Facultad de Ciencia Poltica

y Relaciones Internacionales
Decano
Franco Bartolacci
Vicedecano
Hctor Molina
Secretaria Acadmica
Sabrina Benedetto
Sub Secretaria Acadmica
Julieta Corts
Secretaria de Investigacin y Posgrado
Claudia Voras
Sub Secretaria de
Investigacin y Posgrado
Valeria Sassaroli
Secretaria de Planificacin
y Gestin Institucional
Cintia Pinillos
Secretario de Comunicacin
y Gestin de Medios
Edgardo Toledo
Secretaria Estudiantil
Lucila Dattilo
Secretaria de Extensin
Mara Ins Suidini
Sub Secretaria de Extensin
Paula Contino
Secretaria Financiera
Nadia Amalevi
Secretaria de Relaciones Institucionales
Cecilia Ruberto
Escuela de Ciencia Poltica
Mara Gabriela Benetti
Escuela de Comunicacin Social
Elizabeth Martnez de Aguirre
Escuela de Relaciones Internacionales
Gustavo Marini
Escuela de Trabajo Social
Mara Eugenia Garma
Comit Asesor
Hugo Quiroga
Osvaldo Iazzetta
Gladys Lechini
Susana Frutos
Alicia Gonzlez-Saibene
Anabella Busso
Mara Eugenia Schmuck
Marcelo Cavarozzi
Waldo Ansaldi
Manuel Antonio Garretn
Martin DAlessandro
Miguel de Luca
Comit Organizador
Cintia Pinillos
Sofa Perotti
Mara de los ngeles Zayas
Edgardo Toledo
Nadia Amalevi
Sabrina Benedetto
Claudia Voras
Lucila Dattilo
Valeria Sassaroli
Julieta Corts
Cecilia Rubio
Gisela Pereyra Doval
Andrea Calamari
Valeria Miyar
Alejandra Pereyra
Mara Carreras
Julieta Rucq
Clarisa Ramachotti
Toms Mottironi
Germn Villareal
Diego Guevara
Federico Farre
Gisela Macedo
Rita Grandinetti
Alberto Ford
Gisela Signorelli
Marco Iazzetta
Mercedes Betria
Beatriz Porcel
Mariano Sironi
Alicia Villamaj
Florencia Rovetto
Betina Rosinvalle
Mara de los ngeles Dicapua
Melina Perbellini
Comit Organizador
Estudiantil
Coordinadores Comit Estudiantil
Milocco, Mailn Noelia
Tim, Dafne Celeste
Coordinadores Comit de Prensa
Amatta, Juan Manuel
Doval, Toms
Acedo, Matas
Albini, Agustn
Agero Regina
Arrieta, Ailn
Bacciadonne, Franco
Balmaceda Clavel, Enrique
Barra, Daiana
Bendayan, Naila
Buzzano, Lucio
Cardinales, Gastn
Catalano, Ftima
Ciliberti, Fernanda
Coduri, Yael
Costello, Mariano
Cusumanos, Florencia
DAl, Pilar
Del Arca, Guadalupe
Deutsch, Vernica
De Zan, Juan Luis
Di Lenarda Pierini, Juan Pablo
Doval, Toms
Espinoza, Julieta
Felitti, Martin
Furlotti Barros, Mariano
Garavaglia, Giuliana
Garca Scavuzzo, lvaro
Graziano, Beln
Gutirrez, Andrs
Gutierrez, Maria
Hummel, Ianara
Kinderknecht, Agusto
Manso, Victoria
Mntaras, Martina
Marcaida, Paulina
Martinez, Sabrina
Martinez Prieto, Laura
Mondelli, Celina
Musto, Victoria
Nieva Atrib, Juan
Pasqualis, Liza
Pearanda, Javier
Pereyra, Magal Roco
Ponchon, Leandro
Procicchiani, Mara Florencia
Rivet, Agustina
Rubinich, Greta
Serrat, Ana
Simonetta, Juan Cruz
Schwarzstein, Julia
Schroether, Boris
Secchi, Federico
Serra, Beln
Silva, Carolina
Sullivan, Luca
Terzagui, Mercedes
Traverso, Juan Ignacio
Valenzuela, Ana Eugenia
Vallejo, Facundo
Velazquez, Ukay
Vernetti, Carla
Vern, Damin
Villar, Beln Ayech
Viola, Natalia Gisel
Zarzur, Ignacio
Zurita, Virginia Beln
19
El Congreso
El Congreso sobre Democracia es un tradicional encuentro acadmi-
co que desde 1994 se realiza cada dos aos en la ciudad de Rosario,
Argentina, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relacio-
nes Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
A veinte aos de aquel primer Congreso sobre Democracia,
la Facultad se prepara para recibir a cientos de expositores nacio-
nales e internacionales que se dan cita para debatir en torno a los
escenarios actuales y futuros de las democracias latinoamericanas,
en el marco de paneles, mesas redondas, simposios, presentaciones
de libros y revistas cientfcas y numerosas mesas de ponencias.
Dada la relevancia acadmica y poltica que ha ganado a lo
largo de sus primeras diez ediciones, el Congreso ha recibido, as, la
visita de prestigiosos acadmicos, lderes polticos y autoridades de
las distintas escalas gubernamentales, como tambin de destacados
comunicadores y periodistas.
Otro rasgo distintivo del Congreso es la participacin masi-
va de estudiantes de nuestro pas y la regin, quienes se han apro-
piado del evento como un espacio de socializacin acadmica, con
instancias para compartir y debatir sobre sus propias experiencias y
producciones, as como para conocer personalmente y escuchar a
referentes centrales para su formacin.
La consigna
En esta oportunidad, la consigna del Congreso es Entre el malestar y
la innovacin. Los nuevos retos para la democracia en Amrica Latina.
La democratizacin es un proceso dinmico que siempre
permanece incompleto y no reconoce un punto de llegada. Por el
contrario, se trata de de una bsqueda sin trmino que persigue un
horizonte mvil. La apuesta por la democracia requiere un perma-
nente compromiso cotidiano para profundizarla y expandirla y exige
renovar los desafos para evitar su declive y vaciamiento. Su perma-
nencia no est asegurada de antemano y est expuesta constante-
mente al riesgo de inversin, de desdemocratizacin.
El escenario internacional de estos ltimos aos nos ilustra
sobre procesos relacionados con la democracia que se mueven en
direcciones opuestas y nos muestran que el entusiasmo de algunas
experiencias convive con marcados signos de agotamiento y ma-
lestar en sociedades que perciben los lmites de los procedimientos
democrticos para procesar los desafos de un mundo globalizado.
El Congreso se presenta entonces como un mbito de discu-
sin acadmica, pero tambin poltica, para problematizar y debatir
acerca de los lmites y las tensiones de la democracia, los malesta-
res, as como las estrategias posibles e innovadoras para profundi-
zarla y mejorarla, atendiendo al desarrollo, la inclusin y el respeto
a los derechos humanos, a partir del reconocimiento de la comple-
jidad y diversidad de su despliegue en el escenario latinoamerica-
no. Un escenario atravesado por temporalidades e historias tan di-
versas, donde Amrica Latina se presenta celebrando tres dcadas
de indita continuidad democrtica, con luces y sobras, marchas y
contramarchas pero mostrando que la democracia es hoy un valor
compartido por sus sociedades que se apropian de las herramientas
que ofrece para expresar sus demandas e inscribir nuevos derechos.
La institucin organizadora
La Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario cuenta con una vasta trayectoria
acadmica y reconocimiento pblico. Tambin es manifesto su com-
promiso institucional con la consolidacin de la calidad democrtica
y con la construccin de canales de dilogo entre la Universidad y los
actores sociales, polticos y gubernamentales.
Su oferta acadmica est compuesta por cuatro carreras de
grado que son las Licenciaturas en Ciencia Poltica, Comunicacin
Social, Relaciones Internacionales y Trabajo Social. Asimismo, la casa
presenta una importante oferta en materia de posgrado, con Espe-
cializaciones, Maestras, y Doctorados vinculados con aquellas dis-
ciplinas.
La Facultad cuenta tambin con un Instituto de Investigacio-
nes, en el que desarrollan sus actividades investigadores y becarios
del Consejo Nacional de Investigaciones Cientfcas y Tecnolgicas
(CONICET) y del Consejo de Investigaciones de la UNR y del Progra-
ma Nacional de Incentivos a la Investigacin. El Instituto nuclea a dis-
tintos Centros de investigacin que orientan sus investigaciones en
distintas reas de las Ciencias Sociales.
En 2013, la Facultad cumpli 40 aos y lo festej con diversas
actividades acadmicas y sociales, de las que particip la comunidad
educativa en su conjunto.
Entre el malestar y la innovacin:
los nuevos retos para la
Democracia en Amrica Latina
Ttulo de la ponencia:Los Programas de Desarrollo Rural de
financiamiento internacional en la Argentina, desde la ausencia de
coordinacinhacia la gestin en red.
Autor: J orge Arias Almonacid.
E-mail:aljarias@gmail.com
Institucin de Pertenencia:Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de Buenos Aires.
rea temtica sugerida: Simposio de Administracin Pblica.

-------------------------------------------------------------------------------------------

Resumen:El presente trabajo describe la transformacin en la
formulacin y ejecucin de los Programas de Desarrollo Rural de
financiamiento internacional (PDR) desde el surgimiento de los
mismos a principios de los noventa hasta la actualidad. A tal fin
daremos cuenta de los cambios ocurridos en el sector agropecuario
en los ltimos aos, describiremos los PDR del perodo 1987-2007,
para despus caracterizar las modificaciones en las capacidades
estatales y en los modelos de gestin de los PDR de segunda
generacin.














Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional
y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014
La nueva concepcin de la ruralidad en un contexto de concentracin econmica y
territorial:

El concepto Nueva Ruralidad nace hace aproximadamente 20 aos, en un
contexto en donde comenzabaa ser notoria la invalidez conceptual del binomio urbano-rural
para dar cuenta de los recientes cambios en el tejido socioeconmico y cultural del mbito
rural. Anteriormente, lo rural era concebido como lo local, lo autrquico, lo cerrado, con
pautas socioeconmicas y socioculturales propias, en donde la estructura social tomaba
como base la propiedad entendida como la territorializacin de lo agrcola.
En funcin del nuevo contexto socioeconmico, propio de los cambios propulsados
por la globalizacin, la vieja dicotoma entre lo rural y lo urbano pierde vigencia por la
estrecha interdependencia que ambos espacios comienzan a tener entre s. De hecho lo rural
trasciende lo agropecuario y mantiene fuertes nexos de intercambio con lo urbano a travs
de la provisin de alimentos y servicios.
En este marco, se puede afirmar que el concepto de nueva ruralidad constituye en s
mismo una manera genrica de expresar la visin de lo rural transformado, ms complejo,
en funcin no slo de los cambios producto de la globalizacin imperante, sino tambin del
mayor peso relativo de la agricultura y de la nueva valoracin de los recursos naturales y la
biodiversidad. A su vez, es necesario ponderar el nuevo papel de los pobladores, y los
distintos cambios institucionales en el seno tanto del Estado como de las organizaciones del
tercer sector.
Es importante destacar que en la nueva ruralidad la produccin agraria queda
descentralizada, a fin de dar lugar a territorios donde ella es slo un elemento de un amplio
abanico de aspectos a considerar, tales como el arte, las lenguas, las comidas, la produccin
no agraria ylos servicios. De esta manera, se puede observar de forma ntida como la nueva
ruralidad aparece vinculada con la globalizacin, al surgimiento de nuevas actividades, a
nuevos agentes sociales y a nuevos instituciones en aquellos espacios antes ocupados casi
exclusivamente a las actividades agrcolas.
En este contexto, surge un nuevo pacto territorial (Gras y Hernndez 2013B), que
da cuenta de las recientes relaciones establecidas entre los espacios rurales, las actividades
productivas, sus actores principales y los modos de sociabilidad y de sociedad que la
acompaan.
El primer elemento que caracteriza al actual pacto territorial es la disociacin entre
la red urbana y la red productiva, que se manifiesta en un desacople entre la actividad
productiva y las lgicas intrnsecas de los pilares del modelo agribusiness MA- (pilares
financieros, tecnolgicos, fiduciarios), que promueve y perpeta la disociacin antes
mencionada. La principal consecuencia que trae la misma es el divorcio entre la insercin
productiva de los actores en el entramado agropecuario y el modo de sociabilidad
construido en los pueblos rurales, lo cual se manifiesta en el distanciamiento de lo agrcola
respecto de lo rural, que tiende a convertirse en un espacio productivo cuyos protagonistas
residen en las grandes ciudades o son trabajadores especializados.
El segundo elemento necesario para caracterizar el actual pacto territorial hace
referencia especfica a los (nuevos) actores agroproductivos y a los modos en que stos
reorganizan los criterios de pertenencia e identidad territorial. Brevemente podemos
caracterizar cuatro grandes grupos de actores que intervienen en el modelo de agronegocios
vigente, cuya presencia y relacin con el territorio varan entre s: los empresarios
globalizados, que organizan el negocio de tal manera que su reproduccin no depende de
relaciones sociales y econmicas localizadas territorialmente; los productores
territorializados, los cuales son actores tensionados por la posicin bisagra en la cual se
encuentran, ya que por un ladoparticipan de las lgicas de desarraigo territorial impulsadas
por el MA, y por el otro, dada su situacin residencial, forma parte de dinmicas locales en
donde la concepcin de reciprocidad excluyen la maximizacin econmica; los contratistas
o prestadores, quienes se constituyen como principales tomadores de mano de obra y
conforman a su vez uno de los espacios de la actividad en donde se reconstruye la
dimensin familiar en el territorio; y por ltimo debemos mencionar a los rentistas, o
propietarios de la tierra que no la trabajan directamente, pero fruto del alquiler de la misma
pueden generar algn tipo de emprendimiento dentro del tejido local, sea comercial,
inmobiliario o vinculado a la construccin (Gras y Fernndez 2013B:53-58) .
En este contexto, el mundo de la agricultura familiar disminuy significativamente.
Como sostiene Slutky (2008:11), entre el Censo Nacional Agropecuario (CNA) 1988 y el
CNA 2002 puede observase la desaparicin de 87.688 explotaciones agropecuarias (EAP),
lo que implica una reduccin de EAPs de aproximadamente el 37%. A su vez, la
concentracin de la tierra se manifiesta en la diferencia de la EAP promedio, la cual pasa de
421, hectreas en 1988 a 524,1 hectreas en el 2002.
La nueva dinmica econmica agropecuaria instaurada, basada en el cultivo de la
sojaimplicaun corrimiento de la frontera agropecuaria hacia el norte del pas. La soja
continua avanzandosobre reas dedicadas a cultivos tales como el algodn en el Chaco o el
poroto en el norte de Salta y en Santiago del Estero, pero, de manera ms significativa,
sobre la deforestacin de bosques y montes empleados para la ganadera extensiva y de
subsistencia.
Por lo tanto, podemos afirmar que el medio rural se encuentra ms diferenciado que
homogneo, en donde lo rural no necesariamente se encuentra vinculado a lo productivo,
dando lugar a una nueva ruralidad que se caracteriza por espacios que permanecen
vinculados a grandes espacios industriales, a espacios en proceso de reestructuracin en
funcin de intereses tursticos y ambientales y a espacios redefinidos como reas
deprimidas, marginales o sin uso econmico potencial.
En definitiva, es fundamental situar el anlisis de los programas de desarrollo rural
vigentes en la Argentina partiendo de la base que la nueva ruralidad se encuentra en un
contexto de visiones en disputa, donde la trama de relaciones sociales se encuentra marcada
por solidaridades, conflictos y convergencias entre los diferentes actores y las diferentes
maneras de hacer/pensar los territorios rurales (Gras y Hernndez 2013A:18), de tal forma
que la diferenciacin inherente a la nueva ruralidad colisiona con una profunda y creciente
concentracin productiva y territorial.

Evolucin del Desarrollo Rural como concepto terico:
El desarrollo es un concepto relativo, histrico, amplio y complejo, lo cual hace
imposible reducirlo a una nica definicin precisa y rigurosa. De hecho, el desarrollo puede
ser entendido tanto como un modelo, como una poltica, un objetivo, un proceso y, ms
generalmente, como un resultado o meta del accionar social y poltico.
En un aspecto ms operativo, el desarrollo puede ser concebido como un proceso de
transformacin de una realidad histrica y territorial determinada, el cual involucra:
Un incremento sostenible de las capacidades productivas,
El aumento y redistribucin de la riqueza,
La atencin de las necesidades bsicas de la poblacin,
La ampliacin de las opciones y capacidades de las personas para el desenvolvimiento de
su vida,
La preocupacin por garantizar la continuidad de esas condiciones para las prximas
generaciones.
As como el concepto de desarrollo ha sido entendido de diversas formas
1
Cmo veremos ms adelante, los Programas de Desarrollo Rural (PDR) surgieron
durante la recuperacin democrtica, con mayor ahnco durante la dcada de los 90. En ese
perodo, el enfoque de Desarrollo Rural imperante
, lo mismo
sucede con el concepto de desarrollo rural, el cual ha sido influenciado por las diferentes
disciplinas de las ciencias sociales a travs del tiempo y del espacio geogrfico, pero
tambin bajo la influencia asimtrica de centros de investigacin, de enseanza, organismos
internacionales y gobiernos nacionales.
2
Dicho enfoque emergeen un contexto de globalizacin, apertura y desregulacin de
las economas nacionales, junto a un retraimiento en la intervencin del Estado. A la
inversa de la propuesta de Desarrollo Rural Integrado (cuya estrategia durante la dcada del
70 consisti en trabajar zonas especficas a travs de asistencia tcnica, apoyo, insumos e
infraestructura a lo largo de un tiempo predeterminado, a fin de impulsar masivamente y
desde distintos sectores del Estado una mejora en las condiciones de vida y de produccin),
en el caso de los Programa de Apoyos Integradoses la demanda y no la oferta la encargada
de determinar las necesidades a satisfacer. No obstante, la satisfaccin se encuentralimitada
a un men acotado por la oferta elaborada por las agencias estatales responsables de los
estaba basado en losProgramas de
Apoyos Integrados para Pequeos y Medianos Productores Basados en la Demanda (1985-
2000).

1
Brevemente, y sin ser exhaustivos, podemos enumerar la Teora de la Modernizacin (1945-1965), la Teora de la
Dependencia (1965-1980), las Propuestas Ambientalistas de Desarrollo (1970-1990), el Enfoque Neoliberal (1990-2000)
y las posturas vinculadas a La Nueva Economa Institucional y al Neodesarrollismo estructuralista (2000-actualidad).
2
Como antecedentes podemos mencionar el enfoque del Desarrollo de la Comunidad (1930-1950), el cual tuvo por
objetivo revertir las situaciones de extrema pobreza apelando a las fuerzas potenciales de las comunidades ms deprimidas
de los pases pobres; la Reforma Agraria (1950-1970), tambin llamada revolucin verde, cuya propuesta
modernizadora del agro en los pases del tercer mundo estuvo basada en el cambio biotecnolgico (a travs del uso de
fertilizantes, agua y sistemas de riego) y en la produccin agrcola basada en el uso de semillas mejoradas y de alto
rendimiento (junto con prcticas productivas que fomentaban el cultivo de una sola especie durante todo el ao); el
Desarrollo Rural Integrado DRI- (1970-1980).
programas, obviamente diseada a partir de las recomendaciones de los organismos
internacionales de financiamiento. El objetivo especfico consiste en resolver situaciones de
crisis de ingresos en el corto plazo, y, de ser posible, consolidar una estrategia de
desarrollo sostenible para el largo plazo a partir de la incorporacin de los beneficiarios al
mercado, mediante asistencia tcnica, capacitacin y financiamiento mediante crditos, a
partir de una estrategia de intervencin focalizada destinada a disminuir la conflictividad
social fruto de las medidas de apertura y desregulacin.
En segundo lugar, tenemos la propuesta llamada Desarrollo Rural Territorial
DTR-(2000-actualidad), la cual, sin abandonar en sus orgenes una visin de retraccin del
rol del Estado respecto de su intervencin en el mercado y en la sociedad, enfatiza la
necesidad de profundizar las reformas que posibiliten una consolidacin de las instituciones
y organizaciones de la sociedad civil de orden local y territorial en los procesos de
desarrollo rural. Para ello es necesario estimular y facilitar: a) la vinculacin competitiva de
los territorios rurales a mercados ms dinmicos mediante transformaciones productivas; b)
la coordinacin y las relaciones de cooperacin entre los agentes econmicos, sociales y
gubernamentales mediante procesos de desarrollo institucional; y c) la inclusin transversal
de los sectores pobres y socialmente excluidos, as como tambin de las micro y pequeas
empresas agro-rurales en los procesos de transformacin productiva y de desarrollo
institucional.
En la Argentina, esta perspectiva se traduce en una propuesta de desarrollo que
contempla tres caractersticas principales: a) la focalizacin territorial, a partir de una zona
agroecolgica y socioeconmica determinada con el fin de reducir su heterogeneidad; b) el
empoderamiento local, para permitir la toma de decisiones a partir de la participacin de la
sociedad en su conjunto, que a su vez facilite una definicin de los costos sociales y
beneficios privados en un proceso de concertacin entre los actores sobre los proyectos que
se vayan a desarrollar en el mbito de su territorio; y c) la articulacin institucional, la cual
permite cooperar y complementar las contribuciones pblicas, privadas y sociales,
movilizando las asociaciones de productores y las redes sociales para articular procesos de
desarrollo rural y regional.
En resumen, el DTR parte del supuesto de una multiplicidad de acciones
econmicas, productivas e institucionales especficas promovidas por actores con
competencia sobre un territorio, tanto pblicos como privados, que cooperan y
complementan sus esfuerzos, a las que pueden articularse otros actores regionales, cuya
sumatoria y sinergia confluye en un procesos de desarrollo rural. (Lattuada et al 2012:86-
96).
La Primera generacin de Programas de Desarrollo Rural con financiamiento
internacional (PDR)
3
En la Argentina, un pas de profunda raigambre agropecuaria, el Desarrollo Rural
recin comenz a constituirse como poltica pblica con la recuperacin de la democracia
en 1983. Hasta ese entonces, la preponderancia social, poltica, econmica y simblica de
en la Argentina (1983-2007)

3
A fin de simplificar la lectura, la sigla PDR har referencia exclusivamente a los programas de desarrollo rural con
financiamiento internacional.
la regin pampeana, con su capacidad de generar excedentes en alimentos, tornaba invisible
las problemticas de las economas regionales, (Noroeste, Noreste, Cuyo, Patagonia),
quienes eran ignoradas en el plano nacional no slo por su escaso peso econmico, sino
tambin porque el grado de organizacin y accin colectiva obtenidos por parte de los
productores de las citadas regiones no eran suficientes para que sus necesidades y reclamos
obtuvieran un lugar en la agenda pblica nacional
4
Tal como sostienen Manzanal y Schneider (2011:56) se puede observar una
aparente paradoja que surgi a mediados de los 80 y que se termin de consolidaren el
transcurso de los aos90. Por un lado surgen una multiplicidad de PDR
.
5
Segn Lattuada et al (2012:119), la experiencia del PRODERNEA puede
considerarse como un ejemplo representativo de los programas de desarrollo rural
implementados durante los aos 90. El Programa fue formulado bajo el paradigma del
desarrollo rural reinante y concebido como una poltica compensatoria, ya que el
PRODERNEA atenda las necesidades de la poblacin rural que resultaba relegada por su
falta de competitividad. A tal fin, el programa se basaba en tres supuestos tericos
metodolgicos: a) el aumento de ingresos, como estrategia para superar la pobreza, se
obtendra mediante la diversificacin de productos capaces de satisfacer las necesidades del
destinados a
atender la pobreza rural, mientras que por el otro se consolida la aplicacin del modelo
econmico neoliberal, con su capacidad de expulsar a los pequeos agricultores familiares.
La causa de esta paradoja se debe a que los PDR buscaroncontrarrestar los efectos sociales
del ajuste a partir de la reversin de la situacin de pobreza rural, lo cual fue posible gracias
a la existencia de unabundante financiamiento internacional interesado en aportar recursos
en programas de atencin a la pobreza que contaran con garantas reales de ejecucin, ya
que los mismos se constituan (y an hoy se siguen constituyendo) como deuda pblica.
La forma de caracterizar a los beneficiarios en los PDR de este perodo, a los cuales
podemos denominar de cmo PDR deprimera generacin se condice con la estrategia
focalizadapropia de los Programas de Apoyos Integrados para Pequeos y Medianos
Productores Basados en la Demandadescripta anteriormente. Los beneficiarios, tanto para
los organismos financiadores como para las autoridades nacionales y provinciales, eran
vistos cmo pequeos productores pobres, actores principales de una resistencia desigual
respecto al orden econmico imperante. A su vez, la participacin del Estadoquedaba
limitada al mero hecho de brindar crdito y asistencia tcnica mediante la promocin de
micro-emprendimientos grupales.

4
El primer ejemplo de Programa de Desarrollo Rural fue el Programa Nacional Agropecuario (PRONAGRO), diseado en
la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin de la Nacin (SAGPyA) en el ao 1984. Dicho programa,
que tena por objetivo revitalizar las economas regionales extra-pampeanas, no logr concretarse por el embate
combinado de medianos y grandes productores de la pampa hmeda, quienes creyeron ver afectados sus intereses ante la
emergencia de actividades econmicas agropecuarias que, desde su perspectiva, rivalizaran con las suyas. No obstante
esta experiencia fallida, cabe destacar la existencia de PDR puntuales anteriores a este perodo, tales como el Proyecto del
Ro Dulce en Santiago del Estero o el Proyecto del Instituto de Desarrollo del Valle Inferior de Ro Negro -IDEVI-. En
ambos casos citados, la preocupacin por la pobreza era menor, ya que el inters estaba centrado en la insercin en la
actividad agroindustrial, mercantil y capitalista de los destinatarios (Manzanal 2009:02-03).
5
Cambio Rural, Programa Minifundio, Promocin para la Autoproduccin de Alimentos (PROHUERTA), Proyecto para
el Desarrollo de Pequeos Productores del Noreste Argentino (PNEA), Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del
Noreste (PRODERNEA), Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noroeste (PRODERNOA), Programa de
Reordenamiento de reas Tabacaleras (PRAT), Ley de Inversiones de Bosques Cultivados N25.080 y Proyecto Forestal
de Desarrollo (CAPPCA).
mercado; b) buscar que al menos una parte significativa del campesinado se transformen en
empresarios rurales articulados con el mercado; y c) para lograr estos objetivos era
absolutamente necesario aplicar tres componentes indispensables: capacitacin, asistencia
tcnica y crdito. Por ltimo, estos supuestos se complementaron con el enfoque de gnero
y la focalizacin de algunos colectivos, tales como los jvenes y los pobladores originarios.
No obstante, los PDR no solucionaron el problema de la pobreza rural. Las polticas
descritas anteriormente no produjeron impactos significativos en el territorio, ni en los
mercados regionales, ni en las organizaciones representativas ni en la situacin econmica
de la mayora de los pequeos productores agropecuarios (Manzanal y Nardi, 2008:498).
No slo la agricultura familiar era considerada dentro de los problemas de asistencia a la
pobreza, lo cual sesgaba per se el rol de la agricultura familiar como agente dinamizador de
la economa, sino que el objetivo de incorporarla progresivamente a las reglas de juego
imperantes (crditos por sistemas formales y costos de asistencia tcnica incrementales)
fracas, ya que los resultados no respondieron a la formulacin prevista originalmente. Este
resultado se obtuvo en parte porque los programas fueron formulados con una impronta
internacional sin considerar las realidades locales, en parte tambin porque se agregaron las
dificultades de la administracin pblica nacional en contextos altamente inestables, con la
complejidad adicional de una estrategia federal de ejecucin (Lattuada et al 2013:4).
En un plano ms operativo, los PDR de primera generacin carecieron de una
prctica sistemtica de seguimiento y evaluacin respecto a la correspondencia entre lo
planeado y lo ejecutado. En gran parte debido a una carencia de indicadores que
permitieran visualizar el cumplimiento de los objetivos propuestos. De hecho, las
evaluaciones de PDR realizadas en este perodo constituyeron ms la excepcin que la
regla, tales como la efectuada al PRODERNEA en el 2002 (producto de una misin del
FIDA que buscaba la reorientacin del programa) y la del CAPPCA en el 2003, resultante
de la finalizacin del Programa.
En segundo lugar, un estudio de caso en Salta y Misiones (Manzanal et al 2003:65-
66) muestra como tres tipos distintos de agricultores familiares recibieron una sumatoria de
asistencias muchas veces superpuestas, de lo cual se desprende que las reas sobre
atendidas no necesariamente estn bien atendidas,lo que implica desconocer cunta es la
poblacin efectivamente incluida en el conjunto de los PDR. Todo esto indica la ausencia
por ese entonces de una poltica integral de Desarrollo Rural, anclada en evaluaciones
sistemticas instrumentadas con un criterio nico y uniforme, que pudiera identificar
superposiciones entre componentes, entre tipo de proyectos y entre programas.
Por otra parte, los responsables de los PDR de primera generacin se acostumbraron
a trabajar en situacin de incertidumbre respecto a los de recursos, no solo por la falta de
los mismos (particularmente graves en el perodo 1999-2003), sino tambin por la falta de
certeza respecto a la disponibilidad de los mismos en un futuro inmediato. A su vez la gran
cantidad de PDR existentes en la Argentina en ese perodo, y la sistemtica y continuada
insistencia en la creacin de otros nuevos, los cuales en la mayora de los casos estaban
dirigidos a nuevas zonas a zonas agregadas de otra forma, respondi ms que nada a la
necesidad de atender intereses econmicos de los propios organismos financiadores, ms
que por la preocupacin de los mismos en atender la problemtica de la pobreza rural
(RIMISP 2004:13)
6
Igualmente, no todo estuvo en una escala de grises. Los PDR de primera generacin
lograron cumplimentar una serie de logros, tales como la visibilizacin de la cuestin
campesina, el hecho de mostrar la necesidad de generar polticas especficas, la formacin
de profesionales especializados en agricultura familiar, el incremento del compromiso por
parte de los tcnicos de los PDR , una la mayor conciencia social entre los beneficiarios de
los PDR respecto a la importancia de conformar organizaciones, la formalizacin del
trabajo familiar mediante el monotributo social y del accionar grupal mediante la obtencin
de personera jurdica), el impulso en la generacin de experiencias innovativas, la atencin
de las necesidades especficas de las familias rurales pobres, el creciente protagonismo por
parte de algunos referentes de grupos de productores beneficiarios en la gestin de los
.
En cuarto lugar, el perfil de los beneficiarios de los PDR de primera generacin
supo desdibujarse, ya que no solo los sujetos de los PDR no fueron tratados globalmente,
sino que adems no fueron los nicos actores vinculados al desarrollo de los mbitos
rurales. De hecho, RIMISP (2004:13) seala que los PDR suelen experimentar un
corrimiento hacia arriba en el perfil de los beneficiarios focalizados, como consecuencia de
la mayor capacidad que tienen los sectores de mayores recursos para gestionar apoyo y para
devolver los crditos. Nuevamente los PDR parecieron adecuarse ms a las necesidades
econmicas e instrumentales propias y de los organismos de financiamiento, que a
conformar una poltica de desarrollo rural nica dirigida a superar el flagelo de la pobreza
rural. Esto slo es posible porque durante mucho tiempo desde el Estado mismo no se
mostr un verdadero inters en conformar una poltica nica de Desarrollo Rural.
Con respecto a los instrumentos y a la metodologa de intervencin en los PDR de
primera generacin, puede observarse una falta de complementacin de las PDR con las
polticas pblicas de otras reas del gobierno nacional o provincial, una mnima
coordinacin entre los distintos organismos pblicos responsables pblicos responsables de
ejecutar los PDR, serios problemas para conformar los grupos y/o cooperativas (recortes
artificiales fruto del tope impuesto para la cantidad de productores, un profundo sesgo a
favor de los hombres a la hora de conformar los grupos), dificultades para financiar
distintos proyectos (tales como las necesidades bsicas de los pueblos originarios, los
proyectos de titularizacin de tierras y cierta insuficiencia de recursos para obras o para
equipamientos)y mltiples limitaciones al momento de encarar las capacitaciones y las
asistencias tcnicas (Manzanal 2007:11).
En sexto lugar, en absoluto se puede afirmar que en los PDR de primera generacin
haya existido una estrategia definida respecto a la participacin y el fortalecimiento
organizacional. En esta primera etapa, la participacin de las organizaciones funcion a
modo de consulta sobre puntos debidamente determinados y delimitados, en la mayora de
los casos en la formulacin de los proyectos. Ya durante la elaboracin, negociacin y
ejecucin de los PDR, en general no se promovi la participacin ni la consulta,
distancindose de lo propuesto en cada uno de los PDR (Manzanal 2007:12).

6
Como bien sealan Manzanal (2007:09), el RIMISP es una institucin que articula trabajo con las mismas fuentes de
financiamiento criticadas en este apartado. Por lo tanto, resulta difcil acusar a esta organizacin de tener alguna
animosidad o postura poltico-ideolgica distintas a las mismas.
recursos financieros y, por ltimo pero no por eso menos importante, el fortalecimiento del
proceso organizacional dentro de las comunidades rurales, lo cual permiti promover la
intervencin de los beneficiarios en instancias de decisin.
La Institucionalidad Pblica del Sector Agropecuario, 1991-2014.
En el ltimo cuarto de siglo, y hasta el ao 2009 inclusive, la poltica agraria fue
responsabilidad de la ex Secretara de Agricultura, Ganadera y Pesca (SAGyP), la cual
dependi mayoritariamente del Ministerio de Economa de la Nacin. En ese marco
institucional, la ex SAGyP contaba con una estructura centralizada pero de dbil
presencia regional, limitada a pocos funcionarios que cumplan tareas vinculadas a la
recopilacin de estadsticas, por lo que las tareas ejecutivas eran desempeadas por los
organismos descentralizados
7

7
El INTA (Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria), el SENASA (Servicio Nacional de Sanidad Alimentaria) y,
en menor medida, el INASE (Instituto Nacional de Semillas), el PROMEX (Programa de Promocin de Exportaciones de
Alimentos y el INIDEP (Instituto Nacional de Investigaciones y Desarrollo Pesquero).
(Pieiro et al 1999:11). Cabe destacar que estos organismos
descentralizados contaban con una significativa participacin del sector privado en su
direccin.
La primera transformacin profunda en la institucionalidad del sector agropecuario
se dio en el ao 1991, a caballo de las reformas orientadas hacia el mercado impulsadas en
esa poca. En post de brindar seales de irreversibilidad respecto al camino elegido, se
foment una profunda desregulacin de la economa, la cual, en el mbito rural, implic la
eliminacin de las juntas de comercializacin y entes de regulacin sectorial, tales como la
J unta Nacional de Granos, la J unta Nacional de Carnes, el Fondo Nacional de la Yerba
Mate y el Fondo Nacional del Algodn. A su vez, las responsabilidades sobre la
conservacin de los recursos naturales quedaron reservadas a la Secretara de Recursos
Naturales y Medio Ambiente.
Estas transformaciones implicaron que la ex SAGyP tuviera un rol subordinado en
el aparato estatal, fruto de la poca capacidad de liderazgo sectorial que era capaz de ejercer.
Este rol se vea potenciado no slo por la escasa insercin territorial mencionada
anteriormente, sino tambin por un diseo organizacional que responda a criterios
estrechamente sectoriales, asociados a la produccin de comoditas y a mercados
gobernados por la demanda, claro est con un fuerte sesgo pampeano. Esto implicaba serias
limitaciones no solo para abordar en forma integrada los complejos problemas inherentes a
las cadenas productivas, sino tambin para aquellos ms bien vinculados al desarrollo rural.
No obstante, por ese entonces las deficiencias en la institucionalidad pblica no se
limitaban a una cuestin tcnica vinculada al diseo o jerarqua de la ex SAGyP, sino ms
bien a una concepcin poltica del rol del Estado en la economa y en la sociedad, ya que la
eliminacin y reduccin del aparato estatal no implic un mejoramiento en las capacidades
estatales. Por el contrario, las reformas del Estado llevadas a cabo en la Argentina no
implicaron en absoluto una mejora en la eficiencia y en la eficacia respecto a la ejecucin
de las polticas pblicas, sino que redundaron en un debilitamiento del sector pblico, con
un correlato en la prdida de capacidades y de recursos humanos formados, y en una
disminucin de la cantidad y calidad de los bienes pblicos.
En el caso especfico del sector agropecuario argentino, las reformas del Estado
implicaron que las actividades que generaban la mayor parte del producto bruto
agropecuario nacional y regional no fueran objeto de polticas directas, ni de anlisis y
seguimiento por parte del Estado. De tal modo, se desprende que el dinamismo de la
produccin primaria en los 90 fue producto de la evolucin de las variables
macroeconmicas, de los avances biotecnolgicos y de las iniciativas privadas, sin accionar
alguno por parte del Estado
8
Luego de la drstica salida de la convertibilidad a comienzos del 2002, puede
observarse una modificacin en los atributos del Estado y en las responsabilidades que
ejerce. A partir de esa fecha, el Estado como tal recupera ciertas herramientas que le
permitieron obtener un piso de estatidad (Iazzetta 2005), que permite a su vez contar con
las herramientas necesarias no slo para intervenir en la economa, sino tambin para contar
con la posibilidad de cumplimentar aquellos objetivos que se plantea. Ese nuevo piso de
estatidad tiene una manifestacin explcita, que es la recuperacin de las capacidades
estatales
. Se desprende que el nico resultado posible frente a esta
dinmica iba a ser la concentracin, la polarizacin econmica y la exclusin social en el
mbito rural.
9
El conflicto por las retenciones en el ao 2008 propici las condiciones polticas
para la creacin de un Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca (MINAGRI) en
septiembre del 2009, el cual brind mayor jerarqua a la problemtica del sector
agropecuario y del medio rural en la estructura del Estado. Su constitucin fue un factor
que contribuy a la reduccin de niveles de conflicto y tensin con el segmento
correspondiente a la sociedad rural (lo cual se manifest en la prctica disolucin de la
(Evans 2007), las cuales dan cuenta de la construccin institucional del aparato
estatal sostenida en el tiempo. Estos logros, junto con el reconocimiento de las dificultades
encontradas en los PDR de primera generacin permitieron la conformacin de un nuevo
paradigma de PDR en la Argentina.
En una primera etapa (2002-2008), la concepcin del Estado imperante no decant
en una reforma dentro del mbito institucional agropecuario que construyera nuevas
capacidades administrativas y polticas acordes al cambio de paradigma poltico del
discurso oficial. De hecho, el papel desempeado por la SAGyP segua siendo de ndole
administrativo, de recoleccin de informacin estadstica y de control burocrtico, sin
capacidad alguna para la elaboracin de polticas pblicas.La excepcin fue la poltica de
retenciones a las exportaciones y el poder discrecional de ciertos funcionarios en la
generacin de normativas de subsidios, compensaciones y prohibiciones, no siempre
coherentes y eficaces, muchas de las cuales continan hasta el da de hoy (Lattuada y
Nogueira 2011:46).

8
En todo caso, las acciones estatales buscaban contribuir a este escenario. Como muestra vale la resolucin firmada en
1996 por el ex Secretario de Agricultura, Ganadera y Pesca de la Nacin, Felipe Sol, la cual autoriz el uso de
organismos vegetales genticamente modificados, o el rol activo de la Comisin Nacional Asesora de Biotecnologa
Agropecuaria (CONABIA) a partir de su creacin en el ao 1991. Para ms datos ver Poth (2013).
9
Cabe destacar que las capacidades estatales se dividen en las capacidades de ndole administrativa, centradas en las
distintas instancias estatales que participan en los procesos de formacin de polticas (sus recursos financieros, tcnicos y
de informacin), y las capacidades de ndole poltica, las cuales hacen referencia a la posibilidad de los gobiernos de
problematizar, priorizar, decidir y gestionar cuestiones pblicas (Lattuada et al 2012:19/20).
Mesa de Enlace integrada por la Sociedad Rural, la Confederacin Intercooperativa
Agropecuaria, la Federacin Agraria y las Confederaciones Rurales Argentinas).
Dentro de su diseo, el MINAGRI jerarquiz la cuestin del desarrollo rural y la
agricultura familiar al incluir dentro de su organigrama una Secretara de Desarrollo Rural
y una Subsecretara de Agricultura Familiar especficas para este tema. A su vez, el
MINAGRI se organiz junto a otras dos secretaras, la Secretara de Agricultura, Ganadera
y Pesca y la Secretara de Relaciones InstitucionalesNo obstante esta recategorizacin, las
funciones del MINAGRI no se modificaron sustancialmente, ya que la institucionalidad
lograda no redund en la incorporacin de nuevas funciones. A ttulo demostrativo
enumeraremos, sin pretender ser exhaustivos
10
Tipo de cambio: se decide mediante negociaciones entre el Ministerio de Economa y el
Banco Central.
, una serie de polticas directamente
vinculadas con el sector agropecuario en las cuales el MINAGRI no tiene injerencia:
Cupos de exportacin (trigo, carne, productos lcteos, azcar): Los mismos son decididos
por la Secretara de Comercio Interior ante eventuales desabastecimientos. Como se
evidencia con la suba de precios tanto de la carne como del pan, la aplicacin de esta
poltica afecta el volumen producido y el precio interno.
Permisos de exportacin (ROEs rojo, verde y blanco): Expedidos originalmente por la
Oficina Nacional Control Comercial Agropecuario (ONCCA), los mismos pasaron a ser
emitidos desde hace cinco aos por la Secretara de Comercio Exterior. Sin ellos las
empresas agropecuarias no pueden ir a la Aduana para hacer los despachos
correspondientes.
Precios de productos primarios: La leche fluida pagada a los tamberos, o el kilogramo vivo
de carne vacuna, han sido determinados por la Secretara de Comercio Interior desde su
creacin.
Retenciones a las exportaciones: Cereales, oleaginosas, lcteos, frutas, miel, lana, (entre
otras) y sus correspondientes manufacturas tienen retenciones determinadas por el
Ministerio de Economa.
Subsidios para ciertas actividades: Es el caso de los subsidios implementados para las
materias primas empleadas en alimentacin animal (pollos, gallinas ponedoras, cerdos) que
consisten en la devolucin a ciertas empresas de parte del precio pagado por maz y otros
productos. Este subsidio es implementado por la Secretara de Comercio Interior.
Otra demostracin de carencia institucional se manifiesta en la ausencia de un lugar
especfico dentro de la estructura para aquello que diferencia a un Ministerio de una
Secretara, que es la generacin de polticas pblicas, ya que no existe ninguna oficina que
tenga por misin formular, monitorear, efectuar un seguimiento y/o evaluar una poltica
ministerial. El nico atisbo de propuesta de poltica pblica fue el Plan Estratgico
Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal 2020 (PEA 2020), el que fue
prcticamente desestimado por la gestin que sucedi al Ministro Domnguez.

10
Otras polticas relevantes, en donde el MINAGRI no tiene injerencia alguna, pero que ataen a una poltica
agropecuaria integrada son la determinacin del tipo de cambio, la definicin de la tasa de inters y de los encajes
bancarios, los costos portuarios y los costos laborales.
Esta falta de formulacin de polticas pblicas se resuelve, de manera casi
informal
11
La UCAR cuenta con una serie de caractersticas poco comunes en la
administracin pblica: su equipo de conduccin ha permanecido ms de una dcada
ejerciendo sus funciones, en un contexto de alta rotacin de funcionarios polticos; cuenta
con recursos humanos altamente motivados y con un fuerte sentido de pertenencia; articula
permanentemente con los poderes polticos provinciales y los organismos de
financiamiento internacional (lo cual explica la capacidad del equipo de conduccin para
mantenerse tanto tiempo en sus cargos); su cartera de programas aborda diversas
problemticas territoriales de forma integrada, con un presupuesto que asciende a la suma
de mil quinientos millones de dlares, aportado por distintos organismos financiadores
internacionales, tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco
Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF), la Cooperacin Andina de Fomento
(CAF), el Fondo Internacional de Desarrollo Agropecuario (FIDA) y la Unin Europea,
entre otros
con la creacin de la Unidad de Cambio Rural (UCAR). Esta tiene porobjetivo
organizar en forma estratgica la ejecucin de todos los convenios de prstamos
internacionales orientados al desarrollo rural y agropecuario, a travs la centralizacin de
las funciones relacionadas con el planeamiento, negociacin, formulacin, administracin,
finanzas, control de gestin, monitoreo y evaluacin del conjunto de los programas y
proyectos rurales. A tal fin ha simplificado la arquitectura institucional, las relaciones
nacin/provincias y la responsabilidad sobre la deuda y los trmites para la transferencia de
recursos (que han generado una excesiva lentitud en la adhesin de las provincias y
demoras en las etapas de pre-implementacin e implementacin).
12

11
Cabe destacar que la creacin de la UCAR se dispuso a travs de la resolucin ministerial 45/09, por lo que a simple
firma de ministro la misma puede ser disuelta.
12
Cabe destacar que a cada convenio firmado le corresponde un aporte, variable, efectuado por el Estado Nacional.
; y ha demostrado dinamismo en la ejecucin de los programas, como as
tambin capacidad para reflexionar sobre la poltica pblica.
A su vez, la UCAR implementa una estrategia de ejecucin descentralizada y
federal, que si bien la misma ha limitado en el pasado la ejecucin efectiva de los
programas en determinadas provincias, a su vez contribuyea fortalecer las capacidades
profesionales e institucionales antes inexistentes en la mayora de las provincias con las que
trabaja. No obstante, cabe destacar que la UCAR, a travs de su Unidad Ejecutora Central
(UEC) tiene la posibilidad de intervenir en forma directa o por terceros en aquellas
microrregiones en las que considere necesario.
J unto al fortalecimiento de las capacidades de los estados provinciales puede
observarse cmo los sucesivos gobiernos provinciales que han trabajado con la UCAR
dejan de considerar a los programas de desarrollo rural como experiencias aisladas y
externas, algo muy propio de los programas de primera generacin, para pasar a considerar
a los mismos como insertos en estrategias articuladas con las polticas pblicas
provinciales.

Los PDR de segunda generacin ejecutados por la UCAR (2009-2014)
13
La persecucin de estos objetivos se manifiesta en la diversidad de programas de
desarrollo rural existentes en el perodo sealado. Los destinatarios no se limitan
exclusivamente a los agricultores familiares tipo A o tipo B propios de los PDR de primera
generacin, o en experiencias asociativas de difcil manutencin, sino tambin a
productores familiares tipo C o D de cadenas especficas

Los PDR formulados a partir del 2007 comenzaron a homogeneizar criterios desde
su formulacin. El primer aspecto a destacar es el cambio de concepcin con respecto a la
caracterizacin de los destinatarios (los sujetos antes llamados beneficiarios de los
PDR). Dicha caracterizacin de cambia radicalmente, ya que los mismos dejan de ser vistos
como pequeos productores pobres que a su vez son actores de la resistencia frente al
avance neoliberal, para transformarse en pequeos productores caracterizados como actores
socioeconmicos de relieve con capacidad para incorporarse a una cadena de valor
especfica.
A su vez, el objetivo de los mismos deja de ser en exclusiva el intento por revertir
las diversas situaciones vinculadas a la pobreza rural, ya que se fija un segundo objetivo, la
necesidad de generar herramientas destinadas a la inclusin de los sujetos en los procesos
econmicos mediante una multiplicidad de polticas activas. Para eso, se deja de lado el
otorgamiento de crditos imperante en los programas de primera generacin, para dar paso
a una amplia gama de subsidios, denominados Aportes No Reembolsables (Andres), los
cuales cuentan con la capacidad de adaptarse a las necesidades de los destinatarios.
14
, como es el caso del Programa
de Desarrollo de la Agricultura Familiar (PRODAF). Este programa tiene como objetivo
general incrementar el ingreso de los pequeos y medianos agricultores familiares
capitalizados
15

13
A fin de circunscribir el anlisis, en el presente trabajo nos centraremos exclusivamente en los programas ejecutados
actualmente por la UCAR, dejando de lado aquellos que se encuentren en la formulacin o de firma de convenios para la
ejecucin (Programa Post Emergencia, Programa de Desarrollo y Sustentabilidad Acucola).Por otra parte, tampoco
tomaremos en cuenta el Proyecto Gnero Mercosur y el ARMONISAN, ambos de la UCAR pero sin componentes de
desarrollo productivo,como as tampoco los PDR ejecutados por el MINAGRI(Programa Social Agropecuario, Programa
de Apoyo a Pequeos y Medianos Productores, la ley ovina y la ley caprina) y el INTA (el Programa Federal de apoyo al
Desarrollo Rural sustentable PROFEDER- que nuclea desde el ao 2003 a los cuatro programas del INTA -Minifundio,
Prohuerta, Cambio Rural y PROFAM-,los cuales no reciben financiamiento internacional.
14
Huelga decir que el texto de Scheinkerman de Obschatko (2009), como as tambin su versin preliminar
(Scheinkerman de Obschatko 2006) contribuyeron enormemente a homogeneizar la caracterizacin de los destinatarios en
la formulacin de los PDR de segunda generacin. Una de las crticas ms importantes que se les realiz a los PDR de
primera generacin fue justamente la falta de criterios al caracterizar los mismos, lo cual llev al solapamiento de PDR
descrito up supra.
Categora A: Son pequeos productores familiares, cuya dotacin de recursos no le permite vivir exclusivamente de su
explotacin, por lo que debe recurrir a trabajar fuera de la explotacin. Posee acentuadas condiciones de pobreza
estructural.
Categora B: Son pequeos productores familiares que poseen una manifiesta escasez de recursos (tierra, capital, equipos),
tal que tiene dificultad para evolucionar ampliando su sistema de produccin. Se mantiene en la actividad mediante
reproduccin simple. Tiene relacin muy espordica con los mercados de productos. En funcin del nivel de ingresos, la
totalidad de los hogares incluidos en esta categora son beneficiarios potenciales del programa.
Categora C: En su mayora son productores en relacin con los mercados y con algn nivel de capitalizacin mnima y
formas asociativas medianamente consolidadas. En esta categora son considerados aquellos hogares cuyos ingresos netos
anuales sean de hasta dos veces el salario mnimo (vigente a la fecha) del pen rural fijado ley.
Categora D: Misma caracterizacin que los productores categora C, a lo cual se le debe sumar hasta dos empleados
remunerados.

, a travs de un aumento de su respectiva productividad. A tal fin, el
programa apoya la incorporacin de nuevas tecnologas mediante aportes no reembolsables
(Andres) de hasta U$S 12.000 en el caso de productores individuales, o de U$S 120.000 en
caso de asociaciones; fomenta el acceso al financiamiento, mediante la constitucin de un
Fondo de Garanta Recproca que servir de aval para presentar ante distintos bancos
privados, en caso de que los montos a financiar excedan al brindado por los Andres y
brinda asistencia tcnica, capacitacin y fortalecimiento de la gestin asociativa y
comercial. Los principales desafos que busca enfrentar son: la baja adopcin de tecnologa,
la falta de informacin y/o informacin asimtrica, el bajo nivel de escala, el bajo nivel de
asociativismo y el limitado acceso a recursos financieros.
Incluso, comenzaron a surgir PDR destinados a temticas histricamente
postergadas, tales como las actividades forestales y el sector azucarero.Para este ltimo
caso se formulel Programa para Incrementar la Competitividad del Sector Azucarero
(PROICSA), que busca promover la competitividad de la industria azucarera del noroeste
argentino (especficamente las provincias de Tucumn, Salta y J ujuy) travs de una
estrategia de transformacin y diversificacin productiva basada en la creacin de
incentivos para la produccin de etanol, en un contexto de proteccin al medio ambiente
gracias a la financiacin de proyectos para el tratamiento de vinazas y otros efluentes
derivados de la actividad. A tal fin, el PROICSA promueve la ejecucin de proyectos de
inversin destinados a la construccin, expansin o rehabilitacin de la infraestructura, con
el objetivo de incrementar la productividad y la competitividad del sector
En (muy) menor medida, el PROICSA busca desarrollar e implementar estrategias
de apoyo y asistencia tcnica a los pequeos productores para mejorar su capacidad de
gestin, incrementar su productividad y alcanzar una mayor integracin a las cadenas de
valor.
Por otra parte, el ms reciente, y ambicioso, PDR vinculado al mbito forestal es el
Programa de Sustentabilidad y Competitividad Forestal,que tiene como objetivo contribuir
al manejo sustentable y a la competitividad de las plantaciones forestales mediante el
aumento de la calidad de los productos, tanto en la produccin primaria como en la primera
transformacin, a partir de la diversificacin del rea productiva y la mejora en el acceso a
las cadenas productivas.
A tal fin, el Programa orientar sus acciones hacia las regiones con potencial
forestal significativo en el pas, tales como el Norte Grande (Corrientes, Misiones, Chaco,
Formosa, Santiago del Estero, Salta, J ujuy y Tucumn), los Valles Irrigados
(prioritariamente de Ro Negro, Neuqun, Chubut, Mendoza y San J uan) y la Regin
Pampeana (Crdoba, Entre Ros, Buenos Aires y La Pampa)
El Programa cuenta con dos componentes. El primero de ellos, llamado
mejoramiento de la gestin, est orientado a mejorar las condiciones que facilitan y
promueven las inversiones. A tal fin, se centra en dos aspectos especficos, el mejoramiento
en la provisin la informacin forestal (a partir de la creacin de una plataforma de
servicios de informacin, la implementacin de un inventario forestal permanente, el
desarrollo de una infraestructura de datos espaciales, la conformacin de un sistema de
estadsticas forestales y la creacin d un registro de MiPyMES foresto-industriales que
permita identificar el universo de unidades productivas que integran el sector) y la
generacin de certificaciones forestales (a fin de que las MiPyMES forestales y foresto-
industriales alcancen el nivel de formalidad en sus actividades que les permita incrementar
su competitividad y sostenibilidad).
El segundo componente, denominado desarrollo y transferencia de tecnologa,
busca orientar y apoyar el mejoramiento tecnolgico de las plantaciones y los productos de
la primera transformacin mediante la implementacin de cuatro lneas de accin: a) la
investigacin y transferencia de tecnologa a productores (ejecutado por el INTA); b) la
prevencin y control de plagas y enfermedades (ejecutado por el SENASA); c) el
mejoramiento de viveros pblicos y privados (estos ltimos mediante Andres), tanto a nivel
de infraestructura como de recursos humanos; y d) el mejoramiento de la competitividad de
las cadenas foresto-industriales, el cual busca capacitar a las MiPyMES y mejorar su acceso
a tecnologas de produccin para facilitar su vinculacin a mejores cadenas de valor,
promover la incorporacin de nuevos productos con mayor valor agregado y aumentar su
competitividad.
Como antecedentes, an en ejecucin, del programa forestal descripto anteriormente
debemos mencionar el Proyecto de Manejo Sustentable de Recursos Naturales y el proyecto
Conservacin de la Biodiversidad en Paisajes Productivos Forestales.
El primer proyecto tiene como objetivo contribuir al desarrollo sustentable del
sector forestal argentino a travs del fortalecimiento de las capacidades institucionales de
ndole nacional, provincial y no gubernamental, con responsabilidades directas sobre el
sector de bosques. A tal fin fija como objetivos especficos: a) desarrollar un marco y
polticas de crecimiento sostenible del sector; b) planes de capacitacin; y c) integracin de
pequeos productores a la cadena de valor forestal.
Como destinatarios del proyecto podemos enumerar a la Direccin de Produccin
Forestal del MINAGRI, a las distintas direcciones provinciales de bosques, a pequeos y
medianos productores, a diversas asociaciones de productores, a ONGs, a institutos
privados de investigacin, al INTA y a las universidades con carreras forestales.
Este programa cuenta con tres componentes, los cuales se ejecutan por tres
jurisdicciones distintas. El rea de ejecucin es amplio, y abarca la Mesopotamia, la regin
pampeana, el Delta, la regin de Cuyo, los Andes Patagnicos, los Grandes Valles Irrigados
Patagnicos, el Noroeste y la regin Chaquea.
El Componente I, Bosques Nativos y Biodiversidad, es ejecutado por la Secretara
de Ambiente y Desarrollo Sustentable, que depende de la J efatura de Gabinete de
Ministros. Busca promover la mejora de la gestin del Estado en la implementacin en la
implementacin de las polticas forestales, a travs de un aumento de la capacidad de
anlisis y gestin de los servicios federales y provinciales con responsabilidades directas y
especficas sobre el sector de bosques cultivados.
El Componente II Plantaciones Forestales Sustentablestiene por objetivo
promover el desarrollo de sistemas forestales y agroforestales sustentablespara productores
en reas consideradas prioritarias por sus caractersticas ambientales y productivas. En ese
marco, se financian actividades tales como: a) el apoyo a pequeos productores para el
desarrollo y establecimiento de tcnicas y modelos productivos sostenibles, con nfasis en
el cuidado ambiental de la produccin; b) el apoyo para el desarrollo y establecimiento de
prcticas no tradicionales e innovadoras en predios de pequeos y medianos productores
forestales; c) el apoyo a pequeos grupos para la gestin de la comercializacin.
Por ltimo, el Componente reas Protegidas y Corredores de Conservacin es
ejecutado por la Administracin de Parques Naturales, dependiente del Ministerio de
Turismo, y tiene como objetivo principal incrementar la capacidad institucional de dicho
organismo.
Por otra parte, el proyecto Conservacin de la Biodiversidad en Paisajes
Productivos Forestales busca promover la incorporacin de prcticas y polticas forestales
compatibles con la conservacin de la biodiversidad en bosques cultivados de la Argentina.
El rea de ejecucin abarca las regiones de la Mesopotamia, Patagonia Andina y Delta.
Cuenta con tres componentes, Fortalecimiento de la Capacidad Institucional, Desarrollo y
Difusin de Prcticas Forestales para la Conservacin de la Biodiversidad y Transferencia
de Tecnologa y, por ltimo, Apoyo para la Adopcin de Prcticas Forestales para la
Conservacin de la Biodiversidad.
Este proyecto, en consonancia con el Proyecto de Manejo Sustentable de los
Recursos Naturales, busca en primer lugar apoyar el desarrollo de las capacidades de las
institucionales forestales nacionales, provinciales y locales en la elaboracin y ejecucin de
polticas y programas que integran y fomentan la conservacin de la biodiversidad. En
segundo lugar, fija como eje de intervencin el desarrollo y difusin de prcticas de manejo
favorables a la biodiversidad y transferencia de tecnologa a travs de proyectos piloto,
fortalecimiento de viveros y bancos de semillas de especies nativas. Por ltimo, el
mencionado proyecto busca generar apoyo para la adopcin de prcticas responsables para
la biodiversidad en plantaciones, desarrollando proyectos con productores que incluyan
aspectos de biodiversidad, programas de educacin ambiental y dilogo sectorial sobre
biodiversidad.
Estas lneas de accin implican el apoyo financiero a viveros y bancos de semillas
de especies nativas, la asistencia tcnica a pequeos y medianos productores tanto en la
adopcin de prcticas forestales responsables con la biodiversidad como en actividades de
silvicultura
16
A su vez, el Programa de Servicios Agrcolas Provinciales (PROSAP)comenz en
1992, en primera instancia con el objetivo de ofrecer bienes y servicios a las economas
provinciales castigadas por la convertibilidad. Hacia el 2003, el Programa se transform en
una herramienta para desarrollar las economas regionales, con foco en el sector
agroindustrial y prestando especial atencin a los medianos y pequeos productores,
mediante la financiacin de proyectos de inversin pblica social y ambientalmente
, la capacitacin a funcionarios, tcnicos, especialistas e investigadores, la
organizacin de cursos y congresos, el apoyo a la formulacin de polticas, planes y
programas relacionados con los objetivos del proyecto y, por ltimo, la presentacin de
diversas propuestas para la experimentacin de prcticas de manejo de la biodiversidad en
pases productivos forestales.

16
La silvicultura implica que en una misma explotacin agropecuaria se lleven a cabo actividades forestales y ganaderas combinadas.
sustentables que permitan el mejoramiento la infraestructura y los servicios a nivel
provincial y nacional.
Para cumplir tal fin el PROSAP cuenta con tres lneas de accin: a) inversin
pblica directa, tales como proyectos de infraestructura y servicios (obras de
infraestructura tales como riego y drenaje, caminos rurales, electrificacin rural,
gaseoductos y redes rurales de comunicacin y construccin), proyectos de infraestructura
y servicios destinados a mejoras de desarrollo comercial, proyectos de desarrollo de
sistemas de promocin y control de la sanidad y calidad de productos, proyectos de
generacin de fuentes alternativas de energa, proyectos de apoyo a la formalizacin de la
tenencia de tierras, proyectos de asistencia tcnica integral y proyectos de desarrollo de
capacitacin institucional; b) inversin pblica articulada con el sector privado: Aportes
No Reembolsables (recursos monetarios destinados a promover la inversin productiva del
sector privado), Andres para productores primarios MIPyMES (para acompaar la
inversin de pequeos y medianos productores agropecuarios, agroindustriales y
prestadores de servicios que se asocian y desarrollan un plan de negocios comn para
integrar cadenas de valor) y Andres para productores primarios y MIPyMES relacionados
con proyectos PROSAP (los cuales promueven la inversin de pequeos y medianos
productores agropecuarios y empresas agroindustriales y de servicios; y c) las Iniciativas de
Desarrollo de Conglomerados o Clusters: a travs de Iniciativas de Desarrollo Regional
(las cuales apoyan la coordinacin de las inversiones tanto pblicas como privadas que
mejoren la competitividad de una regin cuya base productiva sea la rural mediante la
conformacin de entidades micro regionales a instancia de los mismos consorcios) y las
Iniciativas de Transferencia de Innovacin (que tienen por objetivo promocionar la
interaccin del sector de ciencia y tecnologa).
En el caso de los Programas que fijan su prioridad en los agricultores familiares tipo
A o B, todos ellos financiados por el FIDA, podemos mencionar al Programa de Desarrollo
de reas Rurales (PRODEAR),al Programa de Desarrollo Rural de la Patagonia
(PRODERPA) y alPrograma de Desarrollo Rural Incluyente (PRODERI).
El PRODEAR comenz a ejecutarse tardamente
17
El PRODEAR cuenta con tres componentes: El primero, Fortalecimiento del
Capital Humano y Social, tiene como objetivo consolidar las organizaciones de la
en el ao 2010 en el marco de la
UCAR, y tiene prevista su finalizacin hacia fines del 2014. Abarca las provincias de Santa
Fe, Entre Ros, Chaco, Corrientes, Misiones, Crdoba, Santiago del Estero, San J uan,
Mendoza y Salta.
Su objetivo general es apoyar la integracin de las familias rurales pobres al
entramado socioeconmico a travs del desarrollo de las capacidades econmicas de grupos
y organizaciones conformados, a fin de mejorar los ingresos y las condiciones de vida. Para
esto, el PRODEAR se centra en los pobladores rurales pobres de ambos sexo, mayores de
14 aos y con ingresos inferiores a dos salarios mnimos de un pen rural. J unto con las
cuestiones de gnero y a la atencin prestada a los jvenes, este programa tambin toma en
cuenta a la numerosa poblacin originaria radicada en las provincias objetivo.

17
El PRODEAR tena previsto su comienzo tres aos antes aproximadamente, pero el retraso en la firma de convenios
con algunas provincias, que terminaron siendo excluidas del mismo, ralentiz su ejecucin.
poblacin destinataria que tengan fines econmicos y que sean capaces de gestionar
negocios sostenibles. Para tal fin se promueve en primer lugar el financiamiento de los
Servicios de Capacitacin y Acompaamiento Tcnico (no reembolsables) mediante la
conformacin de un Plan de Consolidacin Organizacional, en segundo lugar la formacin
de jvenes para que sean promotores del Programa y a su vez potenciales destinatarios del
mismo, transformndose en emprendedores, y en tercer lugar el Financiamiento No
Reembolsable para proyectos comunitarios, mediante el Fondo de Apoyo a las
Comunidades Aborgenes (FACA) y el Fondo para Iniciativas Comunitarias (FIC).
El segundo componente, el Desarrollo de Negocios Rurales, busca impulsar en los
destinatarios una visin proactiva hacia los mercados, promoviendo la participacin de los
productores organizados de la poblacin objetivo en las cadenas de valor, servicios
financieros y mercados dinmicos. A tal efecto el PRODEAR fomenta en primer lugar los
Servicios de Asistencia Tcnica Comercial, de Gestin y Productiva (todas ellas no
reembolsables), mediante una Asesora Tcnica Permanente durante la formulacin e
implementacin de cada plan de negocios, y una Asesora Tcnica Especializada para
apoyar innovaciones y ayudar a resolver temas puntuales y de relativa complejidad. En
segundo lugar, el PRODEAR busca establecer a travs de este componente los mecanismos
necesarios para facilitar el acceso de las organizaciones a los mercados, apoyando la
prctica en gestin comercial. Por ltimo, este componente tiene como objetivo financiar
los planes de negocio elaborados por las organizaciones con el apoyo tcnico del caso, a
travs de dos lneas de financiamiento: el Fondo de Apoyo al Emprendimiento (FAE), que
financia emprendimientos socioproductivos y comerciales; y el Fondo de Capitalizacin de
las Organizaciones (FOCO), que busca financiar con aportes no reembolsables la
constitucin de fondos de crdito administrados por diversas organizaciones de
agricultores familiares.
El tercer componente, llamado Desarrollo Institucional, incluye la gestin del
Programa y a su vez busca promocionar las acciones impulsadas por el PRODEAR en los
mbitos locales, provinciales y nacionales, incidir en la generacin de polticas orientadas a
la reduccin de la pobreza rural a nivel institucional y fortalecer las capacidades de las
organizaciones e instituciones vinculadas al desarrollo rural, entre otras.
El PRODERPA fue formulado conjuntamente con el PRODEAR, pero a diferencia
de ste comenz a ejecutarse en las provincias de Chubut, Ro Negro, Neuqun y Santa
Cruz a partir del 2007 por la entonces SAGyP, Comparte con el PRODEAR los
destinatarios del programa, circunscribindose a la poblacin rural pobre de ambos sexos
mayores de 14 aos, en conjunto con medidas especficas para las comunidades originarias
de la regin. A tal fin, el PRODERPA tiene dos objetivos claros, en primer lugar contribuir
a que tanto varones como mujeres rurales en situacin de vulnerabilidad social se integren a
la vida social y econmica del pas por medio de la produccin y la organizacin (este
ltimo un aspecto fundamental tanto en el PRODEAR como en el PRODERPA); y, en
segundo lugar, el PRODERPA busca que los destinatarios desarrollen de capacidades que
les permitan administrar sus emprendimientos y mejorar sus ingresos reales.
Para cumplimentar estos objetivos, el programa cuenta con una serie de
herramientas, tales como:
Las Inversiones de Uso Colectivo, las cuales constan de Aportes No Reembolsables
(Andres) destinadas a organizaciones formales, a fin de constituir inversiones que redunden
en beneficios de todos los asociados o que fortalezcan las capacidades de la organizacin
solicitante.
Inversiones en Activos Fijos, las cuales se orientan al financiamiento, mediante Andres o
crditos blandos, de proyectos asociativos presentados por asociaciones no formales.
Dichos proyectos deben ser destinados a la compra de activos fijos durables destinados a la
produccin, la comercializacin o a la prestacin de servicios no financieros.
Fondos de Capital Operativo para Organizaciones, el cual opera con organizaciones
formales de destinatarios con la madurez institucional necesaria como para autogestionar
un fondo rotario de crdito para los miembros de las mismas. En cuarto lugar el
PRODERPA cuenta con los Fondos de Contingencia, los cuales son gestionados por las
organizaciones destinatarias, y tienen por objetivo financiar mediante Andres la
recomposicin de activos prediales u organizaciones afectados por contingencias adversas
de cualquier ndole, como as tambin el desarrollo de pequeas obras de infraestructura y/o
constitucin de recursos de reserva o autoseguro.
Fondos de Promocin, los cuales estn destinados a financiar el capital de trabajo en los
planes de desarrollo productivo, de acceso a los mercados y de desarrollo e implementacin
de seguros agrcolas que permitan una mejor administracin del riesgo por parte de la
poblacin destinataria del proyecto.
Asistencia tcnica y Capacitacin para el Fortalecimiento de las Organizaciones a partir
del uso de Andres.
Acceso a Mercados: mediante Andres se busca financiar la participacin de productoras y
productores en ferias y eventos, con el objetivo de comercializar su producto. A su vez se
prev la financiacin de diseo grfico, publicidad, conformacin de canales de venta.
En tercer lugar, el PRODERItiene como objetivo mejorar los ingresos y las
condiciones sociales y productivas de las familias rurales con necesidades bsicas
insatisfechas a travs del aumento de su produccin, la insercin en cadenas de valor y la
creacin de oportunidades de trabajo. A su vez, el PRODERI hace especial hincapi en tres
temas transversales, que si bien eran abordados previamente por los programas FIDA en la
actualidad cobran mayor peso: perspectiva de gnero (a partir de la promocin de medidas
de discriminacin positiva y el asesoramiento y desarrollo de actividades de capacitacin
tanto para los tcnicos del programa como para las organizaciones participantes), atencin
al medio ambiente y adaptacin al cambio climtico (con la incorporacin de medidas para
la mejora de las prcticas agrcolas, la mitigacin de los impactos ambientales en los planes
de negocio y el desarrollo de sistemas piloto de seguros climticos y sistemas de alertas
tempranas) y pueblos indgenas.
Los objetivos especficos del PRODERI son: a) tecnificar, ampliar e incrementar la
produccin de la agricultura familiar en la zona objetivo; b) apoyar a los agricultores
familiares para que se incorporen a mercados y cadenas de valor y puedan mantenerse en
ellos; c) generar alianzas entre los diferentes actores econmicos, con el objetivo de
facilitar el acceso a los mercados; d) financiar de manera eficiente inversiones y capital de
trabajo, con el objetivo explcito de incrementar la produccin, la productividad y la
generacin de ingresos; e) fortalecer las organizaciones y cooperativas rurales y f) generar
oportunidades de empleo y mejora de los ingresos de las mujeres, los jvenes y los
asalariados rurales.
Por ltimo, el Proyecto de Integracin de Pequeos Productores a la cadena
vitivincola (PROVIAR)busca mejorar las condiciones de produccin e integracin de
pequeos productores que subsisten con dificultades productivas y sin una adecuada
integracin a las cadenas de valor. A tal fin, fija como objetivo principal el Fortalecimiento
de la Articulacin entre 3.000 pequeos bodegueros, debidamente integrados a diversos
grupos asociativos, y 120 establecimientos concentradores y/o empacadores
aproximadamente, todos ellos radicados en las provincias adheridas a la Corporacin
Vitivincola Argentina (Mendoza, San J uan, La Rioja, Crdoba, Salta, Tucumn y Ro
Negro).
Para poder participar del Programa, los establecimientos deben poseer
conocimientos especficos de la actividad, como as tambin de las dinmicas de mercado.
A su vez, es requisito que los establecimientos productivos cuenten con una antigedad y
presencia en los mercados no menor a dos aos, contar a su vez con la capacidad de
procesamiento necesaria como para implementar los planes de negocios propuestos.
Estos planes de negocios, financiados a travs de Andres, estn destinados a mejorar
la rentabilidad de los viateros, propiciar su modernizacin tecnolgica y fomentar su
incorporacin a la cadena de valor mediante estrategias asociativas. A esto se le suma la
asistencia tcnica gratuita de ingenieros agrnomos especializados en el sector vitivincola
y la posibilidad de firmar contratos por diez aos con alguno de los ciento veinte
establecimientos concentradores y/o empacadores, otorgndole previsibilidad al sector.
Conclusiones (preliminares):
Fruto del surgimiento de nuevas tecnologas vinculadas al sector agropecuario, en
conjunto al sostenido incremento del precio internacional de las comoditas y a la
consolidacin de mercados profundamente globalizados, podemos observar cmo en los
aos 90 hubo una profunda resignificacin econmica, social y cultural del mundo rural,
que se manifest en el surgimiento de diversos actores que efectuaron un nuevo pacto
territorial basado en el desacople de la actividad productiva respecto al territorio en s
mismo.
En ese contexto, la agricultura familiar perdi relevancia y peso especfico en forma
progresiva. Paradjicamente, dado el clima de poca imperante, surgen una multiplicidad
de PDR, que tenan por objetivo, mediante la ejecucin de polticas compensatorias,
resolver la crisis de ingresos a corto plazo a travs de la incorporacin al mercado de los
sectores rurales ms relegados. A tal fin, los citados PDR brindaron una oferta limitada,
basada en la asistencia tcnica, la capacitacin y el otorgamiento de crdito. Esta oferta no
tuvo en cuenta las necesidades especficas de la poblacin objetivo, ms bien se tuvo en
cuenta los intereses de las instituciones ejecutoras, deseosas de aplicar polticas pblicas
que se limitaran a contener la conflictividad social surgida al calor de las polticas
neoliberales imperantes, como as tambin los intereses econmicos de los organismos
internacionales de financiacin, quienes por ese entonces contaban con una disponibilidad
de dinero superior a la habitual.
En gran parte debido a la falta de coordinacin nacional respecto a la ejecucin de
los PDR, estos contaron una gran variedad de falencias, tales como la ausencia de prctica
sistemtica de seguimiento y evaluacin; la superposicin de planes en un mismo territorio
y/o poblacin objetivo; la falta de certeza respecto a la disponibilidad de recursos en un
futuro inmediato; el perfil de los beneficiarios desdibujado, que implic un corrimiento
hacia arriba de los mismo; la falta de complementacin de polticas pblicas entre el Estado
Nacional y los Estados Provinciales y, por ltimo, una marcada ausencia de estrategias
destinadas a la participacin y el fortalecimiento institucional de las organizaciones rurales
que aglomeraban a la poblacin objetivo.
Estas falencias comenzaron a resolverse a partir de los PDR formulados en los
primeros aos del siglo XXI, los cuales dejaron de lado la perspectiva propia de los
Programas de Apoyos Integrados para Pequeos y Medianos Productores Basados en la
Demanda,adoptada en los aos 90, para comenzar a incorporar los principios del
Desarrollo Rural Territorial, vigente hasta el da de hoy, los cuales hacen hincapi en la
focalizacin territorial, el empoderamiento local y el fortalecimiento institucional, con el
objetivo de vincular a los diversos territorios con los mercados nacionales e internacionales.
Estos programas fueron formulados en un contexto de profundos cambios en las
instituciones estatales de diverso gradiente. Si bien, como sugiere De Piero (2012:112) en
los ltimos diez aos ms que encararse un proceso de modernizacin y reformas, en
pos de acrecentar la capacidad gerencial y regulatoria, las polticas pblicas fortalecieron la
centralidad del Estado Nacional, que se manifiesta en recuperacin de las capacidades
estales, los cuales permitieron fijar un nuevo piso de estatidad para las instituciones del
sector pblico vinculadas al mbito rural, en el caso especfico del sector agropecuario la
afirmacin no puede ser tan categrica, ya que recin en el ao 2009 se cre un Ministerio
de Agricultura, Ganadera y Pesca, que hasta el da de hoy no cuenta con las herramientas
necesarias como para disear, ejecutar y evaluar distintas polticas pblicas vinculadas al
desarrollo rural
Esto se soluciona, parcialmente, con la constitucin en el mismo ao de la Unidad
de Cambio Rural, quien ana bajo su seno la formulacin, ejecucin y evaluacin de
programas de desarrollo rural con financiamiento internacional. En ese marco, la UCAR
toma en cuenta las lecciones aprendidas en la ejecucin de los programas de primera
formulacin, el contexto de relativa carencia institucional en el cual emerge, la
relativizacin de la escala nacional en mano de una jerarquizacin de las escalas
subnacionales y supranacionales que impone, en el primer caso, un proceso de
descentralizacin a favor de las instancias locales y regionales
18
En este marco, la UCAR, articula una gestin en red con distintos organismos
pblicos y privados, en el marco de una ejecucin de los diversos programas de corte
federal y descentralizada. No obstante, es oportuno resaltar que la UCAR, s as lo
considera pertinente, cuenta con las herramientas como para efectuar intervenciones
directas en el territorio. Aqu cobra protagonismo el PROSAP, el cual no solo es el
encargado de ejecutar las obras de infraestructura rural necesarias para fomentar el
(J essop 2008) y, por ltimo
una verdadera creencia en la necesidad de fomentar la ejecucin de polticas federales.

18
Evidente en el caso de las cadenas de valor, algunas de ellas fuertemente vinculadas a los mercados internacionales.
desarrollo productivo de las regiones, sino que tambin promueve el desarrollo de clusters y
diversas inversiones pblicas con el sector privado.
Los primeros socios en la ejecucin de los PDR son los gobiernos provinciales con
los que trabaja la UCAR, quienes, a travs de las diversas Unidades Ejecutoras Provinciales
(UEP) contribuyen en la formulacin de los programas, y son a su vez responsables
directos de la ejecucin de los mismos. Esto permite el fortalecimiento de las capacidades
estatales provinciales, como as tambin la incorporacin de los PDR de financiamiento
internacional a los lineamientos programticos que fije cada provincia para promover su
crecimiento econmico. Por otra parte, es importante remarcar que estos vnculos polticos
entre los distintos gobiernos provinciales y los mximos responsables de la Unidad de
Cambio Rural, muchos de ellos responsables nacionales en su momento de los PDR de
primera generacin, permiten explicar cmo estos ltimos han logrado sobrevivir por ms
de quince aos en sus puestos, no solo en un contexto de alta rotacin de funcionarios, sino
tambin a travs de los distintos gobiernos nacionales.
En segundo lugar, es necesario destacar la articulacin con distintas dependencias
pertenecientes a algunos ministerios nacionales, sobre todo en aquellos programas que por
su propia especificidad no se encuentran vinculados a un territorio en particular. Un
ejemplo de esta dinmica se puede observar en la ejecucin de los programas forestales, en
donde la Direccin de Produccin Forestal del MINAGRI yla Administracin de Parques
Naturales, dependiente del Ministerio de Turismo, tienen un papel relevante en la
ejecucin de los mismos, como as tambin el SENASA.
En tercer lugar, cabe resaltar la intensa articulacin existente entre la UCAR y
diversas instituciones de desarrollo y transferencia de tecnologa. El caso paradigmtico es
la fuerte relacin establecida entre la UCAR y el INTA desde la conformacin del primero,
aunque, cabe destacar que el vnculo estaba conformado desde tiempo antes, debido a la
participacin que tuvo el INTA en la ejecucin de aquellos PDR que sirvieron de bisagra
entre una generacin y otra (PRODEAR, PRODERPA) y que fueron formulados con
anterioridad a la creacin de la UCAR. El INTA, en funcin de su expertise y su gran
insercin territorial, ha tenido un rol fundamental en la transferencia de paquetes
tecnolgicosa las distintas cadenas de valor.
Por otra parte, en los programas recientemente formulados, las universidades con
fuerte raigambre agropecuaria y radicadas por fuera del rea metropolitana de Buenos Aires
han comenzado a tener mayor participacin en el desarrollo y transferencia de tecnologa,
sobre todo en aquellos programas cuya temtica y ejecucin exceden una regin en
particular.
Por ltimo debemos mencionar el rol que tienen las organizaciones de pequeos y
medianos productores rurales en la ejecucin de los programas. Anteriormente, en los
programas de primera generacin, se optaba por trabajar con productores aislados o, en su
defecto, con organizaciones constituidas especialmente para tal fin. Esta estrategia supo ser
en parte errnea, ya que la gran mayora de los productores aislados no pudieron ser
competitivos en el mercado, y las nuevas organizaciones no contaban, por ese entonces, con
los recursos institucionales necesarios como para ser sustentables en el tiempo, lo que
implic un cierto grado de mortandad de las mismas.
Con la nueva generacin de programas, se hizo hincapi en el trabajo con
organizaciones consolidadas, muchas de ellas conformadas bajo el amparo de los
programas de primera generacin, las cuales incluso cuentan con la posibilidad de tener un
representante en las Comisiones de Aprobacin de Proyectos regionales.
No obstante los avances realizados, es necesario reforzar sistemticamente las
polticas pblicas vinculadas al desarrollo rural, a fin de fortalecer laincipiente
institucionalidad, en un contexto de visiones en disputa que tiende hacia la concentracin
productiva y territorial del sistema agroproductivo. En ese marco, los PDR pueden
constituirse como una herramienta central a la hora de conformar y consolidar las diversas
economas regionales.





















Fuentes Web:
Minagri.gob.ar
Inta.gob.ar
Ucar.gob.ar

Bibliografa:
Di Piero, Sergio (2012): La Nueva Discusin Poltica Sobre Modelos de Estado en la
Argentina, en Serie de Investigaciones sobre Estado, Administracin Pblica y Sociedad
Volumen uno, Instituto Nacional de Administracin Pblica, J efatura de Gabinete de
Ministros de la Nacin, Buenos Aires.
Evans, Peter (2007): El Estado como Problema y como Solucin; en Acua, Carlos
(Comp.), Lecturas sobre el Estado y las Polticas Pblicas: Retomando el debate de ayer
para fortalecer el actual. Proyecto de Modernizacin del Estado, J efatura de Gabinete de
Ministros. Buenos Aires.
Fernndez, Vctor Ramiro y Garca Puente, Mara J imena (2013): Estado, Produccin y
Desarrollo. Las Capacidades Nodales en una Perspectiva Latinoamericana. En Revista
Estado y Polticas Pblicas N1, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Buenos
Aires, Argentina.
http://www.fcp.uncu.edu.ar/upload/textos-sobre-estado-reforma-oszlak-y-otros.pdf
Gras, Carla y Hernndez, Valeria (2013A): Los Pilares del Modelo Agribusiness y sus
Estilos Empresariales, en Gras y Hernndez (Comp.), El Agro Como Negocio,
Produccin, Sociedad y Territorios en Globalizacin. Editorial Biblos, Buenos Aires.
Gras, Carla y Hernndez, Valeria (2013B): El Modelo Agribusiness y sus Traducciones
Territoriales, en Gras y Hernndez (Comp.), El Agro Como Negocio, Produccin,
Sociedad y Territorios en Globalizacin. Editorial Biblos, Buenos Aires.
J essop, Bob (2008): El Futuro del Estado Capitalista, Editorial Catarata, Madrid.
Lattuada, Mario y Nogueira, Mara Elena (2011): Capacidades Estatales y Polticas
Pblicas. Una Propuesta para el Abordaje de las Polticas Agropecuarias en la Argentina
Contempornea. Centro de Estudios de la Argentina Rural, Universidad Nacional de
Quilmes, Argentina. Disponible en http://ppct.caicyt.gov.ar/index.php/estudios-
rurales/article/view/637
Lattuada, Mario; Mrquez, Susana y Neme, J orge (2012): Desarrollo Rural y Poltica,
Argentina desde una perspectiva de gestin. Ediciones Ciccus, Buenos Aires.
Lattuada, Mario; Nogueira, Mara Elena y Urcola, Marcos (2013): El Fondo Internacional
de Desarrollo Agrcola (FIDA), en los Pases de Ingresos Medios: El Caso Argentino.
FUNDER.
Manzanal, Mabel y Schneider, Sergio (2011): Agricultura Familiar y Polticas de
Desarrollo Rural en Argentina y Brasil (anlisis comparativo, 1990-2010). En Revista
Interdisciplinaria de Estudios Agrarios N34, primer semestre, Buenos Aires, Argentina.
Manzanal, Mabel (2009): El Desarrollo Rural en la Argentina, Una Perspectiva Crtica.
En J alcione Almeida e J oo Dessimon Machado (organizadores), Desenvolvimento Rural
no Cone Sul/Desarrollo rural en el Cono Sur, Associao Holos Meio Ambiente e
Desenvolvimento, Porto Alegre, Brasil (e-book). Disponible en
http://www.filo.uba.ar/contenidos/investigacion/institutos/geo/pert/Manzanal%20DesRurPe
rspCrit,%20RedSur%202009.pdf
Manzanal, Mabel; Nardi, Mara Andrea (2008): Modelos de Intervencin de los Proyectos
de Desarrollo Rural en la Argentina a partir de 1995, en Schejtman, Alejandro; Barsky,
Osvaldo (Comps.), El Desarrollo Rural en la Argentina, Un Enfoque Territorial. Buenos
Aires, Siglo XXI.
Manzanal, Mabel; Basco, Mercedes; Arqueros, Ximena y Nardi, Andrea (2003): Los
Pequeos Productores y la Institucionalidad para el Desarrollo Rural: alcances y
propuestas PROINDER, SAGPyA, Buenos Aires.
Manzanal, Mabel (2000): Los Programas de Desarrollo Rural en la Argentina,
posibilidades en el contexto de ajuste macroeconmico neoliberal. En EURE,Revista
Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales N 78, Vol. XXVI. Septiembre, pgs. 77-
101, Instituto de Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Santiago de
Chile.
Scheinkerman de Obschatko, Edith (2006): Los Pequeos Productores en la Repblica
Argentina. Importancia en la Produccin Agropecuaria y en el Empleo en Base al Censo
Nacional Agropecuario 2002; Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos:
Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura I.I.C.A.-; Buenos Aires.
Scheinkerman de Obschatko, Edith (2009): Las Explotaciones Agropecuarias Familiares
en la Repblica Argentina, un anlisis a partir de los datos del Censo Nacional
Agropecuario 2002. Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios, serie
de estudios e investigaciones n 23, Buenos Aires, 2009.
Prez, Endelmira (2001): Algunos elementos de anlisis de la nueva ruralidad en Amrica
Latina. En: Edelmira Prez y Mara Adelaida Farah (editoras). La Nueva Ruralidad en
Amrica Latina. Maestra en Desarrollo Rural 20 aos. Bogot.
Pieiro, Martn; Martnez Nogueira, Roberto; Trigo, Eduardo; Torres, Filemn; Manciana,
Eduardo y Echeverra, Rubn (1999): La Institucionalidad en el Sector Agropecuario de
Amrica Latina: Evaluacin y Propuestas para una Reforma Institucional, Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington. Disponible en
http://core.kmi.open.ac.uk/download/pdf/6295047.pdf
Poth, Carla (2013): Reconstruyendo la Institucionalidad del Modelo Biotecnolgico
Agrario: un enfoque sobre la Comisin Nacional de Biotecnologa Agropecuaria. En Gras
y Hernndez (Comp.), El Agro Como Negocio, Produccin, Sociedad y Territorios en
Globalizacin. Editorial Biblos, Buenos Aires.
PROINDER (2003): Los Programas de Desarrollo Rural Ejecutados en el mbito de la
SAGPyA. Serie de Estudios e Investigaciones N1, Direccin de Desarrollo Agropecuario,
SAGPyA, Ministerio de Economa y Produccin. Buenos Aires, Argentina. Disponible en
http://www.proinder.gov.ar/productos/Biblioteca/contenidos/estinv.91.(ebook)%20los%20p
rogramas%20de%20desarrollo%20rural%20ejecutados%20en%20el%20%C3%A1mbito%
20de%20la%20sagpya.pdf
RIMISP (2004): Sntesis de las Ponencias y del Debate del Seminario-Taller de
Transformacin Productiva e Institucional del Mundo Rural de la Argentina. 25 y 26 de
Octubre, Buenos Aires
Slutzky, Daniel (2008): Situaciones Problemticas de Tenencia de la Tierra en Argentina,
PROINDER, Serie de Estudios e Investigaciones N14, Buenos Aires. Disponible en
http://www.proinder.gov.ar/Productos/Biblioteca/contenidos/estinv.14.situaciones%20probl
ematicas%20de%20tenencia%20de%20la%20tierra.pdf



Papel do judicirio nos remanejamentos de populaes
atingidas por hidreltricas no Sul do Brasil



Matheus Mller
Doutorando de Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
E-mail: theusmuller@gmail.com
Jennifer Morais
Doutorando de Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
E-mail: jennifer.amorais@gmail.com





rea Temtica:
Desafios de la democracia en el mundo





Resumo: A implantao de usinas hidreltricas significa o realocamento compulsrio
de famlias ribeirinhas atingidas pelo empreendimento. Muitas famlias j foram
desapropriadas em nome de um desenvolvimento econmico, que exige melhor
infraestrutura, para a qual a energia eltrica essencial. A luta pelos direitos humanos e
sociais dessas famlias, protagonizada por essas e pelo Movimento dos Atingidos por
Barragens, contraria o interesse das empresas responsveis, bem como o prprio Estado
que, mesmo no sendo responsvel direto pelos remanejamentos, constitui a Parceria
Pblico Privada para a construo desses grandes empreendimentos. O objetivo central
desse trabalho verificar a atuao do judicirio nesse processo dos remanejamentos
dos atingidos por hidreltricas na bacia do rio Uruguai, no Sul do pas, desde a dcada
de 1980.




Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8
al 11 de septiembre de 2014.








Papel do judicirio nos remanejamentos de populaes atingidas por
hidreltricas no Sul do Brasil


Introduo

No Sul do Brasil, as primeiras iniciativas governamentais para a construo de
usinas hidreltricas (UHEs) foram nos anos 1960, com a contratao de estudos
preliminares e a fundao da Eletrosul Centrais Eltricas do Sul S.A. (ELETROSUL),
em 1968, companhia estatal responsvel pelo setor de produo energtica do Sul do
pas. A ELETROSUL realizou o estudo sobre a possibilidade de construo de UHEs
nessa regio, e em 1979, publicou o inventrio hidroeltrico da bacia do Rio Uruguai,
que apresentava a possibilidade de construo de 22 UHEs nacionais nessa bacia, das
quais cinco foram construdas at 2013: It, Machadinho, Barra Grande, Campos Novos
e Foz do Chapec.
A implantao dessas UHEs ocasiona o deslocamento compulsrio de muitas
famlias ribeirinhas. Tais famlias necessitam optar por uma das modalidades de
remanejamento criadas nestes dois sculos de implantao de UHEs: Indenizao em
Dinheiro
1
, Reassentamento Rural Coletivo
2
, Pequeno Reassentamento Rural
3
, Carta de
Crdito
4
, Reassentamento em reas Remanescentes
5
e Reassentamento Urbano
6

1
Consiste na aquisio total ou parcial dos bens imveis atingidos e de reas remanescentes inviveis ou
de interesse do empreendedor, com pagamento em dinheiro mediante avaliao baseada na ABNT e no
TAC.
2
destinado para grupos a partir de 20 famlias, compreende reas parceladas em lotes rurais individuais
de 17 hectares (ha), com infra-estrutura individual e coletiva bsica, podendo variar de acordo com a
avaliao da propriedade a ser atingida. Nessa modalidade o empreendedor tem a obrigao de prestar
assistncia tcnica atravs de visitas de tcnicos agropecurios e engenheiros agrnomos pelo prazo de
cinco anos, alm de assistncia social atravs de visitas peridicas de socilogos e assistentes sociais pelo
prazo de 1 ano aos reassentados (ROCHA, 2012, p. 247)
3
reas parceladas em lotes rurais individuais com caractersticas idnticas ao RRC, destinada para
grupos a partir de cinco famlias.
4
Os atingidos so responsveis pela apresentao de uma rea rural ou urbana, que, aps vistoria do
empreendedor, verificando a adequao do imvel s caractersticas da famlia, esta poder ser adquirida
atravs de Carta de Crdito.
5
Relocao em reas de propriedades que foram adquiridas pelo empreendedor na sua totalidade ou no,
que acabam sendo inviabilizadas por estarem em reas a serem inundadas ou por compreenderem parte da
rea de Preservao Permanente (APP).
6
Realocao de atingidos, proprietrios ou no, em novo espao urbano.
. A
opo permanecer em suas terras no existe, mesmo que a populao resista, em algum
momento o Estado, que no est diretamente ligado aos processos de remanejamento,
pode entrar com a ao para uso de bem pblico e desapropriar essas famlias. At


mesmo a atuao do Movimento dos Atingidos por Barragens
7
O tema se justifica pela existncia reduzida de trabalhos na cincia poltica que
verifiquem os impactos de uma UHE na sociedade, menor ainda os que tratam sobre a
judicializao desse processo de remanejamentos populacionais. Alm disso, apesar da
construo de hidreltricas ter se consolidado nesses dois ltimos sculos, o Estado no
tem um marco regulatrio bem definido para o processo de remanejamento
(MAB), movimento que
representa o interesse dos atingidos, que no incio era mais ofensiva e contra a
construo das UHEs, se adapta a essa situao e se fixa em melhores qualidades de
remanejamento. Avaliando esse processo, o trabalho objetiva analisar o papel de outro
ator poltico nesse processo: o judicirio. Visto que tal ator pode ou no ter influncia
nesse processo ou ter interferido a favor ou no da populao atingida.
8
, ficando,
significativamente, sob responsabilidade do empreendedor negociar a implantao da
UHE com os demais atores envolvidos, com a chancela do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), viabilizado invariavelmente
atravs de um Termo de Acordo de Conduta
9
O artigo est estruturado em trs partes. A primeira dedica-se ao conceito de
poltica pblica e a interveno do judicirio na elaborao dessas. A segunda trabalha,
(TAC), existindo ento uma prtica de
remanejamento pelos empreendedores, com o aval do Estado. Por tais condies, o
interesse pelo assunto justificado, e tem como pressuposto que o judicirio, quando
acionado, trabalha em favor dos interesses privados e estatais, no sendo uma
alternativa aos cidados atingidos contra as desapropriaes.

7
No dia 24 de abril de 1979, foi formalizada a Comisso Regional de Barragens (CR). Em dezembro de
1983 foi instituda uma Executiva Regional para a liderana do movimento, criando a Comisso Regional
de Atingidos por Barragens (CRAB). Em maro de 1991, na cidade de Braslia, ocorreu o I Congresso
Nacional dos Atingidos por Barragens, quando se oficializou o Movimento Nacional dos Atingidos por
Barragens (MAB). Com isso, a CRAB passou a responder como MAB/Regio Sul.
8
Existe o Decreto 7.342, de outubro de 2010, no qual consideram-se integrantes da populao atingida
por empreendimentos hidreltricos aqueles submetidos aos seguintes impactos: perda de propriedade ou
da posse de imvel localizado no polgono do empreendimento; perda da capacidade produtiva das terras
de parcela remanescente de imvel que faa limite com o polgono do empreendimento e por ele tenha
sido parcialmente atingido; perda de reas de exerccio da atividade pesqueira e dos recursos pesqueiros,
inviabilizando a atividade extrativa ou produtiva; perda de fontes de renda e trabalho das quais os
atingidos dependam economicamente, em virtude da ruptura de vnculo com reas do polgono do
empreendimento; prejuzos comprovados s atividades produtivas locais, com inviabilizao de
estabelecimento; inviabilizao do acesso ou de atividade de manejo dos recursos naturais e pesqueiros
localizados nas reas do polgono do empreendimento, incluindo as terras de domnio pblico e uso
coletivo, afetando a renda, a subsistncia e o modo de vida de populaes; e prejuzos comprovados s
atividades produtivas locais a jusante e a montante do reservatrio, afetando a renda, a subsistncia e o
modo de vida de populaes.
9
Segundo Rocha (2009, p.4), em cada hidreltrica a ser instalada previsto o estabelecimento de um
Termo de Acordo de Conduta (TAC) entre os agentes sociais envolvidos, que baseado na legislao
referida, nortear as negociaes sobre esse aspecto da respectiva barragem.


de forma muito sucinta, com a construo de UHEs no Brasil, em especial na bacia do
rio Uruguai, e o marco regulatrio desse processo. Na ltima, o artigo traz uma anlise
da atuao do judicirio no processo de remanejamento de cidados atingidos por UHEs
na bacia do rio Uruguai.

1. Polticas Pblicas e Judicirio

No existe um nico conceito de polticas pblicas
10
No existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica
pblica. Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da poltica
que analisa o governo luz de grandes questes pblicas e Lynn (1980),
como um conjunto de aes do governo que iro produzir efeitos especficos.
Peters (1986) segue o mesmo veio: poltica pblica a soma das atividades
dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e que
influenciam a vida dos cidados. Dye (1984) sintetiza a definio de poltica
pblica como o que o governo escolhe fazer ou no fazer. A definio ais
conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decises e anlises sobre
, a definio mais conhecida
governo em ao. Mas quando pensamos em polticas pblicas, geralmente, estamos
pensando nas aes que o Estado exerce em diversas reas da sociedade, tais como,
educao, sade, segurana pblica, habitao e outras. Sendo uma rea da cincia
poltica, as polticas pblicas foram adquirindo autonomia e status cientfico a partir do
desdobramento de uma srie de anlises e estudos acadmicos realizados desde meados
do sculo XX na Europa e nos EUA, sendo que nesta o enfoque era a ao do governo,
como nos estudos brasileiros, e naquela o objetivo era analisar e explicar o papel do
governo e de suas organizaes mais importantes na elaborao de polticas pblicas
(RODRIGUES, 2010, p.29).
Segundo Souza (2006, p. 22), a conjetura analtica que conduziu a constituio e
consolidao dos estudos sobre polticas pblicas o de que, em democracias estveis,
aquilo que o governo faz ou deixa de fazer passvel de ser (a) formulado
cientificamente e (b) analisado por pesquisadores independentes.


10
Considera-se que a rea de polticas pblicas contou com quatro grandes pais fundadores: H.
Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. Laswell (1936) introduz a expresso policy analysis
(anlise de poltica pblica) (...). Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade limitada dos
decisores pbllicos (policy markers) (...) Lindblom (1959;1979) questionou a nfase no racionalismo de
Laswell e Simon e props a incorporao de outras variveis formulao e anlise de polticas
pblicas, tais como as relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do processo decisrio (...).
Easton (1965) contribuiu para rea ao definir poltica pblica como um sistema, ou seja, como uma
relao entre formulao, resultados e o ambiente (SOUZA, 2006, p. 23 e 24).


poltica pblica implicam responder s seguintes questes: quem ganha o
qu,por qu e que diferena faz (SOUZA, 2006, p. 24).

De acordo com Lamounier a compreenso do significado das polticas pblicas
corresponde a um duplo esforo: de um lado entender a dimenso tcnico-
administrativa que a compe buscando verificar a eficincia e o resultado prtico para a
sociedade das polticas pblicas; e de outro lado reconhecer que toda poltica pblica
uma forma de interveno nas relaes sociais em que o processo decisrio condiciona
e condicionado por interesses e expectativas sociais (apud FERNANDES, s/d, p. 1).
Alm disso, Lamounier ao analisar alguns determinantes das polticas pblicas aponta
trs elementos fundamentais: arena decisria, ou seja, a forma na qual o processo
decisrio estabelecido e desenvolvido; o contexto institucional, as influncias e os
determinantes formais do processo; e o perfil dos atores, incluindo os objetivos e as
configuraes de poder (apud ZIMMERMANN, s/d, s/p).
Fazendo uma recapitulao, Rodrigues (2010, p. 52) ressalta que as polticas
pblicas resultam da atividade poltica, alm disso envolvem mais de uma deciso
poltica e requerem vrias aes estratgicas destinadas a implementar objetivos
esperados, bem como

Constituem um conjunto articulado de aes, decises e incentivos
que buscam alterar uma realidade em resposta a demandas e interesses
envolvidos. Essas aes so desencadeadas por atores que lidam com algum
problema pblico e so desenvolvidas por instituies pblicas
governamentais pelo processo poltico (legislativo, judicirio, tribunais de
contas, ministrio pblico etc.) que as condicionam. O objetivo assegurar
que o desempenho dessas instituies esteja a servio do interesse pblico e
submetido ao controle democrtico (RODRIGUES, 2010, p. 52 e 53).

Com essas definies de polticas pblicas, pode-se resumir poltica pblica
como o Estado em ao. O Estado, segundo Souza (2006, p. 27), possuiria uma
autonomia relativa, a qual gera determinadas capacidades, que por sua vez criam as
condies para implementao de objetivos de polticas pblicas, a margem dessa
autonomia e o desenvolvimento dessas capacidades dependem, obviamente, de
muitos fatores e dos diferentes momentos histricos de cada pas (SOUZA, 2006, p.
27).
No Brasil, a partir da dcada de 1980, ps o regime militar, o processo de
redemocratizao do Estado caminhava junto com a descentralizao do governo, tanto
nos recursos financeiros quanto na prestao de servios sociais para os estados e os


municpios, posteriormente, tambm houveram as privatizaes e as Parcerias Pblico
Privada.. Segundo Falleti (2006, p.21), o processo de descentralizao ps-
desenvolvimentista aumentou ainda mais os recursos financeiros, a responsabilidade
pela formulao de polticas pblicas e a autoridade poltica dos governos
subnacionais.
Atualmente, estudos trabalham com o papel do judicirio na formulao de
polticas pblicas, considerando uma judicializao da poltica. Taylor (2007) ressalta
que o poder judicirio teria um impacto significativo na elaborao das polticas
pblicas, pois aquela viso de que os tribunais eram apenas instncias legais vem sem
contestada pelo papel poltico exercido pelo judicirio e sua influencia nas polticas
pblicas, porm essa nova relao permanece nebulosa no Brasil e na Amrica Latina.
Segundo Castro (2009), esse processo de judicializao da poltica ocorre porque
os tribunais so chamados a se pronunciar quando o funcionamento do Legislativo e do
Executivo so falhos, insuficientes ou insatisfatrios. Porm, Grinover (2010, p.13 e 14)
ressalta que no Estado democrtico de direito, o J udicirio, como forma de expresso do
poder estatal, deve estar alinhado com os escopos do prprio Estado, no se podendo
mais falar numa neutralizao de sua atividade. Ao contrrio, o Poder J udicirio
encontra-se constitucionalmente vinculado poltica estatal, para o autor (2010).
Para Castro (2009), essa atuao dos tribunais, no sistema poltico, vem
acontecendo em dois planos: primeiro, o plano das aes polticas ou no jurisdicionais,
definidas pelo exerccio informal (ou institucionalmente marginal) do poder; e,
segundo, o das aes jurisdicionais, caracterizadas pelo exerccio formal da autoridade
judicial. Conforme o autor:

No primeiro caso, encontram-se pronunciamentos de juzes (discursos de
posse, declaraes imprensa) distintos dos que decorrem do exerccio da
autoridade judicial, mas que so freqentemente complementares a ela, do
ponto de vista poltico. Por outro lado, as aes jurisdicionais compem-se de
pronunciamentos oficiais dos juzes, no exerccio de sua autoridade judicial
(despachos, sentenas, votos, acrdos, decises liminares) (CASTRO, 2009,
s/p).

No entanto, Taylor destaca trs dimenses de relevncia da atuao do judicirio
para a cincia poltica (segundo o autor podem ser descritas como as dimenses
hobbesiana, smithiana e madisoniana): estas dimenses tm impactos importantes,
respectivamente, no monoplio da violncia pelo Estado, nas regras de funcionamento


da economia e na relao entre os poderes Executivo, Legislativo e J udicirio (2007, p.
230).

lugar-comum o argumento de que um J udicirio que funciona bem serve de
contrapeso aos outros poderes governamentais, provendo garantias para a
separao entre os poderes e para a proteo das minorias (Madison,
Hamilton e J ay, 1961; Montesquieu, 1990). No entanto, o J udicirio
inerentemente passivo e precisa ser acionado por atores externos para que
tenha qualquer efeito. Por isso, o grau com que o J udicirio invocado para
servir como rbitro nos conflitos entre as foras ou instituies polticas
depende no apenas da fora dos tribunais, mas tambm, de forma mais
abrangente, dos padres da disputa poltica (TAYLOR, 2007, p. 231).

O papel de proteo s minorias capaz de garantir o bom funcionamento de
polticas pblicas, porm como esse papel s pode acionado por atores externos, torna o
judicirio limitado nesse processo. Sadek (2010) vislumbra sobre essa situao ao trazer
os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), publicada em
1988, indicam que, do total de pessoas envolvidas em algum tipo de conflito no ano
anterior, 55% no procuraram o judicirio. A autora destaca esse fato, na medida em
que indica tanto que muitos problemas no vm sendo resolvidos pela instituio
encarregada de faz-lo, como que outros canais podem estar ocupando este espao
(SADEK, 2010, p.5).
Tal desmotivao na procura pelo judicirio pode estar ancorada na descrena de
sua eficincia, visto que muitos brasileiros apresentam o discurso que a justia no
justa, no momento em que no ameniza as desigualdades sociais e, principalmente,
econmicas. Conforme Sadek (2010, p.9), esse reduzido percentual na utilizao
gratuita da justia contribui para propagar a imagem popular que se tem da justia
uma justia cara, elitista, feita para os ricos, para os que tm posse.

2. Construo de UHEs e o marco regulatrio

Os avanos tecnolgicos, a busca por confortos e as metas de desenvolvimento
econmico e social implicam em uma crescente demanda de energia. A universalizao
do consumo de energia e a crise do petrleo dos anos de 1970 instigaram a busca por
fontes renovveis de energia. O Brasil possui potencial para a explorao dessas fontes,
tais como hidreltrica, biomassa, elica, solar, biogs, geotrmica e mar, e tambm das
fontes no renovveis, como gs natural, derivados de petrleo, energia nuclear e carvo


mineral. No pas, 85,6% do consumo interno de energia correspondem fonte
hidreltrica, segundo a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL, 2008, p. 57).
Para Beninc (2011, p.29), a histria do setor energtico brasileiro pode ser
dividida em quatro perodos, o primeiro seria da Proclamao da Repblica, em 1889,
Revoluo de 1930, quando a economia brasileira se caracterizava pela produo
primrio-exportadora e a energia estava baseada em fontes vegetais.
De 1930 a 1945, seria o segundo perodo do setor eltrico, quando o
pas deu seus primeiros passos rumo estruturao de uma poltica energtica, o que
ocorreu em funo do incio do processo de industrializao (BENINC, 2011, p. 29).
Em 1934 foi promulgado o Cdigo de guas
11
Em 1987, a Resoluo n 006/1987
que, pela primeira vez, vai estabelecer
regras para o uso da gua e para a produo e fornecimento de energia eltrica, pelo
qual as guas pertenciam ao Estado e poderiam ser exploradas atravs de concesses.
A terceira fase compreenderia de 1945 ao final da dcada de 1980, fase
marcada pela interveno direta do Estado sobre o setor energtico (BENINC, 2011,
p.30). Segundo Rocha (2012, p. 75), entrando na dcada de 1980, o setor hidreltrico
brasileiro se consolidou atravs da articulao industrial de trs segmentos: estudos e
projetos, construo civil e equipamentos eltricos.
12
A licena prvia (LP) deve ser solicitada ao IBAMA na fase de planejamento da
implantao, alterao ou ampliao do empreendimento. Essa licena no autoriza a
instalao do projeto, e sim aprova a viabilidade ambiental do projeto e autoriza sua
localizao e concepo tecnolgica. Alm disso, estabelece as condies a serem
consideradas no desenvolvimento do projeto executivo (GONZLEZ, 2012, p. 107). O
licenciamento prvio marcado pela discusso acerca das vantagens e desvantagens da
obra para a regio, o que acontece principalmente atravs da ao de mediadores no
, do Conselho Nacional de Meio Ambiente
(CONAMA), regulou o processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos
hidreltricos de grande porte, que deve ser solicitado ao Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), compondo-se de vrias fases.
O processo de licenciamento ambiental possui trs etapas distintas: Licenciamento
Prvio, Licenciamento de Instalao e Licenciamento de Operao.

11
Cdigo de guas (Decreto Federal n 24.643, de 10 de julho): Art. 139. O aproveitamento industrial
das quedas de guas e outras fontes de energia hidrulica, quer do domnio pblico, quer do domnio
particular, far-se-h pelo regime de autorizaes e concesses institudo neste Cdigo.
12
Disponvel em http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=57


sentido de promover a identificao dos atingidos com seus respectivos projetos
polticos (ROCHA, 2012, p. 62).
A licena de instalao (LI) autoriza o incio da obra ou instalao do
empreendimento. O prazo de validade dessa licena estabelecido pelo cronograma de
instalao do projeto ou atividade, no podendo ser superior a seis anos (GONZLEZ,
2012, p. 108). As discusses que at ento estavam voltadas para o aspecto geral do
projeto e variveis coletivas da condio de atingido, vo gradativamente sendo
permeadas por discusses mais pontuais, e as variveis individuais vo ganhando
destaque medida que a obra se insere de fato na regio em questo. Podemos dizer que
este o perodo de maior efervescncia da discusso sobre a condio de atingido por
barragem, por ser o momento em que se definem os destinos dos atingidos tendo em
vista a concretizao ou no da obra (Rocha, 2012, p.64).
A licena de operao (LO) deve ser solicitada antes de o empreendimento
entrar em operao, pois essa licena que autoriza o incio do funcionamento da
obra/empreendimento. Sua concesso est condicionada vistoria a fim de verificar se
todas as exigncias e detalhes tcnicos descritos no projeto aprovado foram
desenvolvidos e atendidos ao longo de sua instalao e se esto de acordo com o
previsto nas LP e LI (GONZLEZ, 2012, p.108). O licenciamento de operao
encaminha o processo de instalao de uma hidreltrica para o seu final. A condio de
atingido por barragem no necessariamente superada com o incio da operao da
usina e a indenizao ou remanejamento da populao (ROCHA, 2012, p. 64).
Segundo Beninc, a quarta fase compreende o incio na dcada de 1990 at os
dias atuais, quando se consubstancia o Plano Nacional de Energia Eltrica baseado na
implantao de grandes hidreltricas e se aprofunda o modelo neoliberal associado ao
processo de privatizao do setor eltrico (BENINC, 2011, p. 30). Com o Programa
Nacional de Desestatizao (PND) (Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990), criado pelo
presidente Fernando Collor de Mello, em 1990, a energia ficou sob o controle de poucas
empresas transnacionais. Entre 1990 e 2002, pelo relatrio do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social, o BNDES, (2002, p.4), o setor eltrico teve
participao de 31% na transferncia de capital estatal para capital privado. O programa
de privatizao, criado no incio do governo Collor, foi mantido em sua essncia nos
governos que o sucederam, de Itamar Franco e de Fernando Henrique Cardoso. Em


1993, o Decreto n 915
13
autorizava a formao de consrcios para gerao de energia
eltrica. As Leis n 8.987
14
e 9.074
15
, de 1995, regulamentavam o regime de concesso
das obras e servios pblicos a empresas privadas. Em 1996, foi instituda a Agncia
Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), atravs da Lei n 9.427
16
Com essa legislao o Estado assume, definitivamente, a condio de parceiro
da iniciativa privada na instalao de hidreltricas. No governo do presidente Luiz
Incio Lula da Silva, foi ratificada atravs da Lei n 11.079
, uma autarquia ligada
ao Ministrio das Minas e Energia, com a finalidade de regular e fiscalizar a produo,
transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica, em conformidade com
as polticas e diretrizes do governo federal.
17
Alm disso, em 2007 o Brasil lana o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), que teria como objetivo acelerar a economia e a modernizao tecnolgica,
aumentando a competitividade do Brasil e promovendo a integrao interna do pas bem
como com seus vizinhos e com o mundo atravs de cinco blocos de medidas:
investimento em infra-estrutura (onde o oramento maior cabe ao setor energtico),
estmulo ao crdito e ao financiamento, (como se percebeu no caso da UHE Foz do
Chapec, obra do PAC), melhora do ambiente de investimento, medidas fiscais de
, de 30 de dezembro de
2004, a qual estabelece as normas gerais para as PPP, sendo que os projetos de grande
escala como as hidreltricas passam a ser conduzidos por Sociedades de Propsitos
Especficos (SPE), que tm sua criao em virtude da obra (usina) que pretendam
instalar e operar (ROCHA, 2012, p.76).

13
Decreto n915 de setembro de 1993 - Autoriza a formao de consrcios para gerao de energia
eltrica.
14
Lei n 8.987 de fevereiro de 1995 (Dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de
servios pblicos previsto no art. 175 da Constituio Federal, e d outras providncias). Art. 2 III -
concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: a construo, total ou parcial,
conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo
poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de
empresas que demonstre capacidade para a sua realizao, por sua conta e risco, de forma que o
investimento da concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao do servio ou da
obra por prazo determinado.
15
Lei n 9.074 de julho de 1995 (Estabelece normas para outorga e prorrogaes das concesses e
permisses de servios pblicos e d outras providncias). Art. 1 V - explorao de obras ou servios
federais de barragens, contenes, eclusas, diques e irrigaes, precedidas ou no da execuo de obras
pblicas.
16
Lei n 9.427 de dezembro de 1996 (Institui a Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL,
disciplina o regime das concesses de servios pblicos de energia eltrica e d outras providncias). Art.
2
o
A Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL tem por finalidade regular e fiscalizar a produo,
transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica, em conformidade com as polticas e
diretrizes do governo federal.
17
Lei n 11.079 de dezembro de 2004 - Institui normas gerais para licitao e contratao de parceria
pblico-privada no mbito da administrao pblica.


longo prazo e desonerao e aperfeioamento do sistema tributrio (VERDUM, 2007
18
2.1 Explorao da bacia do rio Uruguai

apud ROCHA, 2012, p. 132).

Com a mudana de governo no se efetivaram todas as medidas necessrias
implementao do modelo de reforma de Estado e de marco regulatrio
proposto no governo Fernando Henrique Cardoso, porm o governo Lula
tampouco conseguiu realizar mudanas profundas na estrutura jurdica legada
pelo antecessor. Assim, o modelo brasileiro de gerao, transmisso e
distribuio de energia eltrica acabou tornando-se um hbrido entre os
setores privados regulados por um sistema de agncias autnomas e
atividades executadas diretamente por empresas pblicas e pela
administrao direta que, em que pese estejam nominalmente sob o mesmo
regime jurdico, gozam de uma autonomia muito maior em razo de fatores
polticos (GONZLEZ, 2011, p. 102).


A regio da bacia do rio Uruguai favorvel para a explorao hidreltrica
devido ao relevo acidentado, compreendendo vales e serras ao longo do leito do rio e
seus afluentes. Segundo Boamar (2003, p. xvii), a bacia do rio Uruguai transformou-se
no final do sculo XX e incio do sculo XXI em um imenso canteiro de obras
19
Os primeiros levantamentos dos recursos energticos da bacia do rio Uruguai
foram realizados pelo Comit de Estudos Energticos da Regio Sul, ENERSUL, entre
os anos de 1966 e 1969, atravs de um inventrio da regio. Estes trabalhos contaram
com a superviso tcnica do consrcio Canadense-Americano-Brasileiro (CANAMBRA
Engineering Consultants Limited) e abrangeu as bacias hidrogrficas dos estados do Rio
Grande do Sul, Santa Catarina e Paran. Em 1968, as iniciativas governamentais para a
construo de UHEs continuaram com a contratao de estudos preliminares e a
e foi
nas ultimas dcadas um campo aberto de conflitos econmicos e sociais: de um lado os
benefcios transitrios, que ocorreram durante as obras, como os empregos e os
impostos (aps as obras), verificou-se os ganhos permanentes, tais como, a
compensao financeira por gerao de energia eltrica e o turismo, por outro lado,
diversos problemas sociais e econmicos ocasionados pelas obras de implantao nas
regies.

18
VERDUM, Ricardo. Obras de infra-estrutura no contexto da integrao Sul-Americana. In: (Org.).
Integrao, usinas hidroeltricas e impactos socioambientais. Braslia: INESC, 2007.
19
Diante do exposto, percebemos que o argumento da vocao hidreltrica brasileira a partir de fatores
naturais (fluviosidade e relevo), encontra ainda mais preponderncia no caso da bacia do rio Uruguai,
tanto que j foram inventariadas 30 hidreltricas na bacia, algumas concludas e outras em processo de
licitao, licenciamento ou instalao (ROCHA, 2012, p 81).


fundao da ELETROSUL, em 1968, companhia estatal responsvel pelo setor de
produo energtica do Sul do pas. A ELETROSUL realizou o estudo sobre a
possibilidade de construo de UHEs nessa regio, e em 1979, publicou a reviso do
inventrio hidroeltrico da bacia do Rio Uruguai, que apresentava a possibilidade de
construo de 22 UHEs nacionais nessa bacia.
As primeiras barragens nacionais, Machadinho e It, foram autorizadas
para a construo em 1982. Segundo os dados da Cartilha do rio Uruguai (2006, p. 24-
32), 30 UHEs j foram iventariadas no rio Uruguai e seus afluentes: Barra do
Pessegueiro, So Roque, Garibaldi, Campos Novos, Passo da Cadeia, Pai Quer, Barra
Grande, Machadinho, It, Monjolinho, Passo Fundo, Aparecida, Abelardo da Luz, So
Domingos, Quebra-Queixo, Gabiroba, Bom J esus, Xanxer, Volto Novo, Foz do
Chapecozinho, Nova Erechim, Foz do Chapec, Itapiranga, Roncador, Complexo
Hidreltrico Garabi (Garabi, So J avier e Santa Rosa), Passo So J oo, So J os, So
Pedro/ Monte Caseiros, Salto Grande e Fray Bentos. Com as consesses nas mos da
iniciativa privada, a partir da dcada de 1990 foram concludas cinco UHEs, dessas que
j foram inventariadas, no trecho brasileiro do rio Uruguai: It (1999), Machadinho
(2001), Barra Grande (2006), Campos Novos (2008) e Foz do Chapec (2010). A seguir
so identificados um dos atores (considerando os elementos indispensveis para o
processo de tomada de deciso apontados por Campos, 2001) que tem interesse na
deciso a ser tomada pelos atingidos: os empreendedores das UHEs implantadas na
bacia do rio Uruguai.

3. Remanejamentos e o judicirio

Percebe-se que h um marco regulatrio para a construo de UHEs no Brasil,
que garante a implantao desse empreendimento perante o Estado, que parceiro
pblico dessa PPP do setor eltrico. Porm, no est bem definido um marco regulatrio
capaz de garantir uma negociao justa e igualitria para o remanejamento dos
atingidos. Tal dificuldade comea pela posio do Estado nessa negociao, na qual,
mesmo que o atingido resista negociao, em algum momento ser desapropriado em
nome de um bem pblico: a gua que garante a energia que leva ao desenvolvimento
econmico.
Rocha (2012) destaca que os empreendedores recorrem justia, quando a obra,
por algum motivo, embargada, alegando legitimidade da sua demanda.



Os donos do dinheiro, por si, no conseguiriam desenvolver as aes de
expropriao descritas anteriormente, porm, com a regulao legal do
trabalho e da propriedade pelo Estado, esse processo ganhou a legalidade
necessria e ante a mobilizao dos expropriados, inclusive atravs de
tentativas legais via parlamento, outro aspecto do processo de acumulao
entrou em cena, a dizer, o judicirio, que se prontificou para enquadrar as
aes dos trabalhadores naquela oportunidade como conspiratrias
(ROCHA, 2012, p.46).

Deve-se reconhecer que a condio de atingido vem sendo ampliada
significativamente pelas negociaes e presses homologadas judicialmente, que
garantem o debate sobre quem ou na atingido. Porm, torna-se necessrio listar
algumas (poucas, pois variadas so as vivncias dessas famlias desde o comunicado de
que tero que sair de suas casas at o momento de serem, justamente, indenizados) das
circunstncias vivenciadas pelos atingidos que demonstram o judicirio como um
suporte ao Estado e ao empreendedor nos remanejamentos:
1. os processos de negociao acerca da compra e indenizao de propriedades
imobilirias e benfeitorias se realizam sob a ameaa da desapropriao judicial;
2. caso a famlia atingida no concorde com os valores ofertados pela sua
propriedade, tem o direito de acionar judicialmente o consrcio. Tal conflito
protagonizado, de um lado, pelo grupo de empresas privadas e estatais, com um
amplo corpo jurdico, alm de recursos financeiros para manter a disputa judicial
por longo tempo, a outra parte corresponde a uma famlia, que, na maioria dos
casos na bacia do rio Uruguai, detm uma pequena rea de terra que a sua
nica fonte de sustento, o que agrava a urgncia pela resoluo, j que disto
depende a reproduo do seu modo de vida (ROCHA, 2012);
3. comum que empresas se prevaleam do ato declaratrio da utilidade pblica
para impor preos e condies de venda desfavorveis;
4. que vige, desde o Estado Novo, o Decreto-lei 3365/41, cujo artigo 9, ao vedar
ao poder judicirio decidir a existncia ou no da utilidade pblica para efeitos
de desapropriao, confronta com o disposto no artigo 5o , inciso do XXXV da
CF, que determina que a lei no excluir da apreciao do poder judicirio
leso ou ameaa a direito (RELATRIO DA COMISSO ESPECIAL
ATINGIDOS POR BARRAGEM, s/d);
5. que os casos que chegam justia no tm encontrado tempestiva resposta do
J udicirio, configurando a demora que constitui, ela mesma, uma nova e


especfica violao, inclusive por propiciar a consolidao da violao
denunciada (RELATRIO DA COMISSO ESPECIAL ATINGIDOS POR
BARRAGEM, s/d).
Tais situaes acabam com a lgica de proteo das minorias do judicirio nessa
situao das UHEs, visto que o mesmo no um canal alternativo na busca por justia e
quando , no d o retorno esperado pelo atingido, sendo porque o interesse maior do
Estado ou porque legalmente os processos demoram e o atingido acaba por desistir.
interessante trazer para este artigo a fala de dois atingidos por UHEs, para que
seja factvel ir ao encontro da fala de Sadek de que a populao no procura o judicirio
pela morosidade e elitizao desse poder. Primeiro atingido ressalta que:

Eu acabei aqui por que eles chegaram assim: Darci ou tu pega o dinheiro ou
tu vai parar na justia. Eu dizia: eu s troco por 33 [hectares de terra]. Eu
fiz a proposta, eles [FCE] no aceitaram. Da, eles me pagaram o que eu tinha
em cima e mais ou menos uns 10 [hectares], mas ficou 23 hectares pra trs. A
questo essa: essa terra no era aquela terra que a gente tinha l por isso que
a gente queria a troca de terra. [...] Eu no tinha terra pra vender, eu no
queria dinheiro. E com aquele valor ns no conseguimos comprar os 33 ha.
[...] Na justia foi mais de dois anos. [...] A gente pegou advogado, mas da
eu tive que gastar com advogado. Da eu consegui recuperar 30 mil [reais]
em cima da rea. Da eu vi que era pouco ainda, mas eu achei que ns tinha
que acertar porque [...] o juiz falou que de repente se ns no se acertasse ali,
ns ia ter que pegar um outro tcnico pra fazer um novo levantamento, pagar
da de novo, n. Da, acabamo acertando (apud Rocha, 2012, p.289).

Complementando essa entrevista, outro atingido, refora que eu fui na justia,
mas desisti porque a justia no ajuda essa parte ai da negociao com empresa de
barragem, no adianta. Eu botei e sai fora, e quem botou na justia t l at hoje (apud
ROCHA, 2012, p.190). Tais declaraes demonstram que o judicirio est em
descrdito, apesar de ter feito conquistas significativas na ampliao do conceito de
cidado atingido. Tambm possvel confirmar tal descrdito pelos dados do survey
aplicado com 632 famlias atingidas na bacia do rio Uruguai pelo projeto P&D
Remanejamento, conforme a tab.1.

Tabela 1 Confiana no judicirio
Confia 42,4
No confia 57,6
Fonte: Pase (2012).



A maioria dos cidados atingidos no confia no judicirio, por conseqncia no
o procura para tentar equilibrar essa relao de poder travada com o Estado e o
empreendedor. Nessa situao dos remanejamentos, complicada a especulao do
motivo, porm parece que muitos podem ser os fatores, entre eles: falta de informao
dos direitos, medo de retaliaes por parte dos empreendedores, receio de um
posicionamento do judicirio a favor do Estado e do empreendedor, presso pelo tempo
que o processo poder demorar e, principalmente, por no confiar no judicirio.
O objetivo desse artigo era verificar o papel do judicirio nos remanejamentos,
porm tal papel s pode ser exercido pelo acionamento desse poder. Tal situao no
acontece na maioria dos casos, e quando acontece o judicirio traz a tona os entraves
desse processo, demorando com seu julgamento e tornando caro para o atingido manter
essa luta por justia.

Consideraes finais

O processo de remanejamento de famlias atingidas por UHEs de fato
complexo. Principalmente por incluir atores sociais com interesses completamente
opostos, sendo um dos principais o Estado com a bandeira de desenvolvimento
econmico.
O judicirio apresentou progressos ao ampliar o conceito de atingido, atravs das
aes judiciais promovidas pelos cidados e pelo Movimento dos Atingidos por
Barragens. Porm no um ator de muita confiana para os cidados atingidos, visto
que os processos movidos no mbito das negociaes no apresentaram grandes
progressos para o lado mais fraco dessa disputa: o atingido.
O artigo no apresenta concluses contundentes, mas evidencia que um papel
mais ativo do judicirio de extrema importncia. Porm at que ponto, essa ampliao
do papel judicirio no processo de remanejamentos, garantiria mais igualdade nessa
relao de poder estabelecida entre Estado/empreendedor e o cidado atingido? Tal
questo surge para instigar novos trabalhos nessa rea, que tenham o objetivo de
contribuir para a formulao de um futuro marco regulatrio dos remanejamentos.

Referncias

ANEEL. Atlas de energia Eltrica do Brasil. 3Edio, 2008. Disponvel em:
http://www.aneel.gov.br/arquivos/PDF/atlas3ed.pdf



BENINC, Dirceu. Energia & Cidadania: a luta dos atingidos por barragens. Editora
Cortez, So Paulo, 2011.

BNDES. Relatrio Anual do Banco Nacional de Desenvolvimento 2002. Disponvel
em:
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Relacao_Com_Inve
stidores/Relatorio_Anual/RelAnual2002.html

BOAMAR, Paulo. A implantao de empreendimentos hidroeltricos: o caso da UHE
de Machadinho. (Dissertao de Mestrado em Engenharia de Produo). UFSC:
Florianpolis, 2003.

CARTILHA DO RIO URUGUAI. Hidreltricas na bacia do rio Uruguai. 2006.
Disponvel em: http://www.natbrasil.org.br/Docs/cartilha_rio_uruguai.html

CASTRO, Marcos Faro de. O Supremo Tribunal Federal e a judicializao da poltica.
RBCS, 34, 2009. Disponvel em: www.anpocs.org.br/portal/...00.../rbcs34_09.htm

BRASIL. Decreto n7.342, de outubro de 2010. Institui o cadastro socioeconmico para
identificao, qualificao e registro pblico da populao atingida por
empreendimentos de gerao de energia hidreltrica, cria o Comit Interministerial de
Cadastramento Socioeconmico, no mbito do Ministrio de Minas e Energia, e d
outras providncias. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2010/Decreto/D7342.htm

FALLETI, Tulia. Efeitos da Descentralizao nas Relaes Intergovernamentais: o
Brasil em perspectiva comparada. In: SOUZA, Celina e NETO, Paulo Fbio Dantas
(org.). Governo, Polticas Pblicas e elites polticas nos estados brasileiros. 2006. Rio de
J aneiro, Revan.

FERNANDES, Antnio. Polticas Pblicas: Definio, Evoluo e o Caso Brasileiro.
s/d. In: http://serv01.informacao.andi.org.br/b6d71ce_114f59a64cd_-7fcc.pdf

GONZLEZ, Rodrigo Stumpf. O marco regulatrio do setor eltrico no Brasil. In:
PASE, Hemerson Luiz e BAQUERO, Marcello. Estado, democracia e hidroeletrecidade
no Brasil. Editora Universidade UFPEL, Pelotas, 2012.

GRINOVER, Ada Pellegrini. O controle das polticas pblicas pelo Poder J udicirio.
Revista do Curso de Direito da Faculdade de Humanidades e Direito, v. 7, n. 7, 2010, p.
10-37. Disponvel em: https://www.metodista.br/revistas/revistas-
ims/index.php/RFD/article/viewFile/1964/1969

Pase, Hemerson. Survey. Pesquisa Avaliao dos Resultados e Proposio de Modelo
de Elaborao de Programas de Remanejamento da Populao Atingida por
Empreendimentos Hidreltricos (2010-2014). 2012.

RELATRIO DA COMISSO ESPECIAL ATINGIDOS POR BARRAGEM. s/d.
In: http://pfdc.pgr.mpf.mp.br/temas-de-atuacao/populacao-atingida-pelas-
barragens/atuacao-do-mpf/relatorio-final-cddph



ROCHA, Humberto J os. Carta aos atingidos: as negociaes na bacia do rio Uruguai.
In: I Seminrio Nacional Sociologia & Poltica, UFPR, 2009. Disponvel em:
http://www.humanas.ufpr.br/site/evento/SociologiaPolitica/GTs-
ONLINE/GT7%20online/carta-atingidos-HumbertoRocha.pdf

ROCHA, Humberto. Relaes de poder na hidreletricidade: a instalao da UHE Foz do
Chapec na bacia do rio Uruguai.(Tese de Doutorado em Cincias Sociais da
UNICAMP). 2012.

RODRIGUES, Marta Maria Assumpo. Polticas Pblicas. 2010. So Paulo,
PUBLIFOLHA.

SADEK, M.T. O sistema de justia. In.:SADEK, M. T. ; FAISTING, A. L. ; KERCHE,
F. ; BONELLI, M. G. . 2010. O Sistema de J ustia. So Paulo: Editora Sumar.

SOUZA, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. 2006. Porto Alegre,
Sociologias, ano 8, n16.

TAYLOR, Matthew. O J udicirio e as polticas pblicas no Brasil. Dados, v. 50, n. 2,
2007, p. 229-257. http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-
52582007000200001

ZIMMERMANN, Silvia Aparecida. Polticas Pblicas e Arranjos Institucionais: O
Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA). s/d. In:
http://www.cnpat.embrapa.br/sbsp/anais/Trab_Format_PDF/62.pdf


Trabajo preparado para su presentacin en elXI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia,organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario,
8 al 11 de septiembre de 2014.


INNOVACIN Y DEMOCRACIA: LAS POLTICAS
PBLICAS 2.0 COMO HERRAMIENTAS PARA LA
PARTICIPACIN CIUDADANA
BEBER, C. GERMN
Correo Electrnico: german_sach5@hotmail.com
Estudiante de Licenciatura en Ciencia Poltica

Universidad Nacional de Entre Ros

rea Temtica Sugerida:
Estado, Administracin y Polticas Pblicas

Resumen
Este escrito representa un esfuerzo por analizar conceptualmente las alteraciones que los fenmenos
tecnolgicos y la conectividad ilimitada han producido sobre las formas y modos de gobierno. El foco
de atencin estar puesto en las polticas pblicas y la posibilidad que tienen los ciudadanos de
participar en ellas a travs de las Nuevas Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin e Internet.
Se intenta repasar as la influencia de las herramientas digitales en los procesos de democratizacin de
la gestin y administracin pblica.





1
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
INNOVACIN Y DEMOCRACIA: LAS
POLTICAS PBLICAS 2.0 COMO
HERRAMIENTAS PARA LA
PARTICIPACIN CIUDADANA

Resumen
El siguiente trabajo representa un esfuerzo por analizar conceptualmente las alteraciones
que los fenmenos tecnolgicos y la conectividad ilimitada han producido sobre las
formas y modos de gobierno. En este sentido, el foco de atencin se centrar en las
polticas pblicas y la posibilidad que tienen los ciudadanos de participar en ellas a travs
de las nuevas herramientas digitales. Se repasar, adems, un conjunto de ideas que
invitan a reconocer y reflexionar sobre algunos cambios sustanciales en la arquitectura
del gobierno y la prctica poltica.
Todo el escrito est atravesado por la idea de profundizar los procesos de
democratizacin de la gestin y administracin pblica a partir de la utilizacin de las
nuevas Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC) y la incorporacin de la
Web en la prctica gubernamental. Este esfuerzo por repensar la innovacin poltica
desembocar, a la postre, en una conclusin en torno a los obstculos y las posibilidades
de la participacin civil en la construccin de polticas pblicas ms democrticas,
flexibles y prximas a la ciudadana.

Palabras claves
Polticas pblicas; ciudadana; participacin; nuevas tecnologas, Web; gobierno;
democracia.


Introduccin
Durante las ltimas dcadas se ha podido dar cuenta de un aparentemente imparable
proceso de tecnologizacin y digitalizacin de las estructuras sociales.Estos procesos han
echado races sobre la totalidad de los aspectos de la vida humana, provocando cambios y
reformas de incalculables dimensiones sobre los factores sociales, econmicos e
institucionales. La rpida difusin y aplicacin de las nuevas tecnologas de la
informacin y la comunicacin han atravesado y modificado las dimensiones

2
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
fundamentales de la vida humana: tiempo y espacio (Castells, 1995). De este modo, las
nuevas tecnologas permiten la expansin del horizonte de posibilidades de la experiencia
humana. Los procesos productivos, asociativos y comunicacionales se han visto
interpelados, inevitablemente, por los procesos de innovacin digital. Debe advertirse,
pues, que las formas de organizacin dentro de un rgimen democrtico no han sido la
excepcin.
El siguiente trabajo se propone repasar los procesos de cambios sufridos por los
regmenes democrticos a partir de la incorporacin de las tecnologas de la informacin
y la comunicacin y la Web 2.0. En este sentido, se parte de la hiptesis de que estas
nuevas tecnologas y los nuevos modos de interaccin a partir de la hiperconectividad
promueven e incrementan la participacin ciudadana al mismo tiempo que impulsan y
profundizan los procesos de democratizacin que, ya desde la dcada del 70, han sido
objeto de apologa de la corriente pluralista (Mariez Navarro, 2011).
De este modo, intentaremos repasar las repercusiones del nuevo paradigma tecnolgico
en los elementos centrales de todo sistema poltico, como lo son el gobierno y las
polticas pblicas. Nos interesa estudiar, puntualmente, los complejos procesos de
resignificacin que estos elementos interdependientes entre s han sufrido e intentaremos,
pues, esbozar algunas definiciones y construir las herramientas conceptuales necesarias
para facilitar la comprensin sobre el nuevo escenario de hiperconexin que transitamos.
A qu nos enfrentamos? Es difcil saberlo con exactitud. Las nuevas tecnologas de la
informacin y comunicacin y el uso extendido de la Red han conformado un terreno de
compleja trama y mltiples dimensiones, desatando nuevas lgicas de interaccin y
asociacin entre los hombres y mujeres. Sabiendo, por tanto, que el estallido tecnolgico
ha repercutido sobre el modo en que se relacionan los ciudadanos y los responsables
polticos; la forma en que se organiza y funciona la administracin pblica; y el tipo de
tratamiento que se le da a las cuestiones pblicas, es quese vuelve imperiosoconocer este
nuevo escenario para construir estrategias que le permitan al Estado adaptarse a las
necesidades de nuestro perodo.
Las siguientes pginas constituyenun esfuerzo por describir algunos aspectos del proceso
de incorporacin de las herramientas 2.0 a la gestin gubernamental y la administracin
pblica con el fin de promover los mecanismos de participacin ciudadana y avivar los
procesos de democratizacin de las instituciones pblicas. Si bien son varios los temas
que aqu abordaremos, el acento estar puesto en dar cuenta del carcter plural,
relacional, flexible y veloz que las polticas pblicas adoptan al combinar estos procesos
de participacin y democratizacin con el apogeo de las telecomunicaciones. Para ello es
preciso sealar, en primer lugar, las resignificaciones democrticas y los cambios en las
estructuras de gobierno para poder dar cuenta, luego, dela especificidad de lo que hemos
convenido en llamarpolticas pblicas 2.0y las implicancias que la incursin de la poltica
dentro del ciberespacio ha tenido en ellas.
Aventurmonos, entonces, en este intento por continuar pensando las polticas pblicas y
reconstruir saberes a la luz de los tiempos que corren.



3
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
Aproximacin al concepto de
democracia
Muchose ha escrito sobre la democracia a favor y en contra y sobre los procesos de
democratizacin desde tiempos remotamente lejanos. Los primeros debates en torno a la
esencia de la democracia se esbozaron en la Antigua Grecia hace ya ms de veinte siglos.
Sin embargo, no deja de ser un tema recurrente dentro de las ciencias sociales y es hasta
el da de hoy que parece no existir un consenso universalmente aceptable en cuanto a su
definicin.
No obstante, a fin de facilitar una definicin provisoria, aceptable y til a los fines del
presente trabajo, intentaremos definir la democracia bajo tres aspectos ntimamente
ligados a su funcionamiento.
En primer lugar, diremos que la democracia funciona como sistema que regula el modo
de acceso al poder y delimita las reglas de juego entre los actores. Esta forma de entender
la democracia consiste en un conjunto de instituciones que permiten que el total de la
poblacin adulta acte como ciudadana al escoger a sus lderes polticos en elecciones
competitivas, justas y efectuadas con regularidad, que se lleven a cabo en un contexto de
apego a la legalidad, con garantas de libertad poltica, y prerrogativas militares
limitadas(Lynn Karl, 1992: 409). As, pues, las definiciones de democracia que rescatan
la operativizacin y la canalizacin de la participacin ciudadana como forma de
legitimacin del gobierno consideran que una democracia para ser definida como tal
tiene que tener por lo menos: sufragio universal, masculino y femenino; elecciones libres,
competitivas, recurrentes, correctas; ms de un partido; diferentes y alternativas fuentes
de informacin (Morlino, 2007: 5).
En segundo lugar, y en estrecha relacin con el punto anterior, las democracias modernas
se caracterizan por valerse de sistemas representativos. As, los ciudadanos y ciudadanas
en condiciones de ejercer su derecho a voto eligen a sus representantes siempre
respaldados por sus respectivos partidos polticos.En este esquema, los partidos polticos
funcionan como nexo relacional entre la sociedad civil y el Estado. La legitimacin del
poder poltico recae sobre la decisin de la gran mayora, siendo sta el criterio
fundamental de autentificacin en todo rgimen democrtico. Las grandes decisiones de
un gobierno son tomadas por los representantes electos y legitimados popularmente por
una mayora, y deciden en nombre de un pueblo.Toda decisin que aspire a
implementarse sobre la totalidad de una sociedad debe estar procesalmente basada en la
regla de la mayora. Todo esto supone, adems, que existen diferentes opciones sobre las
cuales elegir y una pluralidad de opiniones que conviven en constante interaccin.
Por ltimo, hemos de considerar la democracia como el espacio donde proliferan los
procesos activos de formacin de consensos en torno a la legitimacin de un sistema
poltico (Vergara Estvez, 2005). La legitimidad de una minora gobernante no deviene
exclusivamente de la aceptacin pasiva de una norma que estipule un procedimiento
electoral y proponga un ordenamiento legal, sino que, de forma paralela, se construyen
consensos que respaldan y justifican un rgimen de gobierno. Estos consensos son

4
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
construidos a partir de la accin comunicativa racional. Resulta aqu obvio: Habermas y
su pensamiento en torno a los procesos comunicativos se esconden detrs de este tercer
punto. Bajo esta perspectiva, la democracia se vuelve deliberativa, permitiendo el brote
de una diversidad de posturas argumentalesacompaadas de una actitud activa por parte
de los ciudadanos que buscan participar en las discusiones pblicas y la creacin de
legitimidad. De este modo, los procesos polticos que permiten la participacin ciudadana
se vuelven procesos de aprendizaje social mediante la constante comunicacin
intersubjetiva. Estos procesos acarrean consigo, inevitablemente, la democratizacin de
los procesos de toma de decisiones pblicas y de racionalizacin social (Ibd.: 2005).
Esta definicin provisoria puede no abordar muchos de los puntos nodales y ms
controvertidos de la democracia pero, no por ello, posee menor validez explicativa. En
efecto, la definicin completamente arbitraria de democracia que aqu se trabaja obedece
a un intento por sistematizar nuestro estudio. Reconocemos en ella algunas carencias
normativas y la presencia de algunas nociones que ameritaran captulos enteros de
anlisis. Sin embargo, nuestro propsito no es repasar la historia y evolucin del concepto
y su contenido, sino ms bien evidenciar algunas de las ms evidentes y significativas
resignificaciones entorno a la idea de democracia a partir de los cambios que la nueva era
digital ha trado consigo y cmo a partir de ellas se han reinventado las polticas pblicas
como instrumentos del sistema poltico. As, pues, la definicin de democracia sobre la
que trabajaremos es suficientemente til para la finalidad de este trabajo.


Vorgine tecnolgica y
Revolucin digital
Durante las ltimas dcadas se ha podido dar cuenta de un aparentemente imparable
proceso de modernizacin. Los ltimos avances tecnolgicos han permitido colocar a
disposicin del sujeto un arsenal de herramientas capaces de desafiar las limitaciones
espaciales y temporales y han desdibujado la lnea que histricamente ha bifurcado entro
lo posible y aquello que parece no serlo. Esto ha implicado un cambio radical en todos los
mbitos cotidianos de la existencia humana. Desde los pequeos avances hasta los
grandes saltos tecnolgicos, innumerables son las repercusiones de las nuevas tecnologas
sobre las estructuras sociales, econmicas, culturales y polticas de las comunidades
alrededor del mundo.
Ahora, si bien la historia de la humanidad est repleta de avances en el uso de las
distintas tecnologas, algunos ms lentos y algunos otros ms veloces, los avances
tecnolgicos en materia de informacin y comunicacin de los ltimos decenios han sido
tan drsticos que no exageraramos al considerarlos una verdadera revolucin. La Web y
las Nuevas Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin ocupan hoy un lugar
central como motores del cambio.
Las nuevas tecnologas en telecomunicaciones han simplificado de sobremanera las
formas tradicionales de comunicacin y ampliado considerablemente las posibilidades de

5
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
interaccin intersubjetiva, lo cualha devenido en el surgimiento de nuevos modos de
organizacin colectiva.
Si bien aun queda un largusimo trecho del siglo XXI por recorrer, ya podemos estar
completamente seguros de que este siglo ser testigo de increbles cambios. Mientras
algunos no tardan en denunciar las consecuencias negativas de la tecnologizacin, los
tecnlogos optimistas ven en esta carrera la posibilidad de acceder, a travs de la
tecnologa, a una nueva era: una era donde sea posible mejorar la calidad de vida del
hombre hasta extremos inimaginables, tanto en materia de salud como de vivienda,
pasando por la alimentacin y las comunicaciones. Lo cierto es que, si bien ambos puntos
de vista son convincentes en sus argumentos, todava es demasiado pronto como para
saber qu nos espera al final del camino.
Si bien los avances tecnolgicos y sus repercusiones en la vida cotidiana pueden ser
estudiados desde un amplio abanico de disciplinas, incluso desde una perspectiva
interdisciplinar, aqu nos interesa estudiar estos cambios desde la ciencia poltica, y ms
especficamente desde el enfoque de las polticas pblicas.
Las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, Internet, las ilimitadas
posibilidades de conexin y el proceso de globalizacin que elimina las
restriccionestmporo-espaciales y genera un mundo interconectado, han provocado, tal
como argumenta J oan Subirats, cambios significativos en la manera de organizar la vida
poltica, de conformar la opinin pblica y de construir la legitimidad poltica: es
suicida para el sistema poltico no tratar de ver y evaluar cmo cambia las relaciones e
interacciones sociales y polticas la presencia cada vez ms intensiva de Internet en
nuestras vidas (Subirats, 2013: 21). En efecto, la democracia y el sistema poltico se han
visto atravesados por los nuevos tipos de relaciones e interacciones sociales, una nueva
forma de generar vnculos y nuevos espacios virtuales de participacin cvica. Ser
preciso, entonces, estudiar el nuevo entorno democrtico para conocer el contexto en el
que se formulan e implementan las polticas pblicas.


Innovacin democrtica
Sobre la necesidad de reconocer las alternancias en los regmenes democrticos
Cul es la importancia de estudiar los cambios en los regmenes democrticos para
hablar, luego, de los cambios en las polticas pblicas? Pues bien, sucede que el rgimen
poltico marca los lmites y las posibilidades de los procesos de estructuracin de las
polticas pblicas. Define la naturaleza y el carcter (democrtico o autoritario) con que
pueden nacer y desplegarse las polticas en unos mbitos bien determinados, as como las
condiciones (de gestin presidencial o trmite parlamentario) que determinan su ciclo de
existencia (Medelln Torres, 2004: 8). En este esquema los gobiernos tambin ocupan un
lugar central como articulacin entre regmenes polticos y las polticas pblicas: definen
prioridades y conducen a las sociedades y los Estados a una situacin preestablecida.

6
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
En este sentido, la centralidad del rgimen poltico no puede degradarse a una mera
cuestin secundaria. Las polticas pblicas, segn lo entiende Medelln Torres, son un
reflejo de las formas de organizacin que un rgimen poltico imprime en la particular
interaccin entre Estado y sociedad civil; esto es: el rgimen poltico fundamenta la
produccin y estructuracin de las polticas pblicas imprimindoles un sentido
normativo a la vez que un sentido valorativo (Ibd.: 19).
Sabiendo entonces, por un lado, que los regmenes democrticos se han visto afectados y
transformados por las nuevas formas de organizacin e interaccin social que los avances
en las tecnologas de la informacin y la comunicacin han permito; y, por otro, que las
polticas pblicas dependen en gran medida del rgimen poltico en que se desarrollan,
cabe preguntarse: cmo debemos entender las polticas pblicas que nacen bajo las
nuevas formas de interaccin permitidas por la expansin tecnolgica? Qu
particularidades presentan y qu las diferencia de las concepciones tradicionales de
polticas pblicas? O en palabras de Subirats: cmo repensar la poltica el gobierno en
sus distintas esferas y sus instrumentos de accin las polticas pblicas? (Subirats,
2013: 39).

Resignificaciones en torno a la idea de democracia
Para contestar estas preguntas sevuelve necesario, en primer lugar, acercarnos a una
nueva concepcin de democracia (como rgimen poltico en el que nacen las polticas
pblicas) que nos permita deducir en qu medida han cambiado las reglas de juego y
cules son lasnuevas posibilidades con las que cuenta el ciudadano en este escenario
estructurado en gran medida por la revolucin en telecomunicaciones y la expansin
generalizada del uso de la Red.
Una breve definicin de democracia oficiara como punto de partida. Saber en qu
contexto se desarrollan las polticas nos brindar, pues, una mejor comprensin de las
mismas. Cmo se resignifican y reformulan las polticas pblicas en estrecha relacin
con una realidad atravesada por la Internet y las tecnologas de la informacin y la
comunicacin? O en ltima instancia, cmo entender la nueva democracia?
Hemos enumerado, dos puntos atrs, tres de las cuestiones ms bsicas que caracterizan a
la democracia moderna. Debemos ahora, como paso siguiente, intentar ensayar los
procesos de cambio que atraviesa cada una de ellas y qu rol juegan las nuevas formas de
interaccin digitales.
Hemos especificadoal menos tres elementos centrales que subyacen a la idea de
democracia: el elemento procedimental, el elemento representativo, y el elemento
deliberativo. Estos tres ofrecen, a grandes rasgos, una definicin bsica y sencilla lo
suficientemente consistente como para que trabajemos sobre ella. Intentaremos, pues,
abordar cada uno de estos puntos buscando deducir qu transformaciones han sufrido o
qu transformaciones pueden llegar a sufrir en caso de que se incrementen las
posibilidades virtuales.
El aumento de los flujos de informacin y el acceso ilimitado a ellos por parte de los
ciudadanos ha repercutido sobre las instituciones democrticas y la creacin de

7
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
legitimidad poltica. Las elecciones y la competencia entre partidos han ganado terreno en
la arena virtual. La propaganda poltica ha adoptado una fresca faceta electrnica. Las
instituciones democrticas tradicionales ya no canalizan la participacin ciudadana a
travs de elecciones populares cada cierto perodo de tiempo estipulado
constitucionalmente, sino que ahora es posible crear sistemas virtuales apologticos de
una ciudadana activa y en red. Los procedimientos habituales de consulta, como el
plebiscito, el referndum o la iniciativa popular que permiten la participacin ciudadana
en cuestiones sumamente acotadas son reemplazados por la interaccin constante entre
la sociedad civil y el Estado a travs de las plataformas virtuales. Las formas aceptadas
de democracia, llenas de tecnicismos y normas institucionalizadas que regulan la
conducta y la organizacin del rgimen de gobierno, conviven hoy con la explosin de
comunicacin y de hiperconectividad que ha supuesto el afianzamiento de las TIC [lo
que] ha facilitado y facilita esa continua emergencia, y permite una reconstruccin de la
poltica desde parmetros distintos a los habituales (Subirats, 2013: 28). Pero de qu
hablamos cuando hablamos de nuevos parmetros? La verticalidad que suele caracterizar
los regmenes de gobiernos es reemplazada por relaciones horizontales de
interdependencia entre gobernantes y gobernados en los procesos de decisin pblica. La
participacin civil ya no se limita al voto ni mucho menos se estanca en normas y
procedimientos legales. Los avances en telecomunicaciones de los ltimos aos han
dotado a la poltica de mecanismos de participacin capaces de aumentar la intervencin
de la ciudadana en los asuntos colectivos. Se trata, tal como sostiene Subirats, de una
democracia ms relacional y participativa: las estructuras de las instituciones
democrticas y los mbitos de decisin sucumben ante los cambios tecnolgicos (Ibd.:
28).
De igual manera, la expansin de Internet y de la hiperconectividad ha trastocado el
elemento de la representatividad. Las herramientas virtuales brindan, como ya hemos
dicho, los elementos necesarios y suficientes como para incorporar a los ciudadanos en la
toma de decisiones. Por tal, el poder ya no se estanca en la cspide de la jerarqua
poltica, sino que se disuelve dentro de los procesos de retroalimentacin que existe entre
la clase dirigente y la sociedad. Internet y las TIC mejoran los canales de informacin
entre una y otra, y procuran elevar la militancia a un nuevo nivel. Los partidos polticos
ya no son el nico nexo entre el Estado y los ciudadanos, sino que estos ltimos crean sus
propios mecanismos de interaccin a travs de la Red. Una de las caractersticas ms
significativas de las nuevas sociedades, en las que Internet y las TIC ganan terreno y se
desarrollan, es la creciente aparicin y existencia de espacios de autonoma y de redes
relacionales nuevas, en las que florecen comunidades plurales, que hacen de su
especificidad o de sus micro o macroidentidades su punto de referencia (Ibd.: 28). El
nuevo escenario social atravesado por la hiperconectividad refuerza la autonoma social.
La estructura verticalista de los regmenes polticos cede terreno ante las estructuras ms
horizontales, donde la decisin pblica no depende exclusivamente de los representantes,
sino que se desatan procesos de decisin colectiva e interactiva. De este modo se acorta la
brecha que separa al Estado de sus ciudadanos: la hiperconectividad abre las puertas a
infinitas posibilidades de interaccin entre el primero y los segundos, de forma flexible,
horizontal y colaborativa.

8
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
Los nuevos canales de interaccin han ampliado, indudablemente, las formas de
participacin ciudadana. Los esquemas de delegacin de responsabilidades de la sociedad
civil hacia una franja de representantes polticos conviven ahora con mecanismos de
cooperacin entre ambos que le devuelven a la sociedad la capacidad de decisin y la
vuelven partcipe de los procesos de definicin y persecucin de los intereses colectivos.
El ciudadano hiperconectado se ha armado, pues, de una voz virtual, ilimitada, constante
y veloz. La extensin y generalizacin de Internet y de la hiperconectividad que lleva
aparejada permite, entre otras muchas cosas, repensar de nuevo el viejo tema de la
democracia directa (Ibd.: 34). Existe, para Subirats, una especie de analoga entre el
movimiento asamblesta de los ltimos tiempos (ejemplo de una democracia directa) y la
participacin online de la ciudadana moderna: ambos refuerzan la horizontalidad, la
agregacin, procuran compartir, y buscan la acomodacin de distintas perspectivas en
nodos comunes (Ibd.: 34). Conviven as una multiplicidad de perspectivas que
enriquecen la deliberacin y el debate pblico, pero esta vez con un nuevo modo de
interaccin, lo que permite ampliar el horizonte de participacin.
La incorporacin de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin y la Red
como medios para potenciar la calidad y la capacidad de deliberacin colectiva
permitiran mejorar los procesos de toma de decisiones. Esto habra de reforzar y
profundizar el esquema de democracia deliberativa que hemos planteado como uno de los
puntos caractersticos de los regmenes democrticos modernos. Lo cierto es que los
mecanismos deliberativos de las instituciones democrticas actuales aseguraran una toma
de decisiones ms pragmtica y eficiente si incorporasen las herramientas de la
hiperconectividad como modo de canalizar una pluralidad de opiniones y asegurar el
debate pblico (Ibd.: 36). De esta manera se produciran espacios pblicos generadores
de opinin pblica y legitimidad poltica tambin dentro del espacio virtual.
Existe aqu, como trasfondo de la cuestin, una disputa en torno a la profundidad de la
innovacin democrtica permitida por los avances tecnolgicos: son estos cambios una
verdadera evolucin de la democracia, esto es, un cambio de paradigma en torno a los
regmenes democrticos; o, por el contrario, son apenas una tecnificacin de las prcticas
tradicionales de la administracin democrtica, es decir, una simple mejora de las
antiguas formas de hacer poltica? Nuestra postura apunta a considerar los avances y
potencialidades que han permitido y aun permiten el uso de las TIC e Internet como la
fuente principal de un cambio sustancial en las formas de organizacin democrtica.
Descartamos, desde nuestra perspectiva, la idea de un simple cambio mejorista para
avocarnos de lleno al estudio de significativos procesos de reestructuracin de las
prcticas de gobierno.
Los avances tecnolgicos y el uso extendido de la Web han permitido reforzar y
profundizar aquellos esquemas tericos que abogaban por el carcter relacional y flexible
de los gobiernos democrticos y reconocan el trabajo en red que stos desarrollan junto
con otros actores de la sociedad civil (Mariez Navarro, 2011). La inclinacin de esta
perspectiva por promover la heterogeneidad y autonoma de los actores y la posibilidad
de trabajo en conjunto es reimpulsada por la hiperconectividad, la innovacin
democrtica y la conexin entre ciberciudadanos comprometidos.

9
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
Una nueva manera de entender la democracia, ahora ms flexible, horizontal, accesible y
colaborativa, donde las decisiones se gestionan en forma participativa, nos invita a
repensar los modos en que se disean e implementan las polticas pblicas que, en
estrecha relacin con el rgimen poltico en el que se desarrollan, tambin han sufrido las
consecuencias de la hiperconectividad.
Las polticas pblicas 2.0
Los cambios acaecidos en esta nueva era se han extendido sobre un amplio espectro de
cuestiones. Los modos de organizacin de la vida en comunidad y los sistemas de valores
ms tradicionales se han dejado vencer por nuevas formas de asociacin e interaccin
digital. Desde las estructuras ms generales hasta los conceptos ms simples han sufrido,
de alguna u otra manera, reinterpretaciones y redescubrimientos parciales o completos
a la luz de los procesos de cambios desatados por las nuevas tecnologas y el uso
indiscriminado de la Red. Los regmenes democrticos, como formas institucionalizadas
de asociacin entre hombres y mujeres, se han visto, como ya vimos, afectados por esta
vorgine tecnolgica.
Esbozar tamaa afirmacin implica una perspectiva completamente nueva en torno a los
actores, las reglas, los procedimientos y los instrumentos que componen el complejo
funcionamiento de un rgimen democrtico. En este sentido, las polticas pblicas
entendidas, en primera instancia, como cursos de accin programados por el Estado
tambin se enfrentan cara a cara a estos procesos de resignificacin.
Es extensa la literatura que se ha escrito con respecto a las polticas pblicas. Desde la
sistematizacin de su estudio por Harold Lasswell (1951) hasta nuestros das pasando
por un exquisito repertorio de referentes en el tema , se ha desplegado un interesante
abanico de enfoques y paradigmas que entienden el proceso de gestin, implementacin y
evaluacin de las polticas en virtud de su propia lgica. Dentro de estos muy variados
enfoques que aspiran a explicar la formacin de las polticas pblicas, es preciso volver la
mirada sobre autores ms bien contemporneos que abogan por una mayor participacin
ciudadana y un gobierno abierto y cooperativo.
Luis F. Aguilar Villanueva (en obras como La hechura y Estudio de las polticas
pblicas, ambas compilaciones del ao 1992) ya entenda a las polticas pblicas como el
resultado del trabajo conjunto de una ciudadana activa, instruida, en un juego dinmico y
de retroalimentacin con las autoridades polticas correspondientes, siempre en un
contexto de rgimen democrtico que le permita a la ciudadana, digamos a lo pblico,
encontrar los canales necesarios para encauzar las demandas populares de relevancia.
Es tarea nuestra, entonces, a la luz de los tiempos que corren y a sabiendas de los cambios
ocurridos en la arquitectura del gobierno, preguntarnos sobre las nuevas posibilidades de
participacin ciudadana en este nuevo escenario enteramente digitalizado, interconectado,
tecnificado e ilimitado. Qu posibilidades de participacin representa, pues, la Web?
Cmo influye la revolucin digital en los procesos de democratizacin de la
administracin pblica y en la cogestin de los asuntos pblicos? Poco de seria y rigurosa
tendra nuestra disciplina si desvisemos tontamente la mirada y no tratsemos de
incorporar estos fenmenos de la modernidad tecnolgica en nuestra forma de entender el

10
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
rol del ciudadano y el nuevo papel que el gobierno debe interpretar (ahora ms abierto y
colaborativo). Inevitablemente, los cambios ocurridos en el gobierno y en la sociedad y
en los modos de interaccin entre ellos han socavado los andamiajes tericos ms
tradicionales sobre polticas pblicas.
Algunos enfoques, como el de Meny y Thoenig, entendan a las polticas pblicas como
el resultado de la actividad de una autoridad envestida de poder pblico y de legitimidad
gubernamental (Meny y Thoenig, 1992: 89). La accin o inaccin tendra entonces
su origen en la autoridad pblica. Esto significa que la poltica pblica es entendida como
una mera accin gubernamental orientada a objetivos especficos definidos por las
preferencias del decisor, lo cual repercutira ineludiblemente sobre un sector de la
sociedad. Otros tipos de enfoques, si bien reconocen la influencia de los actores no
estatales dentro del proceso de formacin de las polticas, terminan por considerarla en
ltima instancia como el producto de una decisin gubernamental final. Es decir,
reconocen la participacin de los actores sociales en los procesos decisorios, pero aun as
sta no es mucho mayor al rol fundamental que ocupa el actor estatal: aqu se juega la
capacidad de autoridad de la cpula gobernante (Daz, 1998). Por ltimo, hay quienes
reconocen la posibilidad de influir en los procesos de gestin de una poltica pblica en
tanto y en cuanto se administren diferentes recursos de poder de una manera estratgica.
As, pues, las polticas pblicas seran el resultado de la interaccin de un grupo de
actores decisores con intereses divergentes, que participan en el proceso poltico en la
bsqueda de resultados favorables a s mismos (Klijn, 1998).
Estos enfoques tradicionales sobre las polticas pblicas, enfoques 1.0, poco se
relacionan con los principios de una democracia ms abierta y colaborativa,
hiperconectada y participativa. Las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin
han representado, efectivamente, un cambio en el modo de conocer, opinar, participar,
instruirse, informarse e incluso pertenecer de los ciudadanos. La Web 2.0 representa un
avance en materia de accesibilidad a un ocano increblemente profundo en donde
habitan una pluralidad de voces, multiplicidad de opiniones, caudales inagotables de
informacin digitalizada, curiosos personajes y espacios virtuales que aseguran nuevos
canales de participacin que nada conocen sobre lmites temporales y espaciales.
Las polticas pblicas son nuevas formas de interactuar de carcter retroalimentativo, ya
no lineal ni estadocntricamente, sino de manera apologtica a la participacin y la
interaccin recproca entre: a) una ciudadana que se sirve de los avances en
comunicacin e informacin, y encuentra en la Web 2.0 un espacio de canalizacin de
intereses e intervencin en la gestin y administracin de polticas y asuntos pblicos, y
b) un gobierno que promueve los nuevos modos de participacin, procurando encontrar
en ellos los lineamientos generales para la gestin de polticas pblicas ptimas,
eficientes, flexibles y amoldables a la nueva ciudadana ilimitada.
Las nuevas dinmicas democrticas abogan por la construccin de novedosos
mecanismos institucionales de participacinque aseguren un camino de ida y vuelta entre
la sociedad y el Estado. Los frutos de esta dinmica interactiva se ven reflejados en los
cursos de accin a seguir, los cuales son establecidos colectivamente a partir de las
nuevas tecnologas aplicadas al mbito poltico. Esto es precisamente lo que llamaremos
polticas pblicas 2.0.

11
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana




Cambios en el ciclo de formacin de las polticas pblicas
Toda poltica pblica atraviesa un ciclo de construccin, donde se reconocen algunas
etapas fundamentales. Este esquema de etapas o fases es una construccin terica cuya
nica funcin es facilitar el estudio de las polticas y, como tal, existen diferentes
denominaciones y recortes en cuanto a los momentos y la ubicacin que cada uno de ellos
ocupa dentro del ciclo (Daz, 1998).Una poltica pblica 2.0, para ser considerada como
tal, necesita asegurar la participacin ciudadana a travs de las posibilidades que ofrece la
tecnosfera en al menos una de estas fases del ciclo. La hiperconectividad permite el
acceso directo de la sociedad civil a los distintos momentos del ciclo: el ingreso a la
agenda pblica; la formulacin; la decisin; la implementacin; y la evaluacin de la
poltica pblica.
Desde el debate de los issues hasta las evaluaciones ex-post, las fases del ciclo de las
polticas pblicas 2.0 se caracterizan por la inmediatez, la reflexin, el alcance y las
posibilidades de participacin. As, cada una de estas fases se vuelve un espacio de
participacin cvica. Como resultado, las polticas pblicas 2.0 rescatan el pluralismo
inherente a toda sociedad hacindose eco de una infinidad de posturas, de mayoras y
minoras, efmeras o duraderas.
Las polticas pblicas 2.0 son herederas de un enfoque pluralista y, como tales,
robustecen la idea de una sociedad que forja persistentemente un vnculo con el Estado.
En este sentido, cada una de las fases del ciclo de formacin de estas polticas se
caracteriza por alimentar un sistema democrtico, abierto y plural. Dentro de este
contexto, la formacinde la agenda y la definicin de problemas dan lugar a un
intenso juego de agentes participantes (Cabrero Mendoza, 2008: 365). Las plataformas
virtuales facilitan el dilogo entre actores y promueven el consenso entre ellos. Los
procesos de negociacin llevados a cabo por cuanto ciudadano desee participar suelen
conducir a las soluciones ms satisfactorias para la gran mayora. A la postre, las
cuestiones pblicas de las que se encargar el gobierno sern definidas a partir del
acuerdo entre los ciberciudadanos y el Estado.
Por otro lado, duranteel momento de formulacin y diseo de las polticas pblicas, tal
como advierte Cabrero Mendoza, el espacio para la intervencin ciudadana se ve
reducido: aun cuando se trate de sistemas democrticos abiertos y plurales, el grado de
permeabilidad es menor debido al lenguaje tcnico o cientfico en particular a la
poltica en cuestin (Ibd.: 368). No obstante ello, la Web puede ofrecer informacin
sobre las preferencias sociales y conformar una gua para la accin gubernamental al
exponer el panorama de conformidad o disconformidad ante las opciones polticas.
En cuanto a la implementacin, si bien ha sido tradicionalmente considerada como la
esfera propia de actividad del Poder Ejecutivo (Oszlak, 1984),en sistemas de democracia
plural, esta fase se caracteriza por incorporar una red diversificada de agencias ejecutoras,

12
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
diversas en la medida en que corresponden a diferentes niveles de gobierno y en la
medida en que incluyen muy frecuentemente agencias no gubernamentales (Ibd.: 369).
En este punto, las herramientas digitales desempean un papel crucial: brindan el apoyo
tcnico e informacional a los agentes ejecutores de la poltica al mismo tiempo que
priorizan la eficacia y rapidez en el proceso de implementacin. La conexin digital entre
las organizaciones ejecutoras y al interior de ellas agiliza la operatividad de este proceso.
Paralelamente, las plataformas virtuales deben brindar informacin sobre los avances de
la implementacin, detallando tiempos, referencias sobre los implementadores, recursos a
utilizar, inconvenientes o facilidades, etc; al mismo tiempo, estas mismas canalizan las
opiniones de la ciudadana en torno a los avances de la implementacin. Esto contribuye,
por un lado, al fomento de la transparencia de los procesos gubernamentales y, por otro,
facilita la adaptabilidad de la implementacin a la voluntad ciudadana.
Por ltimo, al adentrarnos en el terreno de laevaluacin de las polticas pblicas, nos
topamos con al menos dos cuestiones fundamentales: por una parte, la necesidad de
tener claro si las elecciones tcnicas y/o cientficas fueron acertadas, es decir, si los
impactos finales fueron los esperados, y, por otra, si la ciudadana percibe como exitoso
el programa, ya no desde los indicadores observados sino desde su bienestar y
satisfaccin (Ibd.: 371). La construccin de evaluadores externos al Estado se vuelve
necesaria para brindar una mayor visin en torno al desempeo de la poltica pblica. En
este sentido, las herramientas 2.0 facilitan el monitoreo y la evaluacin del pblico
ciudadano. El cmulo de aprobaciones o disgustos, de observaciones y comentarios
contribuye a la formacin de polticas pblicas ms acertadas y prximas a la masa civil.
No caben dudas, sin embargo, de que esta fase ser una de las ms complejas y difciles.
La multiplicidad de posturas posibles minar el ciberespacio de evaluaciones adversas,
completamente opuestas o, por el contrario, muy similares. Los valores que se utilizarn
como criterio de evaluacin dependern exclusivamente de la perspectiva ciudadana. Las
evaluaciones sern, pues, plurales y muy diferentes, pero ampliarn el grado de
observacin de la realidad, las opiniones entorno a los procesos de ejecucin y darn
cuenta del nivel de bienestar y satisfaccin que perciben los ciudadanos.

La participacin como recurso para la gestin de asuntos pblicos
Las polticas pblicas 2.0 permiten incrementar considerablemente los patrones de
contribucin ciudadana al desempeo gubernamental. La innovacin tecnolgica ha
posibilitado la incorporacindel punto de vista de la ciudadana. De esta forma, al
edificarse sobre las propias percepciones de quienes construyen los problemas pblicos,
las polticas pblicas se vuelven ms eficientes, acertadas, maleables y adaptables a un
colectivo social que difcilmente podramos rotular como uniforme.
Las preguntas sobre qu problema pblico abordar, qu polticas formular, cmo
implementarlas y sobre qu sector de la sociedad en particular hemos de implementarlas,
encuentran su respuesta aunque no de manera sencilla en la co-gestin de los asuntos
pblicos. Las plataformas virtuales de participacin le brindan al gobierno informacin
sobre las situaciones a las que debe enfrentarse, sobre el modo en que los ciudadanos

13
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
perciben estas situaciones, y sobre cules son, de acuerdo al pulso social que la Red
permite registrar, las alternativas ms viables para hacerles frente. De este modo, las
polticas pblicas 2.0 permiten incrementar la capacidad de gobierno, ya que, al
incorporar a la ciudadana en la administracin de los problemas pblicos, brindanlas
coordenadas necesarias para operar sobre un terreno dinmico y plural, donde la
interaccin permanente permite lograr un consenso en torno a los objetivos pblicos y los
medios ptimos para alcanzarlos entre actores estatales y no estatales.
Como consecuencia, las polticas formuladas reforzaran su carcter de pblicas, un rasgo
que Cabrero Mendoza vincula a la participacin y la democracia: lo pblico de las
polticas est muy lejos de significar exclusividad estatal; significa, sobre todo, el
encuentro de la racionalidad estatal y la voluntad social. Hace referencia al gobierno en y
desde un contexto de pluralidad amplia; es lo pblico como interseccin. Estamos, por
tanto, en el supuesto de una alta permeabilidad de las estructuras gubernamentales frente
a la voluntad ciudadana (Cabrero Mendoza, 2008: 361). En efecto, la hiperconexin
incita el rasgo plural y democrtico de las organizaciones de gobierno al construir
mecanismos virtuales y extensos de participacin. Esto permite la edificacin de un
sistema abierto y digital de toma de decisiones, donde la horizontalidad que caracteriza la
interaccin entre los actores iguala las oportunidades de colaboracin, genera escenarios
de consenso y ajuste mutuo (Lindblom, 1959; en Cabrero Mendoza, 2008), y evita la
imposicin de unas voces sobre otras. Esto deviene en el carcterpermeable de las
estructuras de gobierno, lascuales se vuelven ms dctiles y adaptables a la expresin
ciudadana.
As, si intentsemos comparar la concepcin tradicional de las polticas pblicas con la
perspectiva de las polticas pblicas 2.0 en torno a algunas cuestiones centrales, nos
encontraramos con el siguiente esquema:

POLTICAS PBLICAS 1.0 POLTICAS PBLICAS 2.0
Cursos de accin establecidos por una
autoridad pblica con la participacin, en
menor medida, de la sociedad civil.
Cursos de accin que devienen de la
cogestin de los asuntos pblicos.
Tratamiento horizontal e igualitario de las
decisiones colectivas.
La participacin ciudadana se ve limitada
por los tecnicismos burocrticos y las
normas institucionales. Los espacios de
participacin son reducidos y especficos,
plasmados en mecanismos de consulta
espordica.
Utilizan la Web 2.0 y las nuevas
tecnologas como mecanismos para
asegurar la participacin ciudadana,
incrementando considerablemente los
patrones de contribucin civil al
desempeo gubernamental.

Los asuntos pblicos son definidos por el
Estado. Los factores exgenos a la
estructura de gobierno, ms que insumos,
son considerados como contratiempos.
Necesitan de una democracia abierta,
colaborativa y conectada. Promueven el
consenso en torno a las cuestiones
pblicas.


14
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
Enfoque estadocntrico.

Enfoques pluralista y relacional.

Procesos de formulacin lentos y poco
abiertos a la participacin.
Se prioriza la reflexin, la inmediatez y el
alcance.

Soluciones propuestas desde el Estado. Es
el resultado de la negociacin entre un
conjunto de actores con recursos
estratgicos. Suelen ser cursos de accin
preestablecidos por un grupo cerrado de
expertos.
Son soluciones consensuadas y
satisfactorias para la gran mayora. Tienen
un carcter flexible y adaptable al pulso
social.

Las estructuras burocrticas ms
tradicionales monopolizan el conocimiento
sobre algunas cuestiones administrativas y
no disponen de las herramientas necesarias
para asegurar una total transparencia.
Permiten reforzar la transparencia de
gobierno al poner a disposicin de la
ciudadana recursos informacionales sobre
los procesos de gestin y la administracin
pblica.

El ciclo de formacin es estrecho, poco
permeable ante las demandas ciudadanas.
Responde, antes bien, a un juego
conflictivo de intereses.
Los ciudadanos tienen la posibilidad de
participar en cada una de las fases del ciclo
de formacin de la poltica pblica y
colaborar en ellas.
La ciudadana, al menos en su gran
mayora, adopta un rol ms bien pasivo.
Demandan una ciudadana activa, inserta
en el ciberespacio. Innovan en los modos
de expresar la multiplicidad de opiniones y
promueven la pluralidad de voces.
Evaluadas principalmente por el Estado
bajo sus propios criterios. Muchas veces
carecen de puntos claves de evaluacin.
Posibilitan y demandan evaluaciones
participativas y plurales. stas constituyen
un insumo para continuar mejorando el
desempeo estatal.

Subyacen ocultasen estas lneas, por una lado, una nueva forma de entender la
ciudadana, ahora ms activa, conectada y deseosa de participar en los procesos polticos
que afectan la vida en sociedad; y, por otro, una nueva forma de entender el gobierno, ya
no como actor nico en el proceso decisorio, sino como promotor de nuevas formas de
participacin y cooperacin entre ste y la primera. Claro que esta transformacin en las
reglas del juegodemocrtico necesita, en primera instancia y como requisito fundamental,
un cambio en las instituciones polticas, en las estructuras del Estado y en la forma en que
las figuras polticas se desenvuelven dentro de este nuevo escenario hiperconectado:
estamos hablando de una nueva poltica.
La participacin civil que promueven las polticas pblicas 2.0 necesita de un cambio en
la forma de hacer poltica y en las viejas estructuras institucionales. Se necesitan, pues,

15
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
polticos con nuevas actitudes, dispuestos a prestar atencin a lo que las redes tienen para
decir, y se necesitan tambin nuevos canales institucionales que permitan la intervencin
por parte de los ciudadanos hiperconectados en la gestin pblica, de manera fcil y
rpida.


Repensar la poltica
Nos hemos topado de lleno con un nuevo escenario, an ms complejo y dinmico.
Dentro de l, los actores y las reglas varan constantemente, se prioriza lo efmero y lo
inmediato, la participacin y la hiperconectividad. Las viejas formas de hacer poltica han
cedido terreno ante las nuevas formas de asociacin y comunicacin poltica.Las
plataformas virtuales, al brindar mayores posibilidades de acercamiento entre los propios
ciudadanos y entre stos con el Estado, han configurado un nuevo entramado de
interaccin donde, a travs de la Red, se promueven novedosos mecanismos de asistencia
y acercamiento a partir de los cualesse tratan de crear verdaderos vnculos y canales de
comunicacin mediante el uso de estas nuevas tecnologas.
La poltica, entendida como poder, su distribucin y la lucha por conseguirlo (Losada
Trabada, 2003: 66), adquiere una nueva faceta, esta vez virtual. Los viejos patrones de
conducta, tanto de los polticos y sus partidos como de la ciudadana, se ventrastocados
por las novedosas formas de intercambio que han implicado las nuevas tecnologas de la
informacin y la comunicacin. La distancia entre las elites gobernantes y los votantes se
han visto reducidas: la Red se ha vuelto un complejo campo de interacciones donde
conviven votantes, simpatizantes, militantes, polticos, movimientos sociales, grupos
privados e instituciones estatales. Todos estos actores se ven envueltos en lgicas de
mediacin inmediata.
Para las figuras polticas y los partidos polticos estas herramientas resultan tiles no solo
en los perodos de eleccin sino tambin durante las gestiones de gobierno. De igual
modo, la ciudadana encuentra en la Red los elementos necesarios para mantenerse
informada, organizarse, movilizarse, hacer correr la voz sobre un hecho aislado, brindar
su apoyo o manifestarse en contra de un mero acto de gobierno o de un rgimen poltico
completo.
La poltica ha adoptado nuevas formas de comportarse. Los antiguos espacios sociales
destinados al marketing y la propaganda poltica hoy deben convivir con un modo de
hacer poltica en torno a los espacios virtuales. El poltico debe, pues, promover estos
nuevos espacios de interaccin y prestar especial atencin a lo que en ellos sucede.
Comunicar ideas y propuestas debe combinarse con un espacio de participacin civil,
donde la opinin del ciudadano comn sea un imput fundamental en la elaboracin de
objetivos y planes de gobierno. Digamos, pues, que el viejo esquema lineal es ahora
reemplazado por un proyecto que apunta a la retroalimentacin entre ambas partes. El
poltico 2.0 debe profundizar la lgica democrtica, utilizando vas alternativas de tomar
decisiones, pensar y gestionar polticas, impulsando la participacin ciudadana directa y
asumiendo la multiplicidad de voces en el plano social.

16
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
La comunicacin poltica est atravesando un cambio de paradigma. Hasta hace un
puado de aos atrs, la comunicacin entre el representante poltico y el ciudadano se
rega bajo una lgica de dilogo unidireccional. Sin embargo, el desarrollo de las nuevas
tecnologas ha brindado oportunidades nicas: el poltico y el ciudadano ahora disponen
de los canales necesarios para escucharse y responderse el uno al otro. La Web 2.0
posibilitara investigar, analizar, construir pensar y decidir en forma conjunta. En este
sentido, el poltico 2.0 debe saber agudizar el odo a la pluralidad de opiniones que la
participacin trae consigo. No slo debe considerarlas necesarias, sino que tambin debe
abogar por una mayor intervencin ciudadana y promover la e-interaccin para mayor
provecho de todos.
La nueva era tecnolgica ha agrietado las viejas maneras de ejercer la poltica, y ha
representado un cambio estratgico en las jugadas de los ciudadanos. De pasivos a
activos. De meros receptores a participantes interesados y en continuo contacto con el
poltico 2.0. El uso de las redes sociales le permite al ciudadano interactuar con un
diputado, gobernador o senador sin demasiadas complicaciones. El objetivo es transmitir
ideas, fomentar y agilizar el debate y la participacin (con ilimitados recursos de
informacin de por medio), captar votos y reconocer algunos temas nodales de relevancia
pblica, todo esto en un contexto de hiperconectividad.
Este proceso necesita, como puede verse, de cierta actitud por parte de las elites
gobernantes, quienes ahora deben apostar a e innovar en los mtodos participativos de
la ciudadana y volver su mirada sobre las redes sociales. Las plataformas virtuales
necesarias para canalizar la pluralidad de voces de la sociedad civil no funcionarn al
mximo de su potencial si el cambio que se necesita no es impulsado desde el propio
gobierno en estrecha colaboracin con la ciudadana. La poltica ha adoptado una faceta
ciberntica y es preciso dar cuenta de ella.


Gobiernos 2.0
Han proliferado nuevos actores, nuevas reglas, nuevos discursos, nuevos modos de
interaccin y participacin, nuevas ideas y una nueva ciudadana, ahora con muchas ms
posibilidades. Ante esto, muchas de las estructuras del gobierno han quedado obsoletas al
no poder adaptarse a los rpidos cambios provocados por los avances tecnolgicos de
estos ltimos aos. Un nuevo entorno amerita un cambio en lasestructuras generales de la
administracin y las formas de comunicacin entre el gobierno y la sociedad. La gestin
pblica tambin debe modificar sus bases y lidiar tanto con las ansias de participacin de
la ciudadana como con el nuevo paradigma tecnolgico.
Hace ya tres dcadas, el enfoque de las polticas pblicas en red demandaba para su
funcionamiento un cambio en las prcticas de gobierno. Tal como sostiene Aguilar
Villanueva, la nueva dinmica social, producto de los procesos de democratizacin, ha
modificado sustancialmente la configuracin institucional del Estado: comparados con
su desempeo pasado, los gobiernos tienen una capacidad directiva disminuida, no estn
en condiciones de controlar la dinmica y la orientacin de las transformaciones

17
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
econmicas y sociales que rebasan sus fronteras territoriales y se desarrollan por fuera del
gobierno en modo polticamente independiente. Tampoco tienen la capacidad de obligar a
sus ciudadanos a preferir determinados objetivos sociales y a aceptar que determinados
instrumentos o procedimientos son los apropiados para realizar los objetivos deseados, a
menos que las decisiones directivas de los gobiernos sean conocidas, abiertas al pblico
ciudadano, y se elaboren en interlocucin con los ciudadanos, incorporando sus
aspiraciones, anlisis, propuestas, recursos, responsabilidades (Aguilar Villanueva, en
Mariez Navarro, 2011: 9-10). En este sentido, las nuevas tecnologas y el uso de la
Redfuncionan como herramientas indispensables para reforzar el complejo proceso de
democratizacin de las estructuras de gobierno y acentan el pluralismo poltico y los
criterios de igualdad al posibilitar y canalizar mayor participacin ciudadana.
El gobierno, entendido como el timonel que dirige la nave de la sociedad y del Estado
(Medelln Torres, 2004: 15), tambin se ve atravesado por la revolucin digital. Las
formas de gobierno (institucionales), que establecen los lazos de pertenencia que deben
regir las relaciones entre el gobernante y el aparato de gobierno, as como el campo de
accin en que el gobernante se debe desenvolver en su relacin con los gobernados
(Ibd.: 15) se ven trastocadas por la participacin ciudadana en las estructuras de la
administracin pblica. Esta ltima, a su vez, utilizan las nuevas tecnologas y las
posibilidades de conexin para procurar elevar los parmetros de eficiencia y eficacia,
descentralizacin, colaboracin intra e interinstitucional, mejora e innovacin en materia
de gestin pblica.
Paralelamente, el modo de gobierno, entendido como prctica cultural, pone de presente
tanto la cultura poltica e institucional que prevalece en una sociedad, como el proyecto
poltico que est en juego para imponer un determinado derrotero a la sociedad y al
Estado (Ibd.: 15), se convierte en el reflejo de un dilogo permanente y fluido, del cual
surgen los fines pblicos a alcanzar fijados esta vez de manera democrtica, consensual y
participativa.
Los nuevos gobiernos 2.0poseen un arsenal de mecanismos de participacin que no se
limitan nicamente al plano institucional ni se quedan atrapados en las formas
tradicionales de administracin. La Red y las nuevas tecnologas invitan al ciudadano a
participar en el gobierno, la administracin y la formacin de polticas pblicas y, al
mismo tiempo, funcionan como fuente de informacin sobre lo que sucede en la esfera
social. La participacin ciudadana en la administracin pblica tiene como objetivo
propender a reequilibrar el poder, asegurndose de verdaderos diseos de participacin
guiados por los criterios de igualdad y pluralismo poltico, as como de deliberacin y
publicidad (Mariez Navarro, 2011: 56-57). De este modo, la cercana y el trato
constante aseguran la consolidacin de relaciones claras, estables y necesarias entre
gobernantes y gobernados.
Los gobiernos 2.0 construyen constantemente mecanismos para promover la
transparencia, la participacin y la retroalimentacin. Pero, fundamentalmente, se
caracterizan por permitir la vigilancia de la ciudadana sobre los asuntos meramente
pblicos a partir de plataformas virtuales. Estos gobiernos son proclives a facilitar la
accountability social al crear dentro del ciberespacio los dispositivos requeridos para
proporcionar a la ciudadana el acceso y disponibilidad de informacin relevante sobre

18
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
finanzas, recursos humanos y otros temas que hasta hace algunos aos eran slo
accesibles para un selecto grupo de actores sociales (Naser y Concha, 2011: 20). Las
nuevas tecnologas han aumentado considerablemente los flujos de informacin y datos
disponibles; el ciberespacio se ha vuelto un ocano repleto de recursos informacionales y
ha puesto al alcance del ciudadano herramientas de control sobre la gestin
gubernamental. Esto revertira la situacin descripta por Adam Przeworskicuando
denunciaba que la informacin asimtrica entre gobiernos y votantes vuelve
particularmente difcil la puesta en prctica de la rendicin de cuentas (Przeworski,
2008: 160).
La accin del gobierno se vuelve flexible y se sirve de la plasticidad de la Red: el
gobierno 2.0 planifica, gestiona y administra a partir de un vnculo de ida y vuelta con la
ciudadana; y sta, a su vez, encuentra en la Red los recursos para controlar las acciones
administrativas, los datos recolectados, los recursos con los que el gobierno cuenta y de
qu modo stos son asignados. De igual forma, tambin es posible encontrar informacin
til para empresas u organizaciones civiles y privadas. La Web se transforma as, al
promover el acceso a la informacin pblica, en un dispositivo para dotar a las
administraciones pblicas de transparencia.
El arte de gobernar, segn afirma Carlos Matus (1987), exige articular constantemente
tres variables: (a) el proyecto de gobierno, que refiere al contenido propositivo esbozado
por un actor para alcanzar ciertos objetivos; (b) la gobernabilidad del sistema, que refiere
al poder de un actor para realizar su proyecto de gobierno, dependiendo de las variables
que controla o no controla durante el proceso de gobierno; y (c) la capacidad de
gobierno, que refiere al acervo de tcnicas, mtodos, destrezas y habilidades de un actor y
su equipo de gobierno para conducir el proceso social hacia los objetivos declarados en el
proyecto de gobierno; esta ltima depende de las dos primeras variables. Estos tres
puntos necesarios para gobernar encuentran en la Red y la hiperconexin los
instrumentos necesarios para optimizar su desempeo. En el ocano virtual se encuentran
los recursos para construir fines y medios que tengan en cuenta la perspectiva del otro
sobre el que se gobierna, encontrando en l acciones y reacciones probables ante el
desempeo gubernamental. Esto le brinda al Estado la posibilidad de ampliar las
alternativas, prever escenarios y anticipar movimientos, lo que desemboca, claramente,
en un aumento de su capacidad de gobierno al mejorar la capacidad tcnica, poltica y
administrativa. La compleja trama de actores sobre los que se gobierna se mueve dentro
de la Red, e incorporarlos en los procesos de definicin y tratamiento de los asuntos
pblicos resulta sumamente ventajoso para el gobierno. El proyecto de gobierno
encuentra ahora mayores y mejores recursos informacionales para asegurar su eficacia.
Al mismo tiempo, el mundo hiperconectadoaumenta la gobernabilidad del sistema al
brindar informacin sobre las variables de las que el gobierno no tiene control. Mayor
conocimiento sobre el sistema implica mayor capacidad de previsin (aunque no una
completa eliminacin de la contingencia). Adems, los objetivos del proyecto de
gobierno fijados de forma colaborativa a travs de la Red ayudan a confeccionar
proyectos modestos y ms gobernables, evitandoas la aparicin de proyectos ambiciosos
e irrealizables.

19
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
Por ltimo, y en estrecha relacin con los puntos anteriores, las transformaciones en las
formas y modos de gobierno terminan por repercutir en la capacidad de gobierno. La
capacidad de generar y comandar acciones de gobierno se enriquece a partir de la
colaboracin civil. La incorporacin de la ciudadana en la cogestin de asuntos pblicos
representa un cambio en la capacidad de direccin, de gerencia y de administracin de las
cuestiones colectivas: la organizacin estatal se ha armado de los recursos necesarios para
lidiar con la complejidad del proceso de gobierno sobre un mundo dinmico, plural y
conectado.
Es menester recordar, tal como sostiene Skocpol, que la administracin pblica es por s
misma un actor clave que a veces incide ms que los partidos polticos y los grupos de
presin en la definicin de las polticas gubernamentales (Skocpol, 1985; citado en
Cunill Grau, 2008: 431). Aspirar a la democratizacin de la estructura administrativa
implicara reconocer, implcitamente, su influencia decisiva dentro de los procesos de
decisin pblica, rompiendo as con el mito de la neutralidad de los cuadros burocrticos.
La democracia en la administracin pblica puede mejorar el control y la eficiencia de la
administracin pblica, fortaleciendo, simultneamente, a la ciudadana, tanto directa
como indirectamente (Cunill Grau, 2008: 431). Segn lo entiendenBrugu y Gallego
(2001; citado en Mariez Navarro, 2011) esto permitira la participacin ciudadana en las
polticas pblicas; una mejora en la eficiencia y eficacia en el modo en que se atienden
asuntos pblicos y se interacta con los distintos actores; y mejorara el rendimiento
institucional al esbozar respuestas ms acertadas a las necesidades sociales.
Como seala Mendoza Cabrero (2008: 363), buena parte de los pases latinoamericanos
comparten una aplastante presencia histrica del Estado, han desarrollado formas
verticales de relacin social, son proclives a la formacin de redes de intermediacin
entre grupos y actores, con una muy dbil tradicin participativa, y han hecho del
centralismo y del clientelismo su concepcin de la accin colectiva. Las herramientas
virtuales, como hemos visto, intentan soslayar esta situacin. El nuevo gobierno 2.0 abre
sus puertas a la sociedad, se sirve de ella y sta se sirve de l. Las rgidas y antiguas
estructuras de gobierno se han vuelto ms flexibles yhorizontales, y la circulacin de la
informacin es fundamental.
Es preciso, debe advertirse, la conformacin de una unidad de operaciones que se dedique
exclusivamente al tratamiento de las cuestiones en Red. Es posible lograr construir
plataformas virtuales de participacin e informacin pero es tambin necesario
sistematizar un equipo interdisciplinario que se ocupe de la programacin y el
mantenimiento de la Red, el procesamiento de los datos, su interpretacin, el uso que se
les dar, y la forma en que se devolvern a la sociedad de la manera ms transparente
posible. Paralelamente, es necesario modificar las estructuras jurdicas sobre las que se
erige todo el aparato administrativo del Estado y en las que se basan los procesos de
gobierno para incorporar en ellas los elementos que privilegien y estimulen el uso de las
nuevas tecnologas y susciten la participacin ciudadana.
El gobierno 2.0 presenta vastos beneficios y acorta distancias entre gobernantes y
gobernados, promoviendo as la transparencia en las gestiones, la cogestin de las
cuestiones colectivas y una democracia ms interactiva y comunicacional.

20
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
Las polticas pblicas 2.0 dan cuenta del grado de interaccin y colaboracin entre
gobernantes y gobernados y promueven la democratizacin de los procesos de gobierno.
La participacin que asegura el gobierno 2.0 determina en gran medida los propsitos y
funciones que caracterizarn a las polticas pblicas, y stas sern, al mismo tiempo, los
dispositivos del gobierno para imponer determinado rumbo al Estado y la sociedad
(Medelln Torres, 2004). Se ve, entonces, una relacin de dependencia e influencia entre
ambos, donde el objetivo principal consiste en ampliar los horizontes de transparencia,
cooperacin y participacin, agilizacin y optimizacin.




Del dicho al hecho
El esfuerzo de repensar el sistema poltico a la luz de los cambios sustanciales en la
democracia, el gobierno, la administracin y las polticas pblicas nos ha llevado a
repasar las extensas ventajas de participacin, inclusin, igualdad de oportunidades,
eficiencia, eficaciay transparencia en la gestin pblica que las nuevas tecnologas
permiten. Sin embargo, no es nuestra intencin pecar de ingenuos y esconder en las
sombras las preocupaciones y ambigedades que el uso de Internet y las TIC traen
consigo.
La incorporacin de las nuevas tecnologas en la estructura administrativa del Estado y la
gestin pblica han permitido expandir los horizontes de participacin ciudadana tal y
como los conocamos. Aun as, sus usos presentan algunas zonas grises en cuanto a los
propsitos y las consecuencias imprevistas de su utilizacin. Debe tenerse siempre
presente, por un lado, que el carcter colaborativo y horizontal de los nuevos mecanismos
de participacin no asegura su completa despolitizacin; y, por otro, que la realidad de la
participacin poltica no siempre coincide con las hiptesis de interaccinilimitada
esbozada por los ciberoptimistas. Existir siempre un trasfondo de intereses ineliminable,
participacin en bsqueda del beneficio propio y relaciones de poder cambiantes tambin
dentro del espacio virtual. Internet se ha hecho escenario de competencias polticas y de
apariciones electorales. Esto ha provocado una virtualizacin y mediatizacin de la
poltica, lo que muchos detractores han calificado como algo negativo (Subirats, 2013).
Tambin es cierto que las mismas plataformas virtuales que aseguran la participacin al
ciudadano pueden ser fcilmente manipuladas, censuradas, eliminadas, e incluso
utilizadas como mecanismo de control y regulacin sobre la sociedad.
No debe olvidarse, adems, la increble brecha de desigualdad que existe en torno a la
tecnologa: el acceso a ella no es igualmente posible para todos los ciudadanos, con lo
que se limita, por lo tanto, las oportunidades de participacin. Por otro lado, el
preocupante analfabetismo digital trunca cualquier proyecto de innovacin democrtica y
gobiernos 2.0, ya que no pueden aprovecharse las ventajas de la comunicacin recproca
entre gobierno y ciudadana que las nuevas tecnologas permiten.

21
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
El auge de las telecomunicaciones han puesto al alcance del usuario una infinitud de
recursos de informacin; no obstante, mucha de la informacin que se procesa no es
verdica o de fuentes confiables. Es tarea del ciudadano, pues, cultivar un pensamiento
mucho ms crtico ante la proliferacin de opiniones y posturas.
Los mecanismos de participacin e igualdad de condiciones suelen considerarse, desde el
mero prejuicio, como complicados instrumentos que no hacen ms que retrasar, enredar y
hasta contaminar el proceso de decisin de los responsables polticos. La innovacin
democrtica y la formulacin de polticas pblicas flexibles y prximas a la ciudadana
encuentran sus lmites en, por un lado, la resistencia al cambio que, naturalmente, ejercen
las estructuras estatales y, por otro, en la mirada de recelo con la que muchos polticos
observan la continua participacin civil en cuestiones pblicas. Es imposible, pues, hablar
de participacin cuando un sistema poltico se niega a or e incorporar la opinin pblica
en su performance; y mucho menos podemos hablar de una nueva democracia y de
polticas pblicas 2.0 cuando el sistema poltico no se sirve de las innovaciones
tecnolgicas y las herramientasde interaccin digital para aumentar los caudales de
intervencin ciudadana.
El avance en polticas pblicas ms cooperativas y afines al aporte ciudadano es todava
un largo sendero por explorar. El uso de la Red y las nuevas tecnologas representan un
extenso abanico de posibilidades y resignificaciones en las cuestiones polticas ms
bsicas, como el voto, la militancia o el dilogo entre polticos y ciudadanos. En este
sentido, las polticas pblicas 2.0 han llegado a desgarrar viejos esquemas: el diseo
tradicional de las polticas, donde el Estado y algunos actores con recursos de poder eran
los principales responsables del proceso de gestin e implementacin, ha dado paso a un
proceso colaborativo de formacin de polticas, donde se prioriza la igualdad, la
transparencia y la diversidad de voces como herramientas necesarias para la planificacin
del gobierno. No obstante, este fenmeno todava presenta algunas aristas un poco
imprecisas: por un lado, la utilizacin de la Web y los avances tecnolgicos no se han
extendido de forma generalizada y constante a todos los aspectos en la gestin de
gobierno y la administracin pblica por motivos de diversa ndole (como la falta de
recursos tecnolgicos y financieros; incapacidad tcnica; el miedo al cambio en las
formas de administrar; el analfabetismo digital; la falta de incentivo poltico a la
participacin ciudadana a travs de las plataformas virtuales; la inexistencia de una
unidad tcnica que se dedique a la programacin y mantenimientos de las redes de
gobierno y el procesamiento de los datos que recolectan; etctera), se entiende, entonces,
que este proceso presenta mltiples orgenes y velocidades; en segundo lugar, si bien son
vastas las ventajas de la innovacin tecnolgica y comunicacional, es tambin cierto que
estos mismos mecanismos de participacin pueden ser fcilmente controlados y
censurados por los sectores de poder; y por ltimo, se vuelve difcil hablar de
participacin e hiperconexin cuando siguen existiendo esferas de inclusin y exclusin
en torno al acceso a la tecnologa y las posibilidades de interaccin dentro del
ciberespacio. La idea de una democracia que apueste a la cogestin los de asuntos
pblicos a travs de la incorporacin directa de la ciudadana parece muy difcil si
consideramos lo lejos que nos encontramos de una gestin pacfica, moderna y
consensuada entre gobernantes y gobernados. Esto no significa, sin embargo, que el

22
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
intento por incorporar las nuevas tecnologas en los procesos polticos sea un proyecto a
la deriva.


Conclusiones tentativas
Los innumerables y marcados avances en materiacomunicacional y tecnolgica han
transformado profunda y extensamente la totalidad de los aspectos de la existencia
humana. Las formas de organizacin e interaccin intersubjetiva han mutado al
incorporar los dialectos y posibilidades del ciberespacio y la hiperconexin que brindan
las nuevas tecnologas. Dentro de esta vorgine digital, los procesos polticos, las
instituciones estatales, y los actores que participan en estos dos se enfrentana
resignificaciones sustanciales.
Hemos repasado la idea de una innovacin democrtica, la construccin de nuevos
gobiernos 2.0, y la aparicin de ciudadanos internautas. Estos elementos, devenidos de
una sociedad interconectada, han permitido generar nuevos vnculos entre gobernantes y
gobernados, desdibujando de este modo los lmites entre unos y otros y construyendo
relaciones complejas entre ellos. Como resultado, se han edificado nuevos canales de
participacin ciudadana en los procesos de debate y decisin sobre los asuntos pblicos.
Las tramas de interaccin entre los responsables polticos y la sociedad civil se han vuelto
ms densas y complejas, y han adquirido un carcter de ida y vuelta, recprocas,
constantes y colaborativas. El Estado, entonces, debe volverse garante de estos vnculos
comunicacionales y generar las plataformas virtuales necesarias para la intervencin
ciudadana en la gestin pblica con el fin de democratizar el aparato de gobierno.
Las nuevas polticas pblicas se encuadran dentro de lo que J orge Cabezas (2010; en
TuriGargano, 2013) ha denominado herramientas para la gestin participativa de la
diversidad al respetar tres principios fundamentales: en primer lugar, la libertad,
entendida como la inclusin de grupos heterogneos con intereses y estrategias diversas
(Ibd.: 56); en segundo lugar, la igualdad, vinculada a la existencia de mayoras y
proliferacin de minoras culturales. Estos grupos son incorporados al sistema poltico a
travs de los canales digitales. Y por ltimo, el principio de diversidad, entendido como
la promocin de una discusin y participacin genuinas en el seno de un debate poltico
en el que participan todos los grupos sociales (Ibd.: 57).
Las ventajas y posibilidades ilimitadas del uso de la Red han conducido a una
pluralizacin inagotable de voces, opiniones y movimientos dentro del espacio virtual.
Este vrtigo multiplicador cultiva y cosecha interpretaciones del mundo y la sociedad en
general, lo cual constituye un recurso de informacin muy valioso para el Estado: las
plataformas virtuales permiten la recoleccin de datos en torno a las percepciones de las
diferentes situaciones sociales. Conocer el pulso social limita el grado de contingencia
con el que debe lidiar irremediablemente todo gobierno. Resultara ventajoso, pues,
modernizar las estructuras de la administracin pblica para dar paso a nuevas formas de
tratamiento de los asuntos pblicos, esta vez de forma conjunta y colaborativa. La
revolucin digital y la construccin de autnticos mecanismos virtuales de participacin

23
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
conformaran una posible solucin a los problemas de gobernabilidad social y poltica
que el modelo neoliberal sembr en los pases latinoamericanos (Moreira, 2012),
aumentando de esta forma los niveles de calidad democrtica de la regin.
Las polticas pblicas 2.0, entonces, son el resultado de la articulacin deun puado de
elementos: nuevas tecnologas, Red, democracia, gobierno y ciudadana se aglutinan e
inmiscuyen en un intento por mejorar la cantidad y la calidad de la participacin
ciudadana y el tratamiento de las decisiones colectivas. Los objetivos y cursos de accin
establecidos en las polticas pblicas 2.0 dan cuenta del grado de interaccin y
cooperacin entre el Estado y los ciberciudadanos, logrndose instaurar consensos
pacficos en torno a los fines y medios ms acordes al humor del pueblo. Esto es el
resultado del complejo proceso donde se problematizan, se priorizan, se deciden y se
gestionan en forma colaborativa las cuestiones pblicas.
Estas nuevas polticas son el reflejo de un cambio de poca. Los horizontes de
participacin se amplan. Los umbrales que separan al gobierno de la ciudadana se
vuelven difusos. Se prioriza lo inmediato y la fluidez de la informacin. Las polticas
pblicas 2.0 se constituyen, pues, como instrumentos que acortan distancias y facilitan el
acceso de los usuarios a sus servicios. Ellas nos recuerdan que no existen formas nicas,
que el Estado no posee verdades ltimas, y que el trabajo en conjunto se vuelve
indispensable para tratar temas que nos competen a todos.
La creacin de plataformas virtuales que, por un lado, brinden acceso a informacin
administrativa y permitan un seguimiento y control de la gestin de gobierno y, por otro,
fomenten los vnculos comunicacionales entre dirigentes polticos y ciudadanos, han
alimentado la idea de transparencia de gobierno. No obstante ello, los ciberpesimistas ven
en estos mismos mecanismos de dilogo la posibilidad de control por parte de la cpula
dirigente sobre sus subordinados.
Nos encontramos en presencia de un fenmeno nuevo y an desconocido. Intentamos
acercarnos a l cuanto ms nos sea posible, y aun as no parecemos comprenderlo lo
suficiente. Utilizamos diversas perspectivas disciplinares, pero nuestras conclusiones
suelen ser acotadas y poco precisas. Sin embargo, andar este camino se ha vuelto
completamente necesario. No divisar el final del sendero no es motivo de desnimo ni
excusa para no transitarlo. Por el contrario, debemos esforzarnos en construir teoras ms
rigurosas, que dejen ya de ser primeros acercamientos, y funcionen como fuertes
andamiajes tericos que nos permitan comprender y analizar las interacciones y
dinmicas de las polticas pblicas en un nuevo contexto ms democrtico y de
hiperconexin. Esto representa un primer acercamiento. Es preciso esclarecer y
puntualizar, pues, cada una de las aristas de este fenmeno, sus ventajas, desventajas,
posibilidades y limitaciones, con el fin de comprender este nuevo escenario y aprender a
desenvolvernos en l. Tarea difcil, pero no imposible. Aceptaremos el reto?





24
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana








Bibliografa
ACUA, Carlos H. (comp.), y VACCHIERI, Ariana (comp.)(2007): La
incidencia poltica de la sociedad civil. Editorial Siglo Veintiuno. 1 edicin.
Buenos Aires, Argentina.
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. (1992) (comp.): El estudio de las polticas
pblicas. Editorial Miguel ngel Porra. Mxico.
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. (1992) (comp.): La hechura de las polticas
pblicas. Editorial Miguel ngel Porra. Mxico.
ALCNTARA SEZ, Manuel (2008): Luces y sombras de la calidad de la
democracia en Amrica Latina. En Revista de Derecho Electoral. Nmero 6.
Tribunal Supremo de Elecciones Editor. Costa Rica.
ALONSO, Guillermo V., y otros (2007): Capacidades estatales, instituciones y
poltica social. Editorial Prometeo Libros. 1 edicin. Buenos Aires, Argentina.
CABRERO MENDOZA, Enrique (2008): Usos y costumbres en la hechura de
las polticas pblicas en Mxico. Lmites en las policysciences en contextos
cultural y polticamente diferentes. En ACUA, Carlos H. (comp.): Lecturas
sobre el Estado y las polticas pblicas: retomando el debate de ayer para
fortalecer el actual. Segunda edicin. Publicacin del Proyecto de Modernizacin
del Estado. J efatura de Gabinete de Ministros. Buenos Aires, Argentina.
CASTELLS, Manuel (1995): La ciudad informacional: tecnologas de la
informacin, reestructuracin econmica y el proceso urbano-regional. Editorial
Alianza. 1 edicin. Madrid, Espaa.
CUNILL GRAU, Nuria (2008): La democratizacin de la administracin
pblica. Los mitos a vencer. En ACUA, Carlos H. (comp.): Lecturas sobre el
Estado y las polticas pblicas: retomando el debate de ayer para fortalecer el
actual. Segunda edicin. Publicacin del Proyecto de Modernizacin del Estado.
J efatura de Gabinete de Ministros. Buenos Aires, Argentina.

25
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
DAZ, Cristina (1998): El ciclo de las polticas pblicas locales: notas para su
abordaje y reconstruccin; en VENESIA, J . (comp.): Polticas pblicas y
desarrollo local; IDR, Rosario.
FEINMANN, J os Pablo (2012): La filosofa y el barro de la historia. Editorial
Planeta. 10 edicin. Buenos Aires, Argentina.
FUNDACIN CiGob (2011): Carlos Matus y el Gobierno 2.0. Por el rea de
Investigacin y Desarrollo de la Fundacin para al Desarrollo de Ciencias y
Mtodos de Gobierno. Buenos Aires, Argentina.
KARL, Terry Lynn (1992): Dilemas de la democratizacin en Amrica Latina.
En BARBA SOLANO, Carlos, y otros (comp.): Transiciones a la democracia en
Europa y Amrica Latina. FLACSO. Mxico.
KLIJ N, Erik H. (1998): Redes de Polticas Pblicas: una visin general. En
KICKERT, W. J . M. y KOPPENJ AN, J . F. (comp.): ManagingComplex
Networks. Editorial Sage. Londres.
LEIRAS, Marcelo (2002): Instituciones de gobierno, partidos y representacin
poltica en las democracias de Amrica Latina: Una revisin de la literatura
reciente. Contribuciones. CIEDLA. Buenos Aires, Argentina.
MARIEZ NAVARRO, Freddy (2011): Hagamos entre todos la poltica pblica:
una reflexin sobre la visin relacional de la poltica pblica. Editorial Miguel
ngel Porra. Mxico.
MATUS, Carlos (1987): Poltica, planificacin y gobierno. Fundacin ALTADIR.
Caracas, Venezuela.
MEDELLN TORRES, Pedro (2004): La poltica de las polticas pblicas:
propuesta terica y metodolgica para el estudio de las polticas pblicas en
pases de frgil institucionalidad. CEPAL, Divisin de Desarrollo Social.
Santiago, Chile.
MNY, Yves; THOENIG, J ean-Claude (1992): Editorial Ariel. Barcelona,
Espaa.
MOREIRA, Carlos (2012): Poltica y polticas en Amrica Latina. Editorial
Biblos. 1 edicin. Buenos Aires, Argentina.
MORLINO, Leonardo (2007): Explicar la calidad democrtica: qu tan
relevantes son las tradiciones autoritarias?. En Revista de Ciencia Poltica.
Volumen 27. Nmero 2. Pontificia Universidad Catlica de Chile Editora. Chile.
NASER, Alejandra y CONCHA, Gastn (2011): El gobierno electrnico en la
gestin pblica. CEPAL. Divisin ILPES. Santiago, Chile.
OSZLAK, Oscar (1984): Polticas Pblicas y Regimenes Polticos: reflexiones a
partir de algunas experiencias latinoamericanas. Publicado por el Centro de
Estudios de Estado y Sociedad. Buenos Aires, Argentina.
PRZEWORSKI, Adam (2008): Acerca del diseo del Estado: una perspectiva
principal-agente. En ACUA, Carlos H. (comp.): Lecturas sobre el Estado y las
polticas pblicas: retomando el debate de ayer para fortalecer el actual. Segunda

26
Innovacin y Democracia: las Polticas Pblicas 2.0 como herramientas para la
Participacin Ciudadana
edicin. Publicacin del Proyecto de Modernizacin del Estado. J efatura de
Gabinete de Ministros. Buenos Aires, Argentina.
SUBIRATS, J oan (2013): Qu democracias tenemos? Qu democracias
queremos?. En Revista Perspectivas sobre el Estado: las polticas pblicas y la
gestin. Ao 1. Nmero 1. J efatura de Gabinetes de Ministros. Buenos Aires,
Argentina.
TURI GARGANO, Ana La (2013): Partidos polticos y nuevas tecnologas. Los
procesos de participacin poltica en el mundo globalizado. En Revista Espacios
Polticos: la poltica en contexto. Ao 14. Nmero 9. Buenos Aires, Argentina.
VERGARA ESTEVEZ, J orge (2005): La concepcin de la democracia
deliberativa de Habermas. En Revista Qurum Acadmico. Ao 2. Nmero 2.
Universidad del Zulia. Venezuela.




Simposio de Administracin Pblica





Cartografa de los vnculos.
El caso de la elaboracin participativa del Plan integral de juventud en la ciudad de
Rosario

Mg. Diego Beretta
(Universidad Nacional de Rosario)






Resumen: El presente trabajo tiene como objetivo conocer cmo se articula la
participacin ciudadana, a travs de organizaciones juveniles en el marco de las
polticas de juventud local. Se ha seleccionado el proceso de elaboracin participativa
del Plan Integral de Juventud llevado adelante en la ciudad de Rosario. El proceso
participativo de elaboracin del plan, se convierte en objeto de estudio, explorando las
formas de articulacin entre el Estado local y organizaciones juveniles de la sociedad
civil para la formulacin de polticas pblicas locales de juventud.










Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.



Introduccin
El presente trabajo forma parte de la tesis de maestra en Gestin Pblica, de la Facultad
de Ciencia Poltica y RRII de la Universidad Nacional de Rosario, defendida en el ao
2013. Mediante esta investigacin se pretende contribuir al diseo de mecanismos
participativos en el marco de polticas pblicas juveniles a partir de la indagacin
especfica del proceso llevado adelante en la ciudad de Rosario, pionera en el diseo de
un Plan integral de juventud en el pas. En este sentido nuestra investigacin se orient
a comprender y analizar el problema o fenmeno seleccionado sin la pretensin de
buscar generalidades, tendencias, verificaciones o causalidades. Describir, analizar y
comprender el problema de investigacin propuesto, en el marco de un contexto
complejo, incierto e impredecible, permitir (o lo intentar) convertirse en un material
con informacin exhaustiva de una experiencia concreta e innovadora en polticas de
juventud en nuestro pas, posibilitando a gestores pblicos y responsables de reas de
juventud contar un anlisis de un estudio de caso.
Los resultados de esta investigacin van dirigidos especialmente como un aporte para
quines tienen la responsabilidad en la gestin de polticas pblicas de juventud,
interesados en procesos de elaboracin de dichas polticas desde un enfoque plural,
integral y participativo; elementos que podemos considerar sustantivos para afrontar los
retos que nos imprime la gestin pblica en la contemporaneidad. Es posible esperar (y
soar) que una investigacin como la que estamos presentando provea informacin de
utilidad (tanto facilitadores como obstaculizadores) en cuanto a los vnculos que se
generan entre jvenes organizados y las reas estatales, para as enriquecer y fortalecer,
e incluso fomentar, polticas sociales destinadas a los jvenes en distintas ciudades de
nuestro pas, reconociendo a las distintas juventudes como sujetos de derechos con
capacidades y responsabilidades para incidir en lo pblico y no slo como mero
espectadores u objetos de polticas pblicas tradicionales.
El estudio de caso fue seleccionado para describir y analizar el proceso de elaboracin
del plan integral de juventud, una poltica participativa, el locus donde se materializaron
los vnculos entre las organizaciones juveniles y el Estado en la ciudad de Rosario,
objeto de este trabajo. Como sostiene Oszlak y Odonnell (1995) el estudio de polticas
estatales -desde la perspectiva que proponemos- ayuda a desagregar y "poner en
movimiento" a un estado y a actores (clases, fracciones de clase, organizaciones,
grupos, eventualmente individuos). Adems, sostenemos que los resultados que nos
brinda un estudio de caso se caracterizan por mostrar el fenmeno en el contexto en el
cul se desarrolla.
En la ciudad de Rosario, a partir del ao 2005 se inicia un proceso de revisin y
reflexin acerca del diseo e implementacin de las polticas locales de juventudes,
convencidos en que para sostener y profundizar el trabajo con y desde los jvenes se
deba transitar hacia nuevas formas de gestionar lo pblico en materia de juventudes,
apostando por una intervencin integral, transversal y plural basada en la gestin mixta
o relacional entre el Estado y las organizaciones juveniles de la sociedad civil.
En este sentido desde el rea estatal local dedicada al tema de juventud (Centro de la
Juventud), plantearon la elaboracin conjunta entre Estado y organizaciones juveniles
del Plan Integral de Juventud. El proceso participativo de elaboracin de dicho plan, se
convierte en objeto de estudio de la presente investigacin, explorando las formas de
articulacin entre el Estado local y las organizaciones juveniles de la sociedad civil para
la formulacin de polticas pblicas locales de juventud. Para ello, nos preguntamos
Cmo se desarrolla/construye la participacin de las OSCs (organizaciones de la
sociedad civil) en la poltica local de juventud? Qu tipo de participacin? De qu
clase de OSCs /OJ (organizaciones juveniles) hablamos? Organizaciones juveniles u
organizaciones para jvenes? Cmo se configuran los vnculos entre las organizaciones
juveniles y el Estado local? Estas instancias de participacin configuran una nueva
relacin entre las OJ y el gobierno local? Cmo afectan, impactan, transforman a la
relacin entre Estado y sociedad civil? Qu mecanismos de articulacin operan en esta
relacin? Qu caractersticas/reglas de juego se plantean? Quin las defines; el estado,
la sociedad civil o conjuntamente? Qu supuestos conceptuales existen detrs de cada
mecanismo de participacin y de la relacin Estado sociedad civil? Dnde y quines
toman las definiciones/decisiones de las polticas pblicas?
A partir de la recuperacin y revisin bibliogrfica del estado de la cuestin para la
realizacin de la presente investigacin advertimos que durante la dcada del 2000 se
desarrollaron variados estudios e investigaciones en torno a las polticas pblicas de
juventud, en lo que creemos pudo haber sido una momento de reflexin y discusin
acerca de cules deban ser los mecanismos estructurantes de una poltica de juventud.
En este sentido, percibimos un importante consenso en las caractersticas que debe
asumir una poltica pblica de juventud, determinada fundamentalmente por la
integralidad y la inclusin de la sociedad civil en todo el ciclo de la poltica, ya sea en el
diseo, implementacin y/o evaluacin. Destacamos un componente
prescriptivo/normativo en torno a las polticas pblicas de juventudes que expresa altos
niveles de consenso pero no se dice cmo.
Es palpable la ausencia de trabajos cientficos y acadmicos en relacin a polticas de
juventud donde se explore especficamente la relacin entre Estado y sociedad civil en
el marco de su diseo y/o implementacin. En este contexto nos parece relevante iniciar
una investigacin exploratoria y emprica sobre una poltica pblica especfica en la
ciudad de Rosario, el Plan integral de la juventud, y especficamente en su fase del
diseo; ya que nos permitir intentar dar algunas respuestas a las preguntas de
investigacin formuladas.
A partir de la descripcin de los mecanismos en que se materializan los vnculos entre
organizaciones juveniles y Estado, se ensay una cartografa en base a las distintas
dimensiones construidas a partir de los trabajos de Cippec (2008) y de Cunill Grau
(2008), las cuales, si bien no agotan la descripcin, nos permiten intentar elaborar
algunas claves cartogrficas con el objetivo de descifrar e interpretar de una manera ms
particular los vnculos que se tejen en las relaciones entre Estado y sociedad civil.
Dimensiones y variables de anlisis





DIMENSION POLITICA



Calidad de la
participacin
Nivel de
democratizacin en
la agenda y toma de
decisiones
Participacin
administrativa o
participacin
poltica
Grado de inclusin y accesibilidad
Liderazgo
Grado de Deliberacin

DIMENSION INSTITUCIONAL
ORGANIZACIONAL
Organizacin de la participacin
Grado de regulacin
Grado de institucionalizacin formal

DIMENSION DE GESTION
Resultados vinculantes no vinculantes
Efectos inmediatos/resultados a largo
plazo
DIMENSION ESTRATEGICA Fortalecimiento del sector asociativo
Promocin de la participacin del
ciudadano no organizado
Generacin de un cambio hacia una
cultura ms participativa

Paralelamente, y a partir del anlisis de estas variables, se fueron detectando y
analizando factores condicionantes en los vnculos, ya sean facilitadores como
obstaculizadores o barreras. Nos referimos a cualquier factor que ejerce alguna
influencia sobre la relacin, ya sea en forma positiva o negativamente.
Este ltimo anlisis, fue el insumo central para intentar sugerir algunas
recomendaciones identificando lecciones aprendidas de una poltica innovadora e
incipiente en nuestro pas, con el fin de dejar sistematizada una experiencia que,
teniendo en cuenta siempre los distintos contextos, podr ser replicada en distintas
ciudades, fortaleciendo el espritu de una gestin participativa en temas de juventud.

Una apuesta para gestionar desde la mirada de la(s) juventud(es)
La propuesta de redimensionar la gestin en torno a la poltica pblica de juventud ha
sido resuelta en la mayora de las ocasiones, en trminos de posibilidades de
construccin de organismos locales gubernamentales dedicados exclusivamente al tema
juvenil. Sin embargo, en la actualidad esta interpelacin supera a estos ltimos, siendo
extensiva a todo el mbito de lo pblico y a la poltica social misma. En este sentido, en
el espacio juvenil se observa con mayor claridad un fenmeno que obliga a considerar
las limitaciones que presentan los enfoques centrados en el espacio pblico estatal, con
caractersticas de prestaciones de servicios burocrticos y centralistas, y que
fundamentalmente se enmarcan en una visin adultocntrica de las polticas sociales.
Se constituye en un desafo para la poltica local de juventud comprender que los
espacios y prcticas juveniles difcilmente se expresan en estructuras burocrticas
verticales y con acentos partidistas. Es decir que se manifiestan y apropian para recrear
lo pblico, de ciertas reas sustantivas que posibilitan establecer relaciones con sentido
con los otros. Asimismo, en esta bsqueda reconfiguran su pertenencia a la vez que
confrontan sus diferencias y desde sus biografas construyen sus posibilidades de
desarrollo.
Una poltica juvenil afirmativa con y desde los jvenes, implica contar con la capacidad
de articular plataformas polticas, entendidas como elementos potenciadores de las
diversas comprensiones de lo poltico y lo pblico que sostienen las diferentes
juventudes. Miguel Abad (2002) sugiere adems revisar algunas pistas en claves de
superacin de componentes obstaculizadores. Entre ellas menciona avanzar desde una
concepcin agregativa programtica hacia una concepcin constructiva de poltica
social. Es decir, intentar superar la mirada sectorial de las polticas pblicas tradiciones
para jvenes en base a los dos grandes ejes demarcados por la secuencia educacin y
trabajo.
Por otro lado, tambin remarca como un posible componente que pueda obstaculizar
una poltica afirmativa de juventud, la dbil legitimidad con la que cuentan las reas
estatales destinas a las polticas de juventud. Existen numerosos indicadores con los que
se logra demostrar esto empricamente, como los porcentajes de los presupuestos, la
cantidad de personal tcnico y profesional, los programas oficiales, entre otros. Mucho
se habla de la importancia de polticas de juventud en las estructuras estatales, pero no
obstante, poco se obra en consecuencia.
La existencia de un organismo coordinador y articulador intersectorial que haciendo uso
de una herramienta esencialmente participativa facilite y garantice la transversalidad de
las acciones, es un requisito de sostenibilidad de la relevancia poltica de los acuerdos
necesarios para brindar las respuestas integrales y pertinentes que la situacin social de
los jvenes hoy reclama.
Estos aspectos generales tambin aluden a la necesidad de recuperar en la reflexin y el
debate la discusin relativa a la vinculacin que establecen las juventudes con la poltica
y el poder. Las polticas de juventud son parte de relaciones de poder en las cuales las
juventudes se encuentran inmersas, o que las demandas juveniles en determinados
momentos histricos generaron relaciones tensas con el Estado. Paradjicamente, las
argumentaciones en torno a estas temticas ha adquirido una connotacin apoltica y
alejada de las relaciones de poder de la sociedad en su conjunto. Este argumento pone
en tensin a la propia definicin de la nocin de juventud, entendida como el resultado
de un proceso de construccin social y cultural que le asigna determinadas
representaciones y significados en los cuales se ponen en juego determinadas relaciones
de poder. (Montoya: 2003).
Lo dicho, provoca tanto a analistas como a gestores pblicos a repensar las formas
posibles de participacin social juvenil. Es til extender la mirada hacia formas
participativas no caracterizadas por la institucionalizacin, sino comprenderlas como un
fenmeno compuesto por una gran diversidad de formas de accin colectiva procesadas
cotidianamente no slo en los jvenes sino en la sociedad en su conjunto.
Las polticas locales de juventud pueden tambin ser herramientas que realicen
interesantes aportes en el juego de construccin de ciudadana a travs de acciones
destinadas al fortalecimiento de la sociedad civil. Asimismo, el espacio local es un
mbito propicio para reconocer, apoyar y promover a los jvenes que se agrupan en
torno de actividades que a pesar de contar con una baja visibilidad pblica, pueden ser
expresiones que contribuyan a fortalecer el tejido asociativo y amplen el abanico de
posibilidades para los jvenes que buscan canalizar sus intereses a partir de apuestas
colectivas.
No obstante, es pertinente resaltar la complejidad que se presenta al reconocer a la
autonoma y a las capacidades de la juventud como movimiento social. Esto nos lleva a
comprender que los jvenes se apropian de una particular concepcin de entender y
ejercer la ciudadana; que genera en determinadas ocasiones, distancias entre la visin
que tienen los jvenes de las polticas sociales y respecto a la definicin que stas
asumen de su sujeto de poltica.
Es relevante en esta instancia realizar algunos apuntes referentes a, por un lado, las
formas institucionalizadas de participacin juvenil, es decir de las organizaciones de
jvenes y las que trabajan con y para los jvenes; y por otro lado, a su interaccin y
vinculacin con los organismos municipales de juventud.
Las organizaciones de jvenes o juveniles, se refieren a las estructuras tanto formales
como informales creadas y gestionadas por grupos juveniles, aunque no necesariamente
posean en sus programas de accin ejes destinados a jvenes. En cambio, las
organizaciones para o que trabajan con jvenes, pueden o no estar integradas por
sectores juveniles, pero indefectiblemente tienden a trabajar temticas y/o problemticas
que atraviesan a los jvenes. En estas ltimas se incluyen a las instituciones estatales
especficas de juventud, como casas, direcciones, institutos, etc.
Cabe destacar que es notable la fragmentacin entre las organizaciones juveniles, lo
cual conduce a cierta dificultad para lograr la coordinacin en las acciones, presentando
vinculaciones slo ocasionales y resultando escasa la visibilidad de las acciones
trabajadas. Cuentan con capacidades de gestin dbiles para relacionarse con el Estado
con cierto grado de autonoma, debido a la fragmentacin y baja institucionalidad que
presentan.
Por otro lado, es evidente que se han multiplicado las estructuras pblicas que trabajan
para y con jvenes, pero se puede observar en stas cierta paradoja. Posicionan a los
jvenes desde una apuesta insegura; porque a nivel discursivo postulan a la juventud
como portadora de ventajas potenciales, como una apuesta al futuro, pero en su accionar
realizan una lectura de los jvenes como actores peligrosos, temiendo as fomentar su
participacin efectiva. Particularmente en las instituciones estatales esta concepcin de
apuesta insegura, se refuerza con el miedo a enfrentarse a colectivos autnomos e
impredecibles, asumiendo el escaso reporte electoral que ello pudiera significar.
Es en este escenario caracterizado por la dinmica de diversas racionalidades e
intereses, donde la poltica pblica de juventud tiene como desafo la reelaboracin del
espacio pblico local a partir de la convergencia entre lo estatal, lo privado y lo pblico
no estatal en materia juvenil.

El plan integral de Juventud. Una aproximacin
Tomando como base el documento oficial del Plan, se define a ste como el resultado
de un proceso de trabajo colectivo, que expresa las decisiones priorizadas y
consensuadas de la sociedad rosarina en torno a la poltica pblica local de juventud.
Asimismo, es el producto construido a partir del uso y desarrollo de una herramienta
estratgica innovadora de planificacin y gestin pblica. (Centro de la Juventud:
2006)
La elaboracin del Plan Integral de Juventud se constituye as, segn los responsables
de su formulacin, en una herramienta necesaria, pertinente y esencial, para facilitar el
trnsito hacia un nuevo modelo de gestin pblica de polticas de juventud.
Contribuye a tal finalidad no slo por los resultados que ofrece sino tambin por el
proceso que despliega, que permite generar acciones articuladas en favor del
fortalecimiento de las capacidades de los actores sociales involucrados.
Este proceso explora y potencia las posibilidades de consenso y compromiso entre los
actores, identificando con mayor claridad no slo las preferencias de cada uno de ellos
sino tambin la percepcin que stos mantienen acerca de las preferencias de los otros.
As, aumenta el grado de conocimiento, comprensin y confianza en la actuacin
conjunta, especialmente a partir de la cooperacin, promovida por la mejor
identificacin de los propios intereses y de los proyectos para realizarlos.
Finalmente, la elaboracin del Plan Integral de Juventud se concibe como una
intervencin social de amplio alcance, que facilite un proceso de aprendizaje,
construccin y fortalecimiento de la capacidad de los/as jvenes para activar circuitos
de participacin social legtimos y significativos. (Centro de la Juventud: 2006)
En este marco, el documento institucional del Plan Integral de Juventud, define
claramente cules son las orientaciones que propone. En primera instancia, se menciona
explcitamente el paradigma que permite dotar de significado a la condicin juvenil,
reconocindola a sta como etapa plena de la vida, en contraposicin a la
concepcin de moratoria social, entendida como la etapa de formacin y preparacin
para asumir las responsabilidades de la vida adulta. Esta primera aproximacin no slo
implica una direccionalidad conceptual en cuanto a cmo pensar a los jvenes, sino
tambin, induce a revisar y poner en crisis la visin hegemnica centrada en el adulto, la
visin adultocentrista.
Otra de las orientaciones, y en plena convergencia con la anterior, reviste la necesidad
de pensar a la juventud desde su situacin, es decir, poder describir cmo le va al
joven, en determinados contextos atravesados por diversas circunstancias tantos
econmicos, sociales, polticas, etc.
Finalizando las orientaciones conceptuales que dan cuenta de la nocin de
joven/juventud, emerge la nocin de joven como sujeto de derechos, enmarcada en una
perspectiva de derechos. Se sostiene que los jvenes no deben ser entendidos como
objetos de polticas a partir de sus demandas y pedidos, sino que los jvenes son
sujetos que conocen y ejercitan sus derechos y reconocen sus responsabilidades. En
definitiva, se sostiene que los jvenes son capaces de proyectar, proponer, enunciar y
participar.
Desde el punto de vista de las polticas pblicas, el Plan integral de juventud se concibe
como una poltica de juventud que se asienta en trminos de acciones afirmativas de la
condicin juvenil. Esto significa que las actuaciones pblicas que inciden en las
condiciones de vida presente de los/as jvenes asuman como principal eje orientador
desde el mismo momento de su diseo, potenciar su plena ciudadana en la
construccin del proyecto de vida propio (Centro de la Juventud: 2006)
Desde la lgica de las acciones afirmativas, el componente participativo es central en el
proceso de la poltica, no slo en la gestin y ejecucin, sino fundamentalmente en todo
el proceso de diseo y toma de decisiones estratgicas.
En la misma sintona, asume tambin como orientacin de poltica el desafo de dotar
una perspectiva generacional a las polticas pblicas, superando las respuestas
sectoriales y los espacios exclusivos para jvenes, para incorporar la mirada juvenil a
todas las polticas pblicas. No obstante, para la incorporacin de esta perspectiva, es
necesario un significativo liderazgo juvenil que garantice legtimas miradas y lgicas
juveniles, fundamentalmente a travs de los grupos y organizaciones juveniles de la
ciudad.
Por otro lado, y a partir del acuerdo generalizado en cuanto a que las polticas de
juventud se caracterizan por la sectorialidad y fragmentacin de las intervenciones, se
plantea tambin como desafo en clave de orientacin, el intento por generar una
poltica de juventud integral y transversal. Por ltimo, en trminos metodolgicos de
diseo e implementacin de poltica, el Plan integral de juventud propone como
orientacin la perspectiva estratgica.
En este sentido, el plan es considerado el punto de partida de una planificacin de la
gestin estratgica de la poltica de juventud en el mbito local, intentando generar
sinergias entre los diversos actores a partir de criterios comunes de intervencin.
Finalmente, se concibe al proceso de elaboracin del Plan Integral de Juventud como
una posible intervencin social de amplio alcance, en la cual el nfasis est puesto en el
proceso de aprendizaje, construccin y fortalecimiento de la capacidad de los propios
jvenes para activar circuitos de participacin social legtimos y significativos para su
realidad cotidiana en un nuevo marco de relacin.

Los primeros pasos del Plan
El Diagnstico base como punto de partida
El primer desafo que surgi al momento de iniciar la discusin del diseo del Plan
Integral de Juventud (de ahora en adelante PIJ), fue la necesidad de contar un
diagnstico lo ms completamente posible. Para abordar esta complejidad, el equipo
tcnico convino dos tcnicas de investigacin, encuestas, que facilitan la
generalizacin de los datos a partir de la inferencia y, entrevistas en profundidad que
permiten la exploracin e indagacin extensa sobre diversas cuestiones. (Centro de la
Juventud; 2006:)
Los resultados de la mencionada investigacin/diagnostico
1

bajo el nombre de
Informe sobre la situacin de las y los jvenes en Rosario, vali de puntapi inicial
para (re)conocer la realidad juvenil de la ciudad, los principales intereses, los problemas
mencionados recurrentemente por los jvenes y su convergencia (o no) con lo que
sostenan los adultos acerca de cuales son los problemas de los jvenes.
El componente participativo, tanto en su dimensin social, poltica y cultural, aparece
en base a las entrevistas realizadas al equipo como a documentos oficiales del PIJ, como
una sntesis dialctica de la poltica pblica local de juventud. Es ste el que intent
marcar a la poltica en todo el ciclo, ofreciendo posibilidades y oportunidades a las
diversas juventudes, organizadas o no, de esbozar diagnsticos, fijar prioridades y
proponer soluciones tanto a escala individual como en el mbito grupal. Es decir, el
componente participativo del PIJ intent crear espacios de participacin en la
institucionalidad pblica, ejerciendo al mismo tiempo un aprendizaje democrtico y
ciudadano. (Entrevista N12)
Queda de manifiesto que la viabilidad poltica, tcnica e institucional de la
implementacin de la poltica de juventud es mayor cuando se le pone el nfasis a la
interaccin de los actores responsables del desarrollo, incentivndolos en los procesos
de construccin de las agendas pblicas. En estos procesos, no pueden ni deben quedar
excluidos los jvenes. Por el contrario, deben ampliarse y fortalecerse los distintos
espacios de participacin en el ciclo de la poltica. Pero cabe preguntarnos, En qu tipo
de participacin derivo la puesta en marcha del proceso de diseo participativo del PIJ?
Fue una participacin de ndole poltica o administrativa? La participacin de los
jvenes en el proceso del plan, tuvo consecuencias en cuanto a potenciar la cultura
participativa y democrtica? Preguntas que intentaremos develar en los apartados
posteriores.
Los actores vinculados
La propuesta de disear un Plan integral de juventud, supona en el marco de sus
orientaciones de polticas, un entramado actoral plural, heterogneo e innovador en
cuanto a su esquema organizacional. En base a esta idea, se diseo una primera
propuesta multiactoral que consista de cuatro grupos:
Grupo Promotor: Compuesto por cuatro subgrupos de actores coordinados por el
Centro de la Juventud: representantes Polticos; de los medios de comunicacin; de
organizaciones sociales de la ciudad; y de organizaciones internacionales.
Consejo/Grupo asesor: Compuesto por subgrupos organizados por reas temticas de
trabajo concebidas desde una perspectiva amplia, con diversidad de miradas e
intervenciones sectoriales, de distinta naturaleza (estatal, social, econmica, poltica y
disciplinarias)
Grupo Joven: Compuesto por jvenes organizados y no organizados con voluntad de
participar activamente en las tareas de promocin, convocatoria y diseo (de las
actividades a poner en marcha como de los contenidos que se desprendan de las
actividades de elaboracin del plan).
Si bien este fue el entramado actoral propuesto, durante el proceso de la puesta en
marcha de la elaboracin, se fue reconvirtiendo ya que no se logr plasmar tal como
estaba diseado. El diseo de la red de actores termin siendo muy ambicioso.

1
El documento final puede ser consultado en www.rosario.gov.ar/sitio/desarrollo_social/juventud/plan_integral4.jsp

Cremos que bamos a tener mayor repercusin y apoyo desde los propios espacios
municipales, sin embargo, lo que ms nos cost fue lograr legitimidad hacia el interior
del municipio (Entrevista N10)
Los actores estatales (municipales) que se interesaron y que en una primera instancia
participaron en la presentacin del PIJ y en algunas jornadas de trabajo para su diseo,
fueron los que tenan un trabajo especfico con jvenes y por lo tanto un inters especial
en fortalecer tambin su intervencin
2

2
Entre ellos se pueden mencionar a: el componente de capacitacin para jvenes del Programa Rosario Hbitat, algunos programas
dependientes de la Secretara de Salud Pblica como el rea de promocin de la salud, el programa adolescentes y el alcohol, y el
programa de procreacin responsable; de la Secretara de cultura y educacin el programa cero-veinticinco, y por la Secretara de
Promocin Social la Direccin General de Recreacin y Deportes y el Programa joven de inclusin socioeducativa.

. La institucionalidad estatal municipal, en el
marco del diseo del PIJ, careci en primera instancia de funcionarios de alto rango
como secretarios y subsecretarios que se hayan involucrado en el proceso. Si bien fue
presentado en el gabinete municipal, creo que en un principio no se entendi muy bien
la idea del plan o simplemente se tom como una actividad ms, en vez de pensar una
nueva lgica de gestin en temas de juventud.(Entrevista N 9) Con el paso del
tiempo, el apoyo poltico institucional fue cambiando, fue mejorando, incluso esto se
pudo ver con la continuidad del Plan una vez que cambi la gestin municipal y la
gestin del Centro de la juventud (Entrevista N8)
Con respecto al grupo de jvenes, ste fue el grupo de mayor participacin durante el
proceso de elaboracin. Cabe destacar que estamos hablamos del grupo de
organizaciones juveniles y que mayor aporte y compromiso sostuvieron con el plan.
En primera instancia, el equipo tcnico del PIJ realiz visitas a cada una de las
organizaciones, donde se present verbalmente la idea de disear un Plan integral para
jvenes, y que sean las organizaciones juveniles quienes participen activamente de su
elaboracin. En un primer encuentro con las organizaciones contactadas e invitadas a
participar, el equipo tcnico elabor una pequea encuesta, cuyos resultados nos parece
pertinente recuperar, ya que permiten darnos una visin general acerca de lo que
pensaban en esa instancia las organizaciones juveniles con respecto a la relacin con el
Estado, con otras organizaciones y su compromiso con la elaboracin del plan. Las
siguientes afirmaciones fueron transcriptas a partir de uno de los informes internos.
(Centro de la Juventud; 2007b)
En relacin a la propuesta de encontrase y a la invitacin a ser parte activa del diseo
del plan, las expresiones fueron favorables, principalmente porque para muchos fue la
primera instancia institucionalizada donde se encontraban varias organizaciones
juveniles, incluso algunas ni siquiera conocan de su existencia. Por otro lado, fue
tambin recurrente la apuesta de un organismo estatal de consultarlos e invitarlos a
planificar conjuntamente.
Cuando llegu no saba bien de qu se iba a tratar y la verdad estuvo muy por encima
de mis expectativas. Fue la primera vez que pude participar en algo en comn con otras
agrupaciones juveniles.
Me result interesante porque pudimos encontrarnos con personas que trabajan en
temticas parecidas o diferentes pero que contribuyen a formar un espacio de debate y
creacin de nuevas ideas y proyectos.
Lo ms interesante fue que convocaron a distintas organizaciones que trabajan con
chicos de distintas edades y que tocan temas diferentes, adems de que pertenecen a
distintos barrios de la ciudad y nos sirve para relacionarnos entre las distintas
organizaciones.
El Estado puede y debe cumplir el rol de propiciador y empuje de laburos
comunitarios, como as tambin al revs, porque muchas veces estos espacios vienen a
abordar lo perifrico, lo marginal o lo relegado por el mismo Estado.
Creo que sera interesante saber bsicamente como trabaja cada ONG con los
jvenes, desde su temtica considerara que es importante alguna especie de
capacitacin, si as la podemos llamar! sobre cmo los dems debemos manejarnos
con los diversos Grupos.
Por otro lado, varias de las voces recuperadas, concurran en cierto escepticismo o vean
poco viable una propuesta tan general y abstracta. Pensar y actuar desde los jvenes
deviene generalmente en ideas a corto plazo, en el aqu y ahora, esperando resultados
instantneos. Tambin, se destaca y recupera la necesidad que sea el Estado quien inicie
o promueva este tipo de discusin, como una especie de garante de la viabilidad, pero
resaltando no obstante, la necesidad de la generacin de espacios democrticos,
pluralistas y respetuosos de las diferencias y diversidades.
Propongo la bsqueda de un dilogo ms fluido entre los jvenes y los organizadores
del Plan Integral de Juventud. De todas formas, creo que esto ltimo se va a ir
logrando a medida que se desarrollen los encuentros y surjan debates. Est claro que
las primeras reuniones son de carcter introductoria, y se prioriza la presentacin del
proyecto con sus caractersticas generales.
En lneas generales, y despus de haberla ledo detalladamente, la propuesta me
gusta. Pero sinceramente me cuesta materializarla y bajarla a la realidad. Tal vez un
desglosamiento ms especfico de ciertos puntos del Plan me ayudara a imaginar su
potencial aplicacin.
Me parece interesante la alternativa, y me parece que es una muy buena idea que
genera la articulacin entre las diferentes organizaciones juveniles de la ciudad (que se
nos hace imposible conocerlas a todas fuera de este espacio) teniendo como ncleo de
encuentro el centro de la juventud como organismo referente en este tema espero que
podamos entre todos definir algo concreto y de esta manera empezar a liberar acciones
que favorezcan por un lado las actividades que todos hacemos comnmente, y por otro
generar nuevas alternativas, fortaleciendo una red de contactos y comunicacin
permanente.
Lo interesante ser empezar a pensarlo en trminos serios y trabajarlo, consensuarlo
y discutirlo. Establecer las prioridades y empezar a abordarlas.
S es una propuesta viable, slo es necesario el compromiso de todos los actores y que
esto se tome como una poltica de estado, y no de un gobierno definido es necesario
generar un espacio de encuentro que nos fortalezca.
La condicin principal es la transparencia y la participacin democrtica de todas las
organizaciones, sin olvidar las buenas intensiones y la pluralidad.
La idea de viable aparece sobretodo porque el Plan est ligado con lo gubernamental.
Eso nos tranquiliza en el sentido de saber que hay recursos (econmicos y humanos) y
voluntad poltica. Adems es necesaria la participacin de las organizaciones que
esperemos que se enganchen y que podamos trabajar en conjunto que no es siempre tan
fcil.
A partir de estas conclusiones del primer encuentro de organizaciones juveniles en el
marco de la presentacin del Plan, podemos observar ciertas convergencias de
opiniones, diversas inquietudes e intereses que despert este encuentro y algunas
recomendaciones o temas que se convirtieron en crticos en etapas y encuentros
posteriores.
Es notable el consenso generalizado por parte de las organizaciones juveniles, en la
necesidad de buscar lugares de encuentro entre ellas. Es innegable la fragmentacin que
existe entre las organizaciones juveniles, cada una trabaja o interviene en escenas micro
locales (barrio, sector) y es muy bajo el nivel de cooperacin entre ellas. Incluso, es
altsimo el nivel de desconocimiento entre ellas.
Por otro lado, la mayora de las organizaciones juveniles sostuvieron fortalecer el
dilogo no slo entre ellas sino con el Estado, como una forma de demostrar la voluntad
poltica del municipio de generar una poltica de estado. Tambin, se destac la
importancia de reconocer distintas voces y miradas, recuperando la nocin de pluralidad
de actores y destacando adems la importancia de encontrarse a partir de la diversidad
de territorios en los que actan las organizaciones. La cuestin de los vnculos con el
Estado es otro tema que aparece recurrentemente, algunos mencionando el rol que
debera tener el Estado como promotor de encuentro entre organizaciones de la sociedad
civil, otros como responsable directo del bienestar de los jvenes de la ciudad, y varios
proponiendo un mayor dilogo, y lazos mas fuertes entre organizaciones y el Estado
(ac se identifica con el Centro de la juventud) para trabajar en forma conjunta.
Se discuti tambin la necesidad de incorporar a otras organizaciones juveniles de la
ciudad, pero el desconocimiento y la fragmentacin demostrada por parte de ellas, dej
librado al equipo tcnico la necesidad de rastrear y convocar nuevas organizaciones,
fueron escasas las propuestas concretas que mencionaron a alguna organizacin, mas
que eso slo surgieron menciones generales. En el mismo sentido, algunos miembros de
las organizaciones juveniles tambin propusieron incorporar a otros actores relevantes
de la ciudad ms all de su condicin juvenil:
No conozco muchas organizaciones por eso no me animo a decirles nombres, pero
creo que como condicin tienen que ser organizaciones que trabajen con jvenes, que
conozcan su realidad, sus problemas, sus intereses. O que ofrezcan algn tipo de
actividad para ellos, como talleres ecolgicos, institutos de danzas, etc.
no se, todas las organizaciones que muevan jvenes. Algn grupo de pastoral
parroquial.
Creo que otras organizaciones a las que me gustara invitar a que formen parte del
Plan, son aquellas que realizan actividades similares a las nuestras puesto que
intercambiar experiencias y trabajar en conjunto desde lo cotidiano y desde lo que
tenemos en comn, es una forma de crecer a nivel grupal.
Estara bueno que la parte privada se sumara en esto, con la idea que tenga una
iniciativa para con la juventud y si de ac surgen distintas actividades puedan en algn
caso financiar esas nuevas alternativas.
Creemos que seria interesante que participaran instituciones educativas como la
Universidad Nacional de Rosario, escuelas de enseanza media, institutos terciarios o
cualquier establecimiento al que concurran jvenes, ya que son mbitos de interaccin
y participacin directa.
Con respecto a la puesta en marcha del Plan Integral, la totalidad de las organizaciones
mostr inters y una valoracin positiva de la poltica propuesta, no obstante, entre las
valoraciones se pueden encontrar matices interesantes. Para algunas, la propuesta
result ser innovadora, no slo por la idea en si, sino por su necesaria vinculacin y
relacionamiento con distintos actores de la ciudad para lograr viabilidad. Sin embargo,
varias organizaciones tambin sostuvieron la necesidad de bajar a la realidad la
propuesta, como si existiera la necesidad de encontrar o descubrir resultados e impactos
a corto plazo. Emergi la importancia de no dejar pasar mucho tiempo e iniciar
rpidamente la discusin y el debate en la definicin de temas centrales para el plan.
A partir de esta primera reunin de presentacin del plan y con las incipientes
conclusiones por parte de las organizaciones, surge la idea de conformacin de una red
de organizaciones juveniles para que funcione como espacio promotor del PIJ, a la vez
que pueda revertir la fragmentacin, desconocimiento y falta de articulacin entre las
distintas organizaciones juveniles de la ciudad. Por otro lado, result interesante para el
equipo del Plan, lograr un importante resultado, que quizs no estaba esperado o
planificado, como la constitucin de una red en la ciudad, que fortalezca la participacin
juvenil organizada. La construccin de la red, pareci ser ese resultado a corto plazo que
la presentacin del plan no colm sus expectativas, por lo que cont con un apoyo
inmediato, aunque se destacan algunas posiciones de incertidumbre sobre el rol de las
organizaciones y el rumbo que pueda tomar la red. Los jvenes de las organizaciones
plantearon lo siguiente a partir de la propuesta de crear una red:
Si, seria interesante porque creemos que es necesario actuar para lograr una mejor
fluidez en la construccin del tejido social y este objetivo se logra articulando las
distintas actividades que las organizaciones realizan; a fin de lograr una real
interaccin entre ellas.
Sin dudas, personalmente me siento ms que motivado para tomar partida en esto,
porque trabajamos con otras organizaciones.
No conversamos esto con el grupo ni s bien en qu consistira la Red, ni nuestro rol
como promotores, cules seran las implicancias. Supongo que ser cuestin de
empezar a laburar para ver un poco mas de qu se trata todo esto y cul es el rumbo
que toma y a partir de ah ver qu grado de compromiso nos animamos a tomar.
La concurrencia a esta primera actividad de presentacin del Plan cont con la
participacin de 13 organizaciones juveniles, caracterizadas por la diversidad y
heterogeneidad de actividades que realizan, en el tipo de organizacin segn su
conformacin y forma de organizarse. Tambin se destaca la desigualdad que existe en
los recursos o capacidades de las propias organizaciones que facilitan o comprimen la
participacin.
Varias organizaciones tardaron mucho para mostrar sus ideas, estaban muy contenidas
o apabulladas. Hubo varios jvenes que monopolizaban la palabra, justificaban todo lo
que decan, lo cual a muchos les daba vergenza hablar por temor a quedar mal
(Entrevista N8)
Se not mucho al principio la diferencia que exista entre las organizaciones
conformadas por jvenes universitarios de las que no. Tuvimos que trabajar mucho en
el diseo de metodologas que permitan que todos hablen mas all de su tipo de
educacin o de qu barrio venan (Entrevistas N9)
Al principio pareca que se estaban estudiando, en quin se poda confiar y en quin
no. Hubo muchas preguntas con respecto a las organizaciones juveniles de los partidos
polticos, si eran o no organizaciones juveniles. Se perciba una importante desconfianza
general a la poltica, y por lo tanto al Estado, se crean que por trabajar en el Estado
necesariamente respondamos al partido poltico del gobierno (Entrevista N12) .

Los sucesos de la Red. Entre marchas y contramarchas
La red de organizaciones juveniles de la ciudad de Rosario, tuvo formalmente su
bautismo a partir de la carta de compromiso de la Red. En ella, se encuentran los
principales objetivos, los valores, su forma de funcionamiento y criterios de inclusin
de sus miembros, la forma en que se toman las decisiones, las claves para la
sustentabilidad de la red, las reas temticas de trabajo y sus estrategias
comunicacionales.
Analizar los procesos y las discusiones que se dieron en torno a la conformacin de la
red nos tributar directamente al estudio de las relaciones entre organizaciones y Estado,
ya que en este caso, la red se termin erigiendo en el actor ms relevante junto al Centro
de la juventud en el proceso de elaboracin del Plan Integral.
Para nosotros fue muy importante el proceso de la conformacin de la red por dos
motivos. Primero porque estbamos convencidos que era una herramienta indispensable
para poner en agenda los temas juveniles y mostrar que hay jvenes trabajando en esto.
Por el otro lado, nos interesaba el funcionamiento de la red porque nos iba a garantizar
la participacin constante y organizadas de distintos grupos juveniles en toda la
elaboracin del plan (Entrevista N11)
Por momentos, tuvimos que frenar el proceso de elaboracin del plan hasta poder
llegar a acuerdos mnimos con las organizaciones juveniles, acuerdos que nos
permitiran continuar con el plan. El ida y vuelta entre las organizaciones fue muy
interesante, aunque debo reconocer que tambin difcil (Entrevista N10)
Plantebamos un tema para discutir y resolver. Se acordaban varias cosas, pero a la
prxima reunin, se volvan a discutir. Nos preguntaban, y por qu est el Centro de la
juventud interesado en la red si no es una organizacin juvenil sino estatal? Por qu
convocan ustedes y no nos autoconvocamos? (Entrevista N9)
A veces se lograban consensos importantsimos, pero si en esa reunin faltaba alguna
organizacin, tenamos que volver nuevamente a empezar. O a veces peor, dependa del
miembro de la organizacin que estaba presente, en varios casos pas que un miembro
hablaba por la organizacin, despus vena otro y deca que no lo haba discutido en el
grupo. (Entrevista N10)
Como lo demuestran estas voces de parte de miembros del equipo del Centro de la
juventud, la conformacin de la red naveg por diferentes momentos y circunstancias,
debates y discusiones necesarias para distintos actores, que si iban a compartir alguna
visin deban ser resueltas, o por lo menos presentadas.
El primer paso que dieron las organizaciones fue la de conocerse y reconocerse. En los
encuentros iniciales cada organizacin present sus actividades, sus grupos, sus barrios,
sus intereses, y delinearon sus principales dudas o incertidumbre con respecto a la red.
Las organizaciones buscaron encontrar cul era la similitud, idea o proyecto que los
podra unir, y pudieron concluir que buscaban un cambio.
Una de las primeras dudas que aparecieron con respecto a la red, fue la responsabilidad
que asumira cada organizacin como participante en ella. Varios no terminaban de
entender el funcionamiento de una red, hasta se preguntaban si era una nueva
organizacin o no, si iban a tener que cambiar la forma de trabajo en sus grupos
(Entrevista N8) Se llego a un acuerdo que durante las reuniones las organizaciones
intentaran buscar los horizontes (ms que objetivos) de la red, y que no importaba el
tiempo que les lleve, dado que la importancia de ese proceso lo ameritaba. (Entrevista
N13)
Otro punto relacionado con lo anterior, atae a las visibles diferencias existentes entre
las organizaciones, lo que en principio gener bastante incertidumbre en la posibilidad
de caminar juntos hacia un mismo horizonte. Temas que en la sociedad en general
irrumpen en arduas discusiones como la legalidad del aborto o la despenalizacin del
consumo de drogas, tambin fueron temas que en el marco de la red surgieron. Con
estas temticas, distintas organizaciones encontraron lmites muy concretos para decidir
su inclusin o no en la red. En este sentido, las propias organizaciones construyeron
marcos de referencias sobre la actuacin o los posicionamientos de la red sobre algunos
temas, aunque respetando las posturas como organizaciones.
Incluso en la redaccin final de la carta compromiso de conformacin de la red se
incorpor el siguiente prrafo que intentaba esclarecer esta tensin entre la autonoma
de las organizaciones y los temas a tratar como red, donde queda de manifiesto la
necesidad de ser tolerante y de respetar a las distintas visiones al trabajar en red:
sabemos que el intercambio de posturas puede generar tensiones y cruces, pero
creemos que es fundamental que cada grupo busque ceder desde lo individual, en forma
solidaria, madura y responsable, otorgando prioridad al establecimiento de acuerdos en
pos de alcanzar un horizonte comn que nos identifique como red Es importante tener
en cuenta que trabajar en red es conocerse, trazar puentes y proyectar colectivamente,
as como tambin crear solidaridad y fortalecer los acuerdos y coincidencias. (Centro de
la Juventud; 2007a)
En relacin al horizonte propuesto por la red, en todo el proceso siempre estuvo clara la
nocin de cambio y transformacin, el no atarse a estructuras tradicionales de
participacin social y poltica, y a un descontento o desencanto de la realidad social. la
red se conforma en pos de un horizonte compartido que es el de la transformacin
social. El hecho de no estar conformes con el actual estado de la realidad nos llev a
juntarnos y aunar fuerzas para poder cambiarloCada una de las organizaciones trabaja
con problemticas especficas y trata temas divergentes, pero que tienen la misma causa
estructural. Creemos que avanzar en esas discusiones, observando en la prctica cmo
se articulan estas estructuras es vital para generar la identidad de la red y poder incidir
de forma gravitante en la transformacin de las causas estructurales de los problemas
sociales. Promover nuevas formas de organizacin y accin, con otros valores, alejados
de los que propone el vigente sistema poltico/econmico/social es nuestra tarea.
(Centro de la Juventud; 2007a)
La inclusin o los requisitos para la membresa a la red marcaron otro de los puntos
crticos del proceso. Quin determinaba a quin invitar y a quin no? Deberan existir
requisitos para ser integrantes de la red? Las agrupaciones polticas podrn ser parte?
Qu rol juega el Estado en la red?
En un primer momento existi acuerdo en el hecho que la red deba expandirse y abrir
sus puertas a otras organizaciones. Se propuso invitar a jvenes ya organizados para
que participen de la red pero que puedan tomar decisiones durante las reuniones. Se
postul como necesario que todos grupos que ingresen deben adherir a la causa y a las
bases o piso de valores consensuados por la red. (Entrevista N8)
Por otro lado, tambin se sugiri que la invitacin a la red se extienda a aquellos
jvenes que no estn organizados pero que s tienen inquietudes e inters de participar.
Asimismo, se plante que la red debera incluir a organizaciones que si bien no estn
conformadas por jvenes, trabajan seriamente en temticas juveniles. la tensin entre
organizaciones juveniles y organizaciones que trabajan para jvenes nunca termin de
cerrarse. Si bien se resolvi que podan participar organizaciones de adultos que
trabajen con jvenes se aclar que se deber revalorizar la mirada joven y que no
vengan a bajar lnea (Entrevista N9). Algunos representantes de algunas
organizaciones hasta intentaron incluir la discusin sobre distintas formas que podan
asumir estas organizaciones en la red para diferenciarlas, como socios o colaboradores,
pero sin mayores repercusiones.
Pero el espacio que encontr mayores disidencias y divergencias fue el tema de la
participacin o no de los jvenes de los partidos polticos. Varias organizaciones
postularon la igualdad. Sugirieron que se invite a las juventudes partidarias y tomarlas
como cualquier otra organizacin puesto que el pluralismo de la red hace que no se
discrimine su inclusin. La inclusin de los partidos polticos la fundamentaron varias
organizaciones a partir de reconocer que la prctica que tienen ellos muchas veces se
asemejan mucho a varias organizaciones que estn dentro de la red y no son sinceros o
claros con hacer poltica (Entrevista N8)
Para otros integrantes iniciales de la red, la participacin de los partidos polticos podra
influir negativamente en los cimientos y valores de la red. No obstante, no negaban la
inclusin de ellos, pero si sostenan que haba que hacerlo en el momento indicado.
Algunas organizaciones plantearon que la red deba tener cierto estado de maduracin
y estar conformada ms fuertemente antes de invitar a las juventudes polticas, para
lograr que no coopten el espacio (Entrevista N12)
Y la ltima postura encontrada sobre estos actores juveniles, fue que los partidos
polticos no tenan necesidad de conformar la red, que no les interesara aunque sean
invitados, porque tienen tradicionalmente otros espacios de relacin y vinculacin con
el Estado.
No obstante, la carta compromiso de la red, no explicita nada acerca de la participacin
de las juventudes polticas, quedando segn lo establecido, abierta la participacin en la
red a:
Todos los grupos de jvenes organizados y/o movilizados en torno a alguna
temtica, tanto formal como informalmente.
Organizaciones que traten temas de jvenes.
Organizaciones cuyo trabajo este destinado a los jvenes.
Organizaciones en las que trabajen jvenes.
Jvenes sueltos (que no se consideran pertenecientes a ningn grupo)
Se postul como necesario que todos los grupos que ingresen deben adherir al piso de
valores consensuados hasta el momento por la red. (Centro de la Juventud; 2007a)
Por ltimo, nos interesa destacar un tema recurrente en todas las reuniones de la red y
fundamentalmente en el proceso de su construccin que consisti en la relacin con el
Centro de la Juventud, el espacio estatal ms cercano en esta instancia. En algunos casos
se relacion al Centro de la juventud con la discusin de la admisin o no de las
juventudes de los partidos polticos. Varios postularon que al participar la
municipalidad a travs del centro orgnicamente en la red, directamente estaba
participando la juventud del partido socialista, partido gobernante de la municipalidad
(Entrevista N11)
Otras organizaciones slo formularon algunas preguntas en relacin al Centro de la
Juventud, si era un actor ms en la red, si eran los coordinadores, o si estaban ayudando
a la conformacin y luego no participaran ms. Segn un informe recuperado de estas
reuniones, algunas organizaciones hasta propusieron ver a que apostaba la
municipalidad con la formacin de la red y ver los intereses que hay de por medio,
revelando una desconfianza inicial hacia la estructura estatal.
Se plante qu inters tiene el municipio con la conformacin de la red y hasta qu
punto no quedaban relacionados potenciales logros de la red con las acciones del Estado
municipal. Igualmente, se trazaron dudas acerca de cmo sera la negociacin con la
municipalidad cuando la misma, a travs del Centro de la Juventud, ya estara
participando activamente de la red. Como miembros del equipo al principio nos
sentimos bastante mal con esta discusin, porque nosotros estbamos diariamente con
ellos, palo a palo, y toda su desconfianza hacia la clase poltica y al Estado la tiraban
sobre nosotros. (Entrevista N10). Algunas organizaciones nos plantearon que el
Centro de la Juventud no sea un actor de la red, sino que funcionara como socio o
asesor. Sentimos que algunos tenan miedo que vendamos electoralmente la
conformacin de la red, pero creo que el tiempo de trabajo en conjunto fue generando
confianza y comprendiendo y respetando los distintos intereses de los actores, pero
fundamentalmente que se deba trabajar conjuntamente (Entrevista N9)
En suma, el proceso de construccin y conformacin de la red puso en crisis
constantemente la relacin entre Estado y sociedad civil. No obstante, sostenemos que
esta etapa fue un aprendizaje por parte de los distintos actores, y que en el marco del
proceso de elaboracin del plan, se convirti en un hito del plan, ya que esta red se
transform en el motor principal de su diseo.
En este contexto, nos resulta relevante mencionar algunas conclusiones provisorias que
se desprenden del breve anlisis de la conformacin de la red de organizaciones
juveniles de la ciudad de Rosario:
El fortalecimiento del sector asociativo o de las organizaciones de la sociedad civil fue
siempre un objetivo propuesto desde el Centro de la Juventud. Estos procesos mejoran y
empoderan a las organizaciones en las prcticas democrticas que devienen en
progresos hacia el interior de las propias organizaciones. Al formarse una red, las
organizaciones adquieren legitimidad y se transforman en un referente poltico para la
ciudad, as como tambin se potencian y fortalecen (Entrevistas N12)
La propia red de organizaciones propuso entre sus objetivos la promocin de la
participacin de jvenes no organizados, aunque dejando en claro que se promociona la
participacin organizada como herramienta de la transformacin social. La red se
present como un espacio de participacin, reflexin y proyeccin. Como oportunidad
para acercar a mltiples jvenes a las distintas organizaciones. (Entrevista N8)
El proceso de conformacin de la red signific tambin poner en tela de juicio la
cuestin del liderazgo en los asuntos participativos en los que intervienen
organizaciones de la sociedad civil y el Estado. Queda explicito en lo que se viene
relatando que todo este proceso fue promovido y agilizado por el Centro de la Juventud.
Si bien se discuti por momentos quin o quines deban liderar el proceso, incluso si
era necesario que algn actor lo lidere, qued demostrado que una vez finalizada la
elaboracin del plan, la red de organizaciones se fue diluyendo entre otras causas, por
una falta de liderazgo poltico. Nos pasaba que nos cuestionaban como Centro de la
juventud como actor de la red, pero si pasaban unas semanas y nosotros no
convocbamos al resto nadie tena la iniciativa. Era como una paradoja, muchas
organizaciones se la pasaban aclarando que no se deba tener una relacin orgnica con
el Centro de la Juventud, pero despus esperaban mucho de nosotros. Ms que ofrecer
alguna institucin como lugar de reunin, no existi otra iniciativa (Entrevista N10)
La accesibilidad a la red fue tambin puesta en cuestin. La mayora de las
organizaciones juveniles basaban todo su trabajo en la pluralidad, la solidaridad, la
democracia y la tolerancia como sus valores central. No obstante, las condiciones para
ser parte de la red nunca quedaron totalmente consensuadas. En este apartado,
podramos sostener como hiptesis, que esta tensin pudo quedar un poco difuminada
ya que las organizaciones juveniles de los partidos polticos que fueron invitados no se
presentaron nunca a las reuniones de la red, as como tambin, a pesar que parezca
extrao, no existe una gran cantidad de organizaciones juveniles en la ciudad.
Otra paradoja que nos permitimos esbozar es la que emergi entre la formalidad e
informalidad de la institucionalizacin de la participacin juvenil. Si bien todas (o la
mayora) de las organizaciones de la red planteaban que una de sus caractersticas era no
tener una organizacin formal, porque eso exclua a los jvenes, que estaban cansados
de las organizaciones burocrticas tradicionales; al momento de pensar las reglas de
juego de la red, se cayo en una lgica detallada de institucionalidad formal en cuanto a
la toma de decisiones (por ejemplo se dej sentado que cada organizacin tendra un
voto), en la inclusin de nuevos miembros, en las temticas a trabajar, los valores y
orientaciones polticas.

El proceso de elaboracin del Plan. Los vnculos en escena
En el presente apartado intentaremos recuperar el proceso participativo de elaboracin
del Plan integral de juventud, sus diferentes etapas y los vnculos que se establecieron
entre el Estado y la sociedad civil a travs de las organizaciones juveniles.
Recorrido 1: Si bien este recorrido es denominado de preparacin y presentacin,
tambin se puso en juego la validacin del diagnstico realizado y se inici la
priorizacin de problemas por parte de los jvenes.
La validacin del diagnstico realizado y la priorizacin de problemas, estuvo
encauzado hacia el reconocimiento de la situacin y la condicin de los jvenes de la
ciudad, la forma de percibir cmo se vive siendo joven, cules son las diferencias en
relacin a las condiciones de vida de los distintos jvenes, cules son los factores que
influyen en esas condiciones de vida, tanto negativa como positivamente.
Este etapa de seleccin, categorizacin y revalidacin de la informacin recolectada,
llev a intentar formular ciertas hiptesis iniciales, las cuales orientaron la discusin
permanente acerca de la realidad de los jvenes, pero teniendo en cuenta sus
percepciones, formas de pensar y sentir, sus vivencias y saberes.
Para el primer momento del proceso se organiz un encuentro con las organizaciones
juveniles, nuestro objetivo era que puedan de una forma sencilla expresar cul y cmo
es la ciudad de los jvenes (Entrevista N11)
Segn los informes internos del Centro de la juventud, de la primera jornada
participaron 40 jvenes representando a 14 organizaciones. Entre los objetivos del
encuentro se expresaban el de retomar y fortalecer el vinculo con las organizaciones
juveniles con las cuales el Centro de la Juventud ha estado trabajando en alguna
instancia o proyecto; y realizar una aproximacin a las orientaciones presentes en el
Plan Integral.
La dinmica de trabajo consisti en que los jvenes construyan una ciudad de jvenes
poniendo en juego un momento particular del da, la maana, la tarde y la noche.
Deban nombrar a la ciudad, seleccionar un smbolo que la identifique y reflexionar
sobre quines la habitan, qu caracteriza a la ciudad, qu lugares frecuentan sus
habitantes, qu ventajas y desventajas observan en la ciudad.
Las Ciudades Construidas
(Fuente: Centro de la juventud, 2007b)
Grupo Maana. El nombre de la ciudad Sofiloposis, la misma cuenta con espacios
exclusivos para la recreacin, la cultura, y el arte. En el centro contiene un edificio con
la imagen de la ciudad, la organizacin es garantizada por medio de una circunvalacin
que facilita su trnsito. Con muchos espacios verdes, edificios de diversas instituciones
pblicas incluyendo a la polica, anfiteatro para debatir, hospital, lugares de encuentro,
recreativos y un estadio. Para destacar es el sistema de recoleccin de basura, con una
transformadora de gas.
El grupo Tarde. La ciudad tiene espacios destinados para distintas actividades como
bares, clubes, parques o espacios recreativos, un museo, un planetario, una iglesia. Con
respecto a la circulacin es muy fluida por sus calles, tiene un puente que va cruzando
de lado a lado.
El grupo Noche. Destacaron el nombre de la ciudad Kicity. Su imagen es un rbol
que simboliza el crecimiento y la vida. Tiene un sistema de transporte subterrneo, para
evitar toda contaminacin. La ciudad es una Isla chica, se puede recorrer en poco
tiempo y tiene un centro de jvenes para mltiples actividades donde la expresin y
diversidad son destacadas. Tienen sus edificios El Poder Legislativo y Judicial, la
Universidad, y cuenta asimismo con lugares para la prctica deportiva y hospitales. Los
boliches no estn en la zona ms urbana sino en un lugar alejado cercano a la
universidad.
Ciudades de convivencia, de circulacin y de disfrute. Ciudades para vivirlas, para
curtirlas, para caminarlas. Ciudades que merezcan ser vividas, en las cuales pasan cosas,
donde todos y todas tienen acceso a la educacin, la salud, la recreacin y el
esparcimiento, en las cuales el tiempo libre puede ser ocupado con cosas copadas para
hacer. En estas ciudades, todo esta cerca, todo esta ah, listo para ser disfrutado, vivido,
compartido, convivido.
Este momento de participacin juvenil, signific para el proceso de elaboracin del plan
un reconocimiento formal de los actores juveniles de Rosario, y una legitimacin de su
trabajo como constructores de ciudad y ciudadana, reconociendo un espacio de
interaccin y participacin para la construccin reflexiva y colectiva a partir de
prcticas y discursos que los caracterizan.
Esta etapa fue un desafo, se estaba abriendo las puertas de la participacin, y sus
respectivas reglas de juego. El Estado estaba habilitando un espacio formal para la toma
de decisiones, para definir las lneas estratgicas de intervencin en temas de juventud.
Consideramos que fue la base para pensar una institucionalidad pblica ampliada que
pueda viabilizar una nueva lgica de gestin de polticas pblicas de juventud. Y las
organizaciones deban reconocer esa apertura. Se estaba creando un espacio vincular, un
espacio de interaccin para activar la reflexividad, el dilogo de saberes, y
reconstruccin y resignificacin de sentido desde una ptica generacional o juvenil para
pensar la ciudad.
La sistematizacin de la informacin y las conclusiones del encuentro con las
organizaciones juveniles, posibilit la reelaboracin de algunas hiptesis y la
priorizacin de problemas con el objetivo de ir construyendo la agenda estratgica, desde
una mirada integral y transversal. Permiti adems, consolidar el documento de
diagnstico base, y poder validarlo y retroalimentarlo con otros actores,
fundamentalmente de la institucionalidad estatal local.
Recorrido 2: los hombres sensibles y los refutadotes de leyendas
En este momento, el objetivo central fue la construccin de la agenda estratgica. Para
ellos se construy participativamente las lneas generales que el plan contendra a futuro.
Proveyndose del enfoque prospectivo y generando as alternativas deseadas, posibles y
probables, se orient el debate en torno a la imagen de la ciudad futura de los jvenes
hacia la cual dirigir todos los esfuerzos institucionales. A partir de algunas visiones
compartidas de ciudad, se lograron identificar las estrategias a seguir.
El segundo encuentro con organizaciones juveniles tuvo como objetivos motivar e
involucrar a las organizaciones en el proceso iniciado, adems de retroalimentar el
documento base del plan. Por otro lado, tambin se plante como objetivos la
construccin de una agenda borrador que vaya delineando posibles ejes de trabajo a
abordar por el plan; y la identificacin preliminar de obstculos que pueden darse en el
proceso y estrategias para abordarlos.
Al inicio del encuentro se trabaj en un taller donde se abord junto a las organizaciones
temas como: participacin, compromiso, Qu es una red? Cmo se conforma? Cmo
es su interconexin? Su intercambio? Su dilogo? Y cul es su relacin con el plan
integral. Que los jvenes puedan dar su idea de ciudad, con una mirada juvenil. Avanzar
hacia una red-promotora del plan.
Posteriormente, con la lectura del cuento De los hombres sensibles y los refutadotes de
leyendas de Alejandro Dolina, se inici el intercambio entre los representantes de las
organizaciones presentes. El taller se desarroll en un espacio ambientado en el marco
de un caf, en las cuales todas las mesas contenan la leyenda: Se convoca a los
jvenes a trabajar juntos por la construccin de una ciudad diferente.
En base a los informes internos analizados, los participantes se dividieron en dos
grupos, los refutadores y los hombres sensibles, para realizar una canasta de
refutaciones e ilusiones y luego reproducirlo en un afiche con imgenes. El dilogo
entre los participantes fue creciendo en la medida que se avanzaba en el trabajo, y fue
ms fcil pensar obstculos para los refutadores que ilusiones para los hombres
sensibles, les llev mucho mas tiempo. (Entrevista N13)
Canasta de ilusiones y refutaciones

ILUSIONES


REFUTADORES
Libertad de expresin / oportunidades /
igualdad de condiciones en las viviendas y
espacios de los distintos distritos /
sociedad mas justa / posibilidad de crear /
libertad de soar / posibilidad de
agruparse y movilizarse / actitudes menos
egostas / concientizacin de valores /
proteger lo alcanzado / ms trabajo y
menos desempleados / calles y barrios
seguros / no a la discriminacin / chicos
felices / ciudad libre de vicios en los
jvenes / ms espacios para todos los
jvenes / bienestar social a partir de la
pluralidad / fin a la fragmentacin entre
nosotros por posturas partidarias /
ingreso joven para acceder a circuitos
culturales (recitales, teatros, etc.) / ms
lugares de entretenimientos para los
chicos / posibilidad, accesibilidad a la
educacin, la salud y la vivienda /
transporte pblico que funcione a toda
hora / una ciudad limpia /
reurbanizaciones y viviendas dignas en
consenso con los vecinos / centros de
salud en cada barrio / espacio de
encuentro para poder crear, encontrarse,
construir y expresarse / espacios pblicos
urbanos nocturnos, el galpn del
encuentro / espacios de participacin /
ser comprometidos
La juventud esta perdida, no hay futuro /
los jvenes tienen la cabeza en otra parte /
no pienses, eso es para los grandes / los
jvenes no se esfuerzan para lograr sus
metas, quieren todo ya / abuso de
autoridad de los adultos / individualismo /
las computadoras anulan los lazos
sociales / el adultocentrismo / la falta de
memoria del rol de la juventud a lo largo
de la historia / las ilusiones de los jvenes
no contribuyen al desarrollo de la ciudad /
los jvenes no tienen la experiencia
necesaria / no hay espacios de
participacin y sociabilizacin de ideas /
la imposibilidad de abarcar y pensar la
desigualdad, ya sea econmica, social o
cultural / no dejes que te laven el cerebro,
nadie puede cambiar esta realidad / para
que vas a luchar por un mundo mas justo
si todos los que lucharon antes perdieron /
no creer en la potencialidad creadora y
critica de la juventud / la mirada
peyorativa de la sociedad hacia los
jvenes / los jvenes de hoy no tienen
ideales / no te juntes con ninguna
agrupacin estudiantil porque son una
manga de vagos / no hay compromiso /
slo piensan en salir / no hay espacio para
que los jvenes decidan, opinen / no se
piensan o no nos pensamos como
constructores de ciudadana / son todos
unos faloperos, por culpa de ellos hay
tanta inseguridad / falta de conciencia de
los derechos de los jvenes / falta de
participacin en los proyectos donde se
involucren a los jvenes / nuestra juventud
es muy materialista, discrimina / falta de
pertenencia de los jvenes hacia las
instituciones / no organizarse para su
proyecto del barrio / que las resoluciones
no se basen en la democracia y consenso /
falta de solidaridad / vergenza para
hablar, miedo al error / sociedad en la era
de las comunicaciones y estamos
fragmentados o incomunicados / no
conocernos
Fuente: Centro de la juventud, 2007b
Una vez realizadas las canastas con las ilusiones y las refutaciones, las organizaciones
realizaron un juego de roles, donde se convocaba tanto a refutadores como a hombres
sensibles a trabajar juntos por la construccin de una ciudad diferentes. La parte
cuando se juntaban cost mucho, un poco, el tema que sali enseguida fue el
cumplimiento o no de los sueos que tienen los jvenes (Entrevista N10)
En el bar, momento de debate y reflexin entre representantes de sensibles y
refutadores se rescataron las siguientes conclusiones (informe interno Centro de la
Juventud, 2007):
Tenemos que trabajar juntos para lograr algo mejor; El sueo es lo que moviliza;
La historia del fruto de hombre soadores; Tenemos herramientas para producir
un cambio; Hace falta una ciudad ms sensibles, una ciudad ms atenta al otro;
Hay que tener en cuenta los pequeos logros; Soar es gratis, pero realizar los
sueos no es sin esfuerzo, sin trabajo; Son necesarios para las y los jvenes estos
espacios de encuentro y de dilogo; Hay que permitirse soar junto a otros; Los
refutadores tambin tenemos sueos; Qu pasa con esta sociedad que cree que el
joven no sirve para nada; Debemos involucrarnos soadores y refutadores,
organizarse, tener metas.
El tercer encuentro realizado con las organizaciones juveniles tuvo por objetivos
construir un espacio de explicitacin, discusin y acuerdos en torno a los ejes para el
desarrollo del Plan integral de juventud. Para acordar tpicos de actuacin o temas
centrales para cada eje. Para que se prioricen los tpicos de actuacin o temas centrales
para cada eje. Y contar con 5 ejes temticos con los temas centrales de cada uno,
priorizados y consensuados por todas las organizaciones participantes.
El encuentro se desarroll a travs de la modalidad Mesas de caf. Se montaron 5
mesas, una por eje temtico, y cada una ambientada acorde a su respectivo eje. Para
trabajar en cada mesa, el equipo tcnico de gestin del plan, propuso los cinco ejes
temticos, en base a lo discutido en las dos jornadas anteriores con las organizaciones
juveniles.
En este primer momento, se propuso un trabajo pormenorizado y exhaustivo, de mayor
intensidad y extensin que las etapas siguientes. Los integrantes de las mesas tuvieron
que priorizar, reflexionar, transformar, pensar, y definir el men de temas propuesto en
cada uno de los ejes del Plan y que incorporen temticas, demandas y problemticas
acotadas y definidas desde la perspectiva de los jvenes de la ciudad. Incluso hasta el
nombre de los ejes propuestos en los menes fue puesto en discusin.
Temas orientadores por mesa
(Fuente: Centro de la Juventud; 2007b)
Participacin y movilizacin: La participacin de los jvenes en todos los mbitos,
desde la perspectiva del ejercicio de los derechos y la construccin de ciudadana. La
movilidad y el derecho a transitar en la ciudad, a recorrerla, a vivirla. El derecho a
conocer, a estar informado. Deportes y recreacin. Las expresiones culturales, artsticas
y creativas. Participacin pblica y poltica de los jvenes. Voluntariado y
asociacionismo. Fortalecimiento de grupos y organizaciones.
Mundo Urbano: Infraestructura urbana de la ciudad y al lugar de los jvenes en ella.
Los espacios y los servicios pblicos. El acceso a la vivienda. El medio ambiente. La
seguridad/inseguridad. El turismo por la ciudad. Los espacios nocturnos que habitan los
jvenes. El trnsito y la accesibilidad urbana.
Dilogos y convivencia: Relacin de los jvenes con el mundo social, con sus pares,
con los adultos, con la familia, con la pareja, con la ley y la autoridad. La diversidad
cultural, religiosa, sexual. Las capacidades diferentes. La identidad y la memoria. La
violencia.
Socio educativo laboral: Trabajo y educacin formal y no formal. La capacitacin en
oficios y la empleabilidad juvenil. La economa solidaria y la insercin de jvenes en
emprendimientos productivos. Los derechos laborales. Las pasantas y el primer
empleo. Orientacin vocacional y ocupacional. La mediacin laboral en tanto
articulacin entre la oferta y la demanda de trabajo.
Usos, consumos y abusos: Diversas apropiaciones de los jvenes con lo que los rodea,
desde la perspectiva de sus hbitos y prcticas. El uso de los espacios pblicos de da,
de noche. Las drogas legales e ilegales. La noche. Las modas. El sexo. Las nuevas
tecnologas.
El men de temas fue retrabajado, consensuado y priorizado por todos los grupos. As,
el men fue pasando por todas las mesas y los comensales de las restantes mesas (que
trabajan desde los otros ejes) agregaron, quitaron o mezclaron los condimentos
(propuestas, cruces) que creyeron necesarios, incorporando la perspectiva relativa a
cada mesa/eje. Con la informacin producida a partir de estos encuentros, se llev
adelante un importante anlisis de los contenidos que los jvenes definieron como ejes
estratgicos, destacando las recurrencias y tambin las diferencias para resignificar la
idea de la ciudad imaginada por los jvenes.
Finalizado el documento base de los ejes estratgicos y con el grupo promotor del plan
conformado por las organizaciones juveniles, se planificaron 60 jornadas con jvenes de
toda la ciudad para dar paso al tercer recorrido en el proceso de elaboracin.

Recorrido 3: Una ciudad 100% joven
Con la realizacin de 60 encuentros en los diferentes barrios de la ciudad, 802 jvenes
participaron ampliando y priorizando la agenda de temas propuesta por las
organizaciones juveniles. Los jvenes participantes fueron de algunas escuelas
seleccionadas, jvenes que participaban en los diferentes talleres del Centro de la
Juventud, jvenes de los distintos anclajes en los que funcionaba el Programa Joven de
Inclusin Socioeducativa y los que se estaban capacitando en los cursos de oficios.
Tambin participaron jvenes de algunas organizaciones, aunque estas cumplieron un
papel especfico; y consejeras y consejeros del presupuesto participativo joven.
El objetivo de cada encuentro consisti en identificar los temas que para los jvenes son
centrales respecto de los Ejes Temticos del Plan previamente elaborados, para la
formulacin definitiva de lneas de accin. Cada encuentro se desarroll en tres
momentos, una presentacin general de lo que significaba tener un plan de juventud
para la ciudad y la importancia de la opinin de la mayor cantidad de jvenes, un
segundo momento donde se realizaba una actividad Cmo la ves?, y la actividad de la
instancia final Cmo quers verla?
En la primera actividad Cmo la ves? cada participante escribi en una cartulina con
forma de paso (logo propuesto para la imagen del Plan) una idea/valoracin/inters
referidos al Eje Temtico, y que responda a la pregunta: Cmo ves la ciudad de
Rosario hoy? Todo los pasos fueron colocados en un afiche general y se reflexionaba
sobre las coincidencias y diferencias que se encontraban entre todas las tarjetas
confeccionadas, y se agrup los pasos segn las semejanzas.
La segunda fase Cmo quieren verla?, los jvenes se subdividieron por eje temtico
para realizar la tapa de un diario futuro, lo que les permita mostrar a otros sus
propuestas, ideas, deseos, aspiraciones respecto a su eje temtico, pensando en la ciudad
que quieren tener estos jvenes en los prximos aos.
Es importante remarcar el xito de los dos dispositivos implementados, fue un enorme
desafo invitar a los jvenes a pensarse en el futuro, a largo plazo. Fue una tarea donde
se tuvo que intentar vencer el pensamiento a corto plazo, abriendo un universo ligado a
sus deseos, a sus sueos y expectativas, proponindoles construir un espacio de
expresin y reflexin en un nico encuentro. (Entrevista N9)
La realizacin de la tapa del diario deba responder a las preguntas Qu tiene que tener
Rosario para que sea elegida por los jvenes? Y Cmo seria una ciudad 100% joven?
Ambas preguntas siempre estaban orientadas al Eje de trabajo respectivo que a la vez se
les presentaban una serie de palabras y/o preguntas para ayudarlos a pensar y construir a
partir de sus miradas sobre como ven a la ciudad.
Orientaciones para cada eje estratgico
MUNDO URBANO: viviendas / acceso / limpieza / boliches / bares / servicios
pblicos / espacios pblicos, calles, plazas, minimarkets / contaminacin / iluminacin
/ seguridad / libertad / polica / territorio / incidentes / caravana.
DILOGOS Y CONVICENCIA: amigos / discapacidad / familia / la ley /
diversidades / identidades / discriminacin / vnculos / respeto / pareja / pares
PARTICIPACIN Y MOVILIZACIN: De qu espacios, lugares y grupos sos
parte? / Sos parte de algn proyecto? Con quines lo llevs adelante? Dnde? /
Cuando te interesa algo: Buscs informacin sobre el tema? Dnde la buscs? /
Hacs o te gustara hacer alguna actividad artstica? Hacs algo distinto a lo que
hacen todos? / Cules son las cosas que te conmueven? Qu hace que te juegues por
algo? Qu es jugarse por algo? Qu otras cosas podras hacer? / Si algo de lo que
pasa en tu barrio y en tu ciudad no te gusta, te molesta, te parece injusto: Qu haces
para mejorar esa situacin? Con quines conversas sobre el tema? Adnde te dirigs?
Sabs donde ir? / En tu vida cotidiana: Te movs por varios lugares de la ciudad, en
cules, para hacer qu cosas? Qu lugares te ofrece la ciudad para participar? Cules
le faltan? / A qu lugares, espacios, actividades te gustara ir y no pods? Por qu,
hoy, no pods ir? / Tuviste alguna experiencia de participacin poltica? Dnde?
Qu pasa con la poltica en la ciudad? / Penss que se pueden cambiar las cosas
participando? Por qu?
SOCIOEDUCATIVO LABORAL: Te gusta cmo est pensada la escuela? / Qu
permite la escuela? / En qu otros espacios se educan los jvenes? / Particips o
participaste de cursos, talleres de expresin, espacios de capacitacin fuera de la
escuela? / Sabs qu es un oficio? / Sabs qu espacios de capacitacin hay en la
ciudad? / Sabs qu son las pasantas? / Qu relacin encontrs entre trabajo y
educacin? / Trabajs? Imagins como ser tu trabajo? / Cmo ves en la ciudad el
tema del primer empleo para los jvenes? / Cmo buscs o buscaras empleo? / A
qu edad crees que una persona debera comenzar a trabajar? / Conocs lo derechos
laborales? Te parece que se cumplen? / Haces algn emprendimiento productivo?
Conoces a alguien que participe de alguno?
USOS, CONSUMOS Y ABUSOS: lugares / da / noche / usos / la escuela / la calle /
instituciones y espacios pblicos / expresin / tecnologas / abusos / prevencin / salud
/ consumos / drogas / sexo / informacin / modas
Fuente: Informe interno Centro de la Juventud; 2007b
Cabe destacar que en cada uno de los 60 encuentros se eligieron delegados jvenes
(137), que se distribuyeron por ejes temticos (Mundo Urbano: 51; Participacin y
Movilizacin: 11; Usos, Consumos y Abusos: 26; Socioeducativo Laboral: 35; Dilogos
y Convivencia: 14), con un doble objetivo. Por un lado, estimular y promover la
participacin organizada de jvenes; y por otro lado, que participaran hasta la
culminacin del proceso de elaboracin del plan hasta tener el documento como
producto final.
Nos costo mucho poder cerrar las lneas con tantas voces que propusieron cosas, nos
ayudaron bastante los representantes de las organizaciones y los delegados que se
propusieron en cada encuentro en todos los distritos (Entrevista N8)
El documento definitivo del Plan
El documento definitivo del Plan, se entiende como el producto final de un largo
proceso de elaboracin y diseo participativo que hemos analizado, en donde se
encontraron distintas organizaciones juveniles de la sociedad civil y el Estado local a
travs del Centro de la Juventud. El documento final entonces, ser la gua, el horizonte
que marcar la implementacin y ejecucin de las polticas locales juveniles. Para
visualizar el documento completo del Plan Integral de la Juventud puede ser consultado
www.rosario.gov.ar/sitio/desarrollo_social/juventud/plan_integral.jsp


Balance del proceso de participacin en el diseo del plan.
Las organizaciones juveniles son consideradas en el marco de esta investigacin como
actores claves en el proceso de elaboracin del plan integral de juventud. En dicho
proceso, se desarroll con los jvenes organizados de la ciudad un camino de
construccin de ejes y temas centrales de trabajo del Plan. Este proceso tuvo como
objetivo la reflexin, debate y elaboracin de propuestas hacia una ciudad 100% joven,
la cual seria plasmada en el documento definitivo del Plan.
Estos encuentros fueron fundamentales para elevar el conocimiento, el respeto y la
confianza mutua entre organizaciones de la ciudad que trabajan con jvenes en
diferentes mbitos y con diversos objetivos. Pero fundamentalmente, estos encuentros
se convirtieron en los espacios pblicos, espacios de interaccin, en los cuales es
posibles analizar los vnculos que se tejieron entre estos actores: el Estado local y las
organizaciones juveniles. Desde esta perspectiva, sostenemos que son los vnculos y las
interacciones entre los distintos actores los que dan sentido y estructuran el espacio
pblico.
La construccin colectiva, el reconocimiento y encuentro de saberes e intereses y el
objetivo de lograr acuerdos constituyeron las principales estrategias de participacin que
sustentaron los espacios de interaccin a partir de los cuales se elabor el plan.
Con relacin al logro de los objetivos por sesin, los miembros del equipo del Centro de
la Juventud concluyen que se cumplieron en su mayora, y que los talleres y encuentros
con las organizaciones permitieron construir un recorrido coherente para elaborar el
plan. Los distintos espacios y talleres que planificamos dieron resultados, incluso
cuando volvamos a convocar a las organizaciones regresaban manifestando su inters
por el plan. (Entrevista N 11)
Estas valoraciones las podemos recuperar adems en la cantidad de registros y
observaciones que el propio equipo logr tomar con rigurosidad en cada etapa del
proceso participativo. Tambin, cada instancia posea su evaluacin por parte de los
participantes, tanto en lo referido a los contenidos de los encuentros como de su
metodologa.
Pero a los fines de esta investigacin, nos interesa poder caracterizar a los vnculos que
se entrelazaron en el marco de este proceso, a partir del cuadro de dimensiones
propuesto.
Con respecto a la dimensin poltica, la calidad de la participacin durante el proceso
de elaboracin del Plan puede considerarse como altamente positiva, teniendo en cuenta
el nivel de pluralidad de las organizaciones, la regularidad del funcionamiento, su
institucionalizacin y la apertura democrtica en los momentos de toma de decisiones.
Si bien qued demostrada la tensin generada entre varias organizaciones al momento
de la inclusin de otras organizaciones, fundamentalmente las juventudes partidarias, la
redaccin del documento de creacin de la red de organizaciones juveniles promova la
inclusin de cualquier organizacin juvenil que respetara los valores decididos y
declarados democrticamente. Por otro lado, las organizaciones desistieron de seguir
discutiendo sobre el tema de mayor inclusin de organizaciones ya que no existan otras
organizaciones juveniles al momento de la convocatoria ms que las juventudes
polticas partidarias y centros de estudiantes tanto universitarios como secundarios. En
el mismo sentido, nos arriesgamos a plantear que la participacin en este proceso
supuso un carcter poltico, es decir, la participacin de estas organizaciones en el Plan
configurndola como una participacin poltica (Cunill Grau; 2008). El diseo de
elaboracin participativa promovido desde el Estado local, implicaba legitimar un
espacio de poder y decisin a actores subrepresentados, intentando modificar el
equilibrio de poder en una sociedad marcada por una visin adultocentrista. De esta
manera, a los jvenes se les permiti y se permitieron discutir y planificar una ciudad
desde una perspectiva generacional, disputando as la ampliacin del espacio pblico
para la construccin de ciudadana.
De esto se desprende el anlisis en relacin al grado de inclusin y accesibilidad.
Debe destacarse nuevamente la imposibilidad de caracterizar unvocamente lo que se
denomina organizaciones juveniles. Esta imposibilidad deviene de la complejidad que
encierran las dos partes constitutivas del objeto: las organizaciones sociales y el carcter
juvenil de estas. Por lo tanto, debemos reconocer una alta heterogeneidad en el universo
de lo que denominamos organizaciones juveniles. Esta aclaracin, es sumamente
neurlgica para poder interpretar el grado de inclusin. Si bien en primera instancia
parecera analizar slo a quines se invitan, la ausencia o rechazo de otros; lo que se
debe tener en cuenta son las posibles consecuencias. El proceso de elaboracin del Plan
gener un importante grado de inclusin desde esta perspectiva. No obstante, se pudo
constatar que se generaron tensiones entre inclusin y elitismo a partir de discusiones
entre las mismas organizaciones. La posesin de diferentes recursos de los
representantes de organizaciones (formacin, oratoria, posicin social, entre otros)
gener ciertos liderazgos y palabras autorizadas frente a otros. Las diferentes
herramientas metodolgicas que se disearon en los espacios de encuentro tenan entre
sus objetivos intentar democratizar la palabra, que todas las organizaciones puedan dejar
plasmados sus posicionamientos e intereses. Si bien estas herramientas posibilitaron
mejorar el grado de inclusin, persisti constantemente el protagonismo de algunas
organizaciones juveniles frente a otras. En relacin a la accesibilidad, debe ser analizada
a partir de quin o quines eran los actores convocantes. Desde el inicio del proceso,
podemos aseverar que estos espacios de interaccin funcionaron a partir de la invitacin
del Estado local. Posteriormente fueron invitndose a otras organizaciones a partir de la
demanda o de propuestas que surgieron durante el mismo proceso. En relacin directa
con la accesibilidad se encuentra tambin la variable del liderazgo en este proceso de
interaccin entre Estado y sociedad civil. El anlisis del liderazgo en este proceso es
clave ya que quin lidera y convoca a la participacin, al mismo tiempo decide la
agenda inicial a temas a tratar y disea las formas y reglas con las que se llevar
adelante. En nuestro caso estudiado, es claramente una poltica liderada por el Estado
local, a travs del Centro de la Juventud. Puede decirse que el Centro de la Juventud se
encarg de cada convocatoria, dise las herramientas de participacin para cada
encuentro, sistematiz todo lo trabajado y facilit la vinculacin tanto entre
organizaciones como entre organizaciones y el Estado local. Sin la definicin poltica e
institucional de liderar este proceso, quizs no haya sido posible llegar a un documento
final del plan. No obstante, este liderazgo no siempre gozo de la mayor legitimidad. En
algunos encuentros, ya relatados en el presente trabajo, se puso en discusin el rol del
Centro de la Juventud, del Estado local, fundamentalmente en el miedo de algunas
organizaciones de quedar encorsetadas y reguladas por el aparato estatal, en detrimento
de su afn por mantener autonoma.
Por ltimo, y para finalizar con el anlisis de la dimensin poltica de este intento de
cartografiar los vnculos, nos interesa resaltar el significativo y profundo grado de
deliberacin que se presenci en el proceso de elaboracin del plan. Las intensas
discusiones entre los distintos y heterogneos actores, cimentaron las bases para la toma
de decisiones respaldadas constantemente por justificaciones y argumentaciones que
apelaban al inters pblico ms all del particular de una organizacin. Se pudo
constatar a partir de los informes de los encuentros desarrollados, el reconocimiento de
distintos puntos de vista a partir de la pluralidad de actores, y los mecanismos que se
utilizaron para poder consensuar a travs de la negociacin y el dilogo, llegando a
reconocer como autoridad no a la autoridad jerrquica sino al poder del mejor
argumento.
La dimensin institucional organizacional, analizada a partir de la organizacin de la
participacin, el grado de regulacin y de institucionalizacin formal, atraves
diferentes momentos, y nos atreveramos a decir que estuvo en permanente
construccin. Desde el momento del diseo de proceso de elaboracin del Plan, el
Centro de la Juventud se vio rodeado de la discusin en cuanto al grado de regulacin,
organizacin e institucionalidad formal de la participacin de las organizaciones
juveniles. Si bien se comparta la necesidad de poner reglas claras en la participacin
para la toma de decisiones, corran el riesgo de comprimir y limitar justamente la
participacin que promovan. Se disputaban las ideas entre organizaciones con
estructuras jerrquicas y burocrticas, y estructuras flexibles y horizontales. Si bien el
equipo del Centro de la Juventud diagram en primera instancia la estructura
organizacional, en el proceso de elaboracin del plan se fue transformando y
modificando a medida que se avanzaba en distintas etapas. El momento de la
conformacin de la red de organizaciones juveniles, fue un punto de inflexin en
cuanto a la formalizacin y regulacin de la participacin. Las mayoras de las
organizaciones juveniles reclamaban constantemente cierta flexibilidad y
horizontalidad en las reglas de juego, cuando propusieron ciertas condiciones de
organizacin cayeron en la tensin de proponer una lgica institucional formal,
recuperando especialmente caractersticas burocrticas de organizaciones tradicionales.
En definitiva, podramos arriesgar en plantear que la organizacin de la participacin
fue reglada fundamentalmente por el Estado local, sin grandes lmites pero con el valor
del consenso, la discusin y la deliberacin. No obstante, si bien esta organizacin y
regulacin nunca fue formalizada en trminos de reglamentaciones a travs de
resoluciones, decretos u ordenanzas del Departamento Ejecutivo o del Concejo
Municipal, podemos decir que existi un acuerdo entre todos los actores de intentar
construir cierta formalidad en todo el proceso participativo, como un mecanismo de
transparencia, respeto y conocimiento de las reglas de juego de la participacin.
En relacin a la dimensin de gestin, desde el inicio del proceso participativo de
elaboracin del Plan, fue explcito el carcter vinculante del trabajo. De hecho, el
producto final materializado en el documento del Plan lo demuestra. Sin embargo, con
respecto a la expectativa por percibir resultados o efectos inmediatos gener algunas
incertidumbres. La propuesta de definir ejes estratgicos, construir escenarios y definir
orientaciones de polticas desde una perspectiva plural tiene al factor tiempo como una
componente central. Por lo tanto, la gran mayora de las organizaciones juveniles
reclamaban algunos resultados mas inmediatos, alguna forma de conjugar resultados de
mediano y largo plazo con acciones inmediatas, una manera de fusionar estrategia y
coyuntura. En este sentido, durante el proceso se realizaron distintas acciones y
actividades propuestas desde las organizaciones para dotar de mayor visibilidad al
trabajo de las organizaciones juveniles y del propio Plan de juventud. Entre ellas,
participaron activamente del Encuentro de jvenes organizado por el Centro de la
Juventud a travs de la Feria de organizaciones juveniles, talleres de formacin y
capacitacin entre las ms destacadas.
Desde la dimensin estratgica, podemos destacar el fortalecimiento del sector
asociativo y la promocin de la participacin del joven no organizado. El
fortalecimiento de las organizaciones juveniles de la sociedad civil siempre ha sido un
objetivo propuesto desde el Centro de la Juventud como lo pudimos rescatar en el breve
recorrido histrico realizado por las polticas de juventud de la ciudad. A partir de la
puesta en marcha de la elaboracin del Plan de juventud junto a organizaciones
juveniles, se reconoca la importancia de las organizaciones de la sociedad civil en todo
el proceso de una poltica. Durante el proceso, incluso, surgieron diversas instancias y
discusiones que planteaban la necesidad que el Estado local colabore promoviendo,
divulgando y fortaleciendo el trabajo de las organizaciones juveniles. Por otro lado, la
promocin de la participacin juvenil fue la razn de ser del Plan integral de juventud.
Si bien el proceso fue iniciado a travs de la participacin juvenil organizada, en el
diseo metodolgico estaba plasmada la participacin no organizada. Incluso a partir de
las propias organizaciones ancladas en la red propuso entre sus objetivos promover la
participacin de jvenes aunque no pertenezcan a ninguna organizacin. Cabe aclarar
tambin que en el propio documento de la red se expresa una promocin y
fortalecimiento a la participacin organizada como una herramienta de transformacin
social.
Por ultimo, creemos que del anlisis de cada una de las dimensiones propuestas, el
espacio publico construido entre estado local y organizaciones juveniles en el marco
de la elaboracin del Plan integral de la juventud, trae aparejado un cambio hacia una
cultura mas participativa. Cambio que no es atribuible a ningn actor en particular,
sino que emergen efectivamente los vnculos e interacciones entre actores, dotando de
sentido y estructurando el espacio pblico.
Iniciar un proceso participativo de elaboracin de un Plan integral de juventud como el
caso de la ciudad de Rosario, implica necesariamente revisar y recuperar algunas
lecciones aprendidas del caso en estudio en clave de recomendaciones para polticas
similares. En este sentido nos interesa destacar algunas ideas.
En primer lugar, para que un proceso de diseo participativo pueda llegar a considerarse
exitoso, depender en gran medida de las capacidades sociales (de las organizaciones de
la sociedad civil) preexistentes. En este sentido, resalta la experiencia estudiada los
antecedentes en materia de fortalecimiento de la sociedad civil y el trabajo casi
sistemtico con organizaciones juveniles.
Las polticas participativas en general, pero especialmente donde se involucra la
participacin juvenil en particular, necesariamente requieren de un apoyo poltico
institucional. Dicho apoyo, es entendido como una priorizacin del tema en el marco de
la competencia de agenda, demostrable a partir de la movilizacin de recursos
institucionales.
El actor estatal, para lograr convocar, coordinar y garantizar un proceso participativo
junto a organizaciones de la sociedad civil, deber gozar desde el inicio del proceso
cierto grado de legitimidad para cumplir ese papel.
La interaccin y el trabajo sinrgico demanda tambin un fuerte liderazgo estatal, a
partir de mecanismos y reglas de juego claras y transparentes, que se traducen en
dispositivos y herramientas tcnicas que permitan la participacin de los diferentes
actores. Para esto, resulta necesario, como es el caso de estudio analizado, un equipo
tcnico profesionalizado, con amplia experiencia y formacin en la temtica.
Con la elaboracin del Plan integral de juventud se intent fortalecer la participacin
juvenil dentro de un espacio formal de toma de decisiones, ampliando el acceso de
oportunidades para los jvenes en el ejercicio de sus derechos como ciudadanos,
convirtindose en una alternativa frente a la escasa representacin social actual de los
jvenes como sector para influir y tomar decisiones en la institucionalidad pblica.
No obstante, la puesta en marcha del proceso de elaboracin participativa implica
mucho ms que la puesta en prctica de una actividad o un proyecto. Es una apuesta a la
formacin ciudadana; es un proceso que, independientemente de los frutos inmediatos y
visibles, como lo son las productos intermedios hasta el documento final a partir de la
decisin de los jvenes, significa la posibilidad de cambiar sustancialmente la manera
de pensar la participacin ciudadana y de cambiar el concepto de gestin que ha
prevalecido hasta ahora.
El espacio construido a partir del Plan integral implica que los jvenes que participan
comprendan la realidad en la que ellos y sus pares viven. Implica que se comprometan
con esta situacin y, fundamentalmente, implica el deseo y la motivacin de modificarla
a travs de la participacin. El mayor desafo es que se aprenda a participar
participando. Es decir aprender en la accin misma, a travs de la experiencia ldica,
de la construccin de un diagnstico comn y la posibilidad de realizar propuestas ante
este estado de situacin, reivindicando el espacio de eleccin responsable, del respeto
por las opiniones, y la bsqueda de objetivos compartidos.
Adems, este tipo de espacio permite realizar el salto de la enumeracin de problemas a
la realizacin de propuestas concretas y viables que cuentan con el aval del municipio
para su ejecucin. Queda expresado tambin all el rol de los jvenes y la importancia
de la participacin en las decisiones de su propio barrio y en la ciudad.
El estudio del caso seleccionado nos mostr de manera sorprendente un proceso de
apropiacin por parte de los jvenes que participaron, de las capacidades en la discusin
y elaboracin de propuestas, permitiendo hacerlos protagonistas en los procesos de
toma de decisiones en la gestin del territorio, en la construccin de ciudad(ana).
Quedar sin dudas, esperar ansiosamente y a corto plazo, evaluaciones positivas en
cuanto a la implementacin del Plan Integral de Juventud, para que el compromiso, el
trabajo y la participacin puesta en practica durante todo el proceso de elaboracin aqu
revisado, no haya sido en vano.

Bibliografa
ABAD, Miguel 2002, Las polticas de juventud desde la perspectiva de la relacin
entre convivencia, ciudadana y nueva condicin juvenil. En Revista Ultima Dcada.
Via del Mar Ao 10 N 16. CIDPA Ediciones.
CENTRO DE LA JUVENTUD 2006, Documento Plan Integral de la Juventud,
Municipalidad de Rosario.
CENTRO DE LA JUVENTUD 2007a, Carta compromiso creacin de la red de
organizaciones juveniles. Municipalidad de Rosario.
CENTRO DE LA JUVENTUD 2007b, Informe de los talleres participativos del Plan
Integral de Juventud. Municipalidad de Rosario.
CIPPEC 2008, Oportunidades y desafos en la interaccin Estado y sociedad civil a
nivel provincial y municipal. Hacia nuevos vnculos entre Estado y sociedad civil,
Documento de trabajo N 21, Buenos Aires, Argentina
CUNILL GRAU, Nuria 2008, La construccin de ciudadana desde una
institucionalidad pblica ampliada, en MARIANI, Rodolfo (Coord.)
Democracia/Estado/Ciudadana: Hacia un Estado de y para la Democracia en Amrica
Latina, Lima: Sede PNUD, ISBN: 978-9972-612-30-5
MONTOYA, Luis 2003, De las marchas de las juventudes polticas al camino de las
polticas de juventud en el Per, en DAVILA LEON, Oscar (editor) Polticas pblicas
de juventud en Amrica Latina: polticas nacionales. Via del Mar. Chile. CIDPA
Ediciones.
OSZLAK, Oscar y ODONNELL, Guillermo 1995, Estado y polticas estatales en
Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin, Redes, Vol. 2, N4, pp. 99-128,
Universidad Nacional de Quilmas, Argentina.




La profesionalizacin de las burocracias, una agenda pendiente

Maximiliano Campos Ros
1
maximilianocampos@gmail.com (UBA):
Silvio Castro
2
castrosilvio@gmail.com (UBA-UCES):

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.

rea Temtica:Estado, Administracin y Polticas Pblicas.
Resumen: el presente trabajo aborda la importancia de la profesionalizacin de la burocracia
estatal a partir del proceso de democratizacin en Argentina. En este sentido se analizan
distintas experiencias estatales que apuntaron a la profesionalizacin de la burocracia estatal,
como ser el caso de los Administradores Gubernamentales, el SINAPA y SINEP.


Partiendo de la idea de que las burocracias no son tipos ideales, ni modelos exactos, sino
que por el contrario son en tanto aquello que hacen y que producen, las mismas se convierten en
un actor importante para la administracin pblica, y por tanto para el proceso de polticas
pblicas. En nuestro pas ha habido, desde el regreso a la democracia, diversos intentos de
modernizar la burocracia, entendiendo que un proceso as permitira mejorar las polticas
pblicas, pero tambin consolidar el proceso democrtico.
En este trabajo analizaremos el rol de las burocracias como actores de peso en la
administracin pblica, su importancia en el desarrollo de polticas y diversas experiencias de
modernizacin de la misma que se han desarrollado en democracia. Estas experiencias permitan

1
Lic. en Ciencia Poltica de la UBA y Magster en Administracin y Polticas Pblicas de la Universidad de San Andrs
(UdeSA), realiz estudios de posgrado en la Universidad de Delaware (Beca Fulbright) y en la Universidad de
Georgetown. Profesor en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA) de las materias:
Administracin Pblica y Ciclo heurstico para el anlisis y el diseo de polticas pblicas, asimismo tambin es
Titular de la Materia Ciencia Poltica en el Ciclo Bsico Comn (CBC), e investigador UBACyT. Ex Secretario
Acadmico de la Carrera de Ciencia Poltica de la UBA y Director de la Revista Espacios Polticos.
maximilianocampos@gmail.com
2
Lic. Ciencia Poltica de la UBA, Maestrando en Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Quilmes, Profesor en la
Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (UCES), en la materia Instrumentacin de poltica pblicas de la
Carrea de Ciencia Poltica y Gobierno y JTP de la materia Ciclo heurstico para el anlisis y el diseo de polticas
pblicas, de la carrera de Ciencia Poltica de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.
castrosilvio@gmail.com
ver como las burocracias son relevantes para los presidentes, en tanto apunta a mejorar y dotar de
mayor profesionalismo a las mismas con el fin de lograr polticas pblicas duraderas y eficaces
que permitan mejorar la gestin pblica y en efecto consolidar los procesos democrticos.


La burocracia y su importancia

Desde hace varias dcadas, incluso ms de un siglo, diferentes autores han intentado
definir las burocracias pblicas. Quizs el aporte importante y que ha marcado gran parte del
desarrollo acadmico en la materia es la definicin de Max Weber sobre la burocracia. Para esta
autor, la burocracia constituye el tipo tcnicamente ms puro de la dominacin legal (Weber,
708). A esta idea, Weber agrego algunas caractersticas importantes que debera tener la
burocracia como modelo ideal: atribuciones oficiales fijas, ordenadas, por lo general, mediante
reglas, leyes o disposiciones del reglamento administrativo; principio de la, jerarqua
funcional () un sistema firmemente organizado de mando y subordinacin mutua de las
autoridades mediante una inspeccin de las inferiores por las superiores (Weber, 1993: 709);
obligados por los deberes impersonales de sus cargos; las agencias y puestos estn
organizados en una cadena de mando; y el comportamiento burocrtico est sujeto a control
sistemtico (Oszlak, 2006: 2). Para Weber, la burocracia era considera la forma de organizacin
ms compatible con los requerimientos del sistema capitalista, pero como un posible obstculo
en los procesos de democratizacin. Esto obliga a repensar su rol, pero tambin varias de las
caractersticas ya que para Weber era una caracterizacin abstracta.
Si bien, estas ideas sobre la burocracia (y otras) han influenciado en el pensamiento
terico, algunos autores contemporneos marcan algunos puntos importantes respecto a las
mismas que sern de utilidad para definir a las burocracias sobre todo desde una visin ms
prcticas, pero tambin en torno a los procesos de democratizacin. Oscar Oszlak vuelve sobre
los planteos de Weber, pero incluye algunas nuevas definiciones que se ajustan ms a la
situacin actual de nuestras burocracias. Para ello, Oszlak incluye las definiciones de Shafritz y
Russel para quienes la burocracia es la totalidad de agencias o departamentos gubernamentales
que constituyen el gobierno permanente de un estado (Oszlak, 2006: 4). Segn este autor, esta
definicin hace referencia a todos los funcionarios pblicos del gobierno, ya sean de alto rango,
elegidos por medio del voto popular o designados por un superior. Asimismo, retoma los aportes
de los tericos norteamericanos Lindblom y Woodhouse, para quienes la burocracia representa
la parte ms grande de cualquier gobierno, si se mide por el nmero de personas implicadas o
el gasto incurrido (Oszlak, 2006, 3).
Sin dudas, uno de los aporte fundamentales de Oszlak, es la idea que plantea de que la
burocracia no es un tipo ideal de organizacin que realiza o no diversas tareas; una burocracia
pblica es lo que hace (Oszlak, 2006:2), sino que por el contrario es un resultado de la poltica
y est determinada por la naturaleza y los contenidos de las polticas pblicas que implementa.
Es, al mismo tiempo, la expresin material del estado -percibido como un aparato institucional
concreto- y el brazo ejecutor que implementa sus polticas. Es tambin uno de los atributos del
estado, y su instrumento principal para conseguir y mantener sus otros atributos de estatidad.
(Oszlak, 2006:2). La burocracia adquiere as condiciones que la acercan a nuestras realidades, y
deja de ser un tipo ideal como lo planteaba Weber, para convertirse en un posible campo de
accin y sobre todo anlisis.
En esta lnea, definir ahora la burocracia invita a repensar sus funciones, pero tambin su
formacin histrica y el desarrollo del Estado. Caracterizar la burocracia entonces, lleva a
entenderla como como un sistema de produccin formalmente investido con la misin de
satisfacer ciertos objetivos, valores, expectativas y demandas sociales (Oszlak, 2006: 8).
Podemos entender entonces como al aparato institucional estatal, que a partir de su esquema
normativo, y de la combinacin de estos con los recursos humanos, materiales, financieros y
tecnolgicos que utiliza, produce una serie de resultados, que pueden ser expresados en forma de
bienes, servicios, smbolos o regulaciones. (Oszlak, 2006). Su importancia, no es menor, sino
que interfiere en todos los mbitos del Estado y representan, la contraparte concreta del Estado,
en tanto ideal-abstracta.
La formacin de las burocracias responde por tanto, a los procesos de construccin y
formacin estatales que se produjeron en todo el mundo, sobre todo a partir del siglo XIX, donde
los Estado comenzaron a adquirir funciones propias pero tambin a definir patrones de
funcionamiento estandarizados. Los estados comenzaron a adquirir determinados atributos, de
estatalidad, que obligaron a la formacin y estructuracin gradual de una maquinaria profesional,
que puede ser entendido como el servicio civil o la burocracia pblica. Claro que ni el Estado, ni
la burocracia son producto de un proceso racional, coherente y planificado, sino que por el
contrario el desarrollo y la institucionalidad de ambos responde a un camino sinuoso, errtico y
contradictorio en el que se entrecruza diversas estrategias y programas y acciones polticas.As
las burocracias evolucionan a partir del desarrollo histrico propio de la formacin de todo
Estado y en esta evolucin adquiere nuevas funciones con estructuras que pueden adquirir
mayor diferenciacin y complejidad, sumando mecanismos y tecnologas ms complejas y con
mayor grado de coordinacin en el desarrollo de funciones.
Ahora, cabe preguntarnos cul es el poder real de la burocracia y cul su importancia
efectiva. Pensar en el poder de la burocracia, nos vuelve a remitir a distintas teoras. El propio
Oszlak, pone en relacin varios autores y plantea que el poder la burocracia puede derivar de dos
puntos centrales, por un lado de su capacidad para crear y satisfacer a grupos de votantes y
por otro por las habilidades tcnicas que controlan y pueden aplicarse a resolver complejas
cuestiones de poltica pblica (Oszlak, 2006: 1). Pero su poder ms importante, puede rastrearse
en el hecho de la burocracia es la nica institucin permanente del poder ejecutivo y que por
tanto tiene cierto grado de autonoma. La autonoma, como se ver ms adelante, deriva en gran
medida del grado de profesionalizacin que adquieran y de las polticas que se desarrollen en
esta materia. En relacin con esto, y retomando el planteo inicial, adquiere tambin relevancia la
productividad de la burocracias, que es en ltima instancia lo que justifica su existencia. El grado
de xito y de productividad se relaciona con la consecucin y el logro de objetivos y polticas. La
productividad, por tanto vista como la capacidad de la burocracia de producir valor social
(Oszlak, 2006), en tanto valor para el pblico en el corto y mediano plazo (Moore, 1998), es en
ltima instancia la capacidad de conseguir fines a travs de la combinacin de metas, y si la
relacin entre los objetivos y los productos que se obtienen son los deseados, pero tambin cual
es el grado de utilizacin de los insumos y los recursos por cada uno de estos productos. Aqu, la
idea de eficacia (en tanto relacin entre objetivos y productos) y eficiencia (nivel de produccin
en relacin a los recursos) cobran vital importancia (Oszlak, 2006).
No obstante, hay que tener presente que tanto la idea de efectividad y eficiencia como
modo de comprobacin de la productividad de las burocracias, estn ligados mutuamente por la
idea de producto, que como resaltan Oszlak, es altamente abstracto y heterogneo. Por tanto,
pensar la idea de la productividad burocrtica, en funcin de la necesidad de profesionalizar y
democratizar las mismas, nos lleva a incluir las complejidades propias de la burocracia,
entendida en funcin de complejidades estructurales, la diferenciacin de la misma y al
desagregacin de est en unidad inferiores (algo que en muchas oportunidades se convierte en un
verdadero laberinto), el grado de especializacin que estas oficinas, agencias e instituciones
adquieran a partir de la especificidad tcnica y la divisin de tareas y, por ltimo, el nivel de
interdependencia entre la mismas, y como esto permite el desempeo de las dems. As, la
productividad burocrtica, en funcin del tema de este artculo obliga a pensar en procesos
complejos, pero tambin basados en un alto grado de profesionalismo, especializacin y sobre
todo un sistema basado en la divisin funcional del trabajo. Por tanto, la burocracia puede ser
siempre productiva, si entendemos que las deficiencias o ineficiencias, en determinados tipos de
actividades, pueden ser compensadas por otros, pero sobre todo porque aquellas ineficiencias
podran considerarse formas de satisfaccin del inters "sectorial" de los propios burcratas,
en tanto permiten mantener el nivel de ocupacin, el suplemento de ingresos (Oszlak, 2006,
12).
La burocracia es as unos de los actores ms importante en el Estado, y ms an, en
Estados como los que se desarrollan en Amrica Latina en los ltimos aos, que adquieren
nuevas funciones y ocupan un rol central como garantes y principales promotores de polticas
pblicas, en un entramado social cada vez ms complejo. Esto obliga a los Estados, pero tambin
a las burocracias, a asumir nuevas funciones y avanzar en el desarrollo de polticas pblicas
inclusivas y tendientes a atender nuevas demandas sociales.Estas (las burocracias pblicas)
fueron histricamente las encargadas de la administracin del Estado y en las ltimas dcadas
oscilan entre el peso de ser ineficientes, y de su falta de profesionalismo a la hora de desarrollar
sus tareas. Lo cierto es que la nueva ola democratizadora de los ltimos 30 aos, donde se han
cruzado diferentes experiencias de gestin, con diferentes visiones sobre el rol del Estado y las
polticas pblicas, no ha desarrollado un proceso sostenido de democratizacin, ni
profesionalizacin de las burocracias.
En un contexto de complejizacin de las relaciones sociales, de las nuevas tecnologas
aplicadas a la gestin, y de las funciones cada vez ms amplias que adquieren los Estados, la
caracterstica principal de las burocracias, por las que deben ser definidas y distinguidas, es la
profesionalizacin de sus agentes que permita una previsibilidad en el funcionamiento, pero
sobre todo, asegure buenos resultados en materia de polticas pblicas, en materia de eficacia y
eficiencia, como ya vimos.
Hablar de profesionalizar la burocracias, es tambin pensar en una democratizacin de las
mismas, que incluya las ideas desarrolladas por Nuria Cunil Grau, donde se den una interrelacin
entre la idea de control (especialmente ciudadano), y eficiencia (en materia de procesos, pero
tambin de productividad). Algunos avances, especficamente en materia de servicios pblicos y
de participacin ciudadana, han permitido diferentes experiencias que incluyen proyectos que
apuntan a un mayor control y participacin social en los procesos pblicos, ya sea a travs de
organizaciones no gubernamentales o de programas pblicos especficos. Resta comenzar a
discutir procesos de profesionalizacin para las burocracias, avanzando en mayores grados de
eficiencia y que aseguren mejores polticas pblicas.
Pensar la democratizacin de la burocracia, obliga a reflexionar sobre las vas de acceso y
el reclutamiento de los empleados, asegurando la transparencia que evite convertir al Estado en
una bolsa de trabajo para los partidarios de quien ejerce la funcin ejecutiva. Pero aqu es
importante reflexionar sobre la posibilidad de democratizar y profesionalizar a partir de procesos
simultneos. La sola democratizacin y un acceso meritocrtico no ser suficiente para
profesionalizar la burocracia, aunque si significar un buen punto de partida. Sin lugar a dudar,
establecer procesos de acceso a la administracin pblica basados en el mrito, promueve por un
lado la democratizacin y permite pensar en la profesionalizacin. Por fuera de estos, la
discusin sigue siendo profesionalizar para democratizar o democratizar para profesionalizar?
La burocracia, en tanto actor permanente de los poderes ejecutivos y el brazo ejecutor de
la administracin, obliga a repensar estas ideas pero sobre todo a reflexionar a futuro en nuevas
herramientas que aseguren su rol profesional. Como se ver ms adelante la experiencia de los
Administradores Gubernamentales a principios de los 80, es un buen ejemplo que permite
pensar en cuerpo profesionales, con una gran capacitacin en manos del Estado. Este cuerpo de
elite, estaba pensando para actuar como futuros funcionarios que pudiesen desarrollar tareas en
distintos niveles y reparticiones de la administracin pblica, el objetivo era mejorar los procesos
administrativos y por consecuencia mejorar el funcionamiento del Estado. Este sistemas, se
basaba en las ideas de la coleNationaleD'administrationcreada en Francia en los aos
40.Quizs all habra que ir a buscar respuestas y soluciones que permitan pensar en un nuevo
tipo de burocracia profesional. Distintas experiencias hablan de la importancia de una carrera
burocrtica estable y meritocrtica. Esto asegura por un lado la estabilidad que fortalece los
procesos pblicos y por otro la meritocracia que marca un punto de importancia, evitando que las
burocracias sean cooptadas y valorando la capacitacin permanente, que permite la actualizacin
constante.
No es menor el desafi de pensar en un proceso de actualizacin y capacitacin constante
de todos los agente pblicos. El Estado debe generar nuevos mecanismos a travs de articular
con organizaciones pblicas y privadas y con universidades que aseguren y faciliten el proceso.
Aqu, nuevamente vuelve a aparecer la problemtica del reclutamiento y el acceso a la
administracin pblica. Se puede intentar mejorar lo actuado y sobre todo desarrollar nuevos
procesos para capacitar y formar a los agentes pblicos, an de forma permanente, pero qu
hacer con los agentes que ya forman parte y con aquellos que ingresaron por acuerdos polticos?
Sobre estos, varias opciones se han llevado adelante desde el Estado Nacional y como veremos a
continuacin, con los ejemplos del SINAPA Sistema Nacional de Profesin Administrativa) y
SINEP (SistemaNacional de Empleo Pblico), iniciados a comienzos de los 90.
Por otro lado, la reforma y actualizacin de los institutos para la administracin pblica
de los distintos distritos y en la creacin de nuevos all donde sea necesario son una herramienta
til para pensar en estos nuevos procesos de profesionalizacin y de formacin, y an pueden ser
ellos los encargados de desarrollar cursos especficos para el acceso al Estado, pero no son la
nica herramienta con la que se cuenta. Una caracterstica importante de las burocracias y algo
sobre lo que reparado en varios prrafos es la cuestin del acceso a la burocracia. En los modelos
clsicos, como la francesa o la inglesa, el reclutamiento se daba a partir de las grandes escuelas e
institutos educativos (como en el caso francs) o a travs del sistema jurdico que permita cierta
seleccin de los cuadros burocrticos (como en el caso ingls). Actualmente se hace un uso
clientelar de las burocracias, donde la militancia en el partido del gobierno o agrupaciones
cercanas, son la puerta de entrada al Estado. Esto vuelve frgil e inestable al sistema, pero no
asegura patrones de calidad y an peor atenta contra la autonoma de la burocracia. El Instituto
Nacional para la Administracin Pblica (INAP), representa aqu un ejemplo claro de la
necesidad de avanzar en esta lnea, pero tambin del reforzar y mejorar estos mecanismos
constantemente y pensando en una lgica federal.
Una agenda en este sentido, que se aboque a desarrollar procesos que permitan brindar un
acceso democrtico, pero que aseguren la profesionalizacin de las burocracias es una de las
deudas ms importantes de la democracia, pero sobre todo del Estado, pensndose a s mismo y
buscando mejorar sus procesos internos que aseguren mejores polticas pblicas en beneficio de
la sociedad.


La burocracia profesional, buenas intenciones frustradas.

El escritor francs, Honore de Balzac, deca en el siglo XVIII que la burocracia es un
mecanismo gigantesco operado por enanos. Ms de tres siglos despus, quizs la principal
deuda de la democracia, en materia de administracin pblica, sea la profesionalizacin de la
burocracia estatal. Si bien hubo intentos desde el retorno a la democracia hasta aqu, como ya se
dijo y veremos a continuacin, en los ltimos aos hemos vivido un proceso de retroceso en
materia de calidad de institucional y las instituciones polticas se tornaron un botn poltico y la
designacin indiscriminada de empleados pblicos.
Aqu, la vieja dicotoma entre poltica y administracin, como la planteaban a fines de la
dcada del 80 Aberbach y Rockman (1988), vuelven a ser tema de debate, no a partir de
establecer parmetros de calidad y excelencia, para el desarrollo de la funcin pblica, que
permite sortear la misma, sino por el lugar que ocupa la burocracia en la estructura estatal y
como la misma se convierte en un botn poltico de quienes ocupan cargos a partir polticos u
electorales.
Volviendo a la frase de Balzac, la democracia en Argentina se debe una discusin
profunda sobre la necesidad de generar herramientas y mecanismos que permitan pensar en una
carrera burocrtica meritocrtica y estable que convierta a esos enanos de Balzac en gigantes
en materia de administracin y que doten de mayor transparencia a las instituciones,
convirtindolas en verdaderas herramientas republicanas del gobierno.
Lo cierto es que uno de los obstculos, y que se repite en varios pases de nuestro
continente como plantea Oszlak, es el hecho de tener altsimas de rotacin del personal por
cuanto los elencos que abandonan la gestin pblica, lo hacen llevando consigo a
colaboradores que haban cumplido tareas ejecutivas como sus funcionarios de confianza
(Oszlak, 2009: 15). En esta lnea, Mabel Thwaites Rey, esto produce que la carrera
administrativa termina en posiciones relativamente bajas de la estructura jerrquica, por
cuando los cargos son cubiertos mediante nombramientos polticos, al darse una aceleracin en
las tasas de rotacin impide contar con un liderazgo profesional durable en el ejercicio de la
funcin pblica y por ltimo la frecuencia de fracasos en la ejecucin de polticas tiende a
deberse ms al escaso tiempo disponible para su implementacin profesional, que a la
incapacidad de sus responsables.(Thwaites Rey, 2001: 17).
Las burocracias, en tanto rehenes de la voluntad poltica, tienden al fracaso en materia de
productos. Aqu, la utilizacin del empleo pblico como recurso para premiar con puestos a los
militantes del partido en el gobierno, a travs del intercambiar apoyos y votos por trabajo,
debilita an ms las burocracias. En palabras de Vitoria, el clientelismo electoral necesita poder
vender puestos en la administracin a cambio de apoyos en campaa y votos. De hecho, agrega
el autor, la posibilidad de ser contratado tras la victoria electoral es uno de los incentivos
mayores para la fidelidad partidista (Oszlak, 2009:14).
Muchos pases, han tendido a la profesionalizacin de sus servicios civiles, sobre todo en
Amrica Latina,a partir de los procesos de democratizacin que permitan mayor gobernabilidad,
pero tambin desarrollo y equidad de sus sociedades. En muchos casos, esto se debi a los
procesos de reformas de la administracin pblica y del Estado, iniciados a principios de los 90.
Desde mediados de los 80, ha habido importante aportes desde la academia y los
organismos internacionales en funcin de la profesionalidad del empleo pblico, que posibiliten
el diseo de reglas de juego y tecnologas que permitan implantar modalidades de gestin cada
vez ms sofisticadas y efectivas para cada uno de los aspectos y procesos que comprenden una
carrera en el sector pblico (Oszlak, 2009: 2). A partir de all, han surgido normas y
procedimientos ms especficos, como as tambin sistemas informticos, e instrumentos
tecnolgicos, susceptibles de ser empleados en las gestiones de reclutamiento de personal,
diseo de puestos de trabajo, promocin en la carrera, estructura y composicin de las
remuneraciones, capacitacin de servidores pblicos y otros por el estilo (Oszlak, 2009: 2).
En ltima instancia, recaemos otra vez sobre un punto importante que nos permite pensar
de manera prctica un problema hasta aqu terico. Como ya se dijo entender la burocracia, es
pensar en el servicio civil, que es una de sus formas de objetivacin ms importantes pero
tambin su principal actor. As, el servicio civil es en palabras de Oszlak un conjunto de reglas,
jurdicas e instrumentales relativas al modo y condiciones en que el estado asegura la
disponibilidad de personal con las aptitudes y actitudes requeridas para el desempeo eficiente
de actividades encuadradas en el cumplimiento de su rol frente a la sociedad (Oszlak, 2009: 2).
Como poltica de gobierno, la profesionalizacin de este servicio civil forma parte de las
polticas pblicas que muchos gobiernos impulsan a partir de las ideas de la reforma del Estado,
y entender que el diseo y la aplicacin de estas polticas responde a las llamadas polticas de
reforma hacia adentro (Abal Medina yNejamkis, 2001), pero que an con el mejor de los
resultados, aseguran un solucin absoluta o definitiva, sino que aportan a un cambio cultural ms
amplio.
En esta lnea, en otros pases, como el caso francs, la burocracia ocupa un rol central en
materia de capacitacin y formacin, pero tambin donde sobrevive una carrera meritocrtica.
Experiencias como la EcoleNationaleDAdministratin que apunta a la formacin de los
funcionarios de gobierno y que representa el camino de la excelencia para ingresar al cuerpo de
administradores del Estado, dan cuenta de un rgimen que apunta a valorar y mejorar
constantemente la calidad de los agentes pblicos.
Son varios los ejemplos que podran plantearse en materia de profesionalizacin del
servicio civil de la Nacin, Bonifacio plantea que uno de ellos es fundamental la Secretara de
la Funcin Pblica tiene un Cuerpo de Administradores Gubernamentales que prestan servicios
de asesoramiento superior y asistencia a distintos niveles de gobierno y en otros poderes del
Estado, y se forman en el INAP durante dos aos, realizando una pasanta adicional de seis
meses. Tambin por convenio entre el INAP y la Universidad de Buenos Aires se realiza una
Maestra en Administracin Pblica, y si bien sus egresados no se incorporan al gobierno, una
buena parte ha accedido al mismo por procedimientos convencionales de incorporacin. La
vigencia de estas iniciativas, en donde la formacin especializada cumple un rol central para
definir el perfil de determinados puestos de trabajo, est sealando la existencia de estrategias
complementarias para la insercin de altos administradores en la funcin pblica, en una suerte
de "redundancia positiva" con el rgimen de cargos con funciones ejecutivas(Bonifacio, 1995:
8). Sobre esto avanzaremos en la siguiente seccin, pero debemos dejar en claro lo que
entendemos por profesionalizacin de las burocracias, lo que debe ser entendido como un
proceso a travs del cual las instituciones estatalesadquieren un conjunto de atributos que, en
ltima instancia, les permite disponer de personalcon las aptitudes, actitudes y valores
requeridos para el desempeo eficiente y eficaz de susactividades (Oszlak, 2003: 213).


Los Administradores Gubernamentales (AG)

La profesionalizacin de la burocracia debe ser entendida como la oportunidad de
mejorar el Estado, eficientar el gobierno y consolidar la democracia. La transparencia de los
procesos de seleccin, la capacitacin constante y el establecimiento de metas de excelencia
deben ser las patas centrales para establecer una nueva forma de pensar la burocracia. Como se
dijo anteriormente, la idea de la EcoleNationaleDAdministratin (ENA)francesa, significo para
nuestro pas un faro importante, a partir del regreso a la democracia en 1983. A la ENA viaj
una delegacin de la Secretara de la Funcin Pblica, para conocer de cerca y en primera
persona como funcionaba y as retomar esta idea pero ajustndose a las necesidades del Estado
argentino.
A partir de esta experiencia, se estableci un mecanismo semejante a este, con la creacin
del Cuerpo de Administradores Gubernamentales (CAG) en 1985. La idea original era recrear el
modelo francs y crear un cuerpo de lite dentro de la administracin pblica nacional que
marcar el comienzo de una nueva forma de entender el Estado pero el gobierno, a partir del
proceso de consolidacin de la democracia que se intentaba llevar a cabo. Para esto, el gobierno
radical de Ral Alfonsn se propuso una transformacin de algunos aspectos de la administracin
pblica pero evitando las ideas de achicar el Estado que hacan clara referencia al rgimen
anterior.
Modernizar la burocracia estatal, lograr mejores resultado y sobre todo dotar de mayores
herramientas y nuevas tcnicas eran algunos de las principales idea del gobierno. Para eso, se
pens en la creacin de un cuerpo de especialistas que pudiesen desempearse en distintos roles
y lugares de la administracin pblica, as surgi el proyecto de los CAG (Cuerpo de
Administradores Gubernamentales). Para Oscar Oszlak, el CAG fue visto como un modo de
salvar la secular dicotoma poltica-administracin (Oszlak, 1993: 3). La idea de este
particular proyecto, no consista en entrenar nuevos cuadros para que lleven adelante la tarea de
la administracin diaria del gobierno, sino que por el contrario se propona la creacin de un
cuerpo que realice y desarrolle ideas innovadoras dentro del mbito estatal que pudiesen
eficientar la administracin pblicas.
Para esto se buscaba capacitar perfiles con amplitud de criterio, inteligencia y sentido
comn, que tuvieran compromiso con la solucin de servicios y adhieran hacia los valores
democrticos. El decreto de creacin del programa (N 3687/84), establece que se foment y
estipul un nuevo sistema de seleccin y formacin de estos nuevos funcionarios. El mismo fue
creado a partir de la experiencia que los funcionarios de la Secretara de la Funcin Pblica,
entre ellos Esteban Roulet y Oscar Oszlak, haban tenido en una visita a Francia, y el
conocimiento del sistema de la ENA. En palabras de Oszlak, la experiencia de los
Administradores Gubernamentales (AG), puede ser entendido como uno de los pilares de la
estrategia de Reforma del Estado seguida por la administracin radical (Oszlak, 1993: 4).
Varios autores y protagonistas de la administracin radical, entendieron que el proyecto
de los AG fue uno de los pilares que sustentaron un intento de reforma del Estado por parte del
gobierno radical. La idea original del proyecto tambin inclua la reorganizacin del rgimen de
empleo, con objetivos, competencia abierta con evaluaciones regulares, y la instauracin de
escalafones que permitiera organizar todos los niveles de la administracin. Parte de este punto
fue retomado luego por la administracin del presidente Menen en de los programas que veremos
ms adelante, como en el SINAPA. La idea del CAG vino a saldar una vieja deuda de reforma de
la administracin pblica. Todos los gobiernos y regmenes polticos argentinos han prometido
una reforma de la administracin pblica, pero el retorno a la Democracia, trajo consigo la idea
de modificar y sobre todo modernizar el Estado y la Burocracia para romper con viejas prcticas.
El objetivo del CAGno era crear una camada de funcionarios que quedaran fijos en las
agencias estatales, sino que los mismos fueran funcionarios que cambien de agencias segn los
requerimientos coyunturales, buscando solucionar los problemas que puedan surgir, a partir de
optimizacin de recursos y de ideas innovadoras. La creacin de este cuerpo, iba a servir de nexo
entre los roles clsicos dentro de la administracin pblica, los polticos y los administrativos, y
de permitir una mejor articulacin entre las agencias a partir de la movilidad horizontal (Oszlak,
1991), sorteando la dicotoma entre burocracia y administracin.
El gobierno de Ral Alfonsn, a partir de la concepcin de refundar la administracin
pblica y sobre todo extender los valores democrticos y republicanos sobre ella, intento
desarrollar diferentes programas y proyectos que apuntaban a mejorar los procesos
administrativos. La Secretaria de la Funcin Pblica, con Jorge Esteban Roulet como Secretario,
fue el eje central de esta reforma y desde donde se gestaron varios programas, incluyendo el de
los Administradores Gubernamentales que dependa directamente de esta rea. En 1984 al
lanzarse el Cuerpo de Administradores Gubernamentales (CAG), se apuntaba a una capacitacin
de excelencia para futuros funcionarios que pudiesen desarrollar tareas en distintos niveles y
reparticiones de la administracin pblica, el objetivo era mejorar los procesos administrativos y
por consecuencia mejorar el funcionamiento del Estado. El programa tena como objetivos
fomentar y estipular un sistema de seleccin y formacin de excelencia de estos nuevos
funcionarios, intentando salvar la vieja dicotoma que se da entre poltica y administracin, y
sobre todo, para recuperar capacidades estatales luego de la dictadura, que haba avanzado en
imponer un sistema tecnocrtico y gerencial, inspirado en las reformas de neoliberales como
Thatcher y Reagan.
La creacin de este, que se dio va decreto 3687/84, fijo nuevos parmetros para la
seleccin de los mismos. Continuando la lnea de la profesionalizacin y el perfeccionamiento se
resolvi que los postulantes deban pasar por un concurso pblico y transparente, para luego
acceder a unas capacitaciones extensas y exhaustivas donde deban aprobar materias como
Derecho Pblico, Sociologa del Estado, Gestin de Recursos Humanos, Tcnicas
Gerenciales, Polticas Pblicas, Relaciones Internacionales, entre otras, que daban una
formacin amplia e integral y apuntaban a contar con un cuerpo profesional que pudiese
desarrollarse en los distintos organismos de la Administracin Publica. Entre los fundamentos
del decreto se establece que el CAG apunta a mejorar el ingreso en la administracin pblica, a
partir del desarrollo de la carrera administrativa en base a la idoneidad, experiencia, eficacia y
esfuerzo, evitando la discrecionalidad de los funcionarios de turno. La idea de un servicio civil
amparado en criterio de meritocracia, excelencia y sobre todo idoneidad para la funcin, parecan
tener un nuevo impulso en Argentina.
Como ya se dijo, no era objetivo de este programa crear una camada de funcionarios que
quedaran fijos en las agencias estatales, sino que los mismos cambiasen de agencias segn los
requerimientos coyunturales, buscando solucionar los problemas que puedan surgir, a partir de
optimizacin de recursos y de ideas innovadoras. As, los AG eran asignados a un organismo con
tareas especficas y una vez realizadas las mismas, eran enviados a otro organismo u reparticin
que necesitar de sus servicios. De esta forma, la creacin de este cuerpo iba a servir de nexo
entre los roles clsicos dentro de la administracin pblica, los polticos y los administrativos, y
permitir una mejor articulacin entre las agencias a partir de la movilidad horizontal
Los AG, estaban pensados como una suerte de experto que pudiese ocupar cargos en
distintas reparticiones, y sobre todo que tuviesen capacidad para desarrollar tareas ligadas al
desarrollo e instrumentacin de polticas pblicas. Los AG representaban por un lado la idea de
continuidad, ya que estaban pensados como un programa que se extendiese en el tiempo y que la
participacin de los AG en las polticas pblicas, fuera la de asegurar su vigencia en el tiempo a
pesar de los cambios de gobierno. De hecho Alfonsn, en su discurso de lanzamiento del
Programa de Capacitacin del CAG, expuso que el funcionamiento pleno del cuerpo se dara en
el ao 2000, dando as una idea de continuidad al programa.
Por otro lado, el CAG estaba pensado por Roulet como un cambio de paradigma en la
administracin pblica, al ser los mismos personal de la administracin pblica seleccionado
por sus capacidades personales y a partir de un esfuerzo importante, pero conscientes de la
tarea a desarrollar y con una misin clara y determinada. Por eso mismo, el programa de
capacitacin de los AG, marcaba la diferencia dentro de la administracin pblica. Como ya se
dijo los AG tenan una formacin integral. Pero para formar parte de este grupo se deba asegurar
una carrera de grado, deban ingresar en un concurso transparente y aprobar el Programa de
Formacin que dictaba el INAP y que poda durar entre 24 y 30 meses, que era de carcter
intensivo, de dedicacin exclusiva y a tiempo completo. Este Programa de Formacin inclua
tambin pasantas en distintos organismos pblicos.
Desde 1985, y segn consigna la Asociacin de Administradores Gubernamentales, se
hicieron slo cuatro llamados para inscripcin de agentes en 1985, 1986, 1988 y 1993 donde se
realiz el ltimo de los llamados, sin haberse abierto nuevos concursos hasta la fecha. En estos
cuatro llamados se presentaron 9153 postulantes en total y egresaron slo 207 agentes, de los que
se encuentran activos 165 en la actualidad.Actualmente los AG, estn nucleados en la
Asociacin de Administradores Gubernamentales, que apunta a desarrollar acciones que
permitan el normal desempeo de las funciones de los AG y sobre todo la capacitacin
permanente de los mismos.
Este cuerpo profesional representa uno de los grandes avances de la democracia para
mejorar, profesionalizar, y reformar la administracin pblica, buscando la excelencia y sobre
todo modernizar y dotar de continuidad a los procesos administrativos, a partir de un cuerpo
especializado que pudiese planear, asesorar y organizar cualquier reparticin publica, pero con la
capacidad de conduccin y coordinacin. Los AG estaban pensados como un cuerpo de alto
funcionariado, pero buscando principalmente la continuidad para la implementacin programas y
polticas pblicas. Desde su creacin los AG han prestado funciones en todos los ministerios, en
las Secretaras de la Presidencia de la Nacin, en la Jefatura de Gabinete de Ministros y la
Municipalidad de Buenos Aires. Entre sus grandes logros se encuentran el trabajo en equipo y el
sentido de cuerpo, a largo plazo, la movilidad de los mismos y sobre todo la permanente
capacitacin, lo que lo transform en un cuerpo altamente preparado, pero sobre todo con una
capacidad de adaptacin a las distintas reas.
El Cuerpo de Administradores Gubernamentales, representa una posibilidad perdida de
mejorar la administracin pblica a partir de su profesionalizacin, pero tambin son una de las
deudas de la democracia. Pensar un sistema republicano que se extienda en la administracin
pblica, es una posibilidad importante para afianzar las bases de un sistema meritocrtico que
evite la discrecionalidad y asegure la idoneidad de los agentes pblicos. El largo estado de
letargo del programa y la falta de nuevas convocatorias para formar parte del CAG desde 1993,
es fruto en primer lugar de las reformas administrativas que apuntaron a achicar el Estado y
dotarlo de saber tcnico a partir de la inclusin de una camada de gerentes del sector privado. En
segundo lugar, la etapa iniciada hace una dcada, devolvi la poltica y la designacin de
polticos y militantes en la funcin pblica, pero a partir de criterios de patronazgo
absolutamente discrecionales, haciendo concursos pblicos y semi-pblicos slo en honrossimas
excepciones.
En definitiva, la no continuacin del programa de los AG, habla tambin de la falta de
polticas de estado que apunten a la profesionalizacin de la administracin pblica.La
experiencia, con xito relativo, duro hasta comienzo de los 90, momento en el cual se realiz el
ltimo llamado a concurso.Por otro lado, este programa es una muestra de la idea de
organizacin estatal del gobierno alfonsinista, y uno de los ejemplos de las acciones
implementadas para mejorar, reestructurar y democratizar la administracin pblica.


El SINAPA y SINEP

Como planteamos anteriormente, la nueva administracin que asumi en 1989, ni
descarto de plano todo lo actuado en materia de profesionalizacin de la administracin pblica,
ni trminos con el programa de los Administradores Gubernamentales. Por el contrario, e
influenciado por las ideas del neoliberalismo, el gobierno de Menem se propuso un cambi
rotundo en materia de administracin pblica y servicio civil. Asumido su gobierno, fueron
varias las iniciativas que propuso en materia de reforma del Estado y la Administracin Pblicas.
Abal Medina y Nejamkis, establecen que estas se pueden diferenciar entre las acciones hacia
dentro e intentaban incorporar la lgica de funcionamiento imperante en la gestin privada,
esto se traduca en lograr que la Administracin Pblica cambiara su ptica y mirada sobre la
sociedad (Abal Medina-Nejamkis, 2001: 9). En este tipo de reformas, los ciudadanos pasaban
a ser usuarios y/o clientes, a los cuales se les da satisfacer sus necesidades, convirtindose en el
centro de la accin pblica. Autores como Oszlak o Repetto incluyen tambin la idea de
reformas hacia dentro, con el objetivo de aumentar la eficiencia y lograr un mejor Estado
(OSZLAK, O., 2003: 10; REPETTO, F., 1.998; 10).
En esta lnea, en 1991 se plante una serie de reformas as adentro del gobierno que
apuntaban en sentido de mejorar la administracin pblica. Mediante el decreto 993/91 se cre el
el SINAPA, Sistema Nacional de la Profesin Administrativa y que fue en gran medida una de
los mayores avances en cuanto a la profesionalizacin del sector pblico nacional(Morano,
2010).
El rgimen jurdico que rige la funcin pblica fue aprobado en 1980 a travs de Ley
22.140, la misma fue primero reemplazada por la 24.150 y luego en el ao 1999 por la ley
25.164. Por su parte, el escalafn para el personal de la administracin pblica fue aprobado
por decreto 1428/73 en su momento y actualmente se rige por el SINAPA, aprobado por el
decreto 993/91, destinado a sustituir al primero (Boletn Oficial de la Rep. Argentina, 8/10/99;
Abal Medina y Nejamkis, 2001: 8).
A partir de la crisis de fines de los 80, y luego de asumido el nuevo gobierno
democrtico, se instal la idea de que el Estado, por su excesivo tamao, se haba erigido en un
obstculo insalvable para el desarrollo y la iniciativa privada (Morano, 2010). El SINAPA, se
enmarca en el ncleo de reformas que tiene como sustento la nueva lgica que buscaba
aplicarse al accionar estatal. A diferencia de esto, hay quienes plantean que en realidad este
proceso de tenia como objetivo ltimo de la reforma estatal era reducir el dficit fiscal (por
ende, achicar el Estado) y slo secundariamente profesionalizar el empleo pblico.(Morano,
2010: 23). Pero como plantean Abal Medina y Nejamkis, el decreto SINAPA apareci en el
momento de la reforma y podra haber sido la oportunidad indicada para realizar una poltica
de recursos humanos de Estado(Abal Medina y Nejamkis, 2001).
Pese a esto, el SINAPA buscaba la organizacin de los recursos humanos del servicio
civil, a partir de en un sistema sustentado en la mejora de las calificaciones, la elevacin del
desempeo y la competitividad del recurso humano al servicio del estado, erigiendo en poltica
pblica la profesionalizacin de la carrera administrativa(Bonifacio, 1995: pag.161).
El Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA) parta de la idea de la
valoracin de la responsabilidad jerrquica de los puestos y la complejidad de las tareas que en
ellos se realizan, y deriv en la conformacin de slo seis niveles entre los que se distribuyen la
totalidad de los puestos de trabajo (Bonifacio, 1995: 18).
Para cada nivel, se desarrolla una carrera del agente, mientras este permanece en el
puesto, que posee hasta diez grados en los que transcurre una carrera horizontal, y que requiere
que se siempre que se satisfagan determinado requisitos entre ellos la antigedad, pero tambin
ligados a la capacitacin y el desempeo en el cargo.
La implementacin de un programa semejante implic una ardua tarea por la que se
evaluaron los puestos de unos treinta mil agentes de la administracin de los ministerios
alcanzados por la medida (Bonifacio, 1995: 15), que se llev a cabo mediante una Comisin
Permanente de Carrera con delegaciones en los ministerios y organismos descentralizados,
instancias en las quetambin participaron autoridades de los organismos y representantes
gremiales.
Como novedad, el SINAPA incorpora un rgimen de cargos con funciones ejecutivas o
gerenciales, por el cual se incorporan a la carrera las posiciones de direccin, otorgando la
titularidad por cinco aos, finalizados los cuales se hace una nueva convocatoria (Bonifacio,
1995: 17).
En el SINAPA, se incluyeron diferentes programas que tienen como objetivo la
capacitacin en distintos escalafones del Sistema: Alta Gerencia Pblica, para quienes se
desempean en funciones ejecutivas o estn en los niveles superiores del sistema; Programa de
Formacin Superior para quienes estn en los niveles medios o profesionales; el Programa de
Entrenamiento Laboral para los niveles de supervisin intermedia y niveles operativos; y un
programa de Extensin organiza la oferta dirigida al personal pblico que no pertenece a la
carrera administrativa (Bonifacio, 1995).Los mismos sufrieron modificaciones en el tiempo y
subdivisiones a efectos de atender una demanda cada vez ms fragmentada, producto de los
diversos cambios en materia de gestin pblica.
Un punto no menor lo representa el reclutamiento de personal para ocupar puestos
vacantes y para el ingreso a la administracin pblica, que como se plante anteriormente debe
darse a partir de la meritocracia y la capacidad tcnica. En el SINAPA el reclutamiento pasa a
realizarse mediante convocatorias con difusin pblica, en las que se expone la denominacin
del puesto, los requisitos para ocuparlo y la descripcin de las tareas que se desarrollan en el
mismo. Al igual que en cualquier concurso pblico de oposicin y antecedentes, a raz de la
valoracin de antecedentes laborales, de la capacitacin que se tenga, de la entrevista y/o
aplicacin de test se confeccionan rdenes de mrito, quedando habilitado para ocupar el puesto
aqul que resulta primero en el orden.
El SINAPA, intento la profesionalizacin de la carrera administrativa, a partir de tener en
cuenta cuestiones tales como la responsabilidad jerrquica, la complejidad de las tareas, la
evaluacin por desempeo, la obligatoriedad de la capacitacin, y la organizacin del
escalafn en seis niveles en los cuales los agentes desarrollan sus carreras pasando por hasta
diez grados(Bonifacio, 1995: pag.162). Pero tambin implico un determinado avance, al igual
que el CAG, en el proceso de profesionalizacin de la administracin pblica nacional,
introduciendo elementos altamente valorados en trminos conceptuales (Abal Medina y
Nejamkis, 2001: 14), como la capacitacin, o la evaluacin por desempeo.
Siempre es objetable, y sobre todo si tiene presente la idea de concurso, la transparencia
del sistema, pero como plantea Estvez los que estn destinados a cubrir niveles tanto de
funciones ejecutivas, como los A y B, son vistos como condicionados por criterios
polticos,...como una manera de legitimar a cierto grupo poltico de la gestin de turno (Abal
Medina y Nejamkis, 2001: 17). Sin embargo, la intencin de desarrollar una reforma marca un
buen punto de partida para una agenda futura y para comenzar a pensar en procesos
profesionales en materia de reforma del servicio civil.
De esta forma, el SINAPA, dio lugar al SINEP(Sistema Nacional de Empleo Pblico), a
que tiene como principal diferencia ser producto de una negociacin colectiva que tomacomo
antecedente al sistema anterior y, de esta forma, le permite superar ciertas restriccionestcnicas
de la norma predecesora (Morano, 2010: 18). El SINEP es as un sistema producto de la
reforma del Decreto N 2098 en el ao 2008 que intento reemplazar al decado SINAPA
tomando su mismo mbito de aplicacin.
A diferencia del SINAPA, la experiencia del SINEP fue distinta en tanto su inclusin en
la agenda se debi en gran medida a un debateexclusivo acerca de la profesionalizacin del
servicio civil de la administracin pblica. El debate surge a partir de los serios inconvenientes
que estaba enfrentando el SINAP, ya que el sistemase fue desvirtuando a lo largo del tiempo
generando una brecha entre lo que estableca la norma y lo que realmente suceda en la
prctica,al punto tal de que en el ao 2002 la mayora de sus postulados sobre
laprofesionalizacin dejaron de cumplirse (Morano, 2010).
Los cambios producidos en la Subsecretara de la Gestin Pblica a partir de 2004, y la
idea de fortalecer el sistema de empleo contando con un servicio civilprofesional regido por
principios de equidad y mrito. Esto ayudo al lanzamiento del SINEP con el objetivo de
revitalizar la carreraadministrativa, un elemento de alta estabilidad en el tiempo, con impactos a
mediano y largoplazo en el funcionamiento del Estado (Morano, 2010; Jefatura de gabinete,
2008). Aqu, un dato no menor, es que el SINAPA surge en medio de un contexto de crisis, que
oblig al achicamiento del Estado y se buscaba la eficacia y la eficacia evitando la mala
administracin de recursos. El ajuste, era la lgica que imperaba, y que signo la suerte de gran
parte de esas reformas. El SINEP, surgi en un contexto de crecimiento, pero tambin de
expansin de las funciones del Estado, que invitan a pensar en polticas de largo alcance en
materia de profesionalizacin del servicio civil.
El SINEP, a su vez, se bas en la experiencia (buena o mala) del SINAPA, lo cual
representa un punto importante, en tanto se tom como punto de partida el rgimenanterior
(creado a partir del Decreto 993/91). As, del estudio y anlisis de las principales falencias y
punto dbiles del SINAPA, el SINEP busco consolidarse como una verdadera herramienta en
materia de profesionalizacin del servicio civil y de administracin de recursos humanos en el
sistema pblico.
Sin embargo, es poco lo que se sabe de los resultados y de si verdaderamente este sirvi
para el objetivo de lograr un acceso en base al mrito o si solo significo la posibilidad de
legitimar a travs de un sistema normativo establecido el ingreso a la administracin pblica. Sin
embargo, estas experiencias valen como un importante antecedente que permite ilusionarse con
un verdadero cambio de paradigma que deje de lado las viejas idea en relacin al servicio civil, e
invite a pensar en un sistema pblico que premie el mrito y evite que el Estado sea una bolsa de
trabajo para los partidarios de quien gana las elecciones. Depende de todos, pero sobre todo de
los servidores pblicos comenzar a pensar de manera transparente el ingreso al servicio civil, y el
SINEP o una nueva alternativa basada en este puede significar una buena modalidad para ello.


Hacia una nueva agenda, no todo est perdido.

Hasta aqu hemos recorrido algunos intentos de lograr una profesionalizacin del servicio
civil. Sin lugar a dudas, estas polticas forman en gran medida parte de las polticas que los
gobiernos han impulsado, tanto en la poca en que constituan un objetivo central de la
entonces llamada reforma administrativa, como durante la etapa ms reciente en que se
impulsaron las reformas de segunda generacin (Oszlak, 2009: 16). Si bien, estas representan
un claro ejemplo de la voluntad de los distintos gobiernos, a los que se podran sumar otras en
otros gobiernos, no alcanzan a significar una verdadera transformacin de la administracin
pblica.
Este intento por avanzar en materia de profesionalizacin, no cubre, ni alcanza para la
variedad de aspectos de organizacin y funcionamiento del aparato estatal que requieren ser
transformados (Oszlak, 2009: 17). Si no que por el contrario, debemos comenzar a pensar en
una nueva agenda tanto acadmica, como poltica que invite a reflexionar sobre un nuevo
sistema de servicio civil, retomando los tipos ideales de Weber y algunas de las reflexiones
vertidas aqu.
Sin embargo, otros aspectos podran sumarse aqu, como aquellos que apuntan en
relacin de la democratizacin de la burocracia, donde se incluye algunas de las medidas que a
partir de 1999 se fueron desarrollando, como ser el Programa Carta Compromiso con el
Ciudadano. Estos, y otros intentos, buscando refundar el sistema pblico, acercndolo a la
ciudadana que es el beneficiario del accionar de la misma.

A modo de conclusin, y pensando en el futuro, es importante enmarcar la discusin en
torno a la profesionalizacin de las burocracias, en relacin a las interacciones que se dan
entrediferentes actores, como el gobierno, los empresarios, los sindicatos, los partidos polticos y
otros grupos de inters, y el servicio civil . Pero pensar una poltica pblica que se mantenga en
el tiempo y que no sea fruto de los intereses mezquinos o sectarios de un grupo poltico, obliga a
un acuerdo amplio y a un debate profundo en esta materia.
Actualmente, es imperioso incluir en el debate los avances en materia de gobierno digital,
de nuevas tecnologas, de reingeniera de sistemas, o todos los cambios que no forman parte del
repertorio de la modernizacin del servicio civil y que hoy en da son de vital importancia para
fundar una nueva administracin con los mayores patrones de eficacia y eficiencia.
Tanto los programas que intentan crear un cuerpo de lite, como los que buscaban
mejorar los procesos de seleccin y capacitacin del servicio civil, siempre estuvieron ligados a
la voluntad poltica de los funcionarios, y en ltima instancia servan para paliar la desconfianza
de estos sobre el servicio civil de carrera heredado de administraciones anteriores. A diferencia
de otros pases, una nueva cultural organizacin debe construirse sobre la idea de un servicio
civil de carrera autnomo, que permita al Estado funcionar ms all de los avatares
gubernamentales y de la voluntad poltica de los polticos de turno. En esta lnea, un servicio
civil eficaz pero tambin consolidado, evitar que el Estado se convierta en una bolsa de trabajo
para los militantes del gobierno de turno y servir para mejorar la relacin del Estado con la
sociedad a partir de mejoras en su productividad. As la existencia de un servicio civil
profesional, formal y real, es un indicador clave de la vigencia de una verdadera democracia
(Oszlak, 2009: 22) ya que su principal funcin es reducir la discrecionalidad de los polticos en
el manejo de la administracin pblica (Oszlak, 2009: 22).
Por ltimo, una nueva agenda en materia de profesionalizacin de la burocracia debera
centrarse en este y otros temas, pero no debera dejar de incluir una reformar a largo plazo,
centrada en patrones de meritocracia y transparencia; para esto deber darse un proceso
secuencial que permita su desarrollo; como ocurri con los AG, esto debera comenzar con
pruebas pilotos que permitan afianzar el proceso, pero tambin eviten grandes errores como los
que ya se cometieron; todo cambi debe comenzar por el servicio civil nacional, pero tambin
debe incluirse a las administraciones subnacionales, que conversaban an un alto componente de
parroquialismo y quedan presas en gran medida de un uso clientelar de los cargos pblicos; por
ltimos es importante identificar aquellos miembros o reas del servicio civil que poseen una alto
grado de capacitacin pero tambin de especializacin, de cohesin interna y flexibilidad con
respecto a cambios ligados a nuevas tecnologas y modelos de accin, cuya experiencia podra
servir de ejemplos para el resto de los casos entre quienes se pueden incluir al personas de las
pareas ligados al desarrollo cientfico y tcnico, sobre todo si entendemos estas reas en un
sentido transversal que cruza todas los organismos del gobierno.El desafi, no es menor, pero
est probado que si es necesario.






















Bibliografa:
Abal Medina (h.), Juan Manuel y Nejamkis, Facundo. Capacidades estatales y
rgimen de empleo pblico: el caso argentino, Un antes y despus del SINAPA?,
ponencia presentada en Meeting of theLatin American StudiesAssociation, Septeiembre
2001, Washington DC.
Bonifacio, Jos Alberto. La experiencia argentina en materia de profesionalizacin
de la funcin pblica y la capacitacin-Revista del CLAD Reforma y Democracia. No.
4, Jul. 1995, Caracas.
Cunill Grau, Nuria.La democratizacin de la administracin pblica. Los mitos a
vencer. en Acua, Carlos (compilador) Lecturas sobre el Estado y las polticas
pblicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual, Jefatura de Gabinete
de Ministros, 1998, Buenos Aires.
Evans, Peter. El Estado como problema y como solucin, Desarrollo Econmico, N
140, 1996, Buenos Aires.
Ferraro, Agustn. Unaidea muy precaria. El nuevo servicio civil y los viejos
designados polticos en Argentina,Latin American ResearchReview, Vol. 41, No. 2,
June 2006, University of Texas Press, Austin.
Ferraro, Agustn. Sistema poltico y profesionalizacin de la burocracia pblica. Un
estudio comparado con especial referencia al caso de Argentina,VII Congreso
Espaol de Ciencia Poltica y de la Administracin, AECPA, 2005, Madrid, Espaa.
Moore, Mark. Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico, Paids,
1998, Buenos Aires.
Morano, Juan Ignacio. Profesionalizacin de la gestin de RRHH en el sector
pblico.La experiencia argentina en el perodo 1991-2009: del SINAPA(Sistema
Nacional de Profesin Administrativa) al SINEP (SistemaNacional de Empleo
Pblico), Universidad de San Andrs, 2010, Victoria, Buenos Aires.
ODonnell, Guillermo. Estado, democratizacin y ciudadana, Nueva Sociedad,
NRO. 128 NOVIEMBRE- DICIEMBRE 1993, Buenos Aires, Argentina.
ODonnell, Guillermo. Notas para el estudio del proceso de democratizacin poltica
a partir del Estado burocrtico-autoritario, Estudios Cedes, Vol. II, N 5, 1979,
Buenos Aires.
Oszlak Oscar. Polticas pblicas y capacidades estatales, Revista Forjando, ao 3, N
5, Enero de 2014, La Plata.
Oszlak, Oscar. La profesionalizacin del servicio civil en Amrica Latina: impactos
sobre el proceso de democratizacin, ProyectoLa Democracia de ciudadana: una
agenda para la construccin de ciudadana en Amrica Latina, OEA-PNUD, Noviembre
2009, Buenos Aires.
Oszlak, Oscar. Burocracia estatal: poltica y polticas pblicas, POSTData Revista de
Reflexin y Anlisis Poltico. Vol. XI, Abr: 2006,Buenos Aires, Argentina.
Oszlak Oscar. Profesionalizacin de la funcin pblica en el marco de la nueva
gestin pblica, en Arellano, David (et. Al.), Retos de la profesionalizacin de la
funcin pblica, CLAD, AECI/MAP/FIIAPP, 2003, Venezuela.
Oszlak, Oscar. La administracin pblica como rea de investigacin: la experiencia
argentina, Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica, 1997, Isla Margarita, Venezuela.
Oszlak, Oscar (con la colaboracin de Ernesto Gantman). Los A.G.: la creacin de un
cuerpo gerencial de elite en el sector pblico argentino, Conferencia del Banco
Mundial sobre Reforma del Servicio Civil en Amrica Latina y el Caribe, Washington,
D. C., Mayo 20-21, 1993, Buenos Aires.
Piemonte, Vctor Daniel. El Cuerpo de Administradores Gubernamentales: la piedra
fundamental, Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica, 18 - 21 Oct. 2005, Santiago, Chile.
Thwaites Rey, Mabel. Tecncratas vs. Punteros. Nueva falacia de una vieja
dicotoma: poltica vs. Administracin, Revista Encrucijada, 2001, Universidad de
Buenos Aires.
Weber, Max, Economa y Sociedad, Fondo de Cultura Econmica, 1993, Buenos
Aires.


Sitios consultados:
Asociacin de Administradores Gubernamentales: http://www.asociacionag.org.ar/
INAP: http://www.inap.gov.ar/
Jefatura de Gabinete de Ministros: http://www.jefatura.gob.ar/




1







Experiencias de gestin participativas: Presupuesto
Participativo San Lorenzo 2013/2014


Autores: Alvarez, Guillermo; Bonetti, Ma. Noel; Castagnani,
Irene.

Correos electrnicos: guillermoalvarez2002@gmail.com;
mnoelbonetti@gmail.com; icastagnani@gmail.com.

Institucin: Municipalidad de San Lorenzo

rea Temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas
(Simposio de Administracin Pblica)


Resumen:
A partir del ao 2013 la Municipalidad de San Lorenzo inicia la implementacin del
Presupuesto Participativo 2013/2014. La experiencia se llev a cabo contando con la
colaboracin de dirigentes barriales y de ciudadanos en general. Entre los proyectos ms
votados se encuentran aquellos vinculados a la realizacin y mejora de obras pblicas,
aunque tambin fueron presentados proyectos orientados a la atencin de problemticas
sociales.
El Presupuesto Participativo 2013/2014 result un proyecto auspicioso como
experiencia piloto y, si bien existen dificultades a perfeccionar en el proceso, constituye
una herramienta importante para el empoderamiento ciudadano y el desarrollo de la
gobernanza local.


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.


2

ndice:
Introduccin3
Los inicios4
Desarrollo del proceso.5
Resultados obtenidos...7
Desafos pendientes.8
Reflexiones finales...9
Bibliografa..9
Anexo. 10









































3

Introduccin:

Son cosas chiquitas. No acaban con la
pobreza, no nos sacan del subdesarrollo, no
socializan los medios de produccin y de
cambio, no expropian las cuevas de Al Bab.
Pero quiz desencadenen la alegra de hacer, y
la traduzcan en actos. Y al fin y al cabo, actuar
sobre la realidad y cambiarla, aunque sea un
poquito, es la nica manera de probar que la
realidad es transformable.
Eduardo Galeano

El presupuesto participativo constituye una herramienta de democracia directa
ampliamente probada en distintos municipios de Argentina y Latinoamrica.
En Amrica Latina, la experiencia pionera se constituye en la ciudad de Porto Alegre,
ciudad del sur de Brasil. En este caso, el Concejo Municipal elegido en 1989, junto con
varias organizaciones sociales, decidi emprender un estudio de las necesidades de la
ciudad.
1
Los primeros resultados mostraron que la acumulacin de demandas sociales
era mayor que la capacidad presupuestaria y administrativa del gobierno local. Ante esta
situacin, las autoridades idearon un mecanismo de participacin que permitiera
formular un orden de prioridad y decidir la asignacin de una parte importante del
presupuesto municipal. Tras aos de implementacin, la ciudad de Porto Alegre se
ubica entre las grandes ciudades brasileas mejor calificadas en cuanto a calidad de vida
e ndice de Desarrollo Humano (IDH).
2

1
Manual de Presupuesto Participativo, Asociacin Ecociudad, p. 11.
2
Ibdem, p. 16.

En Argentina, entre las ciudades ms importantes en implementar el programa se
pueden mencionar Crdoba, La Plata y Rosario. Esta ltima constituye una de las
primeras experiencias en el rea metropolitana Rosario y data del ao 2002.
La implementacin del Presupuesto Participativo adopta distintas modalidades segn
cada ciudad de acuerdo a la organizacin de las rondas de asambleas, distribucin
territorial y reas temticas a abordar en cada caso. Sin embargo, el objetivo de todos
los modelos contribuye a fortalecer el paso de una democracia representativa a una
democracia participativa, donde el ciudadano con voz y voto pueda decidir acerca de la
asignacin de los recursos del presupuesto pblico.














4

Los inicios:
En los ltimos aos la gestin a cargo de la Municipalidad de San Lorenzo manifest su
inters por incorporar mecanismos de participacin ciudadana que contribuyan a
establecer canales de comunicacin ms cercanos con los vecinos a los fines de
consensuar polticas para la mejora de la calidad de vida en la ciudad. En ese contexto, y
en simultneo con un proceso de diagnstico para el diseo de un Plan Estratgico para
la ciudad, se tom la decisin de implementar el proyecto Presupuesto Participativo
2013/2014.
En el mes de julio de 2012, con el objetivo de informar a la ciudadana se organiz la
J ornada Presupuesto Participativo, a cargo del Dr. Alberto Ford, especialista en polticas
de participacin ciudadana. Participaron de la jornada vecinalistas, miembros del
gabinete municipal y ciudadanos en general.
La ciudad de San Lorenzo cuenta con una gran cantidad de organizaciones vecinales
habituadas al contacto con el municipio el cual cuenta con una Subsecretara
Vecinales y Relaciones Institucionales.
3
Lograr que los vecinos se sientan ms comprometidos con los destinos de la
ciudad.

A fines de 2012 se defini el reglamento para la puesta en prctica de la primera
experiencia de Presupuesto Participativo (en adelante PP) a travs de la ordenanza N
3209. La ordenanza de creacin establece los siguientes objetivos para el proyecto:
Adoptar un instrumento de control y planificacin de la administracin pblica
municipal.
Mejorar la disposicin para cumplir con las normas tributarias.
Motivar la participacin ciudadana en las tareas de gobierno de la ciudad.
Consolidar un espacio institucional de participacin.
Profundizar la democracia participativa en la ciudad.
La ordenanza adems establece que el Departamento Ejecutivo Municipal fijar
anualmente una asignacin presupuestaria especfica para la decisin de los vecinos
acerca de los proyectos prioritarios en el barrio. Para esta primera prueba piloto se
dispuso del monto total de 600.000 pesos distribuidos en partes iguales por distrito, es
decir 200.000 pesos por distrito.
4

3
De veintisis barrios delimitados en la ciudad cuentan actualmente con organizacin vecinal 19.
4
El artculo 2 del decreto reglamentario establece que los montos asignados a cada distrito no son
transferibles ni compensables entre ellos e implican en todos los casos un mximo de gasto a incluir en el
presupuesto anual del Municipio. Sin embargo, los distritos pueden proponer proyectos que beneficien a
ms de uno de ellos, pudiendo en ese caso sumarse total o parcialmente los fondos asignados. Cada
distrito podr proponer uno o ms proyectos, segn lo estime conveniente, dentro del referido monto. Los
eventuales excedentes por subutilizacin del monto asignado, no pueden ser acumulados para ejercicios
futuros.

Para la organizacin del territorio se procedi a la divisin de la ciudad en tres distritos:
Norte, Centro y Sur. La ciudad fue sectorizada en tres distritos claramente identificables
donde los ciudadanos debern referenciarse para participar y aportar a partir de sus
condiciones de vecindad y proximidad. Esta metodologa de divisin territorial surge
pensando en la simplificacin y en asegurar la participacin de todos, logrando que cada
uno de los tres distritos se encuentre compuesto por una cantidad equitativa tanto de
barrios como de poblacin con el propsito promover el equilibrio en los fondos
destinados a cada zona, as como en el crecimiento proporcionado de la ciudad.
5

Tambin se contempl en la reglamentacin que la perspectiva de gnero se encuentre
representada en la conformacin de las juntas coordinadoras distritales as como
tambin de las juntas electorales.
El reglamento adems establece que podrn participar del proceso todos los ciudadanos
sanlorencinos mayores de diecisis aos.

Desarrollo del proceso
A los fines de implementar el proyecto la Secretara de Coordinacin General organiz
la Unidad de Presupuesto Participativo (en adelante, UPP), equipo profesional
designado para planificar, programar, coordinar, supervisar y evaluar las distintas
acciones vinculadas al cumplimiento de la ordenanza 3209. Asimismo, dentro de cada
secretara se designaron los equipos tcnicos responsables de evaluar la factibilidad de
los proyectos presentados.
Segn lo establecido por la reglamentacin, el proceso se organiz en torno a la
realizacin de diferentes jornadas de participacin ciudadana:
Jornada de diagnstico y presentacin de ideas proyecto
Jornadas de factibilidad
Jornada de votacin





Jornada de diagnstico y presentacin de ideas proyecto:
La primera jornada estuvo destinada a la presentacin del PP y del informe diagnstico
sobre la situacin socioeconmica del distrito correspondiente as como tambin las
acciones proyectadas por el DEM para el ao en curso.
El segundo momento de la jornada estuvo orientado a la realizacin de un taller para la
elaboracin de ideas-proyecto entre todos los asistentes a la asamblea.
El tercer momento y cierre de la jornada estuvo dedicado a la eleccin de la J unta
Coordinadora Distrital, unidad que actuar como enlace entre la UPP y los vecinos para
la confeccin, consultas y presentacin final de proyectos.
5

5
En esta ocasin se estableci como condicin ser mayor de 18 aos y domicilio real en la localidad de
San Lorenzo asentado en su documento nacional de identidad.
El plazo estipulado para la
presentacin de proyectos se estableci a treinta das siguientes a la realizacin de la
6

jornada. Tambin se establecieron las pautas formales de la presentacin, las cuales
deben respetar el formato establecido en la Ficha para la presentacin de proyectos.
6
Jornadas de factibilidad

Los proyectos presentados por Mesa General de Entradas de la municipalidad
fueron inmediatamente derivados a la Secretara correspondiente para la evaluacin de
la factibilidad de los mismos.
Una vez obtenidos los informes de factibilidad de las distintas secretaras, se procedi a
la difusin de la segunda jornada participativa.

La segunda jornada participativa tiene por objetivo brindar un informe sobre la totalidad
de las propuestas presentadas as como sealar aquellas con mayor grado de factibilidad
o viabilidad. Entre algunas de las razones argumentadas para la no factibilidad
estuvieron vinculadas a la falta de jurisdiccin del municipio para la implementacin de
determinadas acciones o la inclusin de los proyectos requeridos en el plan de obras o
planificacin de actividades en curso.
El segundo momento de la jornada estuvo orientado al anlisis y debate abierto sobre
las propuestas definitivas a ser sometidas a votacin.
Finalmente, en el cierre de la jornada se procedi a la fijacin de la fecha del escrutinio
y la conformacin de la J unta Electoral.
7
Jornada de votacin


Establecida la fecha de la votacin, la UPP procedi a la confeccin de las boletas para
el sufragio. Se estableci como mximo la posibilidad de optar por hasta tres proyectos.
La difusin de la votacin tuvo inicio con la antelacin de 15 das a la semana del
escrutinio.
Se organiz una nica mesa electoral por distrito la cual, rotando por distintos puntos de
la zona, funcion de 9 a 18 hs. Cada votante dej asentada su participacin en la planilla
confeccionada a tal efecto.
Culminado el proceso de votacin y escrutinio
8
los proyectos elegidos por los vecinos
fueron remitidos al DEM para su inclusin en el Presupuesto del ao 2014.



6
Se adjunta modelo en anexo.
7
Cada distrito contar con una J unta Electoral, elegida en la segunda asamblea de PP por el voto directo
de los asistentes, constituida por cuatro miembros titulares y cuatro suplentes. La mitad de los miembros
titulares y la mitad de los suplentes debern ser de sexo opuesto a los otros dos, de 18 aos cumplidos y
residentes efectivos del distrito que los elija.
8
Realizado por los integrantes de las distintas juntas electorales y la asistencia del equipo tcnico.
7

Resultados obtenidos:
En total se presentaron noventa (90) proyectos de los cuales cincuenta fueron aprobados
como factibles.
9
Distrito

En la votacin final, de la cual participaron alrededor de novecientos vecinos, fueron
elegidos dieciocho proyectos. Los proyectos elegidos son de diverso orden y
comprenden obras pblicas, remodelaciones de espacios verdes, campaas de
concientizacin, sendas peatonales, alarmas en instituciones pblicas y generadores en
centros de salud, entre otros.

Cantidad de votantes
Norte 245
Centro 339
Sur 313

La tabla precedente demuestra una participacin bastante homognea entre los distritos,
destacndose el distrito centro con el mayor nivel.
La distribucin de los proyectos votados por distrito es la siguiente:

Distrito Proyectos votados Monto total asignado
Norte 7 $ 169.000
Centro 6 $ 191.100
Sur 5 $ 197.730

Entre los proyectos ms votados podemos destacar:

Distrito Proyecto Cantidad de votos Costo
Norte Campaa control de
vectores
113 $ 65.000
Centro Rejillas en boca de
tormentas
129 $ 39.000
Sur Generadores
elctricos en CAPS
183 $ 143.000

Hasta el momento, del total de proyectos votados ejecutados podemos mencionar:
Campaa de control de vectores en Barrio Norte.
Generadores elctricos en CAPS.
Tu perro, tu caca, nuestra mugre.
Restauracin y puesta en valor de Plaza las Amricas.
La ejecucin de los proyectos restantes est prevista para el transcurso de los siguientes
meses de 2014.







9
Los proyectos no factibles son aquellos que presentan limitaciones tcnicas, presupuestarias o
jurisdiccionales para su ejecucin. En el caso de los proyectos no factibles de esta edicin, las autoridades
se comprometieron a hacer viables las iniciativas presentadas por las vas gestin convencionales.
8

Desafos pendientes:
Entre los desafos pendientes es importante destacar la necesidad de diseo e
implementacin de un proceso para el seguimiento y monitoreo en la ejecucin de los
proyectos presentados, mecanismos asociados al control de gestin y la rendicin de
cuentas.
Tambin sera oportuno establecer una serie de criterios para la puntacin de los
proyectos de acuerdo a sus aportes en trminos de, por ejemplo, inclusin, satisfaccin
de necesidades bsicas, generacin de empleo, etc. En dicho sentido se propone el
siguiente modelo
10
Criterios de puntuacin
:

Puntajes
Carcter productivo
El proyecto genera efectos positivos al
desarrollo de actividades econmicas
importantes para la zona.

No

1
S

8
Carcter inclusivo
Beneficia directamente a poblaciones de
mayor riesgo (mujeres, nios,
discapacitados, ancianos, etc)

No

1
S

5
NBI
11
Ninguna
NBI
1

Atiende necesidades bsicas
insatisfechas

01NBI
3
02NBI
5
Ms de 2
NBI
8
Empleo
El proyecto impacta positivamente en el
empleo local

No

1
S

5
Cobertura
Proporcin de poblacin a la que sirve
en la jurisdiccin

Menos
del 20%
1
Entre 20
y 40%
3
Entre el
40 y 50%
5
Ms del
60%
8
Aportes comunitarios
El proyecto es acompaado por recursos
materiales y/o materiales de los vecinos

Los vecinos
no
contribuyen



1
Los vecinos
contribuyen
con mano de
obra


3
Los vecinos
contribuyen
con mano de
obra y
recursos
econmicos
5
Carcter Interdistrital
El proyecto convoca a la unin de 2 o
No

S


10
Elaborada en base a la Gua de criterios para la priorizacin de de acciones elaborada por el Centro
Nacional de Descentralizacin, Programa Prodes, Lima, Per, mayo de 2004.
11
Se utilizan 5 indicadores para medir si la poblacin tiene o no NBI:
Adecuacin a la vivienda
Acceso a agua e higiene
Acceso a educacin primaria
Grado de hacinamiento en vivienda
Grado de dependencia econmica/capacidad de subsistencia
9

ms distritos, juntando sus asignaciones
presupuestarias

1 5
Apalancamiento
Tiene cofinanciamiento de ONGs u
otras fuentes
No

1
S

5

Teniendo en cuenta que actualmente la poblacin sanlorencina asciende a unos 50.000
habitantes, uno de los grandes desafos est referido a aumentar los niveles de
participacin tanto en las asambleas barriales como en las jornadas de votacin. En
dicho sentido, resulta necesario fortalecer los canales de informacin y comunicacin
utilizados: pgina web, redes sociales, cartelera en los barrios, charlas informativas, etc.
Asimismo, otro desafo a implementar est dado por la incorporacin del voto
electrnico de los proyectos. A pesar de las dificultades, el balance es positivo durante
el proceso implementado en el transcurso de 2014, visible en el incremento en la
presentacin de proyectos respecto del ao pasado: un total de 90 en 2013 y 108 en
2014.

Reflexiones finales:
Para concluir, podemos afirmar que la experiencia de Presupuesto Participativo San
Lorenzo arroja un balance positivo teniendo en cuenta tanto la cantidad de proyectos
presentados en 2013 y 2014, as como tambin el aprendizaje ciudadano en torno a la
utilizacin de la herramienta. Consideramos un detalle no menor destacar el clima de
cordialidad y el dilogo respetuoso entre autoridades y vecinos en las distintas etapas
del proceso jornadas de diagnstico y jornadas de factibilidad. Asimismo, sealamos
que sera imposible llevar a cabo este programa sin la colaboracin, esfuerzo e
interrelacin permanente de vecinalistas y referentes barriales que, con gran vocacin de
servicio, acompaan cada una de las etapas de desarrollo.
Si bien, como sealamos al principio, las acciones comprendidas en Presupuesto
Participativo implican cosas chiquitas respecto de la gran cantidad de demandas
ciudadanas y necesidades a satisfacer de parte del gobierno local, consideramos que
constituye una herramienta valorable a la hora de construir una democracia ms abierta,
transparente y participativa.



Fuentes:
-Gua de criterios para la priorizacin de de acciones elaborada por el Centro
Nacional de Descentralizacin, Programa Prodes, Lima, Per, mayo de 2004.
- Manual de Presupuesto Participativo, Asociacin Ecociudad.
-Documentos de trabajo Unidad de Presupuesto Participativo, Secrectara de
Coordinacin, Municipalidad de San Lorenzo.
- www.sanlorenzo.gov.ar







10

Anexo:
FICHA REDACCIN DE PROYECTOS
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO AO: N. DE PROYECTO:
DISTRITO:
Responsable de la Elaboracin del Proyecto y adherentes:
Nombre y Apellido Telfono E- mail





Si el proyecto es presentado por una organizacin completar los siguientes datos:
Nombre de la Organizacin: Personera Jurdica:
Direccin: Tel:
E-Mail

Nombre del Proyecto:

Definicin de la Situacin Problemtica:





11

Objeto del Proyecto:





Poblacin Beneficiada:





Aportes Comunitarios:



Recursos:











12

FICHA FACTIBILIDAD
N. DE PROYECTO*: DISTRITO:
Nombre del Proyecto*:

Secretara y rea Responsable:

Otras Secretaras y reas involucradas:


Factibilidad Tcnica y Jurdica:





Consideraciones a la Factibilidad:





Descripcin del Proyecto:


Detalles de Actividades a Realizar:
13




Estimacin de Costos:

Reparticiones Municipales Intervinientes Estimacin de Costos




Firma y Aclaracin del Responsable de la Secretara:

En caso de ser necesario adjuntar documentacin con mayor informacin.
*Se corresponde con la Ficha de Redaccin de Proyectos
























Jazmn Sofa Castao
jazcastano@gmail.com
UBA-UNLa
Gnero y Democracia
Estado, Administracin y Polticas Pblicas

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso
Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al
11 de septiembre de 2014.


Las polticas
pblicas de lucha
contra la Trata de
Personas con fines
de explotacin
sexual en Argentina
Un estudio de caso sobre el surgimiento y el tratamiento de la
Trata de Personas como cuestin socialmente problematizada a
partir de su incorporacin a la agenda poltica.

1

Resumen

La Trata de Personas como forma moderna de esclavitud implica graves
violaciones a los derechos fundamentales de las personas damnificadas. Por otro lado,
tambin supone la presencia de importantes redes conformadas para la realizacin de
este delito, caracterizado como crimen organizado.
El objetivo de este trabajo es analizar la conformacin de un cuerpo de polticas
estatales de lucha contra la Trata de Personas en Argentina. En este sentido, se utilizar
el enfoque propuesto por Oszlak y ODonnell para analizar la interaccin entre el
Estado y la sociedad y su confluencia en procesos sociales de transformacin. En el
caso de la Trata de Personas se puede vislumbrar un cambio trascendental en su
consideracin a partir de su tipificacin en el cdigo penaly su abordaje desde una
perspectiva de derechos humanos y de gnero, en los casos de explotacin sexual.
La Trata de Personas como cuestin social tuvo un surgimiento histricamente
situado y sucesivos tratamientos posteriores desde su incorporacin a la agenda pblica.
Este proceso implica necesariamente un desarrollo particular a lo largo del tiempo,
sumado a las reconsideraciones tericas y de las medidas implementadas que conllevan
necesariamente una transformacin cultural. La persistencia de este delitoy de las
prcticas sociales que lo naturalizan,llaman a seguir analizando la dinmica de la Trata
de Personas en el pas y las polticas para su erradicacin.















2

Introduccin
La Trata de Personas es el ofrecimiento, la captacin, el traslado, la recepcin o
acogida de personas con fines de explotacin, ya sea dentro del territorio nacional,
como desde o hacia otros pases. Uno de los fines es la explotacin sexual que se
produce cuando se promueve, facilita o comercializa la prostitucin ajenao cualquier
otra forma de oferta de servicios sexuales ajenos. La trata de personas con fines de
explotacin sexual es la expresin extrema de la violencia de gnero.
Esta actividad es considerada un delito, de acuerdo a la Ley Nacional N 26.364
de Prevencin y Sancinde la Trata de Personas y Asistencia a sus Vctimas.
La Trata de Personas es uno de los delitos ms rentables del mundo, a la par del
trfico y comercializacin ilegal de armas y de droga. Se considera un delito
transnacional, por su extensin mundial y por su nivel de organizacin en forma de red
para la explotacin del ser humano. En Argentina existen focos de origen (lugares
donde se captan a las vctimas) como de destino (lugares de explotacin). Por esta razn
se lo considera un pas con altos ndices de trata interna. Sin embargo, tambin es un
pas de trnsito, a travs del cual son trasladadas las vctimas para ser explotadas en
otros pases.
Argentina particip en la Convencin de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada transnacional realizada el 15 de noviembre del ao 2000. El
Protocolo complementario, para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas,
especialmente Mujeres y Nios, conocido como el Protocolo de Palermo, comprometi
a todos los pases firmantes a respetar el derecho internacional y generar poltica pblica
en la materia.
Con la ratificacin parlamentaria de dicho Protocolo, en el ao 2002 se
comenzaron a implementar medidas para la lucha nacional contra el delito de la Trata de
Personas. Esto implic un debate general sobre qu tratamiento darle a la problemtica.
En 2008 fue sancionada la Ley Nacional N 26.364 de Prevencin, Sancin del Delito
de la Trata de Personas y Asistencia a sus Vctimas, con la cual se cumpli con el
compromiso asumido y se tipific el delito de la Trata de Personas dentro del Cdigo
Penal, conservando las concepciones presentes en el Protocolo de Palermo.
El objetivo del presente trabajo es analizar el recorrido realizado por el Estado
argentino en la implementacin de las polticas pblicas de lucha contra la Trata de
Personas. A esta trayectoria subyace un proceso social dinmico atravesado por
mltiples factores, histricos, polticos, culturales y tambin econmicos que otorgan
una gran complejidad a la cuestin.
El presente trabajo centra su atencin en la nocin de polticas pblicas como
objeto de anlisis. Oszlak y ODonnell definen la perspectiva del anlisis de las
polticas pblicas como el estudio de la dinmica de las transformaciones sociales
siguiendo la trayectoria de una cuestin a partir de su surgimiento, desarrollo y eventual
resolucin
1

1
Oszlak, Oscar y ODonnell, Guillermo, Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia una
estrategia de investigacin. Centro de Estudios de Estado y Sociedad (Cedes). Documento GE. Clacso.
Vol. 4, 1981, Buenos Aires Argentina, p. 108.

3

A partir de lo explicado anteriormente, el siguiente trabajo propone analizar el
proceso social y el procesointraburocratico que se configura a partir de una cuestin
socialmente problematiza. Es preciso tener en cuenta y distinguir los actores que
intervienen en este proceso Cmo y por qu intervienen? Quines quedan excluidos
del mismo y porqu? Cules son las posturas y posiciones que adopta cada actor
respecto a la cuestin socialmente problematizada? y Por qu una situacin se define
como problemtica?
Para una aproximacin a estas preguntas, cabe destacar que ninguna sociedad es
capaz de atender a todas las demandas y necesidades de los ciudadanos. Algunas de las
cuestiones son tratadas porque algn sector tiene capacidad de exponerlas: se
encuentran estratgicamente situados y creen que pueden y debe hacerse algo frente a
necesidades y demandas que ellos poseen. En este sentido, algunos actores estn en
condiciones de incorporar cuestiones a la agenda de problemas socialmente vigentes,
esto se debe posiblemente a la posesin de mayores recursos econmicos y de alianzas
polticas que confieren mayor influencia y generan una posicin dominante frente a
otros actores respeto de la cuestin que se problematiza. En consecuencia, una poltica
pblica implica un proceso complejo que permite analizar tanto la dinmica estatal y
burocrtica como la dinmica de los sectores dentro de la sociedad civil (Oszlak,
ODonnel, 1982).
Toda cuestin atraviesa un ciclo vital que se extiende desde su problematizacin
hasta su resolucin. Por resolucin, los autores citados anteriormente entienden su
desaparicin de la agenda poltica, esto no implica que la cuestin haya sido
solucionada en un sentido sustantivo.

El surgimiento de la Trata de Personas en Argentina
La Trata de Personas es considerada la forma de esclavitud del Siglo XXI
porque en la historia de la humanidad siempre hubo esclavitud. Antes la reduccin a la
servidumbre estaba legitimada y legalizada. En la actualidad, las sociedades modernas y
occidentales han constituido un orden legal basado en los derechos individuales que
llevaron a definir estas acciones como delitos, es decir, hoy en da, ha tomado
caractersticas delictivas porque violan la dignidad de las personas y atentan contra la
libertad.
En Argentina, el delito de la Trata de Personas mut su forma a lo largo de la
historia, hasta hace muy pocos aos se lo denominaba Trata de Blancas. Dicho
nombre, surgi por la accin de las Redes de Tratantes que operaban en el pas a
principios de siglo XX. Las mujeres judas, que migraban a Amrica Latina, muchas
veces eran explotadas sexualmente por grupos organizados. Estos casos, como el de la
ZwiMigdal, red encabezada por Noe Trauman, dieron lugar a la Ley contra la Trata de
Blancas, la Prostitucin de Nias y Adolescentes y el Rufianismo de 1913 impulsada
por el diputado Alfredo Palacios.
2

2
Gatti, Zaida Las vctimas de la Trata. Poltica de restitucin de derechos. El Programa Nacionalde
Rescate y Acompaamiento a las Personas Damnificadas por el Delito de Trata, en Trata dePersonas.
Polticas de Estado para su prevencin y sancin, Ministerio de Justicia y DerechosHumanos de la
Nacin, 2013, pp. 4.

4

Por lo tanto, en Argentina existi un debate pblico sobre la temtica hace un
siglo. Qu sucedi? La vigencia de dicha ley fue escasa claramente, porque a pesar de
ser caratulada como un delito, dicha actividad sigui su curso naturalmente sin denuncia
ni sancin definida. La aceptacin de la existencia de prostbulos y casas de copas,
tambin prohibidas por ley
3
Este decreto fue sancionado en consonancia con la Convencin de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Organizada transnacional realizada el 15 de noviembre
del ao 2000 y por la Convencin de los derechos del Nio del 20 de noviembre de
1989 (Tratado Internacional con jerarqua constitucional incorporado en el artculo 75
inc. 22 de la CN). Por la adscripcin del Estado Argentino a dichas convenciones y al
Protocolo complementario para prevenir, reprimir y sancionar la Trata de Personas
es un hecho y es la base para pensar que la explotacin
sexual de miles de mujeres es algo cotidiano.
El 3 de abril de 2002, Mara de los ngeles Vern fue secuestrada en San
Miguel de Tucumn. A partir de la desaparicin de su hija, Susana Trimarco, se
convirti en la principal referente de la lucha contra la Trata de Personas en Argentina,
dando a conocer la situacin de las vctimas de Trata de Personas y la extensin de
dicho delito en el pas.Su caso logr llegar a los medios de comunicacin por la
continua denuncia de la madre, quien se enfrent a una poderosa red de Tratantes
tucumana. El caso de Marita gener gran repercusin social, generando la
visibilizacin del delito de la Trata de Personas, siendo un caso especial por la
brutalidad con la cual se llevaron a su hija por la fuerza cuando iba camino a una cita
mdica.
La desaparicin de Marita Vern, expuso todo el trasfondo de las condiciones
por las cuales atraviesa una persona captada por una red y a su vez, todo el camino
judicial que comienza con su denuncia. De esta forma se produjo el surgimiento de la
Trata de Personas como una cuestin socialmente problematizada, dando cuenta de una
situacin que involucra a toda la sociedad pero que perjudica a los grupos ms
vulnerables.

La toma de posicin por parte del Estado: la definicin de la Trata
En el ao 2007 el presidente Nstor Kirchner firm el decreto 1281/07 por
medio del cual se cre el Programa Nacional de Prevencin y Erradicacin de la Trata
de Personas y de Asistencia a sus Vctimas en el mbito del Ministerio del Interior cuyo
propsito era coordinar polticas nacionales en la materia y cumplir con otras tareas
como promover polticas interinstitucionales para prevenir y erradicar los delitos,
desarticular las redes de trata, asegurar el ejercicio de los derechos de las victimas
(informacin, asistencia mdica, psicolgica, reinsercin laboral), impedir la
revictimizacin. Tambin se impuls la difusin y entrenamiento sobre la problemtica,
como igualmente la inclusin de la temtica en la capacitacin docente y los
funcionarios pblicos. Se cre Registro Nacional de Datos para cumplir con el decreto y
realizar un relevamiento de datos sobre aquel delito. Asimismo, se propuso una poltica
coordinada con organismos privados, como pblicos regionales e internacionales para
prevenir el delito y asistir a las vctimas.

3
LEY 12331 PROFILAXIS, sancionada en 1937 prohbe los prostbulos en Argentina, sin embargo han ido
y siguen siendo lugares utilizados de forma corriente.
5

(protocolo de Palermo), el presidente Kirchner decret tal medida en virtud de respetar
el derecho internacional y generar poltica pblica nacional en la materia.
En este sentido, cabe preguntarse qu es la Trata de Personas y cmo fue
definida en Argentina a partir de la firma del Protocolo de Palermo. La poltica estatal
adoptada manifiesta una primera adhesin a los Tratados Internacionales pero luego
realiza algunas reformulaciones a partir de la evaluacin de las medidas implementadas
en 2008.

Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas,
especialmente mujeres y nios.
El protocolo define algunas cuestiones respecto al delito de la trata de personas.
Para ello se procura como objetivo prevenir y combatir dicho delito, proteger y ayudar a
las victimas y promover la cooperacin entre los Estados parte.
Luego especifica el delito de Trata como captacin, transporte, traslado, acogida
o recepcin de personas, recurriendo a la fuerza, coaccin, rapto, fraude, engao, abuso
de poder o vulnerabilidad, recepcin de pagos o beneficios para obtener consentimiento
de una persona que tenga autoridad con fines de explotacin entendindose esta ultima
por distintas formas como:
Forzar prostitucin ajena
Trabajos o servicios forzados
Esclavitud o servidumbre
Extraccin de rganos

El protocolo describe los actos penalizados e insta a los gobiernos de cada
Estado a adoptar las medidas legislativas necesarias para sancionar los delitos
siguientes:
Trata de personas
Complicidad en el delito de la Trata
Organizacin de otras personas para realizar el delito de trata

Por otro lado tambin se definen las modalidades de proteccin y asistencia a las
vctimas de la trata de personas considerando deberes de cada Estado proporcionar
garantas mnimas a las victimas como privacidad, identidad y confidencialidad en el
proceso, informacin, posibilidad de declaracin de testimonio, recuperacin fsica,
psicolgica y social de las victimas, alojamiento, asesoramiento, oportunidad de
empleo, educacin y capacitacin, seguridad fsica, indemnizacin, posibilidad de
permanecer en el territorio o repatriacin teniendo en cuenta la seguridad de la victima.
Las medidas de prevencin que se incluyen en el protocolo estn relacionadas a
la realizacin de polticas y programas para generar investigaciones, campaas de
informacin y difusin, cooperar con ONG y organizaciones de la sociedad civil,
coordinar multilateralmente para desalentar la demanda de explotacin sexual, reforzar
de las polticas educativas, sociales y culturales, intercambiar informacin con otros
Estados respecto al traslado de las personas, la documentacin de viaje y el estudio de
6

las metodologas delictivas respecto a la trata. Asimismo se establece la necesidad de
efectivizar medidas fronterizas para prevenir el traslado de personas en situacin de
explotacin y poder controlar la documentacin adecuada en uso por los ciudadanos de
los diferentes Estados.

La legislacin nacional sancionada.
La legislacin nacional cuenta con la Ley de Prevencin y Sancin de la Trata
de Personas y Asistencia a sus Vctimas, sancionada en 2008 y reformada en 2012.
Dicha Ley N 26.364, contempla ciertas disposiciones generales como la
definicin de la cuestin, las garantas de las vctimas y las penas estipuladas para los
distintos tipos de delitos relacionados con el tema.
La normativa define que se entiende por trata de personas el ofrecimiento, la
captacin, el traslado, la recepcin o acogida de personas con fines de explotacin, ya
sea dentro del territorio nacional, como desde o hacia otros pases
4
Existen distintas etapas que consisten en diferentes momentos por los que
atraviesa una vctima. Si bien no es requisito que se cumplan todas para tipificar el
delito, resulta dificultoso rastrear a las vctimas en el momento en el que son captadas,
se encuentran en movimiento hacia el lugar de explotacin o fueron contactadas por sus
tratantes en una primera instancia. Cada etapa presenta distintas caractersticas.El
ofrecimiento, consiste generalmente en la oferta engaosa de un puesto de trabajo.
Cuando se trata de avisos laborales o de oferta sexual en medios grficos, la Oficina de
Monitoreo de Publicacin de Avisos de Oferta de Comercio Sexual del Ministerio de
Justicia de la Nacin, se encarga de intimar a los medios para evitar su publicacin y
promocin de la oferta de comercio sexual.

5
Se concibe como explotacin el sometimiento de una persona a esclavitud o
servidumbre, trabajos o servicios forzados, prostitucin o servicios sexuales ajenos,

En cuanto a la etapa de la captacin existen diversos modos: el ms conocido es
el secuestro, aunque no es el ms generalizado. Hoy en da el ms usual es la captura
luego de la falsa promesa laboral sobre las condiciones o la naturaleza misma del
trabajo ofrecido. Sin embargo otras modalidades conocidas son los vnculos
sentimentales con el tratante; el alejamiento del hogar que genera condiciones propicias
para caer en una red; la provisin de informacin excesiva en las redes sociales, entre
algunos otros.
El traslado resulta ser una etapa sumamente importante en el proceso del
reclutamiento de la vctima por parte de la red. Las vctimas son trasladadas hacia otro
lugar donde sern explotadas, porque constituye la forma de alejar a la persona de sus
redes sociales de contencin. El desarraigo aumenta considerablemente la
vulnerabilidad de la persona, quien frente a los abusos a los que es sometida no tiene a
quin recurrir para solicitar ayuda.

4
Ley Nacional 26.364 ver:
http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/140000144999/140100/norma.htm

5
Dicha oficina fue creada en el ao 2011 por el decreto 936/11.
7

como tambin la extraccin forzada de rganos humanos. En el ao 2012 se
incorporaron la penalizacin de la promocin o realizacin de pornografa infantil como
del matrimonio forzado o la unin de hecho.Los tipos de explotacin ms generalizados
son la explotacin laboral y la sexual.
La finalidad de todo el recorrido es la explotacin de la persona. La forma en la
cual se quiebra la voluntad de la vctima implica mltiples acciones tales como la
exigencia de la devolucin del dinero que se gast para su traslado y la ropa y la comida
que se le provee en primera instancia(deuda inicial). A partir de esa deuda, las vctimas
son obligadas a aceptar las condiciones laborales impuestas. All, comienza a operar el
sistema de multas, mediante el cual toda accin considerada incorrecta es penada con
pagos que nunca se acaban. Principalmente el uso de la fuerza, la violencia fsica y
psicolgica, el maltrato, la violacin sexual, la amenaza son las modalidades de
sometimiento. Tambin se utilizan las drogas y el alcohol con los que se genera una
mayor dependencia de la vctima. Otras formas son el aislamiento y la prohibicin de la
comunicacin con el exterior, la retencin de la documentacin personal y la falta de
higiene y alimentacin adecuadas.

El proceso intraburocrtico.
Pero las polticas estatales tambin generan procesos internos al
Estado mismo. Para Reconocerlos debemos abandonar la terminologa
exclusivamente genrica que hemos usado hasta ahora respecto del Estado y
empezar a referirnos a "unidades" y procesos "burocrticos" internos al
Estado.31 Dada una cuestin, la toma de posicin respecto de ella por parte
de cierta unidad que tiene atribuciones para hacerlo en nombre del Estado
suele generar repercusiones "horizontales" -tomas y reajustes de posicin de
otras unidades- y "verticales". Estas ltimas consisten principalmente en la
atribucin de competencia y en la asignacin de recursos (tiempo, personal,
dinero, equipo) a unidades formalmente dependientes de la que adopt la
poltica. Estos efectos verticales suelen producir "cristalizaciones
institucionales": creacin de aparatos burocrticos o adjudicacin de nuevas
funciones a organismos preexistentes, que quedan formalmente encargados
del tratamiento y de la eventual resolucin de la cuestin o de algunos de sus
aspectos, superponindose generalmente (y, por lo tanto, estableciendo una
relacin ambigua y frecuentemente conflictiva) con otras burocracias
formalmente especializadas en otros aspectos de la cuestin o en otras
cuestiones cercanamente ligadas a la que incumbe al primero
6

6
Oszlak, Oscar y ODonnell, Guillermo, Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia una
estrategia de investigacin. Centro de Estudios de Estado y Sociedad (Cedes). Documento GE. Clacso.
Vol. 4, 1981, Buenos Aires Argentina, p. 18.

A partir de la Ley de 2008 se cre la Oficina de Rescate y Acompaamiento a
las Personas Damnificadas por el delito de la Trata, que funciona en el mbito del
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nacin mediante una
resolucin de la Jefatura de Gabinete N 2149 del da 6 de agosto de 2008. El
funcionamiento de dicha Oficina est relacionado con la prevencin y la investigacin
sobre el delito de la Trata de Personas en Argentina, como con la asistencia legal,
psicolgica y mdica de las victimas para acompaarlas en el proceso judicial en el cual
deben exponer su testimonio.
8

La idea central que se encuentra detrs de este organismo es dejar de
estigmatizar a las vctimas a lo largo de los juicios por las causas de trata dado que se
llegaba a considerar que sus declaraciones no eran verdicas (calumnias, mentiras)
tratndose de mujeres que ejercieron forzadamente la prostitucin. As se terminaba
protegiendo a los acusados en lugar de sostener las mnimas garantas de las vctimas.
De esta forma se retom el paradigma de derechos humanos por el cual se considera que
quien testimonia es la vctima y quien debe ser protegida. La situacin traumtica por la
que pas la vctima de Trata lleva a formular este tratamiento especial luego de su
rescate. Para ello, la normativa nacional prev una serie de garantas particulares como:
Asistencia psicolgica, mdica y econmica (alojamiento, alimentacin y
manutencin).
A recibir capacitacin laboral y reinsercin en el sistema educativo.
Asesoramiento legal, con patrocinio jurdico gratuito.
Proteccin eficaz frente a todo posible acto de violencia.
Incorporacin al Programa Nacional de Proteccin de testigos en caso de estar
en situacin de peligro.
Derecho a permanecer en el pas con la documentacin necesaria en caso de ser
extranjero/a.
Garantizar la posibilidad de repatriacin en caso de necesidad.
Brindar todas las garantas del debido proceso judicial: prestar testimonio,
recibir informacin sobre todas las instancias del proceso judicial, a ser oda en todas
las etapas.
Resguardo de la identidad e intimidad.
En caso de ser menor de edad nunca se restringirn los derechos del nio, nia o
adolescente ni se privar de la libertad. Se procurar la reincorporacin al ncleo
familiar.

La creacin de dicho organismo puede ser analizada como una cristalizacin
institucional ya que fue la creacin de una agencia gubernamental encargada de
implementar las medidas correspondientes a la Ley Nacional 26.842.
Por otro lado, en el ao 2011, la Presidencia dict, tambinen el marco de la
reglamentacin de la ley de Proteccin Integral de las Mujeres Ley N 26.485, el
Decreto Nacional 936/11 de Erradicacin de la difusin de mensajes e imgenes que
estimulen o fomenten la explotacin sexual.En el marco de dicho decreto se prohben
los avisos que promuevan la oferta sexual o hagan explcita o implcita referencia a la
solicitud de personas destinadas al comercio sexual, por cualquier medio, con la
finalidad de prevenir el delito de Trata de Personas con fines de explotacin sexual y la
paulatina eliminacin de las formas de discriminacin de las mujeres
7

7
Decreto 936 Erradicacin de la difusin de mensajes e imgenes que estimulen o fomenten la
explotacin sexual. Ver http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/180000-
184999/184133/norma.htm
y se crea la
Oficina de Monitoreo cuyas funciones principales son verificar que se cumpla el
decreto, monitorear el aviso de las publicaciones de comercio sexual y en caso de
encontrarlas, sancionar a los medios correspondientes.
9

En el mbito del Ministerio de Seguridad de la Nacin tambin se dictaron
reglamentaciones varias en relacin a la Trata de Personas. El 17 de agosto de 2011 la
Ministra Nilda Garr mediante la Resolucin 742, dict el Protocolo de actuacin de las
Fuerzas Federales para el Rescate de las Vctimas de Trata de Personas. Mediante dicho
protocolo, se buscaba modificar ciertas modalidades de actuacin que ponan en riego a
las personas damnificadas en caso de allanamientos, cuando en algunos casos se haba
procedido a detener a las vctimas.
Tambin se crearon otros protocolos como por ejemplo el de Deteccin
Temprana de posibles casos de Trata de Personas en casos Fronterizos en coordinacin
con la Direccin Nacional de Migraciones y la Gua Orientativa para la toma de
denuncias ante la posible comisin del delito de Trata de Personas fue sancionada como
herramienta prctica para el personal que gestiona las denuncias y recibe los llamados
permanentemente.
Tambin se procedi a la capacitacin y formacin de las fuerzas de seguridad
en la materia y se crearon divisiones especficas del delito de la Trata de Personas en
todas las fuerzas federales de seguridad: Polica Federal, Polica de Seguridad
Aeroportuaria, Gendarmera Nacional, Prefectura Nacional. Mientras tanto, se pas a
disponibilidad a los efectivos policiales que estaban en complicidad con redes de trata
de personas.
La reformulacin de las polticas pblicas.
En el ao 2012, la problemtica de la Trata de Personas ingres nuevamente en
la agenda poltica a partir del polmico fallo de casacin en el cual el tribunal de la Sala
II de la cmara en lo Penal de Tucumn absolvi a los 13 imputados por el secuestro y
promocin de la prostitucin de Marita Vern, desaparecida en el ao 2002.
La resolucin judicial implic un repudio social a la impunidad frente a los casos
de trata de personas que quedan sin justicia ni esclarecimiento y tuvo diferentes
consecuencias polticas. Por un lado, el oficialismo planteo la necesidad de reformar la
ley contra la trata por lo cual llamo a sesiones extraordinarias para que el tema fuera
tratado legislativamente durante diciembre ltimo. Por otro lado, la connivencia del
Poder Judicial con los casos de redes de proxenetismo y el delito organizado,
conllevaron un debate ms profundo sobre la actividad de este poder que tambin
demostr un comportamiento polmico referido a los litigios planteados por el gobierno
y los grupos mediticos en relacin a la Ley de Servicios de Comunicacin
Audiovisual.
La toma de posicin estatal frente a los casos de Trata de Personas implic una
reformulacin de la poltica pblica en la materia que se plasm en la Ley modificatoria
N 26.842 sancionada el 19 de diciembre de 2012. Dicha legislacin nacional modific
un criterio sumamente importante por el yano tiene en cuenta el consentimiento dado
por la victima a toda forma de explotacin intencional.
Actualmente el consentimiento de la vctima no exime de responsabilidad civil,
penal o administrativa al imputado. Esta cuestin fue incorporada a la legislacin de
2008 ya que esta solo prevea que el consentimiento no era tenido en cuenta para
menores de 18 aos. Este resulta un cambio respecto de la legislacin anterior que
distingua las definiciones de trata en relacin a la mayora o a la minora de edad: un
mayor de 18 aos deba ser engaado para que implicara delito mientras que si se
10

trataba de un menor slo se tena en cuenta la situacin de explotacin. Es decir que en
ese caso no importaba que existiera engao, abuso de autoridad, intimidacin, violencia,
coercin. La reforma fue unific el criterio para todas las victimas considerando que
mediante el delito se expone un abuso de una situacin de vulnerabilidad de la vctima y
debe existir condena.
En cuanto al mbito procesal, un punto relevante que se destaca en el artculo 27
de la ley que incluye en el artculo 250 del Cdigo procesal penal, un tratamiento
especifico para la proteccin de las victimas al momento de declarar. Algunas de las
particularidades son que deben ser asistidas por un psiclogo, no pueden ser
interrogadas por las partes, las entrevistas son registradas en caso de contar con una
CmaraGesell. Todas estas medidas se toman en cuenta por el estado emocional de la
vctima del delito de trata.
El agravamiento de las penas.
La Ley reformada contempl un aumento de las penas por la comisin de delitos
de Trata para que todas las condenas sean de cumplimiento efectivo. Esto significa que
los delitos anteriormente eran eximidos de prisin por tener penas entre 3 y 6 aos, por
lo tanto modificacin que estipula como mnimo 4 aos de prisin para quienes hayan
cometido delito de trata, en caso de forzar la prostitucin ajena no se tiene en cuenta el
consentimiento de la persona como un motivo atenuante. Las penas de 5 a 10 aos se
destinan a los condenados por cometer el delito con agravantes como: la existencia de
engao y violencia o coercin, la existencia de vinculo sanguneo o ser conviviente o
poseer algn tipo de relacin de autoridad frente a la victima; si se trata de funcionario
pblico o personal de seguridad; si la vctima se encuentra embarazada o es mayor de
70 aos, si se trata de una persona discapacitada, si son tres vctimas o ms.
Las penas entre 10 a 15 aos se destinan a las condenas por delitos de trata con
personas menores de 18 aos de edad.
Por otro lado tambin se condena con 4 a 8 aos de prisin a quien ejerciera la
explotacin sobre otra persona y 4 a 15 aos para quien redujera a una persona a
esclavitud o servidumbre.
Innovacin de la Ley N 26.842.
Mediante la Ley se cre el Consejo Federal para la Lucha contra la Trata y
Explotacin de Personas y para la Proteccin y Asistencia a las Vctimas dependiente de
la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin (JGM), al que le corresponde articular
todas las temticas vinculadas a la Trata de Personas.
Entre las tareas que dicho organismo tiene que cumplir se encuentran registrar
todas las ONG que trabajan con el tema, disear una estrategia para erradicar el delito,
desarrollar normas y protocolos, analizar y difundir los datos relevados, realizar
investigaciones, disear una gua de servicios, promover la cooperacin bilateral,
regional e internacional para erradicar el tema.
Por otro lado tambin se llev a cabo la creacin del Comit Ejecutivo para la
Lucha contra la Trata y Explotacin de Personas y para la Proteccin y Asistencia a las
Vctimas que tambin funciona en el mbito de la JGM y con autonoma funcional. Este
est integrado por un representante de cada uno de los siguientes ministerios: Desarrollo
social, Seguridad, Justicia y Derechos Humanos y Trabajo, Empleo y Seguridad social.
11

Su funcin principal es llevar a cabo la ejecucin del Programa Nacional de
Prevencin y erradicacin de la Trata de Personas y de asistencia a sus vctimas
existente desde el ao 2007. El cambio principal es el elevamiento del Programa con
estatus legislativo, ya que desde 2012 forma parte de la legislacin nacional sancionada
por el Parlamento.
Un ltimo punto novedoso de la ley es la creacin del Sistema Sincronizado de
Denuncias sobre los Delitos de Trata y Explotacin de Personas. Este sistema se cre en
el mbito del Ministerio Pblico Fiscal y tiene por funcin recibir todas las denuncias
por delitos referidos a la trata de personas. Para ello se implement la utilizacin del
nmero 145 para llamadas desde todo el pas durante las 24 hs y gratuito para realizar
las denuncias pudiendo ser estas annimas y tambin la creacin de un registro de todas
las llamadas y denuncias realizadas.
Otras cristalizaciones institucionales.
Como consecuencia de este proceso, se siguieron produciendo sucesivas tomas
de posicin del Estado Nacional, que de acuerdo al esquema analtico utilizado, son las
que comprenden la poltica pblica en cuestin. Es decir que a partir de su
implementacin, se produjeron diversos que implicaron a su vez, reposicionamientos de
los actores y de los agentes estatales de acuerdo a la coyuntura poltica. Estas variantes
son constitutivas del ciclo vital de la cuestin socialmente problematizada.
A partir de los conflictos surgidos en torno a la problemtica de la Trata, el
gobierno nacional procedi a realizar ciertas modificaciones en relacin al tratamiento
del delito. La Oficina de Rescate y Acompaamiento a personas Daminificadas por el
delito de la Trata pas a ser Programa Nacional. Por otro lado, en el mbito de
Ministerio Pblico Fiscal la Unidad de Asistencia en Secuestros Extorsivos y Trata de
Personas (UFASE) que asista a los fiscales federales en la investigacin de los casos de
Trata de Personas, fue jerarquizada. A partir de la Resolucin PGN n 805/13 con fecha
30 de abril de 2013, se cre la Procuradura de Trata y Explotacin de Personas, a cargo
de Marcelo Colombo. De esta forma, se manifest la voluntad de profundizar el trabajo
de lucha contra la Trata de Personas tambin en el mbito judicial.
Posibles modificaciones futuras en la legislacin.
El 3 de abril de 2012,Anbal Fernndez present un proyecto de ley de
penalizacin del usuario o cliente de Trata de Personas con fines sexuales (expediente s-
1306/13). En el mismo incorpora alartculo 127 bis al Cdigo Penal lo siguiente: quien
utilice servicios sexuales de una persona sabiendo o debiendo saber que es una vctima
de Trata de Personas, ser penado con prisin de 1 a 3 aos. Por otro lado plantea que
en condiciones agravantes la pena se elevara de 3 a 6 aos y cuando se tratara de una
vctima menor de 18 aos la condena comprendera entre 5 a 10 aos de prisin.
Fernndez consider que con esta iniciativa estamos siendo otra vez
precursores en el mundo de polticas de defensa de los Derechos Humanos. El
legislador destac que se trata de un tema que discuti el mundo y que fue presentado
en Argentina en marzo 2009 y mayo 2010 y que la ONU lo hizo propio en 2010.
8

8
Artculo periodstico en La Maana de Cordoba publicado el 4-04-2013.
http://www.lmcordoba.com.ar/nota/123730_anibal-fernandez-presento-proyecto-para-castigar-a-
clientes-de-trata

12

Este proyecto avanza sobre la pretensin de responsabilizar al usuario quien con
su accin negativa, resulta cmplice del delito ya que es quien alimenta el circulo de
explotacin sexual, genera la demanda y ejerce un poder dominante sobre una victima.
Esta concepcin se basa en la consigna Sin clientes, no hay trata.
El proyecto se considera en consonancia con las declaraciones internacionales en
la materia como las elaboradas por la ONU en 2010 y la posterior adopcin del mismo
criterio en Estados latinoamericanos (como Per) y europeos (Dinamarca, Gracia,
Suecia).
Marcela Rodrguez, diputada por el espacio Democracia Igualitaria y
Participativa, present un proyecto que pena a toda persona por comprar una persona
para su uso sexual. En el mismo se incluye tanto delito de trata como la cuestin del
ejercicio de la prostitucin, constituyendo una nueva visin sobre dicha temtica en el
pas, ms cercana a la perspectiva prohibitivista.
Frente al Proyecto presentado por Marcela Rodrguez, el senador del Frente Para
la Victoria considera que es una discusin ms amplia que debe darse posteriormente ya
que no puede tratarse todo dentro de un megaproyecto.
En 2014, la diputada provincial Lucia Portos present una iniciativa de
Prostibulos Cero que busca lograr la real erradicacin y prohibicin de los
prostbulos, hoy habilitados bajo otras denominaciones en todas las provincias del pas.
9

9
Ver noticia del 15/5/2014 en http://www.infojusnoticias.gov.ar/provinciales/buenos-aires-presentan-
el-proyecto-de-ley-prostibulo-cero-1692.html

En sntesis, el proceso intraburocrtico que se produce conjuntamente con el
societal, implica que diferentes agencias y ministerios van incorporndose para las
tratativas de esta nueva poltica pblica y coordinan o bien disputan las acciones en la
materia.
El Estado no es un ente monoltico por lo cual, no todas las oficinas estatales
toman la misma posicin que el Poder Ejecutivo. En ese sentido, los direccionamientos
del Poder Judicial siguen siendo una cuestin pendiente en la materia, dada la baja
penalizacin de dicho delito en relacin a la apertura de las causas que se produjo con la
visibilizacin del delito. En este punto se combinan factores institucionales con
dinmicas sociales que en el caso de la Trata de Personas expresan la conflictividad
estructural y cultural que la atraviesan.
Por esta razn, el delito persiste, las redes de Trata cambian su forma de operar y
a su vez tienen un poder monetario y coactivo que hacen muy dificultosa su efectiva
eliminacin.

La perspectiva de las polticas pblicas adoptadas en Argentina: Derechos
Humanos y Gnero
Los fundamentos de las polticas pblicas argentinas definen al delito de trata
como una de las mayores violaciones a los derechos humanos, por atentar contra la
dignidad, la integridad sexual y la libertad de las personas. Tambin se lo considera el
tercer negocio ilegal ms rentable del mundo.
13

La Trata de Personas es una grave violacin de los Derechos Humanos,vulnera
el derecho a la libertad, a la salud, a la educacin, y a la identidad, entre otros
derechos fundamentales. El paradigma de los Derechos Humanos tiene en cuenta los
derechos de las personas. El bien jurdico afectado es la libertad y la capacidad de
autodeterminacin de las personas.
Las polticas implementadas fueron formuladas a partir de la adopcin de los
imperativos de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, por lo tantola
perspectiva de presenta un enfoque de Derechos Humanos:
La incorporacin de los principales tratados de derechos
humanos al rgimen constitucional ampli el reconocimiento de
derechos fundamentales en el sistema legal. Fue clave en ese sentido
la jurisprudencia de la Corte que asign a los tratados carcter
operativo, permitiendo que los derechos que consagran fueran
directamente exigibles ante los tribunales, aun en ausencia de leyes
que los reglamentaran. Tambin el principio de que la jurisprudencia
de los rganos internacionales que aplican esos tratados, como la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, resultaba una gua
importante para los tribunales nacionales al momento de su aplicacin
domstica.
10
Artculo 3-.Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su
persona

Esto implica que la legislacin se sancion teniendo en cuenta ciertos postulados
bsicos como el principio de igualdad y no discriminacin y la garanta de un mnimo
de derechos para todos los ciudadanos. En el caso de la Trata, la legislacin nacional ha
dado cuenta de una problemtica social recuperando los principios bsicos de la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos, incluida en el Protocolo de Palermo.
El Sistema Internacional de Proteccin de Derechos Humanos tiene en cuenta estos
postulados relacionados:
Artculo 4-.Nadie estar sometido a esclavitud ni a servidumbre; la esclavitud y la trata
de esclavos estn prohibidas en todas sus formas
Artculo 5-. Nadie ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o
degradantes

Por otro lado, el enfoque adoptado a nivel nacional tambin incluye una
perspectiva de gnero.La Trata de Personas con fines de explotacin sexual es una
forma extrema de violencia de gnero. La trata esta tipificada dentro de los tipos de
violencia que establece la Ley 26. 485,de Proteccin Integral para Prevenir, Sancionar
y Erradicar la violencia contra las mujeres en los mbitos en que desarrollen sus
relaciones interpersonales. All, la Trata de Personas es incluida dentro del tipo
Violencia Sexual: Cualquier accin que implique la vulneracin en todas sus formas,
con o sin acceso genital, del derecho de la mujer de decidir voluntariamente acerca de
su vida sexual o reproductiva a travs de amenazas, coercin, uso de la fuerza o
intimidacin, incluyendo la violacin dentro del matrimonio o de otras relaciones

10
Abramovich, V. Una nueva institucionalidad: Pag 1
14

vinculares o de parentesco, exista o no convivencia, as como la prostitucin forzada,
explotacin, esclavitud, acoso, abuso sexual y trata de mujeres.
11
Adoptar una perspectiva de gnero implica tener en cuenta permanentemente
que existe una desigualdad estructural entre hombres y mujeres sobre la cual se ha
conformado lasociedad patriarcal. La situacin social de las mujeres expresa la
desigualdad construida sobre los estereotipos sociales como por ejemplo la
naturalizacin de que el hombre necesita satisfacer sus deseos sexuales de forma
irrefrenable.

12
Este rol es el trasfondo cultural sobre el que se asienta la explotacin sexual de
las mujeres. La Trata de Personas con fines de explotacin sexual afecta principalmente
a mujeres en Argentina, el 98 % de las vctimas son mujeres
Esta es la base social que fundamenta el consumo sexual como prctica
socialmente generalizada.
La posicin del varn en la sociedad es una construccin sociocultural por la
cual se han atribuido al gnero masculino numerosas funciones y responsabilidades
relacionadas con el liderazgo y la subordinacin de las mujeres en el proceso
productivo.
13
La forma en la que fue definida la Trata de Personas no es la nica posibilidad
existente, hay muchas miradas que difieren sobre el tratamiento que debe drsele a la
cuestin. La posicin tomada desde el Estadorespecto de la Trata de Personas est
estrechamente vinculada a la concepcin del ejercicio de la prostitucin y al consumo
, por lo tanto la Trata es
un delito que se asienta en prcticas culturalmente arraigadas. Este factor refiere a la
forma de vinculacin entre hombres y mujeres desde su existencia.El cliente
prostituyente comienza a ser incorporado al anlisis cuando se observa que el consumo
sexual es un factor constitutivo de la persistencia del delito y de la subsistencia del
negocio.
En la actualidad, el avance de las mujeres en las escalas de poder y en su lugar
en la vida social ha generado cambios muy importantes en las relaciones sociales. Sin
embargo, la Trata de Personas con fines de explotacin sexual no se ha erradicado, es
ms, podra haberse extendido como prctica ya la reaccin fue de violencia y
afirmacin de la hegemona masculina en el mbito de la sexualidad.
Numerosos debates en relacin a estos factores no han sido saldados, el cambio
cultural y social presenta pautas de trabajo a largo plazo basadas en la educacin y en el
aprendizaje tolerante de los gneros subordinados y afectados.
El rol del cliente comenz a ser discutido en Argentina sin embargo su
penalizacin aun no ha sido analizada en los mbitos parlamentarios a pesar de la
presentacin de los dos proyectos ya explicados ms arriba.
Los distintos posicionamientos frente a la problemtica

11
Ley Nacional N 26.845. Ver http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/150000-
154999/152155/norma.htm
12
Gatti, Zaida Las vctimas de la Trata. Poltica de restitucin de derechos. El Programa Nacional de
Rescate y Acompaamiento a las Personas Damnificadas por el Delito de Trata, en Trata de Personas.
Polticas de Estado para su prevencin y sancin, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la
Nacin, 2013, pp. 9.
13

15

sexual. En el caso de las polticas argentinas, la decisin fue tomada en una direccin
especfica, atendiendo tanto a las demandas internas como a los requerimientos del
Sistema Internacional de Derechos Humanos.Esta posicin, llamada abolicionismo,
considera que la prostitucin no puede ser tomada como un trabajo dadas las
condiciones de vulnerabilidad y la ausencia del ejercicio pleno de los derechos de las
mujeres que estn sometidas a esa situacin.
Sin embargo existen otras posturas, como la prohibitivista que considera
delincuentes a las mujeres que ejercieron la prostitucin y proponen susancin por la
ofensa generada a la moral pblica. Desde otra perspectiva, los reglamentaristas
sostienen que el Estado debe regular la actividad delimitando las zonas especficas
donde puede ejercerse la misma.
Otra posicin, la legalista, plantea que las mujeres en dicha situacin son
trabajadoras sexuales a las que debe garantizarse el pleno derecho laboral por parte del
Estado. Esta perspectiva, abogada por la Asociacin de Mujeres Meretrices Argentina
en Accin por Nuestros Derechos (AMMAR), el conjunto de mujeres que militan en
favor de su reconocimiento como trabajadoras, que mantienen un abierto debate con la
posicin adoptada por el Estado argentino, reclamando la sancin de una Ley que regule
el Trabajo Sexual Autnomo.
14
A lo largo de todo el trabajo se explic el accionar estatal en funcin dela
intencin explcitade resolver la cuestin socialmente problematizada, entendiendo que
resolverla es tomar posicin frente a una problemtica surgida en este caso en el mbito
de la sociedad civil. En este sentido, las medidas implementadas por el Estado
constituyen la poltica pblica porque refleja un conjunto de acciones que manifiestan
El 8 de abril de 2013, Elena Reynaga, referente de la
agrupacin, hizo alusin a la posicin de Ammar en relacin a las polticas de lucha
contra la Trata de Personas implementadas por el Estado Nacional, justificando su
oposicin porque para la entrevistada, las medidas del gobierno criminalizan a las
trabajadoras sexuales en su accin penalizadora de las redes de Trata.
Conclusiones
El objetivo de este trabajo fue explicar el desarrollo de las polticas pblicas
implementadas en Argentina para llevar a cabo la lucha contra el delito de la Trata de
Personas. Estas polticas formaron parte de un doble proceso. El primero, social y
dinmico, a partir del cual se produjeron los cambios en los enfoques de los actores
estatales, que tambin gener efectos en la coyuntura poltico-cultural de la poblacin.
El segundo, un proceso intraburocrtico, que implic la creacin de espacios
institucionales necesarios para optimizar los recursos y llevar a cabo las medidas.
Estos dos procesos estn interrelacionados, suponen una trama compleja por la
cual se desarrollan los conflictos entre el Estado y la sociedad civil como dentro del
Estado mismo.

14
Este ejemplo es un dato importante dado que manifiesta que la posicin respecto del delito de
la Trata de Personas en Argentina tampoco es unnime, habiendo mltiples perspectivas, compromisos e
intereses por detrs de las mismas. Ver nota en http://www.ammar.org.ar/No-fuimos-consultadas.html

16

una modalidad de intervencin del Estado en relacin con una cuestin socialmente
problematizada.A nivel de agenda estatal, este anlisis propone pensar el nivel de
intervencin estatal en espacios que tradicionalmente se consideran reservados al
mbito privado como ser: el consumo sexual, el trabajo domestico, las condiciones
laborales.
En el caso de la Trata de Personas se produjo un cambio de paradigma a partir de
la toma de posicin estatal frente a los compromisos en el Sistema Internacional de
proteccin de Derechos Humanos. Por otro lado, la fuerte demanda interna surgida con
el caso de la desaparicin de Mara de los ngeles Vern, forz a la intervencin
pblica en la materia.
La batera de polticas desde los mbitos de Seguridad y Justicia abrieron el paso
para nuevos conflictos con los sectores municipales y judiciales a la hora de hacer
cumplir la normativa en los procedimientos y en los fallos condenatorios.
La toma de posicin estatal tambin gener nuevos debates por los cuales las
trabajadoras sexuales como por ejemplo la Asociacin Argentina de Mujeres Meretrices
(Ammar) propone otra solucin a la cuestin, no acordando con la penalizacin de la
Trata de Personas por afectar sus fuentes laborales y clandestinizar an ms la actividad.
Por lo tanto, la discusin ahora se produce entre quienes sostienen que la
prostitucin es un trabajo y quienes se oponen a esa opinin.
El interrogante que deja abierto este trabajo refiere a los efectos socioculturales
propios de esta implementacin novedosa en cuanto a la Trata de Personas. El abordaje
de la estructura social, es tan amplio que resulta imposible ser abordado, supone un
ciclo entre las tomas de posicin que surgen de ella y a la vez el impacto que generan
estas ltimas dentro de laestructura. Es decir, que es tanto la causa como la
consecuencia de la implementacin de las polticas. Los efectos culturales de la
visibilizacin de la lucha contra la Trata, llevarn un periodo ms prolongado de tiempo
para poder ser analizado y visualizado como tal. Dentro del proceso social, otras cuestiones
que intentan ser tratadas. El contexto da cuenta de los cambios en las dinmicas sociales: hoy
existen determinadas cuestiones que son definidas como trata cuando antes no lo eran.

Bibliografa

-Abramovich, Vctor La situacin de los derechos humanos en America Latina, ponencia
presentada al Panel Derechos Humanos, Autoritarismo y Democracia, Memoria Abierta y
Coalicin Internacional de Sitios de Conciencia, Buenos Aires, 18 de mayo de 2009 (Disponible
en: http://www.memoriaabierta.org.ar/materiales/pdf/panel.v.abramovich.pdf).

- Argibay, Carmen (2013)Trata, mujeres victimarias y prostitucin.Comunicar Igualdad.
En: http://www.comunicarigualdad.com.ar/trata-mujeres-victimarias-y-prostitucion/
17

Butler, Judith (2005) Cuerpos que importan. Sobre los lmites materiales y discursivos
del sexo. Editorial Paidos. Buenos Aires.


- Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional.
(2004) Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Nueva York.
EE.UU.

- Crdoba, Alejandro (2012) Luces Rojas. Un anlisis de la Trata de Personas con fines
de explotacin sexual. Cooperativa Azucena Villaflor. Avellaneda, Buenos Aires.
- Decreto Nacional 936/11 (2011) Erradicacin de la difusin de mensajes e
imgenes que estimulen o fomenten la explotacin sexual. En:
http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/180000-
184999/184133/norma.htm
- Decreto Provincial 978/10 (2010) Creacin de Comisin Provincial para la Prevencin
y Erradicacin de la Trata de Personas. Buenos Aires.

- GAATW (2003) Manual de Derechos Humanos y Trata de Personas. Alianza Global
contra la Trata de Mujeres. Colombia.

-Gatti, Zaida Las vctimas de la Trata. Poltica de restitucin de derechos. El Programa
Nacional de Rescate y Acompaamiento a las Personas Damnificadas por el Delito de
Trata, en Trata de Personas. Polticas de Estado para su prevencin y sancin,
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin, 2013

- Ley Nacional 23.849 (1990) Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio.
Constitucin Nacional. Argentina.

- Ley Nacional 24.685 (2009) Proteccin Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar
la Violencia contra las Mujeres en los mbitos en que se desarrollen sus relaciones
interpersonales. Argentina.

- Ley Nacional 12331 PROFILAXIS

- Ley Nacional 26.364 (2012) Prevencin y Sancin de la Trata de Personas y
Asistencia a sus Victimas. Argentina.
- Ley Nacional 26.061 (2005) Ley de Proteccin Integral de los Derechos de las
Nias, Nios y Adolescentes. Argentina.
- Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires (2012) Estadstica Criminal
de la Provincia de Buenos Aires. Direccin Provincial de Poltica de Prevencin del
Delito. Buenos Aires.
-Oszlak, Oscar y ODonnell, Guillermo, Estado y polticas estatales en Amrica Latina:
hacia una estrategia de investigacin. Centro de Estudios de Estado y Sociedad (Cedes).
Documento GE. Clacso. Vol. 4, 1981, Buenos Aires Argentina

18

- Protocolo de Palermo (2000)Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de
personas, especialmente mujeres y nios, que complementa la Convencin de las
Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Organizacin de
las Naciones Unidas. Italia.

- UNICEF/ Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin (2012) Trata de
Personas. Una forma de esclavitud moderna. Presidencia de la Nacin.

- Artculos periodsticos
http://www.lmcordoba.com.ar/nota/123730_anibal-fernandez-presento-proyecto-para-
castigar-a-clientes-de-trata
http://www.telam.com.ar/notas/201312/45089-la-lista-de-los-condenados-por-el-caso-
marita-veron.html
http://radionacional.com.ar/entrevistas/56947-causa-marita-veron-la-corte-tucumana-
tomo-como-factor-clave-el-enfoque-de-genero-en-su-
fallo.html?utm_source=Radio+Nacional&utm_medium=twitter
http://www.infojusnoticias.gov.ar/provinciales/buenos-aires-presentan-el-proyecto-de-ley-
prostibulo-cero-1692.html
http://www.ammar.org.ar/No-fuimos-consultadas.html



Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 1

LA PARTICIPACIN POPULAR EN LA GESTIN PBLICA COMO
POLTICA PARA LA TRANSFORMACIN DEMOCRTICA DEL ESTADO
VENEZOLANO

rea Temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas

Autores Principales:
(1)
Ninmar Colina,
(2)
Yalitza Ramos,
(3)
Cairoly Urdaneta

(1)
Licda. Ninmar Colina. Docente de la Universidad Bolivariana de Venezuela-Sede
Falcn. J efa del Instituto Nacional de Transporte Terrestre-Oficina Coro (Comisin de
Servicio). rea Temtica:. Email: nikymar606@gmail.com
(2)
MSc. Yalitza Ramos. Lic. En Comunicacin Social. Mg.Sc. en el Programa de
Maestra en Desarrollo Regional (ULA). Estudiante del Programa Doctorado en
Desarrollo Sustentable (UB-CLADES). Docente a Dedicacin Exclusiva de la
Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV) yalitzaramos@gmail.com.
(3)
Econ. Cairoly Urdaneta. Docente de la Universidad Bolivariana de Venezuela. Sede
Zulia. Email: cairolyurdaneta@gmail.com

RESUMEN

La llegada al poder del Presidente Hugo Chvez dio inicio a una etapa de importantes
transformaciones socio-polticas en Venezuela, caracterizado principalmente por la
superacin del modelo de democracia representativa a una de tipo participativo. El
presente trabajo plantea analizar la poltica de participacin en la gestin pblica
implementada por el Estado venezolano a partir de 1999. La metodologa consisti en el
anlisis crtico de elementos tericos, normativos y empricos que dan cuenta del tipo de
participacin promovida y su alcance. Concluimos que se evidencia una gran
contradiccin entre la poltica de participacin y su implementacin, expresando la
primera: 1) El carcter transformador del Estado en transicin, 2) Supone una
modificacin en las relaciones Estado y sociedad, 3) No circunscribe la participacin al
mbito de los derechos polticos. Por su parte, en los procesos de gestin se han
reproducido viejas prcticas de corrupcin y clientelismo que obstaculizan la
implementacin de las polticas, develando las dificultades que se originan en el seno de
un Estado en transicin, al formular polticas orientadas a promover una sociedad
socialista subsistiendo an dinmicas propias de la democracia liberal.


PALABRAS CLAVE: Participacin, Gestin Pblica, Democracia










Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 2

1. INTRODUCCIN:

La llegada al poder del presidente Hugo Chvez Fras en el ao 1999, inicia con la
puesta en marcha de importantes transformaciones socio-polticas y econmicas. El
primer paso que da seales de un perodo de transformaciones fue el hecho de someter a
consulta pblica el establecimiento de una Asamblea Constituyente para la
promulgacin de una nueva carta magna, cuya elaboracin cont, segn Garca (citado
por Ochoa, 2010) con la participacin de diversos organizaciones sociales y cuyo texto
final fue aprobado va referndum. La puesta en prctica de los mecanismos de consulta
pblica y referndum aprobatorio para finalmente promulgar una constitucin que fuese
legtimamente reconocida por el pueblo, sientan las bases de un proceso indito de
transformaciones que an existen en Venezuela, en el cual la participacin, como
poltica pblica toma la caracterstica de eje transversal que atraviesa todos los mbitos
del espacio pblico: salud, educacin, cultura, economa, entre otros.

La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV), institucionaliza la
participacin ms all del mbito poltico, al establecer en el artculo 70 medios y
mecanismos de accin en la esfera social y econmica (AN, 1999). De igual manera, el
texto constitucional aborda la participacin de la ciudadana en la gestin pblica en sus
distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local), as como en cualquiera de sus
fases o procesos, que van, tal como lo plantea Ochoa (2010) desde la toma de decisiones
(de la consultiva a la vinculante), en la ejecucin y finalmente en el seguimiento y
control. Del mismo modo, para ir estableciendo la poltica formal en el plano de la
participacin, el Estado ha ido promoviendo progresivamente el escenario, tanto legal
como organizativamente, para consolidar la participacin popular en la gestin pblica,
creando as distintos espacios y estrategias para promoverla en sus diferentes fases o
procesos.

De all que la presente investigacin pretende dar explicaciones sobre el actual Estado
en transicin hacia el socialismo del siglo XXI, a travs del anlisis de la poltica y la
gestin pblica como procesos en los cuales se expresa dicha transicin, identificando
las diferentes polticas de participacin formuladas, as como los diversos tipos y
medios de participacin promovidos formalmente por el Estado, cuyo propsito y
alcance estn ntimamente relacionadas con etapas decisivas por las que a atravesado el
proyecto de transformacin que inici el presidente Hugo Chvez, a travs de las cuales
se van identificando los aciertos y desaciertos, alcances y limitaciones derivados de la
implementacin de las diversas polticas y estrategias formuladas, para finalmente
establecer las diferencias existentes entre la poltica formal y la poltica real, as como la
contribucin de stas para la consolidacin de la democracia participativa y protagnica.

Para realizar un anlisis crtico
1
de las polticas de participacin formuladas por el
Estado es necesario abordarlas desde una visin totalizante
2

1
Segn Bonett y otros (2006: 17), criticar es explorar la interconexin entre cosas, mostrar cmo aspectos de la
sociedad, que aparecen separados y relacionados slo externamente, estn, como formas de la misma totalidad social
internamente relacionados
2
Segn Bravo y otros (1997: 42), el objeto de estudio marxista tiene como una de sus caractersticas principales el
hecho de ser totalizadora, que implica factores externos e internos como lo son las esferas econmicas, sociales e
individuales.
, entendindolas como
procesos complejos y dinmicos que responden a diversos factores socio-polticos y
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 3

econmicos tanto internos como externos, determinando as un modelo de Estado y por
ende, las formas3
2. CONTEXTO HISTRICO DE LA POLTICA DE PARTICIPACIN EN LA
GESTIN PBLICA EN EL MODELO DE DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA (1958-1999).
en que ste se relaciona con la sociedad, asumiendo estructuras
organizativas que responden a un modo de dominacin de clase (Therborn, 1987). Por
consiguiente, la investigacin busca establecer las relaciones existentes entre los tipos
de participacin promovidos por el Estado y el modelo econmico que el mismo asume,
lo que le imprime caractersticas en cuanto a la relacin de ste (Estado) con la
sociedad, generndose relaciones de poder y mecanismos de inclusin/exclusin
legitimadas por el Estado en cuanto los intereses de clases se vern reflejados en sus
aparatos.


La poltica de participacin pblica promovida por el Estado venezolano durante el
perodo democrtico representativo (1958-1999) ser analizada identificando los
diversos instrumentos jurdicos formulados e instancias de participaciones generadas,
visibilizando los sujetos partcipes en dicho proceso de formulacin, as como los
conflictos generados a parir de la implementacin de las mismas. Dicho anlisis parte
con la identificacin de las polticas de participacin definidas y su vinculacin con los
modelos econmicos promovidos durante dicho perodo en Venezuela, evidenciando las
relaciones de poder generadas entre los principales actores sociopolticos de la poca
y la posicin del Estado como garante de la estabilidad del recin instaurado rgimen
democrtico.

De all que el anlisis histrico de la poltica de participacin ser realizada en dos
grandes etapas, las cuales responden a la implementacin del modelo econmico de
sustitucin de importaciones y ms tarde el neoliberal y sus respectivas expresiones
tanto en la poltica formal de participacin como en la real, identificando los diferentes
conflictos sociopolticos que se fueron produciendo, signo del agotamiento de los
mencionados modelos de desarrollo y por ende, del modelo de Estado que los sostuvo.

2.1: Modelo econmico de sustitucin de importaciones/Gestin burocrtica-
populista e instauracin de la democracia representativa:

La instauracin de la democracia en 1958 trajo consigo la definicin de un modelo de
Estado caracterizado principalmente por el carcter representativo del mismo, el cual
qued formalmente establecido en la Constitucin de la Repblica de Venezuela del ao
1961, al definir en su artculo 4 (Congreso de la Repblica de Venezuela, 1961) que la
soberana reside en el pueblo, quien la ejerce mediante el sufragio, por los rganos del
Poder Pblico.

De este modo, con el objeto de garantizar la estabilidad del recin instaurado sistema
poltico, la accin del Estado estuvo orientada en base a dos aspectos: el mantenimiento
del rgimen democrtico y el estmulo al proceso de sustitucin de importaciones, lo
que promovi la adopcin de un modelo de gestin del aparato pblico denominado

3
Segn Bonnet y otros (2006: 16), la categora forma significa un concepto de totalidad, por lo tanto, todas las
formas de relaciones sociales forman parte de un todo internamente relacionado.
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 4

burocrtico populista, cuyo elemento fundamental se bas en la colaboracin de clases,
a travs del gasto pblico, para el logro de sus objetivos, distribuyendo el poder poltico
y econmico entre los principales actores socio-polticos del pas y dando respuestas a
las demandas sociales, principalmente en las reas de educacin y salud (Ochoa y otros,
1996).

Para alcanzar la colaboracin de clases, se estableci un mecanismo de consenso,
denominado por Rey (1991) como sistema populista de conciliacin, el cual consisti
en un entramado de acuerdos y negociaciones entre los principales actores socio-
polticos del pas con el fin de resguardar sus intereses, logrando as el consenso en la
toma de decisiones y, por ende, el resguardo del sistema poltico. Dicha bsqueda del
consenso llev a la implantacin de un sistema semi-corporativo de toma de decisiones
(Rey, 1991), para definir las principales polticas a desarrollarse en el pas, participando
en ste proceso las principales lites de poder, a saber: Fedecmaras (sector privado),
CTV (principal sindicato de trabajadores) la iglesia (a travs de sus altos representantes)
y las Fuerzas Armadas (a travs del alto mando militar), quedando las clases populares
sin participacin alguna en los procesos de definicin de polticas pblicas.

Por otro lado, los partidos polticos tradicionales (AD y COPEI), se transformaron en
los principales actores de la escena poltica venezolana, al funcionar como mediadores
entre el Estado y la sociedad, asumiendo ms all del aspecto poltico, funciones de tipo
social, convirtindose en gestores frente al Estado, fuentes de empleo y creadores de
diversas organizaciones sociales como sindicatos, gremios, entre otros (Rey, 1991).

De all que en los primeros aos de la democracia venezolana la participacin del
pueblo en los asuntos pblicos fue prcticamente nula, quedando excluida de los
principales procesos de tomas de decisiones para la definicin de las polticas pblicas,
restringiendo su actuacin slo al aspecto electoral, consolidndose as el poder de los
partidos polticos tradicionales y los grupos de poder socio-econmico, quienes
comienzan a ocupar cargos en los niveles ms altos del aparato pblico.

Sin embargo, las clases populares crearon diversas formas organizativas para demandar
las mejoras de servicios e infraestructuras, tal fue el caso de las J untas Profomento o
Promejoras
4

4
Los pioneros que coadyuvaron en la fundacin de los primeros conglomerados urbanos populares, tales como
San Agustn del Sur, La Vega y Antmano, crearon organizaciones comunitarias llamadas Ligas de Colonos
que luego pasaran a llamarse J untas Profomento o Promejoras. Lo que comenz como formas organizativas
para resolver problemas del espacio social que ocupaban adquiere mayor consistencia organizativa y fortaleza y se
convierten en organizaciones populares, con capacidad de movilizacin comunitaria y de organizar protestas
callejeras como instrumento de presin poltica al gobierno de Eleazar Lpez Contreras (Machado, 2009: 01)

, las cuales si bien tienen su origen en 1934, presentaron etapas de
estancamiento en los gobiernos de J uan Vicente Gmez y Marcos Prez J imnez,
retomando fuerza tras el derrocamiento de ste ltimo, conformndose confederaciones
de J untas Promejoras, las cuales toman un papel preponderante bajo el gobierno de Ral
Leoni, quien crea en 1964 el Programa Nacional de Desarrollo de la Comunidad, el cual
tena como finalidad atender los problemas de infraestructura en los sectores populares,
as como reforzar en los mismos las actividades sociales, culturales y sociales, todo ello
ejecutado por las J untas Promejoras, logrndose as una fuerte vinculacin entre dichas
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 5

organizaciones y el partido de gobierno (AD), las cuales terminaron desprestigindose
por el excesivo partidismo y burocratizacin (Machado, 2009)

Del mismo modo, durante la dcada de 1979 a 1989, las clases medias del pas fueron
generando igualmente organizaciones para defender el carcter residencial de la
urbanizacin, la preservacin de la calidad de vida y evitar el deterioro del medio
ambiente. Es as como nacen las Asociaciones de Vecinos, muchas de las cuales se unen
formando la Federacin de Asociaciones y Comunidades Urbanas, reuniendo en su seno
igualmente a organizaciones populares de base, as como a movimientos ecologistas, de
mujeres, cooperativistas, entre otros (Garca-Guadilla, 2008). La lucha de las
Asociaciones de Vecinos por lograr reconocimiento por parte del gobierno local y
nacional se consigue con la promulgacin de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal
(LORM) en el ao 1978.

Con la LORM se logra un avance en cuanto al tema de la participacin de las
organizaciones sociales en el mbito comunitario, al introducir nuevos mecanismos de
participacin poltica como el referndum, la solicitud de reconsideracin de ordenanzas
y la iniciativa legislativa, as como el hecho de reconocer la existencia de
organizaciones sociales como agrupaciones representativas de sectores de la
comunidad (Art. 174. Congreso de la Repblica de Venezuela, 1989), concedindole
personalidad jurdica a las Asociaciones de Vecinos, cuya constitucin y
funcionamiento fueron normados a travs del Reglamento Parcial N 1 de la LORM
decretado en el ao 1979. No obstante, de igual forma como sucedi con las J untas
Promejoras y tal como lo afirma Ramos (citada por Martn, S/F: 04), dichas
organizaciones terminaron siendo apalancadas por partidos polticos, por lo que
comenzaron a tener un carcter proselitista.

De esta manera, pese a lograr un avance al establecerse nuevos mecanismos de
participacin poltica, la actuacin del pueblo en la gestin pblica sigui quedando
restringida al no formar parte de los procesos de toma de decisiones en cuanto a la
orientacin de las polticas pblicas, continuando de esta manera con el mantenimiento
de la representatividad del sistema poltico, lo que gener, segn Useche (2004, 07):

Un escaso control poltico electoral, a travs del sufragio pero no
suficiente, porque concluida la eleccin de los gobernantes, la facultad de
escoger las orientaciones polticas a seguir en el manejo del Estado escapa
totalmente a la ciudadana esta situacin ha generado una evidente falta de
control de los gobernados sobre los gobernantes, lo cual en no pocos casos es
causa de la ineficiencia en la gestin de los asuntos pblicos, as como de
corrupcin

2.2 Modelo Econmico Neoliberal/Gestin Tecnocrtica

En este contexto, el modelo econmico de sustitucin de importaciones impulsado
comienza a mostrar signos de desgaste a finales de los aos 60, agudizndose
finalmente a mediados de los 80, lo cual motoriz una crisis de representacin e
ilegitimidad del sistema poltico que condujo a que se impulsara una Reforma de Estado
acompaada de la instauracin de polticas neoliberales, bajo la promocin e
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 6

implantacin de una economa de mercado (De Mattos, (1989), y de un modelo de
gestin de corte tecnocrtico. Dicha reforma con la premisa de la modernizacin del
Estado, plante y ejecut estrategias como la desburocratizacin, la privatizacin y la
descentralizacin, dirigida sta ltima a la supuesta ampliacin de mecanismos de
participacin ciudadana y la creacin de nuevas instancias locales de decisin, lo cual,
ms que coadyuvar al proceso de modernizacin y democratizacin del Estado,
contribuy con la fragmentacin del poder generando as problemas de gobernabilidad.

Los logros alcanzados en cuanto al tema de la participacin fueron pocos, ciertamente
con la promulgacin de la Ley de Eleccin de Gobernadores en el ao 1988, se logra
que por primera que el ciudadano pudiese elegir de manera directa a sus representantes
en los niveles subnacionales (gobernadores), as como posteriormente en los niveles
locales (alcaldes). Ello trajo consigo toda una reconfiguracin del poder pblico, lo que
lleva a que en el ao 1989 se apruebe la Ley Orgnica de Descentralizacin,
Delimitacin y Transferencia de Competencias de Poder Pblico (LODDT), inicindose
el proceso de transferencia de competencias del poder nacional a los Estados y
Municipios.

En cuanto a la participacin ciudadana en la gestin pblica, tal y como lo afirman
Fuenmayor y Ochoa (s/f), se promueve la participacin para la ejecucin de las polticas
pblicas, continuando restringida de esta manera su actuacin en los procesos de toma
de decisiones y en el control. De este modo, coincidimos con Ochoa (s/f) al afirmar que
tal proceso de descentralizacin poltico territorial slo concibi una distribucin
territorial del poder, en tanto que los sectores populares continuaron excluidos de los
procesos de toma de decisiones, ya que el poder no se transfiere al ciudadano, por lo que
la promocin de ste modelo de descentralizacin coadyuv a mantener el sistema
representativo de la democracia instaurada desde 1958.

Igualmente, es notorio durante este proceso de Reforma de Estado el importante papel
que desempearon las organizaciones de la sociedad civil, a saber: Organizaciones No
Gubernamentales (ONG), Asociaciones Civiles y Fundaciones, ya que son stas a
quienes los gobiernos regionales transfieren algunas competencias, sobre todo en las
reas de salud y educacin, lo que condujo a que las mismas, contando con aportes
propios (provenientes del pago de los servicios por parte de los usuarios) y otros
provenientes del Estado, terminaran privatizando tales servicios.

De esta manera, el proceso de Reforma de Estado, segn Born (2003: 19), lo que hizo
fue potenciar una serie de transformaciones que recortaron antiguos derechos
ciudadanos, redujeron dramticamente las prestaciones sociales del Estado y
consolidaron una sociedad mucho ms injusta y desigual que la exista al comienzo de
la etapa reformista. Todo ello desat una serie de descontento de diversos sectores
sociales que desembocaron en los sucesos del 27 y 28 de febrero de 1989, denominado
El Caracazo, en protesta por las medidas neoliberales emanadas del Fondo Monetario
Internacional (FMI), promovidas por el entonces Presidente de la Repblica Carlos
Andrs Prez, y posteriormente en el ao 1992 dos rebeliones cvico-militar (4 de
febrero y 27 de noviembre).

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 7

Todos estos levantamientos revelaron el rechazo de diversos sectores hacia ese modelo
de Estado instaurado en 1958, el cual dio signos de ajustarse cada vez ms a los
imperativos del mercado, optando por mercantilizar derechos como la salud, vivienda y
educacin, acrecentar mucho ms la brecha entre ricos y pobres, debilitar el poder de
accin de movimientos sociales, mantener al ciudadano alejado de los procesos de toma
de decisiones, debilitando as el poder poltico originario de la comunidad,
feticihizndose el poder del gobernante, cuya accin se torna inevitablemente
dominadora (Dussel, 2010), quien busca garantizar finalmente la ganancia de las clases
dominantes y no el bienestar de la ciudadana (Born, 2003: 34).

Finalmente, a pesar del rotundo rechazo a las medidas neoliberales aplicadas por el
presidente Carlos Andrs Prez, el gobierno de Rafael Caldera continu su aplicacin,
sta vez bajo la denominada Agenda Venezuela, la cual cont, como estrategia para
contrarrestar los efectos negativos de las medidas econmicas, con un Plan de
Enfrentamiento a la Pobreza, el cual inclua el Programa de Distribucin de Alimentos y
el de Abastecimiento Solidario, los cuales si bien no fueron repudiados violentamente
con estallidos sociales como los antes mencionados, su rechazo fue determinante al
obtener el triunfo a la Presidencia de la Repblica Hugo Chvez Fras, quien se present
en la contienda electoral con un plan de gobierno contrario a las propuestas neoliberales
(Evans, 2009).

3. POLTICA DE PARTICIPACIN EN LA GESTIN PBLICA
PROMOVIDA DURANTE EL GOBIERNO DEL PRESIDENTE HUGO
CHVEZ (1999-2012).

Para analizar la poltica de participacin promovida durante sta etapa identificaremos
los fines, estrategias y medios establecidos en los diversos documentos normativos
promulgados durante el perodo 1999-2011, partiendo por la Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV), en la cual se expresan las grandes
polticas u orientaciones del Estado venezolano, reflejando stas tal como lo plantea
Therborn (1987), el carcter clasista del poder estatal, cuyo efecto puede observarse en
la repercusin que stas tienen sobre las relaciones de produccin y en el mismo aparato
del Estado.

De este modo, el anlisis de la poltica de participacin en el aparato pblico se realizar
considerando las siguientes dimensiones: los sujetos a los cuales va dirigida, los
procesos administrativos que involucra, as como los mbitos sectoriales, niveles
territoriales y rganos del poder pblico que abarca, identificando a lo largo del proceso
de la revolucin bolivariana, etapas que dan cuenta de los cambios y transformaciones
que sta va presentando y su expresin en la poltica formal.

Finalmente, es importante considerar el contexto bajo el cual se formula la poltica de
participacin en el aparato pblico, identificando las situaciones socio-polticas y
econmicas existentes en el mbito nacional e internacional y cmo leyes y planes de
gobierno responden a dicho contexto, bien sea para afianzarlo o al contrario, para
contrarrestarlo.

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 8

3.1 Etapa de estructuracin y orientacin del Proyecto Bolivariano (1999-
2003). Primeros ensayos de participacin en la gestin pblica:

La victoria electoral de Hugo Chvez Fras en 1999 trajo consigo un proceso de
transformaciones socio-polticas y econmicas para el pas, siendo una muestra de ello
la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV), cuya esencia
contrasta significativamente con el proyecto neoliberal impulsado en Venezuela desde
la dcada de los 80, obteniendo un papel preponderante en dicho texto la participacin,
asumiendo y combinando formas y mecanismos tradicionales propios de la democracia
representativa (eleccin de representantes) con otros de tipo directo que apuntan hacia la
construccin de una democracia participativa y protagnica (Lander, 2004).

A partir de entonces, el Estado comienza a formular todo un mecanismo legal para
promover y consolidar la participacin popular en los procesos de gestin pblica, una
muestra de ello , la aprobacin de la Ley Habilitante en el ao 2001, con la que se
impulsa una conjunto de reformas a travs de 49 leyes, en algunas de las cuales, segn
Ochoa (2010), es considerada el tema de la participacin.

Paralelamente, el Estado comienza a impulsar organizaciones populares ya existentes
(Mesas Tcnicas de Agua), as como a apalancar nuevas formas de organizacin
popular (crculos bolivarianos5, mesas tcnicas de energa, comits de tierra, comits de
salud, entre otras), promoviendo su participacin en programas del gobierno, tal es el
caso del Plan Bolvar 20006
Ciertamente y de acuerdo con lo planteado por Ochoa (2010), El Plan Bolvar 2000
inicialmente promovi la participacin del pueblo como colaboradores en la ejecucin
del programa, es decir, no tuvo una mayor alcance, ya que dicha participacin no incida
ni en la formulacin de polticas ni en el control. Sin embargo, el Plan Bolvar 2000, en
la bsqueda de soluciones a problemas puntuales incorpora a las Mesas Tcnicas de
Agua y Mesas Tcnicas de Energa, promoviendo una participacin que va ms all de
la simple colaboracin, tal como lo afirma Araya (citado por Ochoa: 2010: 07)
Combina la expresin de derechos y demandas ciudadanas con un bajo nivel de
influencia en las decisiones. Es un tipo de participacin donde las autoridades pblicas
establecen canales y mecanismos para recoger opiniones de la sociedad civil en torno a
, estrategia cvico-militar concebida para atender las
necesidades sociales del pas, la cual marc un viraje fundamental en cuanto a la
ejecucin de dichas polticas, toda vez que tradicionalmente la misma haba sido
encomendada al sector pblico civil, por intermedio de ministerios, institutos
autnomos y, desde hace algunos aos, a las organizaciones de la sociedad civil
(Guerra y Ponce:, 2005: 03).


5
Creados oficialmente por el Presidente Hugo Chvez el 11 de junio de 2001, definidos como grupos organizados,
conformados por el pueblo en un nmero variable que puede oscilar entre siete a once personas, las cuales se renen
para discutir los problemas de su comunidad y canalizarlos a travs del organismo competente, para buscar su pronta
solucin, basndose en lo consagrado en la Constitucin Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela En:
http://www.gobiernoenlinea.ve/cartelera/CirculosBolivarianos.html
6
El Plan Bolvar se dividi en tres etapas: Proyecto Pas (Propas), atendi a la poblacin en situacin de mxima
exclusin social. Proyecto Patria (Propatria) incorpor a empleados pblicos y desempleados a las actividades de
organizacin comunitaria para el trabajo productivo. Proyecto Nacin (Pronacin), dirigido por Cordiplan para el
desarrollo de proyectos estructurales (Guerra y Ponce:, 2005)


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 9

acciones y polticas especficas con el objeto de velar por el adecuado cumplimiento de
los objetivos y las reglas del juego preexistentes, aunque no necesariamente tengan un
carcter vinculante.

Por otra parte, el Plan Bolvar 2000 fue objeto de fuertes crticas en torno a su gestin,
principalmente en cuanto a los mecanismos de control, ya que fue sealado por hechos
de corrupcin y malversacin, los cuales fueron ratificados por la Contralora General
de la Repblica (CGR) al manifestar la incurrencia en deficiencias y omisiones (CGR
citado por Ochoa y Rodrguez, 2003), que pusieron en duda la capacidad de gestin del
Comando nico de las Fuerzas Armadas (CUFAN), ente de las Fuerzas Armadas
encargado de la ejecucin de dicho plan.

En este contexto, se contina avanzando en el plano de la poltica formal, crendose una
serie de leyes que buscan garantizar la participacin de las organizaciones comunitarias
en los procesos de formulacin, ejecucin y control de programas y proyectos. Una
muestra de ellos es la promulgacin en el ao 2002 de la Ley de los Consejos Estadales
de Coordinacin de Polticas Pblicas y la Ley de los Consejos Locales de Planificacin
Pblica (CLPP), con el objeto de estructurar el sistema nacional de planificacin pblica
planteado en la CRBV.

Siguiendo lo establecido en la Ley de los CLPP, se comienza a dar en todo el pas la
creacin e instalacin de dichas instancias, sin embargo, en la prctica el proceso desde
sus inicios present serios obstculos, tal es el caso de la oposicin que presentaron los
alcaldes, tanto del gobierno como de la oposicin, ante sta figura, quienes comenzaron
a entorpecer el proceso llevando a cabo la creacin de los mismos a travs de
mecanismos poco transparentes (Colina, 2009), lo que llev a que progresivamente
stos se fueran estancando.

De este modo, los CLPP significaron un intento por implantar el modelo de
descentralizacin participativa, ya que de acuerdo con Ochoa (2009) las comunidades
cuentan con capacidad de decisin en la planificacin a nivel local, lo que permite la
progresiva transferencia de competencias a las comunidades. Sin embargo los CLPP
an contenan elementos del viejo modelo de descentralizacin poltico territorial,
evidenciado en el poder que se otorg a los alcaldes y alcaldesas quienes presiden dicha
instancia, lo cual gener obstculos en la gestin de la poltica formalmente establecida,
ya que todo lo relacionado con la promocin, creacin e instalacin de los CLPP qued
a discrecionalidad de stos, lo que sirvi para demostrar que para democratizar
verdaderamente el poder, ste no poda estar mediado por rganos del poder pblico
nacional, regional o local.

En este sentido, la primera etapa del gobierno de Chvez (2000-2003) gir en torno a la
creacin de normas jurdicas (poltica formal) sobre las cuales se apoya el modelo de
democracia participativa y protagnica establecida en la CRBV. Si bien en esta etapa la
participacin estuvo orientada hacia la colaboracin en la ejecucin de planes y en la
consulta no vinculante (poltica real), dichos mecanismos sentaron las bases para
avanzar en la consolidacin del proyecto revolucionario, ya que con stas comienza a
darse el proceso de transformacin del Estado.

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 10

3.2 El carcter socialista de la Revolucin Bolivariana El Salto Adelante
(2004-2007):

Producto de las polticas de corte contra hegemnico que se comienzan a desarrollar
durante los primeros aos de gobierno del presidente Chvez, se va generando un clima
de tensin en el pas, que culmina con un golpe de Estado el 11 de abril del ao 2002,
en el que participan partidos de la derecha, empresarios, alto mando militar y las
cpulas sindicales (Prez, 2008: 107), accin que detona la movilizacin popular en
contra del proclamado Presidente de la Repblica Pedro Carmona, quienes con el apoyo
de las Fuerzas Armadas derrotan al nuevo gobierno de facto instaurado, retomando
nuevamente Hugo Chvez el poder la madrugada del 14 de abril. Del mismo modo, en
diciembres del mismo ao sectores empresariales y sindicales inician un paro general
para exigir la renuncia del Presidente Chvez, unindose a dicha maniobra empleados
de Petrleos de Venezuela (PDVSA) quienes paralizan la empresa, provocando
cuantiosas prdidas econmicas para el pas.

En este contexto, el Presidente Chvez decide profundizar an ms sus polticas
antineoliberales, una muestra de ello es la proclamacin antiimperialista del proceso y
en el ao 2005 la definicin socialista del mismo (Evans, 2009). Como estrategia para
profundizar el proyecto revolucionario, el Estado establece lineamientos y acciones para
fortalecer la participacin, una muestra de ello fue el proceso de consulta promovido por
la Asamblea Nacional para debatir proyectos de ley de carcter estratgico para el
Estado con diversas organizaciones sociales, el cual fue denominado Parlamentarismo
Social en la Calle. Dicha estrategia consiste, segn el actual Presidente de la Repblica
Bolivariana de Venezuela, Nicols Maduro
7
Sin embargo, el Parlamentarismo Social en la Calle fue sujeto de crticas para diversos
autores, quienes visualizan problemas relacionados con la gestin de la participacin en
dicha instancia en torno a los procesos de organizacin, tomas de decisiones y control,
tal es el caso de Boersner (2009), quien plantea una serie de observaciones sobre dichos
procesos en relacin a: 1) la calidad de la informacin legal que se brinda a la
ciudadana para garantizar una amplia discusin de las leyes analizadas; 2) el carcter
vinculante o no de las opiniones generadas por la ciudadana en las jornadas
consultivas, y 3) el establecimiento de un marco jurdico que regule lo relacionado al
(2006) En convertir la Asamblea Nacional
() en un verdadero poder popular () construyendo y fortaleciendo una red nacional
de consulta pblica para todos los temas, todas las leyes que hay que discutir, y sobre la
contralora social, es decir el control de lo que sucede con los planes y las polticas
pblicas, para que todo eso se haga junto al pueblo.

En el marco del Parlamentarismo Social en la Calle, se ha convocado a las diversas
organizaciones populares para formular y reformar importantes instrumentos legales,
debatiendo stos con las comunidades, recogiendo las opiniones y sugerencias de las
mismas en relacin al contenido jurdico de dichas leyes, desarrollndose segn
Boersner (2009) hasta fines del ao 2006, 11 jornadas, lo cual represent el 21% de las
sanciones de las 46 leyes sancionadas dentro del recinto del palacio legislativo.


7
Presidente de la Asamblea Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela durante el perodo 2005-2006. A
partir del ao 2006 hasta el 2013 se desempe como Ministro de Relaciones Exteriores y ocup el cargo de
Vicepresidente Ejecutivo durante los aos 2012-2013.
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 11

proceso consultivo: actos administrativos a ser sujeto de consulta, condiciones,
procedimientos y duracin de las jornadas, financiamiento para la ejecucin de las
mismas, programas de formacin para la ciudadana, entre otros.

Fue precisamente a travs de esta estrategia de consulta como surgi la Ley de los
Consejos Comunales en el ao 2006, figura que apareca en la Ley de los CLPP (Art.8),
supeditada a la promocin de stos, sin embargo, al discutirse en el seno de las
comunidades organizadas la reforma de dicha ley, stas sealaron la necesidad de
generar un marco legar que normara el funcionamiento de los Consejos Comunales
(CC) como instancia no supeditada a los CLPP, pudiendo as manejar y administrar
recursos sin mediacin de instancias pertenecientes al poder pblico local y regional
(Velsquez, citada en Ochoa 2010). De esta manera nacen los CC como instancias
primarias para la participacin en la gestin pblica, configurndose como espacios de
participacin directa, que si bien no forman parte del aparato del Estado, las decisiones
que all se toman tienen carcter vinculante, por lo que inciden directamente en la
gestin pblica, es decir, en el aparato estatal en sus distintos niveles: nacional, regional
y local, participando por ello en los procesos de toma de decisiones, ejecucin y control.

En este sentido, para el ao 2013 existan 40.035 CC registrados, segn datos aportados
por el Ministerio del Poder Popular para las Comunas y los Movimientos Sociales
(Rojas, 2013), transfiriendo el gobierno 11 millardos de bolvares fuertes para financiar
31 mil proyectos a nivel nacional dirigidos solventar problemas de infraestructura
(viviendas, escuelas, centros de salud, agua potable y aguas servidas, canchas, entre
otros) y apoyar proyectos socioproductivos.

Las cifras anteriores reflejan el nivel de aceptacin y apropiacin que los miembros de
las comunidades han tenido con respecto a la configuracin de los Consejos Comunales,
no obstante, a travs de stas instancias se ha privilegiado la participacin en el aparato
estatal principalmente a nivel local, incidiendo en la gestin pblica a travs de su
participacin en los procesos de toma de decisiones (parlamentarismo social de calle,
asamblea de ciudadanos y ciudadanas) y en la ejecucin de proyectos financiados por
instituciones del Estado, siendo dbil o nula en los procesos de control.

Sin embargo, estas instancias de participacin no han escapado a hechos irregulares que
han puesto en peligro el alcance de los objetivos para los cuales fueron creadas. Dichas
irregularidades responden no slo a fallas de orden interno (CC conformados
viciosamente, proyectos aprobados sin la participacin de los miembros de los CC,
ausencia de control y seguimiento a los recursos asignados, inexistencia de rendicin de
cuentas por parte de los voceros y voceras, entre otros), sino tambin responden a fallas
externas, relacionadas con la falta de apoyo de parte de las instituciones del Estado en
sus distintos niveles, lo que ha generado una serie de obstculos tanto en la
conformacin como en el debido funcionamiento de los CC.

De este modo, esta etapa marc el inicio de un nuevo orden socio-poltico y econmico
para el pas, orientado hacia la construccin del socialismo del siglo XXI, lo cual, tal y
como lo plantea Prez (2008: 54) ha conllevado a repensar el tipo de democracia que
se quiere, del Estado que lo acompaar y, sobre todo, del lugar del pueblo en la
geografa del poder, de all que el tema de la participacin popular se haya convertido
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 12

en elemento medular para garantizar el trnsito hacia el socialismo, fortalecindolo a
travs de la creacin de espacios en los que el pueblo organizado pueda participar en el
mbito comunitario, econmico y estatal.

3.3 Profundizacin del Socialismo. La participacin y la construccin de la
nueva geometra del poder (2008-2013)

El ao 2008 arranca en medio de profundas contradicciones producto del rechazo al
referendo para la aprobacin de la reforma constitucional, lo que llev a un proceso de
Revisin de la gestin pblica, para proponer estrategias de Rectificacin y Reimpulsar
la construccin del socialismo sobre bases slidas (las 3R). Como parte de ese
reimpulso, el gobierno plantea como estrategia para avanzar en la construccin de la
nueva geometra del poder, la promocin de las comunas, las cuales segn Harnecker
(2010: 08):

Seran el espacio ideal para realmente conformar un autogobierno: un
espacio con una dimensin territorial menor que el municipio, pero mayor
que el rea del consejo comunal, que debe llegar a ser auto sustentable
econmicamente, y a cuyo gobierno se le deben transferir determinadas
funciones y servicios hasta entonces ejecutados por los municipios () La
idea es conformar all un gobierno de carcter comunal en el que sus
miembros sean electos y revocables por sus electores, que tenga autonoma
para decidir en relacin con sus competencias, que reciba recursos para la
ejecucin de obras, encaminndose, dentro de lo posible () a la
autosustentabilidad econmica.

La creacin de comunas supone la ampliacin del radio de accin geogrfica de los
CC, una mayor incidencia sobre el aparato pblico y la estructuracin de una nueva
distribucin territorial del poder, ya que al formarse las ciudades comunales: unin de
comunas (Romero, 2009), stas formularan y ejecutaran proyectos para solucionar
problemticas comunes a un conjunto de comunidades que comparten una historia e
intereses afines.

Del mismo modo, en aras de continuar avanzando en la construccin del Estado
comunal, se aprueban durante los aos 2008-2010 importantes instrumentos jurdicos
para consolidar la nueva geometra del poder mediante el establecimiento de un nuevo
sistema de gobierno cuya esencia descansa en el fortalecimiento del poder popular, a
travs de la transferencia de poder al pueblo organizado.

Posteriormente, en diciembre del 2010, en el marco de la tercera Ley Habilitante, la
Asamblea Nacional aprueba un conjunto de leyes que regulan lo relacionado al poder
popular, entre las que se encuentran: Ley Orgnica del Poder Popular, Ley Orgnica de
Contralora Social, Ley Orgnica de Planificacin Pblica y Popular, Ley Orgnica de
las Comunas. De igual manera, se aprueba la reforma de la Ley del Consejo Local de
Planificacin Pblica, Ley del Consejo Estadal de Planificacin Pblica y de la Ley
Orgnica del Poder Pblico Municipal.

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 13

Toda esta plataforma jurdica promovi la creacin de comunas en todo el territorio
nacional, existiendo para el 2013, segn cifras aportadas por el Ministerio del Poder
Popular para las Comunas y Movimientos Sociales, 1401 comunas registradas, creando
el gobierno nacional un Fondo Especial de Economa Popular con una inversin de 300
millones de bolvares con el fin de financiar los proyectos productivos impulsados por
el poder popular, coadyuvando as al desarrollo de la economa comunal (Querales,
2013)

De esta manera, se evidencia la intencin del Estado en avanzar profundamente en las
polticas relacionadas con la consolidacin de la participacin popular en la gestin
pblica, generando instancias y estrategias para viabilizarla en los distintos mbitos de
accin (nacional, regional y local), as como en sus etapas (tomas de decisin,
ejecucin y control). Sin embargo, la implementacin de dichas polticas han
presentado serios obstculos y dificultades, lo que evidencia as fuertes contradicciones
que se generan en el seno del Estado, al formular e implementar polticas orientadas a
promover una sociedad socialista subsistiendo an dinmicas econmicas e
instituciones sociopolticas de carcter eminentemente representativas, burocrticas y
excluyentes, propias de la democracia liberal.

4. CONCLUSIONES

La poltica de participacin en el aparato pblico, analizada a travs de la revisin
crtica de los diversos documentos normativos promulgados durante el perodo 1999-
2011 y las diversas instancias y estrategias creadas en dicho perodo, expresan el
carcter transformador del Estado en transicin y del modelo econmico que sta asume
basado en el desarrollo endgeno, a travs de la definicin de fines, medios y estrategias
que promueven la participacin con una orientacin protagnica, activa,
corresponsable, incluyente y colectiva, estableciendo ms all de los tradicionales
mecanismos y medios de carcter representativo (eleccin de representantes), otros de
tipo directo y con un fuerte acento en lo colectivo, que involucran al ciudadano as
como a las diversas organizaciones sociales en los procesos de formacin, ejecucin y
control de la gestin pblica en los distintos niveles poltico-territoriales, otorgndole
tanto al Estado como a la sociedad la obligacin de generar las condiciones para que
dicha participacin sea puesta en prctica.

Ello supone una modificacin profunda en las relaciones entre Estado y sociedad, al
concebir al pueblo como agente fundamental y decisivo en la conduccin de la gestin
gubernamental, integrando al individuo y a las organizaciones sociales a la accin de
gobernar a travs de una gran variedad de medios de participacin (art. 70 CRBV),
haciendo vlida la nocin soberano que posee el pueblo como poder originario,
generando as una interaccin permanente entre gobernante y gobernados, lo que coloca
a la participacin no como una estrategia para mantener el sistema de relaciones socio-
polticas de la democracia representativa, sino como un medio para transformar las
relaciones de poder y mecanismos de exclusin que sta ltima ha generado y
legitimado.

Del mismo modo,

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 14

Sin embargo, se evidencia una profunda contradiccin entre la poltica formal y la
poltica real, al poseer la primera fuertes caractersticas contrahegemnicas que se ven
obstaculizadas en su implementacin debido a presentar la administracin pblica
rasgos de los modelos burocrtico-populista y tecnocrtico, lo cual sin embargo no ha
limitado la puesta en prctica de procesos de gestin con caractersticas innovadoras en
los procesos de toma de decisiones, ejecucin y control.


Referencias Bibliogrficas

Asamblea Nacional Constituyente (2000). Constitucin de la Repblica Bolivariana
de Venezuela. Gaceta Oficial N 5.453, Caracas, Venezuela

Boersner, Adriana (2009). Significado de la representacin poltica y el
parlamentarismo social de calle en el marco de la Ley Habilitante de 2007 en
Venezuela. En: Politeia. Universidad Central de Venezuela. Disponible en:
http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=17001494200

Bonnet Alberto, Holloway J ohn y Tischler Sergio (2006). Marxismo Abierto. Una
visin europea y latinoamericana. Volmen I. Monte vila Editores. Caracas,
Venezuela.

Born, Atilio (2003). Estado, capitalismo y democracia en Amrica Latina. Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), Buenos Aires, Argentina.

Bravo Vctor, Daz-Polanco Hctor y Michel Marco (1997). Teora y realidad en
Marx, Durhheim y Weber. Dcima Edicin. J uan Pablos Editor. Mxico.

Caruci, Nerliny (2010). Nueva ley de Consejos Comunales respaldar la
construccin de la sociedad socialista. Entrevista a Erika Faras. Ministra del Poder
Popular para las Comunas y Proteccin Social. En:
http://www.alopresidente.gob.ve/info/3/1578/u%EF%BF%BDrika_farunasnueva_ley.ht
ml

Colina, Ninmar (2009). De los Consejos Locales de Planificacin Pblica a los
Consejos Comunales comuna les como estrategia para profundizar la
descentralizacin participativa en Venezuela. Ponencia presentada en el XVIII
Congreso ALAS, Argentina.

Congreso de la Repblica de Venezuela (1961). Constitucin de la Repblica de
Venezuela. Gaceta Oficial N 662, Extraordinario. Caracas, Venezuela.

Congreso de la Repblica de Venezuela (1989). Ley Orgnica de Rgimen Municipal.
Gaceta Oficial N 4.109, Extraordinario. Caracas, Venezuela.

De Mattos Carlos (1989). Faltas expectativas ante la descentralizacin. Localistas y
neoliberales en contradiccin. En: Revista Nueva Sociedad, N 104 (noviembre-
diciembre). Caracas, Venezuela.
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 15


Dussel, Enrique (2010). 20 Tesis de Poltica. Fundacin Editorial El Perro y La Rana,
Caracas, Venezuela.
Evans, Nicmer (2009). Democracia y participacin desde los Consejos Comunales.
Fundacin Editorial El Perro y La Rana. Caracas, Venezuela.

Escarr, Carlos (s/f). Los Mecanismos de Participacin Ciudadana como Garanta
de la Soberana Popular en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela. Disponible en: http://www.imca.org.ve/Dr_Carlos_Escarra.htm

Guerra, Alexis y Ponce de Moreno, Beatriz (2005). Un modelo poltico para la
gerencia pblica en Venezuela. Edicin electrnica a texto completo en
www.eumed.net/libros/2005/agbp/

Harnecker, Martha (2010). Democracia, participacin y socialismo en Venezuela:
una mirada crtica. Ponencia presentada en evento Democracia, participacin y
socialismo 2 y 3 de junio. Quito, Ecuador.

Lander, Edgardo (2004). Venezuela: La bsqueda de un proyecto
contrahegemnico. En: www.tni.org.

Maduro, Nicols (2006). El parlamentarismo de calle es un salto revolucionario en
relacin al parlamentarismo tradicional burgus basado en la democracia
representativa. En: www.rebelion.org/noticia.php?id=27431

Martn, Nelly (s/f). Los Consejos Locales de Planificacin Pblica Un nuevo
espacio para la participacin de las comunidades en los gobiernos locales?. En:
www.servicio.cid.uc.edu.ve/derecho/revista/cuestloc4/4-8.pdf

Ochoa, Hayde, Lpez, Mirtha y Rodrguez, Isabel (1996). Administracin pblica y
populismo en Venezuela. En: Revista Venezolana de Gerencia. Ao 1 N 1
Universidad del Zulia, Maracaibo. Venezuela.

Ochoa, Hayde (2009). La Descentralizacin en Venezuela: Dos modelos en pugna.
Mimeo. Disponible en: www.scielo.org.ve/scielo.php?pid=S1315-
52162007000100006...

Ochoa, Hayde y Rodrguez, Isabel (2003). Las fuerzas armadas en la poltica social
de Venezuela. En: Revista Poltica y Cultura. Departamento de Poltica y Cultura.
Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco. Disponible en:
redalyc.uaemex.mx/pdf/267/26702006.pdf

Ochoa, Hayde (2010). La poltica de la promocin de la participacin ciudadana
del Gobierno de Chvez. En: Espacio Abierto Cuaderno Venezolano de Sociologa.
Vol. 19, N 4 (octubre-diciembre 2010). Venezuela.

Prez, Miguel (2008). Del Estado posible. Crnicas de una revolucin. Monte vila
Editores Latinoamericana C.A. Caracas, Venezuela.
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Pgina 16


Querales, Mara (2013). 300 millones de bolvares servirn para el desarrollo
econmico comunal. En: http://www.mpcomunas.gob.ve/300-millones-de-bolivares-
serviran-para-el-desarrollo-economico-comunal/

Rey, J uan (1991). La democracia venezolana y la crisis del sistema populista de
conciliacin. En: Revista de Estudios Polticos (Nueva poca). N 74, Octubre-
Diciembre. Venezuela.
Rojas, Mara (2013). Ya se pueden conocer los resultados del Censo Comunal 2013
por Estados. En: http://www.mpcomunas.gob.ve/conoce-los-resultados-del-censo-
comunal-2013-desglosados-por-estados/
Soteldo, J uan (2005). La participacin ciudadana como instrumento de control de la
gestin pblica en Venezuela. Venezuela

Useche J udith (2004). La participacin ciudadana en los Consejos Locales de
Planificacin Pblica. Anuario N 27 ISSN: 1316-5852. En:
www.servicio.cid.uc.edu.ve/derecho/revista/idc27/27-6.pdf

Therborn, Goran (1987). Cmo domina la clase dominante? Aparatos de Estado y
poder estatal en el feudalismo, capitalismo y socialismo. Siglo Veintiuno Editores.
Tercera Edicin. Mxico.















Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.

Ttulo de la ponencia: Capacidades necesarias y suficientes. Algunos aportes para la
definicin terica del concepto de capacidad institucional.

Autor: Mgter. Enzo Ricardo Completa.

Instituciones de pertenencia: UNCuyo - UNR.

Correo electrnico: ecompleta@uncu.edu.ar

rea temtica sugerida: Estado, administracin y polticas pblicas.

Resumen:

La revalorizacin del rol del Estado como principal regulador de las relaciones sociales
se encuentra estrechamente asociada con el creciente inters poltico y acadmico en el
concepto de capacidad estatal o institucional. La presente ponencia tiene como
propsito promover la reflexin en torno al mismo, problematizando las diferentes
concepciones y abordajes tericos disponibles en la bibliografa, a los efectos de
avanzar en la adopcin de una definicin de carcter instrumental y operable que
contemple todas las caractersticas de la realidad que busca ser interpretada por su
intermedio.











Capacidades necesarias y suficientes. Algunos aportes para la definicin terica
del concepto de capacidad institucional.

Mgter. Enzo R. Completa
1


Introduccin
Marco conceptual para el anlisis de capacidades institucionales.
.

En la literatura reciente abundan los estudios sobre la evaluacin del impacto de
las polticas pblicas, pasando por alto el anlisis de las capacidades de las agencias
estatales que tuvieron a cargo su diseo, ejecucin y control. Una omisin tan frecuente
como llamativa, puesto que el xito o fracaso de toda poltica pblica depende,
mayormente, de las capacidades reales con las que cuenten estas instituciones para
obtener resultados positivos en relacin a sus intervenciones.
Ahora bien, qu significa que una agencia gubernamental sea capaz? Qu tipo
de capacidades se requieren y cmo deben hacer estas agencias para adquirirlas o
fortalecerlas? Cmo identificar aquellas actividades que presentan dficits de
capacidad para su realizacin? Existen otros factores que incidan en los resultados
alcanzados?
En la presente ponencia se debate en torno al concepto de capacidad
institucional y se precisan las mltiples variables analticas que se vinculan con el
mismo, a los efectos de avanzar en la adopcin de una definicin de carcter
instrumental que contemple todas las caractersticas del concepto y de la realidad que
busca ser interpretada por su intermedio.


La necesidad de elevar, mejorar, construir o reconstruir los niveles de capacidad
del Estado para el manejo eficaz, eficiente y sostenible de la cosa pblica ha ocupado
un lugar prioritario dentro de la agenda poltica y acadmica de los pases
latinoamericanos durante las ltimas dcadas. Ahora bien, en qu marco histrico se
inscribe este renovado inters por el fortalecimiento de las capacidades institucionales,
especficamente en el mbito de la gestin pblica argentina?
2
De acuerdo a lo expresado por Fabin Repetto (2003), el reciente inters por este
tema se asocia en parte al regreso del Estado a los primeros planos de las propuestas
para el desarrollo tras recuperar cierto terreno con relacin a las posturas en boga hasta
unas dcadas atrs, cuando se propona la extrema reduccin del mismo con la promesa
de que el mercado generara por s slo las condiciones de crecimiento e incluso
integracin social.

3

1
Lic. en Ciencia Poltica y Administracin Pblica (UNCuyo), Mgter en Ciencia Poltica y Sociologa
(FLACSO), candidato a Doctor en Ciencia Poltica (UNR). E-mail:
Adicionalmente, el autor relaciona este resurgir de las capacidades
institucionales con la aparicin de la llamada segunda generacin de reformas, marco
ecompleta@uncu.edu.ar
2
La mayor parte de la bibliografa consultada no diferencia entre los conceptos de fortalecimiento,
desarrollo y construccin de capacidades institucionales (institucional strengthening; institutiotinal
development e institutional building, respectivamente).
3
La tesis del retorno de la visin estatocntrica para la explicacin de la realidad social ha sido sostenida
en una multiplicidad de investigaciones publicadas desde la dcada del setenta, entre las cuales se destaca
el trabajo de Evans, Rueschemeyer y Skocpol (1985) titulado Bringing the State Back In. Este libro
recopila de manera exhaustiva las investigaciones ms relevantes publicadas hasta el momento que
enfatizan el papel del Estado y analizan su influencia en el acontecer poltico y social.



en el cual habitualmente se ha tomado este concepto casi como sinnimo de capacidad
burocrtica de los aparatos de gobierno.
En este sentido, las reformas de primera generacin tuvieron por objetivo
reducir al Estado a su mnima expresin a travs de la desregulacin de la economa, de
la postergacin de los gastos sociales y de la privatizacin de los servicios pblicos
nacionales, en total consonancia con los preceptos emanados del Consenso de
Washington para Amrica Latina. La nocin de reformas de segunda generacin, por su
parte, fue ideada por los mismos organismos internacionales que elaboraron las
primeras, con el objetivo de continuar o culminar el proceso de reestructuracin del
papel del Estado en la economa iniciado durante la etapa anterior. Una idea secuencial
sumamente polmica, que pretendi instaurar una lgica lineal y predeterminada de
reformas estatales y que insina una suerte de modelo a seguir para los pases
subdesarrollados del mundo.
Entre otras medidas, la segunda ola reformista promovi en Argentina una serie
de disposiciones administrativas tendientes a perfeccionar el aparato estatal en la
bsqueda de elevar sus niveles de eficacia y eficiencia. En este contexto, la gran
promesa de la capacidad estatal comenz a ser asociada de manera indisoluble al papel
que se presume sustantivo- de la burocracia estatal en el desempeo de las polticas
pblicas (Repetto; 2003).
Ahora bien, lejos de identificar a las capacidades institucionales con el
desempeo gubernamental (esto es, con el comportamiento, perfomance o el logro de
resultados finales) o con la capacidad burocrtica del Estado y sus agencias para
promover procesos de reformas y/o prestar servicios pblicos de calidad a los
ciudadanos, por un lado proponemos desligar el concepto de desempeo con el de
capacidad y por el otro adoptar una nocin ms amplia sobre capacidades
institucionales, una que comprenda adems de la variable administrativa o burocrtica a
la variable poltica o relacional.
Llegado este punto conviene precisar que se entiende concretamente por
capacidad estatal, para lo cual debemos revisar algunos planteos tericos que nos
permitan acercarnos a una definicin operable del concepto. Antes de hacerlo, sin
embargo, corresponde efectuar algunos comentarios aclaratorios. En este sentido, en un
todo de acuerdo con los conceptos vertidos por J ulin Bertranou, las capacidades
estatales slo pueden ser analizadas y apreciadas a partir de la especificacin de las
funciones que un organismo debe cumplir o los objetivos que el mismo debe alcanzar.
No puede analizarse la capacidad estatal en abstracto, sino en relacin con los fines e
incluso metas que el organismo analizado debe cumplir (Bertranou; 2011: 32).
El trmino capacidad, de esta forma, se presenta como un concepto de carcter
instrumental, como un atributo que se resignifica de acuerdo al contexto histrico-
temporal o al paradigma en el que se encuentre inserto, factores que predeterminan los
fines y metas que debe perseguir el Estado o sus agencias especficas. De esta forma, las
capacidades estatales que se requieran en una gestin racional burocrtica diferirn
sensiblemente de las requeridas en un modelo de gestin de corte gerencial (New Public
Management), asociado (gobernanza) o de responsabilizacin (accountability). Lo
mismo puede decirse para el caso de las capacidades requeridas en un Estado
democrtico con respecto a las que se requieran en otro de carcter autoritario y
represivo, puesto que las finalidades y metas que deban perseguir los mismos
seguramente sern diferentes.
Siguiendo est lnea argumental, un informe reciente elaborado de manera
conjunta por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Organizacin de
Estados Americanos define a la capacidad como los medios para planificar y lograr



metas (PNUD/OEA; 2010, citado por Bertranou; 2012: 2).
4
Segn Repetto, si se quiere avanzar hacia grados relevantes de capacidad estatal
se deben combinar dos componentes o sub-tipos de capacidades: las administrativas y
Por su parte, Kathryn
Sikkink (1993) define a las capacidades como la eficacia administrativa del aparato
estatal para instrumentar sus objetivos oficiales. De acuerdo a la autora, la capacidad
del Estado es relacional en la medida en que no puede medirse en trminos absolutos
sino slo en relacin a las tareas que se le fijan o que ste se impone a s mismo. Como
puede apreciarse, ambas definiciones especialmente la de Sikkink- hacen foco en la
capacidad de los funcionarios y estructuras administrativas para alcanzar las metas
fijadas, lo que las emparenta con el concepto de desempeo.
Merilee Grindle tambin relaciona la nocin de capacidades con la de buen
desempeo o logro de resultados. Si bien la autora no adopta un criterio nico de
conceptualizacin en sus trabajos, ha realizado aportes tericos sustanciales al estudio
de capacidades estatales. As, por un lado define la construccin de capacidades
(capacity building) como el conjunto de estrategias que tienen que ver con el
incremento de la eficiencia, efectividad y capacidad de respuesta (responsiveness) del
desempeo gubernamental, entendiendo por capacidad de respuesta al nexo entre la
comunicacin de las necesidades (extra gubernamentales) y la capacidad para
abordarlas (Grindle, 1997, cit. en Bertranou; 2012: 3).
En un trabajo anterior Grindle (1996) sostiene que un estado capaz es aquel que
exhibe la habilidad para establecer y mantener de manera efectiva, funciones
institucionales, tcnicas, administrativas y polticas. Esta aproximacin al concepto
deja entrever que no resulta apropiado referirse a la capacidad estatal en singular, esto
es, de forma global u homognea, sino que resulta analticamente ms adecuado hablar
de capacidades estatales segn algn criterio de clasificacin sobre las mismas (Grindle;
1996, cit. en Bertranou; 2012: 2).
Para Grindle, el buen desempeo de los estados u agencias estatales se relaciona
con la existencia de cuatro tipos especficos de capacidades: la capacidad institucional,
que refiere a la habilidad de los estados para establecer y hacer efectivo el vasto
conjunto de reglas que gobiernan las interacciones polticas y econmicas; la capacidad
tcnica, entendida como la habilidad para gerenciar polticas macroeconmicas y
analizar en forma ms general, opciones de poltica pblica; la capacidad
administrativa, que refiere a la habilidad de los estados para proveer bienes y servicios
y la capacidad poltica, definida como la habilidad de los estados para tomar en cuenta
demandas de la sociedad (Grindle, 1996, cit. en Bertranou, 2012: 3).
Tomando como base la clasificacin de Grindle (1996), diversos autores han
propuesto simplificar los componentes de la capacidad estatal, aunque poniendo nfasis
en diferentes aspectos. As, Fabin Repetto (2003: 6) define a la capacidad como a la
aptitud de las instancias de gobierno para plasmar, a travs de polticas pblicas, los
mximos niveles posibles de valor social, dadas ciertas restricciones contextuales y
segn ciertas definiciones colectivas acerca de cules son los problemas pblicos
fundamentales y cul es el valor social especfico que en cada caso debiese proveer la
respuesta estatal a dichos problemas. Esta aproximacin resulta muy general y deja
abiertos algunos flancos conceptuales, pero resulta valiosa para el anlisis en tanto
visualiza a la capacidad estatal expresada en decisiones y acciones concretas en funcin
de un objetivo general que se redefine de manera constante por medio de la interaccin
poltica de individuos y grupos con intereses, ideologas y dotaciones de recursos de
poder diferentes.

4
En la versin original la definicin dice capacity is the means to plan and achieve.



las polticas. Esta clasificacin parte de la premisa -compartida por nosotros- de que el
Estado excede a su aparato burocrtico, representando tambin la arena poltica en la
cual se procesan intereses e ideologas tanto internas como externas al entramado
organizacional estatal. En cuanto a la clasificacin propuesta por Grindle (1996) el autor
se muestra crtico, sealando, por un lado, que cuestiones tales como el manejo
macroeconmico y el anlisis de las polticas pblicas no pueden subsumirse en las
aptitudes tcnicas de los funcionarios estatales sino que se encuentran compartidas tanto
en el campo de la administracin como en el de la poltica; y por el otro, que la
dimensin institucional no puede quedar acotada a los lmites del accionar estatal puesto
que el Estado no es el nico constructor de reglas (ms all de su rol trascendental en la
conformacin de las reglas de juego formales).
Guillermo Alonso (2007), por su parte, tambin distingue entre capacidades
polticas y administrativas, aunque realiza una recombinacin diferente sobre los
componentes definidos por Grindle (1996). Segn este autor, las capacidades tcnicas y
las administrativas pueden unificarse conceptualmente debido a que la adopcin e
implementacin de polticas requiere y supone la existencia de ncleos y patrones de
funcionamiento tecnoburocrticos. Por otra parte, las capacidades institucionales y
polticas se encontraran imbricadas puesto que las estructuras institucionales no son
neutrales con respecto a la constitucin de los intereses y preferencias de los actores, ni
con respecto a la fijacin de probabilidades de realizacin de intereses / demandas
provenientes de la sociedad.
Esta ltima unificacin de dimensiones lleva al autor a caracterizar una nueva
dimensin de las capacidades estatales, denominada relacional, que refiere a la relacin
del Estado con el entorno socioeconmico. En esta dimensin el Estado se presenta
como un actor ms que interacta con otros, aun cuando resulte evidente la diferencia
cualitativa que representa para el mismo la ventaja decisiva de poder modificar las
reglas de juego (al menos las formales) y la posibilidad de ejercer la coercin como
respaldo a sus decisiones, evitar bloqueos a sus polticas o inducir cambios en la
conducta de los actores sociales.
Siguiendo este enfoque, la existencia de un aparato burocrtico se presenta como
una precondicin bsica para la adopcin e implementacin de polticas pblicas. Ahora
bien, tambin resulta necesario en trminos de capacidad institucional que el Estado
pueda relacionarse con el resto de los actores polticos, econmicos y sociales que de
una u otra forma accionan en el territorio. Este planteo nos remite al concepto de
autonoma enraizada o imbricada (embedded autonomy) de Evans (1996), segn el cual
la intervencin del estado en determinada arena pblica se vera facilitada si se cuenta
con la cooperacin de los actores relevantes, pues este apoyo fortalece las condiciones
para implementar las polticas. De esta forma, adems de la existencia de un aparato
administrativo de caractersticas weberianas se necesita un Estado que se encuentre
enraizado (no aislado) con el entorno social circundante, esto es, que mantenga
estrechas relaciones con el sector empresario y con el resto de las organizaciones
sociales, aunque manteniendo la capacidad de formular sus preferencias y actuar en
consecuencia de manera autnoma.
Dicho lo anterior, resulta claro que el concepto de capacidad estatal trasciende
las capacidades administrativas de los aparatos burocrticos del Estado, incorporando
una segunda dimensin o componente de gran trascendencia que refiere a las relaciones
que estos cuerpos administrativos mantienen (o deberan mantener) con el entramado
social circundante.
Avanzando en el anlisis, resulta importante destacar la necesidad de disociar al
concepto de capacidad estatal del concepto de desempeo, impacto o resultados finales



efectivamente alcanzados luego de producidas las intervenciones del Estado. En este
sentido, si bien ambas nociones guardan una estrecha relacin de ninguna manera deben
ser usadas como sinnimos, puesto que el desempeo institucional se refiere al
comportamiento pasado del Estado o de una agencia especfica (pudiendo expresarse en
medidas tales como eficiencia y eficacia) mientras que el de capacidad institucional
alude a la dimensin futuro, esto es, al comportamiento potencial de las mismas.
Esto no significa, por supuesto, que el desempeo de las instituciones
gubernamentales carezca de relevancia para el anlisis de las capacidades
institucionales, sino ms bien, que la capacidad estatal no debe medirse o evaluarse
exclusivamente en base a los resultados alcanzados (xito o fracaso) por una
dependencia administrativa o nivel de gobierno. En este sentido, puede darse el caso
que una institucin cuente con las capacidades necesarias para promover acciones de
manera eficaz y eficiente en el territorio (en otras palabras, que posea las condiciones
operativas requeridas o el potencial para la accin) pero que an as su desempeo sea
deficiente.
En palabras de J ulin Bertranou, la separacin entre ambos conceptos abre un
espacio para la presencia y actuacin de otros factores o aspectos que no siempre son
controlados por la organizacin estatal pero que sin embargo inciden en el resultado de
su accin. En este sentido, el resultado de una poltica pblica o accin estatal no
depende nicamente de las capacidades o caractersticas de la organizacin estatal sino
tambin de otros factores que se encuentran fuera de su alcance, algunos de carcter
institucional (como las reglas de juego que regulan el funcionamiento en una sociedad),
otros de ndole poltica, sociocultural, econmica y/o asociados a la red de
organizaciones que con su accionar indirectamente afectan el desempeo de la
organizacin de referencia (Bertranou; 2001).
Finalmente, resta referirnos al tema de la voluntad poltica, la cual no puede
reducirse al concepto de capacidad institucional sino que constituye una dimensin
diferente. De esta forma, si bien un organismo puede contar con las capacidades
necesarias y suficientes para obtener un determinado resultado puede suceder que uno o
ms de los responsables de tomar ciertas decisiones que posibiliten la accin decidan
esperar para tomarlas o directamente decidan no hacerlo, sea por la causa que fuere.
Esto nos seala que los resultados no dependen necesariamente de la capacidad sino que
existen otros factores que necesariamente deben tenerse en cuenta en el anlisis, entre
ellos algunos que escapan al control de la organizacin y/o de todas las instituciones
que se encuentren involucradas en la gestin de un determinado proyecto.
Como consecuencia, la capacidad de una organizacin estatal depende
estrictamente de los factores que se encuentran bajo su control, los cuales, en mayor o
menor medida, afectan los resultados de las polticas pblicas. Dichos factores pueden
variar sensiblemente dependiendo del alcance funcional, tamao y caractersticas
particulares de cada organizacin o agencia estatal. Mientras mayor sea el alcance de la
unidad de referencia, mayores sern las condiciones que caracterizarn su capacidad.
Por el contrario, a mayor alcance funcional y tamao de la unidad de anlisis menores
sern los factores que se encontrarn fuera de su control, los cuales por definicin no
conforman el espacio de su capacidad institucional.
Siguiendo a J orge Hintze (s/f.) la capacidad institucional se presentara como el
potencial de las organizaciones para obtener el mayor valor externo y organizacional
de largo plazo que permitan las exigencias del corto, entendiendo por valor externo a
la produccin de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de terceros y por
valor organizacional a la promocin del desarrollo estratgico de la misma
organizacin, considerada como un producto en s misma y cuyos destinatarios son sus



dueos y quienes trabajan en ellas. En otras palabras, para el autor la capacidad
institucional est relacionada con la combinacin del valor externo y del valor
organizacional o interno necesario para cumplir con la misin y los objetivos
principales y especficos de la organizacin de la manera ms eficiente posible,
enfrentando los desafos del desarrollo de un modo sustentable.
La produccin de valor externo constituye la finalidad principal de la mayora de
las organizaciones, tanto pblicas como privadas, las cuales suelen mostrarse mucho
ms interesadas en producir valor para el entorno que en invertir en el desarrollo de la
misma organizacin. Como bien apunta Hintze (s/f.), algunas organizaciones tienden
privilegiar o priorizar, siempre que pueden, la produccin de valor externo inmediato, es
decir, los productos ms tangibles sobre los menos tangibles y los destinatarios de
corto plazo sobre los de largo plazo o mediatos, entre otras razones, porque desean
obtener rdito poltico o electoral. Ahora bien, de acuerdo al autor en la prctica es
preciso que exista cierto equilibrio entre la generacin de valor externo e interno, as
como tambin, entre la produccin de valor de corto y largo plazo, a los efectos de que
no disminuya el nivel de confianza de los contribuyentes en que el Estado no dejar de
producir valor futuro, esto es, que se seguirn prestando servicios y produciendo bienes
sin la existencia de perjuicios o costos adicionales para los mismos.
Como puede observarse, el trabajo de Hintze (s/f.) aporta una definicin de
capacidad institucional sumamente interesante, del tipo estratgica, que incorpora la
dimensin futuro contrastada con el presente, pero que no diferencia entre los elementos
constitutivos de esta capacidad y aquellos factores contextuales que inciden sobre su
ejercicio. En este sentido, no se avanza en la definicin de los componentes de
capacidad estatal, esto es, en la identificacin y anlisis de las fuentes en donde radica la
misma y/o de sus manifestaciones observables.
En base a lo anterior, en el presente trabajo abogamos por la adopcin de un
concepto de capacidad estatal mas acotado analtica y empricamente, que nos permita
centrar el anlisis en los factores constitutivos de esta capacidad (y por ende en la
definicin de estrategias reales y posibles de fortalecimiento institucional) aunque sin
descuidar el anlisis del resto de los factores externos que pueden llegar a comprometer
su ejercicio. Siguiendo a Bertranou (2012: 6) la capacidad estatal puede ser definida
como la aptitud de las unidades gubernamentales para formular objetivos y cumplir las
tareas requeridas, aptitud que se desprende del accionar conjunto de sus dotaciones
humanas, en el marco de competencias legitimadas y en uso de recursos
organizacionales y de accin interorganizacional (Bertranou; 2011: 9. En este sentido,
segn el autor la capacidad estatal se manifiesta a travs de su dimensin tcnico-
administrativa y de su dimensin poltica, esto es, a travs de la existencia de cuerpos de
funcionarios que acten de manera coordinada, haciendo un uso eficiente de
instrumentos y tecnologas y estableciendo nexos con sectores no estatales con el objeto
de ampliar la capacidad de accin de toda la sociedad.
Segn se desprende de la anterior definicin, existen tres grandes componentes o
factores explicativos de la capacidad estatal, los cuales son definidos por Bertranou
(2011: 11-12) y luego desagregados en subcomponentes y observables empricos:

Autorizaciones legales y legitimidad
Este componente remite a una nocin amplia de autorizacin poltica y legal
para cumplir sus fines, por lo que comprende dos aspectos: en primer lugar, si la
unidad gubernamental tiene autorizacin legal para realizar las acciones que
pretende llevar a cabo (conferida por una ley, decreto u otra norma
administrativa emanada por el rgano correspondiente) y en segundo, si la
:



unidad gubernamental tiene legitimidad poltico-institucional para llevar
adelante estas acciones (conferida por actores del sistema poltico-institucional y
por actores no gubernamentales).
Entre los observables empricos de este componente se encuentran los
siguientes: normas legales que asignan competencias; marco legal de actuacin
del ente u organismo (autonoma, autarqua); normas informales que enmarcan
su accionar, jurisprudencia sobre su mandato, opiniones de referentes de otras
organizaciones; opinin pblica respecto al organismo, respaldos poltico-
institucionales, reconocimiento de otras organizaciones sobre su competencia
legal; aceptacin de otras organizaciones de la pertinencia de la intervencin de
la organizacin y presencia de otras organizaciones en convocatorias de la
organizacin analizada.

Organizacin y medios de accin
Entre los observables empricos sealados por J ulin Bertranou para este
componente se destacan los siguientes: cantidad y competencias/habilidades de
las personas; cualidades del liderazgo organizacional; caractersticas de la
estructura organizacional y de los procesos de toma de decisiones; sistemas de
planificacin y seguimiento de acciones; sistemas de informacin sobre los
objetos de su trabajo, y sistemas de informacin gerenciales; disponibilidad de
tecnologas de gestin; disponibilidad de equipamiento requerido para la
provisin de bienes y servicios finales y la para la gestin administrativa;
disponibilidad de medios de comunicacin; disponibilidad de infraestructura
para la provisin de bienes y servicios; disponibilidad financiera y
disponibilidad de otros medios de accin necesarios.

: Este componente comprende principalmente
las dotaciones, atributos y posibilidades que posee una organizacin para la
accin directa, lo que necesariamente nos remite al anlisis de las personas que
integran la organizacin, de los recursos materiales, infraestructura y
equipamiento, recursos tecnolgicos, estructura, procesos organizacionales,
recursos y activos financieros.
Capital de accin interorganizacional
Entre los observables empricos de este componente se encuentran las normas
que rigen la accin intergubernamental; las instituciones colectivas de consulta o
toma de decisiones; los acuerdos formales de accin conjunta que estn
vigentes; los acuerdos informales o de hecho de accin conjunta; las trayectorias
pasadas de accin conjunta y las experiencias de trabajo conjunto en la
produccin de bienes y servicios.

: Este componente comprende el capital
social de accin interorganizacional con el que cuenta la unidad gubernamental.
Este capital que surge de la accin conjunta entre diferentes organismos puede
subdividirse en la accin interorganizacional gubernamental en la misma
jurisdiccin, la accin interorganizacional interjurisdiccional (por ejemplo,
Nacin - provincia) y la accin interorganizacional pblico - privada.
De acuerdo al autor, los referidos componentes de capacidad estatal se presentan
como condiciones operativas necesarias (aunque no suficientes) para el logro de un
determinado resultado, razn por la cual deben alcanzar niveles empricamente
verificables en funcin del resultado a lograr. Niveles inferiores a los requeridos para el
nivel de capacidad definen diferenciales denominados brechas, las cuales toman la
forma de obstculos o inconvenientes que impiden o dificultan la realizacin de ciertas



actividades y tareas, comprometiendo el cumplimiento de los objetivos establecidos por
la agencia estatal (Bertranou; 2012: 29).
Realizadas estas consideraciones conceptuales en el apartado siguiente se
ahonda sobre el concepto de brechas o dficits de capacidad institucional, una de las
perspectivas analticas que ms ha sido trabajada y que mayor influencia ha ejercido en
los estudios y recomendaciones sobre capacidad.

B

Segn Oszlak y Orellana, entre lo que las organizaciones ambicionan hacer y lo
que efectivamente consiguen realizar existen con frecuencia diversos obstculos o
inconvenientes que por diferentes motivos impiden o entorpecen la realizacin de las
tareas requeridas (1993:7). Estos obstculos pueden originarse en el plano interno
organizacional (en cuyo caso dan lugar a la aparicin de brechas de capacidad que
deben ser superadas mediante la ejecucin de acciones de fortalecimiento institucional)
o como resultado del accionar individual o conjunto de diversos factores asociados al
contexto institucional, poltico o econmico de la organizacin.
Numerosos autores se han ocupado de disear metodologas para el anlisis de
las capacidades institucionales a partir de la deteccin, medicin y correccin de los
dficits potenciales y reales que limitan o afectan la capacidad gubernamental. Entre
todos estos esfuerzos se destaca la
rechas de capacidad estatal: aspectos constitutivos y factores contextuales.
metodologa SADCI, diseada por el Dr. Alain
Tobelem a fines de la dcada de 1980 mientras se desempeaba como consultor del
Banco Mundial, la cual ha sido utilizada por numerosas agencias gubernamentales,
empresas y organizaciones de todo el mundo (principalmente en Amrica Latina y el
Caribe) para realizar anlisis
De acuerdo a Alain Tobelem (1992) existen seis tipos diferentes de dficits de
capacidad institucional (capacity gaps), los cuales pueden agruparse en dos grandes
categoras de problema. La primera de ellas incluye a las brechas que forman parte del
ambiente macroinstitucional, mientras que la segunda se circunscribe a las brechas
relacionadas con el ambiente microinstitucional. En cuanto al primer grupo de dficits,
se relacionan con la existencia de normas, leyes y reglas de juego que condicionan o
impiden la ejecucin de tareas, as como tambin con las relaciones
interorganizacionales e interjurisdiccionales que mantiene la organizacin con el resto
de los actores pblicos y privados que integran su entorno. Los dficits
de capacidad institucional y para el diseo de planes de
accin dirigidos a superar los dficits detectados.
La aplicacin de metodologa SADCI est orientada a casos en que se requiere
identificar el grado de capacidad institucional de un determinado organismo o
institucin para llevar a cabo ciertas acciones, evaluar los obstculos y debilidades a
remover o eliminar y establecer las acciones y planes requeridos para ello. En tal
sentido, su dimensin temporal de referencia es el futuro, por lo que su aplicacin est
especialmente concebida para el desarrollo de programas y proyectos y asociada con el
anlisis del componente de fortalecimiento institucional requerido para asegurar su
xito. Sin embargo, el SADCI tambin puede ser aplicado para conocer el dficit de
capacidad institucional en la gestin rutinaria de una organizacin as como para evaluar
los resultados de un programa o proyecto ya ejecutado. Dicho de otra manera, an
cuando el propsito original de la metodologa no lo contemplaba expresamente, en los
hechos se ha comprobado que tambin es compatible con el anlisis de situaciones en
las que el presente y el pasado pasan a ser dimensiones temporales relevantes y, a la
vez, en casos que el objeto de estudio no es ya un programa o proyecto sino la gestin
ordinaria de una institucin (Oszlak y Orellana; 1993).



microinstitucionales, por su parte, guardan relacin con la capacidad financiera y fsica
de la organizacin; con su organizacin interna (distribucin de funciones, estructuras y
procedimientos); con los sistemas de recursos humanos y de remuneraciones del
personal y con la capacidad individual de los responsables de ejecutar las tareas.
Para Tobelem no todos los DCI responden a factores intraorganizacionales,
exclusivamente. En este sentido, si bien un nmero importante de dficits se originan en
el interior de los procesos organizacionales existen una gran cantidad de problemas y
trabas provenientes del exterior que exceden la capacidad de control de las
organizaciones, tales como la situacin macroeconmica y el contexto poltico nacional
e internacional.
Entre estos factores contextuales sobre los cuales las organizaciones no pueden
incidir de manera directa se destacan las reglas de juego formales e informales, es decir,
las polticas institucionales, el marco legal y regulatorio vigente y las pautas culturales
socialmente aceptadas (reglas que no se encuentran formalmente escritas), las cuales
pueden llegar a erigirse como importantes restricciones institucionales para la ejecucin
de ciertas tareas, en los trminos utilizados por Giandomnico Majone (1997). En este
sentido, puede darse el caso que una ley, decreto o clusula constitucional impida la
realizacin de una o ms acciones cruciales (v.gr., la adquisicin del paquete accionario
de una empresa o la importacin de tecnologa de gestin), o bien, que la inexistencia de
una cierta normativa provincial genere un vaco legal que prohba a un individuo o rea
administrativa ejecutar una cierta tarea. Finalmente, puede darse el caso que aun
existiendo una determinada legislacin que avale la ejecucin de una o ms acciones
esenciales la misma no sea cumplida o que resulte de dudosa interpretacin, o bien que
no posea consistencia interna o que carezca de reglamentacin. En palabras de Tobelem
(1992:23) este tipo de factores pueden paralizar la ejecucin de ciertas actividades, por
lo que resulta necesario que los analistas de capacidades institucionales lleven a cabo
una cuidadosa revisin orientada a detectar la enorme cantidad de obstculos
potenciales relacionados con las reglas de juego formales e informales.
En cuanto a las restricciones relacionadas con las relaciones interjurisdiccionales
e interinstitucionales, refieren a problemas o conflictos en los vnculos que mantiene la
organizacin con otros actores pblicos o privados (locales o extralocales)
comprometidos en mayor o menor medida- con el cumplimiento del objetivo y/o de las
actividades y tareas en cuestin. La funcin del analista de capacidades, en este caso,
pasar por identificar aquellas actividades o tareas que dependen del accionar, recursos
o apoyo de otras organizaciones o actores, para luego determinar si existe algn dficit
o restriccin contextual que afecte su realizacin, tales como superposicin de funciones
en el proceso de ejecucin, conflictos de poder entre los organismos responsables de
ejecutarlas, falta de compromiso o voluntad, demoras, deficiencias en los procesos
colaborativos, etctera.
En lo que respecta a los dficits internos, representan la contracara de los
problemas de nivel interinstitucional pero en el plano intraorganizacional (Oszlak y
Orellana; 1993: 9). En primer lugar encontramos a los dficits relacionados con la
estructura organizacional interna y la distribucin de funciones, los cuales son de
exclusiva incumbencia de la entidad gubernamental o agencia estatal analizada puesto
que refieren a la distribucin de funciones, estructuras y procedimientos
organizacionales internos. Estos elementos revisten una gran importancia a los efectos
de determinar, principalmente, que unidades organizativas son responsables del
cumplimiento de las tareas, si la estructura o tamao de estas unidades guarda relacin
con las funciones asignadas a las mismas, su grado de autonoma en relacin a otras
unidades, el nivel de estratificacin jerrquica de la organizacin, el nivel de



especificidad funcional y el grado de interdependencia que poseen los distintos actores y
agencias internas en lo que se refiere a la ejecucin de las tareas.
La organizacin tambin puede presentar dficits relacionados con su capacidad
financiera o fsica, los cuales pueden comprometer, retrasar o impedir la ejecucin de
ciertas actividades o tareas. Por ejemplo, recursos humanos o econmicos insuficientes,
carencia de insumos o de la tecnologa necesaria para la produccin de valor externo
(bienes, servicios, etc.), espacio fsico inadecuado o suficiente, infraestructura obsoleta
o inexistente, etctera.
En cuanto a los dficits relacionados con las polticas de personal y sistema de
remuneraciones, revisten una gran importancia para el autor puesto que pueden
comprometer seriamente el cumplimiento de los objetivos organizacionales. En este
sentido, el grado de estabilidad laboral, el rgimen salarial de los empleados pblicos
(comparativamente menos competitivo que el del sector privado), los mecanismos de
seleccin de personal y la inexistencia de sistemas de incentivos pueden llegar a
desencadenar conflictos entre el personal, los cuales suelen repercutir negativamente en
la productividad de la organizacin (Tobelem; 1992).
Finalmente, resta referirnos a los dficits relacionados con las habilidades
individuales de los responsables de ejecutar las tareas (los cuales pueden pertenecer o
no a la organizacin evaluada). A los efectos de identificar este tipo de problemas debe
evaluarse a las personas (no de las agencias o departamentos internos) que tienen a su
cargo la ejecucin de tareas o acciones concretas, lo que implica prestar especial
atencin al nmero y categora jerrquica de los empleados afectados a la gestin
operativa, a sus conocimientos y habilidades tcnicas, al nivel de informacin que
manejan y a la motivacin que poseen con respecto al logro de los objetivos
organizacionales.
La tipologa de dficits de capacidad institucional desarrollada por Tobelem
(1992) tiene un paralelo con el trabajo de Hilderbrand y Grindle (1997, citado en
Bertranou; 2012), quienes definen cinco dimensiones o niveles de anlisis que afectan la
capacidad gubernamental, a saber:

El ambiente de la accin (entendido como el medio econmico, poltico y
social en el cual el gobierno lleva adelante sus actividades).
El contexto institucional del sector pblico, que incluye las reglas que
enmarcan el accionar gubernamental: recursos, atribuciones, competencias,
etc.
La red de trabajo (task network), que hace referencia al conjunto de
organizaciones involucradas en la ejecucin de una tarea o actividad
determinada.
Las organizaciones.
Los recursos humanos.

De acuerdo a lo expresado por J ulin Bertranou, el mrito del trabajo de las
autoras consiste en haber complejizado de manera positiva el anlisis sobre los aspectos
que afectan la capacidad institucional, que van ms all de cuestiones organizacionales
y de perfil laboral individual. Ahora bien, desde el punto de vista de la distincin entre
aspectos constitutivos y factores que afectan estos aspectos constitutivos, la
clasificacin realizada no aporta demasiado (Bertranou; 2012: 16). En este sentido, no
se distingue entre los componentes observables de esta capacidad (vinculados a la
dotacin de factores necesarios para ejecutar una o ms tareas) y aquellos factores
contextuales que inciden sobre el ejercicio de la misma, lo cual no es slo achacable a



estas autoras ya que la distincin tambin se encuentra ausente al menos de una
manera clara- en la metodologa SADCI.
Esto se debe, en buena medida, a que tanto en el trabajo de Hilderbrand y
Grindle (1997) como en el de Tobelem (1992) no se aporta una definicin sobre el
concepto de dficit o brecha de capacidad. Lo mismo puede sealarse con respecto al
trabajo de Oszlak y Orellana (1993), el cual a grandes rasgos adopta el enfoque analtico
de Tobelem, avanzando en la identificacin de dficits de capacidad institucional sin
distinguir entre aspectos constitutivos u observables y factores contextuales que inciden
en el ejercicio de la capacidad estatal.
5
1- Dficits relacionados con la existencia de normas, leyes y reglas de
juego que condicionan o impiden la ejecucin de tareas;

De acuerdo a Oszlak y Orellana, los DCI ms frecuentes pueden resumirse en
seis grandes categoras de problema, a saber:

2- Dficits relacionados con la capacidad financiera y fsica de las
agencias ejecutoras
3- Dficits relacionados con las relaciones interinstitucionales;
4- Dficits relacionados con la estructura organizacional interna y
distribucin de funciones;
5- Dficits relacionados con las polticas de personal y sistemas de
recompensas; y
6- Dficits relacionados con la capacidad individual de los participantes
en las agencias involucradas en el proyecto.

Como puede apreciarse, la clasificacin de brechas de capacidad propuesta por
Oszlak y Orellana guarda una estrecha relacin con la clasificacin elaborada por
Tobelem (1992). En este sentido, adems de reconocer las mismas categoras analticas
contenidas en la metodologa SADCI, se elude la diferenciacin entre componentes de
capacidad gubernamental y factores externos que afecten su ejercicio. En cuanto a la
metodologa propuesta por los autores, posibilita la operacionalizacin de las brechas de
capacidad que puedan llegar a afectar la ejecucin de acciones en una organizacin
gubernamental, razn por la cual consideramos conveniente utilizarla como base para la
identificacin de los DCI existentes en una determinada organizacin.
En lo que respecta a la clasificacin y caracterizacin de las brechas de
capacidad o restricciones que pueden llegar a afectar la ejecucin de tareas, si bien el
enfoque SADCI ha tenido una considerable difusin se propone clasificar los factores
determinantes que limitan la capacidad y/o afectan su ejercicio de otro modo,
respetando en lo esencial la propuesta de Tobelem (1992) aunque diferenciando
claramente entre factores constitutivos de la capacidad y factores o restricciones
externas que afectan su ejercicio:

1- Restricciones contextuales asociadas a las reglas de juego (formales e
informales).

5
Oscar Oszlak y Edgardo Orellana colaboraron en el desarrollo y la aplicacin de la metodologa SADCI.
Oszlak fue peer reviewer del documento originariamente presentado por Alain Tobelem para su
publicacin por el Banco Mundial. Orellana, por su parte, particip junto a Oszlak en la evaluacin del
Programa de Servicios Agropecuarios (PROMSA. 1991), un programa conjunto BIRF-BID destinado al
desarrollo agropecuario argentino. Posteriormente, ambos utilizaron esta metodologa, individual o
conjuntamente, en diferentes proyectos.



2- Restricciones contextuales asociadas a las relaciones interinstitucionales e
interjurisdiccionales que mantienen los entes estatales.
3- Restricciones contextuales asociadas a la situacin socioeconmica y al
contexto poltico nacional e internacional.
4- Dficits de capacidad asociados a las estructuras organizativas, al enfoque de
planificacin estratgica participativa, procedimientos y a la distribucin de
funciones de los entes estatales.
5- Dficits asociados a la capacidad financiera y fsica de los entes estatales.
6- Dficits de capacidad asociados a los individuos a cargo de la ejecucin de
las tareas.

Desde nuestra perspectiva, las dimensiones analticas y variables definidas
permiten identificar y describir los principales DCI y RC que dificultan, condicionan o
impiden el cumplimiento de las funciones asignadas a los organismos pblicos. Una
primera diferencia que destaca nuestra propuesta con respecto a las clasificaciones
anteriores es la clara diferenciacin entre los aspectos constitutivos u observables de la
capacidad y aquellos factores contextuales que inciden en el ejercicio de la misma,
afectando la dinmica de funcionamiento interno de los entes y sus posibilidades de
accin. En este sentido, la clasificacin propuesta reconoce la influencia de tres causales
o factores agregados relacionados con la capacidad inherente a las entidades estatales y
tres factores asociados al contexto institucional, los cuales afectan el ejercicio de la
capacidad estatal en varios planos: normativo, cultural, poltico, econmico, social,
interinstitucional e interjurisdiccional.
En cuanto a los factores asociados al contexto institucional, nos referimos al
marco legal vigente, a las pautas culturales socialmente aceptadas y a las relaciones que
mantienen las instituciones con otras de mayor o menor nivel, tanto pblicas como
privadas, las cuales pueden llega a condicionar, restringir e incluso impedir la ejecucin
de ciertas actividades y tareas. Finalmente, resta referirnos a las restricciones
contextuales asociadas a la situacin socioeconmica y al contexto poltico nacional e
internacional, las cuales merecen ser analizadas por separado ya que de manera
inequvoca pueden limitar la capacidad de las instituciones.
En lo que respecta a los dficits de capacidad relacionados con la estructura y
procedimientos organizacionales internos de la entidad gubernamental, debe prestarse
especial atencin a la utilizacin del enfoque de la planificacin estratgica participativa
para proyectar el diseo y ejecucin de programas y proyectos en escenarios complejos,
inciertos e interdependientes, desde la perspectiva de un abordaje participativo,
transdisciplinario y multidimensional. Claramente existe una amplia variedad de hiatos
u obstculos (tanto reales como potenciales) vinculados principalmente con un tipo
especfico de capacidad institucional transversal a toda la gestin gubernamental: la
planificacin. En este sentido, por lo general las instituciones pblicas no han
incorporado el enfoque de la planificacin estratgica participativa en sus gestiones, lo
que se evidencia en el enorme cmulo de resistencias (pasivas y activas) que
comnmente deben enfrentar las acciones institucionales debido a que las mismas no
siempre fueron formuladas y/o ejecutadas teniendo en cuenta la opinin de todos los
actores que conviven en el territorio, esto es, en funcin de objetivos consensuados que
respondan al inters general y a una visin de futuro compartida.
En adicin a lo anterior, la ausencia del enfoque de planificacin estratgica
participativa puede dificultar, retrasar o impedir la ejecucin de numerosas tareas y la
continuidad de los programas y proyectos emprendidos debido a que se evita definir con
anticipacin que unidades organizativas sern las responsables del cumplimiento de las



tareas, si la estructura o tamao de estas unidades guarda relacin con las funciones
asignadas a las mismas, el nivel de especificidad funcional y el grado de
interdependencia que poseen los distintos actores y agencias internas en lo que se refiere
a la ejecucin de las tareas. En consecuencia, la incorporacin de enfoque de
planificacin estratgica participativa como categora conceptual para el anlisis de las
brechas de capacidad resulta sumamente relevante para identificar y superar aquellos
dficits de capacidad responsables de los frecuentes retrasos o desvos que se producen
en la ejecucin de programas o proyectos, derivados de la ausencia de objetivos
compartidos y de herramientas de gestin que fomenten la participacin social y el
desarrollo de capacidades en todos los niveles.
Finalmente, en lo que respecta a los dficits de capacidad relacionados con las
polticas de personal y sistemas de recompensas (que para Alain Tobelem y otros
autores constituyen una categora de DCI propia y diferenciada del resto), consideramos
apropiado analizarlos de forma agregada dentro de los DCI asociados a las estructuras
organizativas y distribucin de funciones de los entes estatales, a las que acabamos de
hacer referencia.

Consideraciones finales.

No constituye el objetivo del presente trabajo describir las diferentes
metodologas o procedimientos que podran utilizarse para realizar anlisis de capacidad
institucional. Basta con decir que todo
1) Obtencin de los recursos humanos, fsicos o financieros necesarios para
llevar a cabo las tareas que presentan dficits de capacidad institucional.
Por ejemplo, contratacin de personal especializado para reforzar la
ejecucin de ciertas tareas vinculadas a la gestin cotidiana de la entidad;
adquisicin de equipamientos industriales o herramientas informticas
para la ejecucin de tareas complejas u obtencin de subsidios para el
pago de honorarios o la compra de bienes indispensables para la
ejecucin de las tareas previstas.
proceso de anlisis y fortalecimiento de la
capacidad institucional comienza cuando las autoridades de una determinada
organizacin toman la decisin de cambiar o mejorar uno o ms procesos de gestin,
actividades y/o tareas que dificultan, retrasan o impiden el logro de los objetivos
establecidos. Si no existe esta voluntad de cambio, si las autoridades de la institucin en
cuestin no tienen intencin de transformar o mejorar nada, la capacidad institucional
instalada por definicin se considera suficiente y no necesita ser fortalecida o evaluada.
En cuanto a las estrategias de fortalecimiento de las capacidades institucionales,
en un todo de acuerdo con lo expresado por Moreno J aimes (2007) consideramos que
las mismas pueden variar considerablemente, dependiendo de qu aspectos o procesos
especficos de la gestin se pretendan mejorar. Segn Oszlak y Orellana (1993), la
experiencia de la aplicacin del Sistema de Anlisis de Capacidad Institucional
demuestra que, llegado el momento de encontrar las soluciones tcnicas o polticas que
permitan superar las dificultades identificadas, se abre un abanico de acciones y
decisiones potenciales que caen dentro de las siguientes cuatro categoras bsicas:


2) Contratacin de servicios de consultora externa para viabilizar la
ejecucin de tareas de carcter no permanente cuya realizacin resulta
imposible de encarar con recursos propios. Por ejemplo, para el
desarrollo de estrategias comunicacionales, diseo de programas



informticos, instalacin y puesta en marcha de nuevas tecnologas de
gestin, generacin de instancias de participacin fsica y virtual,
elaboracin de planes estratgicos, etctera.

3) Capacitacin orientada a proporcionar informacin, aumentar
conocimientos y/o modificar actitudes del personal actual o a contratar
en el futuro, en la medida requerida para el eficaz cumplimiento de sus
respectivos roles en el marco del programa que se encuentre en
ejecucin.

4) Toma de decisiones por parte de autoridades pblicas (nacionales,
provinciales o municipales), del sector empresario u otros actores
privados locales o extralocales orientadas a superar las restricciones que
impiden la ejecucin de determinadas tareas. Nos referimos, por ejemplo,
a la aprobacin de leyes especiales, decretos u ordenanzas, a la
suscripcin de acuerdos con organizaciones de la sociedad civil, cmaras
empresarias u organismos pblicos descentralizados o bien a la decisin
de acometer procesos de reforma constitucionales y/o de regmenes
municipales con el fin de ampliar las competencias de los municipios o
de eliminar alguna restriccin institucional concreta que haya dificultado
la ejecucin de una o ms tareas.

Desde nuestra perspectiva, esta ltima categora es la que reviste el mayor grado
de complejidad (y tambin de incertidumbre) puesto que gran parte de las decisiones
requeridas para superar las restricciones y dficits detectados deben ser tomadas por
entidades o individuos ajenos a la institucin evaluada, lo que supone un esfuerzo
adicional para los responsables de los programas analizados, quienes deben mantener un
dilogo fluido con estas entidades e individuos con el fin de conseguir que los mismos
acciones de la manera esperada.
En lo que respecta a las decisiones polticas, econmicas o tcnicas que deban
tomar las autoridades, dependen de la naturaleza, cantidad y criticidad de las tareas
afectadas; de los tipos de DCI y RC detectados y de la gravedad estimada que
alcanzaron los mismos. Una vez conocida esta informacin se estar en condiciones de
elaborar un Plan de Fortalecimiento Institucional orientado a superar estas dificultades,
el cual surgir como un resultado natural de la metodologa implementada, derivada a su
vez de la reflexin terica sobre las diferentes concepciones y abordajes metodolgicos
sobre el concepto de capacidad institucional y sobre las principales variables asociadas
al mismo.




HINTZE; J orge (s/f). Gua para la evaluacin de la capacidad institucional, en Top
Herramientas de Gestin. Disponible en http://
Bibliografa.

ALONSO, Guillermo (2007a), Elementos para el anlisis de capacidades estatales, en
Alonso, Guillermo ed., Capacidades estatales, instituciones y poltica social, Buenos
Aires, Prometeo Libros.
BERTRANOU, J ulin (2011). Anlisis preliminar del desarrollo de capacidades
estatales en el nivel nacional para la promocin y fiscalizacin de la seguridad vial.
Ministerio del Interior de la Nacin. Buenos Aires, Argentina. 27 de diciembre de 2011.
BERTRANOU, J ulin (2012). Notas sobre el concepto de capacidad estatal y sus
aplicaciones, mimeo, ICO/UNGS.
EVANS, Peter, D. RUESCHEMEYER y T. SKOCPOL, eds. (1985). Bringing the
State Back In. Cambridge, Cambridge University Press.
Evans, Peter (1996b), El Estado como problema y como solucin, Desarrollo
Econmico, vol. 35, N 140 (enero-marzo).
www.top.org.ar En lnea. Consulta:
04 de julio de 2012.
MAJ ONE, Giandomnico (1997). Evidencia, argumentacin y persuasin en la
formulacin de polticas, Mxico: Fondo de la Cultura Econmica.
MORENO J AIMES, Carlos (2007). Los lmites polticos de la capacidad institucional:
un anlisis de los gobiernos municipales en Mxico, en Revista de Ciencia Poltica,
Santiago de Chile, Volumen 27, N 2.
OSZLAK, Oscar y ORELLANA, Edgardo (1993). El anlisis de la capacidad
institucional: aplicacin de la metodologa SADCI. Artculo indito, Buenos Aires,
Argentina. Versin digital en http//: www.top.org.ar En lnea: Consulta: 04 de julio
de 2010.
REPETTO, Fabin (2003). Capacidad estatal: requisito necesario para una mejor
poltica social en Amrica Latina, VIII Congreso Internacional de CLAD sobre la
reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam.
SIKKINK, Kathryn (1993). Las capacidades y la autonoma del estado en Brasil y
Argentina. Un enfoque neoinstitucionalista, Desarrollo Econmico, vol. 32, N 128
(enero-marzo).
TOBELEM, Alain (1992). Institucional capacity analysis and development system
(ICADS), Public Sector Management Division, Technical Department Latin America
and the Caribean Region of the World Bank, LATPS Occasional Papers, Series N 9.

1
La descentralizacin de la seguridad pblica. El rol de
los municipios de la Provincia de Buenos Aires en la
prevencin y el control del delito.
1




Daffonchio, Mara Julieta*









Resumen
La problemtica de la seguridad pblica es, sin dudas, uno de los temas ms
importante de la agenda de los gobiernos nacionales y provinciales. A pesar de que en
trminos formales, no es una funcin propia de los municipios, el presente documento
avanza en como los gobiernos locales han dado intervencin, en mayor o menor
medida, en mostrar polticas complementarias y articuladas de seguridad como
respuesta a las crecientes demandas de sus vecinos.



rea temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas




Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.

*Licenciada en Ciencia Poltica, Universidad de Buenos Aires. Magster en Polticas
Pblicas, Universidad Torcuato Di Tella (en curso). Mail:
julietadaffonchio@yahoo.com.ar
2

Introduccin
La problemtica de la seguridad pblica, sin dudas, es uno de los temas ms
importante de la agenda de los gobiernos nacionales y provinciales. A pesar de que en
trminos formales, no es una funcin propia de los municipios, el documento dar
cuenta como varios gobiernos locales han dado intervencin, en mayor o menor medida,
en mostrar polticas complementarias y articuladas de seguridad como respuesta a las
crecientes demandas de sus vecinos.
La explicacin de las causas que impulsan a los lderes locales a asumir
nuevas funciones es compleja y no todos responden a los mismos incentivos, pero una
buena parte est relacionada con los condicionamientos del entorno. En este sentido, la
expectativa ciudadana sobre el nivel de respuesta del municipio excede ampliamente
sus competencias legales. (Iturburu, 2012:202)
Se presentar un breve recorrido conceptual sobre las diversas tcnicas de
intervencin en el rea de seguridad para avanzar en cual es el marco legal en que
actan los municipios y cmo han ido desarrollando los modos de intervencin antes
enumerados, para ello presentaremos los planes de seguridad llevados a cabo en cuatro
municipios del Conurbano Bonaerense: Morn, Tigre, Lomas de Zamora y Avellaneda.
2
Considerando que con el decreto final sancionado se perdi la oportunidad de
que los intendentes cuenten con el control orgnico y funcional de la herramienta.,
contina sin legitimarse una cuestin que se da de hecho, que es la responsabilidad que
la ciudadana pone en cabeza de los intendentes con respecto a solucionar los problemas
de delito.

Continuaremos con un anlisis de las prerrogativas municipales en trminos de
mecanismos policiales de control del delito, el impacto que pudo haber tenido la
aprobacin del proyecto de Policas municipales debatido en la Legislatura Provincial y
del cuerpo de policas locales que finalmente se crear.
3
Entender la seguridad pblica implica el anlisis del aspecto objetivo y subjetivo
del problema. Por un lado, el problema objetivo del riesgo de ser vctima de un delito y
por otro lado, el problema subjetivo de la sensacin personal y colectiva de temor con
respecto a ser vctima de un delito o incivilidad (miedo al delito y pnico social con


Las formas de intervencin en la seguridad pblica.
Gobernar la seguridad implica establecer un cuadro de situacin de las
conflictividades y problemticas delictivas existentes en un cierto espacio, determinar
las prioridades para las intervenciones sobre las conflictividades y delitos, llevar a
cabo las estrategias institucionales tendientes a actualizar y modernizar los dispositivos
normativos y organizaciones de gestin institucional de la seguridad y finalmente,
desarrollar las estrategias sustantivas sobre aquellas conflictividades y delitos
tendientes a controlarlos mediante su prevencin, conjuracin e investigacin. (San,
2012:275)

2
Todos estos municipios forman parte del llamado Conurbano Bonaerense, Tigre y Morn
corresponden a la Primera Seccin Electoral, zona norte del Conurbano; mientras que Avellaneda y
Lomas de Zamora forman parte de la Tercera Seccin Electoral conformada por la zona Sur del
Conurbano.
3
Se recomienda consultar Programa Auditoria Ciudadana en los Municipios, de la J efatura de Gabinete
de Ministros. Desde dicho programa se realiz una encuesta en doce municipios durante el ao 2004-
2005, la pregunta que se realizaba era Voy a leer una serie de responsabilidades de gobierno, y en cada
caso quisiera que me diga quien se ocupa, si el gobierno nacional, provincial o municipal y se le
mencionaban 12 competencias, desde limpieza urbana hasta relacin con otros pases. Ms de la
mitad de la poblacin reconoci en dicha encuesta a la seguridad como una prerrogativa municipal.
3
respecto al delito). Producir seguridad urbana sera equivalente a reducir el riesgo de ser
victimizado y/o reducir la sensacin personal y colectiva de temor frente al delito.
Cmo se visualiza en la definicin de Marcelo San, gobernar la seguridad
pblica implica ms que el mero control policial, implica adems de la represin del
delito, la prevencin del mismo. Reprimir el delito es la intervencin posterior, despus
que el delito ha sido producido, para castigar al sujeto que lo ha realizado. Prevenir el
delito es la intervencin previa, antes que el delito se produzca, para evitar que este
suceda.
Para desarrollar estas finalidades se utilizan tcnicas de intervencin que pueden
ser: penales o extrapenales. Siendo estos ltimos los que no se refieren a la imposicin
de una pena en tanto castigo legal, pero apuntan al control del crimen.
Siguiendo una tipologa clsica en el estudio de los mecanismos extrapenales,
Mximo Sozzo
4
Diversos autores han definido la prevencin situacional y ambiental como:
medidas dirigidas a formas altamente especficas de delito; que involucran el
management, diseo o manipulacin del ambiente inmediato en que estos delitos
suceden; en un modo tan sistemtico y permanente como sea posible; de forma tal de
reducir las oportunidades de estos delitos; tal como son percibidos por un amplio
conjunto de potenciales ofensores
plantea que es posible distinguir tres alternativas de prevencin del
delito: la tctica situacional o ambiental, la tctica social y la tctica comunitaria.
A la clasificacin del tipo de intervencin se la unifica con una clasificacin
segn el sujeto de intervencin: la prevencin primaria dirigida a la poblacin en
general, la prevencin secundaria dirigida a grupos sociales en riesgo de realizar
delitos, una comunidad/vecindario y la prevencin terciaria dirigida a aquellos que ya
realizaron delitos o las vctimas de los mismos.
Estas tcnicas se basan en los desarrollos tericos que explican que para la
concrecin de un delito hacen falta tres factores: un delincuente motivado (anlisis
racional costo/beneficio de concretar un ilcito), la ausencia de vigilancia (estatal o
informal) y una vctima vulnerable (que no prev el hecho ilcito).
5
La consolidacin de la comunidad puede ser entendida como un proceso
ligado a la disminucin del delito y de las oportunidades para cometerlos, o como un
. El objetivo central de esta tctica es reducir las
oportunidades para la realizacin de los delitos.
Considerando que varias de los principales causales del delito se asocian a
cuestiones de ndole econmicas: desigualdad social, ciclos econmicos, desempleo
juvenil; se seala a laprevencin social como otro eje de intervencin. Este concentra a
todas las medidas que apuntan a modificar la estructura de oportunidades, brindando a
los sectores ms vulnerables herramientas que los alejen de la comisin de delitos. La
tctica social consiste fundamentalmente en tcnicas de intervencin secundaria,
dirigida a los jvenes en tanto potenciales ofensores, como grupo de riesgo, para
lograr que crezcan fuera del delito.
La tercera tcnica de intervencin la definamos como tctica comunitaria. Un
subgrupo de tcnicas de intervencin que estn orientadas a la comunidad/vecindario y
posicionan a este como actor central en la prevencin del delito. Este tipo de
intervencin tiene su sustento en las teoras conocidas como broken windows donde
se considera que el desorden y la degeneracin comunitaria actan de manera circular
siendo causa y efecto del delito y el miedo al delito.

4
Vase SOZZO, Mximo (2000) Seguridad urbana y tcticas de prevencin del delito. En Cuadernos de
J urisprudencia y Doctrina Penal, ad-Hoc, Bs. As N 10.
5
Vease HOUGH, Maurice (1980) Introduction, en Clarke R. Y Mayhew P.: Designing out crime,
London, HMSO.
4
mecanismo de defensa frente a los extraos, o como posibilitadora de la formacin de
un espacio social homogneo y por ende seguro. (Dammert: 10).

El rol legal de los Municipios.
Cmo lo establece la Constitucin Nacional en su artculo 1, la Repblica
Argentina adopta para su gobierno un rgimen representativo, republicano y federal. El
Estado Nacional supone de la existencia de un ms de un centro territorial con
capacidad normativa.
Los estados provinciales gozan de autonoma poltica y jurdica y conservan
todas aquellas funciones y competencias que no hayan sido expresamente delegadas a
las autoridades federales. Cada provincia, de las 23 que integran el sistema federal,
dicta su propia constitucin y sus propias normas, que no estn sujetas a revisin
poltica por parte del Congreso Federal.
En este sistema la seguridad es una potestad reservada por las provincias, por lo
tanto una competencia claramente provincial, donde la Nacin tiene un papel diferente,
precisamente a nivel de fronteras e interjuridisccional.
Como tercer nivel de gobierno estn los municipios, que han pasado de ser
pensados como meros recaudadores de impuestos y prestadores de servicios, a una
concepcin que pone el acento en las funciones de gobierno. Las ciudades pasan a ser
consideradas como actores complejos y multidimensionales que se expresan en la
articulacin entre instituciones polticas y sociales. El municipio comienza a ser visto
como la clula de mayor cercana con el ciudadano, obligndolo a innovar formas de
gestin acordes a las nuevas demandas.
6
En este sentido la Provincia de Buenos Aires como explica Enrique Marchiaro

Sin embargo, clsicamente, en el derecho municipal argentino las competencias
locales dependan de la naturaleza jurdica que se reconociera o no al municipio. Si bien
con la reforma del 94 esto cambi, ya que la Constitucin Nacional reconoce la
autonoma de los mismos, como rganos de gobierno de carcter pblico, todava no se
ha avanzado en la Provincia de Buenos Aires en la reglamentacin legal; aunque s se
han producido de hecho un traspaso de funciones.
Este avance se ha dado por dos vas: de abajo hacia arriba; varios municipios
tomaron el tema como propio y empezaron a llevar adelante acciones para mejorar
diversos aspectos y, de arriba hacia abajo las provincias y la Nacin comenzaron a
delegar de hecho o derecho competencias a los municipios. Muchas veces este avance
de los municipios sobre competencias que no son propias respondi a la presin de la
ciudadana, o de sectores de la misma, y de los medios de prensa.
7

6
Vase MARCHIARO, Enrique J os (2000): Derecho Municipal. Nuevas relaciones intermunicipales.
Poder de Polica, micro regin y sistemtica jurdica. Buenos Aires: Ediar.

7
MARCHIARO, Enrique J os (2006) El derecho municipal como derecho posmoderno: casos, mtodo y
principios jurdicos- Pgina 62, 1.ed. Buenos Aires: Ediar.

municipaliz en buena parte la polica de seguridad: mediante la Ley 12.154 de 1998
el sistema provincial no slo est en cabeza de la Provincia sino que tambin esta
integrado por los foros municipales y los foros vecinales de seguridad as como los
defensores municipales de la seguridad y de los intendentes cuyos municipios tengan
Polica de Seguridad Comunal (Art. 5), a tal punto que dicha delegacin permite que
los municipios que adhieren tendrn a su cargo la gestin directa del servicio,
compartiendo con los foros el control, quedando la provincia a cargo de los sueldos, la
infraestructura, la capacitacin del personal y la relacin orgnica (Marchiaro,
5
2006:62)
8
Para finalizar, tambin los municipios han empezado a desarrollar intervencin
de tipo comunitarias, que incluyen como anticipbamos, la promocin y creacin de
foros municipales con participacin de representantes de entidades barriales, la
promocin de herramientas de mediacin comunitaria; en algunos casos, como en La
Plata, promovidas por convenio con el Ministerio de J usticia de la Provincia de Buenos
Aires
. Si embargo, a pesar de lo estipulado por la ley, las prerrogativas municipales
han permanecido limitadas.
Ms all del funcionamiento real o no de los foros en los municipios de la
Provincia de Buenos Aires, la Ley 12.154 reconoce a los municipios como integrantes
del Sistema de Seguridad Provincial.

Sus mecanismos de intervencin.
Las intervenciones histricas que han llevado a cabo los municipios para el
mantenimiento de la seguridad pblica son las que podemos englobar dentro de las
tcnicas, que anteriormente describimos como, situacionales o ambientales, ya que se
asocian a una funcin original de los mismos de alumbrado, barrido y limpieza. El
mantenimiento y la extensin de la red de luminarias, la limpieza de las calles, espacios
verdes y terrenos baldos y la pintura y puesta en valor de esquinas y edificios
abandonados es una de las principales funciones que ejercen los gobiernos locales.
Con mayor o menor participacin de la comunidad en el adueamiento del
espacio pblico y el cuidado del mismo los gobiernos locales han desarrollado un
importante rol de gestores del cuidado: el conocimiento detallado de los problemas
que enfrentan las comunidades es una caracterstica central que les permite actuar con
mayor capacidad de focalizacin de las iniciativas y un espacio propio para la
articulacin con la comunidad en la implementacin de medidas.
Con la crisis social del 2001 y las posteriores crisis sociales que afectaron a
importantes sectores de la poblacin, los municipios empezaron a tener un rol
fundamental en la prevencin social del delito. No slo como intermedios del gobierno
nacional o provincial sino a travs de la difusin y creacin de programas propios para
grupos vulnerables, principalmente, para jvenes de entre 18 y 24 aos dentro de la
franja que se conoce como nini, ni estudian ni trabajan, difundiendo programas de
capacitacin laboral y finalizacin de estudios (se reconoce que el desempleo juvenil es
una de las mltiples causales de la inseguridad).
Independientemente que desde el 2003 se han desarrollado desde el gobierno
nacional un importante nmero de herramientas de prevencin social, ya sea de carcter
primario (caso Plan Precios Cuidados, Asignacin Universal por Hijo, Conectar
Igualdad) como de carcter secundario (Plan J venes con Ms y Mejor Trabajo, Plan
Progresar, Plan FINES, Plan Promover), dnde los municipios juegan un rol central
como difusores y efectores de los mismos; muchos municipios han creado sus propios
programas.
9
Otro importante ejemplo de esta tctica comunitaria han sido las patrullas
vecinales, que si bien han surgido ms auto convocadas por los propios vecinos que
, y en otros casos, como propuestas propias municipales para el fortalecimiento de
los vnculos comunitarios y la reduccin de los conflictos vecinales.

8
Para mayor anlisis de la Ley 12.154 y las reformas policiales en la Provincia de Buenos Aires lase
San, Marcelo, Democracia, Seguridad Pblica y Polica. La reforma del sistema de seguridad y policial
en la Provincia de Buenos Aires. En seminario Reformas Policiales en Argentina. Buenos Aires, 1998.
Disponible en http://www.cels.org.ar/common/documentos/seguridad_publica.pdf
9
Vease http://www.banoticias.com/notas/general/6682-ponen-en-marcha-en-la-plata-el-programa-de-
centros-de-composicion-vecinal
6
promovidas por los gobiernos locales, han servido para mejorar, al menos, el
componente subjetivo de la seguridad (vecinos con ms sensacin de seguridad).
Tambin es importante considerar que la mayora de los municipios han asumido
en los ltimos aos el pago de combustibles, el arreglo de mviles y el equipamiento
para comunicaciones de la polica, debido al dficit econmico persistente en la
Provincia y las dificultades de financiacin de la fuerza.
Como veamos hasta ac, los municipios se caracterizaron por enfocar sus
programas de gobierno en las tareas de prevencin, ya que las de control y
rehabilitacin son las que pertenecen al mbito nacional o provincial, y la capacidad
local es limitada. Sin embargo en la ltima dcada. debido a la mayor demanda social y
al importante aumento de los ndices de delitos, se han sumado la creacin de
secretarias especficas de seguridad en el organigrama de prcticamente todos los
municipios y, la intervencin en el control de la va pblica con la colocacin de
cmaras de seguridad y la creacin de lugares de monitoreo de las mismas, la
colocacin de botones antipnico en hogares de potenciales vctimas de delitos,
principalmente relacionados con la violencia de gnero, la instalacin de GPS en el
transporte pblicos, entre otras herramientas similares.
En el cuadro que se anexa a continuacin se presentan, clasificados de acuerdo a
la metodologa de intervencin anteriormente vista, los planes de seguridad de cuatro
municipios pertenecientes al Conurbano Bonaerense: Morn, cuyo intendente es Lucas
Ghi, perteneciente al partido de Nuevo Encuentro (actualmente integrando el FpV),
Tigre, cuyo intendente es Gerardo Zamora (perteneciente al FR, asumi la intendencia
tras la renuncia de Sergio Massa para jurar como Diputado Nacional), Lomas de
Zamora, cuyo intendente interino es Alberto Carasatorre (FPV, el titular es Martn
Insaurralde, que tomo licencia para asumir como Diputado Nacional) y Avellaneda,
cuyo intendente es J orge Ferraresi (del FpV).
Los planes de seguridad de estos cuatro municipios ejemplifican lo
anteriormente descrito.

Tabla 1. Los programas de seguridad segn modalidad de intervencin.
Municipio
Prevencin
Prevencin
Social
Prevencin
Situacional
Prevencin
Comunitaria Nivel
Morn: Plan de
Seguridad
Democrtica
Poblacin
Observatorio de
Seguridad y
Violencia:
recoleccin y
anlisis de
informacin
primaria y
secundaria para la
elaboracin de
Polticas Pblicas
Iluminacin de
calles
Foros de
Seguridad
Vecinales.
Recuperacin de
espacios pblicos
Centro de
Monitoreo y
coordinacin de
emergencias
Grupos o lugares
selectos
Morn Noche
Segura: corredores
nocturnos.
Prevencin en
violencia,
consumo de
drogas y alcohol y
salud sexual.
Adquisicin de 33
mviles para la
Polica de la
Provincia de
Buenos Aires.
Mesa de
Coordinacin de
Polticas contra
la violencia
Adquisicin de
mviles de Seg.
Ciudadana que
patrullen territorio.
Plan Alerta:
organizacin de
vecinos por
cuadrculas.
Casas de
J uventud: espacios
Instalacin de 10
cmaras de video
7
de contencin a
jvenes de los
barrios ms
vulnerables
vigilancia.
200 alarmas
colocadas en
escuelas, jardines
de infantes y otras
instalaciones
pblicas.
Mtodos de
Resolucin
Alternativa de
conflictos.
Centro Vivir Sin
Violencia:
asesoramiento
jurdico y
psicolgico de
mujeres vctimas
de violencia de
gnero.
Personas
Comunidad
+Prevencin:
Atencin y
acompaamiento a
vctimas de delitos
y sus familiares
Botones antipnico
vctimas de
violencia de gnero.
Abordaje Integral
de familias en
situacin de
extrema
vulnerabilidad o
exclusin social.
Tigre: Sistema de
Proteccin
Ciudadana del
Municipio
Poblacin
Centro de
Operaciones Tigre:
donde se centraliza
toda la informacin
operativa. (300
operadores en
distintos turnos)
Alerta Tigre:
herramientas
para la
prevencin de
delitos por la
poblacin
Iluminacin de
calles
Recuperacin de
espacios pblicos
0800 Drogas NO:
sistema de
denuncias
annimas de
locales de venta.
Cerrojo digital de
lecturas de patente.
Grupos o lugares
selectos
"Una escuela con
perspectiva de
gnero".
800 cmaras de
video seguridad:
audita el
cumplimiento del
plan de cuadrculas
y monitorean
central de alarmas.
Equipos celulares
a lderes barriales
para alertar ante
urgencias.
Abordaje
socioeducativo a
nios excluidos de
la educacin
primaria/secundari
a
42 mviles Centro
de Operaciones
Tigre
Capacitacin a
Emprendedores
Botones antipnico
en las unidades de
transporte pblico,
transporte
escolares, edificios
escolares,
comercios y
hogares.
Registro
Municipal de
Economa Social
8
Empleo J oven:
subsidio para
jvenes
desempleados
Drones
cuadricpteros:
unidades de vuelo
no tripuladas con
cmaras que
capturan imgenes
en tiempo real.
Programa Cultura
Solidaria:
actividades
artsticas en los
barrios ms
vulnerables
Seguimiento por
GPS de mviles de
apoyo municipales
y patrulleros.
Personas
Centro de atencin
a vctimas y
orientacin
judicial.
DAMA: Botones
antipnico a
mujeres vctimas de
violencia de gnero.
Programa de
Prevencin y
Asistencia a
Vctimas de
violencia de
Gnero
Avellaneda:
Programa Municipal
de Seguridad Poblacin
Programa
Municipal de
Formacin
artstica,
recreativa, cultural
y educativa.
Centro de
Operaciones
Municipal: en el
Polo J udicial
Avellaneda Escuela de
Participacin
Ciudadana en
Seguridad:
capacitacin a
ciudadanos sobre
aspectos seg.
Democrtica
Programa
Municipal
"Alentar" para
fortalecer a los
clubes de barrio
por su impacto
social.
258 GPS en taxis,
remises, transporte
escolar, mviles
policiales.
Programa
Municipal
"Ayudar" para
fortalecer a las
sociedades de
fomento
Iluminacin de
calles
Comando de
Prevencin
Comunitaria
Mantenimiento de
espacios pblicos
Grupos o lugares
selectos
Programa
Municipal de
Incentivo
Deportivo
"Aliento"
430 cmaras de
seguridad
Foros de
Seguridad
Vecinales.
Programa
Municipal
"Ayudar" que
promueve el
voluntariado
social.
739 botones
antipnico en
comercios,
establecimientos
educativos.
Compra de 35
camionetas, 15
automviles y 10
motos para la
Polica de la
Provincia.
9
Personas
"La ciudad te
necesita":
campaa de
comunicacin
incorporacin
ciudadanos a la
fuerza policial
bonaerense.
Lomas de Zamora
Poblacin
Iluminacin de
calles
Foros vecinales
de seguridad
Mapa del Delito
Mantenimiento de
espacios pblicos
Grupos o lugares
selectos
Servicio
interdisciplinario
de asistencia de
educacin para
sectores
vulnerables.
100 cmaras de
seguridad
Mtodos
Alternativos de
resolucin de
conflictos
Creacin de
corredores
escolares:
Acompaamiento
salida de los chicos
de la escuela hasta
medios de
transporte pblico
Personas
Especializacin
de funcionarios.

Cmo se evidencia en el cuadro, la poltica de los municipios en materia de
seguridad ya no slo se reduce a alumbrado, barrido y limpieza sino que se han
transformado en importantes promotores de la seguridad, con importante porcentaje de
sus presupuestos destinados al rea.
A todo este esquema de trabajo en los municipios, se suma el reciente debate en
la Legislatura Provincial de la creacin de las Policas Municipales en los distritos con
ms de 70.000 habitantes; que les permita a los intendentes el control de una fuerza
cuyas funciones seran la prevencin policial que abarca todas las acciones tendientes
a impedir, evitar, obstaculizar o limitar la comisin de los delitos y contravenciones
municipales o provinciales dentro del mbito jurisdiccional del Municipio, y la
conjuracin policial que abarca todas las acciones tendientes a neutralizar o
contrarrestar en forma inmediata los delitos y contravenciones municipales o
provinciales que estuvieran en ejecucin, hacerlos cesar y evitar consecuencias
ulteriores ms lesivas y gravosas dentro del mbito jurisdiccional del Municipio.
10

10
Artculo N 11 del Proyecto PE 13/13-14 aprobado en la sesin del da 22/05/2015 en la Honorable
Cmara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires. Al momento de elaboracin de este papers en
discusin en el Honorable Senado de la Provincia de Buenos Aires.


Las Policas Municipales
Como anticipbamos, segn el artculo 121 de la Constitucin Nacional las
provincias conservan todo el poder no delegado por esta constitucin al Gobierno
federal, y el que se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su
incorporacin. Por lo tanto cada provincia puede organizar su propia polica, de
acuerdo a la forma que considere pertinente, con el objeto de llevar a cabo las funciones
de polica preventiva y de investigacin criminal dentro de su territorio. En el mismo
sentido, organizan su propio poder judicial y su sistema penitenciario.
10
En el caso de la Provincia de Buenos Aires, la ley marco que unifica las normas
de organizacin de las Policas es la Ley N 13.482. En la misma se establece la
composicin, funciones, organizacin, direccin y coordinacin de las Policas de la
Provincia de Buenos Aires, conforme a criterios de desconcentracin y
descentralizacin.
Dicho ordenamiento jurdico fue sancionado en el ao 2006, y se incorpor,
segn los propios fundamentos de la ley, en un texto nico la normativa vigente hasta
esa fecha: la Ley 12.155, texto actualizado con las modificaciones introducidas por la
Ley 12.884 y 13.204 (T.O. por Decreto 3.206/04); Ley 13.202 sobre Polica Buenos
Aires 2; Ley 13.210 sobre Policas Comunales; Resolucin del Ministerio de Seguridad
Nro. 1.625/04, sobre Policas de distrito; Decreto 2.419/04 del 5 de octubre de 2004,
reglamentario de la Ley 13.210 de Policas Comunales de Seguridad; Decreto 712/04;
Resolucin del Ministro de Seguridad Nro. 77 del 15 de febrero de 2005 sobre
funciones del jefe de Seguridad Departamental; Resolucin del Ministro de Seguridad
Nro. 1.546 y Anexo 1 sobre Polica Comunal de Seguridad y Patrulla Rural; Resolucin
del Ministerio de Seguridad Nro. 1.907 del 25 de noviembre de 2004 sobre Patrulla
Rural; Resolucin del ministro de Seguridad Nro. 376 del 20 de abril de 2005 sobre
Direccin General de Investigaciones del Trfico de Drogas Ilcitas; Resolucin del
ministro de Seguridad Nro. 1.346 del 27 de agosto de 2004 Anexo 3 Seguridad
Siniestral; Resolucin del ministro de Seguridad Nro. 990 del 05 de julio de 2005 sobre
Direccin General de Investigaciones de Delitos Complejos; Resolucin del ministro de
Seguridad Nro. 1.623 del 25 de octubre de 2004 sobre Prohibicin de Alojamiento de
Menores en Dependencias Policiales; Resolucin del ministro de Seguridad Nro. 16.234
del 29 de octubre de 2004 sobre Prohibicin de detencin de menores por razones
asistenciales; Decreto Nro. 3.435 del 30 de octubre de 2004 sobre Aprobacin de la
Estructura Organizativa de la Direccin General de coordinacin de Polticas de
Gnero.
A este complejo esquema vigente, se agreg en el escenario la discusin en la
Legislatura Provincial de la creacin de las Policas Municipales. Como anticipbamos,
estas ya estn creadas en la Ley para distritos con menos de 70.000 habitantes, aunque
la participacin del intendente en la coordinacin de las mismas esta reducido a la
aceptacin del J efe Distrital y a un posible trabajo coordinado, aunque la jefatura
orgnica la contina teniendo el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos
Aires.
Los puntos principales del proyecto en discusin en la legislatura, eran los
siguientes:
Municipios ms de 70.000 habitantes. Con posibilidad de excepciones por el Poder
Ejecutivo. Se realizaba la adhesin mediante ordenanza y luego se firmara un convenio
especifico de conformacin y cooperacin con el Ministerio de Seguridad de la
Provincia (donde se establecan criterios tcnicos, cronogramas y plazos, la necesidad o
no de asistencia tcnica y acciones a desarrollar).
Dependan orgnica, operativa y funcionalmente de los intendentes. Esto implicaba
la planificacin y conduccin de las operaciones y acciones policiales de prevencin, el
diseo y formulacin de la estructura operacional, la integracin de los recursos
humanos, la formacin y capacitacin del personal policial, y el diseo logstico y
operacional; adems de la gestin administrativa y presupuestaria por parte de los
intendentes. Esto implicaba un cambio radical en el rol de los mismos en la prevencin
y el control del delito, ya que con la sancin de la ley hubiesen tenido una herramienta
real de control.
Las funciones de los cuerpos locales seran preventivas, con un fuerte vnculo con la
11
ciudadana.
El financiamiento se realizaba mediante la creacin de un Fondo Especfico para el
Fortalecimiento de las Policas Locales. El 80% de este fondo iba a ser destinado a
personal, y un 20% para cubrir otros gastos de funcionamiento. El 52,33% del fondo se
distribuir equitativamente entre todos los municipios que cuenten con Polica
Municipal y el, 47,77% restante se distribuir en base a cantidad de habitantes de estos
municipios sobre el total de habitantes de los municipios que cuentan con polica local.
La Provincia tena la obligacin de transferir el monto a lo sumo el ltimo da hbil del
mes. Para el ao 2015 el fondo iba a estar integrado por el monto de hasta 15.000
efectivos ms el 30% para gastos operativos.
Los efectivos recibiran capacitacin permanente. Se creaba un Instituto Provincial
de Policas Locales, aunque los municipios podrn optar por capacitar a sus agentes en
institutos propios, o mediante otras instituciones a convenir, previo aprobacin del
Ministerio de Seguridad del Plan de Estudios. Se establecan ncleos bsicos a todas las
policas locales.
La coordinacin con las otras fuerzas de seguridad se realizaba mediante una Mesa de
Coordinacin Provincial de las Fuerzas de Seguridad. Dicha mesa contaba con
representacin del Ministerio de Seguridad, con representantes de las distintas fuerzas
de seguridad, los jefes locales de la polica municipal donde se haya creado y
legisladores provinciales.
La ley estipulaba tambin Mesas de Coordinacin Operativa locales. Integrada por el
Secretario de Seguridad, el J efe de la Polica Local, el Director Ejecutivo del Centro de
Comando y Control Policial y los jefes de las policas provinciales con asiento en el
distrito.
El personal asuma el compromiso de integrar la polica local como mnimo por tres
aos. Y se estipulaba que no podran integrar el cuerpo integrantes o ex integrantes de
otras fuerzas de seguridad. Lo que dificultaba la conformacin rpida y experimentada
de la fuerza.
El Sistema de Supervisacin y Control y el Sistema de Disciplina estaba a cargo de
una Auditoria de Asuntos Internos. El control parlamentario a travs de la Comisin
Bicameral creada por la Ley 12.068.

Segn este proyecto, las policas municipales implicaban el control de los
intendentes de una herramienta fundamental para la elaboracin de estrategias locales
para la lucha contra el delito, si se hacan acompaadas con sistemas de estadsticas y
mapas de delito que focalicen la actividad de la fuerza. Pero tambin podan convertirse
en un arma de doble filo si fallaba la coordinacin con las otras fuerzas existentes en los
distritos, y con las fuerzas de los distritos limtrofes, de modo de evitar el solapamiento
de funciones y competencias.
En el cuadro a continuacin plasmamos las distintas etapas de coordinacin
previstas en la ley, para evitar una actuacin desordenada. La ley finalmente no fue
aprobada en la Cmara de Senadores de la Provincia.


Grfico 1. Los modos de coordinacin entre las fuerzas de seguridad de la
Provincia de Buenos Aires, segn proyecto PE 13/13-14.



12

POLICIA DE LA PROVINCIA
POLICIA LOCAL
INTENDENTE MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA
PROVINCIA DE BUENOS AIRES
CONSEJ O PROVINCIAL DE
COORDINACION
OPERATIVA
-todos los municipios que
cuenten con Policas Locales-
-con participacin de
legisladores-

J EFE DE LA
POLICIA LOCAL

En acuerdo
con el
Concejo
Deliberante
J EFE DE LA
POLICIA
DEPARTAMENTAL
MESA DE COORDINACIN
OPERATIVA LOCAL
CENTRO DE
COMANDO Y
CONTROL POLICIAL
UNIDADES
OPERATIVAS
COMIT
MUNICIPAL DE
EVALUACIN
DEL PERSONAL
DE LA POLICIA
LOCAL
INSTITUTO PROVINCIAL DE
CAPACITACIN DE POLICIAS
LOCALES- los municipios pueden
optar por crear sus propios
institutos
COMISIN BICAMERAL DE
SEGUIMIENTO Y CONTROL
(Ley 12068)
13
Diversos autores consideran importante el anlisis de las fuerzas de seguridad
desde tres concepciones distintas: la polica como funcin, la polica como profesin y
la polica como organizacin.
11

11
Fernndez Martnez Manuel: Polica, Profesin y Organizacin: Hacia un modelo integral de Polica
en Espaa, Res, N 59, Barcelona, 1992.
En nuestra Provincia podemos hablar de una crisis de
la Polica en sus tres concepciones.
Funcionalmente, el monopolio del uso legtimo de la violencia se ve socavado
por los altos ndices de corrupcin, gatillo fcil, desapariciones forzadas y violencia
policial, entre otras cosas. Por otro lado, la proliferacin de barrios cerrados y empresas
de seguridad privada ponen en jaque a la polica como profesin, incluso como
vocacin, sobre todo considerando un cuerpo en condiciones laborales precarias y con
sueldos muy bajos, frecuentemente altamente pauperizados. Finalmente como
organizacin contamos con un cuerpo altamente centralizado y burocratizado, con
mentalidad cuasi militar, alejado de las necesidades propias de la comunidad.
El mejoramiento de estos tres aspectos implica la transformacin a una mejor
polica, creble, confiable, cercana, transparente y con un fuerte respeto por los derechos
fundamentales propios de un estado democrtico. En este marco, la creacin de policas
municipales tal cual estaba planeado en el proyecto de ley podra haber generado fuertes
avances en estos aspectos; adems de brindar una respuesta institucional a una situacin
que, como ya vimos, se da en la prctica: la responsabilidad de los intendentes sobre la
seguridad local.
Sin embargo, cuestiones polticas vinculadas a demandas de los propios
intendentes para que se les garantice el financiamiento imposibilitaron la sancin del
proyecto, que termino siendo aprobado por decreto del gobernador con importantes
modificaciones.

El decreto sancionado
Considerando que segn los artculos 2 y 5 de la Ley de Seguridad Pblica de
la Provincia de Buenos Aires, nmero 12.154, y que como explicbamos, la seguridad
pblica resulta competencia exclusiva del Estado y su mantenimiento le corresponde al
Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, el Gobernador instituye por Decreto al
Ministro de Seguridad de la Provincia a crear las Unidades de Polica de Prevencin
Local.
Las mismas, segn el artculo 8 del Decreto, tendrn como funciones:
a) Realizar actividades de observacin, patrullaje y vigilancia, en las zonas delimitadas
por el sistema de seguridad establecido a nivel provincial.
b) Efectuar la prevencin primaria, con un conocimiento cabal del sector barrial sobre el
cual trabaja.
c) Implementar mecanismos de disuasin frente a actitudes y hechos delictivos o
contravencionales.
d) Hacer cesar la comisin de delitos y contravenciones e impedir sus consecuencias.
e) Intervenir en los conflictos relacionados con la violencia de gnero, a cuyo fin sern
dotados con un sistema de comunicaciones diferenciado, vehculos identificables,
participacin de personal femenino, y los recursos materiales necesarios para un
efectivo tratamiento de dicha problemtica.
f) Impedir que los hechos delictivos o contravencionales, tentados o cometidos,
produzcan consecuencias delictivas ulteriores.
g) Establecer una relacin estrecha con la comunidad en la labor preventiva.
h) Colaborar con las tareas de anlisis preventivo, en base a mapas delictivos que se
debern confeccionar y mantener actualizados.
14
i) Coordinar el esfuerzo policial con el resto de los agentes que intervienen en la
comunidad.
j) Prestar auxilio u orientacin, en la medida de lo necesario, a todo vecino que as lo
requiera.

Sin embargo, debido a las limitaciones propias de que esta norma salga por
decreto, se produjeron importantes modificaciones con respecto al proyecto cajoneado
en el Senado de la Provincia con media sancin en la Cmara de Diputados. Entre las
principales diferencias con el proyecto de ley se destacan:
Se crea una Superintendencia de Seguridad Local, en el mbito de la Subsecretara de
Planificacin del Ministerio de Seguridad, quien tendr la dependencia operativa y
garantizar el cumplimiento del Plan Local de Seguridad que cada Municipio deber
elaborar. Las Policas Locales no dependern de los intendentes sino que al igual que las
fuerzas policiales bonaerenses lo harn del Ministerio de Seguridad Provincial.
No se estipula cuales no son funciones de este nuevo cuerpo. En el proyecto de ley las
policas locales no podran detener ni albergar personas, realizar tareas administrativas o
de custodia, hacer diligencias judiciales, entre otras.
La formacin de los nuevos efectivos estar a cargo del Ministerio de Seguridad, el
curso tendr un ao de duracin y se realizar de manera descentralizada. En el
proyecto de ley, si bien se establecan criterios comunes, los municipios optaban donde
formar a los efectivos.
El rol del intendente se reduce al diseo de un Plan Operativo de Seguridad que
contendr las polticas preventivas y las acciones estratgicas propuestas para su
distrito, cuya implementacin y ejecucin estar a cargo del J efe de la Unidad de
Polica de Prevencin Local (nombrado por el Ministerio de Seguridad de la
Provincia). Existir tambin la figura de un jefe operativo (nombrado por el Ministerio a
propuesta del intendente) que realizar un seguimiento de la implementacin y los
resultados del plan.
Con el decreto final sancionado, como vimos, los intendentes ya no contarn con
el control orgnico y funcional de la herramienta., por lo que podemos decir que
continua sin legitimarse una cuestin que se da de hecho, que es la responsabilidad que
la ciudadana pone en cabeza de los intendentes con respecto a solucionar los problemas
de delito. En definitiva, con algunas modificaciones de orgnica lo que se produce es
una extensin a los municipios con ms de 70.000 habitantes de los cuerpos locales que
por convenio podan crear los distritos chicos.
En el cuadro a continuacin analizaremos como varo la propuesta de la creacin
del cuerpo desde la primera presentacin por el Gobernador en la Legislatura en el ao
2011, hasta el resultado final producto del decreto publicado el 03/07/2014.


Tabla 2. Cuadro Comparativo proyectos Policas Municipales. Propuestas del
Poder Ejecutivo.

15

PROYECTOS DE POLICA COMUNAL
PE-Original PE-Nueva Propuesta 2013
PE-Modificado en
Diputados
Resolucin Decreto
Gobernador
Expediente A 14/11-12 PE 13/13-14 PE 13/13-14 Decreto 373/14
Creacin
Polica de Prevencin (se
incorpora al Art. 2 Ley
13482). Integra las fuerzas
de seguridad de la provincia
de Bs. As Policas Locales Policas locales


Unidades de Polica de
Prevencin Local.
Aplicacin
Municipios ms 70.000 hab.
Que adhieran mediante
ordenanza.
Municipios de ms de 70000
habitantes que adhieran
mediante ordenanza.
Excepciones PE
Municipios de ms de 70000
habitantes que adhieran
mediante ordenanza (sin
mayora especial).
Excepciones PE
Municipios de ms de
setenta mil (70.000)
habitantes que adhieran
mediante el Convenio
Especfico de Conformacin
y Cooperacin suscripto por
el Intendente y ratificado por
Ordenanza Municipal (sin
mayora especial).
Excepciones PE
Funcin Prevencin
Seguridad Preventiva Local
de personas y espacio
pblico.
Seguridad Preventiva Local
de personas y espacio
pblico. Prevencin y
conjuracin de delitos en el
seno familiar. Al menos del
10% de los oficiales
conformarn unidad especial
de lucha contra estos delitos.
Concurre supletoriamente
Polica Bonaerense.

Prevencin del delito y
contravenciones, actuando
con caractersticas de
policas de proximidad.

No puede
Custodiar, albergar
detenidos
Tareas administrativas,
tareas policiales ajenas a la
prevencin, hacer
notificaciones judiciales,
custodias
Tareas administrativas,
tareas policiales ajenas a la
prevencin, hacer
notificaciones judiciales,
custodias, tareas de
seguridad vial, tareas de
No estipula.
16
Defensa Civil
Dependencia
Funcionalmente del
Municipio; orgnicamente del
Ministerio de Justicia y
Seguridad (MJyS)
Administrativa, funcional y
jerrquica del Intendente
Administrativa, funcional y
jerrquica del Intendente.
Integran el Sistema de
Seguridad Pblica Ley
12.154
Orgnica y financiera de la
Superintendencia de
Seguridad Local, en el
mbito de la Subsecretara
de Planificacin del
Ministerio de Seguridad
Transferencia
Convenio suscrito por el
intendente y ratificado por
ordenanza municipal, con
mayora absoluta de los
miembros del Concejo
Deliberante.
Convenio especifico de
conformacin y cooperacin
entre el Intendente y el PE
Provincial, donde se
estipulen los criterios
tcnicos, se fijen
cronogramas y plazos,
detallando las acciones a
realizar. Se podr solicitar
asistencia tcnica
Convenio especifico de
conformacin y cooperacin
entre el Intendente y el PE
Provincial, donde se
estipulen los criterios
tcnicos, se fijen
cronogramas y plazos,
detallando las acciones a
realizar. Se podr solicitar
asistencia tcnica
Convenio especifico de
conformacin y cooperacin
entre el Intendente y el PE
Provincial, donde se
estipulen los criterios
tcnicos, se fijen
cronogramas y plazos,
detallando las acciones a
realizar. Se podr solicitar
asistencia tcnica
Organizacin
El Jefe distrital ser el Jefe
de la Polica Comunitaria
El intendente ejerce la
Direccin Superior a travs
de un Jefe de la Polica
Local.
Este Jefe de la Polica Local
ejerce la conduccin
operacional a travs de un
Centro de Comando y
Control Policial (CEC)
El intendente ejerce la
Direccin Superior a travs
de un Jefe de la Polica
Local.
Este Jefe de la Polica Local
ejerce la conduccin
operacional a travs de un
Centro de Comando y
Control Policial (CEC)
La Superintendencia de
Seguridad Local es un
mando general de carcter
operativo, que tiene por
misin coordinar y supervisar
la ejecucin de tareas
operativas vinculadas a la
lucha contra el delito urbano
en base al Programa
Operativo de Seguridad
diseado e implementado en
cada municipio.
Control Poltico
Ministerio de Justicia y
Seguridad
El intendente ejerce la
Direccin Superior a travs
de un Jefe de la Polica
Local. Este ejerce la
conduccin operacional a
travs de un Centro de
Comando y Control Policial
El intendente ejerce la
Direccin Superior a travs
de un Jefe de la Polica
Local (previo realizacin
audiencia pblica). Este
ejerce la conduccin
operacional a travs de un
La Superintendencia ejerce
la coordinacin operativa del
personal, recibe del
intendente el Programa
Operativo de Seguridad,
coordina con las dems
fuerzas.
17
Centro de Comando y
Control Policial.
Presentacin anual por
escrito ante el Concejo
Deliberante
Remocin del Jefe de la
Polica Local No refiere No refiere
El DE en cualquier momento.
El DD con el voto de los 2/3
de sus miembros. El Jefe
policial responde por faltas
de sus dependientes.

El jefe de la Unidad de
Polica de Prevencin Local,
ser designado por el
Ministro de Seguridad, en
acuerdo con el Intendente
del municipio respectivo.

Control Interno
Auditoria General de
Asuntos Internos
A establecerse por
reglamentacin: Auditoria de
Asuntos Internos y Tribunal
de Disciplina
Se crea Auditoria de Asuntos
Internos y Tribunal de
Disciplina
No refiere
Control Externo
La implementacin ser
monitoreada por la Comisin
Bicameral de Seguridad
creada por la Ley 12068. El
personal por el Comit
Municipal de Evaluacin del
Personal Policial.
La implementacin ser
monitoreada por la Comisin
Bicameral de Seguridad
creada por la Ley 12068. El
personal por el Comit
Municipal de Evaluacin del
Personal Policial.
No refiere
Personal
Cantidad Mnima
determinada por el MJyS.
Personal policial que
desarrolla exclusivamente
labores operacionales. No
pueden ser parte quienes
integren o hayan integrado
otras policas o fuerzas de
seguridad. Del total de
efectivos el 53,33% se
repartir de manera
equivalente, el 46,67% de
manera proporcional n de
habitantes.
Personal policial que
desarrolla exclusivamente
labores operacionales. No
pueden ser parte quienes
integren o hayan integrado
otras policas o fuerzas de
seguridad. Del total de
efectivos el 53,33% se
repartir de manera
equivalente, el 46,67% de
manera proporcional n de
habitantes.
Preferentemente del
Municipio de destino.
Principio de Inmutabilidad del
destino.
18
Formacin Diseada por el MJyS
Formacin permanente. Se
crea el Instituto Provincial de
policas Locales pero los
municipios pueden optar por
crear sus propias escuelas.
Formacin permanente.
Establece ncleos
curriculares bsicos. Se crea
el Instituto Provincial de
policas Locales pero los
municipios pueden optar por
crear sus propias escuelas.
Estas escuelas deben estar
homologadas por la
Provincial
Curso de Formacin de la
Polica de Prevencin Local
en Instituto Provincial de
Policas Locales, que se
desarrollar de manera
descentralizada y tendr
como mnimo 12 meses de
duracin (podr reducirse a 6
en situaciones
excepcionales). Formacin
permanente durante la
carrera policial.
Remuneracin
Se hace cargo el MJyS de la
cantidad mnima de personal
Igual al de un Polica de la
Bonaerense
Igual al de un Polica de la
Bonaerense
No refiere
Financiamiento
Provincia + Municipios
(extra)
Crea el Fondo de
Fortalecimiento de Policas
Municipales con recursos
transferidos.
Crea el Fondo de
Fortalecimiento de Policas
Municipales con recursos
transferidos (en ningn caso
pueden ser detrados del
rgimen de coparticipacin).
Presupuesto Provincial. Se
prev que los Municipios
podrn realizar aportes.
Coordinacin entre fuerzas No refiere
Crea el Concejo Provincial
de Coordinacin de las
Policas Locales, asimismo
en cada municipio funcionar
una Mesa Local
Crea el Concejo Provincial
de Coordinacin de las
Policas Locales, asimismo
en cada municipio funcionar
una Mesa Local (se suma
integracin de dos
concejales, 1 por la mayora,
1 por la minora)
Superintendencia de
Seguridad Local coordina
con las restantes unidades
policiales.
Adems Mesa de
Coordinacin Local integrada
por intendente municipal,
coordinador operativo
(tambin designado por
MinSeg a propuesta del
Intendente) y jefe distrital.
Cuestin de gnero No refiere No refiere 50% de mujeres No refiere
Escalafn
El de las Fuerzas de
Seguridad de la Provincia de
Buenos Aires.
Escalafn General de la
Polica Local, nico (a
reglamentar)
Escalafn General de la
Polica Local, nico (a
reglamentar)
No refiere
Derechos Humanos Dentro de las previsiones de No refiere
19
las leyes 12.569 de la
Provincia de Buenos Aires y
26.485 de la Nacin.
Preceptos y disposiciones de
los Instrumentos
Internacionales de Derechos
Humanos especficos.
Uso del arma
reglamentario
Cesa el deber de actuar
cuando no se encuentra
prestando servicios. El arma
reglamentaria no podr
utilizarse fuera del horario de
servicio.
Cesa el deber de actuar
cuando no se encuentra
prestando servicios. El arma
reglamentaria no podr
utilizarse fuera del horario de
servicio.
No refiere
Nmero de Oficiales
Polica Bonaerense No refiere No refiere
Debe mantener, al menos, el
mismo nmero y
equipamiento existente
previa sancin de las
Policas Locales
No refiere
Nmero de oficiales
Policas Locales Mximo 15.000 oficiales 15.000 oficiales en 2015
No refiere
Fuente. Elaboracin propia en base a los proyectos de ley trabajados en la Legislatura Provincial, y el decreto sancionado por el Gobernador.
20
Como se comprueba en el cuadro anteriormente presentado, el Decreto, si bien,
trata de dar respuesta a la demanda por la descentralizacin y creacin de las policas
municipales, no ataca el fondo de la cuestin, y no da respuesta a los dos pilares
fundamentales de la reforma: como y cual ser el monto de financiamiento y la
dependencia orgnica -funcional.
La iniciativa pretende darle control a los intendentes sobre las fuerzas,
estableciendo las polticas y las estrategias en un Plan Operativo, pero en la prctica
slo les permite supervisar si el jefe policial del distrito lo cumple. No le otorga poder
de decisin ni sancin, y slo le permite informar al ministro de Seguridad y J usticia las
irregularidades. En ese esquema, el intendente no es el jefe operacional ni
administrativo de la seguridad, lo cual atenta contra su control poltico, manteniendo, a
su vez, el poder corporativo provincial.
De esta forma, lo que tendremos es una fuerza ms, dependiente del Ministerio
de Seguridad de la Provincia, en el que los intendentes, si bien, tendrn una importante
tarea en el establecimiento de los programas de seguridad, no tendrn mayor
participacin. Perdiendo de esta manera la posibilidad de mejorar los tres aspectos que
nombrbamos anteriormente, a travs de una nueva polica ms cercana.
12

Resulta
dificultoso a priori, identificar diferencias entre los nuevos cuerpos a crearse y la Polica
Provincial existente. En la tabla a continuacin se presenta un comparativo entre ambas
fuerzas destacndose los puntos en comn.

Tabla 3. Las similitudes entre las fuerzas de la Provincia de Buenos Aires con la
promulgacin del decreto.

Polica Municipal Polica de la Provincia de Buenos Aires
Funcin
*Realizar actividades de observacin,
patrullaje y vigilancia, en las zonas
delimitadas por el sistema de
seguridad establecido a nivel
provincial.
*Efectuar la prevencin primaria, con
un conocimiento cabal del sector
barrial sobre el cual trabaja.
*Implementar mecanismos de
disuasin frente a actitudes y hechos
delictivos o contravencionales.
*Hacer cesar la comisin de delitos
y contravenciones e impedir sus
consecuencias.
*Intervenir en los conflictos
relacionados con la violencia de
gnero, a cuyo fin sern dotados
con un sistema de comunicaciones
diferenciado, vehculos
identificables, participacin de
personal femenino, y los recursos
materiales necesarios para un
efectivo tratamiento de dicha
problemtica.
*Evitar la comisin de hechos delictivos o
contravencionales. Hacer cesar tales hechos cuando han
sido ejecutados.
*Recibir denuncias y practicar investigaciones.
*Impedir que los hechos delictivos tentados o cometidos
produzcan consecuencias delictivas ulteriores.
*Llevar a cabo acciones de vigilancia y proteccin de
personas, eventos y lugares pblicos.
*Implementar mecanismos de disuasin frente a actitudes y
hechos delictivos o vulneratorios de la seguridad pblica.
*Proveer a la seguridad de los bienes del Estado y de las
personas que se encuentran al servicio del mismo.
*Proteger a las personas y la propiedad amenazadas de
peligro inminente, en casos de incendio, inundacin,
explosin u otros estragos.
*Recibir denuncias sobre violencia de gnero, y brindar
proteccin y asesoramiento a las vctimas.
*Las previstas en el artculo 294 del Cdigo Procesal Penal
de la Provincia de Buenos Aires.
*Cuidar que los rastros materiales del delito sean
conservados y que el estado de las cosas no se modifique.
*Actuar como fuerza pblica.
* Preservar el orden pblico en toda reunin o
manifestacin pblica.

12
Sin duda el proyecto de ley inclua algunas cuestiones que deban ser debatidas, principalmente
vinculadas a garantizar los fondos econmicos a los intendentes para la nueva fuerza y las cuestiones
vinculadas a funciones y obligaciones de los efectivos fuera del horario laboral .
21
*Impedir que los hechos delictivos
o contravencionales, tentados o
cometidos, produzcan
consecuencias delictivas ulteriores.
*Establecer una relacin estrecha con
la comunidad en la labor preventiva.
*Colaborar con las tareas de anlisis
preventivo, en base a mapas
delictivos que se debern
confeccionar y mantener actualizados.
*Coordinar el esfuerzo policial con el
resto de los agentes que intervienen
en la comunidad.
*Prestar auxilio u orientacin, en la
medida de lo necesario, a todo vecino
que as lo requiera.

*Auxiliar a los habitantes de la Provincia en materia
propia de la defensa civil.
Conduccin
orgnica y
funcional
Ministro de Seguridad. El
intendente slo establece el Plan
Operativo.
Ministro de Seguridad
Coordinacin con
otras fuerzas
Determinada por el Ministro a
travs de una Superintendencia de
Seguridad Local, que se encargar
de coordinar con las restantes
unidades policiales.
Adems una Mesa de Coordinacin
Local integrada por intendente
municipal, coordinador operativo
(tambin designado por MinSeg a
propuesta del Intendente) y jefe
distrital.
Determinada por el Ministro a travs de la
Superintendencia de Coordinacin Operativa
La Coordinacin ser ordenada por la Mesa Provincial, y las respectivas mesas locales.
mbito de
actuacin
Local
Determinada por el Ministro mbito de
actuacin especfica en territorio de la
Provincia de Buenos Aires.
Cantidad de
Agentes
No refiere cupo. Determinado por convenio entre el
Intendente y el Ministerio de Seguridad.
Determinado por el Ministerio de Seguridad de
la Provincia de Buenos Aires.
Fuente: Elaboracin propia.

Conclusiones
Como se evidencia a lo largo del documento claramente la evolucin de las
prerrogativas municipales se han dado de la mano con un avance general del rol de los
municipios, como clulas ms cercanas a la ciudadana y como rganos estatales con
importantes competencias, ms all de la mera administracin.
Las profundas transformaciones socio-culturales producidas en las ltimas
dcadas a nivel global han otorgado al territorio local una creciente centralidad en los
procesos de organizacin poltica, social y cultural. Ante lo incierto de lo global, emerge
con peso el poder territorial de los gobiernos locales, cercanos, accesibles, y
conocedores de las realidades de los vecinos.
22
Sin embargo, la variabilidad de la calidad de los equipos tcnicos y la voluntad
poltica de los jefes locales municipales pueden llevar a importantes diferencias
territoriales que pueden ser aprovechadas por las bandas criminales para el desarrollo de
su actividad. Escenario que pudo complejizarse an ms si los intendentes, de aprobarse
el proyecto de ley, hubiesen creado para si especies de guardias pretorianas
13
El presente es un primer acercamiento a la temtica, lo que hace interesante
continuar en futuros documentos sobre un anlisis ms generalizado de todos los
municipios de la Provincia de Buenos Aires, haciendo una comparacin en base al
tamao de los municipios, sobre todo considerando, episodios de violencia recientes en
distritos como J unn
con
prcticas antidemocrticas y ms corruptas que las ya existentes en la polica
bonaerense.
El avance de las prerrogativas municipales no puede ir acompaada por un
desligue del tema por el gobierno nacional y provincial, principalmente porque existen
competencias propias a cada organismo y porque, pensar globalmente, actuar
localmente es un lema descabellado e incluso daino. No existen soluciones locales
para problemas generados globalmente. Si hay alguna manera de hacerlo, los
problemas globales slo se pueden resolver mediante medidas globales. (Bauman,
2010: 185)
Por otro lado es central la participacin y el compromiso de la comunidad; es
relevante la asociacin entre la comunidad y los organismos pblicos en la bsqueda de
mejoras al problema de la delincuencia. La demanda permanente por mayor
seguridad requiere del compromiso, la cooperacin, la negociacin y la articulacin
entre los gobiernos, las fuerzas de seguridad, los vecinos y las organizaciones
comunitarias locales.
En el mundo complejo y diferenciado de la modernidad tarda, un gobierno
legtimo y efectivo debe devolver poder y compartir las tareas del control social con las
organizaciones y comunidades locales. Ya no se puede descansar, slo en el
conocimiento del Estado, en agencias burocrticas que no rinden cuentas y en
soluciones individuales impuestas desde arriba. Deben aprovecharse las capacidades
gubernamentales de las organizaciones y asociaciones de la sociedad civil, junto con
los conocimientos y poderes locales que stas poseen. (Garland, 2005:330-331)

Algunas consideraciones finales
A lo largo del documento intentamos dar cuenta de las mltiples herramientas
con que los municipios dan respuesta al aumento de los niveles de inseguridad en sus
respectivos distritos.
14
, Pergamino
15
, Olavarra
16

13
La propia Presidenta de la Nacin anticipo sobre el tema en el discurso dado el da 22 de enero de 2014
en la Casa Rosada cuando expres: Para qu quieren la polica comunal, para ser policas de
seguridad poltica de los intendentes? Para eso quieren tener policas los intendentes? ()Cul es la
polica que se quiere impulsar? Estamos buscando darles seguridad a los vecinos o crear guardias
pretorianas al servicio de los intendentes?.
, por nombrar slo algunos, con un
porcentaje de poblacin mucho menor a la de los distritos del Conurbano Bonaerense.
14
http://www.lanacion.com.ar/1686183-en-medio-de-la-conmocion-por-la-muerte-de-naira-cofreces-
matan-a-otro-joven-en-junin-durante-un-confuso-episodio// http://www.clarin.com/inseguridad/brutal-
asesinato-estremece-ciudad-J unin_0_883111894.html y otras.
15
http://www.infobae.com/2014/04/24/1559442-no-cede-la-inseguridad-la-provincia-ahora-mataron-un-
productor-rural-pergamino

16
http://www.elpopular.com.ar/eimpresa/172289/drogas-y-violencia-se-encienden-las-luces-de-alarma-
en-olavarria
23
Por otro lado sera interesante avanzar en un anlisis del impacto que dicha
descentralizacin ha generado, si realmente reduce los niveles de delito, y cules son
los efectos negativos de migracin del delito que ocurren, si es que lo hay.
Con mayor informacin sobre los presupuestos municipales y estadsticas fiables
municipales tambin se podra avanzar en como es el impacto inversin econmica
reduccin de los niveles del delito.
Todas estas cuestiones quedarn para futuras elaboraciones, y exceden hoy mis
posibilidades de desarrollo en este documento.







24
Bibliografa

Documentos de trabajo

DAMMERT Lucia Seguridad Pblica. Disponible en www.civil-
society.oas.org/.../Decentralization_3-Seguridad_publica.doc

FERNNDEZ MARTNEZ, Manuel (1992): Polica, Profesin y Organizacin:
Hacia un modelo integral de Polica en Espaa, Res, N 59, Barcelona.

GARLAND, David (2005). La cultura de control. Crimen y orden social en la sociedad
contempornea. Barcelona, Gedisa.

MARCHIARO, Enrique J os (2006) El derecho municipal como derecho posmoderno:
casos, mtodo y principios jurdicos, 1.ed. Buenos Aires: Ediar.

MARCHIARO, Enrique J os (2000): Derecho Municipal. Nuevas relaciones
intermunicipales. Poder de Polica, micro regin y sistemtica jurdica. Buenos Aires:
Ediar.

SAN, Marcelo (1998): Democracia, Seguridad Pblica y Polica. La reforma del
sistema de seguridad y policial en la Provincia de Buenos Aires. En seminario
Reformas Policiales en Argentina. Buenos Aires. Disponible en
http://www.cels.org.ar/common/documentos/seguridad_publica.pdf

SAN, Marcelo (2012) Dilemas polticos del Gobierno Federal frente a la Reforma
Policial en Argentina. En Revista de Derecho Penal y Criminologa, N 1.

SOZZO, Mximo (2000) Seguridad urbana y tcticas de prevencin del delito. En
Cuadernos de J urisprudencia y Doctrina Penal, ad-Hoc, Bs. As N 10.

Legislacin

Constitucin de la Nacin Argentina

Ley 12.154, Ley Provincial de Seguridad Pblica de la Provincia de Buenos Aires.
Disponible en http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-12154.html

Ley 13.482, Ley de unificacin de las normas de organizacin de las Policas de la
Provincia de Buenos Aires. Disponible en
http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-13482.html

Decreto 373/14 Instruir al Ministro de Seguridad a crear la Superintendencia de
Seguridad Local, en ejercicio de las facultades que le confiere la Ley 13.842. Disponible
en: http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/14-373.html

Pginas Web Consultadas

www.lomasdezamora.gov.ar

25
www.tigre.gov.ar

www.mda.gob.ar

http://www.a-seguridad.com.ar

www.moron.gov.ar
26

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014
Los actores polticos de las polticas de seguridad. De la reforma
policial a la municipalizacin de la polica.
Andrs Escudero (UCSE, USAL) (escudero_andres@hotmail.com)
rea: Estado, Administracin y Poltica Pblicas

ABSTRACT
El artculo presentado aborda en clave comparativa las polticas pblicas de seguridad ciudadana y
prevencin del delito y la violencia en los municipios de Conurbano Bonaerense, as como las principales
posiciones polticas de los actores poltico-administrativos en el nivel local con respecto a la
descentralizacin policial.
Sostenemos que el eje del debate sobre la seguridad se ha corrido desde la reforma policial, en la dcada
del noventa y en la primera dcada de este siglo, hacia la municipalizacin de la polica, en lo que va de
esta dcada. Sumado a ello, en los ltimos aos hemos asistido a un proceso de concentracin de las
demandas de seguridad en el nivel municipal, lo cual empuj a los gobiernos locales a implementar
polticas de seguridad innovadoras.
A pesar de que los gobiernos locales sostienen posiciones diferentes sobre esta problemtica, las polticas
impulsadas, en trminos generales, no han sido muy diferentes. Sin embrego, dentro de estos parecidos de
familia, hemos registrado algunos casos excepcionales en que ciertos Municipios impulsaron polticas
pblicas originales basadas en la prevencin social del delito, la gestin de la informacin delictual y en un
abordaje integral de la problemtica.

Introduccin
El presente artculo aborda en clave comparativa las polticas pblicas de seguridad ciudadana
y prevencin del delito y la violencia en los municipios de Conurbano Bonaerense, as como
las principales posiciones polticas de los actores poltico-administrativos en el nivel local con
respecto a la descentralizacin policial.
Sostenemos que el eje del debate sobre la seguridad se ha corrido desde la reforma policial, en
la dcada del noventa y en la primera dcada de este siglo, hacia la municipalizacin de la
polica, en lo que va de esta dcada. Sumado a ello, en los ltimos aos hemos asistido a un
proceso de concentracin de las demandas de seguridad en el nivel municipal, lo cual empuj
a los gobiernos locales a implementar polticas de seguridad innovadoras.
A pesar de que los gobiernos locales sostienen posiciones diferentes sobre esta problemtica,
las polticas impulsadas, en trminos generales, no han sido muy diferentes, y se han basado
en el monitoreo del espacio pblico, en programas de organizacin comunitaria del estilo
Vecinos Alerta, en la transferencia de recursos a la agencia policial para garantizar la
operatividad, en intervenciones sobre el entorno urbano presentadas como polticas de
prevencin situacional del delito y en la puesta en funcionamiento de flotas municipales de
mviles de prevencin y observacin.
Sin embrego, an dentro de los parecidos de familia, se registraron ciertos casos de excepcin
en los que algunos Municipios impulsaron polticas pblicas originales basadas en la
prevencin social del delito, la gestin de la informacin delictual y en un abordaje integral de
la problemtica criminal.
Por otra parte, algunos referentes polticos localesmayoritariamenteIntendentes
Municipales, han promovido durante largo tiempo la descentralizacin policial, o por lo
menos, la creacin de nuevas agencias policiales a cargo de las autoridades comunales. Sin
embargo, no todos los Intendente opinan lo mismo con respecto a la pertinencia de contar con
una polica a su cargo. Ms an, incluso entre aquellos dispuestos a hacerse cargo de tareas
policiales (preventivas y represivas) tampoco prima un consenso unvoco en relacin al perfil
institucional de la nueva fuerza.
La conviccin de quien escribe esta ponencia es que el sistema poltico bonaerense ha
experimentado un cambio de nfasis en la agenda de seguridad. Al cambiar las condiciones
polticas, el discurso reformista encuentra dificultades para penetrar con fuerza en el debate
pblico, tal como ocurriera en los primeros meses de 1997, post crimen del fotoperiodista
J os Luis Cabezas, y ms tarde, en abril de 2004, como reaccin frente a la crisis poltica
desatada por el secuestro seguido de muerte de Axel Blumberg.
En suma, considero que en los ltimos aos hemos dejado de discutir la reforma policial,lisa y
llana, como se vino haciendo desde mediados de los noventa, para apostar a la bsqueda
consenso alrededor de una descentralizacin policial, la cual, para algunos actores, deba venir
de la mano de una intervencin reformista integral sobre la agencia policial, mientras que para
otros implicaba una oportunidad inmejorable de compartir el costo poltico de la inseguridad
con los Intendente Municipales e incrementar al mismo tiempo la cantidad de policas sin
necesidad de una reforma estructural y sumando cada vez ms recursos municipales al gasto
en seguridad.
Toda reforma policial es por definicin descentralizadora, puesto que la concentracin de
competencias en los eslabones ms altos de la pirmide jerrquica es un rasgo tpico de las
viejas burocracias policiales. Por el contrario, una concepcin moderna y democrtica del
policiamiento demanda queel servicio policial se acerque a los ciudadanos y ciudadanas
beneficiarios. Sin embargo, el argumento inverso es falso: no toda descentralizacin es
necesariamente reformista. La creacin de cuerpos policiales con rasgos institucionales
idnticos a los vigentes en las decimonnicas policas provinciales no hace otra cosa que
elevar a un nuevo nivel de complejidad un problema existente.
En la provincia de Buenos Aires, los actores que estructuran el campo de las polticas de
seguridad han operado especficamente sobre la poltica policial de manera constante a lo
largo de los ltimos 20 aos. Posiciones reaccionarias, conservadoras y progresistas; intereses
econmicos, ideolgicos y electorales; actores polticos, policiales y criminales; acciones
legales e ilegales; medios de comunicacin, referentes individuales y organizaciones civiles,
sociales y religiosas, entablaron, todas ellas, innumerables interacciones conflictivas y
consensuales que dieron lugar a una poltica de seguridad particularmente sinuosa, intensa, y
de cambios abruptos en apenas dos dcadas.
Este artculo propone discutir dos de los ejes estructurantes de ese derrotero: la reforma
policial y el rol de los municipios. En el primer apartado, proponemos una lectura de la
literatura acadmica disponible basada en la pregunta por la viabilidad poltica de una
estrategia reformista. En otras palabras, buscaremos reflexionar, desde la teora, acerca de las
condiciones poltico-institucionales que favorecen el inicio y desarrollo de las reformas
policiales, prestando atencin, asimismo, a los factores asociados con su fracaso.
En la segunda parte, desarrollamos algunas consideraciones preliminares en relacin al rol de
los municipios en materia de seguridad, enfatizando especialmente el problema de la
descentralizacin policial. Repasamos algunos de las polticas impulsadas en los ltimos aos
desde el nivel local y analizamos la cuestin de la creacin de cuerpos de polica a cargo de
los Intendentes Municipales con especial atencin en el Conurbano Bonaerense.
1
Aun quebrando las estrechas fronteras de las reformas policiales argentinas, y ampliando el
marco de bsqueda al resto de las experiencias latinoamericanas, percibimos la carencia de
hiptesis de investigacin y marcos tericos compartidos, as como la falta de datos
cuantitativos y cualitativos, que nos permita identificar la existencia de una lnea de
investigacin consolidada. Coincidimos entonces con SallesKobilansi (2011: 33) en que la
reforma policial es una variable dependiente en vas de desarrollo.


1. La reforma policial en la Provincia de Bueno Aires. Actores, instituciones y dinmicas
polticas
La bibliografa acadmica en materia de reforma policial es relativamente frondosa. Sin
embargo, una revisin meditada, no digo de todas, pero al menos de una buena porcin de
esos artculos y libros, nos deja con el sentimiento de que la produccin terica y emprica, en
cierta medida, ha marchado al comps de la crisis en que se encuentran las polticas de
seguridad en Amrica Latina, al menos desde los aos ochenta del siglo pasado. Ello
determin una proliferacin de escritos que recogieron hiptesis apresuradas, combinadas con
relatos de experiencias reformistas estudiadas con escasa profundidad.
2
Desde nuestro punto de vista, las investigaciones enfocadas en la agencia policial son ms
bien propias de campos disciplinares como la sociologa de las organizaciones
(especficamente, en este caso, de la organizacin policial), o bien de las ciencias de la
administracin(en este caso, de la administracin policial). Este tipo de estudios constituyen

Considero que existe un dilema que todo investigador interesado en los procesos de reforma
policial debe resolver antes de iniciar su recorrido intelectual. Se trata, a al mismo tiempo, de
una pregunta cientfica bsica: la pregunta por el foco. Dnde mirar? Mejor dicho, dnde
concentrar la mirada? En qu porcin de la realidad habr que ir a buscar las respuestas que
reclaman las preguntas de investigacin? En la materia que nos convoca, hay dos grandes
focos sobre los cuales la investigacin puede fijar la vista. El primero es la propia polica qua
organizacin. El segundo es el sistema poltico y su dinmica.Sostengo que, en mayor o
menor medida, casi todos los autores terminan empujando el peso de su indagacin terica
hacia el estudio del sistema poltico.

1
Este ltimo eje estructurante es el objeto de estudio del programa de investigacin Polticas Pblicas de
Seguridad Ciudadana y Prevencin del Delito y la Violencia en los Municipios del Conurbano Bonaerense, que
llevamos a cabo junto a Nstor Legnani y un equipo de colegas investigadores en el Departamento Acadmico
Buenos Aires de la Universidad Catlica de Santiago del Estero.
2
El artculo de Facundo SallesKobilansky (2011) La poltica de las reformas policiales a nivel subnacional en
Argentina: algunas contribuciones y lecciones desde la ciencia poltica, publicado en la edicin nmero 14 de
los Cuadernos de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la Nacin, representa un esfuerzo parcial por
recorrer crticamente algunas de las hiptesis propuestas para explicar la dinmica de las reformas policiales.
un insumo fundamental para el anlisis de los procesos de reforma policial pero no bastan por
s mismos para explicarlos.
Cuando pretendemos dar cuenta una reforma policial, lo que estamos estudiando es, en ltima
instancia, un tipo particular de poltica pblica, una poltica de seguridad, una poltica policial,
o en el mejor de los casos, una poltica criminal, las cuales se imaginan, proponen, planifican,
deciden, ejecutan y evalanen el marco de un sistema poltico, compuesto por actores
polticos reales y concretos, con valores e intereses propios. Nuestro foco ser, por lo tanto, el
segundo de los propuestos: el sistema poltico y su dinmica. La polica es uno ms entre los
diversos actores que conforman un entramado sistmico de piezas cuyas interacciones
determinan la dinmica de avance, freno y retroceso de los procesos reformistas.La
importancia de la polica al interior de ese entramado y su capacidad de veto sobre las
polticas pblicas puede variar en intensidad segn el caso de estudio.
Una hiptesis relativamente trabajada es la del legado autoritario. Segn este argumento,
uno de los motivos ms influyentes en el fracaso de las reformas es la reproduccin policial
de prcticas autoritarias repetidas en forma continua durante ciclos histricos de largo
alcance. Anthony Pereira y Mark Ungar (2004) han argumentado que la transicin a la
democracia en los pases del Cono Sur (Brasil, Argentina, Chile y Uruguay) no trajo
aparejada un cambio en los patrones de policiamiento vigentes. Dichos patrones se
caracterizan por hechos de violencia institucional excesiva; corrupcin de buena parte de los
efectivos policiales;un enfoque de mano dura o ironfirstpara la gestin (delegada) de las
polticas de seguridad interior; debilidad del control judicial y una deficitaria cultura de
rendicin de cuentas ante la ciudadana.
La confianza de la sociedad civil en la institucin policial y el grado de centralizacin del
sistema policial, constituyen las otras dos variables que, combinadas con el peso del legado
autoritario, determinan el destino de una reforma policial.
Si bien la polica ha sido histricamente una institucin acomodaticia en su relacin con el
poder poltico de turno, esa flexibilidad para acomodarse a las necesidades de la clase
gobernante ha convivido con un altsimo nivel de autogobierno institucional (Sain, 2003).
Este tipo de relacin entre la organizacin policial y un amplio sector de la clase poltica
funcion durante muchas dcadas, mientras las condiciones del contexto criminolgico y la
temperatura de la opinin pblica lo permitieron.
Ese vnculo consista (consiste?) en un contrato tcito (o explcito?)mediante el cual la
polica asuma el compromiso de gestionar la conflictividad derivada de las principales
actividades delictivas desarrolladas en el territorio y de administrar los niveles de rentabilidad
de esos nichosdelictuales, sin que esto repercutiera negativamente en la opinin pblica, lo
que afectara hacia la baja el capital electoral de los dirigentes polticos formalmente acargo
de la polica. A cambio, la clase poltica obtena una serie de recursos medulares para la
construccin de poder: delegaban en la polica la gestin de la seguridad y evitaban con ello el
costo presupuestario de financiar una poltica pblica deprevencin y represindel delito a
travs de mecanismos compatibles con la democracia y el estado de derecho; y, al mismo
tiempo,sumaban una batera de recursos econmicos y coercitivos siempre disponibles para
desbalancear en su favorlas disputas polticas con rivales internos y opositores externos.
El cambio contextual acontecido en los ltimos tres decenios afect decididamente las
condiciones de vigencia del pacto. Explicar adecuadamente este proceso de transformacin
demanda un nivel de investigacin emprica del que an carecemos. Pero existe la presuncin
fundada de que el crecimiento (cuantitativo) y la complejizacin (cualitativa) del crimen
organizado, particularmente del mercado de drogas ilcitas, junto al potente ingreso del
issuede la inseguridad a la agenda pblica, son los dos factores que explican el hecho de
que el contrato de facto poltico-policial haya devenido de cumplimiento imposible.
Por un lado, la consagracin de la inseguridad como primera inquietud poltica de la sociedad
ya no permite a los gobiernos desentenderse tan fcilmente de la conduccin de la poltica de
seguridad. Por otro, la consolidacin de organizaciones narco-criminales cada vez ms
poderosas coloca en tela de juicio la capacidad real de la polica para cumplir con su parte del
pacto. Es posible que el actual panorama criminal de la Argentina constituya un complejo
mosaico donde se solapan los resabios an en pie del viejo pacto poltico-policial, que todava
explicara buena parte de los fenmenos ilegales, con otros formatos de regulacin de facto de
la criminalidad donde quien empieza a poner las reglas de lo que pasa en el territorio, es el
narco.
Sumado a ello, tambin podra pensarse que la regulacin policial, tradicionalmente jerrquica
y verticalista, convive ahora con otro tipo de regulacin policial ms anrquica y
descentralizada, donde no todos los nichos de negocios ilegales explotados por algn efectivo
policial o por algn sector concreto de la fuerza, genera una corrupcin ascendente.
De este modo, en el contexto de un doble pacto (Binder, ; Sain, le monde) funcionando
aceptablemente para ambas partes, la capacidad de la polica de vetar una poltica
reformista era muy alta y los incentivos de la clase poltica para encararla eran muy bajos.
El autogobierno policial es, en efecto, parte del legado autoritario mencionado. Creo, sin
embargo, que a los fines analticos conviene separar ambas hiptesis. Mientras el legado
autoritario se refiere a una serie de prcticas, algunas de tipo castrense, otras directamente
ilegal, que a raz de su consolidacin histrica obturan la penetracin del reformismo; el
autogobierno, por su parte, se refiere a la autonoma poltica que ostenta la agencia policial
frente a las autoridades democrticas.
Marcelo Sain (2003, 2008) recurre a los conceptos weberianos de autonoma y heteronoma
para explicar este fenmeno. Segn Max Weber (1992) una asociacin que goza de
autonoma es aquella en la cual el orden interno es configurado por sus propios miembros, en
virtud, justamente, de su membresa al grupo. Al contrario, en las asociaciones heteronmicas,
las pautas de ordenamiento emanan de personas ajenas y exteriores a ella. As, la polica
obtiene un margen muy amplio para mantener independencia en materia doctrina, orgnica y
funcional, a raz de lo cual se convierte en un actor poltico relevante en la disputa por la
definicin de la poltica de seguridad (Sain, 2008: 87).
Este tipo de alianzas poltico policial no son privativas de contextos latinoamericanos. Segn
revela una extensa investigacin llevada a cabo por Dominique Monjardet (2010: 39-40),
quizs el mayor experto francs en el campo de la sociologa policial, existe una suerte de
ambivalencia en la relacin que la polica entabla con la clase poltica. En lneas generales,
se nota fcilmente que las corporaciones policiales son rebeldes frente a la subordinacin
poltica. Sin embargo, esa rebelda no excluye la construccin de alianzas. Muy por el
contrario, la implementacin de ciertas estrategias de poltica pblica suelen sostenerse en el
acuerdo entre ambos actores, como las tpicas campaas punitivas azuzadas bajo el eslogan de
law and order, en las cuales sectores influyentes de la corporacin policial invierten en
beneficio propio la relacin de jerarqua que las conecta con la clase poltica.
El experto chileno Hugo Frhling (2003; 2009) escribi una serie de trabajos en los cuales
centr su esfuerzo en el anlisis de los aspectos policiales que funcionan como obstculos o
resistencias a los procesos reformistas. Observ que la purga masiva de efectivos policiales
fue una prctica habitual en las polticas de reforma. Estos despidos masivos fueron
impulsados por los reformadores como un instrumento para oxigenar la institucin y enviar la
seal de que el nuevo modelo institucional no tolerara las viejas prcticas policiales sealadas
como la causa del deterioro institucional. Este tipo de prcticas reformistas fueron percibidas
por el conjunto de los policas como una violacin a su derecho al debido proceso legal, lo
que termina por robustecer la oposicin a las reformas (2009: 25).
Las caractersticas de la subcultura interna de las policas latinoamericanas y las convicciones
ideolgicas del personal policial tambin constituyeron fuentes generadoras de resistencias
institucionales. En ese sentido, ciertas opiniones arraigadas en los efectivos policiales en
relacin a su profesin dificultan la introduccin de reformas. Tanto la desmilitarizacin
como la supervisin externa, por ejemplo, encontraron fuertes resistencias ideolgicas entre
los efectivos policiales (Frhling, 2009: 29-30).
Ahora bien, existen tambin otros desarrollos tericos que han ido ms all de las
caractersticas de la institucin policial y buscaron explicaciones en la configuracin del
sistema poltico. Ya Marcelo Sain (2003), producto de su experiencia prctica en la gestin
bonaerense
3
La paradoja consiste en que, si bien el federalismo genera incentivos a la innovacin en los
titulares del PE provincial en tanto pueden capitalizar los beneficios de la reforma por ser las
mximas autoridades de sus Provincias, la existencia de otras instancias estatales, a la sazn,
la Presidencia de la Nacin y las Municipalidades, que pueden o no compartir la orientacin
de la poltica de seguridad y que probablemente sean competidores polticos actuales o
potenciales, desencadena conflictos que obturan la reforma policial.
, vena sosteniendo desde los aos noventa que la variable de mayor incidencia
sobre el xito de una reforma policial es la accin poltica del elenco gubernamental antes que
la resistencia de la polica. Ms all de los obstculos con que la fuerza policial mine el
camino de la reforma, una accin poltica decidida, impulsada por dirigentes con legitimidad
democrtica y ejecutada por un equipo de funcionarios burocrticos tcnicamente capaces y
polticamente comprometidos, era (y sigue siendo) la nica forma de subordinar la polica a la
esfera poltica, condicin de posibilidad para que una reforma prospere.
De esta manera, al enfocar el lente sobre el sistema poltico, florece la potencial importancia
de algunos de sus componentes, como la estructura del estado (federal o unitario), el sistema
de partidos y la dinmica de la competencia electoral.
El investigador estadounidense Kent Eaton (2008) argument que los ensayos reformistas
argentinos naufragaron a causa de la combinacin de tres grandes impedimentos: el
federalismo; la competencia electoral y la consolidacin en la agenda pblica de una crime
wave.Cada obstculo, engendr una paradoja.
En primer lugar, a pesar que una parte de la bibliografa politolgica ha destacado los
beneficios del federalismo para la innovacin en polticas pblicas, Eaton (2009: 8-9) sostiene
que, en el caso argentino, la existencia de tres niveles estatales distintos, cada uno de ellos con
legitimidad propia, genera conflictos polticos que dificultan la implementacin exitosa de la
reforma policial.

3
Fue asesor de la primera reforma y viceministro con J uan Pablo Cafiero.
La segunda paradoja consiste en que las mismas presiones generadas por la competencia
electoral, han empujado, por unaparte, el ingreso en la agenda pblica de la reforma policial,
mientras que por otra, obstruyeron a posteriori la posibilidad que sta llegara a buen puerto.
En otras palabras: la paradoja consiste en que la constancia de la demanda de ms seguridad
termina predominando sobre la inconstancia del apoyo de la clase poltica a la
solucinreformista.
Por ltimo,a pesar de la existencia de una copiosa evidencia sobre la participacin de
numerosos efectivos policiales en la regulacin mercados ilegales y en hechos de corrupcin
pblicos y concretos, el discurso de la existencia de una ola delictiva fortaleci la posicin
relativa de los grupos conservadores que se oponan a la reforma policial.
Alberto Fhrig y J ulia Pomares (2013) sealan que el pacto poltico-policial se ve facilitado
por ciertas caractersticas del sistema poltico argentino. Nuestro pas presenta un sistema que
combina un bajo nivel de competencia interpartidaria con alta fragmentacin al interior de los
partidos. La escasa competencia determina una elevada tasa de reeleccin en aquellas las
instancias provinciales y nacionales que carecen de clusulas constitucionales que limiten la
cantidad de perodos que un mismo ciudadano o ciudadana puede permanecer al frente del
ejecutivo. Los largos ciclos de permanencia en el poder de los caudillos territoriales generan
mayores oportunidades para la construccin de relaciones de confianza y reciprocidad entre
sectores polticos, policiales y delictuales.
Sumado a ello, la fragmentacin poltica y la escasa cohesin de los partidos aumentan los
incentivos para la resolucin violenta de los diferendos polticos y jerarquizan el rol del
dinero en la conduccin de las estructuras territoriales ante la ausencia de los incentivos
organizacionales.
El anlisis de las percepciones de las elites polticas tambin ayudara a entender la dinmica
de los procesos reformistas. Algunos autores han argumentado que el alto costo poltico
potencial de emprender una reforma de la policadesalienta la toma de decisiones reformistas.
Asumir posturas duras en materia de seguridad ha demostrado ser una estrategia exitosa para
evitar que las consecuencias de la inseguridad erosionen el capital poltico propio (Flom y
Post, 2013).
Quizs una hiptesis atractiva sea la afirmacin de que los procesos de reforma policial tienen
ms chances de iniciarse cuando un hecho de gran impacto social modifica los trminos del
clculo de costo-beneficio que explica la decisin sobre la orientacin de la poltica de
seguridad.
4
Sin embargo, las polticas pblicas son procesos dinmicos y complejos que no se explican
solamente por lo que ocurre al interior del sistema poltico ni por las caractersticas de sus
En un contexto de conmocin, los costos de permanecer inactivo son tan altos que
superan a los muchos beneficios de la gobernabilidad pactada.
En resumen, hemos visto que segn la literatura disponible, las variables vinculadas al
sistema poltico entre ellas: el proceso de toma de decisiones de las elites polticas; el
sistema de partidos; la estructura del estado; la dinmica electoral; etc.; son fundamentales al
momento de buscar explicaciones para la dinmica de inicio, desarrollo, freno y retroceso de
las reformas policiales.


estructuras, sino por el tipo de interacciones y por el juego de poder que entablan entre s los
actores poltico-administrativos y los actores de la sociedad civil.
El anlisis de estas interacciones se encuentra presente, en mayor o menor medida, en casi
todos los autores mencionados. Las experiencias argentinas demuestran que los gobiernos
decidieron emprender reformas policiales en el marco de una conmocin social derivada de
un hecho resonante de alto impacto pblico. Pero lo que tambin debe subrayarse es que esas
decisiones polticas no se tomaron en el vaco sino dentro de un marco social y poltico en el
cual una diversidad de actores, al mismo tiempo que demandaban soluciones innovadoras,
tambin provea programas de gestin alternativos.
Segn el argumento de Gustavo Gonzlez (2007), las reformas policiales tuvieron lugar al
calor del surgimiento de un mainstream reformista que si bien excede ampliamente las
fronteras nacionales, tampoco se desarrolla en aislamiento, y mucho menos en contradiccin,
con respecto a la cultura poltica vigente en cada pas.
De un modo similar, SallesKobilansky (2011) sostiene que las polticas de reforma policial
deben entenderse como reformas de segunda generacin, ubicadas dentro del recetario de
polticas pblicas englobadas bajo el ttulo de reforma del Estado
5


. La pregunta que surge
naturalmente es por qu motivos las polticas medulares de la reforma del estado (y de la
economa) fueron relativamente exitosas en trminos de su radicalidad en la
implementacin y su sostenibilidad en el tiempo a lo largo de todo el ciclo neoliberal,
mientras que las reformas policiales tuvieron serias dificultades para consolidarse y avanzar.
En este sentido, quizs habra que explorar si el grado de penetracin social del marco
ideolgico que acompaa a las polticas pblicas impacta considerablemente en las chances
que stas tienen de consolidarse y prosperar en el tiempo. Sospecho que ste es el caso de las
reformas policiales.
Las polticas neoliberales de reformas del Estado y la economa implementadas durante las
dos administraciones del entonces Presidente CM, gozaron de una adhesin mayoritaria en el
electorado una vez que el Plan de Convertibilidad logr frenar la hiperinflacin, y fue
adoptado como un credo incuestionable y defendido a rajatabla por los sectores dominantes
(Pucciarelli, 2006; 2011). La alianza que se opuso a ese conglomerado de actores no fue lo
suficientemente fuerte como parta torcer la hegemona neoliberal, cuyos principios basales
recin entraron abiertamente en crisis durante el colapso social de 2001-2002.
Por su parte, la reforma policial no ingres a la agenda pblica adherida a ese paradigma
ideolgico, sino que lo hizo, por un lado, asociada a la condicin de respuesta frente la
inseguridad, y por otro, a un paradigma ideolgico cuyo eje estructurante es el respeto de los
Derechos Humanos y las garantas constitucionales, cuyo apoyo social mayoritario es por lo
menos dudoso, y lejos, muy lejos, estuvo de haber alcanzado el nivel de hegemona que
tuvieron las polticas neoliberales en los aos noventa.
En este sentido, considero que el estudio politolgico de las reformas policiales no debera
desatender estos dos factores: (1) el grado de penetracin social del marco ideolgico que las
acompaa; y (2) la densidad (el poder real) de las alianzas polticas conformadas para
impulsarlas.
El desarrollo de las tres reformas policiales bonaerenses (Arslanin-1997/1999; Cafiero-Sain-
2002; y Arslanin, 2004/2007) puede ser investigo y eventualmente explicado a partir de estas
hiptesis. Sin embargo, el potencial cientfico de este complejo de hiptesis no se limita
exclusivamente a los perodos reformistas, puesto que si bien la orientacin de las polticas
policiales ha sido muy oscilante, los clivajes inherentes al campo de la seguridad siguen
siendo los mismos. Es la misma estructura poltico-institucional, el mismo poder meditico,
los mismos intereses electorales y las mismas convicciones ideolgicas, las variables que han
entrado en accin para determinar el curso de la poltica de seguridad.
Ese mismo marco poltico-institucional incluye a los municipios como uno de los actores
centrales en materia de seguridad. Desde la aplicacin de polticas innovadoras, pasando por
la recepcin del reclamo ciudadano y la creacin de policas locales, hasta el boicot a las
reformas policas, todos los ejes importantes de la poltica de seguridad han tenido algo (o
mucho) que ver con la instancia municipal. De estas cuestiones vamos a ocuparnos en el
siguiente apartado.

2. La municipalizacin de la seguridad. De la jefatura de facto a la autoridad de iure y
del veto anti-reforma a la innovacin en polticas pblicas
El ttulo de esta seccin es un escueto adelanto de las dos lneas argumentativas que
proponemos explorar en relacin al rol de los municipios en las polticas de seguridad: la
creacin de policas municipales y la implementacin de polticas de seguridad impulsadas
desde instancias locales.
Desde el retorno de la democracia, el rol de los estados municipales ha evolucionado hacia
una mayor importancia al interior del esquema de poder poltico-institucional argentino.Los
Intendentes Municipales del Conurbano Bonaerense gobiernan 24 unidades estatales que
concentran el xx% de la poblacin nacional y el xx% del total del electorado. Al comps del
cambio radical operado sobre la estructura socioeconmicacomo resultado de la reforma
neoliberal, los jefes polticos territoriales, en particular los del PJ , aunque no slo ellos, han
visto incrementada su cuota de poder poltico al erigirse como referentes de las estructuras
polticas estatales y paraestatales a las que millones de ciudadanos acudan cotidianamente
para resolver la satisfacciones de necesidades bsicas (Levitsky; Legnani y Rodrguez
Medina; Escudero, 2014).
Durante las (casi) tres presidencias del ciclo kirchnerista (2003/2007; 2007/2011 y lo que va
del perodo 2011/2015) esa referencia casi hegemnica se ha visto matizada a causa de una
intensa y creciente tendencia hacia la universalizacin en las polticas sociales nacionales
(Escudero, 2014),a pesar de lo cual la centralidad poltica de los Intendentes sigue vigente.
Ms an, la ltima eleccin legislativa en la Provincia de Buenos Aires tuvo como cabezas de
las dos listas ms votadas a los Intendentes Municipales de Tigre y Lomas de Zamora, el
primero de los cuales fue acompaado en segundo lugar por el Intendente de Almirante
Brown. Si bien es temprano para emitir sentencias, los municipios bonaerenses ya no slo
aparecen como usinas fundamentales de gobernabilidad nacional sino tambin como
prolficos proveedores de candidatos a los cargos de mxima jerarqua.
Al mismo tiempo, el rol de los Municipios en la seguridad tambin evolucion. La primera
reforma impulsada por Arslanin (1997/1999) y el breve impulso reformista del binomio
San-Cafiero (2002)fueron polticas ampliamente resistidas por la mayora de los jefes
comunales. Algo similar ocurri durante la reforma policial de 2004/2007, aunque esta vez
con menos xito, puesto que el deterioro de la fuerza policial y el enorme impacto del caso
Blumberg sobre el sistema poltico hicieron que la apoyo del Presidente Kirchner, del
Gobernador Sol y del entonces referente del PJ bonaerense Eduardo Duhalde a la estrategia
de reforma primara sobre los intereses conservadores de algunos Intendentes.
En este perodo, mientras el Ministro Arslanin impulsaba estrategias de descentralizacin
policial, la mayora de los Intendentes se mostraron recelosos ante la posibilidad de asumir
competencias de mando formal sobre la polica. Sin embargo, en pocos aos, esa hostilidad
corporativa hacia la jefatura de iure fue cambiando hasta tal punto que algunos de los nuevos
Intendentes ya no slo dejaron de rechazar la idea de hacerse cargo de la polica sino que,
muy por el contrario, comenzaron a promoverla activamente.
Sumado a ello, la consolidacin en la agenda pblica de la inseguridad como la principal
preocupacin de la mayor parte de la ciudadana y el corrimiento de la intensidad de la
demanda hacia la instancia local, empuj a los gobiernos municipales a dejar de lado la
estrategia de prescindencia por falta de competencias, movindose hacia polticas y discursos
basados en enfatizar el hecho de hacerse cargo del problema.
En lo que resta de la ponencia, describimos algunas de las polticas pblicas implementadas
por los municipios y analizamos los principales aspectos implicados en el debate sobre la
creacin de policas locales. Las lneas que siguen representan una suerte de resumen del
punto de avance en que se encuentra el proyecto de investigacin que llevamos adelante desde
el ao 2014 junto al Lic. Nstor Legnani en el mbito del Departamento Acadmico Buenos
Aires de la Universidad Catlica de Santiago del Estero (UCSE-DABA), gracias al apoyo de
su Secretara de Ciencia y Tcnologa (SeCyT).

2.1. Los Municipios se hacen cargo: similitudes y diferencias en las polticas locales de
seguridad
Antes de ingresar en la descripcin puntual de las polticas locales de seguridad, es necesario
mencionar cuatro factores que a nuestro entender ayudan a dibujar el contexto institucional en
el cual estas polticas han tenido (y tienen) lugar.
El primero de esos factores es la carencia total de competencias formales. La seguridad
constituye una de las facultades no delegadas por las provincias a la nacin de acuerdo con
nuestra arquitectura constitucional vigente desde 1853. Sin embargo, esto no significa que el
Estado Nacional permanezca ausente en la materia. Muy por el contrario, la nacin cuenta con
al menos cuatro fuerzas policiales (Gendarmera Nacional; Prefectura Naval Argentina;
Polica de Seguridad Aeroportuaria y Polica Federal), con funciones especficas de
prevencin, represin e investigacin del delito, las cuales, a pesar de su especificidad,
muchas veces colaboran en tareas de seguridad que primariamente corresponden a los estados
provinciales.
Al mismo tiempo, los municipios bonaerenses carecen tambin de la autonoma que
paradjicamente les otorg la reforma constitucional de 1994. El artculo 123 de la CN
establece que cada provincia dicta su propia constitucin () asegurando la autonoma
municipal. Dicha disposicin no se encuentra respaldada por la Constitucin de la Provincia
de Buenos Aires, reformada tambin el mismo ao, con lo que el status jurdicos de las
municipalidades sigue siendo bastante dbil.
El segundo problema, asociado al anterior, es la debilidad financiera de los estados locales. Su
nica fuente de financiamiento propio y autnomo es el cobro de tasas, a lo que debe
sumrsele el monto percibido por la coparticipacin de impuesto provinciales y los recursos
de origen nacional, en su mayora de otorgamiento discrecional. La mayor parte de los
presupuestos municipales se invierte en servicios sanitarios, recoleccin de residuos y gasto
salarial. En tal sentido, la evaluacin de las polticas de seguridad en el nivel municipal no
puede soslayar el hecho de que el financiamiento es parte del problema. La disparidad en la
capacidad recaudatoria entre los diversos municipios es muy amplia, de tal manera que cuanto
ms dependan las polticas de seguridad del presupuesto local, mayor ser la inequidad en la
prestacin del servicio, y ms intensa ser la concentracin de servicios pblicos y privados
de seguridad en las localidades de mayor poder adquisitivo.
Un tercer aspecto a tener en cuenta es la carencia de cuadros tcnicos y de estructuras
administrativas consolidadas para gestionar las polticas de seguridad. Si bien existen
diferencias comparativas notables entre los 24 municipios del conurbano, ninguno de ellos ha
consolidado una administracin especializada que pueda suplantar el tradicional enfoque
policialista de la seguridad.
El cuarto y ltimo tem se refiere a la compleja trama socio-territorial en que operan las
polticas locales de seguridad. En los territorios concretos tienen lugar una serie de complejas
y polifacticas tramas de relaciones entre redes polticas, policiales, judiciales y criminales,
que configuran las relaciones de poder realmente existentes en el campo de la seguridad.
Aunque parezca contradictorio, esa trama es, al mismo tiempo, fuente de gobernabilidad
conservadora y usina de graves conflictos sociales, y forma en el clculo de oportunidades
que gua las acciones de todos los actores. Ignorarla, sera reducir la ciencia poltica al anlisis
abstracto de programas.
Ahora bien, como adelantamos ms arriba, todo este mapa de carencias coincide con la
constitucin del Municipio como centro de recepcin de demandas de todo tipo, incluidas las
vinculadas a la seguridad. A continuacin, describimos un conjunto de ocho estrategias que
hemos identificado en lo que va de la investigacin.
1. Transferencia directa e indirecta de recursos econmicos a la fuerza policial

Casi todos los Municipios transfieren recursos en forma directa y regular a la polica.
Es muy comn la transferencia de partidas en efectivo destinadas principalmente a la
carga de combustible. En algunos casos, incluso, se transfieren partidas a la Polica
Distrital con el objeto de solventar los gastos operativos cotidianos de la fuerza
policial. Los niveles de control varan segn los municipios.

Tambin existen inversiones indirectas, como la provisin de espacios fsicos y el
abono regular de alquileres de inmuebles.
2. Adquisicin de automotores que se otorgan a la polica para tareas de patrullaje
del espacio pblico
Casi todos los municipios han invertido recursos en la adquisicin de patrulleros
destinados a fortalecer la dotacin de automotores de las comisaras. El estado del
parque automotor de la polica presenta un grado notable de avera y deterioro, tanto a
causa de la falta de mantenimiento como del dbil control sobre su uso.
Algunas de esas compras de vehculos se canalizaron a travs de convenios marco
firmados con el estado provincial.
3. Creacin de cuerpos municipales de vigilancia
Todos los municipios han creado cuerpos de vigilancia propios. En todos los casos, los
distritos adquirieron mviles propios, casi siempre ploteados con los colores, signos,
smbolos y eslganes propios de la identidad visual del municipio.
Su funcin primordial es patrullar las calles en clave preventiva. La creacin de estos
cuerpos de patrullaje y la carencia de una regulacin formal de los mismos constituyen
denominadores comunes.
Sin embargo, el formato empleado vara segn el caso. Algunos municipios han
contratado personal retirado de las fuerzas policiales y de seguridad, e inclusive de las
Fuerzas Armadas, todos ellos con permiso de portacin de armas. Tal es el caso de
Ezeiza, que construy un cuerpo de vigilancia difcil de clasificar legalmente, dado
que en la prctica cumple funciones cuasi-policiales, con personas armadas que
patrullan la va pblica, aunque sin ser policas en actividad encuadrados en el marco
jurdico que regula a las policas.
Otros municipios, como Morn, disponen personal municipal para la conduccin de
los mviles, obviamente de carcter civil, y sin armamento. Su funcin es realizar
tareas de observacin y contactarse con la polica cuando se encuentran ante una
situacin amerite su intervencin.
Por ltimo, algunos municipios han contratado policas bonaerenses a travs del
sistema de Polica Adicional (PolAd) con el objetivo de contar, arriba de los mviles
municipales, con personal policial que pueda intervenir ante un hecho delictivo.
Quizs el aspecto ms cuestionable de esta estrategia es el riesgo de exponer a un
efectivo policial a actuar sin el apoyo de un compaero.
4. Creacin y montaje de sistemas de videovigilancia del espacio pblico
Todos los municipios del conurbano han instalado cmaras de seguridad en el espacio
pblico, tanto del tipo domo (aquellas que giran 360 grados y poseen un sistema de
zoom para acercar la imagen) como cmaras fijas que apuntan siempre al mismo
lugar.
La incremento exponencial de la demanda ciudadana de cmaras de seguridad en la
va pblica es posiblemente uno de los aspectos ms destacables a la hora de analizar
la evolucin de la cuestin en los ltimos tres aos. Si bien an carecemos de
informacin emprica que respalde afirmaciones categricas, es muy posible que la
idea de prevenir el delito instalando cmaras haya ido ido ganando un lugar
privilegiado en el sentido comn de buena parte de la ciudadana. La relacin entre las
polticas de videovigilancia del espacio pblico y la definicin que el pblico
construye sobre la cuestin de la inseguridad es una lnea de investigacin que
recomendamos explorar.
J unto con la instalacin de cmaras de seguridad, se han montado Centrales de
Monitoreo, donde las imgenes captadas por las cmaras son observadas por personal
municipal las 24 horas. La falta de capacitacin especfica del personal es un
denominador comn de casi todos los distritos.
Algunas cmaras fueron financiadas por el estado nacional en el marco del Programa
de Proteccin Ciudadana lanzado en el ao 2009 desde la J efatura de Gabinete de
Ministros de la Nacin. Luego, el estado nacional, y en menor medida el provincial,
siguieron financiando la instalacin de cmaras, aunque desde entonces fueron los
estados locales los que absorbieron la mayor parte del gasto en monitoreo.
El siguiente cuadro muestra la cantidad de cmaras que tendra cada uno de los
municipios del conurbano. Los nmeros son preliminares y estn sujetos a revisin en
el transcurso de la investigacin citada.

Municipio Poblacin
Cant. actual
de cmaras
Cmaras c/
1000 hab.
Municipio Poblacin
Cant. actual
de cmaras
Cmaras c/
1000 hab.
2010 2010
San Isidro 292.878 920 3,1
Malvinas
Argentinas 322.375 170 0,5
Tigre 376.381 1000 2,7
Esteban
Echeverra 300.959 150 0,5
Vicente Lpez 269.420 415 1,5 Quilmes 582.943 290 0,5
San Fernando 163.240 200 1,2 Ezeiza 163.722 80 0,5
Avellaneda 342.677 340 1,0 San Miguel 276.190 120 0,4
Ituzaing 167.824 148 0,9 Lomas de Zamora 616.279 250 0,4
General San
Martn 414.196 304 0,7 J os C. Paz 265.981 100 0,4
Morn 321.109 230 0,7 Florencio Varela 426.005 125 0,3
Berazategui 324.244 230 0,7 Lans 459.263 126 0,3
Tres de Febrero 340.071 182 0,5 La Matanza 1.775.816 450 0,3
Hurlingham 181.241 96 0,5 Almirante Brown 552.902 130 0,2
Escobar 213.619 s/d s/d Moreno 452.505 100 0,2
Merlo 528.494 s/d s/d

5. Polticas de Participacin Comunitaria
Durante las reformas policiales, la participacin comunitaria fue incorporada como un
eje fundamental de la poltica de seguridad. Dicha participacin fue canalizada, en
buena medida, a travs de la actividad de los Municipios.
La Ley 12.154 cre los Foros de Seguridad en tres instancias: Foros Distritales
(coincidentes con la Departamental), Foros Municipales (coincidentes con el
Municipio) y Foros Vecinales (de carcter ms bien barrial, coincidentes mayormente
con las localidades), quedando a cargo del Intendente la obligacin de convocarlos
para su integracin y funcionamiento.
En la prctica, algunos municipios han violado el deber legal de convocar a la
constitucin delos foros, mientras que otros lo han convocado, procurando que su
conduccin quede en manos de organizaciones polticamente afines. Algunos incluso
han convocado a la constitucin de los foros en los momentos de reforma policial, y
luego permitieron que esos espacios perdieran centralidad a raz de los cambios en las
polticas provinciales.
Al margen de los foros, algunos Intendentes Municipales han promovido espacios
inorgnicos de participacin donde la interaccin con los vecinos no tuvo lugar en el
marco institucional fijado por la normativa provincial, aunque no por ello resultaron
menos reales para los actores participantes.
6. Asignacin de dispositivos tecnolgicos para emergencias delictivas.
Entre los dispositivos ms extendidos se encuentran las alarmas vecinales y los
llamados botones antipnico. Algunas alarmas se instalan en instituciones como
escuelas, sociedades de fomento y centros de jubilados. Otro tipo de alarmas tambin
se haninstalado la va pblica en el marco de planes del tipo vecinos alerta. Por su
parte, los botones antipnico estn dirigidos en la mayor parte de los casos a
poblaciones vulnerables, como personas con discapacidad, adultos mayores y mujeres
en situacin de violencia de gnero. En los casos ms extremos, algunos municipios
han comenzado a extender esta poltica a toda la poblacin desarrollando aplicaciones
para smartphones.
7. Gestin de la informacin e implementacin de planes y programas sociales
destinados a intervenir sobre la conflictividad social y los diferentes tipos de
violencia

Si bien an se discute ampliamente acerca de las variables que hacen aumentar el nivel
de violencia y criminalidad en una sociedad, es evidente que en la experiencia
argentina, el desgarramiento del tejido social provocado por el deterioro que las
principales variables socioeconmicas experimentaron entre el inicio de la ltima
dictadura militar y la crisis de 2001/2002 gener condiciones propicias para una
explosin de la conflictividad interpersonal.

Por ejemplo, actualmente la detencin y el encierro forman parte de la experiencia
cotidiana en las familias de los sectores populares. En los barrios ms postergados,
buena parte de la poblacin puede dar cuenta de un familiar cercano, un amigo o un
vecino que est o estuvo preso. La conflictividad en mbitos escolares y sanitarios se
ha crecido. Y la violencia intra e inter barrial parece haberse agudizado.

En este sentido, los municipios han tenido, hasta el momento, y salvo algunas
excepciones puntuales, una oferta de polticas muy limitada para abordar la gestin de
esta conflictividad. Una saludable excepcin es el programa Comunidad +
Prevencin implementado por la Secretara de Abordajes Integrales del Municipio de
Morn y que est destinado a brindar asistencia legal y asistencia sociosanitaria a
personas privadas de la libertad y sus familiares.

En materia de gestin de la informacin, Morn ha sido el primer estado local de la
Provincia de Bs. As. en crear un Observatorio de Seguridad y Violencia(s).

8. Polticas de mejoramiento del entorno urbano

Por ltimo, cabe mencionar la existencia de algunas intervenciones pblicas en el
entorno urbano que se presentan tambin como polticas de seguridad. Entre ellas se
cuenta la recuperacin de espacios verdes, la construccin de plazas, la instalacin de
nueva infraestructura urbana y la iluminacin del espacio pblico.

La urbanizacin de villas y asentamientos precarios es una estrategia de intervencin
que recoge varias de estas iniciativas. El incremento de la frecuencia del transporte
podra ubicarse dentro de este universo de polticas, aunque ha sido una de las
iniciativas menos exploradas hasta el momento.

Cabe mencionar que no hay consenso en el mundo acadmico acerca de que el
mejoramiento del entorno urbano per se tenga un impacto directo e inmediato en el
nivel de actividad delictiva.

2.2. El sinuoso camino hacia la creacin de policas municipales
En trminos de investigacin cientfica, la creacin de policas municipales podra definirse
como una especie de objeto de estudio en curso de ejecucin. Es claro que si se toma la
definicin en forma literal incurriramos en un contrasentido, puesto que un objeto de estudio
requiere ser delimitado (en tiempo y espacio). Sin embargo, creo que esta circunstancia
merece al menos dos comentarios. En primer lugar, lo que s es posible estudiar es el proceso
de descentralizacin policial que, con altos y bajos, viene teniendo lugar en la Provincia de
Buenos Aires desde mediados de la dcada del noventa, y desde esa perspectiva, escrutar la
propuesta de creacin de policas municipales. Y segundo, es evidente que buena parte de la
agenda reciente de las polticas de seguridad ha sido hegemonizada por el debate sobre la
creacin de fuerzas policiales en la rbita municipal, de tal modo que una discusin abierta y
de cara al futuro sobre las polticas de seguridad no debera obviar este tema.
Mientras escribimos estas lneas, las noticias al respecto se siguen sucediendo. El mircoles 2
de julio de 2014, el Gobernador Daniel Scioli emiti el Decreto 373/20014 instruyendo al
Ministro de Seguridad a que creara las Unidades de Polica de Prevencin Local, lo cual se
materializ mediante una Resolucin Ministerial publicada el da siguiente. Esta decisin se
inscribe en un marco poltico particular. La propuesta de creacin de fuerzas policiales a
cargo de los Intendentes vena siendo debatida en la Legislatura Provincial desde haca
tiempo. Luego de un prolongado debate, los bloques oficialistas parecieron llegar a un
acuerdo sobre las caractersticas que deberan tener esas nuevas policas. El proyecto tuvo
despacho favorable de diversas comisiones, y fue sancionado por la Cmara de Diputados y
aprobado en general por la Cmara de Senadores, frenndose en la votacin en particular del
Senado.
El naufragio de la norma en tratamiento da cuenta del difcil consenso que la sostena.
Pblicamente, el oficialismo provincial deba mostrarse activo en materia de seguridad y por
ese motivo la ley avanz hasta el punto de su sancin en general por ambas cmaras. Pero lo
cierto es que detrs de ese trabajoso consenso sigui operando la lgica propia del sistema
poltico bonaerense, cuya complejidad hace difcil la adopcin de una decisin mayoritaria
que afecte factores estructurales. El mismo entramado de actores que oper sobre todas las
iniciativas en materia de seguridad que tuvieron lugar en la provincia desde los aos noventa
hasta la actualidad (las reformistas y las no tan reformistas), determin esta vez que ley de
creacin de las policas locales no tuviera sancin definitiva.
La resolucin del Ministro de Seguridad Alejandro Granados, cuyas implicancias
seguramente analizaremos con ms detalle en otro texto, no parece tener ningn valor
reformista.Simplemente se limita a crear una nueva unidad policial, una nueva reparticin,
con funciones similares a las que ya tienen los actuales Comandos de Prevencin Comunitaria
puestos en funcionamiento en algunos municipios del Conurbano Bonaerense en lo que va de
este 2014. Es posible que el efecto ms inmediato de esta resolucin sea un nuevo incremento
en la cantidad de policas presentes en el conurbano, lo cual es evidentemente necesario,
como hemos demostrado utilizando datos duros en una nota publicada en el portal Infobae
6
El primer antecedente destacable fue la creacin de las Policas Departamentales. Durante la
primer reforma policial 1997-1999 el Ministerio de Seguridad y J usticia inici un proceso de
descentralizacin de la fuerza con el objetivo de mejorar el control poltico y social sobre la
accin policial. Se crearon entonces 18 departamentales cuya jurisdiccin se corresponda con
la de los Departamentos J udiciales. Esa coincidencia busc mejorar la articulacin entre la
polica y la justicia. Dicha medida se haca necesaria, adems, porque la reforma policial
separ la funcin de prevencin de la de investigacin, ambas concentradas hasta ese
entonces en las comisaras.
,
pero que no implicar necesariamente un efecto sobre la calidad del servicio policial.
Todo indica, en suma, que estas nuevas divisiones locales sern un rea ms de la polica
bonaerense, sujeta a su misma lgica informal y a sus mismas regulaciones formales internas
en materia de formacin, capacitacin, ascensos, premios, castigos, carrera profesional,
controles internos/externos y principios de actuacin.
Ahora bien, la creacin por resolucin de estas Policas Locales no es el resultado de la
generacin espontnea. Como vimos, es hija, en primer lugar, del debate parlamentario que la
precedi. Y en una lnea de evolucin institucional ms prolongada, es un eslabn ms dentro
de un proceso de acercamiento de la polica provincial hacia los municipios, iniciado en la
primera reforma policial (1997-1999), pero que luego trascendi incluso las fronteras de las
poltica reformista, extendindose hasta nuestros das.
As, en lo que resta de esta ponencia haremos un repaso de los principales hitos de ese
proceso de descentralizacin de largo plazo, para luego finalizar con un anlisis de las
propuestas legislativas debatidas en ambas cmaras del Poder Legislativo provincial.

2.2.1. Elementos para una visin de largo alcance de la descentralizacin policial
7
La primera reforma separ la prevencin de la investigacin asignndole cada competencia a
una estructura administrativa distinta (la Polica de Seguridad y la Polica de Investigacin).
Al mismo tiempo, cre la figura de un jefe de polica departamental cuya competencia se
superpona territorialmente con la judicial.


6
ESCUDERO, Andrs (2013) Necesitamos ms policas?. En: http://opinion.infobae.com/andres-
escudero/2013/10/21/necesitamos-mas-policias/
7
En la mayor parte de los casos, una departamental (judicial o policial) involucr varias jurisdicciones
municipales. Por ejemplo: el Departamento J udicial Zrate-Campana; el Departamento J udicial Morn (que
involucra Morn, Hurlingham, Ituzaing y Merlo) o el Departamento J udicial San Martn (San Martn +Tres de
Febrero). En otros casos involucra un solo distrito, como el caso del Departamento J udicial Matanza.

El segundo antecedente fue la creacin de las Policas Distritales. Luego del secuestro seguido
de muerte de Axel Blumberg, el Gobernador Sol design a Len Arslanin como Ministro de
Seguridad, dando inicio al segundo proceso de reforma policial, que finalmente termin
siendo mucho ms prolongado y profundo que el primero.
Durante este proceso, que se extendi de abril de 2004 a diciembre de 2007, se crearon las
llamadas Policas Distritales. En esta oportunidad, el Ministerio busc hacer coincidir la
jurisdiccin de la distrital con la del municipio. Anlogamente, el objetivo buscado era
mejorar la articulacin entre la polica y el municipio, de tal modo que el Intendente tenga un
interlocutor vlido para planificar el despliegue preventivo en todo su distrito.
Si bien las Policas Distritales seguan dependiendo plenamente de la provincia, de algn
modo su creacin signific un reconocimiento a la entidad del Municipio como un actor
central de las polticas de seguridad.
Hasta la reforma de1997/1999, la organizacin de la polica era funcional al paradigma
policialista que regulaba las polticas de seguridad. Segn ese paradigma, la polica era el
actor central, casi exclusivo y excluyente, en la planificacin y ejecucin de las polticas de
seguridad. Por ese motivo, la conduccin de la fuerza policial jams procur que su estructura
coincidiera con la de otros actores, como el Poder J udicial y lasMunicipalidades.
La existencia de un jefe de polica distrital, con competencia sobre lo que ocurra en todo el
territorio de un municipio, cre un cargo que, en teora, le permita a los Intendentes participar
en la planificacin de la seguridad sin obstculos de carcter burocrtico.
En la mayor parte de los casos, cada Municipio se corresponda con una sola Polica Distrital.
Sin embargo, en algunos distritos de grandes dimensiones se establecieron de tres a cinco
distritales con el fin de optimizar el funcionamiento policial. Por ejemplo, la ciudad de La
Plata est dividida en tres distritales: La Plata-Centro; La Plata-City Bell y La Plata Villa
Elvira. El municipio de La Matanza, el ms populoso de la provincia, fue dividido en cinco
distritales:
1. Matanza Noroeste (San J usto, Ramos Meja, Villa Luzuriaga);
2. Matanza Noreste (Villa Luzuriaga, Villa Madero, Lomas del Mirador, La Tablada,
Tapiales, Aldo Bonzi, Villa Celina);
3. Matanza Este (Laferrere, Ciudad Evita, Isidro Casanova);
4. Matanza Oeste (Rafael Castillo, Isidro Casanova);
5. Matanza Sur (20 de J unio, Virrey del Pino, Gonzlez Catn)
La divisin de La Matanza en cinco distritales debi superar la resistencia inicial de las
autoridades polticas locales, que mostraron cierto recelo ante la iniciativa por considerarla
como un posible antecedente para la divisin del distrito.
El tercer eslabn, enmarcado en la misma etapa reformista, fue la creacin de las Policas
Comunales en el interior de la provincia. Fueron creadas mediante la ley 13.210 en julio de
2004 para Municipios con menos de 70 mil habitantes. Este modelo rige actualmente en la
mayor parte de los distritos del interior. La siguiente tabla muestra la distribucin de las
policas comunales:

Municipios del interior bonaerense con menos de 80 mil habitantes CON Polica Comunal
Municipio
Seccin
Electoral
Habitantes Intendente Partido (2011)
Chivilcoy 4ta 64.185 Anbal PITTELLI FPV
Mercedes 1ra 63.284 Carlos Americo SELVA FPV
Coronel Rosales 6ta 62.152 Nstor Hugo STARC Integ. Vec. Rosalea
Tres Arroyos 6ta 57.110 Carlos Alberto SNCHEZ Mov. Vecinal
Nueve de Julio 4ta 45.998
Walter Roberto
BATISTTELLA
UCR
Coronel Suarez 6ta 38.320 Ricardo Alejo MOCCERO FPV
Baradero 2da 32.761 Aldo Mario CAROSSI FPV
Villarino 6ta 31.014 Patricia COBELLO FPV
General Villegas 4ta 30.864 Gilberto ALEGRE FPV
Carmen de Patagones 6ta 30.207
J abier Daro Garcs
(interino)
FPV
Exaltacin de la Cruz 2da 29.805 Adrian SANCHEZ FPV
Coln 2da 24.890 Ricardo Miguel CASI FPV
Las Flores 5ta 23.871 Alberto Cesar GELEN FPV
Rojas 2da 23.432 Martin CASO Encuentro por Rojas
Coronel Pringles 6ta 22.933 Carlos Ulises ORESTE UCR (Frente Renov.)
Ayacucho 5ta 20.337 Pablo ZUBIABURRE UCR
Benito Jurez 6ta 20.239 J ulio MARINI FPV
General Viamonte 4ta 18.078 J uan Carlos BARTOLETTI FPV
Lobera 5ta 17.523 Diana Argello FPV
Adolfo Alsina 6ta 17.072 David HIRTZ UCR
Daireaux 6ta 16.889
Esteban J orge
HERNANDO
UCR
Pun 6ta 15.743 Facundo CASTELLI UCR
Rauch 5ta 15.176 J orge Mario UGARTE FPV
General Arenales 4ta 14.903 J os Mara MEDINA FPV
Carmen de Areco 2da 14.692
Marcelo Alejandro
SKANSI
Nueva Alt. Carmea
Capitn Sarmiento 2da 14.494 Oscar OSTOICH FPV
Tornquist 6ta 12.723
Gustavo Guillermo
TRANKELS
FPV
Roque Prez 7ma 12.513 J uan GASPARINI FPV
GonzalezChves 6ta 12.047 J ose MARTINEZ Unin Vecinal
Guamin 6ta 11.826 Nestor ALVAREZ FPV
Carlos Tejedor 4ta 11.570 Mara Celia GIANINI FPV
General Pinto 4ta 11.261 Alexis Ral GUERRERA FPV
General Alvear 7ma 11.130 Alejandro CELLILLO UCR
General Lamadrid 6ta 10.783 J uan Carlos PELLITA FPV
Alberti 4ta 10.654 Marta MEDICI FPV
Suipacha 1ra 10.081 J uan Antonio DELFINO PJ -FPV
Tapalqu 7ma 9.178
Gustavo Rodolfo
COCCONI
FPV
Florentino Ameghino 4ta 8.869 Francisco IRIBARREN FPV
San Cayetano 5ta 8.399
Miguel Angel
GARGAGLIONE
UCR
Monte Hermoso 6ta 6.499 Marcos FERNANDEZ FPV

Sobre el total de Municipios con Polica Comunal, 8 son gobernados por radicales, 17 por
justicialistas y 4 por vecinalistas. Mientras tanto, sobre el total de Municipios sin Polica
Comunal, uno es gobernado por la CC-ARI, 12 por el justicialismo y 4 por radicales.

Municipios del interior bonaerense con menos de 80 mil habitantes SIN Polica Comunal
Municipio
Seccin
Electoral
Habitantes Intendente Partido (2011)
San Pedro 2da 59.036 Guacone, Pablo
Fte. Soc. de la
PBA
Chacabuco 4ta 48.703 Barrientos Mauricio FPV
Lincoln 4ta 41.808 Fernndez, J orge FPV
Bragado 4ta 41.336 Aldo San Pedro FPV
25 de mayo 7ma 35.842 Borrego Mara Victoria CC-ARI
Bolivar 7ma 34.190 Bucca, Eduardo FPV
Ramallo 2da 33.042 Santalla Walter UCR
Salto 2da 32.653 Brasca, Oscar FPV
Saladillo 7ma 32.103 Gorosito, Carlos UCR
Arrecifes 2da 29.044 Bolinaga, Daniel FPV
San Ant. De Areco 2da 23.138 Duraona, Francisco FPV
San Andrs de
Giles
2da 23.027 Ghione, Luis FPV
Carlos Casares 4ta 22.237 Walter Torchio FPV
Navarro 1ra 17.054 Maggiotti, Fernando FPV
Alem 4ta 16.799 Conocchiari, Alberto FPV
Tres Lomas 6ta 8.700 Alvarez Roberto FPV
Salliquel 6ta 8.644 Cattneo Osvaldo UCR
Pellegrini 6ta 5.887 Pacheco Miguel Angel UCR

Las Policas Comunales poseen una doble dependencia jerrquica. Orgnicamente, dependen
del Ministerio de Seguridad. Funcionalmente, dependen del Municipio. La dependencia
orgnica involucra todo lo referido al rgimen de ascensos, poltica salarial, sanciones,
formacin y capacitacin, evaluacin del desempeo, estructura organizativa, jerarquas,
rangos, etc. Mientras que la dependencia funcional se refiere especficamente a la faz
operativa, como el despliegue de los efectivos policiales en el terreno y las prioridades de la
accin. En otras palabras, la dependencia funcional involucra toda la planificacin de las
operaciones policiales preventivas en el territorio y las rdenes necesarias para ponerla en
prctica.
As, cada Intendente disea las polticas preventivas y las acciones estratgicas de la Polica
Comunal. stas son impartidas al J efe de Polica directamente o a travs del funcionario que
el Intendente designe. El J efe de la Polica Comunal de Seguridad debe cumplir las directivas
e informar a requerimiento del Intendente sobre las acciones realizadas. En dichos casos, el
incumplimiento se considera falta grave
La incorporacin de personal policial debe otorgar preferencia a los residentes y/o habitantes
del Municipio o de la vecindad del lugar al que sern asignados.
La novedad de las policas comunales consisti en que, por primera vez, se generaba una
relacin de jefatura formal entre el Intendente y la polica. Hasta este momento, la influencia
de los Intendentes poda ser ms o menos amplia, pero en ningn caso era, al mismo tiempo,
formal y directa.
Algunos jefes polticos locales ejercan (y ejercen) un control informal sobre la polica a
travs del control de las designaciones en las comisaras de su jurisdiccin, cuando no, en los
casos ms extremos, a travs de la participacin conjunta en la administracin de algunos
circuitos ilegales. Con la creacin de los Foros de Seguridad en 1998 y el impulso
descentralizador de la primera reforma se crearon instancias de participacin tanto para la
comunidad como las autoridades polticas locales. Pero ese esquema no contemplaba
relaciones de jefatura formal, sino que se limitaba a incorporar al estado municipal como un
actor de peso en las polticas de seguridad.
En resumen, el proceso de descentralizacin de la polica bonaerense reconoce sus
antecedentes ms importantes durante las dos etapas reformistas. El primer movimiento
descentralizador consisti en la creacin de las Policas Departamentales durante la reforma
de 1997/1999, cuya jurisdiccin territorial fue trazada en coincidencia con el Poder J udicial.
Ms tarde, durante la reforma de 2004/2007, se crearon las Policas Distritales, en
coincidencia con la jurisdiccin municipal. Finalmente, en el ao 2005, la creacin de las
Policas Comunales, diseadas para los distritos del interior, fue el primer antecedente de una
relacin de jefatura formal entre el Intendente y la polica.
A pesar de ello, cabe destacar que el impulso descentralizador no se detuvo con las reformas
policiales. Aun cuando los lineamientos generales de la poltica de seguridad cambiaron
sustancialmente, el rol de los municipios en relacin a la gestin policial no dej de
evolucionar, tanto a travs de la firma de convenios especficos como de la transferencia de
recursos municipales consentida desde la provincia. No tenemos espacio aqu para ampliar las
implicancia de la relacin entre el Ministerio de Seguridad (o de J usticia y Seguridad) de la
PBA y los municipios del conurbano en la etapa post reformista, pero nos encontramos
analizando aspectos referidos a esta cuestin que seguramente se reflejarn en una
presentacin similar a esta.

2.2.2. Las propuestas legislativas de creacin de policas municipales en el Conurbano
Bonaerense
Antes de que los legisladores provinciales construyeran arduamente un proyecto de consenso
para la creacin de policas locales, existan diversos proyectos en debate. Dos de ellos
provenan del oficialismo kirchnerista: el proyecto del bloque Nuevo Encuentro, presentado
por el diputado Marcelo San (proyecto D 596 12/13), y el del Poder Ejecutivo (proyecto A-
14), impulsado por el Gobernador Scioli. Ambos terminaron siendo la fuente primordial de
insumos para el texto que finalmente se fren en el Senado, aunque el proyecto del bloque
Nuevo Encuentro aport las definiciones ms profundas en cuanto al modelo institucional que
se pretenda para estas nuevas policas.
Por ese motivo, abordamos a continuacin los principales lineamientos del expediente D 596
12/13, y al mismo tiempo, haremos algunos comentarios finales sobre el proyecto del Poder
Ejecutivo.
En primer lugar, el proyecto del Diputado Marcelo Sain propona crear Policas Municipales
cuyas caractersticas institucionales podran resumirse como sigue:

Primera Parte: Reglas Generales
B ases Orgnica Control
Qu caractersticas centrales
tendrn las Policas
Municipales?

1. +100 mil hab.
2. Dependen orgnica y
funcionalmente del
Municipio
3. Hacen seguridad
preventiva local
4. La Provincia acta
supletoriamente
Qu y cmo se traspasar desde
la Provincia al Municipio?

1. Se traspasa en Etapas
2. Ordenanza de Adhesin
3. El PE Provincial
conserva los servicios
comunes: Red de
Comunicaciones +
Sistema de Informacin
4. La Legislatura conserva
cierto control del
proceso a travs de: la
Bicameral; el Comit
Ejecutivo y la J unta de
Reencasillamiento
Cmo se controlar a estas nuevas Policas
Municipales?

A travs de dos organismos autnomos que
dependen del PE Provincial:

1. La Auditora General
2. El Tribunal de Disciplina

El siguiente grfico define los conceptos de seguridad preventiva local y seguridad
compleja, y explica las acciones permitidas y prohibidas para las nuevas policas:

Qu PUEDEN hacer? Qu NO PUEDEN hacer?
SEGURIDAD PREVENTIVA LOCAL
(prevencin +conjuracin)
Cuidar personas +bienes +espacios pblicos
Acciones: impedir delitos (vigilancia y patrullaje +
inspeccin de personas y objetos) +individualizar
culpables +reunir pruebas
Competencias del CPP (los actos de polica): recibir
denuncias / cuidar rastros / preservar la escena / tomar
rastros si hay peligro / practicar allanamientos, requisas
y secuestros / interrogar testigos / usar la fuerza fsica
necesaria / informar al sospechoso y a la vctima sus
derechos / etc.
1. SEGURIDAD COMPLEJA
Restaurar el orden pblico en caso de graves disturbios
por manifestaciones / Operaciones especiales y tcticas /
inteligencia criminal / seguimiento del crimen
organizado
2. FUNCIONES AJENAS A SU MISIN
Trabajos administrativos / Otros trabajos policiales /
notificaciones judiciales / custodia de detenidos /
custodia de funcionarios y edificios pblicos / seguridad
vial y trnsito / Defensa Civil
Prohibiciones del CPP: abrir correspondencia

Las interacciones entre las policas municipales creadas por el proyecto y las policas que
permanecern en la rbita provincial se describen como una relacin de cooperacin y
coordinacin. El siguiente cuadro resume los mecanismos previstos en la norma propuesta:

Organismo Consejo de Coordinacin
(Provincial)
Mesa de Coordinacin
(Municipal)
Funciones Funciones reglamentarias y consultivas:
1. Establecer parmetros de coordinacin
Provincia-Municipio. (p.e: va protocolos)
2, Homogeneizar: recepcin de denuncias / actos
de polica (CPP) / gestin de la informacin
delictiva / gestin de la informacin
organizacional / solucin de conflictos
burocrticos
Coordinacin permanente de las
policas:
Asegurar intercambio de
informacin / asegurar
coordinacin operativa / planificar
acciones conjuntas / ejecutar lo que
disponga el Consejo de
Coordinacin
Conformacin Ministro de Seguridad (preside) +1 subsecretario
+1 jefe policial provincial +2 legisladores +el
Director General de Polica Municipal
(+equipo tcnico asesor)
Secretario de Seguridad (preside) +
Director General de PM +Director
del CEC de la PM +J efe de Polica
Provincial c/jurisdiccin

El proyecto tambin estableca que el jefe de la nueva polica municipal serpia el Intendente,
y sus funciones eran las ms amplias entre todas propuestas en debate. Los siguientes grficos
muestra el esquema jerrquico y administrativo que tendra la fuerza:

Organizacin de las Policas Municipales segn el proyecto de ley presentado por el
diputado Marcelo San.
Intendente/a Municipal
Secretario de Seguridad
Director General de Polica
Municipal
(designado por el Intendente con acuerdo del Concejo)
Efectivos policiales
Estructura
administrativa
( conformada por personal de
apoyo: gestin econmica,
contable, financiera, de la
infraestructura, de los
recursos humanos y de las
relaciones institucionales;
asesoramiento jurdico-legal)


El proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo, por su parte, constaba de 26 artculos.
Entre sus principales caractersticas institucionales se destacaban las siguientes:
1. Estableca como regla el principio de especializacin, lo que significa que el criterio
para organizar la labor policial del Estado es la creacin de fuerzas policiales con
competencias y formaciones especialmente diseadas para ocuparse de temas
concretos. En este sentido, realizar labores preventivas a nivel local es una tarea muy
diferente de la investigacin de organizaciones criminales complejas.

As, la Polica de Prevencin sera creada como un rea especializada ms dentro del
esquema policial de la Provincia de Buenos Aires. Actualmente, segn la Ley 13.482
(que es la norma que unifica todas las disposiciones sobre organizacin policial), la
polica se organiza en las siguientes reas: Polica de Distrito; Polica Comunal;
Polica de Seguridad Vial; Polica de Custodia y Traslado; Polica Bs. As. 2; Polica de
Seguridad Siniestral; Polica de Operaciones Areas; etc (art. 2 Ley 13.482). La
reciente Resolucin Ministerial que mencionamos en el apartado anterior aadi a este
esquema las nveles Policas Locales.

2. Las funciones estaban inspiradas en la filosofa de la polica comunitaria. Se haca
nfasis en la prevencin, en la cercana a los ciudadanos y en la interaccin con la
comunidad.

Entre las tareas preventivas ms importantes se destacaban: patrullaje, colaboracin en
conflictos vecinales, conocimiento del barrio y relacin con los Foros. A estas
funciones se le agregaban otras dos que no tienen que ver con la prevencin del delito:
la participacin en siniestros y catstrofes y la seguridad vial

3. El esquema jerrquico estaba copiado de las Policas Comunales: dependeran
orgnicamente del Ministerio de Seguridad y funcionalmente del Intendente
Municipal.

4. Tambin, siguiendo el esquema de las comunales, slo los municipios con ms de 70
mil habitantes podran contar con Policas de Prevencin

5. El jefe de la nueva polica sera el J efe de la Distrital del Municipio que se trate. En el
texto de la ley no haba mayores aclaraciones al respecto, de tal manera que tampoco
especificaba de qu manera iba a designarse el jefe policial en los municipios que
contaran con ms de una distrital

6. El rol del Intendente estaba acotado al diseo de las acciones policiales en el terreno y
a la planificacin de la prevencin
La administracin del personal es una herramienta medular para darle forma a una
organizacin. El reparto de premios y castigos, la poltica salarial, las reglas de ascenso, el
peso relativo de la capacitacin a la hora de ocupar los cargos jerrquicos, entre otros, son
instrumentos cuya manipulacin hace que un organismo (pblico o privado) funcione de una
forma o de otra. En este sentido, segn el proyecto del PE seguira rigiendo sin cambios la
actual Ley 13.982 de personal policial, lo que finalmente ocurri con la creacin por decreto
una vez estancado el debate legislativo.
La cantidad mnima de agentes que tiene cada fuerza municipal ser establecida por el
ministerio en base a ciertos indicadores, aunque no especificaba cules. El mismo vaco
regulatorio puede encontrarse en la resolucin ministerial. El pago del salario de los agentes
queda a cargo del estado provincial. Si el Intendente Municipal considerabanecesaria una
cantidad mayor de agentes policiales, podra contratarlos a su cargo en una convocatoria ad
hoc. El previsible inconveniente que generara la aplicacin de esta regla es el desequilibrio
resultante en el servicio de seguridad entre municipios de mayores y menores ingresos.
Por ltimo, la capacitacin, formacin y el diseo de los programas de estudio seguan siendo
competencia del Ministerio. Segn el proyecto, la formacin policial debera cumplir con los
siguientes requisitos:
1. Capacitar conforme al escalafn
2. Otorgar formacin de alto nivel
3. Dar nfasis a los Derechos Humanos
4. Desarrollar en los policas actitudes y valores democrticos en los agentes
policiales
5. Generar en los policas capacidades para actuar reflexiva, crtica, tica y
solidariamente
Por ltimo, el Ministerio debera disear cursos de actualizacin en base a la demanda de los
Municipios. En la capacitacin de los policas se incluira un mdulo sobre desarrollo
municipal de forma tal que puedan adquirir conocimientos sobre la realidad social de los
municipios en los cuales actuarn. Para la formacin de los agentes se utilizarn los Institutos
y Centros existentes, y se habilita al Ministerio a conveniar con Universidades.
En el aspecto educativo, si bien la Resolucin Ministerial cre el Instituto Provincia de
Policas Locales en la rbita de la Subsecretara de Planificacin, lo cierto es que no regula
ningn otros aspecto que vaya ms all de la creacin, de tal modo que es difcil suponer de
qu manera la formacin de los efectivos de estas nuevas policas podra subsanar algunos de
los evidentes defectos de la formacin policial tradicional.

Bibliografa

BARRENECHE y GALEANO (2008): Notas sobre las reformas policiales en la Argentina,
siglos XIX y XX, en: Cuadernos de Seguridad. Publicacin del Consejo de Seguridad
Interior. Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Nro 8, 12/2008.

BAYLEY, D. (2010): Modelos de actividad policial. Un anlisis comparativo internacional,
1ra ed., Bs. As.: Paids.

BINDER, Alberto (2009): El control de la criminalidad en una sociedad democrtica. Ideas
para una discusin conceptual.

BONNER, Michelle (2009): Media as Social Accountability. The Case of Police Violence in
Argentina, The International J ournal of Press/Politics, J uly 2009, pp. 296:312.

BRAUDEL, Fernand (1968): La historia y las ciencias sociales, Alianza Editorial, Madrid,
Espaa.

DAMMERT, Luca y BAYLEY, J ohn (2006): Public Secvuritu and Police Reform in the
Americas, University of Pittsburgh Press.

EASTON, D. (1999): Esquema para el anlisis poltico, Amorrortu, Buenos Aires, Argentina.

EATON, Kent (2008): Paradoxes of Police Reform: Federalism, Parties and Civil Society in
Argentinas Public Security Crisis, Latin American Research Review, vol. 43, nro. 3, pp. 5
32.

EVANS, Peter (1996), El Estado como problema y como solucin. En Desarrollo Econmico.
N 140, vol. 35, Buenos Aires, IDES, enero-marzo.

ESCUDERO, Andrs (2014): Las polticas sociales en la Argentina actual. Anlisis,
propuestas y desafos, en: Revista Reflexiones. Una revista de pensamiento universitario,
Universidad Catlica de Santiago del Estero, DABA-PNA, Abril de 2014.
FHRIG, Alberto y POMARES, J ulia (2004): Las reformas policiales desde las teoras del
cambio institucional: los intentos de reforma de la polica de la Provincia de Buenos Aires,
en Hugo Frhling y AzunCandina (eds.) Participacin Ciudadana y Reformas a la Polica en
Amrica del Sur. Santiago de Chile: Centro de Estudios para el Desarrollo.

GONZLEZ, Gustavo (2005): Los intentos de reformas policiales en la Argentina: los casos
de las provincias de Santa F y Buenos Aires, en DAMMERT, Luca y BAILEY, J . (comps.)
Seguridad y Reforma Policial en las Amricas. Experiencias y Desafo, Siglo XXI.
HEUILLET, Helen (2010): Baja poltica, alta polica. Un enfoque histrico y filosfico de la
polica, Prometeo, Bs. As., Argentina.

KESSLER, G. (2008): El sentimiento de inseguridad. Sociologa del temor al delito, 1ra ed.,
Bs. As.: Siglo XXI.

KRAUSE, Krystin (2009): Iron Fist Politics in Latin America: Politicians, Public Opinion,
and Crime Control, paper presented at the XXVIII International Congress of the Latin
American Studies Association, Rio de J aneiro, Brazil, J une 11-14.

LEGNANI, N. y RODRGUEZ MEDINA, L. (2003): Los pilares de la poltica. Apuntes
para una conceptualizacin de los facilitadores polticos. En: IV Congreso Nacional de
Ciencia Poltica de la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico

LEVITSKY, Steven (2005): La transformacin del justicialismo. Del partido sindical al
partido clientelista, 1983-1999, Siglo XXI, Bs. As. Argentina.

MONJ ARDET, Dominique (2010): Lo que hace la polica, 1ra ed., Bs. As.:Paidos.

ODONNELL, Guillermo (2001): Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y
democratizacin, Paids, Bs. As., Argentina.

OZSLAK, Oscar y ODONNELL, Guillermo (1981): Estado y polticas estatales en Amrica
Latina: hacia una estrategia de investigacin, CEDES, Bs. As., Argentina.

PEREIRA, Anthony y UNGAR, Mark (2004): The persistence of the Mano Dura:
Authoritarian Legacies and Policing in Brazil and the Southern Cone, LASA Congress, Las
Vegas, October 2004.

PIERSON, P. y SKOCPOL, Theda (2002): Historical institucionalism in Contemporary
Political Science, in: Katznelson I, Milner HV Political Science: State of the Discipline. New
York: W.W. Norton; 2002. pp. 693-721.
PUCCIARELLI, (2006): Los aos de Alfonsn: el poder de la democracia o la democracia
del poder?, Siglo XXI, Bs. As., Argentina.

SALLES KOBILANSKY, Facundo (2011): La poltica de las reformas policiales a nivel
subnacional en Argentina: algunas contribuciones y lecciones desde la ciencia poltica, en:
Cuadernos de Seguridad, Ministerio de Seguridad de la Nacin.

SAIN, Marcelo (2003): Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la
Argentina, 1ra ed., Bs. As.: FCE.

SAIN, Marcelo (2008): El Leviatn azul. Polica y poltica en la Argentina, 1ra ed., Bs. As.:
Siglo XXI.

SAIN, Marcelo (2013) Las grietas del doble pacto, Le Monde Diplomatique.

SMULOVITZ, Catalina y PERUZZOTTI, Enrique (2003): Societal and Horizontal Controls.
Two Cases about Fruitful Relationship, en MAINWARING, Scott y WELNA, Christopher
(eds) Accountability, Democratic Governance and Political Institutions in Latin America,
Oxford University Press.

SUBIRATS, KNOEPFEL, LARRUE y VARONE (2008): Modelos de Anlisis de Polticas
Pblicas, Ariel, Barcelona, Espaa.
WEBER, M. (1992): Economa y Sociedad, Mxico: FCE, 1992.

1

Ttulo de la ponencia: Gobernanza y construccin de ciudadana en el Programa
Nacional para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia: la experiencia
de Mxico

Nombre: Luis Jaime Estrada Castro

Correo electrnico: luisjaimeec@gmail.com

Institucin de pertenencia: Universidad Nacional Autnoma de Mxico: Doctorado
en Ciencias Polticas y Sociales con orientacin en Ciencia Poltica
rea temtica sugerida: Democracia, polticas pblicas y seguridad ciudadana
Resumen:
Los procesos de democratizacin en Latinoamrica vinieron acompaados de
transformaciones en las instituciones polticas y jurdicas de los gobiernos en la
regin. De la misma forma, ante el aumento sistemtico de la violencia y la
delincuencia, los pases latinoamericanos han implementado polticas de seguridad
con un trasfondo democrtico distinto al modelo clsico reactivo y punitivo. Al
respecto, en Mxico se ha creado el Programa Nacional para la Prevencin Social de
la Violencia y la Delincuencia desde una perspectiva de seguridad ciudadana, lo que
permite generar procesos de corresponsabilidad con todos los actores sociales
involucrados en la coproduccin de la seguridad.

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014


2

Gobernanza y construccin de ciudadana en el Programa Nacional
para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia: la
experiencia de Mxico

Hablar de la Prevencin Social en el siglo XXI requiere traer a la discusin, algunos
elementos que se estn llevando a cabo de forma continua desde hace ms de 20 aos,
producto de las transformaciones en los procesos sociales y en las instituciones de justicia
y de gobierno.
Los procesos de liberalizacin en el mundo y, particularmente en Latinoamrica durante la
dcada de los aos 80, impulsaron en la ciudadana y en los gobiernos, la construccin de
nuevos mecanismos de institucionalizacin de la justicia, la administracin del Estado, la
participacin ciudadana, la organizacin social y la reformulacin de los contrapesos en la
relacin socio-estatal de la forma de gobernar, lo que dio pie a la transicin de los antiguos
regmenes instaurados en Amrica Latina, a nuevas formas de gobernar basadas en la
Democracia.
Norberto Bobbio (2008b), en su obra clsica Liberalismo y democracia, advierte que la
Democracia naci de la crisis, se consolid en la crisis y seguir existiendo en la crisis, lo
que implica reconocer que la Democracia se caracteriza por una desproporcin creciente
entre el nmero de las demandas que provienen de la sociedad civil y la capacidad de
respuesta del sistema poltico.
Es decir, en una democracia existen los mecanismos para la canalizacin de las demandas
sociales, pero el propio sistema democrtico muchas veces es rebasado y las instituciones
se enfrentan a la dificultad de atender a todas esas demandas y darles una pronta solucin.
En otras palabras, citando a Bobbio (2008b): mientras la democracia hace que la demanda
sea fcil y la respuesta difcil, los gobiernos autoritarios hacen que la demanda sea difcil y
la respuesta fcil.
Por otro lado, al contrario de lo que postulan las teoras utpicas
1
En los gobiernos democrticos, los conflictos sociales son mayores y tienen muchas ms
posibilidades de poner en la agenda pblica las demandas ciudadanas. Una de las tareas
fundamentales de la Democracia es resolver estos conflictos para hacer posible la
convivencia pacfica entre individuos y grupos que representan diversos intereses, lo cual
de la Democracia, sta no
implica la desaparicin del conflicto, sino una nueva forma de administrarlo: mucho ms
horizontal, transparente y apegada al Estado de Derecho garante de la libertad de todos
quienes conforman el cuerpo poltico Estatal.

1
Para una revisin clsica de las teoras utpicas de la Democracia puede revisarse la obra de J ean-J acques
Rousseau, particularmente El contrato social. Desde otra perspectiva de la utopa de la Democracia, puede
revisarse a Alexis de Tocqueville,La democracia en Amrica.
3

se dificulta ante la cantidad y diversidad de intereses y demandas de una sociedad libre y
democrtica.
Para Giovanni Sartori, la Democracia debe permitir una relativa autonoma entre la esfera
poltica y la esfera de la sociedad. Al respecto Sartori (2006) advierte que la idea de
sociedad, es ms bien una idea de paz, pues implica un reconocimiento de su libertad y
derechos frente al gobierno, aunque siempre en una relacin de interdependencia.
Por otro lado, en los gobiernos democrticos el poder est mucho ms distribuido que en
los gobiernos autoritarios, ya que existe, no solamente una divisin de poderes, sino
diversas instituciones autnomas y organizaciones de la sociedad civil cuya tarea es la
vigilancia del cumplimiento de la legalidad y la legitimidad de las instituciones jurdicas y
administrativas del Estado.
En este sentido, ZygmuntBauman(2011) seala que el arte de la poltica, cuando se trata
de poltica democrtica, se ocupa de demostrar los lmites de la libertad de los ciudadanos,
pero tambin de la autolimitacin: hace libres a los ciudadanos para permitirles establecer,
individual y colectivamente, sus propios lmites, individuales y colectivos.
El poder de la Democracia es ms difuso en cuanto a que el gobierno de la sociedad est
ms regulado en todos sus niveles por procedimientos que admiten la participacin, el
disentimiento y por lo tanto la proliferacin de espacios en los que se toman decisiones
colectivas, en donde la democracia, la libertad, el bienestar y la seguridad estn asociados
inevitablemente.
Tal como lo seala el politlogo Giovanni Sartori (2006), el bienestar facilita la
democracia, y con ello el fortalecimiento de la seguridad.La Democracia es un concepto
fundamental para explicar a las sociedades contemporneas, ya que es improbable que un
Estado no liberal pueda asegurar un correcto funcionamiento de la Democracia, y por otra
parte es poco probable que un Estado no democrtico sea capaz de garantizar las libertades
fundamentales de sus ciudadanos.
En este sentido, los Estados y sociedades como Mxico, se encuentran en vas de
consolidar nuevas formas de institucionalismo y gobernabilidad democrtica, basados en la
mutua relacin interdependiente entre un gobierno abierto y una nueva sociedad pluralista
y participativa.
En los Estados democrticos sucede que los grupos sociales se han vuelto cada vez ms los
sujetos polticamente relevantes; no son ya los individuos aislados con un capital de poder
quienes toman las decisiones en torno al rumbo de un pas, sino que los grupos,
asociaciones y organizaciones son los nuevos protagonistas de la vida poltica en una
sociedad democrtica.
4

Estos nuevos actores sociales en la esfera pblica comienzan a institucionalizar al mismo
tiempo, nuevas formas y mecanismos de inclusin, participacin y corresponsabilidad para
la toma de decisiones en relacin a la direccin del gobierno pluralista y democrtico.
En ese sentido, Seymour Martin Lipset (2007), seala que un gobierno democrtico, debe
cumplir con cuando menos dos caractersticas:
1. El sistema debe permitir el juego pacfico del poder, lo que implica un mutuo
reconocimiento entre quienes poseen el poder y quienes no, as como una relacin
de contrapeso e intercambio entre las distintas esferas polticas, sociales y
econmicas;
2. El sistema debe permitir el cambio en el poder y la socializacin en la toma de
decisiones, que eviten perpetuar a una persona o grupo en el poder, al mismo
tiempo que evita la creacin de lites cerradas y oligrquicas para la toma de
decisiones.
Este nuevo institucionalismo democrtico, caracterizado por la representacin poltica, el
voto universal, la alternancia en el poder y la construccin de mecanismos de contrapeso y
participacin ciudadana, genera a su vez nuevos procesos para la gobernabilidad, ya que el
desarrollo de la Democracia de un pas no est nicamente en el aumento de quienes tienen
derecho a participar en la toma de decisiones que les ataen, sino en los espacios en los que
pueden ejercer ese derecho.
De esto se desprende la obligacin de los gobiernos democrticos de hacer pblicas y
transparentes las acciones y decisiones referidas al ejercicio del poder, lo que permite a su
vez que la ciudadana conozca y vigile, de forma corresponsable, las formas de hacer
gobierno en Democracia.
En este sentido, los nuevos mecanismos de la administracin del Estado y de la toma de
decisiones polticas por parte del gobierno, han dado pie, junto al institucionalismo
democrtico, a procesos de consolidacin de una nueva gerencia pblica basada en la
corresponsabilidad gobierno-ciudadana para la toma de decisiones de inters pblico.
Desde este punto de vista, la nueva gerencia pblica implica, en palabras de Omar
Guerrero (2000), una nueva forma de manejar los asuntos pblicosque se refiere a la
cooperacin pblica que liga al Estado y a la sociedad, lo que generalas mejores
oportunidades de satisfacer las preferencias de los ciudadanos en contextos de gobiernos
democrticos.
Asimismo, la relacin de los gobiernos democrticos tendientes a la integracin y
horizontalidad entre los diferentes actores para la toma de decisiones, puede producir
niveles relativamente altos de consenso, si los incentivos para la cooperacin, son efectivos
para prevenir el bloqueo y el conflicto.
5

Es decir, el proceso de cambio institucional consolidado por la nueva gerencia pblica,
aparece cuando los gobiernos son desafiados por las demandas de los nuevos grupos, con
sus particulares intereses. Por lo tanto, los cambios del nuevo institucionalismo
democrtico requieren derechos y mecanismos de participacin y corresponsabilidad ms
amplios.
En palabras de J osep Colomer (2007), implica que los derechos amplios de voto son
mejores que los derechos restringidos porque dan oportunidades a ms individuos y grupos
ms amplios y plurales de desarrollar sus demandas y obtener la satisfaccin poltica de sus
preferencias.
Conceptos como gobierno y gobernabilidad tienen que ser revisados a la luz de la
democracia del siglo XXI. De esta forma, el foco de atencin de los gobiernos debe
transitar de la gobernabilidad en relacin a las acciones de quien gobierna formalmente, a
la forma de ejercicio de ese gobierno en relacin con los nuevos actores involucrados en la
toma de decisiones por medio del nuevo mecanismo de la gobernabilidad democrtica: la
gobernanza.
En este sentido, la gobernabilidad es la posibilidad real de que un gobierno administre,
dirija y ordene polticamente a una sociedad, dando sentido a las funciones mnimas dentro
del Estado como cuerpo jurdico, poltico y administrativo.
Los procesos de democratizacin en el mundo y la instauracin/restauracin del Estado de
Derecho, construyeron el marco idneo para que la ciudadana pudiera observar, participar
y transformar las nuevas formas de gobierno basadas en la gobernanza, la cual se entiende,
de acuerdo con el terico Luis Aguilar (2006 y 2010) como el proceso mediante el cual
los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia y las formas de
coordinarse para realizarlos: su sentido de direccin y su capacidad de direccin.
As, la gobernanza implica reconocer que el gobierno es un actor necesario pero
insuficiente, ya que es necesario, considerar y suman a distintos actores como la sociedad
civil organizada, academia, iniciativa privada, asociaciones de diversa ndole y ciudadana
en general, particularmente para la toma de decisiones fundamentales en materia de
economa, desarrollo, poltica y, en los ltimos aos, de seguridad.
La gobernanza exige entonces una sociedad fuerte, independiente y autnoma, capaz de
tejer redes y entablar relaciones de coordinacin e interdependencia con el gobierno.
Asimismo, requiere de un gobierno competente, organizado, experto, financieramente
fortalecido, eficiente, eficaz y efectivo que pueda brindar los canales y herramientas para
involucrar a los diversos actores y sumarlos en las estrategias gerenciales.
Se requiere de lo que Kooiman (2005) denomin un gobierno interactivo. Dicho gobierno
debe tener entre sus prioridades el respeto al Estado de Derecho, la generacin de polticas
pblicas orientadas a acabar con la corrupcin, fomentar el sentido de transparencia y
6

rendicin de cuentas, ascomo la capacidad operativa y de gestin de la ciudadana en las
acciones que le competen.
Los problemas sociales actuales, son de una complejidad tan profunda, que ningn actor,
incluido el gobierno, es capaz de hacerles frente de forma independiente. Por lo tanto,
temas como el de la violencia y la inseguridad, exigen la corresponsabilidad de diversos
actores para la coproduccin de seguridad. En otras palabras, si la violencia es multicausal
y pluriexpresiva, la manera de hacerle frente no puede ser distinta.
Sin embargo, para lograr fuertes lazos de gobernanza al interior de un Estado, no basta con
un cambio en la manera de entender la accin de gobernar, se requiere tambin de un
nuevo tipo de ciudadana, capaz de participar, organizarse, proponer y sumarse a las
acciones que competen a su vida sociopoltica.
Norberto Bobbio (2008), en su obra El futuro de la democracia, seala que en los
discursos utpicos de la Democracia, se advierte como una de sus promesas la educacin
democrtica de los ciudadanos otorgada por el nuevo gobierno democrtico.Para un
gobierno podra ser mucho ms conveniente tener a ciudadanos pasivos a indiferentes, pero
una Democracia requiere de ciudadanos activos y participativos.
Mxico, se encuentra en la encrucijada planteada por Alain Touraine (2006), al reflexionar
si una ciudadana democrtica puede construir un gobierno democrtico o, por el contrario,
es el gobierno democrtico el que por medio de sus polticas pblicas construye una
ciudadana democrtica, y concluye que el proceso de democratizacin es una tarea
conjunta entre el gobierno y la ciudadana.
Para ello se deben impulsar einstitucionalizar procesos de gobernanza y participacin
ciudadana que permitan pensar en polticas pblicas dirigidas a fortalecer la seguridad por
medio de la corresponsabilidad entre diversos actores.
Entender el paradigma de la seguridad ciudadana es de una complejidad que requiere de la
coparticipacin de todos los actores involucrados en la transicin y consolidacin de la
Democracia, pues un gobierno plural debe reconocer que ante dicha complejidad, requiere
trabajar de manera conjunta y coordinada con la sociedad civil organizada, la academia, la
iniciativa privada, asociaciones de diversa ndole y, por supuesto, la ciudadana en general.
Latinoamrica se ha convertido en pionera de un nuevo modelo para entender la seguridad
desde esta perspectiva, y ha comenzado a construir nuevos canales de inclusin para la
coproduccin de seguridad.
Mxico, en responsabilidad con la comunidad internacional, ha firmado distintos Tratados
y Convenciones que han llevado a la construccin de estrategias para la coproduccin de la
seguridad.
7

La Organizacin de los Estados Americanos, de la que Mxico forma parte, public en
2009, a travs de la Corte Interamericana deDerechos Humanos y la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos el Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos
Humanos, el cual seala que la inseguridad generada por la delincuencia y la violencia
constituye un grave problema que pone en juego la vigencia de los derechos humanos.
Dicho Informe establece que las polticas sobre seguridad ciudadana deben ser evaluadas
desde la perspectiva del respeto y garanta de los derechos humanos. Asimismo, la
invocacin efectiva de los derechos involucra obligaciones en cuatro niveles: obligaciones
de respetar, proteger, asegurar y promover el derecho en cuestin, en este caso, el de la
seguridad.
La prevencin abarca todas aquellas medidas de carcter jurdico, poltico, administrativo
y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que su
eventual vulneracin sea efectivamente considerada y tratada como un hecho ilcito
susceptible de acarrear sanciones para quien las cometa, as como la obligacin de
indemnizar a las vctimas por sus consecuencias perjudiciales.
Lo anterior, conforme al marco jurdico emanado de los instrumentos que conforman el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos, as como por los pronunciamientos y la
jurisprudencia de los organismos de contralora que integran los diferentes sistemas de
proteccin.
Bajo esta lgica, el Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos seala con
claridad que la construccin de una poltica en esta materia, debe incorporar los estndares
de derechos humanos como gua y a su vez como lmite infranqueable para las
intervenciones del Estado.
As, Mxico ha suscrito la obligacin de garantizar la seguridad ciudadana y el Estado de
Derecho, dentro del pleno respeto de los derechos humanos. Es a partir de esta premisa que
se deben definir y llevar adelante las medidas necesarias para garantizar la
seguridadciudadana frente a la violencia y la delincuencia.
Mxico, en respuesta a su responsabilidad internacional, elev a rango constitucional la
obligacin de proteger y garantizar los Derechos Humanos de las y los mexicanos. El 10 de
junio de 2011 fueron aprobadas diversas reformas a la Constitucin Poltica, entre ellas la
relacionada con el Artculo 1., en donde se da una nueva realidad al panorama nacional en
materia de defensa de los Derechos Humanos.
Esta reforma implica, no solamente actuar en congruencia con los Tratados Internacionales
que de forma vinculante obligan a Mxico a reconocer y garantizar el libre ejercicio de
estos derechos, sino que implica tambin transformar la realidad jurdico-poltica de los
ciudadanos y, en buena medida, tener mecanismos legales para la construccin de polticas
8

pblicas en materia de prevencin social de la violencia y la delincuencia con perspectiva
de Derechos Humanos.
El diseo, implementacin y evaluacin de las polticas sobre seguridad ciudadana en
Mxico, tienen que estar definidos adems por el encuadre que proporcionan los principios
internacionales de derechos humanos, especialmente, los principios de participacin,
rendicin de cuentas y nodiscriminacin.
En esta direccin, la legislacin debe articular equilibradamente las potestades de las
instituciones como lo son el sistema judicial, policial y penitenciario, con las garantas de
los derechos humanos.
En el rea preventiva se incluyen responsabilidades que exceden las competencias
asignadas a la administracin de justicia y la polica. En este caso se incorporan aqu las
acciones no punitivas que deben implementar otras instituciones estatales (del gobierno
central y de los gobiernos locales) en cooperacin con organizaciones de la sociedad civil,
la iniciativa privada y los medios de comunicacin, como nuevas formas de vinculacin
socio-estatal para la coproduccin de la seguridad.
Se trata de medidas de prevencin social, comunitaria, psicosocial y situacional, que tienen
como objetivo intervenir sobre los factores posibilitadores o factores de riesgo sociales,
culturales, econmicos, ambientales o urbansticos, entre otros, que inciden negativamente
sobre los niveles de violencia y delincuencia.
Los responsables de disear la poltica pblica de seguridad ciudadana deben tener en
cuenta, inclusive, los resultados en funcin de la ecuacin costo-beneficio de las medidas
de prevencin frente a las medidas de represin de la violencia y la delincuencia.
Una poltica pblica de seguridad ciudadana debe ocuparse de las diferentes dimensiones
de los problemas que originan la delincuencia y la violencia, y por tanto, es necesario que
sus intervenciones conduzcan a su abordaje integral.
Por ello, el 24 de enero de 2012 fue publicada la Ley General para la Prevencin Social de
la Violencia y la Delincuencia, la cual seala en el Artculo 2 que La prevencin social de
la violencia y la delincuencia es el conjunto de polticas pblicas, programas y acciones,
orientadas a reducir factores de riesgo que favorezcan la generacin de violencia y
delincuencia, as como a combatir las distintas causas y factores que la generan.
Asimismo, seala la obligacin de crear un Programa de alcance Nacional, con la finalidad
de contribuir al objetivo general de proveer a las personas proteccin en las reas de
libertad, seguridad y justicia, con base en objetivos precisos, claros y medibles.
El mensaje de la Presidencia de la Repblica ha sido claro al sealar que la poltica pblica
en materia de prevencin, tiene como propsitos fundamentales la reduccin de la
9

violencia, el combate a los delitos y el restablecimiento de la paz en nuestro pas, lo cual se
establece en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, particularmente en el eje rector
Mxico en Paz, que contiene las bases para fortalecer nuestro pacto social, reforzar la
confianza en el gobierno, alentar la participacin social en la vida democrtica y reducir
los ndices de inseguridad.
Asimismo, la poltica pblica federal en materia de prevencin social de la violencia, tiene
como uno de sus objetivos ms importantes la reconstruccin del teji
como disminuir la violencia y la delincuencia en el pas. Para ello, se requiere de la
participacin conjunta de los tres rdenes de gobierno, del sector privado, del sector social
y de la sociedad en su conjunto.
En este contexto, el gobierno federal a travs de la Secretara de Gobernacin, ha
impulsado el Programa Nacional para la Prevencin Social de la Violencia y la
Delincuencia, el cual incorpora las recomendaciones de construccin de las polticas
pblicas en materia de seguridad ciudadana, sealadas por la Organizacin de los Estados
Americanos.
El objetivo del Programa es disminuir los factores de riesgo y revertir las condiciones
sociales, econmicas y culturales que propician la violencia y la delincuencia, con una
perspectiva integral y focalizada, porque define acciones inmediatas para los municipios y
las zonas ms vulnerables.
El Programa cuenta con una Comisin Intersecretarial -integrada por nueve Secretaras de
Estado: Gobernacin; Hacienda y Crdito Pblico; Desarrollo Social; Economa;
Comunicaciones y Transportes; Educacin Pblica; Salud; Trabajo y Previsin Social; y
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano-, que de manera conjunta disean e implementan
programas y acciones preventivas, articuladas y transversales que colocan a la ciudadana y
a los jvenes en el centro de las polticas de seguridad.
El Programa Nacional se constituye como una alternativa para atender los temas de la
violencia y la delincuencia desde la prevencin social, lo que implica uno de los ms
grandes retos del sexenio.
Esta nueva estrategia se expresa en la forma de atender y entender los temas de la violencia
y la delincuencia desde la perspectiva de la prevencin social. Comprender las causas y
factores de riesgo de la violencia y la delincuencia, implica reconocer que no son
fenmenos aislados, y que por el contrario, se trata de fenmenos complejos, histricos,
con mltiples significados y diversas formas de expresarse en la realidad e
interrelacionados con muchos otros fenmenos sociales, culturales, polticos e histricos.
En este sentido, el PNPSVD retoma las dimensiones primaria, secundaria y terciaria de la
prevencin, las cuales se abordan de la siguiente manera:
10

La prevencin primaria es aquella dirigida a toda la poblacin y tiene como
caracterstica incidir antes de que ocurran los fenmenos de la violencia y la
delincuencia por medio del fortalecimiento de factores sociales, econmicos,
educativos, de salud, polticos, etc.
La prevencin secundaria se centra en ms en la prevencin dirigida a poblaciones
o grupos especficos, quienes por diversas causas suelen ser ms vulnerables ante la
violencia y la delincuencia. Para el PNPSVD existen tres grupos de atencin
prioritaria: nias y nios, adolescente yjvenes, y mujeres.
La prevencin terciaria es aquella donde el fenmeno ya ocurri, pero se trabaja en
la prevencin de la reincidencia por parte de quienes ejercieron la violencia o algn
acto delictivo, as como en la prevencin de la revictimizacin, por medio de
programas sociales de acompaamiento, orientacin y trabajo individual y
comunitario.
Asimismo, el PNPSVD contempla cinco tipos de prevencin:
La prevencin social que busca incidir en las causas sociales y estructurales de la
violencia y la delincuencia, como el desempleo, la desintegracin familiar, la falta
de acceso a la educacin escolarizada, la descomposicin social y el debilitamiento
del tejido social;
La prevencin comunitaria que por medio de la participacin de los ciudadanos y
la comunidad en su conjunto, busca incidir en los factores que podran generar
violencia y delincuencia;
La prevencin psicosocial que tiene como objetivo incidir en las motivaciones
individuales hacia la violencia o la delincuencia en los mbitos individual, familiar,
escolar y comunitario;
La prevencin situacional que consiste en la modificacin, apropiacin y
resignificacin del entorno para generar y fortalecer la convivencia y la cohesin
social, as como la disminucin de los factores de riesgo que podran generar los
fenmenos de violencia y delincuencia;
La prevencin policial orientada a la comunidad que busca un modelo distinto de
polica, basado en una nueva filosofa de entender lo policial, con mucha mayor
proximidad a la comunidad, que forme parte de sus actividades cotidianas para la
construccin de lazos de confianza y corresponsabilidad.
De esta forma, con las tres dimensiones y los cinco tipos de prevencin, el Programa
Nacional enfrenta los fenmenos de la violencia y la delincuencia de forma integral y
11

holstica, porque comprende que se trata de fenmenos sociales complejos y deben ser
afrontados de la misma forma, por lo que el Programa se sustenta en una nueva forma de
entender y producir seguridad.
El Programa Nacional, como poltica pblica de largo alcance, y en corresponsabilidad con
los diferentes actores sociales y los tres rdenes de gobierno, tiene como pilares los
siguientes objetivos:
1. Incrementar la corresponsabilidad de la ciudadana y actores sociales en la
prevencin social, mediante su participacin y desarrollo de competencias.
La seguridad ciudadana es un bien pblico que tiene que ser construido de manera conjunta
entre el gobierno y los actores sociales del pas. El inters primordial de este objetivo es
incentivar la participacin ciudadana y la toma de decisiones de manera conjunta, que
faciliten la coordinacin de acciones para prevenir la violencia y la delincuencia.
De ah que la primera estrategia consista en promover la participacin de la ciudadana en
el diseo, planeacin, ejecucin y evaluacin de las acciones de prevencin impulsadas por
el PNPSVD, as como corresponsabilizar a otros actores sociales en procesos de
prevencin social que contribuyan a la disminucin de causas y factores que influyen en la
generacin de la violencia y la delincuencia, y fortalezcan los factores de proteccin.
Este tipo de acciones aportarn a la construccin de convivencia no violenta y basada en la
cultura de la legalidad, a partir de estrategias centradas en la mediacin y la conformacin
de redes ciudadanas.
Su justificacin radica en la necesidad de reconstruir el tejido social, de fortalecer el
empoderamiento y la cohesin comunitaria y desarrollar acciones de contralora y de
exigibilidad de derechos que lleven al pleno cumplimiento de la ciudadana, permitiendo
con ello generar lazos y redes que prevengan la violencia y la delincuencia.
2. Reducir la vulnerabilidad ante la violencia y la delincuencia de las poblaciones
de atencin prioritaria.
La violencia y la delincuencia impactan a toda la poblacin de manera heterognea.
Algunos grupos poblacionales como las nias, nios, adolescentes, jvenes y mujeres
registran mayor vulnerabilidad a experimentar estas problemticas, toda vez que su
condicin y posicin social influye en que se vean afectados por diversas situaciones que
combinadas les expone a mayor riesgo ante la violencia y delincuencia; algunas de estas
situaciones son la desercin escolar, falta de oportunidades laborales, embarazo temprano,
consumo de drogas, ambientes familiares deteriorados y problemticos, marginacin y
exclusin.
12

Transformar esas situaciones requiere incentivar cambios socioculturales, a travs de
procesos de prevencin de corto, mediano y largo plazo que permitan desarrollar
habilidades y capacidades individuales, familiares y comunitarias para construir relaciones
libre de violencia.
Por lo anterior este objetivo es de vital importancia, ya que establece estrategias orientadas
a prevenir los factores de riesgo en cada uno de estos grupos y fortalecer los factores de
proteccin. As mismo, se promueve estrategias para la sensibilizacin, el reconocimiento
y la educacin para la identificacin de situaciones de violencia y las formas de
enfrentarlas a travs de la implementacin de lneas de accin que contribuyen a la
construccin de relaciones libres de violencia en el mbito familiar, escolar y comunitario.
Finalmente su carcter integral permite, adems, sumar acciones que atiendan a vctimas
de violencia, poblacin interna en el sistema penitenciario y migrantes que posibilite la no
revictimizacin e incorporacin a la sociedad.
3. Generar entornos que favorezcan la convivencia y seguridad ciudadana.
Este objetivo establece acciones para atender la problemtica de espacios pblicos
insuficientes y deteriorados que pueden propiciar y promover la presencia de actos
violentos o delictivos en las comunidades y genera en la ciudadana una percepcin de
inseguridad. Asimismo, se centra en recuperar la confianza de la poblacin en las
instituciones de seguridad pblica travs de la promocin del modelo de polica de
proximidad.
Asimismo se establecen acciones orientadas a la construccin de entornos seguros, para
todas y todos, la apropiacin de los espacios para fortalecer la cohesin comunitaria y
reconstruir el tejido social en las demarcaciones focalizadas por el Programa.
Se establecen tres estrategias: la primera incluye acciones para disear, intervenir,
recuperar, habilitar y construir espacios pblicos desde la prevencin situacional,
modificando el entorno urbano mediante el diseo ambiental e involucrando la
participacin de los vecinos y considerando sus necesidades e intereses, principalmente, de
los grupos de atencin prioritaria para fomentar el uso comn del espacio pblico.
La segunda promueve acciones que procuren el sano uso del tiempo libre y permitan la
apropiacin de espacios pblicos para la convivencia y cohesin entre los integrantes de la
comunidad, a travs de distintas actividades de recreacin, deporte, arte y cultura. Con
todo lo anterior se busca atenuar la comisin de delitos de oportunidad.
Finalmente, la tercera estrategia busca desarrollar habilidades en la ciudadana y en los
cuerpos policiales que procuren la comunicacin y confianza mutua, esto con la finalidad
de generar y fortalecer relaciones respetuosas entre ambos a partir de la promocin del
enfoque de polica de proximidad.
13

4. Fortalecer las capacidades institucionales para la seguridad ciudadana en los
gobiernos municipales/delegacionales, entidades federativas y federacin.
Este objetivo contempla lneas de accin para contribuir a que los servidores pblicos de
los tres rdenes de gobierno fortalezcan las capacidades institucionales necesarias para
desarrollar estrategias de prevencin social de la violencia y la delincuencia. Parte del
reconocimiento de la necesidad de fortalecer las herramientas y capacidades para
implementar proyectos de prevencin.
Establece dos estrategias, la primera se orienta a transmitir conocimientos que les permitan
identificar aquellos factores de riesgo que propician la violencia y la delincuencia;
atenderlos y transformarlos en factores de proteccin. Se incluyen lneas de accin para
generar conceptos, lineamientos, metodologas e informacin tiles en la instrumentacin
de acciones de prevencin social de la violencia y la delincuencia.
La segunda estrategia se propone generar mecanismos de seguimiento y evaluacin de las
acciones de prevencin social, lo que permitir identificar, rendir cuentas y transparentar
los resultados e impactos de las actividades realizadas en el marco del PNPSVD. Incluye
lneas de accin para sistematizar las experiencias, destacar las lecciones aprendidas,
retroalimentar los proyectos de prevencin y mejorar constantemente las estrategias para
prevenir la violencia y la delincuencia, a fin de asegurar la sostenibilidad en el tiempo
necesaria para lograr los cambios socioculturales que contempla la estrategia sustantiva del
Programa.
5. Asegurar una coordinacin efectiva y sostenida entre dependencias y
entidades federales para disear, implementar y evaluar procesos de
prevencin social.
Este objetivo atiende la necesidad de contar con programas de prevencin social de la
violencia y la delincuencia integrales y con una implementacin transversal. En l se
plantean acciones para el trabajo conjunto de las instituciones que integran la
Administracin Pblica Federal, liderado por la Secretara de Gobernacin, para
instrumentar el PNPSVD e incorporar las estrategias de prevencin social en sus
programas, incluyendo proyectos y acciones de las instituciones a cargo de la seguridad
pblica y procuracin de justicia. El trabajo coordinado implica generar y asumir
compromisos, as como darles seguimiento y verificar su cumplimiento. Para ello se
pretende generar dilogos colaborativos y asociativo entre las dependencias que integran la
Comisin Intersecretarial para facilitar la tarea de coordinacin y efectividad de las
acciones de prevencin social.
Asimismo, el objetivo pone nfasis en la necesidad de que las dependencias de la
Administracin Pblica Federal se coordinen a fin de generar informacin especializada en
materia de prevencin que permita elaborar diagnsticos y generar herramientas de
evaluacin eficaces.
14

Finalmente, se contemplan acciones que incorporen a la sociedad civil en la evaluacin,
planeacin y modificacin de los programas, proyectos y acciones estratgicas que
implementen las dependencias de la Administracin Pblica Federal.
Los cinco objetivos del Programa Nacional estn construidos de manera integral; es decir,
al mismo tiempo que se generan capacidades institucionales, se fortalecen las
competencias ciudadanas, y se trabaja en la generacin de entornos ms favorables para la
convivencia y la reduccin de la vulnerabilidad ante la violencia de los grupos de atencin
prioritaria. Esto significa que los cuatro objetivos estn pensados y construidos de forma
procesual, integral y transversal.
El Programa Nacional consiste en proponer un nuevo paradigma de la seguridad, orientado
a la proteccin de la persona para garantizar el ejercicio de su libertad y el respeto a sus
derechos humanos. Este modelo es el de la seguridad ciudadana, el cual, conforme a J uan
Salgado (2010) en, se compone de los siguientes elementos:
1. Focalizacin en polticas centradas en las necesidades ciudadanas;
2. Ampliacin del marco de gestin de la seguridad y la convivencia;
3. Participacin de nuevos actores sociales en la produccin de mejores condiciones de
seguridad en una perspectiva que contempla diversas variables de carcter social.
El modelo de seguridad ciudadana se centra en la proteccin integral de las personas,
desde la perspectiva social, cultural, econmica, poltica, educativa y de salud, con el
objetivo de fortalecer la convivencia ciudadana y la cohesin comunitaria como formas de
prevencin social de las violencias y la delincuencia.
Para comprender esto de mejor forma, es importante tomar en cuenta que el modelo de
seguridad ciudadana surgi en el cono sur latinoamericano, en los tiempos de las
transiciones a la democracia, posteriores a las dictaduras que durante los aos setenta y
ochenta imperaron en pases como Chile, Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil.
El modelo de seguridad ciudadana nace en un contexto de liberacin, democratizacin y
organizacin ciudadana con una cultura cvica sumamente slida, por lo que la
participacin de los diferentes actores y particularmente de la ciudadana, fue fundamental
en su construccin y consolidacin.
Sin duda, en los ltimos veinte aos, Mxico ha avanzado en la forma de entender la
participacin ciudadana para el fortalecimiento de la poltica nacional, aunque todava se
encuentra en el reconocimiento de que la sociedad civil organizada, si bien es un
contrapeso a las instancias y decisiones gubernamentales en una democracia, no son
opuestos, por lo que pueden y deben trabajar de manera coordinada.
15

En este sentido, es importante tener claridad en relacin a la necesidad democrtica de
involucrar a las organizaciones de la sociedad civil en la toma de decisiones y la resolucin
de los conflictos tan diversos a los que se enfrenta un gobierno, lo que genera y fortalece
las nuevas vinculaciones socio-estatales propias de la gobernanza y de los proceso de
democratizacin nacional.
De esta forma, organizaciones de la sociedad civil y gobierno, de manera corresponsable y
coordinada, se constituyen como actores fundamentales para la consolidacin de la
democracia procedimental y la transicin a una democracia participativa, que favorezca
los procesos de construccin y fortalecimiento de la seguridad ciudadana.
Ahora bien, es importante aclarar que el aumento de organizaciones de la sociedad civil
por s mismo no garantiza las condiciones favorables para el fortalecimiento de la
Democracia. Al respecto, Fernanda Somuano (2011) seala con claridad que es errneo
presumir que la mera existencia de organizaciones civiles tiene necesariamente beneficios
para la sociedad en general y el sistema democrtico en particular. Esto tiene cinco
razones fundamentales:
1. Las metas y valores de estas organizaciones pueden o no ser compatibles con la
democracia;
2. Su estructura interna puede proveer modelos de socializacin acorde o no con la
democracia;
3. Sus vnculos con otros actores pueden igualmente impulsar la democracia o
entorpecerla;
4. Una caracterstica esencial de las asociaciones civiles es su diversidad y
multiplicidad; la distribucin particular de distintos tipos de asociaciones puede
fortalecer o debilitar un rgimen democrtico;
5. Un efecto democratizador puede resultar de distintos patrones de cambio y de cmo
los objetivos, estructuras, vnculos y distribucin de las asociaciones se adaptan a
nuevas circunstancias y retos.
Para el modelo de seguridad ciudadana, es importante que las organizaciones de la
sociedad civil se vinculen con el trabajo en la comunidad y contribuyan al fortalecimiento
de la democracia en su entorno, por lo que el trabajo de transformar las nuevas relaciones
socio-estatales, es tarea conjunta de todos los actores involucrados en los procesos
democratizadores del Estado.
Al respecto, Carlos Chvez (2010) seala que la creciente participacin de este
conglomerado de asociaciones, cada vez mayor en prcticamente todos los pases del
mundo, fortalece la idea de espacios de construccin de espacios de gobernanza, tanto a
nivel local, como a niveles nacional y global.
La seguridad ciudadana, la gobernanza y la participacin ciudadana, por medio de la
sociedad civil organizada y por los diferentes mecanismos democrticos para la
deliberacin y la toma de decisiones conjuntas, tienen en comn que la construccin de las
16

decisiones polticas tiene impacto e incidencia en el espacio poltico por antonomasia: la
ciudad.
Es en la ciudad, como espacio de lo poltico, en donde se construye y fortalece la
ciudadana, se convive en la diferencia, se participa con la comunidad y se tejen los lazos
para la democratizacin.
Para J ordi Borja (2003), la ciudad es el producto fsico, poltico y cultural complejo, que
hemos caracterizado en nuestra cultura, en nuestro imaginario y en nuestros valores como
concentracin de poblacin y de actividades, mezcla social y funcional, capacidad de
autogobierno y mbito de identificacin simblica y de participacin cvica. Ciudad como
lugar de encuentro, de intercambio, ciudad como cultura.
En ese sentido, lo pblico es una construccin de lo comn, en donde las diferencias
conviven, se interrelacionan y posibilitan que las personas puedan vivir juntas. La ciudad
es un espacio de lo pblico, y como tal no se define nicamente por sus caractersticas
fsicas.
El espacio pblico es al mismo tiempo un entorno simblico de apropiacin y participacin
poltica, as como de construccin histrica y culturalmente determinada. El espacio
pblico entonces posibilita construir una comunidad con base en la diversidad de formas
de entender y habitar el mundo.
En este sentido la relacin entre el espacio pblico y la ciudadana es indisociable, porque
se determinan y uno sin el otro no podra existir, porque son tejidos bajo la idea de libertad
democrtica necesaria para la corresponsabilidad y coproduccin de seguridad en los
entornos simblicos de relaciones sociales.
Para esto es importante resaltar la manera en que las personas que habitan un espacio se
conciben; es decir, si quienes conforman una comunidad no se reconocen como capaces de
organizacin, participacin y deliberacin, difcilmente podrn construir entornos de lo
pblico, y por lo tanto se dificultar la construccin de ciudadana.
En este sentido, una de las mayores dificultades para la construccin de espacios pblicos
en la actualidad, es el todava insuficiente trabajo coordinado entre la ciudadana y el
gobierno.
Al respecto, Patricia Ramrez Kuri(2003) menciona queel debilitamiento de la confianza
de la ciudadana en las autoridades, asociado con distintos intereses y perspectivas en torno
a los problemas, ha derivado en relaciones de conflicto entre los actores que forman parte
de la vida pblica local. En esta situacin intervienen relaciones de poder asociadas con la
disputa por el uso y apropiacin del espacio pblico y privado que se expresa en el lugar
que los distintos actores ocupan en el entorno fsico y social.
17

Es importante recordar que la Democracia implica el reconocimiento de las diferencias y
con ellas el conflicto, pero ofrece formas y canales para la resolucin de los mismos, por lo
que, entender al espacio pblico implica comprender la posibilidad de las diferencias entre
una ciudadana diversa y el gobierno, pero posibilita tambin el intercambio y la
construccin de acuerdos basados en la solidaridad y la confianza.
Para el Programa Nacional es fundamental la promocin del involucramiento de los
ciudadanos en tareas que benefician a sus propias comunidades, por medio de la
recuperacin de espacios pblicos, la realizacin de eventos culturales o deportivos en
comunidades y barrios, las juntas vecinales o las asambleas comunitarias.
Es importante destacar que la sociedad civil debe participar de manera permanente en la
evaluacin, y posterior retroalimentacin, de los esfuerzos que realiza el gobierno,
mediante el seguimiento de indicadores claros, transparentes y pblicos.
Y es justo en este punto, en la construccin de ciudadana por medio de la cohesin
comunitaria y el restablecimiento de la confianza entre la sociedad y las instituciones de
gobierno, seguridad y justicia, en donde se encuentran los ms grandes retos de la
Prevencin Social en el siglo XXI, particularmente del Programa Nacional para la
Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia. Entre estos retos se pueden sealar
los siguientes:
1. Un Programa de alcance Nacional se enfrenta al reto de homologar conceptos y
trminos que abarquen a 32 entidades y ms de 90 municipios sumamente
heterogneos, con culturas, formas de participacin, representacin, organizacin,
cohesin y construccin comunitaria muy diversas, por lo que resulta fundamental
tejer puentes de entendimiento que ayuden a acercar las diferencias que
caracterizan a cada comunidad;

2. Est el reto de lograr vincular e incluir a la ciudadana en el diseo,
implementacin y evaluacin de los planes y proyectos en materia de prevencin
social que se llevan a cabo en sus comunidades, con el fin de fortalecer los lazos
para la cohesin, la convivencia y la seguridad ciudadana de manera
corresponsable;

3. Derivado de lo anterior, est el reto, no solamente de impulsar la participacin y el
empoderamiento de la ciudadana, as como la corresponsabilidad en la
coproduccin de la seguridad ciudadana, sino de impulsar la generacin de capital
social, por medio del fortalecimiento de las competencias ciudadanas para que la
organizacin y participacin ciudadanas, puedan continuar por s mismas sin
intervencin gubernamental e incluso logren trascender las administraciones
municipales, estatales y federales;

4. Asimismo, est el reto de impulsar el fortalecimiento de una cultura ciudadana
observante del gobierno, y que al mismo tiempo sea contrapeso y aliada, no
18

solamente en los temas referentes a la seguridad, sino en todos los mbitos de la
vida pblica;

5. Por otro lado, el Programa Nacional tiene el reto de fortalecer las capacidades
institucionales y de los funcionarios pblicos en materia de prevencin social de la
violencia y la delincuencia, as como de la seguridad ciudadana, otorgando
herramientas tericas, metodolgicas y tcnicas que permitan a los servidores
pblicos diagnosticar, disear, implementar y evaluar de manera coordinada con los
otros actores sociales involucrados en la coproduccin de la seguridad;

6. Finalmente, uno de los mayores retos est en lograr trascender, desde el punto de
vista de las instituciones del Estado y el gobierno, a las administraciones en turno,
con el fin de acumular experiencias, conocimientos y herramientas de aprendizaje
para la implementacin de las polticas pblicas que permitan la continuidad en los
planes y proyectos locales.

La seguridad ciudadana requiere de dicha continuidad, porque la prevencin social de la
violencia y la delincuencia trabaja sobre procesos socioculturales, los cuales se
transforman de manera paulatina, algunas veces casi de forma imperceptible, por lo que los
resultados y, particularmente el impacto podrn, observarse y medirse solamente de forma
longitudinal, lo que necesariamente implica fomentar la continuidad de las polticas
pblicas.
Finalmente, y a modo de conclusin, es importante tener siempre presente que los procesos
de liberalizacin y posterior democratizacin de los pases latinoamericanos fueron el
contexto poltico, social, econmico y cultural que dio origen a la gestacin de una nueva
forma de comprender la seguridad y la prevencin social de la violencia.El modelo de
seguridad ciudadana, responde a las necesidades de la seguridad democrtica del siglo
XXI, y posee en sus principios, la construccin no solamente de un nuevo paradigma de
seguridad, sino de una nueva forma de comprender la sociedad y sus procesos.
La seguridad, lo mismo que el respeto a los Derechos Humanos y los nuevos procesos de
inclusin social, poltica, econmica y cultural en el mundo, es un tema fundamental en los
debates de las democracias contemporneas. El bienestar y la calidad de vida de los
ciudadanos en los pases democrticos, se construye junto con las nuevas formas de
generar seguridad desde lo local y dentro de las relaciones ms profundas de las
comunidades.
Por lo tanto, comprender la Prevencin Social en el siglo XXI, implica entender los efectos
de la liberalizacin, democracia, gobernanza y las nuevas formas de relacin socio-estatal
para la formulacin de polticas pblicas integrales y de largo alcance. Sin duda, la
prevencin social, como la democracia, requiere de un trabajo conjunto, profundo y
paciente de transformacin de los paradigmas en la forma de pensar y actuar de la
ciudadana y sus servidores pblicos.
19

Fuentes
Aguilar, L. (2006). De la gobernabilidad a la gobernanza: La eficacia directiva de los
gobiernos contemporneos. Mxico: Secretara de la Funcin Pblica. [Presentacin en
PPT].
Aguilar, L. (2010). Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar. Mxico: Fundacin
Friedrich-Naumann para la Libertad.
Bauman, Z. (2011). En busca de la poltica. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica.
Bobbio, N. (2008). El futuro de la democracia. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
Bobbio, N. (2008b). Liberalismo y democracia. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
Borja, J . (2003). La ciudad es el espacio en Ramrez-Kuri, P. (Coord.) (2003) Espacio
pblico y reconstruccin de ciudadana, Mxico: FLACSO/Miguel ngel Porra.
Chvez C. (2010). Relevancia social y gobernanza democrtica: una aproximacin desde
el desempeo organizacional en Luna. M y Puga C. (Coords.) (2010) Nuevas perspectivas
para el estudio de las asociaciones. Mxico: IIS-UNAM.
Colomer, J . (2007). Instituciones polticas. Barcelona: Ariel.
Gobierno de la Repblica/Presidencia de la Repblica. Poltica de seguridad.[Disponible
en: http://www.presidencia.gob.mx/politicadeseguridad/]
Guerrero, O. (2000).Teora administrativa del Estado. Mxico: Oxford UniversityPress-
Mxico.
Kooiman, J . (2005). Gobernar en gobernanza en La gobernanza hoy: 10 textos de
referencia.Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica.
Ley General para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia (2012). DOF
24/01/2012. [Disponible en:
http://normatecainterna.sep.gob.mx/work/models/normateca/Resource/222/3/images/ley_g
eneral_prevencion_social_violencia_delincuencia.pdf]
Lipset, S. (2007). Algunos requisitos sociales de la democracia: desarrollo econmico y
legitimidad poltica en Almond G., Dahl. R. et al (2007) Diez textos bsicos de ciencia
poltica. Barcelona: Ariel.
20

Organizacin de los Estado Americanos (2009). Informe sobre derechos humanos y
seguridad ciudadana. Comisin Interamericana de Derechos Humanos.
Programa Nacional para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia, DOF 30-
04-2014. Subsecretara de Prevencin y Participacin Ciudadana, Secretara de
Gobernacin.
Ramrez-Kuri, P. (2003). El espacio pblico: ciudad y ciudadana. De los conceptos a los
problemas de la vida pblica local en Ramrez-Kuri, P. (Coord.) (2003) Espacio pblico y
reconstruccin de ciudadana. Mxico: FLACSO/Miguel ngel Porra.
Salgado, J . (2010). Documento conceptual-metodolgico sobre polticas pblicas de
seguridad ciudadana, capacidades institucionales para medir su desempeo y bases para
el desarrollo de indicadores en esta materia. Reportes de investigacin No. 8, Calidad de
Gobierno y Rendicin de Cuentas en las Entidades Federativas, CIDE y PNUD.
Sartori, G. (2006). La poltica. Lgica y mtodo en las ciencias sociales. Mxico: Fondo de
Cultura Econmica.
Somuano, M. (2011). Sociedad civil organizada y democracia en Mxico. Mxico: Colegio
de Mxico.
Touraine. A. (2006). Qu es la democracia?Mxico: Fondo de Cultura Econmica.

Polticas y derechos sociales: la visin del Banco Mundial y su proyeccin en
Argentina

Horacio Javier Etchichury
etchichury74@gmail.com
Universidad Nacional de Crdoba / CONICET

Resumen
El trabajo revisa la visin del Banco Mundial en materia de polticas sociales segn el
planteo efectuado en la edicin 2014 del World Development Report. Se coteja esta visin
con el marco de derechos sociales que la Argentina ha reconocido y consagrado en su
Constitucin. El texto analiza las tensiones entre las pautas derivadas de las propuestas del
Banco Mundial y las obligaciones del Estado argentino.

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.

congresodemocracia@fcpolit.unr.edu.ar

Polticas y derechos sociales: la visin del Banco Mundial y su proyeccin en
Argentina

Horacio Javier Etchichury (UNC / CONICET)


1. El Banco Mundial y el World Development Report
El Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) es una de las
instituciones centrales del llamado Grupo Banco Mundial. En este trabajo, llamaremos
Banco Mundial (BM) al BIRF. Fundado junto al FMI en 1944, como parte de un plan
para evitar crisis econmicas en la inminente posguerra, el Banco se gobierna desde
entonces por voto ponderado. Cada Estado tiene una capacidad decisoria diferente, de
acuerdo a los fondos aportados. El 16,8% de las acciones en el BM corresponde a Estados
Unidos; los pases del G8, sumados, renen un 44%
1
. La incidencia de los pases centrales
se proyecta en los rganos de gobierno. As, la mxima autoridad formal es la Junta de
Gobernadores, con una representacin igualitaria: un representante de cada pas socio. Esta
Junta sesiona una vez al ao, por lo que la mayora de las facultades se delega a la Junta de
Directores Ejecutivos, que se rene dos veces a la semana. All se toman todas las
decisiones importantes, tales como aprobar o rechazar un crdito solicitado. Estados
Unidos, Gran Bretaa, Japn, Alemania y Francia designan un director ejecutivo cada uno.
En tanto, los dems pases se agrupan, sumando su poder de voto, para nominar un director
que los represente
2
El Banco, en 2007, contaba con cerca de 12.500 personas de 160 pases diferentes;
el 40% de ellas trabajaba en oficinas ubicadas en pases que reciben crditos
.
3
La influencia del Banco se comprueba al considerar los recursos que maneja: entre
20 y 25 mil millones de dlares anuales. El Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), en cambio, gasta menos de 3 mil millones por ao
.
4
Entre las numerosas publicaciones del Banco, el World Development Report tiene
un lugar prominente. Este informe anual expone sus preocupaciones e ideas actuales y, si
bien no es el elemento definitorio de las polticas propuestas, expresa la evolucin de su
pensamiento, sus posturas sobre cierto tema
.
Su influjo no es slo monetario. Hoy el BM es visto tambin como una institucin
educadora. Realiza enormes esfuerzos de investigacin y difusin, ms all de que se
critica su insuficiente atencin al trabajo de otras instituciones dedicadas al desarrollo. La
mayora de su personal tcnico, de distintas nacionalidades, procede de un mismo ambiente
acadmico: escuelas de posgrado estadounidenses.
5
En su edicin 2014, el WDR se centra en las nociones de riesgo y manejo del riesgo
como claves para analizar una serie de problemas que enfrentan los Estados y las personas.
El ttulo es World Development Report 2014. Risk and Opportunity. Managing risk for
development
.
6

1 Abouharb y Cingranelli, 2007: 108.
2 Ghazi, 2005: 21; Banco Mundial, 2007: 8
3 Banco Mundial, 2007: 13, 60, 87; Sarfaty, 2009: 647.
4 Killinger, 2003: 74; Banco Mundial, 2007: 76.
5 Sindzingre, 2004: 166; Killinger, 2003: 66.
(en adelante, WDR o el informe). La propuesta general del texto es revisar
diversas cuestiones bajo el prisma del riesgo (y su correlato, la oportunidad), para luego
recomendar una serie de polticas destinadas a hacer frente a esos riesgos y evitarlos o
superarlos. De esta forma, el manejo del riesgo se presenta como una herramienta para el
6 Disponible en: http://siteresources.worldbank.org/EXTNWDR2013/Resources/8258024-
1352909193861/8936935-1356011448215/8986901-1380046989056/WDR-2014_Complete_Report.pdf
desarrollo.
En el presente trabajo, revisamos el marco conceptual y las propuestas concretas
del informe. A lo largo de la exposicin, los nmeros entre parntesis remiten a las pginas
del texto publicado por el BM.

2. Riesgo y manejo del riesgo: la omisin de los derechos humanos
Se define al riesgo como la posibilidad de una prdida y se aclara que muchas
veces es necesario correr un riesgo a fin de perseguir una oportunidad, entendida como
la posibilidad de una ganancia, el lado positivo del riesgo. Por ltimo, el informe define a
la vulnerabilidad como la condicin por la que las personas son especialmente
susceptibles de sufrir prdidas a partir de eventos negativos debido a una combinacin de
alta exposicin, debilidades internas y manejo deficiente del riesgo (11). No hay una
distincin entre eventos negativos naturales y aquellos creados intencionalmente por los
seres humanos. Esto puede llevar a una indebida naturalizacin de estructuras
socioeconmicas o procesos polticos.
Por otra parte, el informe divide los riesgos en propios de la persona
(idiosincrticos) y propios del sistema, o riesgos de gran escala (sistmicos). Mientras
los eventos negativos se amalgaman en un conjunto homogneo, los riesgos se separan en
dos clases, sin vinculacin explcita. Esta visin puede ocultar la conexin entre entre
situaciones individuales y condiciones o polticas generales. A modo de ejemplo: el
informe incluye entre los riesgos idiosincrticos la enfermedad y el desempleo (4, 19). Si
bien el impacto individual de ambos eventos puede verse claramente, no se puede negar
que las dos situaciones pueden resultar ms o menos graves segn el marco general
existente en materia de salud pblica o de prestaciones por desempleo.
En el informe, el manejo del riesgo se define como un proceso para enfrentar los
riesgos, que incluye dos componentes centrales: la preparacin y la superacin (coping,
recuperacin y aprovechamiento en la traduccin oficial al castellano, que slo abarca el
primer captulo del informe). La preparacin frente al riesgo comprende tres elementos: el
conocimiento, la proteccin y el seguro. Estos tres recursos se despliegan en la fase de
superacin (coping).
El conocimiento, segn explica el WDR, permite reducir la incertidumbre; no se
limita a la informacin, sino que exige poder utilizarla para evaluar la real exposicin al
riesgo en cuestin, para poder decidir qu curso de accin tomar. Entre los elementos
necesarios para este componente, el informe cita las estadsticas financieras y laborales, los
datos de mercado y los pronsticos del clima
7

7 Una vez ms se evidencia la agrupacin de riesgos naturales y sociales bajo una misma categora. Sin
embargo, el informe habla de informacin de mercado, por una parte, y comprensin de las
enfermedades, por otra (13). Si bien en ambos casos se alude al conocimiento, llama la atencin que sobre el
mercado slo se aspira a tener descripciones, mientras que los fenmenos naturales s pueden explicarse, esto
es, entenderlos en trminos de causas y efectos.
. La proteccin incluye toda accin que
reduce la probabilidad y alcance de resultados negativos, o incrementa la de los positivos.
El acceso a saneamiento o a vacunas, o el uso de alertas meteorolgicas son ejemplos de
medidas de proteccin, y luego el informe agrega las polticas fiscales y monetarias bien
fundadas como una forma de protegerse contra las recesiones. Finalmente, el seguro es
definido como un instrumento que permite transferir recursos entre personas o a travs del
tiempo, desde estados favorables a estados negativos (14). Esto no slo abarca los seguros
contratados a travs del mercado, sino tambin el auto-seguro (por ejemplo, conservar
joyas para una eventual urgencia econmica) o bien microseguros comunitarios
informales. Las transferencias monetarias condicionadas (TMC), segn el informe, son
otra forma de seguro, que transfiere recursos desde el Estado hacia las personas
vulnerables. Se trata de programas que entregan una suma de dinero a las familias a
cambio del cumplimiento de ciertas condiciones, generalmente ligadas a la educacin y
controles sanitarios de los nios y las nias de ese hogar
8
Esto no resulta llamativo para quienes conocen, al menos en general, el modo de
trabajo del BM. El Banco no disea sus polticas ni evala sus proyectos a partir de los
tratados internacionales de derechos humanos
.


La omisin de los derechos humanos
A lo largo de la exposicin, el informe en ningn momento menciona a los
derechos humanos como un instrumento para definir las acciones del Estado en materia de
preparacin y -especialmente- de superacin del riesgo. Hay referencias a las vacunas, o a
las TMC, pero no como derechos, sino como acciones estatales definidas segn la lgica
de la conveniencia del Estado y no como cumplimiento de una obligacin debida a la
poblacin. Por ello, por ejemplo, se habla siempre de beneficiarios de polticas estatales,
y no de titulares de derechos (129, 131).
9
, que incluyen no slo los derechos civiles y
polticos sino tambin los econmicos, sociales y culturales. El Banco, alegando su
carcter tcnico y su obligacin de no interferir en la poltica interna de los pases
clientes, no admite expresamente estar obligado por los instrumentos internacionales de
derechos humanos
10
. No hay acuerdo claro entre los especialistas acerca de este punto, lo
cual favorece a la posicin del Banco
11
Instituciones similares, como la UNESCO, han adoptado el enfoque de derechos
humanos, mientras que el BM no posee ninguna poltica operativa en tal sentido. En
general, afirma que su objetivo es fomentar el desarrollo que resulta indispensable para la
vigencia de todos los derechos humanos
.
12
. No toma en cuenta las obligaciones en materia
de derechos humanos del pas receptor al momento de disear las polticas que se incluirn
en un proyecto. Estos derechos siguen siendo una cuestin marginal en el BM
13
. El Banco
se dedica a proponer soluciones tcnicas, pero sin considerar a los derechos humanos (y en
particular, los derechos sociales) como un lmite a las opciones disponibles
14
. Los nicos
lmites que pueden aceptarse son los basados en consideraciones de eficiencia. Esta
situacin refleja el predominio de una concepcin dominante sobre los derechos humanos
dentro del BM: la de quienes se han formado en ciertas corrientes de la economa
15
Segn expone el WDR, en el manejo del riesgo intervienen distintos actores: las
personas, las familias, las comunidades, las empresas
. Esta
postura da a los derechos humanos un carcter simplemente instrumental: su respeto se
justifica slo en cuanto pueda contribuir al desarrollo econmico. La implementacin de
estos derechos debe ser pragmtica. Puede haber, adems, compensaciones o compromisos
entre los objetivos econmicos y los derechos humanos debido a la escasez de recursos.
El manejo del riesgo
16

8 Vase Fiszbein et al., 2009.
9 Darrow, 2003.
10 Ghazi, 2005: 82-83.
11 Sarfaty, 2009: 647-648.
12 Ghazi, 2005: 60.
13 Sarfaty, 2009: 659-662.
14 Darrow, 2003: 19, 51, 149.
15 Sarfaty, 2009: 677-678.
16 El sector empresario abarca, en el informe, a la patronal y al personal, los contratos que los relacionan,
las tecnologas en uso y los intereses incluso del pblico consumidor (25).
, el Estado y la comunidad
internacional. Para saber a qu riesgo debe dedicarse cada actor, el informe propone dos
criterios: 1) subsidiariedad (los riesgos deben administrarse al nivel ms bajo posible para
aprovechar la proximidad y el conocimiento de los agentes; 2) ventaja comparativa (debe
actuar el sistema que sea ms efectivo) (20). Aqu se observa otra vez la omisin de los
derechos humanos como criterio de actuacin estatal.
Aplicando los criterios de subsidiariedad y ventaja comparativa, el informe sostiene
que los individuos y las familias son los que mejor pueden enfrentar pequeos riesgos
idiosincrticos. Las comunidades (que no son entes pblicos, sino que abarcan
simplemente a grupos de personas) crean seguros informales para enfrentar otros riesgos
idiosincrticos (23). En tanto, las empresas y el sector financiero tienen la capacidad para
manejar grandes riesgos idiosincrticos, tales como la prdida de empleo o el incendio de
una vivienda (20).
Aqu cabe hacer dos observaciones. En primer lugar, insistimos en que el
desempleo puede ser efecto de una situacin sistmica y no personal. En segundo lugar, la
omisin del marco de derechos humanos muestra aqu un efecto claro. El manejo de los
dos riesgos dados como ejemplo no depende slo de la existencia de seguros. Existe el
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PDESC), ratificado a
la fecha por 162 Estados
17
. Su rgano de monitoreo es el Comit de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales de Naciones Unidas (en adelante, Comit DESC), que emite informes
sobre el cumplimiento que los Estados hacen de las obligaciones fijadas en el PDESC y
tambin prepara Observaciones Generales (OG), explicando el sentido de los artculos del
tratado. Este Pacto consagra el derecho a trabajar (art. 6, comprendiendo el derecho de
toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente
escogido o aceptado) y el derecho a la vivienda (PDESC, art. 11). Hay un mecanismo
previsto para superar ambas situaciones a travs de la actuacin estatal. se es el
compromiso adoptado a partir de la ratificacin del Pacto. La proteccin contra el
desempleo, adems, es un derecho humano, consagrado en el art. 23 de la Declaracin
Universal de Derechos Humanos (DUDH). El art. 6 del Pacto agrega que los Estados
tomarn medidas adecuadas para garantizar ese derecho. Entre esas medidas, el PDESC
incluye programas, normas y tcnicas encaminadas a conseguir [] la ocupacin plena y
productiva. De modo que el Estado no puede slo confiar en la evolucin propia de la
economa como fuente de nuevos puestos. Existe un deber estatal de actuar, con mayor o
menor vigor, para alcanzar el pleno empleo, situacin en la que toda persona tenga un
trabajo que pague un salario adecuado
18
Podra pensarse que la crtica al informe es incorrecta, ya que se trata de un
documento tcnico, que no tiene carcter normativo. En otras palabras, la omisin de
referencias a los derechos humanos resultara lgica porque la intencin del texto es
describir y explicar los mecanismos del riesgo y no ordenar o prescribir medidas. Pero esta
defensa del informe es incorrecta. En primer lugar, porque al igual que otras
. No puede depender exclusivamente del mercado
que una persona pueda sostenerse a pesar de no tener trabajo o vivir aunque no tenga un
lugar fsico digno para hacerlo. La referencia a empresas y sistema financiero, en cambio,
muestra que el informe confa la solucin de la cuestin a los mecanismos de mercado,
donde la asignacin de los recursos para la superacin se hace de acuerdo al poder
adquisitivo, y no por la condicin humana, como se establece en el sistema de derechos
humanos.

Debe haber una mencin a los derechos humanos?

17 Datos actualizados al 31 de julio de 2014; vase
https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?chapter=4&lang=en&mtdsg_no=IV-3&src=TREATY
18 Harvey, 2002: 373, 405, 468.
publicaciones del Banco este libro propone, explcitamente, pautas de accin. No slo hay
recomendaciones a lo largo del texto, sino que un apartado completo de siete pginas (278-
275) lleva por ttulo Enfoque en la reforma de polticas, y propone 4 reformas concretas,
describiendo el problema y proponiendo una solucin en cada caso. En conclusin,
estamos frente a un texto normativo.
En segundo lugar, el informe s incluye referencias a otros derechos, a los que
reconoce como un instrumento valioso en el manejo del riesgo, y, ms en general, para el
desarrollo. Se trata de los derechos de propiedad (180), aunque muy probablemente se trate
de una versin de ellos que no toma en cuenta las pautas fijadas en los instrumentos de
derechos humanos
19
La formalidad aparece como una proteccin para la sociedad, y no para las
personas. El informe describe una tensin entre la necesidad de la economa de tener
flexibilidad y la necesidad de la sociedad de tener protecciones legales y regulatorias. El
Estado tiene el rol de equilibrar esas dos necesidades (27). La regulacin debe ser
. El informe recomienda explcitamente garantizar derechos de
propiedad seguros y respetados, lo que permite transferir bienes y usarlos como garanta al
pedir un crdito (38, 122, 186). De modo ms general, el texto sostiene que asegurar un
mejor clima de negocios es esencial (180). Esta referencia selectiva a un grupo de derechos
hace ms visible la omisin respecto de los derechos humanos y la falta de fundamentacin
para tal omisin.
Al analizar las diversas alternativas en materia de preparacin y superacin de
riesgos, el informe tampoco analiza su compatibilidad con los derechos humanos
consagrados en instrumentos internacionales. Slo se considera la conveniencia o
inconveniencia de cada medida; ello conduce a que varias de las propuestas recomendadas
puede resultar contraria a los derechos humanos y en muchos casos ilegal bajo el marco
jurdico de cada pas.
Esta postura desconoce la masiva adhesin al PDESC, un tratado internacional
vinculante para los Estados que lo han ratificado. En el caso argentino, la objecin tiene
ms fuerza an porque estos tratados tienen jerarqua constitucional (CN, art. 75 inc. 22).
Los derechos ocupan un lugar secundario, incluso los asociados a las relaciones
laborales. Esto se manifiesta en una de las propuestas ms discutibles del informe: priorizar
la flexibilidad por sobre la formalidad, especialmente en materia laboral. Se trata de hacer
prevalecer la marcha de la empresa por sobre la legalidad o los derechos.
De acuerdo al informe, la flexibilidad es uno de los instrumentos del sector
empresario para prevenir o superar riesgos. Consiste en la capacidad de la patronal y el
personal para ajustarse a condiciones cambiantes. El informe aclara que no es slo la
facilidad para despedir trabajadores. (26) S incluye la facultad del personal y la patronal
para modificar salarios y niveles de empleo potencialmente en su inters mutuo (172), lo
que facilita la adaptabilidad de salarios y horas de trabajo (186).
En tanto, la formalidad se define como el cumplimiento de las leyes y regulaciones
vigentes, que segn el informe puede ser beneficiosa o perjudicial de acuerdo al
contenido de esas normas (26). Por ejemplo, el texto critica las polticas laborales que
supuestamente favorecen a las personas que trabajan, pero que en realidad defienden slo a
una parte de ellas, y slo si estn dentro del rea formal de empleo (40). El informe
recomienda reducir la rigidez en la regulacin del mercado de trabajo (182).

19 La DUDH consagra (art. 17) el derecho de propiedad en forma individual o colectiva; la Declaracin
Americana de Derechos y Deberes del Hombre reconoce como derecho humano slo la propiedad referida a
las necesidades esenciales de una vida decorosa, que contribuya a mantener la dignidad de la persona y del
hogar (art. 23). Ni el PDESC ni el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos reconocen a la
propiedad como un derecho humano. Los cuatro instrumentos citados, como ya se mencion, tienen jerarqua
constitucional en Argentina.
sensata (172), no necesariamente coherente con los derechos humanos. La informalidad
se presenta como sntoma y no como causa del subdesarrollo (176).
De modo que la informalidad laboral no es analizada como violacin de derechos
humanos laborales, tal como la describe el Comit DESC en el pargrafo 10 de su OG 18
(2005). De hecho, el trabajo informal no garantiza los derechos contenidos en el art. 7 del
PDESC, que fija las condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias a las que tiene
derecho toda persona, incluyendo la seguridad y la higiene, el descanso y el tiempo libre,
las vacaciones peridicas pagadas, y tambin una remuneracin que como mnimo
asegure a quien trabaja y su familia condiciones dignas de existencia segn las
disposiciones del Pacto, esto es, gozando del resto de los derechos sociales. Un empleo
formal debe respetar estas pautas que integran el derecho vigente en diversos pases (con
mayor fuerza an en Argentina). Adems, tampoco pueden recortarse o eliminarse estas
premisas, ya que el Pacto prohbe dar pasos atrs en el nivel de goce alcanzado para cada
derecho. Segn el art. 2 del PDESC, cada Estado se compromete a adoptar medidas []
para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la
adopcin de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.
As, el Estado debe mejorar continuamente el nivel de goce de los derechos, avanzando en
su implementacin. A la vez, no puede recortar los logros ya alcanzados: este es el
principio de no regresividad, que impide los retrocesos
20
A la luz de los tratados de derechos humanos, tales como el PDESC, los Estados
adquieren tres clases de obligaciones con respecto a cada derecho: respetar, promover y
cumplir, tal como lo expone el Comit DESC
.
Sin embargo, la propuesta del informe es diferente: La flexibilidad es un objetivo
razonable de corto plazo. La formalidad es un objetivo de largo plazo. En el corto plazo, es
crtico ayudar a las empresas a ajustarse a las siempre cambiantes circunstancias del
mundo, incluso sin formalidad (179, reiterado en 186). En otras palabras, es
recomendable aceptar violaciones del derecho vigente (inclusive de derechos humanos
sociales) si ello permite a las empresas adaptarse a lo que los mercados exigen. Se trata de
subordinar los derechos al mercado, una concepcin que contradice expresamente el
mandato de los tratados internacionales de derechos humanos. La fundamentacin es, ante
todo, pragmtica: La formalizacin basada en la aplicacin rgida de las leyes y
regulaciones no es la solucin [] El sector empresario completo estara peor en una
economa plenamente formal pero esclerotizada (184). Por supuesto, esto exigira precisar
qu significa estar peor, y desde qu punto de vista se define esa lnea de mejora o
retroceso. Lo nico claro es que la pauta no es la de los derechos humanos que los pases
se han comprometido a respetar.


3. El rol del Estado en el informe del BM
21
. La obligacin de respetar significa que
el Estado no debe infringir directamente un derecho. El deber de proteger le exige
impedir que terceros (personas particulares, entidades privadas, empresas) lo hagan
22
Las obligaciones de respetar y proteger no se limitan a conductas negativas,
. Por
ltimo, satisfacer obliga al Estado a garantizar y promover el goce efectivo del derecho.
Se trata de obligaciones simultneas, no sucesivas. La divisin tripartita tiene solamente un
carcter analtico.

20 Vase Courtis, 2006; Seplveda, 2006: 124.
21 Abramovich y Courtis, 2002: 31; Scott y Macklem, 1992: 74.
22 Las obligaciones de respetar y proteger incluyen la de adecuar el marco legal, eliminando leyes
contrarias (por ejemplo, las que imponen aranceles en la educacin primaria) y reglas discriminatorias de
derecho o de hecho, asegurando recursos efectivos contra la discriminacin.
sino que incluyen protecciones especiales a grupos vulnerables
23
, en particular durante
periodos de ajuste econmico
24
. El respeto y la proteccin exigen proveer recursos
efectivos, judiciales y de otro tipo, idneos para proteger los derechos sociales; no bastan
los previstos para los otros derechos
25
En el marco de su actuacin subsidiaria, el Estado tiene otro lmite: segn el
informe, slo debe garantizar una cobertura mnima. Se trata de proveer servicios sociales
esenciales, buenos, aunque bsicos (23). Esto se aparta claramente de la obligacin
estatal que el art. 11 del PDESC instaura: garantizar un nivel de vida adecuado,
. La obligacin de cumplir implica, ms
claramente, deberes positivos de proveer bienes o el dinero necesario para adquirirlos.
Por el contrario, el informe del BM seala un Estado con un perfil muy diferente.
En las recomendaciones del Banco, el Estado tiene un rol subsidiario, limitado, focalizado
y complementario de la iniciativa privada.

El rol subsidiario del Estado.
Aqu se aplica el principio de subsidiariedad expuesto en otro apartado. En lugar de
comprometerse a respetar, proteger y cumplir un derecho, el informe propone que el
Estado se encargue de administrar el riesgo sistmico a nivel regional y nacional,
proveyendo bienes pblicos (tales como la defensa, la infraestructura y ley y orden) y
polticas pblicas (regulacin, poltica econmica) (19). Adems, complementa y apoya
a los individuos, familias, comunidades y empresas (21). Todos estos sujetos privados o
particulares tienen a su cargo el prevenir y superar los distintos riesgos que no sean
sistmicos y no tengan un alcance regional o nacional. La familia, en esta concepcin, es la
fuente primaria de apoyo; tambin lo es la comunidad (19). La educacin, por ejemplo, se
presenta como una inversin de los hogares para prevenir riesgos (desempleo,
enfermedades, etctera). Se reformula un derecho (educarse) convirtindolo en una
herramienta sujeta a la disponibilidad de fondos para invertir. Esta reconfiguracin, por
supuesto,
Sin embargo, el informe aconseja que el Estado d asistencia directa a las
personas vulnerables. No se trata de cumplir una obligacin estatal, ni de reconocer un
derecho a tal asistencia (como est previsto, por ejemplo, en los arts. 9 y 11 del PDESC).
La adopcin de esta poltica se basa nicamente sobre consideraciones pragmticas: evitar
la cada de las personas por debajo de ciertos mnimos vitales tiene consecuencias que para
el BM son positivas. Por ejemplo, el apoyo estatal a las personas en situacin ms
desesperante puede puede servir para promover un sector empresario ms dinmico (183).
Como ejemplo, se cita el caso de Dinamarca, donde la facilidad para despedir personal se
une a un conjunto de prestaciones que recibe el individuo cesanteado (41). De esta forma,
se facilita la dinmica de circulacin de personas de una empresa a otra.
A la vez, la financiacin estatal de estas prestaciones permite liberar a las empresas
de la indebida carga de hacer aportes patronales, o como las llama el informe impuestos
al trabajo (180, 184). El texto del BM aconseja discutir la posibilidad de que el acceso a
las prestaciones sociales bsicas no dependa de la condicin laboral (29, 38). La obligacin
de asistir subsidiariamente, para cuando las personas o las comunidades no logren
hacerlo se circunscribe al Estado, sin que las empresas deban contribuir.

El rol limitado del Estado.

23 Con respecto a los discapacitados, en la OG 5 (1994), parg. 9, y respecto a los ancianos, en la OG 6
(1995), parg. 17; en el derecho a la vivienda, la OG 4 (1991), parg. 8, exige cierta prioridad para distintos
grupos vulnerables.
24 OG 2 (1990), parg. 9, y OG 3 (1990), pargs. 12 y 13.
25 OG 3 (1990), parg. 5. Vase tambin Abramovich y Courtis, 2002: 85, 87.
incluyendo alimentacin, salud y vivienda, adems de una mejora continua de las
condiciones de existencia. No hay all una referencia a lo bsico, o a lo esencial, sino
al carcter adecuado de las condiciones de vida y al progreso permanente que el Estado
debe asegurar. Resulta fcil comprender que un servicio bsico no puede ser siempre
bueno: cuando las necesidades trasciendan lo bsico, el servicio ya dejar de ser
bueno.
La accin estatal debe ser limitada para no afectar la sustentabilidad fiscal (29,
41, 126), esto es, la posibilidad de no desatender otros renglones del presupuesto. Esto se
expresa en el diseo de las polticas sociales. El informe aconseja que los programas
tengan un conjunto especfico y definido de beneficios; el nfasis es en la cobertura, no en
el contenido (126). Todo ello a fin de preservar la sustentabilidad fiscal.
Si bien aconseja un seguro social fuerte e inclusivo, el informe luego precisa que se
trata de brindar seguros bsicos contra la enfermedad y la vejez. La propuesta es que el
Estado provea a las poblaciones vulnerables (aunque potencialmente a otros grupos)
cuidado mdico bsico y pensiones, financiados con recursos de impuestos, o incluso
cobrando aranceles por el servicio mdico. El informe aconseja mantener los beneficios
en un nivel modesto, no slo para asegurar la viabilidad fiscal, sino tambin para evitar
el riesgo moral, esto es, la situacin en la que los beneficiarios no tomen medidas para
protegerse a s mismos, mantenindose en el mbito de la asistencia estatal (184).
Frente al nivel bsico de las prestaciones, el informe aconseja que se habilite la
posibilidad de hacer contribuciones voluntarias adicionales que permitan acceder a ms
prestaciones. Estos aportes voluntarios deberan estar administrados por el sector privado.
(27, 29). Concretamente, el informe sostiene que los Gobiernos deben incentivar la
autosuficiencia reemplazando los sistemas jubilatorios de reparto por los de capitalizacin
total (33). Las prestaciones, segn el informe, deben estar claramente vinculadas a las
contribuciones efectuadas (129). La voluntariedad de las contribuciones permite que el
sistema contributivo no distorsione el mercado de trabajo (129); los impuestos al trabajo
incluso reducen los incentivos de las empresas para contratar formalmente a mujeres,
jvenes y otros grupos vulnerables (183).
El resto de las necesidades depende del mercado (o de programas focalizados). El
planteo se asemeja al ya formulado en el marco de los ajustes estructurales iniciados en la
dcada de 1980, que impulsan el comercio y la inversin orientada a exportar, de acuerdo
con las lneas del llamado Consenso de Washington. Este conjunto de principios
neoliberales tiene el objetivo de transferir el poder desde el Estado hacia el mercado. Las
pautas incluyen la disciplina fiscal estricta, las privatizaciones, la desregulacin en el
comercio y el sector financiero, y los recortes en el gasto social
26
Reiterando una nocin con una larga historia, el Banco aconseja que las
redes de proteccin social deben ser focalizadas en los ms vulnerables (23, 29, 41, 126).
Slo las personas en la situacin ms precaria deben acceder a estos programas. Como un
ejemplo, el informe menciona las destinadas a mujeres (38, 122). A la vez, las redes deben
disearse para incentivar el esfuerzo laboral (41), para no desalentar la bsqueda de
. Precisamente, invocando
la necesidad de enjugar dficits fiscales y de no fomentar el asistencialismo, en aquel
tiempo se redujeron al mnimo las protecciones sociales, privatizando la posibilidad de
acceder a mejores prestaciones, segn la capacidad monetaria de cada persona. Igual que
en el presente, la propuesta contrariaba el esquema de universalidad contenido en los
instrumentos de derechos humanos.

El rol focalizado del Estado.

26 Abouharb y Cingranelli, 2007: 3. Ghazi, 2005: 46.
trabajo. La imposicin de condiciones parece discutible bajo un marco de derechos
humanos. Puede fijarse el cumplimiento de ciertos deberes como condicin para ejercer
derechos? Es verdad que la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre s
enumera obligaciones de las personas
27
. Sin embargo, no se presentan como condiciones
para disfrutar de los derechos. De lo contrario, podra exigirse que una persona cumpla el
deber de asistir a sus hijos como requisito para que pueda, a su vez, ejercer el derecho a
votar. En principio, parece inaceptable este modo de entender los derechos. Ellos se
formulan, en general, como facultades reconocidas sin condiciones, como derechos que
cada persona tiene slo por su carcter de tal, ms an en el caso de los derechos humanos.
Desde este punto de vista, los deberes no podran legtimamente funcionar como
exigencias previas o como barreras que impidan el ejercicio de un derecho. A modo de
ejemplo, podemos preguntarnos si aceptaramos tales requisitos para acceder a otros
derechos, tales como la salud, o la defensa letrada gratuita. La nocin de focalizacin en s
misma tambin ha generado crticas desde una perspectiva de derechos humanos. Lema
An seala que los impulsores de esta limitacin a la universalidad de los derechos dan
por sobreentendido que la adquisicin de salud, educacin o vivienda se produce
naturalmente a travs del mercado, y que slo subsidiariamente se obtienen bajo la forma
de derechos sociales a travs de una prestacin del Estado. Esto implica dar por supuesto
que estos bienes tienen el carcter de mercanca
28
Esta concepcin minimalista e instrumental de los derechos humanos puede afectar,
en principio, el proceso de discusin de polticas con los pases tomadores de prstamos.
Favorece una lectura estrecha de los derechos, y as puede fomentar medidas regresivas.
En tal caso, los Estados se vern en una contradiccin con sus compromisos emanados de
tratados de derechos humanos. Por ejemplo, un prstamo para llevar a cabo una reforma
del sistema jubilatorio puede incluir la elevacin de la edad de retiro, o la reduccin de los
beneficios, como ocurri en el citado caso de Polonia. Si el Estado tomador del prstamo
es parte del PDESC y de su Protocolo Opcional
, mientras que el texto llano del PDESC
apunta en la direccin contraria: la de asegurar a toda persona los derechos que
consagra.
Para lograr una adecuada focalizacin, el informe propone herramientas que
implican la violacin de un derecho. En programas de workfare, es decir, de trabajo
temporario en planes de obras pblicas, se deben ofrecer salarios muy bajos. De esta
forma, las personas vulnerables se auto-seleccionan para inscribirse en estos programas.
Slo quienes realmente necesitan un ingreso, por bajo que sea, pedirn incorporarse. De
esta forma se garantiza que el programa est correctamente enfocado hacia las personas en
peor situacin (129).
Esta herramienta contradice el art. 7 del PDESC, que garantiza igual remuneracin
por igual tarea. No puede reducirse la paga a una persona simplemente porque est
desempleado. Ms all de su situacin, si trabaja en una obra pblica, su labor es igual a la
de cualquier otro individuo formalmente empleado. Por lo tanto, resulta injustificable el
trato diferente, y menos an si el fundamento es la conveniencia de la Administracin
Pblica al momento de seleccionar participantes de un programa social.

4. El informe y el orden jurdico argentino
29

27 Gelli, 2005: 400.
28 Lema An, 2009.
29 El Protocolo Opcional del PDESC entr en vigor el 5 de mayo de 2013. Al 15 de julio de 2014, los
Estados parte del Protocolo son: Argentina, Blgica, Bolivia, Bosnia y Herzegovina, Cabo Verde, Ecuador, El
Salvador, Eslovaquia, Espaa, Finlandia, Gabn, Mongolia, Montenegro, Portugal y Uruguay.
, como es el caso de Argentina, las
personas afectadas podrn presentar quejas o reclamos individuales (art. 2) ante el Comit
correspondiente de Naciones Unidas, invocando el principio de no regresividad.
Argentina ha dado la mxima jerarqua a los tratados de derechos humanos (art. 75
inc. 22 de la Constitucin nacional), incluyendo al PDESC y la DUDH. Sus clusulas,
como el resto de los artculos de la Constitucin, tienen carcter supremo en el orden
jurdico interno (art. 31 de la norma; es un texto similar al de la supremacy clause incluida
en la Constitucin estadounidense, art. VI). Ni las leyes ni los contratos laborales pueden
contradecir los derechos constitucionales. Si lo hacen, puede impugnarse su
constitucionalidad, incluso por va judicial ante acciones u omisiones que los afecten, a
travs, por ejemplo, de la accin de amparo prevista en el art. 43 de la Constitucin.
Tambin organizaciones no gubernamentales o el Defensor del Pueblo pueden presentar
amparos a nombre de grupos o colectivos. En esos casos, los efectos de la sentencia
abarcan a todo el conjunto afectado.
En virtud de su orden constitucional, Argentina no puede suscribir acuerdos
internacionales que violen sus obligaciones en materia de derechos humanos, ni
implementar polticas que contradigan las pautas constitucionales. Los acuerdos con el
Banco son simples tratados internacionales, que en virtud del art. 27 de la CN deben estar
en conformidad con los principios de derecho pblico establecidos en esta Constitucin.
Esto significa subordinacin a los principios constitucionales
30

Ver
, incluyendo los derechos
consagrados en los artculos del texto y en los instrumentos de igual jerarqua.
Un enfoque como el expuesto por el Banco en la edicin 2014 del informe implica,
entonces, un riesgo para nuestro pas. La negociacin de crditos puede acarrear la
adopcin de polticas o propuestas que recorten o debiliten el peso de derechos humanos, y
que podrn ser cuestionadas judicialmente.


Obras citadas y consultadas:
- Abouharb, M. Rodwan y Cingranelli, David (2007): Human rights and structural
adjustment, Cambridge University Press, Cambridge (Gran Bretaa).
- Abramovich, Vctor y Courtis, Christian (2002): Los derechos sociales como derechos
exigibles, Trotta, Madrid.
- Alston, Philip y Heenan, James (2004): Shrinking the international labor code: an
unintended consequence of the 1998 ILO Declaration on Fundamental Rights and
Principles at Work?, New York University Journal on International Law and Politics, vol.
36, nmeros 2-3, pp. 221-261.
- Banco Mundial (1993): Contribution from the World Bank. The World Bank and the
promotion of human rights, UN Document A/CONF.157/PC/61/Add.19, 1993.
- Banco Mundial (2004): World Development Report 2005. A better investment climate for
everyone, World Bank, Washington (D.C.).
- Banco Mundial (2007): A guide to the World Bank, 2 ed., World Bank, Washington
(D.C.).
- Banco Mundial (2012): World Development Report 2013. Jobs, World Bank, Washington
(D.C.).
- Bidart Campos, Germn J. (1991): Teora general de los derechos humanos, Astrea,
Buenos Aires.
- Corbaln, Mara (2002): El Banco Mundial. Intervencin y disciplinamiento. El caso
argentino: enseanzas para Amrica Latina, Biblos, Buenos Aires.
http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?mtdsg_no=IV-3-a&chapter=4&lang=en
30 Quiroga Lavi, 2000: 152-153.
- Courtis, Christian (2006): La prohibicin de regresividad en materia de derechos
sociales: apuntes introductorios, en Christian Courtis (comp.), Ni un paso atrs. La
prohibicin de regresividad en materia de derechos sociales, Editores del Puerto, Buenos
Aires, pp. 3-52.
- Darrow, Mac (2003): Between light and shadow. The World Bank, the International
Monetary
Fund and International Human Rights Law, Hart Publishing, Portland.
- Fine, Ben (2002): The World Bank's speculation on social capital, en Pincus, Jonathan
R. y Winters, Jeffrey A. (eds.), Reinventing the World Bank, Cornell University Press,
Ithaca y Londres, pp. 203-221.
- Fiszbein, A. et al. (2009): Panorama general. Transferencias monetarias condicionadas.
Reduciendo la pobreza actual y futura, Washington (D.C.). Disponible en:
http://siteresources.worldbank.org/INTCCT/Resources/5757608-1234228266004/CCTS-
Overview-Spanish.pdf
- Gelli, Mara Anglica (2005): Constitucin de la Nacin Argentina. Comentada y
concordada, La Ley, Buenos Aires.
- Ghazi, Bahram (2005): The IMF, the World Bank and the question of human rights,
Transnational Publishers, Ardsley (Nueva York).
- Harvey, Philip (2002): Human rights and economic policy discourse: taking economic
and social rights seriously, Columbia Human Rights Law Review, vol. 33, Spring, pp.
363-471.
- Harvey, Philip (2007): Benchmarking the right to work, en Alanson Minkler y Shareen
Hartel (eds.), Economic Rights: Conceptual, Measurement and Policy Issues, Cambridge
University Press, pp. 115-141.
- Kalantry, Sital, Getgen, Jocelyn y Arrigg Koh, Steve (2010): Enhancing enforcement of
economic, social and cultural rights using indicators: A focus on the right to education in
the ICESCR, Human Rights Quarterly, vol. 32, pp. 253-310.
- Kanbur, Ravi y Vines, David (2000): The World Bank and poverty reduction: past,
present and future, en Christopher Gilbert y David Vines (eds.), The World Bank.
Structure and policies, Cambridge University Press, Cambridge (Gran Bretaa), pp. 87-
107.
- Killinger, Stefanie (2003): The World Bank's non-political mandate, Carl Heymanns
Verlag KG, Colonia-Berln-Munich.
- Klein, Pierre (1999): Institutions financires internationales et les droits de la personne,
Revue Belge de Droit International, vol. XXXII 1999-1, Bruylant, Bruselas, pp. 97-114.
- Lema An, Carlos, (2009): Derechos sociales: para quin? Sobre la universalidad de
los derechos sociales, Derechos y Libertades, poca II, nm. 22, Madrid.
- Murillo, Susana (2008): Colonizar el dolor. La interpelacin ideolgica del Banco
Mundial en Amrica Latina. El caso argentino desde Blumberg hasta Croman,
CLACSO, Buenos Aires.
- OIT (Organizacin Internacional del Trabajo) (2012): ILO (Office) comments on the
World Bank's 'World Development Report 2013: Jobs', Ginebra. Disponible en:
http://www.ilo.org/employment/about/executive-director-office/statements-
speeches/WCMS_192350/lang--en/index.htm
- Quiroga Lavi, Humberto (2000): Constitucin de la Nacin Argentina. Comentada, 3
ed., Zavala, Buenos Aires.
- Ribe, Helena, et al. (1990): How adjustment programs can help the poor. The World
Banks experience, World Bank Discussion Papers nmero 71, Washington (D.C.).
- Sags, Nstor P. (1999): Elementos de Derecho Constitucional, 2 tomos, Astrea, Buenos
Aires.
- Sarfaty, Galit (2009): Why culture matters in international institutions: the marginality of
human rights at the World Bank, American Journal of International Law, vol. 103, pp.
647-683.
- Seplveda, Magdalena (2006): La interpretacin del Comit de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales de la expresin 'progresivamente', en Christian Courtis
(compilador), Ni un paso atrs. La prohibicin de regresividad en materia de derechos
sociales, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2006, pp. 117-150.
- Sindzingre, Alice (2004): The evolution of the concept of poverty in multilateral
financial institutions. The case of the World Bank, en Morten Bs y Desmond McNeill
(eds.), Global institutions and development. Framing the world?, Routledge, Londres y
Nueva York, pp. 164-177.

LAS DIMENSIONES DE LA VIOLENCIA CARCELARIA EN LA ARGENTINA:
VIOLENCIA INSTITUCIONAL Y VIOLENCIA POLTICO-BUROCRATICA

Ezequiel Alberto Herrera
Licenciado en Ciencia Poltica
Universidad Nacional de Rosario (Argentina)

1.Introduccin:

La violencia es uno de los insumos bsicos para garantizar el encierro punitivo, sin la
misma sera imposible controlar los nimos de aquellos a quienes se debe mantener aislado
de la sociedad en condiciones deplorables.
El propsito de este trabajo es analizar las diferentes formas en las que se expresa la
violencia en los mbitos penitenciarios. Se plantea como objetivo analizar el modo en que
la violencia ejercida en contra de las personas privadas de la libertad est determinada por
las relaciones de violencia preexistentes a las que se somete al personal encargado de la
ejecucin de la pena. Para ello ser necesario en primer lugar, comprender el concepto de
violencia y desentraar algunos criterios para su anlisis. A continuacin se analizaran las
normas y las prcticas institucionales a travs de las cuales se consagran relaciones de
violencia que tienen como principal objetivo garantizar la obediencia por parte de los
actores involucrados en la ejecucin del encierro legal. Se dar cuenta del contexto
histrico en el que fueron sancionadas las normas que rigen al personal de los Servicios
Penitenciarios en Argentina. Por ltimo se realizarn una serie de aportes a la reforma de
las Servicios Penitenciarios que tendrn como objetivo promover la adecuacin de los
mismos al estado democrtico de derecho que rigen en nuestro pas desde 1983.


2. Algunas consideraciones imprescindibles sobre la violencia:

Abordar la problemtica de la violencia que las agencias estatales ejercen contra los
ciudadanos a quienes deben proteger, es un desafo cuasi arqueolgico, nos obliga a
desentraar los diferentes factores que dan fundamento y sentido a las prcticas poltico-
burocrticasa travs de las cuales se pone de manifiesto la accin del Estado.
En nuestro pas, la bibliografa acerca de los fundamentos poltico-burocrticos de la
violencia institucional ha centrado su mirada en la justicia penal y en la polica sustrayendo
del anlisis a las instituciones de encierro legal o sea los Servicios Penitenciarios. Sin
embargo, los marcos tericosaplicados al anlisis de las fuerzas policiales son un insumo
til para comprender el funcionamiento de los Servicios Penitenciarios en virtud de una
serie de condiciones tales como: El contexto histrico enque ambas fuerzas de seguridad
fueron organizadas, las estructuras organizacionales que adoptaron, el proyectopoltico al
que fueron funcionales y las practicas poltico-burocrticas que han determinado la cultura
organizacional.
En este sentido la antroploga Sofia Tiscornia, en su compilacin Burocracias y Violencia,
estudios de Antropologa Jurdica, nos brinda una premisa para el anlisis. Seala la autora,
Tiscornia (2004, p.6) Reflexionar acerca de la violencia institucional punitiva implica
concebir la violencia policial en paralelo con la trama burocrtica administrativa y
judicial que, engarzndola, la configura en sus mltiples caras.
Siguiendo esta premisa, sostenemos que toda violencia ejercida desde el Estado es poltica,
porque responde a un proyecto poltico que se sustenta sobre bases ideolgicas que
determinan el diseo de las polticas pblicas y el perfil de las instituciones que las
implementan. El conjunto de estas instituciones constituyen la administracin pblica, que
se configura como un mbito en el cual se ejercen diferentes tipos de violencia.
Resultaimprescindibleen este punto establecer una definicin general de violencia. Scialpi
(1999, p.38) En sus mltiples manifestaciones, la violencia siempre es una forma de
ejercicio del poder mediante el empleo de la fuerza (ya sea fsica, psicolgica, econmica,
poltica ) e implica la existencia de un arriba y un abajo, reales o simblicos, que
adoptan habitualmente la forma de roles complementarios: Padre-hijo, hombre-mujer,
maestro-alumno, patrn-empleado, joven-viejo. El empleo de la fuerza se constituye asi en
un mtodo posible para resolver conflictos como un intento de doblegar la voluntad del
otro, de anularlo precisamente en su calidad de otro.
A continuacin, enfocaremos la mirada en aquellas manifestaciones de la violencia que son
propias de administracin pblica.
Una violencia hacia afuera que de acuerdo con, Scialpi (1999, p.38) se traduce en el
maltrato y arbitrariedades que reciben los ciudadanos en general y los supuestos
beneficiarios de las polticas pblicas y una violencia hacia adentro, (Ibdem.p.38)
intraburocratica que es la que se ejerce simultneamente, sobre los empleados de la
administracin pblica, para quienes constituye su mbito laboral cotidiano.
La autora profundiza en el anlisis de las relaciones jerrquicas que se producen al interior
de la administracin pblica, en la cual se involucra a diferentes actores y propone la
conceptualizacin de un tipo particular de violencia poltica a la que define como violencia
poltica-burocrtica en los siguientes trminos. (Ibdem. p.43) La violencia poltica
burocrtica es una variante de la violencia poltica, perpetrada por funcionarios polticos
de la administracin pblica y por agentes de alto rango (personal jerrquico), que tienen
la responsabilidad social, legal y administrativa de cuidar a los trabajadores del Estado y
de cumplir y hacer cumplir las normas administrativas vigentes
Estos tipos de violencias son propias de los pases que no han completado el proceso de
burocratizacin y profesionalizacin de la administracin pblica.

3. Las dimensiones de la violencia:

Tomando como punto de partida que la administracin pblica es escenario del ejercicio
cotidiano y sistemtico de la violencia poltica, y que la misma afecta tanto a aquellos a
quien se les debe prestar el servicio pblico (beneficiarios) como a aquellos que son
responsables de esa prestacin (funcionarios pblicos). Se considera que hay una relacin
intrnseca entre los niveles de violencias (formales e informales) que se ejercen en contra de
los trabajadores pblicos y los niveles de violencia que estos trabajadores despliegan en
contra de los beneficiarios de la accin de Estado.
Teniendo clara esta conclusin nos proponemos circunscribir el anlisis a las agencias
estatales encargadas de ejecutar el encierro punitivo, los Servicios Penitenciarios.

4. Violencia hacia afuera/adentro: violencia institucional:

Para el abordaje de esta apartado se ha utilizado como insumo el informe del Centro de
Estudios Legales y Sociales (CELS) Los Derechos Humanos en la Argentina edicin 2013.
El mismo da cuenta de los diferentes casos de violencia institucional registrados durante
los ltimos aos en las crceles de nuestro pas. Este informe describe la situacin del
Servicio Penitenciario Federal (en adelante SPF) y al Servicio Penitenciario Bonaerense (en
adelante SPB). Se destaca que los Servicios Penitenciarios relevados alojan a37.766
internos sobre un total de 62.263 personas detenidas en todo el pas.
Las crceles de nuestro pas registran altas tasas de mortalidad en comparacin con lo
ocurrido en Europa o Estados Unidos e incluso comparada con pases de la regin como
Chile. Al respecto seala el informe: CELS (2013, p. 283-84) La tasa total de mortalidad
en el SPF pas de 394 en 2011 (38 casos) a 579 en 2012 (57 casos), lo que implica un
incremento del 47%.En el mbito del SPB, la tasa de mortalidad para 2011 fue 450 (126
casos) y para 2012, 422 (el Ministerio de Justicia y Seguridad provincial inform 119
casos, aunque se presume que existe un subregistro).
Si nos enfocamos en las muertes violentas, tambin se advierten altos ndices en los dos
sistemas penitenciarios ms grandes del pas. La tasa de muertes violentas cada 100 000
personas del SPF en 2012 fue de 243 (24 casos), mientras que en el SPB fue de 142 (40
casos). En comparacin, la tasa de muertes violentas en Chile para 2007, por ejemplo, fue
de 134; en Espaa, de 46 en 2010, y en el sistema federal de Estados Unidos, de 20 en
2009.
Dentro de las muertes violentas es importante diferenciar la tasa de suicidios. Esta
categora suele estar sobrerregistrada, ya que el carcter de muerte autoinfligida es
muchas veces dudoso. En 2012, se registr en el SPF una tasa de suicidios cada 100.000
detenidos de 111 (11 casos) y de 53 (15 casos) en el SPB.
Por su parte, en la mayora de los pases, las muertes por enfermedades y falta de
atencin mdica tienen un peso determinante en la tasa general de mortalidad. En 2012, el
SPB alcanz una tasa de mortalidad por cuestiones de salud de 273 (77 casos), mientras
que en 2011 la tasa fue de 257 (72 casos).
Es llamativo el aumento en el SPF; se elev en un 82% su tasa, pasando de 156 (15
casos) en 2011 a 284 (28 casos) en 2012. En pases como Espaa, por ejemplo, la tasa fue
de 246 en 2010; en el sistema federal estadounidense, de 214 en 2009, y en Chile de 139 en
2007.
La Procuradura Nacional Penitenciaria (PNP) seala un aumento exponencial de los
hechos de torturas y malos tratos registrados en el SPF. En el ao 2010 se registraron 195
casos, en 2011, 403 y en 2012, 429.
De acuerdo con lo sealado por el CELS (2013, p. 287) Respecto del tipo de hechos
registrados, estas cifras comprenden desde insultos y amenazas hasta golpizas feroces.
Para 2012, en 290 casos hubo golpes con puos, en 237 hubo patadas, en 187 hubo golpes
con palos y 187, con borcegues. A su vez, en 14 casos las vctimas manifestaron haber
sufrido situaciones de asfixia y en 6 casos, quemaduras, entre otras modalidades de
violencia.
La situacin en la provincia de Buenos Aires es muy alarmante,(Ibdem. Pag. 294).slo
entre los meses de enero y octubre de 2012 se informaron 11.005 hechos de violencia, cifra
que supera el total durante todo 2011 (10 400). Es decir, en las unidades penitenciarias
suceden como mnimo 1100 hechos por mes, y 37 hechos violentos informados por da.
Este panorama da cuenta de los altos niveles de violencia institucional que se registran en el
interior de las crceles. Esta violencia siempre es ejercida, promovida o tolerada por los
funcionarios encargados de la custodia y guarda de las personas detenidas y de la ejecucin
de la pena privativa de la libertad.
Resulta crucial ahora intentar comprender la contracara de esa violencia, que es la que se
ejerce contra los propios funcionarios pblicos y que hemos oportunamente hemos
denominado violencia poltico-burocrtica.

5. La violencia hacia adentro: La violencia poltico-burocratica:

Desentraar el modo en que se ejerce la violencia poltico-burocrtica, sobre los
trabajadores encargados de la ejecucin del encierro legal, nos obliga de definir dos planos
de anlisis complementarios. El primero de ellos determinado por las normas que rigen el
funcionamiento de los Servicios Penitenciarios y por el otro las practicas que se desarrollan
como consecuencia de la aplicacin de esas normas y que contribuyen a la formacin de la
cultura organizacional.
Las normas a travs de las cuales se organizan y administran los Servicios Penitenciarios
fueron sancionadas, en su mayora, durante el periodo comprendido entre los aos 1971 y
1981, o sea durante un periodo atravesado por dos dictaduras militares y gobiernos
constitucionales signados por la violencia poltica. Estas normas se desarrollaron en
consonancia con un contexto poltico e institucional que propici su sancin como
herramienta necesaria para hacer mas efectivo el terror para-estatal y el terrorismo de
Estado.
Durante este periodo, las fuerzas de seguridad federales y provinciales estuvieron bajo el
mando operativo de las fuerzas armadas que les dieron su impronta y dejaron una marca
indeleble en su cultura. Este proceso de intervencin de las fuerzas armadas en las fuerzas
de seguridad con el objetivo de comandar la lucha contra la subversin, haba comenzado
en la ltima etapa del Gobierno constitucional de Mara Estela Martnez de Pern y se
profundiz durante los meses en que esta, en uso de licencia, fue reemplazada por el
Presidente Provisional del Senado Italo Argentino Luder, quien el 05 de octubre de 1975
firm los decretos 2770, 2771 y 2772 cuyo objetivo era lograr la aniquilacin de los
elementos subversivos para lo cual creaba el Consejo de Seguridad Interior y el Consejo de
Defensa y coloc bajo su mando a las fuerzas de seguridad.
En cumplimiento de esos decretos, el Consejo de Defensa dict el 15 de octubre de 1975 la
Directiva Secreta 1/75
1

1
a travs de la cual dispuso el modo en que las diferentes fuerzas
armadas y de seguridad deban organizarse en la lucha contra la subversin. Se estableca
que tanto las fuerzas policiales como los servicios penitenciarios provinciales estaban bajo
control operacional dependientes del comando operacional integrado por las tres fuerzas
armadas. En esta directiva reconoca:
Dado que la subversin ha desarrollado su mayor potencial en los grandes centros
urbanos y en algunas reas colindantes, el esfuerzo principal de la ofensiva ser llevado
sobre el eje TUCUMAN-CORDOBA, SANTA FE-ROSARIO, CAPITAL FEDERAL-LA
PLATA.
Asimismo, ms adelante dejaba establecido el modo en que deban organizarse las fuerzas
de seguridad de cada una de las provincias involucradas:
Las Fuerzas Policiales y los Servicios Penitenciarios Provinciales, sobre la base de los
convenios firmados con el Ministerio del Interior y Gobiernos Provinciales, actuarn bajo
el control operacional del comando de la fuerza correspondiente a la jurisdiccin.
Horas despus de realizado el golpe del 24 de marzo de 1976, la junta militar promulg la
ley 21.267 cuyo objetivo fue garantizar la impunidad de los miembros de las fuerzas
policiales y penitenciarias. El texto se compone de un nico artculo:
Art. 1) A partir de las 13 horas del da 24 de marzo del corriente ao, el personal de las
fuerzas de seguridad, de las fuerzas policiales y penitenciarias, nacionales y provinciales,
quedar sometido a la jurisdiccin militar respecto de las infracciones delictivas, y/o
disciplinarias en que pudiere incurrir durante o en ocasin del cumplimiento de las
misiones que le imponga el comando militar respectivo.
http://www.desaparecidos.org/nuncamas/web/document/militar/175.htm
Explica Claudia Cesaroni (2013, p. 94) Los objetivos de esta ley eran obvios. Por un
lado, sustraer de la justicia civil a los autores de secuestros, asesinatos, torturas, robo,
supresiones de identidad y fusilamientos cometidos en cumplimiento de las misiones
impuestas por los comandos militares. Por el otro, someter a control de estos todo lo que
sucediera en cada uno de los mbitos donde las fuerzas de seguridad, policiales y
penitenciarias cumplieran funciones. La impunidad y el control frreo de los militares se
extenderan sobre los lugares de detencin legales, como crceles y comisarias; y los
clandestinos
El proceso de militarizacin de los Servicios Penitenciarios se profundiz con el dictado del
Decreto 1209 del 06 de julio de 1976 en el cual se consagr su subordinacin a los mandos
militares con el objetivo de establecer normas de trato comunes tanto para los internos de
mxima peligrosidad sometidos a jurisdiccin nacional como para los que se encuentren a
disposicin del Poder Ejecutivo Nacional y revistan caractersticas similares.
Artculo 1: Establecese un sistema tendiente a lograr la labor coordinada de los distintos
organismos nacionales y provinciales que intervengan en la detencin, tratamiento, y
traslado de los condenados y procesados de mxima peligrosidad en jurisdiccin nacional,
como as tambin de las personas puestas a disposicin del Poder Ejecutivo Nacional que
revistieran dicho carcter.
Artculo 2: Dicho sistema estar integrado por el Ministerio del Interior, Ministerio de
Justicia, Comando General del Ejrcito, y los Servicios Penitenciarios Federal y
Provinciales que se incorporen al mismo y sean necesarios para el cumplimiento del
presente.
Artculo 3: A tal efecto, el Ministerio del Interior queda facultado a suscribir con los
gobiernos provinciales los convenios que posibiliten el ingreso al sistema de los
establecimientos penitenciarios provinciales necesarios para el cumplimiento del presente.
Este Decreto pone en evidencia que la dictadura militar consideraba a los Servicios
Penitenciarios como un engranaje crucial del Terrorismo de Estado constituyndose en los
espacios institucionales a los que arribaban los internos una vez que eran blanqueados y
cambiaban su condicin de desaparecidos y pasaban a Disposicin del Poder Ejecutivo.
Asimismo, el personal de los Servicios Penitenciarios cumpli tareas en numerosos Centros
Clandestinos de Detencin en todo el pas.
La accin conjunta y coordinada de las fuerzas armadas y las fuerzas policiales y los
servicios penitenciarios en la represin gener en los responsables del terrorismo de Estado
la necesidad de homogeneizar su organizacin y funcionamiento a travs de normas que
regularan el accionar de los trabajadores penitenciarios tanto en sus aspectos laborales
como en su vida privada. Estas normas fueron las Leyes Orgnicas de los diferentes
Servicios Penitenciarios que tomaron como referencia los lineamientos de la Ley Orgnica
del Servicio Penitenciario Federal sancionada el 18 de mayo de 1973 durante la dictadura
del Gral. Lanusse.
Las leyes orgnicas de los Servicios Penitenciarios provinciales, salvo las de J ujuy y
Misiones dictadas 1971 y 1972, son posteriores a la Federal. Las leyes de Santa Fe (1978),
Buenos Aires (1980), Entre Ros (1976), Salta (1980) y Tucumn (1981) fueron
sancionadas durante la ltima dictadura cvico-militar y rigen desde
entonces.Complementariamente tambin se establecieron los sistemas disciplinarios y los
reglamentos internos en los cuales se definieron los puestos de trabajo que se desempean
en el interior de las unidades penitenciarias.

6. Las prcticas penitenciarias o del terrorismo administrativo:

Los servicios Penitenciarios se han constituido como fuerzas de seguridad militarizadas
cuyo principal objetivo es garantizar la obediencia a travs de prcticas legales e ilegales
que someten a los trabajadores a la violencia poltico-burocrtica. Para ello se han
concebido sistemas disciplinarios formales e informales caracterizados por la
discrecionalidad, la opacidad, el abuso de autoridad y el desprecio por los derechos de los
trabajadores. Esta situacin es uno de los fundamentos que explican los altos niveles de
violencia institucional que se ejerce contra aquellas personas que se encuentra privadas de
su libertad.
Los sistemas disciplinarios, son una herramienta para el ejercicio del poder dentro de las
crceles, el poder se convalida mediante la obediencia y esta se promueve a travs de una
serie de mecanismos a los que Sofia Tiscorniaha denominado como terrorismo
administrativo (2000, p. 20-21) este consiste en producir sanciones administrativas
sobre el personal de manera abusiva e indiscriminada, de forma de infundir temor entre
los subordinados. Se evita as, cualquier tipo de oposicin a la actividad ilegal de los
superiores jerrquicos y se teje un sistema de encubrimiento y corrupcin.A continuacin
se explica el modo en que estos elementos conceptuales se ponen de manifiesto en las
prcticas penitenciarias.
Todas las leyes orgnicas especifican las funciones y potestades del Director General que
es el funcionario polticoencargado de la gestin de la institucin. El mismo tiene la
potestad de definir el destino laboral de los trabajadores penitenciarios, esto se decide por
razones de servicio y sin dar ninguna explicacin a los afectados. Los trabajadores que se
presentan crticos al sistema son hostigados y amenazados con el traslado y s no deponen
su actitud son trasladados a otra unidad penitenciaria.
Las normas penitenciarias heredadas de las dictaduras militares, establecen los alcances el
Estado Penitenciario, que es una situacin jurdica compuesta por deberes y derechos. Esta
coloca a los trabajadores penitenciarios en una situacin diferente al resto de los empleados
pblicos y de los ciudadanos, obligndolos a aceptar condiciones de trabajo indignas,
asimismo, promueve la intromisin de la institucin en su vida privada.
Esta situacin jurdica especial, rige tanto para el personal de seguridad, que revista en el
escalafn General (seguridad), como para los que integran el escalafn profesional
(abogados/as, psiclogos/as, mdicos/as, terapistas ocupacionales, trabajadores/as Sociales,
enfermeros/as, odontlogos/as). .
El estado penitenciario impone a los trabajadores una serie de deberes: Entre ellos se
destacan:
Deber de prestar servicio en todo destino asignado: Esto pone al trabajador en una
situacin de alta vulnerabilidad, dado que no puede negarse ni interponer recurso
alguno en el caso de ser trasladados. Esta obligacin transforma al traslado en una
herramienta de disciplinamiento.
Deber de someterse al rgimen disciplinario, que se establece a travs de normas
complementarias que determinan las conductas pasibles de sancin.
Deber de conducirse con tacto y cortesa en sus relaciones de servicio con el
pblico y de observar fuera de el una conducta decorosa. Las expresiones
tacto, cortesa y conducta decorosa son muy vagas y no establecen un criterio
para su definicin lo cual brinda un espacio de discrecionalidad muy amplio.
Deber de mantener la reserva y el secreto en los asuntos del servicio que por su
naturaleza lo exijan, aun luego de su retiro.Esta obligacin busca evitar que el
personal penitenciario, de todos los escalafones, hagan pblicas situaciones que se
producen en el interior de las prisiones, incluso aquellas que constituyen delitos o
graves violaciones a los derechos humanos.
Asimismo, las leyes orgnicas especifican aquellas acciones prohibidas a los trabajadores
penitenciarios. Entre ellas se destacan las siguientes:
Se prohbe a todo el personal encargarse de comisiones de los internos,
servirles de intermediarios, entre si o con personas ajenas al establecimiento,
dar noticias o favorecer la comunicacin, cualquiera sea el medio empleado.
Respecto de esta prohibicin ha sealado Claudia Cesaroni: (2013, p.70)Hay que
entender este artculo en el contexto de la vida cotidiana en las crceles. Es
habitual que muchas personas privadas de su libertad cumplan su condena a
cientos de kilmetros de donde vive su familia, y es habitual tambin que a lo largo
de los aos les pasen cosas a sus madres, padres, esposas, hijos/as. Comunicarse
no siempre es posible, porque no tienen tarjeta telefnica, porque en las casas no
hay nadie, porque solo pueden usar los telfonos en determinado horario. Este
articulo podra aplicarse a un agente penitenciario que, aunque no estuviera
obligado o expresamente autorizado, por pura humanidad o sentido de la
solidaridad, se encargara de una comisin de un interno, o sea, hiciera uno o
varios llamados telefnicos..
Se prohbe participar en las actividades de los partidos polticos. Esta condicin
es violatoria de los derechos polticos elementales consagrados en la constitucin.
Se prohbe formular, peticiones, quejas o reclamos en forma colectiva, o
individual apartndose de la va jerrquica, o no guardar el respeto debido al
superior.De este modo se prohbe y sanciona la organizacin colectiva para
promover los derechos de los trabajadores. Al mismo tiempo se impide la
organizacin sindical lo cual es violatorio de la constitucin nacional.
Las leyes orgnicas establecen el modo en que se estructura el personal penitenciario. Las
mismas hanadoptado el modelo castrense caracterizado por la divisin entre Oficiales y
Suboficiales, siendo los primeros encargados de la conduccin, organizacin y supervisin
de la seguridad y del tratamiento de los internos y los segundos los ejecutores de las
rdenes de los superiores. Los primeros son responsables por el trabajo de los segundos y
deben controlar el cumplimiento de las normas y las rdenes emanadas, para ello ostentan
facultades disciplinarias discrecionales lo cual promueve el abuso de autoridad.
En cumplimiento de lo establecido en las leyes orgnicas los Servicios Penitenciarios han
establecido sus sistemas disciplinarios con una fuerte impronta militar. Estos intentan
regular las conductas de los trabajadores penitenciarios dentro y fuera de los espacios
laborales. De este modo se habilita la intromisin de la institucin en la vida privada de los
trabajadores en clara contradiccin con el Art. N. 19 de Constitucin Nacional.
Las normas penitenciarias han establecido las faltas en particular distinguiendo entre:
Faltas a la tica profesional:que especifican las conductas que implican debilidad moral
en los actos de servicio dejando a criterio de quien sanciona los alcances de la moralidad.
Asimismo se establecen las denominadasfaltas al servicio que son aquellas relacionadas
con la subordinacin jerrquica. Esto pone en evidencia la fuerte cultura castrense que se ha
impuesto a la institucin. Entre ellas se destacan:
Falta de aseo y alio en la persona y en la indumentaria. De acuerdo con los objetivos
del rgimen disciplinario esta imposicin debe interpretarse en trminos amplios, razn por
la cual un trabajador penitenciario puede ser sancionado por encontrarse mal vestido, mal
peinado o mal aseado durante sus horas de franco. La norma tampoco establece un criterio
para definir el nivel de aseo y alineo personal.
No guardar en formacin la compostura debida o estar desatento en instruccin,esta
condicin muestra el modo en que la lgica militar ha impregnado a la institucin, tanto la
formacin como la instruccin son actividades netamente castrenses.
Tambin sanciona a aquellos empleados que muestren disconformidad con una orden de
servicio. A aquellos que no sigan la va jerrquica y se dirijan a un superior sin
autorizacin.
Los sistemas disciplinarios le otorgan una gran relevancia a las denominadasfaltas a la
seguridad. Este tipo de faltas son las que merecen las sanciones ms duras como la
suspensin o la cesanta. La especificacin de este tipo de faltas implica exigencias
excesivas para el personal y lo hace responsable de situaciones sumamente difciles de
controlar, por ejemplo:
No tomar las medidas adecuadas para evitar incendios, estragos, epidemias,
derrumbamientos, inundaciones, explosiones o todo otro hecho previsible. En esta
redaccin llama la atencin la expresin todo otro hecho previsible dentro de la cual
estaran contempladas un sin nmero de situaciones que permitiran imputar a los
trabajadores por cualquier hecho que pudiera suceder en el interior de una prisin siempre
que este pueda ocurrir y que como consecuencia pueda preverse.
No controlar la calidad o estado de las aguas, sustancias alimenticias y medicinales
destinadas al uso y consumo del instituto o Servicio, o no adoptar las medidas de
profilaxis correspondientes. Esto obliga a los trabajadores a controlar un aspecto
sumamente tcnico como es la calidad de las aguas y de las sustancias que se consumen en
el interior de las Unidades, para ello un trabajador debera tener conocimientos acerca de
las condiciones de potabilidad del agua y contar con los elementos para su verificacin,
Se destaca que los sumarios administrativos destinados a deslindar responsabilidades acerca
de posibles faltas disciplinarias son instruidos por oficiales que comparten en lugar de
trabajo con los involucrados. Un oficial, debe investigar, extraer conclusiones y proponer
medidas respecto de situaciones que involucran a Oficiales y Suboficiales lo cual viola el
principio de imparcialidad.
Se establecen adems las faltas al orden penitenciario, que son las transgresiones a las
disposiciones que regulan el rgimen y tratamiento a los internos procesados y condenados.
Se Impide y sanciona a los empleados que mantengan con los internos conversaciones
de orden particular o a aquellos que los atiendan en quejas o peticiones que no
respeten la va jerrquica. Este artculo es absolutamente anacrnico y no da cuenta de las
particularidades del trabajo penitenciario en el cual los trabajadores deben dialogar
permanentemente con los internos para resolver sus problemas.
Los regmenes disciplinarios establecen los tipos de sanciones que afectan al personal, entre
ellas se destaca el arresto que: Consiste en la detencin del agente en una dependencia
de la institucin o en su domicilio. Este tipo de sancin impone una privacin ilegtima de
la libertad y que va en contra de los derechos constitucionales bsicos.
La sancin desuspensin es mucho ms gravosa y solo puede ser impuesta por el Director
General previo sumario administrativo. Esta sancin supone el descuento de haberes por los
das que dura la suspensin y la prdida del ao en la consideracin para el ascenso al
grado inmediato superior.
Las sanciones de cesanta y exoneracinson las mas gravosas porque suponen la
finalizacin del vnculo entre el trabajador y el Estado. Ambas son potestad exclusiva del
poder ejecutivo previo sumario administrativo que es llevado a cabo por el personal del
Servicio Penitenciario.

7. Conclusiones y propuestas:

A lo largo de esta ponencia se intent comprender la relacin entre la violencia institucional
que afecta a las personas privadas de la libertad y la violencia poltica- burocrtica que se
ejerce sobre los trabajadores penitenciarios. Concluimos entonces que ambos tipos de
violencia se desarrollan complementariamente, cada una es condicin necesaria para la
otra.
El anlisis de las normas y las prcticas penitenciarias nos permite afirmar que las
instituciones encargadas de la ejecucin del encierro legal fueron concebidas con una fuerte
impronta militar coherente con un tipo de estado y el proyecto poltico liberal, autoritario y
antidemocrtico sostenido sobre el ejercicio del terror para-estatal y el terrorismo de estado.
Luego de tres dcadas de continuidad democrtica, estas instituciones continan rigindose
por las mismas normas y promoviendo las mismas prcticas violatorias de los derechos
elementales tanto de los internos como de los trabajadores penitenciarios.
Comprender que la violencia institucional tiene como condicin previa a la violencia
poltico-burocrtica nos coloca ante un punto de partida para el desarrollo de reformas
posibles que promuevan y garanticen derechos fundamentales. Intentemos por una vez dar
un trato humanitario a los que ejecutan la pena, reconozcamos a los trabajadores
penitenciarios como ciudadanos y como funcionarios pblicos. Modifiquemos el mbito de
trabajo, reduzcamos la violencia hacia adentro, trabajemos sobre una de las caras de la
violencia carcelaria y afectaremos la otra. Mejoremos las condiciones de trabajo,
mejoraremos las condiciones de detencin y reduzcamos la violencia poltico-burocratica y
reduciremos los niveles de violencia institucional.
Ante este cuadro de situacin resulta urgente abordar una reforma integral de los Servicios
Penitenciarios con el objetivo de incorporarlos al estado democrtico de derecho. Es
imperioso democratizar los espacios penitenciarios, lo cual no significa introducir en sus
prcticas una lgica asamblearia en las cuales todo deba resolverse por consenso.
Democratizar las crceles significa reconocer diferentes racionalidades y garantizar el
ejercicio de los derechos elementales de los actores involucrados,reducir la
discrecionalidad, transparentar la gestin, reducir la violencia en todas sus formas,
promover prcticas humanitarias de acuerdo con los principios consagrados por la
constitucin nacional y los tratados internacionales con jerarqua constitucional
incorporados luego de la reforma de 1994.
Como punto de partida se considera fundamental avanzar en la reforma de las leyes
orgnicas heredadas de la dictadura. Dicha reforma deber tener en cuenta los siguientes
aspectos.
Como punto de partida es fundamental aclarar que un proceso de reforma de los
Servicios Penitenciarios no puede tomar como referencia a las normas existentes,
debido a que de este modo se convalidara a travs de los procesos institucionales de
la democracia criterios de organizacin y valores propios de gobiernos autoritarios.
Se impone la necesidad de pensar estructuras organizacionales, procedimientos
administrativos, valores y prcticas que no reproduzcan la herencia de los periodos
mas violentos de nuestra historia.
Como consecuencia de la reforma de las leyes orgnicas de los servicios
penitenciarios ser necesario revisar todos los cuerpos normativos que los regulan
en virtud de su profundo perfil militarista. Entre ellos se destacan, los regmenes
disciplinarios y los procedimientos administrativos, los regmenes de licencias, los
reglamentos internos, la definicin de los puestos de trabajo y los protocolos de
actuacin.
La definicin de una identidad institucional superadora de la lgica militar, para ello
es fundamental discernir s los servicios penitenciarios son fuerzas de seguridad o s
deben constituirse como organismos tcnicos de la administracin pblica con
funciones de seguridad pero cuyos objetivos institucionales no se limitan a
garantizar el encierro y a evitar conflictos violentos entre internos. Es necesario
hacer hincapi en la impronta profundamente social de las instituciones encargadas
de la ejecucin de la pena.
Los Servicios Penitenciarios son instituciones encargadas de ejecutar las sentencias
dictadas por el poder judicial y por lo tanto se constituyen como organismos propios
de la administracin de justicia. Como consecuencia de ello es necesario debatir s
sus funciones son propias del Ministerio de J usticia, de seguridad o de gobierno.
Ser necesario circunscribir las facultades para el ejercicio de la fuerza pblica y la
portacin de armas de fuego al personal que se desempea en funciones de
seguridad y se deber ejercer un control permanente por parte de actores externos a
la institucin.
Resulta primordial que los servicios penitenciarios cumplan con lo establecido por
la ley de ejecucin penal 24.660 respecto de la formacin acadmica y el perfil
profesional del personal a cargo de la direccin de las unidades penitenciarias. Esta
condicin debe incorporarse dentro de los requisitos necesarios para el ejercicio de
cargos directivos.
El concepto de Estado Penitenciario resulta anacrnico e impone obligaciones y
prohibiciones que son violatorias de los derechos laborales de los trabajadores
penitenciarios. Es necesario librar a los trabajadores de esta situacin jurdica y
garantizar el ejercicio de sus derechos.
A treinta aos de la recuperacin democracia es necesario debatir acerca de
lasposibilidades de la representacin poltica de las fuerzas de seguridad. El debate
debe discernir las particularidades que deben asumir las instancias de representacin
sindical o gremial y en especial se deben especificar las limitaciones para el
ejercicio del derecho a huelga en virtud de la importancia del servicio prestado.
La democratizacin los servicios penitenciarios supone una redefinicin de las
estructuras organizacionales que superen la distincin militar entre oficiales y
suboficiales. Se debe pensar un diseo de carrera administrativa en la cual se
privilegie el mrito y la formacin como criterios para la evolucin profesional.
Los sistemas disciplinariosque rigen al personal penitenciario deben garantizar el
debido proceso y reducir la discrecionalidad de los que sancionan. Es fundamental
eliminar los reglamentos militares y la sancin de arresto. La investigacin y la
evaluacin de los hechos pasibles de sanciones disciplinarias deben estar a cargo de
personal ajeno a los servicios penitenciarios para garantizar la imparcialidad de las
actuaciones.
Profundizar el control poltico de los servicios penitenciarios. Promover el
nombramiento de directores civiles en reas estratgicas con equipos de apoyo que
les permitan ser independientes del personal de carrera.
Es necesario introducir criterios de gestin que hagan hincapi en la
interagencialidad, los servicios de salud, educacin, trabajo y asistencia social
deben ser prestados por los ministerios correspondientes y coordinados a travs de
funcionarios independientes de los servicios penitenciarios.
Se deben proponer sistemas de ingreso basados en perfiles profesionales que
contemplen el respeto por la democracia y los derechos humanos. Asimismo, resulta
crucial realizar un diseo de carrera administrativa basada en el mrito que deber
ser evaluado por personal externo al Servicio Penitenciario y en base a criterios
objetivos en los cuales se contemplen aspectos fsicos, psicolgicos, intelectuales y
actitudinales de los trabajadores. En base a estas evaluaciones y al cumplimiento de
las condiciones establecidas por la Ley de Ejecucin Penal 24.660 se debern
definir las promociones, los ascensos y la designacin de las funciones directivas.

BIBLIOGRAFIA:

CELS. (2013) Derechos Humanos en la Argentina, Informe 2013.Siglo
21.Buenos Aires. Argentina.
CESARONI, CLAUDIA. (2013)Masacre en el Pabelln Sptimo, Tren en
Movimiento. Temperley. Argentina.
SCIALPI, DIANA. (1999)Violencias en la Administracin pblica.: Casos y
Miradas para pensar la Administracin pblica Nacional como mbito laboral.
Catalogos. Buenos Aires. Argentina.
TISCORNIA, SOFIA. (2004)Burocracias y violencia. : estudios de antropologa
jurdica. Antropofagia.Buenos Aires. Argentina.
TISCORNIA, SOFIA. (2000)Violencia Policial: De las practicas rutinarias a los
hechos extraordinarios. CELS. Buenos Aires. Argentina.








Evolucin de las comunicaciones en Argentina,

una conceptualizacin a partir de la Gestin Pblica y el cambio tecnolgico

Frank Feider - frankfeider@gmail.com - Instituto Nacional de la Administracin Publica

rea temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.


El siguiente trabajo busca apuntar posibles usos del concepto de convergencia, en
tanto posibilidad de acceso a nuevas reflexiones desde el mbito de la Gestin Pblica a la
cuestin de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin. Su propsito reside
en la posibilidad que nos brinda dicho concepto, y de disolver algunas diferencias, para
simultneamente apuntar unas nuevas que permitan incrementar las posibilidades de
operatividad del Estado.


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014










1.
El siguiente trabajo propone introducir una conceptualizacin para el anlisis de las
polticas pblicas del sector telecomunicaciones, a partir de los cambios que suponen en la
comunicacin los procesos de digitalizacin y convergencia. Aqu la intencin es poder
cruzar dos dimensiones, forma de gerencia y cambio tecnolgico, los cuales sern
analticamente diferenciados, pero que adquieren valor cognoscitivo en tanto anudamiento
problemtico.
Introduccin
Consideramos que el anlisis centrado en las formas de gerencia del Estado, as
como aquella perspectiva, que ve en el cambio tecnolgico el factor explicativo resultan
pobres en relacin a la construccin de propuestas, que considerando estos procesos
permitan incrementar las adquisiciones operativas de la Gestin Publica.
En este sentido, nuestro primer objetivo es la clarificacin de lo que entendemos por
TICs, la cual consideramos requiere incorporar nuevas delimitaciones que permitan
sobrepasar la siempre renovada sorpresa que genera este acrnimo. Para tal fin, apelaremos
en primer lugar, a las reflexiones que formalmente diferencian entre digitalizacin y
convergencia, para posteriormente retomar la nocin de convergencia en forma ampliada
y practicar sobre la misma una conceptualizacin que nos permita reflexionar el caso
nacional. Esto ltimo, ser nuestro segundo objetivo y meta general. La finalidad de tal
esquema esta en relacin a como pensar la actual participacin de la empresa pblica
ARSAT en el sector telecomunicaciones.

2.
Si consideramos el esquema de ms abajopodemos interpretar a las TICs como la
evolucin hacia un horizonte de convergencia, como el anudamiento que se sucede
progresivamente entre formas de comunicacin anteriormente diferenciadas. Aqu se
diferencian tres flechas, donde la informtica aparece como aquellos modos de
procesamiento de la informacin. Donde la informacin serian aquellos soportes que
permiten la mediacin o transmisin de, paradjicamente, la misma informacin. Y la
comunicacin en tanto las diferentes infraestructuras que estructuran los canales en que se
transmiten estas comunicaciones.
Proceso de digitalizacin y subsecuente proceso de convergencia


Fuente: CEPAL, 2003.

Sin embargo, aqu consideramos que esquema conlleva a una serie de errores. Un
cable telegrfico puede ser simultneamente analizado desde la evolucin de la informtica,
as como tambin la informacin y la comunicacin. Por otro lado, la forma de
organizacin de los diferentes artefactos genera la idea de que la convergencia es un
proceso propio del interior de estos artefactos.
En tal sentido, la siguiente ilustracin es ms apropiada. Muestra como los
diferentes estndares tecnolgicos son homogeneizados y subsumidos a partir de la
digitalizacin y que pueden converger, pero no de forma asociada, sino como emergencia
de tecnologa digital.


Fuente: CEPAL, 2013.

Considerando lo anterior, la convergencia es, en tanto proceso tcnico, la
subsuncin de diferentes estndares tecnolgicos a partir de la digitalizacin de los mismos.
Esto nos permite dejar de lado una idea artefactual de la convergencia, en trminos
operativos la digitalizacin y la convergencia son la re traduccin y homogeneizacin de
aquellas comunicaciones que pasan a procesarse desde la base de un cdigo binario, y que
en tal sentido hacen emerger un medio de comunicacin digital.

Desde nuestro punto de vista, tanto el uso comunicativo de computadoras como
la convergencia funcional suponen una estructuracin comunicativa previa, a saber,
la emergencia y evolucin de un medio de comunicacin que ofrezca un sustrato comn
e integrante de estos (y otros) procesos, en principio unilaterales. Nuestra hiptesis
es que la digitalizacin constituye ese medio de comunicacin, cuya particularidad
electrnica es capaz de reorganizar las expectativas societales sobre la propagacin
de la informacin. Afirmamos que la relevancia sociolgica de la emergencia y
evolucin de la digitalizacin de la informacin no es slo un proceso de tecnificacin
del contenido de mensajes electrnicos sino la conformacin de un medio de
comunicacin. (Pignuoli Ocampo, 2012).

Esta conceptualizacin operativa del proceso de digitalizacin de las
comunicaciones, da cuenta de la transformacin del sustrato tcnico de la operacin en la
informacin, y simultneamente destaca la emergencia de un medio de comunicacin en
tanto proceso social. En este sentido, la transformacin tcnica de la tecnologa digital
desarrolla un proceso de convergencia en las anteriores tecnologas telecomunicacionales
que rompe con las trayectorias propias de cada medio, y las homogeneiza e incorpora en un
proceso que autoconstruye un nuevo medio. Sin embargo, este proceso no remite en
absoluto a alguna caracterstica interna de la tecnologa de transmisin de informacin, sino
que refiere a la forma particular en que la comunicacin se comunica en la sociedad. Esta
definicin, permite incorporar al proceso de convergencia como proceso social, y a los
objetivos de este trabajo, incorpora analticamente el espacio de la comunicacin en
general, el espacio de las telecomunicaciones en particular, y focaliza en el anlisis de las
formas de gerencia desarrolladas por el Estado nacional a lo largo del proceso de
reconversin tecnolgica digital y de convergencia en tanto recorte temporal.
La consideracin de estos puntos permiten, en primer lugar, superar la
conceptualizacin de las TICs en tanto nueva tecnologa y la nocin artefactual a la que
remite. En segundo lugar, traza una diferencia entre digitalizacin y convergencia, anlisis
que permite conceptualizar un espacio formalmente tcnico para lo digital y que
subsecuentemente permite comprender a la convergencia como proceso social, un
proceso econmico-poltico en la dimensin info-comunicacional de la sociedad.
Consideramos que esta diferencia constituye una posibilidad frtil de reintroduccin de la
temtica telecomunicacional en el mbito de la Gestin Pblica.

3.
Excede los lmites aqu planteados el dar cuenta de algunos de los cambios que han
significado las tecnologas digitales en relacin a los procesos sociales de los ltimos
cuarenta aos. Nuestra intencin radica en la posibilidad de incorporacin del concepto de
convergencia, en tanto proceso econmico social, en el mbito de la Gestin Pblica y en
los modos de pensar las polticas de comunicaciones actuales. Consideramos que la
incorporacin de este concepto tiene una capacidad de aglutinamiento de dimensiones
econmicas, tcnicas y sociales que permiten problematizar un presente, que se presenta
muchas veces desde los discursos TICs como de una complejidad e incertidumbre
innatas.
Proceso de convergencia tecnolgica como proceso econmico social

La convergencia es un fenmeno plural, que se muestra como un proceso
inconcluso, innegablemente tecnolgico pero tambin econmico y social. (Becerra).

Como destacamos ms arriba, la convergencia es un tipo de integracin de
tecnologas de comunicacin tecnolgicamente diferenciadas, es la digitalizacin as, un
proceso de homogeneizacin va la reduccin al cdigo binario lo que termina haciendo
emerger un nuevo medio de comunicacin, que comparado con los anteriores, tiene una
arquitectura, velocidad y capacidad de procesamiento exponencialmente superiores a las
anteriores tecnologas. Sin embargo, en cuanto desnaturalizamos la digitalizacin, vemos
que el surgimiento de las comunicaciones digitales esta tambin posibilitado por la entrada
de otros factores, aqu vamos a destacar, la entrada del capital econmico en tanto
posibilidad de reconfiguracin de las empresas sectoriales de telefona.

La complejidad de la convergencia consiste en subprocesos de reversin de las
tendencias divergentes en los modelos de negocios y en la articulacin de intereses... el
trnsito de la integracin vertical hacia la interpenetracin de capitales constituye una
nueva fase. (Pignuoli Ocampo, 2012).

Sin embargo, no es nuestra intencin ahondar en los aspectos que hacen a la
reconfiguracin de las antiguas empresas de telefona por un lado, y las productoras de
contenidos por otro. Sino simplemente buscar la posibilidad de apropiacin conceptual de
una palabra que emergi como corolario de las nuevas asociaciones que se dieron entre
empresas sectorialmente diferenciadas y que posteriormente constituyeron el sector info-
comunicacional. Tal como dice Becerra, la convergencia no es un proceso univoco o
universal, sino que es un proceso estructuralmente diferente, ya que el mismo constituye un
cambio en las comunicaciones de la sociedad, y de forma diferente en cada regin.

La ubicacin de la convergencia fuera de todo contexto y de todo desarrollo
histrico puede ser provechosa como estrategia de promocin superficial del tema ante
cierto pblico, pero es estril ante la necesidad de elucidarla como proceso histrico. Para
este objetivo se precisa, en cambio, identificar las tradiciones subyacentes a las actividades
info-comunicacionales al interior de la convergencia. (Becerra)

4.
En esta seccin introduciremos un esquema analtico sobre el proceso de
transformacin tecnolgica del sector telecomunicaciones, incorporando las formas de
gestin estatal. Nuestra hiptesis consiste en proponer tres momentos diferenciados segn
la forma de administracin del Estado, esto en conexin con las capacidades tcnicas para
la gestin de cada tecnologa.
Conceptualizacin de las comunicaciones a partir de la gestin estatal y el cambio
tecnolgico
Un primer momento seria el anterior a la digitalizacin, donde las
telecomunicaciones se sucedan bajo diferentes estndares tecnolgicos y en el cual el
Estado administraba el control a partir de una apropiacin tcnica del formato tecnolgico
analgico. A este periodo lo definiremos a partir del ejercicio de regulacin efectiva por
parte del Estado central.
Un segundo momento, sera el doble proceso que se desarrolla a partir de la
digitalizacin de la informacin en forma ampliada, en el cual la convergencia de las
anteriores plataformas de telecomunicaciones se anuda con la entrada de capitales que
reconfiguran la antigua empresa de telefona en holdings comunicacionales. En este punto
planteamos que esta transformacin fue tan radical, y que frente a un proceso de reduccin
de las capacidades del Estado, el mismo quedo imposibilitado de ejercer las tareas de
contralor a las que este mismo se haba reducido. Aqu la relacin entre posicionamiento
estatal y formato tecnolgico es la de un control no efectivo.
El tercer momento, el cual constituye el momento presente, hace referencia a la
entrada en el sector telecomunicaciones por parte del Estado, a partir de la creacin de la
empresa pblica ARSAT. Considerando la constitucin de una empresa estatal en el sector
telecomunicaciones es que nos planteamos la pregunta sobre la pertinencia de pensar en
una participacin efectiva.
Aqu la discriminacin entre efectivo y no efectivo refiere al grado de
apropiabilidad de cada determinado estndar tecnolgico y su capacidad de gerenciamiento.
Suponemos que el cruce entre la diferencia entre el estndar analgico y el digital por un
lado, as como, la caracterizacin de las formas de contralor que ejecuta el Estado forman
un anudamiento entre lo tecnolgico y lo poltico que permite abrir una brecha en la
reflexin sobre esta empresa pblica, as como tambin una introduccin temtica de las
tecnologas de la informacin y la comunicacin en el rea de la gestin pblica de las
comunicaciones. Esto ltimo resulta nuestro inters, en tal sentido, solo mencionaremos los
diferentes periodos y ser solo con el sentido de evaluar el esquema.
Formas de intervencin
Capacidades
tcnicas
Regulacin Control Participacin
Efectiva No efectiva Efectiva

1970-1990
Convergencia como
fenmeno eminentemente
tecnolgico
1990-2000
Reconfiguracin de la
estructura de negocios de
los agentes econmicos


2000
Alteracin de las formas de
formas de comunicacin,
emergencia de un medio de
comunicacin digital
A.
El marco normativo de las telecomunicaciones estuvo regulado por la Ley Nacional
de Telecomunicaciones 19.798 del ao 1972, este marco conceba la regulacin del sector
comunicaciones a partir de conceptualizar a estas como una cuestin estratgica que
involucraba a las cuestiones de soberana y de orden interno. Su artculo cuatro
Regulacin efectiva
1
, ocho
2

1
LEY N 19.798 72 Art. 4 Es competencia del Poder Ejecutivo Nacional: a) Establecer y explotar los
servicios de telecomunicaciones de jurisdiccin nacional. b) Autorizar o permitir a terceros, con carcter
precario, la instalacin y prestacin de servicios de telecomunicaciones. c) Fiscalizar toda actividad o
servicio de telecomunicaciones. d) Administrar las bandas de frecuencias radioelctricas. e) Fijar tasas y
tarifas de los servicios de jurisdiccin nacional.
,
2
Art. 8 La misin del CONATEL ser orientar, coordinar, promover, fomentar el desarrollo, intervenir en la
autorizacin y fiscalizacin de las actividades de telecomunicaciones dentro del mbito de aplicacin y
competencia de la presente ley, con excepcin de los sistemas de telecomunicaciones de las Fuerzas Armadas
y de Seguridad. Coordinar y fiscalizar las actividades de telecomunicaciones que realizan los entes estatales,
privados y mixtos, para obtener el mayor rendimiento y economicidad de los sistemas - k) Participar en el
asesoramiento y coordinacin en materia de censura, interferencias u otras limitaciones en el empleo de los
diecisiete
3
y ciento cuarenta y tres
4
B.
son significativos en este sentido.
Destacamos estos puntos, ya que la misma lectura de la normativa nos permite
apreciar dos aspectos a resaltar. A) Que la regulacin de las comunicaciones parte de la
diferenciacin entre diferentes medios de telecomunicaciones. En la normativa se definen la
telegrafa, telefona, radiocomunicaciones, servicios especiales y radioaficionados. B) Que
la creacin de los institutos de desarrollo dentro del espacio del Estado, al parecer da cuenta
de una apropiacin exclusiva de las cuestiones tcnicas dentro del territorio nacional.
Estos dos aspectos, resumibles en regulacin segn medio telecomunicacional y
monopolio del control tcnico nos permite ubicar a esta forma de gerencia como anterior al
proceso de convergencia y como factible de ser ejercida en relacin a la posicin de
predominancia sectorial del Estado.

A partir de los aos noventa las empresas latinoamericanas de servicios de
infraestructura fueron en su mayora privatizadas, las telecomunicaciones que se haban
desarrollado al amparo del Estado bajo el concepto de monopolio natural (CITA AL PIE)
frente a la administracin de las ondas hertzianas (CITA AL PIE) en tanto recurso escaso se
modificara, las nuevas modalidades de distribucin de informacin digital posibilitaran una
ampliacin exponencial de las capacidades y velocidades de transmisin, generando una
modificacin estructural del sector telecomunicaciones.
Mucho es necesario destacar respecto al proceso de privatizacin de las empresas de
telecomunicaciones en este periodo, sin embargo y a los fines de este trabajo destacamos
especficamente la conformacin de un nuevo actor empresario, y la factibilidad de
comprender a este bajo el concepto de convergencia. El mercado de telecomunicaciones ya
no puede ser identificado solo con la prestacin del servicio telefnico bsico, la telefona
se ha complementado e integrado con otras actividades que abarcan la produccin,
transporte y la distribucin de contenidos.
En tal sentido, advertimos que la introduccin de mayores niveles de competencia
no conllevo unidireccionalmente a un proceso de diversificacin de la oferta, en el
momento de privatizacin de las empresas telefnicas, el mismo sector asisti a una
transformacin que implico un proceso de integracin vertical, horizontal y a la
conglomeracin de empresas de diferentes sectores.

Control no efectivo
la complejidad de la convergencia reside en los subprocesos de reversin
de las tendencias divergentes en los modelos de negocio y en la articulacin de intereses

sistemas de telecomunicaciones, en caso de guerra, conmocin interna y situaciones que afecten la seguridad
nacional.
3
LEY N 19.798 72 Art. 17. No se cursar telecomunicacin alguna que pueda afectar la seguridad
nacional, las relaciones internacionales, la vida normal de la sociedad y sus instituciones, la moral y las
buenas costumbres.
4
LEY N 19.798 72 Art. 143. Crase el Departamento de Promocin de Investigaciones y Desarrollo en
Telecomunicaciones, en jurisdiccin del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos Comunicaciones.

de los principales actores involucrados de distintas ramas de la produccin cultural, , y, en
definitiva, emergencia de consorcios empresarios altamente concentrados como grupo de
comunicacin (Becerra, 2000; Calvi, 2005).

A este proceso de integracin tecnolgica a partir de la digitalizacin y la
reconversin del sector comunicacional, el proceso regulatorio argentino se centr en el
dictado de regulaciones particulares segn diferenciaciones no operativas. Las regulaciones
a partir de servicio de telefona fija, servicio de telefona celular, servicio radioelctrico de
concentracin de enlaces (trunking), servicios de avisos a personas (pagers), servicio de
comunicaciones personales (PCS), servicio de larga distancia interurbano y otros son
ejemplo de la no consideracin de la homogeneizacin que conlleva la digitalizacin, y
hace de la regulacin por servicio una obsolescencia, ya que las mismas perdan sus rasgos
distintivos. Y esto ms all, de que el mismo marco regulatorio no daba cuenta del proceso
de transformacin sectorial. Sobre esto, advertimos que la introduccin de los tpicos de las
nuevas tecnologas como novedad dan cuenta de una apropiacin que muestra el quiebre
conceptual con que la Gestin Pblica ha tomado en consideracin las nuevas tecnologas
de la informacin y la comunicacin.
Va a ser a partir del Decreto 764/00que la reglamentacin pase a considerarse a
partir de la asignacin de las habilitaciones que permiten la transmisin de informacin,
homologndose de modo uniforme para todos los servicios, en tanto hacen uso de la
infraestructura.

C.
La tercer diferencia que podemos establecer con esta conceptualizacin debe
considerar la Ley de Medios de Comunicacin como aquella actualizacin que determina la
regulacin de las comunicaciones ya desconectada de los aspectos tecnolgicos de la
transmisin, y conceptualizando a esta como un factor de importancia en relacin al
desarrollo social del pas. Su primer artculo plantea claramente esta posicin
Participacin con potencia
5

5
Art. 1: El destino de la presente ley atiende a la previsin legal de los servicios de comunicacin audiovisual
como una realidad que abarca ms que la restringida emergente del concepto de radiodifusin, toda vez que
las tendencias legiferantes en el conjunto de los pases no solo se dedican a contemplar a las instancias
destinadas a las condiciones de los medios en tanto emisores ltimos frente al pblico, sino tambin otras
circunstancias de orden de polticas pblicas regulatorias y de promocin del derecho a la informacin y al
aprovechamiento y alfabetizacin tecnolgica superando los criterios basados en la sola previsin del soporte
tcnico. Se trata de una evolucin de la directiva actual a una directiva de servicios de medios audiovisuales
independiente de la tecnologa implementada. Contenidos audiovisuales idnticos o similares deben ser
reglamentados por el mismo marco regulatorio, independientemente de la tecnologa de transmisin. El
reglamento debe depender dice la Directiva solamente de la influencia sobre la opinin pblica y no de
su tecnologa de transmisin. Reducir los desequilibrios dentro del pas que afectan a los medios de
comunicacin, en particular en lo que respecta a la infraestructura, los recursos tcnicos y el desarrollo de las
capacidades humanas, aprovechando todas las ventajas que ofrecen las TIC al respecto.

. No es
objeto de este trabajo adentrarse en la forma que toma esta reglamentacin, sino que la
tomamos en consideracin respecto al necesario cambio de eje que requiere la reflexin
sobre la comunicacin desde la Gestin Pblica. Siguiendo el razonamiento del referido
artculo, ya no es factible pensar en el esquema de la radiodifusin, al que agregamos que
ya no podemos pensar en las telecomunicaciones y las TICs como objetos de conocimiento
diferenciados. El proceso de convergencia es un proceso tcnico, econmico y social que
viene a alterar las comunicaciones en la sociedad, a partir de la emergencia de un nuevo
medio de comunicacin digital.

la aparicin de internet y del medio digital se encuentra con un sistema
funcionalmente diferenciado, con programas y organizaciones propias. Por lo tanto, la
aparicin de internet, la digitalizacin y la necesidad de convergencia significan
para los medios de masas restructuraciones en sus campos de programas (noticias y
reportajes, publicidad y entretenimiento), que pueden implicar problemas econmicos,
jurdicos, polticos, etctera. (Forte).

5.
Presentada la idea anterior y planteando que el proceso de convergencia requiere de
accesos reflexivos que permitan incrementar las capacidades de la Gestin Pblica, la
convergencia presenta la posibilidad de configurar un objeto problemtico que abarca una
multidimensionalidad que abarca cuestiones tcnicas, econmicas, sociales y polticas, pero
que simultneamente permite subsumir ciertas cuestiones bajo la cuestin de reflexionar la
comunicacin. Es decir, la convergencia permite reintroducir la cuestin de las tecnologas
de la informacin y la comunicacin en el espacio de lo que aqu esbozamos como
comunicacin.
Algunas dimensiones analticas
En este sentido, la relevancia de estas tecnologas no reside en su internalismo ni su
grado de sofisticacin, sino en las externalidades que resultan en los cambios en la
comunicacin. Esta cuestin, puede ilustrarse aun de modo ms claro si nos preguntamos
acerca de cul es la relevancia actual de la diferencia entre comunicacin y
telecomunicacin, en este sentido, como podemos diferenciar una poltica de regulacin de
presencia de empresas en el mercado comunicacional, la comunicacin y la informacin en
tanto derecho, y la presencia de una empresa pblica en dicho sector. Nuestra opinin, la
cual se alinea en las reflexiones anteriormente citadas, apunta a vislumbrar en este proceso
una multidimensionalidad emergente que ya no puede diseccionada a partir de categoras
desactualizadas.
Respecto a esta cuestin, apuntamos una serie de ejes factibles de ser analizados
considerando lo anterior. Consideramos que los siguientes ejes, ms all de no ser
exhaustivos, constituyen una serie de temas apropiables por la Gestin Pblica, y
analizables a partir de la nocin de convergencia.

1. Ciclo econmico social en la transformacin del sector telecomunicaciones:
Privatizacin de empresas pblicas de telecomunicaciones.
Digitalizacin/Convergencia, Reposicionamiento del Estado
2. Reconfiguracin de los agentes econmicos: Diversas empresas operantes bajo los
diferentes estndares tecnolgicos. Conformacin de Holdings comunicacionales.
3. Forma de participacin de los agentes econmicos: Conformacin de
monopolios. Rearticulacin entre produccin y transmisin de contenidos
multimedia.
4. Participacin del Estado: Gestin. Contralor. Polticas de desarrollo.
5. Forma de participacin del Estado: Mltiples legislaciones. Gestin del cambio
tecnolgico.
6. Ciclos en la relacin sector pblico y privado: Sector pblico y privado.
Predominancia de la accin de los agentes econmicos. Sector pblico y privado.
7. Apreciacin de la comunicacin por parte de la sociedad y el Estado: Servicio
pblico.Re conceptualizacin del servicio como proveedor-cliente. Servicio pblico.
8. Formas de expansin de la Red: Diferentes formas y redes de comunicacin.
Expansin y homogeneizacin de la red digital bajo una lgica empresarial. Re
anudamientos de la red, con presencia del Estado en el mercado mayorista.

6.
La finalidad de nuestra presentacin reside en la introduccin del concepto de
convergencia dentro del campo de la administracin pblica, consideramos que este espacio
an no ha desarrollado las actualizaciones suficientes para la necesaria gestin de estos
fenmenos. En tal sentido, una simple revisin de la bibliografa producida por este mbito
destaca repetidamente la novedad de dichas tecnologas, y la cantidad de externalidades
positivas que estas acarrean.
Algunas reflexiones

Romper el halo de misterio que rodea a las TIC es necesario para incorporarlas a
un debate que no es ms complejo sino ms oscuro que comprender el planteo tctico de
un partido de futbol. (Beltran, 2010).

El proceso global de transformacin puede ser abordado desde el cambio
tecnolgico, y de cmo los procesos de digitalizacin y convergencia dan cabida a toda una
serie de cambios en los diferentes espacios. Sin embargo, este proceso tambin es factible
de ser analizado desde la contracara del proceso privatista de los aos noventa a los que
estuvieron sujetos los pases latinoamericanos. Estas dos formas de abordar el ciclo de la
relacin entre lo pblico y privado en el sector telecomunicacional deben necesariamente
integrar estos dos aspectos. En tal sentido, una primera aproximacin requiere integrar la
separacin entre tecnolgico y poltico, consideramos que esta diferenciacin no es
tanto una falta de problematizacin, sino una forma de resolucin por medio de la oclusin
de la temtica. En tal sentido, tanto por adopcin como abandono el Estado traza una
poltica respecto a las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin.

Este trabajo ha referido a la posibilidad de introducir el concepto de convergencia
en el campo de la reflexin sobre la Gestin Pblica, en tal sentido, se ha apuntado una
definicin formal de lo que nos aparece como distintivo para posteriormente destacar
algunas posibilidades de aplicacin. Aqu la finalidad apunta a la incorporacin de
reflexiones a partir de la integracin de mltiples dimensiones transepistemicas. La
sociedad actual, y en tal sentido la Gestin Pblica, requiere problematizar la
comunicacin, la investigacin estatal ha de rotar desde el discurso internalista
6
7.
de las
TICs, a la comunicacin en tanto fenmeno social.

ABELES, Martin, FORCINITO, Karina, SCHORR, Martin, (1998) Conformacin y
consolidacin del oligopolio de las telecomunicaciones en la Argentina, Revista Realidad
Econmica N155.

ABELES, Martin, FORCINITO, Karina, SCHORR, Martin, (1999) Libre
concurrencia o competencia oligoplica?, Revista Realidad Econmica N164.

Referencias
BECERRA, Martin ( ) De la divergencia a la convergencia en la sociedad
informacional, fortalezas y debilidades. http://www.ehu.es/zer/hemeroteca/pdfs/zer08-05-
becerra.pdf

BELTRAN, Ricardo et al. (2010) Pensar los medios en la era digital, Iberoamrica
frente al desafo de la convergencia, Instituto de Estudios sobre Comunicacin RTA
editores.

CASTELLS, Manuel (1997) Prlogo. En La era de la Informacin, Madrid:
Alianza.

CASTELLS, Manuel (2009) La comunicacin en la era digital, en Comunicacin y
Poder, Madrid: Alianza.

CEPAL (2013) Economa digital para el cambio estructural y la igualdad.
http://repositorio.cepal.org/

CEPAL (2003) Los caminos hacia la sociedad de la informacin en Amrica Latina.
http://repositorio.cepal.org/

FORTE, Miguel (2012) El medio digital como medio de medios.
http://sociologia.studiobam.com.ar/wp-content/uploads/ponencias/1266.pdf

KEMMETER, Alejandro Pablo (1998) Rgimen jurdico del espectro
radioelctrico en la Repblica Argentina, RAP Revista de Administracin Publica N34.

KEMMETER, Alejandro Pablo (2006) Telecomunicaciones: rgimen jurdico de la
interconexin de redes, RAP Revista de Administracin Publica N343.

LAGUNA DE PAZ, J os Carlos (2010) Internet en un cruce de caminos:

6
Internalismo:
neutralidad o gestin razonable de las infraestructuras?, Revista de Doctrina,
J urisprudencia, Legislacin y Practica N71.

Libro Blanco de la Prospectiva TIC, Proyecto 2020 (2009):
http://www.mincyt.gob.ar/libros/libro-blanco-de-la-prospectiva-tic-proyecto-2020-8028

LOPEZ, Andrea (1999) Regulacin de las telecomunicaciones en Argentina: marco
institucional, interconexin y servicio universal, Revista Temas estado, administracin y
polticas pblicas, N18.

LOPEZ, Andrea (2007) La participacin de los usuarios en el control de los
Servicios Pblicos Privatizados. Balance y perspectivas. En Las polticas de reforma
estatal en la democracia (1983-2003), INAP, Subsecretaria de la Gestin Pblica.

LOPEZ, Andrea (2009) Las agencias reguladoras de las telecomunicaciones en
Argentina: algunos comentarios sobre la difcil construccin de institucionalidad. En El
Estado Regulador, capacidades estatales y las polticas de servicios pblicos de los 90.
INAP, Subsecretaria de la Gestin Pblica.

MARTINEZ DE VEDIA, Rodolfo (2011) Los servicios pblicos nacionales, la
regulacin en las telecomunicaciones, RAP Revista de Administracin Publica Ediciones
Especiales Los servicios pblicos nacionales.

Plan Argentina Conectada (2010): http://www.argentinaconectada.gob.ar

PIGNUOLI OCAMPO, Sergio (2012) Digitalizacin y Convergencia Tecnolgica
desde el punto de vista sociolgico de la Teora General de Sistemas Sociales. En Revista
Gestin de las Personas y Tecnologa N 13.

QUIROGA, Hugo (2010) La Repblica Desolada, Buenos Aires: Edhasa.

ROZAS BALBOTIN, Patricio (2002) Competencia y conflictos regulatorios en la
industria de telecomunicaciones en Amrica Latina, VII Congreso Internacional del CLAD
sobre Reforma del Estado y de la Administracin Publica, Lisboa, Portugal.




Proceso de Urbanizacin:

Anlisis Comparado de Villa Palito y Las
Antenas
Ileana Fernndez Escobar ifernandezescobar@gmail.com UBA/UdeSa

rea temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas
El presente trabajo tiene como objetivo analizar de modo comparado los
procesos de urbanizacin de Villa Palito y Las Antenas, ambas villas
ubicadas en La Matanza, provincia de Buenos Aires.
A tal fin, abordaremos los procesos de urbanizacin ejecutados en dichas
villas examinando la participacin de los distintos actores: el Estado
nacional, provincial y municipal, los residentes de las villas, la Iglesia,
Organismos Internacionales y el sector empresarial. Asimismo,
consideraremos las siguientes variables: surgimiento de la cuestin y planteo
del proyecto de urbanizacin, implementacin y evaluacin. Finalmente,
haremos una recopilacin de los puntos ms trascendentes a la hora de
encarar un proceso de urbanizacin.







Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014

Somos un barrio que cree,
Somos un barrio que lucha,
Somos un barrio que cumpli su sueo
Porque entendi que con esfuerzo,
Participacin y compromiso,
Todo lo que deseamos con el corazn ES POSIBLE

Vecinos de Villa Palito
(Video del barrio Un sueo hecho realidad)






























A lo largo de la ltima dcada, los gobiernos kirchneristas a cargo del Poder Ejecutivo
han puesto en prctica diversas polticas pblicas destinadas a lograr una mayor justicia
social e inclusin de los sectores desfavorecidos, incentivando, al mismo tiempo, un
desarrollo econmico equitativo.

A travs de acciones concretas como la Asignacin Universal por Hijo (AUH), el Plan de
Finalizacin de Estudios primarios y Secundarios (FinEs), el Programa Conectar
Igualdad, el Programa Jvenes con Ms y Mejor Trabajo y, el recientemente anunciado
Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PREGRESAR) el Estado ha vuelto a
asumir el rol de sujeto activo en pos de reducir la brecha social brindando oportunidades
especficas a quienes ms las necesitan.

No obstante, y a pesar de la numerosa cantidad de polticas que han mejorado en distintos
aspectos la calidad de vida del sector ms marginado de la poblacin, ha sido, y lo sigue
siendo an hoy, ardua la tarea de solucionar uno de los problemas ms importantes a lo
largo y a lo ancho del pas: el dficit habitacional.

El ritmo del crecimiento de las viviendas precarias y de la formacin de villas ha sido
mayor al del accionar del Estado lo cual significa que ha aumentado el nmero de
personas que viven en una situacin habitacional desfavorable.

En aras de revertir esta situacin, se han llevado a cabo procesos de urbanizacin de
villas que contaron con la participacin de distintos actores entre los cuales se
encuentran: el Estado nacional, provincial y municipal, los residentes de las villas, la
Iglesia, Organismos Internacionales y el sector empresarial.

En este sentido, el siguiente trabajo tiene como objetivo analizar de modo comparado los
procesos de urbanizacin de Villa Palito y Las Antenas, ambas villas ubicadas en La
Matanza, provincia de Buenos Aires.

A tal fin, abordaremos los procesos de urbanizacin ejecutados en ambas villas
analizando las distintas variables: surgimiento de la cuestin y planteo del proyecto de
urbanizacin, implementacin y evaluacin, mencionando el rol que desempearon los
diversos actores. Asimismo, dentro de cada variable destacaremos las similitudes y
diferencias que hallamos entre ambos procesos de urbanizacin.

Finalmente, haremos una recopilacin de los puntos que consideramos ms trascendentes
a la hora de encarar un proceso de urbanizacin.

Ante la escasez de informes y datos especficos sobre las urbanizaciones acontecidas en
Villa Palito y Las Antenas, nos hemos visto en la necesidad de recurrir a fuentes
primarias de informacin. Por lo cual, el desarrollo del trabajo est basado en una serie de
entrevistas realizadas a los Coordinadores de la Unidad Ejecutora de Villas y
Asentamientos de La Matanza, Juan Enriquez, Arq. Hctor Sarmiento y Nidia Acosta, y
al Director del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios,
Arq. Damin San Miguel. Todos ellos trabajaron desde el inicio en el proceso de
urbanizacin en ambas villas motivo por el cual sus aportes han sido no slo necesarios
sino tambin tiles y enriquecedores.










































Una villa es como un cuerpo enfermo que necesita de distintos mdicos, es decir, de la
articulacin de diferentes profesionales para sanarse (Juan Enriquez, en su exposicin
en el 1er. Congreso Internacional de Responsabilidad Social llevado a cabo en Buenos
Aires en el 2013).

A continuacin, desarrollaremos los procesos de urbanizacin que se estn
implementando en Villa Palito y Las Antenas destacando las similitudes y diferencias que
encontramos en las distintas etapas del proceso: surgimiento de la cuestin y planteo del
proyecto de urbanizacin, implementacin y evaluacin. Asimismo, enunciaremos cules
fueron los actores que han intervenido en cada una de las etapas.
Como mencionamos anteriormente, esta seccin est basada en una serie de entrevistas
realizadas al arquitecto Hctor Sarmiento, responsable tcnico en la Unidad Ejecutora de
Villas y Asentamientos de la Municipalidad de La Matanza, a Juan Enriquez, coordinador
general de dicha unidad, a Nidia Acosta, responsable barrial del mismo organismo, y a
Damin San Miguel, coordinador del Programa de Villas de la Subsecretara de Viviendas
de la Nacin que form parte del programa de Emergencia Habitacional el cual financi
parte de la urbanizacin de Villa Palito y Las Antenas.


Villa Palito
El barrio Villa Palito, como lo apodaron sus habitantes, tambin conocido como barrio
Almafuerte se encuentra ubicad en la localidad de La Matanza perteneciente al primer
cordn del conurbano. Posee ms de 60 aos de antigedad y tiene una extensin de 47
hectreas en las cuales viven actualmente alrededor de 1650 familias, unos 10.000
habitantes.
A su alrededor se encuentran los barrios: Tablada, San Justo (Villa Constructora) y
Ciudad Evita.

(Material Perteneciente a la Unidad Ejecutora de Asentamientos y Villas de La
Matanza)

(Material Perteneciente a la Unidad Ejecutora de Asentamientos y Villas de
La Matanza)

Los lmites del barrio estaban muy consolidados en ambos costados, en los cuales se
encontraban una empresa y una playa de acopio y logstica.
Y frente al barrio, un trnsito intenso de vehculos, que hoy en da se conoce como
Camino de Cintura. ste era el nico acceso al barrio.

(Material Perteneciente a la Unidad Ejecutora de Asentamientos y Villas de La Matanza)


Las Antenas:
El barrio de Las Antenas tambin se localiza en el partido de La Matanza. Posee unas 7
hectreas de terreno en las que viven actualmente 9.000 habitantes. El barrio comenz a
formarse en 1950 aproximadamente. Segn nos comentaron los coordinadores de la
Unidad Ejecutora de Villas de la Matanza, surge como un asentamiento precario y
desordenado en terrenos ganados al predio de la radio Las Antenas que funcionaba en
el lugar.

(Material Perteneciente a la Unidad Ejecutora de Asentamientos y
Villas de La Matanza)









Casco histrico
(Material Perteneciente a la Unidad Ejecutora de Asentamientos y Villas
de La Matanza)

Surgimiento de la Cuestin y Planteo del Proyecto de Urbanizacin

Para la construccin de las primeras 10 viviendas se utilizaron los materiales donados por
el Intendente y la mano de obra de los vecinos que estaban agrupados en cooperativas.
Villa Palito

En el ao 2001, los vecinos de Villa Palito comenzaron a reclamar la urbanizacin del
barrio y tomaron el terreno lindante a la villa. Ante este reclamo, el Intendente de La
Matanza, Alberto Balestrini, don a la cooperativa del barrio los materiales para la
construccin de 10 viviendas. A partir de ah surge como demanda principal del barrio
que la municipalidad encabece su urbanizacin.
Las 10 casas donadas no llegaron a satisfacer el pedido general del barrio que se
encontraba en una situacin de hacinamiento, con construcciones precarias, sin calles que
comuniquen a los vecinos, con basurales creados espontneamente y sin cuidados; sin
redes cloacales, agua potable ni tendido elctrico seguro.
1

1 Este inicio temprano del trabajo por cooperativas ser importante en el futuro para Villa
Palito ya que les permiti tener experiencia previa en el trabajo en conjunto y en la
organizacin de los equipos.




Segn comenta el Arq. Sarmiento: En 2001, el pas arda en llamas. Haba un Presidente
que se escapaba en helicptero de la Casa de Gobierno. Nosotros ah estbamos
trabajando, con muy poquito pero trabajbamos. Las primeras 10 viviendas de Palito las
levantamos pero era por el pancho y la coca porque la gente no perciba salario, eran jefes
y jefas de familia que se las arreglaban con $250 o $300 del plan Jefes y Jefas.

En el ao 2002, PROMEBA (Programa Mejoramiento de Barrios que financia el Banco
Interamericano de Desarrollo), lanza un proyecto con la intencin hacer una prueba piloto
y mejorar el conurbano. Ah se formul un proyecto que compiti con muchos otros
presentados por el conurbano. Segn relata Sarmiento, de 135 de proyectos presentados
haba plata para 5, dentro de los cuales fue electo Villa Palito. Con ese programa Palito
lleg a tener asignada la construccin de ms de 300 ncleos habitacionales.
Las distintas personas entrevistadas han manifestado el rol sustancial de los vecinos, su
participacin, en la formulacin del proyecto urbano del barrio. Para lograr tal
participacin fue necesario recorrer el barrio y charlar con cada familia.
No obstante, antes de comenzar a hablar con los vecinos, el arquitecto Hctor Sarmiento
camin por cada sendero del barrio para saber cul era el primer paso a realizar sin fallar,
cul era la calle principal que deban abrir y qu porciones de viviendas construidas
deberan derribar para poder facilitar el resto de la urbanizacin.
En un proceso de urbanizacin hay dos fenmenos: la relocalizacin y la urbanizacin
propiamente dicha. La relocalizacin es tener que llevar a las familias a otro lado,
(proceso de esponjamiento). Puede suceder que la localizacin sea transitoria, a viviendas
temporales, hasta que se reconstruyen las casas y los vecinos pueden volver a sus hogares
a vivir en mejores condiciones, o puede ocurrir que las relocalizaciones sean
permanentes.
La urbanizacin propiamente dicha es el trazado de calles y posteriormente la instalacin
de infraestructura (servicios) y regularizacin de las manzanas.
El arquitecto Hctor Sarmiento y Juan Enrique, coordinadores la Unidad Ejecutora de
Villas y Asentamientos de La Matanza, comenzaron a hacer un trabajo social importante
escuchando las necesidades de la gente. Estas personas, principalmente Juan Enriquez,
comienzan a convertirse en una especie de portavoz y de receptores de las demandas y
de los problemas de la gente, segn comenta el arquitecto San Miguel en la entrevista.
Juan Enriquez haba trabajado como canillita en la villa lo cual le haba permitido tomar
contacto y conocer a muchas personas del barrio. En este sentido, se fue transformando
casi naturalmente en un lder, en un referente para la gente. Lejos de haber sido proceso
poltico, esta transformacin puede explicarse como un proceso casi espontneo.
Una vez que Juan Enriquez termina de formar equipo con la Unidad Ejecutora de Villas
las demandas, quejas y cuestiones que estaban presentes en el barrio comienzan a adquirir
un formato ms especfico y es ese el momento en que se inicia la planificacin y las
gestiones a nivel Estado (Arq. San Miguel, en entrevista).
El Arq. Sarmiento destac la dificultad de reunir las idiosincrasias, las distintas
costumbres de los habitantes de la villa en un proyecto de urbanizacin comn: La gente
del barrio tiene distintas idiosincrasias. Los vecinos con ms aos en la villa se nucleaban
en una zona y su idiosincrasia era muy distinta a quienes estaban ubicados casi a la salida
de la villa y tambin diferente a otro sector en el que vivan personas que usualmente
alquilaban y no permaneca por mucho tiempo en la villa, por lo cual no se identificaban
mucho con el barrio. Esta mezcla de pensamientos, culturas e ideas que haba entre los
vecinos del barrio dificult la formacin del proyecto urbano el cual debe ser apoyado
por todo el barrio y unir las demandas de las distintas familias.

De 1500 familias que haba en el barrio, las que acompaaron el proyecto desde el inicio
fueron unas 20. Esto fue positivo, aclara Sarmiento, ya que responder a las demandas
de las 1500 familias en una primera instancia habra sido imposible. Con esas 20 familias
lo que se comenz a discutir fue como se haca el proyecto urbano y por dnde intervenir
primero.
Lo que se destaca, no por el laburo nuestro sino porque lo hicimos como algo natural,
fue siempre trabajar con la poblacin con el consenso. Y para tener el consenso tens que
poner el pie en el territorio todos los das. Ahora quizs nosotros no estamos tanto tiempo
en contacto con la gente. Pero no es porque nosotros no queremos sino porque nos
estamos ocupando de otras cosas. Lo que hicimos fue formar gente para que s siga
haciendo el trabajo que nosotros hacamos ( Arq. Hctor Sarmiento, en entrevista)

El proyecto urbano creado entre los vecinos del barrio y la Unidad Ejecutora de Villas y
Asentamientos de la Municipalidad de La Matanza abarca mucho ms que la vivienda
social. Por tal motivo, en el 2003 comenzaron a realizarse obras de infraestructura como
extendido de agua, cloacas y se busc establecer una estrategia de trabajo. Uno de los
objetivos de la misma era la constitucin de un corredor urbano que una el centro
histrico del barrio a travs de visuales con la plaza, que pasaba a ser el nuevo centro
histrico. Adems dicho corredor tendra el SUM (saln de usos mltiples), el club de
barrio, un jardn, una escuela, la plaza y un CIC
2

2

Se trata de espacios pblicos de integracin comunitaria para el encuentro y la participacin de
diferentes actores que trabajan de modo intersectorial y participativo con el objetivo de promover el
desarrollo local en pos de la inclusin social y del mejoramiento de la calidad de vida de las
comunidades.

Los CIC constituyen una instancia de articulacin entre el Gobierno nacional, provincial, municipal,
organizaciones sociales y polticas y la sociedad civil, de la cual tambin participan los ministerios
nacionales que conforman el Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales (Ministerio de
Desarrollo Social)
.
Otro de los puntos importantes en el planeamiento fue que el extendido de red de agua y
cloacas por la calle principal, Derqui. La parte tcnica encargada de la obra, en ese
momento conformada solamente por el arquitecto Hctor Sarmiento, se comunic con
AySA y con la gente de Hidrulica para que la distribucin de los servicios sea de modo
estratgico extendindolo por las calles principales que atravesaban la villa en funcin de
que, si la financiacin de los programas se suspenda, stas instituciones podran darle
cloacas a los vecinos tendiendo redes de 100/200mts que era lo que necesitaban. La
estrategia y los pasos a seguir durante el proceso de urbanizacin siempre fueron
planteados desde las demandas hechas por los vecinos del barrio.
La propuesta de trabajo fue la siguiente:

(Material Perteneciente a la Unidad Ejecutora de Asentamientos y Villas de La
Matanza)

En el ao 2003, con el Gobierno de Nstor Kirchner comenz a elaborarse la estrategia
de la poltica de Vivienda Nacional. El arquitecto San Miguel explica que se firm un
Convenio Marco que tuvo dos lneas de accin: uno de los programas fue el Plurianual y
el otro el Programa de Viviendas por Cooperativas, que en ese momento se llam
Emergencia Habitacional y que, en el territorio se lo conoce como Techo ms Trabajo.
Ambos programas, Plurianual y Emergencia Habitacional, fueron los pilares del inicio de
la poltica de vivienda a partir del 2003. El primero estaba destinado a hacer viviendas
con empresas, a travs de licitaciones pblicas, y el segundo tena la finalidad de atender
las demandas a nivel territorial con los proyectos chiquitos, con el formato, muy
novedoso por entonces, de utilizar como mano de obra a cooperativas de trabajo. Esas
cooperativas de trabajo estaban formadas por personas que venan del Plan Trabajar y
desocupados. Haba un objetivo paralelo que era erradicar el Plan Trabajar y activar la
mano de obra no calificada. La mano de obra calificada estaba en las empresas por lo
cual haba que comenzar con las capacitaciones no slo en el oficio de la construccin
sino tambin en lo referente al cooperativismo. Comenzar a reconstruir el tejido social
que en el 2003 estaba bastante colapsado.
Con el lanzamiento del programa de Cooperativas comienzan las reuniones de vecinos
para reorganizar los grupos de trabajo que ya haba y constituir y capacitar a los nuevos.
Como comentamos anteriormente la presencia previa al 2003 de una cooperativa, llamada
Cooperativa Madre, en Villa Palito facilit la organizacin de los grupos de trabajo.
Desde el 2001 Hctor Sarmiento y Juan Enriquez fueron los encargados de la direccin
tcnica y general, respectivamente, de dicha cooperativa
El trabajo de las cooperativas gener una transformacin social en la villa. El Arq.
Sarmiento relata una breve historia que permite comprender un pequeo, pero
significativo, cambio dentro de esta transformacin:
En el ao 2003, cuando se inician las construcciones por cooperativas yo llegaba al
barrio bien temprano para comenzar con las actividades y los chicos que estaban reunidos
en las esquinas, trasnochados, con signos de haber consumido alcohol y seguramente
drogas, me saludaban amablemente. Con el correr de los das yo senta que haba algn
mensaje que trascenda el saludo.
Despus de un tiempo, al pasar por la esquina uno de ellos me pregunta:- Cundo nos
van a tener en cuenta a nosotros? Me acerqu y ellos manifestaron su intencin de
sumarse a los equipos de trabajo de las cooperativas.
Lo hable con las personas que dirigan los grupos y los chicos comenzaron a realizar las
tareas bsicas. El horario de inicio era a las 7 a.m. y quienes no estaban puntualmente a
esa hora no podan sumarse a la jornada de trabajo.
Al cambio lo comenc a notar al poco tiempo. Uno de ellos fue que cuando iba llegando
en el auto al punto de encuentro de los equipos de trabajo vea que los chicos de la
esquina iban corriendo, peinndose y acomodndose la ropa en el camino para no llegar
tarde y quedar afuera de la jornada laboral. Ellos mostraban muy buena predisposicin y
lucidez a la hora trabajar.
A los chicos se los ingresaba al momento de demoler las casas en Palito. Si cumplan bien
y se prestaban a las directivas del encargado, que era otro chico del barrio, se los ascenda
de escalafn y se les enseaba a tomar niveles, a hacer veredas, luego a hacer medianeras,
luego a hacer ayudantes en las cooperativas, luego a hacer cursos oficiales que se
realizaban en instituciones nacionales. Fue un crecimiento social muy importante gracias
a que se los introdujo en la cultura del trabajo (Arq. Sarmiento en entrevista).
Era necesario revertir las pautas culturales de la gente. En este punto la Iglesia, en
especial el Padre Bachi, el cura del barrio, fue un actor elemental. En primer lugar
acompaando el proceso de urbanizacin transmitiendo la idea de unidad barrial. En
segundo lugar, brindando cursos de diferentes oficios y hasta creando una escuela de
artes. Adems de esto, ha creado un Centro para chicos con problemas de adicciones.
Segn nos comentaron en las entrevistas los coordinadores de la Unidad Ejecutora, la
Iglesia ha sido, y lo sigue siendo, un actor muy importante a la hora de contener a la
poblacin y al acompaarla durante todo el proceso de urbanizacin incentivando la
unin de los vecinos y promoviendo un espritu participativo y solidario en todo el barrio.

Segn manifiesta Juan Enriquez, La poltica que aprend era la poltica de la Iglesia, no
la partidaria. Transmito la poltica de la Iglesia. La Iglesia no se recuesta. Siempre
mantiene una imagen positiva, de fe, de poder.. A la urbanizacin hay que plantearla
desde el compromiso, la religin, la fe, fe en la urbanizacin. Hay que creer en las casas
sin verlas, hasta que las ves. El avance del proceso lo marca el convencimiento. La idea
de progresar, tener f, tener una ilusin.
Juan Enriquez es un convencido de que la Urbanizacin es el camino para progresar en la
villa para seguir mejorando la calidad de vida de los vecinos y continuar con la
transformacin social que se viene dando. Transformacin que implica multiplicar las
oportunidades de las personas de la villa y ampliar sus horizontes, sus objetivos de vida.
El mximo referente del barrio declara: hoy los chicos de la villa piensan en ir a la
escuela, trabajar, tener un oficio o hasta incluso en la posibilidad de ir a la Universidad.
Algo impensado hace10 aos


Las Antenas
En las antenas el proceso de urbanizacin comenz, al igual que en Villa Palito, en la
dcada del 90. El instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires construy ms
de 100 viviendas en un terreno lindante a la villa que fueron adjudicadas a los vecinos del
barrio. Pero el proceso de urbanizacin no avanzaba. El Arq. Sarmiento comenta que
las familias se trasladaban a las nuevas viviendas adjudicadas y vendan sus casas de las
villas. De este modo no se poda avanzar con el proceso de urbanizacin ya que esa casa
que era liberada en la villa deba ser demolida para reconstruir o, en el caso de estar en
buenas condiciones, ser ocupada por otra familia del barrio para que un nuevo terreno
sea liberado y se construya una nueva vivienda para otra familia.
Segn las observaciones de los entrevistados, la comunicacin entre la persona que era el
referente en ese entonces y los vecinos del barrio no era buena. Ese referente no haba
sido claro ni en el modo de proceder a la hora de realizar las gestiones con el municipio
ni al momento de charlar con los vecinos. La falta de transparencia imposibilit que la
gente del barrio confe y participe del proyecto de urbanizacin.
Ante esta situacin, la Unidad Ejecutora de Villas y Asentamientos que trabajaba en Villa
Palito es llamada para tomar las riendas y liderar el proceso de urbanizacin en Las
Antenas. A partir de aqu, la metodologa empleada fue la misma que la de Palito:
realizar un proceso en cadena, trabajando eslabn por eslabn, charlando familia por
familia buscando el consenso.
Las acciones se realizaron a travs del consenso. Las coordinadoras del rea social y
barrial charlaron con cada una de las familias para conocer sus necesidades. Inclusive la
adjudicaciones de las viviendas fueron hechas por consenso. La Unidad Ejecutora
incentiva a los vecinos a ponerse de acuerdo entre ellos.
De igual modo que en Villa Palito, al arribar la Unidad Ejecutora a Las Antenas plante
cmo haca para conectar el barrio con sus barrios vecinos, Lomas del Mirador y Tablada.
La idea fue abrir la calle OGorman (una de las calles principales cuyo paso se
encontraba bloqueado por la construccin de viviendas), darle prioridad a esa calle.
El Arq. Sarmiento comenta que el barrio era un macizo de casas con pequeos
caminitos, algunos senderos muy muy angostos. Entonces la idea era ver cmo se
conectaban. Se decidi realizar un corredor urbano, una calle que atravesara toda la villa
y en la cual se encuentran los puntos principales del barrio: CIC, comedor, plaza, campo
deportivo, equipamiento comunitario. Un corredor urbano que tomara envergadura y
fuerza con distintos edificios que estaban en esa calle.
En Las Antenas, la propuesta de trabajo fue la siguiente:

(Material Perteneciente a la Unidad Ejecutora de Asentamientos y Villas de La
Matanza)

Otro de los puntos que resalta el Arq. Sarmiento es que Las Antenas era una villa con
divisiones interbarriales muy fuertes, a niveles extremos. Segn comenta el Arq.
Sarmiento la calle Almirante Brown era el far west, se mataban. No se poda cruzar de
un lado para el otro de esa calle. Esto provoc que el trabajo social, las charlas con las
familias, se multiplicaran buscando crear un espritu de unidad. Como es entendible, este
trabajo fue muy ardo. Pero, luego de muchas charlas y el trabajo en conjunto de los
vecinos en las cooperativas las divisiones fueron menguando.


Similitudes y Diferencias
En esta etapa inicial de la urbanizacin, podemos distinguir tres puntos en los que se
diferencian ambos procesos. En primer lugar, Villa Palito cont, desde el inicio del
proceso de urbanizacin, con un referente barrial, Juan Enriquez, que supo escuchar las
demandas de sus vecinos, que conoca lo que ellos necesitaban por haber compartido toda
su vida en el barrio y que supo ser el ente articulador con el Estado municipal, siendo
luego parte del mismo al integrar la Unidad Ejecutora.
En cambio, el referente que Las Antenas tuvo en un inicio no fue transparente con los
vecinos del barrio, no pudo lograr establecer una relacin de confianza ni generar su
participacin.
Una vez que la Unidad Ejecutora se hizo cargo de la urbanizacin de Las Antenas, la
relacin referente-vecinos del barrio dio un giro de 180. La bsqueda continua del
consenso por parte de la Unidad Ejecutora impuls en los vecinos un espritu
participativo y permiti que el proceso de urbanizacin comenzara a avanzar.
Otro de los puntos en el que divergen las urbanizaciones es que Villa Palito cont con el
rol activo de la Iglesia a travs del Padre Bachi. Como dijimos anteriormente, este actor
fue muy importante conteniendo, acompaando a la poblacin y promoviendo tambin la
participacin y la solidaridad.
La tercera diferencia en esta etapa es la existencia de la Cooperativa Madre e Villa Palito.
Esto fue una ventaja debido a que el grupo de trabajo ya se conoca, contaba con
experiencia de trabajo en conjunto y saban cmo organizarse. El Arq. San Miguel resalta
este actor y su rol en la construccin del sentido de pertenencia, del tiremos todos juntos
para este lado, en la construccin de una identidad.
Las Antenas no cont con una Cooperativa Madre por lo cual, al lanzarse los programas
por Cooperativas tuvo que transcurrir un tiempo para que los grupos de trabajo se
organicen, se conozcan y trabajen articuladamente.
En cuanto a las similitudes, observamos que la Unidad Ejecutora emple la misma
metodologa en ambos barrios, por lo cual, una vez que estaba a cargo de la urbanizacin
buscaba realizar las acciones con el consenso de los vecinos. Asimismo, el primer paso a
realizar en los dos barrios fue la construccin de un corredor urbano que comunique al
barrio con sus vecinos y en el cual se ubiquen los espacio comunes y ms importantes
para los vecinos: CIC, escuela, jardines, espacios verdes, canchas de ftbol, etc.

Implementacin

Villa Palito

Con respecto a Villa Palito, la Unidad Ejecutora del Municipio elev la demanda de
viviendas de las familias al Estado Nacional, segn estima el Arq. San Miguel fueron
alrededor de 1000 familiares. A partir de all la Unidad Ejecutora consigue
financiamiento no slo del Estado Nacional sino tambin de programas provinciales e
internacionales. sta es una particularidad que se di en Villa Palito, la confluencia de
distintas fuentes de financiamiento. Este flujo de dinero disponible se utiliz no slo para
la construccin de viviendas sino que adems sirvi para la construccin de
infraestructura y distintos espacios que necesitaba la villa como CIC, playones
deportivos, escuelas, comisaras, infraestructura, muros medianeros, paradas de
colectivos, todo lo que se llama equipamiento urbano.






















(Material Perteneciente a la Unidad Ejecutora de Asentamientos y Villas de La
Matanza)

Critas y las Iglesias fueron actores importantes en esta etapa profundizando las
capacitaciones y la unin del barrio. No obstante, el actor fundamental fue el Estado
Municipal. La Unidad Ejecutora ha sido la catalizadora de las necesidades de los
vecinos a lo largo de todo el proceso (Arq. San Miguel en entrevista).
Esto se vio reflejado en los prototipos que se utilizaron para construir las viviendas. No
fueron los mismos que los de otros planes de vivienda social. Partiendo de la idea de
romper con los procesos culturales que haba adentro del barrio, cambiar drsticamente la
conducta social que la gente tiene dentro de su vivienda y satisfacer las necesidades del
grupo familiar, la Unidad Ejecutora pele y gestion en todas las esferas del Estado para
que las viviendas se adecuaran al ncleo familiar y que cada integrante tenga su espacio.
En el proceso de urbanizacin, lo sustantivo no es la vivienda sino el cambio cultural que
el mismo conlleva.
El cambio cultural no se logra de un da para el otro. Los coordinadores barriales y todas
las personas abocadas a la urbanizacin del barrio charlan con cada grupo familiar
intentando revertir algunos pensamientos mal establecidos entre los vecinos. Sarmiento
comenta, uno de los miedos comunes de los vecinos es no querer relocalizarse porque
van a tener medidor y les va a llegar la boleta de luz. Lo que intento hacerles comprender
es que ellos no pagan la luz mediante las boletas pero s lo hacen indirectamente
cambiando los electrodomsticos, centro musicales, heladeras, televisores, etc. que se les
terminaban quemando varias veces al ao producto de que las conexiones no estn
realizadas en las condiciones adecuadas. Adems, si ellos estn registrados como clientes,
pueden reclamar a la empresa directamente. La idea es cambiar la lgica, la mirada de
las personas.
La urbanizacin posee una etapa que es traumtica para los habitantes. El momento del
derrumbe de la vivienda, precaria, de los habitantes de la villa es uno de los momentos
ms complejos porque es destruida la casa que, sucede en la mayora de los casos, fue
construida con las propias manos de sus dueos y con elementos que les haba costado un
esfuerzo conseguir. Es por eso que, por ms que se les diga a los dueos de la vivienda
que van a ir a vivir a una casa ms cmoda, que es mejor en muchos sentidos, estas
personas son reacias y se niegan al traslado.
En esta etapa es muy importante el trabajo social, la comunicacin entre los distintos
sectores: profesionales (socilogos, psiclogos, trabajadores sociales, etc.) de la
municipalidad y del Estado nacional,

En el proceso de urbanizacin, cada vecino elige donde vivir. Se entrega documentacin
con las manzanas y los lotes de la villa a las escuelas, los vecinos hacen cola y deben
optar por 3 lotes por si los primeros son elegidos por otra familia con anterioridad. En la
escuela hay gente que amanece haciendo cola mas no hay mayores diferencias entre los
ncleos familiares. Juan Enriquez manifiesta que la idea es consensuar inclusive hasta
donde quieren vivir los vecinos. Evitar el sorteo

Uno de los inconvenientes que tuvo que afrontar la urbanizacin de Villa Palito es que
sus vecinos del barrio de al lado, Villa Constructora, se oponan al proceso. Ellos se
negaban al proceso de urbanizacin de Villa Palito porque el predio donde se iban a ir
relocalizando las viviendas lindaba con esa villa y la gente tena muchos prejuicios. No
queran que sus viviendas se devalen, no queran a los vecinos de Villa Palito cerca por,
segn ellos decan, cuestiones de seguridad.
Pero su actitud cambi una vez que la urbanizacin comenz a desarrollarse. Otra de las
ancdotas que relat el Arq. Sarmiento durante la entrevista es sobre la escuela que queda
en el medio de ambas villas. Hctor haba ido a hablar con la directora al momento de
comenzar con el proceso de urbanizacin de Palito para contar con su apoyo y que ella
tambin pueda trasmitir su consentimiento a la gente de Villa Constructora. La directora
respondi con una actitud reacia y no quiso apoyar el proyecto, es ms estaba en contra.
Un da, el Arq. Sarmiento se encontraba arriba del techo de una casa que estaban
construyendo en Villa Palito, en el terreno adherido, y ve a la directora que estaba
caminando con otra mujer alrededor de las nuevas casas que se iban construyendo.
Hctor baj rpidamente para encontrarse con la directora y ver qu estaba ocurriendo. Al
ser interrogada por el arquitecto, la directora le responde que estaba mirando qu era lo
que estaba sucediendo en el barrio porque haba notado una actitud diferente en los
chicos que iban a la escuela. Los chicos estaban ms predispuestos a aprender, prestaban
ms atencin e inclusive iban con mejor aspecto, baaditos y peinados. En fin, la
predisposicin y ganas de aprender haban incrementado de forma llamativa y esto la
alegraba mucho.
ste es un simple ejemplo de que la transformacin del barrio gracias a la urbanizacin es
total, engloba mltiples facetas pero, principalmente, es una transformacin social.

Las Antenas
Las Antes es ms chico y el proceso no comenz bien porque, como vimos
anteriormente, quien era el referente en ese momento no hizo las cosas muy prolijas por
lo cual hubo muchos conflictos, mucha marcha atrs, los primeros convenios no se
ejecutaron bien y esto demor bastante el proceso (Arq. Damin San Miguel en
entrevista).
La Unidad Ejecutora de Villas y Asentamientos se hizo cargo de la urbanizacin a partir
del 2006 y aplic la misma metodologa de trabajo que estaba utilizando en Villa Palito.
Comenz a realizar el esponjamiento, es decir, hacer unas viviendas afuera de la villa
para ubicar a algunas familias en las nuevas casas, derrumbar las casas precarias de stas
familias y construir nuevas donde se va a relocalizar a otras familias. El proceso se repite
derrumbando las casas precarias que van siendo liberadas, construyendo nuevas y
relocalizando a la poblacin en las mismas. Sin la posibilidad de tener tierras para mudar
familias es imposible iniciar el proceso de urbanizacin.
Adems, la Unidad Ejecutora realiz los ejes de emprolijamiento que son el trazado vial
y el trazado parcelario. Asimismo fue la encargada de la reparticin de las parcelas y lo
hizo con pleno conocimiento de cules son las necesidades de las familias. Se arm una
especie de priorizacin en funcin de si hay madres solteras, discapacitados, abuelos o si
la familia es muy numerosa. Se trata de que cada familia tenga su propia parcela, su
territorio. No hay ningn proceso de urbanizacin que no sea piloteado por la gente que
conoce el territorio (Arq. San Miguel en entrevista)
Como hemos visto unos de los primeros y principales pasos de la urbanizacin es el
trazado de una calle principal que atraviese la villa a lo largo o a lo ancho y por donde se
instalan el servicio de agua y el sistema cloacal. Esto facilita tambin el trnsito vehicular
y la comunicacin en general en toda la villa. Luego, por la trama vial termina todo
unido, las nuevas construcciones y las villas reconstruidas.

En Las Antenas el proceso urbanizacin comenz por manzana 1 (ver mapa). En dicha
manzana no hubo necesidad de relocalizar a ningn vecino en ningn lado porque lo que
hicimos con los vecinos fue trabajar en consenso charlando con cada uno de ellos y, como
era un macizo de casas en donde no haba ventilacin ni iluminacin, fuimos viendo cada
dos o tres casas quin poda vivir en planta baja y en planta alta. Entonces se hizo una
casita en planta baja y otra en planta alta en el mismo terreno liberando el pulmn de
manzana para una mejor ventilacin. Se le dio formalidad a la vivienda, se mejor la
iluminacin y ventilacin. Se instalaron cloacas y salieron del pozo negro. Las familias
vivan a 20 cm del pozo negro. Ellos tienen un pozo negro al lado de otro y qu pasa,
llega un momento que los pozos comienzan a socavar, a comer las tierras que los separa,
y se unifican provocando que los pisos de las casas se hundan o que estn viviendo a 20
cm de un gran pozo negro(Arq. Sarmiento en entrevista).

(Material Perteneciente a la Unidad Ejecutora de Asentamientos y Villas de La
Matanza)

Al no poder entrar un camin atmosfrico a desagotar los pozos porque no hay calles por
las cuales pueda acceder, las familias los tapan con una losa y construyen nuevos a pocos
metros del anterior lo que genera una zona llena de pozos. Cuando esa familia se va
ampliando y necesita una nueva habitacin la construye sobre la losa que tapa los pozos.
Esa es la cruda realidad (Arq. Sarmiento en entrevista).

El Instituto de la Vivienda entrega ttulo de propiedad. Esto es importante ya que de las
casas de las villas ellos no tienen ttulo y podran ser desalojados.
Muchas de las familias de Las Antenas debieron ser relocalizadas a un predio en
Gonzalez Catn donde se construyeron 1200 viviendas. Esto provoc conflictos tambin
entre los vecinos. Muchas veces sucede que viven varios ncleos familiares en una sola
vivienda y al ofrecerle una vivienda construida en otro barrio, aunque sea cercano como
lo es ste, las familias no quieren separarse. Este es otro conflicto que requiere mucho
trabajo social y charla con los vecinos para consensuar el traslado hacia una vivienda que,
a pesar de estar en condiciones mucho mejores y permitirles una mejor calidad de vida, se
encuentra unas cuadras ms alejadas del resto de sus familiares. Ellos estn seguros si
estn juntos. En la villa ellos tienen sus cdigos y, al salir, se sienten inseguros. Por eso
tambin prefieren todos los integrantes de una familia juntos (Hctor)

El valor de la cercana en la villa es muy importante. Lo que sucede muchas veces es que
los chicos se cran en una sola manzana y no pueden atravesarlas por cuestiones de
seguridad y enfrentamientos entre vecinos. El proceso de urbanizacin, al abrir calles,
instalar infraestructura correspondiente y crear un espritu de trabajo en equipo, de
identidad barrial comn, ayuda a erradicar las divisiones interbarriales y a promover un
clima de mayor tranquilidad y armona no slo dentro de la villa sino tambin entre los
barrios vecinos

Similitudes y Diferencias

Como hemos visto, en la etapa de implementacin ambos procesos fueron muy similares,
producto, esencialmente de que la Unidad Ejecutora fue quien estuvo a cargo de ellos y
aplic la misma metodologa: caminar por los barrios, charlar con las familias,
consensuar cul familia se quera relocalizar y cul no. En el caso de Las Antenas, en
Manzana 1, saber qu familia quera vivir arriba y cul se quedaba abajo. Contener a los
vecinos al momento del derrumbe de sus casas y hacerles entender que tendrn una mejor
calidad de vida en su nueva vivienda.
En cuanto a las diferencias, destacamos la mltiple financiacin que tuvo Villa Palito,
motivo por el cual pudo ampliar y profundizar la urbanizacin de modo ms rpido que
Las Antenas. Tener distintos canales de financiacin le permiti contar con importantes
espacios comunes y adecuar las viviendas a las necesidades de las familias,
principalmente necesidades espaciales.

Evaluacin

Hasta el momento, en Villa Palito se han realizado 1300 ncleos habitacionales y
mejoramientos, quedan por constituir 300. Los macizos se fueron transformando en
manzanas y se construyeron numerosos espacios comunes para los vecinos. Adems hoy
el barrio cuenta con escuelas, sala de primeros auxilios, lugares de esparcimiento, etc.
Villa Palito

3

3 Para un mayor detalle de las obras realizadas en el barrio ver:
www.villapalito.org/quienes-somos/quienes-somos


Hay algunas cosas que quedaron inconclusas como por ejemplo, las familias antes tenan
un espacio o lo creaban para producir elementos y venderlos. Estos espacios pueden ser
tenidos en cuenta en las prximas urbanizaciones.
Recientemente, se finaliz la construccin de un Centro Asistencial para Personas en
Situacin de Calle. Con el proceso de Urbanizacin era posible que algunas personas
queden en situacin de calle. Ya sea porque no iba a poder solventar los costos de
mantener una vivienda, en este caso se corra el riesgo de que la termine vendiendo, se la
terminen sacando u ocupando otra familia, o porque no le corresponda una vivienda de
acuerdo a lo registrado en el censo del 2006.
Tambin en el Centro se alojarn personas con adicciones, a quienes es riesgoso
brindarles una nueva propiedad porque es posible que la vendan y queden en situacin
de calle nuevamente.
Adems, dicho Centro albergar a ancianos que no puedan vivir solos en su vivienda.
Luego de 6 meses, el juez decidir que sucede con las personas del centro. Todava no
comenz a implementarse el Centro ya que, como mencionamos anteriormente, se acaba
de terminar la construccin.
La evaluacin del proceso en Villa Palito es muy positiva. El proceso de urbanizacin
implementado ha transformado a la sociedad brindando numerosas oportunidades de
crecimiento.
El trabajo articulado de los diversos actores: Estado Nacional, Provincial y Municipal (a
travs de la Unidad Ejecutora), referentes barriales, la Iglesia y, principalmente, los
vecinos fue indispensable para que esta urbanizacin sea definida como exitosa.
Como bien aclaraban los referentes barriales en las entrevistas, queda mucho por hacer
an, pero cada uno de los actores ha aportado su granito de arena para que, hoy en da, las
condiciones estn dadas para continuar mejorando la calidad de vida de los vecinos del
barrio.

Adems de tener la instalacin de los servicios bsicos avanzada, ste barrio tambin ha
podido construir espacios comunes para los vecinos donde realizan talleres y se
capacitan
Las Antenas

El proceso de urbanizacin de Las Antenas ha sido muy bueno tambin. Se han
construido ms de 250 ncleos habitacionales, efectuado ms de 200 mejoramientos y
quedan por construir un nmero importante de viviendas. Asimismo, se han relocalizado
muchos vecinos a barrios cercanos dentro del Plan Federal.
4
.
Luego de un inicio trabado, casi inmovilizado, el proceso de urbanizacin tom impulso
y pudo afianzarse muy bien. Los vecinos han visto el crecimiento y el avance en la villa y
esto es el motor fundamental que alimenta sus ganas de participar y de trabajar.
Actualmente, hay un proceso mixto en las viviendas en construccin ejecutado en parte
por las cooperativas del barrio y en parte por empresas.


4. Para un mayor detalle de las obras realizadas en el barrio ver:
www.villapalito.org/otros-barrios/las-antenas

Similitudes y Diferencias

En lneas generales es posible enunciar que ambos procesos han sido similares. No
obstante, hubo algunos factores que los diferenciaron. Entre ellos destacamos el rol
sustancial del referente de Villa Palito, Juan Enriquez, siendo el articulador entre las
demandas de los vecinos y el Estado Municipal en primera instancia y, posteriormente,
Nacional. En segundo lugar, La existencia en Villa Palito de una Cooperativa Madre con
experiencia en cuanto al trabajo en equipo y fundamental a la hora de fomentar la unidad
barrial. En tercer lugar, destacamos el rol que jug la Iglesia acompaando a los vecinos
durante todo el proceso, capacitando en talleres y conteniendo a los grupos ms
desprotegidos. Por ltimo, es vlido subrayar que los mltiples flujos de financiacin con
los que cont Villa Palito a lo largo de la urbanizacin le han facilitado la profundizacin
del proceso.
Por otro lado, las similitudes encontradas en las acciones llevadas a cabo en ambos barrio
se deben, principalmente, a que la Unidad Ejecutora de Villas y Asentamientos de la
Matanza estuvo a la cabeza.
Se aplic la misma metodologa tanto en el aspecto tcnico como en el social. Respecto a
la parte tcnica, el Arq. Sarmiento realiz una primera observacin del terreno para armar
la estrategia. Posteriormente, impuls un corredor urbano que conectaba no slo a los
vecinos del barrio sino tambin al barrio con sus vecinos. Sobre dicho corredor se
ubicaron los espacios comunes y las instituciones ms importantes del barrio. Luego se
relocaliz a las familias que deban hacerlo, se demolieron casas, y se volvieron a ocupar
por nuevas familias.
En cuanto a lo social, el trabajo fue siempre a travs del consenso con los vecinos. Un
trabajo muy arduo debido a que se requiri charlar y consensuar con cada una de las
familias.
La urbanizacin ha sido, por sobre todas las cosas una transformacin social total del
barrio (Juan Enriquez en entrevista). Como hemos visto en los ejemplos relatados por
los coordinadores, los vecinos tienen otra predisposicin. Los jefes y jefas de familia se
encuentran ms capacitados y se abren nuevas oportunidades laborales. Al mismo tiempo
los chicos tienen nuevas aspiraciones educativas y piensan ya en un futuro profesional.


Conclusiones Finales
Finalmente, podemos enunciar que los procesos de urbanizacin han sido similares en
Villa Palito y en Las Antenas. La Unidad Ejecutora utiliz el mismo mtodo de
aplicacin del proceso en ambos barrios. La metodologa estuvo basada en la bsqueda
del consenso con los vecinos del barrio, en conocer a cada familia y sus necesidades
caminando el barrio y conversando con los vecinos.
No obstante, existieron diferencias, principalmente en la primera etapa de las
urbanizaciones. En este punto, destacamos lo importante que fue en Villa Palito la
presencia de un referente barrial como Juan Enriquez, en quien los vecinos confiaron. El
referente fue el mediador y articulador entre las demandas de los vecinos y el Municipio.
Posteriormente, al integrar y coordinar la Unidad Ejecutora de Villas y Asentamientos,
termin siendo tambin parte del Municipio.
Las otras dos diferencias sustanciales que se dieron durante la urbanizacin fueron la
presencia en Villa Palito de una Cooperativa Madre con experiencia previa en cuanto al
trabajo en equipo y la figura de la Iglesia como actor sumamente relevante a la hora de
acompaar, contener y capacitar a los vecinos.
Como hemos comentado anteriormente, la urbanizacin ha generado en ambos barrios
una transformacin social, un cambio cultural por parte de los vecinos del barrio. Jefes y
jefas de hogar que se vieron comprometidos con el barrio y trabajaron para mejorar la
calidad de vida de la villa en su conjunto. Hombres y mujeres que ingresaron (y re
ingresaron) al mercado laboral porque se encontraron ms capacitados y con ganas de
seguir aprendiendo nuevas tcnicas de trabajo para aumentar sus ingresos. Adolescentes
que vieron en sus padres una nueva actitud e imitaron su accionar unindose a los cursos
de capacitacin o, en el mejor de los casos, retomando la escuela. Chicos que, como
enunciaba en su ancdota el arquitecto Sarmiento muestran en el colegio ms ganas de
aprender y mayor entusiasmo y que muchos de ellos, como sucede actualmente, ya
suean con continuar sus estudios universitarios.
Todo esto nos permite afirmar que urbanizar las villas es tambin ocuparse de la salud y
de la educacin porque la transformacin es muy amplia. Lo sustantivo no es la vivienda
sino el cambio cultural que la urbanizacin conlleva. Cambios culturales muy profundos
que precisan del trabajo articulado de diversos actores (Estado en sus distintos niveles,
Iglesia, vecinos del barrio) para llevarse a cabo.

Al ser consultado sobre qu proceso de urbanizacin haba sido el mejor y por qu, Juan
Enriquez afirma: El prximo proceso de urbanizacin va a ser el mejor, si se sabe
aprender de los que ya fueron ejecutados. Esperamos que estas pginas contribuyan a
dicho aprendizaje.




































-Aguilar Villanueva Luis F., Problemas Pblicos y Agenda de Gobierno, Miguel Angel
Porra, Mxico, 1992. Estudio introductorio.
Bibliografa
-Cardoso Fernando H., Estado y Sociedad en Amrica Latina, Nueva Visin, Buenos
Aires, 1972.
-Convenio Marco subprograma federal de urbanizacin de villas y asentamientos
precarios. Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda de La Nacin
-Evans Peter. El Estado como Problema y como Solucin, en Revista Desarrollo
Econmico N 140, Buenos Aires, 1996.
-Herzer, Hilda y Prez, Pedro (1993). Los actores Sociales Locales y la Gestin Urbana
En Gestin urbana en ciudades intermedias de Amrica Latina, UNCHS, Nairobi, 1993.
UNR editora.
-Oszlak, Oscar, Polticas Pblicas y Regmenes Polticos, Estudios CEDES, Vol.3, N 2,
1980.
-Oszlak, Oscar Rol del Estado: micro, meso, macro. En www.oscaroszlak.org.ar
-Oszlak Oscar y O'Donnell Guillermo, Estado y Politicas Estatales en America Latina,
Doc. CEDES/CLACSO N 4, Buenos Aires, 1976. En www.oscaroszlak.org.ar

-Oszlak, Oscar (1991). Merecer la ciudad. Los pobres y el derecho al espacio urbano,
Hvumanitas-Cedes. Buenos Aires. Captulo Introduccin y Captulo IV.
-Prez, Pedro (1995). Actores sociales y gestin de la ciudad. Revista Ciudades. N 28.
RNIU. Mxico. Octubre-diciembre.
-Roth Deubel, Andr-Nol. Polticas Pblicas: Formulacin, implementacin y
evaluacin. Ed. Aurora, 2007. Captulo V, pp. 135-166 y Captulo VI, pp. 167-200.

-Gobierno de la Provincia de Buenos Aires,
Pginas Webs
http://www.gba.gov.ar/espacio-
publico/municipios/lamatanza.php.

-Las Antenas, http://www.villapalito.org/otros-barrios/las-antenas
Ministerio de Desarrollo Social, 2003-2013, http://www.desarrollosocial.gob.ar/cic/105
-PROMEBA, http://www.promeba.gob.ar/programa.php

-Villa Palito Barrio Almafuerte, 1 Congreso Internacional de Responsabilidad Social.
Exposicin de Juan Enriquez, https://www.youtube.com/watch?v=AFi3f_XPmh4
-Villa Palito Barrio Almafuerte, Entrevista a Juan Enriquez,
https://www.youtube.com/watch?v=UdyYE6n_AKA

-Villa Palito, http://www.villapalito.org/

- Villa Palito, Video del Barrio Un sueo hecho realidad
https://www.youtube.com/watch?v=zyp1ZaqSzkc

-Arq. Damin San Miguel, Director del Programa Federal de Urbanizacin de Villas y
Asentamientos Precarios.
Entrevistas
-Arq. Hctor Sarmiento, responsable tcnico de la Unidad Ejecutora de Villas y
Asentamientos de la Municipalidad de La Matanza.
-Juan Enriquez, coordinador general de la Unidad Ejecutora de Villas y Asentamientos de
La Matanza.
-Nidia Acosta, responsable barrial de la Unidad Ejecutora de Villas y Asentamientos de la
Municipalidad de La Matanza.






1
Proceso de Sancin de la Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Mendoza
Lic. Gabriela Luisa Fernndez. Gapre12@yahoo.com
Facultad de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. UNCuyo.
rea Temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
1. Contexto en el que se sanciona la Ley de Ordenamiento Territorial
Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014




Resumen

El presente trabajo tiene como finalidad describir el proceso que permiti sancionar la Ley 8051 de
Ordenamiento Territorial de la Provincia de Mendoza en mayo de 2009, considerando todos los
antecedentes normativos que ya existan referidas a esta temtica. De esta manera, se proceder a
establecer, en primer lugar, cules fueron las causas que volvieron una cuestin socialmente
problematizada la necesidad de contar con una Ley de Ordenamiento Territorial. En segundo lugar,
identificar los agentes involucrados en todos y cada uno de las etapas, al mismo tiempo que se
describen los marcos institucionales en que dicho proceso tuvo lugar. Para tal fin, este trabajo estar
estructurado de la siguiente manera: el primer eje, desarrollar el proceso mediante el cual la
necesidad de dictar una Ley de Ordenamiento Territorial se consolid como una cuestin
socialmente problematizada; el segundo eje, describir las distintas etapas que antecedieron a la
sancin de la ley. A modo de conclusin, se elaborar una tabla que muestre de manera sinttica
toda la legislacin anterior a la ley 8051.


Desde hace muchos aos la provincia de Mendoza viene creciendo en trminos de poblacin a
pasos agigantados lo que ha provocado un gran impacto sobre el territorio. En los aos setenta la
poblacin de la provincia era alrededor de 973 mil personas, mientras que el ltimo Censo Nacional
arroj que hay casi 1.8 millones de habitantes, dndose la mayor parte de ese incremento en los
oasis existentes; estos abarcan slo el 4,8 por ciento del territorio provincial y en ellos viven el 98,5
por ciento de los habitantes.
1
Esto llev a que la necesidad de resolver de alguna manera estos conflictos que ao tras ao
aumentaban, se convirtiera en una cuestin socialmente problematizada
No podemos dejar de mencionar que esta forma de crecimiento se vio
fortalecida por los efectos que provoc el modelo neoliberal instaurado en los 90. Las
consecuencias negativas de esta situacin produjeron: desequilibrios territoriales, crecimiento
urbano sin control, prdida permanente y progresiva de capital natural, cultural y social, conflictos
sociales, dficit habitacional y gran contaminacin ambiental.

2

1
Gordillo Vernica. Flores y espinas en el camino del Plan de Ordenamiento Territorial. Diario Los Andes 17 de abril
del 2014
2
Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin. Oscar Oszlak y Guillermo
ODonnell. Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual.
2008
, en el sentido de que
diferentes actores de la sociedad, organizaciones, fundaciones, uniones vecinales, empresas, crean
que se poda y que se deba hacer algo para promover su incorporacin a la agenda poltica del
Estado debido a que es el nico capaz de formular e implementar polticas pblicas capaces de
contrarrestar los intereses econmicos y sectoriales, resguardando el bienestar social.
2
La complejidad de la ciudad actual, en nuestro caso Mendoza, debe ser abordada de una manera
integral y participativa teniendo en cuenta la necesidad de planificar y articular acciones entre el
sector pblico, el privado y la sociedad. Frente a este contexto surge como respuesta la visin
holstica del ordenamiento territorial urbano que plantea la necesidad de fortalecer y hacer ms
eficiente la gestin. Una manera de lograrlo es contar al menos con dos instrumentos: uno
normativo, la Ley de Ordenamiento Territorial y otro tecnolgico, los Sistemas de Informacin
Geogrfica.
3
La idea del ordenamiento territorial surge con fuerza a fines del siglo XX como instrumento o
estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en trminos de poltica pluri- sectorial,
horizontal e integral. Esta forma de hacer planificacin lleva la idea de regular u organizar el uso,
ocupacin y transformacin del territorio con fines de un ptimo aprovechamiento. Se asocia al uso
sustentable de los recursos naturales en estrecha correspondencia con patrones adecuados de
distribucin de asentamientos y de actividades econmicas y busca cohesin social y territorial.


4
El ordenamiento territorial es la expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural y
ambiental, es decir que es una poltica transversal a las polticas sectoriales. Constituye un
instrumento de gestin y planificacin y sus principios bsicos son: el bien comn; los derechos
bsicos y vitales al agua, el suelo y el aire; el rgimen federal; el desarrollo humano, econmico y
social sustentable; el crecimiento armnico y poblamiento equilibrado del territorio; la atencin
prioritaria de Necesidades Bsicas Insatisfechas; la utilizacin racional de recursos naturales y la
preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica; el derecho a la
informacin y educacin ambiental; la autonoma municipal segn el alcance que fije la provincia;
la incorporacin de las externalidades; la prevencin y responsabilidad; la precautoriedad; la
participacin de la ciudadana; la defensa de los intereses difusos y la prohibicin de excepciones.
En este sentido, debe configurar, en el corto, mediano y largo plazo, la organizacin y uso del
territorio acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y necesidades de
la poblacin.


5
En Mendoza luego de varios intentos fallidos, en el ao 2009 se concret la aprobacin de un
proyecto de ley de ordenamiento territorial ampliamente consensuado, en el que participaron
organismos pblicos y privados, coordinado por la Universidad Nacional de Cuyo. Es la primera
normativa de este tipo en Argentina luego de iniciarse en el 2001 la puesta en marcha de
una Poltica de Estado de Desarrollo Territorial para el mediano y largo plazo con el propsito de
reordenar el territorio nacional


6
Es importante mencionar que la ley considera que el Ordenamiento Territorial debe ser una poltica
del Estado y por lo tanto involucra a la sociedad en su conjunto propiciando condiciones de
gobernabilidad. Los ciudadanos son partcipes proactivos y responsables mediante la opinin
informada y fundada en todas la etapas del Ordenamiento Territorial. Tendiente a ello se definen
. Este proyecto, que se aprob por unanimidad como la Ley n 8051
De Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo, establece en una primera etapa la elaboracin de
un plan estratgico que siga sus principios y una mesa de coordinacin del mismo el Consejo de
Estado que permita la continuidad de su aplicacin a partir del acuerdo y la participacin de
distintas instituciones pblicas y privadas.


3
Del urbanismo reglamentario a las nuevas concepciones de ordenamiento territorial. Mara Elina Gudio. Scripta
Nova. Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales.
4
Ordenamiento Territorial Argentina 2008. Editorial de la Revista Proyeccin. http://bdigital.uncu.edu.ar/
5
Ambiente y ordenamiento territorial. 3 de Noviembre de 2010 http://www.politicaspublicas.uncu.edu.ar/
6
Del urbanismo reglamentario a las nuevas concepciones de ordenamiento territorial. Mara Elina Gudio. Scripta
Nova. Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales.
3
mecanismos de educacin, informacin, integracin y participacin tales como: publicidad,
consultas pblicas, audiencias pblicas y acciones de amparo.
7
Esta ley permitira que muchos de los problemas que estamos transitando puedan ser resueltos como
por ejemplo y solo por mencionar uno el caso del piedemonte del Gran Mendoza, un lugar donde se
pone en evidencia la falta de conciencia de los problemas que generan los progresivos loteos
urbanos sobre una zona de gran fragilidad. La modificacin antrpica del rea de infiltracin natural
impide la amortiguacin de los fenmenos aluvionales a los que est sometido el Gran Mendoza
peridicamente y acelera los procesos de erosin y el escurrimiento del agua, trasladando las
consecuencias aguas abajo.


8
2. Etapas que antecedieron a la sancin de la ley 8051
La no observancia de los procesos fsicos y ecolgicos en la
construccin de la ciudad obedeci a muchas causas, entre otras a la falta de planificacin y de una
Ley de Ordenamiento Territorial en nuestra provincia.


Desde el establecimiento de la democracia en 1983 hasta el presente, ha habido un camino que
debi recorrerse para lograr obtener una ley integral y acorde a las necesidades del crecimiento de la
provincia de Mendoza como la presente Ley de Ordenamiento Territorial N 8051. Ha habido leyes
que regulaban de manera parcial el uso del suelo, parches en la normativa existente e iniciativas y
proyectos de una ley integral, nacidas tanto en la Cmaras de Diputados como en la de Senadores de
la Legislatura provincial sin llegar a concretarse ninguna de ellas.

Podemos comenzar mencionando que en el ao 1985 se aprueba la ley 5046 con iniciativa en la
Cmara de Diputados y tena como finalidad modificar una ley anterior para regular el uso y la
ocupacin del suelo en el oeste del Gran Mendoza, una de las zonas con mayor conflictividad en lo
referente al ordenamiento del territorio, lo que conocemos como el Piedemonte. Sin embargo esta
ley ser derogada por la ley 6129 sancionada en 1994.

Luego en los aos 1990, 1991, 1998 y 1999, desde la Cmara de Diputados se presentan proyectos
de ley sobre el ordenamiento territorial y el uso del suelo que no pasaron de ser tratados en
diferentes comisiones. En la Cmara de Senadores la situacin no es muy diferente. Se presentan
otros proyectos de ley; uno en el ao 1992 y dos en el ao 2001 pero todos ellos quedan archivados.
El ltimo en presentarse y sin aprobarse, pero que da pie para que el ordenamiento territorial sea
una cuestin socialmente problematizada es en el ao 2002. Este proyecto obtiene media sancin
en la Cmara de Diputados a travs del expediente 31599, pasando luego a ser tratado por la
Cmara de Senadores en abril del 2006. Sin embargo el 17 de abril del mismo ao, el Centro
Regional de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas (CRICyT) presenta una carta al
Vicegobernador de la Provincia, Dr J uan Carlos J aliff, en la que solicita el rechazo al proyecto de
ley antes mencionado. Las crticas desarrolladas por un grupo de expertos pertenecientes al Instituto
Argentino de Investigaciones de las Zonas ridas, al Instituto Argentino de Nivologa, Glaciologa
y Ciencias Ambientales y al Instituto de Ciencias Humanas, Sociales y Ambientales, se
circunscriban a tres aspectos:

1) El marco legal: el proyecto de ley abarcaba aspectos que afectaban la vinculacin entre
Provincia y Municipios. Adems se detectaban dos riegos: generaba confusin a travs de
una mezcla de leyes que tratan temticas complementarias pero distintas, y se incrementaba
el beneficio al denominado emprendedor en detrimento del bien comn de toda la
poblacin.

7
Idem.
8
Ordenamiento Territorial Argentina 2008. Editorial de la Revista Proyeccin. http://bdigital.uncu.edu.ar/
4
2) La planificacin estratgica: el estilo que se observaba en el proyecto estaba inspirado por
una filosofa totalmente opuesta a las actuales tendencias de gestin territorial y era
incompatible con las metodologas aconsejadas para el desarrollo local.
3) El bien comn: en el proyecto de ley no estaban bien representados los sectores de la
poblacin, nicos destinatarios de toda obra de gobierno y tambin los ms perjudicados
cuando se trata de administrar el recurso del suelo.

La Universidad Nacional de Cuyo consider la relevancia del tema y asumi la necesidad de
conocer la opinin de todos los que hubieran trabajado en la problemtica mencionada, por ello se
comprometi a participar en el debate del proyecto en cuestin. En esta direccin, convoc a todo el
sector cientfico tcnico de la Provincia a participar de un encuentro para definir en conjunto una
metodologa con el objetivo de realizar un anlisis del Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial
y Usos del Suelo en cuestin. Este encuentro se concret en Mayo del mismo ao en la Sala del
Consejo Superior de la UNCuyo, en donde se presentaron los antecedentes, objeciones y propuestas
sobre el tema de referencia y se sistematiz la produccin realizada por los distintos investigadores.
Ese mismo da se tom la decisin de presentar una nota al Vicegobernador de la Provincia, Dr.
J uan Carlos J aliff, solicitando diferir el tratamiento del Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial
y Usos del Suelo, hasta tanto se pudiera elevar un informe ordenado y completo sobre el proyecto
de ley.

Para junio del mismo ao se presenta a la Legislatura de la Provincia el Informe Multidisciplinario e
Interinstitucional Bases Cientficas para una Ley Marco de Ordenamiento Territorial y Usos del
Suelo. El mismo es un anlisis sobre los proyectos de Ley de Planificacin y Ordenamiento
Ambiental, Territorial y Usos del Suelo con media sancin de la Cmara de Senadores del ao 2002
y el Proyecto de Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial con media sancin en la Cmara
de Diputados del ao 2006. Adems se aconseja que el Ordenamiento Territorial necesario para la
provincia sea una poltica de estado formulada sobre bases participativas, asignacin de recursos
presupuestarios y mecanismos de control pertinentes teniendo en cuenta:

La ocupacin integral y equilibrada de todo el territorio de la Provincia y el
aprovechamiento racional de todos los recursos naturales, con nfasis en los recursos
hdricos.
La organizacin de la ocupacin de los oasis, evitando la fragmentacin de la propiedad
rural sobre la base del criterio de la unidad econmica.
La zonificacin en funcin de las distintas aptitudes, preservando el ambiente natural.
Generar una visin integradora de la convivencia social que privilegie la importancia de
los espacios pblicos, respetando la identidad y el patrimonio natural y cultural,
asegurando el acceso de todos los habitantes a la propiedad y a la vivienda, sin excluir a
sectores de menores ingresos.

Luego de recibir este informe, en noviembre del 2006 la Cmara de Senadores archiva los dos
Proyectos existentes en la Legislatura. Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (exp. N
31599) con media sancin en Diputados, y Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo
(exp. N 42634) con media sancin en Senadores.

Ya con el fin de encaminar un nuevo proyecto de ley con las sugerencias y asesora del mbito
acadmico y cientfico, se realiza el 1er Seminario- Taller, para definir una metodologa conjunta,
en vas de formalizar y difundir la elaboracin de un Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial
y Usos del Suelo: se forman equipos tcnicos integrados por profesionales del sector cientfico-
tcnico y responsables del Ordenamiento Territorial del Gobierno de la Provincia de Mendoza, estas
comisiones permanecieron abiertas a la incorporacin de nuevos interesados. Tambin se
5
planificaron seminarios- talleres, para reas municipales, provinciales y nacionales del territorio
provincial vinculadas al ordenamiento territorial y talleres regionales para organizaciones
intermedias y la comunidad en general, a realizarse en toda la provincia.

El da 28 de Diciembre de 2006 se firma un Acta Acuerdo Interinstitucional para formalizar y
difundir la elaboracin de un Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo.
Participan del acto, instituciones acadmicas pblicas como privadas, formalizando las voluntades
de distintos y diversos sectores.

En enero del 2007 el Comit Coordinador del Proceso de Elaboracin del Proyecto de Ley de
Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo, lleva a cabo la planificacin de talleres a realizarse
durante el primer semestre de ese ao. Se dirigen cuestionarios a todos los municipios, tanto a
funcionarios como a organismos relacionados con la temtica. Tambin se envan los cuestionarios
a organismos provinciales y nacionales relacionados con el tema, y a funcionarios del Gobierno
Provincial. Se solicita a todos los organismos que intervienen, que designen representantes para
participar de los posteriores talleres institucionales. La informacin requerida de los cuestionarios
servira de insumo de trabajo para el equipo tcnico.

Dos de los primeros talleres se realizaron en el CRICYT con organismos provinciales y nacionales.
Estos tuvieron como objetivo profundizar en el diagnstico de la problemtica territorial en la
provincia integrando la visin de organismos de gestin con los de investigacin. Otros dos talleres
se organizaron, uno en la Universidad de Mendoza destinado a municipios con el objetivo de
realizar un diagnstico de la problemtica territorial pero desde la perspectiva departamental; el otro
en el Instituto de Desarrollo Tecnolgico Industrial y de Servicios con el fin de intercambiar ideas y
exponer las inquietudes y necesidades del sector industrial y los diagnsticos y propuestas
elaborados por el equipo tcnico. Un seminario es dictado en el Centro de Informacin y
Comunicacin de la UNCuyo, con el objetivo de presentar y compartir a la comunidad el primer
informe preliminar sobre lo ya trabajado. Las conclusiones a las que arrib el equipo tcnico
sirvieron para comenzar a trabajar en la elaboracin del Proyecto de ley de Ordenamiento Territorial
y Usos del Suelo.

Durante los meses de Marzo y Abril del ao 2007, comienza una etapa que apunta a contrastar todo
lo analizado por los equipos tcnicos con la realidad de los habitantes de Mendoza. Esta etapa
consiste en la realizacin de cinco Talleres Regionales en distintos puntos de la provincia,
destinados a instituciones, uniones vecinales, cmaras empresariales, colegios profesionales,
organizaciones sociales, y la comunidad en general a fin de dar a conocer un informe preliminar y
escuchar y aprender de los ciudadanos mendocinos la problemtica relacionada al territorio y a los
usos del suelo dentro de sus comunidades.

Concluidas todas las acciones y encuentros, a mediados del 2007 se trabaja en la redaccin final del
proyecto de ley, tarea ciclpea ya que result muy complejo traducir todos los informes de los
equipos tcnicos en el cuerpo de una ley. Sin embargo, luego de una difcil tarea de redaccin,
correccin y revisin de lo trabajado, reuniones para aclarar y consensuar conceptos y propuestas, y
cinco rondas de correcciones, se arriba en el mes de Octubre a la presentacin de Proyecto de Ley
de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo.

El proyecto de ley qued estructurado en ocho captulos, cada uno de los cuales tienen el siguiente
contenido: en el captulo uno se establecen el objetivo y los fines del ordenamiento territorial, la
declaracin de orden pblico de la ley y la enunciacin de los objetivos generales y especficos. En
el captulo dos se enumeran los instrumentos y procedimientos del ordenamiento territorial, la
creacin del Consejo de Estado del Plan Estratgico de Desarrollo de la Provincia, cules son los
criterios para la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial, la metodologa y
6
procedimiento para la elaboracin de los planes. En el captulo tres se establece quin ser el
responsable de la elaboracin del plan provincial de ordenamiento territorial y los contenidos
bsicos que deber tener. El captulo cuatro hace referencia de cmo ser la elaboracin de los
planes municipales de ordenamiento territorial y los responsables de su elaboracin. En el captulo
cinco define las consideraciones comunes para la ejecucin de los planes de ordenamiento
territorial; el captulo seis prev la creacin del Sistema de Informacin Ambiental y Territorial; el
captulo siete designa a los sujetos del ordenamiento territorial. Finalmente el captulo ocho
enumera los mecanismos de informacin y participacin social.


3. Evolucin de la problemtica en torno al territorio en la Legislatura provincial.
Perodo 1985/2009.

Descripcin Fecha de
entrada
Origen Estado Actual Observaciones
Modificando el texto
del artculo 7 captulo
IV ltima parte de la
Ley 4886 (uso y
ocupacin del suelo
en la zona oeste del
Gran Mendoza
18/7/1985 Honorable
Cmara de
Senadores.
(HCS)
Ley N 5046 La HCD sanciona
con fuerza de ley
el 23/9/1985
Se publica en
Boletn Oficial el
25/10/1986
Estableciendo
lineamientos a seguir
para el ordenamiento
territorial y el uso del
suelo en toda la
Provincia de Mendoza
28/9/1990 Honorable
Cmara de
Diputados.
(HCD)
Comisin de
Legislacin y
Asuntos
Constitucionales.
(LAC)
Pasa por las
comisiones de
LAC y Ambiente,
Urbanismo y
Vivienda. (AUV)
Estableciendo normas
sobre uso y control
del suelo
planificacin
territorial y urbana.
10/10/1991 Honorable
Cmara de
Diputados.
Pasa por
diferentes
comisiones de la
HCD. Se acumula
al expte. 10310
Derogando ley 5046-
uso del suelo para la
zona oeste.
19/3/1992 Honorable
Cmara de
Diputados.
Ley N 6129 La HCD da
media sancin al
presente el
24/6/1992,
pasando por la
HCS para su
sancin el
28/4/1994
Estableciendo normas
para el uso del suelo
en terrenos de
propiedad nacional
ubicados en el
territorio provincia.
17/9/1992 Honorable
Cmara de
Senadores.
(HCS)
Se encuentra en
HCD
Media sancin en
la HCS, pasa a
HCD
Uso del suelo en la
Provincia de Mendoza
13/12/1993 Honorable
Cmara de
Diputados
Comisin de
LAC.
Pasa a diferentes
comisiones de la
HCD.
Ordenamiento
territorial y uso del
27/3/1998 Honorable
Cmara de
Comisin de
Hacienda y
Pasa a diferentes
comisiones de la
7
suelo Diputados Presupuesto (HP) HCD.
Encomendando a la
Comisin de
Ambiente y
Desarrollo la
organizacin de un
seminario sobre
ordenamiento
territorial y uso del
suelo

1/7/1998 Honorable
Cmara de
Diputados.
Resolucin
N 279 15/7/98

Del ordenamiento
territorial y uso del
suelo
23/11/1999 Honorable
Cmara de
Diputados.
Comisin de
AUV
Pasa a comisin
el 1/12/1999
Estableciendo una
norma general para el
uso del suelo en
Mendoza, a fin de
adecuar a los tiempos
actuales las
normativas que el
tema en cuestin
merece.
28/9/2001 Honorable
Cmara de
Senadores.
(HCS)
Resolucin
N 1062/2004
Luego de pasar
por las
comisiones de
LAC y Medio
Ambiente,
Urbanismo y
Vivienda
(MAUV), se
archiva.
Estableciendo el
rgimen de
ordenamiento
territorial y uso del
suelo.
16/10/2002 Honorable
Cmara de
Senadores
Al volver a
Cmara Alta, la
HCS lo archiva
en el ao 2006.
Exp. N 31599
Luego de pasar
por las
comisiones de
AUV y LAC, la
HCD, con
modificaciones,
da media sancin
el da 5/4/2006
Modificando la ley
4886 captulo III de la
zonificacin
delimitacin de zonas
artculo 6, zona 10 y
zona 11, uso,
fraccionamiento y
ocupacin del suelo
de la zona oeste del
Gran Mendoza.
5/11/2002 Honorable
Cmara de
Senadores
Resolucin
N 56/05
Luego de pasar
por las
comisiones de
MAUV y LAC,
se archiva.
Estableciendo una ley
marco de uso del
suelo y subdivisin de
la tierra.
27/8/2003 Honorable
Cmara de
Diputados
Se acumula al
exp. N 31599
Luego de pasar
por las
comisiones de
MAUV y LAC,
se acumula al
exp. N 31599
Estableciendo la
proteccin, uso y
manejo sustentable
del suelo y
promoviendo la
16/9/2003 Honorable
Cmara de
Senadores
Resolucin
N 300/06-07
Luego de pasar
por las
comisiones de
MAUV y LAC,
se archiva
8
conservacin, manejo
y recuperacin de los
suelos degradados.
Se invita a
intendentes,
especialistas en
derecho pblico y
entidades intermedias
involucradas en el
tema ambiental a una
reunin de
comisiones de AUV y
de LAC a fin de
participar en la
discusin y
elaboracin de
propuestas para la ley
del uso del suelo.
30/10/2003 Honorable
Cmara de
Diputados
Resolucin
N 858
5/ 11/2003

Agregando texto a
continuacin del
inciso a) del artculo
9 ley 4886 el uso,
fraccionamiento y
ocupacin del suelo
de la zona oeste del
gran Mendoza
22/12/2003 Honorable
Cmara de
Senadores
Resolucin
Nro. 334/04
Luego de pasar
por las
comisiones de
MAUV y LAC,
se archiva.
Se solicita a la
comisin AUV invite
a distintas entidades a
fin de evaluar los
proyectos de ley de
modificacin de la ley
4341 (exp. Nro.
27716) y ley de uso
del suelo
19/4/2004 Honorable
Cmara de
Diputados.
Resolucin
Nro. 1666
21/4/04

Marco jurdico para el
ordenamiento
territorial y usos el
suelo en la Provincia
de Mendoza
23/9/2005 Honorable
Cmara de
Diputados
Resolucin
Nro. 983
27/9/06
Luego de pasar
por las
comisiones de
AUV, LAC y HP,
se archiva
Suprimiendo el
despacho de la
comisin de AUV
sobre la ley del uso
del suelo, los artculos
que violen la ley de
aguas.

15/12/2005 Honorable
Cmara de
Diputados
Expediente 31599 Se adjunta al
expediente 31599
Convocando a una
jornada provincial con
el objeto de llevar a
cabo el
2/5/2006 Honorable
Cmara de
Senadores




Pasa por la
comisin de
MAUV.
9
correspondiente
anlisis y debate del
proyecto de ley sobre
ordenamiento y
desarrollo territorial-
uso del suelo.


Solicitando al EPAS
remita copia del
informe elaborado a
instancias del pedido
realizado por el
subcomit
comunitario ejecutivo
de ese ente regulador,
a fin de adjuntarlo al
proyecto del uso del
suelo.
4/7/2006 Honorable
Cmara de
Diputados
Resolucin
Nro. 1031
4/19/2006
Pasa a comisin
de AUV el
13/7/2006, el n
de informe es
43904 del 1/11/06
Creando en el mbito
de la comisin de
MAUV, la
subcomisin de
tratamiento e la ley de
uso de suelo y
ordenamiento
territorial y la
subcomisin de
control general de la
actividad petrolera.
3/10/2006 Honorable
Cmara de
Senadores
Resolucin
Nro. 636/ 06-07
Pasa por la
comisin de
MAUV
Remitiendo propuesta
para colaborar en la
redaccin de la ley de
ordenamiento
territorial y uso del
suelo
21/11/2006 UNCuyo lo
presenta ante la
Honorable
Cmara de
Senadores
Pasa por la
comisin de
MAUV
Fuente: Elaboracin propia.
















10
Conclusiones

El proceso realizado hasta llegar a obtener una ley de Ordenamiento Territorial ha sido dificultoso,
largo pero finalmente se obtuvo una normativa en donde estuviera reflejada una mirada integral de
cmo debe abordarse un futuro Plan Estratgico de Ordenamiento Territorial. Es importante
destacar en este camino recorrido la cantidad de actores involucrados, como organizaciones
ambientalistas, sector poltico, uniones vecinales, intendencias y por sobre todo, el compromiso
asumido por la Universidad Nacional de Cuyo junto a otras universidades y centros de investigacin
que se pusieron de acuerdo para realizar una investigacin adecuada, y la formalizacin de una
propuesta concreta en donde se reflejaba la preocupacin por el bien comn de todos los
ciudadanos.
Se resalta tambin en este proceso la modalidad de trabajo que tuvieron los distintos investigadores
vinculados a este proceso; se trabaj con generosidad, respeto, dando a luz una propuesta que se
aprob por unanimidad. Con esto se demuestra que los problemas concretos de nuestra realidad se
pueden resolver mediante consenso y estudios y la Universidad es un actor importante en la
resolucin de los problemas de nuestra comunidad.













4. Bibliografa

AA.VV. Anteproyecto Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo; Mendoza, Argentina,
octubre de 2007 (www.imd.ncu.edu.ar )

Declaracin del CRICYT en relacin con la propuesta de ley de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial, Distribucin de Usos del Suelo y Divisin de la Tierra.

Gordillo Vernica. Flores y espinas en el camino del Plan de Ordenamiento Territorial. Diario
Los Andes 17 de abril del 2014

Gudio, Mara Elina. Del urbanismo reglamentario a las nuevas concepciones de ordenamiento
territorial. Scripta Nova. Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales. [En lnea].
Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2010, vol. XIV, n 331 (25).
http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-331/sn-331-25.htm>. [ISSN: 1138-9788]


Informe multidisciplinario e interinstitucional. Bases Cientficas para una Ley Marco de
Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo. www.uncu.edu.ar

Oszlak, Oscar y ODonnell Guillermo. Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia una
estrategia de investigacin.
11

Ordenamiento Territorial Argentina 2008. Editorial de la Revista Proyeccin

Ambiente y ordenamiento territorial. Noviembre 3 de 2010
http://www.politicaspublicas.uncu.edu.ar/


1

IX CONGRESO NACIONAL y IV INTERNACIONAL SOBRE DEMOCRACIA
"Entre el malestar y la innovacin. Los nuevos retos para la democracia en
Amrica Latina" 2014
Rosario, Argentina, 8 al 11 de septiembre de 2014

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.

Polticas pblicas para la innovacin productiva en las ciudades de la Sociedad de la
Informacin: Se pueden democratizar estos procesos?
1
E-mail:


Dra. Susana Finquelievich
Investigadora Principal del CONICET. Directora del Programa de Investigaciones sobre la
Sociedad de la Informacin, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de
Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires
sfinquel@gmail.com

Resumen:
Se pueden democratizar los procesos de innovacin productiva en las ciudades? Cmo
intervienen las polticas pblicas en esta democratizacin? El objetivo de este trabajo,
basado en las investigaciones en curso dirigidas por la autora, es analizar las relaciones
entre las ciudades y los procesos de innovacin socio- tecnolgica centrados en las
tecnologas de informacin y comunicacin (TIC). Se hace especial nfasis en las polticas
y estrategias de democratizacin de la participacin multiactoral en los procesos de
innovacin productiva.

La investigacin se plantea identificar la relacin entre el tamao de una ciudad en trminos
poblacionales y los grados de innovacin socio-tcnica alcanzados. Otro objetivo es
analizar los procesos mediante los cuales se construyen redes de innovacin a nivel local y
regional, que permiten la formacin de espacios y procesos innovativos en sectores
econmicos relevantes para el desarrollo regional. Finalmente se formulan en base a las
conclusiones extradas, propuestas de estrategias y polticas pblicas dirigidas a gobiernos

1
Este artculo se basa en las investigaciones desarrolladas en el Proyecto de Investigacin PIP CONICET 2012-2014:
Innovacin y ciudades en Sociedad de la Informacin: procesos, actores y resultados en tres ciudades de la provincia de
Buenos Aires y el PICT FONCYT: DESARROLLO LOCAL E INNOVACIN PRODUCTIVA EN LA SOCIEDAD
DE LA INFORMACIN: REDES, ACTORES Y PROCESOS EN TRES CIUDADES (2014 2016).

2

locales para promover la innovacin en las ciudades, ligadas a la sociedad de la
informacin y a las polticas de Ciencia y Tecnologa. La metodologa es cuantitativa y
cualitativa. Se realizan estudios de caso en tres ciudades de diferente tamao en la
Provincia de Buenos Aires: La Plata, Baha Blanca y Tandil.

Palabras clave: Ciencia y Tecnologa Innovacin socio tcnica Redes multisectoriales
Democratizacin de la participacin - Ciudadana inteligente

1. Introduccin: Los espacios de la innovacin urbana

La innovacin se est democratizando rpidamente. Los usuarios, ayudados por lasmejoras
en las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC), notablemente de Internet, pueden
desarrollar cada vez ms sus propios productos y servicios Von Hippel (2005). Estos
usuarios innovadores (tanto usuarios individuales como empresas de todo tamao)
comparten con frecuencia sus innovaciones con otros usuarios, creando comunidades de
usuarios innovadores y valiosos reservorios intelectuales. Segn Eric Von Hippel (2005),
citado por Herrera(2014), esto significa que los usuarios de productos y servicios, tanto de
empresas como los consumidores individuales, estn siendo capaces de innovar por s
mismos gracias a la utilizacin de procesos de desarrollo de innovacin centrados en el
usuario en lugar de centrarse en la innovacin de los procesos de manufactura, que llevan
aos de utilizacin y como monopolio de las industrias.

Esta democratizacin es tambin producto de las redes de cooperacin y de asociaciones
entre las empresas y otras organizaciones e individuos. Surge la tan mentada innovacin
abierta. Este concepto parte de la idea de que las empresas ya no son capaces de afrontar
por sus propios medios todo el proceso de la innovacin. Segn lvarez Garca (2012)
deben contar con recursos externos (propiedad intelectual, ideas, productos, personas,
instituciones) que deben integrarse en su propia cadena de innovacin. Al mismo tiempo,
los resultados de su trabajo pueden tener una utilidad para otras empresas y en otros
mercados, lo que constituye una manera de rentabilizar aquella innovacin que resulta
fallida para los objetivos primarios de la empresa. Segn el profesor Chesbrough, citado
por lvarez Garca, la innovacin ya no se dirige verticalmente desde arriba (top-down) y
desde el ncleo (core) de la empresa hacia el exterior, sino que surge y se disemina desde
abajo (bottom-up), y se dirige luego desde el exterior hacia ese ncleo.

Por otra parte Pierre Levy (2004) afirma que el desarrollo creciente de colaboracin y de
alianzas es un testimonio manifiesto de la importancia de las redes de innovacin. Nuevas
competencias deben ser importadas, producidas, instaladas permanentemente (en tiempo
real) en todos los sectores. Las organizaciones necesitan abrirse a una circulacin continua
y permanentemente renovada de conocimientos cientficos, tcnicos, sociales o incluso
estticos. El skill-flow condiciona el flujo de fondos. Si esta renovacin decrece, la empresa
o la organizacin est en peligro de esclerosis y posteriormente, de muerte. Como dice
Michel Serres: el conocimiento se ha convertido en la nueva infraestructura (Levy, 2004).

3

Este trabajo, sin descartar la fuerza de la intervencin de los usuarios en las innovaciones
socio-tcnicas, se centra en las redes de innovacin productiva entre los actores sociales
fundamentales: Gobiernos locales, empresas, universidades y centros de investigacin, y
organizaciones no gubernamentales (ONGs). La investigacin se basa basado en los
avances del proyecto de investigacin del Consejo Nacional de investigaciones Cientficas
y Tcnicas (CONICET - PIP 2013-2015): Innovacin y ciudades en Sociedad de la
Informacin: procesos, actores y resultados en tres ciudades de la provincia de Buenos
Aires, y en el PICT FONCYT: DESARROLLO LOCAL E INNOVACION
PRODUCTIVA EN LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIN: REDES, ACTORES Y
PROCESOS EN TRES CIUDADES (2014 2016), dirigidos por Susana Finquelievich.
Rescata de manera descriptiva las principales caractersticas de produccin de innovacin
de los tres territorios a examinar.

El objetivo fundamental de esta investigacin es analizar las relaciones entre las ciudades y
los procesos de innovacin socio-tecnolgica centrados en las tecnologas de informacin y
comunicacin (TIC). El proyecto considera la interrelacin entre el tamao de la ciudad en
trminos poblacionales, la presencia de actores de la innovacin (universidades activas en
I+D, empresas de tecnologa de punta, gobiernos locales interesados por innovacin en el
desarrollo local y organizaciones comunitarias activas) y la formacin y desarrollo de redes
entre estos actores.

En sus objetivos especficos, la lnea de investigacin se propone identificar la relacin
existente entre el tamao de una ciudad en trminos poblacionales y los grados de
innovacin socio-tcnica alcanzados, mediante la aplicacin de sistemas de medicin de la
innovacin segn indicadores nacionales e internacionales, y la profundizacin del
conocimientos sobre metodologas especficas para analizar, medir y comparar procesos de
innovacin en reas urbanas. Otro objetivo es analizar, mediante el estudio de actores de la
innovacin y sus interrelaciones, los procesos mediante los cuales se construyen redes de
innovacin a nivel local y regional, que permiten la formacin de espacios y procesos
innovativos en sectores econmicos relevantes para el desarrollo regional, como los bienes
y servicios TIC. Finalmente, el equipo se propone formular, en base a las conclusiones
extradas, estrategias y polticas dirigidas a gobiernos locales para promover la innovacin
en las ciudades, ligados a la sociedad de la informacin. La metodologa es esencialmente
cualitativa.
Se realizan estudios de caso en tres ciudades de diferente tamao en la Provincia de Buenos
Aires, que cuentan con universidades y polos tecnolgicos, y en las que se desarrollan
actividades de I+D en bienes y servicios de base TIC: La Plata (649.613 habitantes), Baha
Blanca (301.531 habitantes) y Tandil (101.010 habitantes).
Asimismo, el estudio se propone: a) Analizar, a travs de los actores de la innovacin
mencionados anteriormente, y sus relaciones, los procesos de construccin de redes locales
y regionales de innovacin que favorecen la innovacin socio-productiva con base en la
industria TIC; b) Analizar las polticas pblicas que tienden a crear ambientes urbanos
propicios para la innovacin; c) Investigar el grado de incorporaron los ciudadanos al
proceso de innovacin socio-productiva; d) proponer estrategias y polticas para los
gobiernos locales para promover gobiernos inteligentes, ciudades innovadoras y ciudadanos
4

que participen del proceso de innovacin; e) Establecer una red de colaboracin entre el
equipo de investigacin del proyecto y grupos de investigacin de las universidades
presentes en cada una de las tres ciudades.
Para esta lnea de investigacin, la ponencia describe los avances hasta la actualidad: se ha
utilizado informacin documental, se ha comenzado a realizar entrevistas a informantes
clave, y se han analizado las pginas web de las municipalidades, universidades nacionales
radicadas en cada ciudad, Polos Tecnolgicos, empresas, cooperativas y organizaciones de
la sociedad civil. Asimismo, se han realizado entrevistas a informantes clave en la
Provincia de Buenos Aires, La Plata, Tandil y Baha Blanca. La investigacin utiliza
indicadores cuanti- cualitativos para evaluar el grado de desarrollo de la innovacin en las
tres ciudades: la existencia de gobiernos inteligentes que promuevan la participacin social;
la presencia de mltiples actores sociales que intervienen en la produccin y diseminacin
de productos y servicios TIC (as como tambin la colaboracin de diversos actores
sociales en el polo tecnolgico); la participacin de universidades que promuevan la
investigacin no solo en TIC, sino tambin en otras reas sociales de inters, y los
esfuerzos locales para incluir a los ciudadanos en los procesos de innovacin productiva.


2. Desarrollo local e innovacin productiva en la Sociedad de la Informacin

Steven Johnson (2010), al referirse a los espacios de la innovacin, plantea que el tamao
de las ciudades, en nmero de habitantes, tiene relacin con la generacin de innovaciones.
El fsico Geoffrey West, del Santa Fe Institute (2007, citado por Johnson, 2010) ha
generado un modelo que manifiesta que la manera en que las ciudades han sido construidas
proviene de los patrones de la biologa: mientras mayor es la ciudad, ms rpidamente se
generan en ella las ideas innovadoras. (Finquelievich, Feldman y Fischnaller, 2013).

La consecuencia que resulta interesante para nuestros estudios sobre redes y procesos de
innovacin es que el tamao de las ciudades estara relacionado a la generacin de
innovaciones socio-tcnicas. Para Johnson (2010) las Leyes de poder de West sugieren que
una metrpolis con una poblacin de 5 millones de habitantes es tres veces ms creativa
que una ciudad de 100.000 habitantes. Una de las razones que utiliza es que a mayor
nmero de gente concentrada en un territorio, existe mayor nmero de conexiones posibles
que puedan ser formadas en el grupo, y por consiguiente, mayores posibilidades de derrame
de ideas. Las buenas ideas podan encontrar su camino hacia otros cerebros y ser
desarrollada en ellos. Los economistas tienen una expresin que define estos flujos;
informationspillover o derrame de informacin. Efectivamente, la humanidad aceler el
ritmo de produccin de innovaciones a partir del periodo situado entre los aos 10.000 AC
y 2000 AC, cuando las ciudades comenzaron a construirse y se desarrollaron (Johnson,
2010).

Uno de los requisitos para la produccin de innovaciones es no slo la circulacin de ideas
e informacin, sino su conservacin como conocimiento, para poder construir sobre esa
masa crtica conocimientos mayores y ms innovadores. En las redes de relacin de
aqullas ciudades, las ideas comenzaron a difundirse, y a travs de esta difusin, a ser
5

conservadas, por va oral, escrita, por medio de imgenes, para las futuras generaciones.
Esta corriente fue repetida en las ciudades europeas del Renacimiento. Los historiadores
han sealado la conexin entre el florecimiento artstico, cientfico y cultural del
Renacimiento y la formacin del capitalismo temprano en la regin. Este capitalismo inicial
implicaba innovaciones en sistemas bancarios, contabilidad, seguros, caminos para
comerciar. Las ciudades y los mercados contribuan, ms que los feudos cerrados y los
castillos del Medioevo, a difundir y acumular innovaciones, de modo que las innovaciones
tiles pasaron a un acervo colectivo.

Esto no significa que, concentrados masivamente, los habitantes urbanos se volvieran ms
inteligentes o ms creativos. Simplemente, se aumentaba el nmero de personas que
pudieran producir nuevas ideas o aprovechar ideas en circulacin. No se trata aqu, como
expresa Johnson, de la sabidura de las masas, sino de la inteligencia de ALGUIEN en la
masa, que poda difundirse, concretarse, y generar ms y mejores innovaciones en las redes
urbanas. No es la red la que se vuelve inteligente. Son los individuos los que se vuelven
ms inteligentes e innovadores, PORQUE estn conectados a esa red.


3. 1. SOBRE EL CONCEPTO DE INNOVACIN
De acuerdo a la definicin incluida en la tercera edicin del Manual de Oslo (OCDE,
2005), innovacin es la introduccin en el mercado de un producto o proceso
significativamente mejorados, o bien, el desarrollo de nuevas tcnicas organizacionales y
de marketing. En esta investigacin, este concepto se ampla: se considera innovacin al
proceso que lleva a la difusin de un nuevo producto o procedimiento (ya sea ste
tecnolgico, organizacional o de difusin) o a su mejora significativa, as como a su
apropiacin por diversos actores sociales.
La evolucin de las tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC) ha contribuido a
hacer revisar las actuales condiciones de desarrollo y a las variables que intervienen en l:
se le atribuye un papel de gran importancia a los condicionantes sociales, como cultura,
educacin, historia, demografa, capital social, y otros. La innovacin se percibe en la
actualidad, no slo como un proceso econmico, sino tambin como un fenmeno social
influido por una multiplicidad de relaciones entre diversos factores sociales. El concepto
Innovacin para el desarrollo, referido a ciudades y regiones en la Sociedad de la
Informacin o Sociedad del Conocimiento, es actualmente una de las preocupaciones
prioritarias de nmero creciente de pases. En la ltima dcada, se han multiplicado en
Amrica del Norte, Europa y Amrica Latina las investigaciones destinadas a analizar el rol
de la innovacin basada en el conocimiento en el desarrollo local.
En un artculo del 2007, Castells analiza el vnculo entre nueva economa y poltica
urbana, como una relacin complementaria: la nueva economa, facilitada por una
infraestructura productiva de nuevo tipo localizada en ciertos territorios, proporciona
recursos materiales y econmicos para una nueva poltica de calidad de vida. sta se
convierte en un factor esencial para el desarrollo de la productividad sobre el que se basa la
nueva economa: una relacin sinrgica.
En Canad, Michael Gurstein (2003) plantea que, dado que la ciencia y la tecnologa (CyT)
6

es, ms que nunca, el motor de incremento del desarrollo y de las transformaciones
econmicas, la necesidad de promover la innovacin, como combustible esencial para
alimentar a dicho motor, se vuelve una prioridad poltica central. Por otro lado, el modelo
de innovacin, si bien est inevitablemente ligado a los proyectos nacionales, provinciales y
locales, no es necesariamente un modelo originado por el Estado central, desde arriba
hacia abajo, sino que puede ser considerado como basado en las comunidades locales, en
su red de actores sociales, o como construido desde abajo hacia arriba.
Los Sistemas regionales de innovacin se focalizan fundamentalmente sobre la creacin
de sistemas integrados a partir de recursos humanos y tecnolgicos abundantes. El enfoque
comienza desde la perspectiva de centros urbanos relativamente grandes, y provistos de
estructuras sociales y tecnolgicas relativamente desarrolladas. B. A. Lundvall (2010)
define el Sistema de Innovacin como los elementos y las relaciones que interactan en la
produccin, difusin y uso de conocimientos nuevos y econmicamente tiles. Lundvall
reconoce que el recurso fundamental en la economa moderna es el conocimiento y,
consecuentemente, el proceso ms importante es el aprendizaje. Propone un nuevo
paradigma econmico que sita los procesos de aprendizaje interactivo e innovacin en el
centro del anlisis, sustituyendo el paradigma neoclsico, basado en los conceptos de
escasez, asignacin de recursos e intercambios.
Casas (2001) describe cmo Christopher Freeman, NathanRosemberg y otros (1991) han
demostrado que la evidencia histrica cuestiona o descarta la aplicacin generalizada de los
modelos lineales de innovacin, ya que la diferencia de tiempo entre los avances cientficos
y sus aplicaciones tecnolgicas puede variar slo en unos meses, o bien la innovacin
tecnolgica puede preceder al descubrimiento; en ocasiones, los avances cientficos pueden
estar basados en la invencin de nuevas maquinarias, y no en el sentido contrario.
Los procesos a que dan origen a las innovaciones son extremadamente complejos, y estn
relacionados con la emergencia y difusin de conocimientos, as como con su
materializacin en nuevos productos y procesos de produccin (Edquist, 1997:1, citado por
Casas, 2001).

4. Los contextos de las polticas pblicas
4.1. El contexto nacional
Las polticas pblicas de innovacin productiva a escala local no pueden separarse de las
polticas pblicas a escala nacional y provincial. En el mbito nacional, el Plan Argentina
Innovadora 2020 constituye el lineamiento estratgico en materia de Ciencia y Tecnologa e
Innovacin productiva. A nivel provincial, es destacable el Plan Estratgico Productivo
2020, que se inscribe dentro del Plan Argentina Innovadora, pero que se circunscribe al
territorio de la Provincia de Buenos Aires.
En ambos documentos se plasman las lneas de accin, los plazos y las reas estratgicas de
desarrollo cientfico tecnolgico. Una de las caractersticas principales del Plan Argentina
Innovadora, que lo diferencia sustancialmente de las propuestas anteriores, es la
incorporacin de los Ncleos Socio Productivos Estratgicos (NSPE). El objetivo de los
7

NSPE es combinar () el aprovechamiento de las potencialidades que ofrecen las
tecnologas de propsito general en distintos sectores socio-productivos y en entornos
territoriales determinados, a fin de generar ganancias cualitativas significativas en
competitividad productiva, mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, y
posicionamiento en trminos de tecnologas emergentes y desarrollo tecnolgico
esperables en el mediano y largo plazo ()
2
El Plan establece seis grandes reas de focalizacin de la inversin en ciencia y tecnologa,
de acuerdo a los criterios estratgicos nacionales, en consulta con las provincias y
municipios: Agroindustria, Ambiente y Desarrollo Sustentable, Desarrollo Social, Energa,
Industria, y por ltimo Salud. Si bien el componente tecnolgico se encuentra presente en
todas las reas y ncleos prioritarios de desarrollo, existe una subrea dentro de Desarrollo
Social que remite a la idea de innovacin y desarrollo local: Economa Social y Desarrollo
Local para la Innovacin Inclusiva que plantea el Desarrollo y utilizacin de tecnologas
dirigidas a la generacin de productos y sistemas de produccin con fines socio-
productivos inclusivos tendientes a la satisfaccin de derechos y acceso a bienes y
servicios, participacin en procesos de toma de decisiones y distribucin y garanta de
acceso y ejercicio de derecho de trabajo digno
.
3
Adems el Plan Argentina Innovadora 2020 indica: La reciente reorientacin en los
modos de intervencin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva
abarca cuatro tendencias principales: a) el viraje gradual de polticas horizontales hacia
polticas diferenciadas y focalizadas, b) el mayor nfasis otorgado a una modalidad ms
sistmica de impulso a la innovacin, c) la creciente relevancia asignada a la innovacin
en red, especialmente en el caso de las tecnologas de mayor complejidad, y d) el
reconocimiento de que las actividades de CTI pueden y deben contribuir a un
mejoramiento de las condiciones de desarrollo e inclusin social
.
4
. En la pgina 34
expresa: () se trata de que la generacin de capacidades sistmicas potencie la aptitud
de los agentes para explorar y detectar dnde se encuentran las nuevas oportunidades de
desarrollo, decodificarlas y ajustar su respuesta en funcin de las necesidades
emergentes, as como posicionarse en trminos de conocimientos de base o
precompetitivos que provean una adecuada plataforma para la innovacin. A su vez, se
aspira a generar un modelo de gestin de la ciencia y la tecnologa a travs del cual el
conocimiento se distribuya socialmente y as la ciudadana sea partcipe activa de la
construccin de soluciones tecnolgicas que contribuyan a dar respuesta a sus necesidades
de desarrollo integral y bienestar social
5
Esta poltica privilegia el uso de C&T para la resolucin de problemas locales y el estmulo
al desarrollo local. En la pg., 46, aade: () se pretende trascender la clsica mirada
sobre la transferencia lineal de conocimientos y tecnologas para la resolucin de
problemas y se aspira, en cambio, a que los actores locales participen en mbitos
institucionales creados a tal efecto para decidir, con el apoyo de cientficos, tecnlogos,
representantes gubernamentales (ya sean de nivel nacional, provincial o local) y
.

2
http://www.mincyt.gob.ar/adjuntos/archivos/000/022/0000022576.pdf
3
Idem, Pag. 34
4
Idem, Pg. 33
5
Idem
8

organizaciones de la sociedad civil (incluyendo, por ejemplo, sindicatos, ONGs, etc.), las
formas de conocimiento y tecnologa que consideren ms adecuadas para dar satisfaccin
a sus demandas
6
Al respecto, el cientfico Gabriel Baum comenta: es necesario y posible ir construyendo
un sistema de innovacin, pero para eso hay que definir polticas pblicas y perseverar en
ellas. Por ejemplo, el Plan Argentina 2020 del MINCYT, el Plan Industrial del Ministerio
de la Produccin, el Plan Agroalimentario Nacional, el Plan Argentina Conectada, Conectar
Igualdad, y otros, son ejemplos interesantes de polticas pblicas, pero est claro que todos
ellos recin empiezan. Hay que llevarlos adelante y hacerlos polticas de Estado en el largo
plazo. Si hacemos todo esto, es posible que Argentina sea algo como "un lugar para la
innovacin". La buena noticia es que por primera vez en muchas dcadas estamos
haciendo algo en la direccin correcta.
.
Es obvio que desde el plano nacional se reconoce la necesidad de vigorizar los procesos de
innovacin a nivel local, a partir de la comprensin de la necesidad de dar lugar a polticas
que emergen de abajo hacia arriba. Son las propias comunidades las protagonistas de la
innovacin, de acuerdo a las demandas, necesidades y capacidades endgenas de desarrollo
local. Por otro lado, se estimula la participacin social en la tomas de decisiones en busca
de la democratizacin de la ciencia y la tecnologa.
Sin embargo, esto no quiere decir que las polticas de desarrollo en ciencia y tecnologa se
descentralicen. Por el contrario, la estrategia nacional y provincial es la de la
focalizacin, es decir delimitar las reas prioritarias a desarrollar. Las localidades no son
las que deciden las reas prioritarias; simplemente se ha comenzado a considerarlas un
actor central a la hora de implementar las polticas definidas desde el Estado. Los
lineamientos estratgicos plasmados en el Plan Argentina Innovadora 2020, a nivel
nacional, y en el Plan Estratgico Productivo 2020, a nivel provincial, constituyen los ejes
centrales de las polticas pblicas de innovacin y desarrollo local. Las iniciativas y
experiencias locales se enmarcan dentro de estas propuestas generales.
7

6
Idem
y aade: Si un pas descuida (y ms an
destruye) su educacin, su sistema de ciencia y tcnica, su industria, es imposible que
pueda ser un lugar para la innovacin. Las polticas pblicas de promocin de la ciencia y
la tcnica a nivel nacional pueden permitir avanzar hacia ese lugar, repito, bastante difuso.
Pero hace falta adems generar sistemas locales que puedan integrar los conocimientos con
las realidades locales, sino ser difcil que algo de eso ocurra. De todos modos, son
procesos de largo plazo, en la ltima dcada lo que ocurri fue un primer paso, ahora
tenemos un relativamente pequeo y entusiasta sistema de ciencia, se incorpor gente joven
con mucho talento y muchas ganas de hacer, eso es muy importante e imprescindible.

4.2. El contexto provincial
7
Revista Canal AR. Cun innovadores somos los argentinos? Opina Gabriel Baum. 16 de octubre de 2013,
http://www.canal-ar.com.ar/nota.asp?Id=19460
9

El Plan Estratgico Productivo 2020 del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, est
enfocado a la vinculacin entre conocimiento cientfico y desarrollo industrial. Al mismo
tiempo, seala la importancia del trabajo conjunto entre los diferentes niveles territoriales
(nacional, provincial y municipal) tomando en consideracin los actores de la innovacin
(universidades, referentes del mundo cientfico, gobiernos, empresas, sindicatos y
organizaciones de la sociedad civil).
Respecto a la innovacin productiva, el documento resalta la Innovacin como motor de
dinamismo. Asimismo, estipula como objetivo general: Maximizar la creacin de valor
agregado, por medio de la incorporacin de ciencia y tecnologa a la produccin de bienes
y servicios, con especial nfasis en el sector PyMES
8
BA Innova Tec s un Programa que tiene como objetivo general potenciar el desarrollo y
crecimiento de las micro, pequeas y medianas empresas radicadas en la Provincia de
Buenos Aires, a partir del impulso de jvenes y nuevas empresas dinmicas e innovadoras,
as como tambin promover el espritu emprendedor de aquellas personas que tengan ideas
con potencialidad de convertirse en negocios basados en desarrollos tecnolgicos. La
asistencia se realiza a travs de una lnea de crdito otorgada con fondos del Fideicomiso
creado por Decreto 3489/08 y de aportes no reembolsables, bajo la modalidad de un
Concurso de Proyectos
.
El documento describe las inversiones en materia de ciencia, tecnologa e industria que
hacen posible la profundizacin de polticas de innovacin y desarrollo local. Por ejemplo,
el hecho de contar con 17 universidades nacionales, 3 provinciales y 10 privadas, supone un
avance en la formacin de recursos humanos; la presencia de 62 agrupamientos
industriales, 41 distritos productivos consolidados, 43 agencias de desarrollo, 5 polos
tecnolgicos, 10 incubadoras de empresas, 32 centros de investigacin (CIC), 2 zonas
francas entre las cuales se destacan La Plata y Baha Blanca, permite optimizar las
condiciones de infraestructura.
9
Para tal fin, la Direccin Provincial de Formacin para la Innovacin, dependiente del
Ministerio de la Produccin Ciencia y Tecnologa estructura su actividad en cuatro lneas
estratgicas: potenciar el impacto en la sociedad de las diferentes iniciativas para
desarrollar la cultura de la innovacin y cientfica; fomentar la transferencia del
conocimiento en talento innovador y emprendedor; liderar el proceso de integracin y
.

Por otra parte, El Ministerio de la Produccin Ciencia y Tecnologa tiene objetivo como
impulsar la innovacin, la ciencia y la tecnologa promoviendo su acercamiento a la
sociedad y respondiendo a las demandas actuales; trabajando con el propsito de ser
reconocido como referente clave en materia de promocin, gestin, divulgacin,
informacin y medicin de ciencia e innovacin, para contribuir al desarrollo de una
economa basada en el conocimiento y en el desarrollo, teniendo como visin una serie de
metas a ser alcanzadas para 2015.

8
Plan Estratgico Productivo Buenos Aires 2020, Unidad de Estadsticas y Estudios, Ministerio de la
Produccin, Ciencia y Tecnologa, Gobierno de la Provincia de Buenos Aires
9
http://www.mp.gba.gov.ar/spmm/bainnova/index.php
10

racionalizacin de la informacin a travs de mediciones y mapeos de la ciencia y de la
innovacin, promover la retroalimentacin y feedback poniendo en valor las
competencias
10
La Provincia de Buenos Aires constituye el eje central de las polticas pblicas de
innovacin productiva en el pas, por varios motivos: genera el 35,4% del PBI nacional;
constituye un tercio de las exportaciones; aglutina al 40% de las empresas industriales del
pas y concentra al 42,2% de las PyMES industriales; y representa el 40% de la poblacin
total del pas
.
11
Dentro de las mltiples cadenas productivas prioritarias para la Provincia, se destaca la
cadena de software y servicios informticos como un eje importante a desarrollar en el
futuro. El sector informtico se ha expandido un 87% desde el 2007 al 2011, ese ltimo
ao llego a representar el 24% de las exportaciones totales
. Es decir, no se trata slo de una provincia que forma parte del pas, sino la
ms importante en materia de innovacin productiva. Resulta difcil pensar en el avance en
materia de Ciencia, Tecnologa e Innovacin productiva sin la participacin activa de la
Provincia de Buenos Aires y las ciudades que la integran. Es por eso que las polticas
nacionales y provinciales de ciencia y tecnologa requieren de una coordinacin y
confluencia permanente entre ellas.
12

10
.
Los 5 polos tecnolgicos, las 10 incubadoras de empresas y los 32 Centros de Investigacin
no podran explicarse sin el crecimiento exponencial de la cadena de produccin de
software y servicios informticos. Tal como se destaca en el documento, una de las
principales limitaciones de este sector es la insuficiencia de recursos humanos. La
vinculacin entre universidades, PyMES y Centros de Investigacin resulta crucial a la hora
de potenciar la formacin de recursos humanos y vehiculizar el desarrollo local de este
sector productivo.
Al momento de analizar las polticas pblicas locales en materia de innovacin social y
productiva, no se puede desconocer este marco general que determina el lineamiento
estratgico a nivel nacional y provincial. De la misma manera que no se pueden
comprender los procesos de innovacin y desarrollo local sin comprender como interactan
los actores locales de la innovacin, tampoco se puede profundizar el anlisis de estos
fenmenos desprendido de las polticas pblicas nacionales y provinciales que le dan
sustento y orientacin.
En la dinmica histrica de la relacin entre conocimiento y sociedad es importante
preguntarse Para qu se forman profesionales en ciencia y tecnologa? Para
desempearse en las grandes multinacionales o para servir a las necesidades de desarrollo
de los municipios, la provincia y el pas?

5. Qu tipo de gobierno necesita una ciudad innovadora?
http://www.mp.gba.gov.ar/scyt/buenosairesinnova/que_es.php
11
Idem, Pag. 7
12
Idem, Pag. 17
11

Para impulsar procesos de innovacin social y productiva perdurables en el tiempo y con
cierta solidez para impactar en el desarrollo econmico y social de la poblacin, se
requieren no solo polticas pblicas a escala nacional y provincial claras, eficaces y
focalizadas, sino tambin gobiernos locales comprometidos con la innovacin y el
desarrollo local.
Para construir ciudades innovadoras, se requieren gobiernos inteligentes, al menos segn la
jerga del sector de TIC. Cmo podramos definir a los gobiernos inteligentes? Los
gobiernos inteligentes son ms que gobiernos que ofrecen servicios TIC en trminos de
mejorar la transparencia y la administracin pblica. No solo favorecen instancias de
gobierno abierto, utilizando las redes sociales para comunicarse con los ciudadanos o
publicando la declaracin jurada de los funcionarios o permitiendo que a travs del sitio
web de la municipalidad, los vecinos puedan pagar sus impuestos y acceder a informacin
pblica de utilidad. Sino que adems, impulsan y crean espacios y entornos de innovacin
en las ciudades, abiertos a la participacin de la ciudadana en una perspectiva de co-
creacin de la innovacin y el conocimiento.
Siguiendo esta lnea, los gobiernos inteligentes estn preocupados por la formacin de
ciudadanos que puedan participar activamente en la cadena de innovacin socio-
productiva. Ciudadanos que no son solo clientes o consumidores de tecnologa y
conocimiento, sino tambin productores. El trmino prosumidores sintetiza esta dualidad,
donde los ciudadanos consumen pero tambin producen informacin y conocimiento.
Un ejemplo que ejemplifica estos conceptos es la creacin por parte del Gobierno
Municipal de Baha Blanca de la Agencia de Gobierno Abierto e Innovacin en el ao
2011. Este agencia, que tiene el rango de secretara y trabaja en conjunto con las otras reas
de gobierno (desarrollo social, economa, salud, educacin, etc.), tiene como objetivo
principal: Disear, proponer y coordinar las polticas de innovacin municipal en las
distintas secretaras y direcciones del gobierno municipal, investigando y analizando
experiencias internacionales de innovacin gubernamental y proyectos de ciudades
inteligentes a fin de evaluar su incorporacin
13
. Adems, la Agencia de Gobierno Abierto
e Innovacin asume el desafo de: Proponer, disear e implementar proyectos de gobierno
abierto con el objetivo de transparentar informacin municipal, promover la participacin
y la colaboracin con los diferentes actores de la sociedad civil
14
Lo que est claro es que ninguna ciudad pueda llevar a cabo un proceso de innovacin
abierta, sin la participacin activa del gobierno local, y ningn gobierno puede llamarse
inteligente si no estimula la participacin pblica en el desarrollo de la innovacin socio-
productiva.
.
Instancias como estas son ejemplos de gobiernos inteligentes que se proponen favorecer la
innovacin productiva con participacin de la sociedad. Si bien corresponde a un objetivo
incentivado desde los mbitos nacional y provincial, fortalecer la participacin social, cada
ciudad encuentra las formas y mtodos locales para implementar y desarrollar iniciativas y
experiencias en materia de gobierno inteligente.

13
http://gabierto.bahiablanca.gov.ar/wp-content/themes/bahia_blanca/Decreto_Creacion_Agencia.pdf
14
Idem
12


6. Se puede formar ciudadanos inteligentes?
La creacin de Polos Tecnolgicos en las ciudades de La Plata, Tandil y Baha Blanca,
constituyen un ejemplo concreto de aplicacin de polticas transversales y multisectoriales,
donde participan mltiples actores sociales como universidades, empresas, gobiernos
locales y organizaciones de la sociedad civil en el proceso de innovacin productiva.
Sin embargo, una ciudad no se vuelve innovadora solo por contar con un polo tecnolgico.
Es necesario, formar a los ciudadanos para que puedan participar en el diseo e
implementacin de innovaciones socio-productivas y tecnolgicas. No basta con generar
entornos o espacios para la innovacin, se requiere tambin formar y capacitar a los
ciudadanos en habilidades TIC, emprendedorismo, e-democracia, entre otros conocimientos
que favorecen la innovacin y el desarrollo local. Qu se puede hacer sobre este tema
desde las polticas pblicas?
Las ciudades innovadoras y los gobiernos inteligentes necesitan impulsar instancias como
seminarios, Workshops, Hackatons, ferias de innovacin, City Camps, entre otros; abiertos
a la participacin de los cientficos y ciudadanos.
Adems la presencia de universidades y centros de investigacin que promueven
actividades de I+D, permite formar los recursos humanos que necesitan las empresas
locales y el polo tecnolgico para generar procesos de innovacin a escala local.
En el caso de la ciudad de Baha Blanca, la Agencia de Gobierno Abierto e Innovacin
organiz el primer Hackaton
15
con el objetivo de: desarrollar modelos de comunicacin
claros para la Sociedad en temas de Medio Ambiente, Salud y Desarrollo Social, sin
excluir otros temas de inters que puedan surgir en el evento, as como tambin promover
el desarrollo de aplicaciones que brinden informacin til a los ciudadana o
instituciones
16
Adems, el gobierno de Baha Blanca ha desplegado en algunos barrios postergados de la
ciudad, los Centros de Alfabetizacin Digital (CAD), que tiene como objetivo principal la
capacitacin y alfabetizacin de los nios y adultos en el manejo de las TIC. Como seala
. Participaron del evento, numerosos actores sociales como funcionarios de
la Municipalidad, programadores independientes, investigadores, periodistas, acadmicos,
expertos en Salud, Desarrollo Social y Medio Amiente, y representantes de ONGs.
Como resultado del Hackaton, los programadores que participaron del evento disearon un
prototipo de plataforma de comunicacin en temas referidos a la Salud y el Medio
Ambiente; y han desarrollado un sistema inteligente de transporte de informacin que
funciona a travs de SMS y permite a los ciudadanos recibir informacin precisa sobre los
horarios del transporte pblico en tiempo real. Esto sirve como ejemplo de cmo
ciudadanos inteligentes pueden generar conocimiento disponible para mejorar la calidad de
vida y bienestar de la sociedad.

15
El termino hace alusin a lo que usualmente se define, en el ambiente hacker, como un encuentro entre
programadores cuyo objetivo es el desarrollo colaborativo de software
16
http://gabierto.bahiablanca.gov.ar/1er-hackathon-municipalidad-de-bahia-blanca/
13

el propio Gobierno local: Educacin con TIC (Tecnologas de la Informacin y la
Comunicacin) no es solamente el uso instrumental de las nuevas tecnologas sino que
implica el aprendizaje de competencias de gestin de informacin, comunicacin,
intercambio con otros en un mundo global y capacidad de actualizacin permanente. Hay
una intencin de entender a estas tecnologas como un recurso psico-social fundamental
para la comunidad
17
Otro caso destacado es el de la Ciudad de La Plata. El gobierno local organiza anualmente,
a partir del 2012, la feria TEC
.
Estas iniciativas constituyen un claro ejemplo, no slo de polticas sociales que buscan
reducir las desigualdades en el acceso a la tecnologa y el conocimiento, sino tambin como
polticas tendientes a formar ciudadanos inteligentes en pos de construir ciudades
innovadoras.
18
El caso de la Ciudad de Tandil es emblemtico. La economa de Tandil est basada
principalmente en laagricultura, laganadera, el
, una exhibicin de la produccin local en ciencia y
tecnologa. Participan empresas, universidades nacionales e instituciones pblicas, lo que
constituye un ejemplo de trabajo en red entre el gobierno local y otros actores sociales para
difundir la produccin e innovacin en TIC.
Acercar la ciencia a la sociedad, estimular la participacin pblica en materia de polticas
de innovacin y desarrollo local, construir redes entre los actores de la innovacin
(universidades, empresas, gobierno, organizaciones de la sociedad civil, etc.); permite
distribuir geogrfica y socialmente el conocimiento y el desarrollo econmico. Que sean las
ciudades, polos de desarrollo tecnolgico, y no meros receptores de estas.

6. Las ciudades y la innovacin productiva
Los gobiernos locales de la provincia de Buenos Aires han tomado medidas e impulsado
polticas especficas para promover la innovacin productiva en las ciudades. Los procesos
de innovacin no estn desligados del contexto econmico y social, y operan en aquellos
sectores de la economa que son ms dinmicos en un momento histrico determinado.
La incorporacin de tecnologa y conocimiento al proceso productivo constituye una fuente
para agregar valor a la cadena de produccin. Por ejemplo, en el caso de de actividades
econmicas como la agricultura, el aporte realizado por la biotecnologa ha permitido
generar mayor valor agregado en un sector en el que histricamente ha sido difcil.
turismo, y laactividad minera. Tambin se
han instalado en la ciudad, entre otras, varias empresas de desarrollo desoftware, a medida
que crece su recientepolo tecnolgico. La creacin del Parque Cientfico Tecnolgico en la
Universidad del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN) es un ejemplo de
articulacin pblico/privada en torno a la incorporacin de tecnologa a la produccin
agrcola/ganadera. Se han firmado alrededor de 60 acuerdos entre empresas nacionales e
internacionales, asociaciones de productores, el gobierno local y la Universidad sealada,

17
http://gabierto.bahiablanca.gov.ar/centro-de-alfabetizacion-digital/
18
http://www.teclaplata.com/
14

en materia de investigaciones y desarrollo en reas como salud y produccin agrcola. La
universidad aporta el soporte cientfico en temas relativos a Toxicologa, Metabolismo,
Psicologa y Gentica. Esto permite mejorar la produccin agropecuaria, pero tambin
estimular la investigacin y desarrollo para agregarle valor y conocimiento.
En el Polo estn presentes empresas del sector que buscan establecer un polo de desarrollo
de software que acte a nivel local y regional. Ms de 20 empresas nacionales e
internacionales se encuentran participando del PI, la idea es transferir los aportes del campo
informtico a la actividad econmica central de la ciudad, la agricultura y ganadera, de
modo tal que un sector econmico pujante sirve como motor de desarrollo de otro sector
con gran perspectiva de futuro.
La incorporacin de las TIC al proceso productivo no solo se limita a las actividades
econmicas predominantes en algunas ciudades de la Provincia de Buenos Aires, como la
agricultura y ganadera. La presencia de universidades, polos tecnolgicos, y PyMES,
permite impulsar actividades como el desarrollo de software y servicios informticos que
no tienen que ver con las condiciones naturales e histricas de estas ciudades.
Un ejemplo de esta complementacin, es el proyecto de Educacin Continua impulsado
por la Escuela de Veterinaria de la UNICEN, que se propone disear un prototipo de
software para almacenar, generar y centralizar informacin sobre la produccin de carne
bovina. El software podra ayudar a las empresas a que mejoren el proceso de produccin, a
partir de contar con mejores indicadores, registros y almacenamiento de datos.
En la Ciudad de Baha Blanca, la existencia de un puerto comercial de gran envergadura
transform a esta ciudad en un polo de comercio importante para la Provincia de Buenos
Aires. Baha Blanca es adems el mayor centro petroqumico del pas, con una
participacin del 87% en la produccin provincial y que concentra tambin el 64% de la
produccin nacional.
La creacin del polo tecnolgico y la instalacin de empresas dedicadas al desarrollo de
software permitieron iniciar un camino complementario de desarrollo local, priorizando la
incorporacin de las TIC de forma integral y permanente. En el ao 2013 se inaugur el
Centro Nacional de Micro y Nanotecnologa del Bicentenario, cuyo objetivo central es:
promover la investigacin y el desarrollo sustentable de la industria en Micro y Nano
electrnica a nivel nacional, a travs de la participacin de empresas productoras de
bienes y servicios y del sector acadmico, propiciando la sustitucin de importaciones del
sector y generando los mecanismos tendientes a facilitar la participacin de la pymes
19
Con la participacin del Instituto Nacional Nacional de Tecnologa Industrial (INTI), la
Universidad Nacional del Sur (UNS), la Universidad de San Martn (UNSAM), la
Universidad Tecnolgica Nacional (UTN), el gobierno de Baha Blanca, empresas como
Coradir, Unitec Blue, Probatery, Microtro, La Asociacin de Fbricas Argentinas
Terminales de Electrnica (AFARTE) y La Cmara Argentina de Industrias Electrnicas,
Electromecnicas y Luminotcnicas (CADIEL), el centro prev la produccin de circuitos
".

19
http://www.telam.com.ar/notas/201306/22828-inauguraron-un-centro-de-micro-y-nanoelectronica-en-
bahia-blanca.html
15

integrados de alta complejidad, utilizables en telefona celular, televisores inteligentes y
computadoras, entre otros dispositivos.
Por ltimo, la ciudad de La Plata inaugur en el 2009 el Parque Tecnolgico para promover
la industria TIC con el fin de estimular la innovacin y desarrollo. Este Polo est pensado
para competir con el de Rosario y Crdoba, que son dos de los ms grandes a nivel nacional
en el rubro de la industria tecnolgica. El Distrito Informtico del Gran La Plata (DILP), un
cluster de empresas nacionales e internacionales, forma parte del Parque, junto al gobierno
local y la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), una de las ms importantes del pas en
trminos de formacin de recursos humanos para la industria. El objetivo principal es
transformar a la ciudad en un SilliconValey propio
20
En La Plata tambin se localizan la
.
Universidad Catlica de La Plata, la Universidad
Notarial Argentina, la Universidad del Este, y adems, cuenta con unaFacultad Regional de
la Universidad Tecnolgica Nacional, y con la Universidad Pedaggica.
48
stas atraen
estudiantes de todo el pas y del extranjero, dndole a la ciudad una rica vida cultural joven,
permeable a las innovaciones.

7. La relacin entre los gobiernos locales y los ciudadanos a travs de las TIC
Una de las caractersticas principales de una ciudad innovadora, tiene que ver con la
relacin fluida y transparente entre el gobierno local y los ciudadanos, a travs del uso de
las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC).
La municipalidad de Baha Blanca cuenta con un portal de Gobierno Abierto, donde los
ciudadanos pueden realizar preguntas a los funcionarios y proponer iniciativas al
intendente. En la seccin de datos abiertos, los ciudadanos pueden acceder a las
declaraciones juradas de los funcionarios, el presupuesto municipal, informacin acerca del
intendente, programas sociales, etc. Adems, el gobierno local se comunica con los
ciudadanos, a travs de las redes sociales como Twitter y Facebook.
El gobierno de la ciudad de La Plata, utiliza la telefona mvil para comunicarse con los
ciudadanos, a partir de dos iniciativas puntuales e interesantes: a) enva a travs de SMS
informacin referida a la disponibilidad de lugares para estacionar b) informa a los
ciudadanos, tambin va SMS, en caso de alerta meteorolgica. Estas iniciativas responden
a dos problemas locales: el trfico y las inundaciones. Por eso, sirve como ejemplo de
polticas pblicas que atienden un contexto especfico e intentan resolver problemticas
locales.
La municipalidad de Tandil no tiene un portal de gobierno abierto, y no utiliza las redes
sociales para comunicarse con los ciudadanos, si bien estos pueden enviar por email
sugerencias, reclamos e inquietudes al intendente de la ciudad.
La falta de herramientas de interaccin entre gobiernos y ciudadanos, evidencia, muchas
veces, la falta de herramientas que estimulen la participacin pblica en los procesos de

20
http://ftp.laplata.gov.ar/nuevo/gobierno/institucional/desarrollocal/parquetec.shtm
16

innovacin productiva. Por eso, de la mano de la creacin de gobiernos inteligente, se
forman ciudadanos activos e innovadores.
No es casualidad que la ciudad ms avanzada en materia de participacin social en los
procesos de innovacin productiva, Baha Blanca, sea la ciudad que ms ha avanzado en
fortalecer y crear vnculos entre gobierno y ciudadanos a partir del uso de las TIC. El Portal
de Gobierno Abierto y la Agencia de Gobierno Abierto e Innovacin son un reflejo de este
fenmeno.

8. Conclusiones
El anlisis de los procesos de innovacin productiva en entornos urbanos y la conformacin
de redes de innovacin a escala local, constituyen modos de abordar la investigacin sobre
las problemticas del desarrollo local en un mundo globalizado, as como las de la
democratizacin de la innovacin productiva.
El creciente avance tecnolgico y el peso especfico de la Ciencia y Tecnologa en el
aparato productivo, estimulan a los gobiernos locales y a las empresas a tomar medidas
para impulsar la incorporacin del conocimiento a la produccin. Las ciudades cobran
mayor relevancia y se configuran de modo creciente como verdaderos entornos de
innovacin.
En definitiva, la ciudad es un gran tubo de ensayo, un laboratorio viviente. El mero hecho
de experimentar hace mover las ruedas del desarrollo. Tal como seala Levy, es importante
constituir colectivos inteligentes que partan de una idea bsica: la inteligencia est
repartida en todas partes (Levy, 2004). La inteligencia colectiva no puede desprenderse del
contexto cultural en el que se desarrolla. Est en todas partes, es glocal, pero anclada a una
realidad local que le da sentido y sustento. No se trata de un concepto abstracto, sino que se
remite a las relaciones sociales.
El tamao de las ciudades influye en la generacin de innovaciones, no slo en relacin a la
mayor cantidad y calidad de centros de produccin y almacenamiento de conocimientos,
sino tambin por el potencial para generar redes de conocimiento entre los diversos actores
sociales. Si la inteligencia est en todas partes, la posibilidad de vnculo es mayor cuanto
mayor sea el tamao de la poblacin. En ciudades grandes, las ideas fluyen y circulan con
mayor velocidad; la posibilidad de que lleguen a buen puerto son mayores, dado el
alcance y la probabilidad de acertar en el blanco. Las relaciones sociales constituyen el
pilar dinmico de la economa del conocimiento: cuanto mayor sea el potencial de vnculo,
mayor ser la probabilidad de que surjan nuevas ideas.
Por ltimo, ha sido interesante notar en los ltimos aos, que el avance de los procesos de
innovacin comienza a fundamentarse no slo en los productos innovadores, sino tambin
en los procesos de produccin de los mismos. Si bien tanto los desarrollos de software
como de tecnologas aplicadas se han basado siempre en la identificacin de necesidades
sociales y/o econmicas, se ha constituido en los ltimos aos un nuevo desafo para
empresas, universidades y comunidades cientficas, que consiste precisamente en lograr que
el plus innovador de sus resultados sea haber cambiado la manera en la que se produce y
17

conoce tradicionalmente, a partir de involucrar en los procesos creativos a comunidades y
grupos sociales especficos. Estos grupos, pueden abandonar as la mera lgica de la
necesidad y el consumo, para tomar parte en la lgica de produccin y creacin de
conocimiento cientfico e innovacin.
El grado en que estos procesos -entre los que se encuentran los que forman parte de la
denominada ciencia ciudadana-, se estn dando en el pas y en los territorios abordados
en este trabajo, es poco relevante en relacin al gran desarrollo que estn teniendo en
Europa o Amrica del norte. Sin embargo, la tendencia mundial a -al menos- fomentar este
tipo de procesos, comienza a vislumbrarse, en particular en las ciudades de mayor potencial
innovador.
Segn se puede deducir del grado de avance de nuestra investigacin, el tamao de una
ciudad condiciona el grado de innovacin socio-productiva, pero no inhibe ni garantiza por
s mismo la posibilidad de avanzar en procesos innovativos. El rol de los gobiernos locales
y del Estado, la voluntad poltica al momento de disear y diagramar las polticas pblicas
de desarrollo cientfico tecnolgico y productivo, la participacin multisectorial en estos
procesos, resultanfundamentales para generar innovacin local en ciudades, al menos en las
ciudades grandes y medianas.
La inteligencia colectiva se construye. Supone la constitucin de ciudades inteligentes y la
formacin de ciudadanos inteligentes.En tanto investigadores, resulta fundamental analizar
la conformacin y desarrollo de redes de innovacinentre gobiernos, empresas,
universidades y/o organizaciones de la sociedad civil.

Bibliografa:
lvarez Garca, Alonso (2012): La innovacin abierta: ideas de Chesbrough y Von
Hippel en: TELOS, Cuadernos de Comunicacin e Innovacin, Artculo incluido
en el boletn eKISS n 91, una publicacin semanal interna de Telefnica,
descargado de: http://telos.fundaciontelefonica.com/url-direct/pdf-
generator?tipoContenido=articulo&idContenido=2009100116310224 el
29/07/2014.
BOISIER, Sergio (2001): Desarrollo (local): De qu estamos hablando?
http://www.cedet.edu.ar/sitio/agenda/boisier.pdf
BOTHEL, Richard: Bringing It All Together,
http://www.westga.edu/~distance/ojdla/spring41/bothel41.html
Castells, Manuel: La ciudad de la nueva economa, en Revista La Factora, Junio -
Septiembre del 2000 n
12,http://www.revistalafactoria.eu/restrict.php?tipo=articulo&id=153
FERREIRA DE BARROS, Fernando Antonio (2005): A tendencia concentradora
da producao do conhecimento no mundo contemporneo, Paralelo 15 - COPPE -
ABITPI, Rio de Janeiro.
Finquelievich, Susana, Patricio Feldman y Celina Fischnaller (2013): Redes de
innovacin en tres ciudades de la Provincia de Buenos Aires: La Plata, Tandil y
Baha Blanca, Seminrio Internacional Poltica pblica, rede e territriona Amrica
18

Latina, Rio de Janeiro, Brasil, 4 al 6 de noviembre, 2013, IPPUR / UFRJ y Rede de
Polticas Pblicas (RPP)
FINQUELIEVICH, S. (2001) "Ciudades en el espacio de las redes: Nuevas
centralidades y periferias urbanas en la sociedad informacional". En Mundo Urbano
No 14 [publicacin electrnica] (diciembre 2001). Buenos
Aires:[www.argiropolis.com.ar]
FINQUELIEVICH, Susana Coordinadora (2005): TIC y desarrollo local.
Municipios e Internet. Ed. La Cruja. Buenos Aires.
HERRERA, MARCO V. (2014): Democratizacin de la innovacin: Innovacin
social, Conferencia impartida en la Semana del Emprendedor. Ciudad de Mxico,
Agosto 7, 2013en: Mexico
Forbes,http://www.forbes.com.mx/sites/democratizacion-de-la-innovacion-
innovacion-social/, descargado el 29/07/2014.
JOHNSON, Steven (2010): Where good ideas come from. The natural history of
innovation, Penguin Books, New York.
Levy, Pierre (2004): Inteligencia colectiva. Por una antropologa del ciberespacio,
BIREME, OPS, OMS, Washington DC,www.inteligenciacolectiva.bvsalud.org
Sassen, Saskia (1994): Cities in a world economy (Thousand Oaks, Calif. Pine
Forge Press, 2011) 4ta. ed., original 1994; Serie: Sociology for a new century
VonHippel, Eric (2005): Democratizing innovation, The MIT Press, Cambridge,
Massachusetts; London, England, http://web.mit.edu/evhippel/www/democ1.htm
West, Geoffrey B. et al.: Power Laws in Urban Supply Networks, Social Systems,
and Dense Pedestrian Crowds, enComplexity Perspectives in Innovation and
Social ChangeMethodos Series, 2009, Volumen 7, Part IV, 433-450, DOI:
10.1007/978-1-4020-9663-1_17




Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014

Garibaldi, Pablo Daniel
pdgaribaldi@hotmail.com
UBA/INAP


El Estado empresario en la Argentina posneoliberal: un estudio de la creacin,
organizacin y evolucin de las empresas pblicas no financieras bajo los
gobiernos de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez de Kirchner




Resumen: El presente trabajo constituye el primer avance de una investigacin que
procura efectuar un anlisis descriptivo y comparativo histrico de la expansin de las
empresas estatales no financieras bajo los gobiernos posneoliberales en Argentina, ms
particularmente de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez de Kirchner. Las preguntas
fundamentales que se realiza este estudio son en qu sectores de actividad se inscriben
las empresas pblicas no financieras en Argentina en los ltimos aos?, cul es la
incidencia de esas organizaciones en sus respectivos sectores?, y, fundamentalmente,
por qu los gobiernos decidieron intervenir bajo esa modalidad en ciertos sectores y no
en otros?























El Estado empresario en la Argentina posneoliberal: un estudio de la creacin,
organizacin y evolucin de las empresas pblicas no financieras bajo los
gobiernos de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez de Kirchner


El presente trabajo constituye un primer avance de una investigacin que procura
efectuar un anlisis descriptivo y comparativo histrico de la expansin de las empresas
estatales no financieras bajo los gobiernos posneoliberales en Argentina, ms
particularmente de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez de Kirchner. Las preguntas
fundamentales que se realiza este estudio son en qu sectores de actividad se inscriben
las empresas pblicas no financieras en Argentina en los ltimos aos?, cul es la
incidencia de esas organizaciones en sus respectivos sectores?, y fundamentalmente,
por qu los gobiernos decidieron intervenir bajo esa modalidad en ciertos sectores y no
en otros? Para empezar a responder estas preguntas, el trabajo propone, en primer lugar,
una definicin de empresa estatal, y luego describe el perfil sectorial de las empresas
estatales nacionales no financieras desde la asuncin de Nstor Kirchner, ateniendo
principalmente a la composicin accionaria, la forma de constitucin y las actividades
especficas que desarrolla cada organizacin. Por ltimo, se esbozan conclusiones
tentativas.

Las empresas estatales y las actividades empresariales del Estado

Esta investigacin asume una concepcin estrecha de empresa estatal, en tanto la define
como aquella organizacin que combina los distintos factores de la produccin para
generar bienes o servicios que se venden en el mercado a un precio que cubre al menos
una porcin de sus costos -es decir, desarrolla una actividad empresarial- y cuya
propiedad del capital y/o la administracin es ejercida por el sector pblico. Siguiendo a
Ugalde (1983), los trabajos que han procurado realizar un inventario de las empresas
pblicas tienden a sostener que desde un punto de vista econmico constituye
actividad empresaria aqulla en la que el estado produce bienes o servicios que luego
vende en el mercado a un precio que cubre, cuanto menos, una porcin de los costos
(1983). Este tipo de definiciones se aparta de campos semnticos amplios, como los
sugeridos por Acea y Comn en Empresa pblica e industrializacin en Europa
(1990), que incluyen a toda organizacin que combina los distintos factores de la
produccin para generar bienes o servicios y cuya propiedad es total o parcialmente
pblica o bien que est controlada por el Estado.
Ugalde advierte que la propiedad mayoritaria del Estado no es un atributo exhaustivo
para definir el carcter pblico ya que an en casos de minora o sin ella, el estado
puede tener un rol dominante en la creacin o direccin de una entidad empresaria y en
tal caso hay fundamentos para asimilarla a un cierto carcter pblico (1983).
Asimismo, para Rougier y Bellini (2008), las definiciones estrechas pueden presentar
inconsistencias en los siguientes casos: a) empresas privadas intervenidas por el poder
pblico para cumplir con un objetivo preciso sin el despojo formal de los titulares del
capital; b) empresas privadas donde la participacin del Estado era minoritaria tanto en
el capital como en su administracin pero supervisadas mediante fideicomisarios,
directores o sndicos; y c) empresas que recibieron aportes de capital del Estado en
virtud de un rgimen especial con el propsito de impulsarlas inicialmente y delegar la
gestin y la propiedad al sector privado ms adelante; es decir, se trataba de empresas
con amplia participacin estatal pero con el objetivo (pblico) de traspasar su dominio
al capital privado en un perodo temporal relativamente breve; aunque en muchos casos
ello no necesariamente ocurri en los tiempos previstos o del modo establecido.
No obstante, con respecto a la advertencia de Ugalde, retomada por Rougier y Bellini
ms recientemente, sobre la demarcacin dbilmente exhaustiva del atributo propiedad
mayoritaria del capital por parte del Estado, la incorporacin de la referencia a la
administracin o direccin estatal de la empresa restringe las posibilidades de cometer
estiramiento conceptual al tiempo que brinda precisin analtica. Por otro lado, las
situaciones de inconsistencia sintetizadas ms arriba son resueltas por el atributo
sealado o se corresponden con problemas de investigacin distintos a los aqu
planteados.
Indudablemente, las actividades empresariales del Estado desbordan a las empresas
pblicas. En esta lnea, el concepto Estado empresario, sugerido por Rougier en
diversos estudios, da cuenta de un Estado con capacidades para impulsar o sostener no
slo las actividades empresariales propias sino tambin otras de naturaleza privada y en
la que participa directamente de manera relativa o slo lo hace inicialmente (2008). El
Estado empresario permite considerar, adems de las empresas pblicas, a la
participacin estatal en el capital de empresas privadas, que en ocasiones tena el control
de la gestin y en otras slo participaba marginalmente, an cuando se reservaba
numerosos mecanismos de control o supervisin de las decisiones tomadas libremente
por los empresarios privados (2008).
Existen otras propuestas conceptuales que incorporan la veta empresarial del Estado. El
complejo econmico estatal privado, concepto propuesto por Schvarzer (1979), tambin
aborda las actividades empresariales del Estado ya que alude, en su formulacin
original, a las articulaciones existentes entre el sector pblico y el privado en torno a
una gama diversa de actividades econmicas de produccin: siderurgia, petroqumica,
construccin de grandes obras de infraestructura, provisin de servicios claves, entre
otros. Estas articulaciones se manifiestan, esencialmente, en torno a un conjunto
relativamente amplia y variopinto de actividades econmicas, entre las que se han
destacado la construccin de grandes obras de infraestructura (incluidas las obras
viales), la produccin de bienes intermedios de uso difundido (como la siderurgia, la
petroqumica, las pastas celulsicas, el cemento, etc.), las telecomunicaciones, la
exploracin y explotacin de hidrocarburos, entre otras.

Las empresas pblicas no financieras bajo los gobiernos de Nstor Kirchner y
Cristina Fernndez de Kirchner

Como seala Oszlak (2004), la dcada de 1990 se caracteriz por un cambio
fundamental en el papel del Estado en la regin. En el nivel nacional, muchos
gobiernos renunciaron total o parcialmente a una porcin importante de su funcin de
prestacin directa de bienes y servicios, lo cual se manifest en la transferencia de esas
responsabilidades a instancias provinciales y al mercado. Una tendencia generalizada
a la desregulacin y a la terciarizacin de ciertas gestiones complet gran parte del
cuadro de transformaciones fundamentales en la composicin y dimensin de su
aparato institucional. En otras palabras, el proceso de privatizacin llevado adelante
por el gobierno de Carlos Menem redujo las empresas estatales a una mnima expresin.
Bajo las presidencias de Nstor Kirchner y de Cristina Fernndez de Kirchner, se
registra un incremento de las actividades empresariales del Estado y, particularmente,
de las empresas estatales nacionales no financieras tal como las definimos en la seccin
precedente, aunque su incidencia en el PIB, en la cpula empresaria y en los respectivos
sectores de actividad es poco significativa. La reestatizacin del Correo Argentino,
Aguas Argentinas, Aerolneas Argentinas e YPF constituye el principal movimiento que
ha robustecido la incidencia del capital estatal en el PBI y en la cpula industrial. Para
dar cuenta de tal presencia, a continuacin se describe, brevemente, el perfil sectorial de
las empresas estatales no financieras legadas por las administraciones precedentes,
detallando la conformacin accionaria, la forma de constitucin y las actividades
productivas especficas.

La herencia asumida y, en algunos casos, potenciada

La gestin de Nstor Kirchner hered el 25 de mayo de 2003 una dbil por su
incidencia en el PIB y en los respectivos sectores de actividad- y heterognea por sus
orgenes, trayectorias, insercin sectorial y tamao- presencia de empresas estatales
nacionales.

Energa

Bajo la presidencia de Carlos Menem, se constituyeron tres firmas en el sector
energtico que continuaron operando en la ltima dcada: Nucleoelctrica Argentina
Sociedad Annima (NASA), Emprendimientos Energticos Binacionales Sociedad
Annima (EBISA) y Dioxitek Sociedad Annima. NASA fue creada por el decreto del
Poder Ejecutivo Nacional 1540 en agosto de 1994 para desarrollar la produccin y
comercializacin de la energa elctrica generada por las Centrales Nucleares Atucha I y
Embalse y la construccin, puesta en marcha y operacin de la Central Nuclear Atucha
II. Por el instituto mencionado, y Hasta que se privatice la actividad de generacin
nucleoelctrica, el 99 % del paquete accionario correspondi al Estado nacional, donde
el Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos detentaba sus acciones, y el 1
% a Agua y Energa Elctrica Sociedad del Estado. Actualmente, los accionistas de
Nucleoelctrica Argentina SA son el Estado Nacional a travs de la Secretara de
Energa con el 79% de las acciones, la Comisin Nacional de Energa Atmica (CNEA)
con el 20% y el Ente Binacional de Emprendimientos Energticos SA con el 1%. La
CNEA alcanza el 20% de las acciones en noviembre de 2009, cuando Fernndez de
Kirchner aprueba un decreto ratificatorio del acuerdo firmado entre la CNEA y
Nucleoelctrica que autoriza la cesin de acciones a favor de la Comisin Nacional de
Energa Atmica en un ocho con cero seis por ciento (8,06%) del capital accionario de
NASA.
Dioxitek SA fue creada por el gobierno nacional mediante el decreto 1286 del ao 1996,
por el que transform los sectores operativos y productivos del rea ciclo de
combustible de la CNEA en una empresa autnoma, con el objetivo de garantizar el
suministro del dixido de uranio utilizado para producir los elementos combustibles
necesarios para las centrales nucleares de potencia. A partir de 2002, la empresa y la
CNEA acordaron que la primera se hiciese cargo de la produccin y comercializacin
con exclusividad de fuentes selladas de cobalto-60 empleadas en medicina nuclear y en
determinados procesos industriales.
EBISA, por ltimo, es una Sociedad Annima de capital estatal, representado en
acciones cuya titularidad corresponden a la Secretara de Energa (99 %) y a
Nucleoelctrica Argentina SA (1 %). El Decreto 616/97 dispuso la creacin de la
empresa estableciendo a su cargo la comercializacin de la energa elctrica proveniente
de los aprovechamientos binacionales e interconexiones internacionales que el Estado
Nacional haba asignado a la ex - Agua y Energa Elctrica Sociedad del Estado,
ejerciendo para ello los derechos y obligaciones correspondientes al Estado Nacional
dentro del marco de los respectivos Tratados y Convenios.

Investigacin y Desarrollo

UBA Tecnologa Sociedad Annima (UBATEC), Innovaciones Tecnolgicas
Agropecuarias Sociedad Annima (INTeA), Parque Tecnolgico del Litoral Centro
Sociedad Annima con Participacin Estatal Mayoritaria (PTLC), el Polo Tecnolgico
Constituyente Sociedad Annima (PTC) y el Emprendimiento Productivo La Gleba
Sociedad Annima constituyen emprendimientos que bajo distintos esquemas de
funcionamiento se orientan a transferir conocimiento y tecnologa a la actividad
productiva. Fundada en 1991, Ubatec SA est constituida por la Universidad de Buenos
Aires que posee el 32% de las acciones, al igual que el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires, la Unin Industrial Argentina (25% de las acciones) y la Confederacin
General de la Industria (11%). El PLTC nace mediante un impulso del CONICET que
aprob la constitucin de una Sociedad Annima con Participacin Estatal Mayoritaria
(SAPEM) encargada de administrar el rea de incubacin y los predios para radicacin
de empresas, en donde interviniesen los sectores cientfico y gubernamental. Los socios
fundadores del Parque fueron el CONICET, la Universidad Nacional del Litoral (UNL),
el gobierno de Santa Fe, la Municipalidad de la ciudad de Santa Fe, la Confederacin
General Econmica (CGE) y la Confederacin General de la Industria (CGI). Esta
sociedad, que adquiri personera jurdica el 22 de agosto de 2002, incorpor dos aos
despus un nuevo accionista: la Municipalidad de la ciudad de Paran (Entre Ros). A
mediados de 2005, el CONICET cede a la UNL sus acciones debido a los problemas
que originaba la ausencia de una ley nacional que ratificara su presencia dentro de la
Sociedad
1
El PTC es un organismo de interface que procura crear sinergias entre sus propios
institutos, la actividad privada y otros centros de investigacin y desarrollo. Constituido
por medio de un Acuerdo de Cooperacin y Asistencia en 1997, se conform Polo
Tecnolgico Constituyentes SA en 1999 con el objetivo de asumir la planificacin y el
gerenciamiento de las actividades del consorcio. La sociedad est conformada por la
Comisin Nacional de Energa Atmica (CNEA), Instituto Nacional de Tecnologa
Agropecuaria (INTA), Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI), Instituto de
Investigaciones Cientficas y Tcnicas de las Fuerzas Armadas (CITEFA), Servicio
Geolgico Minero Argentino (SEGEMAR) y la Universidad Nacional de General San
Martn (UNSAM). El Emprendimiento Productivo Educativo La Gleba SA se origina en
una iniciativa de la Universidad Nacional del Sur (UNS) que decidi crear en 1998 esta
sociedad annima, de la que retuvo el 99 % de las acciones mientras el 1 % restante
qued en manos de la Fundacin de la Universidad Nacional del Sur, la cual ejerce el
rol de articulacin tecnolgica de la UNS. La Gleba es una empresa de base tecnolgica
que produce y comercializa pollos de calidad diferenciada y sus derivados. INTEA SA,
por ltimo, creada en 1993, es una entidad de derecho privado conformada
mayoritariamente por el INTA con la finalidad de contribuir al desarrollo, difusin y
, aunque permaneci participando del proyecto.

1
Como se ha mencionado, el Parque Tecnolgico del Litoral Centro est administrado por una Sociedad
Annima con Participacin Estatal Mayoritaria (SAPEM) compuesta por un capital accionario integrado
por 12.000 acciones pertenecientes a los sectores: cientfico (Clase A: 4.080 acciones correspondientes a
la Universidad Nacional del Litoral - UNL); gubernamental (Clase B: 3.960 acciones del Gobierno de la
Provincia de Santa Fe, Municipalidad de la ciudad de Santa Fe y Municipalidad de la ciudad de Paran -
Entre Ros-) y empresarial (Clase C: 3.960 correspondientes a la Confederacin General Econmica -
CGE ; y Confederacin General de la Industria - CGI de la Repblica Argentina).
comercializacin de tecnologas apropiables generadas por el instituto o adquiridas en
forma propia o asociada, destinadas a la empresa agraria. El capital est integrado por
INTA (97,5%), Sociedad Rural (0,83%), CONINAGRO (0,83%) y Federacin Agraria
Argentina (0,83%), con el objeto de intermediar comercialmente entre el INTA como
entidad transmisora de tecnologa y productora de bienes y servicios, y el sector privado
usuario (Res. INTA 115/93).

Comunicacin

El gobierno de Nstor Kirchner hered LT10 Radio Universidad Nacional del Litoral
Sociedad Annima, Servicios de Radio y Televisin de la Universidad Nacional de
Crdoba Sociedad Annima, TELAM Sociedad del Estado y el Sistema Nacional de
Medios Pblicos Sociedad del Estado. Las dos primeras sociedades se originan en
iniciativas de universidades nacionales. LT10 nace en 1931 de la mano de la UNL y
Servicios de Radio y Televisin de la Universidad Nacional de Crdoba es una
Sociedad Annima integrada por la Universidad Nacional de Crdoba y la
municipalidad de la ciudad de Bell Ville. Esta ltima es productora de los contenidos
locales de Canal 10, cba24n, Nuestra Radio y Radio Universidad. Canal 10 es
inaugurado en 1962 junto a Radio Universidad. Posteriormente, en 1979, se incorpor el
segundo medio radial: la emisora de frecuencia modulada FM 102,3, -actualmente
Nuestra Radio-. Desde el ao 1958 hasta diciembre de 1972, los medios estuvieron bajo
la rbita directa de la Universidad Nacional de Crdoba, pero los requerimientos legales
para poder vender publicidad, comercializar sus espacios y de este modo, generar
ingresos genuinos, exigieron que se constituyera como una sociedad annima.
El Sistema Nacional de Medios Pblicos SE surge en el ao 2000, bajo el gobierno de
De La Ra, integrado por Canal 7, LRA Radio Nacional y la agencia de noticias
nacional, Tlam. Dos aos ms tarde, bajo la presidencia de Eduardo Duhalde, Tlam
recupera el status de Sociedad del Estado, dejando de formar parte del SNMP mediante
el decreto 2507 de 2002 firmado por el entonces presidente, siendo su accionista la
Secretara de Medios de Comunicacin, encargada de designar el directorio. En 2009,
con la constitucin de una nueva empresa pblica, el SNMP es disuelto y puesto en
liquidacin.

Esparcimiento

La Lotera Nacional Sociedad del Estado, desde 1893, asume la tarea de administrar y
regular las actividades del mercado de los juegos de azar. En 1990, mediante el decreto
598/90, Lotera Nacional se transforma en Sociedad del Estado, ampliando desde all su
lnea de productos de forma tal que logra convertirse en una de las empresas estatales
con mayor volumen de ventas y lder del sector. En 2001, esta firma era la nica
empresa estatal nacional no financiera que se registraba en la cpula empresarial
argentina (Manzanelli et al., 2012).

Construccin

Construccin de Viviendas para la Armada Argentina Sociedad Annima fue creada por
el decreto 2042 de 1966, cuyo estatuto fue aprobado por decreto 2462/1986 y
modificado por decreto 2174/1990, constituyndose en una empresa del Estado que
depende del Ministerio de Defensa y funciona en jurisdiccin del Estado Mayor General
de la Armada como rgano de cumplimiento de la Ley 14135 de Viviendas del Personal
Militar. Su competencia principal es la construccin de viviendas individuales y/o
colectivas para su venta al personal militar (en actividad o retirado) y civil de la Armada
de la Repblica Argentina, la Prefectura Naval Argentina y al personal civil del
Ministerio de Defensa (Informe AGN 112 de 2010).

Editorial

La Editorial Universitaria de Buenos Aires nace como una Sociedad del Estado,
transformndose luego en una Sociedad de Economa Mixta. Al comienzo de sus
operaciones, la Universidad de Buenos Aires contaba con el 99% de las acciones del
sello editorial, y el 1% restante corresponda a aportes privados. El directorio de la
empresa es elegido por el Consejo Superior de la Universidad.

Servicios: servicios de rampa y portuarios

Intercargo Sociedad Annima Comercial es una empresa concesionaria de la prestacin
del servicio de atencin en tierra de aeronaves en aeropuertos bajo jurisdiccin nacional,
que consiste en la sealizacin y calzado de la aeronave una vez en tierra, carga y
descarga de las bodegas, remolque, carga de agua, limpieza, desagote de baos,
provisin de energa elctrica, aire acondicionado, entre otras tareas. En este rubro es la
empresa ms importante del pas. Con respecto a su composicin accionaria, Intercargo
es una Sociedad Annima Comercial perteneciente al Estado Nacional cuyo capital est
constituido en un 80% por el Ministerio de Economa y en un 20% por el Ministerio de
Defensa. A fines de 2012, la Secretara de Poltica Econmica y Planificacin del
Desarrollo establece la intervencin de la firma mediante la Resolucin 113/2012;
medida prorrogada sucesivamente hasta la actualidad.
La Administracin General de Puertos Sociedad del Estado asume las tareas de
mantenimiento del dragado, sealizacin y balizamiento en el canal de acceso y vaso
portuario al Puerto de Buenos Aires. Al constituirse en 2013 la nueva operadora estatal
ferroviaria de cargas Belgrano Cargas y Logstica Sociedad Annima, producto de la
rescisin de varias concesiones a capitales privados, se dispuso que la AGP SE formara
parte de sus sociedades controlantes teniendo en cuenta "la importancia que tiene el
transporte de cargas y su integracin con los puertos y el comercio por vas navegables".
De este modo, la AGP controla el 25% del capital social de Belgrano Cargas y Logstica
Sociedad Annima.

Minera

En el sector de la minera, se observan dos empresas: Yacimientos Mineros de Agua de
Dionisio (YMAD) y Yacimientos Carbonferos Ro Turbio SA. Con respecto a la
primera, YMAD nace en el gobierno de Arturo Frondizi como una empresa
interestadual compuesta por la provincia de Catamarca y la Universidad Nacional de
Tucumn. La ley 14771 de 1958 crea Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio con el
objeto de realizar el cateo, exploracin y explotacin de los minerales de cualquier
categora existentes en la zona minera de Agua de Dionisio; y la comercializacin e
industrializacin de sus productos y la realizacin de cualquiera otra actividad o
explotacin vinculada a su objeto principal. Segn el instituto, el directorio de YMAD
se compone de dos vocales designados por la provincia de Catamarca, dos por la
Universidad Nacional de Tucumn y el presidente por el Poder Ejecutivo de la Nacin.
Yacimientos Carbonferos de Ro Turbio representa la primera reestatizacin luego del
proceso de privatizacin llevado adelante en los aos 90 mediante una intervencin
sustentada en la existencia de innumerables incumplimientos por parte de la empresa
adjudicataria a las obligaciones contradas por el contrato de concesin y usufructo
2
En 1998 se crea Vehculo Espacial de Nueva Generacin Sociedad Annima (VENG)
para desarrollar el Punto 17 del presupuesto de la Comisin Nacional de Actividad
Espacial (CONAE) segn el cual se requera la construccin de una lanzadera satelital.
Sin embargo, la empresa no registr actividades significativas. El proyecto resurgi bajo
la presidencia de Kirchner y Fernndez de Kirchner al asignarse pautas presupuestarias
relevantes para desarrollar el proyecto Tronador I y II. Asimismo, Nstor Kirchner
firm el decreto 350, por el cual "se autoriza a los entes y profesionales pertenecientes a
organismos del sistema nacional de ciencia, tecnologa e innovacin a participar, en
forma voluntaria, en la realizacin de tareas vinculadas con el desarrollo de medios de
acceso al espacio y servicios de lanzamiento, particularmente con el proyecto inyector
satelital para cargas tiles livianas". Los tcnicos que se incorporen al proyecto "fuera
,
segn la Secretara de Energa del Ministerio de Economa. Previamente, en mayo de
2002, el consorcio adjudicatario, liderado por capitales locales (Taselli), se haba
declarado en convocatoria. A travs del decreto 1034, Duhalde aprueba la rescisin de
la concesin integral del yacimiento dispuesta por la Secretara de Energa y designa al
interventor de la empresa. La intervencin de YCRT contina hasta la actualidad.

La herencia reactivada

Enseanza

En el ao 2000, se conforma Educ.Ar Sociedad del Estado que tiene por objeto
exclusivo realizar las siguientes actividades principales: 1) elaboracin, desarrollo,
contratacin y administracin de contenidos del Portal Educativo creado en el mbito
del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin, como as tambin de
los contenidos de todo sitio web conexo o accesorio a dicho Portal Educativo en el
mbito municipal, provincial , nacional, regional y /o internacional; 2) la fijacin de la
poltica de contenidos de dicho Portal Educativo, mediante la calificacin y evaluacin
de contenidos propios y de terceros que sean incluidos en el mismo, de acuerdo a los
lineamientos respectivos que apruebe el Directorio; y 3) la generacin, directa o
indirectamente, por s o por medio de terceros con o sin aporte de capital privado, de los
medios, instrumentos, contrataciones, asociaciones o todo tipo de mecanismos idneos
que permitan de manera gradual cooperar, supervisar o liderar el desarrollo de proyectos
nacionales o provinciales que apoyen la integracin de escuelas e institutos a la
Sociedad de la Informacin (Estatuto social de Educ.Ar Sociedad del Estado). Si bien la
constitucin formal de la empresa se registra en el ao 2000, su actividad cobra
relevancia bajo la gestin de Nstor Kirchner.

Fabricacin de naves espaciales


2
Segn el decreto de intervencin, los incumplimientos referidos son, entre otros, la falta de preservacin
del medio ambiente; falta de custodia, mantenimiento y conservacin de los bienes concesionados;
ausencia de asistente tcnico minero en el plan de desarrollo minero; falta del pago de haberes al personal
y aportes previsionales; incumplimiento de la afectacin de bienes a terceros, incumplimiento de
inversiones obligatorias, incumplimiento de los niveles de produccin mnimos y de aquellos
comprometidos en el plan empresario oportunamente presentado, falta de contratacin de seguros de
personal y de bienes concesionados, incumplimiento del pago del canon minero.
de su horario habitual de trabajo" pueden obtener una capitalizacin en las futuras
ganancias de VENG.

La vuelta al Estado Nacional

Servicios de correo y de provisin de agua potable y desages cloacales

En noviembre de 2003, el gobierno nacional encabezado por Nstor Kirchner dispuso, a
travs del Decreto 1075, la rescisin del contrato de concesin del servicio oficial de
correo y, por medio del Decreto 721 del ao 2004, constituy la empresa Correo Oficial
de la Repblica Argentina Sociedad Annima (CORASA), dentro de la rbita de la
Secretara de Comunicaciones. Originalmente, el decreto instrua al jefe de la cartera de
Planificacin Federal, Julio De Vido, para que, dentro del plazo de 180 das, convoque
"a licitacin pblica nacional e internacional, a fin de volver a privatizar el servicio
pblico postal". Dado que este traspaso no ocurri, el capital accionario de la sociedad
permanece distribuido de la siguiente forma: un 99% para el Ministerio de Planificacin
Federal, Inversin Pblica y Servicios y un 1% para el Ministerio de Economa y
Produccin. En consecuencia, el Estado opera los servicios postales, monetarios y de
telegrafa de una empresa que alberga a ms de 12.800 trabajadores. Correo Argentino
SA, liderada por capitales locales (Grupo Macri), era la concesionaria del servicio postal
oficial de la Argentina desde su privatizacin en 1997, la cual haba entrado en concurso
preventivo en septiembre de 2001, cuando registraba una deuda de $ 900 millones.
Mediante el decreto 303 de 2006, Nstor Kirchner rescinde el Contrato de Concesin
suscripto entre el Estado Nacional y Aguas Argentinas SA, por culpa del
Concesionario debido a la deteccin de incumplimientos graves en las inversiones
destinadas a la expansin del servicio comprometidas en el Pliego de Bases y
Condiciones, que fue incorporado al contrato de concesin, y de objetivos de calidad.
Paso siguiente, el gobierno nacional dispone la constitucin de Agua y Saneamientos
Argentinos Sociedad Annima, en la rbita de la Secretara de Obras Pblicas del
Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios
3
En marzo de 2007, el Estado Nacional retom el control operativo de Tandanor
(decreto 315/07), declarando nula de nulidad absoluta la privatizacin llevada adelante
en la dcada anterior. Adems de los procedimientos viciados en la licitacin pblica
que dio lugar a la venta del astillero, el grupo Inversora Drsena Norte (Indarsa),
integrado por la empresa francesa Entreprise Submarine, el Banco Holands Unido y la
firma argentina Ciamar, slo haba abonado una parte del precio de venta (7 millones de
dlares de 59), abandonado la explotacin hacia 1999 e ingresado en un proceso de
quiebra despus de la venta judicializada de ocho hectreas que Tandanor posea en
. El 90% del capital
de la sociedad pertenece al Estado Nacional, ejerciendo la titularidad el Ministerio de
Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, y el 10% del capital social
correspondi a los ex trabajadores de Obras Sanitarias de la Nacin adheridos al
Programa de Propiedad Participada (PPP) en virtud del cual se incorporaron
oportunamente como accionistas de la ex concesionaria Aguas Argentinas SA. La vuelta
al Estado del servicio en cuestin, implica el traspaso de manos desde capitales
extranjeros (Suez).

Industria militar: astillero y fbrica de aviones


3
En el marco regulatorio de AySA SA, el agua figura como un derecho humano.
Retiro. El Ministerio de Defensa, en ese entonces a cargo de Nilda Garr, ejerci la
titularidad del 90% de las acciones estatales y los trabajadores del astillero recibieron el
10% de las acciones mediante el rgimen de propiedad participada. En 2010, Tandanor
fue incorporada junto con el Astillero Almirante Storni al Complejo Industrial Naval
Argentino (CINAR).
El Congreso argentino, mediante la ley 26501 de diciembre de 2009, facult al gobierno
nacional a la compra de las acciones de la firma estadounidense Lockheed Martin
Aircraft Argentina Sociedad Annima. Posteriormente, Fernndez de Kirchner crea la
nueva Fbrica Argentina de Aviones (FadeA) "Brigadier San Martn", un centro integral
de mantenimiento de aeronaves y motores, con capacidad de fabricacin y ensayo, tanto
de piezas como de herramental, con el soporte de un departamento de ingeniera propio.
Asimismo, la firma cuenta con la posibilidad de brindar asistencia in situ a las
aeronaves (field service).

Servicios de transporte areo y ferrocarril

En el ao 2008, el Congreso declara de utilidad pblica y sujetas a expropiacin las
acciones de las empresas Aerolneas Argentinas Sociedad Annima y Austral Lneas
Areas Cielos del Sur Sociedad Annima y de sus firmas controladas Optar Sociedad
Annima, Jet Paq Sociedad Annima y Aerohandling Sociedad Annima, quedando
exceptuada la participacin accionaria del Estado y de los trabajadores de las referidas
empresas en la propiedad de las mismas. Bajo la administracin de capitales privados
espaoles (Marsans), Aerolneas Argentinas haba sufrido una aguda descapitalizacin,
fundamentalmente por la disminucin drstica de las importantes rutas y de aviones
propios, adems de oficinas comerciales y sistemas tecnolgicos (simuladores de
vuelo). Por otro lado, el funcionamiento operativo de la empresa exhiba hacia 2008 el
incumplimiento en el pago de salarios y a los proveedores.
Belgrano Cargas y Logstica Sociedad Annima, creada por el decreto 566 de 2013,
tiene a su cargo la prestacin y explotacin comercial del servicio, la operacin y
logstica de trenes, la atencin de estaciones, el mantenimiento del material rodante,
infraestructura, equipos, terminales de carga y servicios de telecomunicaciones y todas
las dems actividades complementarias y subsidiarias del sector de la red nacional
ferroviaria integrada por el Ferrocarril General Belgrano y de los sectores de la red
ferroviaria nacional que en un futuro se le asignen. Adems de las instalaciones y el
material rodante en poder de la anterior concesionaria, la nueva empresa se hizo cargo
del personal antes empleado por Ferrocarril General Belgrano Sociedad Annima -
empresa residual resultante de la privatizacin de Ferrocarriles Argentinos- y de los
Talleres Ferroviarios de Taf Viejo que esta ltima administraba. Segn el instituto, la
empresa est integrada por la Administracin de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad
del Estado, la Sociedad Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado y la Administracin
General de Puertos Sociedad del Estado.
La administracin estatal del Ferrocarril General Belgrano aparece respaldado por el
carcter estratgico de las lneas ferrocarriles correspondientes. La normativa afirma
que el servicio ferroviario es una herramienta central que adems de alcanzar objetivos
de poltica econmica, a travs del aumento de la capacidad total del sistema nacional
de transporte de cargas, permite la conexin entre los centros de produccin regionales
con los puertos y los centros de acopio y consumo, resultando ste un factor clave en el
desempeo y crecimiento de las economas regionales del pas para la colocacin de sus
productos (decreto 566/2013). Belgrano Cargas y Logstica pone fin al gerenciamiento
de la Sociedad Operadora de Emergencia SA (SOESA) iniciado en febrero de 2006, que
a su vez se hace responsable de la terminacin de la concesin que desde fines de la
dcada de 1990 tena la empresa Belgrano Cargas Sociedad Annima sobre el
Ferrocarril General Belgrano.
La ley 26352 de febrero de 2008 reorganiza la actividad ferroviaria en la Argentina
formando dos sociedades del Estado, la Administracin de Infraestructuras Ferroviarias
Sociedad del Estado (ADIF) y la Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado (SOFSE).
Posteriormente, el decreto 752 de 2008 complement la ley por lo que a partir de fines
del mismo ao, SOFSE comenz a desarrollar su tarea. Si bien la Operadora Ferroviaria
Sociedad del Estado nace en 2008, recin dos aos ms tarde comienza a prestar
servicios al asumir los Servicios Ferroviarios del Chaco (SEFECHA). En 2011, la firma
se vuelve responsable de los servicios regionales en las provincias de Salta y Buenos
Aires. A partir de la creacin del Ministerio del Interior y Transporte, en 2012, SOFSE
y ADIF se apoderan de la administracin de todas las lneas suburbanas no
concesionadas del Gran Buenos Aires, los servicios de larga distancia a Crdoba y
Tucumn va Rosario y servicios en Entre Ros anteriormente prestados por el Estado
provincial.

Hidrocarburos

La constitucin de un oligopolio hidrocarburfero privado tras el proceso de
liberalizacin y privatizacin en el sector modific estructuralmente la dinmica del
mercado (Barrera, 2012). La sancin de los decretos 1055, 1212 y 1589, de 1989,
permitieron la concesin y concentracin privada de reas de explotacin y la libre
disponibilidad de los recursos extrados sin condiciones de reinversin para incrementar
o mantener constante el nivel de reservas. La estrategia aplicada por el oligopolio
consisti en la sobreexplotacin de los yacimientos descubiertos por la YPF estatal y
subexploracin del territorio, lo que redund en un marcado descenso en los niveles de
reservas, debido a la cada de los pozos terminados de exploracin, y de produccin. En
un mercado donde la petrolera estatal era la dinamizadora del sector, el repliegue de
sus inversiones luego de su privatizacin en 1993, deriv en la contraccin de la
actividad en su conjunto, dado que el capital privado se concentr en monetizar las
reservas de la empresa estatal para maximizar (2012). Segn el proyecto de ley De la
soberana hidrocarburfera de la Repblica Argentina, presentado por Fernndez de
Kirchner, desde la adquisicin por Repsol en 1998 y hasta fines de 2011 el descenso del
nivel de reservas fue del 54% en petrleo y del 97% en gas, con lo que justifica declarar
el 51% del patrimonio de YPF de utilidad pblica y sujeto a expropiacin. En este
marco, el Congreso argentino sanciona el proyecto. Ms concretamente, el Estado tom
200.576.505 acciones. De ese total, el 49% fue otorgado a las provincias productoras de
hidrocarburos. En consecuencia, el cuadro de la nueva composicin accionaria es la
siguiente: 51% Estados nacional y Provincias; 25,46% Grupo Petersen (familia
Eskenazi); 17,09% capital flotante en la Bolsa de Comercio; y 06,43% Repsol.

Nuevas empresas estatales no financieras en viejos y nuevos sectores

Investigacin y Desarrollo

ENARSA Servicios Sociedad Annima, YPF Tecnologa Sociedad Annima y Centro
de Ensayos de Alta Tecnologa Sociedad Annima se inscriben en actividades
vinculadas a la investigacin y desarrollo, las dos primeras articuladas con empresas
estatales que operan en el sector hidrocarburfero y la segunda integrada a los proyectos
del INVAP Sociedad del Estado y ARSAT.
Telecomunicaciones

La ley 26092 de 2006 sanciona la creacin de Argentina Satelital Sociedad Annima
(ARSAT) cuyo objetivo social" es el diseo, desarrollo, lanzamiento y puesta en
servicio de satlites geoestacionales de telecomunicaciones en posiciones orbitales
acordados ante la Unin Internacional de Telecomunicaciones. Adems, la tarea de
ARSAT tambin est orientada a la explotacin de la posicin orbital satelital que le
corresponde al Estado argentino y en sus bandas de frecuencias asociadas. A travs del
decreto 634, con la firma del presidente Nstor Kirchner, el Poder Ejecutivo orden la
protocolizacin del acta de constitucin y conformacin de los estatutos societarios de
la nueva empresa. El decreto establece que los derechos de la titularidad de acciones por
el Estado Nacional sern ejercidos en un 98% por el Ministerio de Planificacin y en un
2% por la cartera de Economa y Produccin. Asimismo, Planificacin ser el rea
encargada del dictado de toda normativa aclaratoria y complementaria que requiera la
puesta en funcionamiento de la sociedad mencionada. Fernndez de Kirchner ampli las
atribuciones de la empresa: por el decreto 364/2010, le encomienda la implementacin y
operacin de la Plataforma Nacional de Televisin Digital Terrestre, con sus sistemas
de Transmisin y de Recepcin, y por el decreto 1552/2010, la implementacin y
operacin de la Red Federal de Fibra ptica, Puntos de Acceso a la Red Internacional, y
a las Redes Provinciales de Fibra ptica. De este modo, ARSAT asume el transporte
mayorista de banda ancha, incluyendo conectividad satelital para zonas sin otro tipo de
acceso.

Hidrocarburos

Energa Argentina Sociedad Annima es constituida por la ley nacional 25943 de 2004
por la cual tiene por objeto llevar a cabo por s, por intermedio de terceros o asociada a
terceros, el estudio, exploracin y explotacin de los yacimientos de hidrocarburos
slidos, lquidos y/o gaseosos, el transporte, almacenaje, distribucin, comercializacin
e industrializacin de estos productos y sus derivados directos e indirectos, as como de
la prestacin del servicio pblico de transporte y distribucin de gas natural y la
generacin, transporte, distribucin y comercializacin de energa elctrica. La firma
tiene la titularidad de los permisos de exploracin y de las concesiones de explotacin
sobre la totalidad de las reas martimas nacionales que no se encuentran sujetas a tales
permisos o concesiones y podr intervenir en el mercado a efectos de evitar situaciones
de abuso de posicin dominante originadas en la conformacin de monopolios u
oligopolios. La composicin accionaria de la empresa se distribuye en un 53% del
Estado Nacional, un 12% de las provincias que suscriben y el resto se reparte en oferta
pblica y sin derecho a voto.

Comunicacin

La Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual sancionada en 2009 prev la
creacin bajo la jurisdiccin del Poder Ejecutivo Nacional de la empresa Radio y
Televisin Argentina Sociedad del Estado (RTA S.E.), que tiene a su cargo la
administracin, operacin, desarrollo y explotacin de los servicios de radiodifusin
sonora y televisiva del Estado nacional. Como se ha mencionado, la norma dictada por
la presidenta Fernndez de Kirchner declar al SNMP disuelto y en liquidacin,
mientras que la infraestructura y los empleados pasaron al mbito de RTA.

Conclusiones tentativas

El presente trabajo constituye el primer avance de un anlisis descriptivo y comparativo
histrico de la expansin de las empresas estatales nacionales no financieras bajo los
gobiernos posneoliberales en Argentina, ms particularmente de Nstor Kirchner y
Cristina Fernndez de Kirchner. Las preguntas fundamentales que se realiza este estudio
son en qu sectores de actividad se inscriben las empresas pblicas no financieras en
Argentina en los ltimos aos?, cul es la incidencia de esas organizaciones en sus
respectivos sectores?, y fundamentalmente, por qu los gobiernos decidieron intervenir
bajo esa modalidad en ciertos sectores y no en otros?
En la primera seccin se estableci una definicin de empresa estatal, marcando a las
mismas como una de las actividades empresariales del Estado. Seguidamente, se
describi el perfil sectorial de las empresas estatales nacionales no financieras
discriminando la herencia y la apuesta propia de los gobiernos posneoliberales en
revisin
Continuando un legado dbil y heterogneo donde Lotera del Estado SE era la nica
organizacin que integraba la cpula empresaria de las principales 200 firmas del pas,
los gobiernos nacionales incrementaron la incidencia de las empresas estatales
nacionales no financieras en ese grupo y en el PBI gracias, fundamentalmente, a la
reestatizacin del Correo Argentino, Aguas Argentinas, Aerolneas Argentinas e YPF.
Las primeras tres se inscriben en el sector de servicios aunque en diferentes ramas e
YPF, la principal empresa del pas, en el sector hidrocarburfero. All tambin opera
ENARSA, quien tambin se suma a la elite empresaria aunque lejos de los porcentajes
de ventas de las anteriores. De esta manera, los factores que motivaron las
reestatizaciones se vuelven centrales para analizar la expansin de las empresas
estatales no financieras en los gobiernos posneoliberales.























Referencias Bibliogrficas

Acea, Martn y Comn, Francisco (Ed.) (1990). Empresa pblica e industrializacin en
Espaa. Madrid: Alianza Editorial.

Barrera, Mariano (2012). Las consecuencias de la desregulacin del mercado de
hidrocarburos en Argentina y la privatizacin de YPF. En Cuadernos del Cendes, ao
29 Nro. 80, Tercera poca, mayo-agosto 2012.

Belini, Claudio y Rougier, Marcelo (2008). El Estado empresario en la industria
argentina. Composicin y crisis. Buenos Aires: Manantial.

Manzanelli, Pablo; Schorr, Martn y Basualdo, Eduardo (2012). Elite empresaria y
rgimen econmico en la argentina. Las grandes firmas en la posconvertibilidad.
Documento de Trabajo N 22, rea de Economa y Tecnologa, FLACSO.

Oszlak, Oscar (2004). Privatizacin y capacidad de regulacin estatal: una
aproximacin terico-metodolgica. En Poltica y gestin pblica, Luiz Carlos Bresser
Pereira, Nuria Cunill Grau, Leonardo Garnier y Adam Przeworski. Buenos Aires:
Fondo de Cultura Econmica CLAD.

Schvarzer, Jorge (1979): Empresas pblicas y desarrollo industrial en Argentina,
Economa de Amrica Latina, nro. Especial, junio, Mxico.

Ugalde, Alberto (1983). Las empresas pblicas en la Argentina: su magnitud y origen.
Documento de Trabajo n3, CEPAL, Bs. As.

Fuentes

Decretos, leyes, resoluciones ministeriales e informes de la Auditora General de la
Nacin varias
1





TTULO DE LA PONENCIA



Lectura de las disposiciones y situaciones varias que confluyen en la Poltica Pblica para
la garanta y exigibilidad de derechos de las personas lesbianas, gays, bisexuales,
transgeneristas e intersexuales (LGTBI) en el Valle del Cauca







NOMBRE Y APELLIDO DEL AUTOR



Nstor Andrs Gmez Ocampo
1
nestorsoyyo@hotmail.com

Universidad del Valle
Cali - Colombia







REA TEMTICA SUGERIDA



Gnero y Democracia









1
Estudiante de quinto semestre del programa acadmico de estudios polticos y resolucin de conflictos de la
Universidad del Valle sede Melndez, diplomado en poltica pblica y derechos humanos en contexto de
diversidad sexual de la Alcalda de Santiago de Cali, Universidad del Valle y el Instituto de Prospectiva, innovacin
y Gestin del Conocimiento. Actualmente miembro del Centro Interuniversitario de Investigacin e Intervencin
Social (CIIIS) en la lnea de investigacin de Cultura Poltica y Participacin Ciudadana en Jvenes.
2


RESUMEN

Siendo las polticas pblicas la forma en la que el Estado responde a las situaciones
socialmente problemticas (Vargas: 1999) de la sociedad, este texto describe sucintamente
el contexto en el cual el fenmeno de los y las LGTBI pas de la esfera social y entr a
ocupar espacios importantes en el espectro poltico nacional.

Por tanto histricamente se describe la persecucin nacional que institucionalmente se
emprendi desde 1936 hacia expresiones de sexualidad diversa con penalizacin de las
mismas, el empoderamiento y visibilizacin del sector social LGTBI en el marco de la
Constitucin Poltica de 1991 y de la Accin de Tutela (Art. 86 C.Po) como mecanismo de
defensa de los derechos fundamentales esgrimidos en dicha Carta Magna, el proceso de
gestin y de consolidacin de polticas pblicas en el territorio nacional con temtica de
diversidad y equidad de gnero y hacer un anlisis de los valores en el discurso por parte
de los actores protagonistas (institucin y activistas empoderados) en la configuracin de
la Poltica Pblica para la garanta y exigibilidad de derechos de las personas lesbianas,
gay, bisexuales, transgeneristas e intersexuales (LGTBI) en el Valle del Cauca.




***Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.


























3


Lectura de las disposiciones y situaciones varias que confluyen en la Poltica
Pblica para la garanta y exigibilidad de derechos de las personas lesbianas,
gays, bisexuales, transgeneristas e intersexuales (LGTBI) en el Valle del
Cauca

En 1936 por primera vez aparece en documentos oficiales colombianos algn trmino en
relacin a una sexualidad diferente a la heterosexual, esa incursin fue del concepto
homosexualidad que se us en el Cdigo Penal colombiano para dejar propiamente dicho
que las prcticas sodomticas eran consideradas delito penalizable. Los aos 60 son para
las minoras sexuales una oportunidad de progreso, ya que se empieza un camino de
visibilizacin promovido por la revolucin sexual, el movimiento feminista y la lucha por
los derechos civiles de las minoras raciales, marco en el cual los activistas empoderados
Len Zuleta y Manuel Velandia, crean en 1970 el Movimiento por la Liberacin
Homosexual en Colombia, siendo este objeto de duras crticas eclesisticas y fuertes
persecuciones bien vistas por la maquinaria poltica del momento (ello en el marco de la
Constitucin Poltica de 1886 y sus tesis conservadoras de los valores Catlicos). En 1980
se supera el paradigma de la malversacin de las prcticas sodomticas y las relaciones
sexo genitales entre homosexuales dejan de ser un delito penalizable y 2 aos despus, es
decir, en 1982 se realiza la primera marcha del orgullo gay en Colombia, liderada por
Len Zuleta quien es asesinado en su casa de Medelln en 1993.
Es slo a partir de 1990 que en Colombia se introduce en el debate sexuale que las
personas no son slo heterosexuales y homosexuales, que existen unas identidades que
responden objetivamente a identidades de gnero, de orientacin sexual y/o expresin de
gnero y en virtud de lo anterior se conforma con las identidades concebidas hasta ese
momento la sigla LGTBI refirindose con ello a las mujeres lesbianas -L-, hombres gays -
G-, personas transvestidas, transgeneristas, transformistas -T-, hombres y mujeres
bisexuales -B- y personas intersexuales -I-, para darle una organizacin jurdica y poltica
a los y las miembros de las minoras sexuales que estaban siendo objeto de discriminacin,
tal como lo expone la Alcalda Mayor de Bogot D.C. (2007: 1):
Organizaciones no gubernamentales y de los sectores LGBT tanto nacionales como
distritales, como Colectivo Lsbico y Colombia Diversa, han venido reportando y
tipificando las violaciones de los derechos de personas por efecto de su identidad de
gnero y orientacin sexual, sealando variadas formas de violencia, abusos de la
fuerza pblica, abusos en el contexto del conflicto armado, no proteccin a estas
personas cuando se encuentran privadas de la libertad, entre otras formas de
vulneracin de derechos.
Cada carta constitucional demarca para el pas en que se gesta, el final de ste y el inicio
de uno nuevo, por tanto, gracias a la Constitucin del 1991 (en adelante del 91) la
Repblica de Colombia deja de ser un Estado de Derecho como se contemplaba en la carta
constitucional de 1886 donde primaba la ley, y se funda como Estado Social de Derecho,
democrtico, participativo y pluralista, lo que palabras ms palabras o palabras menos
traduce que priman los derechos humanos sobre el derecho positivo: El Estado debe
buscar por medio de la ley fortalecer la oferta de servicios y garantizarle de manera
progresiva a los ciudadanos los derechos fundamentales, que en ese sentido figuran como
principios esenciales para mantener el nivel de vida digno. Por primera vez y tras 170 aos
de historia republicana en Colombia los derechos dejaron de ser simple letra muerta y se
volvieron una realidad eficaz, ya que el constituyente del 91 logr articular en el
4
ordenamiento jurdico constitucional en el artculo (en adelante Art.) 86 de la
Constitucin Poltica de Colombia (en adelante C. Po) (2013: 36) la:
Accin de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por s misma o por quien acte a su nombre, la
proteccin inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera
que stos resulten vulnerados o amenazados por la accin o la omisin de cualquier
autoridad pblica.
Como hasta ahora de forma breve y sucinta se ha mencionado, el sector social LGTBI
desde antes del ordenamiento constitucional de 1991 ha buscado visibilizarse como
realidad latente y material en Colombia, pero es slo a partir del 91 y sirvindose de la
accin de tutela que ese objetivo de a poco se ha ido materializando, pues en esa
herramienta encontr cierta proteccin para apelar en el interior del pas por la vala y
reconocimiento de los derechos fundamentales que histricamente les haban sido
negados: Dignidad humana -Art. 1 y 11 C. Po.-, igualdad (Art. 13 y 43 C. Po.), libre
desarrollo de la personalidad (Art. 16 C. Po.), libertad de expresin y derecho a la
informacin (Art. 20 C. Po.), salud (Art. 49 C. Po.) y educacin (Art. 67 C. Po.) e
intimidad (Art. 15 C. Po.).
El sector social LGTBI se ha visto en la necesidad de adiestrarse en la formulacin
adecuada y de acciones de tutela, ya que el poder legislativo encargado de legislar en favor
de este grupo minoritario, vulnerable y en condicin de marginalidad social los ha tenido
desprotegidos y en dficit de atencin desde siempre, quedndoles como nico
instrumento de derecho el ya mencionado; hasta que en 2007 la Corte Constitucional con
la Sentencia C-075/07 expone ese abandono del Poder Legislativo colombiano para con
los y las LGTBI y legisla en vala de sus derechos en relacin al rgimen patrimonial de
compaeros permanentes, consolidndose Colombia como pas pionero latinoamericano
en relacin a ese tipo de derechos, ello segn Marcela Snchez directora de Colombia
Diversa (Snchez: 2011). Est tambin otros fallos de la Corte como la C-811/07 sobre el
rgimen de seguridad social en salud de pareja homosexual, la C-336/08 que reconoce el
derecho a ser beneficiaria/o de la pensin de sobrevivientes de la pareja del mismo sexo, la
C-798/08 que versa sobre derecho y deber de asistencia alimentaria para parejas del
mismo sexo, la C-029/09 que equipara uniones de hecho del mismo sexo con uniones
maritales heterosexuales, es decir, la Corte Constitucional les da los mismos derechos a los
LGTBI que a los heterosexuales (exceptuando el matrimonio y la adopcin), la C-283/11
que establece el derecho a la porcin conyugal de la uniones maritales de hecho y las
parejas del mismo sexo y, la T-999/11 sobre Art. 16 de la C. Po. que concede la expresin
de afecto en espacios pblicos.
Por otra parte se tiene que los y las LGTBI en nuestro pas han recurrido en reiteradas
ocasiones al bloque de constitucionalidad, y en mayor medida al Art. 93 de la C. Po.
donde se afirma (2013:38) los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se
interpretarn de acuerdo a los tratados internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia, ello en los casos concretos cuando la justicia ordinaria
colombiana por diversos prejuicios, vicia los fallos que afectan los derechos a los que
deben tener completo acceso los miembros del sector social en mencin. Los tratados y
convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos
humanos y prohben su limitacin (), [y que] prevalecen en el orden interno (2013:38)
son la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, principios de Yogyakarta,
Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Conferencia internacional Poblacin y
Desarrollo del Cairo de 1994, Plan de Accin de Beijing 1995, Comit de Derechos
Econmicos Sociales y Culturales (CDESC), Convencin de Beln Comit CEDAW
5
(Comit para la eliminacin de la discriminacin contra la mujer), Comisin
Interamericana de Derechos Humanos: Unidad para los derechos de las personas LGTBI,
Resolucin sobre Derechos Humanos, Orientacin Sexual e Identidad de Gnero ONU y
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Para ejemplo de las apelaciones del
sector LGTBI ante instancias internacionales, se tiene el caso X contra Colombia: El
Estado Colombiano viol el Art. 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos donde se compromete al cuidado especial y no discriminatorio a las minoras,
como grupos tnicos, sexuales entre otros sectores vulnerables (2009:126-128), razn por
la cual el Estado Colombiano se vio en la obligacin de dictar un juicio libre de prejuicio a
un joven, quien tras la muerte de su pareja con quien mantuvo 3 aos de relacin de hecho
le fue negada la solicitud de pensin por esta una pareja homosexual.
Hoy, pasados 23 aos desde el momento en el cual Colombia se funda como un Estado
Social de Derecho, a pesar de la presin de los rganos, entes y firma de tratados
internacionales que integran el bloque de constitucionalidad (Art.93 C.Po.) que obligan a
las instituciones Colombianas a no ser negligentes en la reivindicaciones de derechos para
sectores marginales como en este caso las minoras sexuales, despus de los tantos fallos
de la Corte Constitucional en procura de la salvaguarda de algunos de los derechos para
los miembros del sector social LGTBI, y en el marco del Proyecto Poltico del presidente
Juan Manuel Santos quien en su Plan de Desarrollo Nacional (2010:429) indica que:
El Gobierno nacional entiende que es una necesidad para el pas desarrollar el derecho
a la igualdad y no discriminacin. Por tal motivo adoptar y promover, de forma
participativa, las medidas necesarias para contribuir a eliminar prcticas
discriminatorias en las diferentes esferas de la sociedad y del Estado; promover
prcticas sociales que respeten, reconozcan y valoren la diversidad; y garantizar el
desarrollo y cumplimiento de polticas y mecanismos tendientes a superar la
desigualdad material y formal que afecta a los sujetos y grupos poblacionales
histricamente discriminados por motivos de etnia, sexo, identidad de gnero y
orientacin sexual, edad, discapacidad, condicin social y econmica. Adems, se
impulsar el cumplimiento de las Sentencias Constitucionales sobre los derechos de
estos grupos.
En Colombia segn dice Colombia Diversa (2008:30):
Se siguen presentando cotidianamente casos a montones de discriminacin hacia las
lesbianas, los gays, las personas trans, bisexuales e intersexuales por su orientacin
sexual, identidad de gnero y expresin de gnero, y continan siendo sujetas y sujetos
a discriminacin, violencia, persecucin, y otros abusos; en clara vulneracin a sus
derechos humanos; a ejemplo de ello se tiene la muerte de personas del sector en
cuestin y son subestimados como crmenes pasionales y queden en la ms infame de la
impunidad, no hay atencin diferencial en los hospitales ni responde a las necesidades
de salud sexual, reproductiva y mental, falta atencin oportuna de pacientes que viven
con el VIH, hay discriminacin, acoso laboral por revelar la condicin sexual, No existe
compromiso de parte de la secretara de educacin y el ministerio para garantizar
acceso a la educacin media y superior a la poblacin Trans, en algunos colegios
contemplan dentro de sus manuales de convivencia la homosexualidad como una falta
disciplinaria, hay discriminacin por identidad sexual al momento de realizar un simple
contrato de arrendamiento, poco acompaamiento de las instituciones del Estado,
encargadas de la promocin del bienestar familiar, que garanticen climas familiares
para la poblacin donde no existan vestigio alguno de discriminacin, reducida
oportunidad laboral en las instituciones del Estado, faltan espacios de recreacin para
esta comunidad, los lugares para la socializacin de los LGTBI son solo bares pues no
hay sitio pblicos especialmente para ello, no se toman las denuncias con seriedad
cuando los jueces anteponen sus creencias religiosas sobre los derechos de la poblacin
6
y dems situaciones de la vida diaria de los y las miembros de este sector fractal
colombiano.
La invisibilidad de dicha problemtica y la resistencia a los cambios que en este caso
transmiten los funcionarios de las instituciones pblicas, obedece a que stos se
desarrollan en un contexto social de corte conservador, permeado naturalmente por la
moral religiosa, desencadenando un razonamiento vetusto y evidente negligencia por parte
de los organismos encargados de brindar la proteccin y vala de la comunidad LGTBI a
razn del NO reconocimiento de la legislacin respecto a la forma en la que deben
abordarse los mismos.
En el marco de la negligencia institucional ya enunciada, el sector LGTBI en bsqueda de
respuestas positivas en relacin a la discriminacin y no reconocimiento de los derechos
fundamentales, se han servido adems de las disposiciones jurdicas constitucionales ya
mencionadas .de una amplia gama de instrumentos informales y no convencionales de
visibilizacin como son las denuncias mediticas, manifestaciones (abrazatones y
besatones) con el nimo de dejar de habitar el espectro social en el cual son vistos como
un grupo de pervertidos y desviados sexuales, y pasar a ocupar un lugar en la agenda
poltica nacional, departamental y local en aras de ser redimidos como ciudadanos en
igualdad de derechos y deberes.
Siendo las polticas pblicas la forma en la que el Estado responde a las situaciones
socialmente problemticas (Vargas:1999) de la sociedad, el propsito de este texto es
describir cmo se dio la formulacin, cmo fue el proceso de la consolidacin y hacer un
anlisis de los valores en el discurso por parte de los actores protagonistas (institucin y
activistas empoderados) en la configuracin de la Poltica Pblica para la garanta y
exigibilidad de derechos de las personas lesbianas, gay, bisexuales, transgeneristas e
intersexuales (LGTBI) en el Valle del Cauca.
El 28 de diciembre de 2007 mediante el Decreto 608 la Alcalda Mayor de Bogot
D.C., (2007:4) estableci los:
Lineamientos de la Poltica Pblica para la Garanta Plena de Derechos de las
personas lesbianas, gay, bisexuales y transgeneristas-LGBT- en Bogot D.C., en
cumplimiento de los principios y los fines del Estado y de los derechos sealados
en la Constitucin Poltica de Colombia, en su desarrollo jurisprudencial y en
los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, ratificados por el
Estado Colombiano y que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Siendo el anterior un gran avance en reconocimiento de derechos para los LGTBI y un
hito en polticas pblicas -as fuese solamente en el papel- de diversidad sexual y de
gnero a nivel nacional, la cual se vio motivada por cumplir muchos de los pactos y
tratados internacionales ratificados por Colombia en el Congreso de la Repblica, adems
de las disposiciones constitucionales internas (Alcalda Mayor de Bogot: 2007,1):
Prembulo de la Constitucin Poltica Colombiana y sus artculos 1 y 2, los artculos 7
y 30 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, los artculos 2, 3 y 5 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos y del Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, los artculos II y XVII de la Declaracin Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre, los artculos 1, 2, 26 y 29 de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos, los artculos 1, 2 y 3 del "Protocolo de San
Salvador", los artculo 10, 11, 12, 52 y 53 de la Carta Andina para la Proteccin y
Promocin de los Derechos Humanos.
7
En el ao 2007 y a lo largo y ancho del Departamento del Valle del Cauca, los y las
LGTBI hacen notorio su inters en la construccin de una poltica que recoja las
necesidades y expectativas de igualdad de derechos fundamentales, los cuales se han visto
violentados histricamente a razn de orientacin sexual, identidad de gnero y expresin
de gnero diferentes a las establecidas por la cultura predominante en Colombia, y sobre lo
cual ya se ha hablado anteriormente.
En respuesta al anterior estado del arte de los y las LGTBI en el Valle del Cauca es que se
inicia el proceso de Poltica Pblica, el cual fue adelantado de manera conjunta por la
Secretara de Equidad y Gnero del Departamento en mencin y por activistas del sector;
esa bsqueda de reconocimiento por parte de los y las LGTBI con impases y dems lleg a
trmino el 19 de diciembre de 2011, despus de pasar por los tres debates obligatorios: El
primer debate llevado a cabo el 13 diciembre de 2011, el segundo debate el 15 de
diciembre de 2011 y el tercer debate el 19 de diciembre de 2011 con 21 votos a favor de
21 posibles, momento en el cual la Honorable Asamblea departamental Del Valle Del
Cauca, aprob la poltica pblica para el sector LGBTI del Valle Del Cauca, siendo esta la
primera poltica pblica en el pas que versa sobre la garanta y la exigibilidad de
derechos de las personas lesbianas,gay, bisexuales, transgeneristas e intersexuales
(LGBTI) (Asamblea departamental: 2011).
La poltica pblica para la garanta y exigibilidad de derechos para los y las LGTBI en el
Valle del Cauca se vio influenciada por la poltica pblica para la garanta plena de
derechos de las personas lesbianas, gay, bisexuales y transgeneristas (LGBT) en Bogot
D.C., la cual como ya fue desarrollado, es hito nacional en temas de visibilizacin y
restitucin de derechos de las personas miembros de las comnmente denominadas
minoras sexuales. La poltica LGTBI del Valle del Cauca se bas en gran medida en la de
Bogot para la configuracin de la misma, y para muestra de ello est el nombre con
elementos similares, con el agregado que en el Valle del Cauca se hacen aportes muy
valiosos, ya que no slo se asume una mirada institucional del deber de garantizar los
derechos, sino que se ampla el espectro de accin del sector LGTBI del Valle del Cauca y
la poltica pblica en cuestin como una gran herramienta poltica para la exigibilidad de
los derechos. Por otro lado se tiene un avance en cuestin de reconocimiento de
identidades por parte de la poltica pblica del Valle del Cauca, ya que se consideran a las
personas intersexuales dentro del sector poblacional al cual est dirigida la Ordenanza 339
de 2011.
La poltica pblica para la garanta y la exigibilidad de derechos de las personas lesbianas,
gay, bisexuales, transgeneristas e intersexuales (LGTBI) en el Valle del Cauca tiene unas
normas legales que se dan en cumplimiento de los principios y los fines del Estado y de
los derechos sealados en la Constitucin Poltica de Colombia, en el desarrollo
jurisprudencial y en los instrumentos [y tratados] internacionales de derechos humanos,
ratificados por el Estado Colombiano y que hacen parte del bloque de
constitucionalidad (Ordenanza 339, 2011: 3).
La poltica pblica en cuestin tiene como objetivo garantizar el ejercicio pleno de
derechos a las personas de los sectores LGTBI, bajo el entendido de que la garanta de
derechos de todas las personas y de todos los sectores sociales es indispensable para la
construccin y fortalecimiento de un Estado social de derecho(Ordenanza 339, 2011: 5),
para lo cual se propone:
a) Ajustar las capacidades institucionales para garantizar as el reconocimiento,
defensa, promocin, (...) proteccin y restitucin de derechos para los LGTBI en el
departamento, b) Transversalizar los enfoques de orientacin sexual e identidades de
8
gnero en las actuaciones de la gobernacin y municipios para lograr de manera
progresiva que las personas LGTBI sean sujetos plenos de derechos, c) Atender de
manera diferencial con enfoque de derechos las necesidades de las personas LGTBI, d)
Promover y cualificar la participacin poltica de las organizaciones y personas del
sector LGTBI de forma democrtica en espacios de decisorios del Departamento,
Municipios y otros mbitos territoriales, e) Programas de capacitacin educativa
dirigido a nios/as de instituciones del Departamento con los dos compontes: i)
pedagoga y enseanza sobre las orientaciones sexuales respetando las directrices de
las instituciones educativas y ii) con la Secretara de educacin, generar mecanismos de
seguimiento por el respeto a la pluralidad y el libre desarrollo de la personalidad, f)
Educacin con principio de inclusin, sensibilizar a docentes, personal administrativo y
estudiantes frente al tema de diversidad sexual. (Ordenanza 339: 5, citada en Pizarro,
2013: 23).
La direccin de la poltica pblica para la garanta y exigibilidad de derechos de los
LGTBI del Valle del Cauca est en cabeza de la Gobernadora o del Gobernador del
Departamento, La formulacin del plan de accin y la coordinacin en la ejecucin de
esta poltica estar en cabeza de la Secretara de Equidad y Gnero del Valle del Cauca,
en compaa, con las distintas entidades gubernamentales que tengan incidencia por su
objeto social en el desarrollo de esta poltica (2012: 10), aunque la puesta en marcha de
esta no se ha limitado slo a las disposiciones departamentales, sino que activistas del
sector desde su campo de accin han aportado, son muchos los grupos y fundaciones en el
Valle del Cauca en relacin a lo dicho, pero sobresalen por su aportes en temas
neurlgicos como la cuantificacin de los crmenes contra los y las trans y ayudar a
combatirlos, campaas en salud sexual y reproductiva, campaas paradgicas de
sensibilizacin ciudadana sobre el derecho de las minoras sexuales a ser diferentes,
acompaamiento profesional a personas en zonas vulnerables o de riesgo social, entre
otras: Colombia Diversa, Santamara Fundacin GLTB, Fundacin Glairis, Organizacin
Transmujer, Fundacin Multigenero- Jamund, Colectivo de Diversidad Sexual de la
Universidad del valle, Chaina, Proyecto Espiritual Quirn, Fundacin Trinity, Junio,
Fundacin Cultural Satiricn, Grupo de encuentro y reflexin Gay Aguacatal, Lesbipolis,
Fundasfe y Fundacin gora Valle, e instituciones que sin tener una responsabilidad
propiamente dicha en la materializacin de esta poltica pblica han estado altamente
comprometidos, como es el caso de la polica y su oficina de derechos humanos y la
defensora del pueblo en cabeza del entonces defensor del pueblo Andrs Santamara
Garrido.
En lo que respecta a la asignacin y gestin de recursos slo se habla una sola vez del
tema, en el captulo 5 de la poltica pblica que versa sobre los procesos estratgicos
transversales y sus lneas de accin, en el inciso de 2 sobre la gestin interinstitucional,
literal f dice que la gestin de recursos [depender de] () varias fuentes, incluyendo la
cooperacin internacional (2011:7). Es lo anterior una gran problemtica ya que:
La Secretara de Equidad y Gnero deber adoptar un plan de accin cuatrienal en donde
se priorizarn las lneas de accin contenidas en la () ordenanza por ejecutar y se
formularn las metas correspondientes en desarrollo de los procesos estratgicos
transversales, () deben priorizarse al menos el 50% de lneas de accin de cada proceso
estratgico transversal. (Ordenanza 339, 2011: 13)
Y al no existir recursos propios para la puesta en marcha de la poltica pblica en cuestin,
difcilmente la Secretara de Equidad y Gnero puede responder de manera efectiva y
eficaz sobre los trminos propios de la ordenanza, como efectivamente ocurre, a ejemplo
de ello se tienen los dos grficos siguientes:
9
PLAN DE INVERSIONES 2013 EN MILLONES DE PESOS DEL DEPARTAMENTO
DEL VALLE DEL CAUCA
Inversin Directa por Dependencia







Grfico No. 1
PLAN DE INVERSIONES 2013 EN MILLONES DE PESOS DEL DEPARTAMENTO
DEL VALLE DEL CAUCA
Inversin Directa por Dependencia







G
rfico No. 2
Fuente: Informe plan de inversiones 2013 de la Secretara de Equidad y Gnero del
Departamento del Valle del Cauca.
En los grficos anteriores puede evidenciarse la disparidad en la asignacin de erarios del
Departamento, esto en relacin a la evidente categorizacin de necesidades y apoyo a stas
con mayor o menor destinacin de recursos, y que en el 2013 a la Secretara de Equidad y
Gnero se le di a disposicin solamente $680 millones de pesos para la puesta en marcha
de sus mltiples funciones, siendo slo una de estas las labores lo relacionado con el
sector social LGTBI en el departamento; es ms, si esos $680 millones de pesos fuesen
exclusivamente para proyectos, acciones sociales, campaas de salud y dems orientados a
los y las LGTBI vallecaucanos y vallecaucanas ese capital seguira siendo nfimo, pues
son muchas las necesidades de esta poblacin en condicin de marginalidad social,
situacin que en teora debera satisfacerse con los mecanismos e instrumentos propios de
la poltica pblica departamental que pide un trato diferencial desde la ptica de derechos,
lo cual no se da, o no de la forma debida por carencia de gestin de recursos.
10
Ahora bien, puede mirarse la poltica pblica promulgada en la Ordenanza 339 de 2011
desde un anlisis a los discursos de las partes, para entender los motivos soterrados,
ganancias y/o prdidas por esta poltica. Por un lado est la institucionalidad, el proyecto
poltico del presidente Juan Manuel Santos con su Plan de Desarrollo Nacional de
Prosperidad para Todos en el cual hay cabida a las minoras entre ellas las sexuales,
siendo posible deducir que ese comportamiento poltico tiene objetivo propio: Ganar
simpatizantes y buscar votos, la administracin del doctor Francisco Jos Lourido quien de
la mano con la Secretara de Equidad y Gnero cobijaron y acompaaron hasta llegar a su
culmen la poltica pblica para las y los LGTBI del Valle del Cauca, el argumento
socialmente dicho es que fue por el cumplimiento de los principios y los fines del Estado
y de los derechos sealados en la Constitucin Poltica de Colombia, en el desarrollo
jurisprudencial y en los instrumentos internacionales de derechos humanos, ratificados
por el Estado Colombiano y que hacen parte del bloque de constitucionalidad (2011:1) y
en ningn momento digo que no, lo que s sostengo es que haban otros intereses de por
medio, que la Secretaria de Equidad y Gnero calcul en relacin a los beneficios que
traera para el Departamento del Valle y su despacho el seguir la ruta trazada por Bogot
al ser el hito en polticas de diversidad de gnero, y an mejor al potencializar la semntica
de la misma, y desde esa ptica es adecuado poner en evidencia que el 30 de octubre de
2012 la Secretara de Equidad y Gnero fue galardonada con la Octava Gala Len Zuleta
por su gestin en beneficio de los derechos de las Lesbianas, Gays, Bisexuales,
Transgeneristas e Intersexuales (LGTBI) en el Departamento (Gobernacin del Valle del
Cauca: 2012). En pocas palabras, la maquinara tras la poltica pblica para la garanta y
exigibilidad de derechos de las personas LGTBI en el Departamento del Valle del Cauca
fue premiada porque hay un texto donde semnticamente se habla de reivindicacin de
derechos cuando en la prctica poco de ello ocurre.
Por otro lado estn a su vez los y las lderes y lideresas empoderados y empoderadas del
sector social LGTBI en el Valle del Cauca que con la configuracin de la poltica pblica
en cuestin, puede que no hayan ganado finalmente la lucha por la vala y reconocimiento
de los derechos que como seres humanos estn en condiciones de gozar y que el Estado
debe garantizar, pero al menos se dotaron de una herramienta jurdica fuerte: La creacin
de un hito, de antecedentes, de un referente sobre el cual apelar cuando se vean
violentados y discriminados en su calidad de personas, adems con la Ordenanza 339 de
2011 demuestran ser un sector capaz de movilizar, de impactar a pesar de fracciones
internas y le dicen al Departamento que existeny se visibilizaron como realidad objetiva
departamental con la configuracin de esa poltica pblica (indistintamente que se quede o
no en el papel).
El abogado Alemn Ferdinand Lassalle dice que los factores reales de poder que rigen
en el seno de cada sociedad son esa fuerza activa y eficaz que informa todas las leyes e
instituciones jurdicas de la sociedad en cuestin, haciendo que no puedan ser, en
sustancia, ms que tal y como son (1994:36). El planteamiento de Lassalle es fcilmente
vinculable al anlisis de esta poltica pblica y emplearse como herramienta metodolgica
para afirmar que los objetivos e instrumentos de esta poltica son el resultado de luchas de
poder entre actores cuyos intereses estn contrapuestos, para prueba de ello reza en la
poltica pblica para la garanta y exigibilidad de los derechos de las personas LGTBI en
el Valle del Cauca sobre las acciones afirmativas (2011:10) lo siguiente:
Consiste en el establecimiento de un plan de acciones para lograr la garanta y
exigibilidad de los derechos de las personas de los sectores LGBTI en equidad; su lnea
de accin nica es la formulacin de un Plan cuatrienal de acciones afirmativas, que
ser un instrumento fundamental de la poltica de que trata la presente ordenanza.
11
El instrumento fundamental para la ejecucin de la poltica pblica depende del gobierno
de turno, depende de la voluntad poltica del gobernador del momento, es eso lo que nos
dice el fragmento anterior, y a esto debe sumrsele la no asignacin de recursos propios a
la poltica pblica. Desde la perspectiva de Lassalle podramos decir que el poder real de
los y las LGTBI en este caso no les di para ms, pues el poder efectivo, lo tena la
institucionalidad, siendo sta quien en ltimas puso las reglas del juego, haciendo que la
poltica quedar as y no de otra forma (Lassalle,1994:36).
De acuerdo al anterior orden de ideas quisiera expresar lo que desde mi perspectiva es el
sentido ideolgico y poltico de los instrumentos y objetivos oficiales de la poltica, para
lo cual veo prudente citar al clsico Nicols de Maquiavelo quien en su obra El Prncipe,
en el captulo VIII titulado de los que accedieron al principado mediante crmenes (2011:
31) dice:
Las injusticias, en efecto, deben cometerse de una vez, para que, menos degustadas, su
dao sea menor, mientras los favores deben procurarse paso a paso, a fin de
saborearlos mejor. Y un prncipe debe ante todo comportarse con sus sbditos de modo
que ningn incidente, favorable o contrario, le obligue a variar su proceder, pues
cuando en los momentos adversos llegan las necesidades, no est ya a tiempo de hacer
el mal, en tanto el bien que hace se considera forzado y no le reporta beneficio, como
tampoco agradecimiento alguno.
El anterior fragmento brinda los insumos para dar claridad a aquello hasta ahora ya
mencionado en algunas ocasiones, y es que esta poltica pblica es para los LGTBI del
Valle del Cauca una minucia en relacin a las exigencias que el estado del arte de ese
sector social en trminos de discriminacin y vulneracin de derechos fundamentales
amerita y requiere, pero es una minucia que reciben con gran regocijo y alegra, pues es
fruto de la lucha histrica asumida por varias generaciones que actualmente gozan de una
situacin ms cmoda que hace algunas dcadas; el deseo de los y las LGTBI es llegar a
la equidad y justa reivindicacin de sus derechos, pero el camino hasta lograrlo es largo y
pedregoso, pues las lgicas institucionales y polticas funcionan para el espectro de las
garantas sociales en el sentido de Maquiavelo, quien expone que el dirigente debe hacerle
sentir al pueblo que lo necesita, crearle la necesidad de que l lo gobierne
(Maquiavelo:2011) y para eso debe hacerlos adictos a pocas pero constantes dosis de sus
favores, como en este caso lo es la falsa seguridad de una poltica pblica para la garanta
y exigibilidad de derechos para este sector social marginal.
La poltica pblica para la garanta y exigibilidad de derechos de las personas LGTBI en
el Valle del Cauca en materia de participacin de la ciudadana es bastante democrtica, o
al menos en letras, ya que permite la ilusin en relacin a lo pluralista que puede llegar a
hacer la puesta en marcha de la misma; en su enfoque participativo dice (2011):
La formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de la poltica de que trata la
presente Ordenanza, contar con mecanismos de participacin autnoma. El Estado
promover formas de participacin y buenas prcticas participativas, sin detrimento de
la autonoma que debe ser connatural al ejercicio de dicha participacin. La
participacin puede ser directa o representativa; se establecern acciones afirmativas
para garantizar la participacin y la representacin de personas LGBTI habitantes de
zonas rurales, pertenecientes a grupos tnicos y raciales especficos y en particular,
para las mujeres lesbianas, bisexuales y transgeneristas, los hombres trans y las
personas intersexuales -atravesadas todas ellas de manera especial por situaciones de
inequidad dadas en razn del gnero-; las personas LGBTI en situacin de
discapacidad, prostitucin o indigencia o victimas de desplazamiento; as como las
privadas de la libertad, y las personas LGBTI menores de 29 aos y mayores de 60
aos.
12
A razn de lo anterior en el artculo 9 de la poltica pblica en mencin se propone la
creacin de la asamblea consultiva departamental, la cual estara conformada por voceros
y voceras de las diferentes entidades territoriales del departamento, entidades especiales de
consejos comunitarios de comunidades negras y consejos comunitarios del pueblo Rom,
afirmando adems que todas las identidades del sector LGTBI deben tener asiento y
representatividad por los 42 municipios del departamento, es decir, que debe haber un total
de 252 personas que integran esa asamblea. La asamblea consultiva departamental es de
vital importancia para la puesta en marcha efectiva y eficaz de esta poltica pblica, ya que
tiene como funciones (Ordenanza 339: 12, citada en Pizarro, 2013: 48):
a) Analizar los principales problemas para el reconocimiento, restablecimiento y
garanta de los derechos, b) Proponer recomendaciones para la mejora y ajuste de
polticas pblicas poblacionales. C) Denunciar casos de violacin de derechos en el
territorio, d) Discutir, a la luz de la Constitucin y la ley, la manera en que la
poltica debe aplicarse en cada una de las entidades territoriales, e) Conocer y
analizar las propuestas, sugerencias y denuncias entre los rganos competentes y f)
Presentar propuestas que promuevan la transversalizacin de los enfoques de
derecho, de orientacin sexual e identidad de gnero.

Lo lamentable en el aspecto de participacin est en el proceso real hasta ahora vivido por
la poltica pblica, ya que el mandato de la misma se ha visto incumplido por la
institucionalidad que hasta el momento no ha propiciado o estimulado espacios para la
creacin de la asamblea consultiva departamental, y se ha escudado en el captulo 9
pargrafo primero donde dice que (2011:11): si por ausencia de representantes de cada
una de las identidades listada, no se logra tal representacin, se dar el cupo de
representacin a una vocera o un vocero de otra identidad para delegar todas las
funciones que corresponden a la asamblea consultiva departamental a los activistas,
grupos y fundaciones empoderados del sector LGTBI, siendo esto pernicioso pues ha dado
cabida a la fragmentacin de los LGTBI (de la cual ya hice mencin anteriormente) que
ahora en lugar de la defensa de los intereses generales de ellos como minora, slo buscan
sus intereses particulares y dirigir procesos desde las lgicas propias, para ejemplo de esto
estn los casos de Colombia Diversa y de Santamara Fundacin que tienen el manejo casi
monoplico de temas como estadsticas y derechos de los y las personas trans
respectivamente, ello adems influenciado por los recursos que logran del exterior de
instituciones como lo es USAID. Con lo anterior entonces, queda ms que claro que la
participacin ciudadana, y en especial de los y las LGTBI de todo el departamento en la
puesta en marcha de la poltica pblica en mencin ha sido pauprrima, pues la
Gobernacin y Secretara de Equidad y Gnero no han buscado mnimamente promover la
participacin de las personas de los 42 municipios del departamento a quienes les favorece
la ptima implementacin de esta poltica.
Para ir concluyendo la presente lectura de la poltica pblica para la garanta y exigibilidad
de derechos de las personas LGTBI del Valle del Cauca desde varias perspectivas,
articular algunos juicios de valor aparte de los hasta ahora ya manifestados, esto ser
sobre algunos aspectos considerados por mi como preponderantes y que han hecho que la
puesta en marcha de esta poltica sea como son y no de otra forma (Lassalle, 1994: 36).
Hay dos maneras de acercarse a los resultados obtenidos por la poltica pblica, por un
lado esta lo ya mencionado sobre la visibilizacin para los LGTBI resultante de todo el
proceso de poltica pblica y sus avances histricos que como sector social obtienen, ya
que es el primer departamento del pas con una poltica de esta ndole, posicionndolo por
tanto como hito en materia de equidad de gnero y diversidad sexual, adems gracias al
escenario dado por esta poltica, los activistas de algunos municipios del departamento
13
como Pradera, Candelaria, Tulu y Buga, han encontrado argumentos vlidos para incidir
en la formulacin de su poltica pblica especfica LGTBI, pero esta mirada es sujeta a
debates pues no responde a uno de los objetivos oficiales de la poltica, por lo cual est la
otra manera de ver los resultados: Los que se pueden evaluar, a esta esfera de percepcin
de los resultados de la poltica pblica en cuestin pueden vincularse los mltiples proceso
adelantados por las instituciones, grupos y fundaciones de activismo LGTBI y defensa de
derechos ya mencionados, pero ms directamente las acciones de la Secretara de Equidad
y Gnero del departamento tales como los talleres, foros, seminarios y dems espacios de
formacin acadmica y de sensibilizacin en temas de inters, a ejemplo de ellos est el
Taller en Formacin Incidencia en Salud Pblica desarrollado en cabeza de la Secretara
de Equidad y Gnero Cumpliendo con los postulados legales contenidos en la Ordenanza
No. 339 de diciembre 28 de 2011 (Pizarro: 2013), pero puede decirse que los esfuerzos
realizados por esta secretara son escasamente representativos en relacin a planteado en la
poltica pblica, ya que se versa sobre temas tal como la implementacin de una
educacin para el cambio cultural, lo que implica trabajos con personas que no sean del
sector social en cuestin, y esta rea an ha sido poco atendida por las instancia
departamentales.
Para la evaluacin de polticas pblicas los trminos eficacia y eficiencia son importantes
pues le permiten a la administracin pblica ponderar el proceso en cuestin, de all que
sea necesaria tener claridad sobre estos dos conceptos para poder emitir un juicio de valor
sobre la eficacia y eficiencia de la presente poltica pblica, el sitio web
wordReference.com ofrece una escueta pero til nocin de lo que son cada uno de ellos:
Nos dice que eficacia es Capacidad para obrar o para conseguir un resultado
determinado y eficiencia como la Capacidad para lograr un fin empleando los mejores
medios posibles (WordReference:2012). Es a la luz de esta lectura que puedo conjeturar
que la poltica pblica para la garanta y exigibilidad de derechos de las personas LGTBI
en el Valle del Cauca no es ni muy eficaz ni muy eficiente, pues per se no tiene la
capacidad o mecanismos suficientes para tener resultados favorables las metas u objetivos
que se plantea, y como ya se ha argumentado, carece de presupuesto propio y depende por
tanto de instituciones privadas para la puesta en marcha de sus programas.
Una de las grandes problemticas de la poltica pblica en mencin son los instrumentos
que enuncia para su puesta en marcha, por tanto lo ms fcil en este punto sera decir
cmo deberan ser o de qu manera deberan estar planteados, pero en lo que a m respecta
este es un problema un poco ms profundo, ya deca Ferdinand Lassalle que los factores
reales de poder que rigen en el seno de cada sociedad son esa fuerza activa y eficaz que informa
todas las leyes e instituciones jurdicas de la sociedad en cuestin, haciendo que no puedan ser, en
sustancia, ms que tal y como son (1994:36), no basta con que en cada sociedad hallan
factores reales de poder, lo que vale entonces es el grado de efectividad o capacidad de
efectividad que estos tengan al momento en que entren en tensin con factores de poder
adversos, y en ese orden de ideas la pregunta adecuada es Los objetivos e instrumentos
de esta poltica pblica son representacin real de las relaciones de poder existentes entre
los actores de la misma? a lo cual yo respondo que s, el sector LGTBI ha tomado aliento,
pero an no es lo suficientemente fuerte como para incidir con la fuerza necesaria para
pensar desestabilizar el rgimen poltico, y sin esa capacidad difcilmente sern tomadas
en serio sus exigencias, lo cual es en s mismo necesario para que estos sean incluidos en
la agenda poltica gubernamental. Cuando se dio el momento de tomar estos factores
reales de poder, de extenderlos en una hoja de papel, darles expresin escrita, y, a partir de
este momento, incorporados a un papel, ya no fueron simples factores reales de poder, sino
que se erigieron en derecho, en instituciones jurdicas (Lassalle, 1994:42), por lo cual debe
esperarse por parte del sector LGTBI que se haga ms fuerte para poder cambiar las reglas
del juego que actualmente estn por encima de sus intereses propios, siendo sta para m la
14
nica forma para que esta poltica pblica deje de ser una hoja de papel (Lassalle,
1994:47), y se convierta en una respuesta real y materializable de las necesidades de las
minoras sexuales en el departamento.
En suma, deseo objetivar mi lectura sobre los aportes de la poltica pblica para la
garanta y exigibilidad de derechos de las personas LGTBI en el Valle del Cauca, ello en
materia de Derechos Humanos y construccin de paz tanto en su rea de incidencia como
en el pas, para lo cual invoco en este momento al abogado y lder del sector LGTBI
Germn Rincn Perfett quien puntualiz sobre la Sentencia C-029/09 de la Corte
Constitucional que:
Este fallo fortalece la democracia, la justicia social y el estado social de derecho.
Para la agenda queda, en primer lugar, hacer efectivo el desarrollo y
cumplimiento de las Sentencias, as como veedura y control social sobre las
entidades encargadas de cumplir las decisiones judiciales. (Rincn: 2009, citado
en justificacin legal, 2013:2)
En ese sentido me uno a la manera en la cual el abogado asimila dicho fallo, y lo
traslado a la realidad del Valle del Cauca con la poltica pblica especial y diferencial para
los y las LGTBI: Es un gran reconocimiento al pluralismo y a la diversidad, es un avances
en materia de visibilizacin y reivindicacin de derechos, ya que con esta poltica se le
dice a la institucionalidad y al pueblo de a pie que los y las LGTBI existen, son personas
que merecen respeto y trato digno.

15
Bibliografa
Aristteles. La Poltica. (2005). Editorial Losada S.A.. Buenos Aires.
Guzmn Nogales, A. (2013). Notas de clase basadas en el texto de Alejo Vargas
notas sobre el Estado y las Polticas Pblicas. Agosto - diciembre. Colombia.
Colombia. Gobernacin del Valle del Cauca (2013) Informe plan de inversiones
2013 de la Secretara de Equidad y Gnero. Secretara de Equidad y Gnero.
Maquiavelo, N (2011). Captulo 8 - De los que accedieron al principado mediante
crmenes. El Prncipe. (pp 28 - 31).Madrid: Editorial Gredos.
Moreno, H (2013). Ctedra de Constitucin Poltica de Colombia. Programa
editorial Universidad el Valle, Cali, Colombia. Primera edicin.
Nueva Constitucin Poltica de Colombia. (s.a). (2013) Editorial Centauros S.A.S.
Bogot, Colombia.
Lassalle, F. (1994). Qu es una Constitucin? Editorial Panamericana, Colombia.
(2da ed.).
Vargas Velsquez, A. (1999). Notas sobre el Estado y las Polticas Pblicas.
Lamudena Editores, Bogot, Colombia. Capitulo I.
Vlez Ramrez, H. (2010). Constitucin, Estado y Cultura. Cali.

Internet
Alcanda Mayor de Bogot. (2007). Decreto 608 - Poltica Pblica para la Garanta
Plena de Derechos de las personas lesbianas, gay, bisexuales y transgeneristas-LGBT- en
Bogot D.C.. Recuperado el 05 de enero de 2014, desde
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=28145#0
Asamblea General de las Naciones Unidas (2010). Declaracin Universal de los
Derechos Humanos. Recuperado el 05 de enero del 2014, desde
http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/0013
Colombia Diversa. (2008). Polticas pblicas para la garanta de los derechos.
Recuperado el 05 de enero de 2014, desde
http://colombiadiversa.org/colombiadiversa/images/stories/que/POLITICAS_PUBLICAS/
NACIONAL/INFORME_DH_CAPITULO_PAREJAS.pdf
Corte Constitucional de Colombia. (2014). Recuperado el 05 de enero del 2014,
desde http://www.corteconstitucional.gov.co/
INACAP, Gua para citar textos y referencias bibliogrficas segn Normas de la
American Psychological Association (APA). 2013. Recuperado el 05 de enero del 2014,
desde http://www.inacap.cl/tportal-
php5/portales/tp57e6c9860l351/uploadImg/File/guia_para_citar_textos_y_referencias_bib
liograficas_INACAP_v3.pdf.
Justificacin legal LGTBI- Leyes Nacionales. (s.a). (2013). Recuperado el 01 de enero
de 2014, desde el material digital siniestrado por el activista LGTBI Mauricio Garcs.
16
Naciones Unidas. (2007) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.
Comunicacin N 1361/2005 : Colombia. 14/05/2007. CCPR/C/89/D/1361/2005.
(Jurisprudence) Recuperado el 05 de enero de 2014, desde
http://www.iidh.ed.cr/BibliotecaWeb/Varios/Documentos/BD_541409364/ComiteDHcom
unic13612005.pdf?url=%2FBibliotecaWeb%2FVarios%2FDocumentos%2FBD_5414093
64%2FComiteDHcomunic13612005.pdf
Naciones Unidas. (2009) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.
EXAMEN DE LOS INFORMES PRESENTADOS POR LOS ESTADOS PARTES EN
VIRTUD DEL ARTCULO 40 DEL PACTO. (Sexto informe peridico de los Estados
partes). Recuperado el 05 de enero de 2014, desde http://www.refworld.org/cgi-
bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=4efc682d2
Minoras sexuales con derechos. (s.a). (2011). Semana.Recuperado el 05 de enero del
2014, desdehttp://www.semana.com/especiales/articulo/minorias-sexuales-
derechos/245666-3
Pizarro Melgarejo, D. (2013). Socializacin de la Poltica Pblica LGTBI en el Valle del
Cauca Ordenanza no. 339 de diciembre 28 de 2012 Lesbianas, Gays, Bisexuales,
Transgenereistas e Intersexuales. Recuperado el 05 de enero de 2014, desde
http://prezi.com/mmrab3b4hukf/copy-of-copy-of-politica-publica-lgbti-valle-del-cauca/
Santos Caldern, M. (2010). Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014. Recuperado el
05 de enero del 2014, desde
http://www.fpv.org.co/images/repositorioftp/flip/BasesPND2010-
2014completo/HTML/files/assets/seo/page420.html
Valle del Cauca Gaceta Departamental. (2011). Ordenanza 339 - Poltica Pblica
para la garanta y exigibilidad de derechos de las personas lesbianas, gay, bisexuales,
transgeneristas e intersexuales (LGTBI) en el Valle del Cauca. (2012). Recuperado el 05
de enero de 2014, desde
http://www.valledelcauca.gov.co/asamblea/publicaciones.php?id=22644


PNBL e Marco Civil: conexo entre rede, rua e cidadania?
1


Alexandre Arns gonzales
aarngonzales@gmail.com

Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)


03. Estado, Administrao e Poltica Pblica.

Este artigo, que esboa a iniciao de uma pesquisa de mestrado, prope uma
reviso bibliogrfica sobre o debate de governana da internet no Brasil, relacionando com
desenvolvimento e democracia. Parte-se do reconhecimento que a incluso digital
compreendida enquanto acesso a internet e seu manuseio instrumentaliza a pessoa, tanto
para sua elevao de renda, quanto para o envolvimento cvico. Nesse sentido, sobrepomos o
debate de governana da Internet com anlises dos casos de criao do Marco Civil da
Internet no Brasil e a conduo do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL).













1 Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.
2




PNBL e Marco Civil: conexo entre rede, rua e cidadania?
Alexandre Arns Gonzales
2
Contudo, o objetivo deste artigo consiste em compreender o debate e algumas
polticas relacionadas ao caso do Brasil, analisando o processo de reconhecimento do direito
na Internet e o direito Internet. Um estudo mais aprofundado das abordagens tericas,
referidas anteriormente, sero objeto de futuros trabalhos, para tanto, de modo introdutrio,
nos deteremos numa anlise dos processos recentes no pas relacionados governana da
Internet, mais especificamente a aprovao do Marco Civil da Internet, enquanto ordenamento

Resumo: Este artigo, que esboa a iniciao de uma pesquisa de mestrado, prope uma reviso bibliogrfica
sobre o debate de governana da internet no Brasil. Parte-se do reconhecimento que a incluso digital
compreendida enquanto acesso a internet e seu manuseio instrumentaliza a pessoa, tanto para sua elevao de
renda, quanto para o envolvimento cvico. Nesse sentido, consideramos para anlise o Programa Nacional de
Banda Larga (PNBL), suas concepes e desafios; somado ao processo poltico de construo e aprovao
legislativa do Marco Civil no Brasil; inserido na promoo de uma outra abordagem do debate internacional
sobre a governana da internet, via Net Mundial. Poderamos dizer que houve no pas uma nova experincia de
mobilizao social impressa na aprovao quase unnime no Congresso Nacional do Marco Civil e que o
pas pode estar-se dirigindo para o reconhecimento da banda larga como direito fundamental? Percebe-se que,
apesar da aprovao de uma legislao que estabelece direitos e deveres na internet e da massificao do acesso
banda larga por domiclio na ltima dcada, a concepo da internet enquanto direito est sob disputa na
operacionalizao da poltica de incluso digital por parte do governo federal.
Palavras-chave: Internet; Brasil; democracia; poltica pblica

Introduo
O presente artigo pretende abordar de modo sucinto o debate relacionado
governana da internet, democracia e desenvolvimento no Brasil. Sendo assim, realizamos na
primeira parte do trabalho algumas apresentaes sobre abordagens tericas sobre a
governana da Internet para, na segunda parte, situar a posio brasileira nesse contexto.
Dentre as abordagens tratadas, destacamos a hiptese do impacto da Internet sobre o modo de
produo capitalista e sobre o reconhecimento do acesso Internet enquanto um direito
social, equivalente moradia, educao, sade, alimentao e segurana. O que perpassa as
distintas abordagens seria a noo do direito Internet, havendo tendncias universalizao
desse direito, outras tendendo para sua massificao, orientadas para maior ou menor controle
da produo e compartilhamento de contedo na rede.

2 Mestrando de Cincia Poltica na Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Email:
aarnsgonzales@gmail.com
2
jurdico de garantia de direitos na rede, e a conduo do Programa Nacional de Banda Larga
3
Ressaltamos, ainda, a abordagem que destaca o potencial comunicativo que a
Internet possibilita, influindo diretamente sobre a configurao do espao pblico da
sociedade moderna (CASTELLS, 2005, p.15; GUARESCHI, 2013, p.34-36). Com a Internet,
este espao pblico amplia sua forma de interao entre as pessoas, permitindo uma certa
autonomia com relao aos veculos de comunicao de massa no que tange a produo de
informao (MALINI&ANTOUN, 2013, p.160-161). O poder comunicativo de grupos
organizados ou de pessoas individualmente se amplia (AMADEU, 2012, p.61;
MALINI&ANTOUN, 2013, p.157), contribuindo, em alguns casos, no envolvimento poltico,

(PNBL), enquanto poltica pblica para ampliao do acesso rede.

Internet: espao comum ou privado?
A criao da internet e sua disseminao viabilizou o desenvolvimento de formas
mais interativas e dinmicas de comunicao, um novo modo de produo, transmisso e
armazenamento de contedo. Seu impacto no modo de organizao da sociedade moderna
seria o equivalente ao da criao da imprensa ou telgrafo (MOSSBERGER et al., 2008, p.
03-06). A economia da informao, com a massificao da internet, no final da dcada de
1990, transformou o conhecimento o contedo produzido na rede num produto e os
usurios da rede, na sua fonte (RULLANI, 2004, p.102 apud MALINI&ANTOUN, 2013, p.
51).
Cabe ressaltar que o debate que ser explorado neste artigo compreende que o
impacto poltico das tecnologias de informao e comunicao (TIC), dentre elas a internet,
no induzem um determinismo ou predominncia tecnolgica sobre os processos polticos
(DUNLEAVY&MARGARETTS, 2010, p.04). A forma que a tecnologia ser utilizada
depende da finalidade que ser atribuda para ela.
Originada, inicialmente, de uma pesquisa militar envolvida com a comunidade
acadmica, inserida na contracultura da dcada 1960 nos Estados Unidos da Amrica (EUA),
a Internet foi sendo configurada pelo uso de seus usurios. Sua expanso, demarcada por
Malini e Antoun (2013, p.18) pelo ano de 1984 quando houve a conexo de computadores
fora do circuito militar-acadmico via linhas telefnicas, resultou numa transio de um
formato de controle de contedo para um formato de compartilhamento de contedo.

3 Lanado no Decreto 7.175 de 12 de maio de 2010.
3
pois exporia os indivduos a opinies pblicas distintas da sua (MOSSBERGER, 2008, p.03;
HORRIGAN et al., 2004, apud MOSSBERGER, 2008, p.52).
A insero do uso da Internet sob as vrias dimenses econmica, social e poltica
do cotidiano da sociedade, confere ela uma relevncia, equiparando-se ao direito
comunicao (VALENTE, 2012, p.53-54; KUEHL, 2009, p.01). Explicando como isso se
deu, Amadeu (2012, p. 103-106), considera que graas a possibilidade de incluso e
compartilhamento de contedo, desvinculada de uma hierarquia centralizada, a internet
contou com a expanso inventiva. Na medida em que seus usurios encontravam novas
finalidades para a Internet, ela se difundia para outros setores sociedade, fora da universidade
e dos setores de tecnologia de comunicao.
Para Corsani (2003, p.15-29) a possibilidade de compartilhamento e uso dos
contedos produzidos e disponibilizados na rede a caracterstica central de sua hiptese na
alterao do modo de produo capitalista: o capitalismo cognitivo. Para tanto, ela apresenta o
que considera a emergncia do capitalismo cognitivo elencando elementos de ruptura com o
capitalismo industrial, substituindo a lgica de reproduo para uma lgica da inovao,
ao mesmo tempo em que transita de um regime de repetio a um regime de inveno.
Dentre os elementos de ruptura possveis com o capitalismo industrial e que compe o debate
sobre a governana da internet, seria o princpio que o contedo produzido na rede
valorizado conforme diversidade de usos possveis dele; dependendo, ento, que para ser
valorizado ele precisa ser difundido, socializado e compartilhado.
Em outras palavras, quanto mais usurios explorando os aplicativos na rede, mais
valor agregado ao contedo deles. Devido a essa lgica, onde o valor agregado no seu uso
e no na sua produo, a incluso na rede de pessoas desconectadas ampliaria segundo essa
hiptese o potencial inovativo e agregador de valor da prpria rede (CORSANI, 2003, p.24-
29; AMADEU, 2012, p.62)
Sendo assim, h quem
4

4 Alexandre Annemberg utilizou esta analogia durante sua participao na reunio do Conselho de
Comunicao Social em 2003, na situao de Diretor-Executivo da Associao Brasileira de Televiso por
Assinatura (ABTA), onde debatia-se a regulamentao do setor.
assemelhe as infovias do sculo XXI s ferrovias do sculo
XIX para o desenvolvimento econmico (OBSERVATRIOA DA IMPRENSA, 2013, s/p),
quando alcana regies antes descobertas, permite a gerao de valores sobre outras
atividades econmicas ou sociais. Com base nisso, na dcada de 1990, na esteira das
proposies da criao da sociedade da informao, germinaram-se programas de
4
massificao e universalizao de acesso s TIC (BONILLA&OLIVEIRA, 2011, p.23-24).
Contudo, antes de abordarmos a conduo das polticas de universalizao da
Internet no Brasil, cabe discorrer brevemente sobre quais os interesses envolvidos na
formao da governana da Internet. Sintetizamos em trs interesses distintos que influenciam
a expanso da sua infraestrutura fsica, assim como seu funcionamento lgico, mas sob um
marco de regulamentos nacionais e internacionais visando o controle do contedo; seriam: o
combate ao terrorismo, a necessidade de controle estatal de contedos massivamente
comunicados e a manuteno dos sistemas de propriedade intelectual forjados no capitalismo
industrial (AMADEU, 2012, p.62-63).
Ento, considerando as distintas concepes de governana da internet que resultam
essa convergncia de interesses, sintetizamos elas, a grosso modo, em duas convenes na
arena poltica internacional, uma delas orientada no desenvolvimento de mecanismos de
vigilncia para controle de contedo e preservao da propriedade. Em outras palavras, a
indstria cinematogrfica, fotogrfica, editorial, os radiodifusores e as empresas de telecom,
acompanhando a agenda de securitizao promovida por rgos de segurana dos Estados. A
outra conveno est orientada na manuteno do modo aberto de funcionamento da rede, sob
a compreenso que a potencialidade inventiva da Internet reside na sua capacidade massiva de
compartilhamento de contedo e produo colaborativa (AMADEU, 2009, p.103-104;
MALINI&ANTOUN, 2013, p.153-161).
A Conveno sobre Crime Ciberntico elaborada pelo Conselho da Europa em 2001,
conhecida tambm como Conveno de Budapeste, sintetiza as primeiras orientaes
polticas, da primeira conveno mencionada anteriormente, conclamando os pases a
desenvolverem um conjunto normativo que harmonizassem os processos penais sobre os
crimes digitais
5
Entretanto, a Conveno sobre Crime Ciberntico contou com resultados prticos em
ou cibercrimes. Para garantir melhor eficcia sobre o terrenos da rede
mundial de computadores, consentia-se que era preciso haver uma cooperao na guarda de
dados dos usurios na Internet entre os pases. O Brasil, nesse caso, acabou no
internalizando os dispositivos da Conveno de Budapeste porque no era compunha alguns
compromissos referentes propriedade intelectual que continham na resoluo da Conveno
(LUCERO, 2010, p.116-119; AMADEU, 2012, p.65).

5 Estariam centrados em quatro eixos: pornografia infantil, terrorismo, lavagem de dinheiro e guerra contra
as drogas (ASSANGE et al, 2012, p.53).
5
outros casos. Para exemplificar, citamos o Acordo Comercial Anticontrafrao
6
Importante destacar que o Marco Civil da Internet no Brasil foi resultado de uma
reao ao Projeto de Lei (PL) 84/99
(ACTA), a
Lei Sarkozy, na Frana em 2009; e a Lei da Economia Digital, na Inglaterra em 2010.
Baseadas no princpio trs batidas e vocs est fora, a norma prev trs avisos de violao
de direitos autorais ao internauta que, no ltimo caso, ele desconectado da internet por um
determinado perodo. Para tanto, tambm resulta como efeito prtico, o armazenamento de
dados dos usurios por rgos de segurana dos Estados (AMADEU, 2012, p.63-70).
Cabe destacar que o debate acerca da privacidade dos dados dos usurios da Internet
acaba tendo duas dimenses, uma sobre o aspecto da preservao do anonimato na rede, que o
movimento de securitizao da Internet contrria; outra sobre a concepo de um modo de
produo orientado na explorao comercial dos dados que os usurios produzem na internet
(MALINI&ANTOUN, 2013, p.09-10; p.200). A privacidade, bem como a neutralidade da
rede, incide diretamente sobre esse modo de produo.
Para exemplificar a segunda conveno sobre a governana da Internet, passaremos
para a segunda parte do artigo onde pretendemos focar sobre o caso do Marco Civil da
Internet no Brasil como referncia, relacionando-o com algumas anlises feitas sobre o
PNBL, na sua proposio de universalizar o acesso Internet. Ressaltamos, todavia, que no
o nico caso, mas o elegido para anlise.

Estado no Brasil: garantindo o direito na internet, marginalizando o direito internet
7
Na primeira etapa do Marco Civil, o documento foi aberto por 45 dias para acesso e
no pas, onde estabelecia condutas criminosas na
internet, mas para faz-lo demandaria a criao de um estado de vigilncia, com acesso aos
registros e contedos dos usurios sem a solicitao judicial (OBSERVATRIO INTERNET
Br, 2011, p.11; MOLON, 2012, p.37-38). A reao ao PL 84/99 mobilizou uma petio Em
Defesa da Liberdade e do Progresso do Conhecimento na Internet Brasileira, com cerca de
160 mil assinaturas e uma campanha promovida pelo movimento MegaNo. A inteno era
amenizar as penalizaes da lei, ao mesmo tempo em que ganhava-se tempo de formular outra
que garantisse a os direitos na rede e seu funcionamento aberto. D-se inicio, ento, aos
trabalhos, em outubro de 2009 para a formao do Marco Civil da Internet atravs da prpria
internet (OBSERVATRIO DA INTERNET, 2011, p.17-20).

6 Anti-Counterfeiting Trade Agreement em ingls.
7 Denominada popularmente de Lei Azeredo ou AI-5 Digital.
6
participao do pblico, contabilizando cerca de 800 propostas de princpios da internet;
reaberto numa segunda etapa, para redao ser objeto de discusso em 30 de maio de 2010,
encerrando-se com adeso de 1200 novos propostas (OBSERVATRIO DA INTERNET,
2011, p.17-21). O Marco Civil se diferencia de outras experincias de consulta e formulao
de poltica pblica via ferramentas digitas, pois a prpria Internet tornou-se o espao onde a
consulta pblica ocorria (STEIBEL, 2012, p. 86). Nesse sentido, Souza et al. (2010, p.71)
compreende que a formulao do Marco Civil radicalizou a natureza democrtica do
processo legislativo no pas (DE SOUZA et al., 2010, p.71), embora seja considerado recente
o debate sobre participao digital em formulao de polticas pblicas, contou-se com uma
grande mobilizao nacional e envolvimento de diferentes grupos da esfera civil
(SAMPAIO, 2011a, p.11 apud POSSAMAI, 2011, p.48).
Dentre outros aspectos, ele garantiu importantes direitos na Internet, como a garantia
da neutralidade da rede, enquanto tratamento isonmico dos pacotes de dados (art. 9); e o
direito privacidade (art. 11) (BRASIL, 2014, s/p). Mesmo exigindo a guarda de logs
8
Tendo em vista esse contexto, o PNBL tem como pressuposto que o acesso rede
um valor fundamental para o desenvolvimento social, econmico e cultural do pas,
oferecendo R$ 35,00 a velocidade de 1Mbps; contudo, conforme o consumo vai passando
de 300 Mb, as operadoras de servio reduzem a velocidade (LEMOS, 2011, p.17). Criado
atravs do Decreto n 7.175, de 12 de maio de 2010, estava inserido na realidade onde cerca
de 70% dos domiclios no pas no possuam acesso rede, foi criado para superar as
desigualdades regionais e sociais, ampliar servios de governo eletrnico
, o
caso brasileiro difere-se dos ordenamentos jurdicos produzidos pelos casos da primeira
conveno porque ele garante a privacidade que s ser violada em caso fundamentado num
processo judicial.
Sobre o reconhecimento da Internet como um direito de todos (art. 4) importante
para orientar futuras polticas no pas relacionadas governana da Internet. Reconhece o
direito rede, mas problematizaremos a conduo do PNBL que visa garantir o direito rede.
Especialmente dentro do contexto de aprimoramento de plataformas digitais de participao
no Brasil, como o prprio Marco Civil, mas tambm, a sua prxima etapa, a regulamentao
de alguns artigos que ser, tambm, via Internet.
9

8 Por log entenda-se enquanto o registro gerado por cada aparelho eletrnico quando ele acessa ou
desconecta da Internet, bem como quando ele acessa algum aplicativo na rede.
e aumentar a
9 Governo eletrnico aqui considerado contnua otimizao na oferta de servios, na participao cidad e
7
autonomia e competitividade tecnolgica brasileira(URUP et al., 2014, p.246-247).
Bonilla e Oliveira (2011, p.23-50) problematizam as concepes das polticas
pblicas para garantir acesso Internet, especialmente as que se declaram para combater a
excluso digital, mas no levam em conta o desenvolvimento de uma cultura digital. Para
os autores, essas medidas atuam em garantir o acesso s TIC, mas no como um processo de
construo de cidadania, apenas numa concepo de tornar o beneficirio da poltica num
consumidor de produtos digitais, sem compreender as TIC enquanto um instrumento para
revindicar outros direitos e incidir sobre a vida pblica
10
A latente disputa sobre a orientao da poltica pblica de incluso digital, no caso o
PNBL, desdobrando-se em presses por parte de entidades da sociedade civil e das empresas
de telecomunicaes no pas sobre o governo federal. No cerne desta disputa reside a
compreenso a respeito do servio de banda larga enquanto um bem suprfluo ou direito
social (POSSAMAI, 2012, p.04-23).
.
Referente a essa discusso, Srgio Amadeu (2011, p.49-52) destaca que houve uma
orientao para uma poltica pblica que garantisse a autonomia da sociedade, rompendo com
a reproduo da misria e no foco da cidadania, no limitando-se a profissionalizao ou
modernizao gerencial quando tratava-se de incluso digital. Entretanto, como ele mesmo
denota, embora tenha-se direcionado polticas de incluso criao dos Pontos de Cultura,
iseno tributria para aparelhos eletrnicos, pontos de conexo em espaos pblicos como
escolas, dentre outros exemplos elas no estavam articuladas de modo a adquirir uma
dimenso equivalente ao do Sistema nico de Sade, por exemplo. Alm disso, no que tange
a universalizao da internet Banda Larga, um elemento comum nas anlises sobre o PNBL
tem sido a postura das operadoras de telefonia com relao forma de investimentos na
expanso da infraestrutura fsica da rede.

na governana, mediante a transformao das relaes internas e externas ao Estado a partir do uso das
Tecnologias de Informao e Comunicao (GARTNER GROUP apud POSSAMAI, 2011, p. 39). A
formao do governo digital est prximo da aplicao da doutrina de Governana da Era Digital que surge
sob trs eixos: a reintegrao da organizao do Estado; viso holstica do servio voltado para o cidado; e
adaptao por instituies digitais (DUNLEAVY&MARGARETTS, 2010, p. 04)
10 Segundo os autores a compreenso das relaes sociais a partir da dicotomia excludo-includo,
passaria a ideia equivocada de que o segmento definido como excludo no estivesse inserido nas relaes
sociais da sociedade, quando, numa outra perspectiva, eles fazem parte da sociedade, mas numa posio e
condio que delimita uma forma de dominao sobre eles do segmento dito includo. Com relao s TIC
seria equivalente, no possibilita que o beneficirio da poltica de incluso digital transcenda a posio de
consumidor de produtos (BONILLA&OLIVEIRA, 2011, p.24-29).
8
Urup et al. (2013, p.252-253) elenca cinco fragilidades do PNBL resultantes dessa
disputa: a ineficincia de mecanismos de competio para a prestao de servio, a
naturalizao de oligoplio ou duoplio; a possibilidade do uso de recursos pblicos para
benefcios privados, mais especificamente a iseno tributria e utilizao de recursos do
Fundo de Fiscalizao de Telecomunicaes para incentivar a infraestrutura em detrimento da
fiscalizao propriamente referida. Por fim, mas no menos importante, a predominncia da
lgica de mercado em detrimento da garantia de direitos, atravs do enfraquecimento da
Telecomunicaes Brasileiras S.A (Telebras) empresa vinculada ao Ministrio das
Comunicaes na conduo do PNBL, transferindo de funes de tomada de deciso para as
empresas de telecomunicaes na alocao de recursos (URUP et al., 2013, p.252-253).
Ressaltamos, tambm, que essa estratgia no se restringe ao Brasil, a Unio das
Naes Sul-Americanas (UNASUL), da qual o pas faz parte, tambm est executando a
construo de um anel ptico regional, com a finalidade de reduzir os custos do trfego, mas
tambm por razes de defesa (TELESNTESE, 2013, s/p; OLHAR DIGITAL, 2012, s/p).
Inclusive, com relao ao aspecto da neutralidade da rede, mencionado anteriormente, as
empresas de telecomunicaes destacaram que com o aumento do trafego de dados, devido
massificao do servio, seria preciso que elas tivessem a liberdade de criar pacotes de
servios diferenciados conforme a caracterstica do contedo para viabilizar o investimento de
ampliao da infraestrutura, transferindo o custo para o usurio conforme o uso deste
(POSSAMAI, 2012, p.11). Como o Marco Civil foi aprovado garantido a neutralidade,
impediu-se que as operadoras prestem um servio de Banda Larga similar ao da televiso por
assinatura, com pacotes de servios pr-determinados (MOLON, 2012, p.49-40).
O Comit Gestor da Internet no Brasil (CGI.Br) no seu relatrio de 2012 aponta a
persistncia da desigualdade no acesso Internet na populao de 10 anos ou mais. Esta
desigualdade marcada por diferenas geogrficas, urbanas e rurais; e por classe social.
Entretanto, o prprio relatrio pondera que o aumento de pessoas acessando a rede tem
relao com o caso de quase universalizao da posse de aparelhos de telefonia celular
(CGIBR, 2012, p.155). Para contribui com a discusso, inserimos os grficos retirados do
relatrio no trabalho. O Grfico 1.0, demonstra que, com relao 2010 perodo do
lanamento do PNBL houve um aumento de 13% de domiclios com acesso Internet,
passando de 27% de domiclios conectados para 40%, entre 2010 e 2012. Mesmo assim,
houve um aumento da disparidade entre os acessos na rea urbana e rea rural, em 2010 a
9
diferena era de 25% para em 2012 ser de 30% (CGIBR, 2012, p.161).
No Grfico 2.0, percebemos que, embora permanea as desigualdades conforme as
regies, houve um aumento substantivo de domiclios conectados em todas elas (CGIBR,
2012, p.162).
Grfico 1.0
10
Por outro lado, realizando o recorte pela proporo de indivduos que acessam, o
Grfico 3.0 demonstra que houve um aumento de 8% - entre 2010 e 2012 de indivduos que
acessaram a Internet num perodo menor de trs meses da aplicao do questionrio. Percebe-
se que, em 2012, tambm, o primeiro momento em que metade da populao brasileira
acessou a Internet pelo menos uma vez na vida (CGIBR, 2012, 168).
Grfico 2.0
11
O Grfico 4.0 demonstra o acesso dos indivduos conforme sua classe social. Nele
percebe-se que houve um aumento sutil de usurios, desde 2010, em cada classe. Todavia,
destacamos o aumento da disparidade de usurios entre as classes sociais; com especial
destaque para a variao pouco significativa na Classe DE (CGIBR, 2012, p.170).
Grfico 3.0
12
Dentre as principais justificativas para compreender a ampliao da desigualdade
entre as classes, apontadas pelo relatrio inclusive, seria ao elevado custo da contratao do
servio de Internet ou compra do computador (CGIBR, 2012, p.159). Ou seja, apesar da
relativa massificao do acesso cerca de 80,9 milhes de usurios brasileiros de Internet
as crticas dirigidas sobre a conduo do PNBL encontram amparo.
Especialmente a que aponta a predominncia da concepo mercadolgica da
Internet sobre a concepo cidad. Como Kleinwtcher (2005, p.33-35) pondera, caso o
Estado no direcione uma poltica pblica fundamentada na sua execuo na garantia do
direito, ao invs da prestao de um servio, as empresas comerciais continuaro prestando
para as classes de maior renda.
Consideraes finais
Ento, analisando o conjunto destes grficos, juntamente com o processo de
construo e aprovao do princpio de neutralidade, do direito privacidade e da Internet
como um direito, no Marco Civil; ponderando, tambm, o contexto internacional sobre a
governana da Internet, tratado na primeira parte deste artigo; consideramos que, no Brasil,
garantiu-se direitos na Internet, mas apesar do Marco Civil, o PNBL no tem avanado no
direito Internet. Entretanto, consideramos que h um processo de conexo entre a rede, rua e
Grfico 4.0
13
a cidadania no pas que, inclusive, tem orientado a formulao de polticas como o prprio
Marco Civil.
Partindo destas consideraes, avalia-se as distintas possibilidades para pesquisas
futuras sobre a temtica de governana da Internet, desenvolvimento e democracia.
Especialmente, com relao ao desenvolvimento de mecanismos de participao digital, tendo
em vista que a regulamentao do Marco Civil ser, princpio, em modelo similar ao de sua
criao (AGNCIA BRASIL, 2014, s/p), mas que pode ser aplicado em outras reas, no
apenas governana da Internet.
Ento, alm de se atualizar o debate acerca da conduo da poltica de
universalizao da Internet, a agenda de pesquisa pode debruar-se sobre a melhor
compreenso acerca das distintas formas de de acesso e uso da Internet no Brasil. Aspectos
como a prpria velocidade da Internet, a forma do acesso e os tipos de contedo acessado
precisam ser levados em considerao caso a inteno seja de universalizao plena da
Internet.
Nesse sentido, pode-se considerar, enquanto prioritrio nesta poltica, o acesso
domiciliar. Este, em geral, garante maior frequncia de uso, resultando numa melhor
capacitao sobre as ferramentas digitais (CAPPI apud CARIB, 2011, s/p). Inclusive,
Possamai (2011, p.39) destaca a relevncia da incluso de maior nmero de indivduos,
grupos e entidades na participao digital para garantir melhor a eficincia e eficcia da
poltica que est sendo construda.
Bibliografia
AGNCIA BRASIL. Dilma diz que regulamentao do marco civil ser discutida com a
sociedade. Geral. 24 de abril de 2014. Disponvel em: <
http://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2014-04/dilma-diz-que-regulamentacao-do-
marco-civil-sera-discutida-com-sociedade >Acessado em: 24 abr. 2014.
AMADEU, Srgio. As polticas da sociedade informacional, propriedade imaterial e cultura
digital. Comunicao&Sociedade. Ano 33, n.57, p.59-78, jan/jun. 2012. Disponvel em: <
https://www.metodista.br/revistas/revistas-ims/index.php/CSO/article/view/3009/2926 >
Acessado em: 20 abr. 2014;
______. NOVAS DIMENSES DA POLTICA: protocolos e cdigo na esfera pblica
interconectada. Revista de Sociologia Poltica, Curitiba, v.17, n.34, p.103-113, out 2009.
Dispnvel em: <http://www.scielo.br/pdf/rsocp/v17n34/a08v17n34.pdf >Acessado em: 26
abr. 2014.
______. Formatos Abertos. pp.109-120. SANTANNA, Bianca; ROSSINI, Carolina; e
14
PRETTO, Nelson De Luca (Org.). Recursos Educacionais Abertos. Salvador. 2012
______. Marco Civil e a proteo da privacidade. Com cincia. Revista Eletrnica de
J ornalismo Cientfico. 10 de maio 2014. Disponvel em: <
http://www.comciencia.br/comciencia/?section=8&edicao=99&id=1208 >Acessado em: 23
jun. 2014.
ASSANGE, J ulian (org.); APPELABAUM, J acob; MLLER-MAGUHN, Andy;
ZIMMERMANN, J rmie. Cypherpunks. Editora Boitempo. 2012. Disponvel em: <
http://cartaslivres.wordpress.com/2013/02/13/livro-assange-julian-cypherpunks-liberdade-e-o-
fututo-da-internet/ >Acessado em: 20 jul. 2014.
BRASIL. Resultado Consulta Pblica: #participabr. Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica. 2014. Disponvel em: <http://www.participa.br/netmundial/galeria/resultado-
consulta-publica-pt.pdf >Acessado em: 01 jun. 2014.
______. Marco Civil da Internet. 25 de abril de 2014. Disponvel em: <
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=912989&filename=
PL@126/201 >Acessado em: 13 de jun. 2014
CARIB, Pedro. Correio do Brasil: PNBL mantm a excluso digital. IPEA: Notcias. 15
jul. 2011. Disponvel em: <
http://ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=9309 >Acessado
em: 11 maio 2014.
CASTELLS, Manuel. The Network Society: From Knowledge to Policy. Network Society.
Ed. The J ohns Hopkins University, p 03-22. Washington, DC. 2005. Disponvel em <
http://www.umass.edu/digitalcenter/research/pdfs/J F_NetworkSociety.pdf >Acessado em 27
de maio 2013
COMIT GESTOR DA INTERNET NO BRASIL. TIC Domiclios e Empresas 2010:
pesquisa sobre uso de tecnologias de informao e comunicao no Brasil. 2012. So Paulo.
Disponvel em: <http://www.cgi.br/media/docs/publicacoes/2/tic-domicilios-e-empresas-
2012.pdf >Acessado 08 out. 2013
CORSANI, Antonella. Elementos de uma ruptura: a hiptese do capitalismo cognitivo.
Captulo 01. GALVO, Alexander Patez (org.); SILVA, Gerardo (org.); e COCCO, Giuseppe
(org.). Capitalismo Cognitivo: trabalho, rede e inovao. DP&A Editora. Rio de J aneiro.
2003.
DE SOUZA, Carlos Affonso Pereira; MACIEL, Marlia; e FRANCISCO, Pedro Almeida.
Marco Civil da Internet: Uma Questo de Princpio. COMIT GESTOR DA INTERNET
NO BRASIL. TIC Domiclios e Empresas 2010: pesquisa sobre o uso de tecnologias de
informao e comunicao no Brasil. 2010. So Paulo. pp. 66-89. Disponvel em: <
http://op.ceptro.br/cgi-bin/cetic/tic-domicilios-e-empresas-2010.pdf >Acessado em: 03 dez.
2013.
DINIZ, Eli. O Contexto Internacional e a Retomada do Debate sobre Desenvolvimento do
Brasil. DADOS Revista de Cincia Sociais. Rio de J aneiro. Vol.54,n4,2011. pp.493-531.
15
DUNLEAVY, Patrick; MARGETTS, Helen. The Second Wave of Digital Era Governance.
London School of Economics. American Political Science Association, setembro, 2010.
Disponvel em: < http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1643850> Acessado
em: 13 dez. 2013;
KISS, J emima. An online Magna Carta: Berners-Lee calls for bill of rights for web. The
Guardian. Technology. Wendsday, 12, march. 2014. Disponvel em: <
http://www.theguardian.com/technology/2014/mar/12/online-magna-carta-berners-lee-web >
Acessado em: 01 jun. 2014.
MALINI, Fbio; ANTOUN, Henrique. @ internet e #rua: ciberativismo e mobilizaes nas
redes sociais. Editora Sulina. Porto Alegre. 2013. Disponvel em <
http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CEwQFj
AA&url=http%3A%2F%2Fainternetearua.com.br%2Fdownload%2Fa-internet-e-a-rua-
online-pdf%2F&ei=tat3U6-
5PNaXqAb8oIDgCA&usg=AFQjCNGlO1xzLqzHvlosGiDgWOfz6_EWxw&sig2=o2NZHW
FKDjwQkZpgs6xZbg&bvm=bv.66917471,d.b2k >Acessado em: 21 abr. 2014.
MOLON, Alessandro. Marco Civil da Internet: em defesa da liberdade, neutralidade e
privacidade. COMIT GESTOR DA INTERNET NO BRASIL (org.). TIC Domiclios e
Empresas: pesquisa sobre uso de tecnologias de informao e comunicao no Brasil. 2012.
So Paulo. pp.37-42. Disponvel em: <http://www.cgi.br/media/docs/publicacoes/2/tic-
domicilios-e-empresas-2012.pdf
MOSSBERGER, Karen; TOLBERT, Caroline J .; McNEAL, Ramona S. Digital Citizenship:
the internet, society, and participation. Massachusetts Institute of Technology Press.
Cambridge, Massachusetts. 2008
>Acessado 08 out. 2013;
OBSERVATRIO DA IMPRENSA. Capital estrangeiro nas TVs a cabo. Conselho de
Comunicao Social do Congresso.. Ano 17, n768. 2013. Disponvel em <
http://www.observatoriodaimprensa.com.br/news/showNews/plq270520032p.htm >Acessado
em: 18 out. 2013.
OBSERVATRIO DA INTERNET Br. Internet Policy Report: Brazil. Rio de J aneiro. 2011.
Disponvel em: <http://observatoriodainternet.br/wp-content/uploads/2012/11/Internet-
Policy-Report-Brazil-2011.pdf >Acessado em: 11 maio 2014.
OLHAR DIGITAL. Ministro das comunicaes quer fazer anel sul-americano de fibra
tica. ltimas Notcias, 01 de dezembro de 2011. Disponvel em: <
http://olhardigital.uol.com.br/noticia/ministro-das-comunicacoes-quer-fazer-anel-sul-
americano-de-fibra-otica/22607 >Acessado em: 12 jun. 2014
POSSAMAI, Ana J lia. Banda larga como direito ou mercadoria? Um debate terico acerca
da incluso digital no Brasil. Simpsio Nacional sobre Democracia e Desigualdade. 2012.
Disponvel em <
http://www.academia.edu/2051860/Banda_Larga_como_direito_ou_mercadoria_Um_debate_
teorico_acerca_da_inclusao_digital_no_Brasil >Acessado em: 03 out. 2013.
_______. Democratizao do Estado na Era Digital: e-participao no ciclo de polticas
pblicas. UFRGS. Porto Alegre. 2011. Disponvel em: <
16
http://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/37815/000821702.pdf?sequence=1 >
Acessado em: 06 set. 2013
KUEHL, Dan. From cyberspace to cyberpower: Defining the Problem. National
Defense

Universety.
Disponvel
em:
<
http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDIQFjA
A&url=http%3A%2F%2Fwww.carlisle.army.mil%2FDIME%2Fdocuments%2FCyber%2520
Chapter%2520Kuehl%2520Final.doc&ei=6QNwUsKuC8vxkQeWs4Bw&usg=AFQjCNHYE
moa8LxYIdGhRmXyFetQy9M-bQ&sig2=-r3iXLJ zuvnaM3gBNiOb-Q >Acessado em: 23
out. 2013.
SARTORATO, Diego. Gilberto Gil faz apelo a internautas pela aprovao do Marco Civil da
Internet. Rede Brasil Atual. Poltica. 10 de maro de 2014. Disponvel em: <
http://www.redebrasilatual.com.br/politica/2014/03/gilberto-gil-faz-apelo-a-internautas-pela-
aprovacao-do-marco-civil-da-internet-2109.html >Acessado em: 01 jun. 2014.
STEIBEL, Fabro. Consultas pblicas online e o marco digital no processo legislativo
brasileiro. Democracia Digital. Cadernos Adenauer, ano XIII, n 3, 2012. Rio de J aneiro.
Fundao Konrad Adenauer Stifung.
TELESINTESE. Estudo ir definir arquitetura e gesto do anel ptico do Cone Sul. Terra.
Redao. 23 de maio de 2013. Disponvel em: <http://www.telesintese.com.br/estudo-ira-
definir-arquitetura-e-gestao-do-anel-optico-do-cone-sul/ >Acessado em: 13 de jun. 2014
UNITED NATIONS. E-Government Survey 2012: e-government for the people.
Economic&Social Affairs. 2012. Disponvel em: <
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan048065.pdf >Acessado em:
01 out. 2013.
URUP, Marcos; DA SILVA, Sivaldo P.; BIONDI, Antonio. Programa Nacional de Banda
Larga Caractersticas e Desafios. DA SILVA, Sivaldo P.&BIONDI, Antonio (Org.).
Caminhos para Universalizao da Internet Banda Larga: experincias internacionais e
desafios brasileiros. INTERVOZES. So Paulo. 2012. pp.239-260. Disponvel em: <
http://www.intervozes.org.br/arquivos/interliv008cpunibl >Acessado em: 21 abr. 2014.
VALENTE, J onas Chagas Lcio. Regulao do Acesso Internet no Mundo: modelo,
direitos e desafios. DA SILVA, Sivaldo P.&BIONDI, Antonio (Org.). Caminhos para
Universalizao da Internet Banda Larga: experincias internacionais e desafios
brasileiros. INTERVOZES. So Paulo. 2012. pp.51-78 Disponvel em: <
http://www.intervozes.org.br/arquivos/interliv008cpunibl >Acessado em: 21 abr. 2014.
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014

Las estrategias de gestin internacional de los municipios
argentinos: el caso de Baha Blanca


Herrero, Mara Sol Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA),
Facultad de Ciencias Humanas (FCH) - Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemticas
Internacionales y Locales (CEIPIL/CIC)- Lic. En Relaciones Internacionales- Becaria de la Comisin de
Investigaciones Cientficas de la Provincia de Buenos Aires. (CIC). Correo electrnico:
herrerosol@gmail.com

Araya, J os Mara Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA),
Facultad de Ciencias Humanas (FCH) - Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemticas
Internacionales y Locales (CEIPIL/CIC)- Mag. En Relaciones Internacionales Correo electrnico:
jmjaraya@yahoo.com.ar


Resumen:
La presente ponencia aborda la temtica particular de la insercin internacional de los
Estados subnacionales tomando como caso de estudio el gobierno Municipal de Baha
Blanca y las estrategias de gestin internacional desarrolladas en su carcter de estado
subnacional, implementadas durante la gestin del Dr. Cristian Breitenstein como
Intendente municipal (2007-2011), a partir de la creacin en 2008 de la Agencia de
Relaciones Internacionales dependiente de dicho municipio.
Se parte de considerar que se trata de un fenmeno reciente, surgido como consecuencia
de procesos transformadores a escala interna e internacional que llevaron a los
gobiernos municipales a redefinir sus roles y estrategias de intervencin diseando
innovadoras polticas orientadas a crear/fortalecer su vinculacin internacional
constituyndose en una forma novedosa de accin exterior (Natalicio, 2007) cuya
relevancia ha sido poco tratada en los estudios de las Relaciones Internacionales.





















1

1. I ntroduccin
La presente ponencia aborda la temtica particular de la insercin internacional de los
Estados subnacionales, considerndolos como las unidades institucionales, o niveles
del poder ejecutivo, que son componentes de un gobierno de un Estado Nacional:
ciudades, estados, regiones, provincias, municipios u otros poderes locales (Fronzaglia,
2005: 44)
1
En este contexto, las ciudades intermedias
.
Para analizar dicha participacin, se retoma como definicin de estrategias de gestin
internacional subnacional a las actividades que impulsan la activa participacin de los
gobiernos locales en las relaciones internacionales contemporneamente a la accin
estatal, constituyendo novedosas formas de accin exterior que, no obstante su
autonoma, siguen estando subordinadas a las prioridades y objetivos del Estado
[Nacional] (Natalizio, 2007: 40).
Se parte de considerar que la gestin de estas estrategias es un fenmeno actual
resultado de la conjuncin de variables nacionales e internacionales tales como la
reestructuracin del capitalismo, la interdependencia de la economa mundial y la
implementacin de polticas de descentralizacin (Castells, 1999; Lastres, 2000;
Albuquerque, 2001; Oszlak, 2001; Finot, 2001; Tussie, 2004) los cuales han derivado
en que los municipios redefinan sus roles diseando innovadoras polticas pblicas
orientadas a crear o fortalecer su gestin internacional.
En el caso particular de los gobiernos municipales, y especficamente en Argentina, son
an escasos los actores de este tipo que han logrado presencia a nivel internacional, casi
exclusivamente slo los de las grandes ciudades o ciudades capitales de provincias
lograron esa gravitacin.
2

1
El uso del vocablo subnacional no es unnime ya que en otros estudios se prefiere la expresin entidades subestatales para
respetar la distincin entre estado y nacin (Romero, 2004: 48). Sin embargo, segn Zubelz (2008), el empleo del trmino
subnacional es el ms difundido y empleado en las investigaciones, aunque seala que tanto el actor subnacional como el actor
subestatal derivan de un mismo concepto integral: el Estado-Nacin [por lo cual] su uso resulta equivalente e indistinto
(Zubelz 2008:36).
2
Los ciudades o municipios intermedios contienen entre 50.000 a 400.000 habitantes (Vaparski y Gorojsvsky, 1990; Velzquez,
2004).
adquieren una posicin relevante y
presentan importantes potencialidades ya que por lo general se trata de ciudades dotadas
de una masa crtica institucional y empresarial ms elevada que el resto de los centros
urbanos, lo que se traduce en una dotacin diferencial en trminos de recursos tcnicos,
econmicos y financieros, lo que les confiere una capacidad de innovacin y de
emprendimiento del que carecen los centros urbanos de menor jerarqua (Michelini y
Davies, 2009).
Al igual que en los estudios pioneros, las primeras investigaciones especficas en
nuestro pas, que datan recin de la dcada de 1990, tambin atendieron centralmente a
esos estados subnacionales de mayor magnitud; investigaciones que se desarrollaron en
forma paralela a la importancia creciente de la vinculacin internacional de estos
actores.
En este sentido, entre los trabajos nacionales sobre la temtica predominan los
realizados a nivel provincial por sobre las que ponen su eje en los gobiernos
municipales, orientndose al anlisis de las estrategias de gestin internacional de los
gobiernos provinciales o de los de las grandes ciudades, como la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, Rosario, Crdoba, etc.
Los gobiernos municipales que no alcanzan esa escala demogrfica y/o poltica, y que
actan en el plano global como estados subnacionales activos resultan casos realmente
excepcionales; y, consecuentemente, son escasos los estudios sobre los mismos.
2


Este trabajo se orienta al estudio de uno de ellos: el gobierno Municipal de Baha
Blanca y las estrategias de gestin internacional desarrolladas en su carcter de estado
subnacional, implementadas durante la gestin del Dr. Cristian Breitenstein (2007-
2011), a partir de la creacin de la Agencia de Relaciones Internacionales dependiente
de dicho municipio.
Baha Blanca es un municipio situado en el interior de la Provincia de Buenos Aires, al
sud-este la misma, en la Repblica Argentina; su eleccin como objeto de investigacin
se justifica en su condicin de centro urbano de gran jerarqua, cuyas caractersticas
geogrficas, socio-demogrficas, productivas, de infraestructura y complejidad poltico-
institucional le confieren enormes potencialidades para cumplir un rol trascendente en el
escenario provincial, nacional e internacional.
Representa, adems, un caso singular de activa gestin internacional, al ser uno de los
nicos cuatro municipios intermedios del interior bonaerense en contemplar, dentro de
su estructura municipal, un rea especfica destinada a llevar a cabo actividades de
relacionamiento exterior.
De esta manera se busca contribuir a un mayor conocimiento sobre las estrategias de
vinculacin internacional de un municipio intermedio bonaerense, partiendo de
considerar que esta categora aglutina a aquellas ciudades que no tienen un lugar
preestablecido en la arena internacional, pero que pueden generarlo y que, a diferencia
de las ciudades pequeas, tienen mayores oportunidades y posibilidades de vincularse a
nivel internacional por estar dotadas una masa crtica institucional y empresarial ms
elevada que el resto de los centros urbanos, lo que implica disponibilidad de recursos
tcnicos, econmicos y financieros, capacidad de innovacin y de emprendimiento del
que carecen los centros urbanos de menor jerarqua.

2. Las investigaciones sobre la proyeccin internacional de los estados
subnacionales

Desde una perspectiva general, se considera que la intervencin de los actores
subnacionales en el escenario internacional es un fenmeno contemporneo que ha
provocado que los municipios redefinan sus roles tradicionales, implementando
polticas pblicas destinadas a crear y/o fortalecer su vinculacin internacional, frente a
los retos que plantea el actual mundo globalizado.
De esta manera, en este mundo interdependiente, nuevos actores, como los estados
subnacionales, desarrollan alternativas de participacin en el escenario mundial y, pese
a no ser considerados como sujetos del derecho internacional, intervienen de hecho en
modalidades de cooperacin internacional, establecen o cumplen acuerdos de cuo
econmico y cultural, de modo formal e informal (Vigevani, 2004:28).
Como consecuencia de esta realidad, el campo disciplinar de las Relaciones
Internacionales gener un avance en la conceptualizacin buscando describir las
diferentes modalidades de insercin internacional. Esta situacin, conllev al desarrollo
de nuevos trminos para nombrar esta nueva actividad externa: nueva diplomacia
regional (Keating, 2001), protodiplomacia (Martins Senhoras, 2009), poltica
externa federativa (Rodrigues, 2004: 40 citado por Gallo Yahn Filho y Fernandes de
Oliveira, 2006:84) o paradiplomacia (Fronzaglia, 2005).
No obstante este amplio abanico conceptual, se considera que slo el trmino de gestin
internacional o externa refleja adecuadamente la experiencia de las entidades
subnacionales, dado que el empleo del trmino paradiplomacia puede interpretarse
3

como una actividad que duplica o compite con la del Estado nacional en un contexto
cultural el argentino en el que el prefijo tiene ms bien una connotacin negativa
incluso con visos de actividad ilegal (parapolicial, paramilitar) ms que de acciones
simultneas o concurrentes (Colacrai y Zubelz, 2004:5).
Es asi como se retoma este concepto en lugar de paradiplomacia o de los anteriores
mencionados, ya que se entiende que fijar el contenido de la poltica exterior es tarea del
Estado Nacional y que las estrategias de vinculacin internacional estn subordinadas a
las prioridades y objetivos de la poltica exterior nacional. En ese escenario, las polticas
pblicas de gestin internacional, generadas por los actores gubernamentales
subnacionales a partir de una sinergia social, econmica y poltica, son concebidas
como herramientas que buscan aprovechar las oportunidades del contexto internacional
presentndose como un instrumento significativo para la gestin local cuyas
potencialidades son necesarias de analizar.
En efecto, la implementacin de este tipo de estrategias se constituye en una forma
novedosa de accin exterior (Natalizio, 2007) que guarda estrecha relacin con la
estrategia general de poltica exterior del pas con lo cual, entender el comportamiento
que tienen los estados subnacionales en el mbito externo implica enmarcarlo y evaluar
su correspondencia con la estrategia general de poltica exterior, lo que implica
contemplar no slo el escenario externo al que est destinada, sino tambin lo que
sucede en el contexto domstico donde ella es generada.
Para analizar el accionar del estado subnacional seleccionado, se incorpor el estudio de
variables internas que hacen al entramado social, econmico-comercial y poltico-
institucional del Municipio de Baha Blanca.
En este marco, contemplando los principales espacios de operatividad especfica, se
establecieron las particularidades locales en torno a su proceso de internacionalizacin
en trminos de objetivos e intereses, buscando analizar la influencia de la estructura
econmica- productiva e institucional en la proyeccin internacional de la ciudad y el
rol de los actores involucrados a travs de dos dimensiones: a) las estrategias de
relacionamiento institucional internacional, entre las que se incluyen las estrategias
bilaterales (ej. hermanamientos de ciudades), las relaciones multilaterales (ej. red de
mercociudades, comits de integracin), la cooperacin internacional descentralizada
(ej. Programa regional de cooperacin de la Unin Europea denominado URB-AL) y la
bsqueda de financiamiento internacional; y b) las polticas de posicionamiento
internacional, que incluyen las estrategias de promocin en el exterior como la Marca-
Ciudad, las Rondas de negocios, las Misiones Comerciales, entre otras.

3. El Municipio de Baha Blanca: perfil sociodemogrfico, estructura econmica
y performance exportadora
El presente apartado tiene como objetivo realizar una contextualizacin del Partido a
partir una serie de elementos que permitan caracterizar su perfil socio demogrfico, la
dinmica de su estructura econmica y su performance exportadora.
En primera instancia es necesario resaltar la relevancia de la ciudad a nivel provincial
en virtud de sus caractersticas socio-demogrficas, las cuales evidencian su magnitud
poblacional dentro de la Provincia de Buenos Aires.
De acuerdo a las cifras del Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas del ao
2010, el partido cuenta con 301.572 habitantes (INDEC, 2010) sugnificando en
trminos relativos al total nacional el 0,75% y el 1,93% del total provincial.
En trminos globales, si contemplamos la magnitud poblacional dentro de la Provincia
de Buenos Aires, encabeza la lista de las ms poblados: excluyendo los 24 distritos del
4

conurbano, se ubica en el tercer lugar luego de La Plata y General Pueyrredn, que
cuentan con 654.324 y 618.989 habitantes, respectivamente (INDEC, 2010).
En el mbito nacional, alcanza el decimosptimo puesto incluyndose en la categora
Aglomeraciones de Tamao Intermedio (ATI) (Vaparski y Gorojsvsky, 1990;
Roccatagliata, 2001; Velzquez, 2004) del interior de la Provincia de Buenos Aires,
categora que comparte con los distritos de Azul, Chivilcoy, Coronel Rosales, J unn,
La Costa, Necochea, Olavarra, Pergamino, San Nicols, San Pedro, Tandil y Tres
Arroyos.
Dentro del conjunto de Aglomeraciones de Tamao Intermedio (ATI) se ubica en
trminos absolutos en el primer lugar. Su relevancia tambin se manifiesta en que es el
centro neurlgico de los doce partidos que conforman la regin sudeste de la Provincia
de Buenos Aires y receptor de una parte sustantiva de la produccin pampeana y
norpatagnica con destino a la exportacin.
En este sentido, al comparar demogrficamente este conjunto de municipios de gran
heterogeneidad institucional, econmica y demogrfica, Baha Blanca sigue
sosteniendo su preeminencia, ubicndose en trminos absolutos en el primer lugar,
reafirmando su peculiar gravitacin en torno al contexto provincial.
Respecto de los indicadores econmico-sociales, diversas variables caracterizan al
municipio como una unidad administrativa con alta calidad de vida, como puede
observarse en el ndice de Desarrollo Humano (IDH Provincia de Buenos Aires, 2009-
2010) donde el partido posee un IDH de 0,887, lo cual lo posiciona entre los de mayor
desarrollo humano de la provincia, por encima tanto de la media provincial, como del
promedio de la Sexta Seccin electoral y de la regin Interior 1 a las cuales pertenece.
En cuanto a la poblacin inmigrante, se destaca el alto porcentaje de poblacin
extranjera en comparacin con los municipios del interior bonaerense con similares
caractersticas demogrficas, lo cual se manifiesta en el denso entramado institucional
que posee la ciudad: consulados, asociaciones de inmigrantes y sociedades de socorros
mutuos.
Desde una perspectiva econmica, el distrito se constituye como un importante centro
industrial y de servicios dotado de una estructura productiva amplia y diversificada.
Segn los ltimos datos disponibles sobre la desagregacin municipal del Producto
Bruto Geogrfico del ao 2003, existe una marcada preeminencia del rubro Industria
Manufacturera con un aporte de ms del 32% seguido por los Servicios inmobiliarios,
empresariales y de alquiler con el 13,9%, el Comercio al por mayor, al por menor y
reparaciones (11,7%) y Transporte, almacenamiento y comunicaciones (11,4%).
Por su parte, cabe destacar que la estrategia de desarrollo productivo definida por el
gobierno nacional con eje en las pequeas y medianas empresas a partir del 2003,
repercuti positivamente a nivel local permitiendo el fortalecimiento del entramado
PyMEs y el crecimiento de la oferta de las mismas.
Un rasgo destacable de este proceso es el impulso de sectores no tradicionales como la
electrnica y el software, evidenciado a nivel local en la creacin del Polo Tecnolgico
Baha Blanca (PTBB) en el ao 2006, como una iniciativa que promueve la insercin de
empresas locales y regionales en la economa nacional e internacional.
Asimismo, cabe destacar la importancia del sector industrial compuesto por las
empresas pertenecientes al Complejo Petroqumico

y las Agroindustrias Alimentarias.
En cuanto al primero, el mismo tiene gran relevancia en el desempeo del sector
nacional siendo los principales productos elaborados: etileno, polietileno, policloruro de
vinilo (PVC) y cloruro de vinilo (VCM), urea y soda custica para los cuales, en su
mayora, la ciudad tiene exclusividad de la produccin a nivel nacional.
5

Respecto a la agroindustria se destacan los molinos harineros, oleaginosas, fideeras y
derivados de la soja. Esta actividad cuenta con grandes potencialidades dentro de la
estructura productiva e incidencia en la generacin de cadenas de valor a partir de la
transformacin de la produccin primaria regional. En gran parte, son procesadoras de
materias primas regionales.
A su vez, el desempeo del sector agropecuario regional repercute directamente en las
dinmicas urbanas y en la actividad del Puerto de Baha Blanca. En cuanto a la
agricultura extensiva, los cultivos ms representativos son el trigo, girasol y maz, que
representan el 90% de la produccin agrcola regional. Adicionalmente, la produccin
ganadera presenta una fuerte preeminencia ocupando la mayor superficie productiva,
siendo origen de una industria frigorfica de considerable importancia.
En cuanto a la amplia y variada la red de conexiones y accesos que posee la ciudad
stos la convierten en una plaza privilegiada para las actividades de transporte. Gracias
a su optima accesibilidad, funciona como uno de los principales nodos logsticos del
interior del pas, facilitando la conexin con las principales ciudades del pas a travs de
rutas nacionales y provinciales, vas frreas y areas, vinculndola tanto con diversas
economas regionales, con importantes centros de produccin y consumo del interior del
pas como con los mercados internacionales a travs del Puerto de Baha Blanca.
Debido a las caractersticas de su puerto, Baha Blanca ha sido un sitio preponderante
para la exportacin de cargas a lo largo del tiempo. El complejo portuario est
conformado por Puerto Rosales, Puerto Ingeniero White y Puerto Galvn; gracias a su
profundidad de 50 pies, es uno de los pocos puertos del pas que puede operar con
buques de mayor calado, lo cual reduce sensiblemente el precio del transporte por
tonelada.
En trminos de comercio exterior, ocupa un lugar relevante al ser uno de los principales
puntos de salida del flujo de exportaciones del pas, situacin que se consolid desde
hace una dcada: su participacin es de un 10% en toneladas exportadas y de un 6% en
el monto FOB, lo cual significa que cada 100 toneladas que exporta el pas, 10 salen por
Baha Blanca. En relacin a las toneladas exportadas, la Aduana local ocupa el tercer
puesto del ranking de aduanas con mayor volumen de exportaciones, y el quinto en
trminos de monto de operaciones anuales, predominando los productos primarios con
un bajo nivel de diversificacin en comparacin a otras aduanas.
En relacin a la diversidad de bienes exportados, hay un predominio de las cadenas
agroalimentaria, petroqumica y de combustibles. De los principales productos
exportados, ms de la mitad reciben algn grado de transformacin llevado a cabo en
gran medida dentro de Baha Blanca, lo cual impacta favorablemente en el entramado
productivo local.
En cuanto a los principales destinos de las exportaciones durante los ltimos siete aos,
al igual que a escala nacional, Brasil y China han sido los principales con el 56% del
total de toneladas exportadas y el 60% del monto de operaciones totales registradas.
Entre los bienes exportados hacia estos pases se destacan el trigo, petroqumicos,
polmeros de etileno, urea, polietilenos y PVC, malta, cebada, combustibles como el
propano y el gas licuado de petrleo (GLP), soja, aceites vegetales de soja y girasol,
polmeros de etileno y pesquera.
En trminos monetarios y de volumen importado en relacin a Baha Blanca la
participacin de la aduana local en el total del pas es del 6% respecto al volumen y del
2% respecto a valores CIF; siendo relevante el ingreso de gas natural licuado (GNL) con
un 77% del volumen total y el 70% del monto total local de compras al exterior. Cabe
6

destacar que la aduana de oficializacin Baha Blanca, dadas las cifras del ao 2011,
particip con un 30% del supervit total registrado para el mismo ao en la Argentina.
Del escenario descripto anteriormente, se desprende que Baha Blanca cuenta con una
importante dotacin de recursos que se derivan tanto de sus caractersticas geogrficas,
socio-demogrficas y productivas, lo que se observa en el Producto Bruto Geogrfico
(PBG) municipal que constituye el 2,3 % del total provincial, dato no menor si se tiene
en cuenta que el PBG se concentra en los partidos del conurbano bonaerense.
En sntesis, los elementos descriptos anteriormente permiten afirmar que la ciudad
cumple con la caracterizacin esbozada por los autores antes citados (Michelini y
Davies, 2009) respecto de las aglomeraciones intermedias ya que posee enormes
potencialidades al ser un polo de desarrollo econmico, centro comercial, financiero e
institucional que dinamiza el interior bonaerense y, ms an, que extiende su influencia
a una porcin significativa del centro y sur argentino. Adems, estas particularidades lo
llevan a desempear un rol relevante a escala nacional, dada su importante
infraestructura portuaria, vial y ferroviaria, su diversidad de sectores productivos, sus
caractersticas geogrficas y la alta calificacin de sus recursos humanos, que permiten
su proyeccin como actor subnacional al mbito internacional.
Particularidades acompaadas, tambin, por la diversidad y cantidad del entramado
pblico- privado de la ciudad, que evidencian la dimensin de su masa crtica
institucional y empresarial.
Por ltimo, retomando el perfil de ciudad internacional ideal propuesto por Soldatos
(1990)
3

3
Este autor elabora un tipo ideal de ciudad internacional cuyas caractersticas son sintetizadas en los
siguientes puntos: Posicin geogrfica de apertura al mundo y poblacin con composicin tnica
diversificada; Recibe y exporta factores de produccin extranjeros (inversiones, mano de obra) y flujo de
comercio; Alberga instituciones extranjeras e internacionales (empresas, bancos y otras instituciones
socio-econmicas, culturales y cientficas) y cuenta con presencia de sus instituciones en el exterior;
Directamente interconectada con el exterior por medios de transporte y comunicaciones y posee un sector
de servicios acorde para la recepcin de actores e instituciones internacionales (hoteles, centros de
convenciones); Tiene medios de comunicacin de repercusin y difusin internacional; Regularmente
lleva adelante encuentros y actividades internacionales y participa de redes internacionales de ciudades;
Ejerce una paradiplomacia apoyada en servicios especializados y en estrategias de internacionalizacin y
celebra acuerdo con actores internacionales
, se puede concluir que Baha Blanca cumple con la gran mayora de los
atributos contemplados tanto en lo relativo a su posicin geogrfica de apertura al
mundo y su poblacin tnicamente diversificada, como en cuanto a su dinmico flujo
de comercio evidenciado en la recepcin y exportacin de factores de produccin
extranjeros, el asiento de instituciones socio-econmicas, culturales y cientficas, la
existencia de medios de transporte y comunicaciones que la conectan con el exterior.

4. Las estrategias de gestin internacional del Municipio de Baha Blanca6
Como fue descripto el apartado anterior, las particularidades geogrficas, socio
demogrficas, productivas y de infraestructura del Partido de Baha Blanca han
contribuido a consolidarlo, por un lado, como un centro urbano de gran jerarqua del
interior de la Provincia de Buenos Aires y, por otro, como una ciudad que
tradicionalmente ha mantenido fluidos vnculos con el exterior.
En base a los anlisis pre-existentes se adoptarn dos dimensiones para describir y
analizar la participacin internacional del Municipio de Baha Blanca: a) las estrategias
de relacionamiento institucional internacional y b) las polticas de posicionamiento
internacional (Calvento, 2012).
7

Ambas dimensiones incluyen estrategias de presencia directa e indirecta,
principalmente de carcter formal desarrolladas en el mbito transregional y global, que
implican polticas de cooperacin dejando por fuera las que generan conflictos.
En ese sentido, las de relacionamiento institucional internacional agrupan los vnculos
formales, directos e indirectos, que se establecen con otros actores subnacionales e
instituciones internacionales con la finalidad de generar, especialmente, vas de
cooperacin poltica y tcnica en el mbito transregional y global, subdividindose en
dos dimensiones: relaciones de carcter bilateral y multilateral.
En cuanto a las primeras, las mismas se materializan a travs de acuerdos entre
ciudades, entre regiones y ciudades o entre instituciones internacionales y ciudades. La
estrategia ms utilizada dentro de este tipo de relaciones es la de los hermanamientos de
ciudades, aunque tambin pueden registrarse otros tipos de acuerdos bilaterales como
actas, acuerdos y convenios de cooperacin internacional bilateral. El objetivo de este
tipo de relaciones es la promocin de vnculos que incluyan el intercambio de
experiencias relativas a cuestiones de la realidad local, as como la bsqueda de
soluciones a los problemas comunes.
Por su parte, las relaciones multilaterales se conforman a travs de redes u
organizaciones de ciudades, permitiendo una insercin ms dinmica y superior en las
relaciones internacionales de los actores subnacionales y ampliando las posibilidades
del intercambio de informacin y experiencias.
En esta categora se distinguen las relaciones multilaterales de las transregionales y
globales, considerando en las primeras a la Red de Mercociudades, los Comit de
Fronteras, al Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos del Mercosur (FCCR) y a la Federacin Latinoamericana de Ciudades,
Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA); en tanto que, en las
globales, se contemplan las Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), la Red
InterLOCAL: Red Iberoamericana de ciudades para la cultura, la Asociacin
Internacional de Ciudades Educadoras (AICE) y la Red de Cooperacin Internacional
Descentralizada: URB-AL.
En cuanto a las herramientas de posicionamiento internacional, son aquellas de carcter
unilateral desarrolladas con el objetivo de promocionar y posicionar en el exterior a los
actores subnacionales. Entre ellas, se diferencian las polticas locales de comercio
exterior, como las Rondas de Negocios y Misiones Comerciales, de las polticas de
marketing de ciudades que promueven el establecimiento de una imagen territorial,
como las polticas de Marca-Ciudad.
Respecto a las polticas municipales de comercio exterior, stas fomentan las
actividades de exportacin a travs del asesoramiento, brindando informacin y
capacitacin sobre el comercio internacional a los interesados; y oficiando de
intermediarios al estructurar redes de contactos internacionales a travs de la
conformacin de Rondas de Negocios y Misiones Comerciales y la participacin en
Ferias Internacionales.
Por ltimo, el marketing de ciudades es una poltica pblica, creada y coordinada por el
gobierno subnacional destinada a potenciar las capacidades de los territorios, desplegar
sus ventajas competitivas y posicionarlos nacional e internacionalmente.





8

5. La Agencia de Relaciones I nternacionales: espacios de operatividad especfica

Si bien es cierto que es posible rastrear antecedentes de gestin internacional en dcadas
anteriores, que demuestran que la trayectoria internacional de Baha Blanca es un
proceso continuo y de vieja data, no es menos cierto que eran actividades aisladas o
espordicas, sin un adecuado marco institucional, que recin se le otorga a partir de
2008 cuando Breitenstein decide la creacin de la Agencia de Relaciones
Internacionales.
En relacin a lo anterior, en el ao 1967 se registra el primer acuerdo de hermanamiento
y en la dcada del 90, como resultado de la puesta en marcha del Plan Estratgico de
Baha Blanca del ao 1999, se impuls el Programa de identidad y posicionamiento de
Baha Blanca, el cual contemplaba entre sus objetivos incrementar la accin de la
ciudad en Redes de Ciudades ya existentes como, por ejemplo, las Mercociudades, la
Red URB-AL y Ciudades Hermanas, buscando la promocin de las ventajas y
oportunidades a travs de polticas de intercambio y cooperacin entre municipios en
temticas relacionadas con la formacin y mejoramiento de los recursos humanos,
fomento de nuevas actividades productivas para ampliar la base econmica; promocin
y posicionamiento de la ciudad tanto a nivel nacional como internacional.
En este marco y para cumplimentar estos propsitos, se formularon los proyectos:
Consolidacin de Baha Blanca en las redes de Mercociudades y URB-AL y el Plan
de Marketing de Ciudad, cuyos lineamientos y acciones principales sern abordados
posteriormente.
A partir del ao 2007, con la asuncin del Dr. Cristian Breitenstein como intendente, se
mostr un gran inters en potenciar el rol internacional de la ciudad a travs de la
diversificacin de las estrategias de vinculacin internacional y la re dinamizacin de
actividades que se venan realizando de manera informal durante mandatos anteriores.
Esto respondi, en primer lugar, a la existencia de una trayectoria anterior, a los
cambios en el modelo poltico y econmico interno, favorable para ciudades de tamao
intermedio como Baha Blanca, pero, tambin a la propia concepcin del nuevo
funcionario, al concebirlas como herramientas necesarias para la gestin municipal y
para proyectarse como actor subnacional de envergadura en el plano mundial.
En palabras textuales: Baha Blanca se reconoce ciudad global que interpreta de una
manera al mundo y como tal se posiciona. Para eso desarrolla polticas pblicas que
toman como eje su historia de ciudad puerto, o sea, la lnea de trabajo que siempre la
relacion naturalmente con el mundo
4
A travs de estas palabras, corrobora en forma clara una visin que instala fuertemente
la idea de una ciudad -un municipio- que es nodo estratgico de una amplsima regin
que abarca el sudeste bonaerense, el norte patagnico y zonas del centro del pas que
.
En relacin a esto, en su primer discurso el 12 de diciembre de 2007, expres: "El
objetivo es obtener una ciudad integrada, desde lo local y regional hasta lo nacional e
internacional. Quiero ms ciudad en el mundo y ms mundo en mi
ciudad"(Breitenstein, 2007).
En consonancia con esta nueva percepcin, asegur que creara dentro de la propia
estructura municipal una Agencia de Relaciones Internacionales, "para vincularnos con
el mundo e ir a buscar lo que nos ofrece, mostrando el potencial de toda la
regin"(Breitenstein, 2007).

4
Fragmento de la entrevista realizada al Intendente Dr. Cristian Breitenstein extrado de la tesis doctoral
Calvento, M. (2012). La participacin internacional de los estados subnacionales: El caso de los
gobiernos municipales de tamao intermedio de la provincia de Buenos Aires.
9

mantienen una estrecha relacin econmico-comercial y poltico-institucional con Baha
Blanca, que es su vnculo con el mundo.
Esta iniciativa, se ve materializada en el Decreto 110 N 1.808 del ao 2008, en el cual
se dictamina la fundacin de una dependencia gubernamental especfica, bajo
jurisdiccin directa del intendente
5
A los fines explicativos, la participacin internacional del gobierno municipal ser
analizada a travs de dos dimensiones: las estrategias de relacionamiento institucional
internacional y las polticas de posicionamiento internacional.
, que permitira que las iniciativas de vinculacin
internacional adquirieran carcter institucional regular con el objetivo de: maximizar la
insercin de Baha Blanca en el mundo otorgndole una adecuada visibilidad dentro del
marco global, desarrollando estrategias en coordinacin con los tres niveles de
gobierno, y el conjunto de actores pblicos y privados cuyas dinmicas contribuyan a la
conformacin de una plataforma comn para la internacionalizacin de Baha Blanca
entre los cuales se encuentran Universidades, organizaciones no gubernamentales,
colectividades extranjeras, Consulados y agencias consulares, instituciones de difusin
de culturas extranjeras, entidades de promocin econmica, entre otros
(www.bahiablanca.gov.ar).
En el marco de estos propsitos, se plantearon como principales actividades centralizar
la informacin y las estrategias de proyeccin de la ciudad en el exterior, estableciendo
e implementando mecanismos de coordinacin conjuntos entre las reas municipales
para agilizar la proyeccin de iniciativas en el plano internacional. Estos objetivos se
materializaron a travs de hermanamientos de ciudades, cooperacin descentralizada,
redes de ciudades y acciones orientadas a reforzar los atributos de identidad y referencia
de la ciudad en el plano nacional e internacional.
Adems, se establecen vinculaciones con otras dependencias del municipio,
principalmente, con las creadas durante el mismo perodo como, por ejemplo, la
Agencia de Desarrollo (creada por ordenanza N 14.640, en 2008), la Agencia
Municipal de Ciencia y Tecnologa y el Consorcio de Promocin y Desarrollo de las
Actividades Tursticas (creado por ordenanza N 14.494 en 2007), desarrollando una
estrategia de gestin internacional que vincula espacios de participacin de diferentes
organismos nacionales y provinciales, y, tambin distintos sectores locales: econmicos,
cientfico- tecnolgicos, financieros, entre otros.
Teniendo en cuenta lo descripto en los subsiguientes apartados se caracterizarn los
espacios de operatividad especfica de la Agencia de Relaciones Internacionales.

5.2.I. Las Estrategias de relacionamiento institucional internacional
5.2.I.a. Las Relaciones Bilaterales
Esta denominacin incluye las estrategias llevadas a cabo a partir de acuerdos
bilaterales entre ciudades o regiones y entre ciudades e instituciones internacionales.
Estos convenios representan instrumentos concretos, tangibles y factibles de
cooperacin, asentados en una base comn de voluntades e intereses a corto, mediano y
largo plazo (Batista, J akobsen y Evangelista 2008:59), involucrando dos gobiernos
locales/regionales. Dentro de este tipo de relaciones, la iniciativa ms utilizada es el
hermanamiento de ciudades, aunque tambin existen otros tipos de acuerdos bilaterales
de cooperacin internacional.

5
Al conformarse como agencia supondra una posicin transversal en el organigrama. Desde el ao 2010,
por una cuestin administrativa interna paso a depender de esa secretaria sin por eso modificar el vnculo
con el intendente.
10

5.2.I.a.a. Hermanamiento de ciudades
Este tipo de estrategia de relacionamiento institucional internacional es considerada la
prctica ms tradicional y reconocida (Salomn, 2007) en el accionar internacional de
los actores subnacionales. Surgi en Europa, luego de la Segunda Guerra Mundial, con
el objetivo de aportar a la poblacin europea mayores lazos de unin a partir de la
puesta en marcha de proyectos de beneficio mutuo que distendieran las relaciones entre
localidades enfrentadas durante el conflicto blico (Luna y Ballesteros, 2005).
Paulatinamente, los hermanamientos adquirieron un perfil de ayuda al desarrollo,
principalmente entre Europa y frica, a travs del envo de donativos y materiales, con
lo cual se fue difundiendo un tipo de vinculacin internacional de estados subnacionales
que tena como objetivo de establecer relaciones entre pueblos o ciudades de distintas
zonas geogrficas y polticas.
Para algunos autores, el hermanamiento se produce por algn motivo de similitud o
cercana en objetivos, caractersticas de la ciudad, de la poblacin o de las actividades
econmicas, polticas o socio-culturales comunes, o por ser ciudades que acogieron
inmigrantes de otras, ciudades portuarias o ciudades con el mismo nombre (Batista,
J akobsen y Evangelista 2008:58).
En la misma lnea, la Direccin de Asuntos Federales de la Cancillera Argentina
sostiene que esta estrategia es un proceso que promueve el conocimiento mutuo y el
fortalecimiento de los vnculos entre las ciudades, provincias y regiones argentinas y sus
contrapartes extranjeras, con el propsito de intercambiar experiencias y conocimientos
que coadyuven a la solucin de problemas en comn y al progreso de la comunidad
mediante la realizacin de proyectos conjuntos en los distintos mbitos del quehacer
municipal, provincial o regional (cultural, deportivo, comercial, educativo, etc.)
(Direccin de Asuntos Federales, 2010).
En el caso de Baha Blanca, su experiencia en este tipo de estrategias de
relacionamientos resulta destacable, tomando como puntapi inicial el hermanamiento
con J acksonville en 1967, retomndose en la dcada del 80 con Fermo (Italia) y
manteniendo una actividad continua en los 90 y 2000 por ejemplo, con los gobiernos
subnacionales de Talcahuano, Reus, Cienfuegos y Dalian.
Segn datos del informe de Gestin 2008-2009 de la Agencia de Relaciones
Internacionales, para ese entonces se encontraban registradas ocho ciudades hermanas:
J acksonville
6
(Estados Unidos), Talcahuano (Chile), Reus (Espaa), Fermo
7
(Italia),
Cienfuegos
8
(Cuba), Ashdod (Israel), Piura (Per) y Dalian
9
El acercamiento con estos estados subnacionales ha tenido diferentes motivaciones,
basadas en similitudes tales como ser ciudades portuarias, resultando esta una
caracterstica constante en la mayora de los hermanamientos de Baha Blanca; otras
razones han sido tener un tamao de poblacin similar, poseer inmigrantes residentes de
(China).
A su vez, el proceso no concluy con estos logros, ya que Christchurch (Nueva
Zelanda), Santos (Brasil) y Saint Nazaire (Francia) han sido declaradas ciudades
amigas, encontrndose estas dos ltimas en tentativas de hermanamiento.

6
Existe un Proyecto de capacitacin para Bomberos Voluntarios de Ingeniero White en coordinacin con
la UTN.
7
En Diciembre de 2008 el intendente visit la ciudad con el objetivo de afianzar vinculos comerciales,
institucionales y culturales.
8
Se implement un proyecto de pasanta para el desarrollo de tcnicas teraputicas complementarias para
rehabilitacin con la participacin de profesionales de ambas ciudades.
9
Luego de la realizacin de visitas, la Delegacin de Dalian firm en 2008 convenios de cooperacin con
la UNS y UTN.
11

la ciudad hermanada, o bien con el fin de establecer vnculos que permitan impulsar el
desarrollo econmico de la ciudad.
En cuanto a los resultados de las vinculaciones establecidas en el marco de los
hermanamientos, es posible mencionar la constitucin de la Asociacin de ciudades
hermanas Baha Blanca- J acksonville que viabiliza tanto el intercambio estudiantil y
cultural como donaciones de diversa ndole; la generacin de misiones e invitaciones
institucionales con Talcahuano y Cienfuegos, con el objetivo recproco de intercambiar
experiencias sobre zonas portuarias y el intercambio cultural y visitas de delegaciones
institucionales integradas por funcionarios y descendientes de fermanos
10
5.2.I.a.b. Otros acuerdos bilaterales
.
Por su parte, es destacable el contacto continuo a la ciudad de Reus, que se ubica
estratgicamente cerca de la zona mediterrnea de Espaa y cuenta con un interesante
sector industrial, y, asimismo, el intercambio cientfico y acadmico en Salud Pblica
con Cienfuegos, que permiti la formacin de recursos humanos en atencin primaria y
medicina familiar, y en educacin e investigacin, en una iniciativa conjunta entre
gobierno municipal, UNS, la Universidad de Cienfuegos y otras entidades cubanas, lo
cual demuestra la diversidad de actores involucrados.
Adicionalmente, con Chile, existe un destacado intercambio econmico, con
J acksonville un intercambio estudiantil, deportivo y cultural, con China exportacin
granaria muy importante, y, como contrapartida importacin de maquinaria china para
fabricar insumos mdicos.
Entre los vnculos bilaterales tambin se incluyen actas, acuerdos y convenios de
cooperacin internacional con otros actores subnacionales que, en muchos casos,
involucran diversas agencias de cooperacin internacional.
En rasgos generales, se destaca el rol de la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo (AECID), la Agencia Alemana de Cooperacin
Internacional (GTZ) y la Agencia J aponesa de Cooperacin Internacional (J ICA);
mientras que otras instituciones que impulsan y financian este tipo de actividades son la
Agencia Australiana de Cooperacin Internacional (AUSAID), la Agencia Francesa de
Cooperacin Internacional (AFD), el grupo de Planificadores y Programadores de
Francia (GIE-ADEFRANCE), el Departamento para el Desarrollo Internacional Reino
Unido (DFID), los Fondos espaoles de ayuda al desarrollo, la Agencia Canadiense de
Cooperacin Internacional (CIDA) y el Centro Internacional de Investigaciones para el
Desarrollo (IDCR) (CIPPEC, 2012).
Estas estrategias contemplan distintas aristas asociadas al fortalecimiento institucional
de los gobiernos subnacionales, tales como la formacin de recursos humanos, la
modernizacin institucional, la mejora de infraestructura pblica; a la modernizacin de
los sectores productivos a travs del fomento a las PyMEs; al impulso de la proteccin
del Medio Ambiente y la promocin de la cultura. La modalidad de los acuerdos
permite que los gobiernos subnacionales logren el acceso a la asistencia tcnica, la
asistencia financiera, el intercambio y capacitacin de agentes pblicos, entre otras
modalidades.
En cuanto al caso particular bajo anlisis, y en relacin a los proyectos bilaterales,
merece destacarse el acuerdo realizado con GIE- ADEFRANCE, organismo financiado
por el Ministerio de Economa de Francia, conjuntamente con el Municipio de Baha
Blanca y el Consorcio de Gestin del Puerto de Baha Blanca.

10
Baha Blanca concentra la mayor cantidad de emigrantes provenientes de Fermo. (Calvento, 2012).
12

Esta iniciativa de cooperacin tcnica tiene como objetivo el posicionamiento global
del rea Metropolitana del Estuario de Baha Blanca en el marco del Convenio de
Colaboracin Franco-Argentino con el Consorcio del Puerto de Baha Blanca y la
Agencia de Desarrollo del Municipio local, involucrando la actividad portuaria,
logstica y turstica del frente martimo de la ciudad, constituyendo, de esa manera, una
oportunidad de establecer y complementar los acuerdos en una gestin integrada
Ciudad-Puerto, enfatizando en la identificacin de las obras de infraestructura y sus
posibilidades de acceso al financiamiento internacional.
Por otra parte, se presenta relevante sealar el acuerdo de cooperacin firmado entre el
puerto de Baha Blanca y el puerto de Nantes-Saint Nazaire francs, el cual busca
garantizar el desarrollo de las relaciones de colaboracin y cooperacin entre ambas
ciudades, as como el incremento de los intercambios entre dichos puertos,
contribuyendo, de esta manera, a la evolucin de las relaciones comerciales entre
Mercosur y la Unin Europea, que es otro de los lineamientos centrales de la poltica
exterior de la Repblica Argentina.
5.2.I.b. Relaciones Multilaterales
Este tipo de estrategias puede ser encuadrado bajo el concepto de redes globales o
redes de ciudades surgidas en la dcada del 80, dentro de la cual se destaca la Red de
Mercociudades. Una caracterstica transversal a estas redes, es que se establecen a partir
de relaciones horizontales, al realizarse entre instituciones similares en jerarqua, con lo
cual cuentan con un margen de flexibilidad y dinamismo mayor que el de las estrategias
de carcter bilateral (Zapata Garesch, 2007) siendo utilizadas como medio para
amplificar la resonancia internacional de los problemas que enfrentan los gobiernos
locales (Batista, J akobsen y Evangelista, 2008:59).
Dentro de las relaciones multilaterales es posible diferenciar las redes transregionales de
las globales, cuestiones basadas tanto por los integrantes que las constituyen, como por
los objetivos que se proponen. Mientras que las primeras estn constituidas por
unidades subnacionales de una misma regin y su objetivo es impactar sobre los
procesos que se desarrollan en la misma; las segundas, estn integradas por entidades de
diferentes regiones del mundo, lo cual le da un alcance global a sus objetivos.
De esta manera, dentro de las transregionales se considera a la Red de Mercociudades
como la principal.

5.2.I.b.a.Transregionales
5.2.I.b.a.a.Mercociudades
La red Mercociudades comenz a funcionar a mediados de las dcada de los noventa, en
el marco del proceso de integracin que cre el Mercado Comn del Sur
(MERCOSUR).
Fue en este marco, en el que las ciudades solicitaron activamente el reconocimiento
institucional del MERCOSUR y su participacin en el proceso de decisin de la
integracin (Chasquetti, 2006) formando la red de municipios del MERCOSUR que
tiene como objetivos favorecer la participacin de los municipios en el proceso de
integracin regional, promover la creacin de un mbito institucional para las ciudades
en el seno del MERCOSUR y desarrollar el intercambio y la cooperacin horizontal
entre las municipalidades de la regin (www.mercociudades.org).
Para el ao 2010, abarcaba 230 ciudades, que concentran ms del 60% del PBI del
bloque regional y de sus asociados (Chile, Bolivia, Per, Venezuela), regin en la que
se calcula, habitan ms de 80 millones de personas (Mercociudades, 2010).
13

En suma, el objetivo principal es la creacin de un espacio institucional efectivo para
la participacin de los gobiernos locales en las decisiones del bloque (Vigevani y
Prado, 2010: 193).
En la actualidad, no slo forman parte de la misma las grandes ciudades, como sucedi
en un principio, sino que tambin la integran ciudades pequeas e intermedias.
En cuanto a su funcionamiento operativo, la Red cuenta con catorce Unidades
Temticas, orientadas a la formulacin de polticas municipales a ser sugeridas en el
mbito del Mercosur, que difunden, analizan y sistematizan informacin en reas
especficas de su competencia, como, por ejemplo: Ambiente y Desarrollo Sostenible;
Autonoma, Gestin y Financiamiento Municipal; Ciencia, Tecnologa y Capacitacin;
Cooperacin Internacional; Cultura; entre otras.
En este contexto, la Red de Mercociudades se presenta como el espacio regional de
mayor participacin en las estrategias de relacionamiento institucional internacional, de
tipo multilateral, y que asimismo ha permitido fortalecer el rol internacional de los
gobiernos municipales como actores subnacionales. Su constitucin, construccin y
sostenibilidad en el tiempo, permiti robustecer su carcter de asociacin poltica, as
como evolucionar en una red horizontal de ciudades con un claro sentido de
cooperacin e intercambio entre sus socios a partir del trabajo de sus Unidades
Temticas (Chasquetti, 2006:14).
En cuanto a la participacin de Baha Blanca en la misma sta comenz en la IV
Cumbre realizada en Montevideo en septiembre de 1998. Su mayor activismo se
registra a partir del 2009 al integrar diferentes Unidades Temticas: Desarrollo
Econmico Local, Desarrollo Social, Educacin, Turismo y Planificacin Estratgica.
A su vez, ha participado de diferentes Cumbres, Ferias y Congresos internacionales
como tambin en reuniones especficas, entre otras actividades implementadas en el
seno de este espacio. Cabe destacar que durante los aos 2000 y 2001 tuvo a su cargo la
coordinacin del rea Temtica de Planificacin Estratgica, y, como resultado de esta
participacin, se puede destacar su rol de subcoordinadora del Grupo de Cooperacin
Descentralizada y de la Unidad Temtica de Desarrollo Urbano.
En el marco del grupo de cooperacin descentralizada, Baha Blanca fue responsable de
la organizacin de reuniones, recibiendo a representantes de gobiernos subnacionales de
Argentina, Brasil y Uruguay, impulsando el intercambio de buenas prcticas de
cooperacin internacional entre los miembros de esta red.
La ciudad tambin fue seleccionada en el ao 2011 para la participacin en el proyecto
de capacitacin Innovacin y cohesin social basado en formulacin de proyectos
regionales de inclusin social.
De esta manera, se evidencia que la red de Mercociudades se convierte en un escenario
en el cual, adems de la realizacin de talleres e intercambio de experiencias en la
gestin pblica, medio ambiente y cooperacin internacional, se generan espacios para
el desarrollo de polticas de comercio exterior, como las rondas de negocios o los
vnculos para establecer misiones comerciales, cuestin esta ltima que va en
consonancia con los lineamientos de la Cancillera argentina de promocionar las
exportaciones en un sentido federal.
5.2.I.b.a.b. Comits de Integracin
Los Comits de Integracin son instancias de participacin pblica y privada, creadas a
partir de la apertura democrtica en Chile y Argentina, con la intencin de promover un
proceso de integracin mediante el tratamiento bilateral de temas de inters,
14

estimulando el estudio conjunto de los problemas comunes, y la bsqueda de soluciones
ms adecuadas para la regin.
Desde el 2010, durante la gestin Breitenstein, Baha Blanca forma parte del Comit de
Integracin de la Regin de los Lagos, compuesto por las provincias de Neuqun, Ro
Negro, Chubut, la ciudad de Baha Blanca y las cuatro regiones colindantes de Chile:
Bo Bo, Araucana, Los Ros y Los Lagos. Esto signific un paso hacia la integracin
de la regin norpatagnica, impactando en el desarrollo econmico y comercial, tanto
en el orden regional, como de la zona aledaa al corredor biocenico.
Entre sus objetivos prioritarios se encuentran el promover la facilitacin y coordinacin
de las medidas operativas que agilicen el trnsito de personas, vehculos y mercaderas,
as como el intercambio comercial, turstico, cultural, deportivo y cientfico, y toda otra
labor destinada a la profundizacin de la integracin sub-regional y fronteriza.
La modalidad de trabajo del Comit se estructura a travs de un encuentro anual,
alternando la sede entre ambos pases, con participacin de los sectores pblicos y
privados, priorizando la presencia de Gobernadores, Alcaldes e Intendentes de los
estados subnacionales participantes.
Asimismo se desarrollan otras instancias, a modo de ejemplo es posible citar que ,
durante el mandato de Cristian Breintenstein, en el ao 2010, y entendiendo la
relevancia de la regin como polo logstico y negocios, en acuerdo con empresarios,
representantes de universidades y autoridades locales de ambos pases, se realizaron
numerosas misiones econmicas y comerciales para fortalecer la integracin, promover
el intercambio de servicios universitarios, difundir la plataforma logstica regional
(servicios portuarios, de transporte, agencias de carga, aduanas), promover la oferta
exportable de la regin y las oportunidades de inversin existentes lo cual refuerza la
estrecha vinculacin con la estructura econmica productiva de los participantes.
Cuestiones, estas, muy vinculadas con la idea de los Corredores Biocenicos. En efecto,
en el Cono Sur del continente, las alternativas de integracin y complementacin de las
economas argentina y chilena de esa zona, por fines de la dcada de 1990 ya estaban en
la agenda subnacional, y apareca como un hecho destacado las potencialidades de
Baha Blanca y su puerto de aguas profundas como uno de los ncleos locacionales que
permitiran incrementar el potencial exportador hacia el Sudeste Asitico, y,
particularmente hacia la Repblica Popular China (Ferrera, 1998).
5.2.I.b.b. Globales
5.2.I.b.b.a. Cooperacin Internacional Descentralizada a travs de Redes: URB-
AL
En la actualidad la cooperacin se relaciona con una concepcin del desarrollo integral
que cuenta con un mayor compromiso de los actores involucrados a travs del
intercambio horizontal, basado en el establecimiento de relaciones directas entre
gobiernos subnacionales de diferentes pases (Hourcade, 2011).
En este marco, la cooperacin descentralizada fue definida por la Unin Europea como
un nuevo enfoque en las relaciones de cooperacin que busca establecer relaciones
directas con los rganos de representacin local y estimular sus propias capacidades de
proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participacin directa de los
grupos de poblacin interesados, tomando en consideracin sus intereses y sus puntos
de vista sobre el desarrollo (Comisin Europea, 1992).
Entre los programas de cooperacin internacional descentralizada se destaca el
financiado por la Unin Europea, denominado Programa URB-AL, aprobado por la
15

Comisin Europea en 1995, se define como un programa de cooperacin horizontal
entre las comunidades de la Unin Europea y las de Latinoamrica.
Este programa aborda la problemtica del desarrollo local urbano desde una perspectiva
que fomenta el desarrollo de redes de cooperacin descentralizada entre colectividades
locales favoreciendo el intercambio directo de experiencias entre funcionarios y
tcnicos territoriales de ambos Continentes, por medio de encuentros, intercambios y
transferencia de conocimiento y experiencias (Batista, J akobsen y Evangelista,
2008:63).
Los destinatarios del programa son, principalmente los gobiernos subnacionales,
quienes son definidos como el gobierno electo de una ciudad, una aglomeracin
urbana, una provincia, una regin o otra forma de gobierno local o regional, reconocido
como tal segn las normas jurdicas prevaleciente en el pas al cual pertenece (URB-
AL, 2008).
Segn datos del propio programa, se organizaron cerca de 40 reuniones internacionales,
sumando ms de 10.000 personas. El programa se organiza en base a 13 redes temticas
que coordinan a ms de 2.500 colectividades locales, asociaciones, organizaciones no
gubernamentales (ONGs, sindicatos, universidades o empresas). Las redes funcionan en
torno a proyectos especficos, cuya cantidad vara en cada caso, y superando el
financiamiento de varios millones de euros. Se han implementado ms 180 proyectos
que renen a aquellos participantes de una red temtica que desean profundizar en el
tema en cuestin, sobre uno de sus aspectos especficos (http:www.ec.europa.eu).
De esta manera, cada Red se subdivide en proyectos comunes y acordes a las realidades
que viven cada una de las comunidades locales. Estos proyectos reciben financiamiento
diferenciado tanto en cuanto a la duracin como en el monto de los mismos: los de tipo
A persiguen el fin de intercambiar experiencias exitosas de gestin y buenas prcticas
y con ello generar materiales de difusin, mientras que los de tipo B tienen un mayor
aporte econmico por un periodo ms prolongado de tiempo, permitiendo la adquisicin
de equipamiento e infraestructura.
Entre los resultados del Programa, se seala la participacin efectiva de gobiernos
locales latinoamericanos y europeos en proyectos comunes, la adquisicin de nuevas
capacidades de gestin y de equipamientos as como el incremento de la participacin
de las colectividades locales particularmente las ms pequeas en el mbito
internacional(Godoy, 2006).
Baha Blanca participa de los proyectos URB-AL Impacto del crecimiento del sector
industrial qumico y petroqumico en la gestin urbana de ciudades portuarias y de
Las ciudades como promotoras de intercambios entre PyMES de AL y la UE.
Asimismo, se incorpora a la Red N 7 como organizacin coordinadora en el proyecto
Impacto del crecimiento del sector industrial qumico y petroqumico en la gestin
urbana de ciudades portuarias con el objetivo de mejorar las capacidades de gestin del
desarrollo urbano en los gobiernos locales de ciudades portuarias que hayan acusado en
las ltimas dcadas un alto crecimiento industrial, principalmente de los sectores
qumico y petroqumico.
En el caso particular de este proyecto coordinado por la ciudad, permiti la
capacitacin de funcionarios, actores privados y referentes de la sociedad civil, alent la
creacin de insumos en base a la realizacin de diagnsticos individuales y grupales, en
ciudades de similares perfiles aunque en escenarios econmico-sociales diferentes
estimulo la posibilidad de establecer un marco de accin comn para regiones que, en
otro momento, no hubiera sido factible ni incluso considerado.
16

En suma, en este marco de intercambios de buenas prcticas, la transferencia de
conocimientos que puede establecerse entre regiones de la UE y de Latinoamrica se
considera uno de los efectos ms importantes del programa. En ese sentido, el proyecto
logro generar un debate sistematizado para individualizar problemticas comunes,
identificar las diferencias y establecer cules son las demandas de la sociedad en las
ciudades que responden a ese perfil comn (Municipalidad de Baha Blanca, 2006).
5.2.I I . Herramientas de posicionamiento internacional
Estas herramientas, de carcter unilateral, son utilizadas para promocionar en el exterior
a los actores subnacionales demostrando la tendencia creciente del involucramiento de
los gobiernos municipales en el desarrollo local orientado hacia afuera (Leva y
Reynolds, 2011) incluyendo, por un lado, el desarrollo de polticas locales de
competitividad que impulsan especficamente el comercio exterior, como las Rondas de
Negocios y Misiones Comerciales; y por otro, polticas de planificacin estratgica y
marketing de ciudades que promueven el establecimiento de una imagen territorial
como, por ejemplo, las polticas de Marca-Ciudad.
5.2.II.a. Comercio Exterior
El Dr. Cristian Breitenstein ha expresado su voluntad de fomentar la integracin con
toda la regin, y especialmente con el MERCOSUR, que constituye el principal destino
del comercio exterior argentino, sealando respecto a las herramientas para promover
las exportaciones que todava tenemos una tarea muy grande por llevar adelante, que
es estimular e incrementar el comercio entre Amrica del Sur
(), Tenemos posibilidades comerciales concretas y afinidades culturales. Brasil es
nuestro aliado estratgico, est creciendo y tiene una escala que nos permite encontrar
mercados concretos
11
Esta definicin refuerza la idea que el desarrollo de polticas de comercio exterior por
parte de los estados subnacionales se ha transformado en un proceso contemporneo de
gravitacin, no slo para estimular la competitividad de las regiones, sino, adems, para
lograr un desarrollo interno sustentable.
.
En el caso argentino, en los ltimos aos, se ha realizado una promocin de estas
herramientas de comercio exterior, las cuales son definidas por Dabat como el
conjunto de polticas tendientes a fomentar las actividades de exportacin, ya sea
facilitando las operaciones comerciales o apuntalando las condiciones competitivas de
las firmas residentes en la localidad o del sistema productivo en el que stas se
desenvuelven (2004:1)
12

11
Fragmento de la entrevista realizada al Intendente Dr. Cristian Breitenstein extrado de la tesis doctoral
Calvento, M. (2012). La participacin internacional de los estados subnacionales: El caso de los
gobiernos municipales de tamao intermedio de la provincia de Buenos Aires.
12
Segn Dabat, la decisin de establecer una poltica concreta de impulso al comercio exterior puede
devenir de diferentes cuestiones: los incentivos financieros y tcnicos de agencias de cooperacin
internacional, de programas gubernamentales nacionales y provinciales u organismos internacionales,
para el establecimiento de estas areas; la lgica de integracin inducida por programas nacionales,
internacionales y supranacionales; los lmites del mercado interno as como los altos costos internos
derivados de la sobrevaluacin cambiaria registrada en la dcada pasada, inspir la creacin de la mayor
parte de estas oficinas(2004:2).

. Principalmente, estas iniciativas estn orientadas al fomento
de las exportaciones de las pequeas y medianas empresas (PyMES) industriales, en
consonancia con la nueva poltica exterior desarrollada a partir del ao 2003, tendiente a
17

fortalecer este sector, de crucial importancia para la revitalizacin de la industria
nacional.
Las funciones que realizan los gobiernos municipales a travs de sus polticas de
comercio exterior son variadas, e incluyen diversas actividades (Dabat, 2003; Leva,
2004;):
- De Asesoramiento: La misma busca brindar informacin sobre el comercio
internacional a los interesados sobre proveedores externos, perfiles de mercado y
oportunidades de negocios, precios de las mercancas en el exterior, capacidad de pago
de los potenciales importadores de las mercancas exportadas, calidad de las mercancas
importadas, legislacin comercial de otros pases, ferias internacionales.
En esta bsqueda de crear y consolidar condiciones de competitividad internacional,
esta funcin incluye, por ejemplo, facilitar la capacitacin en herramientas del comercio
exterior como la logstica del transporte; en general, estas actividades, se realizan de
manera conjunta con las Universidades, instituciones empresariales, reparticiones
pblicas provinciales y nacionales, entre otras.
-De Intermediacin: Implica la estructuracin de redes de contactos internacionales a
travs de diversas formas de comunicacin o viajes internacionales de negocios,
destinados a vincular a los productores con instituciones que financien o gestionen
operaciones de comercio exterior. Aqu la participacin del gobierno municipal puede
ser directa como indirecta, por intermedio de Cancillera, la Subsecretara provincial de
comercio exterior, la Fundacin Export.Ar, CFI, etc.
-De Ejecucin: Incluye las actividades que buscan incentivar la competitividad
sistmica del territorio y la comercializacin directa o indirecta de la oferta exportable.
Todas estas atribuciones de las polticas de comercio exterior cumplen el objetivo de
facilitar al sector empresarial las herramientas e insumos necesarios para su desempeo
a nivel exterior y, asimismo, absorber costos que, en general, las PyMEs no logran
afrontar.
De estas funciones, las ms comunes son las que brindan asesoramiento para los
exportadores e importadores, as como las de promocin y generacin de contactos y
mercados para los productos, servicios y dems atributos de los territorios en cuestin,
como es el establecimiento o la intermediacin para la conformacin de Rondas de
Negocios y Misiones Comerciales y la participacin en Ferias Internacionales.
Segn la Fundacin ExportAr, las Rondas de Negocios consisten en la invitacin a
nuestro pas de potenciales compradores de la oferta exportable argentina para que, en el
marco de una agenda cuidadosamente pautada, tengan ocasin de contactarse con las
empresas locales capaces de satisfacer su demanda (www.exportar.org.ar).
Este tipo de estrategias permite el ingreso al circuito exportador de las empresas que no
cuentan con los recursos necesarios para la promocin de sus productos y servicios en el
exterior; reduce significativamente los costos de contacto para todos los involucrados en
las acciones de promocin de las exportaciones; y posibilita a los compradores
extranjeros conocer in situ las mercancas, la calidad, los procesos de elaboracin y la
capacidad productiva de su potencial proveedor.
Por su parte, las misiones comerciales implican la realizacin de una visita colectiva
concertada, efectuada de acuerdo a un plan, que un pas organiza para aumentar su
comercio con otro, constituidas por varios sectores especializados, donde las empresas
exportadoras visitan directamente a sus posibles compradores siguiendo una agenda
preconcertada de citas (SIRZEE, 2006:90).
Asimismo, la participacin en Ferias Internacionales se destaca como el lugar
privilegiado para el establecimiento de contactos entre exportadores y potenciales
18

clientes, constituyendo un instrumento eficaz para fortalecer la promocin de las
exportaciones.
En sntesis, las Rondas de Negocios, las Misiones Comerciales y las Ferias
internacionales, tienen como objetivo dar a conocer la produccin, ayudar a las
empresas a establecer contactos con potenciales compradores y competidores, as como
asegurar ventas e inclusive promocionar inversiones y atracciones tursticas (Iglesias,
Iglesias y Zubelz, 2008:109).
En general, la implementacin de estas estrategias son organizadas de manera conjunta
y financiadas por organismos provinciales y nacionales de promocin de las
exportaciones como el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, la Fundacin
Export.Ar, el Consejo Federal de Inversiones (CFI) o la Subsecretara de Relaciones
Econmicas Internacionales, para el caso de la Provincia de Buenos Aires.
En ese sentido, segn Vicchi (2006), se pueden distinguir las acciones ejecutadas de
manera individual por los municipios y por otras instituciones, como son las misiones
comerciales de las acciones realizadas en forma conjunta con distribucin de tareas,
como en las ferias internacionales, donde algunos municipios facilitan a las empresas
del distrito la participacin en el pabelln organizado por la Fundacin ExportAr, por
el gobierno de la Provincia o por otros organismos.
Asimismo, la Fundacin Export.Ar muestra un rol clave a travs de su poltica de
descentralizacin de oficinas en los municipios de Argentina. Si bien esta poltica
presentan como rasgo caracterstico la dependencia de los gobiernos subnacionales de
estrategias diseadas en otros niveles del Estado (Dabat, 2003), tal como se sealaba al
principio de este trabajo, al afirmar que, en la Argentina, las estrategias de
relacionamiento internacional de estos actores no son autnomas de la poltica exterior.
En cuanto a las polticas de comercio exterior implementadas por Baha Blanca, se
encuentran enmarcadas en un programa integral de promocin de exportaciones que
abarcan un amplio conjunto de estrategias enfocadas al asesoramiento y la
intermediacin.
Se presentan cuatro tipo de herramientas: capacitacin e informacin, rgimen propio de
promocin de exportaciones, apoyo institucional directo o indirecto de la Fundacin
Export.Ar, y la generacin de contactos y rondas en el exterior orientadas
principalmente hacia pases latinoamericanos, organizadas de manera conjunta con
organismos nacionales, provinciales y locales, donde participan, principalmente, actores
empresariales.
En principio, se apunta a brindar capacitacin e informacin a las empresas
exportadoras e importadoras de la zona. En ese sentido, la capacitacin en la temtica es
una actividad recurrente, de manera individual o en acuerdo con agencias provinciales y
nacionales, destacndose la realizacin, conjuntamente con Cancillera, la Secretaria de
la Pequea y Mediana Empresa y de Desarrollo Regional del Ministerio Nacional de
Industria, la Direccin Nacional de Aduanas, de un seminario de asesoramiento tcnico,
denominado Qu y Dnde Exportar contando con la asistencia de empresarios,
funcionarios y estudiantes.
En cuanto a la asistencia al sector empresarial, es posible mencionar que la Ordenanza
N 7.453 del ao 2003, que continu vigente durante la gestin Breitenstein, beneficia a
las empresas inscriptas contribuyentes en el partido de Baha Blanca, que participen en
misiones comerciales al exterior, devolviendo el importe de un pasaje de ida y vuelta al
lugar de destino de la misin (Artculo N 1, Ordenanza N 7.453), el cual se utiliza
nicamente para el pago de la tasa de Inspeccin de Seguridad e Higiene (Artculo N 4,
Ordenanza N 7.453), lo cual supone una importante facilitacin en los medios para
19

acceder a rondas comerciales de pequeas o medianas empresas, que de otra manera
veran dificultada su participacin.
Otra herramienta de promocin de las exportaciones es la generacin de bases de datos
sobre la oferta exportable de las ciudades, y su difusin, tarea que realiza la
Subdireccin de Relaciones Econmicas Internacionales de la Provincia de Buenos
Aires, a travs de la concentracin de informacin de valor de la ms diversa ndole.
En cuanto a las polticas de intermediacin en comercio exterior, que faciliten y
permitan la generacin de contactos exteriores, han adquirido un enfoque integral al ser
tanto misiones comerciales como institucionales, permitiendo el contacto en el
extranjero no solo con empresas sino tambin con instituciones ligadas a sectores
econmicos, culturales y polticos, como cmaras de comercio, asociaciones nacionales
de importadores y exportadores, federacin de artesanos, micros, pequeos y medianos
industriales, embajadas, consulados, intendencias, alcaldas, entre otras. Asimismo, esta
estrategia se combina con la de city marketing al utilizarse como vinculo de promocin
del territorio en la bsqueda de inversiones y de promocin del turismo.
Respecto de estas cuestiones, en Baha Blanca se destaca el establecimiento de una
oficina de la Fundacin Export.Ar que fomenta las rondas de negocios y misiones
comerciales de los empresarios locales y de la regin.
A manera de ejemplo, es posible mencionar la Misin Comercial a Talcahuano y otras a
ciudades de Brasil, como producto de contactos en Mercociudades, lo cual evidencia
dos cuestiones no menores: la correspondencia con la estrategia general de
exportaciones a nivel nacional y, adems, que la participacin en esta red y los
hermanamientos fomenta la generacin de polticas locales de comercio exterior.
Por su parte, en relacin a la articulacin de estas iniciativas con las emanadas por
organismos del mbito nacional y provincial, se pueden caracterizar como importantes y
fluidas. En efecto, en el plano local se manifiesta activa la relacin tanto con
instituciones del gobierno nacional como Cancillera, Fundacin Export.Ar, Secretaria
de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional del Ministerio Nacional de
Industrial, la Direccin Nacional de Aduanas, as como otros vnculos con el CFI y
diferentes embajadas.
En el caso de Baha Blanca, las mayores relaciones a nivel nacional se establecen con el
Ministerio de Relaciones Exteriores, las embajadas de Francia, Alemania, Italia, Estados
Unidos, China, Chile, Espaa y Suecia, cuyos embajadores han visitado oficialmente la
ciudad.
Por su parte, en el plano provincial se observa tanto el accionar del CFI como agencia
de desarrollo regional y promotora de las exportaciones, como el rol del Ministerio de
Produccin del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, del cual depende la
Subsecretaria de Relaciones Econmicas Internacionales, y las direcciones de
Cooperacin Internacional y de Promocin de las Exportaciones. De esta manera, se
registran vnculos asiduos principalmente para generar o desarrollar rondas comerciales
al exterior, en consonancia con el programa integral de promocin de exportaciones
enmarcado en el Plan de Federalizacin de la poltica exterior argentina, que busca
como fue abordado en el Captulo 2- instrumentar la creciente participacin de las
provincias, municipios y regiones en las acciones de poltica exterior.
Es posible vislumbrar, en este sentido, que el objetivo general de la federalizacin se
materializa a nivel local en polticas concretas, como el asesoramiento y la asistencia
para la promocin del comercio exterior de Baha Blanca, la integracin regional y la
cooperacin internacional.
20

5.2.II.b. Marketing de Ciudades o Marca- Ciudad
Es una estrategia a la que los gobiernos municipales recurren ya que permite identificar
y promocionar las ventajas comparativas de cada localidad (Fernndez, 2004:66), y
adopta como objetivo el desarrollo de una imagen pblica de aceptacin en referencia a
la ciudad o regin y los atractivos que contenga.
En este sentido, la Marca-Ciudad puede ser catalogada como una poltica de desarrollo
territorial, ya que la misma supone mejorar la imagen del territorio, potenciar sus
atractivos y mejorar la base sobre la que deber operar la actividad econmica (Brugu
y Gom, 1998: 130).
Entendida de esta manera, una Marca-Ciudad debe comunicar efectivamente la esencia
y la identidad de esa ciudad, y transformarse en un activo altamente estratgico para
potenciar los valores culturales, los negocios tursticos y comerciales [de la misma]
(Agero, Brea y Mirabal 2006:1) identificando las caractersticas de la ciudad y
diferencindola de otras; para incentivar el inters por visitarla, atraer inversiones,
difundir la cultura y la identidad y generar un sentido de pertenencia en los ciudadanos.
Esta estrategia ha sido adoptada desde hace algunos aos por las principales ciudades
del mundo
13
Por su parte, el Programa Bahienses por el Mundo busca coordinar, facilitar,
promover y apoyar iniciativas orientadas a lograr una efectiva vinculacin de los
bahienses en el mundo como socios estratgicos para el desarrollo de Baha Blanca
(www.bahiablanca.gov.ar). De esta manera, sirve para establecer otro tipo de lazos en el
extranjero buscando que estos actores permitan el intercambio de conocimientos, la
transferencia de habilidades y de inversin y que promuevan en el exterior la imagen de
ciudad proyectada. A travs de este programa se realizan encuentros anuales con los
bahienses por el mundo permitiendo al gobierno municipal estar presente en Suiza,
, y recientemente ha comenzado a ser utilizada por municipios de Argentina
con el objetivo de desarrollar ventajas competitivas y posicionarlos nacional e
internacionalmente.
En relacin a este tipo de polticas, en Baha Blanca se ha trabajado en el desarrollo de
una imagen ciudad que cuenta con el apoyo de diferentes organizaciones que, por medio
de acuerdos con el gobierno municipal, convinieron en utilizar la nueva imagen visual.
Esta estrategia busco reforzar atributos de identidad y referencia desde el punto de vista
cultural, productivo, educativo, turstico, entre otros (Municipalidad de Baha Blanca,
2011:17).
En este sentido, la estrategia que se propuso el gobierno de Cristian Breitenstein fue el
desarrollo de una poltica que permitiera a la ciudad destacar en el mapa nacional e
internacional reforzando su rol de capital regional en el plano econmico, cultural y de
formacin (Municipalidad de Baha Blanca, 2009a); para lograrlo, se utilizaron dos
herramientas: la confeccin de un libro digital con informacin sobre la ciudad y el
desarrollo del Programa Bahienses en el Mundo.
El citado libro, disponible en la pgina web del municipio, se presenta como una
estrategia de compilacin y sntesis de las caractersticas principales de la ciudad con el
objetivo de atraer inversiones. Para el desarrollo de esta herramienta se seleccionaron
estratgicamente los sectores a promocionar: el puerto atlntico, la conexin biocenica
con Talcahuano, la zona franca Baha Blanca- Coronel Rosales, el polo petroqumico, el
parque industrial y los recursos humanos tcnicos-cientficos.

13
Algunos ejemplos que se podran citar de Marca Ciudad son los casos de Barcelona (Espaa), Lisboa
(Portugal), Las Vegas (Estados Unidos), Londres (Reino Unido), Santo Domingo de Guzmn (Repblica
Dominica), Cancn (Mxico).
21

EEUU, Espaa, Italia, Brasil, Irlanda del norte, Canad, Espaa, Chile, Holanda, Reino
Unido, Suecia, Francia, Mxico, China, Nueva Zelanda, Per, Alemania, indonesia,
Uruguay, Sudfrica, San Marino, Australia, Noruega, Gabn, Israel y Ecuador.
El proceso de construccin de la marca tuvo un hito durante el 2011, cuando se
desarroll el seminario Desarrollo estratgico de la Marca de Baha Blanca, actividad
que fue presidida por el Intendente Municipal Dr. Cristian Breitenstein, acompaado de
autoridades municipales, el titular del COPROTUR, Sergio Paladino, y el Lic. Benjamn
Von der Becke, Coordinador Ejecutivo de la Marca Pas. En el marco de esta
iniciativa tambin se realiz el Primer Taller de anlisis y reflexin sobre la temtica
Identidad y Destino, Alineamientos estratgicos para la innovacin y la
competitividad, a cargo del mencionado Von der Becke y del Prof. Eduardo Snchez,
experto en Identidad e Imagen Corporativa y Antropologa Empresarial.
El Programa de Construccin de la Imagen Marca Baha Blanca, tiene por finalidad el
posicionamiento turstico de la ciudad e involucra el relevamiento de su identidad a
travs de la participacin de todos los actores de la comunidad, y ser factor clave para
su desarrollo y xito y para posicionarse de manera coherente y eficaz en un mundo
cada vez ms competitivo. Seal el Dr. Breitenstein que hoy comenzamos un proceso
que no tiene una fecha lmite de vencimiento; s tiene plazos u objetivos claros y
concretos que tienen como finalidad constituir una Marca Ciudad, y en un mundo
global, Baha Blanca tiene la necesidad de mostrarse hacia el pas, Sudamrica y el
mundo con algn rasgo de su propia identidad, para luego agregar
Nuestra intencin es que La Marca sea un proceso de construccin dinmica y viva
de nuestra propia identidad. Segn el Intendente, Baha Blanca es un punto
estratgico a nivel mundial por: tener la posibilidad de hacer la interconexin entre dos
ocanos; el puerto de aguas profundas ms importante del pas, el principal polo
petroqumico de Amrica Latina; por estar inserta dentro de la regin pampeana, zona
agrcola ganadera ms importante del mundo y por contar con un recurso humano que
a travs de la formacin de sus universidades lo que implica un polo cultural y
deportivo que la caracteriza y distinguen de otras ciudades (Breitenstein, 2011). El
seminario cont con una amplia convocatoria: funcionarios, delegados municipales,
consejeros escolares, representantes de la Universidad Nacional del Sur y de las
distintas entidades educativas y representativas de la ciudad.

5.2.III. Actores intervinientes en las estrategias de gestin internacional
Desde su constitucin, la Agencia de Relaciones Internacionales del Municipio
establece como objetivo desarrollar las estrategias para la insercin de la ciudad en el
mundo, en coordinacin con el conjunto de actores pblicos y privados cuyas dinmicas
contribuyan a la conformacin de una plataforma comn para la internacionalizacin de
Baha Blanca.
Esto demuestra el intento de establecer una gestin asociada en el desarrollo de las
polticas pblicas de insercin internacional, lo cual puede constatarse en la destacada
participacin de actores y en la generacin de diversos espacios de articulacin a nivel
local.
En cuanto a los actores intervinientes en la gestin internacional, se destacan las
instituciones privadas, econmicas y financieras, organismos cientficos y
organizaciones mixtas y otras organizaciones de la sociedad civil que evidencian una
diversificada participacin que aglutina el espacio pblico y privado, entre las cuales se
encuentran colectividades de inmigrantes y organizaciones no gubernamentales (ONG),
22

actores e instituciones empresariales entre ellas, la Cmara Empresaria, Asamblea de
Pequeos y Medianos Empresarios (APYME), la Cmara de Empresas del Polo
Informtico, organismos cientficos y acadmicos, como la Universidad Nacional del
Sur, y de organizaciones mixtas como el Consorcio de Gestin del Puerto de Baha
Blanca, actores que trabajan tanto de manera individual como grupal, a travs de
diversos espacios de gestin.

6. Consideraciones Finales
En la presente ponencia se analizaron las estrategias de gestin internacional llevadas a
cabo por el Municipio de Baha Blanca en su carcter de estado subnacional, a partir de
la creacin, en el ao 2008, de la Agencia de Relaciones Internacionales, durante la
intendencia del Dr. Cristian Breitenstein (2007-2011).
Entendiendo que la misma representa un caso de particular inters para su estudio, dado
que su creacin se sustent, por un lado, en la existencia previa de organismos pblicos,
sectores no gubernamentales y privados con una importante trayectoria preexistente en
vinculacin internacional, y, por otro, en un estilo de gestin municipal que intent
diversificar los beneficios y oportunidades del contexto internacional dotando de
regularidad y organizacin a las actividades de gestin internacional.
Se evidenci que durante el perodo analizado, el gobierno de Baha Blanca consider
primordial diversificar este tipo de herramientas, a fin de adaptarse a los cambios
nacionales y globales, buscando articular las polticas municipales con los lineamientos
emanados de los organismos nacionales y provinciales especficos vinculados a la
temtica.
Retomando lo planteado respecto a las caractersticas distintivas de la ciudad, en
trminos histricos y geogrficos, socio-demogrficos, de infraestructura, de densidad
institucional y econmico-productiva que, en su conjunto, permitieron consolidar la
presencia histrica de fluidos vnculos internacionales, se busc indagar en los acuerdos
de operatividad especfica de la Agencia de Relaciones Internacionales.
Esta ltima cuestin se analiz a travs de dos dimensiones: 1) las estrategias de
relacionamiento institucional internacional, entre las que se incluyeron las Estrategias
Bilaterales, las Relaciones Multilaterales, la Cooperacin Internacional Descentralizada
y la bsqueda de Financiamiento Internacional; y 2) las polticas de posicionamiento
internacional, que condensan las estrategias de promocin en el exterior como la Marca-
Ciudad, las Rondas de Negocios y las Misiones Comerciales, entre otras.
En primera instancia, en cuanto a las estrategias de relacionamiento institucional
internacional bilateral se destaca la experiencia de Baha Blanca resultante de acuerdos
de hermanamientos con ciudades extranjeras, no slo por la continuidad de las mismas
desde la dcada del 60, sino tambin por la cantidad de iniciativas celebradas.
Respecto a esto, se constata que los mismos no slo responden a similitudes culturales,
histricas o de infraestructura sino que tambin buscan cierta complementariedad
econmica-productiva que se evidencia, no solo en la constitucin de diversas
asociaciones que fomentan los intercambios de diversa ndole, sino que, tambin cabe
destacar en este tipo de estrategias de gestin internacional la participacin de otros
actores de relevancia como instituciones acadmicas entre las cuales se encuentran la
UNS.
Por su parte, los acuerdos bilaterales reafirman la tendencia a la articulacin con
organismos internacionales de diversa escala y, a la vez, demuestran la decisin
23

estratgica de generar un impacto sobre el entramado productivo local y regional a
travs del relacionamiento externo.
Respecto a la dimensin de relaciones multilaterales en el mbito transregional, se
destaca la participacin de la ciudad en la Red Mercociudades, como escenario que,
adems de fomentar la realizacin de talleres especializados, promueve el intercambio
de experiencias en la gestin pblica.
Complementariamente, la participacin en el Comit de Integracin de la Regin de los
Lagos significa un mbito de coordinacin y propuestas conjuntas con un importante
socio comercial, Chile, que fomenta la generacin de vnculos para establecer misiones
comerciales, y que permite a travs del Corredor Biocenico del Sur reafirmar la
importancia de Baha Blanca como centro nodal de comunicaciones con el mundo.
En cuanto al programa de cooperacin descentralizada de la UE, URB-AL, Baha
Blanca tiene una destacada participacin que demuestra estrecha relacin, tanto con las
especificidades demogrficas y productivas de la ciudad, como con su condicin
particular de ciudad-puerto al formar parte de los programas Impacto del crecimiento
del sector industrial qumico y petroqumico en la gestin urbana de ciudades
portuarias y Las ciudades como promotoras de intercambios entre PyMES de AL y la
UE.
En cuanto a las herramientas de posicionamiento internacional, especficamente el
fomento de polticas de comercio exterior, es necesario destacar que en su mayora
provienen de relaciones bilaterales o multilaterales y hermanamientos.
No obstante, es necesario destacar que las principales iniciativas se enmarcan en un
programa integral de promocin de exportaciones y que, sintticamente, existen cuatro
tipo de herramientas: capacitacin e informacin, rgimen propio de promocin de
exportaciones, apoyo directo o indirecto de Fundacin Export.Ar, generacin de
contactos y rondas de negocios en el exterior, que se orientan, principalmente, hacia
pases latinoamericanos, y son organizadas de manera conjunta con organismos
nacionales, provinciales y locales conjuntamente con actores empresariales.
En este sentido, estas propuestas se desarrollan en total consonancia con los procesos
abordados precedentemente, en cuanto a la estrategia general de federalizacin del
comercio exterior propuesta a partir del 2003, en el marco de la nueva etapa de la
poltica exterior de la Argentina.
Paralelamente, Baha Blanca presenta una experiencia consolidada en las polticas de
marketing de ciudades, destacndose como iniciativas novedosas durante el perodo
2007-2011, la publicacin de un libro digital con los principales razones para invertir en
la ciudad y, complementariamente, la puesta en marcha del programa Bahienses del
Mundo, que busca dinamizar los contactos con otros estados subnacionales a partir de
ciudadanos locales residentes en el extranjero.
Ahora bien, en cuanto a los actores intervinientes en la gestin internacional es posible
constatar una diversificada participacin que demuestra una gestin asociada que
contempla, tanto a organizaciones de la sociedad civil, como actores e instituciones
privadas, econmicas y financieras, organismos cientficos y organizaciones mixtas.
Asimismo, cabe destacar que estas estrategias de gestin internacional se realizan en
combinacin con otras dependencias del municipio, principalmente con reas
encargadas de polticas locales de comercio exterior, Desarrollo Local y Ciencia y
Tecnologa, y con organismos del gobierno nacional y provincial como Cancillera, CFI
y Fundacin Export.Ar, Subsecretara de Relaciones Econmicas Internacionales y
Direccin de Cooperacin Internacional, respectivamente.
24

En suma, todos estos elementos permiten afirmar que existe una complejidad y
diversidad en las estrategias de gestin internacional de la Agencia de Relaciones
Internacionales que resulta singular. Por un lado, las oportunidades abiertas en el marco
de las transformaciones del contexto nacional e internacional enunciadas en captulos
previos; sumado a su ubicacin estratgica al sur de la provincia de Buenos Aires, su
condicin de ciudad portuaria y las especificidades geogrficas, productivas y de
infraestructura, han permitido que la ciudad sea sede de organismos pblicos y privados
nacionales y provinciales y que mantenga, histricamente, una estrecha vinculacin con
el exterior, elementos que en conjunto sirvieron como antecedente a la
institucionalizacin de este tipo de actividades.
Sin embargo, en la materializacin de esta iniciativa fue crucial la concepcin del Dr.
Breitenstein acerca de la importancia del posicionamiento y proyeccin internacional de
Baha Blanca en el escenario internacional, y la creacin de la Agencia, como una
herramienta necesaria y estratgica para la gestin municipal que inici en el ao 2007,
lo cual destaca el rol del mandatario tanto en el proceso de creacin de la misma, como
en sus lineamientos principales, y, tambin en el lugar destacado que esta cuestin tuvo
en su agenda de gobierno.
Esta gestin, que articul e institucionaliz las actividades pre-existentes, las dot de
una mayor dinmica, que permiti la diversificacin de actores, y tambin de destinos,
alent que Baha Blanca desarrollar un abanico de estrategias de gestin internacional
singulares y prcticamente inditas en el marco de las acciones de municipios de
tamao intermedio como actores subnacionales de relieve en el escenario internacional.


7. Bibliografa

AGERO, J ., BREA, K. y MIRABAL, J . (2006). Anlisis de las potencialidades de la Ciudad de
Santo Domingo de Guzmn para la construccin de su Marca-Ciudad. Santo Domingo:
Universidad APEC.
ALBUQUERQUE, F. (2002). Marco conceptual y estrategia para el desarrollo local. Recife:
BNDES/PNUD.
BATISTA, S., JAKOBSEN, K. Y EVANGELISTA, A. (2008). La apertura al exterior de las
ciudades latinoamericanas y la cooperacin descentralizada. Montevideo: Observatorio
de Cooperacin Descentralizada Unin Europea - Amrica Latina.
BORJ A, J . y CASTELLS, M. (1997). Local y global. La gestin de las ciudades en la era de la
informacin. Barcelona: UNCHS, Santillana S.S. Taurus.
BRUGU, Q. Y GOM, R. (1998). La dimensin local de la promocin econmica: el marco
conceptual. En Brugu, Q. y Gom R. (Coords.), Gobiernos locales y polticas pblicas:
bienestar social, promocin econmica y territorio (pp. 39-56.). Barcelona: Ariel.
CALVENTO, Mariana (2012). La participacin internacional de los estadossubnacionales: El
caso de los gobiernos municipales de tamao intermedio de la provincia de Buenos
Aires. Tesis para alcanzar el grado de Doctor. Doctorado en Ciencia Poltica,
Universidad Nacional de General San Martn (UNSAM). Acreditado por CONEAU,
Resolucin N 083/10.
CASTELLS, M. (1999). Volumen 1: La sociedad red, en La era de la informacin. Madrid:
Alianza.
CHASQUETTI, D. (2006). El MERCOSUR y las ciudades. Apuntes para una Agenda del
Comit de Municipios del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados,
Provincias y Departamentos del MERCOSUR. Montevideo: Friedrich Ebert Foundation.
25

CIPPEC (2012). La Cooperacin Internacional como herramienta para el Desarrollo Local.
Buenos Aires: Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el
Crecimiento.
COLACRAI, M. y ZUBELZ, G. (2004).Las Vinculaciones Externas y la Capacidad de
Gestin Internacional Desplegadas por las Prov. Argentinas. Lectura Desde Las
Relaciones Internacionales. Bs. As: CARI.
COMISIN EUROPEA. (1992). Descentraized Cooperation. Objetives and Methods. Bruselas:
Comisin Europea.
DABAT, G. (2004). Polticas Locales de Comercio Exterior en la Argentina: Comercio y
desarrollo desde una perspectiva endogenista. Quilmes: Universidad Nacional de
Quilmes. [en lnea]. [consulta: 9 de Enero de 2014]. <
http://ici.unq.edu.ar/ici_biblio.html>
DABAT, G. (Coord.). (2003). Desde adentro. Polticas municipales de competitividad y
comercio exterior. Quilmes: Universidad Nacional de Quilmes Ediciones.
Direccin de Asuntos Federales y Electorales. (2010). La cancillera federal. Presentacin de
los Programas de la Direccin. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto. [en lnea]. [consulta: 11 de Febrero de 2014].
<http://www.relacionar.gov.ar>
Direccin Provincial de Estadstica de la Provincia de Buenos Aires. Ministerio de Economa
(2011). Censo 2010 Provincia de Buenos Aires Resultados definitivos por partido.
Consultado el 2 de J unio de 2014. Disponible en:
http://www.ec.gba.gov.ar/Estadistica/librocenso2010.pdf
Direccin Provincial de Estadstica de la Provincia de Buenos Aires. Ministerio de Economa
(2007). Producto Bruto Geogrfico Desagregacin Municipal Ao 2003. Consultado
el 30 de Mayo de 2014. Disponible en:
http://www.ec.gba.gov.ar/estadistica/pbgdesagrmuni.pdf
Fernndez, G. (2004). La imagen de ciudad como recurso para la gestin estratgica del
desarrollo urbano. En Fernndez G. y Leva G. (Comp.), Lecturas de economa, gestin
y ciudad (pp. 55-81). Universidad Nacional de Quilmes. Quilmes.
FINOT, I. (2001). Descentralizacin y Participacin en Amrica Latina: una mirada desde la
Economa, en Boletn del ILPES, (Santiago de Chile), Noviembre de 2001..
FRONZAGLIA, M. L. (2005). Unidades subnacionais: um estudo de caso sobre a cidade de
So Paulo de 2001 a 2004. Tesis de Maestra. UNICAMP, Campinas.
GALLO YAHN FILHO A. Y FERNANDES DE OLIVEIRA, M. (2006). Gesto Municipal,
Insero Internacional e Cooperao Tcnica: Aspectos Conceituais. En Vigevani, T.
(Coord.), Gesto Pblica y Insero Internacional Das Cidades. 1 Relatrio
Cientfico. Processo FAPESP n 03/12953-0 (pp. 80-97). So Paulo: Centro De
Estudos De Cultura Contempornea (CEDEC). Pontfica Universidade Catlica De So
Paulo (PUC-SP). Universidade Estadual Paulista "J lio De Mesquita Filho" (UNESP).
Fundao Getlio Vargas (FGV-SP).
GARRETN, M. A. (2000). La sociedad en que vivi(re)mos. Introduccin sociolgica al
cambio de siglo. Santiago de Chile: LOM Ediciones.
GODOY, C. (2006). Paradiplomacia Municipal. Documento de Trabajo N 5. Santiago de
Chile: Instituto Chileno de Estudios Municipales. Universidad Autnoma de Chile.
HOURCADE, O. I. (2011). Concepto y alcance de la cooperacin descentralizada. Revista
Trabajos de Investigacin en Paradiplomacia, N 1, 44-63. Buenos Aires.
IGLESIAS, E., IGLESIAS, V. y ZUBELZ, G. (2008). Las provincias argentinas en el
escenario internacional. Desafos y obstculos de un sistema federal. Buenos Aires:
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
IGLESIAS, Valeria (2008). Las provincias y su gestin en el rea de comercio exterior.
Diagnostico y anlisis del caso argentino. en Iglesias, E; Iglesias, V. y Zubelz, G.:
Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafos y
Instituto Nacional de Estadstica y Censos de la Repblica Argentina (2011). Censo Nacional de
Poblacin, Hogares y Vivienda, 2010. Total pas y provincias - Resultados Definitivos -
26

Variables seleccionadas, Serie B N 1. Consultado el 2 de J unio de 2013. Disponible en:
http://www.censo2010.indec.gov.ar/
KEATING, M. (2001). Paradiplomacia y constitucin de redes regionales. Revista Valenciana
d'estudis autonmics, N Extra 36, 39-50. Valencia: Generalitat Valenciana.
LASTRES, H. (2000). Ciencia e Tecnologa na Era do Conhecimento: um obvio papel
estratgico?, Revista Parceras Estratgicas, N 9, Centro de Gestao e Estudos
Estratgicos, MCT, Brasil.
LEVA, G Y REYNOLDS, G. (2011). Clase 14: Polticas locales de competitividad y comercio
exterior. Apuntes de clase del curso de Introduccin al Comercio Internacional.
Departamento de Economa y Administracin. Quilmes: Universidad Nacional de
Quilmes.
LUNA, J . C. Y BALLESTEROS, H. (2005). Actualidad de los hermanamientos mexicanos.:
Distrito Federal: Secretara de Relaciones Exteriores de Mxico.
MARTINS SENHORAS, E. (2009). Geopoltica da paradiplomacia subnacional: Um estudo
sobre a extroverso internacional dos municpios da rede de mercocidades. Anales del
XII Encuentro de Gegrafos de Amrica Latina. EGAL. Montevideo: Universidad de la
Repblica. Montevideo
[en lnea]. [consulta: 2 de J unio de 2013]. < Available at:
http://works.bepress.com/eloi/122>
MERCOCIUDADES (2010). 15 aos de Mercociudades. . Rosario: Municipalidad de Rosario
Secretara Ejecutiva Mercociudades
MICHELINI, J .J . y DAVIES, C. (2009). Ciudades intermedias y desarrollo territorial: un
anlisis exploratorio del caso argentino, GEDESUR, Doc. Trabajo N5, Madrid, ISSN
1989-5550.
MUNICIPALIDAD DE BAHA BLANCA. (2006). Informe final del proyecto: 'Impacto del
crecimiento del sector industrial qumico y petroqumico en la gestin urbana de
ciudades portuarias. Baha Blanca: Municipalidad de Baha Blanca- URB-AL.
NATALIZIO, M. V. (2007). La Multicausalidad y Multidimensionalidad de la Accin
Internacional de los Actores Subnacionales Argentinos. El caso de la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires. CAEI.
OSZLAK, O. (2001).El mito del estado mnimo: una dcada de reforma estatal en Argentina. I
Congreso Nacional de Administracin Pblica (AAEAP). Rosario: AAEAP
ROCCATAGLIATA, J . A. (2001). Territorio y Gestin. Ciudades, regiones y territorios en el
espacio mundial globalizado. Bs. As.: Editorial Docencia, Fundacin Hernandarias.
ROMERO, M. DEL H. (2004). Una aproximacin contextual y conceptual a la cooperacin
descentralizada. Valparaso: Ilustre Municipalidad de Valparaso y Diputacin de
Barcelona.
SIRZEE (2006). Gua de Exportacin. Sistema de Informacin Regional para el fortalecimiento
y desarrollo de la pequea y mediana empresa y los gobiernos locales de la Regin
Huetar Norte, Costa Rica. San J os: Instituto Tecnolgico de Costa Rica.
SOLDATOS, P. (1990). An Explanatory Framework for the Study of Federated States as
Foreign-policy Actors. En Michelman, H.J . y Soldatos, P (Eds) Federalism and
International Relations. The Role of Subnational Units (pp.34-58). Clarendon Press:
Oxford.
TUSSIE, Diana (2004). La poltica comercial en un contexto de federalismo: notas para el estudio
del caso argentino. En: Revista Integracin y Comercio. 2004. Instituto para la Integracin
de Amrica Latina y el Caribe (BID). Ao 8
URB-AL (2008). Preguntas frecuentes sobre el Programa URB-AL. [en lnea]. [consulta: 2 de
Marzo de 2014]. http://www.centrourbal.com/
VAPARSKI, C. y GOROJ SVSKY, N. (1990). El crecimiento urbano en la Argentina. Buenos
Aires: GEL.
VELZQUEZ, G. (2004). Aglomeraciones de tamao intermedio y Calidad de Vida en la
Argentina de los noventa en Velzquez, G. y otros: Nuestra geografa local: poblacin,
27

urbanizacin y transformaciones socio-territoriales en el partido de Gral. Pueyrredon,
Argentina. UN Mar del Plata.
VICCHI, A. (2006). La Promocin de Exportaciones en el sistema federal Hacia un
funcionamiento ptimo. Tesis de grado de la Licenciatura en Comercio Exterior de la
Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (UCES). Buenos Aires, Argentina.
VIGEVANI, T. (2004). El marco jurdico e institucional para la gestin internacional de los
actores subnacionales gubernamentales en Brasil. Revista Integracin y Comercio. Ao
8, 27-46. Instituto para la Integracin de Amrica Latina y el Caribe (BID-INTAL).
VIGEVANI, T. (2004). El marco jurdico e institucional para la gestin internacional de los
actores subnacionales gubernamentales en Brasil. En: Revista Integracin y Comercio.
(BID). Ao 8
VIGEVANI, T. Y PRADO, D. (2010). Acciones y problemas de la paradiplomacia en Brasil. En
Maira, L. (editor): La Poltica Internacional Subnacional en Amrica Latina (117-208).
Buenos Aires: Libros del Zorzal.20)
VILLAR, A. (2004):Una dcada de desarrollo local en Argentina. Balance y perspectiva . En
Revista Mundo Urbano Nro 24.
ZAPATA GARESCH, E. (2007). Manual prctico para internacionalizar la ciudad. Gua
para la accin exterior de los gobiernos locales y la cooperacin descentralizada
Unin Europea-Amrica Latina. Volumen 1. Barcelona: Diputacin de Barcelona.
ZUBELZ, G. (2004). Primer Informe. Programa Provincias y Relaciones Internacionales.
CARI-PNUD. Buenos Aires, agosto.
ZUBELZ, G. (2008). El diseo institucional y los perfiles de gestin externa de las provincias
argentinas. En Iglesias, E., Iglesias, V. y Zubelz, G., Las provincias argentinas en el
escenario internacional. Desafos y obstculos de un sistema federal (pp. 83-106).
Buenos Aires: PNUD-CARI.











Ttulo da apresentao: Programa Bolsa Famlia: uma anlise a partir de
amartya sen
Nome do autor/e-mail: Mara Cabral Juliano/maira_cabral@yahoo.com.br
Instituio: UFRGS - Universidade Federal Do Rio Grande Do Sul
rea de Assunto sugerido: rea Temtica 3: Estado, Administracin y
Polticas Pblicas.
Resumo:
Este artigo examina as justificativas normativas subjacentes ao Programa
Bolsa Famlia, enquanto poltica de combate pobreza. Ela se baseia no
entendimento de que a pobreza no reflete apenas privao de renda
monetria e por isso, alm da transferncia de renda, apia o
desenvolvimento de capacidades pelo reforo do acesso sade, educao
e assistncia social, bem como articula outros programas. Busca-se mostrar
que a noo de pobreza de Amartya Sen mobilizada na legitimao do
programa e analisar, aps dez anos de implementao, como a noo
seniana de ampliao de capacidades tem sido administrada na avaliao
dos seus resultados. Para tal baseia-se nos argumentos do livro Programa
Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania.
Palavras-chave: Bolsa Famlia; pobreza; ampliao de capacidades
Legenda: "Trabalho preparado para apresentao no XI Congresso
Nacional e IV Conferncia Internacional sobre Democracia, organizado
pela Faculdade de Cincias Polticas e Relaes Internacionais da
Universidade Nacional de Rosrio. Rosario, 8 a 11 setembro de 2014"
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA


MARA CABRAL JULIANO










PROGRAMA BOLSA FAMLIA:
UMA ANLISE A PARTIR DE AMARTYA SEN














PORTO ALEGRE RS
2014
1 INTRODUO


O presente estudo tem por objetivo examinar como a noo de pobreza postulada por
Amartya Sen (2010) articulada na avaliao do Programa Bolsa Famlia (PBF),
passada a primeira dcada de sua implementao, que se completou em 2013.
Considera-se, particularmente, a avaliao apresentada pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA): Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania, em
comemorao aos dez anos de existncia do programa.
O PBF tem sido uma marca do governo do PT desde a sua implementao pelo governo
Lula em 2003, constituindo-se como principal poltica pblica de combate pobreza no
Brasil. Trata-se de um programa de transferncia direta de renda, direcionado a famlias
em situao de pobreza e extrema pobreza
1
As justificativas expostas na Medida Provisria (BRASIL, 2003) que deu origem ao
programa se apoiaram no entendimento da pobreza como um fenmeno complexo e
multidimensional, que no pode ser combatido de forma duradoura apenas com a
transferncia de renda, mas tambm pela promoo de direitos sociais de segurana
alimentar, sade, educao e assistncia social. Da as condicionalidades. A
transferncia de renda apresentada como meio de acesso melhoria das condies de
vida e as condicionalidades - associadas transferncia - como incentivadoras do acesso
a direitos universais. Tambm se considerou que o PBF deveria contribuir para a
emancipao dessas famlias, criando oportunidades de incluso social, isto ,
fornecendo meios para que possam sair da situao em que se encontram. Esse ltimo
que se baseia na garantia de renda, na
incluso produtiva e no acesso aos servios pblicos. O programa opera em trs eixos:
(1) transferncia de renda, como forma de proporcionar o alvio imediato da pobreza;
(2) condicionalidades, que reforam o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de
educao, sade e assistncia social; e (3) aes e programas complementares que
visam o desenvolvimento das famlias para que possam superar a situao de
vulnerabilidade (MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE
FOME - MDS, 2014).

1
Atualmente consideram-se pobres as famlias que possuem renda mensal por pessoa entre R$77,01 e
R$154, e extremamente pobres, as que possuem renda mensal por pessoa de at R$77 (MDS, 2014).
aspecto busca ser viabilizado atravs das aes complementares com foco na incluso
produtiva, que envolve oportunidades de qualificao profissional e ampliao do
microcrdito para a populao urbana, bem como orientao e acompanhamento tcnico
a agricultores para a populao rural (MDS, 2014).
Determinados aspectos das justificativas desse desenho convergem com idias centrais
da teoria do Desenvolvimento como Liberdade de Amartya Sen (2010). Primeiramente,
a compreenso da pobreza como um problema mais amplo que no pode ser resolvido
apenas pela transferncia de renda, mas pela fruio de direitos sociais bsicos, vai de
encontro noo de privao de capacidades do autor, em que a pobreza vista como
privao de liberdades substantivas elementares (como a liberdade de evitar a fome, de
obter uma nutrio satisfatria, de no se expor morte prematura, de saber ler, fazer
clculos aritmticos, entre outros). Outro ponto de convergncia se refere ao
entendimento da renda como um meio para melhores condies de vida, o que condiz
com a viso de Sen de que as liberdades reais de que as pessoas desfrutam que so
valorosas para uma vida satisfatria e no as rendas individuais em si. Por fim, a
proposta de criar oportunidades para a emancipao dos beneficirios coincide com a
perspectiva seniana que considera as pessoas como agentes ativos e no como
beneficirios passivos de programas de desenvolvimento. Nesse entendimento, os
indivduos podem por si moldar seus prprios destinos, desde que contem com
oportunidades sociais adequadas.
Alm disso, vale destacar que a poltica pblica prioriza as mulheres como titulares do
carto atravs do qual o beneficio pago, por considerar que elas tomam a melhor
deciso em benefcio do grupo familiar (GARCIA, 2011). Neste sentido, ela conflui
com a perspectiva da liberdade, em que a condio de agente da mulher cumpre um
papel fundamental no desenvolvimento (SEN, 2010).
Desta maneira, princpios normativos senianos so mobilizados na conformao da
poltica pblica, na medida em que a noo de pobreza como privao de capacidades -
bem como conceitos que giram em torno dela - se mostram subjacentes ao seu desenho
institucional. Resta saber de que forma esses elementos tericos so articulados na
avaliao dos seus resultados, questo que se pretende investigar aqui.
Para isso, o trabalho busca, em primeiro lugar, delinear os principais aspectos da teoria
de Amartya Sen, situando-a como ponto de apoio aos programas de transferncia de
renda adotados no Brasil nos ltimos anos. E em segundo lugar, identificar como se
articula a noo de pobreza como privao de capacidades bem como noes
correlatas - na avaliao da poltica pblica, pelo exame do livro acima referido.
O livro uma coletnea de artigos que se divide em trs sees: I - Bolsa Famlia: dez
anos de contribuio para as polticas sociais; II - Perfil das famlias, resultados e
impactos do Bolsa Famlia; e III - Bolsa Famlia- desafios e perspectivas. A anlise se
detm ao captulo introdutrio da Seo I, de autoria da ministra do desenvolvimento
social e combate fome - Tereza Campello - e aos captulos da seo II
2

, destinados a
avaliar os resultados e impactos do programa, produzidos por pesquisadores de distintas
filiaes institucionais. O primeiro resume as principais concluses a respeito da
poltica pblica, concluses estas que so exploradas mais detalhadamente nos captulos
da seo II. Tem-se um olhar mais detido ao captulo escrito pela ministra, por oferecer
uma viso abrangente da avaliao do programa, com base nos resultados apontados nos
outros estudos, enquanto que os demais captulos foram explorados principalmente em
suas introdues e concluses, de modo a complementar as observaes do primeiro. O
exame, porm, realizado no todo, intercalando referncias de todos os artigos.
Ao se atentar para operacionalizao dos pressupostos tericos de Sen numa dimenso
emprica, este artigo pode contribuir para verificar o potencial interpretativo da tese do
autor acerca dos problemas sociais atuais, bem como a sua validade em servir de base
para a elaborao de polticas pblicas. Isso porque Sen prope uma interpretao
alternativa do desenvolvimento, que nas ltimas dcadas tem se traduzido em novas
formas de pensar e avaliar programas sociais, levando em conta aspectos que
ultrapassam os tradicionais parmetros econmicos. Mas assim como o pensamento
intelectual influencia as decises polticas, ele influenciado pelo cenrio que se
configura a partir delas, o que implica que teses ou paradigmas so passveis de reviso
na medida em que correspondem ou no ao que demanda a realidade. Nesse sentido,
conforme Diniz (2011, p. 501), a controvrsia e o debate se afinam mais com o terreno
flexvel e aberto dvida, caracterstico da produo cientfica.


2
Com exceo dos dois primeiros captulos da seo (captulos 8 e 9), destinados caracterizao das
famlias beneficirias.
2 AMARTYA SEN - UMA NOVA PROPOSTA DE DESENVOLVIMENTO

O declnio da hegemonia neoliberal dos anos 1990 suscitou uma srie de reflexes
acerca do modelo de desenvolvimento adotado at ento, abrindo espao para que se
retomasse a discusso e se buscasse novas respostas sobre o tema no mundo poltico e
intelectual (DINIZ, 2006, 2010, 2011).
No cenrio poltico, Draibe (2011, p. 243) chama a ateno para o legado de mal estar
social em pases da Amrica Latina, em que a forte experimentao neoliberal teria se
refletido no aumento dos nveis de pobreza, no crescimento da desigualdade e do
desemprego e na informalizao do trabalho. Para Diniz (2011, p. 502), a frustrao de
amplos segmentos da populao com os efeitos negativos dessa agenda levou a uma
inflexo poltica em vrios pases da regio, com a eleio de governos de esquerda e
centro-esquerda no Brasil, Argentina, Venezuela, Bolvia, Uruguai e Chile. No Brasil, a
vitria de Lula em 2002 foi um exemplo dessa insatisfao e desejo de mudana.
Segundo Erber (2011, p. 37) a proposta de mudana do Governo Lula em relao ao
modelo ento esgotado se pautou em um projeto de desenvolvimento dirigido
principalmente s necessidades dos pobres, como empregos, educao, sade e,
especialmente, alimentao. O Estado teria voltado a assumir um papel de liderana no
processo de desenvolvimento, colocando no topo da agenda, a reduo da pobreza
herdada dos perodos anteriores. O Programa Bolsa Famlia seria parte de um dos
pilares dessa proposta, alimentando um crculo virtuoso que teria,
de um lado, o aumento de consumo das famlias derivado dos
aumentos do salrio mnimo, das transferncias do Bolsa Famlia, da
expanso do emprego formal e do crdito e, do outro lado, o aumento
do investimento em capital fixo e inovao, incentivado pela desonerao
fiscal e pelo crdito dos bancos pblicos (ERBER, 2011, p. 46 e 47).
Para Camara (2014, p. 120), a implantao de polticas de combate pobreza no Brasil,
em especial, o Programa Bolsa Famlia e o mais recente Brasil sem Misria (do governo
Dilma Rousseff), tem tido como suporte terico as anlises e propostas do Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD, que tem como um dos principais
consultores, o economista Amartya Sen. O discurso proferido por Rousseff pouco antes
de se completarem os dez anos do PBF ilustra essa relao. A presidente evoca a
avaliao de Sen sobre o avano social no Brasil, quando da ocasio de comemorao a
um milho e meio de beneficiados pelo Plano Brasil sem Misria, por meio da
integrao dos programas Renda Melhor, Carto Famlia Carioca e Bolsa Famlia:
Ainda nessa semana, o indiano Amartya Sen, Prmio Nobel da Economia,
afirmou algo que deve nos orgulhar, deve trazer pra ns uma conscincia
de muito orgulho, que a nova posio do Brasil no cenrio global deve-se
ao reconhecimento da complementaridade entre crescimento rpido e
poltica de justia social. [...] Quando ele completa e diz que o Brasil
encontrou uma maneira de fazer com que o crescimento fosse
compartilhado amplamente pela populao, eu tambm acho que esse
indiano, que o Amartya Sen, ele sintetiza o que ns fazemos, ns
estamos compartilhando crescimento (ROUSSEFF, 2012).
Sen teve uma participao importante no processo de reviso do conceito de
desenvolvimento pelo qual o PNUD passou nos anos 1990, baseado na necessidade de
se levar em considerao aspectos sociais da vida humana - tais como o acesso a uma
vida longa e saudvel, o acesso ao conhecimento, e o padro de vida - na hora de medir
o avano dos pases (VEIGA, 2006). Assim, com a colaborao do terico, foi
desenvolvido um novo ndice abrangendo elementos que iam alm da medida da renda
per capita, tradicionalmente utilizada: o IDH ndice de Desenvolvimento Humano. O
ndice engloba os pilares de sade (medida pela expectativa de vida), educao (medida
pela mdia de anos de educao de adultos e pela expectativa de anos de escolaridade
para crianas na idade de iniciar a vida escolar), e renda (medida pela Renda Nacional
Bruta per capita) (PNUD, 2014).
Assim, as teses de Sen foram fundamentais para uma mudana no debate sobre o
desenvolvimento que ocorria tambm no mbito acadmico, em que at ento
predominava uma viso estritamente economicista. At o final dos anos 1980 o conceito
era atrelado quase que exclusivamente a aspectos econmicos, como o crescimento do
PIB ou da renda per capita, de modo que essa era basicamente a nica medida utilizada
para avaliar o desenvolvimento (RIBEIRO & MENEZES, 2008, p. 47). Foi
questionando essa concepo restrita e unidimensional, que se posicionou a teoria do
autor (DINIZ, 2011).
Sen (2010) prope uma interpretao do desenvolvimento como um processo amplo, de
expanso das liberdades reais das pessoas em levar o tipo de vida que, com razo,
valorizam. Para ele, muitas vezes essas liberdades dependem da renda, como o caso da
liberdade de saciar a fome, de obter uma nutrio satisfatria, de ter remdios para
doenas tratveis, de vestir-se ou morar de modo apropriado. Outras vezes, dependem
do acesso a servios pblicos e assistncia social, como um sistema bem planejado de
assistncia mdica e educao ou instituies eficazes para a manuteno da paz e da
ordem locais. Haveria, ainda, casos em que as liberdades dependem de direitos civis e
polticos que permitem, por exemplo, a liberdade de expresso, a participao em
eleies livres e em discusses e tomadas de deciso pblicas.
Nessa perspectiva, o desenvolvimento requer a remoo das principais fontes de
privao de liberdade, dentre as quais o autor elenca a pobreza e tirania, carncia de
oportunidades econmicas e destituio social sistemtica, negligncia dos servios
pblicos e intolerncia ou interferncia excessiva de Estados repressivos (SEN, 2010,
p. 16-17).
A tese seniana, ressalta-se, no despreza o papel do crescimento econmico para o
desenvolvimento, mas o v como um meio de expanso das liberdades e no como o fim
em si. Para Sen (2010) o crescimento importante no s por incrementar as rendas
individuais, mas por possibilitar ao Estado a expanso dos servios sociais, de modo a
contribuir para a ampliao de liberdades substantivas. Sendo assim, seu foco est na
liberdade como o objetivo abrangente do desenvolvimento. Isto significa que a
avaliao do xito de uma sociedade deve se concentrar nas liberdades reais de que seus
membros desfrutam e no nos meios que desempenham um papel importante no
processo (razo avaliatria da liberdade).
Alm disso, o autor considera fundamental ter em conta no s os resultados do
desenvolvimento, mas a forma pela qual ele foi atingido, havendo uma distino
importante entre resultados de culminncia (resultados finais que no consideram o
processo de obteno desses resultados, incluindo o exerccio da liberdade) e resultados
abrangentes (considerando-se os processos pelos quais os resultados de culminncia
ocorrem) (SEN, 2010, p. 44). Neste sentido, as liberdades substantivas tm um papel
constitutivo no processo, sendo importantes intrinsecamente para o enriquecimento da
vida humana.
Mas a liberdade tambm possui um papel instrumental que reside na inter-relao
entre diferentes tipos de liberdades, que se complementam mutuamente para promover a
liberdade global de uma pessoa. So diversas as liberdades instrumentais que
contribuem direta ou indiretamente para que as pessoas vivam a vida que com razo
valorizam. Sen (2010, p. 58-60) enfatiza cinco delas: (1) liberdades polticas, (2)
facilidades econmicas, (3) oportunidades sociais, (4) garantias de transparncia e (5)
segurana protetora.
As liberdades polticas so aquelas associadas s democracias em seu sentido mais
abrangente, incluindo a oportunidade para determinar quem deve governar, a
possibilidade de fiscalizar e criticar autoridades, a liberdade de expresso, de escolha
entre diferentes partidos polticos, etc..
As facilidades econmicas so as oportunidades de os indivduos utilizarem recursos
econmicos com fins de consumo, produo ou troca. Os intitulamentos econmicos
(conjunto de pacotes alternativos de bens que podem ser adquiridos mediante o uso de
vrios canais legais de aquisio) de uma pessoa dependem dos seus recursos, bem
como das condies de troca, como os preos relativos e o funcionamento dos
mercados. Nesse ponto, a disponibilidade de financiamento e o acesso a ele podem
influenciar crucialmente os intitulamentos que os agentes econmicos so efetivamente
capazes de assegurar. Isso tem impacto tanto em grandes empresas, como em
estabelecimentos menores que operam com base no microcrdito.
Cabe aqui dizer que Sen (2010, p. 43) defende a importncia dos mecanismos de
mercado, empregando dois argumentos em seu favor, ambos relevantes para a
perspectiva das liberdades substantivas. Um deles se baseia no funcionamento eficaz e
nos resultados favorveis desses mecanismos e valoriza o quanto eles podem
impulsionar o crescimento rpido e a expanso dos padres de vida. Para o autor, esse
o argumento que recebe praticamente toda a ateno na literatura econmica
contempornea. Mas h um segundo, que se refere ao direito das pessoas fazerem
transaes e trocas, que olha para o papel integral do mecanismo de mercado, presente
desde a economia clssica. Negar s pessoas essas oportunidades pode ser em si, uma
fonte de privao de liberdade, j que elas seriam impedidas de fazer o que pode se
considerar ser de seu direito fazer.
Voltando s liberdades instrumentais, as oportunidades sociais so as disposies
estabelecidas, em reas como educao e sade, que influenciam a liberdade substantiva
de o indivduo viver melhor no s em sua vida privada (levando uma vida saudvel,
por exemplo), como tambm de participar efetivamente em atividades econmicas e
polticas. O analfabetismo, por exemplo, pode representar uma barreira significativa
participao em determinadas atividades econmicas, assim como a participao
poltica pode ficar comprometida pela incapacidade de ler jornais ou comunicar-se por
escrito com outras pessoas envolvidas em atividades polticas.
As garantias de transparncia se referem presuno bsica de confiana que as
pessoas podem esperar nas interaes sociais, isto , a liberdade de lidar uns com os
outros sob garantias de dessegredo e clareza. Essas garantias assumem a funo de
inibir a corrupo, a irresponsabilidade financeira e as transaes ilcitas.
A segurana protetora necessria para proporcionar uma rede de segurana social em
caso de mudanas materiais que afetem diretamente as vidas das pessoas. Ela impede
que a populao afetada seja reduzida misria abjeta e, em alguns casos, fome e
morte. Inclui disposies institucionais fixas, como benefcios aos desempregados e
suplementos de renda regulamentares para indigentes, entre outros.
Pode-se perceber que o Bolsa Famlia atua de forma a promover segurana protetora
pela garantia de renda aos estratos mais pobres da populao, oportunidades sociais,
por meio das condicionalidades e, de certa forma, a ampliao das oportunidades
econmicas na medida em que amplia o acesso ao microcrdito.
Essas e outras liberdades, para o Sen, ampliam direta e indiretamente as capacidades das
pessoas para levar o tipo de vida que valorizam e com razo. Por capacidade entende-
se a liberdade substantiva de realizar combinaes alternativas de funcionamentos, ou
seja, a liberdade para ter estilos de vida diversos. J o conceito de funcionamentos
reflete tudo aquilo que uma pessoa pode considerar valioso ter ou fazer, podendo variar
desde os mais elementares como ser adequadamente nutrido e livre de doenas
evitveis, atividades ou estados pessoais muito complexos, como poder participar da
vida da comunidade e ter respeito prprio (SEN, 2010, p. 104-105). Assim, quanto mais
liberdades substantivas, maior a capacidade para escolher entre os diversos
funcionamentos factveis.
Para Sen (2010, p. 26), esses direitos e oportunidades acima representados pelas
liberdades instrumentais, alm de ajudarem a promover a capacidade geral de uma
pessoa, se complementam mutuamente e seus encadeamentos empricos reforam sua
importncia conjunta. Assim, por exemplo, as liberdades polticas, como a liberdade de
expresso e eleies livres, ajudam a promover segurana econmica. As oportunidades
sociais, como o acesso a educao e sade facilitam a participao econmica. J as
facilidades econmicas, como a participao no comrcio e na produo, podem ajudar
a gerar abundancia individual, alm de recursos pblicos para os servios sociais.
Esse aspecto, que atenta para a complementaridade das liberdades instrumentais
fortemente enfatizado pelo autor no entendimento de que polticas pblicas que buscam
expandir as capacidades humanas podem operar no s na promoo das liberdades
distintas de forma individual, mas tambm inter-relacionando-as. Essa concepo se
baseia na viso orientada para o agente algum que age e ocasiona mudana e cujas
realizaes podem ser julgadas de acordo com seus prprios valores e objetivos,
independentemente de as avaliarmos ou no tambm segundo algum critrio externo
(SEN, 2010, p. 34) - considerado pelo terico o motor fundamental do
desenvolvimento. A idia que se as pessoas contam com oportunidades sociais
adequadas, so capazes de moldar seu prprio destino e se ajudarem mutuamente, no
estando em uma posio passiva onde so meros beneficirios de engenhosos
programas de desenvolvimento" (SEN, 2010, p. 25-34).
A condio de agente da mulher tambm explorada por Sen (2010, cap. 8). Aqui o
autor vale-se novamente da distino entre agente e paciente ao defender que ver as
mulheres como agentes implica em reconhec-las como pessoas responsveis por suas
escolhas. Assim sendo, qualquer tentativa de aumentar o bem-estar feminino precisa
recorrer condio de agente das prprias mulheres para ocasionar tal mudana. O
bem-estar das mulheres seria acentuadamente influenciado por fatores como auferir
renda independente, encontrar emprego fora de casa, ter direitos de propriedade, ser
alfabetizada e participar como pessoa instruda nas decises dentro e fora da famlia.
Alm disso, o autor defende que a limitao da condio de agente ativa da mulher traz
graves conseqncias para a vida de todas as pessoas homens e mulheres, crianas e
adultos. A sobrevivncia das crianas e nas taxas de fecundidade so alguns dos
impactos dessa condio (SEN, 2010, p. 248).
A reduo das taxas de fecundidade decorreria da melhora do status e do poder da
mulher. Sen (2010, p. 24) parte da perspectiva de Condorcet para quem o progresso da
razo traria mais segurana, mais educao e mais liberdade de decises, vindo a refrear
o crescimento populacional. A alfabetizao feminina e a participao das mulheres na
fora de trabalho teriam um efeito significativo do ponto de vista estatstico sobre a
fecundidade. Para o autor, a relutncia das mulheres instrudas em ser manietadas pela
criao contnua de filhos exerce um papel evidente na produo dessa mudana. A
educao tambm ajuda a ampliar os horizontes e, num nvel mais material, ajuda a
difundir conhecimentos sobre planejamento familiar. E, obviamente, mulheres
instrudas tendem a gozar de mais liberdade para exercer sua condio de agente nas
decises familiares, inclusive nas questes relacionadas fecundidade e gestao de
filhos (SEN, 2010, p. 258)
A educao e a alfabetizao femininas tambm teriam impacto sobre a reduo das
taxas de mortalidade infantil quando a condio de agente da mulher respeitada,
atuando, imediatamente, na importncia que dada ao bem-estar dos filhos e no poder
de influenciar as decises familiares nessa direo (SEN, 2010, p. 254).


2.1 A POBREZA COMO PRIVAO DE CAPACIDADES


Como exposto, Sen busca desconstruir a idia convencional de que o critrio de renda e
riqueza seja o mais adequado na compreenso da natureza e das causas da pobreza e
privao. Reconhece que a renda tem uma importncia instrumental na aquisio de
capacidades, porm, destaca que alm de haver liberdades que no so determinadas por
ela, o uso que podemos dar a um dado nvel de renda depende fundamentalmente de
vrias circunstncias contingentes, tanto pessoais como sociais. Procura, assim, chamar
a ateno para o fato de que pessoas diferentes podem ter oportunidades completamente
distintas para converter renda em liberdades, o que torna a relao entre renda e riqueza
varivel, pois os resultados dependem das caractersticas das pessoas e do ambiente em
que vivem tanto natural, como social (SEN, 2011, p. 288).
Essa abordagem representa um afastamento da orientao para os meios,
predominante em outras abordagens da filosofia poltica, como a de John Rawls. O foco
de Rawls (1971) incide sobre os bens primrios (como a renda e a riqueza, os poderes
e prerrogativas associados a cargos, as bases sociais da auto-estima, etc.) como meios
teis a qualquer pessoa na promoo dos seus prprios fins e emprega-os como critrios
para julgar a equidade distributiva. Nessa perspectiva, a vantagem individual estaria nas
oportunidades que os indivduos tm para buscar seus objetivos.
A perspectiva das capacidades busca se diferenciar substancialmente da rawlsiana nesse
aspecto, pois, embora os bens primrios levem em conta aspectos que vo alm da
renda, estes ainda so meios teis para mltiplos fins. J Sen se concentra nas
oportunidades reais de uma pessoa em alcanar a vida que considera valiosa. Ou seja,
como sua abordagem caracterizada pelo reconhecimento explcito de que os meios
para a vida humana satisfatria no so eles mesmos os fins da boa vida, ela amplia o
alcance do exerccio avaliativo (SEN, 2011, p. 288).
Portanto, na compreenso ampla da pobreza como privao de capacidades,
contingncias como idade, gnero, deficincias, propenso a doenas, condies
climticas e ambientais, condies sociais, padres de comportamento estabelecidos
(incluindo padres de fecundidade, igualdade entre os sexos, a natureza dos cuidados
dispensados aos filhos) e/ou distribuio de renda na famlia, so cruciais porque afetam
a capacidade de converso de recursos em funcionamentos, sendo variaes sobre as
quais uma pessoa pode no ter controle ou ter um controle apenas limitado (SEN, 2011,
cap. 12).
Alm disso, essas desvantagens podem repercutir significativamente tanto sobre o
potencial do indivduo para auferir renda, como sobre a capacidade de converter renda
em capacidades. Sen (2011, p. 291) acrescenta ainda que a distribuio da renda na
famlia relevante, pois, a renda familiar pode ser usada desproporcionalmente no
interesse de alguns familiares em detrimento de outros, acentuando o grau de privao
dos membros negligenciados. Uma preferncia sistemtica pelos meninos na alocao
de recursos, por exemplo, resulta em uma maior privao das meninas.
Ento, na viso do autor, a compreenso de que o impacto da renda sobre as
capacidades contingente e condicional de determinante na elaborao de polticas
pblicas que visam reduzir a desigualdade. No se poderia assim, esperar que polticas
que focalizam o aumento das rendas privadas, consigam atuar sobre o problema da
pobreza em sua concepo mais abrangente da privao de capacidades.
Outro ponto salientado que h uma relao de mo-dupla entre rendas e capacidades,
pois assim como maiores rendas podem proporcionar maiores capacidades, a ampliao
de capacidades aumenta o potencial de uma pessoa para ser mais produtiva e auferir
renda. Ento, no ocorreria apenas que, por exemplo, uma melhor educao e sade,
elevem diretamente a qualidade de vida de uma pessoa. Esses fatores tambm podem
aumentar o seu potencial de auferir renda, livrando-a assim da pobreza medida pela
renda (SEN, 2010. p. 124).
Nessa linha de pensamento, quanto mais inclusivo for o alcance da educao bsica e
dos servios de sade, maior ser a probabilidade de que mesmo os potencialmente
pobres tenham uma chance maior se superar a penria. Mas Sen (2010) adverte que esse
resultado de carter indireto e instrumental, no podendo ser substitudo pelo fim
primordial do desenvolvimento que a ampliao das liberdades humanas. A reduo
da pobreza de renda no pode, em si, ser a motivao suprema de polticas de combate a
pobreza, ou seja, no pode justificar investimentos, por exemplo, em sade e educao.
A questo da desigualdade abordada na mesma perspectiva. Para o autor, relevante a
escolha do espao em termos do qual a desigualdade deve ser examinada. Desta
forma, a desigualdade de rendas pode diferir substancialmente de desigualdade em
diversos outros espaos [...], como bem-estar, liberdade e diferentes aspectos da
qualidade de vida (incluindo sade e longevidade) (SEN, 2010, p. 128).
Nesse sentido, uma pessoa com renda elevada, mas sem oportunidade de participao
poltica no seria pobre no sentido usual, mas o seria no que tange a uma liberdade
importante. Ou uma pessoa a quem negada uma oportunidade de emprego, mas recebe
ajuda do Estado a ttulo de auxlio-desemprego, pode aparentemente sofrer menos
privao no espao das rendas do que no espao (considerado valioso) da oportunidade
de ter uma ocupao gratificante.
Isso leva a outra idia desenvolvida por Sen, a de que o desemprego uma importante
privao de capacidades:
Se a perda de renda fosse tudo o que o desemprego acarreta, ela poderia
ser, em grande medida, suprimida para os indivduos envolvidos
mediante o auxlio renda [...]. Se, porm, o desemprego tem outros efeitos
graves sobre a vida dos indivduos, causando privaes de outros tipos, a
melhora graas ao auxlio renda seria, nessa medida, limitada. H provas
abundantes de que o desemprego tem efeitos abrangentes alm da perda
de renda, como dano psicolgico, perda de motivao para o trabalho,
perda de habilidade e autoconfiana, aumento de doenas e morbidez (e
at mesmo das taxas de mortalidade), perturbao das relaes familiares
e da vida social, intensificao da excluso social e acentuao de tenses
raciais e das assimetrias entre os sexos (SEN, 2010, p. 129-130).
Por fim, fundamental realar que a perspectiva das capacidades, ao ampliar o
entendimento de pobreza centrado na renda, requer a mesma ampliao no seu foco
avaliativo. O autor reconhece que as abordagens avaliativas podem se flexibilizar a
depender da natureza do exerccio, da disponibilidade de informaes e da urgncia
com que decises precisam ser tomadas. Para ele, a medio dos nveis de renda pode
certamente ser de grande utilidade na hora de se iniciar uma avaliao prtica, no
entanto, como a renda permanece apenas instrumentalmente importante, no podemos
saber o quanto as disparidades de renda so significativas sem considerar suas
conseqncias no espao que essencialmente importante (SEN, 2010, p. 117).
Espera-se que polticas pblicas que compartilham dessa viso centrada nas capacidades
se valham dos mesmos princpios normativos no momento de medir seus resultados.
Mostrou-se que existe uma relao subjacente entre as justificativas morais do PBF e as
teses senianas, que so mobilizadas em seu desenho institucional. O exame que se
segue, do livro Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania pode
ajudar a compreender como elas foram articuladas na sua avaliao.


3 UM EXAME DA AVALIAO DE DEZ ANOS DO BOLSA FAMLIA


Na apresentao do livro, os organizadores avivam a sua compreenso de que a pobreza
no reflete apenas a privao do acesso renda monetria, buscando assim, desenvolver
as capacidades dos beneficirios pelo reforo do acesso aos servios de sade, educao
e assistncia social, bem como da articulao com um conjunto amplo de programas
sociais (CAMPELLO & NERI, 2013, p. 11). Ao longo da avaliao, alm dos impactos
da transferncia de renda, so discutidos os resultados substantivos nestas outras reas,
o que se mostra coerente com a abordagem das capacidades, que desloca o foco
avaliativo dos meios - nesse caso a renda - para as oportunidades reais das pessoas.
Januzzi & Pinto (2013, p. 189) endossam essa viso por entenderem ser necessrio, em
uma perspectiva metodolgica, incentivar a explorao analtica dos efeitos do
programa, de seus beneficirios e suas condies de vida. H uma preocupao em
avaliar a boa vida como fim, o que amplia o exerccio avaliativo numa perspectiva
seniana. dentro desse entendimento que se apresenta uma constatao inicial de que o
PBF teria contribudo efetivamente para melhorar as condies de vida e ampliar as
oportunidades para milhes de famlias (CAMPELLO, 2013, p. 15).
O outro papel da liberdade na teoria de Sen tambm demonstra ser mobilizado na
avaliao. Trata-se da condio de agente, que emerge quando se busca refutar o
suposto mito de que a populao de menor renda no saberia fazer uso adequado dos
recursos transferidos. A idia de que o indivduo capaz de moldar seu prprio destino
se dispuser de oportunidades adequadas (no sendo mero beneficirio passivo de
polticas de desenvolvimento) est presente quando se argumenta sobre o impacto
positivo na autonomia das famlias, o que j era esperado, dada opo do programa
por dar liberdade aos beneficirios na alocao dos recursos transferidos. As pessoas
no s comprariam corretamente, como seriam capazes de adequar seu planejamento
financeiro de forma a ampliar suas perspectivas e oportunidades: ficou claro que
ningum melhor que a prpria famlia para definir o melhor uso do dinheiro, tendo em
vista suas caractersticas e necessidades (CAMPELLO, 2013, p. 18-19). Tambm se
pode inferir que essa concepo considera a importncia da liberdade das pessoas
agirem como desejam ao decidirem o que consumir, numa concepo abrangente dos
resultados (em oposio aos resultados de culminncia) (SEN, 2010, p. 44).
A condio de agente da mulher tambm mobilizada na avaliao. Temas
relacionados a ela so amplamente explorados, sendo que dois captulos so diretamente
dedicados ao assunto, alm de ser tratado de forma transversal na maioria dos demais. A
crena de que as beneficirias passariam a ter mais filhos, lanando mo de um
comportamento oportunista para obter mais recursos no teria sido comprovada por
dados empricos (CAMPELLO, 2013, p. 17). Aes do programa teriam contribudo
para tal: Januzzi & Pinto (2013) destacam a ampliao do uso de mtodos
contraceptivos, que reforaram a autonomia e o exerccio dos direitos das mulheres
neste caso, os direitos reprodutivos; polticas de alfabetizao de adultos e polticas de
conciliao entre trabalho e famlia so ressaltadas por Alves & Cavenaghi (2013, p.
243). Os autores referem Condorcet, para quem o desenvolvimento econmico
implicando a melhoria da qualidade de vida dos cidados teria o efeito de reduzir no
s as taxas de mortalidade, mas tambm as taxas de fecundidade. Articula-se assim, os
argumentos de que h uma relao entre educao (incluindo alfabetizao e
conhecimentos sobre planejamento familiar), participao na fora de trabalho e o
exerccio da condio de agente nas decises familiares, incluindo s questes
relacionadas fecundidade e gestao de filhos.
O impacto da condio de agente das mulheres sobre a mortalidade infantil, contudo,
no foi articulado dentre os resultados positivos, como se ver mais adiante.
A preferncia pelas chefes de famlia como titulares do carto do Bolsa Famlia,
tambm gerou maior poder nas decises familiares, conforme colocam Jannuzzi & Pinto
(2013, p. 187). Os autores partem da perspectiva de Suarez & Libardoni de que as
mulheres obtiveram ganhos nas relaes de gnero na medida em que se tornaram mais
independentes financeiramente dos maridos, passando a ter maior poder de barganha na
alocao de recursos no domiclio. Essa inferncia leva em considerao a compreenso
da pobreza como privao de capacidades, em que os padres de comportamento
estabelecidos - incluindo a as relaes de gnero - impactam na distribuio de recursos
e oportunidades dentro da famlia, ou seja, que eles so condicionantes da converso de
renda em capacidades.
Ainda no que tange condio feminina, a ministra Campello (2013, p. 18) conclui que
o ganho de autonomia das mulheres [...] um dos principais indicadores do potencial
intrnseco de mudana na sociedade, dependente apenas do impulso proporcionado por
polticas adequadas. H aqui um entendimento de que o aumento do bem-estar
feminino depende da prpria condio de agente das mulheres e que isso depende de
polticas adequadas (SEN, 2010, p. 247).
Outra tese contestada na avaliao a de que o PBF atuaria de modo a acomodar as
famlias, gerando dependncia e desincentivando o trabalho entre os beneficirios
adultos (CAMPELLO, 2013, p. 17). Autores se apiam em elementos empricos para
defender que tal crena no foi comprovada: Oliveira & Soares (2013, p. 356) referem
no haver constatao emprica que sustente a hiptese do efeito preguia; Barbosa &
Corseuil (2013, p. 337) concluem que no h evidncias de que o programa venha a
distorcer a escolha ocupacional dos indivduos no sentido de incentivar a informalidade.
2012); e Jannuzzi & Pinto (2013, p. 186), afirmam, com base em pesquisas, que o
efeito preguia seria mais mito que realidade, no havendo diferena entre
beneficirios e no beneficirios com renda equivalente. Assim, embora os dados no
comprovem a hiptese, no parecem, ao mesmo tempo, fornecer subsdios para a defesa
de uma tese no sentido contrrio do efeito-preguia. De fato, os autores referem
dificuldades metodolgicas nesse sentido.
Isto torna curioso que, diante das limitaes das pesquisas, no tenham sido
mobilizados elementos normativos para rebater o suposto mito. Como visto
anteriormente, a teoria seniana oferece fartos subsdios para defender a importncia
intrnseca do trabalho na vida humana, incluindo argumentos de que somente um
auxlio-renda no suficiente para mitigar todas as perdas que o desemprego pode
acarretar.
Alm disso, e sobretudo, proposta do programa promover a emancipao das
famlias atravs da incluso produtiva. Esta, em tese, precisa contar com a contrapartida
dos prprios beneficirios na superao da sua condio de pobreza (que nesse caso se
refere particularmente insero no mercado de trabalho), uma vez que a parte que cabe
ao programa circunscrita ao fornecimento de meios para que as pessoas possam sair da
situao em que se encontram. Isso implica em ver os indivduos como agentes, no s
na alocao autnoma dos recursos recebidos passivamente - como defendido acima
mas como pessoas interessadas em aproveitar as oportunidades sociais para superar suas
privaes e alcanar a boa vida.
Assim, embora se saiba que o desemprego - ou outro tipo de insero produtiva-
dependa no s do indivduo, mas de disposies pessoais, sociais e econmicas
concretas, como qualificao profissional, a existncia de oferta de trabalho, o acesso a
crdito, etc., no seria de se esperar que em geral, as pessoas se contentariam com o
auxlio provido pelo PBF, optando por no trabalhar. E isso no trazido tona na
avaliao. Somente o captulo de Leo & Pinzani (que tem Amartya Sen como uma das
referncias tericas) traz algumas consideraes nesse sentido, advindas do estudo
realizado com mulheres beneficirias do PBF. Embora no abordem diretamente o
efeito-preguia, os autores salientam o descontentamento dessas mulheres com a sua
condio. Segundo eles, as beneficirias no deixam de ressaltar a insuficincia da
renda recebida para se obter mais melhorias na vida, ganhar mais liberdade na escolha
dos bens de consumo, alm de reivindicarem mais renda diante da ausncia quase
absoluta de perspectiva de empregos regulares. E concluem que a condio de
indigncia e de falta de independncia econmica vai alm de um simples sentimento de
frustrao, atingindo um nvel mais profundo: como posso perceber-me como sujeito
ativo, se sou incapaz de assegurar autonomamente minha prpria sobrevivncia (para
no falar da minha famlia)? (LEO & PINZANI, 2013, p. 363-365)
Outro aspecto considerado pela avaliao o impacto do acesso at ento largamente
interditado das famlias s instituies bancrias e comerciais, ao crdito e ao
consumo planejado. Famlias que antes estavam margem do circuito econmico teriam
podido nele se integrar e influenciar a dinamizao de territrios e regies deprimidas
(CAMPELLO, 2013, p. 18). Por um lado, so valorizados os benefcios que os
indivduos podem ter em participar dos mercados, utilizando recursos econmicos com
fins de consumo, produo ou troca, o que se vincula a um dos papis do mercado na
perspectiva seniana. Nesse sentido, negar s pessoas as oportunidades econmicas e as
conseqncias favorveis que os mercados oferecem pode representar privaes (SEN,
2010, p. 43). Por outro, os resultados se limitam anlise tradicional da eficcia
econmica. No se explora a importncia intrnseca da participao nos mercados que
permite s pessoas fazerem o que do seu direito fazer e que se reflete na prpria
liberdade de realizar trocas e transaes. Ignoram-se assim, os ganhos substantivos que
as transferncias de renda teriam proporcionado, fixando-se apenas na dinamizao da
economia. Neste aspecto, do ponto de vista seniano, o foco permanece sobre o meio
(nesse caso, a renda) e no sobre o fim (participar do mercado como algo valioso em si).
O documento tambm examina a questo da desigualdade. Dois captulos (HOFFMAN
e NETO & AZZONI) da seo so dedicados diretamente ao assunto, que abordado
pelo vis tradicional da desigualdade de renda. Baseando-se nesses estudos, Campello
(2013, p. 18) enaltece o fato de o Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC), terem contribudo com entre 15% e 20% da reduo da desigualdade de renda.
Aqui, o espao em termos do qual a desigualdade examinada (o da renda) no
considera outros espaos como bem-estar, liberdade e diferentes aspectos da
qualidade de vida (incluindo sade e longevidade). Ou seja, no se avalia as diferentes
liberdades de que os beneficirios dispem para se concluir sobre a queda da
desigualdade em termos de capacidades.
So apresentados, ainda, resultados referentes nutrio, sade e educao, de forma
coerente com a perspectiva seniana, no sentido de que seu foco se coloca sobre as
liberdades substantivas elementares (papel constitutivo da liberdade). A relevncia da
renda no deixa de ser observada na anlise, mas referida em seu papel instrumental,
que ora produz mais impacto, ora menos. Alm disso, atribui-se s disposies sociais
estabelecidas por meio das condicionalidades um papel fundamental no combate ao
problema da pobreza.
Os resultados positivos sobre a desnutrio e a insegurana alimentar e nutricional so
conferidos a um esforo integrado da construo da poltica de segurana alimentar e
nutricional, alm do aumento significativo nos gastos em alimentao das famlias
beneficirias. Os principais impactos teriam sido sobre a mortalidade infantil,
relacionada principalmente ao baixo peso ao nascer (CAMPELLO, 2013, p. 18).
A queda na mortalidade infantil, importante tema para Sen
3

3
Ver Amartya Sen e Gro Harlem Brundtland, Breaking Poverty Cycle Investing in Early Childhood,
1999.
, tambm relacionada ao
reforo do acesso aos servios de sade que teriam se refletido: na melhor resistncia a
doenas infectocontagiosas; no aumento do nmero de crianas de at seis meses
alimentadas exclusivamente pela amamentao e a completar o calendrio de vacinao;
e reduo substancial das taxas de hospitalizao entre menores de cinco anos
(CAMPELLO, 2013, p. 18-20). frisada a necessidade de uma abordagem
multisetorial, que combine transferncia de renda e um sistema eficaz de ateno
primria sade para combater o problema da mortalidade infantil (RASELLA,
AQUINO, SANTOS, PAES-SOUSA & BARRETO, 2013, p. 254), o que condiz com a
tese seniana. J a participao da mulher no alcance desses resultados no mobilizada.
Na educao, os impactos so creditados principalmente s condicionalidades, que
teriam reduzido os indicadores de evaso e regularizado a trajetria escolar, permitindo
melhores mdias de freqncia e aprovao entre as crianas, alm de menor defasagem
idade-srie. As condicionalidades teriam contribudo, ainda, para a reduo das taxas de
crianas fora da escola, tanto para meninos quanto para meninas (CAMPELLO, 2013,
p. 19). Cireno, Silva & Proena (2013) concluem que a renda no tem tanto impacto na
repetncia escolar, pois quando analisadas conjuntamente, seus efeitos so muito
baixos. J na Prova Brasil, os beneficirios teriam, em mdia, um pior desempenho que
os no beneficirios, o que se deve, em grande parte s condies socioeconmicas e
caractersticas da escola que freqentam.
Tanto os resultados em educao, como em sade e nutrio, como mencionado acima,
se concentram na dimenso constitutiva da liberdade. J a articulao das diversas
liberdades instrumentais que, na abordagem de Sen (2010, p. 25 e 61), tem um papel
importante ao se tratar de polticas que visam o desenvolvimento de capacidades, no
lembrada.
Contudo, os encadeamentos empricos dessas liberdades elementares com outras
liberdades instrumentais so fundamentais na perspectiva do agente, porque permitem
que os efeitos dos distintos direitos e oportunidades oferecidos pelo programa se inter-
relacionem, atuando na promoo da liberdade humana em geral. A ampliao da
liberdade, por sua vez, se liga diretamente ao aumento das capacidades para escolher
entre os diversos funcionamentos que uma pessoa pode valorizar. claro que isso inclui
estados complexos, mas tambm engloba estar adequadamente nutrido e livre de
doenas evitveis. Como refere Sen estar vivo tambm um grande facilitador das
coisas que queremos alcanar (traduo da autora) (1999). Assim, o PBF estaria
contribuindo, mesmo que num nvel elementar, para que as pessoas realizem
funcionamentos que consideram valiosos, mas pouco destaca esse ponto. A exceo
novamente aparece de algum modo em Rgo & Pinzani que concluem:
[...] mesmo tratando-se de um programa de assistncia bsica, o PBF
possui em germe condies de se transformar em poltica pblica de
cidadania para se efetivar no Brasil um desenvolvimento econmico
comprometido com a radicalizao substantiva da nossa democracia.

Um ltimo aspecto da teoria seniana ainda pode ser apontado, no que tange relao
entre crescimento econmico e desenvolvimento social. Jannuzzi & Pinto (2013, p. 179)
enfatizam o quanto os crescentes investimentos de recursos pblicos em polticas
sociais (de um patamar de 13% do PIB nos anos 1980, os gastos teriam passado, mais
recentemente, a quase 25%) tm repercutido de forma significativa nas condies de
vida da populao brasileira. Para Campello (2013, p. 23), a poltica pblica se apia em
um novo modelo de desenvolvimento, que situa a poltica social no centro dessa
estratgia: ao invs de dissociar, combina a busca por crescimento, distribuio de
renda e incluso social, mostrando que, quando as polticas social e econmica esto
alinhadas, o efeito de ambas multiplicado. O argumento se alinha com a viso
seniana, de que a contribuio do crescimento econmico deve ser julgada no apenas
pelo aumento das rendas privadas, mas pela expanso de servios sociais que ele pode
possibilitar. Para Sen (2010, p. 66), o impacto do crescimento econmico depende
muito de como os seus frutos so aproveitados.


4 CONCLUSO
A partir da anlise acima empreendida, possvel perceber que a teoria de Amartya Sen
parcialmente mobilizada na anlise que se faz do PBF, ora sendo trazida tona, ora
permanecendo esquecida.
H uma recorrncia freqente a noes fundamentais da abordagem do
Desenvolvimento como Liberdade em vrios itens da avaliao, principalmente ao
defender escolhas valorativas amplamente criticadas. Isso fica claro nos argumentos
utilizados para rebater os supostos mitos em torno do programa, como o uso incorreto
dos recursos transferidos, ou o comportamento oportunista das mulheres em relao ao
aumento do nmero de filhos. A concepo seniana do ser humano como agente emerge
nesses momentos, na defesa de que os beneficirios so vistos pela poltica pblica
como pessoas responsveis, capazes de dirigir suas prprias vidas se dispuserem de
oportunidades sociais adequadas.
A idia de agncia tambm empregada na argumentao em favor de um novo
modelo de desenvolvimento apoiado no potencial intrnseco de mudana da sociedade
e centrado na poltica social como centro dessa estratgia.
O argumento de que a medida da renda no constitui um parmetro adequado na
avaliao dos xitos de uma sociedade (devendo ser enquadrada em sua dimenso
instrumental) e de que estes devem se concentrar naquilo que os seres humanos de fato
valorizam como uma boa vida, tambm mobilizado em alguns momentos. Isso se
percebe na concluso abrangente de que o Bolsa Famlia teria contribudo para a
melhoria das condies de vida e das oportunidades de milhes de brasileiros e, ainda,
na concentrao do foco sobre os impactos da renda em problemas elementares (como a
fome e a mortalidade infantil), bem como nos apontamentos sobre as melhorias
substantivas nas questes de sade, nutrio e educao.
Entretanto, h outros itens em que a avaliao desconsidera aspectos importantes para
no dizer, constitutivos - da teoria seniana, e que esto na base do prprio desenho
institucional da poltica pblica. A concepo dos beneficirios como agentes deixa de
ser articulada ao contestar o efeito-preguia, uma das principais crticas feitas ao
Bolsa Famlia. A crtica golpeia uma proposta crucial da poltica pblica, a de que os
beneficirios superem suas privaes e dela se emancipem (atravs das aes de
incluso produtiva). Alm disso, o modelo de desenvolvimento defendido cr no
potencial intrnseco de mudana da sociedade, o que tem a idia de agncia como
ncleo.
Tambm a idia de pobreza como privao de capacidades permanece ignorada quando
se trata de avaliar a reduo da desigualdade. Ora, se o programa se preocupa em avaliar
os resultados substantivos nas reas de sade, educao e nutrio, seria de se esperar
que estes elementos fossem considerados em conjunto com a renda na avaliao dos
resultados em desigualdade. Ao propagar a idia seniana de que a pobreza no s
privao do acesso renda monetria e que visa desenvolver as capacidades dos
beneficirios, a poltica pblica estaria em tese deslocando o foco de avaliao da
privao de renda para a privao de capacidades, mesma lgica que deveria ser
empregada na avaliao das desigualdades, pois, em Sen, h outros h outros espaos
em termos do qual a desigualdade deve ser avaliada, alm do espao da renda.
O que se percebe que, em alguns momentos, dispor de renda acaba se mostrando
importante em si, e em outros, importante como meio de obter liberdades substantivas.
Portanto, h trechos em que a avaliao mobiliza a idia de pobreza como privao de
capacidades de forma coerente com a sua justificativa normativa e outros em que a
pobreza tratada em seu sentido tradicional da privao de renda. Isso curioso, pois
seria de se esperar que os resultados fossem invariavelmente avaliados em termos das
liberdades substantivas que o programa promoveu, no havendo de tempos em tempos,
uma valorizao em si dos meios que as tornaram possveis (e claro, no ignorando os
ganhos em termos de renda, mas em seu papel instrumental).
Pode-se concluir ento, em resposta ao problema de pesquisa que se estabeleceu, que o
conceito de privao de capacidades articulado de forma instrumental na avaliao da
poltica pblica ao invs de metodolgica. Alm disso, a forma como ele foi articulado
questiona a legitimidade de intenes j na concepo da poltica pblica, ou seja, nos
objetivos a que se props. Teria o PBF, no limite, uma preocupao substantiva com a
ampliao de capacidades humanas? Ou seja, o que de fato a poltica pblica visa em
termos de desenvolvimento?
Esses questionamentos tornam interessante investigar que tipo de desenvolvimento o
Estado brasileiro busca, j que houve, de fato, uma inflexo importante no mbito
poltico e intelectual, propondo uma forma alternativa de desenvolvimento. Haveria
uma dificuldade de implantao desse novo modelo, tratando-se de um momento de
transio ou poderia se questionar de at que ponto pode-se dizer que essa estratgia
est sendo levada a cabo?
Outras inquietaes, ainda, decorrem da constatao de que h pouca nfase sobre
resultados decorrentes das aes complementares, aquelas que visam insero
produtiva por meio da capacitao profissional e acesso a crdito. Estes elementos so
bastante negligenciados no documento, havendo uma concentrao maior sobre as
liberdades mais elementares (como a liberdade de evitar a fome, a morbidez precoce, de
ter uma nutrio adequada, de poder comprar remdios para doenas tratveis, de ser
alfabetizado).
Novamente h uma ausncia de argumentos acerca de como a poltica pblica tem
possibilitado ou pode possibilitar a emancipao dos beneficirios-agentes, para que
possam cada vez mais ampliar suas escolhas (direcionando-as a funcionamentos mais
complexos). Isso se destaca, principalmente, numa perspectiva que defende um modelo
de desenvolvimento que cr no potencial intrnseco de transformao da sociedade,
cujo motor so as pessoas. Isso significaria que os impactos nessa rea (que depende,
claro, da efetividade de outras polticas pblicas) so ainda muito incipientes? Ou que
este modelo de desenvolvimento carece de real credibilidade entre quem os concebeu?
Ficam perguntas para futuras investigaes.

REFERNCIAS

ALVEZ, Jos Eustquio Diniz, CAVENAGHI, Suzana. O Programa Bolsa Famlia a
as Taxas De Fecundidade no Brasil. In: Programa Bolsa Famlia: uma dcada de
incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.

BARBOSA, Ana Luiza Neves de Holanda, CORSEUIL, Carlos Henrique Leite. Bolsa
Famlia, Escolha Ocupacional e Informalidade no Brasil. In: Programa Bolsa
Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.

BOSCHI, Renato e GAITN, Flvio. Intervencionismo Estatal e Poltica de
Desenvolvimento na Amrica Latina. In: Caderno CRH, vol.21, n.53, pp.305-322.
Salvador: UFBA, 2008.

BRASIL, 2003. E.M. n- 47 /C.Civil-PR. In: MEDIDA PROVISRIA 132/2003
Disponvel em http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/Exm/2003/EM47-CCIVIL-
03.htm. Acesso em 25.05.2014.

CAMARA, Guilherme Dornelas. Fundamentao Moral do Combate Pobreza no
Brasil: Um Confronto entre os Princpios Orientadores do Banco Mundial, Rawls, Sen
do PNUD e o Princpio tico-Normativo da Filosofia da Libertao. In: RIGS - Revista
Interdisciplinar de Gesto Social, v. 3, n. 2, Salvador: UFBA, 2014.

CAMPELLO, Tereza. Uma Dcada Derrubando Mitos e Superando Expectativas.
In: Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.

CAMPELLO, Tereza, NERI, Marcelo Crtes (org.). Programa Bolsa Famlia: uma
dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.

CIRENO, Flvio, SILVA, Joana, PROENA, Rafael Prado. Condicionalidades,
Desempenho e Percurso Escolar de Beneficirios do Programa Bolsa Famlia. In:
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.
DINIZ, Eli. Estado, Variedades de Capitalismo e Desenvolvimento em Pases
Emergentes. Desenvolvimento em Debate, v.1, n.1, jan.-abril 2010, p.7-27. Disponvel
em: http://desenvolvimentoemdebate.ie.ufrj.br/pdf/dd_1_1.pdf

DINIZ, Eli. O Contexto Internacional e a Retomada do Debate sobre
Desenvolvimento no Brasil Contemporneo (2000/2010). DADOS Revista de
Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 54, n. 4, 2011, pp. 493 a 531. Disponvel em:
http://www.scielo.br/pdf/dados/v54n4/01.pdf

DINIZ, Eli. O ps-consenso de Washington: globalizao, Estado e governabilidade
reexaminados (Paper). 30 Encontro Anual da ANPOCS, Caxambu, 24 a 27 de outubro
de 2006. Disponvel em http://neic.iesp.uerj.br/o_pos-consenso_de_washington.pdf.
Acesso em 20.05.2014.

DRAIBE, Sonia. Estados de Bem-Estar Social e Estratgias de Desenvolvimento na
Amrica Latina: Um Novo Desenvolvimentismo em Gestao? In: Revista
Sociologias, vol.13, n.27, Porto Alegre: UFRGS, 2011.

ERBER, Fabio S.. As Convenes de Desenvolvimento no Governo Lula: um ensaio
de economia poltica. In: Revista de Economia Poltica, v. 31, n. 1, Mar, So Paulo:
2011.

GARCIA, Roseli. Bravas Mulheres do Bolsa Famlia. 2011. Disponvel em
http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2011/marco/bravas-mulheres-do-bolsa-
familia. Acesso em 19.05.2014.

HOFFMANN, Rodolfo. Transferncias de Renda e Desigualdade no Brasil (1995-
2011). In: Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea,
2013.

JANNUZZI, Paulo de Martino, PINTO, Alexandro Rodrigues. Bolsa Famlia e seus
Impactos nas Condies de Vida da Populao Brasileira: Uma Sntese dos
Principais Achados da Pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia II. In:
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME, 2014.
Bolsa Famlia. Disponvel em http://www.mds.gov.br/bolsafamilia. Acesso em
25.05.2014.

NETO, Raul da Mota Silveira, AZZONI, Carlos Roberto. Os Programas Sociais e a
Recente Queda da Desigualdade Regional de Renda no Brasil In: Programa Bolsa
Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.

O'DONNELL, Guillermo. Democracia, Desenvolvimento Humano e Direitos
Humanos. Debates. Porto Alegre, v.7, n. 1, p. 15-114, 2013. Disponvel em
http://seer.ufrgs.br/debates/article/view/36892/24040. Acesso em 22.06.2014

OLIVEIRA, Luiz Felipe Batista, SOARES, Sergei S. D.. Bolsa Famlia e Repetncia:
Resultados a Partir do Cadnico, Projeto Frequncia e Censo Escolar. In:
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.

PNUD. O que o IDH. 2014. Disponvel em
http://www.pnud.org.br/IDH/IDH.aspx?indiceAccordion=0&li=li_IDH. Acesso em
14.05.2014.

RASELLA, Davide, AQUINO, Rosana, SANTOS, Carlos A. T., PAES-SOUSA,
Rmulo, BARRETO, Mauricio L.. Efeitos do Programa Bolsa Famlia Sobre a
Mortalidade em Crianas: uma anlise nos municpios brasileiros. In: Programa
Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.
RAWLS, J. A theory of justice.Cambridge, Harvard University Press, 1999 [1971].
RGO, Walquria Domingues Leo, PINZANI, Alessandro. Liberdade, Dinheiro e
Autonomia: o caso do Programa Bolsa Famlia. In: Programa Bolsa Famlia: uma
dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.

RIBEIRO, Claudio Oliveira e MENEZES, Roberto Goulart. Polticas Pblicas,
Pobreza e Desigualdade no Brasil: Apontamentos a partir do Enfoque Analtico de
Amartya Sen. Revista Textos e Contextos, v.7, n.1, pp.42-55, Porto Alegre, 2008.

ROUSSEFF, Dilma. Discursos. Discurso da Presidenta da Repblica, Dilma
Rousseff, na cerimnia de comemorao de 1 milho e meio de beneficiados pelo
Plano Brasil sem Misria por meio da integrao dos programas Renda Melhor,
Carto Famlia Carioca e Bolsa Famlia. Rio de Janeiro, 26 abr. 2012. Disponvel em
http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-da-
presidenta/discurso-da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-na-cerimonia-de-
comemoracao-de-1-milhao-e-meio-de-beneficiados-pelo-plano-brasil-sem-miseria-por-
meio-da-integracao-dos-programas-renda-melhor-cartao-familia-carioca-e-bolsa-
familia-rio-de-janeiro-rj. Acesso em 28.07.2012.

SEN, Amartya. A Idia de Justia. So Paulo: Companhia das Letras, 2011.

SEN, Amartya, BRUNDTLAND, Gro Harlem. Breaking Poverty Cycle Investing in
Early Childhood. In: Sustainable Development Department Social Development
Division. Inter-American Development Bank, 1999. Disponvel em
http://www.unicef.org/lac/spbarbados/Implementation/ECD/BreakingPovertyCycle_EC
D_1999.pdf. Acesso em 21.06.2014.

SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. So Paulo: Companhia das Letras,
2010.

VEIGA, Jos Eli da. Neodesenvolvimentismo: quinze anos de gestao. So Paulo:
So Paulo em Perspectiva, v.20, n.03, pp.83-94, jul/set, 2006.
1

Trabajo preparado para el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia. Entre el malestar y la innovacin. Los nuevos retos para la democracia en
Amrica Latina

Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014



El papel de las polticas cientficas en la internacionalizacin de la investigacin

Mara Paz Lpez, CONICET, CEIPIL-UNCPBA, mpaz_lo@yahoo.com.ar



rea Estado, Administracin y Polticas Pblicas


Resumen

El presente trabajo aborda las mltiples y complejas relaciones entre poltica
cientfica e internacionalizacin de la investigacin. En principio, considera la presencia
de diversas instituciones con capacidad de generar polticas en materia cientfica, donde
se destacan el Estado y la Universidad, las cuales influyen en la internacionalizacin de
la investigacin. En estrecha relacin a lo dicho anteriormente, se advierte la existencia
de formas directas e indirectas de la poltica cientfica para promover la
internacionalizacin de la investigacin en sus diferentes aspectos, a saber: la formacin
de recursos humanos, el desarrollo de proyectos y la produccin cientfica. Por otra
parte, el trabajo analiza los factores que influyen y complejizan el abordaje de la
internacionalizacin en la investigacin, matizando sus relaciones con las polticas
cientficas, entre los que se destaca el rol jugado por las disciplinas. Antes de pasar a las
conclusiones, el trabajo aborda brevemente un panorama de la internacionalizacin en
Amrica Latina. Finalmente, se presentan las reflexiones a las cuales se arriba a partir
de la realizacin del trabajo, a modo de insumos para futuras aproximaciones a la
temtica bajo estudio.


Introduccin

El presente trabajo aborda las mltiples y complejas relaciones entre poltica
cientfica e internacionalizacin de la investigacin. Ms precisamente se pregunta por
el papel que cumplen las polticas cientficas en la internacionalizacin de la
investigacin. En un principio, aborda la poltica cientfica y la internacionalizacin
desde un punto de vista conceptual, de manera de clarificar los trminos bsicos que
recorren todo el documento. Mientras que la poltica cientfica se entiende desde un
2

punto de vista amplio, incorporando otros actores con capacidad de generar polticas
adems del Estado, la internacionalizacin es comprendida como un proceso
comprensivo y contextual.
En un segundo momento advierte la existencia de formas directas e indirectas de
la poltica cientfica para promover la internacionalizacin de la investigacin en sus
diferentes aspectos, a saber: la formacin de recursos humanos, el desarrollo de
proyectos y la produccin cientfica. De manera directa, a partir de recursos e iniciativas
para la formacin de recursos humanos en el exterior o para el desarrollo conjunto de
proyectos de investigacin. De manera indirecta a travs de los criterios que se
ponderan en las evaluaciones de los cientficos as como a partir de los recursos
disponibles para financiar la investigacin en el pas.
Por otra parte, el trabajo analiza los factores que influyen y complejizan el
abordaje de la internacionalizacin en la investigacin, matizando sus relaciones con las
polticas cientficas, entre los que se destaca el rol jugado por las disciplinas, por las
instituciones en las que se desempean los investigadores y por los propios actores de la
internacionalizacin. Antes de pasar a las conclusiones, el trabajo aborda brevemente un
panorama de la internacionalizacin en Amrica Latina. Finalmente, se presentan las
reflexiones a las cuales se arriba a partir de la realizacin del trabajo, a modo de
insumos para futuras aproximaciones a la temtica bajo estudio.



1. Las polticas cientficas y la internacionalizacin desde una perspectiva
conceptual


1.1. Una conceptualizacin de las polticas cientficas

Podemos pensar en dos formas de entender la poltica cientfica, ya sea en
sentido amplio como en sentido estricto. Desde un punto de vista estricto, las polticas
cientficas constituyen medidas colectivas adoptadas por un gobierno, ya sea para
fomentar el desarrollo de la investigacin como para explotar los resultados de esta
investigacin hacia objetivos polticos generales (Salomon, 1997). No obstante, la
poltica cientfica ha sido entendida tambin como el proceso de toma de decisiones a
travs del cual los individuos y las instituciones asignan y organizan los recursos
intelectuales y fiscales que permiten llevar a cabo la investigacin cientfica (Sarewitz
y otros, 2004).
En la primera acepcin, el actor central se encuentra constituido por el Estado, a
travs de sus agencias dedicadas al fomento y planificacin de la ciencia y la tecnologa.
En la segunda acepcin, el actor de la poltica cientfica es el conjunto amplio de
profesionales que se dedican a la educacin y a la investigacin en universidades
pblicas y en institutos pblicos de investigacin (Dagnino, 2007). As, una poltica
cientfica no slo es elaborada por un gobierno para regir en el territorio nacional, sino
3

que otros niveles de gobierno e instituciones diversas pueden disear sus propias
polticas en materia de ciencia y tecnologa en orden de cumplir sus objetivos
especficos (Sarthou, 2013).
El presente trabajo hace hincapi en la acepcin amplia de poltica cientfica, a
la vez que focaliza en las universidades nacionales como actores centrales de la
produccin de conocimientos. De acuerdo con Dagnino (2007), es evidente el
predominio de la universidad en las tareas de investigacin latinoamericana; en el caso
de Argentina, dicha institucin constituye el asiento del 61% de los investigadores
(RICYT, 2012). En este marco, tal como afirman Camou y Prati (2010), hay que tener
en cuenta la existencia de distintos niveles de autoridad. As, en la cspide o
superestructura del sistema est el Estado, con su dependencia especfica encargada de
los asuntos universitarios y los organismos de ciencia y tecnologa. En la estructura
intermedia estn las universidades nacionales, y por debajo, las unidades acadmicas.
Finalmente, en la infraestructura o base del sistema estn los acadmicos, docentes e
investigadores que llevan adelante las actividades sustantivas de la vida universitaria,
esto es, la produccin y transmisin del conocimiento avanzado.
Para Kreimer (2011), la poltica cientfica tiene, como funciones fundamentales,
la distribucin de recursos, la regulacin de carreras y el establecimiento de prioridades.
Un eje fundamental de la poltica cientfica es la evaluacin (Senz Menndez, 2004).
La misma cumple dos objetivos centrales: por una parte, el control de calidad; por otra,
el direccionamiento del desarrollo de la ciencia. Es decir, existen mecanismos de
evaluacin ex ante, para determinar ingresos a puestos cientficos (becas de post-
doctorado, cargos de profesores y carreras de investigadores). En este caso, la
evaluacin adquiere, segn Merton (1973), un significado instrumental, en tanto
dirige la atencin hacia la identificacin de potencialidades de excelencia y la provisin
de oportunidades que aseguren la conversin de esas potencialidades en realidades, es
decir, a las cualidades.
Adems, existen mecanismos de evaluacin ex post, asociados generalmente con
promociones en las carreras acadmicas o con el otorgamiento de un suplemento o
incentivo econmico. En este caso, la evaluacin adquiere un significado honorfico,
al enfocar la atencin hacia el sealamiento de la excelencia probada, es decir, al
desempeo. La evaluacin implica la elaboracin de indicadores, en base a la
definicin sobre qu debe recibir reconocimiento, qu unidad de realizacin debe
constituir la base para juzgar la calidad y qu mritos comparativos tendrn los diversos
criterios empleados (Merton, 1973).
En general, las evaluaciones contemplan distintas dimensiones como: las
agendas definidas como prioritarias por las agencias de financiamiento, los antecedentes
de investigacin, la formacin de discpulos y la obtencin de recursos en fondos
concursables o de contratos con distintas instituciones (empresas privadas, fundaciones,
u otros actores o agencias, que han valorado el trabajo de las personas en cuestin). En
todos los casos, los criterios de evaluacin indican a los investigadores a qu dedicar
su tiempo para adquirir los atributos por los cuales luego sern juzgados (Sebastin,
2003: 32).
4

Otro eje fundamental de la poltica cientfica es, de acuerdo con Braun (1996), el
financiamiento. Las agencias de financiamiento que distribuyen los recursos pblicos
destinados a la investigacin influyen en la decisin sobre qu ser investigado, por
quin y, en algunos casos, cmo, al asignar de manera selectiva medios
organizacionales y financieros de acuerdo con condiciones y criterios que acompaan
los subsidios de investigacin. Adems, distribuyen poder entre los cientficos. El
volumen (los niveles absolutos de financiacin segn Mullin, 2001) y la modalidad de
distribucin (los modelos de financiacin segn el mismo autor) de recursos
materiales al sector delimitan, en gran medida, no slo la importancia otorgada al
mismo, sino tambin las orientaciones que se le definen.
Los recursos para la investigacin pueden ser de distinta ndole. En primer lugar,
existen recursos simblicos que dan prestigio profesional y autoridad, consistentes en
las distinciones institucionales y estatus informal; el reconocimiento de los logros de un
cientfico por sus semejantes es una de las fuerzas que impulsan su trabajo. En segundo
lugar, recursos en trminos de poder, referidos al lugar que se ocupa en la estructura
organizativa de la ciencia. Y en tercer lugar, recursos econmicos, que corresponden a
los ingresos y su estabilidad en el tiempo, como as tambin a los recursos materiales
que se obtienen para la realizacin de la actividad cientfica (Fernndez Esquinas,
2005).



1.2. Una conceptualizacin de la internacionalizacin cientfica

La dimensin internacional es intrnseca a la actividad cientfica, asociada a la
dinmica de formacin de los recursos humanos y a la naturaleza de los procesos de
investigacin y difusin del conocimiento cientfico (Manual de Santiago, 2007). En el
caso de Amrica Latina, se reconoce la influencia de la dimensin internacional en el
origen y desarrollo de la comunidad cientfica (Vessuri, 1994). En tiempos recientes, el
peso de la dimensin internacional en la actividad cientfica es cada vez mayor (De
Filippo y otros, 2010). Se destacan indicadores como el aumento de la movilidad
internacional de estudiantes e investigadores y de la organizacin y asistencia a
conferencias internacionales, el creciente nmero de proyectos conjuntos y de redes de
investigacin y el incremento del nmero de co-publicaciones firmados por dos o ms
pases (DOnofrio y otros, 2010).
Una serie de factores contextuales promueven la intensificacin de la
internacionalizacin de la ciencia, entre los que se destacan: el desarrollo de las
disciplinas, atravesadas por la especializacin disciplinar y la creciente importancia de
los campos interdisciplinarios; las nuevas modalidades de financiamiento de la
investigacin que estimulan la formacin de grupos de trabajo y fomentan la
colaboracin intersectorial e internacional; la cada en el costo de los viajes y de la
comunicacin, a partir de la expansin de las comunicaciones establecida por medios
electrnicos; el proceso de internacionalizacin de la educacin superior, definido como
5

la integracin de la dimensin global, intercultural e internacional en los objetivos y
funciones de la universidad y la creacin de espacios supranacionales y de estmulos
para la integracin de los pases.
Adems, hay que tener en cuenta el reconocimiento, por parte de los
investigadores, hacia la eficacia y eficiencia de la colaboracin. Los cientficos
colaboran para ganar visibilidad, reputacin, para complementar capacidades y o
acceder a recursos. Fundamentalmente, ellos entienden que el impacto de sus
publicaciones es mayor en los casos de las co-autoras internacionales.
Las dimensiones internacionales de la ciencia han sido conceptualizadas a partir
de distintos trminos, entre los que se destacan cooperacin internacional,
colaboracin cientfica, movilidad cientfica y publicacin en co-autora
internacional. Mientras que la cooperacin internacional hace referencia a las ayudas
financieras, tcnicas y cientficas realizadas histricamente por los pases de mayor
desarrollo cientfico a los de menor desarrollo (Sebastin, 2003), la colaboracin
internacional incorpora las distintas formas de participacin (ms o menos intensas) de
pares extranjeros en las actividades de investigacin (Katz y Martin, 1997). Por su parte,
la movilidad cientfica a travs de las fronteras refiere a los viajes de formacin al
extranjero en distintos niveles acadmicos, generalmente en el nivel de doctorado y
posdoctorado (Oteiza, 2011). Finalmente, las publicaciones en co-autora internacional
han sido entendidas como indicadores tangibles de la colaboracin internacional, siendo
utilizadas en el estudio bibliomtrico de la cooperacin cientfica (Velho, 2000).
El presente trabajo utiliza el concepto de internacionalizacin de la ciencia
para dar cuenta del proceso de incorporacin de las relaciones con actores e
instituciones del extranjero en las diversas etapas y actividades implicadas en la
investigacin, en el marco de las disciplinas y polticas cientficas que los atraviesan. De
esta manera, constituye una definicin comprensiva de la internacionalizacin, en tanto
incluye el papel de la dimensin internacional en la publicacin cientfica, el desarrollo
de proyectos y la formacin de recursos humanos. Por su parte, se trata de una
definicin contextualizada, ya que tiene presente el papel de las polticas cientficas y de
las disciplinas en el proceso de internacionalizacin. A continuacin se caracterizan las
dimensiones de la internacionalizacin cientfica:


1.2.1. La internacionalizacin y la formacin de recursos humanos

Una de las actividades centrales de la investigacin se relaciona con la formacin de los
recursos humanos encargados de la produccin de conocimientos cientficos y tecnolgicos. El
proceso de formacin de investigadores se desarrolla en el nivel de postgrado, es decir, en el
ciclo de estudios de especializacin que se cursa tras obtener el ttulo de grado o
licenciatura y que incluye los estudios de especializacin, maestra y doctorado. El
postgrado fomenta las actividades de investigacin y la actualizacin de los contenidos
universitarios, adems de la especializacin en un rea del conocimiento (Vasen, 2011).
En este marco, la movilidad cientfica internacional juega un importante papel en la
6

formacin de los investigadores, ya que los estudios de posgrado pueden realizarse en el
pas o en el exterior (Sebastin, 2003).
Por otra parte, se ha generalizado la realizacin de una instancia de formacin
postdoctoral en el extranjero, dentro de los aos posteriores a la obtencin del ttulo de
doctor (Vasen, 2011). Adems, las migraciones cientficas se caracterizan por las visitas
de duracin variable y las estancias cortas de investigacin en instituciones extranjeras
(Meyer y otros, 2001).


1.2.2. La internacionalizacin y la publicacin cientfica

De acuerdo con Russell (2001), la comunicacin de los resultados es esencial a
la prctica de la ciencia y los artculos cientficos juegan un rol central en dicho proceso.
En general, se acepta que el autor de un artculo cientfico es una persona que ha
contribuido intelectualmente de manera significativa a ste y que est dispuesto a
responsabilizarse pblicamente por lo escrito. El artculo puede ser realizado
ntegramente por una sola persona (autor nico) o bien en conjunto con colegas
(multiautor). Actualmente, el nmero de autores por artculo cientfico se ha
incrementado notablemente, habiendo escritos multiinstitucionales firmados por
autores provenientes de distintas instituciones- y multilaterales firmados por autores
provenientes de dos o ms pases- (Sebastin, 2000).
stos ltimos se denominan artculos en co-autora internacional.
Generalmente, se acepta que la co-autora de los documentos cientficos constituye una
manifestacin de la colaboracin entre investigadores, instituciones y pases (Katz y
Martin, 1997). Especficamente, se entiende que las co-publicaciones internacionales
son el fruto de la asociacin y colaboracin entre investigadores de diferentes pases
para el desarrollo de proyectos conjuntos de investigacin, siendo un resultado de las
actividades de cooperacin internacional (Manual de Santiago, 2007).


1.2.3. La internacionalizacin y el desarrollo de proyectos de investigacin

La investigacin se organiza, generalmente, alrededor de proyectos, programas y
lneas de investigacin. En todos los casos, la tendencia caracterstica de la
investigacin cientfica en los ltimos aos es la produccin de conocimientos en
grupos o equipos cientficos en lugar de individuos, a partir de un trabajo inter y trans-
disciplinario, interinstitucional e intergrupal, tanto de nivel nacional como internacional.
Mientras que los grupos se organizan de una manera estable y permanente en
torno de una o varias lneas de investigacin que no tiene una duracin predeterminada,
los equipos son asociaciones organizadas ad hoc para el desarrollo de un proyecto o
programa concreto en un tiempo dado. Adems, los grupos de investigacin son
fundamentalmente nacionales, mientras que los equipos pueden frecuentemente tener
una dimensin internacional (Rey Rocha, 2008).
7



2. La influencia de las polticas cientficas en la internacionalizacin de la ciencia

Si bien los procesos de internacionalizacin se pueden producir de manera
espontnea por la propia iniciativa de los investigadores, estos procesos se ven
favorecidos y acelerados por polticas cientficas, de manera directa e indirecta (Manual
de Santiago, 2007).


2.1. Las polticas cientficas y la promocin directa de la internacionalizacin

Las polticas directas tienen como objetivo la incorporacin de la dimensin
internacional como va para mejorar la calidad y pertinencia, as como favorecer la
proyeccin internacional de los resultados y productos, en las actividades de
investigacin. Estas polticas se pueden desagregar en aquellas destinadas al fomento de
la formacin y movilidad internacional de los recursos humanos y aquellas destinadas al
fomento de actividades conjuntas de investigacin y desarrollo con una dimensin
internacional (Manual de Santiago, 2007).
Las primeras refieren a la formacin de doctores en el exterior, las polticas de
fomento del retorno de los recursos humanos formados en el exterior y la movilidad
internacional de investigadores, ya sea de investigadores nacionales al exterior como de
investigadores extranjeros al pas. Las segundas refieren al fomento de la cooperacin
internacional en la ejecucin de proyectos de investigacin y desarrollo.
Cabe tener en cuenta en este punto las polticas nacionales que movilizan
recursos econmicos propios y captados del exterior, como las que se expresan a travs
de Acuerdos, Convenios y Programas de carcter bilateral y multilateral, instrumentos
formales que propician la cooperacin internacional y la cofinanciacin de actividades
que contribuyen a la internacionalizacin de los actores y actividades de investigacin
(Manual de Santiago, 2007). Sebastin (2011) indica la necesidad de tener en cuenta los
recursos nacionales disponibles para la cooperacin internacional.


2.2. Las polticas cientficas y la promocin indirecta de la internacionalizacin

Por otra parte, la proyeccin internacional de la ciencia es un objetivo al que
contribuyen, adems de las acciones de poltica cientfica especficamente dirigidas a
este fin, otros mecanismos de actuacin que podramos denominar indirectos. Es
decir, es necesario tener en cuenta el papel que cumplen las polticas de las instituciones
cientficas encargadas de distribuir recursos, regular carreras y establecer prioridades de
investigacin, en la configuracin de los comportamientos de los investigadores
(Kreimer, 2011) y, en este caso particular, su internacionalizacin.
8

Es el caso de los mecanismos de evaluacin de la actividad investigadora,
desarrollados para fomentar la investigacin de calidad entre los investigadores. Entre
los criterios de objetivacin de la calidad que se aplican a la evaluacin de la actividad
de los investigadores, se incluye la publicacin de artculos y libros de alta difusin y
prestigio internacional. Aunque se definen criterios especficos para cada campo
cientfico, asumiendo las diferencias entre los distintos mbitos del saber, la proyeccin
internacional de los resultados investigadores es considerada muy positivamente en
todos los casos (Plaza y Bordons, 2006). La creciente ponderacin del paper en revistas
de alto factor de impacto resulta un instrumento privilegiado en las evaluaciones
cientficas (Kreimer, 2011).
La publicacin en revistas de alto factor de impacto, o la obtencin de citas por
parte de la comunidad cientfica internacional, son algunos de los criterios considerados
a la hora de identificar la investigacin relevante. Aparte de las publicaciones
cientficas, hay otros aspectos de la actividad de los investigadores que tambin son
evaluados, como las contribuciones en congresos de la especialidad, la pertenencia a
comisiones y comits de asesoramiento, la obtencin de premios y distinciones
cientficas, la obtencin de patentes, la participacin activa en proyectos de
investigacin, etc. En general, el alcance internacional de estas actividades y
distinciones supone una mayor relevancia y reconocimiento posterior en los procesos de
evaluacin. As, determinadas acciones llevadas a cabo por los gestores de la
investigacin contribuyen a fomentar la orientacin internacional de los investigadores,
por ejemplo, al valorar muy positivamente las publicaciones internacionales (Plaza y
Bordons, 2006).
Otro punto central es el acceso a fondos para el financiamiento de sus
actividades de investigacin. En este sentido, resulta interesante el aporte realizado por
Vaccarezza (2000) acerca de la dinmica de captacin de recursos para la investigacin
en el mbito acadmico; ms precisamente, se destacan los conceptos de rutinas de
recursos y dispositivos de recursos. Mientras que las rutinas se refieren a
mecanismos de asignacin de recursos institucionalizados (por ejemplo, subsidios para
proyectos de investigacin, programas de becas, etc.), los dispositivos se refieren a
construcciones de los grupos de investigacin para generar recursos adicionales (por
ejemplo, realizacin de cursos de especializacin para profesionales). As, la mayor o
menor disponibilidad de recursos en el mbito internacional influye en la menor o
mayor importancia del mbito internacional como fuente de financiamiento o
dispositivo de recursos.



3. Otros factores que influyen en la internacionalizacin cientfica


3.1. El papel de la universidad en la internacionalizacin cientfica

9

Para Clark (1991) el establecimiento es la institucin individual y constituye
generalmente un agrupamiento comprensivo, puesto que enlaza especialistas dispares y
a no especialistas. Hay que destacar que casi todos los establecimientos se especializan
por localidades ya que normalmente estn ubicados total o parcialmente en un sitio
geogrfico.
Tal como seala Prati (2003) respecto de Clark, la cultura del establecimiento
resulta unificadora para el sistema (compensando la cultura disciplinar). La misma, se
asienta sobre el relato de los orgenes y de los grandes hitos en la historia de la
institucin (la saga institucional), y puede incluir diversas subculturas en su seno. En
el mismo sentido, Vaccarezza (2000) advierte que cada universidad (establecimiento
universitario, en trminos de Clark) construye un papel particular en el contexto social
en el que se inserta y un diseo propio, nutrido no solamente de las concepciones
acadmicas vigentes, sino de la traduccin de expectativas y demandas del entorno
(2006: 48).
Clark (1991) indica que las universidades tienen su propia cultura, dependiendo
de la escala de organizacin (pequea o grande); el grado de integracin organizacional
(interdependientes o autnomas); la edad de la organizacin; las luchas organizacionales
que han signado su historia (acontecimientos dramticos); y la existencia o no de un
contexto competitivo. As, en cada establecimiento universitario se elaboran leyendas,
imgenes compartidas que generan lealtad y sentido de pertenencia. Por supuesto, al
interior de los establecimientos existen subculturas como la estudiantil, la acadmica y
la administrativa.
De acuerdo con Sebastin (2011), la cultura institucional es fruto de la historia
de la universidad y de los criterios dominantes que han orientado la evolucin de la
universidad. El peso de la dimensin internacional en estos criterios marca la mayor o
menor existencia de una cultura institucional internacionalizada. Dicha cultura se puede
abordar desde aspectos formales, como la presencia de la dimensin internacional en la
misin y visin de la universidad, hasta la revisin de la normatividad universitaria
tratando de identificar aspectos que dificultan la internacionalizacin e incluyendo los
que la pueden favorecer, por ejemplo en el tipo de incentivos a profesores e
investigadores, la movilidad de estudiantes o la captacin de estudiantes extranjeros.
Adems, puede analizarse la internacionalizacin en distintos entornos como el
formativo, el investigativo y el relacional (Sebastin, 2011). El primero se refiere a la
formacin de recursos humanos, el segundo a las tareas de produccin de conocimientos
y el tercero al establecimiento de convenios con instituciones del exterior.


3.2. El papel de las disciplinas en la internacionalizacin cientfica

Las disciplinas constituyen estructuras socio-cognitivas (Prego y Prati, 2007),
que operan con sus propios procedimientos modelados a lo largo de varias
generaciones, con una determinada tradicin cognitiva, categoras de pensamiento,
vocabulario comn y cdigos de comportamiento correspondientes (Clark, 1991). Por
10

su parte, Becher (2001) seala que estas tribus del mundo acadmico definen su propia
identidad y definen su propio territorio intelectual.
Adems, las disciplinas trascienden las diversas fronteras organizacionales
(Prego y Prati, 2007) y agrupan a una comunidad de inters con amplia extensin
territorial (Clark, 1991). En muchos casos, los cientficos acadmicos se sienten parte de
una comunidad mundial y encuentran que tienen ms en comn con sus contrapartes
especializadas en el extranjero, con quienes hablan el mismo lenguaje, que con personas
geogrficamente ms cercanas pero ajenas a la especialidad. Desde este punto de vista,
la disciplina presenta un carcter transnacional e internacional, definiendo las categoras
de pensamiento, las metodologas, las tcnicas, los problemas, el vocabulario
especializado y el estilo de comunicacin.
De acuerdo con distintos autores, el grado de cooperacin vara
significativamente entre las diversas reas del conocimiento en funcin de sus
caractersticas cognitivas y organizativas de las mismas. De modo general, las ciencias
bsicas y las ciencias naturales presentan un ndice mayor de cooperacin que aquel que
presentan las ciencias aplicadas y las ciencias sociales.
Este hecho es generalmente atribuido al carcter universal de las ciencias bsicas
y al grado de madurez y consenso paradigmtico de las ciencias naturales (ciencias
fsicas, biolgicas y matemticas). stas se contraponen al carcter localizado y
contingente de las ciencias aplicadas, que generan resultados ms fcilmente
apropiables, y a la falta de consenso paradigmtico de las ciencias sociales, que dificulta
el proceso de negociacin entre los investigadores, as como la toma de decisin (Velho,
2000). Frame y Carpenter en Van Raan (1998) advierten que cuanto ms bsico el
campo, mayor la colaboracin internacional.


3.3. El papel de los investigadores en la internacionalizacin

Wagner y Leydesdorff (2005) considera que los cientficos colaboran para ganar
visibilidad, reputacin, para complementar capacidades y o acceder a recursos. De esta
manera, las elecciones de los cientficos al entablar colaboraciones estn motivadas por
las estructuras de recompensas al interior de la ciencia donde las co-autoras, las
citaciones y otras formas de reconocimiento profesional lleva a trabajo y reputacin
adicional en un crculo virtuoso.
Ahora bien, Vaccarezza (2000) advierte que slo algunos investigadores y grupos
de investigacin buscan publicar en revistas de reconocimiento internacional, demostrar
relaciones fluidas con importantes centros internacionales de la disciplina y obtener
premios internacionales, con el fin de constituirse en referentes destacados de la
especialidad. Si bien en muchos casos se desarrollan fuertes vnculos profesionales,
ideolgicos y psicolgicos con los centros cientficos del mundo, en otros casos, se
despliegan formas de investigacin relacionadas con el deseo de ser socialmente til,
colocando el nfasis en la ciencia aplicada, destinada a resolver problemas reales del
11

mbito local, y fortaleciendo los vnculos con pblicos clientes ajenos al sector
cientfico (Vessuri, 1993).



4. Un breve panorama de la internacionalizacin cientfica en Amrica Latina

La comunidad cientfica latinoamericana se fue construyendo en un
contrapunto permanente entre la voluntad de incorporacin al sistema cientfico
internacional y el deseo de llegar a tener una voz propia, autonoma en la definicin de
su perfil y su legitimacin (Vessuri, 1994: 72).
En trminos histricos, se considera que las relaciones internacionales
entabladas por los pases de Amrica Latina en materia de docencia e investigacin han
tenido que ver fundamentalmente con destierros involuntarios e iniciativas individuales,
caracterizndose ms por la cooperacin de lejana (con pases extra-regionales) que de
cercana (con pases de la regin) (Didou, 2007). Como contraparte, se ha advertido la
histrica existencia de un laissez faire en la materia por parte del Estado Nacional, as
como tambin de una adaptacin al modelo exgeno planteado por los distintos
organismos de cooperacin del mbito internacional en trminos asistencialistas.
En las ltimas dcadas, sin embargo, se advierte un creciente protagonismo por
parte de los gobiernos nacionales en materia de internacionalizacin de las
universidades, promocionando la incorporacin de oficinas de relaciones
internacionales en las instituciones universitarias, fomentando el desarrollo y
fortalecimiento de redes de investigacin y alentando el intercambio de docentes e
investigadores, entre otros (Lpez y Oregioni, 2010). Ms an, se advierte la existencia
de debates en torno de una mirada estratgica sobre la internacionalizacin de las
universidades, que incluye a diferentes actores e instituciones del sistema educativo y de
la ciencia y tecnologa (Taborga y otros, 2013).



Conclusiones

El presente trabajo abord, recuperando los aportes de distintos autores, las
mltiples y complejas relaciones entre poltica cientfica e internacionalizacin de la
investigacin. Ms precisamente se pregunt por el papel de las polticas cientficas en
la internacionalizacin de la investigacin, teniendo en cuenta una concepcin amplia
de poltica cientfica as como tambin una definicin multidimensional y
contextualizada de la internacionalizacin.
Al respecto de la pregunta central del texto sobre el papel de las polticas
cientficas en la internacionalizacin de la investigacin, se encontr que las mismas
pueden influir de dos maneras. De manera directa, a partir de recursos e iniciativas para
la formacin de recursos humanos en el exterior o para el desarrollo conjunto de
12

proyectos de investigacin. De manera indirecta a travs de los criterios que se
ponderan en las evaluaciones de los cientficos as como a partir de los recursos
disponibles para financiar la investigacin en el pas.
Por otra parte, el trabajo complejiz la relacin entre poltica cientfica e
internacionalizacin al analizar otros factores que influyen en dicho proceso, como son
las disciplinas cientficas y por las instituciones en las que se desempean los
investigadores. Asimismo, se incorpor la perspectiva de los actores frente a la
internacionalizacin, siempre en relacin con su carrera acadmica. Antes de concluir,
el trabajo abord brevemente un panorama de la internacionalizacin en Amrica Latina
sealando una tendencia histrica donde predominan las iniciativas individuales como
motor de la internacionalizacin y su paso hacia un papel ms presente del estado en la
cuestin.
Queda pendiente ponderar la influencia de las polticas cientficas y de los
dems factores explicativos sealados en la internacionalizacin cientfica para casos
concretos de anlisis. As como la teora ilumina las dimensiones a atender en el trabajo
emprico, los datos recolectados en el campo son los insumos necesarios para la
redefinicin y ajuste de los marcos conceptuales.


Bibliografa

Becher, Tony (1987), Las disciplinas y la identidad de los acadmicos. Pensamiento
Universitario, Ao 1, No. 1, Buenos Aires, noviembre-diciembre de 1993.
Braun, D. 1996. The role of funding agencies in the cognitive development of
science. Research Policy, vol. 27, N 8: 807-821.
Camou, A. y Prati, M. (2010). Las polticas de evaluacin universitaria en la
Argentina: consideraciones metodolgicas en torno a las instituciones, los
actores y sus prcticas. En: Wainerman C. y Di Virgilio, M. M. (Comp.). El
quehacer de la investigacin en educacin. Ediciones Manantial SRL, Buenos
Aires, Argentina.
Clark, B. (1991). El sistema de educacin superior. Una visin comparativa de la
organizacin acadmica. Nueva Imagen. Mxico. Edicin original: CLARK, B.
(1983) The Higher Education System. Academic Organization in Cross-National
Perspective. University of California Press.
Dagnino, R. (2007). Cmo participa la comunidad de investigacin en la poltica de
C&T y en la Educacin Superior?. Revista Educacin Superior y Sociedad,
Ao 12, N 1, IESALC, Venezuela, pp. 1-41.
De Filippo, D.; Barrere, R. Y Gmez, I. (2010). Caractersticas e impacto de la
produccin cientfica en colaboracin entre Argentina y Espaa, en Revista
Iberoamericana de Ciencia, Tecnologa y Sociedad, Vol. 6, N 16, Centro
Redes, Argentina, pp. 1-20.
13

Didou Aupetit, S. (2007). La internacionalizacin de la educacin superior en Amrica
Latina: oportunidades y desafos. Conferencia dictada en el Pabelln
Argentina de la Ciudad Universitaria, Crdoba.
D'Onofrio, M. G.; Barrere, R.; Fernndez Esquinas, M. y De Filippo, D. (2010).
Motivaciones y dinmica de la cooperacin cientfica bilateral entre Argentina
y Espaa: la perspectiva de los investigadores, en Revista Ciencia, Tecnologa y
Sociedad, Vol. 6, N 16, pp. 213-236.
Fernndez Esquinas, M., Prez-Yruela, M. y Merchn Hernndez, C. 2006. El sistema
de incentivos y recompensas en la ciencia pblica espaola. Documento de
Trabajo, Radiografa de la investigacin pblica en Espaa. IESA 1-06.
http://digital.csic.es/bitstream/10261/25236/1/viewcontent.pdf.
Katz, J. S. y Martin, B. R. (1997). What is research collaboration?, en Research
Policy, N 26, pp. 1-18.
Kreimer, P. (2011). La evaluacin de la actividad cientfica: desde la indagacin
sociolgica a la burocratizacin. Dilemas actuales. Propuesta Educativa, Vol 2,
Ao 20, Nmero 36, noviembre de 2011, Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales, pp. 59-77.
Lpez, Mara Paz y Oregioni, Mara Soledad (2010) Actores y polticas de la
Cooperacin Internacional y la Internacionalizacin Universitaria: el caso de la
UNCPBA. En: Guillermo Campos, Fernando Piero y Silvana Andrea Figueroa
(coord.): Transformaciones recientes de las Universidades Latinoamericanas.
Agendas y actores en la produccin de conocimiento. (Argentina: BUAP-
UNCPBA-UAZ).
Manual De Santiago (2007). Manual de Indicadores de Internacionalizacin de la
Ciencia y de la Tecnologa. Red Iberoamericana de Indicadores de ciencia y
tecnologa (RICYT). Disponible en:
http://www.oei.es/salactsi/manual_santiago.pdf.
Merton, R. (1973). La sociologa de la ciencia. Tomo II. Madrid: Alianza.
Meyer, J. B.; Kaplan, D. y Charum, J. (2001). El nomadismo cientfico y la nueva
geopoltica del conocimiento, Revista Internacional de Ciencias Sociales
(UNESCO), N 168.
Mullin, J. (2001). El cambio de modelos en la financiacin de la investigacin. En
Revista internacional de ciencias sociales, N 168, pp. 1-36.
Oteiza, E. (2011). Flujos, stocks y disporas en la conformacin de comunidades
cientficas localizadas en el tiempo y en el espacio. En: Hernndez, V.; Mera,
C.; Meyer, J. B. y Oteiza, E. Circulacin de saberes y movilidades
internacionales: perspectivas latinoamericanas. Ed. Biblos, Buenos Aires,
Argentina. Pp. 53-74.
Plaza, L. M. y Bordons, M. (2006). Proyeccin internacional de la ciencia espaola,
en Anuario del Instituto Cervantes, Madrid, pp. 547-567.
Prati, M. (2003). El impacto del Programa de Incentivos a partir de las percepciones de
los acadmicos. Trabajo final de grado, Universidad Nacional de La Plata,
14

Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin. Disponible en:
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/tesis/te.536/te.536.pdf.
Rey Rocha, J.; Martn Sempere, M. J. y Sebastin, J. (2008). Estructura y dinmica de
los grupos de investigacin, en Revista Arbor Ciencia, Pensamiento y Cultura,
Vol 184, N 732, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Espaa, pp.
743-757.
Russell, J. M. (2001). La comunicacin cientfica a comienzos del siglo XXI, en Revista
internacional deficiencias sociales, Vol. 168.
Salomon, J. J. (1997): La ciencia y la tecnologa modernas. En: Salomon, Sagasti y
Sachs (comps): La bsqueda incierta: Ciencia, tecnologa, desarrollo. Mxico,
Fondo de Cultura Econmica.
Sanz Menndez, L. 2004. Evaluacin de la investigacin y sistema de ciencia.
Documento de Trabajo. Unidad de Polticas Comparadas (CSIC) 04-07.
http://www.ipp.cchs.csic.es/sites/default/files/IPP/documento_trabajo/pdf/dt-
0407.pdf
Sarewitz, D., Foladori, G., Invernizzi, N., Garfinkel, M. 2004. Science policy in its
social context. Philosophy Today 48 (5): 6783.
Sarthou, N. F. (2013). La poltica cientfico-tecnolgica universitaria y la definicin de
un perfil de investigador: el Programa de Incentivos a Docentes Investigadores
de Universidades Nacionales (1993-2010). Tesis presentada en cumplimiento
parcial de los requisitos para el Doctorado en Ciencia Poltica, Escuela de
Poltica y Gobierno, Universidad Nacional de San Martn.
Sebastin, J. (2000). La cultura de la cooperacin en la I+ D+ I, en Espacios, vol. 21,
no 2. Pp. 165-180.
Sebastin, J. (2003). Estrategias de cooperacin universitaria para la formacin de
investigadores en Iberoamrica. Organizacin de Estados Iberoamericanos para
la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI).
Sebastin, J. (2011). Dimensiones y mtrica de la internacionalizacin de las
universidades. Revista Universidades, (51), 3-16.
Taborga, A. M.; Lpez, M. P.; Oregioni, M. S y Abba, J. La Internacionalizacin de la
Universidad en Argentina a principios del siglo XXI: desde una orientacin
exgena hacia una orientacin endgena. En: Mara Eugenia Martnez de Ita,
Fernando Julio Piero y Silvana Andrea Figueroa Delgado (Coord.), El papel de
la universidad en el desarrollo. Ed. Benemrita Universidad Autnoma de
Puebla y Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Pp-
121-136.
Vaccarezza, L. (2000). Las estrategias de desempeo de la profesin acadmica.
Ciencia perifrica y sustentabilidad del rol de investigador universitario. Redes,
Vol. 7, N 15, Universidad Nacional de Quilmes, Argentina, pp. 15-43.
Vasen, F. (2011). El recorrido tipo de un investigador. La investigacin universitaria
en humanidades y ciencias sociales. Instituciones, instrumentos, oportunidades.
Disponible en: http://secinves.com.ar/guias/el-recorrido-tipo-de-un-
investigador#2 (Consultado el 23 de junio de 2014).
15

Velho, L. (2000) Redes regionales de cooperacin en CyT y el MERCOSUR, en
Redes, Vol. 7, N15, Universidad Nacional de Quilmes, Argentina, pp. 112-130.
Vessuri, H. (1993). Intercambios internacionales y estilos nacionales perifricos:
Aspectos de la mundializacin de la ciencia, en Lafuente, A.; Elena, A. y
Ortega, M. L. (Eds.), Mundializacin de la ciencia y cultura nacional, Editorial
Doce Calles, Madrid, pp.725-733.
Vessuri, H. (1994). La ciencia acadmica en Amrica Latina en el siglo XX, en
Redes, Vol. 1, N 2, Universidad Nacional de Quilmes, Argentina, pp. 41-76.
Wagner, C.S. y Leydesdorff, L. (2005). Network structure, self-organization, and the
growth of international collaboration in science. Research Policy, 34(10), 1608-
1618.

1



Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014

Bioeconoma y polticas pblicas de promocin sectorial:
El caso del Fondo Argentino Sectorial
Romina Loray
1
En este complejo contexto se hace necesaria la intervencin estatal activa en el
diseo, ejecucin y coordinacin de polticas para promover procesos innovadores con

rea temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas

Resumen

El fenmeno de la bioeconoma se presenta como el preferido para dar cuenta de los
grandes avances generados desde la investigacin y desarrollo, la creacin y puesta en
marcha de nuevas empresas, as como tambin la reconversin y/o diversificacin de
otras tantas. Se plantea que desde la bioeconoma se podrn realizar grandes
contribuciones socioeconmicas. Algunas ya son posibles de visualizar, pero sobre todo
est presente la mirada hacia las prximas dcadas. No obstante, tambin es una
realidad que la potencialidad de la bioeconoma depende en gran parte de las acciones
polticas coordinadas de los gobiernos para aprovechar dichas ventajas.
Para el presente trabajo consideramos que dentro de las polticas pblicas en ciencia,
tecnologa e innovacin (CTI) de Argentina, las sectoriales se presentan como las ms
acordes para acompaar este proceso complejo donde la bioeconoma aparece en primer
plano. Una poltica sectorial reciente presenta algunas de las caractersticas que podran
responder a esta dinmica. El instrumento al que hacemos referencia es el Fondo
Argentino Sectorial, perteneciente al Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Productiva.

Introduccin

Por un lado, asistimos a la idea de que el mundo enfrenta una perspectiva de
crecimiento y de ascenso social a gran escala, lo que supone una crisis de
sustentabilidad medioambiental a partir del presente y futuro consumo occidental (Anll
y Fuchs, 2013). Por otro lado, la generacin de conocimientos, los avances tecnolgicos
y la transformacin productiva han conducido a una situacin donde la ciencia se
posiciona como la principal creadora de riquezas.
Ante esta realidad se presenta una instancia superadora donde confluye la necesidad
de dar respuestas a las problemticas planteadas a partir de la convergencia del
conocimiento y los recursos naturales. A este fenmeno se lo conoce como
bioeconoma, el cual plantea una serie de retos, tales como ofrecer soluciones ms
productivas, eficientes y sustentables con la incorporacin de conocimientos al sistema
productivo.

1
Licenciada en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos
aires. Doctoranda en Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Quilmes. Becaria doctoral CONICET-
CEIPIL-UNICEN. rominaloray@gmail.com

2

respuestas consistentes. Ante el reconocimiento de esta creciente complejidad e
importancia de las interacciones entre la generacin de conocimientos, el avance
tecnolgico, la transformacin productiva, se fortalece el concepto tantas veces
enunciado de Sistema Nacional de Innovacin
2
De manera ms extensa Pavone considera que la bioeconoma se configura dentro de
un proceso complejo de reconfiguracin tecnolgica, social y normativa en el que el
, donde entran en relacin los diferentes
actores que lo conforman. De este modo, el sector privado, las entidades pblicas,
acadmicas y de la sociedad civil se encuentran involucrados en la creacin, difusin y
utilizacin del conocimiento y la tecnologa (Sagasti, 2011).
En tal caso, consideramos que dentro de las polticas pblicas en ciencia, tecnologa
e innovacin (CTI), las sectoriales se presentan como las ms acordes para acompaar
este proceso complejo donde la bioeconoma aparece en primer plano. Una poltica
sectorial reciente presenta algunas de las caractersticas que podran responder a esta
dinmica. El instrumento al que hacemos referencia es el Fondo Argentino Sectorial,
perteneciente al Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva. Dicho
Fondo se puede destacar como un instrumento de poltica CTI con una fuerte impronta
sectorial y con una marcada intervencin focalizada.


Bioeconoma: una aproximacin conceptual y emprica

En la actualidad de los grandes cambios producidos desde las distintas reas que detenta
la biotecnologa, la bioeconoma se presenta como parte fundamental de los modelos de
desarrollo para muchos de los pases de Amrica Latina. Se sostiene que la
bioeconoma, no solo impulsara el crecimiento econmico, sino que dara forma a la
industrializacin y por tanto tambin a la demanda de empleo calificado. La importancia
de este fenmeno para la regin tiene relacin por cuanto Brasil y Argentina figuran,
junto a otras potencias emergentes -como India y China- entre los actores clave de la
bioeconoma global. La singularidad de estos pases depende, principalmente, de la
extensa disponibilidad de recursos naturales necesarios para un desarrollo econmico
basado en productos biolgicos. Por esa razn es que los sectores vinculados con la
bioeconoma son aquellos que impulsan en mayor medida, las capacidades locales de
investigacin, desarrollo e innovacin (I+D+i).
Ahora bien, corresponde hacer una breve y sinttica referencia acerca de lo que
entendemos sobre la bioeconoma y los elementos intervinientes. Como concepto
difusivo ha sido acuado en el marco de organismos referentes como la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo (OCDE) y la propia Unin Europea (UE)
De este modo -en trminos de la OCDE- la bioeconoma se presenta como una
economa revolucionaria basada en la manipulacin, transformacin, explotacin y
apropiacin de la materia biolgica consumada a travs de las nuevas biotecnologas, la
nanotecnologa y la ingeniera. En un sentido amplio, se refiere al conjunto de las
actividades econmicas relacionadas con la invencin, el desarrollo, la produccin y el
uso de productos y procesos biolgicos (OCDE, 2009)
Consecuentemente, el objetivo es adesignar a la bioeconoma las caractersticas de
un sistema econmico en el cual una parte sustancial de la produccin depende del uso
y el desarrollo de materiales biolgicos. Y, adems, cuando se trata de acercarlo a la
regin de Amrica Latina se presenta a la bioeconoma como el escenario futuro para
los pases con importantes dotaciones de recursos naturales.

2
Trmino acuado por Lundvall en 1992.
3

papel de las tecnologas y de las polticas pblicas es fundamental y constitutivo.
(2012: 158). Asimismo, la bioeconoma se coloca como parte integrante de la economa
del conocimiento, pero de una versin concreta de la economa del conocimiento, donde
las biotecnologas y los recursos naturales y biolgicos juegan un papel fundamental
(Pavone, 2012).
Asimismo, considerando la constitucin intrnseca de este fenmeno no podemos
dejar de resaltar el rol, por un lado de la biotecnologa, y por otro lado de los recursos
naturales que asumen dentro del proceso global de la bioeconoma. La biotecnologa se
ha configurado como una de las tecnologas que ms favorece la consolidacin de la
bioeconoma. En la evolucin de la biotecnologa se destacan algunos elementos
fundamentales tales como el conocimiento avanzado de genes y procesos celulares
complejos, la biomasa renovable, y la integracin de aplicaciones de la biotecnologa en
todos campos donde hay conocimientos que pueden colaborar en la concrecin de
desafos bioeconmicos (Anll y Fuchs, 2013; OCDE, 2009).
De esta manera, la biotecnologa se coloca como un campo fuertemente transversal y
heterogneo. Est presente la utilizacin de diferentes tcnicas provenientes de distintas
ramas de la ciencia y con muy variados campos de aplicacin. Algunas de estas razones
permiten pensar que el uso de la biotecnologa puede dar lugar a un fenmeno integral
considerado como bioeconoma. puede contribuir sustancialmente al mejoramiento
del bienestar y las condiciones de vida al ofrecer productos esenciales, como productos
farmacuticos o vacunas, y a incrementar tanto la cantidad como la calidad de los
alimentos. (ProsperAR, 2009: 4).
A su vez, los avances en materia biotecnolgica tambin admiten ampliar la
aplicacin de los conocimientos en diversos campos, permitiendo mejorar procesos,
disminuir costos y desarrollar nuevos productos que representan finalmente una mejora
en el bienestar social de gran trascendencia para la humanidad (Bisang et al., 2009).
La transversalidad de la biotecnologa a nivel econmico es tal que sus usos,
cualquiera sea el sector, docilitan la optimizacin de procesos, disminucin de escalas,
mejoramiento de la calidad de los productos y un mejor control en el empleo de las
materias primas y recursos disponibles. As se pueden generar aumentos significativos
de la productividad y una importante reduccin de costos. Dado los cortos ciclos de vida
de los productos y de las tecnologas, los esfuerzos deben orientarse a actividades de
I+D para descubrir nuevas aplicaciones y generar sinergias con otras reas. Los
primeros pasos, corresponden a procesos de escasas certezas, por lo que es necesario
contar no slo con constancia en la investigacin, sino tambin con respaldo de capital.
En este sentido, el acceso al capital limita la expansin de la biotecnologa a grandes
empresas del sector privado y/o a importantes instituciones pblicas (sean universidades
o laboratorios) que actan relacionalmente. De todas formas, y producto de la gran
heterogeneidad del sector, tambin existen empresas ms pequeas que cuentan con
inversores que promueven y asisten a los costos de las investigaciones, a fin de obtener
resultados consistentes y rentables.
No obstante, la situacin de este tipo de campos cientfico-tecnolgicos se
caracteriza, como ya se ha expresado, por tener ciclos cortos de vida de los productos y
las tecnologas, aunque los tiempos para llegar al producto, aplicacin o solucin
biotecnolgica son largos y altamente costosos. Por tanto, si bien la adquisicin de
capacidades tecnolgicas, muchas veces, en el mbito de las empresas, la accin del
gobierno, de las entidades acadmicas y de las instituciones de la sociedad civil para
promover la innovacin es muy importante (Sagasti, 2011).
Sagasti considera que Los conocimientos y la tecnologa tienen muchas veces el
carcter de bienes pblicos que no se agotan con el uso (no rivalidad) y cuyo empleo
4

es difcil de limitar, sobre todo por parte de quienes no han contribuido a generarlos (no
exclusividad). (2011: 48). Ante esta situacin la accin colectiva de las entidades del
sector pblico es fundamentar para destinar los usos y aplicaciones a la resolucin de
problemas concretos de la sociedad a fin de contribuir a la inclusin social sobre los
conocimientos generados, principalmente, en mbitos pblicos.
Otra cuestin que resaltamos como necesaria a la hora de entender la bioeconoma es
el papel que juegan en dicho proceso los recursos naturales, insumos elementales junto
al conocimiento, que permiten romper con las visiones pesimistas acerca del
agotamiento de los recursos naturales para las generaciones futuras. En la
configuracin de una estrecha relacin de convergencia entre recursos naturales y
conocimiento cientfico-tecnolgico es que asistimos a la idea de la economa del
conocimiento natural. Esto nos permite pensar el sistema de innovacin y los recursos
naturales en una misma y mltiple dimensin.
El escenario de los recursos naturales en la regin de Amrica Latina siempre ha
estado relacionado al desarrollo y al crecimiento de sus pases. Sin embargo, los
modelos de desarrollo han vinculado muy estrechamente la insercin internacional a los
valores de los recursos naturales dispuestos en los mercados consumidores. Adems, la
capacidad de generar conocimiento y tecnologa a partir de los recursos naturales ha
sido una posibilidad por dems subestimada.
La ltima dcada del presente siglo ha asistido a un auge significativo en los valores
internacionales de los recursos naturales. Esto representa una oportunidad para
transformar, alterar y diversificar las estructuras productivas de muchos de los pases, es
decir de aquellos que se han visto beneficiados por el alza, principalmente los minerales
y el petrleo, pero tambin de manera expansiva los alimentos, y que podran
aprovechar las ventajas del comercio internacional. Razn por la cual su anlisis en
relacin a las polticas pblicas en materia cientfica, tecnolgica y de innovacin (CTI)
resulta imprescindible.
Por cuanto, el objetivo de consolidar estrategias de desarrollo alrededor de los
recursos naturales va ms all de la obtencin de divisas que colaboren en la
profundizacin del desarrollo productivo. Se presenta una ventana de oportunidad, al
decir de Carlota Prez (2010) para construir un modelo de desarrollo basado en los
recursos naturales que pueda sostenerse a pesar de los vaivenes del mercado
internacional. La utilizacin inteligente de las ventajas que poseen los recursos
naturales requiere -al menos en principio- de estrategias integrales para un uso eficiente
de los mismos.
Carlota Prez propone, en este sentido, una estrategia basada en los recursos
naturales a partir de del impulso dado por el proceso globalizador, donde los precios de
los recursos podran elevarse permitiendo financiar el esfuerzo tecnolgico y de
formacin de capital humano vinculado a tales productos. (Prez, 2010: 128).
Consecuentemente, el escalonamiento de diferentes actividades basadas en recursos
naturales y el consiguiente mejoramiento del perfil de las exportaciones a travs del
mejoramiento en el proceso productivo mediante innovaciones de productos, de
procesos o mejoramientos incrementales se convierte en una situacin altamente
enriquecedora para la regin de Amrica Latina, accediendo en el largo tiempo a una
transformacin gradual de la economa.
En ltima instancia, los objetivos que se plantean este tipo de estrategias reposan en
la migracin gradual hacia productos con un valor agregado cada vez mayor, con
caractersticas cada vez ms especializadas y adaptadas al cliente, y el establecimiento
de potentes redes de innovacin (con participacin de empresas y universidades locales,
5

continentales e internacionales) haciendo que el esfuerzo sea sostenible en el tiempo.
(Prez, 2010: 128).
Finalmente, cabe destacar que estos vnculos cada vez ms consistentes entre los
recursos naturales y el conocimiento sobrevienen dentro de lo que se denomina ser el
prximo paradigma cientfico-tecnolgico. As, dicho paradigma estar relacionado
directamente con la biotecnologa, la nanotecnologa, la bioelectrnica, los nuevos
materiales y energas sustentables, y en este contexto las industrias de proceso sern la
principales protagonistas (Anll y Fuchs, 2013).


Polticas pblicas en materia de ciencia, tecnologa e innovacin (CTI): hacia las
polticas de innovacin

Las polticas pblicas en CTI constituyen un proceso complejo de procedimientos a
travs del cual el Estado establece lineamientos de poltica en dicho mbito. El estudio
de la dimensin de las polticas pblicas y la relevancia de Estado y su rol central en el
proceso de cambio estructural es necesario comprenderlo en su proceso; como as
tambin es necesario poder interpretar al Estado desde la perspectiva de los resultados
de esas polticas pblicas. Esto implica centrar la atencin en las herramientas que
utiliza el Estado para posicionarse y orientar a las instituciones en funcin de los
intereses y visiones que predominan en el contexto poltico y econmico (Emiliozzi et
al., 2009).
La poltica CTI de la Argentina ha fortalecido su experiencia a travs de una
combinacin de instrumentos tanto horizontales como verticales a lo largo de la
institucionalizacin de la ciencia y la tecnologa. No obstante, las orientaciones ms
recientes dan cuenta de un especial nfasis en aquellos instrumentos basados en
polticas cada vez ms focalizadas y sectoriales. (BID, 2008; Codner y Del Bello, 2011).
Esto ha sido posible a consecuencia de que en las ltimas dos dcadas, las polticas en
materia de CTI han recuperado cierta preeminencia, la cual fue aumentando
progresivamente. Dichas polticas han sufrido cambios importantes a partir de nuevos
marcos institucionales, el enfoque conceptual de referencia y el rgimen
macroeconmico (Lugones et al, 2013).
En este escenario de cambio estructural - posterior a la crisis de 2001- ha sido
factible la recuperacin de los niveles de inversin pblica en CTI a valores
comparables y levemente superiores a los de fines de la dcada de los aos noventa y el
aumento gradual de la inversin privada en innovacin, producto de la reactivacin y
crecimiento econmico. As, las polticas pblicas en CTI han dado lugar a una
combinacin de instrumentos y programas con objetivos ms especficos, sin desatender
aquellos con un desarrollo madurativo importante.
Contina presente cierto consenso general acerca de que el sistema de ciencia,
tecnologa e innovacin argentino funciona con un grado de articulacin dbil entre los
agentes que lo constituyen, que la transferencia de conocimiento al sector productivo
sigue siendo escasa, que la participacin del sector productivo en los esfuerzos de
innovacin no son suficientes, y que est presente el desequilibrio regional.
Ante ello, se han introducido varios cambios tanto en sistemas institucionales como
en los organismos de regulacin, planificacin y coordinacin de las polticas. Tambin
se incorporaron nuevos instrumentos para la promocin de la investigacin cientfica y
la innovacin tecnolgica en el sector productivo.
En este proceso evolutivo de las polticas pblicas y sus instrumentos los organismos
internacionales de crdito como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
6

desempearon un papel importante al proporcionar asistencia tcnica para el diseo y la
implementacin de programas, as como en el financiamiento para su ejecucin
(Lugones, et al, 2013). El financiamiento internacional contina siendo importante para
los programas de CTI en Argentina. El BID, en particular, desempe un papel de
liderazgo a travs del financiamiento de las distintas fases del Programa de
Mejoramiento Tecnolgico (PMT). De hecho, algunos autores sostienen que Es
probable que los cambios generados por la creacin de la Agencia Nacional para la
Promocin Cientfica y Tecnolgica (ANPCYT) del BID y su influencia hayan afectado
la orientacin del sistema cientfico hacia sistemas de innovacin. (Lugones, et al,
2013: 69).
De todos modos, la poltica CTI reciente -enmarcada en el nuevo Plan de Ciencia y
Tecnologa: Argentina Innovadora 2020- ha venido experimentando avances concretos
en distintas dimensiones, por un lado, la institucional con la respectiva implementacin
de instrumentos ms complejos, y por otro, la incorporacin de una modalidad de
intervencin focalizada.
Dicho redireccionamiento y seleccin ms enftico en aquellos instrumentos con una
modalidad de intervencin focalizada, se constituye en el marco de la creciente
heterogeneidad del entramado productivo, el cual atraviesa lmites sectoriales y
subsectoriales (MINCYT, 2013) lo que implica que las polticas horizontales,
fundamentadas en fallas del mercado, dificultan la apropiacin y asimilacin de los
conocimientos cientficos y tecnolgicos generados en innovaciones productivas o
sociales.
Esta situacin ha dado lugar a la configuracin de polticas ms selectivas y
diferenciadas que en algn punto tienden a orientarse hacia la provisin de bienes
pblicos casi a medida (MINCYT, 2013) para atender a demandas diferentes; sin
perder de vista los esfuerzos que se han venido haciendo en materia de horizontalidad a
travs de muchos de los programas y proyectos que se desarrollan de manera continua y
presentan un alto grado de trayectoria.
Es a partir de la creacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Productiva en 2007, cuando se ha podido visualizar un proceso de reorientacin de las
modalidades de intervencin, donde se combina una mayor selectividad y focalizacin
de la intervencin pblica con la promocin de la articulacin y complementariedad de
esfuerzos y capacidades de todo el sistema cientfico y tecnolgico. Todo ello ha
comenzado a desarrollarse en un contexto macroeconmico de crecimiento y mayor
estabilidad institucional, lo que ha favorecido el aumento del gasto en actividades
cientfico-tecnolgicas.
Tal como son configuradas las polticas selectivas o focalizadas estn orientadas a
resolver algn problema especfico. Uno de los objetivos puede ser el desarrollo de
estmulos para la creacin de estructuras de interfaz para que intermedien entre los
distintos elementos que componen los entornos de un sistema nacional de innovacin
con el objeto de facilitar los procesos de articulacin, dinamizacin y organizacin de la
innovacin (Codner y Del Bello, 2011).
Otra de las caractersticas de las polticas focalizadas es que implican la
identificacin de reas temticas de alto valor estratgico como prioridad de las polticas
de promocin de la CTI. En este caso se enfatiza sobre procedimientos de identificacin
de actividades y agentes de un perfil de especializacin productiva y sobre todo, se
plantean como objetivos centrales dentro de un complejo modelo de desarrollo al que se
pretende apuntalar y consolidar. Entonces, la estrategia de focalizacin implica una
conceptualizacin novedosa para las polticas de CTI en la medida que supone una
primera etapa de identificacin de las oportunidades de intervencin.
7

En tanto podemos advertir que el eje central de la poltica de CTI para los prximos
aos se orienta a implementar un conjunto de polticas que tiendan a focalizar gradual y
flexiblemente los apoyos en un conjunto de actividades prioritarias para la
profundizacin del modelo de desarrollo vigente. Como as tambin, se plantea el
fomento y promocin de las vinculaciones entre estas actividades y el desarrollo
cientfico y tecnolgico en nuevas tecnologas, definidas en este caso como de propsito
general: nanotecnologa, biotecnologa y TICs.
Finalmente puede afirmarse que todas las polticas en materia CTI comparten una
apuesta por desarrollar capacidades tecnolgicas en sectores considerados promisorios
y prioritarios, por articular estas capacidades con los sectores productivos, y que tienen
en comn el uso del fortalecimiento como principal instrumento de poltica. (Sagasti,
2011: 116).

Sistemas de innovacin y competitividad: instrumentos de promocin sectorial y
financiamiento CTI

Conformar y garantizar un entorno favorable a la circulacin del conocimiento y la
innovacin es un objetivo ineludible de las polticas pblicas. Por lo tanto, la
perspectiva sistmica se presenta como la ms adecuada para alcanzar el tipo de
competitividad deseada y consolidar las metas de desarrollo pautadas. En este sentido,
la innovacin se presenta como un eslabn fundamental para el desarrollo integral de la
bioeconoma que implica procesos de generacin y aplicacin del conocimiento al
sector productivo y social.
Desde el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva argentino se
participa en el proceso de innovacin, financiando la investigacin cientfica y el
desarrollo tecnolgico, impulsando la concertacin de alianzas pblico-privadas y
contribuyendo a establecer marcos normativos que estimulan la inversin de riesgo
desde el sector privado.
Con el objetivo de atender a la heterogeneidad de la estructura econmica y social de
Argentina se entiende que la generacin de ventajas competitivas requiere la
implementacin de una agenda compleja y diversificada de polticas. Es en este punto
donde las polticas en materia de CTI encuentran su principal justificacin y papel
(Lugones, et al, 2013). Por lo que, como sostienen algunos autores Los diferentes
programas para fomentar la innovacin y la actividad cientfica implementados en esta
ltima etapa han prestado cada vez ms atencin a la conexin entre el suministro de
conocimiento y su aplicacin efectiva y prctica para la produccin de bienes y
servicios. (Lugones, et al, 2013: 75).
Como ya se ha expresado, en los aos recientes se evidencia cierta renovacin de las
polticas en materia de ciencia, tecnologa e innovacin en la regin de Amrica Latina.
Esto se presenta a consecuencia de los desafos a los que se enfrentan los pases tanto
respecto de la insercin internacional, los recursos naturales, la productividad, la
competitividad, la gestin de la tecnologa, las industrias creativas como la cooperacin
regional en CTI (Sagasti, 2011). De este modo, el anlisis de los instrumentos a partir
de sus objetivos especficos puede facilitar algunas interpretaciones del perfil de la
poltica cientfica y tecnolgica que lo implementa (Del Bello y Abeledo, 2007).
Algunos relevamientos acerca de las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin
aplicadas en Amrica Latina permiten identificar una gran variedad de instrumentos
utilizados para implementar las polticas (Albornoz, 2009). En este caso consideraremos
los instrumentos que han sido clasificados de acuerdo a los objetivos plateados en la
creacin de los mismos. Entre ellos se distinguen aquellos que se proponen:
8


La Generacin de nuevo conocimiento bsico y aplicado;
La Formacin de recursos humanos en ciencia, tecnologa e innovacin;
La Generacin de redes que articulen sistemas de innovacin;
La Generacin de nuevos productos y servicios de alto valor agregado.
El Desarrollo de reas tecnolgicas estratgicas para el pas.

Estos objetivos han sido plasmados en diferentes instrumentos a lo largo de toda
Amrica Latina. En nuestro caso nos detendremos, principalmente, ante aquellos que
configuran herramientas tanto para la generacin de nuevos productos y servicios de
alto valor agregado y para el desarrollo de reas tecnolgicas estratgicas para el pas.
As se presentan el siguiente cuadro:

Cuadro 1

Objetivos y operacionalizacin de instrumentos CTI

Objetivos
Generacin de nuevos productos y
servicios de alto valor agregado
El desarrollo de reas
tecnolgicas estratgicas para
el pas
Instrumentos
Fondos tecnolgicos
Fondos de innovacin
Fondos de competitividad
Consorcios de investigacin
Fondos sectoriales
Fondos en reas especficas
Programas de reas
especficas

Fuente: elaboracin propia en base a Albornoz 2009


Dar cuenta de ese conjunto de herramientas que vienen constituyendo en distintos
pases de la regin responde a advertir una tendencia en lo que hace a polticas CTI,
pero tambin ir configurando una poltica con sentido regional y que responda a las
problemticas particulares.
Estos dos objetivos sealados derivan en estos y muchos otros instrumentos
operativos en materia CTI. Pero al tomar solo algunos de ellos advertimos que los
programas o fondos son especficos, sectoriales, buscan la competitividad, la concrecin
de importantes resultados, como as tambin la asociatividad.
A continuacin se presenta un caso de instrumento en el cual se encuentran
concretizados los objetivos propuestos a nivel regional. A pesar de su impronta
sectorial y focalizada logra atravesar en sus diferentes programas y sub-fondos los
objetivos ms relevantes de poltica CTI.

Polticas pblicas para la expansin de la bioeconoma: el caso del FONARSEC

Como se ha podido advertir en los prrafos anteriores, a travs del lineamiento de
polticas pblicas y la implementacin de instrumentos especficos se van consolidando
estructuras y dinmicas de desarrollo alrededor de la bioeconoma. Tambin,
relacionalmente las polticas pblicas en materia CTI adquieren una significancia
fundamental en la medida que el Estado pueda ir desarrollando estrategias para el
9

gerenciamiento y regulacin de procesos complejos donde intervienen un conjunto
amplio de actores con diferentes intereses.
De plantea la necesidad de inversin teniendo en cuenta la intervencin en reas
prioritarias. Consecuentemente cuando se trata de apuntalar a la bioeconoma dentro de
un modelo de desarrollo, se requiere el cuidado de los recursos biolgicos, inversiones
para la creacin de capacidades que permitan su aprovechamiento, como tambin el
fortalecimiento de disciplinas a fines y campos de conocimiento con el objetivo de
hacer efectiva la profundizacin.
Con el objetivo de ejemplificar, a modo de caso de estudio, cmo desde la
implementacin de un instrumento de poltica pblica se puede dar impulso a la
bioeconoma, se tomar el Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC). Dicho fondo da
cuenta de un proceso madurativo de distintos elementos los cuales quedan plasmados en
su constitucin (en 2009) y da lugar a la consolidacin de la impronta marcada por la
PCTI vigente.
El Fondo Argentino Sectorial, si bien surge en el marco del Plan Bicentenario 2006-
2010 sus caractersticas funcionales se expresan con mayor mpetu en el actual Plan.
Dicho instrumento se incorpora a los fondos administrados por la ANPCYT,
convirtindose en el cuarto despus del FONTAR, el FONCYT, el FONSOFT.
El FONARSEC se presenta con el objetivo central de desarrollar capacidades crticas
en reas de alto impacto potencial y transferencia permanente al sector productivo. De
este modo, tiene como misin la mejora de la competitividad en sectores seleccionados,
contribuir a la solucin de los problemas diagnosticados y dar respuesta a las demandas
de la sociedad, las empresas y el Estado a travs del fomento al desarrollo de proyectos
pblico-privados (MINCYT, 2013).
El Fondo tiene diferentes programas, entre los que pueden distinguirse el Programa
de Formacin de Gerentes y Vinculadores Tecnolgicos (GTec), el Proyecto de
Infraestructura y Equipamiento Tecnolgico (PRIETEC), el Programa Nacional de
Becas Tics (PNBTICS) y el Programa Empretecno que comprende los subprogramas
FFP (Facilitadores del Flujo de Proyectos) y EBT (Empresas de Base Tecnolgica).
Asimismo, son parte exclusiva del FONARSEC los Fondos Sectoriales (FS); stos
estn enmarcados a su vez, en dos programas diseados por el MINCYT: el Programa
para promover la Innovacin Productiva y Social y el Programa de Innovacin
Tecnolgica. El componente central del primero son los Fondos Sectoriales en Alta
Tecnologa, los cuales estn enfocados en tres tecnologas de propsito general:
Biotecnologa, Nanotecnologa y Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones
(TICs) mientras que los Fondos de Innovacin Tecnolgica Sectorial se destinan a
atender las demandas productivas y sociales y estn dirigidos a fomentar innovaciones
tecnolgicas en los sectores Agroindustria, Energa, Salud, Desarrollo Social y Medio
Ambiente (MINCYT, 2013).
El FONARSEC propone una nueva modalidad de promocin de las actividades de
ciencia, tecnologa e innovacin a travs de financiamiento a proyectos asociativos
sectoriales. Los aspectos ms relevantes apuntan a desarrollar la asociatividad, la
priorizacin temtica o focalizacin, la formacin de recursos humanos calificados y a
la incorporacin de sector privado como actor y beneficiario en muchas de las
convocatorias. En algn sentido este instrumento de promocin da cuenta de la
necesidad de la investigacin orientada al uso. A su vez, dicho instrumento nace con el
objetivo especfico de identificar y apoyar proyectos tecnolgicos de mucha
envergadura teniendo pocos proyectos como los beneficiarios pero a gran escala
(Angelelli, 2011).
10

As, el FONARSEC da cuenta de que la creciente heterogeneidad del entramado
productivo atraviesa lmites sectoriales y subsectoriales (MINCYT, 2013) lo que
implica que las polticas horizontales, fundamentadas en fallas del mercado, dificultan
la apropiacin y asimilacin de los conocimientos cientficos y tecnolgicos generados
en innovaciones productivas o sociales. En este sentido, el Fondo Argentino Sectorial
presenta algunas caractersticas necesarias de destacar por cuanto en muchas de sus
convocatorias se observa cierta predisposicin hacia la bsqueda del gerenciamiento del
conocimiento y de manera relevante se orienta hacia el gerenciamiento del
conocimiento natural.
Para observar con ms detenimiento esta tendencia se presenta a continuacin los
resultados de la Convocatoria del Fondo Sectorial de Agrobiotecnologa 2010.


Cuadro 2

Convocatoria FS-Agrobiotecnologa 2010 Proyectos financiados


PROYECTO INTEGRANTES DEL
CONSORCIO
MONTO
CONTRAPARTE

MONTO DEL
SUBSIDIO
APROBADO

MONTO TOTAL
DEL PROYECTO

Desarrollo de Pasturas
transgnicas
comerciales con
tolerancia a estreses
biticos y abiticos

Indear SA
Bioceres SA
Bioceres
Semillas SA
Produsem SA
Kiewen
Rizobacter
Argentina SA
Satus Ager
Consejo
Nacional de
Investigaciones
Cientficas y
Tcnicas
$4.757.142,89 $11.100.000,00

$15.857.142,89

Soluciones
Biotecnolgicas para la
problemtica de la
Brucelosis en el sector
lechero


Fundacin
Instituto Leloir
Laboratorio Azul
Diagnstico SA
Inmunova
Idehu-Consejo
Nacional de
Investigacin
Cientfica y
Tcnica
Biognesis Bag
SA

$1.396.439,35 $ 2.800.000,00 $ 4.196.439,35
Estrategias de
Biotecnolgicas para el
control de
enfermedades que
afectan al ganado

Instituto
Nacional de
Tecnologa
Agropecuaria
$1.329.071,08 $ 3.100.000,00

$ 4.429.071,08

11

lechero, TBB y PTB

Litoral
Biolgicos SRL
Ictmilstein
Barcos Oscar
Instituto de
Sanidad
Ganadera

Fuente: elaboracin propia en base a MINCYT 2013

El anlisis de las convocatorias permite observar una cuantas cuestiones, entre ellas
dar cuenta de la impronta de las polticas pblicas para el gerenciamiento de los
recursos naturales; adems nos pone en conocimiento sobre quines son los actores
involucrados, sus roles y beneficios futuros; por ltimo, englobando lo anterior, nos
permite entender cmo las polticas pblicas en ciencia, tecnologa e innovacin hacen
luz para una comprensin ms integral del modelo de desarrollo vigente que tiene como
protagonista a la bioeconoma
Este tipo de polticas sobre todo reconoce las caractersticas regionales del pas y
permite poner en relacin las dotaciones de recursos naturales junto al conocimiento, de
la mano de las instituciones nacionales ms prestigiosas. De esta forma, se potencia una
importante ventaja comparativa en la consolidacin del fenmeno bioeconmico.
Consistentemente en algunos apartados del nuevo Plan Nacional de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin, Argentina 2020 se insiste con la idea de que el conocimiento
cientfico y la adopcin de tecnologas apropiadas son las herramientas indispensables
para preservar y asegurar una utilizacin racional de los abundantes recursos naturales
con que cuenta Argentina (MINCYT, 2013; Loray, 2013).
Para algunos autores esta situacin de apoyo a la bioeconoma a partir de polticas
pblicas tiene como objetivo final la socializacin de los costes de la investigacin
acompaada por una privatizacin de los beneficios, a travs de las patentes
conseguidas por las spin-off o las empresas que lleven el producto desde las ltimas
fases de experimentacin al mercado propiamente (Pavone, 2012). Sin embargo, si se
atiende a cuestiones que tengan por objetivo fundamental de la polticas pblicas, la
inclusin social en los conocimientos generados, como as tambin de las posibilidades
de resolucin de problemas socio-productivos que tengan impactos significativos en la
sociedad, sea directa o indirectamente, la situacin sera completamente diferente. Con
ello queremos decir que el rol activo del Estado dentro del proceso de la bioeconoma
tiene que ser eficiente en la distribucin de los beneficios obtenidos.
Finalmente, la posibilidad de que este modelo socio-productivo -que se configura en
cercana con la bioeconoma- logre consolidarse depende de muchos factores. De
manera sinttica se retoman aquellos que son sumamente relevantes como el grado de
avance en materia de investigacin, en todas las sub-reas de la biotecnologa; el rol de
las universidades en el gerenciamiento del conocimiento producido al interior; la
capacidad de los laboratorios o industrias de utilizar estas aplicaciones y si es necesario
dar cuenta de un escalonamiento productivo; y por ltimo, el papel de las polticas
pblicas en materia CTI, tanto para direccionar cules son las necesidades socio-
productivas que pueden ser satisfechas como as tambin responder a ello con
instrumentos de promocin y financiacin.




Consideraciones finales
12


Existe cierto consenso en cuanto a que desde la bioeconoma se podran realizar grandes
contribuciones socioeconmicas. Est presente la mirada hacia los avances que podran
realizarse en las prximas dcadas por los grandes avances que se estn configurando en
la relacin entre recursos naturales y conocimientos, es decir se estn consolidado
importantes dentro de la economa del conocimiento natural. En esta realidad
cambiante pero con algunas certezas como el crecimiento poblacional y el ascenso hacia
los sectores medio el fenmeno de la bioeconoma amerita su anlisis a la luz de las
polticas pblicas que responden a dicho proceso.
Con ese trasfondo es que, a lo largo de trabajo, se trat de contribuir a la discusin
sobre los espacios que viene ocupando la bioeconoma a nivel global y cmo la
bioeconoma puede derivar en una aliada de los pases en desarrollo como el nuestro. El
cual cuenta, por un lado, con considerables dotaciones de recursos naturales, por otro,
con capacidades cientfico.-tecnolgicas de cierta envergadura y finalmente con un
complejo agroindustrial, que en conjunto pueden estar en condiciones de que el
desarrollo sea impulsado en forma integral y en relacin a las necesidades nacionales y
regionales.
Para todo ello consideramos que es necesario contar con una estructura cientfico-
tecnolgica que beneficie a las empresas innovadoras locales antes que a las grandes
multinacionales, y que los beneficios puedan ser compartidos entre sector pblico y
privado, para colaborar de manera integral a la configuracin de un modelo de
desarrollo inclusivo. Para que de esta manera la bioeconoma pueda insertarse en una
poltica de desarrollo socio-econmico ms amplia y que pueda contar con legitimidad
social.
Ahora bien, es el Estado quien tiene la tarea fundamental al momento de balancear
los efectos y resultados de la bioeconoma; mientras tiene la posibilidad de promover
las bioindustrias por ejemplo a travs de fondos de financiamiento como el
FONARSEC, tambin tiene el deber de proteger los recursos naturales y las personas de
posibles efectos adversos derivados del desarrollo de la bioeconoma.


Referencias bibliogrficas

Albornoz, M. (2009). Desarrollo y polticas pblicas en ciencia y tecnologa en
Amrica Latina. RIPS, Vol. 8, nm. 1, 2009, 65-75
Angelelli, P. (2011). Caractersticas y evolucin de la Agencia Nacional de
Promocin Cientfica y Tecnolgica. En F. Porta, y G. Lugones, Investigacin
cientfica e innovacin tecnolgica en Argentina. Impacto de los fondos de promocin
(pgs. 67-80). Bernal, Universidad Nacional de Quilmes (UNQ).
Anll, G. y Fuchs, M. (2013). Bioeconoma y los desafos futuros. La biotecnologa
como ventana de oportunidad para Iberoamrica. El estado de la ciencia 2013. Informe
de la Ricyt.
Codner, D. y Del Bello, J.C. (2011). Financiamiento para la innovacin en
Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Comparacin de instrumentos y polticas. VI
Congreso Internacional de Sistemas de Innovacin para la Competitividad 2011,
Agentes de la Innovacin: hacia una economa sostenible en I+D+i, Septiembre 2011,
Mxico.
Del Bello, J. C. y Abeledo, C. (2007). Reflexiones sobre cuestiones pendientes de la
Agenda de Poltica Pblica en Ciencia, Tecnologa e Innovacin de Argentina.
13

Emiliozzi, S., Lemarchand, G. y Gordon, A. (2009). Inventario de instrumentos y
modelos de polticas de ciencia, tecnologa e Innovacin en Amrica Latina y el Caribe.
Working Paper 9, Banco Interamericano de Desarrollo.
Loray, R. (2013). Polticas en Ciencia, Tecnologa e Innovacin: Una lectura sobre la
evolucin y las transformaciones de los Fondos Nacionales de Ciencia y Tecnologa.
Ponencia aceptada para el XI Congreso Nacional de Ciencia Poltica, Sociedad Argentina
de Anlisis Poltico y la Universidad Nacional de Entre Ros, Paran, 17 al 20 de julio de
2013.
Lugones, G., Porta, F. y Codner, D. (2013). Perspectiva sobre el impacto del
Programa de Modernizacin del BID en la poltica de CTI de Argentina, En comp.
Crespi, G. y Dutrnit, G. Polticas de ciencia, tecnologa e innovacin para el desarrollo
La experiencia latinoamericana, Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico, Mxico.
Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva (2013). Plan Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva 2012-2015. Disponible en
www.mincyt.gob.ar/multimedia/archivo/.../PNCTI2012-2015.pdf.
Moldovan, P.; Gordon, A., y Di Marzo, E. (2011). Estructura cientfica y perfil tecno-
productivo de la Argentina. En Porta, F. y Lugones, G. Investigacin cientfica e
innovacin tecnolgica en Argentina. Impacto de los fondos de promocin (pgs. 23-64).
Bernal: Universidad Nacional de Quilmes (UNQ).
OCDE (2009): The Bioeconomy to 2030: Designing a policy agenda, Pars, OCDE.
Pavone, V. (2012). Ciencia, neoliberalismo y bioeconoma. Revista CTS, n 20, vol.
7, Abril de 2012 (pg. 145-161).
Prez, C. (2010). Dinamismo tecnolgico e inclusin social en Amrica Latina: una
estrategia de desarrollo productivo basada en los recursos naturales. Revista Cepal N
100. Abril 2010.
ProsperAR-Agencia nacional de promocin de inversiones (2009). Disponible en
http://www.prosperar.gov.ar/admin/uploadfiles/files/ProsperAr . %20Biotecnologia
%20ESP.pdf.
Sagasti, F. (2011). Ciencia, tecnologa e innovacin. Polticas para Amrica Latina.
FCE, Mxico.



Sancin de La Ley de Flexibilizacin Laboral en Argentina (Ao 200) desde una
perspectiva Institucionalista
Lic. Camila Luna Facultad de Ciencias Sociales Universidad de Buenos Aires
Correo electrnico: camiluna.89@hotmail.com
rea Temtica Sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas




Resumen:Desde una perspectiva de anlisis institucional y utilizando conceptos de la
teora de los juegos, el presente trabajo busca analizar la sancin de la ley de flexibilizacin
laboral del ao 2000 en Argentina considerando el posicionamiento de los actores
fundamentales, el contexto poltico pertinente y los resultados finalmente obtenidos. Desde
este punto de vista, se busca complejizar la fundamentacin de la sancin de esta ley, ms
all de cuestiones ilegales e informales asociadas a la misma.


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.










INTRODUCCIN:
La ley n 25.250, ms conocida como ley Banelco fue sancionada a principios del ao
2000, durante la presidencia de Fernando De la Ra, no sin una fuerte polmica a nivel
popular, meditico e institucional. Previo a la sancin de la ley impulsada por el
oficialismo, su contenido, relacionado con el proceso de flexibilizacin laboral que haba
comenzado en los aos 90, caus disputas entre la Alianza, entonces en el gobierno, el
Partido Justicialista, y los gremios ms fuertes de la Argentina, en tanto sus opositores
sostenan, dicha ley apuntaba a disminuir la regulacin estatal de las relaciones laborales.
Luego de su sancin, la polmica se desplaz hacia las denuncias realizadas por Hugo
Moyano, entonces dirigente gremialista, quien acus al Ministro de Trabajo de haberle
confesado la utilizacin de dinero a cambio de votos afirmativos de ciertos Senadores de la
Nacin. Para los Senadores tengo la Banelco
1
, fue la frase que el gremialista sostuvo
haber escuchado del ministro Alberto Flamarique.
Por otro lado, y si bien a la fecha de sancin de la ley el presidente De la Ra recin
comenzaba su mandato, se cuestion el carcter del lder de la Unin Cvica Radical desde
el comienzo de sus funciones, sosteniendo su debilidad o incapacidad de ejercer el
liderazgo de la Alianza y enfrentar el asunto de los sindicatos como el cargo lo requera.
Sin ir ms lejos, durante el tratamiento del proyecto, el Diputado Juan Pablo Cafiero
sostuvo: Parto de la concepcin de que el gobierno es lento, Falta imaginacin, falta
capacidad de respuesta
2
. El Senador Del Piero, por su parte, denunci: S que muchos
estn realmente mortificados y preocupados en la bsqueda de una salida ante un gobierno
que no plantea caminos, que no slo tiene lentitud sino que no tiene creatividad ni
imaginacin
3
Lo que motiv la seleccin del tema tiene que ver con salir de aquellos lugares comunes
que remiten directamente y sin anlisis a De la Ra como un presidente dbil y, por lo
.
Ahora bien, en este contexto, la ley fue sancionada. En este sentido, la idea del presente
trabajo es por un lado, analizar la sancin de la ley de Reforma Laboral impulsada por un
poder Ejecutivo considerado dbil, y por otro lado, cuestionar la utilizacin de los sobornos
como nica variable explicativa para la aprobacin del proyecto de ley. Para lo dicho, no se
buscar probar si los sobornos existieron o no, sino dar cuenta de otras variables que
influyeron en que esta ley fuese sancionada, lo que permitir luego aventurar el lugar que
pudieron haber tenido los sobornos para modificar el statu quo que imperaba en ese
entonces, es decir, si haba motivos para su existencia.
A su vez, cabe aclarar, se dejar de lado la cuestin de la impronta del Fondo Monetario
Internacional en la sancin de la ley (si bien mencionada durante las tratativas en el
Congreso), por considerarlo un asunto referente a las motivaciones de los actores para la
aprobacin e impulso del proyecto y no al anlisis de su posicionamiento.

1
http://www.pagina12.com.ar/2000/00-03/00-03-31/pag05.htm 12 de Febrero de 2012 20:06 hs
2
http://www.hcdn.gov.ar/dependencias/dtaquigrafos/frames.html*12 de Febrero de 2012 00: 15 hs.
3
http://www.senado.gov.ar* 11 de Febrero de 2012 20:13 hs.
tanto, a los sobornos como nica explicacin de que la ley de Reforma Laboral haya sido
sancionada.
Para el anlisis, el trabajo tendr dos niveles de desarrollo. En primer lugar, se trabajar la
cuestin de la capacidad presidencial de imponer su voluntad al proceso legislativo, a partir
de la bibliografa que permite caracterizar a los presidentes latinoamericanos como dbiles
o fuertes, ya que esto permitir entender la posicin del entonces presidente en funciones.
En segundo lugar, se analizar el camino recorrido por el proyecto de ley de Reforma
Laboral hasta su sancin, en su paso por el Congreso, para dar cuenta de las posiciones que
tomaron los actores ms significativos durante dicho camino, que permitirn introducir y
desarrollar nuevas variables a partir de las cuales este proyecto fue aprobado por fuera de la
explicacin, considerada en este trabajo reduccionista, de los supuestos sobornos.
1. POSIBILIDAD DE PARTICIPACIN EN EL PROCESO LEGISLATIVO
DE FERNANDO DE LA RUA PARA LA SANCIN DE LA LEY DE
REFORMA LABORAL.

Los autores Scott Mainwaring y Matthew Shugart (2002), consideran que la fortaleza de los
presidentes latinoamericanos tiene que ver con su posibilidad de participacin en el proceso
legislativo para dar su impronta a las medidas y leyes que se sancionan en el Parlamento.
En ello se har hincapi con respecto al proyecto que se est analizando; en la capacidad
presidencial para imponer su voluntad respecto a la ley de Reforma Laboral. Para ello, la
existencia tanto de poderes constitucionales como poderes partidarios permite clasificar
como fuertes a dichos presidentes. En este sentido, los autores toman en cuenta a los
poderes de veto y de decreto, como aquellas herramientas que darn mayores posibilidades
a los cambios que los presidentes buscan implementar, de que sucedan en la realidad.
Adems, la capacidad de controlar la agenda, les da el poder de tomar posiciones de accin,
poniendo al Parlamento en una situacin reactiva. Por otro lado, a su vez, una mayora
considerable en el Congreso, que sea adems disciplinada, para garantizarse la
previsibilidad del accionar de las Cmaras, configuraran, de alguna manera, el tipo ideal de
un presidente fuerte. Anbal Prez-Lin (2004), a su vez, ilumina el hecho de que la falta
de accountability tanto horizontal como vertical, tambin permite que la impronta del
presidente en las leyes que se sancionan se vea menos condicionada externamente, es decir,
con mayor autonoma.
El ex presidente De la Ra, al momento de sancin de la ley, haba estado slo cuatro
meses en funciones. Sin embargo, en los dos aos que dur su mandato, hizo uso de los
poderes de veto tanto total como parcial al Congreso, dentro del promedio de utilizacin de
otros presidentes de la poca. Con un promedio de 23 vetos por ao segn datos del PEEL
y la Direccin de Informacin Parlamentaria, slo por 1,5 superaba a los 21,5 de su
predecesor y era superado por los 26,4 de su sucesor
4

4
http://www.chequeado.com/investigaciones/511-el-ranking-de-los-vetos-presidenciales.html 12 de Marzo
de 2012 23:54
. Por su lado, los decretos tambin
fueron utilizados, muchas veces cuando la sancin de ciertas leyes se trababa en el Senado
producto de no poseer una mayora en esa Cmara. En un ejemplar de junio del ao 2000,
el diario La Nacin publicaba: Con un Senado con mayora peronista y diputados
oficialistas que no siempre dan la razn al Gobierno, De la Ra acudi a las facultades
extraordinarias cada vez que los legisladores amenazaron con demorar, o sencillamente lo
hicieron, la discusin de proyectos oficiales.
5
Con respecto a los poderes partidarios, De la Raera lder de una coalicin entre la Unin
Cvica Radical (UCR) y el Frente Pas Solidario (FREPASO)
Entre las medidas tomadas de este modo, se
encuentra la polmica reduccin del 13% a los jubilados, la modificacin de la ley de
Accidentes y Riesgos de Trabajo, as como, hacia el fin de su mandato, la implantacin del
famoso Corralito.El promedio de utilizacin de este recurso, si bien el dato cuantitativo
es poco significativo en tanto no se conoce el contenido de las decisiones tomadas a travs
de este medio, es de tres DNUs por da.
6
, llamada Alianza por el
Trabajo, la Justicia y la Educacin. Formada en 1997, luego de las elecciones de 1995 en la
que se hizo evidente su necesidad de unir fuerzas para vencer al Partido Justicialista,
existan en su seno disputas que giraban en torno a las principales posibilidades de
enfrentamiento de la desocupacin, as como la forma de encarar la fortaleza de los
gremios. Sin embargo, la unin giraba en torno a ir juntos en la legislatura contra el Partido
Justicialista. El diario Clarn, en agosto de 1997, publicaba segn una declaracin de
militantes del Frente Grande: En la relacin con De la Ra, se deja explcito que el
acuerdo no slo ser para encarar en comn la agenda legislativa, sino para modificar
aquellos aspectos de la gestin que hemos criticado. En ese punto, difieren en las
propuestas para combatir la desocupacin.
7

Es importante tener en cuenta, que estas internas dentro de la Alianza pudieron haber sido
condicionantes al poder legislativo del presidente, si ste no manifestaba confianza respecto
a cmo se trataran los temas por l impulsados.
En este sentido, dichas internas eran una cuestin para resaltar, respecto del accountability
horizontal (Prez-Lin, 2004) tanto por parte de la UCR como del FREPASO, quienes a
su vez, dudaban de las capacidades de liderazgo del presidente. Esto tiene relacin con la
utilizacin de sondeos de opinin para las elecciones internas del partido, que se tradujeron
en el triunfo de De la Ra y luego en la estrategia de campaa de fortalecer los aspectos
positivos a los que el electorado mostraba adherir, pero que no necesariamente iban de la
mano de las preferencias de los militantes partidarios. Esto da cuenta de la desconfianza
entre los legisladores de la coalicin en el gobierno y el presidente electo, que generara la
presencia de accountability horizontal. Chacho lvarez, militante del FREPASO, nos
aclara respecto a esta cuestin: despus de la interna y el contundente triunfo de De la
Ra sobre Graciela Fernndez Meijide se empieza a disear la estrategia de afirmar la
figura del presidente (.) No nos olvidemos de que venamos de un gobierno centrado
fuertemente en la figura de Menem y que en los sondeos de opinin pblica aparecan la
debilidad e indecisin de De la Ra como los costados ms negativos de su figura
8

5
http://www.lanacion.com.ar/21023-decretos-de-la-rua-supero-a-menem 4 de Marzo de 2012, 16:44
6
El FREPASO estaba a su vez conformado por el Frente Grande, PAIS (Poltica Abierta para la Integridad
Social), la Unidad Socialista, y el partido Demcrata Cristiano.
7
http://edant.clarin.com/diario/1997/08/25/t-00801d.htm 29 de Febrero de 2012, 17:18 hs.
. En
8
lvarez,Chacho y Morales Sol, Joaqun: Sin excusas, Editorial Sudamericana-La Nacin, 2 e., 2002 p. 99
este sentido, las internas dentro de la coalicin eran un tema a considerar respecto de la
posibilidad del representante del Ejecutivo de imponer su voluntad en la legislacin.
Con respecto a la ley en particular, es interesante hacer referencia al momento en que la ley
se sancion, slo 6 meses despus de las elecciones en las que la coalicin ganadora sac
un 48,37%, sobre el segundo Partido Justicialista que sac un 38,27%
9
.
Tomando a Prez-Lin (2004),esta cercana con las elecciones, permiti que el apoyo a un
recin asumido presidente, hiciera su aparicin en el discurso de los legisladores de la
Cmara de Senadores, donde careca de mayora y, quizs, fuera un punto a favor para la
salida de la ley. El Senador, Augusto Alasino exclamaba: Esta es nuestra contribucin a
la gobernabilidad y a la posicin del presidente.
10
Por otro lado, esto daba mayor fortaleza
a la coalicin presidencial. En este sentido, habla el Diputado Passo respecto de otra
eleccin; aquella por Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, tambin favorable a
la Alianza: En ese sentido, nos creemos con legitimidad poltica no slo por nuestra
representatividad parlamentaria sino porque la gente el pasado domingo entre otras cosas
dijo s a la reforma laboral en una contundente mayora a favor de la Alianza y del
presidente Fernando De la Ra
11
. El Senador Alcdes Lpez por la UCR, hace una
lectura similar del resultado de octubre: En octubre hubo un resultado eleccionario que
obviamente estaba vinculado a polticas de cambio.
12
La impronta que el presidente
pretendiera dar a la legislacin poda estar respaldada por el reciente triunfo en las urnas.
Sin embargo, Prez-Lin (2004) plantea que si bien el goce de un apoyo popular es
positivo para la toma de decisiones presidenciales en materia legislativa, esto tambin
tendra la consecuencia de una fuerte accountability vertical. La misma se ve en este caso
no slo por las esperanzas depositadas tras el desgaste del anterior gobierno menemista (El
Diputado Britos esclarece: Un ao y medio atrs nosotros hablbamos de estas mismas
cosas a sabiendas de que haba un gran desgaste poltico, y las consecuencias de los
desgastes polticos se pagan en las urnas.
13
), sino tambin por la socializacin de la
cuestin que el mismo gobierno llev adelante, entre otros, mediante spots publicitarios que
incitaban a los legisladores del PJ a votar a favor de la ley y, por lo tanto, de los
trabajadores (segn el spot). El diario Pgina 12 en el recuadro de un artculo titulado
Aclaraciones habladas y escritas
14

9
http://www.mininterior.gov.ar/elecciones/archivos_zip/Totgen99.zip23 de Febrero de 2012, 18 hs.
10
http://www.senado.gov.ar 11 de Febrero de 2012 21:10 hs.
11
http://www.hcdn.gov.ar/dependencias/dtaquigrafos/frames.html 12 de Febrero de 2012 23:47 hs.
12
http://www.hcdn.gov.ar/dependencias/dtaquigrafos/frames.html 12 de Febrero de 2012 23:47 hs.
13
http://www.hcdn.gov.ar/dependencias/dtaquigrafos/frames.html 12 de Febrero de 2012 00: 13 hs.
14
http://www.pagina12.com.ar/2000/00-03/00-03-31/pag05.htm 14 de Marzo de 2012 00:06
, refleja la repercusin de dichos spots en la oposicin,
a quienes se los acus en el mismo de enriquecerse a costa de los trabajadores. El Senador
del Piero refiere a este asunto sosteniendo: Han gastado fondos del Estado, recursos
pblicos, para instalar ideas desacreditantes de todos nosotros, intentando extorsionar y
presionar sobre nuestra voluntad.
15
Por lo dicho, entonces, a la hora de tener en cuenta los poderes del presidente, se
encuentran ciertas cuestiones a ser consideradas en la sancin de esta ley en particular. El
poder de veto tanto parcial como total, no fue utilizado en este caso, a pesar de que tanto la
Cmara de Diputados como la de Senadores introdujeron cambios al proyecto original. Si
bien no se busca aventurar ninguna respuesta absoluta respecto a esto, quizs tuvo que ver
con la celeridad con la que se necesitaba se tratase la ley (la misma fue tratada sobre tablas,
y ms de un Senador reconoce la insistencia del Ejecutivo respecto a su tratamiento), el
temor a que de otro modo la misma no pudiese ser sancionada y que, a pesar de las
modificaciones, el proyecto siguiera dentro de las preferencias presidenciales. En este
sentido, Adolfo Rodrguez Sa, entonces Senador, denuncia Hemos llegado a este recinto
y votado el pedido de tratamiento sobre tablas sin que nadie conociera el dictamen.

A su vez, el contexto de crisis poltica y las presiones del FMI, al cual se recurri ante la
inminente crisis econmica, ciertamente condicionan las posibilidades de decisin, lo cual
refiere al accountability vertical y horizontal respectivamente, a las que Prez-Lin (2004)
hace referencia.
16
El
Senador Sergnese por su parte, Tambin voy a tratar de ser muy breve porque pareciera
existir un gran consenso para tratar rpidamente este proyecto de ley.
17
No obstante, los autores que se estn considerando tambin entienden que estos poderes
constitucionales requieren de poderes partidarios para hacerlos efectivos. Si bien
anteriormente se estableci que los poderes constitucionales no pudieron o no fueron
utilizados, cabe analizar la situacin legislativa del presidente. Ya se trat el tema de la
condicin en la que se encontraba la coalicin presidencial, mientras con respecto a su
comportamiento en el Congreso, se toma la definicin de disciplina de George Tsebelis
(2005): la habilidad de un partido para controlar los votos de sus miembros dentro del

Con respecto a los decretos de necesidad y urgencia, en este tipo de ley no podan ser
utilizados, en tanto la misma era derogatoria de la ley de Contratos de Trabajo de orden
pblico, que deba ser aprobada con otra ley. Por otro lado, el peso de una Reforma Laboral
y la repercusin social y poltica de su contenido, requeran a su vez, un tratamiento de
orden Parlamentario.
En este sentido, si se toma a Mainwaring y Shugart (2002), los poderes constitucionales de
hecho, este presidente los posea y fueron generalmente utilizados, lo cual le ofrece dos
herramientas de participacin importantes en el proceso parlamentario que le permitiran
influir en la sancin de leyes de su aprobacin. Sin embargo, en los hechos, en este caso
particular, estos poderes, en el caso de los DNUs, no podan ser utilizados y en el caso de
los vetos, no fueron utilizados (por las razones que fuesen).

15
http://www.senado.gov.ar 15 de Febrero de 2012 12:34
16
http://www.senado.gov.ar 11 de Febrero de 2012 21:04 hs.
17
http://www.senado.gov.ar 11 de Febrero de 2012 21:12 hs.
Parlamento
18
Como se dijo, un presidente con poder de agenda, poderes de veto total y parcial y DNUs,
as como con una mayora relativamente disciplinada en una de las cmaras no se vera en
una situacin de tener falta de herramientas para imponer su sello al proceso legislativo. El
apoyo popular, cuya mayora haba optado por un cambio luego de diez aos de gobierno
justicialista, era un impulso importante hacia la toma de decisiones con mayor respaldo. As
es como tambin el mencionado desgaste de la oposicin, daba mayor fortaleza a un
presidente recin llegado al gobierno.
Sin embargo, los poderes constitucionales que De la Ra detentaba no pudieron ser
utilizados en este caso, mientras que la coalicin en la cual se encontraba a la llegada al
gobierno presentaba disputas internas, as como la desconfianza hacia el lder del partido.
Si bien este no fue un problema a la hora de aprobar la ley, s nos da cuenta de una mayor
accountability que poda condicionar la voluntad del presidente. Por otro lado, el apoyo
popular que mencionamos anteriormente, era un arma de doble filo, mientras que la falta de
satisfaccin de las demandas populares que depositaban sus esperanzas en el gobierno y
particularmente en el presidente (por las caractersticas mencionadas de la campaa)
representaran accountability vertical sobre las medidas tomadas y gran celeridad en un
contexto de crisis, lo cual es indicio de mayor debilidad o control sobre el representante del
Ejecutivo. Esto lo esclarece el Diputado Daro Alessandro durante el tratamiento de las
modificaciones a la ley realizadas por el Senado: La sociedad nos est mirando con una
determinada carga de promesas incumplidas y todava debemos cumplir con nuestro
mandato
. En esta ley en particular, no hubo mayores problemas de disciplina. Con
excepcin de 8 diputados del FREPASO y UCR que votaron en contra del proyecto
remitido por el Poder Ejecutivo Nacional, generalmente en ambas Cmaras los legisladores
de la Alianza votaron a favor del proyecto. La mayora que el partido del presidente posea
en Cmara de diputados de 127 diputados contra 101 de los bloques de la Alianza y el PJ
respectivamente, sumados a los bloques minoritarios alineados le permita tener cierto
margen de duda que no modificara los resultados. Sin embargo, en la Cmara de Senadores,
la minora de 22 de la Alianza contra 39 del Partido Justicialista, s era un problema mayor.
19

18
Tsebelis, George: La Toma de Decisiones en los Sistemas Polticos. Actores de veto en el presidencialismo,
parlamentarismo, multicameralismo y multipartidismo, s.e, s.l, 2005, p. 316.
19
http://www.hcdn.gov.ar/dependencias/dtaquigrafos/frames.html 12 de Febrero de 2012 20:48hs.
.
Lo que se plantea es, por lo tanto, frente a este panorama, cmo sali la ley. Debido a la
imposibilidad de utilizar los poderes constitucionales que posea, y la dudosa situacin de
sus poderes partidarios (donde haba disputas internas, pero funcion en este caso la
disciplina), se considera, es en la relacin del presidente con el poder legislativo opositor
durante el tratamiento del proyecto, donde se debieran encontrar las variables que explican
la votacin afirmativa de la ley, ya que all se suscitaba la mayor traba para que el
presidente introdujera su impronta en el proceso legislativo, que segn se considera en el
presente trabajo, era la falta de mayora en la Cmara Alta. Siempre sin poner en cuestin la
existencia o no de los sobornos, sino sosteniendo que existen otras variables explicativas
para la sancin de la ley, es el proceso legislativo el que se pasar a analizar.
2. DE PROYECTO A LEY
Para analizar la sancin de la ley se tomar por un lado, la definicin de George Tsebelis
(2005) de actores de veto como cualquier actor que puede obstaculizar la adopcin de
una poltica
20
Mientras tanto, se toman a Cox y Morgenstern (2001) para distinguir el tipo de legislatura a
la que De la Ra se enfrentaba. De los tipos que los autores nos plantean, se consideran
descartados los tipos recalcitrante y subordinada, ya que ninguno de los extremos (de
rechazo absoluto ni de aceptacin sin negociacin) se corresponde con el caso que se busca
analizar. S, se entiende, el presidente en cuestin se encontraba frente a legislaturas
negociadoras que se corresponden con los dos tipos ideales restantes que los autores
proponen. Sin embargo, se considera que en este caso, el presidente se encontraba
particularmente frente a una legislatura negociadora, diferente de la parroquial-venal
. En ese sentido, se entiende fundamental el anlisis de la forma en la que los
actores de veto se posicionaban para entender la introduccin de un cambio en el statu quo.
Para ello, se tomar a su vez tanto a Anbal Prez-Lin(2004) como a los autores Gary
Cox y Scott Morgenstern (2001), entendiendo que es el tipo de postura que adopte tanto el
presidente como la legislatura, el que permitir deducir desde qu lugar la ley fue aprobada.
En primer lugar, Prez-Lin (2004) refiere a distintas posturas que podra tomar un
presidente, cuando considerase que la legislatura no acompaara su posicin. Por un lado,
el aislamiento, utilizando aquellas herramientas que le permitieran saltar el paso previo por
el Congreso. Como ya se mencion en el apartado anterior, dicha estrategia no poda ser
realizada.
En segundo lugar, el presidente podra desafiar directamente al Congreso, en busca de
obtener beneficio para s mismo de este enfrentamiento. Quizs esta estrategia se vivi con
el lanzamiento del spot publicitario donde se incentivaba a los opositores a votar a favor del
proyecto, entendiendo que ello era hacerlo a favor de los trabajadores, donde posiblemente
se busc sacar rdito de la movilizacin de la opinin pblica en su favor. De todas formas,
no se considera que esta hubiese sido la estrategia que predomin.
La tercera estrategia que menciona Prez-Lin (2004), que se considera fue la tomada por
el presidente, es la de negociacin, que segn dicho autor resulta ser la ms costosa en tanto
generalmente es a cambio de clientelismo o concesiones en trminos de polticas. Se
considera que sta opcin es la que fue utilizada por el presidente De la Ra y sus
ministros, ya que se demuestra en las concesiones hechas en cuanto a las modificaciones
del proyecto de ley original, que algunos actores consideraron sustanciales y otros
cosmticas.
21

20
Tsebelis, George: La Toma de Decisiones en los Sistemas Polticos. Actores de veto en el presidencialismo,
parlamentarismo, multicameralismo y multipartidismo, s.d.t, p. 293

21
Cox, Gary y Morgenstern, Scott: Legislaturas Reactivas y Presidentes Reactivos en Amrica Latina, En:
Desarrollo Econmico, vol. 41, Nro. 163 (octubre-diciembre de 2001), p. 372
,

en tanto involucrada en el proceso de polticas a nivel nacional y de la presencia de un
presidente que no utiliza la devolucin de favores o patronazgo como principal estrategia
de negociacin sino que concede en materia de polticas pblicas que le dan mayor
participacin a la legislatura en la sancin de los proyectos (modificaciones al proyecto).
Siguiendo tambin a Jones y Hwang(2006), ante la imposibilidad de controlar la agenda
parlamentaria, los legisladores adquieren una posicin reactiva, que de alguna manera no
les permite maniobrar con libertad. Si bien se considera que esto se corresponde con el caso
que se est analizando, tambin durante el tratamiento de la ley, la legislatura tena la
posibilidad de rechazar el proyecto.
Con esto no se quiere decir que siempre durante los primeros meses del gobierno de De la
Ra la legislatura haya actuado de manera negociadora, sino que se la analiza de esta
manera en el marco de la sancin de este proyecto de ley en particular.
En este sentido es que se va a analizar a los actores de veto intervinientes, considerando el
marco terico expuesto, sosteniendo que los mismos se posicionaban de una manera
negociadora y congruente.
2.1 CGT como Actor de Veto:
Antes de comenzar con el anlisis de las Cmaras, se considera oportuno tomar a la
Confederacin General del Trabajo como un actor de veto no institucional. Utilizando la
teora de Tsebelis, de acuerdo a la idiosincrasia de cada sistema poltico se podra dar en
algunos casos, que se tuviera que acordar con dichos actores la introduccin de una medida,
dada su capacidad de frenar, de alguna manera, el tratamiento de cuestiones que tienen que
ver con la inclusin de nuevas polticas. Se entiende, al igual que el mencionado autor, que
stos operan de facto como actores de veto
22
La postura inicial de la CGT se puede ver plasmada en el diario la Nacin del 18 de enero
del 2000. La nota, escrita por Daro Palavecino, se titula Amenaza de la CGT al
Gobierno
. Por lo tanto, se sostiene, que en este caso
de sancin de ley de Reforma Laboral, fue importante el rol que cumpli la CGT como
actor de veto no institucional, no slo en cuanto a actor con el que negociar, sino a su vez,
por la divisin que esta negociacin provoc, y el impacto que tuvo en el Congreso.
23
No obstante, la postura por la que finalmente opt la legislatura no fue la misma que la de
los gremios, lo cual produjo que stos se encontraran sin apoyo poltico para combatir el
y refiere a la posicin de los gremios respecto a la ley. En dicho momento, en
respuesta a la actitud de total rechazo hacia esta reforma, el jefe de bloque de diputados
Humberto Roggero sostuvo que solicitara a los legisladores de su bloque que no dieran
tratamiento a dicho proyecto de ley.
Mientras tanto, gremialistas y justicialistas se reunieron a atacar el proyecto de ley en sus
puntos ms dbiles en distintas reuniones llevadas a cabo a tal efecto.

22
Tsebelis, George: La Toma de Decisiones en los Sistemas Polticos. Actores de veto en el presidencialismo,
parlamentarismo, multicameralismo y multipartidismo, s.e.,sl.,2005, p. 310
23
http://www.lanacion.com.ar/1990-amenaza-de-la-cgt-al-gobierno 4 de Marzo de 2012 21:21 hs.
proyecto del Ejecutivo con el cual estaban en una posicin de enfrentamiento. El diario
Pgina 12, en febrero del 2000 publicaba declaraciones desde Gobierno que sostenan que
vean que la oposicin no rechazaba monolticamente a la reforma, sino que cada vez
tenan ms legisladores justicialistas de su lado mientras que las resistencias quedaban
nucleadas alrededor del gremialismo cegetista.
24
Mientras el Ministro del Interior,
Federico Storani sostena: La CGTest prcticamente sola
25
.
Acompaando estas afirmaciones, en la sesin tanto en diputados como en senadores de
tratamiento de la ley, vemos que los legisladores hacen referencia reiteradas veces a la
negociacin y a acompaar al gobierno de alguna manera. Antonio Cafiero, en Senadores,
sostuvo: En tercer lugar, voy a apoyar este proyecto porque creo que hemos hecho un
estimulante ejercicio de consenso.
26
Sergnese por su lado, plantea Advert en qu puntos
ms o menos se acercaban las posiciones, tratando de encontrar el consenso
27
, otro
Senador, Augusto Alasino sostuvo Dijimos que si logrbamos que se atendieran nuestros
reclamos, an con reparos bamos a acompaar la sancin de esta norma
28
. Si bien la
postura de los Senadores fue muy polmica una vez sancionada la ley, en Diputados
tambin se plante una actitud semejante. El diputado Atanasoff predijo con certeza: En
ese marco, si no hacemos un esfuerzo entre todos los actores sociales para encontrar un
punto de equilibrio y una mesa alrededor de la cual podamos debatir estos verdaderos
problemas de Estado, tengo la sensacin de que en un futuro quizs existan algunos
problemas de gobernabilidad
29
El enfrentamiento que caracteriz la posicin de los gremios en esta primer instancia se
puede plasmar por un lado, en el artculo del diario La Nacin que relataba sobre Hugo
Moyano, entonces secretario del Movimiento de los Trabajadores Argentinos: Con el
discurso ms combativo sobre sus hombros, el camionero no solo amenaz con llenar la
plaza del Congreso para demostrar la credibilidad del sindicalismo. An fue ms lejos:
Cuando tengamos que tomar una medida -advirti- va a ser contundente como para que
este gobierno no siga engaando ms a la gente
.
En este sentido, los sindicalistas haban tomado una posicin de enfrentamiento, mientras
que el discurso de los legisladores opositores demostraba mayor propensin a la
negociacin.
30
Sin embargo, un temor que hubieran tenido los sindicalistas, segn manifest el diario
mencionado, sera que se llevara a consulta popular el proyecto. Si bien el peridico plantea
.

24
http://www.pagina12.com.ar/2000/00-02/00-02-01/pag05.htm 4 de Marzo de 2012 23:00 hs.
25
http://www.pagina12.com.ar/2000/00-02/00-02-01/pag05.htm 4 de Marzo de 2012 23: 02hs
26
www.senado.gov.ar/VT-2000-04-26-ES-00 (5).html 22 de Febrero de 2012 12:53 hs.
27
www.senado.gov.ar/VT-2000-04-26-ES-00 (5).html 22 de Febrero de 2012 12:53 hs.
28
www.senado.gov.ar/VT-2000-04-26-ES-00 (5).html 22 de Febrero de 2012 12:53 hs.
29
http://www.hcdn.gov.ar/dependencias/dtaquigrafos/frames.html 12 de Febrero de 2012 00: 13 hs
30
http://www.lanacion.com.ar/1990-amenaza-de-la-cgt-al-gobierno 4 de Marzo de 2012 22:21 hs.
que nunca estuvo en los planes del presidente y slo fue una amenaza utilizada, el
argumento del que se hizo uso demuestra el asunto, ya mencionado previamente, de la
cercana con las elecciones. Quizs una ley de estas caractersticas en la mitad de un
perodo presidencial no hubiera tenido los mismos efectos que en los primeros dos meses
de gobierno (cuando se comenz a tratar el proyecto), con el apoyo popular fresco, en
busca de cambio, y con la cercana de los legisladores del PJ al desgastado menemismo,
con la reorganizacin de la oposicin que eso conlleva. El diario Pgina 12 postulaba: En
la Rosada admitan que lo de la consulta por ahora no son ms que declaraciones
destinadas a obligar a los hombres de la CGT a aceptar el proyecto
31
mientras que
revelaba los datos con que se amenazaba a los gremialistas: La encuesta que difunde la
Rosada es la que hizo Ricardo Rouvier y le otorg a De la Ra un 70 por ciento de imagen
positiva, mientras que popes sindicales como Daer, Armando Cavalieri o Luis Barrionuevo
aparecen con guarismos dignos de un asesino serial.
32
Dicho golpe, se considera, no slo
intentaba ser uno para frenar el avance de la CGT, pero a su vez, para plantear al
justicialismo la necesidad de inclinarse definitivamente en una u otra posicin.
Es as que determinados medios daban cuenta del desgaste y desprestigio en el que haba
quedado la CGT luego del gobierno de Carlos Menem. El diario Nacin, el da 2 de febrero
de 2000, aseveraba que ya casi no golpean y apenas negocian
33
. En el diario Pgina 12
es mencionada como la CGT menemista
34
, mientras que la cercana a tal gobierno los
desprestigiaba popularmente y aislaba de todo apoyo poltico.Lo cierto es que el proceso
de concentracin y reconversin de la economa, el desempleo, la precarizacin y el
cambio de las modalidades de trabajo se fagocitaron el peso especfico (y econmico) de
los gremios.
35
Sin embargo, este posicionamiento de ambos actores en confrontacin fue modificado
previa negociacin con el Gobierno, accediendo este ltimo a cambiar algunos puntos del
proyecto no muy afines a la CGT. En esta negociacin, la postura intransigente de Hugo
Moyano, llev a que hubiera una ruptura con la posicin de Rodolfo Daer, entonces
secretario de la CGT, respecto de este tema. La cpula sindical que lidera Rodolfo Daer
lleg a un acuerdo anoche con el Gobierno; el combativo Hugo Moyano lo rechaz;
alegra en la Casa Rosada.

A su vez, esta inicial postura de abierta confrontacin fue respondida por el gobierno con
un decreto que anulaba uno previo de la poca menemista y que quitaba fondos del manejo
de las obras sociales a los gremios.
36

31
http://www.pagina12.com.ar/2000/00-02/00-02-01/pag05.htm 4 de Marzo de 2012 22: 47 hs.
32
http://www.pagina12.com.ar/2000/00-02/00-02-01/pag05.htm 4 de Marzo de 2012 22: 50 hs.
33
http://www.lanacion.com.ar/209559-lo-que-quedo-del-movimiento 19 de Febreo de 2012 15: 25 hs.
34
http://www.pagina12.com.ar/2000/00-08/00-08-16/pag06.htm 19 de Febrero 2012 14:40 hs.
35
http://www.lanacion.com.ar/209559-lo-que-quedo-del-movimiento 4 de Marzo de 2012 23: 46 hs.
36
http://www.lanacion.com.ar/6418-la-cgt-levanto-el-paro-y-quedo-dividida 12 de Marzo de 2012 23:49

Con respecto a las preferencias de los actores en cuestin, el Gobierno y la CGT, es
interesante tener en cuenta el proyecto que lleg a diputados. El acuerdo que se realiz
entre los mismos refleja ciertas concesiones realizadas a los gremialistas, incluso acordadas
con el representante del PJ en la Cmara Baja, Alfredo Atanasoff. Ante la respuesta
positiva del Gobierno a nuestros reclamos, el sentido comn indica que hemos arribado a
un gran acuerdo donde no hay espacio para la confrontacin
37
, el secretario general
de la CGT, Rodolfo Daer, asegur ayer que estamos en la bsqueda de consensos para
limar asperezas (con el Gobierno) y conciliar todo lo posible
38

37
http://www.lanacion.com.ar/6418-la-cgt-levanto-el-paro-y-quedo-dividida 4 de Marzo de 2012 23:14 hs.
38
http://www.lanacion.com.ar/3725-la-cgt-bajaria-sus-exigencias 4 de marzo de 2012 23:57 hs.
.
En este sentido, las preferencias presidenciales pasaron por un primer tamiz, el de los
gremialistas, que era uno importante, y que hizo que se modificaran puntos que en el futuro
podan ser conflictivos para los legisladores del Partido Justicialista, cuyos principales
votantes seran los trabajadores. Por lo tanto, la postura inicial presidencial fue modificada
en esta negociacin, que dej conforme a un sector del sindicalismo.
A modo de conclusin de este apartado, se entiende que la negociacin con la CGT fue un
paso esencial en la sancin del proyecto de ley que da una pauta importante sobre cmo se
ubicaban los actores en el escenario poltico que se est analizando. Por un lado, un
gobierno dispuesto a ceder y negociar modificaciones a la legislacin propuesta, no slo
con los gremios, sino tambin con la oposicin (ya que funcionarios de la misma estaban
presentes en las negociaciones), para evitar medidas de fuerza que pudieran ser obstculos a
la sancin de la ley. Por otro lado, como ya se mencion, el desgaste del gobierno
menemista posicionaba a la llamada CGT menemista (Pgina 12, 16 de Agosto del 2000)
en un lugar de debilidad dado su desprestigio frente a los trabajadores y la ciudadana en
general. Mientras tanto, dejaba a los legisladores del PJ, antes cercanos a los gremios, en
una posicin de desventaja frente al recin asumido gobierno aliancista. Este aislamiento
entre CGT y PJ no es un dato menor, ya que se encontraban en dos posturas distintas frente
al gobierno, lo cual haca que ambos perdiesen el apoyo mutuo para evitar la sancin de la
ley. En este sentido, aparece ms claramente cmo la negociacin se convirti en el mejor
de los caminos a tomar, y acerc las posturas del partido del Presidente al de los actores de
veto opositores, realizndose cambios al proyecto original, sustanciales para dichos actores.
En este sentido, la postura inicial del 19 de enero de 2000 que plantea el diario Pgina 12
para la CGT previo al tratamiento en el Congreso, y que dejaba a la Alianza en una
posicin de debilidad, se modific el da previo a dicho tratamiento en el que un actor de
veto fundamental dio su apoyo a la reforma laboral.
2.2 El Congreso
2.2.1 Cmara de Diputados: Media Sancin y Revisin
El proyecto de ley de Reforma Laboral fue ingresado en la Cmara de Diputados el 24 de
febrero del ao 2000, y recibi media sancin con 137 votos afirmativos contra 93
negativos. Luego de su paso por el Senado, fue revisada en la Cmara Baja el 11 de Mayo
en una sesin extraordinaria donde fue finalmente sancionada.
Para analizar lo sucedido aqu, trataremos de clarificar, por un lado, el posicionamiento de
los actores en cuestin, considerando como tales a los dos bloques mayoritarios, la Alianza
y el PJ, y su cercana o alejamiento del uno con el otro.
Por otro lado, no es un dato menor tener en cuenta cmo se conformaron los votos
afirmativos y negativos de la ley. Los diputados de la UCR unnimemente votaron a favor
de la ley, mientras que los del Partido Justicialista votaron en contra. Sin embargo, como ya
se mencion, algunos diputados conformantes de la Alianza y militantes del FREPASO
votaron en contra de la ley tambin, lo cual no represent una modificacin en el resultado
final, pero s tiene que ver con el antes mencionado resquemor sobre determinadas medidas
que exista dentro de la coalicin.
Ahora bien, con respecto al posicionamiento de los actores, el Diputado Atanasoff,
legislador del Partido Justicialista, es un funcionario que se tomar en cuenta en primer
lugar, en tanto dio su voto afirmativo al dictamen de mayora, incluyendo en l las
diferencias, pero finalmente el negativo, aduciendo que las modificaciones no llegaban a
ser del todo de su satisfaccin. Aquello permite entender que el posicionamiento de l en
particular, pero entendemos tambin de su bloque en general, no estaba en extremo alejado
de las preferencias presidenciales, dado que consider cercano a sus preferencias el
dictamen de mayora.
El entonces Diputado Luis Brandoni acompaa esta idea: Esto significa que la Alianza
honrar su compromiso de aprobar el texto con las modificaciones introducidas a pesar de
no ser acompaada por quienes suscribieron el dictamen de mayora en general.
39
Por otro lado, siguiendo con Atanasoff, ste hace mencin a las posibilidades que tena el
bloque Justicialista en diputados de comportarse respecto a la ley. Si bien la opcin de
rechazo no fue considerada, ya que no posean mayora, se plantearon las de aceptacin,
confrontacin abierta o concertacin con modificaciones a aquellos aspectos negativos del
proyecto. La opcin que el diputado considera fue tomada, es la de concertacin, lo cual
est en relacin con lo dicho anteriormente, ya que apunta a mediar entre las dos
preferencias encontradas.
Si bien el anlisis del porqu se opt por la negociacin seguramente responde a una
pluralidad de factores, el hecho de que una Cmara tuviera mayora oficialista y la otra no,
hace que ambos bloques mayoritarios en cada una de las cmaras vean conveniente esta
postura en pos de sus propios intereses. Aqu entra en juego lo que hace a la
gobernabilidad, a la cuestin presidencial y sobre todo a la popularidad y mediatizacin de
la ley. El costo poltico de trabar una ley que tena la atencin de la opinin pblica quizs
no era visto como conveniente para ninguno de los dos partidos y la negociacin era la
opcin ptima para ambos. La postura negociadora de ambos los beneficiaba mutuamente.
Por un lado, la Alianza se garantizaba que sus leyes no se trabasen en Senadores, mientras
que por otro, el PJ se garantizaba que sus leyes no murieran de Diputados. Por otro lado, la
minora del oficialismo en Cmara de Senadores, les daba a los Diputados mayor
posibilidad de negociacin y de acercar las preferencias oficialistas a las suyas, en tanto,
para los legisladores de la Alianza, dicho acercamiento en el tratamiento del proyecto en


39
http://www.hcdn.gov.ar/dependencias/dtaquigrafos/frames.html 17de Febrero de 2012 19:34
Diputados tena la posibilidad de provocarles votos afirmativos en Senadores de parte de
los legisladores del PJ.
A su vez, no se puede dejar de lado que el proyecto se modific previo al ingreso a la
Cmara, a favor nada ms y nada menos que de un sector de la CGT y, a su vez, que luego
fue vuelto a modificar en la Comisin de Trabajo. En este sentido, si bien queda a
consideracin la cuestin de la profundidad de las modificaciones realizadas, el proyecto no
era ms el ptimo presidencial y consecuentemente, tendra mayor afinidad con las
preferencias opositoras.
En este sentido, tanto los discursos de Atanasoffcomo los de Mosso y Lafalla (todos
diputados del justicialismo), no estn demostrando una postura combativa respecto del
contenido del proyecto que se plantee en extremo opuesto a la postura Presidencial u
oficialista. Los mismosencuentran puntos a favor, sugieren incorporaciones y cambios, pero
en estos casos y otros, no se plantea una postura de rechazo absoluto a la ley. La diputada
Castro argumenta: se esperaban otras modificaciones del Senado
40
, lo que deja implcito
que no se esperaba un total rechazo a la legislacin. Por su lado, Mosso plantea que la ley
no est mal sino la confrontacin con los sindicatos
41
Obsrvese, por otro lado, que los discursos de los diputados se vuelven ms recalcitrantes
respecto del proyecto de ley y su efecto en la sociedad una vez que ste es aprobado en la
Cmara de Senadores y vuelve para la revisin de las modificaciones realizadas en dicha
Cmara. Un ejemplo de esto es el diputado Daz Bancalari, del Partido Justicialista, quien,
en su discurso previo a las modificaciones en el Senado planteaba: Adelanto mi voto
negativo al dictamen de mayora, y lo hago con una sensacin de expectativa, pues por las
opiniones vertidas en esta sesin por integrantes de los distintos bloques polticos, se
advierte un consenso democrtico
, mientras adujo que se abstuvo de
emitir su voto por no compartir la visin negativa de su bloque. Esto no significa que
estuvieran totalmente de acuerdo ideolgicamente respecto de las condiciones de
empleabilidad y el movimiento obrero, pero s que la mayora, en este caso, no se impuso
sobre una minora totalmente intransigente y en extremo en rechazo a la ley.
42
mientras que luego del paso del proyecto por el
Senado sostena: De todos modos, el gobierno tendr la ley que quiere y ya no habr ms
excusas ni sus consecuencias se podrn imputar a otros
43

40
http://www.senado.gov.ar 15 de Febrero de 2012 12:51 hs.
41
http://www.senado.gov.ar 15 de Febrero de 2012 13:25 hs.
42
http://www.hcdn.gov.ar/dependencias/dtaquigrafos/frames.html 17 de Febrero de 2012 17:23 hs.
43
http://www.hcdn.gov.ar/dependencias/dtaquigrafos/frames.html 17de Febrero de 2012 18:22 hs.
. Otra vez, apartndonos de la
explicacin de los sobornos para la sancin de la ley, podemos inferir que el fuerte costo
poltico para los legisladores del partido justicialista, cuya base electoral es
preponderantemente obrera, era sumamente alto como para aceptar la colaboracin en su
sancin. Es decir, las posturas de los diputados en el primer tratamiento de la ley
reclamaban modificaciones pero presentaban mayor solidaridad respecto a un gobierno
recin empezado (diferente fue con un gobierno de ya varios meses en funciones), y mayor
cercana respecto a ciertas medidas que reflejaba la ley. En este sentido, el Senador Carlos
Sergnese, del Partido Justicialista refiere a lo sucedido en diputados en la primera sesin,
explicando que fue en el ltimo minuto que votaron negativamente. El mismo Adolfo
RodrgezSa apoya el argumento relativo al costo poltico que se viene tratando: est la
cuestin de que nadie se hace cargo del proyecto. A veces aparecan negociaciones fuera
de esta Casa, o en la comisin, o en un bloque u otro, pero nadie se haca cargo.
44
Por lo tanto, se puede comenzar con esta relacin entre la dividida CGT y los legisladores
de la Cmara Alta. En dicha Cmara, el 26 de abril del ao 2000, Alberto Tell, abre la
sesin afirmando que el objetivo de resguardar los derechos de los trabajadores est
cumplido

A modo de conclusin, se entiende que para el anlisis, la importancia de lo sucedido en
diputados tiene que ver con el hecho de que es una aproximacin a la postura de consenso
que tom el Partido Justicialista respecto del contenido de la ley, que luego tendr
repercusiones claves y definitorias en la Cmara Alta y el resultado del recorrido del
proyecto.
2.2.2. El Senado
Con respecto a la Cmara Alta, tambin se tratar el asunto respecto a las posiciones de los
actores en cuestin, teniendo en cuenta a los bloques mayoritarios presentes en dicha
Cmara. A su vez, se considera importante tener en cuenta la relacin de la CGT con los
Senadores.
45
. Esto podra tener que ver con el acuerdo con parte de la CGT, quienes seran
los principales defensores de los trabajadores. En este sentido, la divisin de la CGT recay
tambin en a quin acompaaban los legisladores del PJ dentro de la misma, que ahora
contaba con las dos cabezas de Daer y Moyano, respecto del nuevo proyecto de legislacin
laboral.
Este tema es fundamental si se considera la cercana de los sindicatos al Partido
Justicialista. El diario La Nacin publicaba en enero de 2000, las reuniones entre los
dirigentes sindicalistas y la oposicin para hablar del asunto Reforma. Junto a Moyano,
Roggero y Daer participaron los legisladores Graciela Caamao, Manuel Baladrn,
Alfredo Atanassoff y Claudio Sebastiani, adems de casi cincuenta secretarios generales
de distintos gremios.
46

La estrategia que haba tomado Hugo Moyano era de enfrentamiento con el gobierno,
mientras que Daer negoci aquellos puntos encontraban ms dbiles en el proyecto, donde
fue muy importante la financiacin que el gobierno asegur a los gremios, que el
Gobierno asista a las provincias con recursos tcnicos y econmicos para el cumplimiento
de los convenios colectivos.
47

44
http://www.senado.gov.ar 17 de Febrero de 2012 19:43hs.
45
http://www.senado.gov.ar 17 de Febrero de 2012 19:20 hs.
46
http://www.lanacion.com.ar/1990-amenaza-de-la-cgt-al-gobierno 12 de Marzo de 2012, 23:46
47
http://www.lanacion.com.ar/6418-la-cgt-levanto-el-paro-y-quedo-dividida 12de Marzo de 2012, 23:54
. No es casualidad que son las dos posturas que tomaron no
slo dentro de la Cmara de Senadores, sino tambin los legisladores en la Cmara de
Diputados.
En este sentido se encuentra el Senador Maya, quien plantea la coherencia de Hugo
Moyano, y la destruccin del gremialismo y movimiento obrero con la ley, lo cual
demuestra la toma de postura respecto al virtual quiebre de la CGT, mientras Antonio
Cafiero, comprende que las modificaciones realizadas han alcanzado sus expectativas. No
es un dato menor, que siendo uno de los funcionarios ms antiguos del peronismo, recibiera
a Moyano en el Senado para buscar negociar ciertas modificaciones e intentar incluir los
pedidos del dirigente sindicalista en el proyecto.
Por otro lado, con respecto a las posiciones del bloque, en el recinto se menciona el
ejercicio de consenso
48
El Senador Ricardo Branda, del partido Justicialista por Formosa, manifiesta su voluntad
contraria a la ley pero entiende que lo que debe hacer es acatar disciplinadamente la
que se realiz para sancionar la ley, teniendo en cuenta las
constantes reuniones en comisin, en Casa Rosada, en los bloques, donde se reunan los
principales dirigentes de la CGT, empresarios, oficialistas y opositores.
Antes de analizar a aquellos justicialistas que votaron a favor de la ley, el entonces Senador
por San Luis, Adolfo Rodrguez Sa, mientras denunciaba total desconocimiento del
dictamen, entenda que constitua la eliminacin del derecho laboral y que si bien los
bloques mayoritarios hablaban de consenso, l crea que dichas negociaciones haban
sucedido fuera del Congreso. Es interesante mencionarlo, ya que el trabajo plantea que las
preferencias presidenciales y las del justicialismo en el recinto parlamentario nunca fueron
de total enfrentamiento, en ninguna de las dos cmaras, ya que las modificaciones al
proyecto realizadas desde el comienzo de su tratamiento acercaron las posiciones de los
actores involucrados. Si se tiene en cuenta que no se conoca el ltimo dictamen de
comisin, es esperable que la destruccin y eliminacin del derecho laboral fuera el
proyecto previo, sin modificaciones realizadas por quienes acercaron posiciones.
Se afirma esto teniendo en consideracin que parte de los Senadores que votaron a favor,
sostuvieron que los cambios fueron lo suficientemente sustanciales, no como para satisfacer
del todo su inters, pero s para provocar un voto afirmativo de su parte.
Dos cosas se desprenden de estas afirmaciones, una es la diferencia respecto de los
diputados del justicialismo, quienes entendieron que los cambios eran slo cosmticos, y
otra, respecto de la postura de aceptacin de los Senadores, quienes siendo treinta y nueve,
estaban en condiciones de poner freno a cualquier proyecto que proviniera de diputados,
donde el oficialismo tena mayora. La conformacin a lo que se pudo modificar demuestra,
fuera de los supuestos sobornos, una postura negociadora, esperando acercar la postura
oficialista a la suya. Si bien es sumamente dificultoso explicar el porqu, se puede
aventurar el costo poltico de un justicialismo desgastado de no acompaar al gobierno en
una de sus primeras medidas sobre la cual la gente desconoca a fondo el contenido,
mientras era apelada a travs de los spots publicitarios de la Alianza, que descalificaban a
quienes votaran en contra de la ley.
Ahora bien, se considera conveniente en este punto del anlisis, tomar algunos de los
discursos de funcionarios justicialistas que votaron a favor para tratar de comprender su
accionar en el recinto.

48
http://www.senado.gov.ar 17 de Febrero de 2012 19:25 hs.
posicin del bloque. Sigue manifestndose en contra de la ley mientras que entiende que se
preservaron aquellos derechos que era fundamental mantener. Los que nos desenvolvemos
dentro de un bloque nos debemos atener a lo que la mayora impone en su seno; si no,
tendramos que armar un bloque aparte.
49
En este sentido, la disciplina partidaria del PJ
pudo haber sido favorable al resultado final del recorrido del proyecto en cuestin.
Por otro lado, Antonio Cafiero, justicialista por la provincia de Buenos Aires, emblema del
peronismo desde sus comienzos, aduce que particip en la confeccin de la ley. Esto apoya
claramente lo que se viene presentando en el trabajo. Por un lado, la cercana ideolgica en
cuanto al contenido de la ley, la cual se acerc ms con la negociacin con la CGT y el
tratamiento en Diputados. Por otro lado, la postura negociadora y no de rechazo total que
ya provena de los primeros momentos en los que el proyecto vio la luz, donde se fue
pactando con los diferentes actores que podan obstaculizar la sancin de la ley. En su
discurso, menciona los motivos de su voto afirmativo, donde principalmente habla de la
disciplina partidaria y de votar con su bloque, de la concordancia con los gremialistas, y el
ejercicio de consenso que fue realizado para la votacin. voy a apoyar este proyecto
porque creo que hemos hecho un estimulante ejercicio de consenso.
50
Respecto de las sustancialidad de los cambios realizados, Jorge Villaverde, del Partido
Justicialista, sostuvo: Tal como fue pergeado originariamente y como lleg a diputados
no tena un objetivo claro; por el contrario, no permita el consenso ni coincidencias

51
y
Alasino sigue en ese camino: Nuestro corazn de peronistas nos deca que ciertas cosas
no podamos tolerarlas () No se poda alcanzar lo ptimo pero s lo bueno
52
Sin embargo, no slo la disciplina fue fundamental para la sancin de la ley. Es importante
en este caso, considerar el mandato de los jefes partidarios provinciales, que nos remite al
Senador Daniel Varizat, en primer lugar, sosteniendo que es frente al pedido del Presidente
. Esto nos
da cuenta, de los cambios que los Senadores entienden se dieron para poder votar
afirmativamente la ley y, de nuevo, de la postura en la que se encontraban los Senadores,
bsicamente reactiva.
Se considera, como se dijo previamente, y tomando en cuenta algunos de los discursos
mencionados, que la disciplina partidaria del PJ fue un asunto fundamental para la sancin.
Fuera de los motivos que pudieran haber llevado a votar afirmativamente a la ley, dentro
del bloque justicialista, se decidi votar de manera afirmativa. Como en el caso del Senador
Branda, esto conllev que muchos de quienes estaban en contra de la ley adujeran que por
la disciplina partidaria (es decir, la capacidad del partido de ejercer control sobre los votos
de sus miembros) votaban a favor. La decisin del bloque a favor del proyecto de ley,
permiti que por un lado se votara a favor sin la responsabilidad que esto conlleva, mientras
que demuestra la cercana de la mayora del bloque mayoritario respecto del contenido del
proyecto de ley.

49
http://www.senado.gov.ar 17 de Febrero de 2012 21:45 hs.
50
http://www.senado.gov.ar 17 de Febrero de 2012 22:20 hs.
51
http://www.senado.gov.ar 17 de Febrero de 2012 21:19 hs.
52
http://www.senado.gov.ar 17 de Febrero de 2012 21:34hs.
del Partido Justicialista de Santa Cruz que vot en rechazo al proyecto. En segundo lugar, a
Jorge Villaverde, quien sostiene que el presidente provincial le solicit votar
afirmativamente. Este hecho responde tambin a otra influencia respecto del voto. Cuando
los Senadores consideran que tienen su lugar debido al presidente partidario de sus
provincias, la postura que toma el partido regional correspondiente condiciona tambin la
votacin del Senador en cuestin.
Dichos motivos para votar a favor o en contra hacer referencia a lo que sostienen Jones y
Hwang (2008) respecto a la importancia de la impronta de los jefes de partidos provinciales
en los legisladores en funciones, por el amplio control de cargos y otros beneficios que el
partido puede ofrecer a este funcionario en particular que muchas veces, incluso, tiene
relacin con el cargo que en ese momento ocupa. Los jefes provinciales de partido en
Argentina suelen intercambiar activamente su apoyo legislativo (los votos de sus
legisladores) a cambio de beneficios financieros por parte de la rama ejecutiva nacional en
forma de transferencias, subsidios, puestos gubernamentales, y corrupcin
53
En este sentido, son ms de uno los factores que mencionamos en referencia a la
aprobacin de la ley en Senadores. En primer lugar, una parte de la CGT en apoyo al
proyecto, donde la parte disidente representaba una postura sumamente intransigente y con
baja popularidad. El gobierno, deca el diario La Nacin el 27 de febrero del 2000,
Debe, por ahora, contentarse con golpear y luego negociar con un sindicalismo
balcanizado. El camino de la reforma laboral se ciment en parte sobre esa tctica. La
escasa repercusin del paro mostr, por contraste, las dificultades de los opositores
. Esto
propone que la voluntad de los Senadores no slo responda al bloque de pertenencia, sino a
la voluntad de los lderes provinciales, lo cual hace referencia a su vez a la forma en la que
se vot el proyecto, escapando nicamente el posible beneficio personal a travs de
intercambio de dinero por los votos, sino tambin de posibles negociaciones con las
provincias.
54

53
Jones, Mark y Wonjae, Hwang: Jefes Provinciales de Partido: piedra angular del Congreso argentino En:
La dinmica de la democracia: representacin, instituciones y ciudadana en Argentina, s.e,s.l, 2008., p. 233
54
http://www.lanacion.com.ar/209559-lo-que-quedo-del-movimiento 12 de Marzo de 2000, 00: 04 hs.
.En
segundo lugar, una sociedad al tanto de la importancia de la ley, pero en general no al tanto
del contenido a travs de la propaganda utilizada, con lo cual la traba generara ms
desgaste de la imagen del PJ. Los Senadores del Partido Justicialista a esa fecha eran los
nicos que podan modificar el curso del proyecto. Sin embargo, la posicin en la que se
encontraban no les permiti hacer otra cosa ms que negociar, y es ah donde, si bien con
reticencias el proyecto ingresa dentro de sus preferencias, ya que se considera, era ms
fuerte el costo poltico de negarse a tratar una ley apoyada por parte de la CGT, primera
medida de combate contra la desocupacin del gobierno y frente a su postura de desgaste.
La decisin de bloque de votar a favor, permiti acaudalar ms votos por la disciplina
partidaria del PJ, mientras que por otro lado, las consideraciones ideolgicas tenan su
lmite; esta medida tenda hacia el mismo lugar que las probadas medidas flexibilizadoras
de Carlos Menem, ante lo cual se clamaba que no hubieren funcionado, pero donde la
distancia ideolgica respecto al contenido indudablemente no era tan amplia.
Los jefes de partido provinciales, a su vez, influenciaron en la forma en la que se decidi
votar en el recinto.
Por ltimo, cabe hacer referencia a una frase del Senador Alasino, quien dijo durante el
tratamiento del proyecto: Este es el peronismo que, teniendo mayora para pulverizar
cualquier ley, desde diciembre viene ayudando, an pagando costo poltico
55
Si bien la Alianza como conjunto tena una considerable minora en el Senado, quien mejor
manifiesta la sensacin de debilidad en esa Cmara es Chacho lvarez, pero no con
respecto a toda la coalicin, sino al FREPASO, quien como Frente posea un solo Senador.
En ese contexto, l mismo, plantea cual era la sensacin respecto al clima en el Senado:
Contaba con un solo senador, un bloque radical propenso a la alianza con el justicialismo
y una opinin pblica que, aunque favorable, an no estaba preparada para movilizarse y
acompaar este debate.
. De esta
frase se desprende, por un lado, la consideracin de una de las opciones y caminos que el
justicialismo no tom, el de enfrentamiento y rechazo, no slo en este caso, sino tambin en
la criticada ley de Reforma Tributaria, la cual fue aprobada en esa misma Cmara con 57
Senadores a favor de los 58 presentes.
Se trata de dejar claro en este trabajo, que la situacin del justicialismo ameritaba cierto
acompaamiento al Ejecutivo, que se dio por lo menos, en los primeros meses de gobierno.
Por otro lado, vuelve a aparecer el concepto de costo poltico, el cual est presente durante
todo el anlisis y el cul, se sostiene, era una contradiccin entre el acompaamiento y
cooperacin, y la confrontacin.
El Senado, la cuestin del FREPASO y la figura de Chacho lvarez:
56
Acorde a estas palabras, segn su concepcin, el ex
vicepresidente de la Nacin esclarece un asunto interesante. La alianza o si se quiere el
acercamiento entre radicales y justicialistas en el Senado, estaba ms cerca que el mismo
FREPASO de la UCR (el cual por cierto, tuvo ms de un diputado y a su nico senador
votando a favor). Por otro lado, dicho ex funcionario sostiene que adopt una postura de
confrontacin, en un clima en el que l admite no estar seguro del apoyo presidencial. Aqu
se encuentra un problema que no escapa a la reciente historia poltica argentina. Era la
primera vez que dos partidos en coalicin alcanzaban el gobierno, y la necesidad de
adecuar las preferencias de un presidente radical a las de un vicepresidente frepasista que, a
su vez, era presidente de la Cmara con minora, implicaba abandonar quizs las
preferencias ptimas de uno u otro personaje.
Ahora bien, en su denuncia contra el Senado, Chacho lvarez plantea cierta relacin entre
los principales operadores del radicalismo con el justicialismo
57

55
http://www.senado.gov.ar 17 de Febrero de 2012 21:19hs.
56
lvarez,Chacho y Morales Sol, Joaqun: Sin excusas, Editorial Sudamericana-La Nacin, 2 e., 2002, p. 16
57
lvarez,Chacho y Morales Sol, Joaqun: Sin excusas, Editorial Sudamericana-La Nacin, 2 e., 2002, p. 33
, incluso dando a
entender al presidente como un posible beneficiario de este sistema. Si bien este trabajo no
busca esclarecer o descartar denuncias, la cuestin llama la atencin respecto a la distancia
entre ambos grupos y las complicaciones a la hora de negociar la ley que se est
considerando. En este sentido, cuando lvarez sostiene que ante las denuncias por soborno
los justicialistas recurrieron al presidente por proteccin, no hablara de una relacin trunca
entre ambos, sino de cierta cercana. La estrecha sociedad entre la mayora de la
corporacin del Senado y el gobierno nacional no dejaba ningn resquicio desde donde
continuar esta batalla () No poda enfrentar solo, a la corporacin poltica del Senado y
a mi propio gobierno
58
La figura de Chacho lvarez, es fundamental en tanto presidente del Senado y esclarece de
alguna manera la situacin. El mismo sostiene que no estaba seguro del apoyo presidencial
y que el bloque radical se encontraba propenso a la alianza con el justicialismo
. Si se analizan estas declaraciones, se puede entender que quien
realmente adopt una poltica confrontativa, y se vio apartado del proceso legislativo fue
sobretodo el FREPASO dentro de la Alianza. La falta de apoyo que plantea el entonces
vicepresidente por parte de De la Ra, muestra un importante quiebre dentro del Senado, y
en palabras de lvarez, distintas posturas sobre cmo seguir adelante. Esto separa al
presidente del vice, pero acerca, por dichos de ste ltimo, a De la Ra con la oposicin
justicialista y a una actitud ms negociadora.
Se considera que esto no es un dato menor, en tanto las posturas de actores fundamentales
para la sancin del proyecto de ley, en las palabras de un vicepresidente que discordaba con
la postura presidencial, no resultaban tan alejadas.
59
En primer lugar, se considera que de las prerrogativas presidenciales que podran tener
incidencia en la sancin de la ley, fue el poder de agenda y de referndum, dos que fueron
utilizados con cierto provecho de principio a fin del proceso de sancin. El poder de agenda
para garantizar que se tratara el tema de preferencia presidencial en el momento deseado y
el de referndum fue en parte una herramienta utilizada para persuadir a la CGT de acordar
. Dicha
declaracin, desgasta de alguna manera la idea de los sobornos, y fomenta la postura que,
se entiende, tom el justicialismo de negociacin y acompaamiento al gobierno radical, y
no de rotunda confrontacin.
Concluyendo el apartado sobre el Senado, se reitera que no se va a entrar en la polmica de
la existencia de los sobornos, sino que se entiende que si bien controversial, dada la
posicin ya mencionada de los actores opositores, la estrategia que optaron por seguir fue la
de negociacin. Como ya se dijo, las circunstancias de cercana electoral tuvieron mucho
que ver en cmo se posicionaba un actor respecto de otro y las condiciones en las que poda
negociar, con los resguardos que el costo poltico de acompaar una medida as poda tener.
Claramente era una medida controversial y difcil, pero las circunstancias facilitaron que el
camino a tomar fuera el de negociacin y no el de confrontacin, con los reparos
correspondientes que no eran de abierta aceptacin.
CONCLUSIONES:
La pregunta que gua este trabajo tiene que ver con el porqu de la sancin de una ley, en el
contexto en el que fue aprobada. En este sentido, se pueden analizar los puntos que se
trataron y se consideran fundamentales para este propsito.

58
lvarez,Chacho y Morales Sol, Joaqun: Sin excusas, Editorial Sudamericana-La Nacin, 2 e., 2002, pp.
39-40
59
lvarez,Chacho y Morales Sol, Joaqun: Sin excusas, Editorial Sudamericana-La Nacin, 2 e., 2002, p. 16
con el proyecto. Por otro lado, la actitud negociadora del presidente considerando su falta
de apoyo en el Senado y de los principales gremios del pas, conllev tambin a que las
posturas no fueran de total enfrentamiento durante todo el tratamiento.
En este sentido, se encuentra el acuerdo con la CGT, que dividi virtualmente a la
organizacin en dos sectores en cuanto a la ley, pero que a la vez motiv modificaciones al
proyecto inicial mientras foment cierto acercamiento al bloque mayoritario de base
trabajadora.
El desgaste en la imagen de dicha organizacin, fagocitado por los sondeos de opinin
publicados en pos de demostrar mayor podero en cuanto al apoyo popular, pusieron de
alguna manera a la organizacin en una postura negociadora.
Por otro lado, y esto a su vez con respecto al Partido Justicialista, la reciente asuncin de la
Alianza tras una dcada de gobierno Menemista, posicionaba tanto al presidente como al
partido en un lugar de mayor poder en cuanto a la negociacin con la oposicin. No se
puede dejar afuera que, si bien esto no fue un problema en la sancin de la ley, la Alianza
estaba recientemente constituida y que una vez en funciones tuvo conflictos en su interior.
En cuanto al tratamiento de la ley en el Congreso, se encuentran ciertos puntos que tambin
son fundamentales.
En primer lugar, el tipo de legislatura en la que se puede ubicar a la que est en cuestin,
que se considera, cumpla las caractersticas de las que Cox y Morgenstern (2001)
entienden como negociadoras, en las cuales las mismas tienen la prerrogativa de participar
en la toma de decisiones a nivel nacional. Dicha postura de la legislacin, fue inferida
desde el discurso de los mismos legisladores, tanto Diputados como Senadores de la
oposicin y tambin del oficialismo de los bloques mayoritarios, que demostraba la
bsqueda de consenso y el reclamo de modificaciones e introducciones afines a la
oposicin. Si se puede explicar por descarte, no existieron posturas de rechazo absoluto,
falta de qurum o anulacin de artculos en su totalidad. Esto a su vez lo demuestra la serie
de modificaciones que se le realizaron al proyecto que fue acercando las posturas.
En segundo lugar, la posicin en la que se encontraba la legislatura opositora para negociar
tena semejanzas con la CGT. En las elecciones nacionales de 1999 se haba votado por un
cambio respecto al partido hasta entonces en el gobierno y esto se vio ratificado en las
elecciones de CABA de mayo del 2000, donde el PJ obtuvo el sexto lugar en la recaudacin
de votos. El Partido Justicialista, en estos primeros meses de gobierno de la Alianza estaba
en una postura de desgaste, de rendicin de cuentas y reorganizacin de los lderes
partidarios, mientras que un sector de los gremios, como su conexin con los trabajadores
(su base electoral), aislado, haba negociado apoyar el proyecto y el otro sector, era visto
como parte del pasado menemista. Esto, quizs tuvo que ver con el lugar desde el cual la
oposicin tuvo la posibilidad de negociar la salida de esta ley, lugar desde el que deba
acompaar al gobierno mientras que marcaba aquellas cuestiones que se alejaban en exceso
de su punto ideal. Esto no slo sucedi con esta ley, sino tambin con la mencionada ley de
Reforma Impositiva sancionada previamente en el ao 1999.
En este sentido, a su vez, se considera que visto el camino que atraves la flexibilizacin
laboral en nuestro pas, era difcil que las posturas entre justicialistas y radicales estuvieran
tan alejadas. Si bien la UCR se manifest en contra de las leyes que impuls el presidente
Menem, tena sus justificaciones, aunque no su lgica, que cuando su gobierno las
impulsara dieran su voto afirmativo. Por otro lado, muchos de los legisladores justicialistas
que haban dado su apoyo a las leyes flexibilizadoras durante su gobierno, seguan estando
en alguna de las Cmaras, con lo cual, los puntos ideolgicos que ambos bloques
detentaban, no deban estar muy lejos entre s, en lo que al contenido de la ley respectaba.
El planteo de este trabajo es que todas estas variables influyeron en que el proyecto de ley
fuera sancionado y que la existencia o no de sobornos por s sola, no debera poder explicar
la sancin de la ley en cuestin. Una de las preocupaciones de las que parte, es el hecho de
que una ley de gran impacto en el mercado laboral se haya instalado con el nombre
meditico de ley Banelco por los hechos de corrupcin que la rodeaban, en donde estaban
involucrados cinco funcionarios pblicos. Escapa al anlisis meditico de la cuestin el
contenido de la ley y la participacin del resto de los actores de veto en la sancin de la
misma. Lo que se busc en el anlisis del proyecto, fue salir del lugar comn de adjudicarle
a una variable, que por momentos hasta parece ingenua, la condicin de posibilidad de
sancin de este proyecto de ley en particular.
Si bien se trat de no caer en la inocencia de creer que en los procedimientos institucionales
no existen mecanismos ilegales o informales, se busc correr de la explicacin de la
sancin de la ley, aquella que est nicamente asociada a un procedimiento ilegal, y
profundizar en otras, que tambin explican el porqu de la sancin del proyecto.



















Bibliografa:
*Los discursos, tanto de Senadores como de Diputados, fueron extrados de las versiones
taquigrficas de las sesiones del 26 de abril del 2000, y del 24 de Febrero y 11 de Mayo de
2000 respectivamente. A ellas se puede acceder a travs de la pgina web del Congreso
Nacional: http://www.congreso.gov.ar/.
-lvarez,Chacho y Morales Sol, Joaqun: Sin excusas, Editorial Sudamericana-La
Nacin, 2 e., 2002
-Cox, Gary y Morgenstern, Scott: Legislaturas Reactivas y Presidentes Reactivos en
Amrica Latina, En: Desarrollo Econmico, vol. 41, Nro. 163 (octubre-diciembre de
2001)
-http://edant.clarin.com/diario/1997/08/25/t-00801d.htm
-http://edant.clarin.com/diario/1997/08/25/t-00801d.htm
-http://lenielena.blogspot.com/2010/04/dnu-decretos-de-necesidad-y-urgencia.html
-http://www.chequeado.com/investigaciones/511-el-ranking-de-los-vetos-
presidenciales.html
-http://www.hcdn.gov.ar/dependencias/dtaquigrafos/frames.html
-http://www.lanacion.com.ar/100190-de-la-rua-continua-con-mejor-imagen-que-fernandez-
meijide
-http://www.lanacion.com.ar/1990-amenaza-de-la-cgt-al-gobierno
-http://www.lanacion.com.ar/209559-lo-que-quedo-del-movimiento
-http://www.lanacion.com.ar/21023-decretos-de-la-rua-supero-a-menem
-http://www.lanacion.com.ar/3725-la-cgt-bajaria-sus-exigencias
-http://www.lanacion.com.ar/6418-la-cgt-levanto-el-paro-y-quedo-dividida
-http://www.mininterior.gov.ar/elecciones/archivos_zip/Totgen99.zip
-http://old.clarin.com/diario/2000/03/19/t-00501d.htm
-http://www.pagina12.com.ar/2000/00-02/00-02-01/pag05.htm
-http://www.pagina12.com.ar/2000/00-03/00-03-31/pag05.htm
-http://www.pagina12.com.ar/2000/00-08/00-08-16/pag06.htm
-http://www.senado.gov.ar
-Jones, Mark y Wonjae, Hwang: Jefes Provinciales de Partido: piedra angular del
Congreso argentino En: La dinmica de la democracia: representacin, instituciones y
ciudadana en Argentina, s.e, s.l, 2008
-Mainwaring, Scott y Matthew Shugart: Presidencialismo y Democracia en Amrica
Latina, Paids, Buenos Aires-Barcelona-Mxico, 2002
-Prez - Lin, Anbal: Juicio Poltico al Presidente y Nueva Inestabilidad Poltica en
Amrica Latina, Fondo de Cultura Econmica, s.f.
-Tsebelis, George: La Toma de Decisiones en los Sistemas Polticos. Actores de veto en el
presidencialismo, parlamentarismo, multicameralismo y multipartidismo, s.e, s.l,2005
Mancini Yanina
Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM)
Sidespertas_ya@hotmail.com
1


XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, Facultad de
Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.

El desarrollo local en el municipio de Morn. El cierre de la siderrgica La Cantbrica
(1992) y la apertura del Parque Industrial La Cantbrica (1994) bajo la figura del
EPIBAM.

En el partido de Morn, bajo la figura del intendente J uan Carlos Roussellot
1
, La
Cantbrica cierra sus puertas de forma definitiva
2
en el ao 1992 momento en el cual
contaba con 300 trabajadores.
3
La historia de la fbrica comienza en el ao 1902 en Barracas, en un pequeo
taller llamado El Carmen, en donde se instal el primer laminador de acero del pas. En
Ante la necesidad de crear fuentes de trabajo en la
regin, la Unin Industrial del Oeste (UIO) impuls en noviembre de 1994 la creacin
de un Parque Industrial en el predio de La Cantbrica, que se concret el ao siguiente
con la aprobacin de la ley provincial. A esta iniciativa se sumaron el gobierno de la
provincia de Buenos Aires y el Municipio de Morn, con quienes se conformara el
Ente de Promocin Industrial Buenos Aires-Morn denominado EPIBAM, el cual se
encargara de la organizacin y posterior gestin del Parque Industrial La Cantbrica.
En el ao 1996 la Provincia, a travs del Ministerio de Produccin, compr el inmueble.

1
J uan Carlos Rousselot (1935-2010) fue designado intendente por el voto
popular en dos oportunidades: 1991-1995 y 1995-1999. En 1999 fue encontrado
culpable de negligencia por la contratacin del servicio de ordenamiento vehicular y
separado de su cargo.
2
Con la desproteccin estatal como consecuencia de la ejecucin de polticas
restrictivas hacia la industria local, el 26 de enero de 1981 la patronal anunci que
cerraba sus puertas y todos los trabajadores fueron suspendidos; sin embargo, la lucha
denodada de estos ltimos logr su apertura 16 das despus (Vargas, Nez: 2006,
25).
3
Aunque desde el comienzo de la dcada el propietario, el Grupo Bragado,
evidenciaba excesivas deudas. En noviembre los trabajadores decidieron ocupar la
fbrica para reclamar el cobro de haberes de haca cuatro meses. La toma dur diez das
en donde la UOM actu convocando a dos integrantes de la Comisin Interna para que
desistan de la medida de fuerza. El aumento del desempleo favoreci a una tendencia de
descenso del activismo en la fbrica.


Mancini Yanina
Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM)
Sidespertas_ya@hotmail.com
2

la dcada del 30 se traslada a la localidad de Haedo en un predio de treinta hectreas el
cual era propiedad del Ferrocarril del Oeste. Sin embargo, se mantiene hasta el cierre de
La Cantbrica la sede de la calle Moreno en Capital Federal, dedicada a cuestiones de
ndole social. En un principio la produccin giraba en torno de los trabajos en materia
metalrgica, no obstante en la dcada del cincuenta y sesenta, se llev a cabo la
expansin hacia el sector siderometalrgico para cubrir el dficit de la importaciones de
esos insumos (Rougier; 2006). A partir de esa poca, la fbrica se concentraba en el
produccin de aceros laminados en una variada gama de perfiles, maquinaria agrcola,
repuestos para ferrocarriles y mquinas viales.
Por otra parte, La Cantbrica fue una de las pocas fbricas, las cuales estaban en
manos del Estado
4

4
Desde el ao 1972 el Banco Nacional de Desarrollo tena el 63% de las acciones.
(Revista Ruinas Digitales. Consultado: 12/06/2013).
, que experimentaron la cogestin industrial-sindical, durante la
presidencia de Cmpora. Hacia principios de la dcada del setenta se inici un perodo
de cuestionamiento de las bases hacia sus representantes sindicales, en un contexto
sociopoltico de creciente movilizacin impulsada por el Cordabazo. Con el fin de
restaurar las instituciones polticas, el tercer peronismo, concibi un pacto poltico para
poder llevar adelante un perodo de democracia integrada para lo cual resultaba
necesario encauzar la protesta, recomponiendo la relacin entre las bases y la dirigencia
sindical.
A fines de 1973 la Confederacin General del Trabajo (CGT) nombr
representantes en el directorio de La Cantbrica, los cuales tendran que compartir la
responsabilidad en la gestin empresaria junto a los nombrados por la Confederacin
General Econmica (CGE) y el Banco Nacional de Desarrollo (BaNaDe). La
experiencia se mantuvo hasta el golpe de Estado de 1976. Dependiendo de la situacin
coyuntural, la CGT logr contar con hasta tres miembros en el directorio. Si bien result
una medida llevada a cabo desde el gobierno, los representantes sindicales tuvieron una
oportunidad nica para capitalizarla polticamente. (Vargas, Nez; 2006)
En relacin a lo expuesto anteriormente, el presente trabajo tiene como objetivo
general analizar el caso del EPIBAM, en tanto iniciativa de articulacin pblico-privada
orientada a fortalecer la trama productiva local, del Municipio de Morn. En este
sentido, los objetivos especficos son los siguientes: caracterizar el contexto de cierre de
La Cantbrica (1992) y la apertura del Parque Industrial La Cantbrica bajo la rbita
del EPIBAM (1994); describir la funcionalidad del EPIBAM, en cuanto a la relevancia
de esta instancia para los actores que la conforman; puntualizar las polticas de
promocin de empleo productivo generadas a partir de la implementacin del ente;
identificar el lugar de esta iniciativa dentro de una estrategia o de un marco de accin
del gobierno municipal e identificar los distintos sectores productivos que se asentaron
en el Parque Industrial. Esto alude a una caracterizacin econmica del parque.
Mancini Yanina
Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM)
Sidespertas_ya@hotmail.com
3

Para realizar la presente investigacin se propuso un enfoque metodolgico
basado en tcnicas cualitativas las cuales se manifiestan en un anlisis de documentos
de archivo de la regin bajo estudio; ordenanza municipal, normativa, documentacin
institucional, y la realizacin de entrevistas en profundidad semi estructuradas a
funcionarios municipales y representantes de sectores productivos del Parque
Industrial.
A continuacin se contextualizar el escenario el cual determin el cierre de la
fbrica; lo cual dar lugar a la exposicin de conceptos para la aprehensin del estudio
de caso en una gama de variantes ms amplia; luego se describir los ejes sobresalientes
del EPIBAM y su imbricacin con las polticas municipales en torno al fortalecimiento
de la trama socio productiva. A modo de conclusin, se expondr las sucesivas lneas de
trabajo.
El modelo neoliberal establecido por la ltima dictadura militar (1976-1983),
llev adelante polticas las cuales lograron un incremento del desempleo y el deterioro
de las condiciones laborales, cada vez ms sumidas en un proceso de creciente
flexibilizacin. Como resultado de la poltica econmica, a fines de los aos 80 la
pobreza era de un 12% y la disminucin del ingreso medio de los hogares del 51%,
comparndola con el ao 1974. (Vargas, Nez; 2006).
El gobierno suspendi los planes de promocin industrial, redujo beneficios
poniendo en funcionamiento la estrategia de recortar sus plazos de vigencia. Tambin se
elimin el Banco Nacional de Desarrollo. En opinin de los actores de la poca, el
crdito industrial de largo plazo destinado a la inversin podra impulsar a aqullas
ramas industriales que ms interesaban a la economa nacional, a las economas
regionales y a las ramas bsicas proveedoras de insumos para otros sectores de la
industria. La creacin del Banco de Crdito Industrial Argentino en 1944 tena presente
esos objetivos (Rougier, 2004).
5

5
En primer lugar, los crditos no slo se destinaron a la inversin sino tambin a
financiar las actividades corrientes de las empresas industriales en plazos cortos o
medianos.
Si bien inicialmente se dispuso que el banco slo concedera prstamos a mediano y
largo plazo, una reforma de su carta orgnica en 1945 permiti atender la demanda de
crditos de corto plazo para financiar operaciones ordinarias como la compra de
materias primas o el pago de sueldos. Este se transformara en el principal uso de los
prstamos durante el perodo, relegando los prstamos de largo plazo con destino de
inversin a una porcin marginal.
Desde este punto de vista, la institucin adquiri un perfil comercial preocupada por
cubrir los gastos de evolucin de un conjunto de firmas ya instaladas, y suplant
gradualmente a los dems bancos comerciales en esa funcin.

En otro aspecto fundamental de la poltica crediticia tambin se observan incoherencias
en relacin a los objetivos declarados puesto que no estuvo dirigida a las empresas
Mancini Yanina
Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM)
Sidespertas_ya@hotmail.com
4

En concordancia con lo anterior, durante el primer mandato de Carlos Menem
(1989-1995), se llevaron adelante medidas que evitasen que el mercado laboral se
volviera un obstculo para la profundizacin del modelo. Entre ellas cabe destacar: la
descentralizacin de la negociacin salarial (decreto 470/93), la ley nacional del empleo
(N240/93), la penalizacin de la huelga antiprivatizacin, la imposicin por decreto de
la negociacin salarial en torno a la productividad (decreto 1334/91).
El cierre de La Cantbrica se ubica es este contexto de desaparicin de
establecimientos emblemticos provenientes de la zona que rodea el oeste del Gran
Buenos Aires; es decir, se tratan de fbricas de considerables dimensiones e importancia
por su arraigo en la poblacin del distrito, como la fbrica Textil Castelar
6
, en el ao
1994, y aos atrs la empresa dedicada a la produccin de cartn corrugado, Schcolnik,
7
Bajo nuevas premisas, el Estado ya no es un actor que tiene como rol primordial
mediar entre los intereses privados y los de los trabajadores asalariados, sino que se
encuentra ligado con el empresariado forneo en desmedro de la industria local, dando
as lugar al mercado en la potestad de generacin de polticas de empleo. Lo cual
concuerda con la idea de intervencin del Estado llevado hacia una mnima expresin
propagado por el dogma neoliberal. El mismo lleva a cabo un doble proceso, por un
lado en relacin a la progresiva disminucin del sistema de expertos que detentaba el
Estado Nacin y, por el otro, desconcentrar las funciones hacia los niveles

en 1988, ubicada en la localidad de Villa Tesei.

consideradas como las principales afectadas por la escasez de financiamiento: las
pequeas y medianas industrias. Las grandes empresas organizadas como sociedades
annimas absorbieron la mayor parte de los fondos prestados.
Existi una fuerte concentracin econmica y espacial que contradeca los objetivos
buscados por sus propios funcionarios y por los hacedores de la poltica econmica
nacional. (Rougier, 2004).

6
A partir de la dcada del '50, la Textil fue una de las industrias ms importantes del
rubro. Divididos en tres turnos de ocho horas, ms de 1.400 obreros trabajaban
diariamente en las cuatro hectreas que ocupaba en Castelar.
(http://unmedioenmoron.blogspot.com.ar/2011/12/textil-castelar-una-historia-de.html).

7 En el ao 1953, en la localidad de Villa Tessei, se instala una fbrica de envases de
cartn. Su fundador el Dr. Enrique Shcolnik, que con el tiempo, la transforma en una de
las principales fbricas del pas y latinoamrica de la poca, destinando su produccin a
las cajas de cartn corrugado para envasar diversos productos. La importante fbrica
acelera en forma importante el progreso de la zona con la creacin de muchas fuentes
laborales, creando una villa que fue conocida como Villa Shcolnik.
(http://www.papel-historia-arg.com.ar/biografias.html).


Mancini Yanina
Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM)
Sidespertas_ya@hotmail.com
5

subnacionales pero sin el correspondiente traspaso de recursos econmicos (Agoff,
2002).
En este sentido, a su vez, se observa un creciente proceso de recuperacin del
tejido socioproductivo en el territorio municipal. El concepto de desarrollo local se
orienta, por medio de distintos actores, dinmicas y estructuras hacia una
federalizacin con fortalezas territoriales, ms eficaz, equitativa y participativa
(Mendicoa; 2009, 27). Resulta ser una vuelta a la centralidad del Estado en cuanto a la
funcin de ordenador de las relaciones sociales, polticas y econmicas. Se logra
apuntar a polticas que impriman una marca distintiva del municipio, para lo cual
resulta necesario contar con una territorialidad integrada, es decir, caractersticas
similares y problemtica socioeconmica comn (Silva Lira; 2003). Se apunta a tener
en cuenta un rango de factores amplio que abarca desde pequeas y mediana empresas
hasta poblacin de reducida escala, una sociedad cohesionada, redes para el
fortalecimiento del capital social, la solidaridad y la confianza mutua, entre otras
cuestiones.
Las polticas implementadas por los municipios se concentran bajo la figura de
las agencias de desarrollo local (ADEL) abarcan un mismo tipo de poltica que es
llevada a cabo por distintas instituciones que se diferencian de acuerdo a cuestiones
tcnicas, jurdicas de los municipios. Es decir, articulan capacidades e instrumentos
para viabilizar instrumentos de ejecucin nacional, de actividades de cooperacin a
nivel local para la planificacin, la asistencia tcnica, la ejecucin y canalizacin de
recursos financieros nacionales e internacionales (Villar: 2007; 106).
El desarrollo local, a su vez, se encuentra ligado al concepto de desarrollo
territorial, el cual se caracteriza por ser un proceso poltico, institucional y econmico
que genera actividades econmicas de carcter productivo que poseen impacto en
trminos de reduccin de la pobreza y la desigualdad, creando empleo, equidad e
inclusin, de tal manera que reduce los desequilibrios entre las regiones. Procura
integrar el desarrollo local, la planificacin sectorial y el enfoque de economas
regionales. Por el hecho de constituirse como un proceso mutiescalar,
insterinstitucional y multiactoral que concibe al territorio como una dimensin integrada
por sujetos producto de procesos de construccin social de los agentes de desarrollo que
actan en el (Casalis, Villar: 2011, 118).
Siguiendo a Garca Delgado, existen tres modelos de Desarrollo Local: los
distritos industriales, los entre interjuridiccionales y los denominados consorcios o
corredores productivos. El EPIBAM, un ejemplo de distrito industrial, es una entidad
autrquica provincial cuyo Directorio se encuentra integrado por un representante del
gobierno de la Provincia de Buenos Aires, el intendente de Morn y el presidente de la
Unin Industrial del Oeste. Asimismo, el objetivo es la radicacin de establecimientos
industriales y productivos en general, dentro de los lmites del Parque Industrial,
estimulando la participacin privada y la autogestin. De acuerdo con la clasificacin
Mancini Yanina
Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM)
Sidespertas_ya@hotmail.com
6

expuesta por Arroyo, el EPIBAM presenta un perfil de desarrollo surgido de una crisis
paulatina (Arroyo, 2003).
En este sentido, el distrito de Morn
8
El desarrollo local en el municipio de Morn, se materializa en seis instancias:
Promocin de la Actividad Econmica, Agencia de Empleo, Produccin Ms Limpia,
Responsabilidad Social Empresaria, Ventanilla nica y Economa Social. Se pretende
construir un tejido social, capital social denso, junto a una base econmica consistente
para el desarrollo industrial y comercial del distrito. Adems en el municipio se
encuentra la Coordinacin de Promocin del Empleo, la misma est formada por las
subsecretaras de Promocin del Empleo y Economa Social y la de Planificacin
Estratgica y Administracin General. La Coordinacin es un sistema que
interrelaciona un conjunto de herramientas, polticas activas de empleo, oportunidades
de trabajo originadas en el sector privado y/o pblico y a las/os trabajadoras /es que
buscan mejorar o lograr si insercin laboral.
, que tiene una poblacin de 324.000
habitantes, cuenta con un modelo de descentralizacin en Unidades de Gestin
Comunitarias (UGC), se encuentra con un ptimo ndice de NBS, y su principal
actividad econmica se concentra en la industria, comercio y servicios () estos rasgos
intentan hacer notar los rasgos para una territorialidad integrada a favor del desarrollo
local (Mendicoa: 2009, 32). El municipio se observa como una instancia de
intermediacin, ya que se encuentra en contacto con los distintos sectores de produccin
que se desarrollan en el territorio, el nivel de tecnologa requerida y se encarga de
gestionar en base a las distintas reglamentaciones.
9
En cuanto a la dimensin participativa de los distintos actores, como seala
Chiara (2006: s/p), es mandato de los dichos actores encargados de financiar, disear y
ejecutar polticas y tambin demanda sostenida por ONG y organizaciones. () Supone
en cada caso distintos modos de concebir la relacin entre el Estado y la sociedad en los

Este emprendimiento se enmarca dentro de un contexto caracterizado por una
baja autonoma municipal para formular polticas propias y, a su vez, un elevado nivel
de reclamo por parte de la ciudadana, por la cercana del mbito municipal, contando
con recursos (econmicos, tcnicos, humanos, entre otros) limitados para satisfacer
dichas demandas. Sin embargo, dicha iniciativa forj un espritu asociativo entre todos
los empresarios, adems de crear un contorno favorable para que las PyMes se
desarrollen, tanto desde lo individual como desde lo grupal.

8
La ley provincial 11.671, del ao 1995, estableci que Morn sea dividido en tres
partidos: Ituzaing, Hurlingham y Morn.

7 www.moron.gov.ar



Mancini Yanina
Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM)
Sidespertas_ya@hotmail.com
7

procesos de diseo, ejecucin y evaluacin de polticas. El anlisis del funcionamiento
del ente, pone en evidencia que el desafo se centra en revisar los alcances y
limitaciones de los escenarios de participacin que las leyes municipales/provinciales
configuran. En este sentido, los escenarios se definen en la interaccin del conjunto de
reglas de juegos que cada poltica pblica define y las caractersticas del entramado de
actores que se involucrar en el proceso.
10

8 Siguiendo a Velsquez, Muoz y Gonzlez (1992: 270), un escenario es un mbito
social de encuentro entre individuos, grupos y fuerzas sociales y/o polticas que
permite la confrontacin de opiniones, aspiraciones, iniciativas y propuestas,
representativas de una gama de identidades y de intereses especficos de los cuales son
portadores tales agentes () son lugares de confrontacin de intereses y de toma de
decisiones sobre las orientaciones de las polticas y las acciones concretas que deben ser
ejecutadas en el marco de la gestin y de la prestacin de servicios () se desplieguen
relaciones de poder () son asimtricos y operan factores de desigualdad.


En cuanto al proceso de creacin del ente, el mismo se logra resumir en cuatro
fases. La primera, denominada, Cantbrica I, est formada por las condiciones del
estado municipal para llevar a cabo el EPIBAN. Entre ellas se destaca la Ordenanza
4035/01 y sus modificatorias que estableci la eximicin del 100% en los derechos de
construccin y habilitacin. Se instituy un cronograma quinquenal de pago de la Tasa
de Inspeccin de Seguridad e Higiene, que marc que el primer ao se paga el 80%; el
segundo ao, el 60%; el tercer ao, el 40%; el cuarto ao, el 20%; para llegar al quinto
ao con la eximicin completa. Por otra parte, las evaluaciones sobre las caractersticas
de las empresas (tamao, sectores, tecnologa) que podan instalarse en La Cantbrica
fue obra del trabajo realizado por dos universidades: la Universidad de Morn y la
Universidad Tecnolgica Nacional Regional Haedo, las cuales tambin realizaron un
trabajo de impacto ambiental de la radicacin de empresas en la zona.
En lo que respecta a la Cantbrica II, se aboc a la ampliacin en un predio de
diez hectreas adyacentes al actual emplazamiento donde se proyect construir 70 mil
metros cuadrados de superficie cubierta. Esto se llev a cabo para busca duplicar el
nmero de empresas PyMEs del Parque, acrecentando la oferta laboral. Adems, los
fondos correspondientes al pago de la 1 etapa del Parque fueron utilizados para realizar
la infraestructura de ste proyecto.
Por su parte, la Cantbrica III, se trat de la ocupacin de los terrenos de la
fbrica Mc Lean de doce hectreas y media, para instalar a las PyMEs que cuentan con
proyectos de desarrollo lo cual les demanda un mayor espacio fsico. Sobre un predio de
125 mil metros cuadrados, 75 mil sern de uso exclusivo y 50 mil estarn destinados al
uso comn de todas las empresas residentes.
Mancini Yanina
Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM)
Sidespertas_ya@hotmail.com
8

La sustentabilidad de dicha polticadurante el gobierno de Sabbatella
11
A manera de cierre del trabajo, el cual se aboc a la indagacin de actores tanto
surgidos de las distintas esferas del Estado y del sector empresario para el
fortalecimiento de la estructura institucional con arraigo en el escenario local; en
prximas investigaciones se relevar la actuacin del sindicato, OUM, tanto la seccional
Morn como tambin la direccin nacional, en la creacin y constitucin y/o trayectoria
del ente. Ya que son participantes mencionados en la sesiones de aprobacin de la ley
provincial que da origen al EPIBAM.
, el cual
presenta un color poltico opuesto al del anterior intendente Rousselot, es un ejemplo en
cuanto a tomar la poltica local como articulacin de la capacidad estratgica, ms
vinculada a la coordinacin de impulsos de redes sociales autnomas (Garca Delgado:
1996, 35).
12
Teniendo en cuenta dichas sesiones de Senado de Buenos Aires, result un
proyecto pergeado por la Unin Obrera Metalrgica de la Repblica Argentina
(OUMRA) junto a la Unin Industrial del Partido de Morn (UIPAM). El mismo se
orientaba a radicar cien empresas pequeas y/o medianas con el fin de que compartieran
servicios comunes y as abaratar los costos de produccin. De esta manera, se calculaba
generar entre 3000 y 5000 puestos de trabajo. Y adems se retoma el tema de la
cogestin industrial. Con lo cual se puede inferir, un grado de intervencin considerable
por parte del sindicato. Esta presuncin se arroja teniendo en cuenta que en La
Cantbrica, como resultado de su gran productividad e importancia en el mercado
nacional, tuvo representantes sindicales quienes luego ocuparon roles en la arena
poltica-institucional. Tal resulta el caso de Roberto Ruz, secretario general de La
Cantbrica y ex presidente del Honorable Concejo Deliberante de Morn, luego
asesinado en el ao 1952. Por lo expuesto anteriormente, se puede deducir que las
barreras que separaban ambas esferas resultaban permeables, en una poca de esplendor
de la fbrica y se investigar si en la etapa de constitucin del Ente aconteci de igual
manera, para lograr una suerte de proyeccin del sindicalismo hacia el exterior de la
estructura de la fbrica, para abogar por derechos y polticas pblicas de corte ms
generales, en un escenario extensivo.


9
Martn Sabbatella tuvo un activo papel previo a ser electo intendente desarrollando el
rol de presidente de la Comisin de J uicio Poltico que tuvo como objeto evaluar el
accionar del por entonces jefe comunal J uan Carlos Roussellot, encontrado culpable de
negligencia por la contratacin del servicio de ordenamiento vehicular y separado de su
cargo. Luego el conjunto de las fuerzas que formaban parte de la Alianza CUR-Frepaso
lo designaron candidato a intendente en el ao 1999. En dicho ao fue electo por la
Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educacin que obtiene el 52.7%. Nuevamente
es electo en el ao 2003, esta vez por un partido nuevo comunal llamado Nuevo Morn.
Es reelecto en 2007 con el 54.97% de los votos.
12
Senado de Buenos Aires. Diarios de sesiones. 23 de marzo de 1995. (pp. 79-81).
Mancini Yanina
Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM)
Sidespertas_ya@hotmail.com
9





Mancini Yanina
Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM)
Sidespertas_ya@hotmail.com
10



Fuente.

Ley provincia N 11.949 (1995).

Bibliografa.

Accotto, Alejandro; Grimberg, Irene; y Martnez, Carlos (2010), Estudio de las
Transferencias monetarias de la provincia de Buenos Aires hacia sus
municipios: tendencias y alternativas, en: Revista Documentos y Aportes en
administracin pblica y gestin estatal, Ao 10, Nmero 14, Universidad
Nacional del Litoral. Santa Fe. Pgs. 73 a 111.
Altschuler, Brbara y Casalis, Alejandro (2006), Aportes del Desarrollo local y
la Economa Social a una estrategia nacional de desarrollo, en: El Desarrollo
en un contexto postneoliberal. Hacia una sociedad para todos, Editorial Ciccus,
Buenos Aires.
Arroyo, Daniel (2003), Los ejes centrales del Desarrollo local en Argentina.
J efatura de Gabinetes de Ministros, Buenos Aires, Argentina.
Cao, Horacio, Vaca, J osefina (2006), El fracaso del proceso descentralizador
argentino. Una aproximacin desde la crtica a sus supuestos conceptuales, en:
Revista Nmadas, julio-diciembre, n1 14. Universidad Complutense de Madrid,
Madrid.
Cravacuore, Daniel (2011) El asociativismo intermunicipal reciente en la
Repblica Argentina, Sexto Congreso Argentino de Administracin Pblica.
Resistencia, (Chaco), 7 de julio de 2011.
Cravacuore, Daniel, Ilari, Sergio, Villar, Alejandro (2004), La articulacin en la
gestin municipal. Actores y polticas, UNQui, Bernal, pgs. 149 a 159.
Casalis, Alejandro y Villar, Alejandro (2011), Desarrollo territorial, polticas
pblicas y desconcentracin, en: Garca Delgado, Daniel y Peirano, Miguel
(comps.) (2011), El modelo de desarrollo con inclusin social. La estrategia de
mediano plazo, IDISA, FLACSO, Ediciones Ciccus, Buenos Aires. Pgs. 103-
131.
Garca Delgado, Daniel (1996) Nuevos escenarios locales. El cambio del
modelo de gestin, en: Garca Delgado, Daniel (comp.) (1996) Hacia un nuevo
modelo de gestin local. Municipios y sociedad civil en Argentina, Oficina de
publicaciones del CBC-UBA, Buenos Aires.
Mancini Yanina
Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM)
Sidespertas_ya@hotmail.com
11

Daz de Landa, Martha (2007), Las relaciones intergubernamentales desde los
gobiernos locales en Daniel Cravacuore y Ricardo Israel (comp.) Proceso
polticos comparados en los municipios de Argentina y Chile (1990 2005),
Universidad Nacional de Quilmes / Universidad Autnoma de Chile, Bernal.
Pginas 229 a 270.
Rougier, Marcelo (2006), Un largo y sinuoso camino: Auge y decadencia de
una empresa siderometalrgica argentina, La Cantbrica 1902-1992, en:
Desarrollo Econmico, vol. 46, N 183 (Octubre-Diciembre).
Rougier, Marcelo (2004), Industria, finanzas e instituciones en la Argentina. La
experiencia del Banco Nacional de Desarrollo, UNQ.
Rofman, Adriana (2006), Polticas socioproductiva: un intento de adaptacin
del desarrollo local a la realidad del Conurbano bonaerense, en: Rofman,
Adriana y Villar, Alejandro (comps.) (2006), Desarrollo local. Una revisin
crtica del debate. Universidad Nacional de Quilmes, Universidad de General
Sarmiento, Espacio Editorial, Buenos Aires. Pgs 259-286.
Rosanvallon, Pierre (1995), La nueva cuestin social. Editorial Manantial,
Buenos Aires. Pgs. 7 a 36, 187 a 197, 213 a 215.
Mendicoa, Gloria Edel (dir.) (2009), Desarrollo local y territorialidad
integrada, Prometeo-UNLaM, Buenos Aires.
Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin (2006), La construccin pblica
del Desarrollo Local. La experiencia del Plan Nacional Manos a la Obra,
Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, PNUD, Buenos Aires.
Schvarzer, J orge (2006), La industria Argentina en la tormenta de los 90, en:
Revista Nueva Sociedad, N 158.
Vargas, Virginia y Nez, Mara Clara (2007), Directorio obrero?
Trabajadores y representantes sindicales en La Cantbrica, imgenes conflictivas
sobre el pasado en comn (1973-1976), en: Revista Taller. Sociedad y Cultura,
N 24.
Villar, Alejandro (2007), Las polticas municipales de desarrollo econmico
local, en: Villar, Alejandro (2007), Polticas municipales para el desarrollo
econmico-social. Revisando el desarrollo local. Coleccin Transformacin,
FLACSO-CICCUS, Buenos Aires. Cap. 5.
Ziccardi, Alicia, (2002), Las ciudades y la cuestin social en: Alicia Ziccardi
(comp.) Pobreza, desigualdad social y ciudadana. Los lmites de las polticas
sociales en Amrica Latina, CLACSO, Buenos Aires



Mancini Yanina
Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM)
Sidespertas_ya@hotmail.com
12






Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014

Ttulo de la Ponencia: El presupuesto participativo en Argentina: tensiones en torno a la
profundizacin de la experiencia democrtica.

Autores: Carlos R. Martinez (cmartinez@ungs.edu.ar), Rodrigo Carmona
(rcarmona@ungs.edu.ar) y Alejandro Lpez Accotto (alopez@ungs.edu.ar),
investigadores-docentes del rea de Estado, Gobierno y Administracin Pblica del
Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento.

rea temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.

Resumen: El objetivo de la presente ponencia es dar cuenta de las tensiones generadas
por el presupuesto participativo en trminos de expansin de la experiencia
democrtica. Para ello, se busca profundizar en dos dimensiones del presupuesto
participativo: la poltico institucional (impacto en las relaciones polticas en el territorio
y diseo institucional desplegado) y la participativa (tipos de participacin y
caractersticas de los espacios de participacin multiactoral generados). La principal
conclusin es que el PP, bajo ciertas condiciones, permite generar nuevos canales de
participacin e intensificar la experiencia democrtica, pero que tal potencialidad se
encuentra condicionada por una serie de factores.
Introduccin

En los ltimos aos venimos asistiendo a un muy importante proceso de
transformaciones polticas y sociales, que tensionan la validez y competencia de los
gobiernos para dar respuestas decisivas en reas claves de la convivencia y
estructuracin social, con una mayor intervencin de la ciudadana en cuestiones de su
entorno cercano.

La implantacin del modelo de intervencin participativa tuvo como marco la reforma
estatal que, a fines del siglo pasado, redefini las relaciones Estado-sociedad, poniendo
en cuestin la matriz Estado-cntrica y abriendo nuevos espacios, para la intervencin
del sector privado y la sociedad civil, que asumi nuevos roles en la gestin de las
polticas.

Cuando la recuperacin del papel del Estado gan lugar como matriz orientadora en la
ltima dcada, el principio participativo apareca en los diseos institucionales, como
garanta de democratizacin de las relaciones del Estado con la sociedad. Es as que en
los ltimos aos se han expandido notablemente mecanismos de participacin a
diversos mbitos.

Es en este contexto, que se destaca especialmente el desarrollo de distintas experiencias
de Presupuesto Participativo (PP) en la esfera local, a lo largo y a lo ancho de todo el
pas, con muy importantes resultados e implicancias en materia social, poltica e
institucional.

La presente ponencia surge como uno de los productos del Proyecto de Investigacin
El Presupuesto Participativo en la Argentina. Alcances y perspectivas en materia de
transformacin poltica, social y de gestin pblica, iniciado en el ao 2012 y llevado
adelante por parte de un equipo de investigadores del rea de Estado, Gobierno y
Administracin Pblica del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de
General Sarmiento.

En el maro de dicho Proyecto, se han construido cuatro dimensiones de anlisis para el
estudio del PP en Argentina: poltico-institucional, participativa, intraburocrtica y
financiero distributiva. La presente ponencia se centra, fundamentalmente, en las
dimensiones poltico institucional y participativa, operando las dimensiones financiero
distributiva (peso del presupuesto participativo en el presupuesto municipal y criterios
de distribucin de recursos aplicados a nivel territorial) e intraburocrtica (capacidad del
PP para transformar las estructuras y formas de funcionamiento tradicionales del
gobierno local), como marco contextual.

A su vez, se plantea una estrategia metodolgica de triangulacin, entre un trabajo
cuantitativo realizado sobre el universo de municipios argentinos con PP, con olas
correspondientes a los aos 2008, 2011 y 2014 (actualmente en proceso de
relevamiento) y un estudio cualitativo, que consiste en la realizacin de entrevistas a
partir de un cuestionario semi estructurado y, eventuales, observaciones participantes, a
un grupo de 15 municipios, representativo de la variedad de experiencias desarrolladas
en el pas, oportunamente complementado con el anlisis normativo de dichas
experiencias y con el auxilio de otras fuentes documentales.

Algunos debates en el desarrollo de nuevas polticas locales

Las reformas econmicas neoliberales desplegadas en Amrica Latina en los noventa, y
el proceso de descentralizacin y transferencia de funciones del nivel nacional hacia los
niveles inferiores de gobierno fueron plasmando nuevas dinmicas en el plano
territorial. Estas polticas tuvieron un impacto de carcter dual sobre el conjunto de
gobiernos locales de la regin.

Por un lado, los municipios han sido testigos de una ampliacin en sus funciones y
responsabilidades y en menor medida en sus atribuciones, debiendo proveer de este
modo un conjunto mayor y ms heterogneo de servicios a la comunidad, sin que ello
haya implicado un incremento en sus recursos tcnicos, jurdicos, econmicos, humanos
y administrativos acorde al referido crecimiento en la cantidad y complejidad de sus
tareas.

Por otro, se ha resignificado y en alguna medida jerarquizado el mbito local. Los
municipios han comenzado a tener una mayor importancia en razn de la cercana dada
entre gobernantes y gobernados. Tal proceso, a su vez, ha posibilitado el desarrollo de
nuevas prcticas y de formas organizativas novedosas adoptadas para la resolucin de
problemas.

Todo ello ha dado lugar a la aparicin de un conjunto heterogneo de prcticas y
polticas, que podramos caracterizar, en forma muy genrica, como nuevos
mecanismos de gestin pblica, ms participativos, que, en distinta medida, cuestionan
las formas de representacin ms tradicionales y los mecanismos de gestin ms
enraizados en las administraciones pblicas locales.

Precisamente, el Presupuesto Participativo, aparece como una herramienta innovadora
que busca replantear el modo de planificar y gestionar el territorio incorporando las
perspectivas de distintos actores en un escenario de creciente complejidad y
promoviendo formas de participacin ms directas y vinculantes en los asuntos de
gobierno.

As, frente a polticas ms generalistas en el tratamiento de las problemticas locales se
destaca la importancia de examinar las especificidades territoriales, con el objeto de
adecuar las agendas y modalidades de intervencin a las particularidades que son
propias de cada sitio.

Ello conlleva propiciar procesos de transformacin sobre la base de un enfoque
estratgico que combine una lgica de funcionamiento transversal e intersectorial y el
despliegue de redes e interacciones entre los diversos actores locales desde una
perspectiva de gobernanza.

En trminos generales, la nocin de gobernanza en la literatura especializada remite al
proceso de pasaje gradual desde una modalidad de actuacin gubernamental cuyo eje
est en la primaca excluyente del gobernante en el plano de la direccin y conduccin
poltica, a una situacin donde se establecen mayores grados de interaccin y se
reconocen las dependencias mutuas entre las distintas instancias poltico-institucionales
y sociales.

De este modo, la nocin bsica de gobernanza remite, fundamentalmente, a la decisin
poltica de parte de las autoridades estatales, ms o menos voluntaria, de compartir el
poder. Esto es, de democratizar las decisiones de gobierno, incorporando a actores no
estatales, que se espera representen lo ms ampliamente posible los distintos intereses
sociales, en el diseo, implementacin, evaluacin y control de las distintas acciones de
gobierno.

En el mbito local en particular, la riqueza de la nocin de gobernanza se expresa en el
hecho de que la administracin local aparece como ms verstil y flexible a la hora de
atender las demandas ciudadanas y generar los espacios de discusin e inclusin en
articulacin con otras instancias de gobierno, necesarios para dotar a dicha atencin de
eficacia y legitimidad.

De esta forma, podramos conceptualizar a la gobernanza y a los distintos instrumentos
utilizados para fortalecerla, entre los que se inscribe el Presupuesto Participativo, como
los cambios desplegados en las polticas pblicas municipales, en pos de lograr un
modelo de gestin participativo que permita conducir y fortalecer los procesos
multidimensionales de desarrollo local, en las condiciones imperantes en el actual
contexto histrico.

El PP, tratara entonces sobre la divisin del poder con la sociedad en la definicin de
polticas pblicas, en general y en la toma de decisiones respecto al destino del gasto
pblico (fundamentalmente de inversin), en particular.

Asimismo, ms all de sus impactos directos sobre el desarrollo local, visibles en una
mayor participacin popular y por tanto una mayor democracia, pueden atribuirse al PP
efectos indirectos, vinculados con una transformacin general en la forma en que los
estados municipales operan.

As, pueden detectarse efectos polticos (en trminos de legitimidad, producto de la
gobernanza), sociales (en cuanto a un mayor empoderamiento popular dado por la
participacin), econmicos (en referencia a una distribucin ms progresiva del gasto
pblico local) y de gestin pblica (en lo tocante a su desburocratizacin y a la
tendencia a funcionar en red).

Puesto que, en nuestro pas, se trata de una poltica que apenas supera la dcada de
antigedad y cuya expansin remite fundamentalmente al ltimo lustro, es posible
advertir una relativa vacancia en materia de investigaciones acadmicas que aborden la
temtica del Presupuesto Participativo en la Argentina en forma sistemtica y
comparada.

En efecto, la literatura responde predominantemente a estudios de caso puntuales sobre
experiencias particulares y, en menor medida, a trabajos que ponen el nfasis en una
mayor discusin terica sobre la poltica.

Entre dichas vertientes, hay una ausencia de trabajos que combinen las ventajas de
ambas perspectivas discusin terica y examen de alcances, limitaciones y
condicionantes-, considerando el anlisis de caso en profundidad de un conjunto variado
de experiencias en trminos comparativos.

El Presupuesto Participativo en Argentina

El Presupuesto Participativo comienza a desplegarse en Argentina luego de los
estallidos sociales de 2001, en un escenario marcado por una grave crisis de
representacin.
A partir de las primeras experiencias, que datan de 2002, los gobiernos locales
argentinos han, paulatinamente, desarrollado el Presupuesto Participativo, con un salto
cuantitativo muy importante en la cantidad de experiencias a partir de 2008, ao en que
se pasa de diez a veintin municipios con PP, registrndose en la actualidad cerca de
sesenta experiencias vigentes.

Vale destacar, que a lo largo de la ltima dcada distintos gobiernos locales han
decidido decidan descontinuar la implementacin de esta poltica, en general en un
contexto de cambio de autoridades polticas (incluso en experiencias bastante asentadas)
o de falta de consolidacin de los procesos, que en algunos casos no lograron prosperar,
siquiera a nivel de prueba piloto (siendo el principal sntoma de tal falta de
consolidacin las dificultades para ejecutar en tiempo y forma los proyectos priorizados
a partir de la participacin popular).

Es importante resaltar la profunda heterogeneidad que en materia de recursos,
funciones, autonoma y escala presentan los municipios argentinos, tanto por el
encuadre institucional previsto para ellos en las respectivas legislaciones provinciales,
como por las caractersticas histricas, sociales, polticas, culturales y geogrficas
particulares de cada uno de los distintos territorios.

En efecto, en 2012, uno de cada cuatro argentinos viva en un municipio con PP.
Distritos que, en conjunto, han puesto a consideracin de la poblacin, el destino de ms
de $450 millones, de recursos municipales (alrededor de 100 millones de dlares
estadadounidenses, al tipo de cambio de dicho ao), de los que han resultado ms de
1.000 Proyectos, con un costo promedio cercano a los $450.000 (cerca de 100.000
dlares).

A su vez, han participado en la eleccin de tales proyectos ms de 200.000 personas,
mientras que 50.000 ciudadanos y ciudadanas han formado parte de las instancias
asamblearias de diagnstico de problemas, determinacin de prioridades y elaboracin
de proyectos, en lo que puede conceptualizarse como una participacin de alta densidad,
con el acompaamiento de ms de 500 funcionarios municipales y el respaldo de
normas tratada por ms de 300 legisladores locales.

En lo que respecta a su distribucin geogrfica, la gran mayora de las experiencias
corresponde a la zona central del pas, la que, histricamente, puede conceptualizarse
como la ms desarrollada.

Ello, sumado al hecho de que casi no se registran casos en el Noroeste, regin
caracterizada por los liderazgos polticos tradicionales, lo que parece mostrar cierta
relacin entre la adopcin del PP y el grado de desarrollo territorial, influenciada por
factores sociopolticos y culturales, tales como los estilos de gestin y la tradicin
institucional de cada lugar.


Caracterizacin de los casos

El municipio de Rosario se encuentra ubicado en el sur de la Provincia de Santa Fe, a la
vera del ro Paran. Es cabecera del departamento homnimo y se sita a 300
kilmetros hacia el norte de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Con una poblacin
cercana al milln de personas, la ciudad es el ncleo de un rea metropolitana mayor
integrada por diecisis localidades ms, cuya poblacin asciende a algo ms de un
milln de habitantes (ms de un tercio de la poblacin de toda la provincia y la tercera
aglomeracin urbana de la Argentina). Desde 1989 se encuentra bajo gobierno del
Partido Socialista (que tambin ocupa el gobierno provincial desde 2007 y es opositor al
gobierno nacional), con alternancia de nombres y tendencias, pero siempre dentro de
dicha estructura partidaria, y se ha consolidado como una gestin local que suele
conceptualizarse como una de las ms innovadoras de todo el pas. Puede apreciarse que
el PP, al dar lugar al desarrollo de distintas polticas participativas, ha perdido cierta
importancia relativa, en tanto forma ahora parte de una plyade de mecanismos
participativos ms especficos y desarrollados.

El municipio de San Miguel, con casi 300 mil habitantes, se localiza en la Provincia de
Buenos Aires en el segundo cordn del Conurbano Bonaerense, formando parte de la
Regin Metropolitana de Buenos Aires. Desde su conformacin en 1995 (como fruto de
la divisin del antiguo distrito de General Sarmiento) ha tenido distintos gobiernos
justicialistas con un modelo de intervencin predominantemente tradicional y poco
innovador en trminos polticos y administrativos, desde 2013 pertenece a una lnea
poltica, dentro del justicialismo, opositora a los gobiernos provincial y nacional. En los
ltimos aos, no obstante, ha incorporado nuevas prcticas y procesos de gestin,
especialmente a partir de la prdida de preponderancia, dentro del justicialismo local, de
las tendencias ms vinculadas con la tradicin castrense, de gran raigambre en el
territorio, dado que buena parte del Cuartel Militar de Campo de Mayo (el mayor del
pas) se encuentra en l. Sin perjuicio de ello, por tratarse de una de las pocas
experiencias en el pas en que el PP se origin de abajo hacia arriba, esto es, por
presin de las organizaciones sociales, se advierte cierto cambio en la impronta de esta
poltica en los ltimos aos, con cierta prdida de importancia de las organizaciones y
de los procesos asamblearios y una bsqueda de masividad en la participacin
concentrada en la votacin de los proyectos.

Mendoza es una ciudad situada al oeste de Argentina y conforma la totalidad del
departamento capital de la Provincia del mismo nombre. Cuenta con una poblacin de
ms de 115 mil habitantes, que unidos a su rea metropolitana se elevan a ms de 850
mil personas, lo que la convierte en la cuarta mayor aglomeracin del pas y en el
principal asentamiento humano de la Regin de Cuyo. En la actualidad gobierna el
distrito el partido radical (UCR), opositor al gobierno provincial (desde 2011) y al
gobierno nacional y se han buscado nuevos mecanismos de articulacin multiactoral y
planificacin de la ciudad. En tal sentido, se advierte cierto proceso de consolidacin
gradual del PP, al orientarse sus proyectos hacia temticas socio comunitarias, en vez de
centrarse en infraestructura urbana, en un distrito donde el dficit de la misma es bajo.
Del mismo modo, la generacin de una participacin ms importante de la ciudadana
en la formulacin de los proyectos tambin opera en la misma direccin, as como el
esfuerzo, desde el gobierno local, por mejorar los mecanismos de evaluacin de los
proyectos.

Zrate se ubica al norte de la Provincia de Buenos Aires, en la ribera del Ro Paran, en
el eje Buenos Aires- Rosario y cuenta 110 mil habitantes. Territorialmente, adems de
la localidad homnima (cabecera del Partido) cuenta con otra poblacin de importancia
(Lima) con reivindicaciones autonomistas, un sector rural (Escalada) y una parte insular
(con poblacin con carencias crticas). El actual intendente, que abreva en la tradicin
socialista, es aliado del kirchnerismo a nivel nacional y en el ltimo tiempo ha tratado
de optimizar el funcionamiento municipal mejorando los procesos administrativos
internos y generando nuevos mecanismos de acercamiento con la ciudadana. Al
respecto, se destaca tanto el desarrollo de mecanismos de cogestin con las
Organizaciones de la Sociedad Civil, en la ejecucin de los proyectos, como los intentos
por implementar formas de planificacin participativa al interior de la estructura de
gobierno municipal, esto es, una suerte de PP en el que los participantes son los
representantes de las distintas unidades y dependencias municipales.

La Costa, comprende un conjunto de localidades balnearias poco articuladas desde lo
territorial y funcional, en el sur de la Provincia de Buenos Aires, con 70 mil habitantes
permanentes, (cifra octuplicada en el perodo estival, dado su carcter de distrito
turstico), bajo gobierno kirchnerista, con incipientes acciones en materia de
participacin y discusin con la ciudadana. Es de destacar que se trata de un caso en
que el PP se centra exclusivamente en obras de infraestructura urbana y que ha
permitido desarrollar ciertos proyectos de envergadura relevante, mostrando una buena
articulacin, tanto con el gobierno nacional como con el provincial.

Villa Mara se ubica en el centro geogrfico de la Argentina, en la provincia de
Crdoba. Tienen una poblacin de 80.000 habitantes. Su actual intendente es
kirchnerista (y por tanto no alineado con el gobierno provincial pero s con el nacional)
y lder de una lnea poltica local que gobierna el territorio desde hace quince aos.
Viene desarrollando una poltica de descentralizacin en las reas perifricas y un
incipiente proceso de planificacin participativa, con lgicas que atraviesan el PP. En tal
sentido, el PP parece haber evolucionado hacia formas de planificacin participativo de
mayor escala, pero con un nivel ms elevado de intermediacin, en tanto centran la
participacin en los representantes de las Organizaciones con presencia en el territorio.

Rafaela se encuentra ubicada en el centro de la provincia de Santa Fe, al centro este del
pas. Cuenta con una poblacin de unas 90.000 personas. Su gobierno local pertenece al
Partido J usticialista (alineado con el gobierno nacional, pero opositor al gobierno
provincial) y la gestin local se caracteriza por la promocin de diversos mecanismos de
articulacin pblico-privada, con especial nfasis en las polticas enfocadas en el campo
de la produccin, dado el carcter industrial del distrito. Plantea una estrategia dual en el
desarrollo del PP, donde el proceso dedicado a los proyectos de infraestructura es
bianual, correspondiendo el primer ejercicio a la elaboracin y priorizacin de los
proyectos y el segundo a su ejecucin. En cuanto a los proyectos socio comunitarios, los
mismos se formulan, eligen y ejecutan todos los aos.

La Matanza, en el Conurbano bonaerense, es el municipio de mayor poblacin del pas
(1.780.000 habitantes), tradicionalmente gobernado por el justicialismo (actualmente
alineado en el kirchnerismo) y caracterizado por una trama por dems densa de
Organizaciones de la Sociedad Civil, muy diversas y con una gran presencia territorial.
En virtud de ello, el PP solamente contempla la participacin de personas pertenecientes
a alguna de dichas organizaciones. Por su parte, el PP joven es ms flexible en cuanto a
los requisitos de participacin, al integrar incluso a jvenes que integran grupos con
bajo nivel de formalizacin institucional. Asimismo, el PP se encuentra ntimamente
relacionado al proceso de descentralizacin municipal y por tanto, se expande en el
territorio al ritmo de la misma, alcanzado, a la actualidad, a un tercio del total del
distrito, pero con planes de una prxima expansin.

Morn, en la zona oeste del Conurbano bonaerense, es un municipio con 320.000
habitantes, bajo gobierno de un partido provincial (Nuevo Encuentro, originalmente
formado en Morn) aliado del gobierno kirchnerista. Se trata de una de las gestiones
locales ms modernas de la regin, caracterizada por su proceso de descentralizacin y
por desplegar un amplio abanico de polticas participativas en el territorio, buscando
dotar a las mismas de un enfoque ligado con abordajes integrales. En tal sentido, en
forma similar a lo ocurrido en el caso rosarino, el PP, pese a seguir siendo una
herramienta de participacin que convoca a miles de personas, cede cierto espacio a
otros mecanismos de participacin, que interpelan con mayor precisin las necesidades
de distintos colectivos sociales y demogrficos.

Ro Grande, es el municipio de mayor poblacin de la Provincia patagnica de Tierra
del Fuego, en el extremo sur del pas. Tiene 70.000 habitantes y desde la recuperacin
democrtica es gobernado por la Unin Cvica Radical (actualmente opositora, tanto al
gobierno provincial como al nacional). Se trata de un proceso de PP muy ambicioso en
su diseo institucional, dado que incluye tanto un espacio que integra al conjunto del
territorio (Foro de la Ciudad), como un financiamiento especfico para la difusin y
sostenimiento del propio proceso asambleario. No obstante ello, ha presentado retrasos
en la ejecucin de los proyectos de tal significatividad que ha llevado a tomar la
decisin de centrar la atencin en la misma y suspender los procesos de desarrollo de
nuevos proyectos hasta haber superado la brecha de ejecucin.


Anlisis de las dimensiones poltico institucional y participativa

En este apartado, se presentan los principales resultados de los relevamientos de los diez
casos consignados. La metodologa utilizada consisti bsicamente en la realizacin de
entrevistas a informantes claves: funcionarios del rea del PP y de otras dependencias
municipales que en su gestin se relacionan con el mismo, concejales, vecinos
(participantes y no participantes, organizados o no) y referentes de organizaciones
sociales.

- Dimensin participativa

El PP ha impactado positivamente en el acercamiento del vecino con el municipio,
emergiendo a veces en espacios con una tradicin de participacin, y en otros casos,
como primera experiencia de involucramiento ciudadano en la cosa pblica. Por su raz
territorial y de conectividad con el gobierno local, el PP supone la construccin de
nuevas instancias favorables a una dinmica descentralizadora en estructuras que siguen
siendo primordialmente centralizadas. La importancia cuantitativa de la participacin
vara de caso a caso, en general mostrando tendencias crecientes y de gran rotacin de
los vecinos que se involucran, aunque con un ncleo que sostiene la participacin.

Por otro lado, se destaca su relevancia cualitativa en la construccin de identidades
amplias de acercamiento ciudadano (Foro, Barrio, Distrito) en las cuestiones colectivas
o de la comunidad ms all de la participacin por las demandas particulares.

En Zrate, La Costa, Villa Mara, Morn y Mendoza, el impulso inicial de la
herramienta del PP provino de la figura del intendente, mientras que la articulacin
institucional se dio fundamentalmente a travs de las asociaciones tradicionales de
vecinos.

San Miguel difiere de los anteriores, dado que el PP surge en 2008 (reglamentacin por
decreto) como resultado de un proceso de movilizacin de organizaciones sociales y
movimientos polticos, (Federacin de Tierra y Vivienda, Movimiento Libres del Sur,
Central de Trabajadores Argentinos), en un escenario de crisis institucional y recambio
dentro del peronismo local (Carmona y Anzotegui, 2010). A partir de all el diseo de
la herramienta fue de los movimientos y la universidad (UNGS), casi sin participacin
del municipio, recin con el paso de varias ediciones el municipio ha logrado
constituirse como el articulador de la experiencia, debilitndose de esta forma el peso
relativo que haban tenido las organizaciones en un comienzo y que poco a poco han ido
perdiendo, por su menor voluntad/capacidad de participar, as como por los cambios
institucionales.

En Rafaela, La Matanza, Ro Grande configuran casos intermedios, donde el PP se
apoya fuertemente en las organizaciones del territorio, ya sea vecinales (Ro Grande) o
territoriales (La Matanza) y en mecanismos ms amplios de interaccin pblico-privada
(Rafaela).

En Rosario, el PP emerge en un escenario de crisis de las instituciones polticas
representativas que atravesaba el pas en 20012002, por lo que PP canaliza las
demandas del ciudadano independiente que se expresaba en las asambleas
autoorganizadas en un proceso de rechazo generalizado a toda forma institucional de
representacin y participacin, dejando sin cabida a cualquier tipo de actor social o
poltico organizado. Sin embargo, el instrumento fue impulsado desde el comienzo por
una lnea interna del partido gobernante de modo que el proceso de movilizacin estuvo
tutelado y supervisado desde su origen, por las autoridades municipales, como una
forma de respuesta poltica ante la crisis. Este rechazo de los vecinos no organizados a
las formas tradicionales de adhesin poltico partidaria es bastante comn.

La tradicin previa de asociativismo o fomentismo local fue construyendo en los
vecinos mltiples representaciones acerca de las dinmicas de participacin ciudadana,
a veces positivas y a veces no.

La desconfianza remite a demandas histricamente insatisfechas y cooptacin (de
espacios y recursos), por parte de organizaciones poltico-partidarias y cpulas de
distintas organizaciones de la sociedad civil. As, el PP, en grados variables, refuerza la
confianza en la poltica (no tradicional, sino participativa) para el ciudadano
independiente, con nuevas formas de articular. La participacin desde las
organizaciones en el PP tambin depende de la receptividad de los vecinos no
organizados y los municipios, segn los casos y contextos especficos. En la relacin
con los vecinos (especialmente quienes nunca antes participaron) cierta desconfianza
suele dificultar el dilogo. Cuando tal barrera desaparece, las organizaciones nutren las
experiencias.

- Dimensin poltico-institucional

Los casos de Morn y Rosario, aunque con dismil trayectoria y estado de maduracin,
resultan claramente comparables entre s, al compartir un conjunto amplio de rasgos en
comn.

Por un lado se trata de construcciones polticas que, al menos al momento de comenzar
con el PP, tenan epicentro en el propio territorio, con lo que los rasgos ideolgicos
identitarios y la propia necesidad de generar una imagen asentada en valores tan
disimiles como la participacin y la efectividad de la gestin, resultaban centrales.

En tal sentido, el PP ha operado como punta de lanza, tanto de los procesos de
descentralizacin municipal, muy importantes en ambos territorios (canalizado por los
Centros Municipales de Distrito en Rosario y por las Unidades de Gestin Comunitaria
en Morn), como de la generacin de distintos mecanismos de participacin popular
que van desde formas ms o menos amplias e informativas, tales como las audiencias
pblicas, hasta espacios muy especficos de participacin de actores con intereses en un
campo muy definido, como los Foros de Seguridad, los Consejos de la Tercera Edad, de
Discapacidad o de la Niez.

As, el PP, aunque conservando un caudal de participacin muy importante, cede cierto
protagonismo a estas otras instancias de participacin, en las que determinadas
problemticas pueden ser abordadas con mayor profundidad y comunidad de intereses.

No obstante ello, en ambos casos se perciben tensiones, tales como la necesidad de
seguir incrementando los niveles de participacin, en Morn o de optimizar los niveles
de ejecucin de los proyectos, en Rosario.

El caso de Villa Mara guarda ciertas similitudes con las dos experiencias referidas,
aunque en una menor escala. Ello obedece a que el PP, ms all de contribuir a
consolidar la descentralizacin municipal (encarnada en los Municerca) e integrarse con
otras formas de participacin, ms o menos sectoriales (tales como el Concejo
Deliberante Infantil) ha dado paso a una forma distinta de mecanismo participativo,
denominado Planificacin Territorial Participativa, que busca combinar elementos
propios del PP y del Plan Estratgico, al ampliar la escala de la discusin (llevndola
ms all de un pequeo porcentaje del presupuesto municipal total), pero restringir el
tipo de participantes (priorizando a los representantes de organizaciones con presencia
en el territorio). Tal estrategia, ms terminante que las desarrolladas en Morn o
Rosario, puede llevar el PP a una etapa superior o puede implicar su mero fin, segn
resulte la calidad del proceso.

San Miguel y La Costa comparten, como rasgos centrales, la fuerte presencia del PP en
el territorio (en San Miguel por el muy significativo monto destinado al mismo y La
Costa por lo emblemtico de algunos proyectos desarrollados) y el viraje hacia formas
de funcionamiento que difieren un tanto de las originalmente propuestas. En tal sentido,
en ambos casos se busca ampliar el nmero de participantes y se enfrenta el riesgo de
disminuir la calidad de la participacin.

Por su parte, Mendoza y La Matanza, constituyen experiencias en pleno proceso de
consolidacin, en que a nivel del proceso (Mendoza) o del territorio (La Matanza) an
no se ha logrado cubrir la totalidad del espectro. As, en el caso mendocino, se est
avanzando hacia la incorporacin de la participacin ciudadana en todas las instancias
del proceso, no solamente en las de diagnstico, estableciendo formas de elaboracin
compartida de los proyectos y tendiendo hacia mecanismos de priorizacin en las
propias asambleas. A su vez, en la Matanza, la expansin del PP se encuentra
supeditada a los avances en el proceso de descentralizacin municipal, particularmente
costoso y complejo, pero asimismo por dems necesario en el municipio ms poblado
del pas, que es a la vez un territorio extenso (para sus niveles de densidad poblacional)
y por dems heterogneo.

Finalmente, en Rafaela, Zrate y Ro Grande, sobresale la cuestin de la ejecucin de
los proyectos. En el caso rafaelino, se ha optado por separar, para un tipo de proyectos,
los aos destinados a la formulacin, de aquellos dirigidos a la ejecucin (permitiendo
asimismo ampliar la escala de tales proyectos), mientras que para otra clase de
proyectos se contina con la lgica superpuesta en el tiempo, lo que permite dotar de
mayor sensacin de continuidad al proceso. En Zrate, ante dificultades con la ejecucin
de los proyectos, se ha resuelto fortalecer los mecanismos de cogestin de los mismos
con la ciudadana. Si bien tal curso de accin ha permitido mejorar ostensiblemente los
niveles de ejecucin e incluso puede contemplarse la idea de que ello habra generado
un mayor empoderamiento popular, es claro que limita fuertemente la capacidad del PP
para permear en las estructuras burocrticas tradicionales de la gestin municipal,
incidiendo positivamente sobre el conjunto de prestaciones desarrolladas por el
gobierno local. En Ro Grande, las dificultades con la ejecucin de los proyectos
llegaron a tal grado, que la separacin entre los perodos de formulacin y ejecucin ha
terminado siendo no ya de un ao para cada uno, como en Rafaela, sino de varios,
poniendo en jaque la continuidad misma de esta importante poltica de participacin
popular. En un imaginario gradiente, puede plantearse la situacin de Rafaela como la
de una interesante innovacin en materia de diseo institucional, la de Zrate como una
resolucin eficaz, pero no exenta de potenciales peligros a futuro y la de Ro Grande
como la muestra de que la sustentabilidad de una experiencia de PP no depende tanto de
su diseo institucional (que en Ro Grande se trata de uno de las ms avanzados del
pas) como de la capacidad de mantener la promesa bsica de materializar el mandato
popular.


Conclusiones

El Presupuesto Participativo aparece en los ltimos aos como una poltica relevante en
la esfera local argentina. Sus efectos y alcances en trminos polticos e institucionales y
en materia de participacin, son motivo de estudio en la actualidad.

Sin embargo, deber pasar algo ms de tiempo para poder evaluar su impacto y, en
especial, su sustentabilidad a medio y largo plazo.

El trabajo presenta un anlisis de la dimensin participativa y poltico-institucional del
PP en diez casos de estudio: Rafaela, San Miguel, Zrate, Villa Mara, Ro Grande,
Mendoza, La Costa, Morn, La Matanza y Rosario.

En todos los casos abordados el PP se configura como una poltica en permanente
ajuste, por una cuestin de aprendizaje y mejora y por los cambios en el tiempo de sus
objetivos polticos.

Ello puede sintetizarse en la necesidad de combinar distintos mecanismos de
empoderamiento popular y desarrollo de capacidades y conciencia en la poblacin, con
formas de participacin de menor intensidad, para ampliar y masificar la cantidad de
participantes, dotando de una mayor legitimidad al PP, tanto en opinin del conjunto de
la ciudadana, como hacia dentro de la propia gestin municipal.

Finalmente, se advierte un fuerte potencial del PP en trminos de territorializar la
gestin, ms claramente identificable en los casos en que acompaa un proceso de
descentralizacin municipal (Rosario, Morn, Villa Mara, La Matanza), pero
apreciable en el conjunto de experiencias relevadas. En igual sentido, su capacidad para
instalar la cuestin de la participacin en la agenda pblica local implica la
generacin de otros mecanismos de participacin, que le restan protagonismos e
incluso, en casos extremos (Villa Mara) puede implicar su reemplazo por otras polticas
que busquen la participacin de la poblacin. As, cabe la tentacin de clasificar al PP
como un mecanismo de participacin simple y efectivo, pero tambin basto, que puede
dar lugar e incluso evolucionar, hacia formas de participacin ms propias de cada caso.


Bibliografa

Abal Medina, J uan Manuel. 2004. La muerte y resurreccin de la representacin
Poltica. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica.

Abascal, Gabriel. 2004. Presupuesto Participativo Democracia directa versus
democracia representativa o mejora de la calidad democrtica?. Ponencia presentada en
las III J ornadas del pensamiento crtico de la Universidad de Alicante, Alicante.

Aguilar Villanueva, Luis. 2007. El aporte de la poltica pblica y la Nueva Gestin
Pblica a la gobernanza. Ponencia presentada en el XII Congreso Internacional del
CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santo Domingo.

Andrade, Mara Trinidad. 2009. Nuevas formas de participacin popular: El caso del
Presupuesto Participativo en San Miguel, Provincia de Buenos Aires. I Congreso de
Socilogos de la Provincia de Buenos Aires, La Plata.

Avritzer, Leonardo. 2003. O oramento participativo e a teoria democrtica: um balano
crtico. En A inovao democrtica no Brasil: o Oramento Participativo, compilado por
Leonardo Avritzer y Zander Navarro. So Paulo: Cortez.

Blanco, Ismael y Gom, Ricard. 2006. Del gobierno a la gobernanza. Oportunidades y
retos de un nuevo paradigma. Poltika 2 (1): 1-27.

Blanco, Ismael y Gom, Ricard. 2003. Gobiernos locales y redes participativas: retos e
innovaciones. Revista del CLAD 26.

Blatrix, Ccile. 2007. The contribution of social movements to the institutionalisation of
participatory democracy in France. Ponencia presentada en el 35th J oint Sessions of
Workshops del ECPR, Helsinki.

Blatrix, Ccile. 2002: Devoir Dbattre. Les effets de linstitutionnalisation de la
participation sur les formes de laction collective., Revue Politix 57 (15).

Brugu, Quim; Goma, Ricard y Subirats, J oan. 2002. Gobierno y territorio: del Estado a
las redes. En Redes, territorios y gobierno. Nuevas respuestas locales a los restos de la
globalizacin, compilado por J oan Subirats. Barcelona: Diputaci Barcelona, Xarxa de
municipios.

Cabannes, Yvess. 2005: Presupuesto Participativo y finanzas locales. Porto Alegre:
Alcalda Porto Alegre.

Carmona, Rodrigo. 2008. Repensando las formas de gobierno y gestin pblica en
grandes ciudades de la Argentina. Anlisis en trminos de polticas de articulacin
multiactoral y gobernanza democrtica. Ponencia presentada en el Congreso
Latinoamericano y Caribeo de Ciencias Sociales de FLACSO, Quito.

Carmona, Rodrigo. 2009. Polticas pblicas y participacin ciudadana. Algunas
consideraciones sobre experiencias de Presupuesto Participativo en municipios del
Conurbano Bonaerense. Ponencia presentada en el IX Congreso Nacional de Ciencia
Poltica, Santa Fe.

Carmona, Rodrigo. 2011: Descentralizacin y presupuesto participativo en ciudades
metropolitanas. Alcances y desafos en un escenario de transformaciones Estado-
sociedad, En Todos juntos. Dispositivos de participacin de los gobiernos locales en la
Argentina reciente, compilado por Gabriel Nardacchione. Buenos Aires: Universidad
Nacional de General Sarmiento, Prometeo.

Carmona, Rodrigo y Anzotegui Mirtha. 2010. Aspectos poltico-institucionales,
modelos de gestin pblica y tipo de articulacin Estadosociedad en municipios del
oeste y noroeste del Conurbano Bonaerense. En Sociedad y territorio en el Conurbano
Bonaerense. Un estudio sobre las condiciones socioeconmicas y sociopolticas de
cuatro partidos: San Miguel, J os C. Paz, Moreno y Morn, compilado por Adriana
Rofman. Los Polvorines: Publicaciones UNGS.

Cheresky, Isidoro 2006: La ciudadana y la democracia inmediata. En Ciudadana,
Sociedad Civil y Participacin Poltica, compilado por Isidoro Cheresky. Buenos Aires:
Mio y Dvila editores.

Dahl, Robert. 1991. La Democracia y sus crticos. Buenos Aires: Paids.

Escribal, Silvia. 2011. Presupuesto Participativo en el Conurbano Bonaerense. Memoria
de licenciatura en Poltica Social, Universidad Nacional de General Sarmiento.
Ford, Alberto. 2007. Experimentos democrticos. Asambleas barriales y Presupuesto
Participativo en Rosario 2002/2005. Tesis de Doctorado en Ciencias Sociales,
FLACSO- Argentina.

Ford, Alberto. 2003. Qu pasa despus de la ruptura del contrato de representacin?
Comentarios que surgen de la observacin de casos en Rosario. Ponencia presentada en
el VI Congreso Nacional de Ciencia Poltica, Rosario.

Iazzetta, Osvaldo; Robin, Silvia; Bartolacci, Franco; Prez, Estela. 2007. La
participacin en el control de la gestin de las polticas pblicas municipales. El caso de
la ciudad de Rosario. Ponencia presentada en el VIII Congreso Nacional de Ciencia
Poltica, Buenos Aires.

Goldfrank, Benjamn 2006. Los procesos de Presupuesto Participativo en Amrica
Latina: xito, fracaso y cambio. Revista de Ciencia Poltica, 2 (26).

Kooiman, J an. 1993. Modern governance. New government-society interactions.
London: Sage.

Lefebvre, Rmi y Le Bart, Christian. 2005. La proximit en politique. Usages,
rhtoriques, pratiques. Rennes: Presses Universitaires de Rennes.

Llamas Snchez, Felipe. 2004. Los presupuestos participativos: nuevos mecanismos de
innovacin democrtica en los gobiernos locales. Psychosocial Intervention, 3 (13):
325-344.

Lpez Accotto, Alejandro; Martinez, Carlos; Grinberg, Irene y Adaro, Cristian. 2011.
Nuevos modelos de gestin local: la articulacin de polticas pblicas y el protagonismo
ciudadano a travs de la implementacin del presupuesto participativo en la Argentina.
Revista Pueblos y Fronteras 13 (7): 92-126.

Manin, Bernard. 1998. Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza.

Martinez, Carlos y Arena, Emiliano. 2013: Experiencias y Buenas Prcticas en
Presupuesto Participativo. Buenos Aires: Secretara de Relaciones Parlamentarias de la
J efatura de Gabinete de Ministros de la Nacin, UNICEF Argentina, Universidad
Nacional de General Sarmiento.

Mayntz, Renate. 2001. El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna, Revista
del CLAD 21.
Mayntz, Renate 2000. Nuevos desafos de la teora de Governance. Instituciones y
Desarrollo N 7.

Montecinos, Egn. 2009. El Presupuesto Participativo en Amrica Latina.
Complemento o subordinacin a la democracia representativa?. Revista del CLAD 44:
1-17.

Nardacchione, Gabriel; Annunziata, Roco y Carmona, Rodrigo. 2011. Reflexiones
sobre la democracia local: polticas de apertura de la gestin, de participacin ciudadana
y de deliberacin pblica. En Todos juntos. Dispositivos de participacin de los
gobiernos locales en la Argentina reciente, compilado por Gabriel Nardacchione.
Buenos Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento, Prometeo.

Natera Peral, Antonio. 2004. La nocin de gobernanza como gestin pblica
participativa. Madrid: Universidad Carlos III.

Navarro Gmez, Carmen. 2002. Gobernanza en el mbito local. ponencia presentada en
el IV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica, Lisboa.

Nun, J os. 1991. La democracia y la modernizacin, treinta aos despus. Desarrollo
Econmico, 123 (31).

Nun, J os (2000): Democracia, Gobierno del pueblo o gobierno de los polticos?.
Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica.

ODonnell, Guillermo. 2004a. Notas sobre la democracia en Amrica Latina, En La
democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos,
compilado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Buenos Aires:
Alfaguara.

ODonnell, Guillermo. 2004b. Accountability horizontal: la institucionalizacin legal de
la desconfianza poltica. Revista Espaola de Ciencia Poltica 11: 11-31.

Peters, Guy. 2003. The Capacity to Coordinate. Ponencia presentada en la Conference
on Policy Capacity of the State de la City University of Hong Kong, Kowloon.

Pierre, J on. 2000. Debating Governance. Oxford: Oxford University Press.
Pierre, J on y Peters, Guy. 2000. Governance, Politics and the State. Londres: MacMillan
Press LTD.

Ramella, Sonia. 2012. Diseos institucionales de los presupuestos participativosen
Gobiernos Locales de la Repblica Argentina. Tesis de Maestra en Administracin
Pblica, Universidad de Buenos Aires.

Rosenau, J ames. 1992. Governance, order, and change change in world politics. En
Governance without Government: Order and Change in the World Politics, compilado
por J ames Rosenau y Ernest Czempiel. Cambridge: Cambridge University Press.

Snchez, Fanny. 2002. Oramento Participativo. Teoria e prctica. So Paulo: Cortez.

Schnapper, Dominique. 2004. La democracia Providencial. Rosario: Homo Sapiens.

Sousa Santos, Boaventura de. 2002. Democratizar a democracia, os caminhos da
democracia participativa. Ro de J aneiro: Civilizacin Brasileira.

Subirats, J oan. 2003. Qu gestin pblica para qu sociedad? Una mirada prospectiva
sobre el ejercicio de la gestin pblica en las sociedades europeas actuales. Biblioteca
Virtual TOP.

Texeira, Ana; De Grazia, Grazia; Albuquerque, Mara y Puntual, Pedro. 2004.
Presupuesto Participativo. Democratizacin de la gestin pblica y control social. Porto
Alegre: Frun Nacional de Participacao Popular.
Los Derechos Humanos en cuestin: la agenda gubernamental, y
la poltica de enjuiciamiento de los delitos de lesa humanidad
cometidos en la ltima dictadura militar, durante el perodo
1983-1989
1
1. REA TEMTICA: Historia Poltica - Estado, Administracin y Polticas Pblicas.
.
AUTOR: Lic. Lucas Sebastin Massuco (Facultad de Ciencia Poltica y RR II.
UNR).
RESMEN: se propone analizar el proceso general de formacin de las Agendas
Gubernamentales tomando como caso de estudio el gobierno de Ral Alfonsn y el lugar
que ocup en ella la poltica de enjuiciamiento a los crmenes de lesa humanidad cometidos
durante el Proceso de Re-organizacin Nacional. La idea que estructura al trabajo consiste
en afirmar que el lugar ocupado por dicha cuestin en la Agenda Gubernamentales
estudiada y la poltica pblica emprendida, no se correspondieron a una asptica lgica
tcnico-jurdica (abstracta, universal, ahistrica) de juzgamiento a la cuestin criminal,
sino, ms bien, se relacionaron con la interaccin de los tres factores que, desde el punto de
vista aqu defendido, estructuran una Agenda Gubernamental: a) la coyuntura vivida por el
gobierno, b) la formas en que ste percibe la estructura de relaciones de fuerza y c) el
marco ideolgico del gobierno.


1
El presente trabajo se basa en la Tesina de grado Los Derechos Humanos en cuestin: la agenda
gubernamental, y la poltica de enjuiciamiento de los delitos de lesa humanidad cometidos en la ltima
dictadura militar, durante el perodo 1983-1995 presentada en marzo de 2013 para obtener el ttulo de
Licenciado en Ciencia Poltica con orientacin en Administracin y Planificacin Pblicas. Versin digital
disponible en: https://rosario.academia.edu/LucasMassuco
2


1.Introduccin
El presente trabajo parte de un doble propsito: por un lado, en el orden de lo terico,
generar un modelo que pueda explicar cmo y por qu se forma una Agenda
Gubernamental como objeto de estudio especfico del Anlisis de las Polticas Pblicas y,
por otro lado, uno de tipo historiogrfico, consistente en dar una visin novedosa sobre el
primer gobierno civil posterior al Proceso de Reorganizacin Nacional a partir de dicha
disciplina y dicho modelo. Para esto se toma como punto de partida analizar el lugar que
ocup en la agendadel gobierno de Ral Alfonsn la cuestin del enjuiciamiento de los
delitos de lesa humanidad cometidos durante la ltima dictadura militar entre 1976 y 1983.
La problematizacin hecha por el gobierno de Alfonsnde la cuestin de la violacin de los
Derechos Humanos (DD HH) por parte del Estado argentino durante el perodo 1976-1983
sirve de ejemplo para mostrar que, como marca la literatura especializada, la agenda de un
gobierno resulta ser el conjunto de cuestiones que ste pretende abordar y resolver, pero
tambin, y en este punto se encamina el aporte de este trabajo, muestra cmo los Gobiernos
pueden utilizar el contenido de la Agenda Gubernamental como instrumento para lograr
mayores mrgenes de autonoma relativa en la estructuracin de sus polticas pblicas.
Este es el disparador para problematizar el caso especfico: cmo vari durante el
gobierno de Alfonsn el lugar de la cuestin de los Derechos Humanos en su agenda?
Cmo defini el gobierno esa cuestin? A partir de dicha definicin, qu modo de
resolucin busc? Qu rol jug la coyuntura en esas variaciones? Qu rol jug el marco
poltico-ideolgico del gobierno? Cmo fue moldeado/condicionado el accionar
gubernamental por la forma en que percibi la relacin de fuerza con otros actores del
Sistema Poltico?
El tema que se trata en este trabajo tiene la particularidad de vincularse con un perodo
extraordinario para el sistema poltico argentino: la transicin desde los regmenes
burocrticos-autoritarios a la democracia y la primera entrega del poder civil entre los dos
principales Partidos Polticos del pas, luego de elecciones libres y limpias. Es un perodo al
que se le ha prestado especial atencin desde la Ciencia Poltica debido a los dilemas que
planteaba a prioriy sigui planteando durante su desarrollo, como por las consecuencias
que leg para el futuro del Rgimen Democrtico. En el debate poltico y acadmico
latinoamericano de la dcada del 80, en torno a las transiciones y las consolidaciones del
Rgimen en la regin, el tema que acaparaba la mayor atencin era el de cmo tratar a los
responsables del terrorismo de Estado y, simultneamente, asegurar la transicin-
consolidacin democrtica (Acua y Smulovitz: 2007, 4). Las propuestas de solucin al
tema se aglutinaron en dos estrategias antagnicas (Ibdem), las cuales comparten, sin
embargo, el hecho de caracterizarse por su pragmatismo ya que se plantean la pregunta
qu es lo que ms nos conviene para consolidar el rgimen democrtico?. Tal vez
3

corresponda aclarar que Acua y Smulovitz describen el escenario de debate desde el
paradigma de la Eleccin Racional, lo cual genera un efecto performativo sobre el
fenmeno que describen, sin embargo aqu se coincide en la taxonoma propuesta. Las
estrategias
2
Para neutralizar el poder de los sectores vinculados con el rgimen autoritario, haba
que reducir los peligros e incertezas que a stos les generaba el retorno democrtico.
Es decir, la nica forma de garantizar que las Fuerzas Armadas (FF AA) colaboren
con, o al menos no atenten en contra de, la transicin era, entonces, generando
reglas de no-juzgamiento respecto del pasado reciente y que permitiesen dar vuelta
la pgina.
tal como las describen los autores eran:
La otra postura argumentaba que la mejor opcin era la de juzgar las violaciones de
DD HH. Esta postura no tena su origen en consideraciones meramente ticas o en
una lectura legalista de las relaciones de poder, sino que ponderaba los efectos
que la presencia o ausencia del castigo judicial tendra sobre la consideracin de los
costos y beneficios de intentar implementar nuevamente estrategias autoritarias. Es
decir, se propona generar un diseo institucional tal que en los sectores ligados al
rgimen autoritario aparezca la certeza, mediante el juzgamiento y condena de los
crmenes de lesa humanidad, de que el intento de una nueva experiencia dictatorial
tendra altos costos jurdicos-polticos. Dejando traslucir su perspectiva racionalista,
los autores resumen esta postura de la siguiente forma: () para los actores
ligados al rgimen autoritario, la certidumbre que puede producir el proceso
judicial no tiene que ver con la certidumbre de que se obtendrn beneficios
selectivos si participan del juego democrtico, sino con la certidumbre de que
incurrirn en costos si deciden desertar del mismo. De esta forma, entonces, en
tanto el proceso judicial puede establecer que los costos en que incurrirn aquellos
que deserten del juego democrtico sern mayores que los de permanecer en el
mismo, el juzgamiento puede llegar a constituirse en un mecanismo de disuasin de
futuras estrategias autoritarias y, consecuentemente, en un importante factor de
reproduccin de estabilidad democrtica (Op. Cit., 5).
La tensin entre estas dos estrategias atraves al perodo aqu estudiado. Esto implica
descubrir que decidir sobre la cuestin de enjuiciar o no los delitos ms atroces de la
historia Argentina se resolvi, en parte, por consideraciones que escapaban a algn tipo de

2
Evidentemente, puede argirse que en realidad existen, por lo menos, otras dos posturas: la propia de la
corporacin militar tendiente a dejar estos hechos en la sombra del olvido y la impunidad, ya que ella
considera haber librado una guerra justa y no constituye crimen alguno la lucha contra un enemigo no-
regular, y la postura de los detenidos-desaparecidos que lograron sobrevivir a la dictadura y de los familiares
de aquellos que permanecen desaparecidos o que fueron fusilados en supuestos enfrentamientos contra
agentes estatales, segn la cual los responsables materiales e intelectuales del terrorismo de Estado deben ser
condenados por los tribunales civiles a prisin perpetua y cumplir la pena en una crcel comn.
4

esencialismo tico-filosfico y respondi en todo caso a la afirmacin de cierta razn de
Estado
3
El trabajo girar en torno a dos hiptesis, una de tipo general y otra referida
especficamente al caso de estudio. En primer lugar, se propone pensar que en el proceso de
formacin de la Agenda Gubernamental se da la interaccin de tres variables: coyuntura,
marco poltico-ideolgico del gobierno y la percepcin gubernamental sobre el estado de
las relaciones de fuerza, es decir, la forma en que se perciben las cualidades de los otros
actores del sistema y los posibles resultados de interactuar con esos actores autnomos. A
su vez, la determinacin de la influencia de cada variable depende del contexto histrico
ms amplio en el que se desarrolla el proceso. En segundo lugar, y haciendo referencia
especficamente a la Agenda Gubernamental de Alfonsn, la hiptesis que se trabajar dice:
las polticas desplegadas para dar resolucina la cuestin del enjuiciamiento de los delitos
de lesa humanidad cometidos entre 1976 y 1983 no fueron adoptadas nicamente por el
valor jurdico-moral de la propia cuestin, sino, en todo caso, por los impactos que
poda generar su resolucin en otras cuestiones, esto quiere decir que los Gobiernos
pueden utilizar el contenido de la Agenda Gubernamental como instrumento para lograr
mayores mrgenes de autonoma relativa en la estructuracin de sus polticas pblicas en
contextos de problemas de institucionalizacin del orden
: consolidar el rgimen democrtico y subordinar el poder militar al poder civil
implica sacrificios. En este punto resulta necesario resaltar que esta situacin-necesidad
explica en parte lo acontecido. A lo largo del presente trabajo se incluir en el esquema de
anlisis una variable que puede denominarse de varias formas: ideolgica, simblica,
idealista, etc. Estas etiquetas se resumen en que el rol de las ideas, los valores y las
creencias es ineludible a la hora de entender cmo y por qu se estructura una poltica. En
adelante, esta variable aparecer compuesta de dos elementos: el marco ideolgico del
gobierno y la percepcin que ste tena respecto del estado de las relaciones de fuerzas
imperante.
4

3
Descubrir si el principio para juzgar estos hechos haya sido lo polticamente posible/deseable y no los
imperativos morales (universales) violados durante el Proceso de Re-organizacin Nacional, resulta un
ejercicio necesario; pero resulta forzoso que dicho ejercicio no parta de la postura indignada, sino que lo haga
con el objetivo de reflexionar las condiciones en las que se desenvuelve lo poltico en su forma concreta de la
poltica. Es decir, se considera que al analizar este proceso histrico en particular se pueden generar aportes
para el anlisis del problema de la autonoma relativa del Estado a la hora de estructurar las Polticas Pbicas
y, en ese marco, el rol que juega la formacin de la Agenda Gubernamental, a partir de un anlisis histrico de
cmo el gobierno analizado enfrent los problemas de institucionalizacin del orden, y no de una sucesin de
juicios histricos generados desde una postura de supuesta superioridad moral. Como marca Novaro, lograr
que el respeto de los derechos humanos se extienda en la sociedad y las instituciones del Estado es uno de los
objetivos bsicos de toda repblica democrtica, y es a su vez una de sus precondiciones ms esenciales
(2008, 1). El proceso de transicin tuvo entre sus principales labores, justamente, poner esos derechos en
marcha, sobre bases y en condiciones no siempre favorables (Ibdem).
. Los distintos posicionamientos
4
Este concepto resultar central en el desarrollo del trabajo. Se lo toma del trabajo de Pedro Medelln Torres:
de acuerdo a ste, un gobierno posee problemas de institucionalizacin del orden cuando ste se ve limitado o
5

adoptados fueron justificados pblicamente como sacrificios necesarios para el logro de
fines superiores; stos, en realidad, constituan objetivos estratgicos en la bsqueda de
ampliar los mrgenes de autonoma gubernamental en la estructuracin de otras cuestiones,
ya que la autonoma de las polticas pblicas no es otra cosa que la concrecin en la funcin
gubernativa de la autonoma relativa del Estado con respecto a la sociedad y los mercados
(Medelln Torres: 1997, 12). Por esto,
El trabajo de aqu en ms se estructurar de la siguiente forma: en la primera seccin se
desarrollarn los elementos conceptuales del modelo explicativo que se propone para
entender la formacin de las Agendas Gubernamentales, como as tambin se definirn
algunos conceptos que no son parte de dicho modelo pero resultan necesarios definir para
que la lectura mantenga coherencia. En segundo lugar, se pasar a narrar los hechos del
perodo estudiado y se los intentar explicar a partir de lo establecido en la seccin anterior.
Por ltimo, se expondrn algunas conclusiones preliminares referentes tanto al modelo
terico como al perodo histrico analizado.
2. Un modelo para entender las Agendas Gubernamentales
2.1 Dos conceptos que atraviesan: Agenda Gubernamental y cuestin
En primer lugar, corresponde explicitar qu se entiende por Agenda gubernamental. sta es
el conjunto de problemas, demandas, cuestiones que los gobernantes han seleccionado y
ordenado como objetos de su accin y, ms propiamente, como objetos sobre los que han
decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar (Aguilar Villanueva:
1993, 29). Sin embargo, a esta decisin de seleccionar ciertas demandas y cuestiones se le
debe sumar, desde el punto de vista analtico, toda una serie de decisiones precedentes: la
decisin de prestarle atencin, la elaboracin y seleccin de su definicin, la elaboracin y
seleccin de una opcin de accin.Cabe aclarar que una Agenda Gubernamental no existe
5

imposibilitado para imponer instrumentos de regulacin y control sobre la sociedad y las instituciones que son
gobernadas, es decir, cuando tiene problemas para lograr que todos los valores y principios institucionales
sean conocidos, aceptados y practicados por todos los ciudadanos (1997, 2). La institucionalizacin del orden
se constituye a partir de dos grandes procesos. Por una parte, como el proceso mediante el cual los principios
y valores que dan fundamento a las instituciones son conocidos, aceptados y practicados regularmente, al
menos por aquellos a quienes esas mismas pautas definen como participantes o no del proceso (1997, 12). Y,
por otra, como el proceso mediante el cual las organizaciones adquieren valor y estabilidad en sus estructuras,
funciones y procedimientos (Ibdem). La institucionalizacin del orden concreta las formas de interaccin de
los individuos, como relaciones de consenso o represin (1997, 13). Es donde se encuentran dominacin y
hegemona. Los problemas de institucionalizacin del orden, ponen en evidencia la irrupcin incontrolada e
incontrolable de una multiplicidad de formas, instancias e instrumentos paralelos a las formas, instancias e
instrumentos institucionales del Estado en la regulacin y control de la vida en sociedad (Ibdem).
,
5
Tal vez alguno proponga a las plataformas electorales del Gobierno o a las Cartas Orgnicas de los partidos
gobernantes como indicios objetivos de una Agenda. Desde la postura aqu defendida esas resultan fuentes
insuficientes en algunos casos y engaosas en algunos otros. Respecto a lo primero, la historia se encuentra
6

como tal, en la realidad. Es una (re) construccin del analista a partir de la prctica
gubernamental.
En su Estudio Introductorio del libro compilatorio Problemas pblicos y agenda de
gobierno (1993), Luis Aguilar Villanueva plantea una serie de interrogantes tiles para
comenzar a desandar el camino terico elegido: Qu ocurre en el proceso de formacin
de la agenda de gobierno? Cmo se forma y por qu se forma de esa manera? Cul
lgica y dinmica explica la atencin y el desinters, la seleccin y eliminacin [por parte
del gobierno] de los asuntos? () Son normas, organizaciones, personajes, imgenes,
ideas, sucesos, los que abren y cierran el acceso al mundo de lo pblico y de lo
gubernamental? Es slo asunto de cultura poltica o es de la poltica misma con sus
juegos, conflicto o transacciones? () Son los nicos y son suficientes los partidos
polticos para canalizar los asuntos de inters de las comunidades polticas, o se requiere
la actividad de otras formas de organizacin? () Es o debe ser inactivo el gobierno
mismo, dejando que el juego de los poderes y las opiniones de la sociedad civil decanten y
hagan avanzar sus asuntos, o el gobierno interviene y debe intervenir activamente en la
depuracin, clasificacin, anticipacin de los asuntos?. A estas preguntas se pueden
agregar algunas otras: cuando se forma la agenda de un gobierno interviene una lgica
meramente instrumental, pragmtica? O ms bien, prevalece la mirada ideolgica?, el
gobierno juega un rol pasivo, de mero receptor de asuntos provenientes de su contexto, o
posee capacidad de iniciacin de asuntos de modo autnomo? El proceso de formacin de
la agenda de gobierno puede resultar un reflejo del conflicto que se da a nivel sistmico en
un momento dado? o, por otro lado, la agenda es una herramienta que posee cada gobierno
para lograr prevalecer por sobre sus antagonistas en dicha pelea?
La ms importante de las decisiones de un gobierno es la que concierne a la eleccin de sus
asuntos y prioridades de accin. En efecto, el proceso de elaboracin de la agenda es el
momento en que el gobierno decide si decidir o no sobre un determinado asunto, o bien
decide no intervenir. Se trata entonces de la deliberacin que compromete o no a actuar al
gobierno y, en consecuencia, a poner o no en marcha toda su maquinaria de informacin,
anlisis, concertacin, legislacin, movilizacin, operacin. Es la crucial decisin de
decisiones (Aguilar Villanueva: 1993, 28). Establecer el contenido de la Agenda constituye
la decisin que engendra todas las futuras decisiones y acciones del Gobierno. No es una
decisin solamente tcnica. No es solamente cientfica. Tambin es una decisin poltica.
Marca lo que se quiere hacer (ideologa), lo que se cree que se puede hacer (relaciones de
fuerza) y lo que se debe hacer (coyuntura). Sin embargo, se dejar en claro que dicha
decisin no surge del vaco analtico ni es plenamente autnoma, ella se sita en el proceso

repleta de ejemplos donde los gobiernos llevaron adelante polticas que no haban explicitado antes ya sea
porque cambios en la coyuntura los oblig a tomar ciertas decisiones no planeadas o porque reaccionaron ante
posicionamientos de sus antagonistas. Respecto a lo segundo, no hace falta ahondar mucho en las promesas
de campaa incumplidas o en los pilares doctrinales de los partidos que han sido traicionados.
7

de lucha poltica por el sentido y el poder en una sociedad dada en un perodo histrico
determinado.Por esto, no todos los problemas logran llamar la atencin gubernamental y
despertar su iniciativa. Solo algunos logran con la misma facilidad formar parte del temario
de los asuntos pblicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del gobierno. Es decir, no
todas las cuestiones se vuelven pblicas ni todas las cuestiones pblicas se vuelven
cuestiones que deben ser objeto de la accin gubernamental (Op. Cit., 24).Develar el por
qu de este hecho resulta fundamental, desde el punto de vista propuesto en este trabajo,
para poder empezar a dar cuenta del proceso social que se genera entorno al Estado y sus
polticas:
Deja ver quines son los que efectivamente definen y justifican los problemas
pblicos, cules grupos y organizaciones tienen efectivamente la fuerza de
transubstanciar cuestiones sociales en pblicas y en prioridades de gobierno,
cules organismos y decisores gubernamentales estn siempre prontos a actuar
frente a las demandas de determinados grupos, cul es el firmamento ideolgico
que otorga valor y prioridad de asunto pblico a cules cuestiones. Revela, en
suma, cul es la estructura de poder que domina efectivamente la hechura de una
poltica (Aguilar Villanueva: 1993, 27).
Oscar Oszlak y Guillermo ODonnell plantean que encarar el estudio del perodo previo al
surgimiento de la cuestin permite aprender quin la reconoci como problemtica, cmo
se difundi esa visin, quin y sobre la base de qu recursos y estrategias logr convertirla
en cuestin. El examen de este "perodo de iniciacin", como ellos lo llaman, puede
enriquecer el conocimiento sobre la capacidad de iniciacin autnoma por parte del Estado
(es decir, sin necesidad de reflejar "demandas" o inputs de la sociedad civil), la estructura
de "arenas" que resulta conformada segn quines fueren los iniciadores o las cuestiones
suscitadas, el poder relativo de diversos actores, sus percepciones e ideologa, la naturaleza
de sus recursos, su capacidad de movilizacin, sus alianzas y conflictos y sus estrategias de
accin poltica. Las preguntas a responder seran: Quin y cmo problematiza un asunto?
Quin, cmo y cundo logra convertirlo en cuestin? Sobre la base de qu recursos y
alianzas?, con qu oposicin? Cul es la definicin inicial de la cuestin? (Oszlak y
ODonnell: 1976, 110 111).
En la formacin de la agenda de gobierno se puede visualizar quines son los que
efectivamente definen y justifican los problemas pblicos, cules grupos y organizaciones
tienen efectivamente la fuerza de transubstanciar cuestiones sociales (privadas) en pblicas
y en prioridades de gobierno, cules organismo y decisores gubernamentales estn siempre
prontos a actuar frente a las demandas de determinados grupos, cul es el firmamento
ideolgico que otorga valor y prioridad de cuestin pblica a cules cuestiones. Revela, en
suma, cul es la estructura de poder que domina efectivamente la hechura de polticas
(Aguilar Villanueva: 1993, 27. Resaltado propio). Cabe agregar que en la formacin de su
agenda el gobierno no es meramente pasivo, l tambin juega con los actores privados para
8

marcar su contenido. En este sentido, el propio Villanueva aclara que el gobierno puede ser
un iniciador de cuestiones y que seguramente participa en la expansin o freno de
determinados asuntos a travs de sus discursos, medios de informacin, organizaciones,
lderes, e intelectuales afines. Los gobiernos no suelen comportarse pasiva y reactivamente
dejando que las cuestiones se configuren y definan dentro del juego de las fuerzas sociales.
Intervienen estratgicamente en la vida pblica tratando de dar forma a las cuestiones a la
luz de sus posibilidades reales de intervencin (Op. Cit., 37. Resaltado propio). Sin
embargo, parece no dar el brazo a torcer y sentencia: () al final de la agenda pblica las
cuestiones de la comunidad poltica estn frente a los gobiernos (Ibdem).
El proceso de elaboracin de su agenda es el momento en que el gobierno decide si decidir
o no sobre un determinado asunto, en el que delibera y decide intervenir o bien decide no
intervenir, o aplazar su intervencin. Es la crucial decisin de decisiones. Frente a un
asunto el gobierno encara el dilema de decidir si es de inters pblico o no, de si debe
actuar o no (Op. Cit., 28). A su vez, las ideas y valoraciones que se tienen de la
composicin y causas del problema son determinantes para decidir prestarles atencin y
para decidir la accin o la inaccin: para decidir, primero, si el asunto en atencin debe ser
agenda de gobierno y para decidir despus si debe ser tratado con alguna de las opciones de
accin a la mano del gobierno (Op. Cit., 28-29).
Por otro lado, el concepto de cuestin ha sido utilizado reiteradamente hasta ahora pero
todava no se lo defini. Al respecto, se retorna al camino planteado por Oszlak y
ODonnell: ninguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender
omnmodamente a la lista de necesidades y demandas de sus integrantes. Slo algunos son
`problematizados, en el sentido de que ciertas clases, fracciones de clases, organizaciones,
grupos o, incluso, individuos estratgicamente ubicados creen que puede y debe hacerse
`algo a su respecto y estn en condiciones de promover su incorporacin a la agenda de
problemas socialmente vigentes. Llamamos `cuestiones a estos asuntos (necesidades y
demandas) socialmente problematizados (1976, 109).
Los autores opinan que se puede estudiar la dinmica de las transformaciones sociales a
partir de observar la trayectoria de una cuestin: a partir de su surgimiento, tratamiento y
resolucin. Las sucesivas tomas de posicin de diferentes actores frente a la cuestin y la
trama de interacciones que se van produciendo alrededor de la misma, definen y encuadran
un proceso social que puede constituirse, desde esta perspectiva, en objeto de anlisis para
conocer el Estado y la Sociedad y sus relaciones (Op. Cit., 108).
Por todo esto, se considera a la Cuestin, en tanto abstraccin, como la unidad elemental
de toda Agenda, ya sea Pblica o Gubernamental. sta, en particular, se constituye del
conjunto de cuestiones que el gobierno ha decidido problematizar y en los cuales trabajar.
Aqulla es el conjunto de asuntos socialmente problematizados, en trminos de los
9

autores recin citados, ante los que el Gobierno debe decidir (por los factores que fuesen) si
tratar y resolver.
2.2 Los elementos del modelo
Este apartado de tipo terico se inicia a partir de la primera hiptesis de trabajo, que
propone pensar al proceso de formacin de la Agenda Gubernamental como la interaccin
de tres variables: coyuntura, marco poltico-ideolgico del gobierno y la percepcin
gubernamental sobre el estado de las relaciones de fuerza, es decir, la forma en que se
perciben las cualidades de los otros actores del sistema y los posibles resultados de
interactuar con esos actores autnomos.
2.2.1 La(s) coyuntura(s)
Una de las acepciones que el Diccionario de la Real Academia Espaola da al trmino
coyuntura habla de la combinacin de factores y circunstancias que, para la decisin de un
asunto importante, se presenta en una nacin
6

6
Segn sitio web de la Real Academia Espaola, ltima consulta: 21/12/2013. Fuente (ltima consulta,
03/11/2013):
. Se piensa en la coyuntura como el elemento
ms independiente y dinmico del modelo propuesto. Independiente de la voluntad del
actor gubernamental. Y dinmico ya que el componente propiamente contingente se hace
aqu presente. La constituyen aqullos elementos o sucesos que son externos al gobierno, y
sobre cuya existencia l no tiene demasiado control aunque s capacidad de influir, va los
diferentes posicionamientos que asume. De este modo, en esta categora pueden entrar
cuestiones relativas al foro interno (crisis sociales, polticas o econmicas previas a su
asuncin en el gobierno, por ejemplo) como al externo (cambios en el sistema internacional
o crisis econmicas originadas en otros pases que influyen en la economa domstica, por
ejemplo). No obstante, la coyuntura tal como se la piensa aqu no slo se compone de
"hechos" del devenir histrico, sino tambin de elementos propios del sistema poltico en el
que se inserta el gobierno, tales como las reglas (explcitas o implcitas) del Rgimen
Poltico, la distribucin de los recursos de poder, cambios en la Agenda Pblica, las
Agendas de los dems actores, la estructura de clase de la sociedad en general, la estructura
de distribucin de la propiedad, etc. En este sentido, Oszlak y ODonnell (1976, 127)
plantean que, dependiendo de su poder relativo, cada actor se encontrar ante ms o menos
cuestiones que le han sido impuestas por otros y ante las que no puede dejar de tomar
posicin (aunque slo fuere para tratar de resolverla mediante su supresin). A su vez se
puede tomar la definicin propuesta por los mismos autores (Op. Cit., 125) cuando afirman
que un "contexto" consiste en aquel conjunto de factores extrnsecos al objeto ms
especfico de investigacin(en este caso las Agendas Gubernamentales y las polticas) que
es indispensable para la comprensin, descripcin y explicacin de aquel objeto y sus
efectos sobre otras variables. Esto implica que no existe la coyuntura, sino una
http://buscon.rae.es/drae/srv/search?val=coyuntura
10

multiplicidad de situaciones y hechos que se superponen, complementan, potencian o
contrarrestan y que desembocan en las oportunidades y lmites que un gobierno debe
sobrellevar y sobre los que pueden influir limitadamente.
2.2.2 El marco ideolgico
Como marcan Elder y Cobb, las restricciones ideolgicas que predeterminan cules son las
soluciones aceptables y, por lo tanto, cules son los problemas dignos de ser considerados
tienen sus races en los valores y en creencias culturales y en el conocimiento "aceptado" de
la sociedad (en Aguilar Villanueva: 1993, 94). Otros autores, hablan de estas restricciones
en trminos de cmo se define conceptualmente el problema pblico a resolver.Y aqu
entra en juego el elemento a travs del cual se puede verificar un marco ideolgico (adems
de las Polticas Pblicas propiamente dichas): el discurso de polticas a travs del cual se
define el problema a solucionar, se le otorga sentido a la accin emprendida, se la
fundamenta, se la justifica, se la torna atractiva para el pblico, se la conecta lgicamente
con otras acciones; siguiendo a Mouffe, la ideologa, en su nivel discursivo, es donde se
crea esta definicin de la realidad que desde el filsofo hasta el sentido comn, pasando por
todos los niveles de la cultura, define lo que es justo y lo que es injusto, lo que es posible y
lo que es imposible (1985, 143), y es en la creacin subjetiva de estas realidades donde se
libra la batalla entre clases o fracciones de clase por la hegemona
7

7
Evidentemente, no se puede soslayar la figura de Gramsci para esta dimensin, ni su concepcin de la
poltica como prctica hegemnica y de sta como la direccin poltica y cultural de una clase sobre otra,
como la dominacin con el consenso activo de los dominados. Es decir, la hegemona aparece cuando a la
dominacin de una clase sobre otra en la faz econmica (va extraccin de plusvala) se le suma la direccin
poltico-ideolgica generando consenso respecto al sistema. La bibliografa a la que puede remitirse para
ampliar estas ideas es cuantiosa. Sin embargo, pueden marcarse algunos puntos de referencia, y no de cierre,
nombrando no slo la obra del propio autor italiano, sino tambin a la de Juan Carlos Portantiero (1983) y a la
de ChantallMouffe (1991). En palabras del propio Gramsci, la situacin hegemnica es aqulla en la cual la
clase dominantealcanza la conciencia del hecho de que los intereses corporativos, tanto en su desarrollo
presente como futuro, rompen el marco corporativo de los grupos puramente econmicos y pueden y deben
convertirse en los intereses de otros grupos subordinados (citado en Mouffe: 1991, 188). En este marco, el
rol de la ideologa sera el de unificar las particularidades, colocando todos los problemas alrededor de los
cuales se libra la lucha, a nivel universal, no corporativo, estableciendo as la hegemona de un grupo
social fundamental sobre una serie de grupos subordinados (Ibdem). Por su parte Portantiero, afirma que la
originalidad del pensamiento gramsciano consiste en que () se implanta sobre la primaca de la poltica,
no como esencia sino como momento superior de la totalidad de las relaciones de fuerzas sociales. Si para
analizar las condiciones de funcionamiento de un sistema hegemnico debe considerarse a la economa como
determinacin en ltima instancia, para operar su destructuracin el camino es inverso: lo dominante son
los conflictos en el plano de la poltica () La hegemona aparece como la potencialidad de un grupo social
para dirigir (ideolgica y culturalmente) a otros grupos sociales, pero a travs de su organizacin en
aparatos de naturaleza predominantemente poltica () Grupo hegemnico es aqul que representa los
intereses polticos del conjunto de grupos que dirige (1983, 186-187). Para terminar este apretada sntesis,
algunas ideas de Mouffe: ella aporta una definicin tentativa de clase hegemnica al caracterizarla como la
clase que ha podido articular a sus intereses los de otros grupos sociales, a travs de la lucha ideolgica; lo
cual slo es posible si esta clase renuncia a una concepcin estrictamente corporativa, ya que si quiere dirigir
.
11

Por otro lado, cabe recordar queRein y Schon definen el acto de enmarcar como una
manera de seleccionar, organizar, interpretar y dar sentido a una realidad compleja de tal
forma que le ofrezca al sujeto puntos de gua para conocer, analizar, convencer y actuar.
Un marco es una perspectiva desde la cual se puede dar sentido a una situacin amorfa,
problemtica y mal definida, y actuar en consecuencia (1999, 329. Resaltado propio).
Estructuras mentales, apreciaciones, formacin del mundo y enmarque son trminos que
captan diferentes rasgos de los procesos por los cuales la gente construye interpretaciones
de situaciones problemticas, hacindolas coherentes desde las diversas perspectivas, y
otorgando marcos evaluativos dentro de los cuales se puede juzgar cmo actuar (Op. Cit.,
330).
En trminos tericos, en este trabajo no se piensa a la ideologa en un sentido instrumental
("el discurso que se us para argumentar, persuadir, convencer, etc.") o en un sentido
economicista (ideologa como reflejo de las posiciones del sujeto en la estructura de clase o
como falsa conciencia que termina por ocultarle al sujeto sus verdaderos intereses) sino
como el elemento simblico de los sujetos que se debe explorar junto al elemento material
para lograr comprender sus acciones y sus enfrentamiento o alianzas con otros. En este
sentido, Oszlak habla de los elementos normativos subyacentes a la praxis social, es decir,
las pautas a las que se ajustan efectivamente las relaciones de produccin, la asignacin de
recursos productivos, la distribucin del excedente social, la organizacin y ejercicio del
poder poltico o la propiedad de los medios de produccin (1980, 10). Por todo lo dicho, se
puede definir que el marco ideolgico es el conjunto de elementos a partir de los cules se
la da sentido al accionar propio, al ajeno y al mundo que contiene a ambos. Cmo y por qu
surge una ideologa en particular no es el objeto de este trabajo. S lo es describir en sus

debe tener en cuenta autnticamente los intereses de los grupos subordinados (1991, 190). Por lo cual, la
autora interpreta que si bien el concepto hegemona tiene antecedentes en los escritos de Lenin, la originalidad
de Gramsci radica en presentarla no como una alianza de clases puramente instrumental a travs de la cual las
reivindicaciones clasistas de las clases aliadas se expresan en trminos de la clase fundamental, mientras cada
grupo conserva su individualidad e ideologa al interior de la alianza (Op. Cit., 194), sino que la hegemona
involucra la creacin de una sntesis ms elevada, de modo que todos sus elementos se funden en una
voluntad colectiva que pasa a ser el nuevo protagonista de la accin poltica () Es a travs de la
ideologa como se forma esa voluntad, toda vez que su existencia misma depende de la creacin de una
unidad ideolgica que servir de cemento (Op. Cit., 195) y la lucha ideolgica consiste la pugna de las dos
clases fundamentales (burguesa y proletariado) por apropiarse de los elementos ideolgicos no-clasistas para
integrarlos al sistema hegemnico que se articula alrededor suyo (Op. Cit., 220). De esta forma, concluye la
autora, la problemtica de la hegemona contiene, es estado prctico, los trazos generales para lograr una
articulacin posible entre la autonoma relativa de la ideologa y la determinacin en ltima instancia por la
economa (Op. Cit., 224) y, as, romper con el economicismo sin salirse del materialismo histrico. Con esta
apretada sntesis no se pretende acabar el debate terico entorno a los conceptos generados por Gramsci.
Dicha pretensin implicara simplificar conceptos y un esquema tan rico como el del autor italiano. Solamente
se trat de dar a entender el punto al que se quiere arribar.
12

grandes trazos los elementos ideolgicos del gobierno estudiado y cmo ellos se reflejaron
en el proceso de formacin de su Agenda Gubernamental.
El punto central de esta variable es cmo, a partir de cierto marco ideolgico, se defini el
problema de poltica pblica ya que, como marcan Elder y Cobb, en el momento de la
definicin del problema se juega gran parte del proceso de agendacin (Aguilar Villanueva:
1993, 81).
Como cierre de este apartado, y retomando la idea de conflicto entre marcos ideolgicos, se
recuerda las ideas de Rein y Schon (1999) al respecto. Ellos explican que debido a que
cada marco genera interpretaciones diferentes del mundo y crea mltiples realidades
sociales, distintos marcos conducen a diferentes interpretaciones de cmo son las cosas y a
apoyar distintos cursos de accin, con respecto a lo que se debera hacer, cmo hacerlo y
por quin. Las discrepancias respecto a estos elementos generan controversias de polticas
que no pueden resolverse recurriendo tan slo a hechos ni, en realidad, recurriendo a
evidencia de ninguna ndole porque se derivan de marcos conflictivos, y el mismo cuerpo
de evidencias puede emplearse para apoyar posturas totalmente distinta respecto de las
polticas (Op. Cit., 330. Resaltado propio). Por lo pronto, en este trabajo se entiende que
estas controversias cuando suceden en el Rgimen Democrtico nunca se resuelven de
modo definitivo, o, por lo menos, los conceptos que subyacen en cada marco nunca
desaparecen definitivamente a pesar de que el problema que sustentaban est
objetivamente resuelto, porque eso implicara suponer una especie de clausura de
significaciones que ira en contra del concepto mismo de democracia. S existen arreglos
contingentes y transitorios, propios de una lucha hegemnica.
2.2.3 Percepcin sobre el estado de las relaciones de fuerzas
Aqu hace su entrada la variable actoral, pero no desde una perspectiva objetivista de la
existencia, sino a partir de la subjetividad del gobierno. La problemtica que se trata de
abordar con esta idea es la imposibilidad que vive un actor de predecir cul va a ser el
posicionamiento de otros actores respecto a las polticas que l emprender. La
incertidumbre tanto en el accionar futuro del otro actor como en su reaccin ante los
movimientos propios genera una distorsin en la percepcin sobre ese otro, ya sea de los
recursos de poder que posee para poner en juego, como del uso que va a hacer de ellos. Esta
distorsin impacta sobre la percepcin que se tiene sobre las relaciones de fuerza que lo
vinculan a los dems actores del sistema. De esta forma se puede encontrar toda una gama
de distorsiones con capacidad de influir sobre el mapa de alianzas posibles y opositores
potenciales que se visualiza, sobre la cantidad y calidad de recursos que se cree que el otro
posee, sobre la capacidad de movilizacin que se le adjudica a cada actor del sistema y
sobre el sentido que se cree tendr esa movilizacin. Se puede llegar a la subestimacin del
otro o juzgarlo errneamente como un potencial aliado, hasta al sobredimensionamiento de
su poder y de su capacidad de movilizacin opositora. Como marcan Oszlak y ODonnell,
una poltica (ya sea estatal o privada) no puede ser entendida ni explicada con
13

prescindencia de las posiciones efectivas de otros actores, del mismo modo esa poltica
estar influida en su origen por el clculo de la reaccin probable de los actores a los que se
percibe como poderosos (1976, 116-117). En fin, la percepcin que se tenga sobre las
relaciones de fuerza condiciona la visin sobre el mundo de lo posibleque el actor cree
tener frente a s.
Por lo planteado hasta aqu la relacin entre esta percepcin de las relaciones de fuerzas y
el marco ideolgico parecera ser clara. Primeramente, por la naturaleza subjetiva de ambos
elementos. Este origen en comn lleva a una complementariedad. Si la ideologa marca,
para decirlo sintticamente, una visin del mundo (marcando relaciones causales y
prescribiendo soluciones), la percepcin de las relaciones de fuerza marca una visin sobre
el resto de los miembros de ese mundo (sus caractersticas, sus capacidades, sus ideas, su
futuro). Pero tambin existe un sustrato material para esta percepcin: la historia de los
otros actores (cules recursos usaron en cules cuestiones durante el pasado, con quin se
ali y con quin se enfrent cada uno, qu retrica usaron, en qu posicionamientos
desembocaron todos estos elementos, son algunos de los interrogantes tiles para develar
este sustrato material). De hecho, indagar en esta dimensin material permitir que la
investigacin escape de la mera especulacin o de la tautologa, ya que al fin de cuentas la
reflexin sobre el otro constituye uno de los actos ms ntimos en todos los mbitos de la
vida humana, sin embargo en el de las polticas pblicas existe un momento que puede
ayudar a revelar esta intimidad: cuando se toma una posicin (que incluye la de no tomar
posicin alguna) ante una cuestin, ah se devela para el analista las preguntas que se han
planteado hasta aqu respecto a la percepcin de las relaciones de fuerza.
3. La formacin de la Agenda Gubernamental alfonsinista
La segunda hiptesis de trabajo refiere especficamente al caso de estudio (la Agenda
Gubernamental de Alfonsn), y afirma que las polticas desplegadas por ese gobierno para
dar resolucin a la cuestin del enjuiciamiento de los delitos de lesa humanidad cometidos
entre 1976 y 1983 no fueron adoptadas nicamente por el valor jurdico-moral de la
propia cuestin, sino, en todo caso, por los impactos que poda generar su resolucin en
otras cuestiones, esto apunta a afirmar que los Gobiernos pueden utilizar el contenido de la
Agenda Gubernamental como instrumento para lograr mayores mrgenes de autonoma
relativa en la estructuracin de sus polticas pblicas en contextos caracterizados por lo que
Pedro Medelln Torres llama problemas de institucionalizacin del orden. Los distintos
posicionamientos adoptados fueron justificados pblicamente como sacrificios necesarios
para el logro de fines superiores; stos, en realidad, constituan objetivos estratgicos en
la bsqueda de ampliar los mrgenes de autonoma gubernamental en la estructuracin del
conjunto de sus polticas
8

8
Como plantea el autor: La autonoma restringida en la estructuracin de las polticas pblicas desborda la
linealidad de los modelos secuenciales del tipo Fines/Medios/Productos/Impactos. Revela una situacin en la
.Si bien esta segunda hiptesis no tiene relacin directa con el
14

objeto de estudio del trabajo (la formacin de las Agendas Gubernamentales), se
vinculaindirectamente con l ya que las acciones emprendidas para resolver una cuestin
son el paso lgicamente posterior a su agendacin
3.1 Nudos y recontextualizaciones
Los hechos que componen al perodo que abarca la llegada a la presidencia por parte de
Alfonsn y el devenir de su mandato han sido ampliamente estudiados y sus puntos ms
salientes son archiconocidos. Este trabajo no pretende ser una leccin de historia, sino una
forma novedosa de entender un perodo ya explorado por otros. Por ello, se retoma la idea
de nudos propuesta por Oszlak y ODonnell y se reordenaran esos hechos a los fines de
hacer algunos aportes al anlisis del proceso de formacin de las Agendas
Gubernamentales. Del mismo modo que lo hacen esos autores, se concibe a cada poltica
pblica como producto de un proceso social tejido en torno a la cuestin que se trata de
resolver. Ese tejido se compone de nudos que implican el posicionamiento del Estado frente
a la cuestin (y el posicionamiento de otros actores). A su vez, se retoman los aportes de
Medelln Torres al considerar que el paso de un nudo a otro (que es el paso de un
posicionamiento a otro) se denomina recontextualizacin
9

que coexisten un conjunto de agentes, agencias y discursos cuyos intereses evolucionan siempre de manera
incierta. Sus acciones y decisiones se desenvuelven en un escenario en el que no todas las variables estn
controladas o son controlables. En condiciones de lucha por el control territorial o el control del aparato
estatal, irrumpen como frentes reales de poder. Y la institucionalidad en que operan es tan frgil que la
existencia de tensiones y conflictos no slo limita la movilidad de los recursos disponibles, sino tambin
subordina la consistencia y continuidad de las polticas pblicas a los quiebres de la coyuntura poltica
(Medelln Torres, 1997: 24. Resaltado en el original).
9
Dicho concepto permite ilustrar bien cmo ocurren los procesos de estructuracin de las polticas pblicas
en condiciones de autonoma restringida. Un contexto se define como aquel conjunto de axiomas y prcticas a
travs de los cuales los miembros de un grupo piensan, definen las situaciones, actan, conciben el papel de
cada uno y del grupo en tales situaciones y llevan a cabo las comunicaciones de pensamientos, sentimientos y
actividades. Torres plantea que las polticas pblicas se estructuran como procesos de recontextualizacin. Es
decir, como procesos en los que los objetos, temas, enunciados, teoras y prcticas de gobierno que
fundamentan los contextos de agentes, agencias y discursos gubernativos se reubican e insertan en un nuevo
contexto de gobierno. La reubicacin e insercin de los componentes de contextos precedentes, en el nuevo
contexto, se produce cuando los principios de cambio y los principios de conservacin se confrontan para dar
lugar a un proceso de seleccin, jerarquizacin y apropiacin de los objetos, temas, enunciados, teoras y
prcticas. El contexto emergente trae implcitos sus propios principios de cambio y de conservacin.
Incorpora temas, objetos, enunciados, problemas, intereses y deseos que estructuran un campo particular de
relaciones entre agentes, agencias y discursos que copan la escena pblica. Los contextos emergentes no slo
entraan una nueva forma de regulacin gubernativa de las relaciones sociales, sino que tambin imponen
lmites acerca de lo que puede y no puede ser incorporado en el ejercicio de gobierno (Medelln Torres: 1997,
26 - 27).
. Se recuerda que el autor marca
que en la estructuracin de las polticas, cada avance de la poltica se produce por cada
nuevo contexto que se genera, pero los contextos no son permanentes. La lucha desatada
entre principios de cambio y principios de conservacin, que rige la produccin y
15

reproduccin de polticas, no permite llegar a un orden completamente acabado (Medelln
Torres: 1997, 29). De all la siguiente cronologa de nudos y recontextualizaciones.
Primer nudo: el Dilogo Poltico (1979-1982). Cuando considera que ya era un hecho la
victoria contra las organizaciones armadas y los sectores no armados de la sociedad civil
considerados subversivos, el Proceso intenta en este punto sentar las bases del diseo
institucional para el futuro Rgimen Democrtico. Se pensaba en garantizarle a la
corporacin militar un lugar de privilegio en el futuro rgimen, que las fuerzas polticas
civiles aprobaran el mtodo represivo usado durante la guerra sucia y, en consecuencia,
que se desestimen las denuncias del movimiento de DD HH.
Segundo nudo, primera recontextualizacin: Ley de Auto-amnista (1983) y negociacin
de la transicin. Con la consolidacin de la debacle del Proceso luego de la rendicin en la
guerra de Malvinas y la consolidacin de la crisis econmica, la Junta de Comandantes que
hereda esa situacin intenta comenzar una transicin negociada y lo ms ordenada posible,
que asegure, por lo menos, impunidad respecto al terrorismo de Estado, resignando los
objetivos polticos del primer nudo. La agenda de la transicin estaba dominada por la
cuestin del enjuiciamiento o no a los delitos de lesa humanidad. La intencin del Proceso
era dictar una amnista con el apoyo de la Multipartidaria
10
Tercer nudo, segunda recontextualizacin:en Diciembre de 1983, Ral Ricardo Alfonsn
asumi la presidencia de la Nacin con una agenda dominada por la idea de consolidar el
rgimen democrtico y con una serie de restricciones para llevarla a cabo despus de 8 aos
de dictadura: crisis econmica (que inclua inflacin anual de tres dgitos, crecimiento
desbordado de la deuda externa que en 1983 significaba un 17% del PBI
. Al no lograr el consenso
necesario, dicta la Ley de Auto-amnista.
11
, vaciamiento del
Tesoro Nacional, cada de la participacin asalariada en el PBI desde el 48,5% en 1976 al
22,6% en 1982
12

10
Fundada en julio de 1981, agrupaba a la Unin Cvica Radical, al Partido Justicialista, Intransigente,
Demcrata Cristiano y al Movimiento de Integracin y Desarrollo con el objetivo de presionar en forma
conjunta a la Junta Militar para el llamado a elecciones.
), una sociedad culturalmente distinta luego de hacer carne no slo el terror
de Estado sino tambin los slogans algo habrn hecho y el silencio es salud y, lo que es
objeto de este trabajo, 30.000 desaparecidos y la cuestin de qu hacer con ellos y sus
victimarios. Sin embargo, como dice Catalina Smulovitz, por aqul entonces se viv la
ilusin del momento fundante respecto al reconquistado rgimen democrtico (Gargarella
11
FUENTE (ltima consulta, 23/06/2013): La Poltica Econmica del Proceso de Reorganizacin Nacional
disponible en http://www.argentina-rree.com/11/11-063.htm
12
FUENTE (ltima consulta, 24/06/2013): Basualdo, E. La reestructuracin de la economa argentina durante
las ltimas dcadas disponible en
http://archivo.cta.org.ar/IMG/pdf/14_AEYT_La.reestructuracion.de.la.economia.argentina.pdf
16

et. al.: 2010, 9). Esta ilusin tuvo diversas consecuencias, entre ellas la de ocultar que la
transicin argentina se deba al colapso militar y no tanto por una toma de consciencia de
los valores democrticos, lo cual signific que no se neutralizaron ni los actores ni los
factores que histricamente haban dificultado la estabilizacin del rgimen democrtico
(Ibdem). La poltica de esta poca fundacional debi transitar un desfiladero caracterizado
por ambiciones excesivas y restricciones desmesuradas (Op. Cit., 11). A esto se debe el
hecho de que el General Bignone, luego de asumir el gobierno, desplegase una estrategia
tendiente a negociar los trminos de la democratizacin (Nino: 2006, 113).
La transicin estaba dominada por la siguiente pregunta cmo consolidar un rgimen cuya
legitimidad se funda en la participacin democrtica, la justicia y el respeto a los derechos
humanos y, a la vez, obtener la colaboracin de un actor como las Fuerzas Armadas, que
hasta haca poco tiempo constitua el eje del rgimen autoritario y an en plena democracia
continuaba reivindicando las estrategias represivas utilizadas? (Acua y Smulovitz: 2007,
3). Es decir, cmo compatibilizar las aspiraciones de estabilidad del rgimen democrtico
con las exigencias de justicia retroactiva, en palabras de Nino? Cul era la frontera entre la
valenta de enfrentar al pasado y la claudicacin en pos de un futuro sin sobresaltos? Lograr
el balance entre la viabilidad del rgimen democrtico y los reclamos pblicos de justicia.
Este era el dilema de Alfonsn a la hora de estructurar sus polticas. Fue el clivaje que
articul su Agenda y, en consecuencia, a la poltica de juzgamiento de los crmenes de lesa
humanidad.
Con los decretos 157 y 158 que ordenaban juzgar a las cpulas de las organizaciones
armadas y a las Juntas Militares respectivamente y el 187 del Poder Ejecutivo que creaba a
la Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas (CONADEP), y la Ley de
Reforma del Cdigo de Justicia Militar que estableca a los tribunales militares como
primera instancia de juzgamiento y planteaba la idea de obediencia debida (salvo para los
crmenes aberrantes) se constituye la primera toma de posicin de Alfonsn. Durante la
campaa electoral Alfonsn haba tomado posicin respecto a la Ley de Auto-amnista, dijo
que su intencin era anularla. Ya como presidente, cumple esa promesa y estructura su
poltica de enjuiciamiento a partir de marcar los niveles de responsabilidad
13

13
Se llam Niveles de responsabilidad a la idea segn la cual los miembros de las FF AA actuantes durante
el Proceso deba ser dividido en tres grupos segn su grado de responsabilidad en la represin: primero, los
que pensaron y dieron las rdenes, segundo, los que cumplieron esas rdenes de forma estricta y, tercero, los
que se excedieron. De esta forma, slo el primer y tercer grupo iba a ser juzgado. En trminos tericos, este
trazado se basaba en la idea de una justicia retroactiva y preventiva que contemplase la naturaleza jerrquica
de la estructura castrense y el contexto ideolgico imperante en el que se ejecutaron las rdenes que habran
impedido toda desobediencia y el discernimiento respecto a la naturaleza de las mismas (Crenzel: 2008, 56 y
Nino: 2006, 116). De este modo, en el establecimiento de los niveles de responsabilidad es donde se debe
buscar el germen de las leyes de Punto Final y de Obediencia Debida que el Congreso Nacional aprob cinco
aos despus.
, la presuncin
de la obediencia debida y la teora de los dos demonios. Oper una recontextualizacin
17

tanto en la formacin como en el trazado de la poltica llevada a cabo por la ltima Junta de
Comandantes. Buscaba limitar la cantidad de personas procesadas y que esos procesos no
se extiendan en el tiempo.
Cuarto nudo, tercera recontextualizacin: las Instrucciones a los fiscales militares (abril
de 1986). El punto 30 del fallo del juicio a las Juntas Militares, al ordenar que se extiendan
las acciones penales a los sectores medios y bajos de las FF AA y de Seguridad, dinamit la
idea de niveles de responsabilidad. Para contener las acciones judiciales que se generaron y
el consecuente malestar de la corporacin militar, el gobierno instruye a sus fiscales dejar
caer las causas tramitadas ante el Consejo Supremo de las FF AA donde los acusados no
estuviesen procesados. Las reacciones contrarias desde el Poder Judicial hacen que los
tribunales civiles tomen los casos y aceleren los procesos, y que esta nueva
contextualizacin fracase.
Quinto nudo, cuarta recontextualizacin: Ley de Punto Final (diciembre de 1986). De las
instrucciones a los fiscales se pasa a esta ley para contener el efecto bmeran de las
primeras. Esta recontextualizacin no es muy innovadora, porque el plateo resulta ser el
mismo, cambia el medio institucional. La ley estableca una fecha (los sesenta das
posteriores a su promulgacin) como lmite para procesar a los acusados de violar los DD
HH durante el Proceso. La reaccin en los tribunales civiles fue acelerar los tiempos
normales del trmite. El resultado: en febrero de 1987 haba 450 procesados, veinte veces
ms de lo que haba en diciembre 1986, antes de la ley.
Sexto nudo, quinta recontextualizacin: Ley de Obediencia Debida (junio de 1987). La
situacin generada por la Ley de Punto Final ms la interna en las FF AA, generaron la
aparicin violenta de un nuevo actor (el carapintadismo) que representaba a los sectores
bajos y medios de las FF AA que reclamaban el efectivo cumplimiento de los niveles de
responsabilidad. En junio de 1987, el gobierno enva un proyecto de ley que explicitaba la
idea de la obediencia debida como razn para absolver de culpa y cargo a esos sectores.
As, el gobierno, en esta nueva contextualizacin, explicit aquello que plante de modo
implcito e infructuoso desde 1983.
Sptimo nudo: negociacin de la transicin entre Alfonsn y Menem. Alfonsn, dbil y en
retirada, intent persuadir al presidente recientemente electo para firmar en conjunto un
decreto del Poder Ejecutivo destinado a indultar a los militares condenados y bajo proceso
judicial por causas relacionadas con violaciones a los derechos humanos (La Nacin, 16 de
junio de 1989). Menem declar que luego de consultar con su partido haba decidido no
firmar el mencionado decreto (Pgina 12, 18 de junio de 1989). No hay recontextualizacin
porque la negociacin termina en la nada.
En este detalle se incluyeron nicamente los nudos referidos a los posicionamientos del
Poder Ejecutivo Nacional. Para lograr un entendimiento y una comprensin mucho mejor
18

de la totalidad del proceso se deberan incluir los nudos generados por los posicionamientos
de los dems actores. El cruzamiento entre las posturas gubernamentales, las militares, las
del movimiento de DD HH, las del Poder Judicial y las del Poder Legislativo (siempre
atendiendo a la diferenciacin interna de cada caso) conforma ese proceso social tejido
alrededor del surgimiento, tratamiento y eventual resolucin de una cuestin (Oszlak y
ODonnell: 1976, 125).
De la cronologa presentada se puede inducir, primeramente, que Alfonsn llev a cabo
permanentes cambios en el trazado (el momento en que los enunciados de poltica deben
traducirse en una priorizacin de operaciones institucionales) de las polticas y no as tanto
en la formacin (el momento mismo en que el gobernante declara su intencin de gobierno
en una direccin determinada). En 1983, decide elaborar una poltica de enjuiciamiento que
resolviera rpidamente la cuestin, afectando la menor cantidad posible de militares:
marcando los niveles de responsabilidad pretenda asegurar el juzgamiento de las Juntas de
Comandantes y de aqullos casos de subordinados que cometieron excesos en el
cumplimiento de las rdenes, mediante el auto-juzgamiento de la corporacin militar
buscaba generar una depuracin de las mismas para que slo queden los miembros
dispuestos a participar en la consolidacin del Rgimen Democrtico y con el juzgamiento
de los jefes de las organizaciones armadas buscaba generar sensacin de ecuanimidad en la
lectura del pasado. Esta estrategia original se top con una serie de obstculos que la
llevaron a serios fracasos. Alfonsn hizo toda una serie de recontextualizaciones respecto a
la poltica de enjuiciamiento. Sin embargo, cabe hacer una distincin: la primera
recontextualizacin corresponde a su primera toma de posicin en diciembre 1983 e
implic una recontextualizacin en la formacin y el trazado de la poltica respecto al
posicionamiento que la ltima Junta de Gobierno militar le leg. Todas las dems
recontextualizaciones se refirieron a cambios en el trazado de la poltica debido a la
sucesin de fracasos y frustraciones, pero la formacin original de Alfonsn (niveles de
responsabilidad, la obediencia debida, limitar la extensin temporal y la cantidad de juicios
y la idea de dos demonios) se mantuvo intacta durante todo el gobierno.
El gobierno de Alfonsn orden, inicialmente, su Agenda a partir de la necesidad (o
urgencia) de lograr la estabilidad del sistema. Resolver la cuestin del enjuiciamiento a los
delitos de lesa humanidad cometidos entre 1976 y 1983 era fundamental en orden de lograr
ese objetivo. Para Alfonsn, la cuestin se encontraba en el tope del orden del da. De
esto se deriva que los motivos de resolucin de la cuestin del enjuiciamiento excedan al
razonamiento filosfico-jurdico del Estado de Derecho que asigna a cada delito una pena
pre-establecida a partir de criterios de universalidad, imparcialidad, etc., sino que a dichos
motivos se los debe rastrear en la resolucin de esas otras cuestiones asociadas. En ningn
momento se trat de resolver la cuestin criminal del asunto, sino la poltica. Si se
observa la secuencia de los nudos tejidos entorno a la cuestin, en cada nuevo nudo aparece
asociada alguna otra cuestin. Al comienzo del gobierno de Alfonsn (1983-1985), surge
19

junto con la necesidad de reconstruir el Rgimen Democrtico sobre bases ticas nuevas
que prevengan el regreso de las experiencias mesinicas (tanto de izquierda como de
derecha, segn el propio discurso gubernamental). Luego (1986 1989) tambinse la
unedirectamente a la cuestin militar (sintticamente expresada en la idea de lograr la
subordinacin de la corporacin militar al poder civil luego de casi 50 aos de tutelaje
del primero sobre el segundo); luego comienza a ser relegada por una serie de crisis: la
propiamente militar (surgimiento del carapintadismo y quiebre interno en las FF AA), pero
tambin la econmica, la poltica (con la victoria del PJ en las elecciones de 1987 y 1989) y
una de tipo coyuntural, pero que se sum a las dems, como fue el intento de copamiento al
Regimiento de La Tablada en enero de 1989.
3.2 Teora y empiria: el cruce necesario
Corresponde ahora explicar estos hechos a partir del modelo terico. En cuanto al elemento
coyuntural, el perodo estudiado se lo puede dividir grosso modo en tres coyunturas: 1)
transicin del Rgimen Autoritario al Democrtico (1983-1985), 2) crisis de gobernabilidad
y giro conservador (1986-1988) y 3) debacle del gobierno radical y nueva transicin
(primer semestre de 1989). El gobierno de Alfonsn se desenvolvi en coyunturas
caracterizadas por crisis de gobernabilidad, con particulares problemas polticos,
econmicos y sociales, es decir, problemas de institucionalizacin del orden que se reflejan
en problemas para estructurar polticas.
En la primera coyuntura fue cuando Alfonsn y su equipo estructuraron la poltica de
enjuiciamiento a partir de la premisa de supeditarla a la consolidacin del Rgimen
Democrtico, de esta forma los niveles de responsabilidad (basados en la presuncin
implcita de la obediencia debida y en la persecucin nicamente de los idelogos y de los
que cometieron excesos), el auto-juzgamiento de la corporacin militar y la persecucin a
las cpulas de las organizaciones armadas funcionaron como propuestas para marcar
castigos ejemplares hacia el futuro e incentivar la conducta pro-sistema en los sectores
militares. En este perodo de tiempo, la estrategia original tuvo tres fracasos: en primer
lugar, en el Congreso Nacional la oposicin logr explicitar que los niveles de
responsabilidad no se aplicaran a los crmenes aberrantes, luego fracas la idea del auto-
juzgamiento cuando el Consejo Supremo de las FF AA hizo todo lo posible para dilatar el
proceso judicial y ste termin en manos del tribunal civil que llev adelante el juicio a las
Juntas en 1985 y, por ltimo, en el punto 30 del fallo de ese juicio el tribunal ordena que las
acciones judiciales se extiendan a los niveles medios y bajos de las FF AA y de Seguridad
sin importar si se excedieron o no en la ejecucin de las rdenes recibidas.
Durante el segundo tercio del mandato (1986-1988), el gobierno se vio acorralado por toda
una serie de problemas y actores que ya existan en el perodo anterior pero se exacerbaron
en ste (inflacin y deuda externa como herramientas de presin de la corporaciones
econmicas, bloqueo legislativo del peronismo, el hostigamiento de la cpula eclesistica y
la activacin de la corporacin militar por el impacto legal del punto 30 del juicio a las
20

Juntas). Este escenario enfrent a Alfonsn ante el tpico dilema del liberalismo argentino
(Gargarella, Ro., 2009: 34): qu hacer cuando las presiones y las dificultades crecen, y la
estructura democrtica parece crujir? Corresponde ceder frente a las presiones, buscando
asegurar la estabilidad amenazada, o en cambio es necesario enfrentarlas y expandir las
bases populares del gobierno? Alfonsn, finalmente, se inclin por el giro conservador
(2009: 35), giro que lo llev a retraerse polticamente y a apoyarse en sus enemigos, hasta
ser fagocitado por ellos (Ibdem). Primeramente lo hizo con las instrucciones a los fiscales
militares, luego con la Ley de Punto Final (diciembre de 1986) y finalmente con la de
Obediencia Debida (1987). Despus de esto, la victoria cultural de la teora de los dos
demonios y de la guerra interna, y la victoria poltica de terminar con la revisin del
terrorismo de Estado se concretaron. A partir de all, la discusin sobre una amnista para
los que an estaban encarcelados se instal en la Agenda Pblica y, lentamente, en la
Gubernamental. Slo faltaba dirimir qu instrumento legal se utilizara (si indultos
presidenciales o una ley del Congreso) y quin lo hara (si el gobierno de Alfonsn,
transitando ya sus ltimo meses, o aqul que resultara ser su sucesor).
La fragilidad del gobierno para estructurar sus polticas era ya ostensible en 1987. A los
hechos de Semana Santa, donde aparece el movimiento carapintada como nuevo actor de
presin hacia la poltica de enjuiciamiento y como jugador que disputaba en la interna de la
corporacin militar, se sumaban otros que contribuan a estrechar los mrgenes de
autonoma gubernamental. Por un lado, la economa continuaba deteriorndose a medida
que el xito inicial de los Planes Austral y Primavera para contener la inflacin, re-
activar la economa, achicar el gasto pblico y sobrellevar el crecimiento de la deuda
externa se dilua. Por otro lado, el PJ, con el foco puesto en ganar las elecciones legislativas
de septiembre de 1987 y encaminarse a recuperar la presidencia en las elecciones de 1989,
llev a delante una estrategia de desgaste hacia el gobierno.
En la tercera coyuntura, hace implosin la situacin de acoso al gobierno (hiper-inflacin,
corridas cambiarias y bancarias, saqueos, crisis de autoridad del presidente y entrega
anticipada del poder, ms la cuestin militar an irresuelta). Dadas las condiciones
generales de crisis social, poltica y econmica del primer semestre de 1989, la cuestin del
enjuiciamiento a los crmenes de lesa humanidadse convierte en 1989, ms que nunca, en
una variable dependiente de la agendacin. El gobierno slo atina a entregar
anticipadamente el poder y a intentar persuadir al presidente electo a firmar en conjunto un
decreto de amnista antes de la fecha de traspaso de mando como forma de mejorar las
perspectivas en los futuros turnos electorales de la UCR.
En cuanto a la ideologa del alfonsinismo, sta podra caracterizarse (tomando los recaudos
del caso) como de tipo centrista, en la que se apelaba a lograr una especie de consenso
racional alrededor de los principios del Rgimen Democrtico como pre-condicin para el
funcionamiento del mismo. Esta ideologa se reflej en la poltica de enjuiciamiento a partir
de la teora de los dos demonios, la cual estableca al gobierno como el portador de un
21

equilibrio tico entre dos extremos (tica de la impunidad y tica utpica). Esto se
explica porque, desde el punto de vista del gobierno, del mismo modo que en los 70
Argentina vivi el choque de dos violencias provenientes de ambos extremos del espectro
ideolgico, en los 80, ya inserta en el sistema democrtico, la sociedad civil vea cmo lo
que qued de esos grupos volvan a enfrentarse, pero ahora el botn era la verdad
histrica. Alfonsn, entonces, decidi zanjar la cuestin creando la suya propia con el
objetivo de aislar a los elementos radicalizados de ambos actores e incorporar al sistema a
los moderados. Por otro lado, despus del impacto social generado por el informe de la
CONADEP y de la extensin de las acciones penales por las consecuencias prcticas del
fallo del juicio a las Juntas, sucede una reformulacin en el discurso gubernamental, aunque
no de la definicin del problema. Los argumentos del gobierno para tratar de resolver la
cuestinpasaron de invocar a la tica de la democracia para dar lugar a la razn de estado
y al pragmatismo poltico (Acua y Smulovitz: 2007, 46).
As, dada la forma en que Alfonsn y su equipo de asesores teorizaban sobre el pasado, la
violencia poltica de los 70 provino del enfrentamiento de dos tendencias radicalizadas en
el contexto de la Guerra Fra, la sociedad civil fue externa a ese proceso y su principal
vctima, por ende el enjuiciamiento deba comprender esa historia, limitarse a los excesos y
sentar las bases para que el pas pudiese reconciliarse en un consenso omnicomprensivo
que diluyera las diferencias materiales e ideolgicas. As, el problema de la poltica era
generar una accin judicial que se coloque en equidistancia respecto a ambos demonios.
Existe un elemento propio de la cuestin del enjuiciamiento a los delitos de lesa humanidad
que atraves todo el perodo: definir el problema pblico que se estaba tratando implic no
slo referirse al presente, sino tambin marcar una definicin del pasado inmediato de la
comunidad. Es decir, durante todo el perodo estudiado un conjunto de memorias
particulares sobre los 70 lucharon por imponerse como memoria emblemtica
14

14
Esta idea es tomada de un trabajo de Steve Stern llamado De la memoria suelta a la memoria emblemtica.
Hacia el recordar y el olvido como proceso histrico (Chile 1973-1998) en el cual se plantea que una
memoria emblemtica da un sentido interpretativo y un criterio de seleccin a las memorias sueltas o
personales a las que incorpora a partir de la inclusin de ciertas experiencias concretas y, de este modo,
encuentran eco en la sociedad. Segn Stern, este tipo de memorias, a la vez, comportan una historizacin del
ayer, tienen la capacidad de proyectarse en el espacio pblico a partir de portavoces legitimados y se
encuentran en lucha con otras constelaciones por establecer el sentido de lo acontecido en un perodo
relevante para la vida de la comunidad (2008, 24; 127-128 y 197).
. La
disputa entre estas memorias por transformarse en emblemtica, como la disputa entre
marcos antagnicos en cualquier rea de poltica pblica, fue una disputa hegemnica.
Por ltimo, qu actores privilegi Alfonsn en su anlisis? Durante su gobierno convivi
con un florido mapa de actores, a los que por momentos intent neutralizar y por momentos
aliarse:
22

Claramente, el de mayor peso fue la corporacin militar. sta era caracterizada
como un actor con un pasado ilegtimo, anti-democrtico, pero con un presente
peligroso para la estabilidad del Rgimen Democrtico, ya que conservaba recursos
de poder necesarios para la consolidacin de la democracia. As, el gobierno estaba
preocupado por que los militares no fueran nunca ms factor de poder, segn
sostena un asesor militar de Alfonsn (Gargarella et. al.: 2010, 181), y lograr
subordinarlo al poder civil. Esto se sustentaba en la visin de que las FF AA no eran
un actor monoltico, sino que a su interior posea elementos pro-democrticos, los
cuales tendran la posibilidad de encabezar la limpieza de las armas a travs del
auto-juzgamiento propuesto por Alfonsn. Por los resultados concretos de la
estrategia de auto-depuracin, se puede concluir que el gobierno sobreestim la
presencia de estos elementos democrticos al interior de las FF AA y subestim el
rol que poda llegar a jugar el espritu de cuerpo;
Por su parte la oposicin parlamentaria y sindical ocup otro lugar de
preponderancia en los anlisis gubernamentales. Por desconfianza a las ambiciones
de poder del PJ estrenando el rol de opositor, Alfonsn decidi tomar el reclamo de
crear una comisin investigadora bi-cameral y la convirti en dependiente del Poder
Ejecutivo, para no perder control sobre el proceso. Igualmente, ya se marc, termin
perdiendo dicho control por la contundencia de los resultados de la investigacin
generada por la CONADEP. Respecto al actor sindical-peronista, ante el temor de
una alianza suya con la corporacin militar, el gobierno delimit claramente la
dimensin temporal que la CONADEP debera atender con la ley 23.062, al excluir
el perodo mayo de 1973 - marzo de 1976.
El movimiento de DD HH fue el actor que mayor sub-estimacin recibi en los
anlisis gubernamentales. Cada re-contextualizacin realizada por Alfonsn
signific una derrota para dicho movimiento (transformando la demanda de una
comisin bi-cameral en la CONADEP, planteando los niveles de responsabilidad y
la presuncin de obediencia debida y planteando la teora de los dos demonios, con
la Ley de Punto Final y con la explicitacin de la Obediencia Debida).
4. Ideas para cerrar (o no tanto)
Durante el perodo estudiado (diciembre de 1983 julio de 1989) el lugar ocupado porla
cuestin del enjuiciamiento de los delitos de lesa humanidad cometidos durante la ltima
dictadura militar en la agenda gubernamental estudiada fue variando: pas de ocupar un
lugar central y relevante en la estrategia del gobierno para legitimar el rgimen democrtico
recientemente instaurado, a ser parte de la negociacin con actores polticos, econmicos y
militares en el momento de su renuncia. Estos cambios en el lugar ocupado implicaron
posicionamientos por parte del Poder Ejecutivo Nacional. Se trat de demostrar que esos
posicionamientos (y las decisiones que implicaron) se vieron atravesados por otras
situaciones problemticas, que las polticas desplegadas en esta cuestin particular no
23

fueron adoptadas nicamente por el valor jurdico-moral de la propia cuestin, sino, en
todo caso, por los impactos que poda generar su resolucin en otros temasde mayor
importancia desde la ptica gubernamental.A partir de esta idea se puede arribar a algunas
conclusiones especficas para la formacin de la Agenda Gubernamental del alfonsinismo:
I. Desde cierto convencionalismo se plantea que el posicionamiento de Alfonsn
respecto al enjuiciamiento de los delitos de lesa humanidad posee, por lo menos,
cinco hitos o momentos (la creacin de la CONADEP en 1984, el Juicios a las
Juntas de Comandantes en 1985, la Ley de Punto Final en 1986 y la de Obediencia
Debida en 1987, y un marco interpretativo creado durante la investigacin de la
CONADEP, hecho pblico recin en el Prlogo de su Informe Final). Sin embargo,
en este trabajo se demostr que esta cronologa y su pertenencia a la poltica
gubernamental constituyen verdades, cuanto menos, parciales. Primeramente, el
proceso que deriv en que un tribunal civil realizara el Juicio a las Juntas fue
independiente a la voluntad gubernamental, tanto que la contradijo, ya que la
intencin de Alfonsn era lograr el auto-juzgamiento militar. A su vez, se dej
constancia que la CONADEP nunca estuvo en los planes originales, su creacin
constituy una respuesta a la intencin de los organismos de DD HH de crear una
comisin parlamentaria (Crenzel: 2008, 59-60). Por su parte, el Punto Final (que
buscaba limitar la temporalidad de los procesos judiciales), la Obediencia Debida
(que planteaba niveles de responsabilidad en el plan de terrorismo estatal tendientes
a liberar de culpa y cargo a los mandos medios y bajos de las FF AA) y la teora que
trazaba equivalencias e igualdades entre las acciones de las organizaciones polticas
armadas y de los agentes del aparato estatal, formaron parte de la estrategia oficial
desde la poca de la campaa electoral que lo llevara al gobierno (Crenzel: 2008,
56 y Nino: 2006, 116). Se suele decir que esas leyes fueron victorias logradas por la
presin corporativa del actor militar, que el gobierno se vio obligado a ceder leyes,
con las que no estaba para nada de acuerdo, por las circunstancias desfavorables.
Ciertamente, las formas y los momentos en que fueron llevadas a cabo esas leyes s
fueron impuestas al gobierno ya que dependieron de la coyuntura y de la forma en
que el gobierno radical perciba las relaciones de fuerza con respecto a la
corporacin militar. Sin embargo, la definicin del problema y la resolucin que
propona formaban parte del programa de gobierno de Alfonsn que l mismo
explicit ya en la campaa electoral de 1983 y que trat de implementar desde el
comienzo, slo que infructuosamente ya que se encontr con el accionar de otros
actores autnomos (oposicin parlamentaria, movimiento de DD HH, Poder Judicial
y tribunales militares) con capacidad de vetar la estrategia gubernamental. Por ende,
el transitar por esos cinco momentos marcan, en realidad, el paso desde una
posicin original hacia sucesivos re-posicionamientos de ajuste (o
recontextualizaciones en el trazado de la poltica, retomando a Medelln Torres).
24

En la Agenda Gubernamental de Alfonsn, la idea era generar la combinacin de un
juzgamiento limitado en el tiempo y en la cantidad de implicados y la condena tanto
para el terror de Estado como para la violencia armada de las organizaciones
polticas con el objetivo de generar confianza y obediencia hacia el rgimen
democrtico en el actor militar. Reincorporarlo al juego democrtico sin debilitarlo
pero, a su vez, sin que vuelva a constituir una amenaza a su continuidad. Al mismo
tiempo, esta combinacin, como dice Palermo, de memorias y olvidos
(indulgencias) (2004, 2), tena como objetivo recrear el Rgimen Democrtico
sobre bases que garantizasen la eliminacin de la violencia como opcin vlida de
accin en la cultura poltica argentina y, as, la estabilizacin del rgimen. El autor
concluye (Op. Cit., 3): La dosificacin de memorias y olvidos result muy
diferente a la prevista por Alfonsn, y el propsito de mantener una memoria activa
sin que el pasado irrumpiera como amenazador conflicto en el presente, no se
cumpli. Sometida a las fuerzas en pugna, la estrategia de limitacin de la justicia
inicialmente diseada fall. El resultado no fue una justicia menos limitada, sino
una justicia limitada ahora por retrocesos respecto a los avances en trminos de
verdad que se logr con el Nunca ms y el Juicio a las Juntas.La poltica de
derechos humanos del gobierno de Alfonsn fue el eje de las relaciones con las
Fuerzas Armadas (Diamint: 2008, 98). En una visin algo condescendiente, se suele
afirmar que el objetivo era demostrar, a travs de una conducta ejemplar, el valor de
la democracia (Ibdem). En este trabajo se afirma que los posicionamientos
adoptados en esta poltica no buscaron cumplir con objetivos jurdicos, sino
modelar un diseo institucional tal que disuadiera al comportamiento golpista. Esto
lleva a un segundo punto.
II. Los posicionamientos y re-posicionamientos de ajuste del gobierno respecto a la
cuestin se relacionaron ms con los objetivos del gobierno en otras cuestiones que
en objetivos propios de la bsqueda de Justicia. Esas otras cuestiones fueron: 1)
consolidar la estabilidad en el tiempo del Rgimen Democrtico a partir de la
refundacin de sus bases ticas, la desactivacin de los actores que atentaron contra
ella en el pasado aplicndoles un castigo ejemplar
15

15
Esta idea se puede sintetizar en el siguiente pasaje del Prlogo que realiz Ral Alfonsn a la obra de Nino:
() nuestro objetivo no poda ser el juicio y condena a todos los que de una u otra manera haban
vulnerado los DD HH, porque esto era irrealizable, sino alcanzar un castigo ejemplificador que previniera la
reiteracin de hechos similares en el futuro. Necesitbamos dejar una impronta en la conciencia colectiva en
el sentido de que no haba ningn grupo, por poderoso que fuera, que estuviera por encima de la ley y que
pudiera sacrificar al ser humano en funcin de logros supuestamente valiosos () hubiera sido deseable que
la persecucin fuera contra todos () Pero hacerlo colocaba en serio riesgo al proceso mismo de la
transicin. Resultaba absolutamente impensable llevar a delante el proceso a miles de integrantes de las FF
AA y de seguridad (la mayora en actividad) que participaron de una u otra manera en la represin ilegal
(Alfonsn, R., en Prlogo a Nino: 2006, 21). O en palabras del propio Nino cuando se refiere al plan original
de 1983: Mientras la persecucin de la verdad sera irrestricta, el castigo sera limitado, sopesando
y 2) la cuestin militar, es
25

decir, lograr la subordinacin de la corporacin militar al poder civil
constitucionalmente establecido. La relacin entre ambas resulta casi obvia. El
Punto Final, la Obediencia Debida y la teora de los dos demonios no se entienden
nicamente por referencia al sistema de valores y creencias que dieron sentido y
coherencia a la praxis gubernamental, sino tambin, por esta instrumentalidad en la
bsqueda de cambiar las relaciones de fuerzas que en el pasado, segn conceba el
gobierno, haban acorralado a la democracia y al sistema de partidos.
III. En tercer lugar, la coyuntura: Alfonsn asumi el gobierno en pleno proceso de
transicin del rgimen autoritario al democrtico, lejos de constituir el punto de
llegada fue uno de los momentos iniciales. Y l estaba consciente de este momento.
La cuestin del enjuiciamiento de los delitos de lesa humanidad formaba parte de
ese proceso y de la agenda transicional. La transicin argentina se caracteriz por el
derrumbe poltico, econmico y social del Rgimen Militar pero sin que ello
implicase un debilitamiento generalizado de la corporacin militar, sta mantena
capacidad de fuego. Como dice Smulovitz, el pueblo argentino lleg a 1983 sin
haber tomado la Bastilla (2010, 9). A su vez, los actores civiles que lo sostuvieron
mientras aqul estaba en el gobierno supieron fortalecerse poltica y
econmicamente con el modelo de valorizacin financiera recientemente creado,
soltarle a tiempo la mano al rgimen y con ese nuevo podero (complementado por
el consenso activo de ciertos sectores populares y medios subordinados) presionaron
desde el primer da de gestin al gobierno democrtico para mantener sus
prerrogativas. Por otro lado, se dio el hecho de que al PJ le tocara por primera vez
jugar el rol de oposicin, esto sumado al empeoramiento de los indicadores
econmicos (evolucin del PBI e Inflacin), propici que la oposicin
parlamentaria y los sindicatos (en su gran mayora peronistas) llevaran adelante
medidas de fuerza siempre que pudieran.
Estos elementos de la coyuntura de 1983 tambin estructuraron la Agenda
Gubernamental (las cuestiones que la componan y el orden prioridades). Y esas
tendencias originales no hicieron ms que profundizarse y consolidarse con el
transcurrir del gobierno, influenciando en la composicin de la Agenda. As, la
cuestin del enjuiciamiento de los delitos de lesa humanidad pas de ocupar en
1983 las primeras posiciones en la consideracin del gobierno a quedar relegada
hacia su final en 1989, sin que eso sea por haber sido resuelta, muy por el contrario
segua vigente.
IV. Una breve reflexin sobre por qu fracaso la estrategia de Alfonsn para lograr sus
objetivos en tiempo y forma: al proceso social descripto se le debe agregar la
influencia del marco institucional. Casar y Maldonado (2008, 13) llaman la

consideraciones preventivas ms que retributivas, y la necesidad de incorporar a todos los sectores en el
proceso democrtico (Op. Cit., 121).
26

variable institucional a la estructura de poderes, normas, atribuciones, recursos e
incentivos que forman parte de un Rgimen Poltico. En el caso de estudio, el xito
de la estrategia gubernamental de generar un proceso judicial limitado tanto en la
cantidad de acusados como en la extensin temporal del mismo dependa de la
participacin y cooperacin de varios actores: el Poder Legislativo Nacional, el
Consejo Supremo de las FF AA y el Poder Judicial (desde los tribunales inferiores
que recibieran denuncias por la violacin de DD HH hasta la Corte Suprema de la
Nacin). Mediante su cooperacin el gobierno esperaba repartir los costos que
implicaban aceptar los olvidos de los que habla Vicente Palermo y generar un
cierre tal de la cuestin que posibilitara la (re)construccin del Rgimen
Democrtico en los trminos ya expuestos. Sin embargo, esta estrategia, con cierta
dosis de voluntarismo, esperaba, por un lado, que esos actores plegaran
automticamente sus agendas y objetivos a los planes del gobierno, y que, por el
otro, no utilizaran las herramientas de veto que la estructura institucional del
Rgimen Poltico argentino les suministraba. Como marcan las autoras, en la
competencia por fijar la Agenda Pblica y su resolucin, las normas que regulan los
procesos legislativos actan como estructuras habilitantes o inhibitorias (Op. Cit.,
16). Lo mismo sucede cuando se involucra el Poder Judicial: su intervencin
mediante acciones de amparo, fallos, resoluciones de no admisibilidad y controles
de constitucionalidad puede frustrar los propsitos de otros actores y cambiar el
rumbo de una Poltica Pblica.
Por ltimo, algunas palabras referidas nicamente al modelo explicativo. Plantear el juego
entre las variables citadas como una interaccin supone que la Agenda Gubernamental no
es necesariamente una variable dependiente dentro del proceso de polticas pblicas, o que
los Gobiernos actan slo de forma reactiva ante la contingencia del suceder histrico, sino
que el contenido de esa Agenda (creando cuestiones, definindolas conceptualmente,
negndolas como tales, etc.) puede servir de instrumento al Gobierno para lograr mayores
mrgenes de autonoma en la estructuracin de sus polticas. Esto quiere decir que el
posicionamiento que adopta cada Gobierno respecto a una cuestin en particular no slo se
relaciona con ella, en s misma, sino tambin con otras polticas pblicas: ya sea por la
necesidad de ganar poder en la estructuracin de otras polticas, ya sea para ganar la
estabilidad necesaria para mantenerse en el poder, o bien porque la posicin que se tom
concordaba con el perfil de otras polticas. Para lograr establecer la fuerza explicativa de
estas ideas y del modelo terico que las genera resulta imperioso profundizar el trabajo
terico sobre los elementos constitutivos del modelo propuesto (puliendo las definiciones
de los conceptos y las relaciones entre ellos para evitar las tautologas, las redundancias o
las contradicciones lgicas) como as tambin aplicarlo en otros casos y ejemplos para que
la prueba y error ayude a su refinamiento.
27

5. Bibliografa
Aguilar Villanueva, L., Estudio introductorio en Problemas pblicos y agenda
de gobierno. Mxico, Porra Grupo Editor, 1993.
Acua, C. H. y Smulovitz, C., Militares en la transicin argentina:
del gobierno a la subordinacin constitucional. 2007, Versin digital, disponible en
(ltima consulta, 24/06/2013):
http://www.historizarelpasadovivo.cl/downloads/acunasmulovitz.pdf
Bergalli, R., Argentina: cuestin militar y discurso jurdico del olvido.
RevistaDoxaN 4, 1987(pp. 381-395). Versin digital, disponible en (ltima
consulta, 21/09/2013):
http://www.biblioteca.org.ar/libros/141731.pdf
Casar, Ma. A. y Maldonado, C., Formacin de Agenda y procesos de toma de
decisiones: una aproximacin desde la Ciencia Poltica, Documento de Trabajo N
207 del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, noviembre de 2008.
Versin digital, disponible en (ltima consulta, 07/11/2013):
http://libreriacide.com/librospdf/DTAP-207.pdf
Crenzel, E., Historia poltica del Nunca Ms. Buenos Aires, Siglo XXI Editores,
2008.
Diamint, R., La historia sin fin: el control civil de los militares en Argentina.
Revista Nueva Sociedad N 213, enero-febrero de 2008. Versin digital, disponible
en (ltima consulta, 06/08/2013): http://www.nuso.org/upload/articulos/3496_1.pdf
Gargarella, R., Murillo, M. V., Pecheny, M. (comps.), Discutir Alfonsn. Buenos
Aires, Siglo XXI Editores, 2010.
o Smulovitz, C., Prefacio: La ilusin fundante.
o Gargarella, R., Democracia y derechos en los aos de Alfonsn.
o Battaglino, J., La poltico militar de Alfonsn: la implementacin del
control civil en un contexto desfavorable.
Hilb, C., Usos del Pasado. Buenos Aires, Siglo XXI Editores, 2013.
Majone, G., Los usos del anlisis de polticas en La hechura de las polticas.
Mxico, Porra Grupo Editor, 1994, 2 Edicin.
o Evidencia, Argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas.
Mxico, FCE, 1997.
28

Medelln Torres, P., Inestabilidad, incertidumbre y autonoma restringida:
Elementos para una teora de la estructuracin de Polticas Pblicas en Pases de
Baja Autonoma Gubernativa. Caracas, Revista del CLAD Reforma y
Democracia, N 8, Julio de 1997.
Mouffe, Ch., Hegemona, poltica e ideologa, en AA. VV., Hegemona y
alternativas polticas en Amrica Latina: Seminario de Morelia, Mxico, Siglo XXI
Editores, 1985.
Mouffe, Ch., Hegemona e Ideologa en Gramsci, en AA. VV., Gramsci y la
realidad colombiana Medelln, Ediciones Foro Nacional por Colombia, 1991.
Nino, C., Juicio al mal absoluto. Buenos Aires, Emec Editores/Ariel, 2006.
Novaro, M., Derechos Humanos y poltica democrtica. Las tareas de la Historia y
de la Justicia entre populismo y liberalismo, en Eiroa, P. y Otero, J. (compiladores)
Memoria y Derecho Penal, Buenos Aires, Fabin Di Placido Editores, 2008.
Versin digital, disponible en (ltima consulta, 26/10/2013):
http://historiapolitica.com/datos/biblioteca/novaro1.pdf
Oszlak, O., Polticas Pblicas y Regmenes Polticos: reflexiones a partir de
algunas experiencias latinoamericanas, Revista Estudios CEDES, vol. 3, N 2,
1980. Versin digital, disponible en (ltima consulta, 07/10/2013):
http://www.oscaroszlak.org.ar/images/articulos-
espanol/pol%20pub%20y%20reg%20pol%20reflex%20a%20partir%20de%20alg%
20exp%20latinoam.pdf
Oszlak, O. y ODonnell, G., Estado y polticas estatales en Amrica Latina.
Buenos Aires, CEDES, 1976.
Portantiero, J. C., Los usos de Gramsci. Buenos Aires, Folios Ediciones, 1983.
Regonini, G., El estudio de las polticas pblicas. en Documentacin
Administrativa N 223-225. Madrid, Octubre 1990-Marzo de 1991.
Rein, M. y Schon, D., Un discurso de polticas que refleja su marco, en Wagner et
al. (comp.) Ciencias Sociales y Estados Modernos. Mxico, FCE, 1999.
Romero, L. A., La violencia en la historia argentina: un estado de la cuestin.
2007, Versin digital, disponible en (ltima consulta, 23/06/2013):
http://www.historizarelpasadovivo.cl/downloads/romero.pdf
SallesKobilanski, F., "Conflicto poltico, instituciones dbiles y el carapintadismo
como grupo de presin. Una lectura institucionalista de las relaciones cvico-
militares durante el gobierno de Alfonsn". Ponencia a presentar en el IX Congreso
29

Nacional de Ciencia Poltica, agosto de 2009. Versin digital, disponible en (ltima
consulta, 06/08/2013):
http://webiigg.sociales.uba.ar/iigg/jovenes_investigadores/5jornadasjovenes/EJE11/
Salles.pdf
Verbitsky, H., Civiles y militares. Memoria secreta de la transicin. Buenos
Aires, Editorial Sudamericana, 2006.
1




Ttulo de Ponencia: Poltica Pblica, Conectar Igualdad: uso y eficacia de las
computadoras en los procesos de aprendizaje; en las escuelas de nivel medio de la
Ciudad Capital de La Rioja, Argentina.

Nombre y Apellido de autor/es: - Villafae Morales, Melina Elizabeth.
melinavillafae@hotmail.com.
UNLAR (Universidad Nacional de La Rioja).

- Miguel ngel Hero.
Miguel_hero@hotmail.com.
UNSTA (Universidad del Norte Santo Tomas de
Aquino).

rea Temtica Sugerida: Estado, Administracin y Polticas Publicas.

Leyenda: trabajo preparado para su presentacin en el XI congreso nacional y IV
congreso internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario,
del 8 a 11 de Septiembre de 2014.-







2

RESUMEN:
El presente trabajo est orientado a investigar la aplicacin del Plan Conectar Igualdad en
el contexto de la educacin media, en la ciudad capital de la provincia de La Rioja,
Argentina, ubicada en la regin del noroeste del mencionado pas.
La poltica pblica Conectar Igualdad apunta a democratizar el acceso de todos y todas a
las nuevas tecnologas en el contexto educativo, con el objeto de desarrollar las
competencias necesarias para el manejo de los nuevos lenguajes producidos por las
tecnologas de la informacin y la comunicacin. En tal sentido se han venido
desarrollando una serie de acciones vinculadas a la alfabetizacin digital, entre las que se
destacan, la entrega de equipamientos informticos a las instituciones educativas de todo el
pas y diversas acciones de capacitacin.
Nuestro inters de estudio se ha centrado en la educacin secundaria de la capital riojana,
con el objeto de analizar los alcances de la inclusin digital promovida por el Ministerio de
Educacin de la Nacin. Nuestra propuesta materializa una investigacin entre los docentes
y alumnos que recibieron equipamiento informtico, captando sus percepciones respecto a
por qu y cmo sera necesario trabajar con esta tecnologa, para permitir acortar la
distancia entre los distintos actores del proceso de enseanza aprendizaje.
Nuestro trabajo mediante una estrategia multimtodo, orientada a la interpretacin de los
significados, realiza un estudio cuali - cuantitativo que mediante una descripcin detallada
reconstruye a travs de la interpretacin de los datos, las relaciones que constituyen las
estructuras de significado en el contexto bajo estudio.
Con esta investigacin se pretende realizar un aporte cientfico que colabore a despejar la
incertidumbre acerca de cmo dar respuesta a las demandas que genera la aplicacin de las
TICs en el proceso de Enseanza Aprendizaje.

a- PROBLEMA DE INVESTIGACIN Y/U OBJETO DE ESTUDIO
La implementacin de la digitalizacin universal en Argentina, como poltica inclusiva se
direcciona a dejar atrs las polticas focalizadas de los 90 y colaborar con el proceso de
enseanza aprendizaje, propio del sistema educativo. Para ello incorpora la unidad
tecnolgica (computadora), enfocada a disminuir la brecha educativa existente entre
grupos provenientes de distintos estratos socioeconmicos, pobres y no pobres. En este
3

caso particular, refiere a la brecha digital como herramienta de desarrollo humano para las
futuras generaciones.
Lo relevante es que nos propongamos mejorar nuestra educacin teniendo a la tecnologa
como principal aliado y analizar cmo vamos a transformar las prcticas educativas para
que sean adecuadas para los estudiantes del siglo XXI, que vienen muy permeables y
predispuestos para la tecnologa?
Si no cambiamos la estrategia educativa no vamos a ninguna parte, con o sin
computadoras", dice Eugenio Severn, especialista en educacin del BID. Segn su punto
de vista, estos programas tienen impacto slo en la medida en que contemplen un enfoque
sistmico, esto quiere decir que incluya capacitacin docente, los cambios curriculares
necesarios y el diseo de polticas complementarias. Desde el BID sealan que sin la
incorporacin seria, sistemtica e integral de las TIC, los sistemas educativos no sern
capaces de adaptar su funcionamiento a las caractersticas de los estudiantes y las familias,
y las demandas del mercado laboral y la sociedad.
1
Es as que las veinticuatro jurisdicciones del territorio nacional vienen desarrollando
conjuntamente la implementacin de distintos programas en el marco de las polticas de

A tres aos de la aplicacin del programa de digitalizacin universal en la provincia de La
Rioja (desde 2010 a la fecha), en congruencia a los conceptos vertidos precedentemente,
cabe el planteamiento acerca de cul es el grado de avance en el alcance de los objetivos
propuestos?, y cules son las razones que explicaran las deficiencias que se pudieran
observar en la implementacin del programa?
b- FUNDAMENTACIN:
Antecedentes y justificacin: En el mes de abril del ao 2010, la presidenta de la Nacin
anunci la puesta en marcha de un plan educativo que tiene por objeto la universalizacin
del uso de netbooks para los alumnos de las escuelas secundarias de gestin estatal en todo
el territorio argentino. Esta responsabilidad cobr vida en el marco de la Ley de Educacin
Nacional N 26.206, asumiendo el Estado la responsabilidad de garantizar el acceso a la
tecnologa.

1
Computadoras, para qu? Por Micaela Urdinez | LA NACION 01 de Octubre de 2011, en lanacion.com.
4

Educacin de la Nacin, con un objetivo central: el acceso universal a la alfabetizacin
digital, a una educacin de calidad para todos y todas.
La provincia de La Rioja decidi llevar adelante, juntamente con la implementacin del
programa nacional Conectar Igualdad, el programa provincial Joaqun V Gonzlez,
ambos localizados institucionalmente en todos los niveles del Sistema Educativo Provincial
en su gestin pblica y privada, provincial y municipal.
La respuesta inmediata de la sociedad se manifest en la ansiedad por la rpida recepcin
de las unidades digitales. Los estudiantes y docentes de la provincia fueron recibiendo sus
computadoras personales en un proceso que aun hoy se encuentra en desarrollo.
Esta distribucin, un tanto catica, ha generado dudas respecto a la eficiencia de la
incorporacin al currculum escolar de las mismas, habida cuenta de que es necesario
superar la mera entrega de las unidades, para avanzar en la necesidad de operativizacin
de un plan pedaggicamente ms integral.
En este contexto, se decidi iniciar esta investigacin centrada en el anlisis crtico y de
reflexin, en torno a los efectos e impactos de las nuevas Tecnologas de la Informacin y
las Comunicaciones (TIC) a travs de la llegada de las netbooks a las instituciones
escolares de la provincia.
Desde el punto de vista social, sirvi para analizar la praxis social que comprenden las
formas de interaccin y la integracin de los docentes y alumnos a la nueva realidad social
que le presentan las TIC a travs del uso de las netbooks.
Este trabajo de investigacin se basa en un estudio exploratorio sobre el uso de las netbooks
y el impacto que su distribucin e introduccin en el sistema educativo causan en los
padres, docentes y alumnos de la educacin secundaria en la ciudad capital de La Rioja.
Importa reflexionar acerca de que las netbooks no sean lo suficientemente utilizadas por
los estudiantes en el mbito educativo, debido a la resistencia de algunos docentes
inmigrantes digitales? Con temor a ser superados por sus alumnos, nativos digitales.
Finalmente nos preguntamos, teniendo en cuenta la finalidad con la que fueron pensadas
en tanto herramientas educativas para mejorar la enseanza aprendizaje en la educacin
riojana y del pas en su totalidad. Podrn las instituciones educativas o el Estado estar a la
altura de las circunstancias y lograr un ptimo nivel de factibilidad con la entrega de las
netbooks y las correspondientes capacitaciones a los usuarios de las mismas?
5

La introduccin masiva de una nueva tecnologa en la escuela y en las aulas est
provocando cambios en las instituciones educativas, que debern adecuar la gramtica de
sus prcticas y de sus tradiciones a una herramienta con muchas potencialidades y que, a la
vez, plantea nuevos desafos.
A diferencia de otras modificaciones, como los cambios de diseos curriculares, o de
estructura de niveles y ciclos, o de normativas, este plan de equipamiento informtico fue
diseado y es impulsado desde afuera del sistema educativo, lo que agrega una tensin
ms. Una llegada auspiciosa, pero compleja, que inevitablemente reordenar la situacin en
cada aula y las relaciones entre docentes y estudiantes. En palabras del Ministro de
Educacin de la Nacin: El mayor peligro no es que la computadoras no lleguen a las
escuelas, si no que no se usen. Que se conviertan en un problema para las autoridades y
docentes y no en una solucin".
No debemos quedarnos al margen a la hora de mostrar inters y curiosidad sobre este nuevo
medio, aunque el adecuado aprovechamiento de cualquier nueva tecnologa requiere
conocerla y en el caso de los docentes "dominarla".
c - OBJETIVOS
Objetivo general:
Investigar entre los docentes y entre los alumnos que recibieron equipamiento informtico,
cules son sus percepciones respecto a por qu y cmo sera necesario trabajar con esta
tecnologa, para permitir acortar la distancia entre los distintos actores del proceso de
enseanza aprendizaje.
Objetivos especficos:
1- En qu medida las computadoras en el aula, en manos del docente y en l
2- as de los estudiantes, puede transformarse en una herramienta que facilite y mejore
el rendimiento escolar, generando formas creativas o innovadoras de aprender de los
alumnos.
3- Averiguar entre los docentes y directivos cules debieran ser los procesos de
transferencia o mecanismos que debiera promover o activar la escuela, que no son
resueltos con la sola presencia de la unidad informtica (mquina).
6

4- Investigar entre los estudiantes acerca de las expectativas de uso y posibilidades de
apropiacin de la herramienta y su vinculacin con conocimientos y prcticas de
tipo escolar
5- Averiguar si la implementacin de la poltica pblica de digitalizacin universal se
trata de un compromiso social y poltico, frente a las nuevas tecnologas de la
informacin y la comunicacin, o responde a objetivos exclusivamente polticos.

d- METODOLOGA:
La problemtica expuesta promovi nuestro inters al planteamiento de una estrategia
multimtodo, orientada a la interpretacin de los significados. Se trata de un estudio cuali -
cuantitativo que a travs de una descripcin detallada reconstruye mediante la
interpretacin de los datos, las relaciones que constituyen las estructuras de significado en
el contexto bajo estudio. En consecuencia, el diseo es semi estructurado y basado en una
pequea poblacin.
El abordaje se hizo sobre tres instituciones educativas de nivel medio, cuyos integrantes
(directivos, docentes y alumnos) son acreedores del material tecnolgico con fines
educativos, desde el ao 2010 a la fecha.
El diseo de la investigacin es de tipo explicativo e interpretativo. Por un lado, se apel a
la observacin participante que es una tcnica cualitativa de recoleccin de datos, mediante
la cual se pudo observar las actividades de los grupos que sern estudiados, en su contexto
cotidiano. Es decir, el investigador se integra a las actividades de esos grupos y busca la
informacin ms relevante para el desarrollo de la investigacin. Siguiendo este mtodo de
acuerdo a las condiciones precitadas convivimos con ellas alternativamente durante una
semana con actividad normal, observando el uso de la herramienta tecnolgica. Los
colegios abordados fueron: Escuela Provincial de Comercio N 2 Profesor Carlos Mario
Lanzilotto, , Colegio Provincial n 2 y Colegio Preuniversitario General San Martn,
dependiente de la Universidad Nacional de La Rioja (UNLAR), Mediante esta tcnica se
pudo dar cumplimiento al objetivo n 1.
Por otra parte, se implement la tcnica cualitativa de investigacin respondiendo al
modelo inductivo, aplicando entrevistas en profundidad. Las mismas fueron dirigidas a
directivos y docentes, considerando especialmente aquellos docentes de las asignaturas ms
7

significativas tales como: lengua, matemtica, ciencias sociales, ciencias de base emprica
biologa o qumica y lenguas extranjeras o artsticas. Esto posibilit enfatizar en la
interpretacin y perspectiva que directivos y docentes perciben acerca de cules debieran
ser los procesos de transferencia que se debieran activar a travs de la herramienta
tecnolgica, y que an no se han logrado. Como as tambin, captar sus percepciones
respecto a la posibilidad de que esta poltica pblica de digitalizacin universal encubra o
no un objetivo meramente poltico, antes que de inclusin socioeducativo. Con ello se pudo
abordar los objetivos n 2 y n4. Y en otro orden, aplicando la herramienta de la encuesta
se pudo recoger la opinin de los alumnos cursantes en este nivel a fin de captar las
percepciones que los mismos tienen respecto a la aplicacin de los programas de
digitalizacin, capturar sus expectativas de uso de la unidad tecnolgica, referidas al
conocimiento y prcticas a travs de ella. Como as mismo, descubrir sus percepciones
respecto a que si el objetivo de aplicacin de esta poltica pblica trae encubierta o no,
objetivos solo polticos antes que de inclusin socioeducativos. En tal sentido, entre la
segunda y cuarta semana de agosto se les aplic una encuesta semi-estructurada, sobre una
muestra de 234 alumnos, representativa del universo de alumnos del nivel medio capitalino,
receptores de una unidad tecnolgica. La misma fue de carcter aleatorio, teniendo en
cuenta, entre otras, algunas variables que nos ayudaron a medir: el grado de conocimiento y
autonoma que poseen respecto a una serie de operaciones que se pueden realizar con la
computadora; la frecuencia aproximada con que realizan ciertas operaciones a travs de
internet; cuando usan las computadoras; cuales son los portales educativos que consultan y
cules los medios de comunicacin digital que utilizan para comunicarse con directivos y
profesores con fines educativos. La informacin obtenida dio lugar al cumplimiento de los
objetivos 3 y 4.
Finalmente, y teniendo en cuenta la metodologa de medicin de impacto que recomienda
Graglia en su Manual de polticas pblicas, que relaciona el impacto deseado con el
impacto logrado; se arrib a la realizacin de una triangulacin metodolgica entre la
observacin participante, las entrevistas cualitativas en profundidad y la encuesta realizada
a los alumnos, con el objeto de contrastar la informacin y sacar conclusiones.
e- ANLISIS E INTERPRETACIN DE DATOS:
8

i-De la observacin participativa: Con la finalidad de dar cumplimiento al objetivo
especfico n 1 y apelando a la observacin participativa, a continuacin se hace referencia
a los hallazgos ms sobresalientes que ofreci la aplicacin de esta tcnica; recodemos el
objetivo especfico propuesto:
- En qu medida las computadoras en el aula, en manos del docente y en las de los
estudiantes, puede transformarse en una herramienta que facilite y mejore el
rendimiento escolar, generando formas creativas o innovadoras de aprender de los
alumnos.
Durante la segunda semana de agosto/2013, visite a los directivos de las instituciones
educativas para presentarme, ponerlos al tanto de mi propsito y solicitarles el
correspondiente permiso. En todos los casos, si bien me aceptaron, dijeron que ellos me
indicaran el aula, la asignatura y el profesor para hacer la observacin, por lo cual deba
comenzar la semana siguiente para avisar al profesor correspondiente. La realidad es que
cuando comenc el trabajo observ que la mayora de los profesores casi no utilizaban la
netboock por diferentes razones que no especificaban, pero al tratarse de una observacin
puntual, avisados, incluiran una clase a tal efecto. En tal sentido, tuve que ajustarme a las
reglas y as comenc mi actividad observadora.
Transcurra la tercera semana de agosto y el clima comenzaba a ser agradable. Luego de
haber presentado la correspondiente nota para ingresar a las instalaciones de la escuela
provincial de Comercio arrib con la emocin de favorecerme rpidamente con la
informacin. Sin embargo, no todo me fue facilitado, y ante la mirada crtica y curiosa
sobre mi rol en este lugar, me ubique en un costado del patio y comenzaron as las primeras
notas de observacin. Es la hora del recreo, alumnos y profesores toman diferentes rumbos
y yo aguardo impaciente que todo vuelva a la normalidad para agudizar la mirada en las
aulas. Pero de pronto algo despert mi curiosidad: algunos chicos salen con las netbook y
buscan presurosos conectarse a internet; mientras, yo, haciendo un discreto acercamiento,
me entero que intentaban entrar en faceboock porque otro grupo esperada reunirse con
ellos en algn lugar de diversin. Transcurren unos pocos minutos y todos vuelven a las
aulas, y yo con ellos.
Observacin de la asignatura matemtica en la escuela de comercio
9

El tema del da: Graficar funciones, ejercicios. Saquen las netbooks! se escucha la voz de
la profe, mientras camina rpido hacia su escritorio. No hay silencio, ms bien todo es
medio catico, observo un chico que saca la maquinita y est escuchando msica. La
profesora con visible mal estar me comenta, justificando: trabajar con las netbooks es una
prdida de tiempo, ya que todos los chicos no tienen a disposicin la herramienta, faltan
netbooks. Tengo 5 chicos con netbooks trabajando en el tema, pero no hago que las
utilicen para saber hacer ejercicios manualmente, solo las utilizo al finalizar una clase para
que los chicos verifiquen si su ejercicio se hizo correctamente. Seguidamente dijo: Yo
soy de la vieja escuela muy lindas las netbooks pero los chicos deben saber hacer un
ejercicio, a travs de las computadoras no saben cmo llegaron a ese resultado ya que no
saben desarrollarlo. Inmediatamente, exclam refirindose a otra escuela: si te vas a la
escuela tecnolgica por ejemplo, las conexiones de red estn todas rotas, los cables tirados
asique imagnate, que no se puede trabajar con las redes.
Durante la misma clase adems pude observar:
Solo 4 chicos con netbooks, la profesora les indic como ir a todos los programas, luego
les dijo, vayan a Geogebra y para hacer el ejercicio ir a vista. Como haba solo 4 Netbooks
disponibles se hicieron cuatro grupos de distinto nmero de chicos sobre el total que eran
21. Ocurri que solo llegaron a practicar como resolver el ejercicio, el grupo de dueos de
las mquinas, mientras los dems miraban, charlaban o prestaban poca atencin.
Observacin de la materia Lengua en el Colegio Preuniversitario General San Martn.
Primera clase: El tema a tratar sobre el renacimiento, se iban a utilizar las maquinas para
mirar tres videos sobre el tema. Cada alumno tena que sacar del video datos e imgenes,
ideas globales sobre el pensamiento de la poca y observar las frases que aparecan.
Paralelamente utilizaban el libro sobre la Divina Comedia. En principio los chicos solo
miraban el video que la profe pasaba en power point, algunos chicos se rean de las
imgenes que vean, (no fueron advertidos de parte del profesor, respecto al contexto donde
se registraron esas imgenes). Los risueos alumnos (tres) fueron sancionados por rerse.
Cuando termin el video analizaron y conversaron sobre los autores que marcaron la poca,
Leonardo da Vinci y libro de El prncipe, del cual los chicos no saban quien haba sido
Maquiavelo y as transcurri la clase hasta su trmino.
Otras observaciones en torno al tema que ilustr la clase:
10

En el video se mostraron algunas frases clebres que marcaron la poca como p.ej. cuando
Lucifer dijo: ms vale reinar en el infierno que servir en el cielo, otra: si puedes matar a
tu enemigo hazlo, sino hazte amigo, frases que analizaron en el contexto de hoy.
2da clase: La profesora reitera sobre la necesidad de los materiales para hacer la clase: el
libro de La Divina Comedia, la netbook y una antologa. Se encontraban presentes 32
alumnos de los cuales 10 contaban con la netbook, y los dems no la tenan por distintas
razones tales como: estaban bloqueadas o rotas.
La propuesta era trabajar con las netbooks para mirar las imgenes, luego tenan que hacer
un video en power point con imagen texto y vos de una parte de la obra. Las imgenes ya
las traan de la casa. Para el trabajo se hacan grupos de hasta 5 chicos. Por un lado estaban
los que iban tomando nota de la clase, los cuales hacan ms uso de su cuaderno que de la
netbooks y haba una sola alumna que tomaba notas en la netbooks. La mayora de las

netbooks se encontraban cerradas, en tanto los libros estaban abiertos, Tenan la opcin de
bajarla pero la obligacin era tener el libro por eso no la miraban por la netbook.
3ra clase de lengua: hicieron prcticamente lo mismo, solo que en esta ltima fase se les
pide a los alumnos que una vez que tengan todas las imgenes armen la estructura del video
por grupo y lo preparen para hacer una exposicin del mismo por grupo mostrando lo que
hizo cada uno. El propsito del ejercicio era que ellos muestren en ese pequeo video de
que se trataba la obra y que sea entendible para aquellas personas que no haban ledo
nunca el libro.
En esta ocasin como explique antes, tampoco pude elegir una clase al azar, solo
participaba de alguna segn autorizaba el rector, porque l saba quines hacan uso de las
netbooks y quines no. Yo le ped a una profesora de matemtica la posibilidad de observar
una clase pero me llam para pedirme el n de telfono, porque ella me iba avisar el da que
iba a estar libre la sala de audio, ya que haba que pedirla con antelacin, pero nunca me
llam.

ii. De las entrevistas en profundidad:
11

Por otra parte, a fin de cumplir con el objetivo n2 y 4 se dio lugar a la aplicacin de
entrevistas en profundidad, mediante las cuales se pudo rescatar las siguientes
manifestaciones desde la percepcin de directivos y docentes.
Recordemos los objetivos citados:
- Averiguar entre los docentes y directivos cules debieran ser los procesos de
transferencia o mecanismos que debiera promover o activar la escuela, que no son
resueltos con la sola presencia de la unidad informtica (mquina).
- Averiguar si la implementacin de la poltica pblica de digitalizacin universal se
trata de un compromiso social y poltico, frente a las nuevas tecnologas de la
informacin y la comunicacin, o responde a objetivos exclusivamente polticos.
Las entrevistas tuvieron lugar en las instalaciones de cada colegio con el fin de no
descontextualizar la misin que nos convocaba, y con el objeto de preservar la identidad de
los entrevistados no se incurri en detalles como nombres propios de directivos, docentes o
del colegio al que pertenecan, haciendo solo referencia a la funcin que cumplan en cada
caso. A continuacin nos propones a desarrollar las conclusiones parciales que se han
captado en funcin a las entrevistas en profundidad realizada a los directivos y docentes de
cada institucin escolar:
En cuanto al desarrollo del programa, desde el ao 2010 hasta Mayo del 2013:
Tanto directivos como docentes perciben que el programa si bien puede ser muy
beneficioso, son muchos los alumnos y profesores que an no cuentan con la unidad
tecnolgica y que a aquellos a los que les fue entregada tienen varios inconvenientes para
usarlas; o bien se les ha roto y no se las arreglan, o bien estn bloqueadas, o bien no las
llevan por indicacin de los padres, por temor a que se las roben y no vuelvan a tener otra.
Por otra parte los directivos manifestaron que desde la fecha en que se realiz la entrega no
hubo evaluacin alguna referida a la marcha de esta poltica pblica.
Respecto a las capacitaciones recibidas de parte del Estado: La mayora de los docentes
acuerdan que no fueron de utilidad por lo superficial, elemental o bsico de los
conocimientos impartidos. Que falta acompaamiento al docente y que no estn bien
organizadas, a veces no se enteran cuando las dictan, sino es a travs de otro docente. Que
se hicieron sin que poseyeran la netboocks, con total asimetra en la formacin de cada uno,
12

por lo cual se hace muy difcil arrancar de un punto medio de preparacin con un programa
de aprendizaje.
En relacin al compromiso para con el programa: Los docentes en general, tanto
directivos como profesores, refieren estar dispuestos a comprometerse con el programa. No
obstante, consideran por un lado que es muy fuerte el cambio para ellos, fundamentalmente
para los ms antiguos en la docencia, puede darse cierta resistencia al cambio la que puede
influir significativamente. Por otro, reclaman tambin el compromiso de parte de las
autoridades provinciales y nacionales a las cuales consideran que no estn a la altura de las
circunstancias que propone el programa.
Acerca de que creen que hace falta para que el programa llegue a cumplir con los
objetivos esperados: En general consideraron que depende mucho de una buena
capacitacin, la cual no debiera ser tan improvisada y bsica. Adems, evaluaron que la
puesta en marcha de esta poltica pblica respondi ms a una accin demaggica de parte
de las autoridades de aplicacin, en la medida que se entreg la herramienta primero a los
alumnos y luego a los docentes, cuando debiera haber sido al revs, junto con una
capacitacin adecuada. Por otro lado apuntaron a la falta de desarrollo de un diseo de
contenidos curriculares transversales que visualice las prcticas en cada asignatura e
hicieron referencia a los aprendizajes ubicuos para poder darles tareas que hagan en sus
casas. Y finalmente hicieron referencia a la falta de desarrollo de la motivacin en el
docente, que se sientan incentivados a descubrir las potencialidades de las TICs,
independientemente de la digitalizacin universal.
Finalmente, en cuanto a si prevaleci mayormente la fase poltica sobre la fase educativa
De algn modo, todos los profesores entrevistados entendieron como normal la presencia
de la fase poltica, pero no justificaron que se priorice antes que la fase educativa.
Defendieron la actividad formativa y el enorme beneficio que aporta este programa, en
tanto criticaron que se muestre el valor del programa solo por el acto de entrega de las
herramientas tecnolgicas priorizando las fotos y filmaciones donde aparecen
fundamentalmente los polticos con cierta actitud demaggica.
Antes de iniciar el anlisis al que aludimos, recordemos los objetivos que nos convocaron a
la realizacin de la encuesta:
13

- Investigar entre los estudiantes acerca de las expectativas de uso y posibilidades de
apropiacin de la herramienta y su vinculacin con conocimientos y prcticas de
tipo escolar, y
- Averiguar si la implementacin de la poltica pblica de digitalizacin universal se
trata de un compromiso social y poltico, frente a las nuevas tecnologas de la
informacin y la comunicacin, o responde a objetivos polticos.
- Aplicada la herramienta encuesta, a los alumnos integrados en la muestra para
efectivizar los objetivos 3 y 4; en primer trmino se dio lugar a brindar un panorama
general sobre el contexto investigado donde se destaca que el parmetro de edades
que qued involucrado en la muestra oscil entre los 15 y 20 aos. Que sobre el
100% de los entrevistados, casi el 43% resultaron ser varones, en tanto el 57%
fueron mujeres. Que al momento de la entrevista, casi el 36% dijo estar trabajando,
mientras que el restante 64% no lo estaba haciendo. Y sobre el total de los que
estaban trabajando, poco ms del 18 % eran mujeres, en tanto el 15% eran varones y
menos del 3% no respondi si lo haca. Adems, la mayora, 86% viva con los
padres; el 10% con otro familiar; poco menos del 3% lo haca con otros y menos del
1% viva slo.
- Resulta interesante destacar que al momento de la indagacin, el 87% de los
alumnos posean algn dispositivo tecnolgico tales como celular sin conexin a
internet el 32 %, celular con conexin a internet el 52 %, con MP3 o MP4 o MP5
solo casi el 2% y tablet (IPAD) el 1%. Que adems el casi 74% posee computadora
en su casa y se conecta a internet; y que ms del 5% de los que dicen no tener una,
tambin lo hacen.
- En otro orden, y al efecto de conocer el grado de conocimiento y autonoma que
poseen los alumnos respecto a una serie de operaciones que se pueden realizar con
la computadora, se obtuvieron los siguientes guarismos. Obsrvese la siguiente
tabla:
-
-
Tabla N 1: Conocimiento y autonoma que poseen los alumnos respecto a una
serie de operaciones que se pueden realizar con la computadora: (sobre el
100% de los encuestados)
14

Puedo
hacerlo por
m mismo/a
Puedo
hacerlo con
ayuda de
alguien
S de qu se
trata pero
no puedo
hacerlo
No s
de qu
se trata
NS/NC
1-Personalizar la computadora
(personalizar escritorio, crear accesos
directos, etc.)
79,4 16,2 1,7 0,85 0,0
2- Imprimir documentos desde
diferentes programas
54,7 27,3 7,6 0,85 9,4
3- Conectar equipos o dispositivos a la
computadora (audio, cmaras, can,
etc.)
91,4 6,8 0.85 0,85 0,0
4- Usar el sistema de administracin
de archivos para crear, abrir, cerrar,
mover, copiar, eliminar,
archivos/carpetas, etc.
88,0 7,6 1,7 0,0 2,5
5- Guardar o recuperar informacin
en diferentes soportes (unidades de
disco duro, CD/DVD, memoria USB,
discos externos)
45,2 36,7 11,1 4,2 2,5
6- Realizar tareas de mantenimiento
bsico de la computadora: uso de
antivirus, realizacin de copias de
seguridad
41,8 29,9 19,6 7,9 0,85
7- Usar el procesador de textos (Word,
Writer) para crear y/o modificar
documentos que pueden incluir texto,
imgenes, tablas, grficos, etc.
54,7 27,3 7,6 5,1 5,1
8- Usar programas de presentaciones
(PowerPoint, Open Impress) para
crear, modificar y exponer trabajos
46,1 31,6 8,5 11,1 2,5
9- Usar hojas de clculo (Excel, Calc)
para presentar series numricas,
realizar clculos sencillos, hacer
grficos, etc.
30,7 31,6 15,9 17,0 5,1
10- Usar editores grficos para
crear/editar, dibujos y fotografas
84,6 8,5 3,4 2,5 0,85
11- Descargar en la computadora
fotografas desde una cmara digital,
96,5 0,85 1,2 0,0 0,85
15

de su tarjeta de memoria o de su
celular
12- Usar programas informticos
multimedia para crear/editar, grabar
y reproducir sonido y vdeo
82,9 14,5 1,2 0,0 0,85

Segn las cifras, los alumnos acusan tener un alto conocimiento y autonoma sobre una
serie de operaciones que se pueden realizar con la computadora, Se puede visualizar que en
promedio, en relacin al total porcentual de los doce tems presentados, el 66,3 % de los
alumnos dicen poder hacer por s mismos la mayora de las funciones bsicas que se
pueden ejecutar en una compu. Lo que no quiere decir que sean conocimientos adquiridos
en la formacin curricular obtenida en la escuela, ya que al momento de haber posedo la
unidad tecnolgica parece ser, que ya atesoraban estos conocimientos y autonoma al
respecto. Es interesante, descubrir que descargar en la computadora fotografas desde una
cmara digital, de su tarjeta de memoria o de su celular (96,5%); conectar equipos o
dispositivos a la computadora (audio, cmaras, can, etc.) (91,4%), usar el sistema de
administracin de archivos para crear, abrir, cerrar, mover, copiar, eliminar,
archivos/carpetas, etc. (88,0%); usar editores grficos para crear/editar, dibujos y
fotografas (84,6%) y usar programas informticos multimedia para crear/editar, grabar y
reproducir sonido y vdeo,(82,9%); resultan ser las operaciones que mayormente pueden
hacer por s solos. Mientras que en relacin a las operaciones que pueden hacer pero con
ayuda de alguien existe un promedio del 20% de los estudiantes, dentro del cual se destaca:
guardar o recuperar informacin en diferentes soportes (unidades de disco duro, CD/DVD,
memoria USB, discos externos) (36,7%), usar programas de presentaciones (PowerPoint,
Open Impress) para crear, modificar y exponer trabajos y usar hojas de clculo (Excel,
Calc) para presentar series numricas y realizar clculos sencillos, hacer grficos, etc.
(31,6% para ambas), En tanto realizar tareas de mantenimiento bsico de la computadora:
uso de antivirus, realizacin de copias de seguridad (casi un 30%) y usar el procesador de
textos (Word, Writer) para crear y/o modificar documentos que pueden incluir texto,
imgenes, tablas, grficos, etc. e imprimir documentos desde diferentes programas (acusan
el 27,3% cada una). Por otro lado se registra que casi un 7% solamente, acusa saber de qu
se tratan las operaciones indicadas, pero no pueden hacerlas, distinguindose que existe casi
16

un 20% de alumnos que saben de que se trata la tarea de mantenimiento bsico de la
computadora: uso de antivirus, realizacin de copias de seguridad, etc., pero que no saben
realizarla. Y finalmente, hay un promedio del 4,20 % que directamente no saben de qu se
trata la ejecucin de las operaciones referenciadas, de lo cual sobresale un 17 % de
aquellos que no saben de qu se trata usar hojas de clculo (Excel, Calc) para presentar
series numricas, realizar clculos sencillos, hacer grficos, etc. Veamos el siguiente
grfico:
Grfico N 1: Promedio del porcentaje de operaciones que los alumnos pueden hacer
por si solos o con la ayuda de alguien ms.

De la informacin se desprende la confirmacin de la importancia que tiene el uso de la
computadora en el colegio como experiencia para la aplicacin de saberes, detectndose all
la relevancia de la transversalidad de la informtica desde el punto de vista de la
operatividad de los programas que ofrece la mquina, an sin conexin a internet, para las
asignaturas troncales. Es por ello, que el acompaamiento del docente juega un rol
fundamental en la aplicabilidad operativa de la mquina.
Por otra parte, interrogados sobre las operaciones que pueden ser realizadas por internet y
la frecuencia con que las desarrollan, los alumnos manifestaron lo que puede verse en la
tabla n 2.

Tabla N 2: Operaciones que pueden ser realizadas por internet y la frecuencia con
que los alumnos las desarrollan: (sobre el 100% de los encuestados)
Varias
veces
Aprox.
una vez
Dos o
tres
Espordicamente Nunca NS/NC
66,30%
20%
7%
4,20%
2,50%
Puedo hacerlo por m
mismo/a
Puedo hacerlo con ayuda
de alguien
S de qu se trata pero
no puedo hacerlo
No s de qu se trata
NS/NC
17

por
semana
por
semana
veces
al mes
01- Buscar informacin en
Internet en diferentes formatos
y soportes (imgenes, sonidos,
texto, pdf, videos, etc.)
53.8 22,2 7,6 9,4 4,2 2,5
02- Organizar la informacin
encontrada en Internet
(guardar direcciones en
marcadores o favoritos y/o
recuperar direcciones del
historial de navegacin)
29.0 22,2 9,4 7,6 21,3 7,6
03- Jugar, ver pelculas o
escuchar msica on line
72,6 9,4 5,9 4,2 5,1 2,5
04- Leer noticias, peridicos o
revistas de actualidad on line
35,8 18,8 13,6 5,1 22,2 4,2
05- Bajar aplicaciones o
programas de Internet
57,1 11,9 13,6 5,9 7,6 8,5
06- Usar herramientas de
correo electrnico (gestor de
correo o correo va web) para
enviar y recibir mensajes,
archivos adjuntos y organizar
la libreta de direcciones
37,6 13,6 9,4 6,8 28,2 4,2
07- Comunicarse con otras
personas en lnea
(teleconferencias, chat, etc.)
77,7 9,4 1,2 4,2 0,85 5,9
08- Otras operaciones:

6,8 4,2 0,85 0,0 12,8 75,2

En primer lugar, llam nuestra atencin el promedio de la frecuencia varias veces por
semana, ya que suma poco ms del 46 %. Lo que quiere decir, que prcticamente la mitad
de estos jvenes se conecta para realizar operaciones que se pueden efectuar por internet.
Da cuenta de ello, el hecho de que el comunicarse con otras personas en lnea
(teleconferencias, chat, etc.) (77,7%) y jugar, ver pelculas o escuchar msica on line
18

(72,6%) varias veces por semana, son las operaciones por internet, ms relevantes, que
realizan con mayor frecuencia. Les siguen en orden de valor: bajar aplicaciones o
programas de internet (57,1%) y buscar informacin en internet en diferentes formatos y
soportes (imgenes, sonido, textos, pdf, videos, etc.) (Casi el 54%).
El grfico que sigue nos muestra los promedios de frecuencia con que realizan operaciones
por internet.

Es destacable la informacin sobre la frecuencia con que realizan estas operaciones, ya que
da cuenta del tiempo que estos jvenes invierten en comunicarse, y divertirse o distraerse.
Adems, cabe remarcar que en cuanto a sexo se refiere, respecto a la variable comunicarse
con otras personas, son ms las mujeres las que lo hacen con mayor frecuencia varias
veces por semana, el 49%. En tanto, los varones alcanzan el 29%. Y ocurre lo mismo
respecto a jugar, ver pelculas o escuchar msica on line, donde tambin son las mujeres
quienes lideran la frecuencia con el 71%, respecto de los varones que lo hacen en un 26%.
Por otra parte, en cuanto a organizar la informacin encontrada en Internet (guardar
direcciones en marcadores o favoritos y/o recuperar direcciones del historial de
navegacin), si bien hay un 29% que lo hace varias veces por semana, es importante el
grupo de aquellos que no lo hacen nunca, sumando un 21,3%. Al igual que leer noticias,
peridicos o revistas de actualidad on line adhirieron el 35,8% y el 22,2%,
respectivamente. Y casi lo mismo ocurre con el uso de herramientas de correo electrnico
(gestor de correo o correo va web) para enviar y recibir mensajes, archivos adjuntos y
46,30%
14%
5%
5,40%
12,78%
13,82%
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5
Varias veces por seman
Una vez por semana
Dos o tres veces por mes
Espordicamente
Nunca
NS/NC
19

organizar la libreta de direcciones. La distancia no es muy larga entre los que las usan
varias veces por semana (37,6%) y los que no las usan nunca (28,2%).
Sin embargo, si observamos la operacin Buscar informacin en Internet en diferentes
formatos y soportes (imgenes, sonidos, texto, pdf, videos, etc.) poco ms del 53% lo hace
varias veces por semana, registrndose una distancia moderada respecto de quienes lo
llevan a cabo por lo menos una vez por semana (22,2%); aunque al respecto habra que
saber qu es lo que buscan en cuanto a contenidos.
Participacin en redes sociales
Indagados acerca de la participacin en las redes sociales, stos jvenes afirmaron que s
participan, en un 82 %, en tanto slo en 14,5 % dijo no participar; menos del 1% no saber
de qu se trata y el 2,5 % no contest la pregunta. Como puede apreciarse y era de esperar
es altsimo el porcentaje de jvenes que participan en las redes sociales.
Grafico N 3: participacin en redes sociales

Tiempos de acceso a las computadoras en el colegio
En relacin a los tiempos en que los alumnos acceden a la computadora en el colegio, se
manifestaron del siguiente modo: Obsrvese la tabla y grfico que siguen.





82%
14,50%
2,50%
1%
S participan
No participan
No sabe de qu se trata
NS/NC
20


Tabla N 3: Acceso a la computadora en el colegio y fuera de l.
1- En horas vinculadas a materias TIC 10,2 %
2- En horas de otras materias 6,8 %
3- En horarios y actividades extra programticas/extracurriculares 0,85 %
4- Fuera de los horarios de las clases 19,6 %
5- En forma libre 11,1 %
6- No las usamos nunca 25,6 %
7- El colegio no cuenta con computadoras 8,7 %
8- No estn en condiciones de ser utilizadas y por qu? 17,8 %

Grfico N 4: Acceso a la computadora en el colegio y fuera de l.

De la observacin se desprende que aquellos que usan la netbookc en el colegio para
diferentes razones suman el 29 % (En horas vinculadas a materias TIC 10,2 %, en horas de
otras materias 6,8 %, en horarios y actividades extra-programticas/ casi 1 % y en forma
libre 11,1 %). En tanto es fuera del horario de clases donde en relacin, se le dara un
importante uso a las computadoras, casi un 20 %. Y si relacionamos este dato con la
informacin que arroja la tabla N 2, la mquina es usada fundamentalmente para bajar
aplicaciones o programas de internet (57,1%) y buscar informacin en internet en diferentes
10,2
6,8
0,85
19,6
11,1
25,6
8,7
17,8
0 5 10 15 20 25 30
En horas vinculadas a materias TIC
En horas de otras materias
En horarios y actividades
Fuera del horario de clases
En forma libre
No las uso nunca
El Colegio no cuenta con computadoras
No estn en condiciones de ser utilizadas
21

formatos y soportes (imgenes, sonido, textos, pdf, videos, etc.) (Casi el 54%), quedando
confirmado cuando los alumnos aseveran que en casi un 26 % no la usan nunca.
No obstante, son atendible las razones que refieren a la falta de uso de ellas, pues es
trascendente el hecho de que muchas de stas no se encuentran en condiciones de ser
utilizadas casi un 18 % por diferentes causas que los alumnos sintetizan diciendo: no hay
computadoras para cada uno, no se preocupan por arreglarlas, no se encuentran
activadas para nada, estn rotas, me robaron la computadora, se rompi la pantalla,
hay problemas tcnicos
Sitio web en el colegio:
Indagados acerca de si el colegio contaba con sitio web, si bien la mayora contest que s,
sumando un 61,5 %, existe un casi 25 % que no saba o no conoca si el colegio contaba
con l. En tanto un apenas 13,6 % afirm que no. Al respecto las instituciones educativas
parecen no utilizar masivamente el sitio o no difunden demasiados contenidos dirigidos al
alumnado.
Motivos por los que acceden al sitio:
Es importante destacar que el 50 % no sabe o no manifiesta un motivo definido por el cual
accede al sitio del colegio, por lo cual consideramos que la motivacin debera partir de los
docentes en funcin de despertar el inters formativo del mismo. En consecuencia, las
motivaciones que surgen del otro 50% son meramente personales o por una simple
curiosidad. En tal sentido la bsqueda de informacin que refiere el 20% no aparenta ser
definida por motivos de curiosidad intelectual.
Grfico N 5: Motivos por los que acceden al sitio

20%
10%
8%
3%
3%
3%
3%
50%
Buscar informacin
No accedo
Entrar en facebook
Por el wi fi
Ver cosas del cole
Realizar
actividades/tareas
22

Evidentemente, la mitad de los alumnos no saben o no conocen la existencia del sitio del
colegio o bien no saben de qu se trata el tema o para qu sirve ingresar al sitio de la
institucin.
Portales educativos que consulta con cierta frecuencia
Esta pregunta les fue formulada en forma abierta para que libremente anotaran el nombre
del portal educativo que consultaban. No obstante, al leer sus respuestas nos encontramos
con varias sorpresas. En primer lugar, la abultada suma de aquellos que dijeron no saber o
no conocer sobre el tema, ms del 55 %. En segundo trmino, el porcentaje de aquellos que
aparentemente conocen de que se trata un portal, pero no visitan ninguno, 12 % Y tercero,
la enorme confusin respecto a distinguir entre una red social, un buscador, un programa
operativo, una pgina, etc., y un portal. Esta situacin se visualiza cuando intentan contestar
y hacen alusin a cualquier cosa, quedando respuestas como stas: Facebook, 5,12 %;
Wikipedia, 7,70%, Google, 9,4 %; Work, Excel, 0,85 %; Rincn del vago, 1,70 %; Infobae.
Com, 0,85 % y varios 4, 27 %.
Por lo tanto este dato se ve invalidado en cuanto a recomendar algn portal y no amerita
que se tenga en cuenta, sino al efecto de corroborar la falta de capacitacin sistemtica en el
aprendizaje de la informtica.
Medios de comunicacin digital mediante los cuales se comunica con directivos y
profesores, con fines educativos.
Sin duda, el correo electrnico y las redes sociales son los medios ms utilizados para
comunicarse con los directivos y docentes, quedando el celular como un medio ms
personal que incluye poco a la comunicacin con docentes y directivos. Obsrvese el
Cuadro siguiente:

43%
38%
14%
5%
Correo elctrnico Redes sociales Celular otros
23

Sintetizando sobre la indagacin realizada a los alumnos, stos muestran haber desarrollado
cierta prctica en el manejo de la netbook, pero desde el punto de vista de la comunicacin
por internet o para la bsqueda de informacin con motivos estrictamente personales.
Quedando la potencial riqueza de los programas, prcticamente sin explotar y sin siquiera
explorar por su cuenta. La presencia de la maquinita creemos que vino a satisfacer ms un
deseo que una necesidad educativa formativa. Los chicos consumen mucha tecnologa y
muchos formatos complejos en los tiempos de ocio pero pocos para la formacin. La
lectura crtica, pensar, reflexionar sobre lo que se consume, distinguir imgenes de realidad,
pensar que alguien la produjo con una intencin, etc.
f- Triangulacin metodolgica:
Finalmente, y teniendo en cuenta la metodologa de medicin de impacto que recomienda
Graglia en su Manual de polticas pblicas, que relaciona el impacto deseado con el
impacto esperado; se aspira a la realizacin de una triangulacin metodolgica entre la
observacin participante, las entrevistas cualitativas en profundidad y la encuesta efectuada
a los alumnos, con el objeto de contrastar la informacin y sacar conclusiones.
En tal sentido, desde la observacin participante se pudo captar mayormente los faltantes en
la implementacin del programa. Los que giraron en torno a la falta de unidades
tecnolgicas para todos los actores; a las necesidades de una capacitacin organizada, con
contenidos acordes a las necesidades formativas y a un seguimiento y evaluacin
permanente que permita corregir los errores de implementacin. Lo mismo fue corroborado
con la opinin de los docentes, quienes reclaman desde distintas perspectivas los mismos
faltantes. Igualmente, al contrastar esta informacin con la respuesta de los alumnos en
cuanto al acceso que tienen a la computadora, verificamos que es importante el porcentaje
que declara no acceder a ella por no estar en condiciones o no tener una a su disposicin.
No obstante, mediante las tres tcnicas metodolgicas aplicadas se ha podido apreciar la
importancia de la presencia de la computadora en la escuela, ya que se puede convertir en
un espacio de trabajo en el que se realicen los productos de docentes y los alumnos. Pero
para ello, completar los faltantes es fundamental. Con todo, la distancia entre la
planificacin de la poltica pblica de digitalizacin universal y la realidad contextual,
explica las deficiencias en la ejecucin, sumado a ciertas debilidades como su
sustentabilidad a largo plazo; que las competencias tecnolgicas no son incluidas en la
24

evaluacin, por lo cual los docentes pueden llegar a considerar que estn ofreciendo un plus
que les estn dando a sus alumnos en lo que no vale la pena invertir demasiado.

g- CONCLUSIONES
No parece haber una correlacin directa entre la distribucin de equipos y una mejora en
los niveles educativos de aquellos que las reciben. Lo que es notable en este caso es que
tampoco parece motivar a los principales participantes del proceso educativo, es decir,
alumnos y profesores. Se puede aducir que los tiempos transcurridos desde la puesta en
marcha de la poltica de inclusin digital hasta ahora no son suficientes para generar una
mejora educativa que pueda ser fcilmente medida, y eso es totalmente cierto. La propia
naturaleza del sistema educativo hace que los cambios en l requieran de tiempos extensos,
lo que genera una asimetra evidente respecto a la velocidad en que los procesos se
suceden en estos primeros aos del siglo 21.
Esta limitada elasticidad alcanza a todos los participantes del sistema, partiendo desde los
docentes de todos los niveles hasta las mayores estructuras de decisin y planificacin
poltica; en este ltimo caso se puede llegar a confundir la repeticin de
conceptualizaciones sobre la necesidad de adecuarse a los nuevos tiempos, con la efectiva
capacidad de adaptar las estructuras operativas a los nuevos marcos contextuales.
La ley Nacional de Educacin (2006) plantea un escenario de profundos cambios para el
sistema educativo, continuando la tendencia establecida por la Ley Federal de
Educacin(1995), que en forma previa haba alertado sobre la inminencia y la necesidad
creciente de re articular la educacin a las demandas de los nuevos tiempos, acentuando en
su espritu los principios de igualdad como de equidad educativa, como
complementarios; el Estado Nacional es el garante de brindar una educacin de calidad a
travs de la igualdad y la equidad educativa. La igualdad que plantea la ley se corresponde
con la idea de igualdad de oportunidades. Segn la Ley una educacin de calidad
promueve la igualdad de posibilidades sorteando todo desequilibrio regional y anulando las
inequidades sociales. Especficamente, la ley establece un apartado donde desarrolla las
polticas de promocin de la igualdad educativa. En los artculos correspondientes a ella,
la ley plantea que por su intermedio se pueden enfrentar las situaciones de injusticia,
marginacin, estigmatizacin y toda otra forma de discriminacin que resulten de los
25

factores socioeconmicos, culturales, regionales, geogrficos o cualquier otro. Y que por
medio de las polticas de igualdad educativa se aseguraran las condiciones necesarias para
terminar con la exclusin social.
Mientras tanto, la equidad educativa se corresponde con la idea de educacin integral es
decir que aqu la calidad educativa se alcanza por medio del desarrollo de todas las
dimensiones de la persona de modo que se la habilite para insertarse en la vida social y en
el mercado de trabajo, pudiendo acceder a estudios superiores. Y es aqu donde articulan
los programas de digitalizacin universal, promoviendo la re inclusin de los jvenes y el
efectivo logro de aprendizajes. El Ministerio de Educacin de la Nacin debe desarrollar
estrategias de integracin de las TIC con el fin de fortalecer los procesos de enseanza en
las aulas y garantizar la terminalidad secundaria de todos los jvenes de nuestro pas.
La poltica en anlisis, de distribucin de equipos personales pretende colocar en los
primeros aos de ejecucin 3.000.000 unidades entre alumnos y docentes de educacin
secundaria de escuela pblica, educacin especial y de institutos de formacin docente. Sus
objetivos son claros en cuanto a igualdad, equidad y calidad educativa pero claramente
esto parece no ser suficiente para lograrlo. Pasados ya tres aos del inicio del programa el
desafo pretende ser el de buscar espacios de aprendizajes significativos, en donde las
nuevas herramientas puedan ser aprovechadas al mximo, logrando un puente entre escuela
y sociedad, donde la primera sea un lugar que brinde oportunidades de encontrar
respuestas, para afrontar problemas de la vida cotidiana. La distribucin es un antecedente
dentro de una poltica ms integral y abarcativa donde el hecho de que cada estudiante
posea una netbook en condiciones de acceder a las redes digitales debe ser visto como una
condicin previa y excluyente pero no nica para la obtencin de las metas propuestas.
De acuerdo a los resultados de la investigacin, existe una conciencia generalizada sobre la
necesidad de adaptar la escuela a las demandas que un mundo globalizado y digitalizado
propone, toda vez que todos los actores del proceso educativo, llmense estudiantes,
docentes, autoridades, sus familias y en general la opinin pblica tienen plena conciencia
de que algo debe hacerse con la educacin, y en forma urgente, dado que se percibe a
simple vista la distancia creciente entre la formacin que ofrece el sistema educativo actual,
y las demandas de una sociedad que cada vez maneja con mayor complejidad ingentes
cantidades de informacin y formas de vinculacin digitales. Los chicos tienen fuera de la
26

escuela, amigos, padres y otros familiares, configurando un contexto social y cultural que
suman a la demanda indicada anteriormente. Este fenmeno contextual es definido por
Cope y Kalantzis como imperativo social, y aunque se refiere al aprendizaje ubcuo,
claramente refiere a la aplicacin de Tics en clases, ya que ese tipo de aprendizaje solo es
posible a partir de la adaptacin de las aulas a los nuevos dispositivos digitales y de estos a
la funcin educativa.
El primer inconveniente que se percibe es que nadie tiene muy en claro cules son los pasos
a seguir para lograr ese objetivo, solo que debiera conseguirse lo ms rpido posible. Se
entiende que la digitalizacin universal puede ser un buen comienzo, aunque se suele
confundir con mucha facilidad esto con el logro de una meta global. Los docentes se
encuentran frente a una audiencia que suponen domina ampliamente las computadoras que
han recibido, y que le demanda al menos que se haga cargo del rol de generador de espacios
donde las netbooks participen activamente. Los alumnos se sienten felices de contar con sus
unidades, pero desean que sus profes, referentes educativos directos, los guen en la
aplicacin en el aula. Ante esta demanda los docentes aparecen abrumados por un
convencimiento irreal de que se enfrentan a nativos digitales, reconocindose como
inmigrantes digitales, gente formada en otros contextos, con otras lgicas, donde la
aplicacin de tcnicas de la informacin y la comunicacin en el proceso ulico no era
posible ni imaginable.
Se observa que an no existe complejizacin en cuanto a programas y software especfico.
Los chicos, ms all de usar las herramientas informticas para entretenimiento (msica,
videos, redes sociales), utilizan sus equipos personales para poco ms que bsqueda de
informacin, algo de procesamiento de textos y de presentaciones. Sin embargo se
muestran entusiasmados en aprender nuevas aplicaciones, demanda que no encuentran
satisfecha de parte de sus profesores. Consideran que las TIC pueden ser de suma utilidad
y estiman que a travs de ellas se puede reconfigurar los procesos educativos, lo que
evidencia una mirada optimista sobre el tema.
La mayora de los jvenes entrevistados trabajan en su casa, en forma autodidacta, sin
mostrar mayor apoyo o demanda por parte de los docentes, Es decir, este les solicita
informacin, y ellos la consultan en internet, y elaboran trabajos usando herramientas
informticas, pero no necesariamente sus profesores les indican cmo, con que software o
27

programa pueden hacerlo. A diferencia de sus docentes y autoridades escolares tienen una
idea acabada de la instrumentalidad bsica de sus equipos y su potencialidad para el
proceso educativo, pero observan que los adultos encargados de su educacin las usan para
distintas actividades que no permiten el desarrollo de todas las capacidades que ofrecen, y
que menciona Jordi Adell como las tres metforas del aprendizaje (internet como
biblioteca, como imprenta y como canal de comunicacin). Aparece una crtica hacia los
adultos y su superficialidad en el uso de TICs en el aula lo que configura una fuerte
demanda de que sus docentes los guen hacia usos ms sofisticados de los equipos que han
recibido.
Por otra parte los profesores se perciben solos, sin respaldo de algn sistema de
capacitacin que les devele las posibilidades de utilizar estos nuevos equipos, y presionados
adems por las autoridades de su propia institucin a que resuelvan la situacin con
premura, pero sin saber ni siquiera que es lo que tienen que esperar de sus docentes, ya que
ellos tampoco tienen certezas en cuanto a la forma de resolver el uso de netbooks en el aula.
En suma, todos sostienen que se debe hacer algo rpidamente, pero no se sabe muy bien
que debe hacer cada uno, y que debe exigirle a los dems. Adems, saben de las enormes
diferencias culturales, sociales y aun orgnicas que mantienen con sus alumnos, lo que les
hace an ms complejo encontrar las formas ms eficientes de asumir este cambio. Sus
tiempos son distintos a los de los jvenes, a los de las instituciones en que deben hacerlo, y
a la sociedad que enmarca sus iniciativas, concepto claramente planteado por Larry Cuban
en su imagen de los distintos relojes de los hoteles: Los diferentes relojes de reforma
registran las diferentes velocidades de discutir las reformas, de adoptar las polticas, de lo
que sucede en las aulas y de lo que aprenden los estudiantes. Si estos relojes estuvieran a la
vista del pblico, los polticos, los administradores, los profesionales, los investigadores
veran que los cambios en la discusin poltica y en la accin se han producido, pero a
velocidades diferentes, algunas demasiado lentas como para ser percibidas en el caso de
reformas impacientes. Evaluar la reforma como si estuviera registrada mediante diferentes
relojes convierte en mito la creencia dominante en su constante fracaso.... (The Myth of
Failed School Reform, Cuban 2011)
Los profesores perciben adems como ciertas las barreras que lo histrico y contextual
ponen al futurismo rampante deseado y fogoneado por quienes no tienen contacto con su
28

propia realidad. Esta idea, planteada por el mismo Larry Cuban suma al desconcierto del
docente los obstculos organizativos propios de lo que se encuentra en construccin, y no
siempre en manos de los ms experimentados en el acontecer ulico. No saben cmo
utilizar las nuevas herramientas de un modo innovador, entre otras cosas porque nadie se
los ense. En la mayora de los casos, parece que los paradigmas educativos enfatizan
otros planos de la renovacin curricular, sin priorizar la necesidad de capacitar
adecuadamente a los docentes. La formacin, acostumbra a limitarse a cuestiones
operativas de carcter meramente instrumental de las pcs y de distintas aplicaciones
bsicas, dejando de lado el desarrollo de prcticas pedaggicas innovadoras que puedan
contribuir a estimular la creatividad y la imaginacin de los estudiantes. Es decir, se avanza
sobre lo tecnolgico, vinculndolo a lo curricular, pero no a lo pedaggico.
Y es as que la distribucin de equipos personales pasa a ser un motivo de preocupacin
para los docentes, que en el fondo desean que la poltica de inclusin digital no hubiera
sucedido nunca. Hoy les significa el agobio de no saber qu hacer, y no saber a quin
preguntarle qu es lo que debe hacer con esos chicos y las maquinas que tienen y desean
usar. Los chicos perciben esta situacin, y optan por usarlas en actividades ms gratas, pero
poco relacionadas con el quehacer educativo de su escuela, como lo hacen en forma
mayoritaria participando en redes sociales, de acuerdo a los resultados del presente trabajo.
Algunos docentes sienten el impacto de la situacin y se abocan a la identificacin de
capacitaciones que les permitan aclarar cules son las estrategias ms adecuadas para
aplicar las TICs en su aula. En esta tarea encuentran ofertas insuficientes, mal articuladas,
enfocadas en temas procedimentales de cmo usar determinados programas, pero que no le
aportan la articulacin pedaggica que ellos necesitan. Poco a poco, de acuerdo a las
declaraciones de algunos docentes al ser encuestados, van apareciendo algunas ofertas algo
ms integradas, de mayor adecuacin a lo que se necesita. Pero mientras tanto ya han
pasado tres largos aos desde el inicio del programa, y ello es una clara demostracin de
que no se previ adecuadamente un sistema de capacitacin de los docentes en el marco de
una visin integral de la poltica en ejecucin.
Experiencias similares realizadas en pases de la regin aparecen como un espejo donde
pueden verse los errores cometidos. En Uruguay, el plan Ceibal tena las mismas
caractersticas del conectar-igualdad local, pero a diferencia del nuestro, se realiz a partir
29

de pruebas pilotos en localidades geogrficamente acotadas y con determinadas
instituciones y niveles educativos, de modo de observar sobre la marcha las deficiencias
que aparecan, y as corregir su implementacin. Esto permiti ir mejorando en un proceso
previo que permiti contar con estrategias ajustadas por la experiencia, y lograr mayor
eficiencia en tiempos ms acotados.
Daria la impresin de que hubo apremios de otra naturaleza que conspiraron con una
necesaria planificacin y puesta a prueba de la poltica en nuestro pas. La mayor parte de
los encuestados dan cuenta de la percepcin de que el programa tuvo un fuerte componente
poltico, de modo que finalmente la distribucin de las netbooks corre el riesgo de quedar
solo en eso, como una accin gubernamental sin mayores aspiraciones. Dan cuenta de esta
percepcin poltica los informes de avance elaborados por organismos oficiales, que hacen
hincapi en el progreso porcentual de la distribucin de equipos, pero no evalan el
impacto que pueden tener en lo educativo. Se habla de logros educativos al mismo tiempo
que lo obtenido en cuanto a igualdad e inclusin, pero todo es meramente enunciativo, no
cuenta con respaldo estadsticamente sustentable.
La utilizacin poltica del programa es una de sus mayores amenazas. Si las autoridades se
contentan con alcanzar a la mayor cantidad posible de estudiantes y profesores de todos los
niveles y consideran la cobertura total como el nico objetivo valido del programa
conectar-igualdad y otros jurisdiccionales, la atencin y correccin de sus deficiencias con
el objetivo de darle integralidad se ver desfinanciada rpidamente, simplemente porque
desaparecer de agenda la necesidad de obtener mejores resultados de la poltica
implementada. Si las autoridades no dimensionan adecuadamente la relevancia de mejorar
la implementacin fortaleciendo las actividades de capacitacin, atencin personalizada a
los docentes y autoridades de cada institucin, diseo permanente de herramientas
adecuadas para lograr la participacin y motivacin de docentes y alumnos, generacin de
espacios de participacin e intercambio entre docentes pioneros, e instalacin de las TICs
en el colectivo curricular, el programa languidecer hasta convertirse solamente en una
distribucin de herramientas sin contenido ni aplicacin ulica, sin resultados posibles en
cuanto a mejoramiento del nivel educativo.


30

h- Bibliografa:
1- Acua, Carlos Los Desafos de la Coordinacin e Integralidad para las polticas y la
Gestin Pblica en Amrica Latina. Una Introduccin en Proyecto de Modernizacin del
estado-Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin CABA, marzo 2010 Pp 9 a 13

2- Aguilar Villanueva, Luis, La Hechura de las Polticas Pblicas, Estudio Introductorio, 2
ed., Miguel ngel Porra, Mxico, 1996

3- Coll, Csar (2009), Aprender y ensear con las TIC: expectativas, realidad y
potencialidades, en Carneiro, Roberto, Juan Carlos Toscano y Tamara Daz (coords.), Los
desafos de las TIC para el cambio educativo, Madrid, OEI.

4- Cope, Bill y Mary Kalantzis (2009), Aprendizaje ubicuo, en Ubiquitous Learning.
Exploring the anywhere/anytime possibilities for learning in the age of digital media,
Champaign, University of Illinois Press. Trad: Emilio Quintana.

5- DINIECE(Direccin Nacional de Informacin y evaluacin de la calidad educativa),
sentidos en torno a la obligatoriedad de la educacin secundaria - Ministerio de
Educacin de la Nacin. Presidencia de la Nacin 2007.

6- Dussel, Ins. VI Foro Latinoamericano de Educacin; Educacin y nuevas tecnologas:
los desafos pedaggicos ante el mundo digital / Ins Dussel y Luis Alberto Quevedo. - 1a
ed. - Buenos Aires : Santillana, 2010

7- Educacin y tecnologas : las voces de los expertos / compilado por Silvina Gvirtz y
Constanza Necuzzi. - 1a ed. - CABA : ANSES, 2011.(Entrevistas a Nicholas Burbules,
Cristobal Cobo, Ricardo Forster)

8- Gutirrez Martn, A. Alfabetizacin digital. Captulo I.Alfabetizacin en la sociedad de
la informacin. Cambio social y nuevos tipos de alfabetizacin. Editorial Gedisa, S.A.

31

9- Graglia, Emilio, en la bsqueda del bien comn, Manual de polticas pblicas, 1a ed.
- Buenos Aires: Konrad Adenauer Stiftung, 2012. En www.kas.de Bienvenidos
Publicaciones

10- Koehler, Matthew y Punya Mishra (2006), Technological Pedagogical Content
Knowledge: A Framework for Teacher Knowledge, Teachers College Record, 108(6),
1017-1054.

11- LEMOS, A.M. & BUFI, E.; (2001); Internet en los proyectos educativos; Editorial
Edb (coleccin didctica); Buenos Aires.

12- Litwin, E.; (1995); Tecnologa Educativa, Poltica, Historias, Propuestas; Editorial
Paidos; Buenos Aires.

13- Martinez Noguera, Roberto La coherencia y la coordinacin de la Polticas Pblicas.
Aspectos conceptuales y experiencias. En Proyecto de Modernizacin del estado-Jefatura
de Gabinete de Ministros de la Nacin CABA, marzo 2010 Pp 14 a 20.

14- Ministerio de Educacin de la Nacin, Consejo Federal de Educacin - Resoluciones
84/09, 88/09, 93/09, 103/10 y Anexos 2009 y 2010.

15-Morduchowicz, Alejandro.Discusiones de economa de la educacin.
Losada/Argentina, (2004)

16- Rawls, John, Teora de la Justicia, 1995. (ltima edicin)

17- Salomon, Gavriel, David Perkins y Tamar Globerson (1992), Coparticipando en el
conocimiento: la ampliacin de la inteligencia humana con las tecnologas inteligentes,
Comunicacin, Lenguaje y Educacin, 13, 6-22.

32

18- Santiago, A; Severin, E; Cristia J.; Ibarran P.; Thompson J.; Cueto. S;. Evaluacin
experimental del programa una laptop por nio en Peru. Aportes N5 Julio 2010 BID
educacin.

19- Serrano Santoyo A; Martinez Martinez, E. La brecha digital, mitos y realidades.
Universidad autnoma de nueva california. Cap1 (pp 7 a 11). 2011

20- Stiglitz, Joseph La economa del sector pblico captulo 3:los fallos del mercado y
capitulo 16:la educacin. A.Bosch editora-Barcelona Espaa (1998).

Consultas en Internet:
Formacin docente en TIC: el huevo o la gallina? Dr. Diego Levis Docente de la U.B.A.
Disponible en: http://diegolevis.com.ar/secciones/Articulos/FormacionDocente.pdf (ltima
consulta: diciembre de 2012).
Adell, Jordi (2003), Internet en el aula: a la caza del tesoro, Edutec. Revista Electrnica
de Tecnologa Educativa, N 16. Disponible en:
http://edutec.rediris.es/Revelec2/revelec16/adell.htm (ltima consulta:diciembre de 2012).
Cuban, Larry (2011), The Myth of Failed School Reform.
http://larrycuban.wordpress.com/2011/02/02/the-myth-of-failed-school-reform-part-1/ y
http://larrycuban.wordpress.com/2011/02/04/myth-of-failed-school-reform-part-2/ (ltima
consulta: 5/8/2012). Trad: Cecilia Magadn.






33








Los jvenes como agentes estratgicos del desarrollo
local en la construccin de lo pblico: anlisis del caso
de la ciudad de Bell Ville (Crdoba)

Lic. Mauricio A. Menardi
Becario CONICET
Instituto de Investigacin y Formacin en Administracin Pblica
Universidad Nacional de Crdoba
INFOPACI - Bell Ville












Estado, Administracin y Polticas Pblicas

Resumen:
Este trabajo indaga sobre el nuevo rol que juegan los municipios en la construccin de
polticas pblicas para desarrollo territorial, luego del proceso de descentralizacin y
reforma del Estado producido en Argentina. El mismo se basa en la construccin de
polticas pblicas de juventud a partir de los tratados internacionales y la nueva
legislacin vigente, ya que stas promueven un cambio de paradigma en el tratamiento
de la infancia y juventud. Estos nuevos paradigmas generan escenarios propicios para la
promocin de las juventudes como actores de desarrollo territorial, sobre todo en
municipios de pequea y mediana escala.





Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.

2


Introduccin
La presente ponencia es fruto de un Trabajo Final de Grado realizado en el
marco de la Licenciatura en Desarrollo Local-Regional de la Universidad Nacional del
Villa Mara. En el mismo se intenta dilucidar, por un lado, la forma en que los jvenes
se constituyen en potenciales agentes del desarrollo de una comunidad, a travs del
nuevo paradigma de la infancia en los niveles internacionales, nacionales, provinciales y
locales. Por el otro, busca indagar sobre el grado de reconocimiento y promocin de la
juventud como actor estratgico por parte de los principales actores polticos y sociales
de la ciudad de Bell Ville, provincia de Crdoba.
Si bien ya existen investigaciones sobre la participacin de la juventud en los
procesos de toma de decisiones, este enfoque del trabajo basado en el desarrollo local y
el aporte de las juventudes en comunidades de pequea y mediana escala, es un rea
poco estudiada en Argentina. Por ello, este estudio intenta describir el contexto de
situacin que se da en la ciudad de Bell Ville y aportar saberes que permitan formular e
implementar polticas pblicas con participacin juvenil tendientes al desarrollo local.
En una primera instancia se aborda de manera sucinta el nuevo rol que deben
cumplir los municipios a partir de la reforma del Estado ocurrida en las ltimas dcadas
en nuestro pas. Luego se realiza una aproximacin a los nuevos paradigmas de
juventud y el rol de los mismos en la participacin para el desarrollo local. La ponencia
culmina con las conclusiones expuestas en el Trabajo Final de Grado sobre la
importancia y limitaciones a la hora de conjugar juventud con desarrollo local, a partir
de lo observado en caso de estudio.

Los municipios y el desarrollo local
En nuestro pas en la dcada de 1990, el Estado nacional sufri un proceso de
reforma administrativa, que a su vez estuvo acompaado de grandes cambios en la
economa, basados en polticas de apertura y desregulacin. En su desarrollo pueden
diferenciarse dos etapas. La primera, llevada a cabo entre 1989 y 1995, tuvo como
principales instrumentos la desregulacin, la privatizacin y la descentralizacin y se
realiz en el marco de las Leyes de Reforma del Estado (Ley N 23.696) y de
Emergencia Econmica (Ley N 23.697). Y la segunda etapa de la reforma se realiz
entre 1996 y 1999, ya en otro contexto poltico y social (aumento de la pobreza, la
desocupacin y un dficit fiscal creciente) y sus principales objetivos fueron reducir el
dficit fiscal, flexibilizar el mercado laboral y redisear el aparato estatal (Ley N
24.629). Este proceso tuvo consecuencias nefastas en la historia Argentina, ya que los
niveles de pobreza y desocupacin llegaron a ndices histricos a finales de esa dcada.
En lo que respecta al Estado, las consecuencias se manifestaron en un Estado ausente,
ya que resign muchos de los instrumentos de los que dispona para intervenir, tanto
para orientar el desarrollo en una determinada direccin como para incidir en la
distribucin del ingreso y la riqueza (Villar, 2007:66).
3

La reforma del Estado, las polticas neoliberales y la globalizacin generaron
ms tareas a asumir por los gobiernos locales; nuevos desafos para encarar lo poltico,
econmico y lo social y obligaron a los municipios a efectuar un replanteo de su
organizacin, misiones y funciones, as como de su autonoma. Estos procesos
comenzaron a desplazar el anterior modelo municipal tradicional, de carcter
autrquico, administrativo clientelar y que en los hechos configuraba una suerte de
administracin de la ciudad sobre el ABL -alumbrado, barrido y limpieza-
(CORMICK, 1997). De esta manera, algunos municipios y ante la falta de
responsabilidades del gobierno nacional, comenzaron a promover iniciativas de
desarrollo local. Estas iniciativas, promovidas en la dcada del 90, posean una
dualidad. Por un lado, representaban prcticas de intervencin estatal en las economas
locales contrarias al paradigma reinante del neoliberalismo, pero a su vez servan como
paliativos a la crisis que estaba viviendo nuestro pas, por lo cual el gobierno nacional y
los organismos multilaterales alentaron su implementacin. Pero la incorporacin de
nuevos temas en las agendas de los gobiernos locales ha sido realizada mediante un
proceso ms reactivo que estratgico, sin una visin a mediano plazo del rol de los
municipios y territorios en la construccin del desarrollo local.
A inicios del Siglo XXI Argentina ha virado su modelo econmico desde uno
desregulado y financiero, hacia otro cuyas prioridades se basan en la produccin de
materias primas y productos industriales y en la inclusin social, a partir de la
generacin de empleo registrado, con mejora paulatina en los ingresos y la distribucin
de los mismos. ste es un modelo mucho ms propicio para el desarrollo local. Ahora
bien, qu rol estn jugando los municipios en este nuevo modelo?
En la mayora de las ciudades y regiones del pas, el crecimiento econmico se
produce independientemente de las acciones y estrategias de los municipios, ya que
stos no cuentan con recursos econmicos y equipos tcnicos que les permitan definir
lneas de inversin y sectores estratgicos desde donde desencadenar procesos de
innovacin productiva y desarrollo. Si bien esta vuelta al desarrollo supone un
mayor crecimiento en lo local, ste todava es ms producto de la macro productiva del
nivel nacional que de los esfuerzos endgenos: es ms inercial que protagnico
(CASALIS y GARCA DELGADO, 2006: 7).
Para poder asumir el rol que le compete a un municipio en el desarrollo local en
el marco del actual modelo productivo y de desarrollo nacional, es importante
considerar al Municipio desde un enfoque tridimensional. La primera dimensin es la
territorial, que define el espacio en el que tiene competencia el municipio. La segunda
tiene que ver con el rol estatal que cumple, como el nivel gubernamental ms cercano a
los ciudadanos y como asignador de recursos. Por ltimo comprende una tercera
dimensin como sociedad local, formada por ciudadanos, actores y agentes con los
cuales interacta en la construccin de la ciudad. Por lo tanto, el municipio es una
sociedad que se autogobierna, limitada por los mrgenes que impone la pertenencia a
una comunidad mayor la nacin- y la estructura jurdico-institucional que la regula
(VILLAR, 2007: 20).
Desde esta mirada y en el actual contexto, el Municipio aparece como el
principal agente que puede impulsar el desarrollo de una ciudad/regin. En las
estrategias de desarrollo local juega un papel clave el gobierno local, como actor
4

poltico fundamental, en la medida que encarna el rol de promotor y concertador de
ideas, intereses y acciones. () el potencial del desarrollo local, planteado desde los
gobiernos locales, implica la reconversin de los mismos y sus estructuras en
verdaderos lderes productivos y comunitarios, facilitadores, potenciadores y
articuladores de las iniciativas locales (ALTSCHULER en VILLAR, 2007: 113).
Esta reconversin de municipios prestadores de servicios a lderes y facilitadores
del desarrollo implica nuevas funciones y formas de encarar el gobierno de una ciudad,
buscando: a) mejorar el funcionamiento de la burocracia, sobre todo en lo que hace al
ingreso y carrera de los funcionarios pblicos y empleados, promoviendo el ingreso y
ocupacin de los puestos de trabajo de acuerdo a los perfiles profesionales requeridos;
b) establecer indicadores de metas y resultados en los proyectos y polticas, para poder
medir el impacto y conocer si las actividades que se plantean contribuyen al
mejoramiento de la situacin prexistente; c) promover la transparencia en el uso de los
recursos pblicos, garantizando el acceso a la informacin pblica para que todos los
ciudadanos conozcan lo que sucede dentro del municipio; d) construir agendas locales
comunes de manera participativa, tanto en lo econmico como en lo social, que orienten
el desarrollo local; e) mejorar la captacin de recursos, que le permitan al municipio
ampliar su capacidad de intervencin en la comunidad; f) y promover las inversiones
locales, tanto de los empresarios que habitan el territorio y que permiten retener la renta
local, como as tambin de empresarios de otras latitudes, generando una captacin de
renta externa.
Todas estas nuevas funciones se enmarcan en una concepcin del desarrollo
local como un proceso poltico de ampliacin de las capacidades de una comunidad que
habita un territorio determinado, para mejorar la calidad de vida de sus habitantes y de
las generaciones futuras
1
Vale la pena profundizar sobre qu se entiende por lo pblico. Dicho concepto
hace referencia a aquello que es (o debiese ser) accesible a cualquier ciudadano para la
satisfaccin de necesidades comunes e indispensables. Son los temas que interesan a
toda, o gran parte, de la comunidad. Es lo que conviene a todos, de la misma manera,
. Por lo tanto, desde esta mirada, un municipio genera
desarrollo cuando co-construye lo pblico.

1
De esta definicin se desprenden diversos puntos a considerar. En primera instancia es necesario
identificar al espacio local como un mbito en donde las personas pueden generar relaciones a escala
humana y participar de manera efectiva en organizaciones de base, en movimientos sociales,
emprendimientos productivos; en definitiva, un espacio donde se puede transformar la realidad cercana,
prxima a la vida de cada sujeto y de un colectivo. Lo local representa un punto de encuentro, donde los
actores territoriales adquieren la capacidad de fijar el rumbo, de construir desarrollo (MADOERY,
2003). Un desarrollo que es un proceso promovido, pensado, planeado o inducido por grupos humanos, o
sea actores locales y, por ende, poltico. Que implica la ampliacin de las capacidades locales a partir de
la dinamizacin de las potencialidades de un territorio y grupo humano, a travs de procesos de
aprendizaje colectivo que buscan la mejora de la calidad de vida de la poblacin. Tomando a este ltimo
concepto no desde una perspectiva de tener ms, sino de la satisfaccin de las necesidades humanas de
una poblacin, desde aquellas ms bsicas y fundamentales, como alimentacin, salud, vivienda y
educacin, hasta las de proteccin, entendimiento, participacin, ocio-recreacin, creacin, identidad,
libertad y trascendencia. De esta forma el desarrollo deviene de una fuerte dimensin social e histrica,
al colocar al ser humano en el centro del objetivo del desarrollo

(ORGULLOSO MARTNEZ, s.f.). Y
todo esto en un marco de sostenibilidad necesario para asegurar la vida de las generaciones futuras, donde
el modelo socio-econmico est en armona con el medio natural en el cual se encuentra inserto.

5

para su dignidad (TORO, 2004: 20). As, pueden ser considerados como pblicos
bienes, servicios y espacios, como por ejemplo: la educacin, la salud, la vivienda, la
justicia, los servicios domiciliarios (agua, luz, gas, saneamiento, etc.), los parques y
plazas, etc.
2
. En definitiva, lo pblico es aquello que trasciende la esfera privada, lo que
compartimos con otros para el beneficio de todos(as)
3
La construccin del desarrollo en el marco de lo pblico lo determina como un
hecho poltico
.
4
Para poder despertar las potencialidades, articular los distintos actores que se
encuentran en un territorio determinado, y realizar una pedagoga del desarrollo, el
Estado cuenta con un instrumento indispensable que es la formulacin de polticas
pblicas claras que orienten el accionar de la ciudad en pos de objetivos comunes.
Entendiendo por poltica pblica al conjunto de acciones que denotan la modalidad de
intervencin del Estado en relacin a una cuestin que concita inters y movilizacin
de otros actores de la sociedad (OSZLACK y ODONNELL, 1976). Alejandro Villar
reconoce a las polticas pblicas como parte de un proceso permanente de toma de
decisiones que generan acciones (u omisiones) que conducen a la definicin de un
problema y al intento de resolverlo, en donde la autoridad gubernamental es el actor
central, pero no es el nico actor activo, puesto que se mueve en interdependencia con
otros (VILLAR, 2007: 39). Desde una perspectiva terica, es el proceso de
formulacin, implementacin y evaluacin de polticas pblicas un espacio relevante al
momento de corresponsabilizar a la sociedad y al Estado en la construccin del
desarrollo deseado para la ciudad que habitan. Ya que implica tomar una problemtica
de inters social, elaborar alternativas de solucin entre el Estado y los actores de una
comunidad, implementarla de manera articulada en donde cada integrante facilita
; porque es en estos procesos donde los ciudadanos, actores
(econmicos-empresariales, poltico-administrativos, socio-territoriales) y agentes
dialogan, discuten, debaten, conciertan, sobre los cambios necesarios a introducir en la
sociedad con la finalidad de mejorar la calidad de vida de la misma. El desarrollo es
visto como resultado del esfuerzo organizativo e innovador del conjunto de la sociedad
y no slo del correcto desempeo de los mercados (MADOERY, 2006: 7). Desde esta
mirada del desarrollo, el municipio juega un rol fundamental en el trabajo formativo de
los ciudadanos, actores y agentes de una sociedad para propiciar el desarrollo local,
tanto a nivel formal pero sobre todo informal, a travs de favorecer prcticas
democrticas, participativas, compartir las decisiones, etc.

2
Cuando los bienes o servicios pblicos se construyen en funcin de intereses particulares (de grupos o
sectores sociales) y las decisiones sobre el acceso o el uso del bien o servicio estn determinadas por
motivos distintos al bien comn, ese bien pblico es excluyente o inequitativo. Es lo que se entiende como
corporativizar lo pblico (TORO, 2004.: 20).

3
Lo pblico es ms amplio y rebasa ampliamente lo estatal, sin que esto signifique desconocer que las
instituciones pblicas por excelencia deben ser el Estado y las leyes (TORO, 2004: 20).

4
Hay tres conceptos fundamentales al momento de pensar la construccin poltica del desarrollo local. El
ciudadano hace referencia a la pertenencia a una comunidad, el actor, a su vez, incide en la produccin y
reproduccin de la ciudad que habita, y el agente, suma a su incidencia un sentido que tiene que ver el
mejoramiento de la calidad de vida y la realizacin de los derechos humanos. El desarrollo local supone
negociacin e interaccin entre ciudadanos, actores, agentes y el escenario en donde esto se realiza es el
espacio pblico.

6

recursos y saberes para solucionarla, y evaluar los impactos de la misma. En definitiva,
las polticas pblicas contribuyen a generar los procesos de aprendizaje colectivo de
ampliacin de las capacidades comunitarias tan necesarios para el desarrollo local.
Ahora bien: qu rol juegan los jvenes en estos procesos? Pueden convertirse
en agentes del desarrollo local?
La potencialidad de la juventud
Antes de poder responder las preguntas es necesario definir qu se entiende por
juventud, lo cual no es una tarea sencilla en el complejo mundo contemporneo. Lo
primero que se puede advertir es que la juventud, como una categora social, es un
hecho de aparicin reciente en la historia de la humanidad; diversos autores la sitan a
partir de los siglos XVIII y XIX. El surgimiento de la juventud como una categora
social est ntimamente relacionado con el aumento de la esperanza de vida, los cambios
generados por el mundo productivo y el incremento de las expectativas de progreso que
poseen las personas en estas pocas.
La juventud se hace histricamente en relacin con una liminalidad que vara
de una cultura a otra y en las diferencias de clase, de gnero, de etnia, de religin. Los
lmites de la juventud no son naturales, sino que son socialmente construidos y
culturalmente compartidos, reforzados a travs de ritos que marcan la entrada al
mundo adulto de acuerdo con las pocas (SAINTOUT, 2012). En nuestro contexto se
suele identificar a la juventud
5
Lo primero que hay que tener en cuenta para responder las preguntas sobre el rol
de los jvenes en la construccin del desarrollo local, es que en los ltimos 20 aos se
ha iniciado un proceso de cambio de paradigma en la concepcin de la infancia y la
juventud. El mismo se inicia con la ratificacin en 1989 de la Convencin Internacional
de los Derechos del Nio y en nuestro pas se ha profundizado y legalizado con la
sancin de la Ley Nacional N 26.061 de Proteccin Integral de los Derecho de Nios,
Nias y Adolescentes en 2005.
como una etapa en la vida que se sita entre el inicio de
la capacidad reproductiva (en tanto especie) y el de la productiva (en tanto homo
economicus). La juventud implica entonces una biologa (una moratoria vital ante la
muerte, se ha dicho no sin problemas), pero que est siempre atravesada social y
culturalmente. Por lo tanto ha habido y hay multiplicidad de modos de ser joven
(SAINTOUT, 2012). Esta complejidad y diversidad llevan a los tericos del tema a
hablar de las juventudes, ya que no es lo mismo ser un joven rural que urbano, mujer
que hombre, de clase alta o popular, entre otras antinomias.

5
A los propsitos de este trabajo se utilizar un criterio propio para definir la edad que abarca la
juventud, elaborado a partir de parmetros combinados de los organismos internacionales. Se considerar
jvenes a todas aquellas personas comprendidas entre 13 y 29 aos inclusive. Combinando los criterios de
la Organizacin Mundial de la Salud y la Convencin Internacional de los Derechos del Nio (CIDN) la
adolescencia comprender de los 13 a los 17 aos (inicio y culminacin aproximados de las
modificaciones sexuales) y, complementando la CIDN y la Organizacin Iberoamericana de la J uventud,
los adultos jvenes se situarn entre los 18 y los 29 aos inclusive (culminacin de los modificaciones
sexuales e inicio de la etapa de independencia econmica y social). Como se dijo anteriormente, ste es
slo un criterio estadstico para el trabajo con los instrumentos de la investigacin, ya que juventud es
mucho ms que una definicin etaria.

7

La Convencin Internacional de los Derechos del Nio (CIDN) marca un antes y
un despus en el tratamiento de la infancia y la juventud. A partir de la misma los nios,
nias y adolescentes pasan de ser considerados Objetos de tutela a Sujetos de Derechos,
reconocindoles el acceso a todos los derechos humanos al igual que a los adultos y a
aquellos especiales de proteccin derivados de su edad.
Interpretar a los nios, nias y jvenes como Objetos de tutela, lleva implcita la
concepcin de estas edades como una etapa preparatoria, la cual () surge como una
postergacin de los derechos de los nios y adolescentes, al considerarlos carentes de
madurez social e inexpertos. Implcitamente se le niega el reconocimiento como sujetos
sociales. A partir de ello se prolonga la dependencia infantil, se limita la participacin
y se genera la distincin-oposicin entre menores y adultos (KRAUSKOPF, 2003:
14). A su vez, entender a la infancia y la juventud como transicin favorece la visin del
perodo como crisis normativa o etapa problema, en donde se manifiestan dificultades
como el embarazo adolescente, la delincuencia, las drogas, la desercin escolar, las
pandillas; las cuales hay que prevenir y atender. De esta manera, se hace el foco en las
problemticas y se termina estigmatizando a la infancia y la juventud, en vez de
fomentar su desarrollo integral
6

6
Si bien ste es un paradigma que ha sido superado terica y filosficamente en los ltimos tiempos, an
persiste fuertemente en las prcticas y la vida cotidiana en la que se relacionan adultos y jvenes.

.
Concebir a los nios y jvenes como Sujetos plenos de Derechos, es otorgarle la
categora de ciudadanos de las sociedades en las que viven y, con ello, el derecho a
tomar parte en las decisiones que configuran y afectan su vida. Es comprender a la
infancia y la juventud como una etapa de crecimiento y desarrollo social. El artculo 12
de la CIDN divide la historia de la niez, entre una niez y la adolescencia muda y otra
con palabras.
En segundo trmino, cobra relevancia la participacin de la juventud a partir del
paradigma de Sujetos de Derechos, ya que se los habilita a intervenir en la construccin
de las sociedades que habitan. Participar, como lo indica la enunciacin clsica,
proviene del latn participare, compuesto de pars, parte, y capere, tomar. Como
indica la etimologa del trmino, participar significa tener parte en una cosa. Se
trata, pues, de un acto ejercido por un sujeto/agente que est involucrado en un mbito
en donde puede tomar decisiones (ANDER EGG, 1995: 219). Es esencial entender a la
participacin como un derecho poltico que poseen todas las personas, una forma de
construir y apropiarse de la cosa pblica, un requisito indispensable de las nuevas
formas de gestin municipal y del paradigma que proclama a la infancia y la juventud
como Sujetos de Derechos.
La participacin educa en el convivir democrtico y, a su vez, la educacin debe
orientarse a la convivencia con los otros a travs de la participacin. Para ello, es
necesario generar las condiciones en las que nias, nios y jvenes puedan crecer en un
entorno pedaggico democrtico, a partir de la creacin de las condiciones psicosociales
para que activen su autoestima y puedan reconocerse en los otros, y las condiciones
materiales -espacios de participacin y toma de decisiones- que les permitan desarrollar
plenamente su ciudadana.
8

Adems, cuando se trabaja en la generacin de un entorno cotidiano que propicie
la participacin y el protagonismo de los jvenes, es importante tener en cuenta algunos
aspectos esenciales. Dentro de ellos se encuentran las relaciones intergeneracionales, es
decir, la necesidad de propiciar espacios de dilogo entre nios, jvenes y adultos, en
los cuales puedan expresar libremente deseos, gustos, opiniones, etc.; es en las
relaciones padres-madres-hijos(as), maestros(as)-alumnos(as)-educadores(as)-
nios(as) donde se forja la capacidad de participar (ESTRADA, MADRID-MALO,
GIL, 2000: 29). Esto es muy importante, ya que la vida misma es intergeneracional.
Otro punto a considerar, es la creacin de normas de manera colectiva, ya que la
democracia es un orden que se caracteriza porque las leyes y las normas son
construidas y transformadas por las mismas personas que las van a vivir, cumplir y
proteger (TORO, 2004: 17). Y por ltimo, es indispensable pasar de delegar el poder,
a compartirlo. Cuando uno comparte poder, hace parte del poder al otro, lo que genera
una relacin de co-construccin (a travs de la organizacin) de los objetivos y las
acciones que se quieren llevar a cabo, produciendo un mayor compromiso y
responsabilizacin de las personas implicadas en las mismas. Es a travs de las diversas
actividades que se desarrollan para, con, o junto a nios, nias y jvenes, que
podemos identificar la manera en que el poder es compartido. A medida que se permite
un mayor involucramiento, protagonismo y participacin, es que ellos pueden ejercer
los derechos que les son conferidos, ponindolos en juego en su vida cotidiana,
comprendindolos, para terminar apropindoselos como una forma de asegurar una
mejor calidad de vida, no slo de ellos mismos sino tambin de la toda la sociedad en la
que habitan. La vida cotidiana es el medio ptimo para aprender a conocer, a ser, a
hacer y a vivir juntos (ESTRADA et al., 2000: 55).
En tercer lugar, es necesario considerar que las formas en que los jvenes
participan actualmente no son las mismas que en pocas pasadas. La tecnosociabilidad
ha impactado en la manera de organizarse que tienen los jvenes, prevaleciendo el
trabajo en organizaciones con estructuras horizontales y el trabajo en diversas redes,
mucho ms flexible y adaptativo que las tradicionales estructuras jerrquicas
(sindicatos, partidos polticos, etc.). Actualmente los jvenes en sus organizaciones
promueven espacios que respetan las diversidades y la heterogeneidad del grupo,
generando espacios de facilitacin y mediacin en pos de objetivos comunes. Las TIC
(Tecnologas de Informacin y Comunicacin) han facilitado el trabajo en red y en
equipos que trascienden las geografas, generando procesos de participacin glocales
(pensando globalmente y actuando localmente). Es reflexionando sobre las
problemticas a nivel mundial y regional que los jvenes construyen sus acciones en
aquellas escalas que estn a su alcance (escuela, barrio, ciudad), realidades susceptibles
de ser transformadas, en las cuales puedan ver un impacto en el corto y mediano plazo
de sus acciones.
Los procesos de cambios estructurales tambin han modificado las formas de
participacin en el contexto histrico actual, generando nuevos espacios participativos
(culturales, de gnero, identitarios, etc.) que subsisten con aquellos ms tradicionales
(partidos polticos, movimiento estudiantil, etc.) los cuales se han ido resignificando
para poder continuar siendo espacios representativos de la juventud. El informe
Innovar para incluir: jvenes y desarrollo humano realizado por el PNUD Mercosur
en el ao 2009, destaca como los principales espacios de participacin juvenil: los
religiosos, estudiantiles, partidos polticos, sindicatos, espacios que expresan
9

identidades (gnero, etnia, etc.), grupos culturales y deportivos, y los movimientos
ecologistas.
Todos estos cambios producidos en las ltimas dcadas han ocasionado que las
problemticas e intereses de la juventud cobraran una mayor relevancia en la agenda
pblica, lo que llev a que los Estados comiencen a generar espacios institucionales y
polticas de intervencin sobre las problemticas juveniles, naciendo las Polticas
Pblicas de J uventudes.
Llegado este punto se puede intentar una respuesta a la pregunta: pueden ser los
jvenes agentes de desarrollo local-regional?
En el presente trabajo se ha visto la necesidad y el desafo que tienen los
municipios hoy en da de generar nuevas prcticas de construccin de lo pblico para
poder propiciar procesos de desarrollo local. Esas nuevas formas del hacer municipal
implican el trabajo participativo, articulado e intersectorial entre los diversos actores
comunitarios, la planificacin de las acciones y polticas para lograr una coordinacin,
la formacin constante de los recursos humanos tanto los que trabajan en el municipio
como los diversos actores y agentes del territorio, y una mirada del desarrollo humano y
los derechos humanos que necesariamente debe ser plasmada en nuevas legislaciones.
Los jvenes de estas pocas tienen mucho para aportar en el logro de esos
objetivos en municipios de pequea y mediana escala. Hoy cuentan con el derecho a la
participacin, con una mayor flexibilidad para la adaptacin a los cambios y con una
nueva mirada desnaturalizada de la sociedad que permite encontrar nuevas soluciones a
viejas problemticas. Adems, en su forma de participar se encuentran ms preparados
para trabajar de manera articulada con otros, tanto en sus territorios como en iniciativas
regionales e internacionales, apoyados en el uso de las TIC. Tambin, esta generacin
cuenta con una mayor cantidad de aos en el sistema educativo comparado con las
anteriores
7
, y con una mirada a largo plazo tan necesaria en procesos de desarrollo local,
producto de su moratoria vital
8
La gran pregunta es: estas potencialidades y oportunidades son aprovechas por
los municipios? Para ello se tom un caso particular, la ciudad de Bell Ville
. Todas estas apreciaciones nos llevan a afirmar que los
jvenes hoy en da se constituyen en potenciales agentes estratgicos del desarrollo
local.
9

7
Muchos de ellos han culminado el secundario y estudios universitarios.

8
El trmino moratoria vital indica que hay una disponibilidad de tiempo diferencial entre aquellos que
son jvenes y quines no. Los jvenes gozan un plus de tiempo por vivir mayor que el de los adultos y los
ancianos coexistentes en un presente dado. La moratoria vital y el capital temporal que poseen los jvenes
implican una decodificacin diferente de la actualidad, una manera dismil de estar en el mundo, con
percepciones y apreciaciones distintas, con abanicos de opcin ms amplios, y con una fuerte sensacin
de invulnerabilidad que deriva de esa falta de huellas previas, raz de la que emana esa caracterstica
imagen de disponibilidad (MARGULIS y URRESTI, s.f.: 10).

9
La ciudad de Bell Ville se ubica en la regin sudeste de la provincia de Crdoba. Sus orgenes se
remontan a la poca colonial, ya que los primeros asentamientos rurales datan del ao 1650, donde
funcionaba como paso obligado en el camino que una Buenos Aires con Lima, aunque su perodo de
conformacin como asentamiento urbano se inicia a mediados del siglo XIX y se intensifica luego con el
paso del ferrocarril. En 1866 se establece el primer gobierno municipal y en 1908 es declarada ciudad.
. Este
10

estudio surgi a partir de la experiencia en territorio de trabajo con juventudes en la
ltima dcada y cont con ms de 300 encuestas a jvenes y organizaciones sociales,
una decena de entrevistas y el anlisis 4 polticas pblicas, 12 presupuestos locales y
ms de 600 ordenanzas
10
Conclusiones del estudio realizado en la ciudad de Bell Ville
.
Los objetivos que orientaron la investigacin fueron, por un lado, conocer la
forma en que los jvenes se constituyen en potenciales agentes del desarrollo de una
comunidad, a travs de la vigencia del nuevo paradigma de infancia en el nivel
internacional, nacional, provincial y local. Y por el otro, indagar sobre el grado de
reconocimiento y promocin de la juventud como actor estratgico por parte de los
principales actores polticos y sociales de la ciudad de Bell Ville.

Por su ubicacin geogrfica, Bell Ville puede ser considerada estratgicamente privilegiada. La ciudad se
encuentra a orillas del ro Ctalamochita, el cual la atraviesa por el centro con su cauce. ste es el ro ms
caudaloso de la Provincia de Crdoba y sirve como fuente de agua a la ciudad. La misma se ubica en la
regin de la pampa hmeda argentina, la cual por su clima (templado y con precipitaciones promedio de
800 mm/ao) y suelos, es muy propicia para uso agrcola. Equidistante a 200 km. de Crdoba y de
Rosario, est ubicada sobre la Ruta Nacional N 9 y la Autopista Buenos Aires - Crdoba, verdadera
columna vertebral que une los puertos del litoral con la regin mediterrnea del centro y norte de
Argentina, y por donde circulan gran parte de los bienes producidos en el pas y de origen externo. La
Ruta Provincial N 3 cruza la ciudad uniendo los extremos norte y sur del territorio cordobs, permitiendo
la relacin con el resto de la infraestructura vial que sirve a una importante regin agro-industrial.
Para describir la estructura de la sociedad de Bell Ville es oportuno hacer hincapi en los tres sectores de
una sociedad: estatal, empresarial y de la sociedad civil. La ciudad cuenta con organismos pblicos de
distinta naturaleza y competencias, siendo la Municipalidad el ms importante, ya que posee ms de 400
empleados y ejerce el gobierno de la localidad, prestando servicios econmicos, sociales y culturales. A
su vez, cuenta con un Hospital Regional con una planta de ms de 300 personas; oficinas judiciales
nacionales y provinciales; polica y ms de una decena de establecimientos educativos en los niveles
inicial, primario, secundario y terciario, a la vez que existen institutos de educacin especial y escuelas de
arte. Todo esto redunda en que casi el 20% de la poblacin ocupada en la ciudad dependa del sector
pblico.
Respecto al sector privado, al estar ubicada en la regin pampeana, la economa est fuertemente
influenciada por la produccin agrcola-ganadera (cultivo de soja, trigo, girasol, maz) y sus derivados a
partir de la industrializacin de materias primas, como as tambin de la industria metalrgica
(maquinarias agrcolas y afines). A su vez, existe un gran nmero de comercios (ms de 400) y empresas
de servicios que asisten a la poblacin de la ciudad y la regin, por lo cual el 43% de la poblacin
ocupada trabaja como empleada del sector privado y otro 26% lo hace como cuentapropista.
Adems, Bell Ville es una localidad que posee ms de cincuenta organizaciones de la sociedad civil, que
incluyen cooperadoras escolares, centros de estudiantes, clubes, sindicatos, y organizaciones que trabajan
sobre diversas problemticas como la ambiental, la discapacidad, la educativa, entre otras.
La ciudad cuenta con una poblacin cuya descendencia corresponde desde la 2 a la 4 generacin de
inmigrantes (argentinos descendientes fundamentalmente de italianos y espaoles, junto con algunos de
origen ingls, escocs e irlands). Segn el Censo Provincial del 2008, la localidad tiene 33.281
habitantes, siendo en magnitud la octava de la Provincia de Crdoba. La poblacin de entre 13 y 29 aos
(la estudiada por este trabajo) es de 8.475 personas (25% del total).

10
Para poder conocer el estudio completo se recomienda descargar la publicacin del autor Los jvenes
como agentes estratgicos del desarrollo local en la construccin de lo pblico: anlisis del caso de la
ciudad de Bell Ville (prov. de Crdoba) del siguiente link:
http://www.infopaci.com.ar/wp/2012/06/19/publicacion-el-rol-de-los-jovenes-como-agentes-del-
desarrollo-local-en-la-construccion-de-lo-publico/ .
11

Hoy podemos decir que existen tanto obligaciones como oportunidades para
reconocer a la juventud como un potencial agente de desarrollo local. Las obligaciones
vienen establecidas por las nuevas legislaciones internacionales, nacionales y
provinciales referidas a infancia y juventud. Desde la declaracin de la Convencin
Internacional de los Derechos del Nio en 1989, muchos pases en el mundo y tambin
la Repblica Argentina, han iniciado un camino de reconocimiento legislativo de los
derechos de nios y jvenes. En este marco, la sancin de la Ley Nacional 26.061 y la
Ley Provincial N 9.944, establecen la normativa a partir de la cual se ordena la
creacin y aplicacin del Sistema de Proteccin Integral de Derechos de Nios, Nias y
Adolescentes, el cual busca realizar y coordinar polticas pblicas en los tres niveles del
Estado: nacional, provincial y municipal. Dicho sistema define las responsabilidades
que poseen los gobiernos locales al momento de establecer, controlar y garantizar
polticas de juventud, que aseguren el cumplimiento de los derechos de estas
poblaciones. A su vez, la ciudad de Bell Ville desde la sancin de su Carta Orgnica
Municipal, en el ao 1995, incorpora los derechos de la juventud (Art. 25 y 26). Todas
estas legislaciones citadas aseguran y buscan promover el derecho a la participacin de
la juventud en la cosa pblica, o sea, que tratan de generar los mecanismos propicios
para que los jvenes puedan ser protagonistas de la configuracin de las sociedades en
las que viven, a travs de la implicacin en diversos organismos, inclusive en sus
comisiones directivas.
Entre las oportunidades que se vislumbran para el reconocimiento de la juventud
como agente de desarrollo local, podemos destacar:
- la flexibilidad que los jvenes poseen y su capacidad de
adaptacin a los rpidos cambios que estn ocurriendo en el mundo actual, lo
que ha llevado a declarar al Banco Mundial la necesidad de promover este tipo
de capital humano en todas aquellas ciudades que trabajen en procesos de
desarrollo local;
- el deseo que los jvenes poseen de participar en la cosa pblica
para aportar en las soluciones de las problemticas que los afectan y les
preocupan; datos referidos en este estudio lo constatan: 7 de cada 10 jvenes
piensan que deben esforzarse para construir una sociedad ms justa y ms del
90% expresa estar interesado en involucrarse en la solucin de problemas socio-
comunitarios.
- la manera en que se involucran en los espacios participativos.
Tanto desde organizaciones estudiantiles o partidos polticos, cuando se les da
lugar, los jvenes realizan sus aportes para la construccin y consolidacin de
los mismos desde una lgica en donde se protegen y promueven sus derechos. El
movimiento estudiantil es el espacio mayormente elegido para participar, 9 de
cada 10 jvenes con menos de 18 aos lo hacen a travs de un Centro de
Estudiantes o la Unin Bellvillense de Estudiantes Secundarios. En ese sentido,
la Escuela se presenta como un mbito propicio para fomentar y potenciar la
participacin, ya que el 90% de los estudiantes se muestran interesados en
contribuir con la comunidad a partir de los conocimientos adquiridos, utilizando
metodologas como el aprendizaje en servicio solidario. Organizaciones como el
Foro de J venes y UBES son muy valoradas, ya que ellos mismos las dirigen y
12

son protagonistas en la toma de decisiones, y por medio de ellas hacen or la voz
de la juventud en la comunidad. Tambin en el ltimo ao se observ el aporte
realizado por la juventud a los partidos polticos, a travs de los cuales
ingresaron temticas de su inters en la agenda poltica local. Todos estos
espacios sirven a la formacin de los jvenes, en donde adquieren destrezas para
relacionarse y comunicarse con otras personas, para planificar y comprender el
contexto, para derribar prejuicios y comenzar a tomar postura sobre diversas
problemticas, a la vez que les permiten asumir responsabilidades y mejorar sus
condiciones psico-sociales respecto de la participacin, lo cual contribuye a
potenciarlos como agentes de cambio en sus comunidades.
Por lo expuesto, puede observarse que la constitucin de la juventud como un
potencial agente de desarrollo local est ntimamente relacionada con el paradigma de
Sujetos de Derechos, tanto desde las legislaciones que promueven los derechos de la
juventud, como desde la constitucin y funcionamiento de espacios participativos que
trabajan en el marco de ese paradigma.
Cabe aclarar que durante todo el trabajo se ha resaltado el hecho de la
constitucin de la juventud como un potencial agente de desarrollo local, debido a
que, si bien existen obligaciones legales para los estados y se presentan oportunidades
propicias para que los jvenes ejerzan su participacin, en la prctica concreta se
encuentran con muchos obstculos, a causa del limitado reconocimiento y promocin
por parte de los principales actores de la ciudad de Bell Ville de la participacin juvenil
en la cosa pblica, producto de una persistente mirada de la juventud desde el
paradigma de Objeto de tutela.
En los ltimos aos se viene avanzando a travs de los discursos en un
reconocimiento de la juventud como actor estratgico del desarrollo local pero esto no
se condice con lo que sucede al momento de propiciar espacios participativos. El
Sistema de Proteccin Integral de Derechos de Nios, Nias y Adolescentes an no fue
puesto en funcionamiento en la ciudad de Bell Ville, la cual tampoco ha adherido a las
leyes nacionales y provinciales en la materia. A su vez, esta localidad no cuenta con un
rea especfica que trabaje en la promocin de los derechos de la juventud, lo que se
manifiesta tambin en los exiguos presupuestos municipales asignados (1%
aproximadamente) y las escasas ordenanzas sancionadas en la materia, siendo que las
leyes vigentes abogan por un incremento en ambos rubros.
Lo mismo sucede con las polticas pblicas que se llevan adelante a travs del
municipio. Las cuatro polticas estudiadas se enmarcan dentro del paradigma de Sujetos
de Derechos desde el fomento del acceso a la educacin y al empleo, como a la
participacin comunitaria sectorial e intergeneracional, pero existe una distancia entre
los fundamentos que la rigen y las maneras en que stas son aplicadas. Todas las
polticas estn elaboradas para la juventud desde el Estado local o nacional, obviando
la voz y la participacin de los principales interesados en la formulacin y evaluacin de
las mismas, en las que slo aparecen como beneficiarios. Slo muy pocas veces pueden
expresar su opinin por iniciativa propia a travs de mecanismos informales y la
mayora de las veces stas no son tenidas en cuenta.
En prrafos anteriores se mencion la potencialidad que poseen diversos
espacios en donde los jvenes participan, pero los mismos tambin presentan
13

limitaciones en su funcionamiento. A pesar de que las escuelas aparecen como un lugar
ptimo para promover y hacer efectiva la participacin juvenil, la informacin obtenida
da cuenta de que slo se hace a partir de algunas asignaturas y por iniciativa exclusiva
de unos pocos docentes, pero sin formar parte de los objetivos institucionales, ya que el
mbito escolar no genera lo mecanismos necesarios para que los jvenes formen parte
del gobierno de la institucin. Los Centros de Estudiantes, inmersos en la realidad
escolar, sufren las mismas consecuencias, pasando de tener un rol estratgico a otro
decorativo en la vida institucional. Y hasta UBES, una organizacin muy reconocida en
la ciudad, ao a ao se encuentra con dificultades por falta de apoyo por parte de la
comunidad.
Un aspecto clave que desencadena esta situacin de limitado reconocimiento y
promocin de la juventud como un agente de desarrollo local, es la relacin de los
jvenes con los adultos. ste es un vnculo signado por la subestimacin y la
desconfianza. La mayora de los adultos subestiman la capacidad de la juventud para
aportar al desarrollo comunitario, considerndolos muchas veces como incapaces e
inexpertos, razn por la cual no les comparten las instancias de toma de decisiones, lo
que lleva a que 6 de cada 10 jvenes sientan que el mundo adulto no confa en ellos.
La situacin descripta a partir del anlisis realizado, demuestra que la juventud
en los ltimos aos, a partir de las legislaciones y las acciones, se ha configurado como
un agente estratgico del desarrollo local pero no es reconocida como tal por parte de
los principales actores polticos de la ciudad. Tal afirmacin lleva a confirmar la
conjetura de trabajo planteada en esta investigacin: Los jvenes de la ciudad de Bell
Ville no participan en procesos de formulacin y ejecucin de polticas para el
desarrollo local. Algunas veces se consultan sus opiniones pero stas no son tenidas en
cuenta en la toma de decisiones. Pese a ello, los jvenes demuestran en sus actividades
cotidianas la potencialidad que poseen de convertirse en agentes de desarrollo de su
localidad.
Actualmente existe una etapa de transicin entre las nuevas legislaciones que
promueven a la juventud como protagonista y las viejas prcticas del mundo adulto que
le niegan el acceso a los espacios de toma de decisiones. Por ello, son los jvenes
quienes, conscientes de sus derechos y capacidades, buscan hacerse un lugar en la
sociedad participando y apropindose de diversos espacios en donde puedan hacer or su
voz y tomar decisiones, con la finalidad dejar de ser agentes potenciales para ser
verdaderos intrpretes del desarrollo local su comunidad.

Propuestas: un cierre que abre
A partir del diagnstico de situacin efectuado es posible enunciar algunas lneas
de trabajo y aportar elementos que contribuyan a efectivizar las visiones sobre juventud
y desarrollo local que en esta investigacin se sostienen. Por ello, se enuncian un
puado de ideas que buscan promover polticas pblicas que faciliten la participacin y
el desarrollo integral de la juventud. Las mismas han sido tomadas, y algunas
reformuladas, del proyecto 10 Polticas Pblicas para la niez y la juventud
bellvillense de INFOPACI, el cual ha contado con el aporte de numerosos jvenes y
actores locales para su formulacin y la adhesin de decenas de instituciones.
14

1. Crear en el Municipio el rea de la Niez y la J uventud. La misma podra
funcionar como Agencia, o sea, con la participacin pblica (Estado) y privada (OSC
juveniles). Su funcin ser de rectora, coordinando las polticas y proyectos junto a las
dems reas municipales. De esta manera quedar en funcionamiento en el municipio el
ente ejecutivo necesario para el Sistema de Proteccin y Promocin de Derechos que
exige la ley; y a partir del mismo, contar con polticas pblicas a largo plazo,
presupuestos oficiales y capacidad de gestin y control.
2. Crear el Consejo Municipal de los Derechos de la Niez y la J uventud ,
espacio intersectorial conformado por Estado, Empresas, Sociedad Civil, Partidos
Polticos, Gremios, Instituciones Educativas, Colegios Profesionales, etc. Convocar a la
ciudadana toda a participar de un Plan Estratgico por la Niez y la J uventud
coordinado por el Estado Local y Organizaciones de la Sociedad Civil.
3. Poner en marcha el Consejo Municipal de la J uventud (previsto en la Carta
Orgnica Municipal y legislado en la ordenanza Nro. 875/96). Apoyar el desarrollo de
las organizaciones juveniles de la ciudad a travs de un programa que apuntale con
recursos econmicos y humanos la realizacin de campaas y proyectos
socioeducativos por parte de las mismas instituciones juveniles.
4. Crear el Barmetro de la Niez y la J uventud Bellvillense, el cual proporcione
informacin y estadsticas sobre la situacin de la niez y juventud en nuestra localidad.
5. Adherir mediante sancin de una ordenanza a las Leyes Nacionales (26.061) y
Provinciales (9.944), adems de potenciar la visibilidad y cumplimiento de todas
aquellas ordenanzas vigentes relacionadas al cuidado de la niez y juventud (ordenanza
de espectculos pblicos, etc.).
6. Poner en marcha el Programa Los Nios y J venes le cuentan a sus
funcionarios, con el objetivo de acercar de manera directa la palabra de la infancia y la
juventud a los responsables de los tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y J udicial.
Incentivar a los medios de prensa para que difundan sistemticamente y en secciones
especiales las buenas noticias que a diario generan la niez y la juventud bellvillenses.
7. Crear desde la Direccin de Cultura y con el apoyo de Instituciones
educativas, Organizaciones J uveniles y Cooperadoras Escolares, el programa itinerante
Educar para la Convivencia y el Proyecto Carpa Cultural y Deportiva Itinerante,
proyectos destinados a recuperar espacios perdidos de ciertos sectores de la ciudad.
En plazas, espacios verdes, etc. (espacios pblicos) desarrollar y optimizar juegos
infantiles para nios (adaptados para aquellos que tengan alguna discapacidad). Por otra
parte generar charlas, talleres y seminarios de estudio, formacin y difusin sobre: Carta
Orgnica Municipal, Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio, Ley de
Proteccin Integral de los Derechos de los nios, nias y adolescentes (26.061), Ley de
Educacin Nacional (26.206) y Declaracin Internacional de los Derechos Humanos.
8. Disear desde la Secretara de Salud Municipal, y de manera articulada con
todos los Centros Vecinales y las Organizaciones que trabajen junto a la niez y la
juventud, ms y mejores programas de atencin primaria de la salud para nios y
jvenes, especialmente para aquellos que estn en situacin de vulnerabilidad social.
15

Priorizar programas de integracin y accesibilidad fsica de nios y jvenes con alguna
discapacidad.
9. J unto a la Fundacin para el Desarrollo Local Lelio Lambertini, el CeDeR,
Cmaras Empresariales, etc. incentivar la empleabilidad y generar oportunidades
laborales de los jvenes a travs de la creacin de nuevos empleos, el apoyo a micro-
emprendimientos gestionados por jvenes; la generacin de programas que promuevan
pasantas rentadas, la formacin para oficios y becas para estudios terciarios y
universitarios. Asegurar la continuidad del Programa J venes con ms y mejor
trabajo. Crear con el asesoramiento de CER BELL el Programa Empresa amiga de la
Niez y la J uventud, con el firme objetivo de potenciar el involucramiento y el aporte
de recursos materiales, econmicos y humanos por parte de Comercios, PyMEs y
Empresas a organizaciones e instituciones que trabajen con este grupo etario.
10. Implementar en los Clubes programas deportivos (no competitivos), espacios
recreativos artsticos y apoyos escolares para nios y jvenes del barrio. Promover
talleres de formacin y reflexin para dirigentes que pretendan fortalecer el rol social de
este tipo de entidades. Incentivar la realizacin de foros de debate a partir del anlisis de
buenas prcticas socio-deportivas (casos concretos).
Estamos convencidos que la puesta en funcionamiento de las propuestas
enunciadas facilitarn y profundizarn la formacin de los jvenes como agentes del
desarrollo local, a la vez que sensibilizarn a la sociedad sobre el rol estratgico que
stos cumplen.
16


Bilbiografa

- ANDER EGG, Ezequiel (1995). Diccionario del Trabajo Social (4ta.
reimpresin). Buenos Aires: Lumen.
- AROCENA, J os (1995b). El desarrollo local: un desafo contemporneo.
Caracas: CLAEH (Centro Latinoamericano de Economa Humana).
- BALARDINI, Sergio (1999). "Polticas de J uventud: Conceptos y la experiencia
de Argentina". ltima Dcada, N 10. Via del Mar: CIDPA. Recuperado el da
12 de septiembre de 2011, de
http://www.cidpa.cl/udecada/txt/decada10/art04.pdf/
- Carta Orgnica de la ciudad de Bell Ville (1995).
- CASALIS, Alejandro y GARCA DELGADO, Daniel (2006). Desarrollo local
protagnico y proyecto nacional. En El desarrollo local en el eje de la Poltica
Social. Buenos Aires: Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin.
- CORMICK, H. (1997). El municipio del conurbano bonaerense. Es posible el
paso de la administracin a las polticas activas. En Aportes.
- DE FRANCO, Augusto (2000). "Por qu Precisamos de un Desarrollo Local
Integrado y Sostenible?" Instituciones y desarrollo, N 6. Publicacin del
Instituto Internacional de Gobernabilidad. Recuperado el da 24 de agosto de
2010, de http://www.iigov.com/
- EROLES, Carlos (2002). Los derechos del nio son derechos humanos.
Buenos Aires: Espacio Editorial.
- ESTRADA, Mara Victoria, MADRID-MALO, Edda, GIL, Luz (2000). La
participacin est en juego. Bogot: UNICEF Colombia y Fundacin Antonio
Restrepo Barco.
- GARCA DELGADO, Daniel (1997). "Nuevos escenarios locales: el cambio de
modelo de gestin". En Hacia un nuevo modelo de gestin local: Municipio y
Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires: Oficina de Publicaciones del CBC
Universidad de Buenos Aires.
- GARCA DELGADO, Daniel y NOSETTO, Luciano (coord.) (2008).
Desarrollo en un contexto post-neoliberal: Hacia una sociedad para todos.
Buenos Aires: CICCUS.
- GOM, Ricard y BRUGU, Quim (1994). "Nuevos modelos de gestin y
organizacin Pblica". En revista Autonomies, 1994.
17

- HOPENHAYN, Martn (coord.) (2007). La juventud en Iberoamrica.
Tendencias y Urgencias (2da. Ed.). Buenos Aires: CEPAL Naciones Unidas &
Organizacin Iberoamericana de la J uventud.
- HOPENHAYN, Martn (coord.) (2008). Juventud y Cohesin Social en
Iberoamrica. Santiago de Chile: CEPAL Naciones Unidas & Organizacin
Iberoamericana de la J uventud.
- Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (2012). Argentina en Cifras.
Recuperado el da 6 de enero de 2012, de
http://www.indec.mecon.ar/argentinaencifras/
- KRAUSKOPF, Dina (2003). Participacin social y desarrollo en la
adolescencia (3ra. Ed.). San J os: Fondo de Publicacin para las Naciones
Unidas.
- KRAUSKOPF, Dina (2008). Dimensiones de la participacin en las juventudes
contemporneas latinoamericanas, Pensamiento Iberoamericano, N3.
Recuperado el da 15 de mayo de 2011, de
http://www.pensamientoiberoamericano.org/sumarios/3/inclusion-y-ciudadania-
perspectivas-de-la-juventud-en-iberoamerica/
- Ley Nacional N 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias,
Nios y Adolescentes.
- Ley Provincial N 9.944 de Promocin y Proteccin Integral de los derechos de
los nios, nias y adolescentes.
- MADOERY, Oscar (2003). Cmo aproximarnos al desarrollo local, desde
una perspectiva poltica?. San Martn: Universidad Nacional de San Martn.
Recuperado el da 22 de abril de 2011, de http://www.evtsrl.com.ar/
- MADOERY, Oscar (2006). La formacin de agentes de desarrollo desde una
perspectiva endgena. Guatemala: Centro Latinoamericano de Administracin
Pblica (CLAD). Recuperado el da 17 de abril de 2011, de http://www.clad.org/
- MARGULIS, Mario y URRESTI, Marcelo (s.f.). La construccin social de la
condicin de juventud. Escuela de Animacin J uvenil. Recuperado el da 23 de
diciembre de 2010, de http://www.animacionjuvenil.org/site/wp-
content/uploads/2008/08/la-construccion-social-de-la-condicion-de-
juventud.pdf/
- MATURANA, Humberto (1997). La democracia es una obra de arte. Bogot:
Cooperativa Editorial Magisterio.
- MAX-NEEF, Manfred (2009). El mundo en rumbo de colisin [Video en lnea].
Espaa: Universidad Internacional de Andaluca. Recuperado el da 20 de abril
de 2011, de http://vimeo.com/15484946?ab/
- MENARDI, Mauricio y TORTI, Ariel (2007). Qu lugar ocupan los jvenes
en la Agenda Local?. Bell Ville: INFOPACI. Recuperado el da 20 de julio de
18

2011, de http://www.infopaci.com.ar/wp/wp-
content/uploads/2009/07/PUBLICACION-PRESUPUESTO-10-12.pdf/
- MENARDI, Mauricio y TORTI, Ariel (2007). Participacin Ciudadana J uvenil
en Bell Ville. Bell Ville: INFOPACI. Recuperado el da 7 de septiembre de
2011, de http://www.infopaci.com.ar/wp/wp-
content/uploads/2009/07/PUBLICACION-INFOJ OVEN.pdf/
- MENARDI, Mauricio, TORTI, Ariel y VIEYRA, Ivn (2008). De la asistencia
a la ciudadana, de la solidaridad a las polticas pblicas. Fundamentos de la
campaa 10 Polticas Pblicas para la niez y la juventud bellvillense. Bell
Ville: INFOPACI. Recuperado el da 7 de febrero de 2012, de
http://www.infopaci.com.ar/wp/wp-content/uploads/2009/07/10_pol_pub.pdf/
- ORGULLOSO MARTNEZ, Alberto (s.f.). Desarrollo y polticas pblicas.
Idearios del desarrollo: hacia una perspectiva de derechos humanos. Bogot:
Fundacin Viva la Ciudadana y Universidad Pedaggica Nacional.
- OSZLAK, Oscar (1997). Estado y Sociedad nuevas reglas de juego?.
Biblioteca Virtual TOP. Recuperado el da 9 de septiembre de 2010, de
http://www.top.org.ar/Publicac.aspx/
- PREZ, Pedro (1995). "Actores sociales y gestin de la ciudad. Mxico: RNIU.
Recuperado el da 11 de abril de 2011, de
http://www.cedet.edu.ar/Archivos/Bibliotecas/pirez_actores.pdf/
- Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD (2009). Innovar
para incluir: jvenes y desarrollo humano: Informe sobre desarrollo humano
para Mercosur (1ra. Ed.). Buenos Aires: Libros del Zorzal y Programa
Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-.
- REAL ACADEMIA ESPAOLA (2001). Diccionario de la lengua espaola
(XXII Edicin). Recuperado el da 22 de febrero de 2012, de
http://rae.es/rae.html/
- RICART, Quima (2004). La convencin en tus manos. Los derechos de la
infancia y la adolescencia. Montevideo: UNICEF Uruguay.
- SAINTOUT, Florencia (2012, 4 de septiembre). Contra el tutelaje, elogio del
voto juvenil. Pgina 12. Recuperado el da 4 de septiembre de 2012, de
http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-202520-2012-09-04.html
- TORO, J os (2004). El ciudadano y su papel en la construccin de lo pblico.
Manuscrito no publicado, Fundacin Social, Bogot, Colombia.
- UNICEF (1989). Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio.
Argentina: UNICEF. Recuperado el da 3 de mayo de 2011, de
http://www.unicef.org/argentina/spanish/7.-Convencionsobrelosderechos.pdf/
- VILLAR, Alejandro (2007). Polticas municipales para el desarrollo
econmico-social: revisando el desarrollo local. Buenos Aires: CICCUS.
1

Cambios institucionales en la poltica pblica de atencin a vctimas del conflicto
armado en Colombia. El caso de la poltica local en Medelln



Jonathan Alejandro Murcia
jonathan.murcia@udea.edu.co
Investigador Asociado al Instituto de Estudios Polticos de la Universidad de Antioquia.
Docente del Pregrado en Ciencia Poltica de la Universidad de Antioquia.
James Gilberto Granada Vahos
James.granada@udea.edu.co
Profesor e Investigador del Instituto de Estudios Polticos de la Universidad de
Antioquia.




rea temtica 3. Estado, Administracin y Polticas Pblicas.




Resumen
Esta ponencia aborda la poltica pblica de atencin a vctimas del conflicto armado en
Colombia y los cambios que sta ha significado para las instituciones al momento de
adecuarlas para cumplir sus objetivos. Se retomar el caso de Medelln (Antioquia) uno
de los lugares ms afectados por el conflicto armado, donde se aprob una poltica de
atencin a la poblacin desplaza por la violencia en 2007, pero que cambia en 2011 con
la adopcin de una poltica pblica nacional para atender a todas las vctimas del
conflicto, que signific adecuaciones en las diferentes instituciones responsables de
atender los afectados.




Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.









2

Introduccin

Esta ponencia se vincula al rea temtica 3 Estado, Administracin y Polticas
Pblicas del XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Tiene por objetivo abordar la poltica pblica de
atencin a vctimas del conflicto armado en Colombia y los cambios que sta ha
significado para las instituciones al momento de adecuarlas para cumplir sus objetivos.
Se retomar el caso de Medelln (Antioquia) uno de los lugares ms afectados por el
conflicto armado, donde se aprob una poltica de atencin a la poblacin desplazada
por la violencia en 2007, pero que cambia en 2011 con la adopcin de una poltica
pblica nacional para atender a todas las vctimas del conflicto, que signific
adecuaciones en las diferentes instituciones responsables de atender los afectados.

La ponencia presenta resultados parciales del proyecto de investigacin titulado:
Polticas pblicas territoriales en Medelln, actores, recursos y oportunidades. Las
polticas pblicas de desplazamiento forzado, y de las diversidades sexuales y de
gnero financiado por el Instituto de Estudios Polticos (en adelante IEP) y el Comit
para el Desarrollo de la Investigacin (en adelante CODI) de la Universidad de
Antioquia (Colombia), continuando con una agenda investigativa sobre el tema de las
polticas pblicas territoriales en Medelln (municipio) y Antioquia (departamento).

Esta agenda de investigacin se vincula con otros dos antecedentes, I). La agenda del
Grupo de Investigacin Estudios Polticos (en adelante GIEP) y de la Lnea de
Investigacin Migraciones, Fronteras y Reconfiguraciones Polticas (en adelante
LMFRP)
1

1
Esta lnea de investigacin cambi de nombre en el mes de abril de 2013, antes se llamaba Movilidad,
migracin y desplazamiento forzado. El cambio de nombre obedece a la precisin que se hace en el
nombre de lo que en la prctica se vena haciendo en investigacin, docencia y extensin por parte de los
investigadores y profesores que la conforman.
del IEP de la Universidad de Antioquia. II) Las propuestas y avances terico-
metodolgicos de esos dos espacios que se han expresado en Observatorios del
desplazamiento forzado y de fenmenos socio-polticos.

En la Lnea de investigacin enunciada desde el ao 2004 se concret un inters por el
tema de las polticas pblicas territoriales para atender el tema del desplazamiento
forzado de poblacin vctima de la violencia. Entre otros se han desarrollado los
siguientes proyectos: acompaamiento metodolgico al diseo y formulacin de una
poltica pblica para la atencin de las vctimas del desplazamiento forzado en el
Departamento de Antioquia (2006). Acompaamiento tcnico y metodolgico para el
estudio y reconstruccin de las agendas del problema pblico del desplazamiento
forzado en Medelln (2006). Acompaamiento al diseo y formulacin de la poltica
pblica municipal en el mismo tema (2007). Acompaamiento al diseo del Plan
Integral nico de atencin a la poblacin vctima del desplazamiento forzado por la
violencia (2009). Estudio de agendas y acompaamiento al diseo y formulacin de la
poltica pblica de las diversidades sexuales y de gnero del municipio de Medelln
(2009 2010).
3


El segundo antecedente importante es el Observatorio sobre Desplazamiento Forzado en
Antioquia y Medelln, y su posterior transformacin en el Observatorio de Fenmenos
Socio-polticos. Este antecedente est relacionado con el anterior, todos los proyectos
mencionados estuvieron vinculados a una propuesta terico-metodolgica
(Observatorio) que garantizaba en gran medida la coherencia entre proyectos,
mantenindolos a la vez vinculados a la agenda investigativa del grupo. Estos
observatorios trabajan a travs de la operacionalizacin de conceptos, y alcanzan a
expresarse en ms de 800 variables que han permitido hacer lecturas desde diferentes
perspectivas del fenmeno del desplazamiento forzado, el conflicto asociado a este, la
poblacin afectada y las polticas pblicas. Adems, hubo un primer intento de ajustar
esta propuesta terico-metodolgica para el tema general de las movilidad humana y las
migraciones.

En el ao 2006 desde la Lnea de investigacin acompaa metodolgicamente el diseo
y formulacin de una poltica pblica para la atencin de las vctimas del
desplazamiento forzado en el Departamento de Antioquia, esta poltica pblica fue
aprobada por unanimidad mediante ordenanza 06 de 2006 en sesin plenaria de la
Asamblea Departamental. A finales de ese mismo ao comienza el acompaamiento
tcnico y metodolgico para el estudio y reconstruccin de las agendas del problema
pblico del desplazamiento forzado en Medelln, y en el ao 2007 se acompa el
diseo y formulacin de la poltica pblica, aprobada en el Concejo Municipal mediante
el acuerdo 049 de 2007. Posteriormente, en el ao 2009, se hace el acompaamiento y
se aprueba por parte del Alcalde de Medelln el Plan Integral nico de atencin a la
poblacin vctima del desplazamiento forzado por la violencia. Entre los aos 2009 y
2010 se realiza el estudio de agendas y el acompaamiento al diseo y formulacin de
la poltica pblica de las diversidades sexuales y de gnero de Medelln, aprobada por el
Concejo Municipal en el ao 2010.

Adems de estos proyectos, se han desarrollado otros de evaluacin de la poltica
pblica municipal de atencin a la poblacin desplazada, uno para el periodo 2004
2007 y otro para el ao 2008; as mismo un proyecto de investigacin que adelant una
metodologa de seguimiento a las polticas pblicas en los planes de desarrollo en el ao
2008; adems de proyectos de investigacin para la elaboracin de trabajos de grado de
pregrado y de maestra. As mismo se realizaron otros dos proyectos relacionados con el
tema de las polticas pblicas de atencin a la poblacin desplazada, uno para la
Comisin de Seguimiento a la Sentencia T- 025 de la Corte Constitucional y otro para la
Alcalda de Medelln sobre la construccin de Indicadores de Goce Efectivo de
Derechos.

En convenio con la Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia se dise un
diplomado, una especializacin y una maestra sobre Gobernanza y polticas pblicas,
hasta el momento solo el primero se ha materializado. En la VIII cohorte de la Maestra
en Ciencia Poltica del IEP se ofreci una Lnea temtica sobre Polticas Pblicas.
Actualmente tanto el IEP, como su Grupo de Investigacin Estudios Polticos y la Lnea
MFRP, mantienen su inters por el tema de las polticas pblicas, ahora con el nimo de
4

avanzar tericamente luego de tener valiosa informacin trabajada en los diferentes
proyectos, y que deber de ser actualizada.

En todos los proyectos trabajados, especialmente del que parte esta ponencia, se asume
una perspectiva desde la ciencia poltica, que a la vez permite hacer nfasis en
elementos conceptuales clave que se vienen desarrollando: polticas pblicas
territoriales, territorios, instituciones y cambios polticos. La investigacin viene
trabajando tambin en otros conceptos importantes: actores, recursos y oportunidades
polticas. Aunque estos ltimos se tendrn en cuenta a la hora de presentar argumentos y
ejemplificaciones no sern abordados a profundidad en esta ponencia por razones de
tiempo y espacio. En la exposicin se rastrea y se sigue como ejemplo la poltica
pblica de atencin a la poblacin vctima del desplazamiento forzado por la violencia
(desplazamiento interno) en Medelln- Colombia y su posterior transformacin y
cambio en la poltica de atencin a vctimas del conflicto armado.

La ponencia se desarrolla de la siguiente manera: un breve contexto sobre el tema de las
polticas de atencin a vctimas del desplazamiento forzado por la violencia
(Desplazamiento interno); luego se construyen algunas aproximaciones conceptuales a
modo de referente terico sobre las polticas pblicas, el policy change y las
instituciones en el cambio de polticas; luego se pasa a un apartado descriptivo-analtico
en el cual se presentan algunas ejemplos de los cambios institucionales observados en el
caso estudiado; para terminar con algunas conclusiones a modo de anlisis
complementario sobre lo observado con relacin al objeto de estudio de esta ponencia y
sobre posteriores retos analticos que persisten en el anlisis de los cambios
institucionales en torno a las polticas aqu estudiadas.

1. Contexto de la poltica pblica para la atencin a vctimas del desplazamiento
forzado en Medelln (Colombia)

El desplazamiento forzado de personas en Colombia (Desplazamiento interno) es
explicado comnmente como un efecto de la guerra o del conflicto armado que vive el
pas y que es considerado el ms largo en Amrica Latina. As mismo se fue abriendo
paso, a finales de la dcada de 1990, la explicacin del desplazamiento forzado ya no
solo como consecuencia de la guerra sino tambin como estrategia de esta (Gonzlez,
1999), en la mayora de las veces para la apropiacin de los territorios estratgicos para
la guerra o para las economas legales e ilegales, en otras ocasiones el desplazamiento
busca desactivar y desarticular procesos organizativos.

La migracin forzada de personas llev a un aceleramiento de la urbanizacin,
especialmente al crecimiento constante y desordenado de las ciudades capitales, entre
ellas Medelln, segunda ciudad de Colombia despus de Bogot, y capital del
departamento de Antioquia, esto produjo en las ciudades la sensacin de una nueva
explosin social, econmica y poltica: la reconfiguracin de las territorialidades, de las
sociabilidades y de las identidades urbanas (Naranjo, 2004, pp. 146).

5

Para entender el desplazamiento forzado por la violencia en Colombia, y el
asentamiento de hecho en Medelln, se debe hacer un anlisis completo en el que se
consideren los territorios, el conflicto armado asociado al desplazamiento, las
poblaciones afectadas y las polticas pblicas (Naranjo, 2007), en esta ponencia la
atencin se centra solo en una parte de esa ltima categora, y aunque los dems
elementos son tenidos en cuenta solo se mencionan de manera parcial.

En Colombia, la discusin sobre el nmero exacto de las vctimas, as con las del
desplazamiento forzado, ha sido extensa y prolongada, de lo que no queda duda es que
se trata de una crisis humanitaria extendida y permanente que afecta cerca de 5.000.000
de personas, un poco ms del 10% del total de la poblacin colombiana, lo que hace que
para 2013 sea el pas con ms desplazados internos del mundo (IDMC, 2013). Para el
caso de Medelln se asientan ms de 250.000 personas y segn un informe de la
Personera Municipal Medelln tambin se ha constituido como un territorio expulsor de
poblacin, donde segn esta entidad solo en 2012 se declararon 9941 personas como
expulsadas de algn lugar del Municipio (personera de Medelln, 2013, p. 87).

Esta dimensin cualitativa y cuantitativa del problema del desplazamiento forzado en
Medelln y Colombia llev a que en el ao 1997 se emitiera la primera Ley desde la
cual se comenzaba a formalizar una poltica pblica de atencin a las vctimas, para el
ao 2007 se disea y se formula primera poltica pblica local del pas para atender a las
vctimas del desplazamiento forzado en Medelln, que fue resultado de las acciones
tanto nacionales, como departamentales y locales a la que se sumaron instituciones y
actores diversos para sacar adelante una poltica pblica territorial en la que se unan
esfuerzos y recursos para la atencin integral a las vctimas (Naranjo, 2009).

En el ao 2011 desde el Gobierno Nacional se promueve, y posteriormente se aprueba
en el Congreso de la Repblica, lo que se conoce actualmente como Ley de vctimas,
y que pretende ampliar la poltica pblica que anteriormente atenda solo a la poblacin
desplazada, para que incluya personas vctimas de otras acciones (desaparicin forzada,
secuestro, asesinato, violacin, entre otros). Esto hizo que toda la institucionalidad
existente, las rutas de acceso a los derechos, a su restablecimiento y reparacin, fueran
modificadas, precisadas y en algunos casos ampliadas, esto ha producido cambios
significativos en la atencin a las vctimas en todos los territorios: nacin,
departamentos y municipios.

En Medelln, que se haban establecido ya unas rutas y protocolos ms o menos claros,
esto ha llevado a que se tengan que precisar de nuevo, as mismo se han tenido que
ampliar a las dems vctimas y ha implicado necesariamente una reconfiguracin de la
institucionalidad, la aparicin de nuevos actores, nuevas alianzas y nuevas formas en las
relaciones entre estos. As mismo los recursos y las oportunidades han tenido
modificaciones, lo que lleva a que la poltica pblica tenga cambios significativos en el
territorio.




6

2. Aproximaciones conceptuales

2.1 Definicin de poltica pblica

El estudio de las polticas pblicas (Policy Studies) en las Ciencias Sociales,
especialmente en la Ciencia Poltica y en el Anlisis de Poltica Pblica (Policy
Analysis), arroja una gran variedad de definiciones sobre aquello que se puede
conceptualizar como una poltica pblica. Estas pueden entenderse de diversas maneras,
dependiendo del enfoque terico desde el cual se aborden. Segn Andr Noel Roth, las
teoras con las cuales se han estudiado las polticas pblicas pueden dividirse en tres
grupos -teoras de matriz estadocntrica, teoras de matriz sociocntrica y teoras
intermedias o mixtas- (Roth, 2004). Cada una de estas teoras aporta diferentes
definiciones del concepto de poltica pblica, dependiendo de quin asuman como el
actor determinante de las polticas pblicas: el Estado, la sociedad civil o la articulacin
de estos dos. Para los fines de esta ponencia se puede retomar la definicin de polticas
pblicas ofrecida por Andr Noel Roth, que es sntesis de otras definiciones y ofrece la
posibilidad de una perspectiva mixta con relacin a los actores. Segn este acadmico,
una poltica pblica es:

un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados
necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos
parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de
orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una
situacin percibida como insatisfactoria o problemtica. (Roth, 2002, p. 27).

Partiendo de una perspectiva mixta, que da importancia tanto al rol del Estado como a
otros actores de la sociedad civil y del mercado en la construccin de las polticas
pblicas, se entiende aqu que estas no son nicamente acciones enmarcadas en la
dinmica y estructura institucional -si bien se reconoce el papel central del Estado en
ellas-, sino que tambin son el resultado de dinmicas y racionalidades polticas de
conflicto, de cooperacin y/o de negociacin, entre diversos actores, que no son slo
institucionales. Son adems producto de relaciones que se dan en diversos momentos de
las polticas pblicas, en las cuales confluyen intereses, perspectivas y recursos de
diferentes actores. En ese sentido, las polticas pblicas son una interesante
combinacin de elementos normativos, tcnicos y polticos puestos en juego por los
actores que participan en ellas.

Si bien, para su estudio y su elaboracin, las polticas pblicas han sido divididas
tradicionalmente en fases o etapas, que hacen parte de lo que originalmente Harold D.
Lasswell y posteriormente Charles O. Jones denominaron como el Ciclo de la Poltica
Pblica (Policy Cicle): identificacin del problema, formacin de agendas, formulacin
de soluciones, toma de decisiones, implementacin y evaluacin, cabe precisar que estas
etapas no corresponden a secuencias de acciones y decisiones cronolgicamente
secuenciales, ni estrictamente delimitadas en lo emprico. Las fases del ciclo de poltica
pblica atienden ms bien a una propuesta metodolgica que facilita su anlisis y
elaboracin. Teniendo en cuenta esto, es necesario contar con que "en la prctica las
"etapas" pueden sobreponerse y suponerse las unas a las otras, condensarse alrededor de
una de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse." (Aguilar, 1993, p. 15).

El ciclo de las polticas pblicas, a pesar de las mltiples crticas de las cuales ha sido
objeto, puede reconocerse como una de las principales herramientas metodolgicas para
7

el estudio y la hechura de polticas pblicas, aportada por el Enfoque Secuencial. La
crtica a los modelos positivistas y racionalistas en el estudio de las polticas trajo
consigo el surgimiento de otros modelos analticos basados e interesados en factores del
proceso de las polticas pblicas como: las redes (Kickert, Klijn y Koppenjan, 1998;
Rhodes, 2006), las coaliciones promotoras (Sabatier y Jenkins, 1988, 1993), los
discursos y las deliberaciones (Fischer, 2003), la retrica (Majone, 1997), entre otros.

Sin embargo, y como lo reconoce Csar Nicandro Cruz-Rubio (2010), estos enfoques
tericos se han preocupado sobre todo por la reconstruccin del proceso de las polticas
pblicas, sin abordar enfticamente el cambio poltico que se genera en el proceso de las
polticas pblicas. La necesidad de comprender y explicar, ms all del proceso de las
polticas pblicas, los cambios que tienen lugar en ellas (debido a factores exgenos y
endgenos), ha venido consolidndose desde comienzo de la pasada dcada de los
noventa como un problema de investigacin central en los estudios de polticas
pblicas, incluso, haciendo un ejercicio integrador, vinculando definitivamente el
fenmeno de la dinmica poltica con el del proceso (Cruz-Rubio, 2010, p. 4).


2.2 El cambio en las polticas pblicas (Policy Change)

La pertinencia del estudio del cambio en las polticas pblicas puede resumirse con la
siguiente cita de Csar Nicandro Cruz-Rubio

Dada la naturaleza dinmica de las interacciones, procesos, instituciones polticas
y actores, resulta obvio sealar que parte fundamental en el estudio del proceso de
las polticas lo constituye el cambio poltico (policy change) [] Los
investigadores buscan comprender por qu las decisiones pblicas y sus impactos
cambian, permanecen estables, varan de sector en sector, y difieren en sus
consecuencias dados los pblicos que las consumen y valoran. De hecho,
comprender por qu, cundo y cmo las polticas pblicas cambian (o no) es uno
de los problemas de investigacin centrales de las policy sciences (Stewart,
2006), donde se busca fundamentalmente explicar las caractersticas del cambio
poltico, es decir, del equilibrio y el cambio radical (Mcbeth et al., 2007). (2010, p.
40)

Slo desde los primeros aos de la dcada de los 90 del siglo XX se comenzaron a
realizar algunas aproximaciones al estudio del policy change. Uno de estos trabajos es la
clsica tipologa de cambios polticos de primer, segundo y tercer orden, formulada por
Peter A. Hall (Hall, 1993). Otro estudio pionero en esta materia es el de Sabatier y
Jenkins-Smith Policy change and learning (1993). De acuerdo con Cruz-Rubio
(2010), a partir de estos trabajos precursores, el cambio poltico comienza a ser
abordado desde diversos enfoques como un objeto de estudio permanente e
indispensable en las Ciencias de Polticas.

Cada enfoque y/o teora que ha tomado el policy change como objeto de estudio ha
privilegiado algunos factores con relacin al cambio. Por ejemplo, los llamados
enfoques o marcos sintticos para el anlisis de las polticas pblicas (el Enfoque de
Corrientes Mltiples, la Teora del Equilibrio Interrumpido y el Marco de Coaliciones
promotoras), se han enfocado en el anlisis de factores causales externos al cambio
poltico, sobre todo aquellos que ocurren en el entorno o por fuera del subsistema de las
polticas pblicas, y que han sido tomados como variables explicativas del cambio
8

poltico. Algunos autores como Wilson (2000) y Real-Dato (2009) han criticado estos
abordajes causales del policy change, considerando que, al privilegiar factores
explicativos estructurales externos, estos enfoques sintticos han perdido la capacidad
de explicar el cambio poltico a partir de la dinmica interna de la poltica pblica
(Cruz-Rubio, 2010, p. 5). No obstante, marcos como el ACF han evolucionado con
relacin a esa crtica, superando sesgos estructuralistas y observando tambin la
existencia de otros factores explicativos internos del policy change, como los sistemas
de creencias y las coaliciones que se dan al interior del subsistema de la poltica pblica.

Tambin es posible identificar la emergencia de nuevas propuestas para el estudio del
policy change. Se trata de trabajos y autores que se enmarcan en enfoques y modelos
centrados en diferentes factores a la hora de explicar el cambio en las polticas pblicas.
Algunos de estos trabajos desarrollan interesantes claves analticas, por ejemplo, ideas
evolucionistas en las explicaciones del cambio en las polticas (Enfoque evolucionista
de Peter John); unidades de anlisis como el rgimen de poltica pblica (Modelo de
los regmenes de poltica pblica de Carter A. Wilson); conceptos como el policy
space y las policy dynamics para explicar la estabilidad y el cambio en las polticas
pblicas (Modelo de los mecanismos de estabilidad y cambio en las polticas, de Jos
Real-Dato); la importancia del pluralismo terico y metodolgico a la hora de abordar la
promocin de las ideas en la transferencia de polticas como factor explicativo del
policy change (Lentes conceptuales mltiples y el policy transfer window de Paul
Carney); o la legitimacin del poder como factor de cambio en las polticas (Modelo de
legitimacin y dinmica poltica de Csar Nicandro Cruz-Rubio) (Cruz-Rubio, 2010).
Estas propuestas emergentes se combinan y tambin toman elementos conceptuales y
metodolgicos de los enfoques sintticos, es decir, construyen sus propuestas
explicativas con base en enfoques para el anlisis de polticas pblicas como el Enfoque
de Corrientes Mltiples o el Advocacy Coalition Framework.

De acuerdo con lo anterior, se reconoce que cada enfoque, modelo, teora o perspectiva
que aborda el policy change, prioriza, hace elecciones y/o se fundamenta en elementos
especficos a la hora de explicar el cambio en las polticas. Esto es producto de la
inexistencia de un acuerdo sobre la unidad de anlisis primordial sobre la medicin de
tendencias y cambios en las polticas, lo cual en cierta medida es positivo, si se tiene en
cuenta el mismo desarrollo de las Ciencias Sociales, en las cuales no hay un paradigma,
ni un enfoque, ni una teora unvoca e inequvoca para la explicacin de todos los
fenmenos que estas ciencias tienen bajo su lupa, dada la multidimensionalidad de los
objetos de estudio. Esto deriva en una variedad de perspectivas tericas, metodolgicas
y epistemolgicas que hacen parte de la riqueza misma de las Ciencias Sociales y de las
Ciencias de Polticas (Roth, 2007). El estudio de las polticas pblicas y de los cambios
que en ellas sucede no es ajeno a este pluralismo cientfico. En esto concuerdan muchos
autores, que optan por aceptar y hasta recomendar un pluralismo terico-metodolgico
en el estudio del policy change. En palabras de Cruz-Rubio optar en cada caso por el
enfoque terico que mejor explique el cambio poltico es una opcin al alcance, viable y
plausible de cara a la investigacin (2010, p. 5).

En ese sentido, en esta ponencia se toman algunos elementos terico-conceptuales del
Neoinstitucionalismo, que ayudan a comprender los cambios institucionales acaecidos
en la poltica pblica de atencin a las vctimas del conflicto armado en Medelln-
Colombia. Teniendo en cuenta lo anterior, las instituciones se convierten en la categora
9

de anlisis en torno a la cual se explora por el policy change en la poltica pblica aqu
abordada.


2.2.1 Las instituciones y el Policy Change

Las instituciones configuran elementos explicativos de las polticas pblicas y de los
cambios que en ellas tienen lugar. Las primeras instituciones a tener en cuenta en las
polticas pblicas son aquellas derivadas de los principios, reglas y procedimientos del
Estado de derecho. Son las normas o reglas de juego del Estado, que cumplen distintas
funciones, ideales (en un sentido prescriptivo) o reales (en un sentido descriptivo)
(Soriano, 1997, p. 381), como legitimar la participacin de los actores estatales y
societales, ejercer control social y regular problemas, dar tratamiento a conflictos o
promover la emancipacin a travs de la satisfaccin de las expectativas de progreso en
el marco de la realizacin de derechos.

Estas son las primeras instituciones a tener presentes, sobre todo teniendo en cuenta uno
de los principios bsicos del origen del gobierno por polticas pblicas y es aquel que
reconoce que estas slo son posibles y adquieren sentido en Estados de derecho
(Aguilar, 1996). No obstante, las reflexiones del Neoinstitucionalismo han sido
pertinentes en trminos del reconocimiento de la existencia e importancia de otras
instituciones no estatales en las polticas pblicas. Estas instituciones tienen diferentes
fuentes: pueden provenir de los valores, creencias e ideologas de los grupos sociales
que conforman una sociedad; tambin tienen origen en las reglas, procedimientos,
convenciones y otras normas que utilizan los actores en las relaciones e intercambios
que llevan a cabo en el mercado; de otro lado, es posible que sean derivadas de prcticas
y costumbres que se han cristalizado a travs del tiempo en una sociedad determinada.
Estas instituciones, que han venido tomando importancia a la hora de estudiar y hacer
polticas pblicas, as como a la hora de explicar el policy change, han sido objeto de
estudio de enfoques para el anlisis de polticas pblicas, como el Institucionalismo
Sociolgico, el Institucionalismo Econmico y el Institucionalismo Histrico (Roth,
2010, Eslava, 2010).

En su modelo de anlisis operativo basado en los actores, los recursos y las
instituciones, David Knoepfel y sus colegas proporcionan una interesante clasificacin
de las instituciones que tienen lugar en las polticas pblicas, con el nimo de facilitar la
operacionalizacin del concepto de reglas institucionales y facilitar su investigacin a
nivel emprico (Knoepfel, et al., 2007, p. 24). Esta clasificacin la dividen los autores en
dos perspectivas. La primera perspectiva es la que ellos denominan Top-down o de
arriba hacia abajo, inspirada en las ciencias jurdica y administrativa, y que contempla
una jerarqua de normas e instituciones del Estado (no slo provenientes del poder
ejecutivo, sino tambin del legislativo y judicial), principalmente tres niveles de reglas
institucionales el marco constitucional, las reglas institucionales que ordenan las
organizaciones administrativas y el arreglo poltico-administrativo (APA) propio de una
poltica pblica (p. 25). La segunda perspectiva asume una posicin inversa a la
anterior, Bottom-up o de abajo hacia arriba, inspirada en la nueva economa institucional
y basada en aquellas normas o reglas de juego negociadas por los actores para organizar
sus interacciones, principalmente tres tipos de normas las reglas que fijan el acceso a
los recursos de las polticas pblicas, las reglas que fijan las competencias y la
10

naturaleza de las interacciones entre los actores pblicos y privados, y las reglas que
fijan las conductas individuales (pp. 25-26).

Esta clasificacin resulta pertinente para la presente ponencia, en cuanto permite
observar las reglas institucionales en dos niveles: el jurdico-administrativo del Estado y
el econmico ms propio del mercado. No obstante, si bien estos dos tipos de reglas
institucionales son las ms relevantes y visibles, adems de su enorme potencial
explicativo, no son las nicas instituciones susceptibles de estudiarse en el policy
change, evitando reducir la indagacin por las instituciones al binarismo o dualismo
Estado-mercado.

En este sentido, resulta pertinente tener presente la crtica que el Marco de Anlisis y
Desarrollo Institucional (ms conocido por sus siglas como IAD) realiza a la literatura
tradicional en polticas pblicas que reduce los acuerdos institucionales a slo dos
escenarios: los mercados y las burocracias estatales (Ostrom, 1990, citada por Cruz-
Rubio, 2010, p. 8). En este punto han sido productivas las exploraciones que el marco
IAD ha realizado sobre posibles espacios institucionales existentes entre los dos
extremos Estado y mercado (Schlager and Blomquist, 1996, citados por Cruz-Rubio,
2010, p. 8).

Si bien en este marco terico se valoran como importantes las valiosas aportaciones
hechas por el IAD -y por la Teora de la Eleccin Racional Institucional como marco
meta-terico del IAD (Cruz-Rubio, 2010, p. 8)- en el anlisis institucional de las
polticas pblicas, as como en el estudio de los cambios que en estas ocurren, se debe
tener la mesura de reconocer que estos marcos analticos no se abordarn a profundidad
en esta ponencia. Esta precisin con el nimo de no generar compromisos ni falsas
expectativas. Mejor se puede decir que, adicional a la clasificacin top-down y bottom-
up aportada por Knoepfel y sus colegas, se hace uso de algunos elementos tericos
generales del Nuevo Institucionalismo, con el fin de dejar atrs el determinismo ingenuo
del institucionalismo clsico, para adoptar ms bien una postura que permita identificar
la influencia recproca entre instituciones y actores, en la cual se contemplen las reglas
escritas y no escritas (Eslava, 2010, pp. 98-99), las reglas constitucionales, legales,
administrativas, del mercado, pero tambin las costumbres, prcticas y reglas que
proceden ms informalmente de los acuerdos que realizan las personas y las
organizaciones en el proceso y cambio de una poltica pblica.

El estudio de estas instituciones en las polticas pblicas y en el cambio en las polticas
pblicas resulta fundamental, ya que las primeras constituyen factores explicativos de
las segundas (aunque tambin se puede estudiar la reciprocidad, examinando la
incidencia de las polticas y del cambio en las instituciones existentes).

3. Cambios institucionales en la poltica pblica de atencin a vctimas del conflicto
armado en Medelln-Colombia

El inters por estudiar los cambios polticos e institucionales en la poltica de atencin a
vctimas surge a raz de las preguntas que se han generado tanto en la academia local
como en la institucionalidad estatal, la implementacin de la poltica nacional de
vctimas en los territorios, especficamente en Medelln. As, en la Lnea de
11

investigacin, ha surgido la duda y la necesidad de avanzar en explicaciones que
contribuyan a reconocer y comprender dichos cambios.

Desde el ao 2005 Medelln vena implementando una serie de acciones orientadas a
atender a las vctimas del conflicto armado que se asentaban en el Municipio,
especficamente en la atencin a la poblacin desplazada por el conflicto armado, lo
que llev en el ao 2007 a que se aprobara la primera poltica pblica local en el pas
para tender a dicha poblacin.

Adems, Medelln tena un programa local de atencin a vctimas, adscrito a la
Secretara de Gobierno, en el marco de ese programa se hicieron acciones de memoria,
reparacin, e incluso de restitucin de predios urbanos (Lopera, 2012). Aunque estas
acciones no eran contrarias a los lineamientos nacionales, s tenan estrategias y
recursos que se orientaban segn los principios propios del Municipio, es decir eran
acciones que gozaban de cierto nivel de autonoma y en las que la localidad mantena la
iniciativa.

Para el ao 2011, con la aprobacin de la Ley de vctimas, Ley 1448, se aprueba a su
vez una poltica ms coherente de atencin a vctimas, se destinan recursos desde la
Nacin, se dan algunas funciones especficas a instituciones para el funcionamiento de
la poltica, por ejemplo la responsabilidad que tienen en adelante las Secretaras de
Gobierno y las Personeras en la atencin a las vctimas en cada municipio.

Con los nuevos lineamientos que vienen desde lo nacional, se comienzan a dar rdenes
diferentes a los territorios, cambian o se ajustan algunas rutas y protocolos de accin, se
crean nuevos espacios institucionales, los actores que hacen presencia en Medelln
modifican algunas de sus acciones, las relaciones entre estos tambin se alteran. Con
esto se comienzan a ver algunos cambios en la implementacin de la poltica pblica
local.

En el plano acadmico surgen algunas dudas sobre lo que significan para Medelln los
cambios que se producen en la poltica pblica local de atencin, y an est por verse
los beneficios y las dificultades que esto ha trado para el Municipio, sus instituciones y
para las propias vctimas.

Resulta importante entonces leer, comprender, explicar y analizar los cambios que han
sucedido en Medelln entre el ao 2010 (Antes de la promulgacin de la Ley 1448) y el
ao 2014 (casi tres aos despus de promulgada), con el nimo de aportar a las
discusiones sobre dicho tema.

En las instituciones se manifiestan claramente algunos de los cambios que sucedieron en
el paso de una poltica pblica local exclusiva para la atencin a poblacin desplazada
hacia una poltica pblica nacional de atencin a vctimas del conflicto armado en la
cual las vctimas de desplazamiento forzado interno son unas entre muchos otros tipos
de victimizacin (masacres, minas antipersonales, amenazas, secuestros, despojos, entre
otros). Estos cambios institucionales se expresan tambin en la adopcin de nuevas
rutas y protocolos de atencin a las vctimas y en la creacin de nuevos escenarios de
decisin y participacin. Hasta el momento no son comunes los trabajos en Colombia
que den cuenta de la investigacin sobre los cambios institucionales que ha significado
12

la implementacin de la poltica pblica de vctimas con respecto a otros mecanismos
de accin pblica preexistentes para la atencin a las vctimas del conflicto armado.

Para el caso de Medelln, uno de los cambios institucionales identificados en el paso de
una poltica pblica local para la atencin a vctimas de desplazamiento forzado hacia la
implementacin en lo local de una poltica pblica del nivel nacional para la atencin a
vctimas del conflicto armado, tiene que ver con las modificaciones en la participacin
de la sociedad civil, procedentes de la implementacin de un nuevo protocolo de
participacin para vctimas y defensores de derechos de las vctimas
2
Otra de las particularidades del paso de la poltica pblica municipal de atencin a
poblacin desplazada a la poltica pblica nacional de atencin a vctimas, tiene que ver
. En el 2013, dos
aos despus de la aprobacin de la Ley de Vctimas por parte del Congreso de la
Repblica de Colombia, se diseo, consult y aprob la Resolucin 0388 de 2013 Por
el cual se adopta el Protocolo de participacin efectiva de las vctimas del conflicto
armado. A travs de este protocolo se definieron los trminos para la constitucin de
los espacios de interlocucin entre actores del Estado y de la sociedad civil (entre ellos
las vctimas) que se denominaron Mesas de Participacin de Vctimas, las cuales deban
ser conformadas en diferentes los niveles territoriales del pas: lo nacional, lo
departamental y lo municipal.

La implementacin de este protocolo supuso un cambio en la reglamentacin destinada
a la regulacin de la participacin de las vctimas en la poltica pblica. Uno de los
cambios ms particulares tiene que ver con que se pas de unos escenarios de
participacin en el marco de la poltica pblica municipal de atencin a las vctimas de
desplazamiento forzado, en los cuales la participacin de las vctimas se haca a travs
de las organizaciones de poblacin desplazada, a la implementacin de un protocolo de
participacin efectiva en la mesa municipal de vctimas, en el cual se definieron unas
cuotas de representacin de las vctimas de acuerdo a los tipos de victimizacin y a
algunos elementos diferenciales, como el gnero, el ciclo vital, entre otros.

Con respecto a este cambio se han presentado declaraciones de inconformidad de
algunas vctimas, incluso de organizaciones defensoras de sus derechos, para quienes el
nuevo protocolo restringe la participacin de las vctimas y de las organizaciones
sociales que venan haciendo parte de procesos de reconocimiento, reparacin e
interlocucin con el Estado a nivel local. Para otros actores, el cambio es positivo, en
cuanto el nuevo protocolo es ms detallado sobre el tema de la participacin, con
respecto a las directrices que anteriormente se tenan en el marco de la poltica pblica
municipal de atencin a poblacin desplazada.

Como se puede observar, algunos cambios institucionales referidos a la implementacin
de unas nuevas reglas para la participacin de las vctimas, no solamente han generado
modificaciones sustanciales en los escenarios de interlocucin entre actores sociales y
actores estatales, sino que han suscitado diversas reacciones subjetivas (individuales y
colectivas) con relacin a las ventajas y desventajas que este cambio provoc a nivel de
la poltica.


2
Como les ha denominado la Ley 1448 de 2011 a las organizaciones sociales, de derechos humanos y no
gubernamentales que han acompaado a las vctimas, por ejemplo, para el caso de Medelln, a
organizaciones como Corporacin Regin y el Instituto Popular de Capacitacin IPC.
13

con los cambios normativo-jurdicos que se han generado en el tema de atencin a las
vctimas del conflicto armado. Uno de los referentes normativos en materia de atencin
a vctimas (inicialmente para el desplazamiento forzado) es la Ley 387 de 1997 por la
cual se adoptan medidas para la prevencin del desplazamiento forzado; la atencin,
proteccin, consolidacin y esta estabilizacin socioeconmica de los desplazados
internos por la violencia en la Repblica de Colombia
3
. Este referente legislativo ha
tenido como complemento normativo, pero a la vez como crtica a sus falencias y
omisiones, la jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional colombiana en materia
de las consecuencias causadas por el conflicto armado, especialmente el desplazamiento
forzado y la violacin sistemtica a los derechos de sus vctimas, que la corte ha dado
en denominar como un Estado de cosas inconstitucional; entre esta jurisprudencia se
encuentra especialmente la Sentencia T-025 de 2005
4
y sus respectivos autos de
seguimiento. Otra ley que ha servido de marco para la reparacin a las vctimas ha sido
la 975 de 2005 Justicia y Paz
5
la cual se convirti en el marco jurdico para los
procesos de desmovilizacin de grupos paramilitares y la respectiva reparacin a sus
vctimas. Con la aprobacin de la Ley 1448 de vctimas y restitucin de tierras
6
En el caso de Medelln se suma la vigencia actual del Acuerdo 049 de 2007
se
genera un nuevo marco jurdico para la atencin, reparacin y restablecimiento de
derechos.

No obstante, este proceso de transformacin jurdica no ha sido tan lineal. Es decir, el
surgimiento de una nueva ley no ha derivado en la derogacin de las anteriores, sino que
se ha generado un proceso de acumulacin de normas que coexisten. En ese sentido, el
cambio institucional a nivel jurdico ha permitido la existencia simultnea de diversas
normas que constituyen el marco legal para la poltica pblica de atencin a vctimas,
pero esto ha implicado que tambin se generen confusiones sobre la vigencia de las
leyes anteriores a la 1448, es decir, jurdica y administrativamente, las vctimas pueden
llegar a ser atendidas a travs de las disposiciones de diferentes instrumentos legales, lo
cual genera confusin y ambigedad frente a los procesos de reparacin y
restablecimiento de los derechos de las vctimas.

7

3
Repblica De Colombia. (1997). Ley 387 de 1997.
4
Corte Constitucional De Colombia. Sentencia T-025 de 2004.
5
Repblica De Colombia. (2005). Ley 975 de 2005.
6
Repblica De Colombia. (2011). Ley 1448 de 2011.
7
Municipio De Medelln. Acuerdo 49/2007.
por medio
del cual se adopta la poltica pblica municipal de atencin a poblacin desplazada, lo
cual quiere decir que, por lo menos jurdica y administrativamente, cabra la posibilidad
de afirmar que no solamente hay una coexistencia de diferentes leyes a nivel nacional
que regulan la atencin a las vctimas (en diferentes aspectos), sino que tambin se
podra decir que en Medelln la implementacin de la poltica pblica nacional de
vctimas convive con una poltica pblica municipal de atencin a poblacin
desplazada. En ese orden de ideas, no es muy claro si para el caso de esta ciudad la ley
1448 gener una nueva poltica que reemplaz la anterior, o si lo que hizo fue
redisearla desde lo nacional, o incluso, si cabra la posibilidad de que se trate de dos
polticas pblicas distintas que pueden eventualmente marchar a la par. Este aspecto
concreto merecera un anlisis con mayor profundidad para resolver estas dudas, que no
14

se solucionan con el nivel de detalle y de acceso a las fuentes de informacin alcanzado
por esta ponencia.

En ntima relacin con el punto anterior, la implementacin a nivel municipal en
Medelln de una poltica pblica nacional de atencin a vctimas derivada de la Ley
1448 de 2011, ha generado un cambio institucional en el cual se configura una especie
de paralelismo entre algunos de los escenarios de interlocucin Estado-vctimas
pertenecientes al proceso de implementacin de la poltica pblica nacional de atencin
a vctimas y escenarios pertenecientes a la poltica pblica municipal de atencin a
poblacin desplazada. Lo que un cambio institucional tradicional constituira el
reemplazo de unos escenarios de participacin por otros, en el caso que aqu se viene
analizando se configura una simultaneidad de espacios. Por ejemplo, la creacin de la
Mesa Municipal de Participacin Efectiva de las Vctimas y la continuidad de un
espacio de la Alcalda de Medelln que proviene de la implementacin de la poltica
pblica de atencin a poblacin desplazada y que se conoce como el Subcomit
Municipal de Participacin. Aunque ste ltimo se termin constituyendo en uno de los
espacios en los cuales se deliber a nivel municipal sobre el proceso de implementacin
de la poltica pblica nacional de atencin a vctimas en Medelln. Tambin all,
producto de diversos encuentros entre instituciones estatales (como la Personera de
Medelln, la Unidad de Vctimas, la Alcalda de Medelln) y actores sociales
(organizaciones no gubernamentales, actores acadmicos espordicamente y algunas
vctimas) se revis la formulacin del protocolo 0388 de participacin de las vctimas y
se hicieron algunas observaciones que fueron dirigidas al nivel nacional. Tambin all se
hicieron ejercicios de coordinacin de las acciones para la eleccin de representantes y
posterior conformacin de la Mesa Municipal de Participacin Efectiva de las Vctimas.

La anterior informacin son slo algunos ejemplos de cmo se han modificado, incluso
mixturado, algunas instituciones jurdico-administrativas en el marco de un policy
change desde una poltica pblica local de atencin a poblacin desplazada hacia la
implementacin local de una poltica pblica nacional de atencin a vctimas del
conflicto armado. Sin duda alguna, es posible seguir presentando otra informacin con
respecto a cambios en lo institucional en el caso que aqu es objeto de estudio. Sin
embargo, por cuestiones de extensin de la ponencia no es posible seguir haciendo este
ejercicio descriptivo. Adems, se preferira hacer posteriormente un ejercicio ms
completo de presentacin de hallazgos con relacin a estos cambios institucionales en
las polticas aqu abordadas, ya que, esta ponencia se trata de un producto que presenta
resultados parciales con relacin a un proceso de investigacin que an est en curso,
como se mencion en el apartado introductorio de este texto. Se preferira mejor cerrar
este ejercicio con algunas apreciaciones analticas de parte de los autores a modo de
conclusin.

Algunas pistas analticas a modo de conclusin
El caso que aqu fue objeto de estudio permite extraer algunas conclusiones
complementarias al anterior apartado, que por supuesto pueden ser objeto de
cuestionamiento y de problematizacin.

15

En primer lugar, la informacin sobre los cambios institucionales percibidos en el policy
change, entre una poltica pblica y otra, permiten concluir, por lo menos
preliminarmente, que en el caso estudiado se encuentra una mezcla de factores
endgenos y exgenos que generaron dichos cambios en la reglamentacin de las
polticas. Es posible decir que se trata de factores endgenos, en cuanto se trata de
cambios que se dieron de una poltica pblica de atencin a vctimas, a si una de ellas
fuera solamente dirigida a poblacin desplazada forzada, esto quiere decir que se
tratara de unos cambios en las reglas de juego en el marco de un policy issue concreto:
las vctimas del conflicto armado. No obstante, tambin se podra afirmar que se trat de
unos cambios institucionales producidos exgenamente, en cuanto se generaron desde el
nivel nacional, es decir, desde un entorno o ambiente externo al nivel territorial
municipal, al cual le corresponden unas lgicas y dinmicas institucionales, legislativas,
polticas y tcnicas totalmente diferentes. Estos cambios que se podran analizar como
exgenos generaron impactos, por ejemplo, en los procesos municipales que se traan en
materia de participacin de las vctimas y de las acciones institucionales del Estado en
lo local. Este anlisis da cuenta tambin de la complejidad y la diversidad de
interpretaciones que se pueden hacer sobre el carcter endgeno o exgeno de los
factores que determinan un cambio institucional en las polticas pblicas.

En segundo lugar, los ejemplos que aqu se pusieron con relacin a los cambios
institucionales en las polticas pblicas abordadas evidencian a grandes rasgos que se
tratan de cambios en instituciones tipo top-down en trminos de Knoepfel y sus colegas.
Es decir, fueron cambios en normas, reglas, protocolos, marcos y procedimientos
provenientes o pertenecientes principalmente al derecho estatal. Por lo menos en el
ejercicio de exploracin que se hizo en esta ponencia, con relacin al caso estudiado, no
son muy claros los cambios institucionales en el nivel Bottom up o de reglas econmicas
de mercado. Tampoco en las normas y principios sociales y culturales que se pueden
entender como instituciones desde un enfoque Neoinstitucionalista (sociolgico o
histrico). No obstante, se reconoce aqu que es posible que s existan, slo que el
alcance de esta ponencia no permite llegar por el momento a ese nivel de
profundizacin en el anlisis.

Finalmente, en tercer lugar, cabe la necesidad de seguir indagando en la filigrana de
estos cambios institucionales en el policy change entre la poltica pblica municipal de
atencin a poblacin desplazada del municipio de Medelln y la poltica pblica
nacional de atencin a vctimas del conflicto armado de Colombia y su respectiva
implementacin en las territorialidades, entre ellas Medelln. Algunas preguntas en las
cuales habra que seguir escudriando tienen que ver con los por qu de esos cambios
institucionales y en esas particularidades de los cambios que no siempre configuran
cambios radicales, sino transformaciones de las polticas que implican imbricaciones,
articulaciones y mixturas entre viejos y nuevos elementos en las polticas pblicas.



Bibliografa

Aguilar Villanueva, L. F.(1993). Estudio introductorio. En: Problemas pblicos y
agendas de gobierno. Segunda Antologa. Mxico: Miguel ngel Porra.

16

Aguilar, L. F. (1996). Estudio introductorio. En: El estudio de las polticas pblicas.
Mxico: Miguel ngelPorra.

Eslava Gmez, A. (2010). Anlisis neoinstitucional de polticas pblicas. En: Enfoques
para el anlisis de polticas pblicas, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, 2010,
pp. 97-124.

Fischer, F. (2003).Reframing Public Policy: Discursive Politics and Deliberative
Practices.Oxford: Oxford UniversityPress.

Kickert, W. J., Klijn, E. H. &Koppenjan, J. F.M. (1998). Policy networks: an
overviewen: Managing Complex Network. Londres: SAGE.

Knoepfel, P.,Larrue, C., Varone, F. e Hinojosa, M. (2007). Hacia un modelo de anlisis
de polticas pblicas operativo. Un enfoque basado en los actores, sus recursos y las
instituciones. En: Ciencia Poltica, No 3. Santaf de Bogot.

Majone, G. (1997). Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de
polticas, Mxico: Fondo de Cultura Econmica, pp. 109-135.

Naranjo Giraldo, G., Lopera Morales, J. E. y Granada Vahos, J. (2009). Las polticas
pblicas territoriales como redes de poltica pblica y gobernanza local: la experiencia
de diseo y formulacin de las polticas pblicas sobre desplazamiento forzado en el
departamento de Antioquia y la ciudad de Medelln. En: Estudios Polticos, No. 35, pp.
81-105.

Rhodes, R.A.W. (2002). Putting People Back into Networks.Australian Journal of
Political Science, 37(3), pp. 399-416.

Rhodes, R. A. W. (2006). 'Policy Network Analysis'. En M. Moran, M. Rein & R. E.
Goodin (Eds.) The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford: Oxford University
Press.

Rhodes, R.A.W. (2007). Understanding Governance: ten years on.OrganizationStudies,
28(8), pp. 1243-1264.

Roth Deubel, A. N. (2002)Polticas pblicas: formulacin, implementacin y
evaluacin. Bogot, Aurora.

Roth Deubel, A. N. (2004). Conceptos, teoras y herramientas para el anlisis de las
polticas pblicas. En: Polticas Pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin.
Bogot, Ediciones Aurora.

Roth Deubel, A. N. (2007). Enfoques y teoras para el anlisis de las polticas pblicas,
cambio de la accin pblica y transformaciones del estado. En: Ensayos sobre polticas
pblicas, Universidad Externado de Colombia, Bogot, pp.29-63.

Roth Deubel, A. N. (2010). Las polticas pblicas y sus principales enfoques analticos.
En: Enfoques para el anlisis de polticas pblicas, Bogot, Universidad Nacional,
pp.17-55.
17


Sabatier, Paul (1988). An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the
Role of Policy-oriented Learning Therein.Policy Sciences 21, pp. 129-168

Sabatier, Paul and Jenkins-Smith, Hank (Eds) (1993).Policy Change and Learning: An
Advocacy Coalition Approach. Boulder: WestviewPress.

Soriano, R. (1997). Las Funciones sociales del Derecho. En: Sociologa del Derecho,
Editorial Ariel, Barcelona. Captulo XX.




Documentos oficiales

Corte Constitucional De Colombia. Sentencia T-025 de 2004.

Municipio De Medelln. Acuerdo 49/2007. Diciembre.

Repblica De Colombia. (1997). Ley 387 de 1997.

Repblica De Colombia. (2005). Ley 975 de 2005.

Repblica De Colombia. (2011). Ley 1448 de 2011.


1

DESAFOS DE LA IMPLEMENTACIN DE POLTICAS CON ENFOQUES
INTEGRALES Y DE DERECHOS
Nuria Cunill-Grau
1
Margarita Fernndez

2
Marcel Thez

3

1
Profesora del Centro de Investigacin en Sociedad y Polticas Pblicas, Universidad de Los Lagos. Correo
electrnico: nuriacunill@vtr.net
2
Profesora del Centro de Investigacin en Sociedad y Polticas Pblicas, Universidad de Los Lagos. Correo
electrnico: mmargaf@gmail.com
3
Profesor del Centro de Investigacin en Sociedad y Polticas Pblicas, Universidad de Los Lagos. Correo
electrnico: marcel.theza@ulagos.cl

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014 (rea temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas).

RESUMEN
Este trabajo aborda los desafos poltico-institucionales en la implementacin de polticas con
enfoques integrales y de derechos; lo anterior a partir de un conjunto de hallazgos
preliminares de una investigacin emprica focalizada en el Sistema de Proteccin Social
chileno.
Partiendo del antecedente de que a las polticas pblicas, fundamentalmente aquellas
asociadas a la proteccin social, hoy se les exige ser diseadas e implementadas teniendo en
cuenta las nociones de derechos humanos, intersectorialidad, exigibilidad y participacin, este
trabajo se interesa en develar aquellas tensiones que, sobre todo en materia de la relacin del
Estado con la sociedad, el territorio y colaboracin intersectorial dificultan este propsito.


2

Introduccin
En la medida que reemerge la nocin de proteccin social, lo hacen el enfoque de derechos
humanos en las polticas sociales y, con l, los principios del universalismo, la exigibilidad y
la participacin social. Tambin, lo hace la necesidad de abordajes integrales y, por tanto, el
imperativo de la colaboracin intersectorial.
De hecho, la participacin social y la colaboracin intersectorial son, en general, estrategias
inevitablemente vinculadas a las nuevas polticas sociales. Pero as como la propia nocin de
proteccin social implica contenidos subtancialmente diferentes a aquellos basados en el
asistencialismo, la implementacin de polticas que se asientan en el reconocimiento de
derechos y que aspiran a enfrentar la multidimensionalidad de los problemas sociales exigen
de radicales transformaciones en las administraciones pblicas y en sus relaciones con la
sociedad. Cuando tales transformaciones no se producen, las brechas de implementacin
suelen aumentar comprometiendo an ms la eficacia de los cambios sociales.
Con base en los hallazgos de una investigacin emprica adelantada por los autores
4
1. La idea de proteccin social
, a partir
del caso chileno, la ponencia busca exponer algunas de las tensiones presentes en las
relaciones entre sectores gubernamentales y de estos con la sociedad en contextos pblicos y
territoriales altamente fragmentados y sometidos a la lgica del mercado. Aspira, adems, a
poner en evidencia que existen diversas maneras de conceptualizar la participacin social y la
colaboracin intersectorial en las polticas sociales que pueden tener diferentes efectos sobre
la construccin de ciudadana social. Su marco es la evolucin de las polticas de proteccin
social en Chile.

La proteccin social, como referencia conceptual en materia de poltica pblica, ha tenido una
evolucin importante y significativa en las ltimas dcadas. No obstante lo anterior, los
enfoques y aplicaciones concretas que se fundan y en este concepto, no necesariamente
apuntan todos en una misma direccin.

Uno de los motivos por los cuales lo anterior se produce es la divergente comprensin sobre
los lmites que un tipo de poltica pblica como sta puede y debe tener. A saber, para algunos
son acciones que deben dirigirse a enfrentar situaciones puntuales de pobreza - y
particularmente de pobreza extrema- mediante programas debida e eficazmente focalizados,
mientras que para otros se refiere ms bien a la aplicacin de sistemas que permitan el goce
de derechos econmicos y sociales aplicables a toda la poblacin. En este ltimo caso, la
poltica pblica debe ser abordada desde una perspectiva ms global: la perspectiva de la
ciudadana (Robles, 2011: 9).

Segn Barrientos (2010: 580), a pesar del uso frecuente del trmino proteccin social,
pocos estudios han profundizado en el anlisis de las bases conceptuales de sta como marco

4
PROYECTO FONDECYT N 1120893: La intersectorialidad y sus modelos en las
polticas sociales. el caso del sistema intersectorial de proteccin social en Chile (15/03/2012
al 15/03/2015). Esta ponencia se basa fundamentalmente en un informe tcnico del Proyecto
(vid. Cunill, Fernndez, y Thez, 2013).


3

de poltica. Por tal motivo, la seguimos entendiendo indistintamente ya sea como proteccin
frente a los riesgos, ya sea como satisfaccin de necesidades bsicas o, como lo hemos
sealado anteriormente, como ampliacin de derechos.

Asumiendo la existencia de una controversia no plenamente resuelta en torno a este tema,
convengamos, sin embargo, en que la proteccin social ya posee ciertas formulaciones que se
manifiestan a travs de algunas definiciones como las que veremos a continuacin.

Para Naciones Unidas la proteccin social es el conjunto de polticas que buscan responder
ante diversas contingencias y riesgos que enfrentan los hogares, compensndolos frente a la
falta o reduccin sustancial de ingresos provenientes del trabajo y garantizando el acceso a un
piso de mnimos sociales en toda circunstancia (Naciones Unidas, 2010: 3).

Para la OIT, la proteccin social se refiere a un conjunto de programas de seguridad social,
asistencia social y regulacin del mercado del trabajo cuya finalidad es la disminucin de la
pobreza y la vulnerabilidad; entendidas ambas como barreras claves a cualquier estrategia de
desarrollo (Ver International Labour Office, 2001).

Por su parte, el Banco Mundial la define en trminos de un marco de gestin del riesgo social,
como un conjunto de intervenciones pblicas "para ayudar a individuos, hogares y
comunidades en un mejor manejo de los ingresos" (Holzmann y Jorgensen, 1999: 108).

Como lo podemos apreciar, el marco conceptual en el cual se sita mayoritariamente la idea
de proteccin social es el de riesgo; a saber, el conjunto de amenazas a las cuales las
personas se ven expuestas, los escollos que deben enfrentar, y las incertidumbres que ellos
deben administrar en un contexto de transformaciones profundas en los patrones de desarrollo
econmico de las sociedades occidentales. Sin embargo, es la nocin de ampliacin de
derechos la que adquiere ms potencia.

1.1 Los antecedentes en Chile

Segn Arenas y Benavides, las primeras formas de proteccin social en Chile quedaron
establecidas en el concepto de Cuestin Social de finales del siglo XIX. Entre dicho perodo y
las primeras dcadas del siglo XX se fueron formando las primeras redes de atencin y
proteccin social en Chile. Algunas de estas iniciativas fueron los proyectos de ley para la
construccin de viviendas obreras y la aprobacin de incentivos tributarios para la
construccin, la educacin bsica obligatoria, el cdigo sanitario en salud. Estos fueron
algunos de los primeros pilares de una red social que a principios del siglo XXI representa
cerca de un cuarto del producto nacional (Arenas y Benavides, 2003: 42-45).

En este marco, ciertos hitos que irn configurando el desarrollo de una poltica social son los
siguientes:

- Aprobacin de las leyes sociales durante el gobierno de Arturo Alessandri (1924).
Primeras polticas de previsin social (seguros sociales segmentados). De esta forma, al
finalizar los aos sesenta, el sistema chileno contaba con 35 cajas de previsin y 150
regmenes previsionales diferentes.
- En 1954 se pone en funcionamiento el Programa Nacional de Alimentacin
complementaria (PNAC), el que entrega leche a las madres que se atiendan en los
consultorios, y en 1958 es el turno del Programa de Alimentacin Escolar (PAE) de la
4

Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) que entrega hasta tres colaciones
sujetas a la asistencia escolar de los nios y nias de escasos recursos.
- Posteriormente, los gobiernos de Jorge Alessandri, Eduardo Frei Montalva y Salvador
Allende, se orientaron al desarrollo de reformas a fin de universalizar el sistema de
seguridad social intentando uniformar los distintos regmenes previsionales.
- El gobierno militar transform la lgica de las polticas sociales, implementando un
modelo neoliberal fundado en el traspaso de la gestin de los servicios y la ejecucin de
programas a entes subnacionales y/o del sector privado y la incorporacin de mecanismos
de mercado e incentivos econmicos en el funcionamiento de los servicios (subsidio a la
demanda, vouchers en educacin, facturacin por atencin prestada en salud, etc.). En
este marco se implement una red de subsidios directos a los sectores de pobreza crnica,
instalndose el concepto de focalizacin e implementando la primera versin de la
encuesta de caracterizacin socioeconmica (CASEN) y la primera ficha de
caracterizacin socioeconmica de hogares (CAS). En este marco, la prioridad de la
poltica social empieza a recaer en acciones compensatorias o asistenciales (Raczynski,
2008: 4). As vemos como en 1975 se crea el Subsidio a la Discapacidad Mental (Ley
No. 869 y 18.600) y en 1981, el Subsidio nico Familiar (SUF) (Ley No. 18.020), ambos
dirigidos a los hogares ms pobres del pas. El otorgamiento de beneficios se realiz
conforme al puntaje obtenido por las familias en la Ficha CAS, la cual fue implementada
con la finalidad de identificar y caracterizar a la poblacin ms pobre a nivel comunal.
Adicionalmente, se privilegia un modelo de subsidios a la demanda para el traspaso de
recursos y un mejor acceso a los servicios por parte de las personas viviendo en situacin
de pobreza. De esta forma, se definieron los subsidios habitacionales, escolares y de
salud.
- Posteriormente el Decreto Ley 3.500 de 1980 establecer un sistema de pensiones
financiado mediante capitalizacin individual y administrado por el sector privado. De
este modo, se introduce un drstico cambio que modifica el sistema de seguridad social
chileno. En 1975 ya haba sido creado el Programa de Pensiones Asistenciales (PASIS),
que buscaba extender la seguridad social a la poblacin no cubierta.
- Simultneamente se reforman los programas de salud, crendose instituciones privadas
de salud que aglutinan a los trabajadores de mejores ingresos y que compiten con un
sector pblico afectado por mltiples restricciones. (Arenas y Benavides, 2003: 42-45)

1.2 El retorno a la normalidad democrtica

El retorno a la democracia implic la reorientacin de la poltica social sobre la base de dos
definiciones claves: la primera, fue la necesidad de responder desde el Estado a la
denominada deuda social acumulada durante el gobierno militar; la segunda fue la de
garantizar crecimiento econmico en un marco de equidad social (Raczynski, 2008: 5).

Segn Robles, a partir de los 90, se observa en Chile una doble dinmica: por una parte, se
avanza hacia la consolidacin de una oferta de polticas sociales en funcin de la diversidad
de requerimientos de la poblacin y del alcance que ejercen sobre tales grupos; por la otra,
hacia una creciente especializacin de las polticas en torno a los ejes de la proteccin y
promocin social, y articulacin entre ambos sectores (Robles, 2011: 9).

Concretamente, el retorno a la democracia represent desde la perspectiva de la poltica social
un esfuerzo destinado a aumentar el gasto social y a mejorar la focalizacin de este gasto a
travs de la implementacin de nuevos programas. Tambin implic cambios en el campo de
5

la institucionalidad, sobre todo orientados a mejorar la coordinacin de los diversos
programas.

Un primer campo de iniciativas en esta direccin despus de los 90, se observa bajo la
presidencia de Eduardo Frei R. (1994-2000). Bajo un enfoque que privilegia la superacin de
la pobreza desde una perspectiva multidimensional, en 1994 Frei impulsa la creacin del
Comit Interministerial Social (CIS), el que tendr en Mideplan su Secretara Ejecutiva. Esta
instancia, presidida por el propio Presidente de la Repblica, aspecto que se mantendr
inalterable mientras ella funcione -abril de 1994 a octubre de 1996 (fecha en que el CIS fue
disuelto)- integraba a 12 ministerios coordinados por MIDEPLAN. Su formulacin obedeci
al objetivo de relevar la jerarqua de lo social en la gestin pblica, apuntando hacia el tema
de la autoridad social y de la generacin de un contrapeso a la hegemona del rea econmica
en la toma de decisiones sobre el abordaje de los problemas sociales. Especficamente, se
busc crear una instancia de coordinacin de las polticas pblicas para el cumplimiento,
seguimiento y evaluacin del Programa Nacional de Superacin de la Pobreza, produciendo,
igualmente, materiales y estudios para la toma de decisiones en materia de polticas. Junto a
ello, el enfoque se hizo extensivo a la creacin de alianzas pblico-privadas, ponindose en
marcha el "Consejo Nacional para la Superacin de la Pobreza" constituido por dieciocho
representantes de entidades pblicas y privadas, que integran a trabajadores, acadmicos y
empresarios (Hardy, 1997; Molina, 2003).

Hardy (1997: 57) sostiene que desde el inicio se instal una instancia tcnica de
coordinaciones que funcion regularmente y que oper como Secretara Ejecutiva.
Conformada por representantes de todos los ministerios involucrados en el CIS. Esta
instancia, fue progresivamente sumando integrantes de otros ministerios, as como
representantes de los servicios sociales dependientes de tales ministerios, de modo tal que la
Secretara Ejecutiva constituy un espacio de articulaciones y coordinaciones horizontales en
los niveles de mandos medios de ms de una treintena de instituciones pblicas.

Esta iniciativa tambin se hizo extensiva hacia las autoridades regionales. Lo anterior con el
propsito de articular territorialmente el diseo y ejecucin de polticas de superacin de la
pobreza concordantes con el programa nacional. En esta direccin se instruy a las
autoridades regionales para crear comits sociales regionales que superasen las deficiencias
de coordinacin de las autoridades centrales con las locales, fomentando las alianzas pblico-
privadas tras tal objetivo.

Ambas iniciativas encontraron escollos relacionados con las resistencias institucionales, el
poder y autonoma en las decisiones de los ministerios sectoriales y la posibilidad de
prescindir de Mideplan sin que eso tuviera mayores consecuencias, as como los lmites del
proceso de desconcentracin y descentralizacin, lo que desalent la participacin de las
autoridades regionales y locales. A ello se sum la capacidad de inhibir iniciativas por parte
de los mandos medios, la resistencia a delegar poder del centro en regiones y de stas en
comunas. A fines de 1996, el Comit dej de ser presidido por el Presidente de la Repblica y
fue reemplazado por el Comit de Ministros Sociales que presidi el Ministro de Mideplan
(Molina, 2003). Segn seala este autor, el espacio fue siendo paulatinamente integrado por
personas con menor jerarqua poltica, convirtindose en un centro de intercambio de
informacin, perdindose el propsito original de coordinacin; esto hasta extinguirse.

Un segundo campo de iniciativa en esta direccin lo encontramos bajo la gestin de Ricardo
Lagos E. En el 2001, bajo el marco de la Secretara General de la Presidencia, se constituy
6

un grupo tcnico que elabor las bases de una discusin sobre la institucionalidad pblica
para las polticas sociales. En esta discusin, enfrentar las brechas de desigualdad, de
vulnerabilidad y de persistencia de la indigencia, se reconoce como principal desafo de la
accin social y por ello se argumenta como necesario el estimular un enfoque multisectorial,
territorial e integral que atienda a la pertinencia de diversos servicios. Ello se relaciona con la
necesidad de superar las deficiencias de coordinacin de las polticas sociales y las
dificultades de relacin entre las instituciones centrales, regionales y locales. Esta iniciativa
promovi una amplia discusin entre los ministros, funcionarios, expertos y acadmicos,
recogindose una diversidad de opiniones. Uno de los aspectos importantes planteados fue la
introduccin de modificaciones en la estructura institucional existente con el objeto de
generar, a partir del perfeccionamiento de lo que hoy existe, las condiciones institucionales
que permitan al Estado hacerse cargo de manera eficiente y eficaz, de la brecha de
desigualdades de acceso que no se logra cubrir con las polticas sociales universales (Molina,
2003).

Es en este proceso que se plantean los primeros debates sobre la funcionalidad de reemplazar
a Mideplan por un Ministerio de Asuntos Sociales cuyas funciones estaran destinadas, por
una parte, a orientar las polticas y programas cuyo propsito sea superar las brechas de
equidad (prioridad en la pobreza), a evaluar sus impactos y a coordinar las acciones
intersectoriales y territoriales y, por otra, a elaborar y coordinar las polticas en beneficio de
los grupos prioritarios: infancia y adolescencia, jvenes, indgenas, discapacitados y adultos
mayores. La discusin tambin hizo presente la necesidad de fortalecer las funciones de
mantener actualizadas la identificacin de las brechas, los programas en aplicacin, las
evaluaciones, la colaboracin en el diseo de polticas sectoriales, apoyar a las regiones en la
elaboracin de sus propias polticas y detectar junto con los ministerios sectoriales y las
autoridades regionales los vacos dejados por las polticas universales en relacin a los ms
pobres, con el propsito de proponer polticas especficas para solucionar esos vacos. Es el
inicio de una discusin que luego deriva en la creacin del Sistema de Proteccin Chile
Solidario (2002) focalizado en las familias de extrema pobreza y luego, bajo la administracin
Bachelet en el Sistema Intersectorial de Proteccin Social que se formaliza el ao 2009
incorporando al subsistema Chile Solidario y el subsistema Chile Crece Contigo.

Efectivamente, en el ao 2002 se crea el Sistema de Proteccin Chile Solidario (Riveros,
2012), el que apunta a entregar un apoyo integral a las personas y familias de extrema
pobreza. Tres aos despus, Mideplan asume la tarea de crear, coordinar, difundir y promover
en todo el pas el Sistema Intersectorial de Proteccin Social (Mideplan, 2009), que da
continuidad a Chile Solidario y crea el programa para la poblacin infantil (0 a 4 aos) Chile
Crece Contigo. La Ley 20.379 promulgada en septiembre del 2009, ampla el criterio de
focalizacin desde los sectores ms pobres foco de Chile Solidario- hacia las familias
socialmente vulnerables o en riesgo socioeconmico y garantiza derechos de acceso a
programas pblicos y a acciones de proteccin social por el Estado siguiendo el ciclo de vida
de las personas.

El Sistema es definido como un modelo de gestin constituido por las acciones y
prestaciones sociales ejecutadas y coordinadas por distintos organismos del Estado,
destinadas a la poblacin nacional ms vulnerable socioeconmicamente y que requieran de
una accin concertada de dichos organismos para acceder a mejores condiciones de vida
(Art.1, Ley 20379). A travs de los distintos subsistemas del sistema de proteccin social se
establecen un conjunto de acciones y prestaciones sociales que requieren ser ejecutadas y
coordinadas intersectorialmente por distintos organismos del Estado, focalizadas en un mismo
7

grupo de personas y/o familias en situacin de vulnerabilidad socioeconmica segn lo
determine un instrumento de caracterizacin socioeconmica y de acuerdo a la etapa del ciclo
vital en que sus componentes se encuentren. Se contempla que estas acciones debern ser
sometidas a evaluaciones de resultados, incluyendo anlisis de costo efectividad.

Sin embargo, en este perodo no queda plenamente resuelto el tema de la autoridad social del
pas, aspecto que vena siendo discutido desde la mitad de los 90 y que slo ser parcialmente
zanjado con la creacin del Ministerio de Desarrollo Social en el 2011.

Como vemos, la lgica de este esfuerzo tuvo una evolucin significativa durante el perodo
1990 -2010, lo que se traduce en cambios que abordan aspectos variados de la poltica
pblica. De estas evoluciones, detengmonos, de acuerdo a las reflexiones de Martin (2012),
en algunos de tales aspectos:

a) Desde la perspectiva del enfoque de las polticas pblicas el cambio ms relevante entre
1990 y el 2010 fue el paso de una visin de crecimiento con equidad a una fundada en un rol
ms activo del Estado; proceso que al final terminar fundamentando la idea de un Sistema de
Proteccin Social.

b) Desde la perspectiva de la estrategia el paso clave fue el de una idea de subsidio a la
demanda y complementariedad econmica y social a una de mayor regulacin.

c) En cuanto al rol del Estado se pasa de una idea de Estado activo a travs de la
implementacin de polticas y programas sociales, a un enfoque de derechos y de proteccin
progresiva y focalizada que ampla, reestructura y busca hacer ms eficiente el gasto social
(v.g., Auge, Chile Solidario, Reforma Previsional, Chile Crece Contigo, Seguro de
Desempleo, Obligatoriedad 12 aos escolaridad, etc.).

d) Finalmente, en cuanto a las polticas hacia la extrema pobreza se fue pasando de una
estrategia subsidiaria de reduccin de la extrema pobreza a travs de la visibilizacin de la
existencia de grupos vulnerables, al impulso de polticas en el marco de derechos, integralidad
de la provisin bienes y servicios sociales e idea de Red Protege (Martin, 2012: 4).

Insistiendo precisamente en la evolucin programtica en materia de polticas sociales, y
particularmente de iniciativas para abordar la pobreza, recordemos algunos hitos
significativos en el periodo democrtico:

Para el perodo 1990-1994 encontramos a) la implementacin de programas sociales
subsidiarios y focalizados a travs de FOSIS
5
, b) el programa de capacitacin laboral de
jvenes (CHILEJOVEN) del Ministerio del Trabajo y SENCE, c) el Programa de Jefas de
Hogar del SERNAM en coordinacin con los municipios, y el Programa de 900
escuelas
6
Para el perodo 1994-2000 encontramos: a) el Plan Nacional de Superacin de la
Pobreza
.
7
y b) el Programa Chile Barrio
8

5
Programas destinados a proporcionar herramientas, expandiendo capacidades en las localidades, las
organizaciones, los microempresarios, etc.
6
El Programa de Mejoramiento de la Calidad de las Escuelas Bsicas de Sectores Pobres-Programa de las 900
Escuelas- nace en 1990 con el propsito de apoyar el trabajo de docentes y directivos en el 10% de las escuelas
de mayor vulnerabilidad educativa y socioeconmica del pas.
7
En coordinacin con Municipios y Gobernaciones (sin continuidad posterior).
.
8

Para el perodo 2000-2006 encontramos: a) alza en un punto en el impuesto IVA a fin de
financiar el Sistema de Proteccin Social Chile Solidario y el Plan Auge en Salud, y b) el
Sistema Chile Solidario dirigido a familias en extrema pobreza, programa de atencin
integral del adulto mayor y programa de apoyo a personas en la calle.
Para el perodo 2006-2010 encontramos: a) continuacin del programa Chile Solidario e
implementacin de un nuevo subsector (Chile Crece Contigo), b) modificacin de la
previsin
9
, y c) Ley de subvencin preferencial en educacin
10

En el ao 2010 se produce un cambio en la orientacin ideolgica del gobierno, tras la derrota
de la alianza de centro izquierda que haba gobernado el pas desde el retorno a la democracia.
La nueva administracin gubernamental propone cambios en materia de poltica social tanto
desde la perspectiva institucional como desde la perspectiva programtica.

Desde la perspectiva institucional el Congreso Nacional aprob la creacin de un nuevo
Ministerio, denominado Ministerio de Desarrollo Social, en reemplazo del Ministerio de
Planificacin y Cooperacin. Lo anterior se concret el 13 de octubre del 2011, momento de
la promulgacin de la Ley N 20.530.

La Ley 20.530 que crea el Ministerio de Desarrollo Social introduce una serie de
modificaciones en varias materias. En su Artculo 1 seala, entre otras cuestiones, que El
Ministerio de Desarrollo Social tendr a su cargo la administracin, coordinacin,
supervisin y evaluacin de la implementacin del Sistema Intersectorial de Proteccin
Social creado por la Ley N 20.379, velando por que las prestaciones de acceso preferente o
garantizadas que contemplen los subsistemas propendan a brindar mayor equidad y
desarrollo social a la poblacin en el marco de las polticas, planes y programas
establecidos. Luego, en su Artculo 3, entre las funciones que se encomiendan al Ministerio
seala las de Administrar, coordinar, supervisar y evaluar la implementacin del Sistema
Intersectorial de Proteccin Social establecido en la ley N 20.379 (letra ) y Promover el
mejoramiento constante en la gestin del Sistema Intersectorial de Proteccin Social, de los
subsistemas que lo integran y de los servicios pblicos relacionados o dependientes del
Ministerio de Desarrollo Social (letra o).

Una de las funciones clave que se asigna al nuevo Ministerio es Coordinar la accin del
Sistema Intersectorial de Proteccin Social, de los servicios relacionados al Ministerio de
Desarrollo Social y potenciar la relacin entre stos y aqullos. Se busca fortalecer la
relacin del Ministerio de Desarrollo Social con sus servicios pblicos relacionados,
sealando explcitamente en la ley de cada servicio que la supervigilancia del Presidente de la
Repblica ser a travs del Ministerio de Desarrollo Social, especficamente de la
Subsecretara de Servicios Sociales. Asimismo, se confiere potestad al Presidente de la
Repblica para que, de acuerdo a la Ley N 18.575, adecue las funciones y atribuciones de
estos servicios a los objetivos y normativa del Ministerio de Desarrollo Social (Congreso
Nacional, 2011: 10-15).

(Raczynski, 2008: 6-8).

8
Programa integral de atencin a 972 asentamientos precarios (106.000 familias). Coordinacin entre
MIDEPLAN, Ministerio de Vivienda, Ministerio del Interior, SUBDERE, Ministerio de Bienes Nacionales y los
niveles comunal y regional.
9
Creacin de pensin bsica universal y de un pilar solidario que reemplaza el sistema de pensin asistencial.
10
Mayores recursos para colegios que atiendan a sectores vulnerables asociado a la mejora de los resultados
educativos.
9

Segn las autoridades gubernamentales, El nuevo ministerio busca asegurar la consistencia
de las prestaciones y beneficios sociales mediante coordinacin de la poltica social y la
recoleccin y consolidacin de informacin de programas y beneficiarios en estas materias
(Mideplan, 2011: 6).

Por otra parte, la Ley 20.530 crea un Comit Interministerial de Desarrollo Social que
reemplaza al dispuesto en la Ley 20.379 (el que no lleg a operar), absorbiendo sus funciones
en relacin a la creacin, supresin o modificacin de subsistemas del Sistema Intersectorial
de Proteccin Social
11
1. Revisin de la Ficha de Proteccin Social. Durante el 2010, se realiz un profundo
anlisis de la Ficha de Proteccin Social (FPS), con el objetivo de perfeccionar su capacidad
de caracterizar correctamente a las personas en situacin de pobreza
, y agregndole otra serie de funciones.

Queda as ahora consagrada legalmente una instancia de coordinacin intersectorial con
gravitantes responsabilidades especialmente en lo que concierne a la reformulacin o
finalizacin de los programa sociales. En trminos amplios se dispone que su funcin general
ser asesorar al Presidente de la Repblica en la determinacin de los lineamientos de la
poltica social del Gobierno. Adicionalmente, este Comit constituir una instancia de
coordinacin, orientacin, informacin y acuerdo para los ministerios y servicios que lo
integran (Art. 11, subrayado nuestro).

La fuerza asignada al Comit Interministerial queda manifestada cuando se dispone que slo
podrn asistir quienes estn ejerciendo el cargo de Ministro del respectivo Ministerio
(Art.11) y, adems, al determinarse que los acuerdos de este Comit sern vinculantes.

Cabe destacar finalmente que la ley que crea al Ministerio de Desarrollo Social asigna
tambin importantes funciones a las Secretaras Regionales Ministeriales de dicho
Ministerio. En efecto, en el Artculo 8se seala que velar[n] por la coordinacin de los
programas sociales que se desarrollen a nivel regional y servir[n] de organismo
coordinador de la ejecucin de las polticas y programas sociales relacionados con este
Ministerio a nivel regional y de evaluador de las iniciativas de inversin que soliciten
financiamiento del Estado, para determinar su rentabilidad social y que tengan aplicacin
regional. (Subrayado nuestro). Se dispone asimismo que les corresponde entre otras
cuestiones d) Colaborar con el Subsecretario de Servicios Sociales en la coordinacin
regional y, en caso de ser necesario, en la coordinacin local de los subsistemas que forman
parte del Sistema Intersectorial de Proteccin Social regulado en la ley N 20.379. e)
Promover el mejoramiento constante en la ejecucin de las polticas y programas sociales y
propender a un trabajo coordinado entre los servicios pblicos relacionados o dependientes
del Ministerio de Desarrollo Social a nivel regional.

Desde la perspectiva programtica, de acuerdo a fuentes oficiales, los cambios ms
significativos en este perodo fueron los siguientes:
12

11
No obstante, expresamente se seala que Cuando de conformidad a lo dispuesto en esta ley y en la ley N
20.379 le corresponda al Comit Interministerial de Desarrollo Social conocer de las materias a que dicho
cuerpo legal se refiere, las abordar prioritariamente y el secretario del Comit I nterministerial de Desarrollo
Social velar porque en tanto se traten las materias propias de esa ley el Comit se integre por los miembros
que establece el reglamento de la ley N 20.379 (Subrayado nuestro). Cabe reiterar que el referido Reglameno
no existe an por lo que los miembros del original Comit no fueron nunca definidos.
.
12
En Noviembre de 2010 el Comit de Expertos creado para revisar la Ficha de Proteccin Social (FPS),
entreg su informe en el cual se sealaban las principales falencias del instrumento y se recomendaba
10


2. Fortalecimiento del sistema de proteccin social. Lo anterior a travs de: a) perfeccionar
los modelos de gestin e intervencin de los programas que constituyen la puerta de entrada
de familias, personas, y grupos ms vulnerables, b) dotar de facultades a la Secretara
Ejecutiva de Proteccin Social para que pueda disear planes de carcter nacional que
aborden de manera integral a grupos vulnerables especficos de la poblacin, como es el caso
de las personas en situacin de calle y los Adultos Mayores (Mideplan, 2011: 6).

3. La creacin de un nuevo subsistema denominado Seguridades y Oportunidades y la
puesta en marcha de una nueva transferencia inserta en la llamada poltica de Ingreso tico
familiar
13
. El objetivo de esta poltica consiste en la entrega de una asignacin social a travs
de una prestacin monetaria directa de tipo no contributiva a quienes forman parte del sistema
Chile Solidario y que estn recibiendo el bono de proteccin o egreso y reciban apoyo
psicosocial; y tengan menos de 4.213 puntos en la nueva Ficha de Proteccin Social
14
1.3 Sobre las implicancias conceptuales del Sistema
. En
materia programtica, este subsistema considera la existencia de: a) un programa eje
destinado a todos los usuarios con el objetivo de efectuar un acompaamiento durante todo el
perodo de duracin del programa, b) un programa de acompaamiento psicosocial con la
finalidad de promover el desarrollo de las habilidades y capacidades necesarias que permitan
a los usuarios su desenvolvimiento autnomo y c) un programa de acompaamiento
sociolaboral con el objetivo de mejorar la capacidad de los usuarios para generar ingresos en
forma autnoma, el mejoramiento de sus condiciones de empleabilidad y participacin en el
mbito laboral (Congreso Nacional, 2012: 3-4).

El repaso histrico efectuado a la poltica social ha permitido mostrar una evolucin en las
bases que han facilitado, desde el punto de vista de la pudisemos llamar la doctrina, la
creacin de un Sistema de Proteccin Social con las caractersticas que conocemos hoy en
da.

Hemos visto que estos antecedentes se remontan especficamente al perodo gubernamental
de los presidentes Patricio Aylwin y Eduardo Frei Ruiz-Tagle, cuando los primeros
planteamientos sobre equidad y deuda social buscan una expresin de poltica pblica
que permitiese abordar, en el marco de un Estado an debilitado, los problemas de inclusin

principalmente mejorar el diseo y la forma de aplicacin, cambiar los mecanismos de comprobacin de datos y
crear un nuevo modelo de clculo que sea ms preciso en la estratificacin de las familias.
13
Ley 20.595 del 17 de mayo del 2012 que crea el ingreso tico familiar, que establece bonos y transferencias
condicionadas para las familias de pobreza extrema y crea subsidio al empleo de la mujer.
14
Durante la primera etapa (2012), se propone beneficiar a 139.000 familias (550.000 individuos, equivalentes
al 65% de las personas viviendo en situacin de indigencia). Se implementa a travs de una asignacin base
mensual y una asignacin adicional por cumplimiento de compromisos familiares entregada en funcin del
cumplimiento de ciertas condicionalidades. Esta asignacin adicional consiste en un pago efectuado una o dos
veces al ao, y sujeto al cumplimiento de compromisos en tres reas de la promocin social: asistencia a los
controles de nio sano, asistencia escolar e insercin laboral de la mujer. En el primer caso, la asignacin est
dirigida a familias con nios menores de 6 aos. La asignacin adicional por escolaridad se orienta a familias
con nios y jvenes de entre 6 y 18 aos, y es entregada en funcin de la comprobacin de su matrcula en un
establecimiento educacional y de que hayan cumplido con un 85% de asistencia mnima a clases.
Finalmente, en el caso de la condicionalidad de insercin laboral de la mujer, la asignacin se entrega una vez al
ao a las mujeres mayores de 18 aos, pertenecientes a las familias Chile Solidario, sin cotizaciones
previsionales durante los dos aos anteriores a la puesta en operacin del programa, y que registren, como
mnimo, tres cotizaciones continuas entre abril y octubre de 2011, con una renta inferior a CLP$387.000

11

social heredados de los aos de dictadura. As, lo que fueron en el gobierno de Aylwin
problemas de equidad, o sea de implementacin de mecanismos correctivos de poltica
social que obrasen como restauradores de un ideal de justicia, pasaron a ser en el gobierno de
Frei Ruiz Tagle desafos de disminucin de la pobreza, cuestin que implicaba acciones
concertadas y focalizadas por parte del Estado para disminuir el impacto de la exclusin en la
sociedad. En ambos casos se abandonaba la visin transitolgica confiada en que el puro
crecimiento econmico bastara para producir tanto integracin como inclusin social y se
iniciaba, de esta forma, una fase de bsqueda de metodologas que pudiesen garantizar una
poltica ms activa, mejor focalizada y, por ende, ms eficaz.

Por lo tanto, estos primeros acercamientos se constituyeron en el antecedente que aliment un
fuerte debate de fondo; a saber, acordar si la poltica social deba concentrarse en la
generacin de instrumentos de disminucin de la pobreza, o si sta deba ms bien consignar,
definir, garantizar y operacionalizar un conjunto de derechos planteados en un sentido ms
amplio que el sentido limitado de la pobreza medida slo cuantitativamente.

Fue en el perodo gubernamental del presidente Ricardo Lagos, y de manera ms ntida en el
gobierno de la presidenta Michelle Bachelet, que esta perspectiva de derechos cobra mayor
relevancia, ya que a partir de ella se estructura lo que gradualmente ir evolucionando desde
el Programa Puente, el Programa Chile Solidario, y el sistema Chile Crece Contigo a un
Sistema Intersectorial de Proteccin Social.

Evolucionar hacia una concepcin de derechos implicaba, por lo tanto, imaginar formas de
operacin muy ligadas a esfuerzos de intersectorialidad que rompiesen la operacin
fragmentada de los mecanismos puramente sectoriales de intervencin utilizados hasta el
momento. Podemos afirmar, por lo tanto, que la idea de intersectorialidad constituy una
respuesta lgica a una demanda de perspectiva de derecho que se instala como base
argumentativa del Sistema de Proteccin Social. Esto exige esfuerzos de coordinacin
distintos a los puramente sectoriales, puesto que los sectoriales estn pensados para abordar
problemas, brechas o barreras, y no necesariamente derechos.

Antes de pasar a examinar cmo ha sido abordada la intersectorialidad en el sistema de
proteccin social, nos detendremos a examinar qu se plantea respecto de la incorporacin de
la sociedad en el diseo y control de la poltica social.

2. La participacin y el control de la sociedad en el sistema de proteccin social

El debate de orden ms doctrinario tambin alcanz a los temas relativos al rol del individuo
beneficiario de las polticas sociales. En este marco, si bien la premisa de la
autorrealizacin ha sido una constante general, todo indica, sobre todo durante el gobierno
de centro derecha que oper entre el 1010 y el 2014, que ha tambin operado un trnsito
desde una idea fundacional de desarrollo local y participacin ciudadana (Mideplan, 2004)
como base del Sistema hacia una visin de clara auto activacin o de auto responsabilizacin
como la que se aprecia muy recientemente en el subsistema Seguridad y Oportunidades. De
esta forma adems se demuestra que las evoluciones no son necesariamente lineales en un
sentido o en otro.
Sin embargo, es probable que en los campos de la participacin ciudadana y el control social
no podamos hablar propiamente de una evolucin. De hecho, un estudio de Cunill (2009) que
compara diversos sistemas en Amrica Latina respecto de tales campos, muestra que el caso
de Chile Solidario, pudiera definirse como el ms extremo en cuanto al dficit de
12

participacin. Este programa no contempla de manera explcita entre sus objetivos el
fortalecimiento o la inclusin de alguna forma de participacin social. A lo ms, y si
efectivamente es pertinente aplicar el concepto, la participacin promovida apunta a un
acceso ms informado a las distintas prestaciones otorgadas por el Estado (Palma, 2005: 11
citado por Cunill, 2009).

En el mismo estudio se sostiene que otro dficit clave, es la ausencia de integralidad en lo que
hace a la conexin programas-servicios sociales: En efecto, hay fuertes evidencias de que las
familias tienen en general opiniones muy favorables respecto de su participacin en el
programa, excepto en la evaluacin que hacen de la atencin que los servicios pblicos les
han brindado. El problema pareciera estribar ac no slo en la insuficiencia de las reformas
acaecidas para garantizar el derecho a una educacin y a una salud de calidad a toda la
poblacin, sino en los propios dficit de mecanismos institucionales de contralora social
asociados directamente a los servicios pblicos de carcter social (ibdem).

3. El diseo de la intersectorialidad en el sistema de proteccin social
3.1 Sobre el tema de la autoridad social

A diferencia de los dficits anotados, opera en el caso chileno una evolucin importante de la
idea de autoridad social que conecta con la preocupacin de lograr abordajes ms integrales
de la pobreza y de la proteccin social.

Claramente el ex Ministerio de Planificacin y Cooperacin, como fue recibido a principios
de los aos noventa por los primeros gobiernos democrticos, se encontraba muy lejos de
poder sostener un funcionamiento tipo autoridad social, aspecto que por lo dems no era
planteado como objetivo en aquellos aos. Sin embargo, la corta experiencia del Comit
Interministerial Social (CIS) durante la administracin Frei Ruiz Tagle, puso en evidencia la
necesidad de orientar energas hacia la bsqueda de instancias de coordinacin capaces de
sostener esfuerzos ms globales de poltica pblica (en este caso, la implementacin de un
Plan Nacional de Superacin de la Pobreza); nuevamente, esfuerzos imposibles de sostener
slo bajo el expediente del trabajo tradicional de tipo sectorial de los Ministerios y Servicios
del Estado.

Desde aquel momento se empieza a instalar una forma de gestin de poltica pblica -
independiente de las evaluaciones sobre su efectividad - cuyo mecanismo base de operacin
es la concertacin de actores diversos que se renen para abordar - an a pesar de sus
asimetras institucionales - desafos de orden comn.

En este sentido, la promulgacin de la Ley 20.530 que crea, a partir de octubre del 2011, el
Ministerio de Desarrollo Social, concreta una evolucin que refuerza esta idea de una
autoridad social que debe velar por la coordinacin de las polticas sociales en todas etapas.
Se busca fortalecer, de esta forma, los atributos tanto del nuevo Ministerio como de las
instancias de coordinacin intersectorial - v.g, el Comit Interministerial de Desarrollo Social
quienes asumen la responsabilidad de observar y gerenciar ex ante, ex dure y ex post el
buen funcionamiento de las polticas sociales.

Por lo tanto, en principio, podemos afirmar que la intersectorialidad ha evolucionado hacia
una modalidad donde ella no es una prctica voluntarista o espontnea, sino claramente una
estrategia intencionada desde una autoridad que asume una responsabilidad de conduccin
poltica.
13


3.2 Sobre el modelo de intersectorialidad en el sistema de proteccin social

Es indudable que en el caso chileno el modelo de intersectorialidad se asienta en crear un
mecanismo obligatorio para el funcionamiento de dimensiones tan sensibles como lo son la
generacin de acuerdos, el monitoreo de dichos acuerdos, los mecanismos de transferencia de
recursos, los sistemas de registro, control y evaluacin, etc, todos ellos bajo la coordinacin
primero del Mideplan y luego del Ministerio de Desarrollo Social.

Ahora bien, la informacin oficial que hemos analizado nos lleva a pensar preliminarmente
que, en lo que concierne al Sistema Chile Crece Contigo (en adelante, ChCC), existiran en
realidad a nivel nacional tres modelos de intersectorialidad que segregan las prestaciones y
servicios en tres bloques: salud, educacin y resto (prestaciones diferenciadas) que solo
convergen a nivel local, en las denominadas Redes Comunales ChCC.

La intersectorialidad a nivel nacional pareciera remitir al proceso de transferencia de recursos
desde el Ministerio de Desarrollo Social, ex Mideplan, al ministerio respectivo, a travs de
Convenios y a la definicin de las grandes definiciones tcnicas por medio de alguna
instancia interministerial. En cambio, el manejo de los sistemas de informacin y de
monitoreo y evaluacin centralizados en el Ministerio de Desarrollo Social no devienen en un
uso compartido de la informacin y compiten con otros sistemas orginados en otros
ministerios. Cambia s el grado de certidumbre respecto de la obtencin de recursos, ya que
hay algunos programas que los tienen asegurados por ley.

Las Redes Comunales son consideradas como el mecanismo intersectorial por excelencia. En
lo que concierne a los componentes del ChCC, estn a cargo de las prestaciones
diferenciadas
15
En suma, los hallagos documentales parece sugerir que el modelo de intersectorialidad en el
sistema de proteccin social es de baja intensidad. Entrevistas en profundidad a personas con
conocimientos y participacin en alguno de sus componentes coinciden con esta idea y
aportan nuevas evidencias sobre la concepcin original de la intersectorialidad
y de las derivaciones. Estas ltimas, con base en un Sistema de Registro,
Derivacin y Monitoreo, el cual sin embargo aparece en la literatura ms como una intencin
que una realidad, que adems pareciera competir con muchos otros sistemas de informacin.
Por su parte, las prestaciones diferenciadas dependen de la presentacin de proyectosa
fondos concursables por parte de las municipalidades para obtener el financiamiento.
Adems, todos los convenios asociados a asociados a tales fondos son prorrogables en la
medida que los Programas a ejecutar cuenten con la disponibilidad presupuestaria segn la
Ley de Presupuesto del ao respectivo. Todo ello sugiere que el financiamiento de las redes (y
sus prestaciones) es altamente vulnerable y que est sometido a la competencia con otros
organismos pblicos y privados e incluso entre municipalidades.

16

15
Las prestaciones diferenciadas corresponden a Ludotecas, Salas de Estimulacin, etc que pueden ser
implementadas en los centros de salud o en las comunidades. Aparentemente el ncleo decisional al respecto es
la Red Comunal, aunque tales prestaciones pueden emanar tambin del propio sector salud.

16
Un anlisis al respecto y la metodologa adoptada ya fue publicada en Cunill, Fernndez y Theza (2013a).
.

3.3 Las percepciones de los entrevistados: nuevas variables sobre el diseo y la gestin
de la intersectorialidad

14

Las 18 entrevistas a participantes, expertos y participantes institucionales del nivel nacional,
en general, iluminan sobre nuevas dimensiones del problema.

a) Los modeladores del modelode la intersectorialidad: los alcances originales de la
poltica de proteccin social y la incidencia del momentun
De los relatos emerge que el alcance real de los objetivos de la poltica social es lo que, en
primera instancia, determina la intensidad de la accin intersectorial.

La diferencia fundamental estribara en si se persigue desarrollar una poltica integral o
asegurar que distintos tipos de prestaciones estn disponibles para un determinado pblico. La
mayora de las personas entrevistadas que participaron originalmente en el diseo del CHS y
del ChCC sugieren que el real objetivo de ambos fue el lograr la coordinacin en torno a las
prestaciones vinculadas a determinados pblicos. Otros entrevistados que tambin
intervinieron en el diseo (en este caso del ChCC, en una fase posterior, y desde el sector
salud) ratifican la idea de que en el inicio no se plante un esfuerzo intersectorial de largo
aliento. Predomina, por tanto, la visin de que la intencin original no fue desarrollar un
modelo integral de accin y que existira un problema de apropiacin de la finalidad del SIPS
en trminos de romper la desigualdad de origen y no solo de lograr el acceso puntual a
determinados servicios o beneficios.

Hay, por otra parte, un reconocimiento que en el diseo original tuvo especial significacin el
momentun: la concurrencia entre dos actores Direccin de Presupuestos y Mideplan-,
adems de las prioridades asignadas al CHS por el presidente Lagos y al ChCC por la
presidenta Bachelet.

Si bien, en opinin de algunos entrevistados, en el ChCC se toma la experiencia en gestin del
CHS, la mayora coincide que mientras en el CHS la bisagra entre el Estado y los
beneficiarios es una persona [el Apoyo Familiar] y por tanto los organismos no se constituyen
en red, en el caso del ChCC se quiso proponer un modelo distinto.

En este sentido, varios entrevistados sostienen que el ChCC es en s mismo un modelo de
gestin, una manera de hacer las cosas, que para responder a la pregunta cmo asegurar
que distintos tipos de prestaciones estn disponibles para un determinado pblico? se propuso
lo siguiente:
-Usar un programa que ya estaba en marcha en el Ministerio de Salud, pero proveyndolo de
objetivos basales y de recursos adicionales (a travs de Mideplan) tanto para reforzar sus
acciones como para crear acciones nuevas.
-Crear un nexo financiero entre Mideplan y los municipos para las acciones que implicaban
deteccin de vulnerabilidades y vigilar cmo se est dando el cuidado de la infancia en las
familias ms vulnerables.
- Hacerse cargo desde Mideplan de las brechas de la oferta programtica existente, colocando
presupuesto y apoyos metodolgicos a fin de buscando que hubiese disponibilidad de
servicios para el desarrollo infantil,
- Ejecutar a nivel local.

b) Dos claves del diseo: coordinar a travs de un presupuesto centralizado y separar diseo,
gestin y ejecucin
En correspondencia con esta concepcin, se releva que fue clave la separacin de las
funciones de diseo, gestin y ejecucin. En este sentido, una de las participantes tanto en la
15

gestacin del CHS como del ChCC sostiene que hay que diferenciar los momentos del
sistema. En el momento del diseo intervienen el Ministerio de Hacienda y Mideplan. Una
vez que ya se lanza el Chile Crece Contigo empieza la etapa en que hay que hacer modelos de
gestin y de ejecucin, y de bajarlos a las comunas. Ah se convoca al Ministerio de Salud
como uno de los principales sectores. El juicio central que expresa es que la intersectorialidad
en el sistema de proteccin social est acotada a la ejecucin y nunca pretendi incluir la toma
de decisiones y la formacin de la poltica.

El otro elemento resaltado casi unnimememte es la figura de un mismo presupuesto
manejado a travs de Mideplan como instrumento de coordinacin tanto en el ChCC como en
el CHS, a travs de la figura de los convenios de transferencia de recursos. Estos son
visualizarlos como la nica alternativa viable para darle cierto poder a Mideplan de exigir a
otros organismos no sometidos a su dependencia jerrquica a que hicieran su parte.
Respecto de la modalidad de fondos concursables, los entrevistados que se refieren a ellos en
general reconocen que fueron concebidos como una forma de disponer de recursos
adicionales para las municipalidades que contara con la anuencia de la Dipres y Contralora.

c) Lo local como centro de las esperanzas y debilidades del trabajo intersectorial
Los entrevistados reconocen que Chile Solidario cre un nuevo dispositivo local para la
gestin de la oferta pblica sobre las familias vulnerables (oficina Puente), que incorpor
nuevo personal y recursos. El modelo de gestin consideraba a los apoyos familiares
financiados por el Fosis como los gestores de la integralidad de la oferta pblica de apoyo a
las familias. El Chile Crece Contigo, en cambio, propuso un modelo de gestin basado en la
creacin de una red comunal de instituciones proveedoras de servicios, coordinadas por la
municipalidad. Respecto del primer modelo, el de CHS, un participante sugiere que este
difiere slo parcialmente del modelo de operacin de diversos programas centrales que
generan dispositivos locales gestionados por personal propio encargado de realizar las
intervenciones en los territorios, sin injerencia municipal en la definicin de la temporalidad,
localizacin o en la aplicacin de los programas. En suma, solo en el ChCC es que se podra
hablar propiamente de un esfuerzo de crear expresamente redes comunales.

Ahora bien, las apreciaciones sobre las redes comunales ChCC confirman los hallazgos de las
evaluaciones oficiales (vid. Alcal, 2009). En este sentido, se reconocen como lmites claves
las restricciones de recursos financieros y de recursos humanos a nivel comunal as como el
carcter vertical y centralizado de la gestin de la informacin. Este ltimo aspecto es
especialmente remarcado, considerando que la intersectorialidad se juega en buena parte en el
sistema de registro de los datos, el procesamiento de los mismos y en la gestin de las alertas
de vulnerabilidad que arrojan las plataformas informticas.

Respecto de los recursos financieros disponibles en las comunas aflora que el Fondo de
Fortalecimiento Municipal se ha ido incrementando y focalizando, a fin de mejorar las
condiciones de base de las instituciones locales ms precarias sin quitar el carcter
concursable de los recursos. Tambin aparece la idea de que los fondos concursables han
jugado un rol en la implementacin de nuevos modos de resolver problemas a nivel regional,
provincial y local. Sin embargo, del relato de entrevistados que participaron en los diseos
originales se desprende que hay conciencia de que los recursos financieros a nivel local
siguen siendo escasos y que fue una decisin poltica el optar por los fondos concursables con
las municipalidades ante la resistencia a proveerlos de recursos estables, supuestamente por
las restricciones presupuestarias del pas.

16

Por su parte, los recursos humanos son visualizados como un Taln de Aquiles del sistema.
A pesar de que el sistema de proteccin es ley, el recurso humano con que se ejecuta es
inestable lo que provoca desequilibrios en la gestin de las redes, frena las interacciones, las
confianzas, el conocimiento de los casos, la continuidad de las acciones y las proyecciones del
sistema.

Adems de todos esos lmites, en las entrevistas se plantean muchos otros factores que
inciden en un funcionamiento heterogneo de las redes como, por ejemplo, la institucin que
ejerce el liderazgo y la orientacin poltica de la autoridad municipal. Tambin se llama la
atencin acerca de la influencia que ejercen el tamao, la tradicin y las orgnicas de las que
se dotaron los municipios para asumir la proteccin social, desarrollar las redes y actuar
intersectorialmente. Para algunos de los expertos este tipo de problemtica se relaciona con
las dificultades que genera la alcaldizacin y la heterogeneidad de las municipalidades en
capacidades tcnicas, presupuestarias y en su eficacia. Las redes, en tanto pilar de la
intersectorialidad, terminan dependiendo para su funcionamiento de las visiones y de la
conviccin de funcionarios y autoridades cambiantes.

Reiteradamente se alude a que el perfil y el tiempo que dispone el coordinador de las redes
ChCC es un factor que interviene de manera clave en el funcionamiento de las mismas y en la
diversidad del desempeo de la intersectorialidad en el nivel local.

En un plano an ms general, tambin aparece problematizada la cuestin de la
implementacin del SIPS. En este sentido se remarca que el problema no es que no se sepa
qu hay que hacer sino que llegue a hacerse; o sea, el cmo. Ello se traduce en que en
muchas comunidades los nios no estn suficientemente protegidos y el programa no haya
avanzado pese a que en el papel pueda haber transferencia de recursos, en el papel pueda
haber jardines infantiles. En este marco, la implementacin de un sistema intersectorial de
proteccin no cuenta con indicadores apropiados, ni en todas las comunas hay alguien que
est mirando cuntos nios tiene, a cules les falta esto, etc.

En ese sentido, se seala que la colocacin de recursos y generacin de convenios se
transformaron en los indicadores de desempeo de la unidad de gestin territorial, pero eran
el instrumento para la conversacin con otros Si bien en la mayora de las comunas la red
bsica logr conformarse y lograr ciertos grados de funcionamiento, un factor crtico que se
seala es que en general sus planes de trabajo se confundieron con los proyectos enviados al
fondo de fortalecimiento municipal.

Por otra parte, la no integracin del sector educacin se ve hoy como una importante
restriccin, ratificando la idea de que no ha existido una visin de continuidad de la atencin a
la vulnerabilidad ni en el diseo ni en los gestores del subsistema.

De acuerdo a la propia percepcin de los entrevistados hay, de cualquier manera, un conjunto
de otros factores relevantes, tanto idiosincrticos como de carcter estructural que requieren
ser considerados.

d) El peso de las personas, de los contextos previos, y de las instituciones
Las personas, sus caractersticas y sus orientaciones, emergen como un importante factor
explicativo de la intensidad que adquiere el trabajo intersectorial. Tras este aserto subyace el
reconocimiento de que la voluntad de las personas puede jugar un rol clave, pero tambin
subyace la idea de que su peso excesivo puede estar dando cuenta de una ausencia de
17

institucionalizacin de las prcticas que los sistemas intentan asentar.

Un segundo factor alude a la importancia de la historia previa. En este sentido, se destaca la
incidencia de las redes prexistentes y los lazos de confianza en la eficacia de las redes creadas
por el SIPS y tambin aflora la importancia de los espacios de sentido que abri el SIPS para
profesionales de la salud pblica antes coartados por las prcticas hegemnicas.

Un tercer factor es el peso de la institucionalidad pblica chilena sobre la accin
intersectorial, especialmente la forma de organizacin y gestin del Estado chileno as como
las reglas de juego que se han instituido a travs de las recientes reformas del sector pblico.
Es en torno a este tipo de factores que se desenvuelve una parte significativa del discurso de
los entrevistados. As, por ejemplo, se sostiene que los resultados del trabajo de los equipos
locales han sido constreidos por los lmites que presenta un modelo de Estado excesivamente
centralizado.

Por otro lado, se sugiere que en el caso de CHS ha habido supuestos errneos relacionados
con una demanda insatisfecha de las familias pobres sobre la oferta pblica bsica del Estado:
en el contexto de Chile, la oferta bsica era suficiente lo cual situaba el rol de las redes
locales en la deteccin de las nuevas problemticas y la innovacin en las respuestas, lo que
no habra sido posible por la inflexibilidad y estandarizacin de los procesos que establecen
los protocolos y los convenios con las municipalidades y los servicios y la escasa
receptividad del centro para entender la dinmica especfica de la vulnerabilidad y la accin
local (PP5).

Surge expresamente adems en forma reiterada que la estructura de la ley de presupuesto y la
lgica de las evaluaciones plantean incentivos institucionales que atentan contra el trabajo
intersectorial:

En relacin al presupuesto, dos expresiones son reveladoras:
[..] La ley de presupuesto sigue hacindose por servicio, sigue hacindose sectorialmente y
no hay espacios de visin intersectorial, salvo las glosas donde de repente se hacen unos
guios a la intersectorialidad (PP3).
La lgica del financiamiento en trminos de prestaciones ms que de resultados con
respecto a ciertas acciones tambin pone en jaque de alguna forma cmo entender el
proceso. [] Por ejemplo, en el sector salud la lgica del Chile Crece Contigo estaba muy en
el sentido de entender que ellos tenan que asegurar uno de los componentes de este
programa que era el acceso al control sano de los nios, y al desarrollo psicomotor, y no
necesariamente se vea cmo el sector salud poda tener un rol de bisagra en el sistema
porque era la puerta de entrada del conjunto de la poblacin (EE3).

En relacin a las evaluaciones se dice: una de esas limitaciones a la intersectorialidad es
que las metas de gestin son institucionales [..]. Sabemos que nuestra ley de presupuesto,
nuestros programa de mejoramiento se afectan institucionalmente; finalmente yo termino con
mis propios procesos corriendo solo (PP3).

Es interesante, adems, apreciar que en la perspectiva de ex autoridades polticas de Mideplan
la magnitud de las transferencias a otros sectores no tienen el sufciente peso para contrarestar
sus poderes, aunque en este sentido,se reconocen diferencias entre el CHS y el ChCC:

[..] En el Chile Crece Contigo [..,] como no se trata de articular lo que hay sino de ser
18

innovador en lo que hay, la potencia de esos recursos presupuestarios es muy precaria [..] y
por lo tanto opera el entusiasmo del ministerio de salud porque es la puerta de ingreso. [..]
En Chile Crece Contigo se depende mucho ms de los presupuestos sectoriales que del
presupuesto que t articula como Chile Crece Contigo a diferencia del Chile Solidario, en
que el modelo de gestin presupuestario es indito, yo creo que es el gran xito (EE1).

Tambin es sugerente conseguir en el relato la opinin de que el tipo de financiamiento
centralizado en Mideplan, aunque en general ventajoso, habra operado a veces como un
inhibidor de la colocacin de recursos propios, que era la idea original en el ChCC. Respecto
del CHS se llama la atencin que las curvas de rendimiento (personas con cumplimiento de
las condiciones mnimas) fueron bajando en la medidad que se inyectaban ms recursos a las
familias, inhibindo en este caso el esfuerzo propio.

4. Conclusiones
Ms intersectorialidad y ms importancia de los espacios locales para abordajes ms
integrales de la proteccin social

Es interesante constatar que en el discurso de los propios actores entrevistados destaca una
preocupacin por un abordaje ms integral del desarrollo infantil.

Respecto de las restricciones que imponen las lgicas del presupuesto y de las evaluaciones se
vislumbran salidas, aunque se reconoce que ellas son dependientes de decisiones del
Ministerio de Hacienda. Entre ellas aparece generar algn espacio dentro de los tems
propiamente presupuestarios que se refiera a las intersectorialidades y que oblige a todos a
estar trabajando en conjunto. Otra es que pudiesen existir partidas especficas, no con tems
especficos, sino que con partidas especiales para la intersectorialidad. Un cambio principal,
dice otro entrevistado sera un presupuesto global donde se defina las materias a cargo de
cada de cada institucin. Por otra parte, tambin surge la idea de ciertos recursos amarrados a
logros de prestaciones o cumplimiento de metas, y un margen que permitiera a nivel local
cierto margen de movilidad.

En relacin a la evaluacin se insina la posibilidad de que la evaluacin de los resultados
tuviera que ver con el grado de integracin de los programas, y fuesen ms cualitativas.
Tambin la necesidad de indicadores que muestren los resultados en trminos de cambios en
los nios y sus familias.

Un entrevistado, advirtiendo tambin que es un cambio que depende del Ministerio de
Hacienda, menciona la idea de un PMG intersectorial.

Se vislumbran, por otro lado, dos tipos de nfasis que apuntan al mismo objetivo de una
mayor integralidad. Uno, que plantea la necesidad de planificaciones conjuntas y, en general,
de ms conversaciones en la fase de implementacin de manera que salud y educacin
efectivamente trabajen en conjunto. Otro, que confa en la capacidad de los instrumentos
actuales para lograr abordajes ms multidimensionales que involucren la educacin.

El primer nfasis gira en torno a la importancia que para la accin intersectorial tienen la
identidad comn, el discurso comn, el lenguaje comn; por tanto, la inversin que se haga en
generar espacios de encuentro, comunidades de aprendizaje, especialmente en las redes
locales. Si uno no hace esfuerzos sobre el fortalecimiento institucional de estas relaciones
probablemente sigamos trabajando con prestaciones o programas aislados que estn puestos
19

en un papel de forma comn, pero que tienen muy poca relacinen su prctica, hbitos,
discursos, lenguajes, mandatos, intervenciones (PP3). Aflora as adems la necesidad de
desarrollar herramientas blandas que atiendan a los procesos de trabajo en equipo, el
liderazgo, las habilidades de comunicacin, la horizontalidad, a fin de contribuir al trabajo
intersectorial.

El otro nfasis se centra en el uso de los convenios de transferencias y de los protocolos para
forzar un mayor involucramiento del sector educacin en el ChCC. Al principio, cuando
estbamos atendiendo a la gestante y a los nios hasta el ao como que el sector de
educacin no se vea tan claramente, pero ya con ms de tres o cuatro aos de instalacin del
sistema el sector educacin a veces se nos queda un poco atrs en trminos de la
coordinacin y de los protocolos, no tenemos como el protocolo del programa de apoyo [el
PADB], no tenemos algo parecido o similar en el sector educacin (PP1).

Adems de lo sealado, los entrevistados resaltan varios cambios adicionales, unos que
aluden a los niveles subnacionales y otros al nivel nacional. Como ya fuera advertido, ellos
son bsicamente los siguientes:
a) Informacin compartida (interoperabilidad / adopcin del sistema de monitoreo y
segumiento de Mideplan)
b) Refuezo de la coordinacin a nivel regional
c) Comits interministeriales ojal vinculantes en materia de planificacin y de
presupuesto
d) Personas dentro de cada sector con un rol expreso de coordinacin con los dems
sectores o un tercer sector
e) Empoderamiento de las mesas de trabajo intersectoriales
f) Una autoridad social legitimada
g) Una pica.

Ms all de todas las reflexiones y percepciones anotadas hay un juicio comn: la necesidad
de fortalecer el trabajo a nivel comunal, de modo tal de propender a acciones intersectoriales
que efectivamente consideren la multidimensionalidad de los procesos involucrados en la
proteccin social.

Surge, en tal sentido, un tema ms profundo que en palabras de uno de los participantes alude
a cul es el modelo orgnico ms pertinente al interior del municipio para promover las
redes y la intersectorialidad. Esta discucin an no estara zanjada. En algn momento, segn
se afirma, desde el nivel central se plante la idea de crear unidades de proteccin social en
las municipalidades. Ellas se crearon en algunas pero al margen de las estructuras de las
Didecos y sin una relacin clara, lo cual habra generado severos conflictos de poder. En este
tipo de situaciones, las redes y procesos intersectoriales actuaron con independencia del
municipio y, a veces, a costa del municipio.

En cualquier caso, se remarca, que la institucionalidad no logra dar con una figura a cargo de
la proteccin social a nivel del municipio. El problema se ha resuelto de facto, mediante la
demanda a los alcaldes de que nombren una persona que permita comenzar la implementacin
de los programas y coordinarse con las otras instituciones. As, la proteccin social queda, en
definitiva, en manos de una persona de confianza de cada alcalda, dependiente de sus
designios, y habitualmente con mltiples y diferentes tareas.

20

Aflora, al respecto, que tal vez hubiese necesario que los convenios con las municipalidades
forzaran un poco ms las definiciones y perfiles de los recursos humanos a cargo de la
coordinacin de las redes comunales de Chile Crece Contigo. Tambin se llama la atencin de
medidas recientes, va fondos cocursables, para fortalecer este rol.

Pero, otro discurso apunta a que el fortalecimiento de la intersectorialidad para la proteccin
social, no pasa por los coordinadores locales. Sera necesario, de acuerdo a esta otra
perspectiva, una apuesta mayor: la creacin de una nueva institucionalidad localizada en los
niveles subnacionales a cargo de la proteccin social, que sea lo suficientemente poderosa
como para garantizar su desarrollo y generar los mecanismos para producir la accin
concertada entre los actores locales. Habla aqu de un tercer sector no referido a ONGs-
que pueda conectar la oferta, ser responsable de los resultados, y que disponga de
infraestructura propia y de una estructura de gestin (PP8).

Un tercer tipo de discurso asienta en la descentralizacin las posibilidades de una rganica
ms acorde al trabajo intersectorial. La apuesta sera pues, profundizar la descentralizacin.
En este marco, se seala que Chile Crece Contigo fue un dispositivo de poltica pblica
completamente nuevo, que adems situ la perspectiva intersectorial y multidimensional de
las problemticas en las redes locales, lo cual requera una gran capacidad local para articular
las respuestas. La misin de la proteccin a la infancia supone redes locales capaces de
identificar y atender a estas situaciones. Realizar esta labor supone trabajar en redes
ampliadas con los padres, con las madres, con el entorno, con la comunidad, con la
estructura local, y por eso el peso de lo local ac es fundamental. Pero si no existe
autonoma, si no estn los recursos suficientes, si no estn las capacidades en las redes, si no
existen vnculos activos con la comunidad, entonces las respuestas seguirn siendo la suma de
acciones sectoriales que contribuyen parcialmente a la intersectorialidad, pero no apuntarn a
la construccin de un modelo integral de accin.

Una cuarta posibilidad, asociada con la anterior pero con una mirada diferente, se habra
manejado en el Consejo Asesor pero finalmente abandonado (por razones presupuestarias),
imposibilitando a juicio de uno de los expertos que en el nivel local pueda funcionar una
verdadera intersectorialidad y que el ChCC fuese un real sistema intersectorial. En este
sentido afirma que la intersectorialidad operativa sobre todo se arma en el territorio y el
municipio podra ser un tremendo articulador, pero si no tiene capacidad de compra, es pura
buena intencin (EE4).

La solucin en este caso pasara por un financiamiento entregado a los municipios de acuerdo
a la cantidad de nios atendidos en cada comuna por el ChCC (un per cpita), de manera tal
de que tuviesen un fondo para comprar las prestaciones requeridas por los nios y nias con
especiales vulnerabilidades. Esto permitira su atencin integral y a la vez disminuira los
costos de transaccin de las mediaciones que tienen que hacer los municipios para atenderlos.

Necesidad de un acuerdo acerca del propsito de integralidad de la poltica social con
participacin social

Ahora bien, del anlisis cualitativo de tipo descriptivo basado en las fuentes secundarias y
primarias, lo que tambin hemos aprendido sobre los diseos de la accin intersectorial en el
Sistema Intersectorial de Proteccin Social y sus dos subsistemas, Chile Crece Contigo y
Chile Solidario es que puede ocurrir que el objetivo de la poltica social, aun teniendo
presente abordar las distintas causas de un fenmeno (la extrema pobreza o el desarrollo
21

infantil, en nuestro estudio), se traduzca en lograr que todos los que tienen algo que ver con
el fenmeno convergan de manera expresa sobre un mismo pblico. Esto no es lo mismo que
proponerse un abordaje integrado para arribar a soluciones integrales que redunden en
efectivos cambios en los sujetos implicados.

El primer objetivo es el que parece predominar en la concepcin del Chile Solidario (ChS) y
del ChCC. Sin embargo, hay importantes diferencias entre ambos. El ChS se propone articular
la oferta existente, mientras que el ChCC tambin busca trabajar sobre las brechas de la
oferta. El ChS, en este sentido es ms bien un sistema de implementacin desconcentrada en
el que, como lo han advertido diversos especialistas (vid. Raczynski, 2008:21), la
colaboracin intersectorial en el plano local y la colaboracin entre el nivel nacional y las
administraciones locales si bien son declaradas como un supuesto de la intervencin, no
siempre logran concretarse. En cambio, el ChCC deba ser capaz de desarrollar intervenciones
programticas complementarias para lo cual la intersectorialidad y, en general, el trabajo en
redes sobre todo a nivel comunal eran de significativa importancia.

Sin embargo, el hecho de que el objetivo de la integralidad no estuviese asimilado totalmente
en el diseo del ChCC (o que adquiriese distintos significados) habra devenido en que, por su
parte, el objetivo en trminos de organizacin y gestin del trabajo intersectorial fuese lograr
la coordinacin entre sectores gubernamentales. Se puede inferir, por tanto, que la integracin
intersectorial no constituy un asunto relevante. O sea, que no estuvo planteada entre quienes
participaron influyentemente sobre el diseo del ChCC el lograr una intersectorialidad de
alta intensidad

Bajo esta lectura, que est apoyada en el relato de los entrevistados/as, resulta comprensible
que la argamasa de la accin intersectorial bsicamente se buscase, por una parte, a travs de
la figura de un presupuesto comn, manejado por una sola autoridad, y administrado a
travs de convenios, y, por otra parte, a travs de un sistema de informacin comn.

Consecuentemente, tambin es comprensible que la planificacin de las acciones, las
asignaciones presupuestarias e incluso, las evaluaciones recayese en una sola autoridad en vez
de plantearse como trabajos conjuntos de los sectores implicados.

La apuesta aparentemente era generar un trabajo intersectorial a travs del nivel local, pero
asignndole solo el rol de ejecutor. Este hecho, unido a que se hubiese descartado (en tanto
fue manejado expresamente) el proveer a los municipios de recursos estables para manejar el
sistema de proteccin social, explicara en buena medida las debilidades de origen que
tuvieron las redes comunales del ChCC, solo superadas. eventualmente, por factores
idiosincrticos (comunas con altos recurso, alcaldes comprometidos, capital social previo,
etc). Tambin ayudara a explicar por qu, a pesar de que los fondos y los convenios habran
tenido la intencin de ayudar a propiciar el trabajo intersectorial, en muchas oportunidades se
han convertirdo en fines en s mismos.

Constituye, pues, un asunto pendiente el replanteo del enfoque de integralidad de la poltica
de proteccin social y, con ello, el del propio modelo de la intersectorialidad.

Asimismo, en el caso chileno, es an una asignatura pendiente la asuncin de la participacin
y del control social como un derecho ciudadano integrado en la integralidad de lo social,
que facilite la ampliacin y el fortalecimiento de los derechos sociales. En otro trabajo
manejamos dos supuestos al respecto. Uno es que la propia efectividad de los programas
22

sociales no slo depende de que ellos sean diseados bajo un enfoque de derechos,
considerando, a la vez, la integralidad de la pobreza y de la exclusin social, sino que depende
bsicamente de la propia calidad y equidad de los servicios sociales dado que stos
constituyen los espacios donde se zanja en definitiva la proteccin de los derechos
econmicos, sociales y culturales. En atencin a ello, sostendremos que la contralora social
debe cubrir los programas sociales y extenderse hacia los servicios sociales, de modo tal de
asegurar la exigibilidad de los derechos donde son efectivamente dirimidos. El otro supuesto,
es una ampliacin del anterior. La vigilancia ciudadana constreida slo al seguimiento de las
acciones pblicas (programas y servicios) no asegura por s sola la realizacin de los derechos
que configuran la ciudadana social. Los procesos de formacin de la poltica social definen el
alcance (entre otros, por va del financiamiento) de los derechos; por tanto, la contralora
social requiere insertarse en tales procesos, as como en su evaluacin (Cunill, 2009).

Para que esto sea posible es necesario que la poltica social reconozca a la sociedad como una
esfera de accin autnoma y con rol pblico (Delamaza, 2005: 19, citado por Cunill, 2009).


BIBLIOGRAFIA

Alcal Consultores Asociados Limitada (2009), Implementacin y funcionamiento de las
Redes Comunales Chile Crece Contigo

Arenas, Alberto y Benavides, Paula (2003), Proteccin Social en Chile: Financiamiento,
Cobertura y Desempeo 1990 2000, Documentos OIT, Santiago

Barrientos, Armando (2010), Protecting Capability, Eradicating Extreme Poverty: Chile
Solidario and the Future of Social Protection, Journal of Human Development and
Capabilities: A Multi-Disciplinary Journal for People-Centered Development, 11:4, 579-597

Congreso Nacional (Biblioteca) (2012), Historia de la Ley N 20.595 que crea el ingreso tico
familiar

--------------------------------------- (2011), Historia de la Ley N 20.530 que Crea el Ministerio
de Desarrollo Social y modifica cuerpos legales que indica.

Cunill- Grau, N. (2009), Contralora social y derechos sociales: el desafo de la integralidad.
En: Gestin y Poltica Pblica, Mxico DF, Vol. XVIII, N 1, primer semestre de 2009, pp 3-
38.

Cunill-Grau, N; Fernndez, M; y Thez, M (2013), El diseo del modelo de la accin
intersectorial en el Sistema Intersectorial de Proteccin Social. Alcances y lmites. Primer
informe tcnico Proyecto FONDECYT N 1120893 La intersectorialidad y sus modelos en
las polticas sociales. El caso del Sistema Intersectorial de Proteccin Social en Chile, Ao 1:
marzo 2012-marzo 2013, febrero 2013.

-------------------------------------------------------(2013a), La colaboracin intersectorial en la
encrucijada: el caso de la poltica de proteccin integral a la infancia en Chile. En: Revista
POLIS, Vol 12, N 36, pp 289-314.


23

Holzmann, R. and Jorgensen, S. (1999), Social Protection as Social Risk Management:
Conceptual Underpinnings for the Social Protection Strategy Paper, Journal of International
Development, 11, pp. 10051027

Hardy, Clarisa (1997), La reforma social pendiente. Las Ediciones de Chile 21

International Labour Office (2001), Social Security. A New Consensus, International Labour
Office, Geneva.

Martn, Mara Pa. (2012), El cambio en el Sistema de Proteccin Social en Chile: un anlisis
de policy frames. Investigacin presentada en el 3 Encuentro de Polticas Pblicas. Santiago
de Chile.

MIDEPLAN (2011), Evaluacin y Monitoreo Sistema Integral de Proteccin a la Infancia
Chile Crece Contigo. Mideplan, mayo 2011. (Resmenes).

-----------------(2009), Encuentro Nacional del Sistema Intersectorial de Proteccin Social. 25
de marzo de 2009. Santiago

------------------(2004), Conceptos fundamentales sistema de proteccin social Chile Solidario,
documentos MIDEPLAN

Molina, Sergio (2003), Autoridad social en Chile. Un aporte al debate. Serie Polticas sociales
N71. Divisin de Desarrollo Social. Cepal. Septiembre, Santiago, Chile

NACIONES UNIDAS (2010), El mejoramiento de la proteccin social y la reduccin de la
vulnerabilidad en el actual proceso de mundializacin. Informe del Secretario General,
Comisin de Desarrollo Social, 39 perodo de sesiones, E/CN.5/2001/2, Naciones Unidas.

Raczynski, Dagmar (2008), Sistema Chile Solidario y la Politica de Proteccin Social de
Chile: lecciones del pasado y agenda para el futuro, Documentos CIEPLAN

Riveros, Carolina (2012), Las redes de intervencin local en la implementacin del sistema
intersectorial de proteccin social. Tesis para optar al grado de Magister en Gestin y
Politicas Pblicas. Universidad de Chile. Facultad de Ciencias Fsicas y Matemticas.
Departamento de Ingeniera Industrial. Santiago, Chile, Enero,

Robles, Claudia (2011), El sistema de proteccin social de Chile: Una mirada desde la
igualdad, documentos CEPAL
PRONERA: UM PROJETO DE DEMOCRATIZAO DA EDUCAO
PBLICA NO ESTADO DE MATO GROSSO

Fabio Silva de Oliveira
1
Richard Rodrigues da Silva

2
Vvea Fernanda Melo da Silva

3








REA TEMTICA: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.

RESUMO.Democratizar o ensino no Brasil uma tarefa rdua e complexa,
principalmente no que tange os povos do campo. Nesse sentido, o objetivo deste artigo
analisar as o desenvolvimento do Programa Nacional de Educao na Reforma
Agrria no Estado de Mato Grosso, refletindo sobre a importncia do programa como
poltica pblica para democratizao do acesso ao ensino superior no Brasil.



Trabajo preparado para supresentacinenel XI Congreso Nacional y IV
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por laFacultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de laUniversidad Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014



1
Acadmico do Curso de Bacharelado em Direito da Universidade do Estado de Mato Grosso do campus
de Cceres. E-mail: fabiooliveira.pmi@gmail.com
2
Acadmico do Curso de Bacharelado em Direito da Universidade do Estado de Mato Grosso do campus
de Cceres. E-mail: richardsilva1995@hotmail.com
3
Acadmica do Curso de Bacharelado em Direito da Universidade do Estado de Mato Grosso do campus
de Cceres. E-mail: fernandavivea@gmail.com
INTRODUO

O presente trabalho fruto de estudos e experincias durante o perodo que
estive ligado II Pesquisa Nacional de Educao na Reforma Agrria II PNERA,
alm da vivncia como bolsista nos projetos de Educao do Campo e Economia
Solidria da Universidade do Estado de Mato Grosso UNEMAT.

Este texto tem como objetivo principal analisar a constituio de polticas
pblicas para a Educao do Campo, em especial o caso do Programa Nacional de
Educao na Reforma Agrria - PRONERA, ao fazer uma reflexo sobre as razes para
surgimento do programa, o seu processo de criao e aperfeioamento ao longo dos
anos; anlise do uso da Pedagogia da Alternncia como metodologia de ensino para a
Educao do Campo destacando seus diferenciais em relao educao regular.
Tambm trazemos um breve relatodas experincias do programa no estado de Mato
Grosso.

Com base na metodologia de estudo de caso, buscamos descrever e interpretar os
resultados das aes deste programa. Para alcanar tal objetivo, inicialmente fez-se uma
anlise documental dos processos de organizao e criao do PRONERA, leitura do
Manual de Operaes do PRONERA, alm de estudos bibliogrficos sobre Educao do
Campo e Polticas Publica buscando entender as razes para o surgimento do programa,
os princpios norteadores da Educao do Campo e a importncia da criao de polticas
pblicas para a Educao do Campo.
O NASCIMENTO DO PROGRAMA NACIONAL DE EDUCAO NA
REFORMA AGRRIA - PRONERA

A partir dos dilogos realizados durante o I Encontro Nacional das Educadoras e
Educadores da Reforma Agrria ENERA, em Julho de 1997, reunindo organizaes
internacionais como o Fundo das Naes Unidas para a Infncia UNICEF, Fundo das
Naes Unidas para a Cincia e Cultura UNESCO e nacionais como o Movimento
dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra, Grupo de Trabalho de Apoio Reforma Agrria
da Universidade de Braslia GTRA/UnB e Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
CNBB foi constatada a necessidade da criao de uma ferramenta para atender a
demanda dos movimentos sociais em relao elaborao de polticas pblicas para a
educao do campo. Como afirmam em seu manifesto
4
O Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria criou atravs da Portaria N.
10/98, de 16 de abril de 1998
:

Lutamos por escolas pblicas em todos os Acampamentos e Assentamentos de
Reforma Agrria do pas e defendemos que a gesto pedaggica destas escolas
tenha a participao da comunidade sem-terra e de sua organizao.
Defendemos uma pedagogia que se preocupe com todas as dimenses da
pessoa humana e que crie um ambiente educativo baseado na ao e na
participao democrtica, na dimenso educativa do trabalho, da cultura e da
histria do nosso provo.

Aps uma reunio entre representantes de universidades pblicas como a
Universidade de Braslia UnB, Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS,
Universidade Estadual Jlio de Mesquita Filho UNESP, entre outras, que procurou
debater a participao das universidades pblicas na oferta de cursos superiores para os
homens e mulheres do campo, foi elaborado um documento e apresentado no III Frum
do Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras. Reforados pela fora poltica
adquirida pelos representantes do ENERA, o apoio da sociedade reforma agrria e a
formulao de parcerias entre movimentos sociais, sociedade civil e governo, foi
possvel iniciar a criao do PRONERA.

5
Ainda em 2004, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira - IPEA, em parceria com o Programa Nacional da Educao na
Reforma Agrria PRONERA realizaram a primeira Pesquisa Nacional da Educao na
, o Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria
PRONERA, vinculado ao gabinete do Ministro. Em 2001, o Programa foi incorporado
ao INCRA e em 2004, frente necessidade de adequar o PRONERA s diretrizes
polticas do atual Governo, que prioriza a educao em todos os nveis como um direito
social foi elaborado o Manual de Operaes, aprovado pela Portaria/Incra/N 282 de
16/4/2004.


4
Encontro Nacional de Educadores e Educadoras da Reforma Agrria ENERA. Homenagem
aos educadores Paulo Freire e Che Guevara. Braslia, 28 a 31 de julho de 1997.
5
PORTARIA N 10 DE 16 DE ABRIL 1998. Publicada no D.O.U. n 77, de 24 de abril de 1998.
Reforma Agrria PNERA
6
At 2010, foram beneficiados cerca de 450 mil jovens e adultos camponeses
,que possibilitou a criao de um banco de informaes para
mapear e identificar a demanda educacional em 5.595 assentamentos localizados em
1.651 municpios. Atravs destes dados foi possvel catalogar 8.679 escolas em
assentamentos ou ao redor de assentamentos que ainda no constavam no Censo
Escolar, sendo, at o momento, desconhecidas pelo Governo Federal. A partir da, foi
possvel incluir essas escolas no Censo Escolar anual, garantindo assim um grande
banco de informaes sobre a Educao no Campo.

7
Como resultado da importncia desta pesquisa para a Educao do Campo e os
movimentos sociais, em 05 de novembro de 2010, o presidente Luiz Incio Lula da
Silva assinou o Decreto que institucionalizou o PRONERA
,
sendo 346.629 no perodo de 2003 a 2010, quando foram investidos cerca de 201,7
milhes de reais. A maior parte dos projetos de alfabetizao, com um total de
398.808 alunos, em segundo lugar est o Ensino Superior, que at 2010 formou cerca de
48.765 homens e mulheres do campo.

8
A abrangncia do PRONERA, aps sua institucionalizao tambm aumentou,
antes era composto apenas por assentados da reforma agrria, agora, o programa
abrange toda a populao do campo, ou seja, agricultores familiares, extrativistas,
pescadores artesanais, ribeirinhos, acampados, trabalhadores rurais assalariados,
quilombolas, caiaras, povos da floresta e caboclos.
, que a partir de ento deixa
de ser um programa de governo e passa a ser poltica pblica permanente de Estado, o
queassegura aos homens e mulheres do campo a posse de um instrumento da
administrao pblica para atendimento da demanda de ensino das regies da reforma
agrria, e garante assim o acesso educao, desde a alfabetizao como tambm ao
ensino superior e especializaes, com formao de educadores para atuarem nas
escolas do campo e formao de tcnicos para atuarem nos projetos de desenvolvimento
dos assentamentos por meio do PRONERA.


6
Dados disponveis em: <ftp://ftp.inep.gov.br/microdados/microdados_pnera_2004.zip>. Acesso
em 06 de ago. 2013.
7
Disponvel em: <http://portal.mda.gov.br/portal/noticias/item?item_id=6852707>. Acesso em 06
de ago. 2013.
8
DECRETO N 7.352, DE 04 DE NOVEMBRO DE 2010. Dispe sobre a poltica de educao
do campo e o Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria - PRONERA.

O PRONERA NO ESTADO DE MATO GROSSO

No Estado de Mato Grosso as aes do PRONERA foram executadas pela
Universidade do Estado de Mato Grosso Unemat, ofertando cursos de Alfabetizao
de Jovens e Adultos, Educao de Jovens e Adultos (Ensino Mdio), cursos de
Graduao em Pedagogia da Terra e Agronomia, alm da especializao em Residncia
Agrria. Os cursos foram oferecidos nos municpios de Cceres (Pedagogia da Terra,
Agronomia e Residncia Agrria), Barra do Bugres (Alfabetizao), Pontes e Lacerda
(Educao de Jovens e Adultos), Nova Xavantina, Tangar da Serra.

A Unemat foi a primeira instituio pblica de ensino em todo o Brasil a
oferecer cursos ligados ao PRONERA. A instituio, inclusive, foi a primeira a
manifestar interesse na adeso ao programa ainda em 1998, porm, entraves
burocrticos atrasaram a aprovao do processo que s foi se materializar no ano
seguinte.

Estiveram envolvidos na realizao dos cursos, a Universidade Federal de Gois
UFG, Universidade Federal de Mato Grosso UFMT, alm da Secretaria de Estado
de Educao de Mato Grosso - SEDUC, Empresa Matogrossense de Pesquisa e
Assistncia e Extenso Rural S/A (EMPAER), Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria INCRA. Os movimentos sociais do campo envolvidos no projeto
foram: Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra, Comisso Pastoral da Terra
CPT, Movimento dos Pequenos Agricultores MPA, Pastoral da Juventude Rural
PJR.
Das experincias da Unemat, a que mais se destaca a do curso de Pedagogia da
Terra, criado em 1999, apenas um ano depois da criao do PRONERA. Coordenado
pela Prof. Me. Eliana Ribeiro de Moura e Prof. Dr. Vani Maria Melo Costa, o curso
representou a segunda experincia formativa de ensino superior do Brasil de uma
universidade pblica com movimentos sociais do campo. O processo de constituio do
curso foi complexo, pois como se tratava de uma experincia nova com a Educao do
Campo, no se sabia ao certo como organizar um curso que atendesse de forma
significativa os interesses dos movimentos sociais do campo.

O Curso de Agronomia dos Movimentos Sociais do Campo - CAMOSC, foi
executado na Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT), no campus de
Cceres. Teve durao de cinco anos, realizado entre os anos de 2005 a 2010,
coordenado pelos professores Me. AbdalaUntar e Me. Lorige Pessoa Bitencourt.

Expomos a importncia da parceria entre a Universidade do Estado de Mato
Grosso (UNEMAT), o Ministrio de Desenvolvimento Agrrio (MDA), o Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) e dos movimentos sociais:
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), Movimento dos Atingidos por
Barragens (MAB), o Movimento de Pequenos Agricultores (MPA) e a Comisso
Pastoral da Terra (CPT).

A metodologia do curso, como de praxe nos cursos do PRONERA foi a
Pedagogia da Alternncia que de acordo com QUEIROZ (2004), na perspectiva da
alternncia associativa, ocorre uma integrao entre a formao geral e a formao
profissional, acorrendo a relao entre a atividade escolar e a atividade profissional.
Com maior profundidade, na alternncia integrativa real ou copulativa, ocorre a
interao efetiva entre os meios de vida scio-profissional e escolar em unidades de
tempos formativos.

O curso foi oferecido na forma de mdulos (10 mdulos), com calendrio
acadmico especfico e regime de ensino, seguindo o regime de alternncia com etapas
de Tempo Escola (TE) de 60 a 80 dias e o Tempo Comunidade (TC) de 10 a 30 dias. Os
educandos tinham como origem os Estados de Rondnia, Gois, Distrito Federal, Mato
Grosso, Mato Grosso do Sul, Paran e Minas Gerais.

Os agrnomos foram formados com o objetivo de trabalhar com o
desenvolvimento socioeconmico solidrio e sustentvel dos projetos de reforma
agrria e em conformidade com as prticas e os princpios da educao do campo. A
profissionalizao adequada s especificidades da economia camponesa e, enquanto
agricultores familiares, inseridos no processo de produo e reproduo no contexto da
reforma agrria, fundamentados na economia solidria e na agroecologia.

A turma denominada Herdeiros da Cultura Camponesa composta por
representantes de 4 movimentos sociais do campo: Movimentos dos Sem Terra (MST),
Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA), Pastoral da Juventude Rural (PJR),
Comisso Pastoral da Terra (CPT), de origem de 7 Estados brasileiros.

O curso que teve incio em agosto de 2005 foi oportunizado por meio do
convnio entre a universidade, Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra), por meio do Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria (Pronera) e
movimentos sociais que lutam pela reforma agrria. Ao final do curso, formaram-se 48
graduandos do curso de Agronomia dos Movimentos Sociais do Campo.

Com enfoque na agricultura familiar e na agroecologia, o curso contou com a
participao de alunos de oito estados brasileiros. A diversidade cultural foi uma das
caractersticas da graduao pautada na formao de profissionais militantes na luta
pelos direitos a terra e saberes.

A segunda instituio a oferecer cursos em parceria com o PRONERA no estado
de Mato Grosso foi o Centro Federal de Educao Tecnolgica (CEFET/MT)
atualmente conhecido como Instituto Federal de Mato Grosso (IFMT) no ano de 2002.
O curso foi desenvolvido pelo CEFET Cuiab em parceria com o INCRA e com a
FAED.

Foi oferecido o curso de Tcnico em Agropecuria e Agricultura Familiar, na
modalidade de Ensino Mdio Tcnico, para 62 assentados da regio de So Vicente.
Com a durao de dois anos, o curso foi encerrado em 2004, onde formaram-se 58
alunos.

J como Instituto Federal (IFMT), em 2008 foi realizado mais um curso de
Tcnico em Agropecuria, dessa vez na cidade de Confresa, foram contemplados
sessenta estudantes oriundos de cidades do baixo Araguaia.

Inicialmente a proposta era de ratear as despesas entre o INCRA, as prefeituras
municipais das cidades que tinham alunos inscritos e o Instituto Federal de Mato
Grosso. O projeto foi elaborado para ser executado em duas cidades: Confresa e
Colder, entretanto, devido a problemas oramentrios, O MDA no disps de recursos
oramentrios para arcar com sua parcela das despesas, ficando a responsabilidade para
algumas prefeituras que possuam alunos inscritos.

Em virtude da escassez de recursos, o IFMT foi obrigado a escolher apenas uma
cidade para desenvolver o curso, sendo assim foi escolhida a cidade de Confresa. O
instituto se responsabilizou pelos custos dos salrios de instrutores e apostilas.

O desenvolvimento do curso trouxe uma srie de benefcios aos estudantes, que
j produzem diversos materiais com base no que aprenderam durante o curso,
aumentando assim a renda familiar. Alguns estudantes inclusive mesmo antes de
concluir o curso j receberam propostas de trabalho.

Por sua vez, a Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) iniciou no fim de
2013 o seu primeiro curso em parceria com o PRONERA. Trata-se do curso de
Especializao em Organizao Socioeconmica e Poltica de Desenvolvimento
Territorial nos Assentamentos da Reforma Agrria desenvolvido com o apoio do MST
e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). O curso
conta com 60 alunos, entre assentados, filhos de assentados, professores, tcnicos e
estudiosos da educao do campo e tem previso de concluso para o fim de 2015.

O curso est dividido em quatro eixos, sendo eles: Organizao social e
econmica na agricultura familiar; Conhecimento, tcnicas e tecnologias na organizao
da produo na agricultura familiar; A produo social do territrio na agricultura
familiar e Polticas pblicas de desenvolvimento para a agricultura familiar.

Com a adeso da UFMT, o PRONERA se consolida no Estado de Mato Grosso e
amplia seu alcance ainda mais. Diversos projetos de cursos esto tramitando pelo
INCRA e na UNEMAT e UFMT, propostas de novos cursos de Graduao e
Especializao esto sendo elaboradas, alm de um Mestrado especfico para os povos
do campo.

A incluso de cursos voltados aos movimentos sociais do campo no ambiente da
universidade de extrema importncia para a valorizao do homem do campo, no s
por carter pedaggico, mas tambm por proporcionar a possiblidade da criao de
novas polticas pblicas voltadas ao campo, alm de viabilizar e ampliar os canais de
contato com outras universidades e movimentos sociais do campo ajudando num melhor
entendimento sobre as reais necessidades dos homens e mulheres do campo.

As experincias no desenvolvimento dos cursos proporcionaram uma viso mais
concreta cerca do homem do campo. Permitem um intercmbio de saberes, criam uma
ponte de dilogo entre a universidade e os movimentos sociais do campo, traz a
realidade do campo e alia a formao acadmica no s ao conhecimento cientfico, mas
tambm Reforma Agrria e ao Desenvolvimento Rural.

O PRONERA foi uma grande conquista para os movimentos sociais do campo,
pois possibilitou um crescimento profissional e social para os assentados e assentadas,
alm de contribuir com a qualidade do ensino pblico, principalmente no que tange a
educao do campo.

Com essa experincia possvel ultrapassar a linha do olhar capitalista e passar a
enxergar os anseios dos povos do campo, a necessidade de transformao estrutural e
conjuntural, visando novas alternativas para a educao dos povos do campo.

A PEDAGOGIA DA ALTERNNCIA COMO METODOLOGIA DE ENSINO
NO PRONERA

No objetivo especfico deste trabalho fazer uma exposio aprofundada sobre
a Pedagogia da Alternncia, porm, faz-se necessrio um breve entendimento de sua
importncia no processo da formao educacional e social dos povos do campo. Para
uma leitura mais aprofundada sobre o tema recomendamos a leitura do artigo
Pedagogia da alternncia: uma alternativa consistente de escolarizao rural? de
SOUZA, J. V. A.
9

9
SOUZA, J. V. A. ; GONALVES, Mnica Alves . Pedagogia da alternncia: uma alternativa
consistente de escolarizao rural?. In: WILDHAGEN, Cid Dutra. (Org.). Dilogos sociais:
reflexes e experincias para a sustentabilidade do desenvolvimento do norte e nordeste de
Minas Gerais. 1ed.Belo Horizonte: Instituto Mineiro de Gesto Social, 2008, v. 1, p. 225-249.


Os cursos do PRONERA so desenvolvidos com a metodologia da Pedagogia da
Alternncia, que consiste na organizao do ensino escolar conjugando diversas
experincias formadoras que trabalham no ambiente de ensino e na comunidade, o que
cria uma srie de relaes do educando com o mundo que o cerca, com o objetivo de
preparar educadores/as do campo, profissionais que esto diretamente ligados aos
movimentos sociais do campo, que conhecem a realidade das comunidades e suas
demandas. Segundo a definio de Gimonet (1999, p.44-45), Pedagogia da Alternncia
significa:

[...] uma outra maneira de aprender, de se formar, associando teoria e prtica,
ao e reflexo, o empreender e o aprender dentro de um mesmo processo. A
Alternncia significa uma maneira de aprender pela vida, partindo da prpria
vida cotidiana, dos momentos de experincias colocando assim a experincia
antes do conceito. A Pedagogia da Alternncia, nos CEFFAs, d a prioridade
experincia familiar, social, profissional, ao mesmo tempo como fonte de
conhecimentos, ponto de partida e de chegada do processo de aprendizagem, e
como caminho educativo (GIMONET, 1999, p. 44-45)

A Pedagogia da Alternncia surgiu em 1935 na Frana, quando trs agricultores e
um padre, aps ouvirem as recusa de um jovem de 14 anos pela escola tradicional,
reuniram-se para criar a primeira Maison FamilialeRurale, ou, em portugus seria
Escola Famlia Agrcola EFA. Tendo como princpios norteadores para a sua
constituio:
A constituio de uma associao de pais para acompanhar todas as questes
relativas escola. Desde a demanda por sua criao at as condies para seu
funcionamento;
O uso da alternncia no processo de formao entre a Escola e a propriedade da
famlia;
Criao de pequenos grupos de jovens, entre doze e quinze membros, sob o
acompanhamento de um monitor para a aplicao dos princpios pedaggicos da
alternncia;
Uma formao completa da personalidade, desde aspectos tcnicos at valores
morais e religiosos;
Desenvolvimento local sustentvel como horizonte a nortear a relao entre as
pessoas e o meio ambiente em que vivem.

De acordo com Pedro PuigCalv, a Escola Famlia Agrcola uma

associao de Famlias, pessoas e instituies que buscam solucionar a
problemtica comum da evoluo e do desenvolvimento local atravs de
atividades de formao, principalmente dos jovens, sem entretanto excluir os
adultos (Calv, 1999, p. 5).

A primeira MFR, iniciou pequena, com apenas 4 jovens, pouco tempo depois j
eram mais de 40. A iniciativa ganhou espao na Frana aps a Segunda Guerra Mundial
com a formao dos Centros Familiares de Formao por Alternncia CEFFAS, que
mais tarde, na dcada de 1960 foram reconhecidos pelo governo francs.

No fim da dcada de 1960 e incio de 1970 os projetos se espalharam pelos
pases da Europa, como Portugal, Espanha e Itlia. Tambm foram ganhando espao na
frica, Amrica do Sul, Caribe, sia, Polinsia e no Canad. Vale ressaltar que para
cada regio haviam adaptaes de acordo com a realidade local.

No Brasil as experincias com alternncia comearam em meados de 1968, no
estado do Esprito Santo, com a Escola Famlia Agrcola de Olivnia, no municpio de
Anchieta. Uma das razes para o surgimento a preocupao com a crise econmica
que passavam os agricultores do sul do Esprito Santo. De acordo com Arajo (2005,
p.91):

(...) o processo de implantao das EFAs, no Brasil, teve incio no auge da
ditadura militar, perodo em que o campo sofreu um processo de total
abandono por parte dos poderes pblicos, excluindo a agricultura familiar. As
polticas pblicas para o campo, naquela poca, estavam centradas na grande
produo agropecuria, no modelo de agricultura patronal, voltado para
monoculturas e o mercado externo, associado sofisticao tecnolgica,
conhecida como modernizao conservadora (ARAJO 2005, p. 91).

A alternncia divide o ensino em tempo escola e tempo comunidade, onde no
tempo escola os alunos frequentam as aulas na escola, com o diferencial de estudarem
assuntos especficos relacionados vida camponesa, como tcnicas agrcolas,
agroecologia. Aps esse perodo de aprendizagem, os alunos retornam s comunidades
para aplicar este conhecimento adquirido e, ao fazer um contato direto, possvel
identificar mais claramente as demandas da populao.

um modelo de educao onde escola e famlia trabalham juntos em prol da
coletividade. O processo de alternncia garante aos alunos e sua comunidade em geral a
manuteno da vida do campo ao capacitar camponeses para auxiliarem suas
comunidades, seja atravs da formao de educadores e educadoras do campo ou
tcnicos, visando no somente uma formao tcnica, mas tambm humana, social e
moral.

CONCLUSO

Atravs da anlise das lutas dos movimentos sociais do campo possvel notar a
diferena entre os conceitos de educao rural, onde o campons visto como rstico e
atrasado e que necessita de uma formao tcnica sem valorizar seus costumes e
prticas sociais; e a educao do campo, que valoriza a vivncia no campo como local
de trabalho, socializao e aprendizado.

Assim, notamos uma grande mobilizao dos movimentos sociais do campo em
busca da garantia da oferta de educao e formao de educadores e educadoras para
atuarem nas comunidades rurais a fim de promover a manuteno de seus valores
sociais.

A constituio do PRONERA resultado de uma intensa luta dos movimentos
sociais, em especial o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra MST, que
desempenhou um papel fundamental na luta pelos direitos dos povos do campo, com
incio ainda na dcada de 1980, quando passaram a colocar em pauta tambm o acesso
educao e conquistaram a construo de escolas rurais e a capacitao de professores
voltados educao do campo.

Hoje, diversos segmentos do governo, seja municipal ou federal, esto
empenhados no desenvolvimento de aes voltadas aos homens e mulheres do campo,
com o objetivo de prover acesso educao e formao profissional sem descaracteriza-
los.

Por meio da gesto participativa, movimentos sociais do campo, governo e
universidades trabalham juntos nestes projetos. At hoje o programa foi responsvel
pela escolarizao e formao em nvel mdio e superior de cerca de 450 mil
trabalhadores e trabalhadoras rurais, alm de cerca de 300 tcnicos, na ao denominada
Residncia Agrria, para atuarem na assistncia tcnica, social e ambiental, junto aos
assentamentos de Reforma Agrria e Agricultura Familiar.

O PRONERA, enquanto poltica pblica, garante ao campons o seu
reconhecimento e insero na sociedade ao reconhecer seu espao no campo como seu
lar e sustento, isso faz com que a imagem do homem e da mulher do campo no seja
mais de uma pessoa social e intelectualmente atrasada. O Programa reconhece as
necessidades diferenciadas das famlias assentadas e trabalha na garantia da formao
dos camponeses para a continuidade da vida no campo.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ARAJO, Sandra Regina Magalhes. Escola para o trabalho, escola para a vida: o caso
da escola famlia agrcola de Angical Bahia Salvador, 2005. Dissertao (mestrado)
Universidade do Estado da Bahia. Departamento de Educao. Campus I. Disponvel
em <http://www.ppgeduc.com>. Acesso em 05 de agosto de 2013.

CALV, Pedro Puig. Introduo. In: Pedagogia da Alternncia alternncia e
desenvolvimento. Primeiro Seminrio Internacional. Salvador: Dupligrfica Editora,
1999.

GIMONET, Jean-Claude. Nascimento e desenvolvimento de um movimento educativo:
as casas familiares rurais de educao e orientao. In: Pedagogia da alternncia:
alternncia e desenvolvimento. Braslia: Unio Nacional das Escolas Famlias Agrcolas
do Brasil, 1999.

PRONERA - Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria. Manual de
Operaes. Edio Revista e Atualizada, aprovada pela Portaria INCRA/P/n 282 de 26
de abril de 2004, Braslia, DF.

Memria e histria do Pronera: contribuies para a educao do campo no Brasil.
Clarice Aparecida dos Santos, Monica Castagna Molina, Sonia Meire dos Santos
Azevedo de Jesus (organizadoras). Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio,
2010.
1

Polticas de transferencia de tecnologa en la provincia de Santa Fe
1

1
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.


Emilia Ormaechea - emiliaormaechea@gmail.com
IIETE Universidad Nacional del Litoral





rea temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas

Resumen
Reconociendo la importancia que se deposita actualmente en la ciencia, tecnologa e
innovacin como reas estratgicas para promover el desarrollo regional, el objetivo del
trabajo es analizar el tipo de actividades que se promueven en la provincia de Santa Fe
para tecnificar al sector rural. El objeto de estudio seleccionado es el Instituto Nacional
de Tecnologa Agropecuaria, por tratarse de la principal institucin pblica que tiene
entre sus funciones transferir tecnologas hacia el sector rural. En tal sentido, se
presentan los programas que se implementan desde dicho organismo en funcin de las
caractersticas, los actores destinatarios y el modo en que se financian los mismos.











2

POLTICAS DE TRANSFERENCIA DE TECNOLOGA EN LA
PROVINCIA DE SANTA FE

1. Introduccin
En el presente trabajo se exponen los resultados parciales obtenidos en el marco del
proyecto de investigacin Anlisis de las polticas de transferencia y vinculacin
tecnolgica entre el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) y la
provincia de Santa Fe (2003-2012). El objetivo es analizar las actividades de ciencia,
tecnologa e innovacin (CTI) que se promueven en la regin, reconociendo la
importancia que las distintas teoras actualmente depositan en las mismas como reas
estratgicas para promover procesos de desarrollo econmico.
Para estudiar las actividades de CTI en Argentina (y en Amrica Latina en general) es
fundamental el estudio del Estado nacional, pues es el principal actor que invierte y
ejecuta actividades de investigacin y desarrollo (a diferencia de los pases
desarrollados, donde los actores privados aportan aproximadamente las dos terceras
partes de los esfuerzos Vaccarezza, 1998). De este modo, se ha seleccionado el estudio
de caso del INTA por tratarse de la segunda institucin pblica ms importante del
complejo de CTI argentino (luego de CONICET), y la principal en trminos de
transferencia de tecnologa (teniendo en cuenta los presupuestos asignados y ejecutados
en los ltimos 15 aos).
Respecto el INTA, se estudia particularmente la Estancia Experimental Agropecuaria
(EEA) Rafaela, teniendo en cuenta la importancia de evaluar las polticas que se
promueven desde un instituto de investigacin pblico cuyo objetivo es tecnificar al
sector rural, principal sector econmico del centro santafesino; as como tambin por
razones de cercana, para poder acceder a informantes clave de la institucin. La
seleccin temporal del anlisis se determin por considerarse que a partir de 2003 se
inici un perodo de post-crisis y reactivacin de la economa argentina, en el cual el
INTA reestructur sus estrategias de accin y recuper su autarqua financiera.
En lo que sigue, el trabajo se estructura en cuatro partes. En primer lugar, se presenta la
metodologa utilizada. Posteriormente, se analizan las variables seleccionadas para el
estudio de los programas implementados por la EEA Rafaela; incorporando en un
mismo punto las caractersticas y la poblacin objetivo de cada uno, y distinguiendo en
otro punto el financiamiento de las actividades. Finalmente, se presentan las
conclusiones obtenidas hasta el momento en este trabajo de investigacin.
2. Metodologa
El objetivo de este trabajo es dar cuenta de cules son las acciones que se implementan
desde la EEA Rafaela para tecnificar al sector rural regional. Para ello, se han
seleccionado tres variables de anlisis: a) caracterstica de los programas, b) poblacin
objetivo y c) modo en que se financian.
Respecto a la primera variable, adems del anlisis del diseo operativo de los
programas implementados por la EEA Rafaela, se tendr en cuenta, por un lado, si estn
orientados a la oferta o a la demanda de tecnologa. El primer caso refiere a las
3

actividades propias del sistema cientfico y tecnolgico que tienen por fin generar
nuevos conocimientos y servicios, estableciendo una oferta de conocimientos
disponibles; mientras que las segundas se relacionan con las decisiones y el
comportamiento de las unidades productivas que demandan conocimiento cientfico
como insumo importante para la produccin de bienes y servicios (Sagasti y Araoz,
1979). Por otro lado, se analiza si los programas tienen una lgica de implementacin
horizontal o vertical. En el primer caso, la distribucin de los beneficios alcanza
potencialmente a una gran parte del universo de actores; no existen mayores criterios
selectivos. En el segundo caso, los beneficios distribuidos por las polticas se
concentran en actores particulares, que pueden ser especficamente sectores econmicos
sobre los que se promueva el desarrollo o en reas geogrficas que se quieran potenciar.
En este caso, a diferencia del primero, los beneficios son excluyentes y se dirigen a los
actores que poseen cualidades que los diferencia del universo potencial (Yoguel,
Lugones y Sztulwark, 2007).
Con relacin a la segunda variable, el trabajo recupera el concepto de construccin
social de las poblaciones objetivo, a los fines de identificar aquellos grupos realmente
elegidos para recibir beneficios y cargas mediante diversos elementos del diseo de las
polticas (Ingram, Schneider y DeLeon, 2010 p.101). El estudio de la poblacin
objetivo de los programas de la EEA Rafaela se realiza teniendo en cuenta las
caractersticas de los destinatarios de los mismos: si se trata de instituciones,
productores o empresarios, y en el caso de los actores privados, atendiendo al origen del
capital. Luego, conjuntamente con las otras dimensiones de anlisis, podr darse cuenta
de cul es la poblacin hacia la que en mayor medida se orienta el accionar del instituto.
Por ltimo, el anlisis cuantitativo de los recursos con los que cuenta un organismo
estatal es importante para determinar las posibilidades de accin que tiene el mismo. De
acuerdo con la clasificacin propuesta por Fernndez et. al. (2006), los recursos
institucionales pueden ser: i. endgenos, cuando son adjudicados a travs del
presupuesto del organismo y ste cuenta con total libertad para el uso de los mismos; o
ii. exgenos, cuando se trata de crditos o subsidios que tienen origen en instituciones
externas (pblicas o privadas) y son adquiridos para desarrollar objetivos especficos
fijados total o parcialmente por los organismos externos. En todos aquellos casos en que
los recursos no sean endgenos, las instituciones cuentan con menor autonoma y
discrecin para su utilizacin.
El trabajo sigue una metodologa social mixta, empleando herramientas de anlisis
cuantitativas y cualitativas. Por un lado, las herramientas de anlisis cuantitativas son
tiles a los fines de evaluar la poblacin con la que trabaja la EEA Rafaela y los datos
referentes a la ejecucin de los programas. Asimismo, se constituyen en un recurso
necesario para el anlisis presupuestario del INTA en trminos diacrnicos,
principalmente durante el perodo que abarca la seleccin temporal de estudio del
presente trabajo (2003-2012); y para el anlisis de las fuentes de financiamiento de cada
uno de los programas. Por otro lado, las herramientas cualitativas son fundamentales
para el anlisis de las caractersticas de los programas, atendiendo principalmente a
quines son los actores destinatarios y el modo de intervencin que se propone para
trabajar con stos.
Se utilizaron fuentes secundarias y fuentes primarias. Con relacin a las primeras, se
consultaron la pgina web oficial del INTA, documentos de acceso pblico all
4

compartidos y/o referidos, los Planes Estratgicos Institucionales y los presupuestos
asignados al INTA en cada uno de los aos del perodo bajo estudio, disponibles en la
pgina web del Ministerio de Economa de la Nacin (adems de los datos de gran
utilidad facilitados por el Director de Vinculacin Tecnolgica del Centro Regional
Santa Fe). Como fuentes secundarias tambin se consultaron otras bases de datos como
las del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Instituto Provincial de Estadstica
y Censos (IPEC), y el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC). Con relacin
a las fuentes primarias, se han realizados tres entrevistas semiestructuradas con
informantes clave de la EEA Rafaela; entre ellos, el Director de Vinculacin
Tecnolgica del Centro Regional Santa Fe, el Coordinador de Desarrollo Rural de la
EEA Rafaela, y un miembro de la Agencia de Extensin Rural (AER) de Santa Fe.
3. Actividades de transferencia y vinculacin tecnolgica
Hacia el ao 2000, luego de un perodo bastante desfavorable en la historia del INTA
iniciado en 1976 y agudizado notablemente durante los 90, el organismo inici un
proceso de transformacin institucional, rearticulando sus estrategias de intervencin
para atender las demandas de los distintos actores rurales y sus (nuevas) realidades
2
.
Producto de las polticas implementadas durante las dcadas anteriores, el escenario
rural se caracterizaba ahora por una mayor concentracin territorial y una notoria
desigualdad en la capacidad de acceso a los avances tecnolgicos por parte de los
productores rurales. Dichas reformas incluyeron cuatro lneas de accin principales
como estrategias tendientes a alcanzar los objetivos institucionalmente establecidos por
el INTA
3
En este contexto, los objetivos establecidos fueron incrementar la generacin y
transferencia de tecnologa, y para ello se organizaron distintas actividades de acuerdo
con el desarrollo y las particularidades de cada zona y tipo de productores (INTA,
2009). Es posible distinguir, por un lado, las estrategias de accin en funcin de las
tecnologas no apropiables, que se destinan a los productores rurales a ttulo gratuito a
travs del servicio de Extensin; y, por otro lado, las estrategias en funcin de las
tecnologas apropiables, que se transfieren a los actores privados del sector
agropecuario a ttulo oneroso mediante Convenios de Vinculacin Tecnolgica (CVT)
: Investigacin y Desarrollo Tecnolgico (I+D), Extensin, Vinculacin
Tecnolgica (VT) y Cooperacin Institucional.
4
A partir de los cuatro componentes que organizan la transferencia y vinculacin del
organismo con los dems actores, en este trabajo se estructuran dos grandes grupos de
anlisis. Por un lado, se analizan las actividades de Extensin (tecnologas no
.
Asimismo, ambas estrategias tambin contemplan relaciones con otras instituciones y
organismos pblicos nacionales e internacionales.

2
El INTA se cre en el ao 1956 en un contexto desarrollista donde se promova la consolidacin de un
complejo cientfico y tecnolgico pblico en el pas. Sin embargo, a partir de 1976, con el advenimiento
de las polticas neoliberales, las estrategias de desarrollo promovidas por el Estado fueron desarticuladas.
Las polticas de desregulacin econmica y desimplicacin estatal perjudicaron notablemente al INTA,
dado que se elimin su autarqua financiera e incluso se intentaron privatizar las actividades de Extensin.
Esta situacin recin comenz a modificarse luego de 2002.
3
Informacin disponible en los presupuestos institucionales y en el Plan Estratgico Institucional 2005-
2015 (p.38)
4
Esta distincin entre actividades de Extensin y CVT se manifest inicialmente al momento de crearse
las Unidades de Vinculacin Tecnolgica en 1987, y se retom al momento de plantear la articulacin de
las polticas hacia el ao 2000 (INTA, 2009).
5

apropiables), que se ejecutan a travs del Programa Federal de Apoyo al Desarrollo
Rural Sustentable (PROFEDER) y los Proyectos Regionales. Por otro lado, se analizan
los CVT (tecnologas apropiables) y las relaciones de cooperacin institucional. En los
casos de los CVT, el accionar del INTA est orientado a la creacin de nuevos
productos y validacin de tecnologas, por lo que el trabajo suele realizarse en conjunto
con empresas que, por lo general, proveen insumos a los productores agropecuarios. A
su vez, estas vinculaciones tecnolgicas e institucionales se realizan con el fin de
tecnificar al sector rural a partir de la articulacin con otros actores importantes del
territorio (empresas, universidades, institutos, escuelas, entre otros). Los CVT, a
diferencia de las actividades de Extensin e I+D, no trabajan proyectos generales, sino
que se atienden intereses particulares y por ello el INTA cobra por la prestacin de su
servicio.
Actividades de Extensin
A partir del ao 2003, las actividades de Extensin se articularon en dos programas:
Proyectos Regionales (PR) y PROFEDER. El primero, de diseo e implementacin
provincial, se ejecut entre los aos 2005 y 2012
5
i. PR Lechero
; y distingua distintas cadenas
productivas con las cuales trabajar, fomentando acciones tendientes a desarrollarlas.
Teniendo en cuenta que contemplaban un perodo de tres aos, se pusieron en prctica
dos PR durante el perodo analizado, uno durante 2005-2008, y otro durante 2009-2011.
Las cadenas productivas distinguan cinco reas estratgicas del territorio provincial:
ii. PR Produccin Sustentable de Carne Bovina
iii. PR Sistemas Agrcolas
iv. PR Producciones Vegetales Intensivas
v. PR Desarrollo Apcola
Cabe sealarse que, si bien cada una de stas era coordinada por una EEA de acuerdo
con sus especializaciones productivas, los proyectos eran diseados para todo el mbito
provincial y se implementaban a travs de las EEA y las agencias agropecuarias que
dependen de aquellas. Por su parte, la EEA Rafaela estaba a cargo de la coordinacin
del PR Lechero.
Considerando las lneas de accin estratgicas del INTA, en el diseo de los PR se
estableci que deban contener aproximadamente un 80% de actividades de Extensin y
un 20% de actividades de Investigacin. Las actividades de Investigacin no deban
desvincularse de los programas de Extensin regional, y por ello se las situaba en el
mbito provincial; esto es, deban responder a las necesidades especficas de la regin.
El resto de la actividad de investigacin del INTA deba estar contenida en los
programas nacionales, siempre y cuando se tratase de problemticas comunes al
territorio nacional
6

5
Luego de 2012 se produce una reestructuracin del programa donde se modifica la concepcin de
territorio.
. Si bien esta fue la propuesta al momento del diseo de los PR, en la
6
A modo de aclaracin, el Coordinador del rea Desarrollo Rural de la EEA Rafaela seal que en un
tambo, un problema de produccin de alfalfa por deficiencia de fsforo era una cuestin a estudiarse en
Santa Fe, ya que es un problema de la regin (si bien puede encontrarse en alguna otra provincia, no
constituye un problema a nivel nacional); mientras que un problema de mastitis s deba insertarse en un
6

prctica la proporcin vari; algunos aos se destinaba 70%-30%, otros 90%-10%, y
otros 60%-40%, dependa de cmo se manejaba
7
i. ProHuerta: es un programa que fue formulado por el INTA a principios de la
dcada del 90 e implementado conjuntamente con el Ministerio de Desarrollo
Social (MDS), organismo que lo financia. A partir del ao 2003 se incorpor al
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria El hambre ms urgente (Ley N
25.724/03). En este caso, el INTA facilita la capacitacin (a travs de voluntarios) y
los insumos necesarios (semillas) para la produccin de huertas orgnicas
familiares, comunitarias e institucionales que ayuden a satisfacer las necesidades de
alimentacin bsica de los habitantes que participan. El programa tiene un alto
alcance en la provincia y en el pas.
.
En conjunto, los PR identificaban las dificultades presentes en las cadenas productivas y
promovan acciones tendientes a superarlas. Si bien, en general, distinguan las distintas
realidades de los productores rurales, las estrategias de tecnificacin se orientaban a
trabajar con aquellos productores que presentaban dificultades econmicas,
organizativas, de eficiencia y de gestin en el desarrollo de sus tareas. Las acciones de
transferencia de tecnologa promovidas por el INTA consistan principalmente en
capacitacin y asistencia tcnica a travs de encuentros y jornadas donde los tcnicos
del instituto trabajan directamente con los productores participantes; as como tambin
en la realizacin de trabajos de investigacin sobre las problemticas regionales y la
posterior comunicacin de la informacin generada a travs de ensayos, jornadas,
visitas a los campos y unidades demostrativas, y campaas de difusin masivas. Los PR
tambin contemplan el trabajo en conjunto con distintos actores de la sociedad:
instituciones educativas, organizaciones y voluntarios.
Por otro lado, PROFEDER es un programa diseado a nivel nacional que se implementa
a travs de las distintas EEA ubicadas en el pas y sus respectivas agencias. Se cre con
el fin de contribuir a la promocin de la innovacin tecnolgica y organizacional, el
desarrollo de todos los actores del sistema y el fortalecimiento de la competitividad
sistmica regional y nacional, en un mbito de equidad social y sustentabilidad
(Gargicevich, et. al., 2010).
Este programa articula distintas estrategias de intervencin que comenzaron a
implementarse durante los 90, cada una de las cuales est orientada a productores con
distintas necesidades y posibilidades. Los que se implementan en la EEA Rafaela son:
ii. Cambio Rural: al momento de su diseo, se consider prioritario que las PyMES
agropecuarias logren insertarse competitivamente en el mercado frente a la
existencia de otras empresas con mayor capacidad de innovacin. Por ello, se
orient a lograr una mayor rentabilidad en las PyMES que presentan ciertas
dificultades mejorando los procesos de planificacin, gestin y ejecucin de las
acciones (Martnez, Actis y Alsina, 1997). Para trabajar, se conforman grupos de
entre 8 y 12 productores, que reciben apoyo econmico y tcnico del INTA.

proyecto nacional por tratarse de un problema que afecta de igual modo a numerosas provincias, y
contribua y alimentaba a varios PR del pas.
7
Informacin facilitada por el Coordinador del rea Desarrollo Rural de la EEA Rafaela.
7

iii. ProFam: el fin es ayudar a los productores familiares que cuentan con menores
recursos que las PyMES agroalimentarias y que trabajan en forma directa en sus
establecimientos agropecuarios con la colaboracin de su familia. Dado que su
escala es muy reducida, se enfrentan a problemas vinculados con infraestructura,
organizacin, acceso a crditos y comercializacin. El INTA ofrece capacitacin y
asistencia permanente mediante visitas individuales, trabajos grupales y mtodos de
difusin masivos, con el fin de que los productores incorporen tecnologas
disponibles y adquieran las herramientas necesarias que les permitan iniciar
procesos de organizacin para mejorar sus capacidades productivas, de gestin y
comercializacin (Manzanal y Nardi, 2008).
iv. Proyectos de Apoyo al Desarrollo Rural: tienen como poblacin objetivo a las
instituciones y organizaciones del sector rural, y el fin del programa es fortalecer
redes que integren a instituciones pblicas y privadas en el proceso de desarrollo
rural local.
v. Proyectos Integrados: estn orientados hacia productores y organizaciones de
diferentes escalas y tipos de produccin, as como de diferentes lugares en la
estructura de integracin vertical; y tiene por fin crear espacios de intercambio de
experiencias entre distintos actores del medio rural (productores, instituciones,
empresas). Se brinda asistencia tcnica para incorporar tecnologas apropiadas e
implementar alternativas productivas, y capacitacin para mejorar la competitividad
y poder integrarse a las cadenas de valor (Gargicevich et. al., 2010).
Cabe destacarse que PROFEDER aborda estrategias de desarrollo principalmente a
travs del trabajo grupal y el asociativismo. Desde la perspectiva del INTA, el trabajo
en grupo se constituye como un soporte para la toma de decisiones empresariales
porque sostiene al individuo; le ofrece un mbito de reflexin sobre las ventajas y
desventajas de las alternativas, y lo acompaa en la ejecucin y mantenimiento de la
decisin (Gargicevich y Arroquy, 2012 p.3). En todos los casos, se trata de actores que
potencialmente requieren estmulos para desarrollarse; ello queda claro en los objetivos
establecidos por cada programa en la Carpeta Institucional de PROFEDER
8
- ProHuerta: proponemos mejorar las condiciones alimentarias de la poblacin
rural y urbana en situacin de pobreza (p.4)
:
- ProFam: apoyamos a productores familiares que cuentan con una menor
dotacin de recursos que las Pymes () [y que] se enfrentan a problemas
vinculados con la infraestructura, la organizacin, el acceso al crdito y la
comercializacin (p.6)
- Cambio Rural: se trabaja con pymes que buscan soluciones integrales a sus
problemas (p.7) (referidos a cmo mejorar la eficiencia, la gestin empresarial,
consolidar formas de organizacin, entre otros).
Al analizar la informacin disponible de la implementacin de los programas, se
observa que ProHuerta y Cambio Rural tienen un amplio alcance y, desde la perspectiva
de los informantes entrevistados, un impacto muy positivo. Sin embargo, tambin se
han observado ciertas dificultades, entre ellas, la ausencia de sistematizacin de los
datos referentes a la implementacin de los mismos. Como seal el Coordinador de
Desarrollo Rural de la EEA Rafaela, el problema es que cada vez que se necesitan

8
Disponible en: http://inta.gob.ar/documentos/profeder-carpeta-institucional.
8

datos, hay que rastrearlos, o bien, crearlos. Otra cuestin a tener en cuenta es que,
cuando se organizan jornadas de capacitacin, cursos y encuentros, no existe un registro
sobre los tipos de productores que asisten y el modo en que esas instancias son tiles a
los fines de resolver sus inquietudes.
En el caso de ProHuerta, si bien hay una valoracin muy positiva de su implementacin,
se reconoce que es muy difcil controlar el seguimiento del mismo. Las unidades de
implementacin del programa se miden por entrega de semillas, pero no es slo la
poblacin objetivo del programa la que participa, sino que actualmente se acercan a las
agencias del INTA habitantes con realidades econmicas muy variadas, que incluso se
alejan de la poblacin objetivo definida. En el caso de Cambio Rural, de acuerdo con
los datos obtenidos del informante, los principales obstculos en la implementacin del
programa han sido presupuestarios; al no haber recursos suficientes para cubrir el
financiamiento de los grupos existentes, en el ao 2012 se suspendi el ingreso de
nuevos grupos al programa.
A continuacin se resume la poblacin objetivo por cada uno de los programas y las
estrategias de transferencia de tecnologas.
EEA Rafaela. Programas de Extensin, poblacin objetivo y caractersticas de transferencia
Programa Poblacin objetivo Caractersticas de transferencia
PR
(lechero, apcola, agrcola,
carne bovina, producciones
vegetales intensivas )
Productores menos
desarrollados
Asistencia y capacitacin a travs de
encuentros y jornadas; difusin de los
conocimientos mediante medios masivos.
Cambio Rural
(PROFEDER)
PyMES agropecuarias
Asistencia y capacitacin para la organiza-
cin, produccin y gestin empresarial, en
grupos. Adaptacin de tecnologas
disponibles para la realidad de los
medianos productores.
ProHuerta
(PROFEDER)
Poblacin urbana y rural en
situacin de pobreza y con
NBI. Instituciones que
trabajen con poblacin
objetivo (escuelas, comedores,
etc.).
Participan tcnicos del INTA y voluntarios
de la sociedad civil. Capacitan a los
destinatarios del programa, quienes tienen
un rol voluntario y activo. Facilitacin de
los insumos necesarios para la produccin
(semillas).
ProFam
(PROFEDER)
Productores familiares con
menores recursos que las
PyMES. Agricultores
familiares.
Metodologa de trabajo grupal para el
intercambio de obstculos que son
comunes. Capacitacin y asistencia
mediante visitas individuales y mtodos de
difusin masivos.
Proyectos integrados
(PROFEDER)
Mltiples actores sociales y
sectoriales
Asistencia tcnica para la incorporacin de
tecnologa apropiada. Capacitacin.
Proyectos de apoyo al
desarrollo local
(PROFEDER)
Poblacin local, distintos tipos
de actores e instituciones del
territorio
Se fomenta la participacin y cooperacin
entre los sectores pblicos y privados a
travs de distintos proyectos.

Una diferencia entre ambos programas de Extensin (que en la prctica se
complementan), es que los PR determinan las cadenas productivas sobre las cuales
trabajar sin detallar las actividades especficas para lograrlo, mientras que PROFEDER
ofrece la metodologa de trabajo, independientemente del rea productiva que trabajen
los productores.
9

En ambos casos, el INTA trabaja con los productores menos desarrollados del sector
rural a los fines de adaptar la tecnologa disponible a sus realidades y tecnificarlos, a
travs de herramientas tales como:
a) capacitacin y asistencia tcnica, para la incorporacin de prcticas productivas
que permitan mejorar la eficiencia de los productores rurales; y
b) adaptacin de tecnologa disponible en el mercado a la realidad de los
productores familiares y las pymes.
Atendiendo a la caracterizacin del tipo de programas, tanto los PR como PROFEDER
son instrumentos de accin horizontales ya que, si bien delimitan un pblico
destinatario por cada programa, no existen cualidades excluyentes para la participacin
del potencial universo de actores. Por otro lado, pueden ser considerados como
instrumentos orientados a la demanda de tecnologa, puesto que el objetivo es vincular
los conocimientos disponibles (y aquellas actividades de investigacin que forman
parte, en menor medida, de las actividades de transferencia) con las necesidades de los
productores rurales regionales.
Actividades de Vinculacin Tecnolgica
La Vinculacin Tecnolgica (VT) del INTA tiene por fin fortalecer los vnculos entre el
sector pblico y privado, como estrategia para desarrollar tecnologas que necesitan de
las empresas para su produccin y difusin a travs de los mercados
9
Para analizar las actividades de vinculacin del INTA en la provincia de Santa Fe
durante el perodo 2003-2012, pueden distinguirse dos grupos de relaciones: a) las
vinculaciones del INTA con instituciones pblicas y privadas; b) las vinculaciones del
INTA con actores privados. La clasificacin de estos grupos de anlisis obedece a una
concepcin presente en la institucin que supone que el INTA, como actor individual,
no puede tecnificar al sector rural en su conjunto, y por ello necesita de la relacin y
colaboracin de los otros actores presentes en el territorio
. As, se pretende
generar innovaciones tecnolgicas apropiables y favorecer su transferencia a partir de la
cooperacin entre los institutos de investigacin y el sector productivo (INTA, 2009).
10
Por un lado, los convenios institucionales pueden celebrarse con otros pases
.
Una primera diferencia que puede sealarse es que, con relacin a las empresas, el
INTA realiza por lo general una funcin de transferencia de tecnologa, mientras que
con las instituciones pblicas las relaciones son ms bien de colaboracin.
11

9
Fuente: http://inta.gob.ar/sobre-el-inta/vinculacion-tecnologica
10
Director de Vinculacin Tecnolgica del Centro Regional Santa Fe.
11
El INTA, a nivel internacional, mantiene relaciones con 38 pases, es oferente de cooperacin y
desarrolla asistencia tcnica en pases que lo solicitan, como Venezuela, Hait y Kazajistn. Asimismo,
mantiene relaciones de cooperacin con organismos tales como FAO, PNUD, BID, FONTAGRO y UE
(Auditora General de la Nacin, 2010 p. 55).
u otras
instituciones cientficas, e implican proyectos cooperativos de investigacin y desarrollo
tecnolgico. Entre las instituciones ms comunes con la que el INTA (a nivel nacional)
suele relacionarse, se encuentran: el MAGyP, el MINCyT, el MDS, CONICET, INTI,
SENASA, CONAE, INAI, Asociaciones de Productores, e instituciones educativas
pblicas y privadas (universidades y escuelas).
10

Pueden distinguirse tambin distintos tipos de Convenios Institucionales en funcin de
su naturaleza jurdica y finalidad; pero se tratan ms bien de clasificaciones meramente
formales. stos pueden ser: memorando de entendimiento; carta de intencin; convenio
marco; cooperacin acadmica; cooperacin cientfica; convenio de comisin de
estudios; y convenio de cooperacin tcnica. Lo importante a tener en cuenta es que, en
los ltimos aos, el nmero de convenios celebrados con instituciones ha aumentado
notablemente.
A continuacin se presenta informacin referente a las instituciones que han celebrado
convenios con la EEA Rafaela durante el perodo analizado.
Instituciones que celebraron convenios con la EEA Rafaela (2003-2012)
01
Agrupacin Productores
Agropecuarios
11 Comunas y municipios 21
Servicio de Catastro e
Informacin Territorial de la
PSF
02
Asociacin Argentina de
Consorcios Regionales
12
Consorcio para la
Preservacin de la Ecologa
(Esperanza)
22 Sociedad Rural de Rafaela
03
Asociacin Civil para el
Desarrollo y la Innovacin
Agencia Rafaela
13
Escuela Secundaria
Aerotcnica Mariano Moreno
N 301
23
Ubajay (Asociacin Ayuda a
nios especiales)
04
Asociacin Cooperadora INTA
Rafaela
14
Escuela Tcnica Particular
Incorporada N 2020
24
Universidad Catlica de
Crdoba
05
Asociacin Pequeas y
Medianas Industrias Lcteas
Santa Fe
15
Instituto Nacional de
Tecnologa Agropecuaria
25
Universidad Catlica de
Santiago del Estero
06
Asociacin Productores
Agropecuarios
16
Instituto Superior Particular
Incorporado N 4304
26 Universidad de Buenos Aires
07
Asociacin Santafecina de
Integracin Sanitaria Apcola
17
Ministerio de Agricultura y
Ganadera de la P. Santa Fe
27 Universidad de Massey
08
Batalln de Ingenieros Santo
Tom
18
Ministerio de Agricultura,
Ganadera y Pesca de la
Nacin
28
Universidad Nacional del
Litoral
09 Critas 19
Ministerio de Asuntos
Hdricos de la P. Santa Fe
29
Universidad Tecnolgica
Nacional
10
Centro para la Produccin y
Comercializacin del Dpto.
Garay
20
Secretara de Agricultura,
Ganadera, Pesca y Alimentos
de la Nacin


Se puede establecer que, en general, los Convenios Institucionales estn orientados a la
oferta de tecnologa, dado que constan de instancias de cooperacin mutua entre el
INTA y otras instituciones para el desarrollo de conocimientos, bases de datos, e
informacin til para la regin. Por otro lado, podran clasificarse como instrumentos
horizontales, en tanto no se evidencian caractersticas especficas de las instituciones
con las que potencialmente podra vincularse el instituto. En tal sentido, es posible
observar que en los Convenios Institucionales participan importantes instituciones del
complejo de CTI, entre ellas: INTI, UNL, UTN, UBA, CONICET (y municipio y
organismos dependientes de los gobiernos provinciales y nacional).
Por otro lado, los CVT se caracterizan por celebrarse con actores del derecho privado
12

12
Se seala asimismo que en, casos excepcionales, los CVT pueden desarrollarse con instituciones y los
convenios institucionales pueden relacionarse con empresas; no obstante, se trata de casos muy puntuales
y las funciones que realiza cada parte dependen de los casos particulares. Se puede realizar, por ejemplo,
una cooperacin con alguna empresa en aquellos casos en que el resultado de la investigacin sea
patentable. A modo de ejemplo, INTA Rafaela desarroll un software en conjunto con CONICET, pero al
.
Teniendo en cuenta la existencia de un marco legal y regulatorio que protege la
11

propiedad intelectual, los CVT son figuras contractuales que se realizan cuando no
existen razones importantes para transferir a mltiples agentes privados la tecnologa
generada por los Institutos de Investigacin Agropecuaria a costo cero (Cap y Trigo,
1995). De acuerdo con la poltica de VT del INTA, la propiedad de los resultados de
investigacin es del instituto, pudiendo otorgar licencias territoriales exclusivas a
determinadas empresas durante perodos de tiempo acordados (INTA, 2009).
Este tipo de emprendimientos constituye un paso importante en materia de transferencia
de tecnologa, en tanto permite adicionar a los resultados de laboratorio datos
referidos al escalamiento de la tecnologa y sus aspectos de mercadeo, reas en que las
empresas comerciales estn mucho ms capacitadas que los organismos de
investigacin (Cap y Trigo, 1995 p.5). La relacin que se establece entre el INTA y
los productores es indirecta, ya que stos acceden a la tecnologa mejorada a travs del
asesoramiento privado.
Por lo general, los actores destinatarios de estas polticas del INTA no son las empresas
en tanto unidades productivas, como aquellas caractersticas de los programas de
Extensin; se trata ms bien de actores ms desarrollados que proveen a las empresas
agropecuarias de insumos. Como seal el Director de Vinculacin Tecnolgica del
Centro Regional Santa Fe, se trata de empresas que no invierten en I+D y buscan el
aporte del Estado. Ya no se trata de un inters pblico en el sentido de un
conocimiento de libre acceso- sino particular, y por ello el INTA cobra una
remuneracin por los servicios prestados.
En funcin de la modalidad de transferencia de tecnologa y cooperacin entre los
actores privados y el INTA, pueden distinguirse distintos tipos de CVT. Es posible
establecer cierta relacin en el grado de complejidad en dichas estrategias, partiendo de
los cursos como mecanismos de vinculacin tecnolgica bsicos, y finalizando en la
creacin de los Parques de Innovacin Tecnolgica (PIT), como instancias que son
producto de un importante desarrollo tecnolgico del conjunto de los actores presentes
en el territorio. Sin embargo, los PIT son escasos en todo el pas; de hecho, slo se han
logrado desarrollar en las provincias de Buenos Aires, Misiones y Mendoza







i. Cursos: es la forma ms bsica de VT, en la que el INTA transfiere conocimientos
que ya posee a una empresa interesada en recibir capacitacin del instituto. No es una
instancia abierta al pblico general; sino que al tratarse del inters de un actor
privado (empresa) el INTA cobra por el servicio prestado.

ser patentable, particip una empresa para su comercializacin (datos obtenidos de la entrevista realizaba
con el Director de Vinculacin Tecnolgica del Centro Regional Santa Fe).
Cursos Asistencia
tcnica
I + D Transferencia
de tecnologa
PIT
Menor complejidad Mayor complejidad
Se transfiere un conocimiento ya existente
12

ii. Asistencia tcnica: el INTA transfiere conocimientos, know how y experiencias hacia
empresas o instituciones para resolver problemas especficos de usuarios; en general,
responden a demandas de alta capacidad cientfica y tecnolgica. Una empresa puede
contratar servicios del INTA para que ste evale tecnologas o servicios que la
empresa est desarrollando (puede tratase de bienes de capital, insumos o bienes
intermedios que se utilizarn luego en el proceso de produccin, como un
agroqumico, un fertilizante, una semilla esta ltima es el fuerte de la EEA Rafaela-;
o un servicio agropecuario).
iii. I+D: esta estrategia implica un proceso de negociacin entre el INTA y un actor
privado, donde se le propone a la otra parte una inversin de riesgo. En tal sentido, se
asocian para generar una tecnologa y comercializarla a travs del producto que la
incorpora. Ambas partes comparten sus capacidades, gastos de generacin y difusin,
y los riesgos tecnolgicos y comerciales implcitos. Una vez lograda la innovacin,
por lo general, la patente de propiedad es del INTA y la empresa negocia la posesin
de la licencia para la reproduccin y comercializacin del producto, por un tiempo
determinado y en un territorio especfico, y el INTA obtiene una regala por ello.
iv. Transferencia de tecnologa: el INTA incorpora tecnologa y conocimiento a un
producto o proceso; luego transfiere la tecnologa a una contraparte privada para su
comercializacin, en un territorio y durante un tiempo determinado, percibiendo el
pago de una regala. Este convenio puede ser de exclusividad con una empresa o no.
Ser exclusivo cuando sea producto de un convenio de I+D; en este caso, el INTA
firma un convenio con la empresa para su comercializacin. En el caso de que el
producto sea elaborado exclusivamente por el INTA, ste recibe un canon por la
licencia y una regala por la comercializacin del mismo.
En funcin de lo analizado, los CVT pueden caracterizarse como instrumentos
horizontales y orientados a la demanda de tecnologa. Por un lado, la poblacin objetivo
de este mecanismo de transferencia es definida por la poltica de VT del INTA como
pymes del sector rural de capital nacional, sin establecer mayores especificidades. Por
otro lado, se orientan a la demanda, ya que el objetivo es claramente vincular el
conocimiento disponible o generado en estas instancias con las actividades propias del
sector productivo, para mejorar la calidad y competitividad de los actores.
Los datos obtenidos de la base Sistema de Gestin de Convenios (SIGeC) y de las
entrevistas realizadas, permiten distinguir un total de 69 convenios gestionados
directamente por la EEA Rafaela durante el perodo estudiado.
Convenios celebrados por la EEA Rafaela (2003-2012)
Tipo de convenio Cantidad
Asistencia tcnica Privado 15
Comisin de estudios Institucional 3
Construccin de consorcios Mixto 1
Cooperacin tcnica Institucional 46
I+D Privado 1
Memorando de entendimiento Institucional 1
Transferencia de tecnologa Privado 2
TOTAL 69
Fuente: elaboracin propia a partir de datos disponibles en SIGeC
En primer lugar, es importante sealar dos cuestiones: por un lado, sobre el total de
convenios celebrados por la EEA Rafaela (69), predominan en gran medida los
13

convenios con instituciones (50) por sobre los de VT (18); y por otro lado, en materia de
CVT, predominan los de tipo asistencia tcnica (15).
Relacin entr e convenios con instituciones, actor es
pr ivados y mixtos
18
50
1
Privados Institucionales Mixtos

Segn el Director de Vinculacin Tecnolgica del Centro Regional Santa Fe, el hecho
de que predominen los Convenios Institucionales por sobre los de VT se explica, por un
lado, en funcin de la mejor posicin presupuestaria del INTA durante el perodo
analizado (en comparacin con la dcada de los 90 y, principalmente, a partir de 2003),
y como consecuencia de ello, por las nuevas responsabilidades que asumi el
organismo. Durante los 90 se celebraron numerosos CVT con actores privados porque,
dada la situacin sumamente crtica del INTA en trminos presupuestarios, stos se
convirtieron en una fuente de ingresos extra para garantizar mnimamente el
funcionamiento del instituto. Desde esta perspectiva, se lo entenda como una
necesidad
13
A su vez, al aumentar el presupuesto institucional, el INTA asumi nuevas
responsabilidades. En este nuevo escenario, ms complejo y con mayor disponibilidad
de recursos, el Director de Vinculacin Tecnolgica del Centro Regional Santa Fe
plante la necesidad de vincularse con otras instituciones de la regin ya que solos no
podemos: con esa expresin refiere a una situacin en la que, incluso actualmente, las
demandas de accin del INTA superan notablemente la capacidades del instituto, por
eso existe una poltica de vinculacin institucional que prioriza los lazos con
instituciones del territorio en comparacin con los actores privados; siempre teniendo en
cuenta que el objetivo del INTA es actuar con el sector rural en su conjunto y no con
actores particulares. De acuerdo con la informacin suministrada por este informante,
la relacin con las empresas es actualmente ms selectiva que en otras oportunidades
. Sin embargo, al incrementarse notablemente la fuente de ingresos del
instituto en comparacin con dicho perodo, ya no fue necesario recurrir a esa fuente de
ingresos, sino que el INTA pudo dedicarse a establecer vnculos nuevamente con los
actores institucionales.
14

13
El hecho de que el INTA haya celebrado numerosos CVT con actores del derecho privado durante los
90 fue sealado como una poltica de necesidad tanto por el Coordinador del rea Desarrollo Rural de
la EEA Rafaela como por el Director de Vinculacin Tecnolgica del Centro Regional Santa Fe.
14
El Director de Vinculacin Tecnolgica del Centro Regional Santa Fe ha explicado que existe un
proceso de control para garantizar la calidad de la vinculacin tecnolgica, en el cual la decisin ltima
no la toma el tcnico que negocia con los empresarios. De hecho, una vez que el tcnico ingresa el
proyecto de vinculacin al sistema de convenios, el mismo debe ser aprobado por el Director Regional,
por el Directorio (consejo regional integrado por personal del INTA y extra INTA), y finalmente por la
Direccin Nacional ubicada en Buenos Aires. Este proceso no siempre es uniforme; en los proyectos
referentes a la vinculacin estratgica con Monsanto S.A., por ejemplo, suelen manifestarse diferencias de
opiniones incluso dentro de la misma institucin.
.
14

La totalidad de los convenios de Cooperacin Tcnica (que son esencialmente de
carcter institucional) se celebraron casi exclusivamente con instituciones pblicas: de
un total de 46 casos, slo 2 se realizaron con actores privados (con Cooperativa
Agrcola Ganadera Guillermo Lehmann y con Delaval S.A.) y slo uno tiene carcter
mixto (convenio celebrado entre Ubajay AANE y la empresa SADESA).

Por otro lado, con relacin a los CVT, predominan en gran medida los de Asistencia
Tcnica. Al respecto, el Director de Vinculacin Tecnolgica del Centro Regional Santa
Fe seal que el fuerte de la EEA Rafaela en materia de VT son las actividades de
asistencia, esto es, la prestacin de servicios especializados. En tal sentido, los
empresarios regionales no se caracterizan por realizar actividades de innovacin que
impliquen riesgos. Por ello, prefieren vincularse con el INTA para que ste evale
alguna tecnologa que ya han desarrollado y puedan comercializarla en el corto plazo,
en vez de arriesgar en el desarrollo de un nuevo producto cuyos resultados o beneficios
derivados sean visibles en un trmino ms largo. As se explican tambin los escasos
convenios de I+D y de Transferencia de Tecnologa (slo uno, en el primer caso, y dos
en el segundo).

Elaboracin propia a partir de los datos de INTA-SIGeC
15

Con relacin a los actores participantes en los CVT de asistencia tcnica, se observa que
en cuatro oportunidades se han establecido vnculos con instituciones pblicas y
privadas (Consorcio para la Preservacin de la Ecologa en dos oportunidades-,
Universidad Nacional del Litoral y Municipalidad de Santo Tom). En los 12 casos
restantes, se celebraron 9 convenios con 9 empresas argentinas: Uncoga, Sodecar,
Curtiembre ARLEI, Sucesores de Alfredo Williner S.A., Produsem S.A., Dolbi,
Profertil S.A., La Piamontesa S.R.L y Sancor Cooperativa Limitada; y otros 3
convenios con 3 empresas de capitales extranjeros: SAF AGRI-LESAFFRE FEED
ADITIVES (francesa), BeesFree INC (italiana), y Monsanto (estadounidense).

Continuando con el anlisis, de acuerdo con la descripcin del sitio web oficial del
INTA, la VT del organismo est orientada a crear vnculos perdurables con el sector
pblico y privado, especialmente con empresas PyMES de capital nacional
15
Empresas que celebraron convenios con la EEA Rafaela
. Sin
embargo, la documentacin disponible da cuenta de que las principales vinculaciones
tecnolgicas se establecieron con empresas de tamao mediano-grande que tienen
capacidad para realizar innovaciones tecnolgicas, e incluso con empresas de capitales
extranjeros. A continuacin, se detallan las empresas que celebraron convenios con la
EEA Rafaela:
01 Agroempresa Semillas S.A. 13 PRODUSEM S.A.
02 Productos Ganaderos S.R.L. 14 Profertil S.A
03 BeesFree INC. 15 RICOLACT S.R.L.
04 Cassini y Cesaratto S.H. 16 SADESA (Esperanza)
05 Centro Gentico Litoral Bilogos SRL 17 SAF AGRI LESAFFRE FEED ADDITIVES
06 Cooperativa Guillermo Lehmann 18 Sancor Cooperativa Limitada
07 Curtiembre ARLEI S.A. 19 SODECAR S.A.
08 Delaval S.A. 20 Sucesores de Williner S.A.
09 DOLBI 21 UNCOGA
10 La Piamontesa S.R.L 22 VILA S.A.C.I.
11 MANFREY 23 Yeruv S.A.
12 Monsanto S.A.
Fuente: Fuente: SIGeC e informacin interna del INTA
Si se analiza la totalidad de los CVT celebrados en la provincia de Santa Fe, y teniendo
en cuenta los objetivos establecidos en la poltica de VT, se observa que el INTA se ha
relacionado con las principales empresas del sector productivo agropecuario, muchas de
las cuales dominan el suministro de semillas hacia el sector rural. Entre estas empresas
se encuentran: Produsem S.A., Nidera S.A., AFA, Pioneer S.A., Monsanto S.A., La

15
http://inta.gob.ar/unidades/611000/convenios/view, consultado el da 22/02/2014.
16

Tijereta y Don Mario S.A. A su vez, de este total de empresas, slo Produsem S.A: y
AFA son de capitales nacionales; y La Tijereta y Don Mario utilizan licencia de
Monsanto S.A. (Bisang, 2003).
Considerando la vinculacin del INTA con empresas de capitales extranjeros, de
acuerdo con lo conversado con el Director de Vinculacin Tecnolgica del Centro
Regional Santa Fe, uno de los principales actores (si no el ms importante) con los que
se vincula el organismo en la regin es Monsanto S.A., que suele establecer CVT de
asistencia tcnica mediante los cuales solicita al INTA la evaluacin de tecnologa
avanzada. Si bien ello no ha quedado exento de cuestionamientos, segn este
informante, los beneficios de trabajar con una empresa de este tipo es que permite
estar en contacto con la tecnologa ms avanzada; en tal sentido, se trata de una
relacin estratgica, ya que le permite al INTA evaluar tecnologa que en el corto plazo
se aplicar en el territorio y poder conocer as los efectos y comportamientos de los
productos.
Este tipo de VT se aleja de los objetivos polticos establecidos por el organismo, segn
los cuales se pretende establecer vnculos principalmente con pymes de capital nacional.
En tal sentido, de acuerdo con el entrevistado, no debe dejarse de lado el hecho de
que, en ltima instancia, estas grandes empresas tienen mayores capacidades para
innovar y negociar, en comparacin con los actores ms pequeos que existen en la
regin.
Por ltimo, se seala que la importancia que tiene la VT con el sector productivo se
caracteriza principalmente por tres razones: permite generar recursos extras, transferir
conocimientos (apropiables o no) y estar en contacto con el sector productivo,
conociendo las demandas reales de los actores econmicos. De este modo, se destaca un
aspecto que es central a los fines del instituto: al estar en contacto con el sector
productivo, es posible conocer la realidad y reconocer las demandas reales, que a veces
pueden alejarse de la percepcin de los investigadores.
Poblacin objetivo por tipo de VT
Convenios institucionales
Gobiernos y organismos municipales y provinciales. Escuelas y
universidades. ONG. Agrupaciones y Sociedades.
CVT
Cursos
Empresas medianas y grandes que solicitan capacitacin al INTA.
Asistencia Tcnica
Empresas medianas y grandes que solicitan servicios del INTA para
evaluar tecnologas generadas.
I+D
Empresas medianas y grandes interesadas en desarrollar nuevos
conocimientos en asociacin con el INTA. Slo se registr un caso con
AGROEMPRESA SEMILLAS S.A. (de capital nacional).
Transferencia de tecnologa
Empresas medianas y grandes que comercializan la tecnologa generada
por el INTA. Se han registrado dos casos con la empresas Centro
Gentico Litoral Bilogos S.R.L. y Productos Agroganaderos S.R.L.

4. Financiamiento del INTA
En el ao 2002, el INTA recuper su autarqua financiera, en un contexto de constantes
demandas por parte de los trabajadores del instituto y el apoyo de las principales
entidades del agro argentino: Confederaciones Rurales Argentinas, Coninagro, Sociedad
17

Rural Argentina y Federacin Agraria
16
. El 15 de agosto de 2002 se sancion la Ley N
25.641, que estableca que el organismo se regira por sus propias leyes y reglamentos
sin sujecin a las normas que limiten su autonoma; sealando tambin que el monto de
asignacin de recursos a la institucin ser del 0,5% deducido de las importaciones
17
.
Durante el perodo bajo estudio, se observa que el presupuesto nacional del INTA se ha
incrementado notablemente en trminos nominales, pero no se ha aumentado el
porcentaje destinado al financiamiento de la institucin en comparacin con el asignado
por ley en el ao 2002 (esto es, continu siendo del 0,5%).

Fuente: presupuestos institucionales de los aos 2003-2012.
La informacin presentada en los presupuestos institucionales indica que, ms all de
estos recursos endgenos, se prev la complementacin con recursos extra-
presupuestarios que pueden obtenerse de medios internacionales o nacionales.
De acuerdo con lo conversado con el Coordinador del rea de Desarrollo Rural, los
recursos con los que actualmente dispone el INTA para llevar a cabo sus actividades se
encuentran en una situacin que es mejor que en algunas oportunidades (por ejemplo,
durante la dcada del 90) y peor que en otras (el ao 2005 ha sido sealado como un
ao donde aumentaron notablemente los recursos); no obstante, se va manifestando una
tendencia de aumento en los costos del funcionamiento de la institucin sin un
correspondiente aumento del presupuesto. Esto es, si bien hay recursos para actuar, no
se ajustan ao tras ao en la misma medida en que aumentan los gastos del organismo.
Se trata de una situacin que, de no reverse, podra obstaculizar el desarrollo de las
actividades del INTA
18
Antes del ao 2003, las distintas EEA reciban un porcentaje directo del presupuesto
nacional del INTA para la ejecucin de sus actividades, de modo que cada experimental
contaba con un monto relativamente fijo para operar; luego, con la reestructuracin del
instituto, dicha situacin se modific. As, el financiamiento de las EEA pas a
determinarse por distintas vas: por un lado, los recursos humanos para investigacin y
apoyo tcnico-administrativo se financian directamente con el presupuesto nacional; y,
por otro lado, las EEA reciben recursos variables en funcin de los PR que presenten,
.
Financiamiento de las actividades de la EEA Rafaela

16
Datos publicados en distintos diarios de alcance nacional y regional, como La Nacin, Clarn, La
Capital, El Litoral, Los Andes (Mendoza). Fuentes consultadas en sus pginas online.
17
Datos obtenidos de la Ley N 25.641
18
De hecho, durante el ao 2013 tuvieron que darse de baja algunas actividades ya que no se contaba con
los recursos necesarios para su ejecucin.
18

los programas nacionales que se ejecutan a nivel provincial, y los CVT que celebren con
actores del derecho privado.
En tal sentido, existen recursos que son asignados por el presupuesto nacional del INTA
y recursos que son extra-presupuestarios, como los que provienen de los CVT y de otros
organismos estatales. En el caso del Centro Regional Santa Fe, aproximadamente el
76% de los recursos con los que se financian las actividades de las EEA son endgenos
(provienen de la ley que determina el modo de financiamiento del INTA) y un 23%
provienen de otros organismos nacionales y de los CVT
19
Financiamiento PROFEDER
. El total de estos recursos est
destinado a promover, mejorar y continuar con las actividades de transferencia de
tecnologa y de investigacin.
Con relacin a los recursos humanos, las actividades de los empleados permanentes de
las EEA son financiadas con el presupuesto nacional; en los casos en que sea necesario
contratar a trabajadores en forma temporal, se los incluye en los proyectos que los
requieran. Se seala que, de acuerdo con la informacin obtenida de las entrevistas, en
el Centro Regional Santa Fe trabajan aproximadamente 400 personas, de las cuales un
50% son profesionales y otro 50% realiza tareas de apoyo tcnico y administrativo.
Asimismo, alrededor del 70% del total de empleados se ubica en las tres EEA de la
provincia, y el 30% restante en las distintas AER. En la EEA Rafaela trabaja
aproximadamente el 44% del total de empleados del Centro Regional Santa Fe; sobre
ese total, 107 profesionales trabajan en actividades de investigacin y transferencia.
Es importante destacar este punto porque las horas-hombre que se financian a travs del
presupuesto son para el desarrollo de actividades de investigacin, que luego podrn
transferirse al sector rural tanto mediante actividades de Extensin como de VT.
En lo que refiere especficamente a los programas de Extensin, los PR se financiaban
con el presupuesto nacional en funcin de los proyectos que se presentaban a la
Direccin Central del INTA por cada cadena productiva; de acuerdo con el Coordinador
del rea de Desarrollo Rural de la EEA Rafaela, los proyectos presentados siempre
contemplaban una cantidad de recursos mayor de los que efectivamente se reciban. A
su criterio, esto ltimo se trata de una cuestin que merece un tratamiento ms
profundo, para poder adecuar efectivamente la disponibilidad de recursos con los
objetivos planteados.
Por su parte, el modo en que se financian los programas de PROFEDER vara en los
distintos casos; y se estima que aproximadamente el 80% de los recursos son de origen
extra-presupuestario al INTA (Gargicevich, et. al. 2010 p.8). En el siguiente cuadro se
presentan los programas de PROFEDER que se implementan en la EEA Rafaela y las
fuentes de financiamiento de los mismos.
Programa Fuente de financiamiento
ProHuerta MDS
Cambio Rural MAGyP
ProFam Fondos INTA
Proyectos Integrados Fondos INTA
P. A. D. S. R. Fondos INTA

19
Tendencia que se manifiesta durante el perodo de estudio (2003-2012).
19

Se observa, entonces, la importancia de los dos programas financiados por los
ministerios (ProHuerta y Cambio Rural) en relacin con los otros; ello teniendo en
cuenta que, de acuerdo con el Coordinador del rea de Desarrollo Rural de la EEA
Rafaela, son los principales programas de Extensin del instituto ya que renen mayor
cantidad de poblacin objetivo y mayor cantidad de recursos implementados. En tal
sentido, la mayor parte de los recursos que financian PROFEDER son exgenos al
INTA, y provienen principalmente de otras instituciones nacionales: MDS y MAGyP.
Con relacin a las actividades de VT, el INTA suele participar aportando el
conocimiento que se produce en las distintas EEA; aunque, como se seal, el
organismo trabaja conjuntamente con otros actores para desarrollar nuevos
conocimientos (tal es el caso de algunos convenios institucionales o de los CVT de tipo
I+D o transferencia de tecnologa).
Al respecto, es importante sealar lo siguiente: si bien las actividades de VT son
estratgicas porque implican el desarrollo de tecnologas ms complejas y el ingreso de
recursos econmicos para el instituto, el objetivo ltimo del INTA es tecnificar al sector
rural en su conjunto, por lo cual los recursos humanos del instituto pblico no pueden
orientarse solamente a satisfacer demandas de empresarios particulares. As, se
establece una proporcin de horas que pueden dedicarse a las actividades de vinculacin
tecnolgica en relacin con las actividades de Extensin; de acuerdo con el Director de
Vinculacin Tecnolgica del Centro Regional Santa Fe, sobre un total de 100 horas-
hombre, puede establecerse una relacin aproximada del 90% del tiempo destinado a las
actividades de Extensin, y un 10% destinado a las actividades de VT. En tal sentido,
las actividades de VT pueden definirse como competitivas respecto a las actividades
de Extensin; ello porque se trata de tiempo que los tcnicos del INTA utilizan para
atender objetivos que son particulares y no generales. Es decir, sobre una misma
totalidad de horas de trabajo, cuanto mayor cantidad de las mismas se dediquen a
trabajar en funcin de intereses particulares, menor tiempo disponible resta para trabajar
en cuestiones comunes.
El modo en que se financia los CVT vara en funcin del tipo de convenio que se
celebre. Si se trata de un curso, es la empresa solicitante la que debe abonar los gastos
operativos, movilidad del tcnico, viticos, honorarios y compensacin al INTA por el
servicio prestado
20

20
En todos los casos, los cursos se tratan de actividades rentadas; esto es, la empresa cobra una matrcula
para quienes participan de la capacitacin, de modo que la empresa tambin recibe un ingreso. Asimismo,
el INTA cobra la empresa por su servicio prestado.
. En el caso de servicio tcnico/asistencia tcnica, la empresa
interesada abona los gastos operativos, administrativos, el componente compensacin
al INTA por servicios prestados y, en el caso de que corresponda, se cobra tambin una
asignacin especial para el tcnico que participa del CVT. En los CVT de I+D, a
diferencia de los otros, los gastos operativos y los recursos humanos son cofinanciados
por el INTA y la empresa. Se trata de una inversin conjunta, donde los conocimientos
del INTA no se trasfieren de modo lineal a la empresa, sino que ambas partes trabajan
para el desarrollo de un nuevo conocimiento. Por ltimo, en los casos de transferencia
de tecnologa, los gastos de produccin son financiados por el INTA a travs de las
horas-hombre dedicadas a la investigacin; as, la empresa no financia el trabajo de los
tcnicos del INTA porque se adquiere un producto ya terminado pero, al negociar el
producto, la empresa debe pagarle al INTA una compensacin (regala) por el uso de la
licencia por un tiempo determinado. En el caso de que la transferencia de tecnologa sea
20

producto de una instancia previa de colaboracin entre el INTA y un actor privado, se
financia del modo descrito en la modalidad I+D.
A partir de informacin facilitada por el Director de Vinculacin Tecnolgica del
Centro Regional Santa Fe, aproximadamente un 25% de los recursos con los que se
financia el INTA son de carcter exgenos al instituto. Para el caso de la EEA Rafaela,
durante el ao 2012, el anlisis de los recursos de Bienes y Servicios da cuenta de que el
21% del financiamiento est compuesto por recursos extra-presupuestarios. Los datos
son los siguientes:
Fuente de financiamiento de la EEA Rafaela (2012)
Bienes de consumo y servicio
Recursos propios $ 4.491.924

Recursos extra-
presupuestarios
ProHuerta $139.119
Cambio Rural $165.494
Asistencia tcnica $441.977
Cursos $209.729
I+D -
Total recursos extra-presupuestarios $956.319
TOTAL $5.448.243

Por un lado, es posible observar que los recursos exgenos al INTA que provienen de
otras instituciones estatales como el MDS, para financiar el programa ProHuerta, y el
MAGyP, para financiar el programa Cambio Rural, en conjunto, representan el 30% de
los ingresos extra-presupuestarios de la EEA Rafaela, y casi el 6% de los ingresos
totales (endgenos y exgenos) de la experimental.
Por otro lado, los datos dan cuenta de la importancia de la VT bajo la forma asistencia
tcnica en comparacin con otras modalidades de VT dado que, del total de recursos
extra-presupuestarios que ingresan a la EEA Rafaela, representa el mayor ingreso de
fondos (superando incluso los recursos provenientes de los otros Ministerios). En tal
sentido, no se observan ingresos provenientes de los CVT bajo las formas I+D o
transferencia de tecnologa.
Grfico: composicin de los ingresos extra-presupuestarios de la EEA Rafaela (2012)

Ms all de los recursos extra-presupuestarios del INTA que provienen de otras
instituciones estatales y de los CVT, a partir del ao 2009 se observa en el presupuesto
nacional la presencia de un crdito otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID). El prstamo se corresponde con el Programa de Fortalecimiento del Sistema de
Innovacin Agropecuaria (BID AR-L N 1064), cofinanciado por el BID y el Estado
21

Nacional. El monto total de inversin del Programa es de 213 millones de dlares: el
BID aporta 170 millones y el Estado argentino 43 millones.
De acuerdo con el documento, el programa contribuye a mejorar la productividad,
sostenibilidad ambiental y equidad socioeconmica del sector agropecuario de
Argentina, a fines de fortalecer el sistema de innovacin agropecuaria, aumentando la
capacidad de generacin y transferencia de tecnologa. Asimismo, el INTA es el
organismo que lo ejecuta
21
5. Conclusiones
.
Los datos que se observan en el presupuesto del INTA dan cuenta de la utilizacin del
crdito para el mejoramiento de la infraestructura del instituto, detallndose actividades
de construccin, ampliaciones y remodelaciones de las distintas unidades a lo largo del
pas. Entre ellas, se detallan Construcciones en la EEA Rafaela (proyecto 03,
Actividades Centrales), por un monto de $161.000 en el ao 2009; $497.000 en el ao
2010; $121.000 en el ao 2011; y $7.300.000 en el ao 2012.
Los resultados parciales del proyecto de investigacin permiten destacar la existencia de
dos grupos de actividades a partir de las cuales el INTA organiza sus estrategias de
transferencia y vinculacin tecnolgica con el sector rural. Por un lado, a travs de los
programas de Extensin, el organismo trabaja con los productores de menor desarrollo,
atendiendo sus necesidades inmediatas de produccin y consumo; y, por otro lado, los
programas de VT vinculan al INTA con los productores de mayor desarrollo, trabajando
conjuntamente con profesionales, instituciones pblicas y empresas proveedoras de
insumos a los productores rurales. En estos casos, la llegada a los productores se da en
forma indirecta, dado que stos poseen acceso a las tecnologas mejoradas a travs del
asesoramiento privado (Presupuesto Institucional INTA ao 2003).
Respecto a la primera variable de anlisis (caracterstica de los programas), en trminos
de transferencia de tecnologa, los programas de Extensin establecen estrategias de
intervencin ms generales y universales mientras que, en comparacin, las de VT son
especficas particulares.
Con relacin a la segunda variable de anlisis, se evidencia que el INTA se vincula con
distintos tipo de actores: productores, empresas que proveen al sector rural, e
instituciones (pblicas y privadas). Las estrategias del INTA para trabajar con los
productores quedan comprendidas en los programas de Extensin, mientras que las
acciones que lo vinculan con instituciones y empresas abarcan tanto las actividades de
Extensin como las de VT.
Comparativamente, pueden sealarse dos cuestiones. En primer lugar, que la poblacin
empresas con las que se relaciona el INTA a travs de PROFEDER es distinta de la
que se relaciona mediante los CVT. Las primeras (pymes Cambio Rural) presentan
ciertas dificultades de tipo organizacional, de gestin, de acceso a crditos y falta de
eficiencia para poder operar, mientras que las segundas estn econmicamente
consolidadas y tienen capacidades para desarrollar tecnologas ms complejas. En este

21
Resumen del Programa de Fortalecimiento del Sistema de Innovacin Agropecuaria. Disponible en:
http://www.iadb.org/es/proyectos/project-information-page,1303.html?id=AR-L1064, consultado el da
02/06/2014.
22

segundo caso, la EEA Rafaela se vincula efectivamente con empresas medianas y
grandes que operan en la regin del centro santafecino.
En segundo lugar, en el caso de la poblacin productores con los que se relaciona el
organismo en los programas de Extensin, tambin es distinta de la poblacin con la
que indirectamente se relaciona mediante los CVT. Ello porque, mediante Extensin, el
instituto facilita herramientas para que los productores menos desarrollados puedan
mejorar sus prcticas de produccin a partir de los recursos que ya poseen, mientras que
los productores que tienen acceso a los insumos mejorados por el INTA, lo hacen en
forma privada a travs de la compra de los mismos a las empresas que los
comercializan. Se trata, ms bien, de productores ms desarrollados (INTA, 2009).
Con relacin a la ltima variable de estudio (financiamiento de los programas), dos
cuestiones son relevantes para destacar: por un lado, el INTA es un instituto que
conserva su autarqua financiera desde el ao 2002; y por otro lado, el presupuesto
institucional ha ido aumentando durante el perodo de tiempo analizado, llegando a un
aumento nominal del 1.385% comparando los aos 2003 y 2012. No obstante,
independientemente de este gran aumento en trminos monetarios, el porcentaje
destinado a financiar las actividades del instituto no ha aumentado; es decir, no se
aument el 0,5% obtenido de las exportaciones que fue asignado en el ao 2002. Los
informantes coincidieron en destacar que la situacin del INTA es notablemente ms
favorable que dcadas anteriores, pero que es necesario ajustar el presupuesto en
trminos reales al aumento de los costes de funcionamiento.
Aproximadamente, poco ms del 20% de los recursos que garantizan el accionar de la
EEA Rafaela son exgenos al organismo, y estn constituidos por recursos provenientes
de otros organismos estatales y de los CVT que se celebran con actores privados. El
porcentaje que representan los ingresos provinentes del MDS y MAGyP son inferiores a
los que se perciben de los CVT. Esto ltimo da cuenta de la importancia estratgica de
celebrar convenios con actores del derecho privado, no slo por el ingreso de recursos al
INTA, sino tambin por el desarrollo de tecnologas ms complejas. Del anlisis
efectuado de los recursos exgenos al INTA, tambin ha quedado en claro que el BID es
un actor importante en el financiamiento de programas afines a la promocin de
actividades de CTI, no slo con relacin al INTA, sino al complejo nacional en
general
22
i. Por un lado, existe un grupo numeroso de productores que trabajan con el
INTA a travs de las estrategias articuladas en PROFEDER, lo que les
permite aumentar la eficiencia de produccin trabajando con los recursos
. Por su parte, la EEA Rafaela ha recibido ingresos provenientes de dicho
organismo para mejorar la infraestructura del instituto.
En conjunto, es posible distinguir que el grueso de los recursos del INTA se destina a
tecnificar a los productores rurales en actividades de baja complejidad tecnolgica, a
travs de los programas de Extensin rural. Esas actividades suelen consistir en cursos y
jornadas de capacitacin donde se transfieren tecnologas no apropiables, o donde el
INTA adapta las tecnologas de los mercados a la realidad de una gran cantidad de
productores que de otro modo no podran acceder a ella. Al respecto, interesa destacar
dos cuestiones:

22
Los recursos que provienen del BID mediante otros programas tambin deberan ser considerados
porque de modo indirecto participan del financiamiento de las instituciones del complejo de CTI del pas.
23

materiales que ya poseen
23
ii. Por otro lado, el INTA destina una menor cantidad de recursos para
articularse con (pocos) actores econmicamente consolidados, en la
evaluacin y desarrollo de tecnologas ms complejas. Aqu, los esfuerzos
estatales invertidos son mucho menores que en el primer caso, pero los
resultados son tecnolgicamente ms complejos y tienen un impacto
mayor
. En estas instancias participan tambin
voluntarios, docentes, estudiantes e instituciones de la regin. El objetivo es
consolidar una red de intercambio de conocimientos que potencie el trabajo
que se realiza cotidianamente (Gargicevich, 2012).
24
Teniendo en cuenta la estructura del sector rural regional, aproximadamente el 72% de
los productores se desempean en el mbito de la Agricultura Familiar
. Tienen acceso a estos insumos aquellos productores ms
desarrollados con capacidad econmica para adquirirlos.
25
En segundo lugar, es evidente que en un escenario de complejidad tecnolgica cada vez
mayor, las prcticas de innovacin son necesarias, pero las mismas dependen tambin
del desarrollo de ciertas capacidades por parte de los actores econmicos, lo que est
determinado en gran medida por sus trayectorias histricas. En tal sentido, se observa
que los empresarios argentinos no se caracterizan por promover procesos de innovacin
que impliquen inversiones de riesgo, y que las posibilidades de desarrollo de los actores
; y suelen
caracterizarse por presentar ciertas dificultades para desarrollar sus actividades de
produccin. Este grupo de productores, junto con el conjunto de los destinatarios de los
programas de Extensin, se constituyen en la poblacin objetivo estratgica del INTA,
aunque los conocimientos que se transfieren no se caractericen por ser complejos en
trminos tecnolgicos. Lo que se transfiere, a partir de los programas analizados, son
tcnicas para innovar en trminos organizativos y no en tecnologa avanzada. Si bien se
reconoce la importancia estratgica de la VT para el desarrollo de tecnologas ms
complejas a fines de mejorar la competitividad en las cadenas de valor, en comparacin
con el alcance de las polticas del INTA, son pocos los actores que tienen capacidad
para acceder a estas tecnologas ms avanzadas.
Con relacin a ello, tambin deben sealarse dos cuestiones. Por un lado, que en las
ltimas dcadas (principalmente los 90) hubo un proceso de concentracin econmica
y desregulacin estatal en el que, a partir del principio de subsidiariedad del Estado, se
desestimaron los intentos de generacin endgena de tecnologa y se prioriz la
importacin directa de tecnologa internacional. Ello tuvo efectos muy negativos sobre
los productores rurales del pas. En un contexto donde tambin hubo notables intentos
por desarticular las polticas del INTA, slo pudieron acceder a las tecnologas
importadas aquellos actores con capacidad econmica para adquirirlas, y ello se tradujo
tambin en desigualdades competitivas entre quienes producan incorporando los
paquetes tecnolgicos y quienes no.

23
Y, en algunos casos, el INTA puede articular a los productores con instituciones de financiamiento para
los proyectos.
24
Palabras del Coordinador de Vinculacin Tecnolgica del Centro Regional Santa Fe.
25
Con este concepto se denominan a aquellas empresas familiares en las que la mayor parte del trabajo es
aportada por miembros de la familia (en un 50% o ms), y la propiedad de los medios de produccin les
pertenece, aunque no necesariamente sean propietarios de la tierra (Castignani, 2011; Gornitzky y
Palioff, 2013)
24

del sector rural santafesino son muy desiguales (en el acceso y en la capacidad de
acceso a las mismas).
En suma, los principales esfuerzos de transferencia de tecnologa de la EEA Rafaela se
orientan a trabajar con los actores que presentan mayores obstculos para el desarrollo
de sus actividades, a los fines de promover una mnima capacitacin que les permita
acceder al umbral de conocimientos necesarios para aprovechar oportunidades y
convertir informacin en conocimiento (Lugones, 2009 p.7). Al mismo tiempo, se va
consolidando una red de articulacin institucional entre INTA y los actores de la regin,
cuya riqueza puede medirse no en trminos de nmeros de contratos celebrados, sino en
el hecho de que la EEA Rafaela se vincula con las principales instituciones de CTI
presentes en el centro de la provincia. Esta es una estrategia que se ha revalorizado en
los ltimos aos y sobre la cual pueden observarse indicios de una mayor interaccin
sistmica.
A modo de cierre, es evidente que existen distintas realidades en el sector rural
santafesino, y que las estrategias de accin implementadas por el INTA se estructuran
en funcin de las realidades y capacidades de los actores. Por ello con un grupo se
trabaja adaptando y difundiendo la tecnologa disponible, y con otro se promueven
instancias ms complejas en trminos tecnolgicos. Lo que debe resaltarse es que,
independientemente de que las capacidades de los actores sean diferentes en un primer
momento, el esquema de accin del INTA reproduce dichas diferencias, lo que podra
traducirse en nuevas diferencias competitivas entre aquellos que logran producir a la
vanguardia de las transformaciones tecnolgicas y los que dependen de la capacidad del
INTA para adaptar recursos a sus realidades productivas.
6. Bibliografa
- Auditora General de la Nacin (2010): Estudio especial referido a la
verificacin de los procesos de generacin de informacin financiera relativos a
la Cuenta de Inversin correspondiente al ejercicio 2010. Servicio
Administrativo Financiero N 606: Instituto Nacional de Tecnologa
Agropecuaria; disponible en: http://agn.gov.ar/files/informes/2013_116info.pdf
- Bisang, R. (2003): Apertura econmica, innovacin y estructura productiva: la
aplicacin de biotecnologa en la produccin agrcola pampeana; en Desarrollo
Econmico N 171 Vol. 43.
- Cap, E. y Trigo, E. (1995): Nuevas alternativas de financiamiento dentro de las
instituciones pblicas de investigacin agropecuaria. Documento presentado en
el Taller sobre "Enfoques Innovativos para el Financiamiento de la Investigacin
Agropecuaria en Amrica Latina", organizado por la Fundacin ArgenINTA, el
BID y el BM. Buenos Aires, Argentina, 8 y 9 de Agosto.
- Castignani, H. (2011): Zonas Agroeconmicas Homogneas Santa Fe;
Estudios socioeconmicos de la sustentabilidad de los sistemas de produccin y
recursos naturales; INTA; Buenos Aires; Marzo.
- Gornitzky y Palioff, 2013)
- Fernndez, V. R.; Gemes, M.; Magnin, J . y Vigil, J . (2006): Capacidades
estatales y desarrollo regional. Realidades y desafos para Amrica Latina;
Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, Argentina.
- Gargicevich, A. (2012): Presentacin de casos Programa Federal de Apoyo al
Desarrollo Rural Sustentable; disponible en:
25

http://inta.gob.ar/documentos/presentacion-de-casos-programa-federal-de-
apoyo-al-desarrollo-rural-sustentable
- Gargicevich, A.; Merchante Navarro, G.; Walter, P.; Arroquy, G.; Fabiani, A.;
Carrapizo, V.; Espina, H.; Arregui, J .; (2010): Las estrategias del PROFEDER
para el desarrollo del sector rural; AADER; INTA. Disponible en:
http://inta.gob.ar/documentos/las-estrategias-del-profeder-para-el-apoyo-del-
desarrollo-territorial/; ultima consulta: 09/06/2014.
- Gargicevich. y Arroquy, G. (2012): Evolucin y Potencialidades del programa
Cambio Rural. AADER. Concordia. Disponible en:
http://agro.unc.edu.ar/~extrural/Gargicevich.pdf, consultada el 24/01/2014.
- Gornitzky C. y Palioff, C. (comps.) (2013): Tercer Encuentro del MERCOSUR
ampliado: mquinas y herramientas para la agricultura familiar. Tecnologas
apropiadas, memoria e investigacin; Ediciones INTA; Buenos Aires.
- Ingram, H., Schneider, A., y DeLeon, P. (2010): La construccin social y el
diseo de polticas, en Sabatier, P. (ed.) Teoras del proceso de las polticas
pblicas; J efatura de Gabinete de Ministros, Buenos Aires.
- INTA (2004); El INTA que queremos: Plan Estratgico Institucional 2005-
2015; Buenos Aires. Disponible en: http://inta.gob.ar/documentos/plan-
estrategico-institucional-2005-2015
- INTA (2009): La poltica de vinculacin tecnolgica del INTA. Disponible
en: http://www.infoleg.gov.ar/basehome/actos_gobierno/actosdegobierno5-1-
2009-1.htm
- Lugones, G. (2009): Sistema Nacional de Innovacin y desarrollo econmico
en Argentina. Disponible en:
http://www.econ.uba.ar/planfenix/docnews/Sistema%20Nacional%20de%20Inn
ovacion/Lugones.pdf
- Manzanal, M. y Nardi, M. (2008): Modelos de intervencin de los proyectos de
desarrollo rural en la Argentina a partir de 1995, en Schejtman, A.y Barsky, O.
(comps): El desarrollo rural en la Argentina, un enfoque territorial; Siglo XXI,
Buenos Aires.
- Martnez, Actis y Alsina (1997): Programa cambio rural. Aportes para la
planificacin de acciones de investigacin, adaptacin y transferencia de
tecnologa. INTA. Unidad de Coordinacin de Programa Cambio Rural.
- Sagasti, F. y Araoz, A (1979): Estudio de los instrumentos de poltica cientfica
y tecnolgica en los pases con menor desarrollo; en Estudios sobre el
desarrollo cientfico y tecnolgico N 27. OEA.
- Vaccarezza, L. S (1998): Ciencia, Tecnologa y Sociedad: el estado de la
cuestin en Amrica Latina; Revista Iberoamericana de Educacin Nmero 18
- Ciencia, Tecnologa y Sociedad ante la Educacin.
- Yoguel, G.; Lugones, M;. y Sztulwark, S. (2007): La poltica cientfica y
tecnolgica Argentina en las ltimas dcadas: algunas consideraciones desde la
perspectiva del desarrollo de procesos de aprendizaje, en Manual de Polticas
Pblicas de Ciencia y Tecnologa para Desarrollo, ONU-CEPAL, Santiago de
Chile.

Fuentes consultadas:
- Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sitio web oficial: www.iadb.org
- Presupuestos institucionales del INTA (disponibles en www.mecon.gov.ar)
- Sistema de Gestin de Convenios del INTA (www.sigec.inta.gob.ar)
- Sitio web oficial del INTA: www.inta.gob.ar
- Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC).
26

- Instituto Provincial de Estadsticas y Censos (IPEC).
- Pginas web de los diarios: La nacin, Clarn, La capital, El Litoral, Los Andes.
Propone ideas para mejorar tu barrio () Juntos lo hacemos mejor. Reflexiones
sobre los presupuestos participativos en municipios de la provincia de Buenos
Aires

Mara Laura Pagani, Instituto de Investigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales-
CONICET, UNLP
Experta en Gestin Pblica.
(mlpagani76@gmail.com)

rea temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.

Resumen

En esta ponencia se presentarn algunas reflexiones en torno a dos experiencias de
Presupuestos Participativos el de Morn y La Plata. Se describirn los distintos diseos
institucionales y se realizar un anlisis de los resultados alcanzados en trminos de
gestin y sociales, remarcando la cuestin de los aprendizajes. Para el anlisis se partir
de una propuesta de abordaje que recupere la interaccin entre una perspectiva
cuantitativa y otra cualitativa que integre una comprensin del contexto, la poltica en
particular, las instituciones, la mirada de los actores y las prcticas sociales.



Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014

Propone ideas para mejorar tu barrio () Juntos lo hacemos mejor. Reflexiones
sobre los presupuestos participativos en municipios de la provincia de Buenos
Aires

Mara Laura Pagani, Instituto de Investigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales-
CONICET, UNLP
Experta en Gestin Pblica.
(mlpagani76@gmail.com)
Introduccin

En esta ponencia se presentaran algunas reflexiones en torno a dos experiencias de
Presupuestos Participativos (en adelante PP): el de Morn y La Plata.
El PP es una poltica de participacin ciudadana, que en sus inicios
1
La informacin aqu expuesta fue relevada a partir de un trabajo de campo que se inicio
en el 2008 en el caso de La Plata y desde el 2013 en Morn, en el cual se tiene en cuenta
la perspectiva de los actores involucrados en esta poltica (funcionarios, vecinos
participantes, tcnicos, etc) a partir de entrevistas en profundidad
se present como
innovadora y se la relacion con ambiciosas consecuencias polticas y sociales:
contribuir a la profundizacin de la democracia, a la socializacin de la poltica, a una
gestin ms eficiente, promover la transparencia, fomentar la equidad distributiva en el
uso de los recursos, impulsar liderazgos barriales, entre otros beneficios.
En este trabajo se presentara los distintos diseos institucionales y un anlisis de los
resultados alcanzados en trminos de gestin (por ejemplo transformaciones en el
funcionamiento interno, en la estructura y tambin resultados numricos) y sociales
(motivaciones, tipos de proyectos, relaciones entre actores), remarcando en este eje la
cuestin de los aprendizajes. Finalmente se presentaran algunas reflexiones finales
intentando partir de una metodologa de abordaje que recupere la interaccin entre una
perspectiva cuantitativa y otra cualitativa que integre el anlisis de las polticas desde
una visin que incluya el contexto, las instituciones, recupere la mirada de los actores y
sus prcticas y que permita problematizar la complejidad de una poltica publica.
2
, observaciones
3

1
La mayor parte de la bibliografa coincide acerca de los orgenes del PP presentndolo como una
invencin del Partido de los Trabajadores en Porto Alegre, que comienza en la campaa para la
intendencia en 1988 y se implementa en el ao siguiente. Sin embargo, para Goldfrank (2006) los
orgenes del PP son ms complejos y seala como antecedentes varios casos de finales de la dcada del
setenta y comienzos de la del ochenta, en donde gobiernos municipales, bajo el control del Partido del
Movimiento Democrtico Brasileo sometan sus presupuestos al debate pblico
2
Los entrevistados se seleccionaran mediante muestreo intencional y por bola de nieve: en el caso de La
Plata se realizaron un total de 22 entrevistas entre el 2008 y el 2014 (4 integrantes del equipo de gestin
municipal, 14 vecinos participantes y 4 funcionarios) y en Morn 16 entrevistas realizadas entre 2013/4
(7 integrantes del equipo municipal promotores comunitarios y directores- y 9 vecinos participantes con
distintos roles asistentes a las asambleas y delegados).
3
En el caso de La Plata se realizaron observaciones en 6 asambleas en 2008, 3 en 2009, 7 en 2013. En el
caso de Morn se incluyeron 10 asambleas realizadas en 2014. Las asambleas fueron seleccionadas por
criterio de diversidad socio-territorial: caractersticas diferentes segn las zonas, teniendo en cuenta su
historia, diferencias en extensin territorial y cantidad de habitantes, el perfil socio-econmico segn
porcentaje de NBI, distancia con el centro, etc.

en
asambleasy eventos asociados a los presupuestos y anlisis documental (normativa,
folletos, presentaciones institucionales, etc).
Concepciones sobre la participacin

En este artculo coincidimos con Oszlak y ODonnell (1976) y Bulcourf y Cardozo
(2009) en que el anlisis de las polticas pblicas facilita la comprensin de las
relaciones entre el Estado y la sociedad. En este sentido, nos interesar comprender el
desarrollo de dos polticas de participacin ciudadana, a travs del anlisis emprico de
los presupuestos participativos de Morn y La Plata.
La participacin ciudadana en las polticas estatales se ha convertido en los ltimos
tiempos en una temtica presente en todos los niveles de gobierno y aparece asociada a
distintos procesos socio-polticos. Se da por sentado que la participacin ciudadana es
intrnsecamente buena y que promueve buenas causas (Oszlak, 2009) o, como
sostiene Poggiese (2005), se ha convertido en un metarrelato, que nadie discute, del
que todos se apropian y adhieren. Esta concepcin se asocia con una perspectiva que
enfatiza los argumentos y efectos positivos de la participacin, que adquiri en los
ltimos aos una presencia muy notoria en la bibliografa. Sin embargo, no es la nica.
En efecto, podemos identificar tres tipos de enfoques en relacin a la incorporacin de
la participacin ciudadana:
Por un lado, los argumentos que remarcan aspectos y efectos positivos de la
participacin ciudadana en polticas publicas y recorre variadas perspectivas. Desde un
punto de vista tcnico se remarca la eficiencia en cuanto a la sostenibilidad de las
polticas. Esta visin est ligada a la visin de los organismos internacionales
(Rabotnikof, 2001). Asimismo, desde el anlisis de las consecuencias polticas y
sociales se la asocia a distintos supuestos: al mejor funcionamiento de la democracia, al
mejoramiento de las polticas pblicas y la gestin estatal (Carmona, 2012), al
fortalecimiento y autonoma de la comunidad (Cunill Grau, 1991), a la transparencia de
la gestin pblica (Di Pietro, 2001; Navarro, 1998).
Desde otras perspectivas, tambin se advierten efectos negativos de la participacin en
el sentido de que el Estado traslada sus responsabilidades a la sociedad (Prez-Brito,
2004), que es producto de manipulaciones polticas y que contribuye a facilitar la
construccin artificial de consensos (Cardarelli y Rosenfeld, 1998; Prez, 2000).
En tercer lugar, quienes sealan que los fundamentos y efectos son variados, que
depende de los para qu y a qu niveles se promueve la participacin (Alayn, 1998).
En una poltica de participacin como la del Presupuesto Participativo (en adelante PP)
que se da en la escala local, se retoman las anteriores discusiones sobre los argumentos
y anlisis de la incorporacin de los actores de la comunidad en las polticas pblicas.
En el caso de los PP, se identifican dos particularidades: en primer lugar, diversos
autores coinciden en que el municipio, por ser la cara del Estado ms prxima a los
ciudadanos, aparece como un lugar privilegiado para el desarrollo de polticas pblicas
participativas (Ziccardi, 2004; Cravacuore, 2009, Annunziata, 2011; entre otros). En
segundo lugar, porque esta poltica alcanzara un mximo nivel de participacin: la
participacin en la toma de decisiones.
Las polticas de participacin en la escala local se producen en una etapa de
transformaciones que atravesaron los gobiernos municipales a partir de la reforma del
Estado, que implic, entre otros procesos, el traspaso de competencias en un marco de
crecimiento de las problemticas sociales. En este contexto, los municipios se
convirtieron en receptores directos de las demandas ciudadanas debiendo convertirse en
agentes de contencin social e iniciar un proceso de redefinicin de sus roles y
estrategias de gestin. De este modo, incorporan en sus agendas de gobierno programas
referidos al bienestar de la poblacin y orientados a una heterogeneidad de temas:
sociales, empleo, salud, promocin econmica y calidad ambiental, por mencionar
algunos ejemplos. En muchos casos, como explica Garca Delgado (1998), estas nuevas
competencias no fueron acompaadas de mayores recursos y algunos municipios
incorporaron nuevas herramientas de gestin e iniciaron, en los casos de mayor cantidad
de habitantes, procesos de desconcentracin territorial. En un primer momento, a fines
de los 90 surgieron los planes estratgicos locales y a partir de la crisis del 2001 y del
surgimiento de las asambleas barriales, comenzaron a promoverse otras polticas de
participacin que intentaron canalizar la movilizacin y demandas populares. En este
contexto se marcaron los PP, poltica en su momento novedosa en nuestro pas, ya que
promova la participacin en un aspecto de la poltica (el presupuesto) reservada hasta
entonces a las mximas autoridades polticas y bajo criterios tcnicos. Esta poltica se
fue extendiendo hasta llegar en la actualidad a implementarse en 53 municipios (sobre
un total de 2246 municipios del pas)
4
Por ltimo, reconocemos los estudios que valoran que los PP amplan los espacios de
ciudadana y fortalecen a la sociedad, al promover el aumento del sentido cvico o de la
conciencia ciudadana (Pineda Nebot y Fernndez Rodrguez, 2005; Rossi y Pavesse,
2009), incrementar la densidad del capital social comunitario (Abascal, 2004; Caruso,
Pez y Adaro, 2010), posibilitar el surgimiento de nuevos liderazgos representativos
(Navarro, 2008), la formacin de entidades sociales (Cabannes, 2005) y la
. Es una tendencia en aumento, ao a ao se
suman nuevos municipios y por lo general se sostienen en el tiempo.
En este marco de visibilidad creciente de los PP, su campo de estudios en Argentina se
conforma por dos tipos de trabajos: los de las propias gestiones que implementan los PP
y las investigaciones acadmicas. Ambos comparten el inters por la descripcin del
diseo, implementacin y resultados.
Respecto del campo de estudios sobre los PP se centraron en tres grandes temas que
atraviesan las etapas del ciclo de la poltica pblica: a) los que abordan los por qu se
deberan impulsar polticas de participacin ciudadana; b) los que describen los cmo,
centrndose en las metodologas y el diseo institucional y, por ltimo, c) los resultados
de los PP.

a) Respecto de las justificaciones de los PP (que en el ciclo de la poltica pblica se
manifiesta en el ingreso a la agenda) se ordenan en cuatro lneas argumentativas (que
tambin se retoman para el anlisis de los resultados):
En primer lugar se identifican los estudios enfatizan los cambios en la gestin y
modernizacin de las polticas pblicas: los PP fracturan una lgica centralista
tradicional de gestionar lo local, se reconocen zonas en la periferia de las ciudades
(Caruso, Pez y Adaro, 2010) y se contribuye al desarrollo local (Cabannes, 2005).
Asimismo se fundamenta que constituyen una herramienta contra el clientelismo y la
corrupcin (Navarro, 1998; Nebot y Fernndez Rodrguez, 2004; Goldfrank, 2012).
En segundo lugar se seala que los PP surgen ante la necesidad de democratizar la
relacin Estado-sociedad (Carmona, 2011), al tiempo que se aprecia tambin dentro de
un proceso poltico en el que la participacin de la ciudadana se torna en agente clave
de la legitimizacin democrtica (Ganuza, 2005) y complementa la representacin
poltica (Bolos, 2010).
En tercer lugar identificamos otros autores que analizan de PP desde la inclusin, la
distribucin ms justa de los recursos y la equidad social en la inversin pblica, al
incorporar a sectores sociales tradicionalmente excluidos de las decisiones
gubernamentales (Souza, 2004; Nebot y Fernndez Rodrguez, 2005).

4
Esta informacin figura en la pgina institucional de la RAPP (Red Argentina de Presupuesto
Participativo) http://www.rapp.gov.ar/municipios (2/11/2013)
institucionalizacin de poderes en la comunidad (Blanco Fillola, 2002). En esta lnea
tambin se destacan algunos trabajos que reconocen un discurso gubernamental que
destaca la voluntad de que los propios actores identifiquen y generen proyectos, a partir
del desarrollo de experiencias de proximidad con los problemas que los afectan en su
vida cotidiana (Bloj, 2013; Anunziata, 2011).

b) En cuanto al diseo institucional (etapa de elaboracin e implementacin de la
poltica), una serie de trabajos reflexionan sobre las distintas posibilidades que pueden
asumir los PP (Cabannes 2005; Goldfrank, 2006; Ramella, 2012; Montecinos, 2013) y
describen la metodologa por la cul se los lleva a cabo, entre las que se destacan entre
otros:

Grado de formalizacin e institucionalizacin: se identifican los PP
institucionalizados desde arriba con conjunto de ordenanzas y decretos (que pierden
en dinmica ciudadana pero ganan en formalidad) y los que apuestan a la
autorregulacin desde abajo a partir de la participacin de la ciudadana en los
reglamentos internos. Los reglamentos internos definen las principales reglas del juego
y contribuye a dotar de mayor formalidad a los PP.

Actores habilitados a participar y formas de participacin: incluye ciudadanos a
titulo individual, en forma colegiada (asociaciones intermedias y organizaciones
sociales) o mixta (combina la participacin individual y la que se realiza a travs de
asociaciones). Las formas de participacin son: directa o a travs de eleccin de
consejeros u otro tipo de representantes de organizaciones o barrios. Si el diseo del PP
combina ambas formas de participacin (directas e indirectas), Ramella (2013) los
denomina mixto estratificado (en este tipo de formato la autora ubica la mayor parte
de los PP en Argentina).

Instancias de participacin previstas en el diseo de PP: depende del diseo del
PP pero podramos identificar que en general comprende instancias deliberativas, en
general se denominan asambleas en donde hay un coordinador (de caracterstica ms
masivas e iniciales y relacionadas a la presentacin de demandas y proyectos), las
representativas (en la que se eligen delegados, voceros, etc
5

para la realizacin de tareas
de elaboracin de proyectos y/o monitoreo), y las electivas (seleccin de demandas y
proyectos a partir de la votacin).
Incidencias del presupuesto: puede referirse para la totalidad de municipio o para
un sector. Esta fragmentacin puede ser temtica o territorial. En este ltimo caso, en
algunas experiencias se evidencian experiencias acotadas a determinadas zonas del
aglomerado o se inician como experiencias pilotos.

Tipo de temtica: las diferentes variaciones se presentan respecto de si se
incluye una visin barrial o sobre la ciudad en general y respecto de si los proyectos son
territoriales o temtico.


5
El condicionante ms frecuentemente registrado para la seleccin de representantes es la cuota de
gnero (en ms de la mitad de los casos), seguido por el de representatividad y presentismo, y en menor
medida, la pertinencia, la cuota proyecto y la etaria y, finalmente, la seleccin es por afinidad temtica
(Ramella, 2013).
Criterios de relevancia de las demandas/proyectos: varan segn los casos,
tambin pueden asignarse diferentes ponderaciones. Ford y Carn (2009) sealan como
posibles criterios de relevancia la cantidad de poblacin afectada, la intensidad de la
afectacin, la interdependencia con otras demandas, la movilizacin que la acompaa,
las cuestiones tcnicas. Los autores sealan que la definicin de estos criterios de la
relevancia es una cuestin fundamentalmente poltica que implica decisiones y
conflictos entre grupos, siendo fundamental que sean pblicos. Cuando los criterios de
relevancia son claros, los actores saben si sus demandas caben en ese espacio o pueden
modificarlas o decidir no participar y buscar otros mecanismos y formas de satisfaccin.
Tambin podramos advertir sobre la complejidad de considerar estos criterios al
momento de presentar las demandas o proyectos ya que requieren de conocimientos
tcnicos de identificacin y conocimiento e informacin previas no siempre disponibles.

Sobre el monto destinado al PP: Cabannes (2005) seala que en Amrica Latina,
los recursos destinados al PP, no han sido superiores al 3% del presupuesto local. En el
caso de las experiencias argentinas, la tendencia registrada hasta el momento confirma
la media latinoamericana. En efecto, en 33 municipios no se supera dicho monto, a los
que Ramella (2013: 115) denomina experiencias de montos simblicos.

Criterios de asignacin presupuestaria a cada jurisdiccin que aplica PP: las
opciones incluyen: a todas igual cantidad de dinero (territorial uniforme) o diferente
segn un ndice de ponderaciones de acuerdo a necesidades y, en menor medida,
garantizar una cierta cantidad de proyectos por cada jurisdiccin.


c) En relacin con los resultados de los PP, los trabajos son menos sistematizados y
predominan las presentaciones de casos por parte de las autoridades a cargo de la propia
poltica. Se desarrollan los resultados desde tres ejes: el poltico, el administrativos o de
gestin y el social (Pineda Nebot y Fernndez Rodrguez, 2005):

Administrativo o de gestin, se remarca la mejora en cuanto a eficiencia y las
mayores capacidades estatales. Los trabajos suelen incluir algunos datos cuantitativos:
cantidad de participantes en las distintas etapas, cantidad de proyectos, resultados
materiales para la ciudad, monto del presupuesto destinado, cobertura territorial (Parra,
2009; Ford, 2009; Carmona 2011; Pagani, 2011). Asimismo, se hacen referencias a
cambios ms cualitativos como en la estructura, la normativa, el funcionamiento
interno, en los vnculos con otras polticas (Rossi y Pavese, 2009; Iorio, 2009). Tambin
ubicamos algunos trabajos que enfatizan la insuficiencia de estos cambios, resistencias
en las propias estructuras tcnico-administrativas municipales (Manjavacas Ruiz, 2008),
el dficit de coordinacin interorganizacional e interjurisdiccional y en las capacidades
estatales (Tecco y Lpez, 2009; Nardaccione, Annunziata y Carmona, 2011) y las
tensin y disputas entre reas de gobierno (Landau, 2008).

Poltico: se incluyen las prcticas de mediacin poltica, articulacin Estado y
sociedad local, vecino-ciudadano y representantes, deliberacin pblica (Nardacchione,
2011). En este eje cobra relevancia una lnea de trabajos que abordan los vnculos entre
instituciones participativas y representativas (Ganuza, 2005; Landau, 2009; Anunziatta,
2011) y algunos anlisis que encuentran limitaciones a estos procesos y denominan que
a la toma de decisiones se llega ms por consensos aparentes que por procesos
deliberativos (Urfalino, 2013).


En el social, se relevan la influencia del PP en las relaciones sociales en la
comunidad y tambin cmo se incluyen las temticas sociales. Esta lnea es menos
desarrollada y aparece de manera subsidiaria en los trabajos que desarrollan los otros
dos ejes o se mencionan de manera general que el PP mejora el fortalecimiento de la
sociedad y promueve el desarrollo del capital social.
Podramos agregar otra perspectiva que no est presente en el artculo de Pineda Nebot
y Fernndez Rodrguez (2005), el de los actores. En este ltimo sentido se incluyen dos
tipos de trabajos: los que presentan anlisis cuantitativos sobre el perfil social de los
participantes (Ganuza Fernndez, 2005), sobre sus motivaciones (Romero, 2004) y los
de un abordaje cualitativo, que son los de nuestro inters, que abordan los PP desde el
punto de vista de los actores. En cuanto a antecedentes de esta temtica se encuentran
los siguientes trabajos: Grazia (2004) que indaga sobre qu tipo de sujeto se construye
en el PP en Brasil; el estudio de Martnez (2009), Noboa (2011), Suarez y Noboa (2013)
en Uruguay; el de Bloj (2008) sobre las relaciones sociales y sobre subjetividades
polticas en Rosario. En general los trabajos toman la perspectiva de los ciudadanos
participantes pero que no incluyen como actores a los decidores polticos y los equipos
administrativos y tcnicos que implementan la poltica. En el caso de Noboa et al (2013)
se incorpora la percepcin de los tcnicos municipales referidos al proceso participativo
desde el anlisis del componente organizacional (referido a la estructura y diseo).


Diseo e implementacin de los PP

Morn
Los procesos de participacin de Morn surgen a partir de la intendencia de Sabbatella
que asumi por primera vez en diciembre de 1999 con el voto del 49% de la poblacin
en el marco de la Alianza. Sabbatella que provena del FREPASO, haba contribuido a
destituir al entonces intendente justicialista Rousselot denunciado por hechos de
corrupcin, desde una comisin investigadora que integraba en el Concejo Deliberante y
a partir de all se convierte en la encarnacin de la transparencia (Annunziata, 2011:
116). Sabbatella es reelecto en dos oportunidades en 2003 y 2007 (partido vecinalista
Nuevo Morn y Encuentro por la Democracia y la Equidad) por ms del 50% de los
votos y, en 2009, es electo diputado provincial por el Frente Nuevo Encuentro, que lo
tiene como referente y en su reemplazo en la intendencia asume Ghi (hasta entonces
concejal y que adems haba ocupado varios cargos en la gestin de Sabbatella), que en
2011 es electo con el 42% de los votos.
El PP comienza en 2006 en el marco de un programa ms amplio de Descentralizacin
Municipal. Desde sus inicios distintos funcionarios han estado a cargo de esta poltica y,
si bien sta se ha ido modificando a lo largo de los ltimos aos, los directores
entrevistados y los promotores comunitarios
6
que lo implementan y se desempean en
las UGC (Unidades de Gestin Comunitaria)
7

6
Los promotores comunitarios, tambin denominados territoriales, tienen como tarea promover la
participacin comunitaria de los vecinos de la zona, colaborar con las convocatorias de los plenarios de
los consejos vecinales, realizar la difusin de polticas, relevar dimanadas, etc. Fueron seleccionados en
base a un perfil orientado al trabajo con la comunidad y cumplen un rol protagnico en la implementacin
del PP.
, coinciden en que el proceso de
7
Las UGC se crearon a partir del 2002 (Decreto N 997/02) e implicaron la divisin del municipio en 7
zonas con una delimitacin territorial similar a la de los barrios existentes: Haedo, Castelar Centro -Norte,
Castelar Sur, El Palomar, Villa Sarmiento, Morn Sur, Morn Centro -Norte. Tienen como propsito
descentralizacin posibilit el desarrollo del PP y que ste forma parte de una poltica
general e integral de participacin. En efecto, tanto en los documentos institucionales
como en las entrevistas realizadas a integrantes del equipo de gestin se posiciona el PP
en el marco de un objetivo estratgico de construir ciudad, junto con otras polticas
como el Plan de Desarrollo Estratgico Morn 2020, el Defensor Ciudadano y el
Programa Discrecionalidad Cero. Asimismo, el PP se presenta con la misin de
reconstruir los lazos sociales y la relacin de confianza entre representantes y
representados, en una reiterada oposicin al neoliberalismo y corrupcin de los aos 90
y una apelacin a la conformacin de una ciudadana activa, visualizando al vecino
como sujeto de derecho y a la recuperacin del Estado.

La primer instancia fue esto de recomponer el Estado, recuperar el Estado, ponerlo de
pie. Digamos, nosotros venamos, cuando empezamos en el 99, de un Estado
caracterstico de los 90: corrupto, de puertas cerradas, donde la comunidad no se
involucraba, donde la relacin con su Estado era nula y viciada por los hechos de
corrupcin. Con lo cual tuviste que recomponer esa cuestin, ese vnculo con la
ciudadana, y a partir de ah esto de poner el Estado de pie y despus poder empezar a
pensar en estos procesos de descentralizacin. Que, si bien siempre estaban como
idea, obviamente tens que transitar distintos perodos para poder llevarlos a cabo.
Una vez que se descentraliza en Unidades de Gestin Comunitaria se lanza el
Presupuesto Participativo, que fue en el ao 2006 (Entrevista a Secretaria de UGC.
2013).

Desde 2006 en el PP se fueron realizando ajustes y si bien hay etapas que son generales,
los equipos de las distintas UGC tienen bastante margen de libertad para desarrollar las
instancias del PP de acuerdo a las particularidades e idiosincrasia de cada zona.
Actualmente las asambleas se desarrollan durante el mes de abril en distintas
instituciones (centros de jubilados, de fomento, centros de salud, escuelas, etc) que son
organizadas desde las UGC. En las mismas se desarrolla una reunin donde se convoca
a los vecinos
8

acercar el Municipio a los barrios para que los vecinos tengan la posibilidad de realizar sus trmites,
reclamos y acercar sus inquietudes sin tener que trasladarse al Palacio Municipal. En el 2006 el espacio
de las UGC se jerarquiz a partir de la designacin en cada una de ellas de un funcionario del ms alto
rango en la administracin pblica local (Secretario).
8
Tambin se invita a participar a los integrantes de los consejos vecinales, que son rganos de
participacin vecinal que funcionan desde hace aproximadamente 10 aos.
a presentar ideas, reclamos, sugerencias para mejorar la ciudad. En esta
instancia se eligen los vecinos delegados/as, tambin denominados voluntarios, que son
los que mantienen contacto con los tcnicos que se desempean en las UGC (a estos
ltimos se los llama operadores territoriales, que tienen como funcin organizar las
asambleas, la difusin, mantener contactos con delegados/as y vecinos, organizar el
recuento de votos, etc). A diferencia de los primeros aos del PP, el trabajo de los
delegados/as se fue simplificando a los largo del tiempo, con menor cantidad de
reuniones y se fue perdiendo la instancias de reuniones con las autoridades de las
distintas reas del municipio que se realizaban en un inicio. El proceso comenz a
ajustarse y a remitirse las propuestas surgidas en las asambleas, luego de un trabajo de
compilacin y sntesis de proyectos que se integran en un informe territorial que se
realiza en cada UGC, a la Direccin de Organizaciones y Participacin Comunitaria, de
la Secretara de Relaciones con la Comunidad y Abordajes Integrales (de la que
depende el PP). Esta Direccin articula con las distintas dependencias del municipio,
donde se analizan y se elaboran los proyectos en base a las propuestas presentadas por
los vecinos. Luego, desde las UGC se realiza una devolucin en una nueva reunin en la
que se convoca a los delegados/as para informar sobre la viabilidad de los proyectos
realizada por las distintas reas municipales. En este momento se dan explicaciones en
el caso de que alguno de los proyectos no sea viable o si sufre alguna modificacin de la
versin original. Por ltimo se llevan a cabo la Ferias (durante tres semanas en
septiembre) donde la ciudadana elige proyectos. Cada participante puede votar hasta la
mitad ms uno de los proyectos de cada zona y quedan seleccionados los proyectos que
obtuvieron ms votos renen en cada UGC, de acuerdo al monto que se asigna a cada
zona (que vara en relacin a la cantidad de habitantes y NBI).


La Plata

El PP se inicia en marzo de 2008, durante el primer ao de gestin de Bruera que asume
luego de diecisis aos de un mismo intendente. El triunfo en 2007 de Bruera, se debi
tanto a una acumulacin de fuerzas a su favor, como a un paulatino desgaste de la
gestin de su oponente y antecesor Alak, de la que form parte hasta 2003. En efecto,
Bruera fue concejal electo por el PJ entre 1997 hasta 2005 y se enfrenta con el
intendente Alak en 2003 y arma el partido Frente Renovador Platense (en adelante
FRP), que fue producto, segn Arce (2010), de la confluencia de varias fuerzas menores
pero cuyo lder y algunos de sus fundadores venan de una tradicin peronista, dentro
del propio gobierno de Alak (se recomienda leer articulo de la autora que integra este
libro). Al asumir el nuevo intendente, que haba basado su campaa en lograr una
cercana con el vecino a travs del contacto cara a cara en caminatas barriales,
implementa el PP y la presenta como parte de un conjunto ms amplio de polticas
novedosas: el reciclado de los residuos secos, la recuperacin del espacio pblico con
el mejoramiento de las plazas y ciertas deudas de la gestin anterior en materia de
pavimentacin, trnsito y cambios en el sistema de transporte (Arce y Pagani, 2009). Se
remarca que la participacin sera un eje central de la gestin, en continuidad con la
forma de realizar la campaa en un vnculo directo con el vecino y como forma de
diferenciarse de la gestin anterior que no tena en cuenta a la periferia de la ciudad. De
esta forma, se buscaba la implementacin de polticas de alto impacto para aumentar la
base de apoyo poltico del intendente que haba asumido con el 25,7% del electorado.

Somos absolutamente concientes que llegamos al gobierno despus de recorrer
la ciudad, tocar timbre y discutir con los vecinos, despus de plantear cul era
nuestro parecer sobre cmo gobernar la ciudad. Una vez que llegamos al
gobierno, no tenamos que cambiar de metodologa, sino buscar un instrumento
para seguir con esa impronta, pero esta vez desde la gestin. (Entrevista al
Director Ejecutivo del Presupuesto Participativo por agencia de noticias
Realpolitik, 18/10/2009).

Si bien el PP platense no es una metodologa acabada, y se han implementado cambios
en las distintas ediciones
9

9
Por ejemplo en el ciclo 2008/2009 se le otorg a cada asamblea la facultad de elegir en forma directa
uno o ms proyectos cuyo costo no superaba el 30% del presupuesto asignado, sin necesidad de enviarlos
a consulta popular. Segn el Presidente del Consejo del PP se present la dificultad de que los proyectos
elegidos no contaban con una legitimidad social cierta, dado que las asambleas no eran representativas
ya que nadie elega a los asamblestas para que acten en nombre de nadie. Otro cambio que se
produjo fue que en la primera edicin muchos proyectos ganadores se referan a mejoras edilicias de
organizaciones de la sociedad civil (por ejemplo clubes) pero el Tribunal del Cuentas de la provincia
estableci que no podan usarse fondos pblicos para organizaciones privadas; otra modificacin que se
, la cantidad de zonas con asambleas son 40 (4 en el casco
urbano y 36 en la periferia de la ciudad). En estas se desarrollan 4 encuentros
10
Hasta el 2014
(en el
primero se presenta la metodologa de funcionamiento del PP, en el segundo y tercer
encuentro los vecinos debaten sobre sus proyectos e ideas y, en el ltimo encuentro, se
determinan los proyectos que sern presentados en una votacin popular). Por lo general
se vota durante dos fines de semana en escuelas pblicas.
11

existieron dos reas de competencias especficas que dependen
directamente del intendente: el Consejo de Presupuesto Participativo (con la
responsabilidad de organizar el ciclo de asambleas y la consulta popular) y la Direccin
Ejecutiva del Presupuesto Participativo (que organiza la ejecucin de los proyectos).
Las asambleas son coordinadas por el equipo tcnico del Consejo del PP. Tambin en
las asambleas suelen participar el administrador y empleados de los Centros Comunales
de la municipalidad.
El gobierno municipal cuenta con un presupuesto fijo para el PP (el monto se determina
segn las necesidades identificadas por los vecinos y proyectos presentados). Se
implementa el proyecto que ms votos obtiene de cada asamblea, es decir 40 proyectos.

A modo de ejemplo se exponen datos de los PP 2014 que permiten comparar cuestiones
de diseos, alcance presupuestario y resultados cuantitativos de la participacin y de los
proyectos:

Morn La Plata
12
rea que implementa
el PP

Sec. de Relaciones con la
Comunidad y Abordajes
Integrales (Dir. de
Organizaciones y Participacin
Comunitaria). Organizacin
territorial a travs de las 7 UGC.
Consejo del PP y Dir Ejecutiva
del PP (ambas dependen del
Ejecutivo Municipal)
Formalizacin en
Decretos y
Ordenanzas
-- Si en 2008 (en desuso)
Autorreglamento 2012 (que se
cumple parcialmente)
Modalidad Duracin 8 meses

7 zonas (57 asambleas
programas y publicadas, ms las
que se hacen en las escuelas).

Duracin 2 meses (ao
excepcional)

31 zonas


Actores habilitados a
participar
Modelos Mixto: individual y
organizaciones sociales.

A partir de 12 aos
Predominante Individual,
residentes o que realicen
actividades en la zona
A partir de 16 aos

realiz fue que durante el 2009 en la asamblea se elegan 2 consejeros para el monitoreo de la ejecucin
de las obras. Luego se incorpor que todo autor de un proyecto puede fiscalizar la eleccin y realizar
seguimiento de las obras.
10
Salvo en aos de elecciones que son 2 asambleas o el ltimo ao, 2013, que se realiz una nica
asamblea. Este cambio se debi, segn explicaron los responsables del PP, a las inundaciones ocurridas
en la ciudad en abril de ese mismo ao que retras la ejecucin de las obras del PP elegidas durante el ao
anterior.
11
En 2014 se crea la Secretaria de PP.
12
Algunos datos del PP de La Plata fueron tomados del trabajo de Sortino (2013) que es el Presidente del
Consejo del PP y datos de la pgina web: http://www.municipalidad.laplata.gov.ar/files/Indicadores.pdf
(sitio consultado, 23/07/2014)
Escuelas e instituciones
Formato de la
participacin
Individual
Indirecta
Individual y directa
Indirecta solo cuando se eligi 2
delegados para el seguimiento y
los foristas *
Instancias Deliberativas, representativas
electivas

Deliberativas y electivas
*Ocasionalmente representativa
(Foro para la elaboracin del
reglamento)
Incidencia del PP Total territorio Total territorio
Presupuesto $4.440.702
(proporcin sobre presupuesto
total: dato no publicado)
127.000.000
7,9%
Criterios de
asignacin
presupuestaria a
cada jurisdiccin
Segn Cantidad de habitantes y
NBI

Variable a travs del tiempo: x
Cantidad de habitantes (excepto
el Casco) y segn demanda.
Nivel de
Participacin
Votacin: 27.636 (321.109
habitantes).
s/datos publicados sobre
asistencia a las asambleas
Votacin. 32.198 (642.783
habitantes)
Asistencia a las asambleas:
2.528 vecinos
Cantidad de
proyectos
117 presentados
48 elegidos
13
131 presentados
30 elegidos
Alcance /tipo de
demanda-proyecto
Barrial

Predominantemente
infraestructura
Barrial y articulacin zonal por
UGC
Heterogneo: comunal (social)
y urbano

Tipo de proyectos
elegidos
Desarrollo Urbano: 49%
Desarrollo Social: 51%
Proyectos Infraestructura
14
Divulgacin y
difusin de los
resultados aprobados

Urbana: 97%
Accin comunitaria: 3%
Cronograma de asambleas
Monto en dinero y porcentaje del
presupuesto total
Proyectos a votacin
Ganadores
Cantidad de asistentes
Cantidad de votantes
Informacin comparada de los
distintos aos
Cronograma de asambleas
Monto del PP
--
Proyectos a votacin
Ganadores
-- (solo para algunos aos)
Cantidad de votantes
--


13
A continuacin exponemos a modo de ejemplo algunos de los proyectos ganadores en Morn Sur:
Actividades para personas adultas mayores; Adquisicin de mvil de Seguridad Ciudadana; Campaa de
prevencin de infecciones de transmisin sexual; Campaa sobre el cuidado de animales en la va pblica
y mascotas; Colocacin de cmaras de seguridad monitoreadas en sectores crticos; Mejoramiento de la
iluminacin en el territorio; Salidas socio-educativas para jvenes y taller de fomento de la lectura, etc.
14
Para el municipio los proyectos de Infraestructura Urbana son: las obras hidrulicas, asfalto y
mejorado de calles, redes de agua y cloacas, construccin de puentes, veredas y bici sendas, instalacin de
luminarias y semforos, eliminacin de barreras arquitectnicas etc. Los de Accin Comunitaria son: la
ampliacin, refaccin, equipamiento y/o construccin de centros de salud, escuelas municipales, centros
culturales, espacios verdes, talleres de artes y oficios, etc. Al analizar los proyectos ganadores en su
mayora se refieren a pavimento/mejorado de calle; luminarias; cmaras de seguridad; semforos;
refugios de micro y reductores de velocidad.
-- Detalle de proyectos presentados
por ao



Los resultados de los PP

En relacin con los resultados predomina en la bibliografa las presentaciones de casos
por parte de las autoridades a cargo de los PP y algunos estudios ms acadmicos que
remarcan la perspectiva de los actores participantes del proceso. A continuacin
presentamos dos ejes de anlisis: el administrativo o de gestin y el social, presentando
las caractersticas que asumen los casos analizados.

Eje administrativo y de gestin: se menciona como logros de los PP la mejora de
la gestin pblica en cuanto a eficiencia y capacidades estatales a partir de la cantidad
de proyectos realizados. Tambin se hacen referencias a cambios en la gestin ms
cualitativos como: estructura, normativa, prcticas internas, vnculos con otras polticas.
En ambos municipios se identifican resultados en este sentido. Especialmente en Morn
se sealan cambios en la organizacin interna. En este sentido, la estructura de gobierno
tuvo que adecuarse a un funcionamiento de trabajo que articulase lo temtico con lo
territorial. Esto requiri la generacin de nuevos mbitos de trabajo y planificacin
interna.

Es de destacar que los funcionarios de esta rea sealan que el PP no es una poltica
aislada sino que forma parte de un conjunto de polticas tendientes a la modernizacin
de la gestin, la transparencia, la participacin y la inclusin social (Parra, 2009).

La inclusin de una mirada transversal en la gestin de gobierno, en tanto
promueve la eficiente articulacin entre las reas temticas del Municipio y los
intereses territoriales representados por la UGC (Fernndez
15
En cuanto a los resultados de la gestin, si bien no se realiza en primer lugar, se hace
una mencin a algunos alcances del PP en trminos numricos
, 2008: 10).

16
Nosotros tenemos el orgullo de ser, el orgullo de tener 100% de ejecucin de
obra. Morn, todo Morn, no en la UGC1, todo Morn. Todos los proyectos que
ganaron, todos los proyectos estn ejecutados y terminados, todos. No importa,
as sea un taller de guitarra para un barrio especfico, como la colocacin de un
semforo, lo que sea, todo est ejecutado. Tenemos un pequeo retraso con dos
, especialmente en
relacin a la ejecucin. La concrecin de los proyectos es un indicador que refuerza la
confianza en los distintos actores, especialmente esta dimensin est presente en el
relato de los promotores.


15
Ex secretario de Relaciones con la Comunidad el PP de Morn.
16
En la ponencia de Parra (2009: 8) se exponen los siguientes resultados que caracteriza de corto plazo:
los 36 proyectos elegidos en 2006 se han finalizado en 2007 y primeros meses de 2008; el 95% de los 31
proyectos elegidos en el 2007, se encuentran finalizados; 13600 personas participaron en la edicin 2008
del PP; ms de 5000 personas participaron en las asambleas de PP este ao (1300 en 2006, 2100 en 2007
y 3600 en 2008). En las ferias de proyectos del 2008 se eligieron 49 iniciativas que el gobierno municipal
se encuentra implementando.
obras, este porque a nosotros nos agarr el tornado el ao pasado, el 4 de
abril (Entrevista a promotora comunitaria de UGC N 1).
Las valoraciones del equipo municipal de Morn parecen estar ms orientadas a incluir
una valoracin ms cualitativa de los resultados del PP. Por ejemplo, aparece como
ncleo central de los actores estatales que ste, entre otro conjunto de polticas,
posibilita la recuperacin del rol del Estado y que mejora la eficiencia de la gestin.

Esta herramienta ha ido permitiendo fortalecer la democracia, impulsar la
construccin de una nueva cultura participativa, reposicionar la poltica,
recrear la confianza en el Estado y consolidar el proceso de descentralizacin.
Lo que debe buscarse es un abanico de herramientas y experiencias que logren
articular democracia participativa y democracia representativa, de modo de
poder abordar las diferentes problemticas sociales complejas (Exposicin del
Secretario de Relaciones con la Comunidad en el Seminario organizado por el
Senado de la provincia de Buenos Aires, 4/11/2008)

Mejora la eficiencia del Estado, porque a nosotros tambin nos permite
tiene como es un canal de la evaluacin del vecino o la vecina constante de
esto est as o no. Eficientiza, te hace te mejora, te mejora el Estado
(Entrevista a promotora comunitaria de UGC N 2. 2013).


En el caso platense tambin desde el Consejo se destac que se trabaja mucho con otras
reas de gobierno, como salud y educacin, hay un trabajo previo porque en las
asambleas se pide muchas veces ampliacin o equipamiento y primero debemos saber
si hay personal. Asimismo, se remarc que todas las reas tienen compromiso porque
es un proyecto de gobierno. Los primeros aos en las asambleas se observ presencia
de concejales y funcionarios del gobierno, que puede ser tomado como un indicador
hacia el apoyo a esta poltica, pero esta presencia disminuy en los ltimos aos.

El Presupuesto sirve de reordenamiento de gestin, permanentemente en las
asambleas nos da la posibilidad de ver cules son los dficit de las reas
gubernamentales y nos permiten ir resolvindolas, a partir de la participacin
ciudadana y de lo que uno va encontrando como dificultades (Entrevista al
Director Ejecutivo del Presupuesto Participativo por agencia de noticias agencia
de noticias Nova, 28/11/ 2010).

Por otra parte tambin se remarca que la ubicacin de las asambleas en la periferia de la
ciudad y sostenerlas en el tiempo, significa un esfuerzo en presupuesto y en logstica
e implica que el Estado local llegue a lugares sin ningn tipo de atencin, donde se
estaba afuera del Estado o donde en veinte o treinta aos no se hizo una obra
pblica (Entrevista al Secretario del Consejo del PP. 2013)
A nivel de resultados numricos o de hechos el Secretario del Consejo destaca la
siguiente informacin que se encuentra publicada en la pgina web del municipio
(http://www.municipalidad.laplata.gov.ar/files/Indicadores.pdf, sitio consultado el
1/5/2014):


Indicadores
PP
2008
PP 2009 PP 2010 PP 2011 PP 2012 PP 2013 PP 2014
Presupuesto
asignado (en
millones de pesos)
7 14 20 40 100 120 125
Porcentaje del
Presupuesto
general
2,1% 3,4% 3,7% 6,1% 8,8% 9,2% 7,9%
Cantidad de
Proyectos
presentados
513 341 368 255 275 142 131
Cantidad de
Proyectos
elegidos
17
39

40 43 40 40 40 30
Cantidad de
vecinos que
asistieron a las
asambleas
3.342 3.200 5.230 2.682 3.570 2.150 2.528
Cantidad de
vecinos que
votaron en la
consulta popular
.17.686 29.574 45.037 49.561 51.104 52.017 32.198
Cantidad de
personas en
consulta popular
sobre total de
poblacin de la
ciudad (mayor de
16 aos)
3,8% 6,3% 9,6% 9,9% 10,2% 10,4% 6,5%
Hogares
favorecidos
2.100 6.800 8.695 9.053 37.680 53.860 29.920
Satisfaccin s/
total de hogares
1% 3,1% 3,9% 4% 16,3% 22,8% 13,5%


Tambin ubicamos algunas dificultades a nivel organizativo que coinciden con el
anlisis de otras experiencias de PP donde se enfatizan el dficit de coordinacin
interorganizacional e interjurisdiccional y la insuficiencia de los equipos que
implementan los PP (Tecco y Lpez, 2009; Nardaccione, Annunziata y Carmona,
2011), tensin y disputas entre reas de gobierno (Landau, 2008). Creemos que estas
dificultades se acentan en La Plata donde el equipo de trabajo del Consejo, si bien
tiene mucho compromiso con el proyecto y ha mantenido una continuidad a lo largo de
las distintas ediciones, es reducido y adems est conformado por integrantes del Frente
de Participacin Popular
18

17
En cuanto a los proyectos elegidos se destaca: Se han logrado 2000 cuadras de asfalto y mejorado,
casi 4500 cuadras de luminarias, 10 centros de salud rejerarquizados, 1 centro de salud nuevo, 3
establecimientos educativos municipales rejerarquizados, 2 establecimientos educativos municipales
nuevos, 17 proyectos sociales y culturales, remocin de barreras arquitectnicas, ensanche de avenidas,
refuncionalizacin de ramblas, obras hidrulicas, cloacas y redes de agua potable (Sortino, 2013: 25).
, en alianza con el partido de gobierno, pero visto por algunos
funcionarios del ejecutivo municipal por fuera del bruerismo puro.
18
Actualmente este grupo esta encolumnado con el FPV.


Eje social, se relevan la influencia de los PP en las relaciones sociales en la
comunidad y tambin el peso de las temticas sociales en el conjunto de los proyectos.
Esta lnea es menos desarrollada. Tambin se incluyen el anlisis sobre las motivaciones
de los participantes, entre los que podemos citar el trabajo de Romero (2004) sobre la
ciudad de Buenos Aires, en el que se identifica que los temas locales representaron un
factor importante en la motivacin de los vecinos a participar del PP. En especial estuvo
centrada en la bsqueda de mejorar el barrio, siguindo la defensa de proyectos (que
generalmente son barriales), una minora de participantes se refieren a que simplemente
fueron invitados y otros destacan que buscan mejorar la ciudad o su situacin personal.
Tambin puede incluirse en los resultados los aprendizajes en relacin a lo que queda
o lecciones aprendidas de la participacin en el proceso de elaboracin de los PP,
algunos autores lo denominan Escuela de participacin y gestin asociada, Sistema
de educacin cvica no formal (Rossi y Pavese, 2009). Otros remarcan el proceso de
capacitacin y sensibilizacin de los vecinos que elaboran proyectos en tanto nuevas
capacidades en los actores intervinientes (Rivera y Surez, 2009 y Landau, 2009).

En el caso de La Plata, ms all de la particularidad de cada asamblea, se puede
mencionar algunas tendencias respecto del tipo de motivaciones y expectativas que
orientaron la participacin de los vecinos. Al consultar a los vecinos por su motivacin
al momento de participar hubo una referencia generalizada a identificar intereses de tipo
colectivo u holstico. En efecto casi la totalidad de los entrevistados sealaron que la
motivacin fue la necesidad de mejorar el barrio. Solo en dos casos se hizo
referencia a un reclamo particular (en uno asociado al entubamiento de la cuadra y
en el otro a mejoras en el edificio). Esta motivacin por lo colectivo se acompaaban
de otras motivaciones: en ms de la mitad de los casos se seala una cuestin referida al
compromiso con el territorio y hecho de aprovechar la oportunidad de participacin
para obtener mejoras, en menor medida se hace referencia a la participacin como una
responsabilidad social y una forma de transformar injusticias.
Sin embargo en las asambleas sobresalen proyectos que se orientan a la solucin de una
problemtica concreta, muchas veces bajo el formato de reclamo, siendo predominante
los proyectos infraestructurales como se observa en el anterior cuadro.
As lo expresa una vecina entrevistada: La Asamblea se utiliza como confesionario, ya
que todos los vecinos iban con el solo propsito de reclamar cosas que hacan tiempo
que no reciban respuesta. Por otra parte tambin se observa en las asambleas ciertas
disputas entre proyectos personales (iluminacin o arreglo de vereda en mi cuadra)
vs comunales (arreglo de una plaza, equipamiento del centro de salud, proyectos para
el barrio o de bien comn) y tambin discusiones entre vecinos de distintos barrios
respecto a que sector tiene ms necesidades (por ejemplo en una asamblea se observ
una discusin entre una organizaciones respecto de qu necesidad era ms prioritaria si
las destinadas a la tercera edad o las de infancia y en otras zonas discusiones entre
vecinos de cada lado de una avenida, o entre los vecinos nuevos y los de mayor aos de
antigedad). Por otra parte, algunos participantes sealan la presencia de punteros del
barrio, que aparatean la asamblea para proyectos que ya estaran arreglados con el
gobierno municipal o los delegados.
Las situaciones respecto a la conformidad con las asambleas es diversa y los vecinos
presentan algunas criticas:el Estado se desliga de sus responsabilidades poniendo a
los vecinos a elegir obras que tendra que hacer por s mismos; los aspectos
estructurales de la ciudad no se modifican.

En el caso de Morn los proyectos presentados son ms bien de ndole colectivos y ms
heterogneos y las obras infraestructurales, como pavimento o cloacas, se canalizan por
la gestin municipal. Asimismo la metodologa es distinta, en primer lugar porque en
las asambleas donde se presentan proyectos no se mantienen en el tiempo, sino que son
un grupo de vecinos propuestos como delegados los que continan manteniendo
contacto con las UGC. El hecho de que no sea solo un proyecto por zona el elegido y
que puedan votarse varios proyectos, consideramos que influye en la disminucin del
conflicto entre proyectos y se identifica apoyo a proyectos colectivos.

La instancia de la asamblea es una instancia muy compleja en donde hay
mucho compromiso de parte de los participantes. Cada uno de esos que estn
ah deja un poco de su tiempo para estar en ese espacio y empezar a pensar y
empezar a ceder y decir: no, la verdad tens razn, me parece que est bien
apoyar esto que ests diciendo vos y no esto que estaba pensando yo. Y perder
lo individual en lo colectivo (Entrevista a Directora Organizaciones y
Participacin Comunitaria. 2013)

Asimismo uno de los operadores territoriales opina: Yo creo que la mayora se termina
acercando por una cuestin puntual pero con el tiempo se van como de alguna
manera enganchando en otras iniciativas o, al revs, terminan militando proyectos que
capaz ni siquiera tienen que ver con su barrio. Por ejemplo abuelos que apoyan
proyectos de los jvenes. La mayora de los entrevistados, tanto la Directora, como los
vecinos y los operadores destacan tambin los proyectos realizados en las escuelas, que
incorpora a los jvenes en polticas de participacin y que adems luego participan en
todas las etapas (algunos son delegados, otros militan los proyectos o fiscalizan el
recuento de votos).
Otra dimensin de lo social que incluye Ford (2013) respecto de Rosario y que
retomamos para este anlisis es respecto a los aprendizajes que deja la participacin en
estas experiencias y la generacin de un sentimiento de pertenencia, especialmente en
los vecinos que sostienen su participacin a lo largo del tiempo. En el caso de Morn
tambin de identificaron casos de acercamiento a la participacin poltica en el partido
local.
En cuanto a la generacin de nuevos saberes se observ en ambos casos que a lo largo
de estos procesos participativos se produce lo que Navarro (1998) denomina
competencias cvicas, Rossi y Pavese (2009) Sistema de educacin cvica no formal
y Martnez (2009) lecciones aprendidas. Es decir que los participantes desarrollan
habilidades de deliberacin, confrontacin y negociacin y comienzan a estar ms
informados para debatir. Se aprende a cmo hacer un proyecto e incluso vecinos que
explican a otros que proyectos entran y cules no, qu temas son competencias del
municipio, de provincia o nacin y cunto sale una obra. Al respecto, una de las
entrevistadas en La Plata coment:

En la primera asamblea era ir a ver de qu se trataba, en la segunda se vena
con un entusiasmo porque ya venan con un proyecto, ya venan con alguna
idea, con alguna propuesta. Eso est bueno por ejemplo, que se plantearon
cosas para el centro de salud, de cmo se poda manejar, se pusieron en
contacto con la Secretara de Salud; despus se plante la cuestin de
hidrulica por el tema de los arroyo ya ibas con una idea de qu ibas a hablar
o proponer, ya haba un conocimiento (Entrevista a vecina de Olmos. 2008).

Como se mencion anteriormente en las asambleas se generan espacios de discusiones y
enfrentamientos, pero tambin de encuentros e intercambios entre vecinos y
organizaciones de distintos grupos sociales y polticos y el conocimiento de distintas
realidades.

Involucrarte y participar y a partir de ah vos mirs ms all, te fijs en las
necesidades del barrio, te fijs en cosas que vos antes no te dabas cuenta. Uno
se acostumbra a ver siempre lo mismo, las calles rotas, el club abandonado y
pensas que no se pueden hacer cosas () cuando los vecinos del barrio de al
lado explicaron que no tienen ni iluminacin, ni veredas, entend su problema
(Entrevista a vecino participante de Olmos. 2014)

Aprendimos a trabajar sobre un proyecto, desde el no saber cmo hacerlo.
Porque los vecinos tenamos un proyecto, nos juntbamos en una comisin, 10,
12 vecinos, armar un proyecto, charlarlo entre nosotros. Estaba buensimo!
Despus fue aprender a usar la computadora, porque no sabamos () Al
principio los proyectos eran muy ambiciosos. Hacer un jardn y no se entenda
que era un presupuesto mas acotado. Al principio era todo mas basado en el
reclamo, en vez ahora los vecinos saben ms en que tienen que manejar ese
presupuesto (Entrevista a ex delegada UGC N 6. Morn. 2013)


Otro actor que refiere significativos aprendizajes fueron los coordinadores de las
asambleas en el caso platense (que adems son parte del equipo tcnico del Consejo) y
los promotores de Morn que se desempean en la UGC. Se relata que esta experiencia
ha sido enriquecedora en varios aspectos, por ejemplo generando cambios en la
concepcin sobre la participacin y en la valoracin de la poltica, desde la experiencia
adquirida en la prctica. Es decir se da un aprendizaje en el terreno que, en algunos
casos, modifica la concepcin terica aprendida en la Universidad. Estos aprendizajes
incluyen incorporacin de competencias actitudinales como el de coordinar una
asamblea.

Estar frente a una asamblea no es una prctica laboral normal, porque vos ah
tens que poner, o sea, desde tu personalidad, tu carcter, lo que sabs de la
vida, lo que aprendiste ac, lo que implementas de la polticaporque es estar
enfrente de la realidad social. Tens gente de diferentes sectores sociales, con
diferentes problemas y contener eso en dos horas para poder implementar una
poltica, que resulte exitosa (Entrevista a integrante del Consejo del PP. La
Plata 2013).

Tambin hay aprendizajes personales. Yo vine en el 2007 a esta parte y no
sabia nada de presupuesto. Le me informe. Al principio me acompaaba mucho
el Secretario, y fui adquiriendo experiencia, de cmo hablar, como
desenvolverme y empec a hablar yo sola y empezas a darte cuanta de cmo
piensa el vecino de x barrio. Es un pblico complicado pero tambin conoc otra
parte de X Barrio, con otras necesidades, en la que son ms receptivos, ms
tolerantes (Entrevista a promotor comunitario. 2013)

En ambos PP tambin se parte del supuesto de que esta es una oportunidad para
transformar los problemas en soluciones con la menor mediacin posible. La idea es
que nadie conoce mejor los problemas del barrio que los vecinos que viven en l y que
por ello deben ser consultados (Anunziata, 2011b: 161). Esta idea aparece en los
equipos tcnicos y en los propios participantes. En algunas asambleas se observ que
estos saberes de los vecinos chocan con los saberes de otros actores. En este sentido
hacemos referencia a situaciones de tensiones entre distintos saberes que Lapalma
(2001) caracteriza en los escenarios comunitarios de intervencin de polticas, como
espacios complejos donde las racionalidades, a veces son, complementarias, otras
fragmentadas o enfrentadas entre s. Estos cruces se evidencian particularmente cuando
se cuestionan los tiempos para concretar los proyectos y sus costos, fundamentados en
una lgica tcnica que aparece ajena e incomprensible en el discurso de los vecinos.

El tema de mayor conflicto al principio era el tiempo. Ellos te hacan
proyectar (las reas del municipio) y digamos, si sala ganador, tenas al
otro ao recin veas los resultados. Y nosotros, como la mayora de los vecinos,
ramos como muy impacientes Y s, y las expectativas eran por qu no se
hace ya, ya, ya, como ms a corto plazo .Y bueno, despus nos fuimos
acostumbrando a que, bueno, si sale ganador, dentro del otro ao lo vas a ver
realizado. Y cuando uno empieza a ver cmo se van realizando las obras
bueno, te vas convenciendo un poco ms (Entrevista a delegada UGC N 6.
Morn. 2013).

A veces no se entiende cules son los manejos de los tiempos o sea, ni que
por ejemplo, el tema de los presupuestos es una recaudacin mensual que tiene
el Municipio. Es lo que siempre les decimos en las asambleas, hay que entender
que la ejecucin de las obras se hace durante un ao porque el primero de
enero el Municipio no tiene en la caja los ciento veinte millones que estn
destinados al Presupuesto Participativo. Dicen: no, pero no lo quieren hacer
porque no quieren, no porque no se pueda, y es la discusin un poco que se
arma (Entrevista a Integrante del Consejo del PP. La Plata. 2013).

En las citas se hacen referencia a las distintas temporalidades que vivencian los actores,
los de la comunidad que precisan solucionar sus problemticas en el menor plazo
posible y los de la administracin, relacionados con rutinas burocrticas y tcnicas. Sin
embargo, segn los propios entrevistados se fue evidenciando con el tiempo una
comprensin de esta lgica a medida que se concretan resultados.
Una cuestin interesante a remarcar es que en los relatos de las entrevistas a distintos
actores se interpreta que es el vecino quien debe comprender el punto de vista de la
gestin, de la burocracia, del tcnico, de la poltica y, en cierta forma, termina
complejizando y relativizando las frases iniciales de que en el PP son los vecinos
quienes mejor conocen las realidades o saben acerca de las problemticas.

Por otra parte es destacable que cuando lo decidido no se realiza, los participantes se
sienten desilusionados y eso desalienta la participacin futura y corroe la confianza en
el Estado, que se pone a prueba en estas polticas. En este punto debe tenerse en cuenta
los costos que identifica Cunill Grau (1991) en las participaciones: los de oportunidad
(se participa si se tiene expectativas de que existe una probabilidad de generar los
resultados esperados) y de fracaso (los individuos evalan al momento de involucrarse
en el proceso participativo los riesgos de discriminacin que pueden generarse, la
frustracin derivada de experiencias fallidas anteriores y la desconfianza ante la
eventual manipulacin que puede desarrollarse por la institucin que convoca).
Contrariamente, cuando s se realizan los proyectos elegidos, los participantes se sienten
con mayor predisposicin de seguir participando y valoran de manera ms positiva al
Estado. Como manifiestan algunos vecinos:

El cambio es visible, los vecinos valoran ms los resultados, por ejemplo las
plazas, el asfalto, porque es gracias a la participacin de ellos, participaron y
el resultado esta plasmado ah es indiscutible (Entrevista a vecina
participante de UGC N 6. Morn. 2013)

Es unaexperiencia nueva en cuanto aejercicio democrtico, en lo que tiene
que ver con tomar decisiones en un porcentaje mnimo de presupuesto, es
asen otros lugares nadie decide nada los vecinos eligen no sobre la
totalidad del presupuesto sino sobre una parte () Es la primera vez, yo por lo
menos que me he enterado de una experiencia de este tipo, que realmente es un
ejercicio de democracia. Y lo que tiene que ver con la democracia no es ni fcil,
ni rpido, ni cmodo es complicado, es largo (Entrevista a vecina
participante de Gonnet. La Plata. 2008).

Otra cuestin primordial para mantener la confianza es la ejecucin de los proyectos y
explicar sobre la viabilidad de los mismos en la etapa inicial. En el caso de La Plata se
menciona que falta informacin sobre el estado de avance de los proyectos. Desde el
municipio se argumenta que son los ciudadanos quienes no manifiestan inters en
informarse, ya que no llaman por telfono para consultar o no concurren a las reuniones
que se organizan con este fin. Mientras los vecinos planteaban la escasa voluntad del
municipio por facilitar ese seguimiento y que los tiempos se dilatan por la lgica
burocrtica, tambin reconocida en el propio Consejo. En Morn destacan los canales
formales de difusin de la organizacin y resultados del PP a travs de folletera
recibida puerta a puerta y la mencin del monto de cada proyecto, que otorga
transparencia a la distribucin de recursos.
Un punto aparte merece la reflexin sobre las posibilidades de redistribucin de
recursos y la inclusin social que, como mencionamos anteriormente, son dos
argumentos centrales en la justificacin de los PP.
En La Plata, si se observa la distribucin territorial de las asambleas y de los proyectos
ejecutados, se produce una redistribucin de los recursos a favor de la periferia de la
ciudad, ya que aproximadamente el 90% del PP se destina a estas zonas, otorgando
prioridad a la obras y servicios bsicos de este sector de la poblacin. En el caso de
Morn, el monto asignado por UGC es en relacin a las necesidades de las distintas
zonas.
Sin embargo, el presupuesto total de los PP son bajos, especialmente en Morn que es
menos del 1% del presupuesto total, por lo que el impacto en primer lugar cuenta con
esta limitacin.
Finalmente, es de destacar en ambos municipios, la oportunidad que implica para
algunos vecinos de un perfil socio-econmico bajo la posibilidad de poder participar en
una poltica pblica y expresar sus problemas, presentar proyectos, etc. Para quienes
habitualmente no tienen uso de la palabra en espacios pblicos, ni experiencias de
participacin anteriores, ni suelen ser escuchados por las autoridades y el resto de la
sociedad, esta posibilidad genera nuevas experiencias. En parte, esta situacin se gener
por la metodologa planteada de desarrollar las asambleas en los territorios, a nivel
barrial, con un formato de trabajo que promueve la horizontalidad entre los presentes.
Sin embargo, este tipo de participacin es discontinua y no es la generalizada (depende
de las zonas al interior de cada municipio), muchas veces quienes aprovechan ms estos
espacios son quienes ya cuentan con un ejercicio participativo de experiencias
anteriores o quienes tienen mayor acceso a la informacin.



Reflexiones finales

A travs de este anlisis de casos de presupuestos participativos intentamos dar cuenta
de la complejidad de los procesos de participacin ciudadana. Gran parte de la
bibliografa dicotomiza el anlisis de estas polticas remarcando slo los efectos
positivos (mayor democratizacin, ms eficiencia, distribucin de recursos) o quienes
enfatizan los alcances simblicos o limitados de las mismas. En esta ponencia
intentamos acercaremos a una tercera posicin que reconoce matices, concibiendo la
complejidad y tensiones que atraviesan los procesos participativos. Se parte entonces de
una visin que desplaza la consideracin de la participacin en singular a una
concepcin que enfatiza las participaciones en plural. Ello implica, siguiendo la
contribucin de Soprano (2007)
19
De este modo hemos intentado demostrar algunos cambios significativos para la gestin
en materia de organizacin interna en el municipio, que no transcurren sin tensiones al
interior de la propia lgica administrativa burocrtica y tambin nos interes analizar las
valoraciones de los actores, incluyendo una mirada ms subjetiva que reconoce los
aprendizajes, no solo de los actores sociales, sino tambin de los actores estatales. A
modo de cierre, las complejidades aqu descriptas intentaron dar cuenta de la
consideracin combinada de los aspectos ms especficos del diseo institucional y
, una aproximacin terica y metodolgica que intenta
comprender las historicidades especificas de cada contexto, la poltica en particular e
identifica una diversidad de instituciones, actores y prcticas sociales.
El anlisis de las polticas de participacin ciudadana por lo general enfatiza la
interaccin entre el Estado y actores de la sociedad civil, a partir de los cuales estos
ltimos penetran en el Estado (Cunill Grau, 1991). En este marco, creemos que sta
perspectiva no posibilita visualizar la interaccin entre distintos actores y no aborda la
orientacin inversa de la relacin, los efectos de la poltica en los actores que
intervienen en ella, en sus experiencias y aprendizajes.
La participacin ciudadana en la toma de decisiones parte de un reconocimiento del
enfoque pluralista de actores en la poltica pblica y en este artculo tambin otorgamos
importancia a la influencia de los contextos as como a las caractersticas particulares de
la poltica especifica (en este caso el diseo de los PP) que moldea, aunque no
determina, los comportamientos de los actores, que en algunos casos generaron disputas
y competencias entre proyectos como en el caso platense o la posibilidad de
articulaciones ms colectivas como en algunos casos de Morn y en menor medida en
La Plata. As, el desarrollo y resultado de los PP en los municipios analizados se
interrelaciona con la intervencin de distintos actores estatales y de la sociedad y el
significado y alcances que los mismos tienen. Esto implica pensar a los actores como
productores de la dinmica de la poltica pblica en sus distintos momentos
(fundamentacin, diseo, implementacin y resultados).

19
Soprano propone entender las agencias estatales en plural, evitando considerar al Estado en singular,
como una categora sociolgica con pretensiones de totalidad homognea.
organizacional que influyen en una poltica pblica, junto con la consideracin de los
factores contextuales, polticos y de la propia prctica de los actores que intervienen en
la dinmica participativa.


Bibliografa

Abascal, Gabriel (2004). El Presupuesto Participativo: democracia directa versus
democracia representativa o mejora de la calidad democrtica ?.Ponencia presentada por
el autor en las III Jornadas de pensamiento crtico de la Universidad de Alicante,
Espaa), el 1 y 2 de abril.
Alayn, Norberto (1998), Participacin: mitos y alternativas, en Revista de Trabajo
Social, Editada por Ediciones Populares para Amrica Latina, Uruguay, Ao II, N 6-7.
Annunziata, Roco (2011) Los mecanismos participativos como puesta en escena de la
proximidad: la experiencia del Municipio de Morn En Nardacchione, Gabriel (comp)
Todos juntos. Dispositivos de participacin de los gobiernos locales en la Argentina
reciente, Prometeo en coedicin con UNGS, Buenos Aires.
Arce, Eray (2010). El da que Bruera fue agosto: de la fractura de la hegemona
alakista al triunfo del frente renovador platense. Un anlisis de las continuidades y
transformaciones en la poltica platense (2000-2007). Tesis. Facultad de Humanidades,
UNLP.
Arce, E. y Pagani, M. (2009), Relaciones sociales y representaciones en torno a las
nuevas prcticas de participacin en la escala local en VIII Reunin de Antropologa
del Mercosur (RAM) "Diversidad y poder en Amrica Latina", UNSAM: Buenos Aires.
Blanco Fillola, Ismael (2002). Presupuestos participativos y democracia local: una
comparacin entre las experiencias brasileas y espaolas espaolas en VII Congreso
Internacional del CLAD: Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa,
Oct.. Publicado en el Boletn Virtual TOP N 8. En www.top.org.ar, (acceso 3/6/ 2005).
Bloj, Cristina. (2013). Esperana Democrtica: 25 Anos de Oramentos Participativos
no Mundo. Dias Nelson (org) Edio: Associao In Loco Portugal. (Julho); pp. 133-
150.
Bloj Shapira, Cristina (2008b). Ciudadana, experiencias deliberativas y subjetividades
polticas en la Argentina postcrisis del 2001: Asambleas barriales y presupuestos
participativo. Tesis doctoral Madrid : Instituto Universitario de Investigacin Ortega y
Gasset
Barragan Romero, Ricardo (2004). Democracia participativa, una utopa en marca.
Reflexiones, experiencia y un anlisis del caso porteo En Romero, Ricardo (comp).
Presupuesto Participativo Porteo en el contexto latinoamericano. GEDEP. Facultad
de ciencias sociales. UBA. Ciudad de Buenos Aires.
Bloj, Cristina. (2013). Esperana Democrtica: 25 Anos de Oramentos Participativos
no Mundo. Dias Nelson (org) Edio: Associao In Loco Portugal. (Julho); pp. 133-
150.
Bolos, Silvia (2010). "Espacios e instrumentos de la participacin ciudadana: alcances y
limitaciones", Entre textos, ao 2, nm. 5, pp. 8-17.
Bulcourf Pablo y Cardozo Nelson (2009). Polticas publicas comparadas. En
Congreso de administracin publica. Asociacin Argentina de Estudios de
Administracin Publica, San Juan.
Cabannes, Yves, (2005): Presupuesto Participativo y finanzas locales. Documento
base red URBAN N 9. Alcalda Porto Alegre, Porto Alegre
Cardarelli, Graciela, y Rosesenfeld, Mnica (1998). Las participaciones de la pobreza.
Programas y proyectos sociales, Buenos Aires, Paids.
Carmona, Rodrigo (2011). Descentralizacin y presupuesto participativo en ciudades
metropolitanas: alcances y desafos en un escenario de transformaciones Estado-
Sociedad. En Nardacchione, Gabriel (comp) Todos juntos. Dispositivos de
participacin de los gobiernos locales en la Argentina reciente, Prometeo en coedicin
con UNGS, Buenos Aires.
Carmona, Rodrigo (2012). Polticas pblicas y participacin ciudadana en la esfera
local. Anlisis y reflexiones a la luz de la experiencia Argentina reciente Revista
Chilena de Administracin Pblica. N19, pp. 169 / 185
Caruso, Pablo; Pez, Walter y Adaro, Cristian (2010). Fortalecimiento y asistencia del
gobierno nacional a los gobiernos locales en la implementacin del Presupuesto
Participativo. Foro RedMuni. Salta
Cravacuore, Daniel (2009). Tendencias recientes de la Gestin Municipal en
Argentina. En Boletn Info Red, Buenos Aires, Secretara de Gestin Pblica, pp. 1-3.
Cunill Grau, Nuria (1991). Participacin Ciudadana. Dilemas y perspectivas para la
democratizacin de los Estados latinoamericanos, CLAD, Caracas, Venezuela.
Di Pietro, Paolo (2003), Hacia un desarrollo integral y equitativo: una introduccin al
desarrollo local. En Burn, David y Heras, Ana Ins (comps) Desarrollo Local. Una
respuesta a escala humana a la globalizacin, Buenos Aires, CICCUS-La Cruja.
Fernndez, Gustavo (2008). Presentacin Experiencia de Morn. Seminario
Internacional "El Estado y la Transformacin Social". Cmara de Senadores de la
provincia de Bs As.
Ford, Alberto (2009). Para qu sirve una poltica participativa? Un balance del
Presupuesto Participativo en Rosario, 2002-2008. En IX Congreso Nacional de
Ciencia Poltica, Universidad Nacional del Litoral y Universidad Catlica de Santa Fe.
Ford, Alberto y Carn, Martn (2009). Desafos de la participacin en la
implementacin de polticas pblicas. En Belmonte Alejandro (et. al.) Construyendo
confianza. Hacia un nuevo vnculo entre Estado y Sociedad Civil, Volumen II, CIPPEC
y Subsecretara para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia,
Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de la Nacin, Buenos Aires.
Ford, Alberto (2013). Polticas participativas, representacin y profundizacin
democrtica. Ponencia preparada para el XI Congreso Nacional de Ciencia Poltica,
organizado por la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico y la Universidad Nacional de
Entre Ros, Paran, 17 al 20 de julio de 2013.
Ganuza Fernndez, Ernesto (2005). Teora sociolgica y participacin: una experiencia
de democracia paritaria. Tesis doctoral. Universidad Complutense de Madrid. Madrid.
Garca Delgado, Daniel (1998). Estado-nacin y globalizacin. Fortalezas y debilidades
en el umbral del tercer milenio, Ariel, Buenos Aires.
Goldfrank Benjamin (2006). Los procesos de presupuesto participativo en Amrica
Latina: xito, fracaso y cambio en Revista de Ciencia Poltica Vol. 26, n 2, Santiago.
Goldfrank Benjamin (2012). Democracia participativa y sostenibilidad ambiental .Una
revisita a las lecciones de Amrica Latina. En Revista Nueva Sociedad N
o
240,
Caracas.
Lapalma, Antonio (2001), El escenario de intervencin comunitaria, en Revista de
Psicologa de Universidad de Chile, Vol. X., N 2, Dpto. de Psicologa, Facultad de
Ciencias Sociales, Universidad de Chile.
Martnez, Viviana (2009).Qu impactos ha tenido el proceso de presupuesto
participativo de Paysand en el reracionamiento entre el Gobierno departamental y la
sociedad local? En Weyrauch Vanesa (comp) Acercando la investigacin a las polticas
pblicas en Amrica Latina : repensando los roles y desafos para los institutos de
investigacin de polticas, 1a ed. - Buenos Aires : Fundacin CIPPEC
Manjavacas Ruiz, Jos Mara (2008). A propsito de los presupuestos participativos de
Sevilla: participacin ciudadana en la construccin de la ciudad de las personas.
Aportaciones a y desde la antropologa. Para una intervencin interdisciplinar. En
Jabardo, Mercedes; Monreal, Pilar y Palenzuela (Coords) Antropologa de orientacin
pblica: visibilizacin y compromiso de la antropologa, Editorial Donostia, Ankulegi
Antropologia Elkartea, Serie: XI Congreso de Antropologa de la FAAEE, pgs. 193-
207.
Montecinos Montecinos, Egon Elier (2013). Diseos institucionales y participacin
ciudadana en presupuestos participativos: los casos de Chile, Argentina, Per,
Repblica Dominicana y Uruguay. En XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia
Nardacchione, Gabriel; Annunziata, Roco y Carmona, Rodrigo (2011). Democracia
local: polticas de apertura de la gestin, de participacin ciudadana y de deliberacin
pblica. En Nardacchione, Gabriel (comp) Todos juntos. Dispositivos de participacin
de los gobiernos locales en la Argentina reciente, Prometeo en coedicin con UNGS,
Buenos Aires.
Navarro, Zander (1998). Democracia y control social de los fondos pblicos. El caso
del presupuesto participativo de Porto Alegre (Brasil). En Bresser Pereira, Luiz y
Cunill, Nuria (editores). Lo Pblico no Estatal en la Reforma del Estado. Bs As.,
Paids-CLAD.
Noboa Alejandro (2011). El punto de vista de las mujeres sobre los procesos de
participacin en el presupuesto participativo de Salto Uruguay. En XXIV Seminario
Internacional AISO "Organizaciones en la sociedad del siglo XXI: teora y prctica", 27
al 29 de julio de 2011, Guanajuato, Mxico.
Oszlak, Oscar y ODonnell, Guillermo (1976), Estado y polticas estatales en Amrica
Latina: hacia una estrategia de investigacin. En Bernardo Kliksberg y Jos Sulbrant
(comp.), Para investigar la Administracin Pblica, Madrid, Instituto Nacional de la
Administracin Pblica.
Oszlak, Oscar (2009). Implementacin participativa de polticas pblicas: aportes a la
construccin de un marco analtico. En Belmonte Alejandro (et. al.) (2009),
Construyendo confianza. Hacia un nuevo vnculo entre Estado y Sociedad Civil,
Volumen II, CIPPEC y Subsecretara para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de
la Democracia, Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de la Nacin, Bs As.
Pagani, Mara Laura (2011). La participacin ciudadana para la mejora de la gestin
local. Anlisis y recomendaciones a partir del anlisis de Presupuestos Participativos.
Trabajo Final Integrador, Especializacin en Gestin Pblica, UNTREF.
Parra, Ma. Jos (2009). El rol de los gobiernos locales en el fortalecimiento de la
democracia: el Presupuesto Participativo en Morn en 1 Seminario sobre
Participacin y Polticas Pblicas. Universidad Nacional de General Sarmiento
Instituto del Conurbano.
Perez Brito, Carlos (2004), Participacin para el desarrollo: un acercamiento desde tres
perspectivas, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 30, Caracas.
Pineda Nebot, Carmen y Fernndez Rodrguez, Carlos (2005). Presupuesto y
participacin ciudadana en el mbito europeo: una comparacin entre las experiencias
de Albacete y Salford. En VII Congreso Nacional de Ciencia Poltica, Madrid.
Prez, Pedro (2000). La participacin de la sociedad civil en e gobierno de la ciudad:
una mirada poltico institucional en Revista de Ciencias Sociales N 11, UNQ.
Poggiese, Hector (2005). Participacin, igualdad, intersectorialidad y gestin en la
planificacin estratgica: interrogantes para un enfoque crtico, en Jornadas de
Planificacin Estratgica Participativa en la escala local y regional, La Plata:
Direccin de Asuntos Municipales, UNLP.
Rabotnikof, Nora (2001), La caracterizacin de la sociedad civil. Perspectiva de los
bancos multilaterales de desarrollo, en Nueva Sociedad N 171, Caracas, CLAD.
Ramella, Sonia (2013). Diseos institucionales de los presupuestos participativos en
gobiernos locales de la Repblica Argentina. Maestra en Administracin Pblica,
UBA.
Rivera, Daniel y Surez, Gabriel (2009). Gestin asociada y redistribucin. El caso del
Presupuesto Participativo de Villa Mara. I Seminario de participacin ciudadana.
Universidad Nacional de General Sarmiento. Los Polvorines
Rossi, Diego y Pavese, Rosario (2009). La construccin poltica de proyectos viables.
Desafos institucionales potenciados por el Presupuesto Participativo en San Fernando
En X Seminario de Red Muni: Nuevo rol del Estado, nuevo rol de los Municipios,
UNLaM, Buenos Aires.
Soprano Manzo, Germn (2007). Del Estado en singular al Estado en plural:
Contribucin para una historia social de las agencias estatales en la Argentina. Revista
Cuestiones de Sociologa N 49, La Plata, UNLP, p.19-48.
Sortino, Carlos (2013). El Presupuesto Participativo como estrategia para la inclusin
y la innovacin polticas. Cooperativa Los Tilos, La Plata.
Surez, Mariano y Noboa Alejandro (2013). Nuevas formas de gestin participativa: El
caso de los presupuestos participativos de Salto y Paysand. Documentos de trabajo.
Nueva serie N 27. Universidad de la Republica, Uruguay.
http://dcs.unorte.edu.uy/sites/default/files/publicaciones/ponencia_belo_horizonte.pdf
(acceso: 18/11/2013)
Tecco, Claudio y Lpez, Silvana (2009). Acerca de las capacidades institucionales
para la gestin en red de polticas urbanas: el caso del Presupuesto Participativo
Crdoba. En X Seminario de Red Muni: Nuevo rol del Estado, nuevo rol de los
Municipios, UNLaM, Bs As.
Ziccardi, Alicia (2004). La participacin ciudadana y el gobierno de la ciudad de
Mxico. En Bada, Gustavo; Marcelo Escobar y Sabrina Federic (Eds) Grandes
ciudades: buenos aires en perspectiva comparada. Buenos Aires: Prometeo, pp 137-
160.


Otras Fuentes:
Agencia de noticias Realpolitik, 18/10/2009, http://realpolitik.com.ar/nota.asp?id=1379
(sitio consultado el 5/12/3013)
Agencia de noticias agencia de noticias Nova, 28/11/ 2010,
http://www.agencianova.com (sitio consultado el 5/12/3013)
www.rapp.gov.ar/municipios
www.municipalidad.laplata.gov.ar
www.moron.gov.ar

Pgina 0 de 20

TTULO: Una experiencia de incorporacin de Tecnologas de Informacin y
Comunicaciones en la gestin de la Facultad de Ciencias Econmicas
de la Universidad Nacional del Litoral
AUTORES:
C.P.N. Graciela M. Peralta
C.P.N. Marcela Martin
C.P.N. Favio Emiliani
Institucin: Facultad de Ciencias Econmicas Universidad Nacional del Litoral
(Santa Fe, Argentina).
Direccin de correo electrnico: gperalta@fce.unl.edu.ar
mmartin@fce.unl.edu.ar
emiliani@fce.unl.edu.ar

rea Temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas
RESUMEN:
La incorporacin de TICs en las organizaciones contribuye a lograr una gestin ms
eficaz, eficiente y con responsabilidad social.
La Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional del Litoral ha
implementado un Sistema Informtico de Consultas de Alumnos (SICA) que atraviesa
la gestin universitaria y genera los impactos positivos que se esperan de una gestin
organizacional socialmente responsable.
El propsito del presente trabajo es difundir esta herramienta de gestin, sus alcances y
sus resultados as como, el aprendizaje que promueve hacia el interior de la
organizacin, analizando su contribucin al concepto de Responsabilidad Social
Universitaria.


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014

Pgina 1 de 20

1. INTRODUCCIN
Los cambios en el contexto producen significativas transformaciones al interior de las
organizaciones tanto pblicas como privadas y las universidades no estn ajenas a los
mismos. Los cambios originados por la aparicin de las Tecnologas de Informacin y
Comunicaciones posibilita la aplicacin de herramientas innovadoras que contribuyen a
mejorar los procesos de toma de decisiones en las organizaciones.
El propsito del presente trabajo es difundir una experiencia de gestin de Tecnologas
de la Informacin y la Comunicacin (TIC) implementada en la Facultad de Ciencias
Econmicas (FCE) de la Universidad Nacional del Litoral (UNL): el Sistema
Informtico de Consultas de Alumnos (SICA) como herramienta de comunicacin
interna y mejora continua de los procesos administrativos que se realizan en la Facultad.
Para ello se describe el Sistema Informtico de Consultas de Alumnos (SICA), sus
alcances y resultados as como el aprendizaje que promueve hacia el interior de la
organizacin, analizando su contribucin al concepto de Responsabilidad Social
Universitaria.
Esta comunicacin se enmarca en dos Proyectos de Curso de Accin para la
Investigacin y Desarrollo -C.A.I+D- de la UNL que se vienen desarrollando en la
Facultad de Ciencias Econmicas y que se denominan:
Gobierno Electrnico, Transparencia y Responsabilidad Social. Los efectos de
la incorporacin de tecnologas de informacin y comunicaciones en entes
pblicos. El caso de la Facultad de Ciencias Econmicas de la UNL.

La Responsabilidad Social de las Universidades Pblicas: hacia un modelo para
su medicin e implementacin.
Ambos Proyectos se desarrollan en el marco del Programa de la UNL (PACT)
cuyo Ttulo es: "Responsabilidad social de las organizaciones pblicas y privadas.
Sistemas para su evaluacin en el consumo y la produccin de bienes y servicios

2. DESCRIPCIN DE LA ORGANIZACIN.
La Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional del Litoral, est
emplazada en la capital de la provincia de Santa Fe (Argentina), en la regin centro-
litoral del pas.
Abarca una amplia zona de influencia y se extiende en todo el centro y el norte de la
Provincia de Santa Fe y trasciende a las provincias vecinas (Entre Ros, Corrientes y
Crdoba).
Los orgenes de la actual Facultad de Ciencias Econmicas se remontan a mediados del
siglo XX, cuando en 1951 fue creado el Curso de Contadores de Santa Fe, dependiente
de la Facultad de Ciencias Econmicas, Comerciales y Polticas de la ciudad de
Rosario. En ese momento tuvo como sede la Escuela Superior de Comercio Domingo
Pgina 2 de 20

G. Silva y la matrcula se acercaba a los 160 alumnos. Desde ese momento la matrcula
fue incrementndose ao tras ao, ampliando su estructura edilicia y su propuesta
acadmica de pregrado, grado y posgrado.
En la actualidad, la Facultad cuenta con ms de 5.000 alumnos en sus carreras de grado
y recibe anualmente casi 800 jvenes de la ciudad y la regin. Tiene una amplia oferta
acadmica: sus tres Carreras de Grado: Contador Pblico Nacional, Licenciado en
Administracin y Licenciado en Economa adems, de carreras de Posgrado, de
Especializaciones y Tecnicaturas de Pregrado.

3. EL SISTEMA INFORMTICO DE CONSULTAS DE ALUMNOS SICA

3.1. ORIGEN.
En el ao 2010, al asumir un nuevo grupo de gobierno en la conduccin de la Facultad,
se intenta revertir una situacin que se presentaba como problemtica en el perodo de
inscripcin a cursada. La inscripcin referida era realizada por los alumnos al inicio de
cada cuatrimestre, especficamente, en la segunda semana de los meses de Marzo y
Agosto de cada ao.
Para proceder a la inscripcin a cursada los alumnos utilizan un sistema informtico
SIU GUARANI
1
Este sistema si bien contribuy a agilizar el proceso de inscripcin en las carreras de
grado tambin, gener nuevos inconvenientes, especialmente, en las carreras que son
masivas, como lo es la carrera de Contador Pblico Nacional y el Bachiller de Ciencias
Econmicas
- que le permite seleccionar las asignaturas a cursar.
2
El Departamento de Alumnado concentraba la atencin a los estudiantes, para resolver
sus problemas, el ltimo da del periodo de inscripcin ya que se deba finalizar con la
inscripcin programada para cada ao de las carreras y en consecuencia, se formaban
largas filas en la que los estudiantes esperaban para ser atendidos. Cada caso en
particular, insuma alrededor de 15 a 30 minutos para brindar una solucin al alumno, lo
. El problema principal se centraba en el procedimiento de inscripcin a
las asignaturas a cursar que debido a la existencia de comisiones con cupos
preestablecidos obligaba a los alumnos, una vez completo el mismo, a seleccionar otra
opcin, es decir, otra comisin con distintos das y horarios de cursada.
La situacin descripta anteriormente sumada a otros inconvenientes de ndole
administrativa, obligaba a ciertos alumnos a presentarse en forma personal en la
oficina correspondiente, esto es, en el Departamento de Alumnado a efectos de
solucionar su problema.

1
SIU GUARANI es un sistema de gestin de alumnos que registra y administra todas las
actividades acadmicas de la universidad, desde que los alumnos ingresan como aspirantes
hasta que obtienen el diploma. ste fue implementado en todas las Universidades pblicas del
pas.
2
Bachiller de Ciencias Econmicas, refiere al Ciclo de Formacin Bsica Comn conformado por los dos
primeros aos de las carreras de grado de la FCE-UNL.
Pgina 3 de 20

que generaba muchas horas de espera y cansancio no slo por parte de los estudiantes
sino tambin, de los agentes de la Facultad que estaban abocados a la atencin personal.
La gestin de la Facultad se aboc a estudiar la situacin, inici un relevamiento de
informacin para lo cual cont con la colaboracin de los distintos actores involucrados.
Con el diagnstico anterior se comenz a trabajar con un equipo ad-hoc de expertos y se
desarroll un sistema que luego de varias pruebas y sucesivos ajustes, se implement en
el mes de Julio del ao 2011, bajo la denominacin: Sistema Informtico de Consultas
de Alumnos SICA-. Al momento de su creacin se establecieron dos objetivos
atendiendo a diferentes perspectivas:
Alumnos: Realizar consultas para plantear sus problemas, necesidades y/o dudas
a travs del sistema y obtengan una respuesta inmediata
3

y brindada por expertos
de la temtica en cuestin.
Gestin: Utilizar las consultas recibidas por parte de los alumnos como insumo
del Sistema de Toma de Decisiones y Mejora Continua lo que en caso de
corresponder, generara acciones correctivas.
Respecto del primer objetivo se pretenda tambin, reducir y/o eliminar las largas colas
que se formaban ante la Oficina de Atencin al estudiante al reemplazar las consultas
personales de los alumnos por las consultas realizadas a travs de un sistema
informtico.
De esta manera, la alternativa tradicional que tena la Facultad de Ciencias Econmicas
de la UNL de brindar servicios al estudiante de manera presencial, est siendo
superada por el uso de tecnologas especficas, lo que lleva a generar un cambio
significativo por pasar a atender consultas de alumnos de manera virtual.

3.2. DESCRIPCIN Y ALCANCE.
El Sistema Informtico de Consultas de Alumnos implementado en la Facultad, permite
a los estudiantes de las carreras de grado canalizar sus inquietudes, dudas o problemas,
obteniendo respuestas de manera gil y dinmica en el trmino de no ms de 72 horas.
Este sistema fue creado, a mediados del ao 2011, usando tecnologas libres (PHP,
MySQL, Javascript) y metodologas de programacin giles y que consumen pocos
recursos en el servidor. Por este motivo puede instalarse en servidores compartidos con
otros sistemas.
Al ser una aplicacin web, es compatible con todos los sistemas operativos que puedan
usar un navegador de internet y el usuario no necesita instalar ningn software adicional
en su PC. Esta aplicacin web genera tambin notificaciones por correo a los alumnos,
para que no tengan que estar pendientes de ingresar al sistema para saber si su consulta

3
SICA se estableca que la respuesta a la consulta deba brindarse en un plazo no mayor a 72 horas.
Pgina 4 de 20

ya tuvo una respuesta. Tambin genera avisos por correo electrnico a los
operadores/administradores cuando una consulta lleva ms de 48 hs sin respuesta.
Las respuestas obtenidas tienen carcter institucional y son generadas por
personal idneo en la temtica en cuestin. Adems, el sistema genera estadsticas
automticas que permiten tener un panorama de las reas que despiertan ms consultas,
y as instrumentar mecanismos de alerta temprana.
Para la descripcin del sistema se muestran a continuacin algunas capturas de pantalla
y se brinda una breve explicacin de cada una de ellas.
SICA Pantalla de Inicio para Estudiantes.
Pgina 5 de 20

En la imagen anterior se observa la pantalla de inicio para los estudiantes que ingresan
al sistema, a travs de su Documento Nacional de Identidad (DNI). En primer lugar, se
les muestra el historial personal de preguntas y respuestas.
Luego, las opciones para ingresar una nueva consulta, debiendo para esto, seleccionar
una categora de consulta de la lista desplegable, que se muestra a continuacin:





Una vez seleccionada la categora, el estudiante debe tipear su consulta en el recuadro
dispuesto a esos efectos e ingresar una direccin de correo electrnico para recibir la
respuesta. Para finalizar, clickea en grabar consulta y el sistema le muestra el
siguiente mensaje:

Se ha grabado correctamente su mensaje.
Adems recibir un mail de confirmacin en su casilla: XXXX@XXXl.com
El identificador de su transaccin es: 9924, antelo ya que le puede ser
solicitado.
Muchas gracias por usar el servicio
El correo electrnico enviado automticamente por el sistema es el siguiente:
Estimado XXXX
Hemos recibido su mensaje (cdigo de transaccin: 9924, por favor antelo ya que le puede
ser solicitado) y recibir la respuesta en su casilla en las prximas 24 a 72 hs hbiles.
Si no resulta de esa forma, por favor comunquese con webmaster@fce.unl.edu.ar.
RESPUESTAS
Estimad@ (Nombre y apellido del estudiante),
Texto de respuesta
Cordialmente,
FCE UNL
---
PD: su consulta haba sido la siguiente:
(texto de la consulta del estudiante)
Pgina 6 de 20

SICA ADMINISTRADOR - PANTALLA INICIAL

En la imagen precedente puede visualizarse la pantalla de ingreso de quienes responden
las consultas recibidas en el Sistema. La imagen se divide en dos partes.
En la primer parte, superior izquierda, se observa un panel de opciones para gestionar
las consultas: buscador por preguntas, por respuestas, impresin de consultas y/o
respuestas, filtro de consultas con marca de seguimiento, pendientes de responder y
todas las vinculadas al administrador cuya pantalla se analiza.
En la segunda parte, inferior de la imagen, el sistema permite realizar bsquedas entre
las consultas pendientes de responder que se observan en pantalla, por texto de la
consulta o por DNI de quien realiza la misma.
La primer columna, indica las consultas pendientes de responder organizadas en forma
cronolgica por nmero identificador (ID).
La segunda columna, denominada Seguimiento, muestra las consultas a las que se ha
marcado, lo que permite identificar aquellas consultas en las que se est trabajando
para darle respuesta. La consulta con ID 9922 de la imagen ha sido marcada a modo de
ejemplo.
La tercera columna corresponde a la categora que fue asignada por el estudiante al
grabar su consulta. La cuarta columna muestra la consulta tal como fue ingresada por el
estudiante.
La columnas siguientes, quinta y sexta, permiten identificar si la pregunta fue
respondida (en pantalla de inicio todas tendrn indicado el NO) y si alguno de los
administradores ya se ha ocupado de la consulta aunque sin dar respuesta.
Pgina 7 de 20

Las indicaciones siguientes en cada fila, le permiten al administrador ingresar a cada
consulta en una pantalla especfica, con los datos de quien la realiza y la fecha y hora en
que fue grabada.
La opcin Leer y Vincular permite observar los datos mencionados en el prrafo
anterior, pero no da opcin de respuesta.
Responder por otro lado, genera opcin de respuesta para el administrador.
Marcar/desmarcar permite darle seguimiento a las consultas. Cuando se tilda
Marcar aparece la bandera roja que se observa en la imagen en la consulta n 9922.

SICA PANTALLA DE RESPUESTA











Pgina 8 de 20

En la pantalla de respuesta, se puede observar el historial de preguntas y respuestas del
estudiante, la consulta que se va a responder y el espacio pertinente para ingresar la
respuesta con la opcin de adjuntar archivos.
OPCIN RESPUESTA RPIDA













El sistema tambin permite brindar respuestas previamente programadas, si se clickea
en la opcin Repuesta rpida se despliega la siguiente categorizacin de respuestas ya
generadas, creadas por los administradores. Cuando se selecciona una de ellas, en el
cuadro de Respuesta, aparece tipeada la respuesta tipo. Por ejemplo, al seleccionar la
Respuesta rpida Ampliacin de cupos, el sistema ingresa la siguiente respuesta:
El da jueves a las 09 hs. se ampliarn algunos cupos de las comisiones, por
favor intenta cambiarte de comisin en ese horario.
El sistema adems, permite marcar una respuesta como FAQ (Frequently Asked
Questions o Preguntas frecuentes).




Pgina 9 de 20

3.3. ANLISIS DE LA INFORMACIN OBTENIDA.
En funcin de la informacin generada por el SICA correspondientes a los aos 2012,
2013 y 1 cuatrimestre del 2014, se presenta a continuacin resultados parciales
alcanzados en base a los siguientes ejes:
Alumnos que utilizaron el sistema
Consultas realizadas

Grfico 1. Alumnos que utilizaron el sistema.

Fuente: elaboracin propia
Segn los datos suministrados por el Departamento de Alumnado de la FCE, los
alumnos
4

4
Estos datos se corresponden con el total de ingresantes y los estudiantes que realizaron
la reinscripcin a la FCE.

que cursan en el ao 2012 ascienden al total de 3.811 y en el ao 2013 a
3.709.
La lectura del grfico que antecede refleja que una proporcin similar de alumnos de la
FCE hizo uso del sistema en ambos aos. Un 29,39 % en el ao 2012 (1.117 alumnos) y
un 29,09 % en el ao 2013 (1.079 alumnos).

0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
Ao 2012 Ao 2013
usuarios total de inscriptos
Pgina 10 de 20

TIPO DE CONSULTAS REALIZADAS POR LOS ALUMNOS.
Como se expuso anteriormente, al momento de realizar la consulta el alumno debe
seleccionar una categora de consulta de una lista desplegable.
Para el presente trabajo de las categoras preexistentes fueron seleccionadas
5
1. Consultas sobre inscripcin a cursada
para su
anlisis las siguientes:
2. Exmenes
3. Trmites internos
Respecto a la primer tipologa, Inscripcin a cursada, las consultas incluyen aspectos
referidos a problemas en el SIU para inscribirse en una asignatura especfica, dudas
respecto a la normativa vigente sobre inscripciones por recursado y seguimiento
acadmico, cambios de comisiones, pedidos de baja de cursado, etc.
En Exmenes se incluyen consultas por inscripcin a exmenes parciales, recuperatorios
y/o finales; respecto a la disponibilidad de las calificaciones; clases de consultas
prximas a los turnos; etc.
En cuanto a las consultas por Trmites internos abarcan distintas temticas como:
procedimientos para realizar reinscripciones; solicitar equivalencias y/o excepciones
para cursar o rendir; pedidos de certificados de diferentes tipos, etc.
Grfico n 2. Tipo de consultas en el ao 2012.

Fuente: elaboracin propia

5
La seleccin de las categoras de consultas se hizo en funcin al criterio de elegir las tres ms utilizadas
por los alumnos de la FCE.
65%
16%
19%
Consultas sobre
inscripcin a cursada
Consultas sobre
Trmites internos
Consultas sobre
Exmenes
Pgina 11 de 20

En el grfico se observa una preeminencia de las consultas por Inscripcin a cursada,
(65 %) seguido por las consultas por Exmenes con un 19% y con el 16 % restante las
consultas corresponden a la categora de Trmites internos.

Grfico n 3. Tipo de consultas en el ao 2013.

Fuente: elaboracin propia
En el ao 2013 se verifica el mismo patrn de comportamiento que el ao anterior para
las distintas categoras, siendo que la mayora de las consultas realizadas (68 %)
corresponden a Inscripcin a cursada, por Exmenes alcanz un 19 % y el 13 %
restante fueron en concepto de Trmites internos.

CLASIFICACIN DE LOS ALUMNOS
Para un mejor anlisis se establecieron categoras de alumnos, considerando dos grupos:
Alumnos del Ciclo de Formacin Bsica Comn
6

- (Ciclo Bsico)
Alumnos del Ciclo de Formacin Especializada
7

6
Ciclo de Formacin Bsica Comn: comprende a los alumnos que estn inscriptos en el cursado del
primer y/o segundo ao del Bachiller en Ciencias Econmicas, es decir, alumnos con hasta 12
asignaturas aprobadas.

- (Ciclo Especializado)
68%
13%
19%
Consultas sobre
inscripcin a cursada
Consultas sobre
Trmites internos
Consultas sobre
Exmenes
Pgina 12 de 20


Grfico n 4. Categoras de alumnos.

Fuente: elaboracin propia

Del total de alumnos que realizaron consultas (723) en el 1 cuatrimestre del ao 2014,
la mayora corresponden a la categora del Ciclo de Formacin Bsico Comn (65 %)
contra un 35 % de los que cursan el Ciclo Especializado.

Dado que un mismo alumno puede realizar consultas en ms de una categora se realiza
a continuacin, un anlisis de las consultas realizadas por los estudiantes segn las
categoras preestablecidas:
- Consultas por Inscripcin a cursada
- Consultas sobre Trmites internos
- Consultas sobre Exmenes




7
Ciclo de Formacin Especializada: comprende a los alumnos que se han inscripto en el tramo superior
(3, 4 y/o 5 ao) de alguna de las tres carreras de grado que ofrece la Facultad: Contador Pblico
Nacional, Licenciado en Administracin y Licenciado en Economa.

65%
35%
Alumnos en el ciclo bsico
Alumnos en el ciclo
especializado
Pgina 13 de 20



Grfico n 5. Consultas por Inscripcin a cursada

Fuente: elaboracin propia

Grfico n 6. Consultas sobre Trmites internos.

Fuente: elaboracin propia


69%
31%
Alumnos en el ciclo bsico
Alumnos en el ciclo
especializado
57%
43%
Alumnos en el ciclo bsico
Alumnos en el ciclo
especializado
Pgina 14 de 20

Grfico n 7: Consultas sobre Exmenes

Fuente: elaboracin propia
Los grficos n 5, n 6 y n 7 de las tres categoras de consultas muestran una
preponderancia de los alumnos del Ciclo de Formacin Bsica Comn en realizar las
consultas, siendo mayor su participacin en las consultas por Inscripcin a cursada
(69%) y menor en las consultas por Trmites internos (57 %).

4. ALGUNAS CONCLUSIONES.
De los resultados expuestos precedentemente es posible afirmar que en los ltimos dos
aos, 2012 y 2013, aproximadamente un 30 % de la poblacin estudiantil ha utilizado el
Sistema Informtico de Consultas de Alumnos y, en el primer cuatrimestre de 2014, de
los alumnos que hicieron uso del sistema, fue posible detectar que en mayor proporcin
lo hicieron los alumnos pertenecientes al Ciclo de Formacin Bsica Comn.
Con respecto al cumplimiento de los objetivos establecidos por el SICA, se muestran
resultados positivos, ya que por un lado, no se observan las largas colas de alumnos que
esperaban ser atendidos en el Departamento de Alumnado y por otro lado, posibilit que
la informacin relevada por la lectura y posterior anlisis de las consultas sirva de
retroalimentacin e insumo para el mejoramiento de los procesos administrativos.
En cuanto a las consultas, la categora que fue ms seleccionada por los alumnos refiere
a Inscripcin a cursada y en segundo lugar cuestiones referentes a Exmenes. Este
resultado nos permite corroborar que la consulta personal que se realizaba en el perodo
de inscripciones vino a ser reemplazada por la consulta al sistema. Asimismo al
disponer de las consultas en forma escrita, fue posible realizar un anlisis
pormenorizado de los temas que motivaban cada una de las consultas y de esa manera
contar con informacin clave para la toma de decisiones en la gestin.
64%
36%
Alumnos en el ciclo bsico
Alumnos en el ciclo
especializado
Pgina 15 de 20

Para un anlisis ms exhaustivo, habr que seguir recopilando informacin, realizando
comparaciones cuatrimestre por cuatrimestre y ao por ao y realizando
interpretaciones que permitan evaluar el sistema considerando ms variables.
Una primera reflexin nos indica que, un aumento de la cantidad de consultas es un
indicador positivo, por cuanto permite inferir que, en esta primera etapa de
implementacin del SICA, los alumnos hacen uso de esta herramienta como medio para
evacuar consultas y de esta manera se estara cumpliendo con uno de los objetivos del
sistema al momento de su creacin, cual es, el reemplazar la consulta personal.
Por otro lado tambin, es posible sostener que a medida que pasa el tiempo las consultas
tendran que disminuir, atendiendo a que los estudiantes -excluyendo a los ingresantes
de cada ao-, deberan generar conocimientos respecto a la normativa, trmites y
procedimientos administrativos de la Institucin en funcin de las respuestas brindadas
por el sistema y asimismo, porque desde la gestin se implementan acciones
correctivas y/o innovadoras que mejoran los procesos de las distintas reas.
El SICA toma dimensin cualitativa cuando de cada problema y/o consulta surge una
accin de mejora de manera tal de brindar soluciones de forma eficaz, eficiente y
permanente.
Es por ello que la difusin del uso del SICA debe ser continua y no solo entre los
estudiantes en especial a los ingresantes - sino tambin, implicar y concientizar de los
beneficios del sistema al resto de la comunidad educativa, docentes y personal de planta
y de gestin de manera de lograr su colaboracin para la insercin plena del sistema.

El sistema adems, ha generado un impacto desde diferentes perspectivas:

Para el estudiante:
Ofrece mayor accesibilidad, ya que se atienden sus requerimientos sin necesidad
de que haya una prestacin fsica y presencial del servicio, facilitando que
puedan acceder desde distintos lugares geogrficos
8
Ofrece un servicio ms eficaz y eficiente por cuanto las consultas son
respondidas por expertos, garantizando una respuesta correcta y adems, genera
menos costos al evitar traslados y prdidas de tiempo tanto para el estudiante
como para el personal de atencin al pblico con un impacto significativo para
la economa en su conjunto.
.
Ofrece un registro de respuestas ante consultas frecuentes que posibilita un
mayor aprendizaje de la normativa general y/o procedimientos administrativos
de la Facultad.

8
La FCE UNL tiene alumnos provenientes de distintas zonas de la provincia, especialmente del centro y
norte de la misma, y de provincias aledaas como de Entre Ros y Corrientes.
Pgina 16 de 20


Para la organizacin:
Reduce las colas de espera por parte de los estudiantes evitando las
aglomeraciones que alteran el clima de trabajo.
Produce una reduccin de horas del personal especfico dedicadas a la atencin
al pblico lo que permite reasignar otras funciones.
Genera una mejora continua de los procesos y procedimientos por la revisin
constante de los expertos de los problemas identificados, lo que repercute en
distintas reas de la organizacin: Mesa de Entradas, Alumnado (Atencin al
pblico-Diplomas-Cmputos), Despacho, Bedela, entre otras.
Mejora la comunicacin interna entre los miembros de toda la comunidad
universitaria y en especial hacia estudiantes y personal de planta.
Detecta problemas que de otra manera hubieren permanecido ocultos.
Reduce el uso de papel (formularios para trmites y/o pedidos, etc.) lo que
genera un impacto econmico y ambiental.
- Contribuye a mejorar la gestin con un enfoque de procesos al permitir gestionar
integralmente cada uno de los procesos que realiza la organizacin poniendo la
atencin en los resultados y/o productos o servicios que se obtienen de stos.
(ALCALDE SAN MIGUEL, 2007).
- Genera un aprendizaje significativo y colectivo para los gestores del sistema y
para los agentes involucrados en las acciones de mejora lo que lleva a una
capacitacin permanente.

5. ANLISIS DE LA CONTRIBUCIN DEL SISTEMA A LA
RESPONSABILIDAD SOCIAL UNIVERSITARIA.

La Responsabilidad Social Universitaria (RSU), segn Franois Vallaeys (2007):

Es una poltica de gestin de la calidad tica de la Universidad que busca
alinear sus cuatro procesos (gestin, docencia, investigacin, extensin) con la
misin universitaria, sus valores y compromiso social, mediante el logro de la
congruencia institucional, la transparencia y la participacin dialgica de toda la
comunidad universitaria (autoridades, estudiantes, docentes, administrativos) con
los mltiples actores sociales interesados en el buen desempeo universitario y
necesitados de l, para la transformacin efectiva de la sociedad hacia la solucin
de sus problemas de exclusin, inequidad, y sostenibilidad.

La congruencia institucional se logra a travs de la alineacin de los 4 procesos
universitarios con la misin, as como la vigilancia permanente de que los
efectos directos y colaterales de la actividad universitaria no entren en
contradiccin con los fines pregonados, sino que vayan ms bien realizando y
Pgina 17 de 20

reforzndolos. Para ello, se necesita involucrar a los actores de la comunidad
universitaria en un autodiagnstico continuo del quehacer institucional, con
herramientas apropiadas para garantizar la transparencia, la participacin, y la
mejora continua de la Universidad hacia su responsabilizacin social, enmarcada
en la bsqueda global de un desarrollo ms humano y ms sostenible.
La RSU se concibe como un proceso de mejora continua que se debe llevar a cabo en
las tres funciones sustantivas de una universidad: docencia, investigacin y extensin,
como as tambin en la gestin de la universidad como organizacin.
Existen distintos aportes acerca de cmo analizar los procesos de formacin acadmica
bajo la mirada de la RSU, as como tambin sobre la pertinencia social de la
investigacin, y fundamentalmente sobre la extensin como brazo ejecutor de las
prcticas socialmente responsables. Sin embargo, no sucede lo mismo con procesos o
procedimientos organizacionales, especficos de la gestin universitaria. Ya resulta poco
analizado en la teora administrativa la gestin de una facultad o de una universidad,
dado que los parmetros de eficacia y eficiencia son distintos a los de otro tipo de
organizacin, y si a esto le sumamos la complejidad de pensar o definir procesos que
contribuyan a la RSU, muy escaso puede llegar a ser el aporte sobre trabajos ya
existentes o experiencias compartidas.
En la UNL, y en particular en la FCE se analiza el desempeo organizacional bajo una
perspectiva distinta impuesta por la particular mirada de la RSU, fundamentalmente
arraigada en los dos trabajos de investigacin sealados anteriormente.
El SICA a travs de su implementacin se ha transformado en una herramienta que
permite la accesibilidad de los alumnos a la informacin, lo cual les da mayor
conocimiento para su desenvolvimiento en la vida universitaria; establece un sistema de
atencin equitativo, democrtico y transparente. Para los alumnos significa ahorro de
tiempos y de traslados, y una respuesta o solucin de problemas igualitario.
Para la organizacin en general, conduccin y personal involucrado, supone una
reduccin en los tiempos de respuesta, mejora de la imagen frente al alumnado y trabajo
colaborativo, ya que no hay un nico decisor/solucionador de problema que
arbitrariamente toma definiciones que en algunos casos pueden llegar a traicionar la
normativa vigente.
De tal manera, este sistema enmarcado en el proceso de gestin organizacional,
atraviesa la gestin universitaria y genera los impactos positivos que se esperan de una
gestin organizacional socialmente responsable.
En efecto, la RSU puede analizarse a travs de los impactos que se generan en sus
cuatro procesos: acadmico, investigacin, extensin y gestin, siendo por ello que la
filosofa gerencial de la Responsabilidad Social invita a la organizacin a hacerse
consciente de todas las consecuencias y efectos que sus estrategias y actuaciones
provocan en los mbitos humanos, sociales y ambientales.
La RSU busca promover el desarrollo sostenible, las organizaciones deben de tomar
conciencia de sus propios impactos sobre su entorno (interno y externo) y resolver los
Pgina 18 de 20

problemas diagnosticados, de tal modo que el funcionamiento normal de la
organizacin no genere ms dichos impactos.
De esta forma, la Responsabilidad Social es una poltica de gestin que obliga a la
organizacin a asumir sus externalidades en forma responsable y a internalizar sus
externalidades.
La Universidad no puede permanecer ajena a los cambios sociales, econmicos y
tecnolgicos que se producen en el entorno, debe afrontarlos como grandes desafos y
generar innovacin hacia dentro lo que le permitir fortalecerse a s misma y garantizar
una gestin con eficiencia, transparencia y sentido social.

Pgina 19 de 20

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA.
ALCALDE SAN MIGUEL, Pablo. CALIDAD. Editorial THOMSON
PARANINFO. Madrid, Espaa. Edicin ao 2007.

MARTIN, Marcela; CHIOVETTA, Carolina; ALESANDRIA Horacio: Una
reflexin sobre la Responsabilidad Social Universitaria: aproximacin a su
prctica en la UNL, Educa 2010, Tandil.

VALLAEYS, Franois: Qu es la Responsabilidad Social Universitaria?.
2007.


VALLAEYS, Franois. Responsabilidad Social Universitaria. Propuesta para
una definicin madura y eficiente. Col. Tecnolgico de Monterrey, Mxico.
2007. Disponible en:
http://www.responsable.net/sites/default/files/responsabilidad_social_universitar
ia_francois_vallaeys.pdf. Consultado en julio 2014.






1
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario.
Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.


Simposio de Administracin Pblica
Retos e innovaciones de la Administracin Pblica para el desarrollo democrtico en el S. XXI





La implementacin de la poltica de Ordenamiento Territorial a partir de un proceso de
planificacin normativo en Mendoza





Walter Jos Cuetowcueto.uncuyo@hotmail.com
Mara Melina Guardamagnameliguardamagna@gmail.com


Centro de Innovacin Institucional para la Gobernabilidad Democrtica CEII
UNCuyo.






2
La implementacin de la poltica de Ordenamiento Territorial a partir de un
proceso de planificacin normativo en Mendoza


Walter Jos Cueto
Mara Melina Guardamagna
1

1
Los autores son Director, Codirectora del proyecto bianual n 06/F334 La implementacin de una
poltica pblica en contexto de complejidad normativa: el caso del ordenamiento territorial en Mendoza a
partir de 2009.Secretara de Ciencia, Tcnica y Postgrado. UNCuyo. Programa de Incentivos 2013/2014.
Miembros del Centro de Estudios sobre Innovacin Institucional para la Gobernabilidad Democrtica
(CEII) y docentes de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales. UNCuyo.



El presente trabajo se inscribe en el proyecto de investigacin -La implementacin de
una poltica pblica en contexto de complejidad normativa: el caso del ordenamiento territorial
en Mendoza a partir de 2009- que actualmente se est desarrollando desde el Centro de
Estudios de Innovacin Institucional para la Gobernabilidad Democrtica (CEII) de la UNCuyo.
En este sentido, constituye un primer avance en el anlisis de la implementacin de dicha
poltica cuyo soporte es una norma especficamente sancionada para tal fin.

Si bien con anterioridad a la nueva ley existan en la Provincia normas y polticas sobre
ordenamiento territorial y usos del suelo, a partir del 2009 se pone en marcha un nuevo proceso
integral de planificacin del Ordenamiento Territorial en Mendoza. El comienzo de la
implementacin de la poltica lo hemos definido a partir de la sancin efectiva de la ley 8.051
aunque es necesario reconocer que el propio proceso de discusin y de tratamiento legislativo es
una etapa altamente significativa en el transcurso de la nueva poltica. Adems y si bien en este
trabajo nos hemos concentrado en la problemtica de la implementacin del Plan Provincial de
Ordenamiento Territorial (PPOT) propiamente dicho, que en s mismo es una etapa central en la
implementacin, entre esta y la sancin de la ley se han producido, como mnimo, tres
actividades altamente significativas: la formulacin del Plan Estratgico de Desarrollo PEDMza
2030 tal como la ley lo prev en su artculo 7 y la reformulacin del soporte institucional que
esta poltica requiere, con la creacin y puesta en funcionamiento del Consejo Provincial de
Ordenamiento Territorial (CPOT) y la creacin e integracin de la Agencia de Ordenamiento
Territorial (APOT), instituciones que ya estn efectivamente involucradas en el diseo del Plan
Provincial de Ordenamiento Territorial. De esta manera, el avance y las consideraciones que
estamos haciendo en este documento estn referidos especficamente a lo que a nuestro juicio
constituye la quinta etapa en la implementacin de esta poltica pblica provincial.

La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo N 8.051 establece, desde una
concepcin sistmica del territorio, procedimientos para la elaboracin del Plan de
Ordenamiento Territorial provincial y de los municipios. Para ello, la ley define una
implementacin, en diversas etapas, a partir de un tipo de planificacin normativa que incorpora
un proceso de construccin colectivo, garantizando la participacin ciudadana.



3
La norma, precisa un proceso de implementacin que contempla dos dimensiones: una
referida fundamentalmente al cmo implementar, a travs del instrumento de la planificacin
secuenciada en etapas. Es una dimensin procedimental o instrumental -tratada
fundamentalmente en el captulo 2 de la norma- sobre la cual concentraremos este anlisis. La
otra es la dimensin sustantiva abarca la mayora de los artculos correspondientes a los
captulos 3,4,5,6 y 8- que hace referencia a los cursos de accin que la ley explcitamente
identifica para ejecutar el ordenamiento territorial provincial y municipal. En otros trminos, este
trabajo enfatizar cmo el texto plantea el procedimiento de la implementacin a partir del
proceso de planificacin. Veamos grficamente cmo se distribuyen en la norma los distintos
ncleos temticos que ella contiene y dejemos identificado el que concentra nuestra
preocupacin en este avance.


Grfico N 1:
Diagrama en clave de polisistemas: identificacin de ncleos temticos en la Ley N 8051.


Fuente: Elaboracin propia en base a la estructura de la ley n 8051.

En este espacio analtico, nos proponemos indagar la correspondencia terico-
metodolgica entre las diversas etapas que la ley precisa y el desarrollo efectivo del proceso de
planificacin. Es decir que nos interesa realizar un contraste entre la prescripcin normativa y las
actividades efectivas que los actores concretaron para disear el proceso de implementacin del

Sistema
central:ncleos
Especficos y
Asociados:
(Captulos 3, 4 y
6)
Ncleo
Declarativo
(Captulo 1)
Ncleo
Conceptual-
normativo
(Captulo 2)
Ncleo
Procedimental
(Captulos5, 8,
10 y 11)
Ncleo
Funcional
(Captulo 9)
Ncleo
Organizativo
(Capitulo 7)


4
Plan de ordenamiento territorial. Desde la definicin sistmica que la norma establece para el
territorio, dicha correspondencia se estudiar a travs de las vinculaciones efectivas entre las
distintas dimensiones y sus categoras de anlisis, a las que se denominan subsistemas,
partiendo del supuesto de que la falta de cohesin sistmica podra dificultar e incluso
imposibilitar la construccin de un Modelo Territorial Deseado a partir del cual se desarrolle el
Plan Provincial y los planes municipales.

Atendiendo a estas consideraciones iniciales nos plantearemos algunos interrogantes que
guiarn el trabajo: Qu concepcin terica establece la ley para el desarrollo de esta
secuencia? Cules son las fases que la ley define para el proceso de planificacin? Cules
son las dimensiones y categoras de anlisis que emergen de la ley? Y Cules son las que
surgen de la etapa de implementacin? Existe consistencia lgica entre la ley y el proceso de
planificacin efectivo hasta ahora desarrollado?

A fin de dar respuesta a estos interrogantes, el trabajo se ha estructurado en cinco partes.
La primera donde se explicita el proceso de planificacin definido por la ley. La segunda donde
se identifican las etapas de dicho proceso para la implementacin del Ordenamiento Territorial
en la Provincia. Una tercera y cuarta parte donde se describe y explica la implementacin de las
distintas etapas del plan y finalmente un apartado de conclusiones.


1. El proceso de planificacin desde una concepcin sistmica del territorio

La norma establece, ya desde su ncleo declarativo, una concepcin sistmica del
territorio. Esto se evidencia en los fines del Ordenamiento Territorial, uno de los cuales es el de
crear, desarrollar y mantener un modelo de gestin sistmico, centrado en la visin integral de
la Provincia y los municipios adaptados a los procesos y avances tecnolgicos, a los
comportamientos competitivos de la economa, a la situacin social y a la valoracin estratgica
de los recursos y del conocimiento (art. 1; inc. c.). Incluso dentro del mismo artculo, se insiste
en el desarrollo de un sistema territorial, urbano, rural y de zona no irrigada equilibrada y
ambientalmente sustentable (art. 1; inc. f.), y tambin se hace referencia en el artculo 3
cuando se establecen los objetivos generales de la ley: Garantizar un sistema urbano, rural y
natural equilibrado (art. 3; inc. b.).

La concepcin sistmica del territorio atraviesa todas las etapas que la normativa prev
para la elaboracin, ejecucin, control y evaluacin de los Planes de Ordenamiento Territorial
provincial, municipales e intersectoriales, que, como tambin se especifica, constituirn el
marco de referencia sistmico y especfico para la formulacin y gestin de las acciones
pblicas y privadas (art. 21); sin embargo, ni en el cuerpo de la ley ni en los anexos se
explicita qu se entender por sistema territorial ni por gestin sistmica del territorio, a los
efectos de utilizar un concepto comn.

No obstante, podemos encontrar dicha conceptualizacin en el marco terico del
Proyecto de Investigacin y Desarrollo PID 08/2009: Ordenamiento Territorial para un


5
desarrollo sustentable
2
Los grupos que se ocuparon de los dos primeros subsistemas volvieron a definir en sus
diagnsticos qu entendan por sistema territorial. En el caso del subsistema fsico-biolgico o
natural el sistema territorial fue conceptualizado como el espacio donde se desarrollan las
actividades humanas y los procesos ecolgicos, considerando que todo espacio es territorio a
y tambin en los diagnsticos elaborados posteriormente por el equipo
de trabajo de dicho proyecto.

En el PID se adopta la metodologa de sistemas complejos propuesta por Rolando Garca
(2006) a fin de poder explicitar los lmites, describir los elementos y definir la escala de los
fenmenos y la escala temporal (PID 08/2009: 3) desde la cual se estudiar el territorio. En este
sentido, un sistema complejo es definido como un sistema en el cual los procesos que
determinan su funcionamiento son el resultado de la confluencia de mltiples factores que
interactan de tal manera que el sistema no es descomponible. Por lo tanto ningn sistema
complejo puede ser descrito por la simple adicin de estudios independientes sobre cada uno de
los componentes (Garca, 2006: 182 en PID 08/2009: 3).

Dentro de las principales caractersticas de este tipo de sistemas, en el proyecto se hace
mencin a la especificidad de sus elementos: son heterogneos, estn en permanente interaccin
con el medio circundante y son interdefinibles; es decir, que cada elemento es capaz de
determinar en mayor o menor medida a los dems (PID 08/2009: 3). Garca denomina a estos
elementos subsistemas: unidades tambin complejas que interactan entre s dentro de la
totalidad organizada (2006: 54) que constituye el territorio. Es decir, que las relaciones entre
dichos elementos son las que en definitiva definen la estructura del sistema, ms que cada uno de
ellos tomados en forma independiente. Es por esto que el autor remarca la complejidad de este
tipo de sistemas que no slo est determinada por la heterogeneidad de los subsistemas que lo
componen y la multiplicidad de sus relaciones, sino que su caracterstica determinante es la
interdefinibilidad y mutua dependencia de las funciones que cumplen dichos elementos dentro
del sistema total (2006: 87); caracterstica que, excluye la posibilidad de obtener el anlisis de
un sistema complejo por la simple adicin de estudios sectoriales correspondientes a cada uno
de los elementos (2006: 88).

Se trata por lo tanto, de sistemas semidescomponibles (Garca, 2006: 182) donde las
relaciones que determinan su estructura y organizacin no se descubren a partir del estudio
disciplinario y parcial de cada uno de los subsistemas que los componen, sino que deben
plantearse desde el inicio y se continan elaborando y replanteando a travs de toda la
investigacin (2006: 98).

Posteriormente, en el marco de esta metodologa, el equipo del proyecto se dividi para la
elaboracin de los diagnsticos territoriales en tres grupos, cada uno a cargo de un subsistema
el fsico-biolgico o natural; el socio-econmico y el poltico-institucional que en sus
denominaciones y componentes, como ya veremos, no coinciden con lo prescripto por la ley.
Aun as, el trabajo de implementacin continuo con esta nueva definicin subsistmica.


2
Proyecto financiado por el Fondo para la Investigacin Cientfica y Tecnolgica FONCYT. Institucin
beneficiaria: Universidad Nacional de Cuyo. Empresa adoptante: Secretara de Medio Ambiente del Gobierno de
Mendoza (actual Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales).


6
partir del establecimiento de fenmenos de intercambio con su entorno. Existe una relacin de
reciprocidad entre el hombre y el soporte biofsico, dada por la influencia de las actividades
humanas sobre el mundo biofsico, el cual a su vez repercute sobre estas ltimas (Martnez de
Anguita, 2006 enSntesis Diagnstica Subsistema Fsico biolgico o natural; 2013: 4). Mientras
que, para el subsistema socio-econmico, el sistema territoriales una construccin social que
representa el estilo de desarrollo de una sociedad; se forma mediante las actividades que la
poblacin practica sobre el medio fsico y de las interacciones entre ellas a travs de los canales
de relacin que proporcionan funcionalidad al sistema (Gmez, 2008 en Sntesis Diagnstica
Subsistema Socioeconmico; 2013: 9).

Tal como ya se puede corroborar, los equipos utilizaron distintos conceptos sobre la
nocin de sistema territorial. Adems, en el caso del subsistema poltico-institucional ni siquiera
se explicit dicha nocin. Ms aun, ninguno de los grupos hizo referencia a la metodologa de
sistemas complejos adoptada en el PID, ya que en l se desarroll inicialmente el marco terico.

En sntesis, la ley establece un abordaje sistmico del territorio pero no especifica su
conceptualizacin. El PID y la Secretara de Medio Ambiente, encargados de la ejecucin de
estas primeras etapas, adoptan una metodologa de sistemas complejos para la elaboracin de los
diagnsticos territoriales por subsistemas. Era esperable entonces que los diagnsticos realizados
por los equipos siguieran dicha concepcin terico-metodolgica; sin embargo, adoptaron
distintos conceptos y no se retom explcitamente la metodologa originalmente elegida. En
definitiva, la norma establece una perspectiva sistmica para el territorio y aunque inicialmente
se seleccion un marco terico comn, finalmente no se adopt y se utilizaron conceptos
diferentes.


2. La secuencia en el proceso de la planificacin

La secuencia en el proceso de la planificacin se inicia con el enunciado que precisa el
artculo 7 cuando detalla la nmina de instrumentos y procedimientos, en tanto normas de
planificacin y ejecucin, como de informacin y control que la ley regula. En algunos casos
definiendo cursos de accin para llevar a cabo el ordenamiento territorial y en otros simplemente
enuncindolos. Ellos son: 1. El Plan Estratgico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza; 2. El
Plan de Ordenamiento Territorial Provincial; 3. Los Planes de Ordenamiento Territorial
Municipal; 4. El Plan Ambiental Provincial; 5. El Plan de Gestin de Riesgos y Manejo de
Emergencias Provincial; 6. El Plan de Ordenamiento Territorial Metropolitano para el Gran
Mendoza; 7. Los Planes de Ordenamiento Territorial de reas Especiales (perilagos, pedemonte,
distritos industriales, parques tecnolgicos, sub-regiones, otros); 8. Los Planes Sectoriales o
Intersectoriales actuales y futuros; 9. El Sistema de Informacin Ambiental y el Sistema de
informacin Territorial SIAT (de la Direccin Provincial de Catastro segn Ley 26.209); 10.
La Evaluacin del Impacto Ambiental; 11. La Evaluacin del Impacto Territorial; 12. La
Auditora Externa de Impacto Territorial y 13. La Evaluacin Ambiental estratgica (art. 7).

De esta forma, la norma establece una secuencia de instrumentos que van a ser necesarios
para el ordenamiento territorial; pero particularmente para los planes de ordenamiento territorial
se detiene en identificar procedimientos especficos o tambin denominados etapas para la
elaboracin de los planes.


7
Cuadro N 1:
Etapas para la elaboracin de los Planes




Etapas esenciales del plan
1. DIAGNSTICO
2. MODELO TERRITORIAL
3. ESCENARIOS ALTERNATIVOS
4. IDENTIFICACIN DE ACCIONES
5. PROYECTO DE PLAN O PROGRAMA
6. INFORMES SECTORIALES
7. EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA
8. INFORMACIN Y PARTICIPACIN PBLICA
9. APROBACIN DEL PLAN O PROGRAMA
Fuente: Elaboracin propia a partir del art. 16 de la Ley N 8051.

Para la primera de estas etapas, la ley define un primer curso de accin referido a la
elaboracin del Diagnstico provincial y de los municipios. Para ello la autoridad de aplicacin
el Poder Ejecutivo es la responsable de su elaboracin y actualizacin cada cuatro aos (art.12).

Posteriormente, en el marco de la concepcin sistmica, el texto enuncia los grandes
subsistemas a partir de los cuales deben elaborarse los diagnsticos. A su vez, para cada
subsistema se identifican las categoras con las que cada uno trabajar; categoras que muestran
no solo cmo funciona el subsistema sino tambin aquellas que permitirn la comunicacin entre
un subsistema y otro.

Los grandessubsistemas desde los cuales deben realizarse los diagnsticos, determinarse
sus interrelaciones y las situaciones tendenciales esperadas son: a) el Fsico-natural, que
comprende la ocupacin del suelo y las cuencas hidrogrficas, aptitud y factibilidad de uso,
limitaciones ambientales, amenazas, peligrosidad, vulnerabilidad y riesgos; el aire, la flora, la
fauna, el relieve, los aspectos geolgicos, hidrolgicos y geotcnicos, como componentes del
medio natural; b) Actividades y agentes, donde se hace referencia a las caractersticas de la
produccin compatibilidades y diversificacin, usos de los terrenos, sistemas de produccin,
identificacin de agentes o actores. Servicios ambientales de las actividades. Condicionantes
externos, cadenas y mercados, redes, clusters, perfiles tecnolgicos. Demanda y oferta de
recursos, especialmente naturales y humanos. Organizacin social del trabajo; c) Valores, dentro
de los cuales se encuentran las caractersticas culturales, paisajes, historia, identidad, costumbres,
diversidad cultural, comportamientos, rgimen legal y condicionante e instituciones pblicas y
privadas con injerencia en el nivel; d) Espacios adaptados, relacionado a la disponibilidad y
existencia de infraestructura, equipamientos y servicios, asentamientos poblacionales,
concentrados y dispersos en interaccin, calidad ambiental y de vida, estructura agraria, red de
riego; y por ltimo, e) Sistema legal y administrativo para la gestin, en el que se analiza el
contexto legal que acompaa la organizacin del territorio y la estructura de administracin
destinada a su gestin (art. 12).

Ms all de la delimitacin de los subsistemas que realiza el artculo 12, en la ley tambin
hay otros artculos que se refieren a los mismos, pero que no necesariamente coinciden con la
especificacin del artculo mencionado o al menos, no conservan la misma denominacin. Por


8
ejemplo, cuando se hace referencia a los objetivos especficos del ordenamiento territorial (art.
4), uno de ellos establece elaborar el inventario del sistema fsico-biolgico y socio-econmico
provincial, que posibilite la evaluacin ambiental para su ordenamiento territorial y
determinacin de usos del suelo, sin aclarar cules son los componentes del sistema socio-
econmico o si el fsico-biolgico es el mismo al que se hace referencia posteriormente en el
artculo 12 con la denominacin de fsico-natural. Algo similar sucede en el artculo 34 cuando
se hace mencin a la vinculacin entre el subsistema natural, el de asentamientos, el productivo,
el de transportes y el de comunicaciones, que aparecen, salvo el primero, como categoras de los
grandes subsistemas a los que antes hacamos referencia. Esto como mnimo genera confusin,
especialmente cuando se pretende entender cules son las categoras que componen cada uno de
los sistemas o subsistemas y sus interrelaciones.

A continuacin, siguiendo la secuencia definida por las etapas del plan, la ley precisa una
metodologa para la articulacin del diagnstico: Conforme el diagnstico territorial, que
identifica y jerarquiza las problemticas existentes sobre la organizacin del territorio, ser
elaborado el modelo territorial de provincia que se desea alcanzar, de acuerdo a los principios,
objetivos y los contenidos bsicos establecidos en la presente ley, como visin colectiva de largo
plazo enmarcada en un contexto de integracin y apertura nacional e internacional (art. 13). A
partir del modelo deseado, se construirn escenarios alternativos probables que servirn para la
identificacin de acciones en el corto, mediano y largo plazo. Luego, los planes sern las
herramientas territoriales que darn lugar a la generacin de medidas correctivas, de
conservacin y de desarrollo territorial, haciendo uso de programas y proyectos de gestin, que
garanticen la interaccin entre las distintas instituciones y los mecanismos de participacin
social( art. 13).

Posteriormente, la ley clasifica al territorio para su gestin en oasis y zonas no irrigadas.
Dentro de los primeros identifica reas urbanas, rurales y complementarias; mientras que en la
zona no irrigada distingue reas rurales, de aprovechamiento extractivo, energtico y uso
estratgico de recursos y reas naturales (art. 14). Esta clasificacin, que en principio no aparece
como conflictiva en el proceso de implementacin, ya veremos que adquiere relevancia cuando
observemos las decisiones que finalmente adoptan los grupos de trabajo.

Por otro lado, cada una de las etapas del plan prev el involucramiento de la sociedad, tal
como se establece en los objetivos especficos del ordenamiento territorial: Fortalecer el
desarrollo sustentable del territorio, priorizando las acciones provinciales, municipales y
sectoriales que garanticen la participacin social en cada una de las fases del proceso para
asegurar la gobernabilidad del mismo, construccin de la paz, el fortalecimiento del tejido
social y la legitimidad del Estado (art. 4. Inc. a). De hecho, en el captulo 8 sobre los
mecanismos para garantizar la informacin y la participacin social se especifica cul es el
objetivo de este tipo de participacin: La autoridad de aplicacin deber asegurar las
condiciones para que los ciudadanos participen y contribuyan al cumplimiento del bien comn e
interacten y sean partcipes proactivos y responsables mediante la opinin informada y
fundada en todas las etapas del ordenamiento territorial de la Provincia (art. 42).

Finalmente, en los anexos la ley determina que las diversas etapas del proceso de
planificacin debern trabajarse en forma integral, interrelacionando todos los componentes del
sistema territorial: se deber involucrar e interrelacionar efectivamente a todos los


9
componentes de la gestin territorial, es decir, se deber integrar los aspectos fsicos,
geogrficos, ambientales, econmicos, sociales, culturales, histricos, polticos, administrativos
y financieros a fin de obtener resultados que permitan una gestin adecuada del territorio y el
desarrollo sostenible en el largo plazo (anexo 2. Inc. b).

Lo cierto es que la ley define una secuencia de implementacin para el proceso de
planificacin en la que se detalla un conjunto de instrumentos y una secuencia de etapas.
Siguiendo dicha secuencia, establece tambin una metodologa para la articulacin de las
mismas. A su vez, cada una de ellas prev la participacin ciudadana delegando a la autoridad de
aplicacin la responsabilidad de definir cmo se instrumentar en cada momento. Sin embargo,
en esta secuencia podemos advertir inconsistencias: a) la imprecisa delimitacin en la
denominacin y en contenido de los subsistemas que respaldarn los diagnsticos del territorio;
b) aunque la participacin ciudadana queda bajo la responsabilidad de la autoridad de aplicacin,
la ley no especifica mecanismos que la garanticen y c) ms all de que en los anexos se hace
referencia a la necesidad de interrelacionar los componentes del sistema, no queda claro cmo se
har efectiva dicha interrelacin ya que no se retoma la metodologa de sistemas complejos
adoptada por el PID ni se plantean otras alternativas.


3. La elaboracin del plan: la construccin diagnstica

La primera etapa de la planificacin hace referencia a la elaboracin del diagnstico
territorial (ver Cuadro N 1) cuyo objetivo es dar cuenta de la situacin real y actual de la
Provincia. Tal como ya lo mencionramos, para su desarrollo se trabaj con tres grupos, cada
uno a cargo de un subsistema el fsico-biolgico o natural; el socio-econmico y el poltico-
institucional. De esta forma, se obtuvo el diagnstico situacional en cada uno.

Para la ejecucin de la tarea, cada equipo comenz definiendo como ya anticipamos su
concepto de sistema y los componentes del mismo para el relevamiento de la informacin y el
reconocimiento de los procesos crticos de la situacin actual. Con tal objetivo, se recurri a
documentos diagnsticos, informes tcnicos, datos censales y estadsticos realizados por diversos
organismos pblico-estatales de nivel provincial y municipal, universidades y equipos de
investigacin. Tambin se realizaron entrevistas a funcionarios del sector pblico y privado que
aportaron nuevos datos o corroboraron informacin existente. El ltimo paso para el
cumplimiento de esta etapa fue la interrelacin de los diagnsticos por subsistemas para la
construccin del modelo actual de la Provincia. Veamos entonces cmo se trabaj cada uno de
los subsistemas para la construccin del diagnstico provincial, denominado: Sntesis
diagnstica del modelo de organizacin territorial de Mendoza (PID 08/2009).

a. Subsistema fsico biolgico o natural

La elaboracin de la sntesis diagnstica del subsistema fsico biolgico o natural estuvo
a cargo del Laboratorio de Desertificacin y Ordenamiento Territorial (LaDyOT) del Instituto
Argentino de Investigaciones de las Zonas ridas IADIZA - CONICET. El equipo
de trabajo comenz realizando un inventario y una caracterizacin del soporte fsico biolgico de
la Provincia, dando cumplimiento a uno de los objetivos especficos que la ley establece:
elaborar el inventario del sistema fsico biolgico y socio econmico provincial, que posibilite


10
la evaluacin ambiental para su ordenamiento territorial y determinacin de usos del suelo
(art. 4; inc. k).

Para ello parti de una concepcin sistmica del ambiente, donde las mltiples
interacciones entre los subsistemas fsico biolgico y socioeconmico, en diversas escalas
temporales y espaciales, dan como resultado una sinergia que se traduce en el espacio a travs
del territorio (Abraham, 2003. Sntesis Diagnstica Subsistema Fsico biolgico o natural;
2013: 6), conceptualizacin que no parece tener en cuenta la interrelacin de esos subsistemas
con el poltico-institucional, aunque lo incluye como variable de uno de ellos (ver cuadro N 2).
En consecuencia si bien esta concepcin sistmica identifica slo dos de los tres subsistemas
previstos en el Plan, cuando detalla las variables incorpora la dimensin institucional como una
ms y dentro del Subsistema Socioeconmico. Pareciera que se subestimara la importancia, la
incidencia y la jerarqua que tiene el Subsistema Poltico Institucional en el conjunto.


Cuadro N 2:
Sistema Territorial modelo conceptual
Sistema Territorial Inventario variables espacilizadas


Subsistema fsico-biolgico
Aire
Suelo
Geologa y geomorfologa
Agua
Flora y fauna



Subsistema socio-econmico
Bienes culturales
Patrones de asentamientos

Usos del suelo
Poblacin y economa
Servicios e infraestructura
Institucional
Fuente: Documento Modelo Territorial Actual, Mendoza, Argentina. Subsistema
Fsico - Biolgico o Natural de la provincia de Mendoza. 2013. Ordenamiento
Territorial para un Desarrollo Sustentable. Proyecto de Investigacin y Desarrollo |
PID 08/2009. LaDyOT-CONICET-MENDOZA.



El anlisis fsico biolgico permiti la identificacin de potencialidades y problemas o
restricciones, como tambin se los denomina- de cada uno de los componentes del marco natural
en relacin con las demandas y usos del territorio (Sntesis Diagnstica Subsistema Fsico
biolgico o natural; 2013: 140-154). Para ello, validaron los componentes del subsistema en cada
una de las unidades ambientales (unidades de anlisis) previamente definidas en el territorio
provincial.

Las Unidades Ambientales de Referencia (UAR) Piedemonte, Oasis o llanuras
modificadas, llanuras no irrigadas, montaas y valles Intermontanos, montaas medias y bajas,
mesetas y volcanes de la payunia se definieron por la combinacin de determinados factores y


11
procesos del soporte fsico-biolgico y del socio-econmico. En este sentido, constituyen la
porcin fundamental de anlisis, interpretacin y evaluacin del territorio que proporcionan
una primera aproximacin sistmica del estado actual del ecosistema, guan la obtencin de
indicadores de desertificacin y permiten reconstruir la complejidad del mundo real (Sntesis
Diagnstica Subsistema Fsico biolgico o natural; 2013: 35). En consecuencia, las UAR
presentan homogeneidad desde el punto de vista del relieve, la vegetacin, el clima y las
actividades productivas, permitiendo la identificacin y la expresin territorial de
potencialidades y problemas.

Posteriormente, tal como lo prev la ley, realizaron una validacin colectiva del
diagnstico a travs de talleres participativos. En dicha instancia, se trabajaron los componentes
del subsistema de acuerdo a cada una de las UAR individualizadas, sistematizando los datos y
ordenando potencialidades y problemas en cada UAR, por cada uno de los componentes del
subsistema fsico biolgico o natural. La informacin obtenida sirvi para completar, corregir y
validar el diagnstico del subsistema e incorporar aportes para la construccin del modelo
deseado.

b. Subsistema socioeconmico

El diagnstico del subsistema socioeconmico estuvo a cargo del Instituto de Cartografa,
Investigacin y Formacin para el Ordenamiento Territorial -CIFOT- y de la Maestra en
Ordenamiento del Territorio con orientacin en Planificacin Estratgica -MOT- de la UNCuyo.
A travs de este trabajo busc analizar el subsistema socioeconmico e interrelacionar los
componentes que definen su estructura y dinmica territorial para poder llegar a un
diagnstico, identificar sus problemticas y potencialidades y las variables claves que definen el
modelo socioeconmico actual (Sntesis Diagnstica Subsistema Socioeconmico; 2013: 9).
Para el cumplimiento de este objetivo defini cuatro grandes componentes que delimitan el
subsistema socioeconmico con diversos grados de desagregacin en subcomponentes, tal como
se puede apreciar en el siguiente cuadro:


Cuadro N 3
Componentes y subcomponentes. Subsistema socioeconmico

Subsistema socioeconmico
Componentes Subcomponentes


1. POBLACIN Y
ASENTAMIENTOS
HUMANOS
1.1. Distribucin de la poblacin por departamento
1.2. Dinmica demogrfica
1.3. Crecimiento de la poblacin por departamentos
1.4. Distribucin espacial de la poblacin
1.5. Condiciones de vida

2. EQUIPAMIENTO SOCIAL,
SERVICIOS BSICOS
DOMICILIARIOS Y
VIVIENDAS
2.1. Cobertura de equipamientos sociales segn poblacin
urbana, rural agrupada y rural dispersa
2.2. Cobertura de la red de servicios bsicos domiciliarios
(agua, cloacas y gas residencial)
2.3. Situacin de la vivienda
3.1. Producto Bruto Geogrfico (PBG) a nivel


12
















3. ACTIVIDADES
ECONMICAS

provincial
3.1.1. Situacin actual
3.1.2. PBG, poblacin y empleo por departamentos de
Mendoza
3.2. Actividad agropecuaria
3.2.1. Participacin de la actividad agropecuaria en el PBG
provincial
3.2.2. Tamao y variacin de las explotaciones
agropecuarias (EAPs)
3.2.3. Uso agropecuario del suelo
3.2.4. Relacin tamao de EAPs y uso del suelo
agropecuario
3.2.5. Otros aspectos que inciden en la produccin
agropecuaria
3.3. Actividad industrial
3.3.1. Participacin de la actividad industrial en el PBG
provincial
3.3.2. Industrias por departamentos
3.3.3. Evolucin de la concentracin y especializacin
industrial en la provincia de
Mendoza. Perodo 2003-2011
3.4. Actividad minera
3.4.1. Situacin actual
3.5. Actividad petrolera
3.5.1. Situacin actual
3.5.2. Reservas petrolferas
3.5.3. Impacto de la actividad petrolera
3.6. Actividad comercial
3.6.1. Participacin de la actividad comercial en el PBG
provincial
3.6.2. Comercio interno
3.6.3. Comercio internacional
3.7. Actividad de servicios
3.7.1. Participacin de la actividad de servicios en el PBG
provincial
3.8. Actividades tursticas
3.8.1. Situacin actual
3.8.2. Circuitos tursticos de la provincia de Mendoza
3.8.3. reas de inters histrico y cultural de la provincia







4. INFRAESTRUCTURAS
TERRITORIALES
4.1. Sector energtico e infraestructura asociada
4.1.1. Matriz energtica
4.1.2. Infraestructura elctrica
4.1.3. Oferta y demanda de energa actual y evolucin
4.1.4. Infraestructura de redes de combustibles
4.2. Infraestructura hidrulica
4.2.1. Oferta y demanda del recurso hdrico
4.2.2. Uso del agua
4.2.3. Infraestructura hidrulica
4.2.4. Infraestructura aluvional
4.3. Servicio de transporte e infraestructura vial
4.3.1. Infraestructura vial


13
4.3.2. Servicio de transporte
4.4. Infraestructura de telecomunicaciones
4.4.1. Situacin actual
Fuente: Documento Sntesis diagnstica del modelo de organizacin territorial. Mendoza, Argentina.
Subsistema socioeconmico. 2013. Ordenamiento Territorial para un Desarrollo Sustentable. Proyecto
de Investigacin y Desarrollo | PID 08/2009. CIFOT-MOT UNCUYO.

Cada uno de los componentes fue fundamentado conceptualmente en el marco del
subsistema. Adems para cada uno se defini el objetivo de anlisis, la metodologa aplicada y la
fuente de datos utilizada. Posteriormente y tal como tambin hicieron para el subsistema fsico-
biolgico o natural, a partir de una sntesis de los diferentes componentes se elabor una matriz
identificando las potencialidades y problemticas que cada uno presenta en el territorio, de
acuerdo a las particularidades de las diversas unidades de anlisis.

Las unidades, definidas como espacios geogrficos o porciones del territorio, (Sntesis
Diagnstica Subsistema Socioeconmico; 2013: 181) son: provincia; departamentos;
localidades; distritos mineros y catastro minero; cuencas petroleras, yacimientos y reas;
circuitos tursticos; cuencas de la provincia, infraestructura hidroelctrica y cuencas
hidrogeolgicas. Tambin distinguen, para algunos de los componentes, reas rurales y urbanas.
Algunas de estas unidades de anlisis se encuentran, aunque agrupadas de otra forma, dentro de
la clasificacin que la ley realiza en el artculo 14 para la gestin del territorio. Sin embargo, son
distintas de las UAR, con las que elaboraron el diagnstico del subsistema fsico-biolgico; es
decir, que ambos equipos trabajaron con diferentes criterios para identificar las unidades de
anlisis e incluso, a veces, distintas a las prescriptas por la ley.

La sistematizacin de la informacin tambin se realiz identificando potencialidades y
problemticas de cada uno de los componentes del subsistema. Las potencialidades fueron
definidas como elementos intrnsecos o condiciones del territorio provincial que se establecen
como una fortaleza socioeconmica, tanto para el modelo territorial actual como para el logro
del modelo deseado; mientras que las problemticas hacen referencia a aquellos procesos o
condiciones que limitan el desarrollo del territorio y los cuales deben revertirse al momento de
la formulacin y ejecucin del plan de ordenamiento (Sntesis Diagnstica Subsistema
Socioeconmico; 2013: 181).

Una vez efectuado el anlisis de los componentes del subsistema socioeconmico, se los
correlacion estadsticamente con el objeto de obtener una visin de conjunto del subsistema
detectando espacialmente posibles interdependencias e interconexiones en su funcionamiento,
insumo necesario para construir el modelo territorial actual del subsistema socioeconmico
(Sntesis Diagnstica Subsistema Socioeconmico; 2013: 190). Siguiendo la metodologa
dispuesta por la ley que establece la identificacin y jerarquizacin de las problemticas
existentes sobre la organizacin del territorio (ver art. 13) adems elabor un rbol de problemas
en el que sintetizaron los mismos, sus causas y consecuencias (Sntesis Diagnstica Subsistema
Socioeconmico; 2013: 233).

Finalmente en respuesta a lo dispuesto por la ley (art. 13 y 42) se realiz la validacin
colectiva del diagnstico a travs de cuatro talleres participativos donde obtuvieron datos que
permitieron ajustar el documento.


14
c. Subsistema poltico institucional

La sntesis diagnstica del subsistema poltico institucional estuvo a cargo del equipo de
investigacin del Instituto de Ciencias Ambientales ICA de la UNCuyo. A travs del mismo
describi y analiz cules son las caractersticas de la gestin del territorio a nivel provincial y
municipal. Para ello definieron los siguientes objetivos: 1) describir la situacin actual de los
aspectos polticos, institucionales y las organizaciones pblicas involucradas en el proceso de
Ordenamiento Territorial; 2) conocer el estado actual de la planificacin del territorio de la
provincia de Mendoza, identificando y clasificando los proyectos territoriales en funcin del
rea gubernamental o la poltica sectorial a la cual pertenece y 3) identificar vinculaciones
entre distintos organismos, a travs de acciones administrativas simples como la de entregar la
informacin necesaria para la construccin del modelo actual y mostrar una tendencia en este
sentido (Sntesis Diagnstica Subsistema Poltico Institucional; 2013: 8).

De la lectura de estos objetivos se advierte que cuando se hace referencia al subsistema
poltico institucional, lo institucional se identifica con los aspectos organizativos y funcionales
del Estado, por lo que tal vez sera ms oportuno referirse al mismo como subsistema poltico
administrativo. De hecho, en la ley, al definirse en el artculo 12 los grandes subsistemas, uno de
ellos es el sistema legal y administrativo para la gestin denominacin que tal vez se ajuste
mejor a los objetivos planteados para el subsistema. Tambin, al definirse el ordenamiento
territorial en los anexos normativos, se lo concibe como un procedimiento administrativo y un
proceso continuo y permanente que sirve de base a las decisiones del sector pblico, del sector
privado y de la comunidad en general (Anexo 1).

Posteriormente el documento hace referencia en el apartado metodolgico, a un conjunto
de variables seleccionadas: las variables que fueron seleccionadas y los datos que se presentan
en este informe tendrn que ser incorporadas (presentadas) en el Observatorio de
Ordenamiento Territorial y evaluar su comportamiento a travs del tiempo para el adecuado
seguimiento de las acciones y acuerdos que vayan desarrollando los actores conforme avance el
proceso de los planes, tanto provincial como municipales; y a las fuentes de informacin
utilizadas para el relevamiento de los datos: Los datos solicitados para analizar las variables y
para poder construir, eventualmente, algunos indicadores fueron remitidos en las planillas que
se adjuntan como Anexo N 4 a los representantes de la totalidad de los organismos pblicos
que integran el Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (Sntesis Diagnstica
Subsistema Poltico Institucional; 2013: 9).

No obstante, en el documento diagnstico no explicitan las variables seleccionadas ni sus
indicadores. Lo que s existe es un listado de los proyectos del Poder Ejecutivo provincial y de
los municipios con incidencia en el territorio; as como tambin un detalle de las reas, dotacin
presupuestaria y recursos humanos y fsicos destinados en cada municipio al ordenamiento
territorial (Anexos 1, 2 y 3). Es decir que para este subsistema, no se especifica el concepto de
subsistema que se utiliza ni se definen los componentes necesarios para su anlisis.

En el Anexo 4 se adjunta la planilla / cuestionario a partir de la cual relevaron la
informacin sobre planes, programas y proyectos con impacto en el territorio, en ejecucin desde
el 2009 a la fecha. Esto lo hicieron para identificar cul es la poltica actual de intervencin en
el territorio con el fin de poder establecer una lnea de base desde la cual empezar a armar las


15
estrategias que permitan a mediano y largo plazo cumplimentar con el objeto que la ley cito en
su artculo 1: La presente ley tiene por objeto establecer el Ordenamiento Territorial como
procedimiento poltico administrativo del Estado en todo el territorio provincial, entendido ste
como Poltica de Estado para el Gobierno Provincial y el de los municipios [..] (Sntesis
Diagnstica Subsistema Poltico Institucional; 2013: 97). De esta forma confunden un conjunto
de datos referidos a programas y proyectos que se estn ejecutando de manera desarticulada
desde las distintas reas del Estado con una poltica sistemtica de intervencin territorial.

Adems, a diferencia del trabajo realizado para los otros subsistemas, en este caso no se
implement la validacin colectiva del diagnstico y tampoco se sistematiz la informacin a en
torno a la identificacin de problemticas y potencialidades.

d. Sntesis diagnstica

Concluida la etapa de construccin y validacin colectiva en los equipos que alcanzaron
esa instancia-, la etapa siguiente fue la correlacin de los tres subsistemas para poder obtener el
modelo territorial actual y luego debatir el modelo deseado de la provincia, etapas bsicas para
elaborar escenarios y estrategias que se traducirn en lineamientos, directrices y criterios de
Ordenamiento Territorial a incluir en el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial,
previendo su articulacin con los planes municipales, tal como lo estipula la Ley N 8051/09
(Sntesis Diagnstica Subsistema Socioeconmico; 2013: 9).

La elaboracin del modelo territorial actual fue un momento conflictivo del proceso, ya
que dej en evidencia las inconsistencias tericas y metodolgicas con las que se trabaj la etapa
anterior, dificultando la interrelacin de los subsistemas. En este sentido, una lectura preliminar
permite afirmar que: 1) cada grupo seleccion distintas unidades de anlisis para la construccin
de los diagnsticos situacionales; 2) tampoco acordaron un formato comn para la
sistematizacin de la informacin. Mientras la ley establece en la metodologa que debern
identificarse y jerarquizarse las problemticas existentes sobre la organizacin del territorio (art.
13), los equipos del subsistema fsico-biolgico y del socio-econmico identificaron los
problemas y tambin potencialidades. Adems, para el subsistema socio-econmico se elabor
un rbol de problemas, causas y consecuencias, que los otros equipos no desarrollaron. En el
caso del subsistema poltico-institucional no explicitaron las categoras de anlisis y simplemente
se realiz una descripcin de los proyectos, programas y recursos disponibles con afectacin al
territorio.

Pero la decisin ms significativa al finalizar los diagnsticos situacionales es que se
traslada la responsabilidad en el desarrollo de la tarea desde los equipos de la UNCuyo-Conicet
al grupo tcnico de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT)
3
Los nuevos responsables de la construccin del modelo actual utilizaron como insumos la
informacin producida por los equipos anteriores junto a la documentacin que es parte de los
que ser la
encargada de avanzar con el desarrollo del modelo territorial actual y la etapas subsiguientes.


3
La Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT) es un organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo
creado por la Ley 8051 (ver art. 41) en la rbita de la ex Secretara de Medio Ambiente, actual Ministerio de Tierras,
Ambiente y Recursos Naturales


16
instrumentos y procedimientos del Ordenamiento Territorial (art. 7): el Diagnstico
Situacional del PEDMZA 2030 Plan Estratgico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza
integrado por tres dimensiones: social y de desarrollo humano; econmico-productivo y
territorial ambiental y la Cartografa elaborada por el SIAT (Sistema de Informacin Ambiental
Territorial). Tambin trabajaron con informacin aportada por organismos pblicos: el Informe
del Proyecto Directrices para el Ordenamiento Territorial Rural, financiado por la
Subsecretara de Planificacin Federal e Inversin Pblica; documentos internos de la APOT
(Hbitat y Vivienda, Riesgo y Desastres Naturales, Biodiversidad) y otros aportes de organismos
como: IPV, Municipios, DGI, INV, DPV, DNV, Catastro, instituciones integrantes del CPOT ,
DEIE, Ministerio de Infraestructura, Ministerio de Transporte. (Documento Preliminar, 2014:
10).

Con esta documentacin la Agencia adopt distintas estrategias para la elaboracin del
modelo actual desde un abordaje sistmico e integral que permiti identificar la interrelacin
de los procesos territoriales (Documento Preliminar. Enero, 2014: 10). En primer lugar,
identific 7 procesos crticos respecto a la clasificacin del territorio que enuncia el artculo 14
de la Ley: a travs del anlisis de estos documentos se extrajeron y sintetizaron los procesos
crticos identificados en la dimensin fsico-biolgica, territorial, econmica, social, poltica e
institucional, complementndose con los ya identificados en el PEDMza 2030 (2010)
(Documento Preliminar, 2014: 11). Ellos son: el desequilibrio territorial; la ocupacin sin
planificar de zonas del piedemonte provincial; la falta de concertacin y articulacin
interinstitucional; la existencia de un marco normativo no concurrente; el avance de la
urbanizacin sobre los suelos agrcolas; el xodo y desarraigo de poblacin rural de tierras no
irrigadas y la inequidad en la distribucin del recurso hdrico. A partir de la identificacin de
estos procesos, el documento preliminar del Plan enuncia que se propondrn medidas de
ordenamiento, prevencin e intervencin especiales adecuadas a las caractersticas propias de
cada una de las reas en las que la ley clasifica al territorio provincial (art. 14) (Documento
Preliminar, 2014: 18, 19).

En segundo lugar, actualiz la matriz FODA, identificando las Fortalezas, Oportunidades,
Debilidades y Amenazas del territorio, a partir de los insumos elaborados por los equipos del
PID. En realidad, los equipos haban elaborado un FODA distinto en cada caso o lo que cada uno
interpret que deba realizar: el que estuvo a cargo del subsistema fsico-biolgico lo hizo
identificando las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas de cada uno de los
componentes del mismo; el que trabaj con el subsistema socio-econmico present una versin
sintetizado en problemas y potencialidades (Documento Preliminar. Anexos, 2014: 204);
mientras que el equipo del subsistema poltico institucional seleccion 5 dimensiones de
abordaje temtico: 1 Ejecutivo Provincial; 2 Municipio; 3 Polticas Pblicas; 4 Presupuesto;
5 Representacin Legislativa (Documento Preliminar. Anexos, 2014: 211); dimensiones que
no quedan claro de dnde surgen ya que en el diagnstico no explicitan los componentes del
subsistema. Finalmente, en cada una de estas dimensiones identificaron fortalezas,
oportunidades, debilidades y amenazas.

En tercer lugar, recuper los problemas y procesos crticos descubiertos en el diagnstico
situacional de la Provincia obtenidos como productos del Plan Estratgico de Desarrollo de
Mendoza-2030 a fin de ponderarlos y jerarquizarlos para lograr una sntesis de problemticas
estructurales que permitieran mostrar los signos que ponen en evidencia el desgaste del modelo


17
actual. Esto permite a su vez, definir los temas estructurales sobre los cuales concentrar los
esfuerzos de accin para lograr las transformaciones deseadas (Documento preliminar: 2014:
53). Identific 7 signos de desgaste del modelo: 1. Inercia en la Gestin Territorial; 2.
Desequilibrio Territorial; 3. Inequidad Social; 4 Deterioro Ambiental; 5. Problemas de
conectividad y accesibilidad; 6. Dualismo productivo y 7. Gestin crtica del recurso hdrico.
Algunos de estos problemas coinciden con los detectados en funcin de la clasificacin del
territorio y tambin con algunos de los que se reconocieron en los diagnsticos situacionales por
subsistema que ahora aparecen reagrupados dentro de estos grandes temas. Luego, para cada una
de estas problemticas se explicitaron en una tabla sus principales causas y un extenso conjunto
de variables claves de intervencin (Documento Preliminar: 2014: 54-57).

Finalmente se defini nuevamente, un conjunto de unidades territoriales con el objeto de
encontrar soluciones adaptadas a las caractersticas geogrficas, naturales, humanas y a los
problemas que en cada una se plantean. Las unidades definidas como una unidad funcional
dentro del territorio, que se autoorganizan en el tiempo y que estn estructuradas por
elementos biticos, abiticos y antrpicos, ligados por una trama de relaciones de
interdependencia (Documento preliminar: 2014: 60) son:


Cuadro N 4
Modelo Territorial Actual: Unidades Territoriales






Unidades Territoriales
a) Unidad de las principales fuentes de agua
b) Oasis:
b.1) Unidad de grandes contrastes socioeconmicos
b.2) Unidad de importantes inversiones vitivincolas
b.3) Unidad con importante nivel socioeconmico
b.4) Unidad con una economa diversificada e integrada
c) Piedemontes:
c.1) Unidad de transicin entre la zona de montaa y la llanura
c.2)Unidad con niveles socioeconmicos extremos, en la llanura
del este no irrigada
c.3) Unidad con un intensivo uso extractivo dado por la
actividad petrolera y minera
Fuente: Elaboracin propia en base al Documento Preliminar 2014: 60-63.

El examen de las distintas estrategias identificadas para la construccin del modelo
territorial actual permite observar que: 1) no hubo una articulacin entre las distintas estrategias
desarrolladas para la interrelacin de los diagnsticos de los subsistemas y de los dems
documentos utilizados. En consecuencia, el Documento Preliminar termina mostrando un listado
de productos tablas, clasificaciones, mapas, etc donde, ms all de ciertos elementos comunes,


18
no se evidencia una relacin entre unos y otros; y tampoco explican si es que la misma existe; 2)
Dentro de los procesos crticos identificados de acuerdo a la clasificacin que la ley hace del
territorio (art. 14) se retoman algunos de los problemas previamente detectados en los
diagnsticos situacionales, sin embargo no se explicita cul es el proceso analtico y la
metodologa utilizada para reagrupar dichos problemas en 7 grandes problemticas; 3)
Posteriormente, se vuelve sobre las conclusiones del PEDMza 2030 que no haban sido
mencionadas en los diagnsticos por subsistema y se hace referencia a otros 7 procesos crticos
o problemticas del territorio sobre las cuales luego construirn el modelo territorial deseado.
Algunos de estos problemas coinciden con los identificados de acuerdo al artculo 14 de la ley y
otros no. Una vez ms no explican cmo construyen la tabla y seleccionan las variables claves
de intervencin y si para ello se cruzaron los diagnsticos por subsistema con el realizado el
PEDMza 2030; 4) La incorporacin de una matriz FODA podra haber sido til para dar
consistencia a la Sntesis Diagnstica a partir de los tres subsistemas, no obstante presentaron
tres matrices distintas, construidas de diversas formas, desaprovechando la oportunidad de
interrelacionar los componentes de los distintos subsistemas y 5) Por ltimo, definen en base a
nuevos criterios un conjunto de unidades territoriales distintas a la clasificacin que la ley realiza
del territorio en el artculo 14 e incluso tambin de la que se adopt en el subsistema fsico-
biolgico y luego en el socio-econmico, con lo cual se invalidan los diagnsticos y los
problemas previamente detectados en ambos subsistemas, ya que no hay uniformidad en las
unidades de anlisis con las que se trabaj.




19
Grfico N 2:
De la identificacin de los subsistemas a la jerarquizacin de problemas

Los previsto en la ley 8.051 Los definido por los equipos del PID Lo definido por la Agencia tomando como base
el PEDMza 2030
Subsistemas

Subsistemas

Problemas

Fsico natural



Actividades y agentes


Espacios adaptados



Valores



Sistema legal y administrativo


Fsico biolgico o natural






Socioeconmico



Poltico institucional

Deterioro Ambiental



Desequilibrio Territorial
Inequidad Social
Problemas de conectividad y
accesibilidad
Dualismo productivo

Gestin crtica del recurso hdrico

Inercia en la Gestin Territorial

Fuente: Elaboracin propia en base a la ley y a los documentos de trabajo.


20

4. La construccin del Modelo Territorial Deseado, los escenarios alternativos y
el plan de accin.

Tal como prescribe la secuencia de planificacin, las prximas etapas son la
construccin del Modelo Deseado y el desarrollo de escenarios alternativos. Para trabajar
estas etapas, la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT) recurre
nuevamente al Plan Estratgico de Desarrollo PEDMza 2030 elaborado en el ao 2010.
De esta forma retoma, aunque sin una fundamentacin previa, la visin consensuada de
Provincia que en dicho documento se plasm a travs de 12 ejes estratgicos de desarrollo,
que tambin recuperar cuando plantee el Plan de accin.

Cuadro N 5
Ejes Estratgicos de Desarrollo. PEDMza 2030
1. Promover un modelo de desarrollo sustentable en lo econmico, lo social, lo territorial
y lo ambiental.
2. Fortalecer la institucionalidad democrtica.
3. Consolidar un Estado fuerte: ms federal, eficaz, transparente y regulador.
4. Fortalecer la participacin ciudadana y la gestin asociada que articule a todos los
sectores sociales.
5. Garantizar el pleno ejercicio de los derechos esenciales a toda la ciudadana.
6. Promover el desarrollo econmico-productivo sustentable y equitativo para todos los
actores econmicos.
7. Diversificacin de la matriz productiva para incrementar la capacidad de respuesta y la
sustentabilidad del sistema productivo y favorecer el desarrollo local.
8. Promover la competitividad sobre la base de la innovacin, la calidad del trabajo, la
infraestructura adecuada y el capital social.
9. Establecer una poltica energtica con objetivos de eficiencia, conservacin e
innovacin en el marco de la sustentabilidad.
10. Desarrollar el territorio de manera equilibrada, equitativa y sustentable.
11. Enfocar la poltica provincial a la gestin integral del recurso hdrico como
herramienta bsica para el desarrollo estratgico y ordenamiento territorial,
reconociendo el dominio pblico de las aguas y el derecho humano al agua.
12. Implementar estrategias para la preservacin, conservacin y el uso sustentable de los
bienes naturales y culturales.
Fuente: Documento Preliminar. Enero, 2014: 71, 72.



21
Tambin vuelve sobre los procesos crticos descubiertos en el PEDMza 2030 que
ya han utilizado en la construccin del modelo actual, identificados como tercera estrategia
(ver pg. 16, 17). En funcin de estos procesos crticos, la Agencia selecciona un conjunto
de variables claves para la construccin de los escenarios:

Cuadro N 6
Variables claves para la construccin de Escenarios


Dimensin: Poblacin/Demanda

Dimensin: Matriz productiva
- Infraestructura y equipamiento
- NBI
- Vivienda
- Suelos
- Empleo
- PBG
- Dualismo productivo
- Diversificacin
- Concentracin de actividades y recursos
Fuente: Documento Preliminar. Enero, 2014: 74.

Tal como se observa, salvo la variable suelo, el resto coinciden con algunos de los
componentes/variables claves del subsistema socio-econmico; es decir que no se trabaja
sistemticamente con los documentos elaborados por los equipos del PID ni se utilizan
todos los componentes que identificaron para cada subsistema. Lo cierto es que no tuvieron
en cuenta en esta etapa los diagnsticos situacionales para cada subsistema y optaron por
trabajar con el diagnstico del PEDMza 2030.

A partir de estas variables claves, agrupadas en dos dimensiones y siguiendo el
mtodo de los ejes (Peter Schwartz, 1991) se plantean cuatro escenarios:

Grfico N 3:
Escenarios alternativos

Fuente: Plan Provincial de Ordenamiento Territorial.
Documento preliminar. Enero, 2014: 80.


22
Entre los escenarios presentados, entendidos como imgenes objetivo del
ordenamiento territorial(Documento preliminar. Enero, 2014: 73) el 3 representa el
comportamiento tendencial de las variables sin el control de la planificacin y el
ordenamiento territorial. Mientras que el 1 constituye la situacin deseada y junto al 4
componen el escenario apuesta a partir de los cuales se desprende la necesidad de
construir colectivamente el mencionado escenario al 2030 (Documento preliminar. Enero,
2014: 84).

A continuacin se detallan las principales caractersticas de cada uno de los
escenarios:



Cuadro N 6:
Escenarios alternativos: principales caractersticas











Escenario 1: Deseado
Condiciones Consecuencias
- Crecimiento de la poblacin
- Potenciar los centros urbanos
existentes
- OT en zona urbana e interfase
- OT en zona rural
- Aumento del mercado laboral
- Incrementar la inversin en
- infraestructura y equipamiento
- Aplicar instrumentos de OT
para mejorar el acceso
equitativo a los recursos
- naturales
- Mejorar el acceso a los servicios
pblicos
- para acrecentar los niveles de
conectividad y accesibilidad.
- Aumenta la conciencia
ambiental colectiva
- Aumento de la concentracin de
la
- poblacin en los centros urbanos
(E2)
- Aprovechamiento de la
infraestructura ociosa
- Densificacin de la superficie
urbana existente
- Se incrementan las oportunidades
de vivienda, equipamiento y
empleo en el interior de la
provincia
- Reduccin del NBI
- Se mejora el PBG y generacin
de empleo
- Se reduce la concentracin de
recursos y disminuye los
desequilibrios territoriales
- Reduccin al dualismo
productivo y mayor
diversificacin.
- Se equilibra el desarrollo urbano
en las diferentes zonas del
interior
- Consolidacin de las ciudades
intermedias y pequeas.
- Mejora en las condiciones de
vida; se reduce el porcentaje de
NBI.
- Uso ms racional y sustentable de
los recursos naturales disponibles.
Gestin integrada de los recursos


23
hdricos.







Escenario 2
Condiciones Consecuencias
- Crecimiento de la poblacin
- Potenciar los centros urbanos
existentes
- OT en zona urbana e interfase
- OT en zona rural
- Aumento de la precarizacin
laboral
- Dificultades econmicas para
mejorar la infraestructura y el
equipamiento
- Deterioro de las condiciones
para acceder a los servicios
- Se incrementan las dificultades
de conectividad y accesibilidad
- Aumento de la conciencia
ambiental colectiva
- Concentracin de actividades y
recursos
- Concentracin del PBG en el
rea Metropolitana
- Aumento de la concentracin de
poblacin en centros urbanos
- Aumento del NBI
- Disminucin a nivel provincial y
- concentracin en el rea
metropolitana del PBG
- Concentracin de actividades y
recursos
- Se desequilibra el desarrollo
urbano en las diferentes zonas del
interior provincial
- Se incrementa el dualismo
productivo y se concentracin de
la matriz productiva
- Detrimento en las condiciones de
vida. Aumenta el porcentaje de
NBI.
- Deterioro de los recursos
naturales.
- Aumento de la demanda de agua
en un contexto de emergencia
hdrica.
- Crecimiento urbano difuso.
- Incremento de la especulacin
inmobiliaria.
- Concentracin desordenada y
concentracin en las interfases.
- Sobredemanda de la
infraestructura y obsolescencia de
las redes.









Escenario 3: Tendencial
Condiciones Consecuencias
- Inercia en la gestin del
territorio
- Creciente concentracin de
actividades y recursos
- Desequilibrios territoriales
- Creciente inequidad social
- Creciente deterior de las
condiciones ambientales
- Creciente deterioro de las
condiciones de conectividad y
accesibilidad
- Incremento de la brecha en el
Dualismo
- productivo
- Ausencia de una gestin
integrada del recurso hdrico
- Concentracin desordenada en
los centros urbanos
- Fragmentacin territorial en los
espacios de interfase
- Sobredemanda de la
infraestructura y obsolescencia de
las redes
- Crecimiento urbano difuso
- Altos costos en accesibilidad y
dificultades en conectividad
- Aumento del NBI
- Concentracin del PBG en el
rea
- Metropolitana del Gran Mendoza.
- Concentracin econmica y de
recursos.
- Crecimiento de la brecha entre


24
ricos y ricos.
- Contaminacin ambiental y
deterioro de la calidad de vida
- Aumento de la demanda de agua
en un contexto de emergencia
hdrica
- Prdida progresiva de fuentes de
agua
- Prdida progresiva de suelos
productivos
- Incremento de la especulacin
inmobiliaria
- Se incrementan los riesgos
naturales por las inadecuadas
condiciones de ocupacin de
suelo
- Aumenta la concentracin de la
tierra
- Se requiere de mayor superficie
para la unidad econmica
mnima.








Escenario 4
Condiciones Consecuencias
- Se aplican instrumentos para
mejorar la gestin territorial y
reducir sus desequilibrios
- Creciente concentracin de
recursos
- Mejoran las inversiones en
infraestructura.
- Diversificacin de actividades
econmicas
- Mayores presiones productivas
sobre los recursos naturales
- Incremento en la brecha del
dualismo productivo
- Mejora en la gestin hdrica.
Fuerte inversin en
infraestructura para maximizar
su uso.
- Mejora en la conectividad y
accesibilidad en zonas
productivas.
- Mejora en los niveles de empleo
- Se potencia la ruralidad
- Reduccin del porcentaje de NBI.
- Sobredemanda de la
infraestructura y obsolescencia de
las redes.
- Crecimiento urbano difuso.
- Redistribucin del PBG.
- Aumento de la demanda de agua
en un contexto de emergencia
hdrica
- Incremento de la especulacin
inmobiliaria.
- Incremento de los riesgos
naturales por inadecuada
ocupacin del suelo.
- Se requiere de mayor superficie
para la unidad econmica
mnima.
- Dificultades en el acceso a la
vivienda.
- Consolidacin de las ciudades
pequeas y medianas.
- Dbil desarrollo en la
conectividad y accesibilidad de
los centros urbanos.
Fuente: Plan Provincial de Ordenamiento Territorial. Documento preliminar. Enero, 2014: 80-83.



25
Una vez planteados los escenarios, la Agencia enuncia el modelo deseado. El
mismo se desarrolla en torno a los 7 procesos crticos que surgen del diagnstico del
PEDMza 2030 y teniendo en cuenta las caractersticas de los escenarios 1 y 4.
Posteriormente, inferido el modelo deseado, formulan un conjunto de objetivos: a) Reducir
los desequilibrios territoriales; b) Aplicar instrumentos de planificacin, econmicos, de
ejecucin y control; c) Fortalecer las inversiones en infraestructura, equipamiento y
servicios; d) Potenciar los centros urbanos intermedios y pequeos; e) Fortalecer la Gestin
Integral del Recurso Hdrico; f) Preservar y conservar la biodiversidad y reas naturales; g)
Desarrollar una matriz productiva diversificada; h) Reducir el dualismo productivo; i)
Mejorar la conectividad y accesibilidad entre zonas irrigadas y no irrigadas. Finalmente se
presenta la versin cartogrfica del Modelo Territorial Deseado. (Documento Preliminar.
Enero, 2014: 90).

Una mirada integral de esta etapa permite observa que invirtieron el orden del
proceso de planificacin definido por la ley. De acuerdo a la metodologa de articulacin
del diagnstico, sobre la base del modelo deseado se debern construir escenarios
alternativos probables que servirn de punto de partida para la identificacin de acciones
en el corto, mediano y largo plazo con el fin de alcanzar el modelo deseado (art. 13); sin
embargo, en el proceso de elaboracin del plan, primero se plantearon los escenarios y
luego el modelo deseado. As, de un modelo deductivo el prescripto por la norma se pas
a uno inductivo, cambiando la secuencia definida por la metodologa del diagnstico.
Adems, el modelo deseado se construy a partir de los procesos crticos identificados en el
diagnstico del PEDMza 2030 sin incorporar los diagnsticos situacionales desarrollados
para cada subsistema y sin tener en cuenta los aportes de la ciudadana a travs de los
talleres realizados por los equipos del PID. Es decir que en este proceso de implementacin
del Plan no slo cambiaron los responsables de su ejecucin pasando del equipo del PID al
de la Agencia, sino que tambin variaron al menos las primeras tres etapas del plan
previstas en el artculo 16 (ver cuadro N 1).

Tambin el Documento Preliminar incorpora, tal como lo prescribe el artculo 16,
un Plan de accin con el objeto de definir directrices y estrategias integradas de
intervencin (Documento preliminar. Enero, 2014: 91). Para ello, de los 7 procesos
crticos que surgen del PEDMza 2030 y que fueron la base sobre la cual construyeron el
Modelo actual y el Modelo deseado, priorizaron slo cinco: 1. Inercia en la gestin del
territorio; 2. Desequilibrio territorial; 3. Deterioro ambiental; 4. Creciente inequidad social
y 5. Dualismo productivo; quedando de lado los problemas de conectividad y accesibilidad
y la gestin crtica del recurso hdrico sin ninguna explicacin.

A partir de estos cinco grandes problemas confeccionaron una tabla donde
explicitan las principales causas que los provocan; las unidades de anlisis para el
seguimiento de cada uno; las variables claves de intervencin; las acciones necesarias para
alcanzar la situacin deseada, identificadas como eje estratgico principal y una ltima
columna con sub ejes estratgicos, acciones que se desprenden de las anteriores
(Documento preliminar. Enero, 2014: 92-96). Por ltimo, presenta una enunciacin de
programas por cada uno de estos grandes temas donde identifica las acciones a llevar a
cabo a fin de resolver la situacin crtica (Documento Preliminar. Enero, 2014: 97-105).



26
En sntesis, lo que se presenta como un Plan de accin no es ms que la
enunciacin asistemtica y desarticulada de un conjunto de problemas seleccionados sin
una adecuada explicacin respecto a los procesos crticos con los que se venan trabajando
las etapas anteriores; un grupo de unidades de anlisis y variables claves de intervencin
pareciera que tomadas en forma azarosa de los subsistemas el fsico-biolgico, el socio-
econmico y el poltico-institucional y un listado de acciones, que se asemejan ms a
aspiraciones que a acciones concretas de intervencin (por ej. consolidar un estado fuerte:
ms federal, eficaz, transparente y regulador o fortalecer la participacin ciudadana y
la gestin asociada que articule a todos los sectores sociales (Documento Preliminar.
Enero, 2014: 92)). Lo mismo sucede con el listado de programas donde identifican un
conjunto de acciones desarticuladas entre s que adems presentan un altsimo grado de
generalidad y abstraccin, lo que de ningn modo constituye un plan. Una vez ms, queda
en evidencia la inconsistencia terico-metodolgica con la que los responsables de la
ejecucin del Plan trabajaron las etapas previstas por la ley para la elaboracin del Plan
Provincial de Ordenamiento Territorial.











27
Grfico N 4:
Prueba de inconsistencia metodolgica en la secuencia del diseo de la ley a la ejecucin del plan

Lo que prescribe la ley 8051 Diagnsticos realizados por los
equipos del PID
Modelo Actual / Escenarios /
Modelo Deseado trabajados por la
Agencia
Plan de accin
Se trabaja por Subsistemas Se trabaja por Subsistemas Jerarquizacin de problemas Jerarquizacin de problemas
Fsico natural
Ocupacin del suelo y las cuencas
hidrogrficas, aptitud y factibilidad
de uso, limitaciones ambientales,
amenazas, peligrosidad,
vulnerabilidad y riesgos; el aire, la
flora, la fauna, el relieve, los
aspectos geolgicos, hidrolgicos y
geotcnicos, como componentes
del medio natural

Fsico biolgico o natural
Aire, suelo, geologa y geomorfologa,
agua, flora y fauna

Deterioro Ambiental



Deterioro Ambiental

Actividades y agentes
Caractersticas de la produccin
compatibilidades y diversificacin,
usos de los terrenos, sistemas de
produccin, identificacin de
agentes o actores. Servicios
ambientales de las actividades.
Condicionantes externos, cadenas y
mercados, redes, clusters, perfiles
tecnolgicos. Demanda y oferta de
recursos, especialmente naturales y
humanos. Organizacin social del
trabajo









Socioeconmico
Poblacin y asentamientos humanos;







Desequilibrio Territorial
Inequidad Social







Desequilibrio Territorial
Inequidad Social


28
Espacios adaptados
Disponibilidad y existencia de
infraestructura, equipamientos y
servicios, asentamientos
poblacionales, concentrados y
dispersos en interaccin, calidad
ambiental y de vida, estructura
agraria, red de riego
equipamiento social, servicios bsicos
domiciliarios y viviendas; actividades
econmicas; infraestructuras
territoriales


Problemas de conectividad
y accesibilidad
Dualismo productivo
Gestin crtica del recurso
hdrico




Dualismo productivo


Valores
Caractersticas culturales, paisajes,
historia, identidad, costumbres,
diversidad cultural,
comportamientos



Valores
Rgimen legal y condicionante e
instituciones pblicas y privadas
con injerencia en el nivel

Sistema legal y
administrativo
Contexto legal que acompaa la
organizacin del territorio y la
estructura de administracin
destinada a su gestin

Poltico institucional
Proyectos Territoriales de la provincia
y los municipios. Distribucin sectorial
de los proyectos. Estructura
Administrativa del Poder Ejecutivo
Provincial y de los municipios para el
Ordenamiento Territorial.
Competencias territoriales.
Coordinacin administrativa.
Distribucin Presupuestaria.
Organismos de aplicacin de la ley
8051. Representacin Poltica de los
Municipios en la Legislatura
Provincial.

Gestin crtica del recurso
hdrico
Inercia en la Gestin
Territorial




Inercia en la Gestin
Territorial

Fuente: Elaboracin propia en base a la ley y a los documentos de trabajo.



29
5. Conclusiones

Tal como se anticipara al comienzo del presente texto, esta secuencia analtica
resea solo un lapso bastante acotado en la evolucin del trabajo que est demandando la
implementacin de la nueva poltica de ordenamiento territorial y usos del suelo en la
Provincia de Mendoza: se trata del proceso que ha concluido con el Documento Preliminar
del Plan Provincial y que tiene que ser presentado en Audiencia Pblica y revisado por el
Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial antes de ser remitido para su tratamiento
ante las cmaras legislativas de la Provincia. Como se habr percibido, en dicho lapso se
han producido tensiones, conflictos y cambios entre los actores responsables del diseo, se
han generado inconsistencias terico-metodolgicas entre las prescripciones legales y las
propuestas efectivas e inclusive modificaciones en los criterios para definir el formato final
del llamado Documento Preliminar.

El tiempo transcurrido desde la finalizacin del Documento Preliminar hasta la
llegada a la Legislatura del Documento Final del Plan tambin ha sido muy controvertido y
an hoy continan los cuestionamientos, tanto por sectores cientfico-tcnicos como por
sectores polticos opositores; incluso un prrafo aparte merecen las crticas y observaciones
que se realizan desde los municipios que en definitivas aparecen como los ms afectados
por la demoras en concretar el Plan Provincial y se ven obligados a postergar polticas en
sus territorios o a tomar decisiones sin tener certidumbre sobre la consistencia que ellas
puedan tener en relacin a la nueva poltica.

Las crticas y observaciones tcnicas que se le han realizado al Documento
Preliminar, ya antes de llegar a consideracin de la Audiencia Pblica pueden sintetizarse
as:
Si bien las etapas previstas por la Ley para la implementacin del Plan provincial
diagnstico; modelo territorial; escenarios alternativos e identificacin de acciones se han
cumplido, hay una importante cantidad de objeciones sobre cmo se ha alcanzado el
objetivo, en dicho sentido podemos mencionar:

Respecto al abordaje terico que la ley plantea: la norma establece una perspectiva
sistmica para el territorio y aunque inicialmente se seleccion un marco terico comn,
finalmente no se adopt y se utilizaron conceptos diferentes en la elaboracin de los
diagnsticos situacionales de cada subsistema y luego, en el modelo territorial actual.

Respecto a la secuencia que la ley define para la implementacin del proceso de
planificacin se evidencian inconsistencias, las ms significativas hacen referencia a: 1) la
imprecisa delimitacin en la denominacin y en contenido de los subsistemas que
respaldarn los diagnsticos del territorio; 2) la no especificacin de los mecanismos a
travs de los cuales se garantizar la participacin ciudadana y 3) la no definicin de una
metodologa para la interrelacin de los sistemas territoriales.

Respecto a la etapa de elaboracin de los diagnsticos por subsistema se observa
que cada grupo seleccion distintas unidades de anlisis para la construccin de los
diagnsticos situacionales y utiliz distintos formatos para la sistematizacin de la
informacin.


30
Respecto a la etapa de construccin del modelo territorial actual se evidencia que: 1)
la responsabilidad en el desarrollo de la tarea se traslad desde los equipos del PID al grupo
tcnico de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT) que fue la encargada
de avanzar con el desarrollo del modelo territorial actual y la etapas subsiguientes y 2) no
hubo una articulacin entre las distintas estrategias desarrolladas para la interrelacin de los
diagnsticos de los subsistemas y de los dems documentos utilizados, principalmente el
diagnstico elaborado en el marco del PEDMza 2030.

Respecto a la etapa de construccin del modelo territorial deseado y los escenarios
alternativos se advierte que se invirti el orden del proceso de planificacin definido por la
ley ya que en el proceso de elaboracin del plan, primero se plantearon los escenarios y
luego el modelo deseado. Es decir que, de un modelo deductivo el prescripto por la
norma se pas a uno inductivo, cambiando la secuencia definida por la metodologa del
diagnstico. Adems, el modelo deseado se construy a partir de los procesos crticos
identificados en el diagnstico del PEDMza 2030 sin incorporar los diagnsticos
situacionales desarrollados para cada subsistema y sin tener en cuenta los aportes de la
ciudadana a travs de los talleres realizados por los equipos del PID.

Respecto al plan de accin presentado constituye una enunciacin asistemtica y
desarticulada de un conjunto de problemas seleccionados sin una adecuada explicacin
respecto a los procesos crticos con los que se venan trabajando las etapas anteriores; un
grupo de unidades de anlisis y variables claves de intervencin pareciera que tomadas en
forma azarosa de los subsistemas y un listado de acciones, que se asemejan ms a
aspiraciones que a acciones concretas de intervencin Lo mismo sucede con el listado de
programas donde identifican un conjunto de acciones desarticuladas entre s que adems
presentan un altsimo grado de generalidad y abstraccin, lo que de ningn modo constituye
un plan.

En consecuencia, el diseo del plan, aunque la ley tom recaudos tericos y
metodolgicos, ha sido finalmente un proceso de avances por prueba y error. En la
secuencia del diseo de la implementacin hay instancias de interrupcin y/o ajustes del
proceso y ms all de que esto pueda ser cuestionado pareciera que ha ayudado para
garantizar que se llegara a la instancia del documento preliminar. Aunque los diagnsticos
situacionales mostraron inconsistencia, la sntesis diagnstica con sus informes y
documentos adicionales- produjo un ajuste que permiti alcanzar la etapa del modelo actual
y an si esta etapa del modelo territorial no permiti una adecuado soporte emprico al
modelo deseado, ese modelo deseado pudo ser formulado en trminos prescriptivos o
normativos. De tal manera que lo que la realidad no puede imponer lo termina definiendo
los deseos y aspiraciones en formato de voluntad poltica.









31
6. Bibliografa y documentacin consultada

Garca, Rolando (2006) Sistemas complejos: Conceptos, mtodo y fundamentacin
epistemolgica de la investigacin interdisciplinaria. Gedisa editorial. Espaa.

Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo N 8051. Provincia de Mendoza.

Modelo Territorial Actual, Mendoza Argentina, Subsistema Poltico-Institucional de la
Provincia de Mendoza, 2013. Ordenamiento Territorial para un Desarrollo Sustentable.
Proyecto de Investigacin y Desarrollo | PID 08/2009. ICA -CIFOT-MENDOZA

Modelo Territorial Actual, Mendoza, Argentina. Subsistema Fsico - Biolgico o Natural de
la provincia de Mendoza. 2013. Ordenamiento Territorial para un Desarrollo Sustentable.
Proyecto de Investigacin y Desarrollo | PID 08/2009. LaDyOT-CONICET-MENDOZA

Documento Preliminar. Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial. Enero, 2014.

Sntesis diagnstica del modelo de organizacin territorial. Mendoza, Argentina.
Subsistema socioeconmico. 2013. Ordenamiento Territorial para un Desarrollo
Sustentable. Proyecto de Investigacin y Desarrollo | PID 08/2009. CIFOT-MOT
UNCUYO

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.



Dificultades y desafos para gestionar polticas de diversas geografas y estrategias
de crecimiento en estados locales


David J ordn Priolo
Universidad Nacional del Litoral
david_priolo@hotmail.com


J ose Ignacio Vigil
Universidad Nacional del Litoral
jvigil@fce.unl.edu.ar


rea temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas



Resumen
Se propone un anlisis de las dificultades de los Estados locales para orientar procesos
de desarrollo en sus espacios de influencia cuando dichos espacios estn mediados por
polticas de mltiples geografas y se cuenta con debilidades en las caractersticas de las
estructuras institucionales locales. Con eje en los enfoques de capacidades estatales se
realiza un estudio emprico en una localidad de la provincia de Santa Fe (Argentina)
durante el perodo post-convertibilidad (2002-2013), esto es, posterior a las reformas de
los Estados nacionalestendientes a descentralizar competencias yempoderarlos niveles
inferiores. Las escasas capacidades que se visualizan fruto del estudio en las instancias
locales se producen, paradojalmente, en el intento de mejorar el empoderamiento de
dichas instancias.
Palabras claves: capacidades locales, articulacin multinivel, desarrollo local,
argentina



2

1. Introduccin: nuevos desafos de los Estados locales y sus dificultades en el
marco de polticas de mltiples geografas

Este trabajo est vinculado a la problemtica de la relacin entre Estados locales y sus
caractersticas y habilidades para disear e implementar polticas de desarrollo regional
y local en la Argentina reciente(2002-2013). Plantea algunas dificultades que
encuentran las instancias estatales localespara promover, generar o liderar procesos
relativamente autnomos en sus reas de influencia cuando se cuentan con debilidades
en las caractersticas de sus estructuras institucionales y sus localidades se encuentran
sujetas a polticas provenientes de mltiples geografas.

El planteo sesita en el contexto posterior a las transformaciones ocurridas en los
Estados nacionales de la dcada del 90 en Argentina que tuviera entre uno de sus
objetivos el achique y traspaso de ciertas competencias estatales desde el mbito
nacional hacia los niveles sub-nacionales(ej. provinciales y municipales). Dicha
situacin coloc a los Estados regionales y locales frente a un aumento creciente de
responsabilidades, con una mayor carga de tareas y el desafo de enfrentar nuevas
actividades en sus mbitos de influencia.Esos desafos haban despertado una serie
innumerable de cuestiones. Por ejemplo, los analistas de la descentralizacinremarcaron
-entre otras cosas- losproblemas derivados de la incompatibilidad entre funciones
delegadas y recursos asignados(Cao & Vaca, 2006).Los analistas delfederalismo
fiscaltrabajabanpara mejorar la distribucin de los recursos intentando garantizar
losequilibriosregionales de una nacin.Los analistas de la gobernanza del desarrollo
regionalfocalizaron en las articulaciones que las instancias pblicas locales y regionales
deben generar con los actores institucionales del mbito no gubernamental para mejorar
la toma de decisiones sobre una regin o localidad, dando lugar a ideas como la
planificacin estratgica, negociada, participativa, etc.

Sin embargo, estos abordajes han prestado menos atencin a las articulaciones de
polticas y/o programas entre los distintos niveles institucionales del Estado (nacional,
regional, municipal, comunal) as como tambin descuidaron el anlisis de las
caractersticas de la estructura institucionalestatal (capacidades) con que cuentan
dichas instancias (locales o regionales) para realizar las nuevas funciones delegadas,
articularse con otras instancias (verticalmente) y disear e implementar
(horizontalmente) programas y polticas de desarrollo econmico con otros actores
sociales. Por ejemplo, las unidades sub-nacionales, sobre todo municipios y comunas,
no parecan contar con las capacidades institucionalesy de gestin necesarias para las
nuevas funciones que se le asignaron. Considrese que a la gestin de los servicios
urbanos tradicionales (ej. alumbrado, barrido y limpieza) se le unieron funciones de
salud, educacin, asistencia social y una serie de nuevos desafos para encarar
programas econmico-productivos.Por ejemplo, entre las funciones delegadas, para el
caso argentino, fueron significativos los programas tendientes a fomentar la creacin de
las Secretaras de la Produccinen el mbito local, como manera de generar un
interlocutor vlido que conecte al Estado local con los actores econmicos e
institucionales especficos. Ms recientemente, ha ganado fuerza un enfoque queexige a
las localidades, ciudades y regiones, afianzar un carcter distintivo como centros
potenciadores de la innovacin y el aprendizaje(Florida, 2009)lo que demanda anms
funciones a estas instancias locales.

3

Avanzar en ese desafoque abran las nuevas funciones delegadas
implica,sostendremos,introducir el anlisis de las caractersticas de la estructura de las
instancias estatalesy de su habilidad para ensamblarsehorizontaly verticalmente,con
otros actores institucionales estatales y econmicos. Con ello, el objetivo es obtener un
panorama adecuado de las ventajas y/o dificultades para implementar programas
econmico-productivos dentro de los desafos emanados de la reforma del Estado.

Para el caso argentino, el planteo cobra relevancia pues recientemente se ha visto
resurgir la preocupacin de convertir al Estado en un agente clave para fomentar el
desarrollo y la actividad productiva y tecnolgica (MEyFP, 2011; MI, 2011). Ms aun,
se asiste a un debate conceptual impulsado desde las esferas polticas quetiende a
reintroducir un marco analtico vinculado a traer al Estado al primer plano(en todos sus
niveles institucionales) (Acua, 2011).El foco de atencin emerge desde que suele
sostenerse que la efectividad de los Estados locales para promover polticas y programas
de regeneracin econmica puede ser el resultado de la habilidad de articulacin y
alineacin de intereses y objetivos con otros actores municipales, provinciales,
nacionales e internacionales. Esto es, un Estadoque debe actuar en localidades sujetas a
polticas de mltiples geografas. Y dicha habilidad (y las posibilidades emergentes de
localidades y regiones) depende (y requiere) de cierta solidez en sus estructuras
estatales.

Puede ocurrir, por ejemplo, que los municipiossean instancias parareplicarprogramas
nacionales y/o provinciales. O bien, que puedan convertirse en generadoresoriginales de
acciones con los actores locales(y regionales y nacionales) promoviendo el desarrollo en
sus territorios.Entender el esquema de relaciones de las localidades puedeayudar a
comprender cmo se defineel desarrollo de una localidad.Y ms an, y no menor, para
entender en qu medida ese esquema se articula con un proceso ms amplio de
desarrollo (ej. un proyecto nacional).En cualquier caso, en buena medida, el esquema de
relaciones estar condicionado por las caractersticas de las estructuras estatales locales
para llevar adelante los procesos.

En ese marco, se propone un abordaje emprico de una localidad y regin de la
provincia de Santa Fe (Argentina) durante el perodo posterior a la crisis poltico-
econmica del ao 2001, que diera paso a un nuevo esquema de desarrollo tendiente a
reforzar la idea de la articulacin entre el Estado con los actores econmicos locales.
Con ello, intentamos mostrar las dificultadesde los Estados locales para orientar
procesos de desarrollo cuando estn mediados por articulaciones mltiples pero cuentan
con debilidades en sus estructuras institucionales.

El trabajo se estructura en cinco secciones:la segunda seccin contiene un breve repaso
de la literatura sobre capacidades estatales que permitir contextualizar tericamente el
abordaje. La tercera seccin propone variables metodolgicas para el estudio. La
cuartaseccin presenta la localidad, justifica su seleccin y caracteriza el estudio
emprico. La quinta seccin muestralos desafos de los Estados locales para articular
autnomamente sus polticas de desarrollo. La secta seccin plantea algunas reflexiones
finales sobre la problemtica.



4

2. Transformaciones estatales y necesidad de construccin de articulaciones
como mecanismo de gobierno

El abordaje y estudio de las caractersticas de las estructuras institucionales con las que
cuentan los Estados locales para la gestin y/o implementacin de polticas pblicas es
de suma importancia para diagnosticar y proponer soluciones a las realidades del sector
pblico. Al mismo tiempo permite conocer cmo acta o va a actuar el Estado frente a
la realidad y en qu medida podr generar dispositivos de gestin eficaces con vistas a
la resolucin de problemas.

Los estudios sobre las caractersticas (o debilidades) de las instituciones de la
administracin pblica no son nuevos, claro est, mucho menos para Amrica latina y
Argentina. Existe por ejemplo una serie variada y no necesariamente articulada de
estudiosque han focalizado en el anlisis especfico de las estructuras internas del
Estado intentando reconvertir sus pesadas estructuras burocrticas weberianas en
instancias ms agiles y perfiladas a las demandas de la ciudadana (o del cliente segn
los enfoques delNew Public Management). En ese marco, existe una innumerable
cantidad de estudios que van desde las transformaciones estructurales de achique del
Estado (Williamson, 1990) a las modernizaciones que atienden a mejorar la eficiencia y
eficacia de la prestacin de servicios (Barzelay, 2001; Burki, Perry, & Dillinger, 1999),
los vinculados a la reestructuracin del servicio civil (Iacoviello & Strazza, 2011;
Longo, 2001), los ms recientes sobre la administracin pblica como ciencia del diseo
(Barzelay & Thompson, 2010), o losreferidos a mejorar la gestin de la informacin
pblica (Oszlak, 2013), entre muchos otros.

Sin embargo, suele indicarse que muchos de esos importantes y novedosos planteos han
tendido a estudiar la manera de incrementar lacapacidad tcnicade los Estados (como
habilidad para generar programas con mayor eficiencia) perohan prestado menos
atencin a las habilidades o capacidades,tanto institucionales y/opolticas tendientes
abrindar la posibilidad de que el Estado fije las reglas de juego,maneje los canales
legtimos para construir demandas sociales, y atienda efectivamente a la resolucin de
conflictos(ver Grindle, 1996).

Existe por tanto una lnea de estudios que focaliz en la idea de capacidadesy que
remite a un aspecto particular vinculado a la posibilidad de pensar al Estado como un
actor relativamente independiente y autnomoque puede formular objetivos que no
son un simple reflejo de los intereses inmediatos de grupos econmicos particulares
(Evans, 1995; Evans & Rauch, 1999; Evans, Rueschemeyer, & Skocpol, 1985; Grindle,
1996; Skocpol, 2008; Weiss, 2003) con una creciente cantidad de estudios aplicados
(Fernndez, Gemes, Magnin, & Vigil, 2006; Fernndez & Vigil, 2012; Grandinetti &
Nari, 2010; Isuani, 2009; Repetto, 2007; Williner, 2012).

En ese marco, una idea central de estos enfoques est dada por su constante referencia al
concepto deautonoma, de matriz weberiana, que implica la posibilidad de consolidarla
calidad institucional a travs de una clase dirigente instrumentada, yuna burocracia
calificada, que disponga de recursos financieros propios para tomar decisiones actuando
con poco condicionamiento en las polticas. Esa posibilidad permitira, por un lado,
otorgarcalidad y un cierto grado de racionalidad interna a la ejecucin de proyectos
polticos; y por otro, otorgara un margen de maniobrabilidad ante el juego de presiones
que realizan los intereses sectoriales.
5


Debe sin embargo tenerse en cuenta que la obtencin de una lgica general racional no
es sencilla.Se ha indicado que la estructura estatal interna no siempre es coherente u
homognea(Oszlak & O'Donnell, 1995)sino que suele parecerse ms a una suma de
organizaciones diferenciadas, descentralizadas, en ocasiones independientes (en trmino
de recursos, capacidad de accin, penetracin en las dinmicas sociales, e incluso de
liderazgos personales), cuyas formas y dinmicas de accin varanatendiendo a la
diferencial configuracin de alianzas e interacciones que se logren conseguir con los
actores de la misma estructura estatal y con los de la sociedad civil.

Ms aun, la bsqueda de la lgica racional se complejiz con las transformaciones
morfolgicas y espaciales ocurridas sobre el Estado. As, por un lado, los estudios sobre
la transformacin morfolgica han marcado un giro institucional para complementar la
capacidad de accin del Estado con las ventajas de las instituciones de la gobernanza,
como una aparente mejor manera no slo de asegurar la implementacin de la poltica
(ej. econmica o industrial), sino la propia acumulacin y reproduccin del capital, a
partir de brindarle a la interaccin mejores instrumentos para la generacin de
competitividad a nivel de las empresas, regiones y pases. Este giro hacia la gobernanza
vino justificado como una manera ms reflexiva de involucrar a una gran cantidad de
actores y agencias (regionales, o subnacionales) con voz en los procesos de diseo de
las intervenciones (ms adecuadas y precisas) y una mayor receptividad de las polticas
permitiendo su efectividad al participar en el diseoaquellos que estn ms cercanos al
problema (Brzel, 2005; Mayntz, 1998)(ver tambin van Lindert & Verkoren, 2012).
Por otro lado, los estudios sobre la transformacin en la espacialidad han marcado un
giro escalar en las instituciones y funciones regulativas del Estado donde la escala
nacional ha ido dejando espacio no slo a la escala supranacional, sino tambin, a la
regional y/o local (Brenner, 2004). Este re-escalamiento refiere a la transferencia y
articulacin de funciones y polticas entre instancias nacionales y supranacionales (ej.
MERCOSUR, UNASUR, CELAC, etc.); y nacionales con las provinciales o
municipales. Este doble esquema de transformaciones abri lugar a la proliferacin de
instituciones intermedias que florecieron alrededor del Estado (nacional provincial y
municipal), representando a una gran cantidad de sectores que solicitaban participacin
en la definicin de las polticas, y complejizaban la racionalidad interna del Estado.

Dicho eso, debe decirse tambin que la dificultad para la construccin de estructuras
estatales slidas y la relativa posibilidad de lograr coherencia y racionalidad en su
accionar no debera ser argumento para desestimar la posibilidad de la actuacin estatal.
Esa parece haber sido siempre una estrategia para la abstencin de intervenciones
usualmente fomentada por los organismos de financiamiento(ver Banco Mundial
(1997), comparar conWade(2008)). Quiz lo que sugieren estas dificultades es que los
anlisis sobre la idea de autonoma y deberan entenderse en forma ms contingente y
relacional, donde el resultado depender del volumen de recursos y de soportes que el
Estado sea capaz de movilizar y del comportamiento de los otros actores afectados por
una poltica estatal.
Precisamente, y complementariamente a la bsqueda de autonoma institucional estatal,
los enfoques de capacidades tambin han hechohincapi en un aspecto vinculado a las
formas dearticulacin poltico-institucional-econmica de las estructuras estatales, y
que a los fines de este trabajo interesa resaltar:el concepto de enraizamiento, que refiere
a las redes formales e informales tanto internas (entre instituciones estatales) como
externas (entre el Estado y la sociedad civil) que permitiran fortalecer la coherencia que
6

la meritocracia no alcanza a brindarle a la burocracia al tiempo que conectan el sector
pblico con el privado. La idea apareca como novedosa pues permita conectar dos
mbitos escasamente articulados: las corrientes del capital social con las vertientes de
las teoras del Estado.

La sinergia de ambos componentes abra nuevas perspectivas a las teoras del
desarrollo. El enraizamiento se volvaentonces complementario y necesario a la
autonoma. Permitira al Estado, a travs de las articulaciones, redes, vnculos, lazos,
etc., recabar informacin, recursos, evaluar situaciones,pero tambin re-direccionar
procesos, y moldear y/o controlar las reacciones privadas ante las iniciativas pblicas.
El concepto tiene ascendencia en las conceptualizacin del poder infraestructural de
Michael Mann (Mann, 1991). Se ha indicado tambin que de no existir el anlisis de las
redes sinrgicas y sus prcticas, las descripciones sobre las caractersticas de las
estructuras estatales seran similares a una auditoria de sus recursos que vagamente
podra explicar la habilidad del Estado para posicionarse efectivamente con sus
prcticas en la consecucin de sus objetivos(Allen, 2010).

Ahora bien, en este contexto de transformaciones, nuevas funciones delegadas y
necesidad de articulaciones (o coordinaciones) entre las distintas geografas de
regulacin, han sido escasos aun los anlisis que permitan obtener un panorama de las
dificultades con los que cuentan los Estados locales para desarrollar estrategias de
desarrollo ms o menos autnomamente, pero enraizados, en sus reas de influencia.


3. Estrategias de anlisis para estudiar el nivel de implicacin estatal

Como se mencion al inicio, la necesidad de traer el Estado (nuevamente) a los
enfoques regionales ha tenido la necesidad de verlo con capacidades. Ms aun los
estudios deberan poder servir para mostrar comparadamente de qu manera las ventajas
obtenidas en potenciar sus estructuras institucionales dan una nueva visinal desarrollo
de las localidades.

Ahora bien, cmo han sido abordados los estudios de capacidades? Eventualmente(ver
Fernndez & Vigil, 2012), laautonomasuele estudiarse a partir de una serie de
atributos que deben estar presentes en la(s) estructura(s) estatal(es). Generalmente, las
variables metodolgicas para su anlisis suelen,por un lado, estar vinculadas al estudio
de componentes econmicos, verificando por ejemplo la habilidad de las estructuras
estatales para gestionar recursos de manera que le permita contar con independencia
operativa en sus programas. Esto puede implicar conocer la disponibilidad de los
recursos de las estructuras estatales, los montos por perodos, ascomo su evolucin
comparada entre reas estratgicas. Debe al mismo tiempo determinarse el origen de los
recursos (propios, crditos, etc.).

En el caso de pases como Argentina, el anlisis de estos aspectos es sumamente
relevante puesto que la experiencia ha mostrado que, sobre todo en perodos de crisis,
existe una influencia notoria de organismos de financiamiento internacional que
puedeneventualmente actuar condicionando las partidas econmicas a determinados
objetivos de polticas, y limitando con elloel grado de autonoma de las instancias
estatales, en cualquiera de sus niveles. En este caso, y si el anlisis est orientado a
estudiar las caractersticas institucionales estatales para potenciar procesos de desarrollo
7

econmico-productivo regional, uno de los ejes estar dado en describir y analizar las
capacidades de lasoficinas de manejo econmico, productivo, y/o de desarrollo
local/regional (ej. secretaras de la produccin, o incluso, dadalas funciones
delegadasexisten localidades con Secretarias de Innovacin). A su vez, el anlisis
debera permitir comparar no solo los fondos con los que operan dichasoficinas
estatales, sino el de los programas en los que participa el Estado pero cuyos montos
provienen de vinculaciones gestionadas por actores de la sociedad civil (ej. cmaras
empresariales, agencias de la produccin, etc.) de manera de contextualizar la posible
capacidad transformadora del Estado frente a los otros actores socio-econmicos.

En relacin con los recursos humanos, se suele analizar el grado de pertinencia de los
agentes estatales, con una serie de variables que pueden ir desde evaluar las formas de
ingreso, el perfil de los agentes, sus niveles de formacin, movilidad dentro de la
estructura estatal, y habilidad para actuar coordinadamente con los diferentes equipos de
trabajo (polticos y burocrticos, etc.). Asociado a ello, suele a su vez analizarse la
forma de organizacin interna de las oficinas estatales en trminos de habilidad para
generar informacin relevante, coherencia en la forma de organizacin del trabajo,
habilidad para generar ideas propias que se materialicen en programas de accin,
etc.Nteseque los enfoques de la Nueva Gerencia Pblica han propuesto una dinmica
de recursos humanos tendiente a complementar las visiones burocrtico-
weberianassugiriendootorgar mayor peso (que antes) a las competencias personales
antes que a los mritos formales en el reclutamiento de agentes; se tiende incluso a
sugerir modalidades alternativas y flexibles de contratacin de personal (menor
estabilidad relativa), a implementar sistemas de compensacin e incentivacin basados
en el desempeo del agente, etc.

Si bien los aspectos de la autonoma suelen sealarse como internos al Estado, la
dinmica de coordinacin con los actores socio-econmico-productivos(enraizamiento)
ha demandado observar algunas otras variables significativas. Requiere por ejemplo
revisar el entramado de relaciones que se establecen entre el actor pblicobajo anlisis
con los actores privados, econmicos, polticos y/o sociales. Esto no es un aspecto
meramente descriptivo de las articulaciones estado-sociedad civil, sino que implicara
determinar el nivel de penetracin yco-participacin de la instancia estatal en
situaciones concretas, lo que llevara al mismo tiempo a establecer criterios de
involucramiento estatal (formales e informales) de acuerdo al grado/nivel de
penetracin y co-participacin.

En ocasiones, pueden establecerse tipologas de implicacin, por ejemplo, de actor
estatal promotor de polticas econmico-productivas (ej. financiamiento de polticas,
direccionador de procesos o de actores econmicos, controlador, etc.); de agente
facilitador de polticas econmico-productivas (ej. actividades de sensibilizacin,
capacitacin y promocin de instancias de fomento a la actividad productiva, o
constructor de canales de articulacin, generador de entornos de cooperacin, etc.); de
agente mediador o ventanilla de programas gubernamentales (ej. oferente de polticas
generadas en otras instancias estatales). En sus variables operacionalizables, puede
implicar: i) identificar las modalidades y/o formas y/o herramientas de esa intervencin
(en la estructura misma del Estado: mecanismos, recursos financieros y humanos,
canales de comunicacin, formas de ejercicio de la autoridad, etc.); ii) analizar su
evolucin/involucin; iii) comparar las diferentes formas de intervencin en diferentes
casos propuestos; iv) Evaluar individual y comparativamente los propios actores a los
8

cuales se dirigen sus estrategias de intervencin, con relacin a los impactos efectivos
obtenidos por dichas estrategias en el escenario productivo.

Nuestra intencin aqu, es focalizar mayormente en el aspecto de las sinergias o redes
de articulacin econmicas e institucionales con las que debe lidiar el Estado local, y
por tanto, tiende a priorizar la descripcin y anlisis de los ensambles de
mltiplesgeografas, y en sus consecuencias para los Estados locales.


4. Debilidades institucionales de los niveles subnacionales: el caso de la
regincentro-norte de Santa Fe (Gobernador Crespo)

Para ejemplificar el problema de las dificultades de los Estados locales para potenciar
procesos de desarrollo econmico cuando cuentan con dbiles estructuras
institucionales, trabajaremos con un estudio de caso. Para ello, se seleccion la
localidad de Gobernador Crespo, provincia de Santa Fe (Argentina)(Figura 1), como
punto de partida del anlisis, por las siguientes razones. En primer lugar, la regin
donde se ubica la localidad presenta un perfil productivo agro-industrial que habilita el
estudio de las capacidades en el sector gubernamental para la articulacin de polticas
productivas y econmicas de carcter regional. Especficamente, la localidad que acta
como centro, Gobernador Crespo, tiene casi un 39% de ocupacin en este
sector(mientras que el comercio representa el 35% y el sector servicios un 26%).
Contiene un entramado de PyMEs vinculadas a la industria lctea, destacndose una
importante empresa de ms de 400 empleados alrededor de la cual confluyen una
veintena de micro pymes agroalimentarias dando en la actualidad sostn a ms de
500familias en la regin.La localidad de GobernadorCrespo se ubica adems entre las
cinco localidades del centro-norte de la Provincia de Santa Fe que entre 1980 y 2000 ha
crecido poblacionalmente por encima del promedio provincial registrando un
crecimiento anual promedio del 1,9% (mientras que la provincia creci 0,7%),
ubicndola como uno de los ncleos provinciales econmicos donde tiende a
concentrarse la poblacin.

En segundo lugar, en trminos de su dinmica institucional vinculada directamente al
fortalecimiento del proceso econmico-productivo, la localidad y su regin son
atravesadas por dos instancias institucionales significativas que, precisamente, la
vuelven relevante para su estudio en el marco de nuestra problemtica: por un lado,
elprograma denominado Desarrollo Local y Competitividad Territorialfinanciado por
un Fondo Multilateral de Inversin del Banco Interamericano de Desarrollo (BID-
FOMIN), impulsado desde el mbito nacional por el Ministerio de Industria
Argentinodurante la etapa de post-convertibilidad (2002-2006). Por otro lado, el
programa denominado Municipios Productivos, dependiente del Estado provincial de
Santa Fe a travs del Ministerio de la Produccin, y que gener nuevas instancias de
articulacin pblico-privada a nivel local. Es decir, la localidad y la regin han sido,
durante el perodo mencionado, eje de polticas de mltiples geografas. En tercer
lugar, la regin alrededor de la localidad de Gobernador Crespo se destaca por ser una
regin perifrica y de alguna manera til y novedosa para el estudio de las capacidades
estatales, generalmente aplicado a localidades y centros urbanos principales.

La recopilacin de datos para el anlisis se bas mayormente en informacin
documental obtenida del Estado local (Gobernador Crespo) y provincial (Santa Fe,
9

Argentina), de entrevistas semi-estructuradas a informantes claves pertenecientes a la
estructura estatal local y regional, as como de informantes de las Agencias de
Desarrollo Regional, intentando reconstruir el mapa de agentes que pasaron por la
estructura administrativa local (actuales y pasados). El trabajo se realiz durante 2012 y
2013.

Una aclaracin metodolgica puede resultar til: quiz debera decirse que en
localidades pequeas, como la propuesta, el anlisis de las capacidades estatales,
pensado como argumentacin para sostener la idea de un Estado autnomo debe ser
soslayada. En principio, porque las argumentaciones sobre las ventajas de los Estados
burocrticos autnomos y enraizadossiempre refirieron a la instancia nacional, donde
suelen anidar algunas de las funciones claves de los comandos de una economa. Esto
implica que las instancias subnacionales no siempre poseen la habilidad para determinar
las caractersticas bsicas de un modelo de desarrollo, sino solo quiz en algunos
aspectos referidos a la regin o su rea de influencia (aun en el marco de procesos de
descentralizacin). Pero tambin, porque es de esperarse que las localidades perifricas
se vean socavadas por la traccin relativa que ejercen sobre sus recursos humanos las
localidades centrales, dificultando entonces la retencin de un servicio civil cualificado.
Finalmente,por la manera en que est compuesto el sistema fiscal,los recursos
econmico-financieros de las instancias subnacionales son,aun en trminos relativos,
mucho menores que los de las instancias estatales superiores. Para el caso argentino se
ha indicado quela participacin de los Estadossubnacionales en los recursos totales no
ha crecido en proporcin con el aumento del gasto en esas instancias, traducindose en
una mayor brecha entre gasto y recursos a nivel subnacional. La nacin ha tendido a
concentrar las tres cuartas partes de los recursos y alrededorde la mitad de los gastos
consolidados (antes del procesos de descentralizacin el gobierno nacional recaudaba y
gastaba en proporciones similares)(Cetrngolo & J imnez, 2004; Costamagna, 2007).

Dicho ello, debe tambin recordarse que el planteo aqu propuesto pretende evitar caer
en un mero anlisis localista de las estructuras estatales, e intenta focalizar ms en la
colocacin de la localidad bajo anlisis en el mapa de relaciones verticales y
horizontales de conexiones polticas e institucionales, para y solo as- analizar las
habilidades internas de las instancias estatales locales. Es por eso que se resalta la
caracterstica por la cual la localidad y la regin estn atravesadas por una serie de redes
y articulaciones de mltiples geografas. En ese contexto, la pregunta que surge es:
cul es la resultante de este mapa institucional? Y ms precisamente, en qu medida
la localidad (Gobernador Crespo) y su rea de influencia, tienen herramientas para
impulsar o en el mejor de los casos, apoyar con cierto sentido independiente, proyectos
que permitan una regeneracin econmica que beneficie a la regin, como fuera
demandado desde los procesos de descentralizacin?










10


Figura 1: Mapa de la provincia de Santa Fe con ubicacin geografica de la localidad de
Gobernador Crespo y las reas de influencia de los Programas de desarrollo que la
atraviesan.

Fuente: Elaboracin Propia



5. Las instancias institucionales estatales locales en el marco de polticas de
mltiples geografas

Como disparador del estudio de caso, proponemos una vez ms, nuestra pregunta
esencial: qu caractersticas tiene la estructura de los Estados locales para potenciar
procesos de desarrollo en sus reas de influencia? Y ms concretamente, tomando como
ejemplo el caso de la localidad de Gobernador Crespo, cmo es el diagnstico de su
estructura estatal, tanto en sus aspectos internos como en su capacidad de articulacin
con actores privados y con actores estatales de instancias superiores?Adelantamos
algunas caractersticas del anlisis: aun cuando existe una tendencia a descentralizar
actividades y funciones vinculadas a la potenciacin de los procesos productivos hacia
REFERENCIAS
A.D.R: Agencia para el Desarrollo
Regional San J usto conformada por
A.D.1 y A.D.2.
A.D.1: Asociacin para el Desarrollo
Regional del Departamento San J usto.
A.D.2: Asociacin para el Desarrollo
Econmico y Cultural del Norte del
Departamento La Capital y Sur del
Departamento San J usto.
11

las instancias locales, suele visualizarse paradojalmente, quelas instancias locales
quedan sujetas (subordinadas) a las dinmicas que proponen las redes de las instancias
regionales y nacionales (es decir, supra locales) y que suelen contar con mayor
capacidad de movilizar recursos (y atraer a los actores econmicos e institucionales de
las instancias locales). Los recursos de las instancias locales son escasos, y dbiles, en
trminos de sus capacidades internas. Existe adems una gran dificultad para articular
funciones entre diferentes niveles estatales cuando existen diferencias poltico-
partidarias entre los estratos de la organizacin gubernamental, perjudicndose las
instancias inferiores.


a. La relacin local-provincial de las instancias estatales en la generacin
de herramientas de interaccin

Uno de los aspectos que mencionamos al inicio era la tendencia en el caso argentino a
descentralizar las funciones productivas hacia las instancias locales, y mencionamos a
su vez las dificultades que podran enfrentar dichas instancias cuando sus espacios se
ven atravesados por polticas de mltiples geografas que tienden al mismo sentido de
potenciar procesos de regeneracin econmica. En ese marco podemos ver la siguiente
situacin.

Como ya advertimos al seleccionar la localidad- en 1996, y en el marco de un proceso
de transformaciones estatales, se desarroll a travs del Ministerio de la Produccin de
Santa Fe, y con financiamiento Federal, el programa Municipios Productivos.Dicho
programa propuso crear las Secretaras de la Produccin locales para instalar
mecanismos de articulacin con los empresarios, las cmaras empresariales, las
sociedades rurales y el sector educativo. El programa constaba de etapas de adquisicin
progresiva de complejidad: desde la inicial tendiente a descentralizar la poltica
productiva provincial y estimular el tratamiento de las problemticas productivas ms
localmente. Pasando por la creacin de Secretaras de la Produccin con la consiguiente
dotacin inicial de espacio fsico y equipamiento, y capacitacin de agentes para
cumplir sus funciones. Inclusoestimulandola generacin de informacin local por dichas
secretaras (con burocracias capacitadas)y la promocin de lainternacionalizacin de los
municipios y comunas (en trminos obtencin de financiamiento).Hasta su grado ms
alto de complejidad de las instancias locales en materia econmico-productiva
vinculado a lograr la consolidacin de redes de actuacin horizontal con los actores
econmicos locales y regionales.

Es decir, exista una clara tendencia a alinear la reforma del Estado en lo que refiere a la
poltica econmico-productivalocal con las tendencias a mejorar la articulacin
horizontal entre el Estado y los actores econmicos (un mecanismo de enraizamiento).
As, en opinin de los evaluadores del programa, ste contribuy con

[] nuevos mecanismos institucionales partiendo de la atencin de los
problemas del sector productivo que hasta esa oportunidad no eran
considerados, instalaron nuevos temas y cambiaron interesantes aspectos de
la gestin pblica, ya que salieron de su oficina para ir a conversar con los
diversos agentes productivos creando espacios de encuentro y dialogo
(Costamagna, 2007 nfasis agregado)(ver tambin Caussi, 2006).

12

En el caso de la localidad bajo anlisis dicha Secretara de la Produccin pas
inicialmente a constituirse en la responsable directa del vnculo del Estado con los
procesos productivos locales. Por ejemplo, y de acuerdo a la informacin provista por
los propios agentes estatales involucrados, una vez en marcha la secretara, se iniciaron
gestiones con los actores econmicos locales, se construyeron planes de viviendas para
ser utilizados por trabajadores del sector productivo de la localidad (bsicamente para
empleados de empresa lctea local, una de las lderes a nivel nacional en su actividad),
se provey de infraestructura (ciclo va) para mejorar la vinculacin de los empleados a
las fbricas, se incentiv a las pymes ms pequeas a aumentar su escala de produccin,
se trabaj en la apertura de nuevos canales de comercializacin para las empresas
locales (ferias comerciales, etc.), y se avanz en la construccin de un parque industrial
para re-zonificar el rea de produccin y trasladar las Pymes fuera del casco urbano.

Ahora bien, a poco de este primer impulso descentralizador, el mismo Estado provincial
aport una nueva va de articulacin con las reas de influencia de las instancias
estatales inferiores. As, hacia fines de los 90s y principios de los 2000s cobraron fuerza
las denominadas Asociaciones para el Desarrollo fomentadas por el Estado provincial
de Santa Feapareciendo como un nuevo mecanismo del Estado regional para penetrar en
las localidades y generar esos tan mentados espacios de encuentro y dilogo que la
descentralizacin propona. En lnea con las transformaciones morfolgicas y escalares
que hemos mencionado, se crearon 17 Asociaciones que emergieron como entes
autrquicos que manejaban fondos para desarrollar proyectos de desarrollo regional.
Los fondos con los que trabajaban las Asociaciones pertenecan al Estado provincial y
eran otorgados a las Asociaciones para que sean utilizados en emprendimientos
productivos locales. En la prctica, esa intervencin del Estado provincial a travs de las
Asociaciones gener que stas aparezcan menos como instancias descentralizadas y
autnomas, y ms como representaciones del Estado provincial sobre las reas de
influencia de los Estados locales. En el caso de Santa Fe involucraron a ms de 200
localidades repartidas en su mayora en el centro-norte del territorio provincial. Es en
ese marco, que en 1997 se cre la Asociacin para el Desarrollo del norte del
departamento San J usto (ADSJ ), que articulaba a la localidad analizada, Gobernador
Crespo (Figura 1).

Ahora bieny volviendo a la instancia local nos preguntamos cules eran las
caractersticas internas de la Secretara de la Produccin de la localidad bajo anlisis?
En principio, debe decirseque en las localidades pequeas, como la analizada, rara vez
existen partidas presupuestarias especficas para el sostenimiento de la estructura
burocrtica de dichas secretaras lo que lleva a que las mismas sean integradas
mayormente por personal poltico, dificultando por un lado, el anlisis de la estructura
institucional (no hay prcticamente recursos para gastos corrientes de las secretaras,
ms all del impulso inicial del programa que hemos descripto), y por otro, dificultando
la obtencin de calidad organizacional de la estructura, ya que la misma suele quedar
sujeta a los stop-and-go del ciclo poltico. Este ltimo ha sido adems un aspecto
sealado tambin como problemtico por los mismos impulsores y evaluadores del
programa municipios productivos que dio inicio a la secretara (ver Caussi, 2006)
dificultando la posibilidad de obtencin de continuidad en la consolidacin de la planta
burocrtica, en la generacin de informacin, en la capacitacin del agente, etc.
(aspectos claves de los enfoques de las capacidades internas).

13

La localidad analizada no ha sido ajena a este proceso. En trminos de la composicin
de la estructura organizativa, la Secretara de la Produccin local se conform
inicialmente alrededor de una persona que provena del trabajo en el sector privado
como periodista y editor en un diario local vinculado a temas econmico-productivos.
Esta caracterstica le permiti a la secretaria,en principio, contar con una buena
penetracin en el sector econmico local puesto que, por su actividad previa, la persona
pareca tener buenos vnculos con los agentes econmicos, un aspecto clave para la
articulacin con los actores locales, y resaltado reiteradas veces en los enfoques de
enraizamiento. El cargo fue ocupado ininterrumpidamente por la misma funcionaria por
ms de diez aos (1999-2011). Desde 2011, con el cambio del ejecutivo local, el cargo
de la Secretara de Produccin fue renovado y ocupado por una persona que adems de
su rol en la secretaria respectiva, se desempeaba como asistente contable principal de
una de las empresas ms grandes de la localidad, y una de las empresas lcteas ms
grandes del pas (la misma empresa que mencionamos haba sido objeto de los
beneficios de los planes de vivienda).Debe decirse que, desde el punto de vista de las
capacidades estatales,este cambio de administracin dejaba algo borrosa la idea de la
autonoma.

Debe agregarse tambin que exista una debilidad de las instancias locales en trminos
de recursos, comparada con los programas y dinmicas sugeridas desde las instancias
regionales y sobre todo- nacionales, lo que contribua a que la descentralizacin de las
funciones tendientes a fomentar procesos productivos a partir de la articulacin de
actores estatales y econmicos a nivel local, sea ms discursiva que efectiva,
conduciendo muchas de las veces a un necesario acoplamiento subordinado de las
instancias locales a los planteos y sugerencias regionales o nacionales. Si bien el
desempeo mismo de la estructura administrativa del rea de produccin local parece
haber funcionado con fondos propios (genuinos o por coparticipacin) (Figura 2 y 3),
dichos recursos no parecen haber dejado suficiente capacidad de accin para gastos
extraordinarios o vinculados a polticas y/o programas especficos que quiera
desarrollar la propia secretara local. Como han indicado los responsables del ejecutivo
local:

las inversiones destinadas al sector productivo deben eventualmente
realizarse a travs de programas con recursos exgenos a los que
corresponden a la localidad generalmente nacionales- los cuales vienen
asignados para una accin determinada frente a la cual la localidad no tiene
demasiada libertad de accin (Entrevista al Ejecutivo local, 2012).

Esta caracterstica es fundamental para entender la autonoma (vertical) de las instancias
locales respecto de las instancias supralocales (regionales, nacionales y de las
propuestas provenientes de organismos de financiamiento internacional).Este aspecto es
coincidente tambin con algunas de las evaluaciones incipientes del funcionamiento de
estas oficinas (secretaras de la produccin) que indicaban que en verdad actuaban como
instancias para bajar los diseos de las instancias superiores a las realidades locales
pero menos como instancias autnomas y descentralizadas cuya articulacin de actores
locales sea capaz de generar decisiones resultantes precisamente de dicha interaccin,
en relacin con temas de polticas econmico-productivas (Aragno, 2002).


14

$ 4.258.593,49
$ 4.051.329,83
$ 5.116.574
$ 5.104.073,27
$ 6.347.843,05 $ 6.314.443,46
$ 9.113.059,95 $ 9.062.132,36
$ 11.213.686,87
$ 10.920.431,58
Rec. Erog. Rec. Erog. Rec. Erog. Rec. Erog. Rec. Erog.
2009 2010 2011 2012 2013
$ 1.405.718
$ 2.852.875
$ 1.611.539
$ 3.505.035
$ 1.811.860
$ 4.535.982
$ 2.907.977
$ 6.205.082
$ 3.065.573
$ 8.148.112
Rec. Prop Rec. otras
Jur.
Rec. Prop Rec. otras
Jur.
Rec. Prop Rec. otras
Jur.
Rec. Prop Rec. otras
Jur.
Rec. Prop Rec. otras
Jur.
2009 2010 2011 2012 2013
Figura2:Gobernador Crespo. Comparacin, segn presupuestos anuales, de recursos y
erogaciones


Figura 3: Gobernador Crespo. Composicin del total de los recursos: recursos propios y
recursos de otras jurisdicciones

Fuente: Elaboracin propia segn datos de la localidad de Gobernador Crespo
Nota:recursos de jurisdicciones externas: ej. Transferidos por la coparticipacin de impuestos
nacionales y provinciales, el impuesto inmobiliario, el fondo federal solidario, los aportes de
lotera y quinielas y los aportes por obras menores provenientes de provincia, entre otros).
Recursos de la propia localidad: ej. Tasas, registro e inspeccin, trmites de patentamiento y
servicios a terceros, etc.

Por tanto, este primer anlisis efectuado sobre la estructura administrativa local para
verificar la potencialidad de la misma para generar espacios de desarrollo ms o menos
autnomos con los actores locales, arroja resultados confusos desde el punto de vista de
las capacidades: si bien la instancia provincial dio un primer impulso descentralizador y
de empoderamiento hacia la instancia local para la generacin de acciones que permitan
la construccin de redes locales con los actores econmicos productivos, fortaleciendo
la estructura administrativa a partir de la concrecin de la Secretaria de Produccin a
nivel local, sta ltima no parece haber terminado de consolidar su rol estratgico como
articuladora de acciones sinrgicas locales, siendo en parte solapada por otras
estructuras o dinmicas provinciales (las Asociaciones para el Desarrollo), y en parte
por una propia incapacidad del Estado local de dar continuidad a la solidificacin de
15

dicho espacio de articulacin (prdida de autonoma frente a los actores econmicos
locales, escaso presupuesto, etc.).

b. La relacin local-nacional en la generacin de herramientas de
interaccin

En el apartado anterior vimos que las instancias locales quedan de alguna manera
subordinadas comparativamente en relacin con las dinmicas que ofreca, para el
perodo analizado,la instancia regional/provincial para la gestin de sus reas de
influencia en temas econmico-industriales, al tiempo que se visualizaba cierta
cooptacin del empresariado local que obstrua la obtencin de autonoma en la
racionalidad burocrtica. Ahora bien, la localidad y la regin analizadas encuentran,
como mencionamos, otro punto importante de contacto con las instancias estatales
nacionales en lo que refiere a la articulacin de polticas y programas para potenciar
procesos econmico-productivos locales. En este caso, la localidad se encuentra
formando parte de una Agencia para el Desarrollo Regional (regional San J usto) que
apareca como un espacio de articulacin de programas de desarrollo local creado,
ahora, por el Estado nacional. Cmo funcionaba esta instancia y que resultados tuvo la
articulacin en trminos de capacidades locales?

Como la mayora de los programas y polticas que hemos estado revisando, el objetivo
de estas instancias de las Agencias para el Desarrollo, impulsadas en su gran mayora
por el Ministerio de Industrias de la Nacin, fue establecer articulaciones entre el sector
pblico y privado a nivel local para contribuir a mejorar la competitividad local
(cualquiera sea su significado, por su parte, ampliamente discutido en las corrientes
regionalistas). En ese marco, las Agencias nucleaban a municipios y/o varias comunas,
sociedades rurales, centros econmicos locales, legisladores, empresarios, y una gran
cantidad de actores locales. Las Agencias respondan al mismo esquema y tenan
bsicamente los mismos principios y mapas conceptuales descentralizadores de
funciones que las Asociaciones provinciales antes vistas (comparar con la descripcin
del apartado anterior), tendiente precisamente a mejorar la articulacin productiva a
nivel local, aunque en el caso de la instancia nacional, sus programas institucionales
decan incluir a las Asociaciones como sus socios activos. Se indicaba as que el
objetivo principal de esa intervencin en el espacio local era lograr la concientizacin
necesaria en materia de cultura emprendedora y obtener as la efectiva participacin
de los actores locales, quienes sern los verdaderos destinatarios de la iniciativa
(entrevista a representante del BID-FOMIN, diario El Litoral, 23-03-2002). A su vez, se
indicaba que eso facilitaba la vinculacin de la instancia nacional con las pequeas y
medianas empresas de todo el pas al tiempo que habilitaba el enraizamiento y
penetracin de la instancia nacional en las discusiones y problemticas locales,
instndose a las empresas a que tramiten todas las lneas de crdito que la SEPYME
ofreca (Alfini, 2013). Para el ao 2013 existan 9 Agencias en la provincia de Santa Fe,
con un total de 72 Agencias en el resto del pas.

En ese marco, desde el punto de vista del caso de estudio, la Agencia para el Desarrollo
Regional de San J usto (que incluye a la localidad de Gobernador Crespo) se conform
cuando se seleccion al Departamento San J usto (provincia de Santa Fe) como uno de
los mbitos de influencia para ejecutar el ya mencionadoprograma Desarrollo Local y
Competitividad Territorial del BID-FOMIN(Garcilazo, 2011). As, la Agencia naci
por la necesidad de la instancia nacional de contar con una entidad intermedia para
16

ejecutar dicho programa. Con ello se pretenda generar a nivel local lascondiciones de
institucionalidad (segn rezaba el propio programa) o, dicho de otra manera, contribuir
a generar una red estable de instituciones intermedias (segn las palabras utilizadas por
los evaluadores del programa) que permita a su vez la conformacin de lazos de
confianza entre los actores locales (como disparador de las acciones de innovacin
colectiva territorial).El programa, ejecutado entre 2002 y 2006, financi un monto
aproximado a los U$S600.000, de los cuales aproximadamente un 45% se origin desde
las entidades locales y el resto en el BID-FOMIN (55%). Al momento del diseo del
proyecto se estim una participacin de alrededor 170 empresas de la zona (Garcilazo,
2011).

Ahora bien, a los fines de nuestros interrogantes de investigacin, lo que pareci
delinearse de esta estrategia de intervencin nacional sobre el mbito de influencia del
Estado local de Gobernador Crespo, fue que los actores pblicos locales debieron
acoplarse a las dinmicas de los actores intermedios (las Agencias) y de jurisdiccin
nacional, por su mayor capacidad de traccin, enrolamiento de actores, y gestin de
financiamiento y/o manejo de mayor caudal (y lneas) de crditos. Segn informantes
claves, la articulacin nacional-local relegaba al Estado local. Los vnculos y
articulaciones que se generaron no fueron coordinados como parte de una poltica
gubernamental planificada, lo que hizo que muchos recursos asociados a las Agencias
(ej. programa de financiamiento productivo del bicentenario, el PRODER del Banco
Nacin y recursos provenientes del Ministerio de Economa de la Nacin como el
Fonapyme, el Fomicro, el Programa de Acceso al Crdito, etc.)salteen al gobierno
local y se articulen directamente entre nacin y la Agencia de Desarrollo Regional, y
desde sta a los empresarios locales, quedando el rol de los gobiernos locales reducido a
acoplarse a dichas propuestas, y en el mejor de los casos, a incentivar el proceso
(informante clave vinculado a la Secretara de la Produccin de Gobernador Crespo).
Como explicaba el encargado del ejecutivo local (2012):

[] no se poda estar ajenos a dichas polticas, porque mientras las
instituciones privadas e intermedias, las pymes y las cooperativas funcionen
bien se hace ms gil el trabajo de la localidad. Esto ha llevado a que el
gobierno local le d importancia a la mayora de las solicitudes de los
privados, pero las soluciones no derivaron de una accin concreta del
gobierno local sino que ste terminaba aceptando y acompaando
procesos que venan desde sectores superiores con el fin de responder a
demandas privadas (nfasis agregado).

As, la mayora de las polticas, programas y recursos financieros, eran generados y
ofrecidos por actores diferentes al gobierno local y frente a los cuales ste solo daba el
visto bueno y acompaaba a los receptores de dicho financiamiento (pymes) en
cuestiones de logsticas y, eventualmente, asesoramiento tcnico. Lo dicho se
manifiesta claramente en las palabras de un informante clave vinculado a la secretara
de produccin quien evidencia dos aspectos relevantes de las capacidades de la
administracin pblica local para generar polticas que impulsen el desarrollo
econmico: por un lado destaca el papel de la secretara de la produccin local entre los
sectores pblico y privado, aunque:

no de formuladora de programas o polticas, sino de simple intermediaria
entre la instancia nacional y la local con poca capacidad de accin, y ms
17

bien con capacidad de reaccin y acoplamiento a procesos ajenos
(informante clave, Secretara de la Produccin de Gobernador Crespo, 2012)
(nfasis agregado).

Por otro, reconoce comparadamente la escasa capacidad financiera local, indicando que:

[] los crditos asignados a las Pymes locales provenientes de la instancia
nacional han sido los nicos recursos que dieron resultados, o al menos, que
se ejecutaron conforme a lo solicitado. Y aunque muchas Pymes locales no
tengan acceso a dichos programas -pues muchas de ellas (Micro Pymes) no
estn debidamente inscriptas en el sistema tributario- fuera de esos recursos
probablemente no existan otras instancias de financiamiento a las Pymes
locales (informante clave, Secretara de la Produccin de Gobernador
Crespo, 2012)

Esta dinmica de descentralizaciones discursivas con superposicin de programas y
salteos de niveles que hemos descripto para el caso concreto de la localidad bajo anlisis
converge en buena medida con el esquema de anlisis que vimos anteriormente para la
intervencin provincial sobre la localidad. La instancia nacional del Estado, actuando en
la localidad a travs de las Agencias para el desarrollo, subordinaba las posibilidades
desplegadas desde los Estados locales, sin intentos de articulacin sobre las instancias
ya existentes (como por ejemplo, las Asociaciones, creadas desde el Estado regional). El
resultado suele ser una multiplicacin de instancias a nivel local (Secretaras de
Produccin, Agencias para el Desarrollo Regional, Asociaciones para el Desarrollo,
etc.) que tienden al mismo proceso de articulacin de actores locales para la promocin
econmica, pero que poco contribuyen al proceso de empoderamiento de las instancias
locales, sino ms bien lo socaban.


Figura 4: diagrama institucional resultante de la articulacin de programas y polticas




















Banco
Interamericano de
Desarrollo
Estado Nacional
Ministerio de la
Produccin Nacional
Agencia para el
Desarrollo
(San justo)
Consejo Federal
de Inversiones
(CFI)
Estado
Provincial
Santa Fe
Asociacin para
el Desarrollo
(San Justo)

PYMES
Estado local
(Gobernador
Crespo)
Centros
industriales
locales
Municipios
Productivos
18


c. Desarticulaciones multinivel por diferencias de polticas partidarias

Finalmente, en la bsqueda de la sinergia y la coordinacin de las polticas de mltiples
geografas que hemos intentado describir en el marco de los abordajes de capacidades
estatales, aparece un elemento que suele ser descuidado en este tipo de anlisis. De la
misma manera que los recursos econmicos son componentes que permiten analizar las
caractersticas de la interaccin, las relaciones de interaccin multinivel son tambin
muchas de las veces (la mayora) mediadas por cuestiones de diferencias en
loscolores polticos, los que van configurando diferentes alianzas entre los niveles
institucionales estatales y entre stos y los actores econmicos y sociales. Sera un error
obviar que muchas de las veces la habilidad para articular polticas horizontales y
verticales (desde abajo hacia arriba y viceversa) tiene ms que ver con los elementos de
poltica partidaria que con la solides y racionalidad de las estructuras estatales en
trminos de capacidades. Precisamente, en los anlisis sobre reforma del Estado y
gobernanza suele reducirse la efectividad del Estado a una cuestin de capacidad
tcnica, no poltica o institucional. La inclusin de la dimensin poltica,
complejiza la obtencin de la lgica general racional del Estado, y permitira
comprender (no justificar) la dificultad para obtener alianzas dentro de sus diferentes
niveles.

En ese marco, en la exploracin de las caractersticas de las estructuras estatales locales
para coordinar acciones con otras instancias hacia dentro del Estado y con la sociedad
civil, nos preguntbamos qu implicancia tena en las interacciones interinstitucionales
las diferencias partidarias de cada instancia estatal.Y en ese sentido, en qu medida
condicionaba las capacidades locales. El breve anlisis efectuado en el caso de estudio
que intenta complementar la descripcin de los recursos presupuestarios de la localidad-
revela que s existen interferencias para articular acciones (y sobre todo, financiamiento)
cuando los niveles estatales son de partidos polticos diferentes.

Por ejemplo, en lo que refiere al a relacin del Estado local (Gobernador Crespo) con el
provincial (Santa Fe), en el periodo analizado, y segn indican los informantes claves,
durante los primeros ocho aos (1999-2007) de convergencia entre partidos en cada
nivel de gobierno (local y provincial) (ver tabla de distribucin de fuerzas polticas) y
durante los cuales se desplegaron las estrategias de desarrollo productivo local con base
en las Asociaciones para el desarrollo, las relaciones entre la instancia local con el
mbito provincialfueron excelentes; y existieron una variedad de acciones conjuntas
tendientes a fortalecer la articulacin vertical (e incluso potenciar desde el Estado
provincial, las acciones horizontales en la localidad bajo anlisis). Esta buena relacin
debe siempre entenderse en el marco de los acoples funcionales que existieron desde el
ejecutivo local a las propuestas y programas del nivel regional que describimos en los
apartados anteriores. Esto es, aun cuando la relacin partidaria era similar entre la
instancia local y la instancia regional, la capacidad del Estado local de influenciar
autnomamente en sus reas o mbitos regionalesera escasa y solapada por las
dinmicas y recursos de la instancia provincial. Por su parte, luego del 2007, la
posibilidad de articulaciones cambi: desde el ejecutivo de la localidad bajo anlisis se
coincida con el diagnstico de las desarticulaciones fruto de las interferencias de la
poltica partidaria. As, sobre la relacin entre la localidad y la provincia, se indicaba
que:

19

Antes trabajbamos mucho en conjunto, peridicamente el gobierno
provincial recorra la localidad, se fogoneaba constantemente el apoyo a la
produccin y haba mucha relacin con los funcionarios. Lamentablemente
a partir del 2007 con la llegada del FPCyS (Frente Progresista Cvico y
Social) el vnculo con el Gobierno provincial y el representante del senado
se rompi totalmente (representante del ejecutivo local, Gobernador
Crespo, perodo 1999-2011; perteneciente al Partido J usticialista).

El comentario es coincidente con otros relevamientos sobre el tema. As, un
representante de la cmara de diputados provinciales se refera a la problemtica de las
diferenciaciones de asignaciones presupuestarias que hace la provincia sobre los
mbitos locales de acuerdo a similitudes o diferencias partidarias:

[] desde 2008 las localidades con autoridades Peronistas (PJ ) han sido
discriminadas por el gobierno provincial (FPCyS) [] En el ao 2011 las
inversiones de la Direccin Provincial de Vialidad a las localidades y
comunas que responden al FPCySfueron del 59.77% de los montos,
mientras que las localidades del PJ obtuvieron el 32.83% y los vecinalistas
el 6.30% [] Durante 2013, de un total de 91 convenios celebrados entre la
Direccin Provincial de Vialidad y los Municipios y Comunas, se benefici
a 67 localidades del FPCyS y slo se firm convenios con 13 localidades
opositoras [] En trminos de montos la diferencia es an mayor: el 90%
se los destin a Municipios y Comunas del oficialismo provincial (FPCyS),
mientras que para las administradas por el justicialismo (PJ ), el importe no
llega al 10% ] (Extrado deentrevista a diputado provincial del Partido
J usticialista; peridico Sin Mordaza, 28/02/2013, y El
Protagonista,04/10/2013).

Por su parte, con respecto a la relacin entre el Estado local y el nacional las
interacciones han estado mucho msmarcadas aun por las diferencias partidarias. As,
desde la localidad se ha indicado que:

[]hasta 2001(crisis poltico-institucional argentinay salida del gobierno
de Alianza FREPASO)la relacin y la atencin a las problemticas de la
localidad y la regin han sido escasas. Luego del 2001 (asume el Partido
J usticialista)la relacin con la localidad mejor [] (representante del
ejecutivo local, Gobernador Crespo, 2013, Partido J usticialista).

En ese sentido, luego del 2001, y solo a los fines de dejar explcita la buena relacin
entre los niveles nacional y local (Gobernador Crespo) durante el perodo en que
tuvieron el mismo color poltico-partidario, el representante del Ejecutivo local
(Gobernador Crespo) indicaba que adems de la ejecucin de los programas del
Ministerio de Industria de la Nacin Argentina que impuls a las Agencias para el
Desarrollo que mencionamos en el apartado anterior, hubo una serie de polticas
puntuales que eran reflejo de demandas del Estado local al nacional:

[] el programa de aportes de materiales para obras de infraestructuras
impulsado por el gobierno nacional junto a los planes trabajarde la regin
permiti que la industria y el comercio local no sufrieran cadas bruscas y
prcticamente no hubo cierre de fbricas en la regin, lo que posibilit una
20

salida rpida y organizada de la crisis post 2001. En segundo lugar, ya fuera
de la crisis, se construy un plan federal de 40 viviendas y se cre una
cooperativa de trabajo nica en el Departamento San J usto que an se
encuentra en ejercicio, que permiti la realizacin de 16 viviendas y una
gran parte de cordn cuneta y cloacas [] (representante del ejecutivo
local, Gobernador Crespo, 2013; Partido J usticialista).

Nuevamente, esta buena relacin entre la localidad y la instancia nacional debe
entenderse en el marco de la descripcin de los acoples cuasi-subordinado de las
instancias locales a las dinmicas y capacidad de cooptacin de las instancias
nacionales, que socavaba la autonoma del Estado local.

Al mismo tiempo, cuando el anlisis se traslada a la relacin entre provincia y nacin, la
situacin problemtica vuelve a repetirse, reiterndose los condicionamientos que pesan
sobre las instancias inferiores respecto de los apoyos de programas y polticas de las
instancias superiores, vinculados a las reas econmico-productivas. Hemos rastreado
que los dirigentes provinciales durante la etapa de gobierno del FPCyS tambin hacan
su propio reclamo hacia las instancias superiores (nacin, representada por el PJ )
respecto de prestar mayor atencin a la provincia aunque fuese de un partido poltico
diferente. Uno de los senadores provinciales del FPCyS denunciaba en el congreso
(cmara alta) que

el Gobierno Nacional discrimina a la provincia de Santa Fe, principalmente
en lo que respecta a los Planes Federales de Vivienda: Santa Fe reciba $71
por habitante en 2006, cuando gobernaba el justicialismo, y durante 2013
recibi $ 4,75. Por otro lado, en materia de Seguridad, Santa Fe reciba
126,26 pesos por habitante cuando la media es $807,21 y en relacin al rea
de Desarrollo Social, Santa Fe reciba$56,80 por habitante cuando la media
nacional es de $203,07 (informacin documental,Notife.com 13/03/2014).

De la misma manera, representantes de otros partidos a nivel local expresaron su
dificultad para la articulacin multinivel:

el Gobierno Nacional discrimina a los santafesinos y los enfrenta unos
contra otros al convocar a los presidentes comunales e intendentes afines a
su color poltico para anunciarles que se les asignar presupuesto en materia
de obras pblicas; la provincia no ha encontrado an la forma para obtener
recursos que excedan las arcas nacionales, por lo que debe limitarse a
recursos propios y al aumento de impuestos provinciales [] (entrevista
representante del Partido Demcrata Progresista, extrado de
Rosarionoticias.com 03/2013).









21

Distribucin de fuerzas polticas a nivel nacional, provincial, departamental y local
Fuente: elaboracin propia

Este breve repaso sobre las caractersticas de las interacciones en mltiples geografas
fue propuesto para mostrar las dificultades de las instancias locales para coordinar
acciones cuando se encuentran con signos polticos diferentes en las instancias
superiores. En verdad, cuando los signos partidarios son opuestos, lo que suele
visualizarse es que existe nula capacidad de articulacin e intercambio (llmese,
financiamiento, concertacin para polticas conjuntas, etc.). Por su parte, cuando los
signos partidarios son similares en los niveles de actuacin estatal, lo que predomina es
una lgica cooptativa de la instancia superior sobre la inferior. Minando la autonoma de
la estructura estatal local.


6. Reflexiones finales

Por qu analizar los Estados locales desde el punto de vista de las capacidades para
articular polticas de mltiples geografas? Sera posible sostener que de contar con
mayor y mejor solides en las estructuras estatales locales permitira verificarse que
pueden establecerse mejores condiciones para articularse con polticas y programas
supra-locales? Probablemente no exista una respuesta exacta, ni necesariamente
positiva. S es cierto que ha existido un planteo descentralizador que ha tendido a
trasladar la resolucin de muchos problemas o la responsabilidad de activar y desplegar
polticas de regeneracin econmica, a las instancias inferiores o locales en donde
pareciera que la deliberacin democrtica para la resolucin de los problemas podra
lograrse con mayor efectividad. Ese ha sido el principio orientador de muchos de los
procesos de reforma del Estado, de los numerosos enfoques del desarrollo regional,de
las vertientes de la planificacin participativa, as como de las visiones de la gobernanza
local y/o regional. Ello no parece incompatible con la necesidad de incrementar la
capacidad de los estados, sino todo lo contrario.

El caso de Gobernador Crespo y su regin es un claro ejemplo de un supuesto esquema
descentralizador con delegacin de funciones de regeneracin econmica tendiente a
empoderar a los actores subnacionales; y podra incluso decirse que ha recibido apoyo
al fortalecimiento burocrtico en las reas de la produccin, al menos inicialmente.
Como hemos visto, existi un intento de descentralizar funciones hacia la localidad bajo
anlisis con intentos de fortalecer las capacidades locales en el rea productiva (ej.
Secretaras de la Produccin). Tanto nacin (con las Agencias para el Desarrollo
Regional) como provincia (con las Asociaciones para el Desarrollo) afianzaban la idea
Gobernante
Perodo
1999 2001 2001 2003 2003 2007
2007
2011
2011 2015
Nivel Nacional
Alianza
FREPASO
PJ PJ PJ PJ
Nivel Provincial PJ PJ FPCyS FPCyS
Nivel Departamental PJ PJ FPCyS FPCyS
Ejecutivo local PJ PJ
PJ: Partido Justicialista
FPCyS: Frente Progresista Cvico y Social
22

descentralizadora hacia las instancias inferiores, justificada en los enfoques de la
administracin pblica y reforma del Estado as como en las propias teoras
regionalistas que abogaban por la necesidad de des-asfixiar las instancias locales de la
presencia del Estado nacional.

Sin embargo,el diagnstico para el caso analizado ha sido problemtico. Las instancias
locales no contaban con recursos humanos burocrticos acordes (autnomos) por lo que
las secretarias de produccin fueron ocupadas por personal poltico que impeda la
consolidacin de la planta burocrtica, la generacin de informacin y la capacitacin a
largo plazo. En el caso estudiado la situacin se empeora a partir de 2011, donde quien
se encarga de la secretara de la produccin no solo pertenece al personal poltico, sino
que tambin se desempeaba en el mbito privado como asistente contable de una de las
empresas lcteas ms grandes del pas, quitndole as autonoma a las decisiones
gubernamentales. Las instancias nacionales y provinciales descentralizadas (agencias
y asociaciones) fueron ms bien utilizadas como correas de transmisin para bajar las
polticas y programas (nacionales y provinciales) hacia la localidad, obstruyndole la
oportunidad a las secretaras dela produccin locales de conformarse como instancias
autnomas que se hagan cargo de la articulacin de actores locales para buscar solucin
a los temas de polticas econmico-productivas, y quedando ms bien relegadas a
acoplarse a las acciones y programas de los actores intermedios. Incluso muchas
veces la falta de coordinacin de las polticas locales hizo que muchos recursos se
articulen directamente entre nacin o provincia y las Agencias/Asociaciones, y desde
sta a los empresarios locales, sin necesidad de la intervencin del gobierno local. Algo
similar estaba ocurriendo al cierre de este trabajo, con las oficinas GenIA del Ministerio
de Industria de la Nacin Argentina(ver www.industria.gob.ar), que requerirn quiz el
mismo anlisis que aqu se propuso.Como consecuencia de esta dinmica, se ha
abonado poco a la consolidacin de la conformacin de estructuras estatales locales
slidas, capaces, con habilidad para, desde all, articularse con los actores de las dems
instancias estatales (provinciales y nacionales) y con los actores econmicos.

En esa debilidad, bien podramos preguntarnos entonces si en verdad no habra que
mirar de manera diferente el planteo de capacidades (sobre todo desde el punto de vista
del enraizamiento y la habilidad para articular redes, que ms hemos explotado aqu),
analizando ahora la capacidad del estado nacional o provincial para enraizarse
localmente.En ese sentido, el anlisis tendera a verificar si existe una consolidacin del
enraizamiento que redunda en la obtencin de los resultados que el Estado (nacional o
regional) propone como metas y objetivos para articularse con los actores econmicos
locales. Este podra ser un aspecto valido, aunque discutido, pues implicara ms Estado
nacional colisionando con las demandas de descentralizacin de funciones y
empoderamientocomo el mejor mecanismo para lograr competitividad local y promover
el desarrollo. Aun as, no parece proyectarse una consolidacin del enraizamiento de las
estructuras estatales nacionales y/o regionales sobre los espacios locales, sino ms bien
programas hbridos y aislados, e incluso desarticulados, muchos de ellos financiados por
organismos supranacionales. Pero lo cierto es que las transformaciones morfolgicas
del Estadoque hemos mencionado reclamaban generar espacios operativos de
articulacin entre niveles, dndole a la instancia local (empoderando) la habilidad
tcnica y poltica para avanzar en la generacin de capacidades para, desde all, articular
con los niveles estatales y con la sociedad civil.

23

Podramos finalmente preguntarnos, desde un anlisis regional, si en verdad as
funcionan la mayora de las regiones: con una variedad de programas y con
articulaciones superpuestas, solapadas e impulsadas desde diferentes instancias
estatales, algunas veces ms coordinadamente, otras menos articuladas. Probablemente,
esa tambin sea una respuesta vlida y certera. Sin embargo, eso demandara revisar el
marco conceptual de la descentralizacin que le da sostn a la delegacin de funciones
hacia las instancias inferiores, avanzando en la comprensin de la dificultad de generar
racionalidades en las estructuras estatales, y en el marco de una multiplicidad de actores
intervinientes. De cualquier manera, ello no invalida la bsqueda consiente de la
consolidacin de las capacidades de los estados locales, que se vuelve una tarea a
colocar seriamente en las agendas de los diferentes niveles de gobierno.


7. Referencias bibliogrficas

Acua, C. H. (ed.) (2011). Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas: Retomando
el debate de ayer para fortalecer el actual. Buenos Aires: J efatura de Gabinete
de Ministros de la Nacin.
Alfini, F. (ed.) (2013). Programas y Beneficios para la Industria Argentina.Gua 2013.
Buenos Aires: Ministerio de Industria de la Nacin / PNUD.
Allen, J . (2010). 'Powerful City Networks: More than Connections, Less than
Domination and Control ', GaWC Research Bulletin 270.
Aragno, J . (2002). Programa Municipios Productivos. Relaciones Provincia-Municipios
Santa Fe 1996-2001, IV Seminario Nacional de la Red de Centros Acadmicos
para el estudio de gobiernos locales (REDMUNI). Crdoba.
Banco-Mundial. (1997). El Estado en un mundo de transformacin, Informe sobre el
desarrollo mundial. Washington: World Bank.
Barzelay, M. (2001). 'La nueva gerencia pblica. Un ensayo bibliogrfico para
estudiosos latinoamericanos (y otros)', Revista del CLAD Reforma y
Democracia, 19(Febrero).
Barzelay, M., & Thompson, F. (2010). 'Back to the future: making public administration
a design science', Public Administration, 70, 295-297.
Brzel, T. A. (2005). Conceptualizing New Modes of Governance in EU Enlargement,
New modes of governance project. Berlin: Free University of Berlin.
Brenner, N. (2004). New State Space. Urban Governance and the Rescaling of
Statehood. New York: Oxford University Press.
Burki, S. J ., Perry, G. E., & Dillinger, W. R. (1999). Beyond the center: decentralizing
the State. Washington, D.C.: The World Bank.
Cao, H., & Vaca, J . (2006). 'El fracaso del proceso descentralizador argentino. Una
aproximacin desde la crtica a sus supuestos conceptuales', Nmadas - Revista
Crtica de Ciencias Sociales y Jurdicas, Volume(2), URL (consulted Retrieved
Date) http://www.ucm.es/info/nomadas.
Caussi, M. (2006). La Ciudad Inclusiva. Estrategias de revitalizacion econmica de
territorios. Rosario: Secretara de Industria, Comercio y Servicios. Ministerio de
la Produccin. Santa Fe.
Cetrngolo, O., & J imnez, J . P. (2004). 'Las relaciones entre niveles de gobierno en
Argentina', Revista de la CEPAL, 84(Diciembre), 117-134.
Costamagna, P. (2007). Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial.
El caso de Argentina. Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe
24

de Planificacin Econmica y Social (ILPES). rea de Gestin del Desarrollo
Local y Regional. CEPAL.
Evans, P. (1995). Embedded autonomy: states and industrial transformation. Princeton:
Princeton University Press.
Evans, P., & Rauch, J . (1999). 'Bureaucracy and Growth: a Cross-National Analysis of
the Effects of Weberian, State Structures on Economic Growth', American
Sociological Review, 64.
Evans, P., Rueschemeyer, D., & Skocpol, T. (eds.) (1985). Bringing the state back in.
Cambridge: Cambridge University Press.
Fernndez, V. R., Gemes, C., Magnin, J . P., & Vigil, J . I. (2006). Capacidades
Estatales y Desarrollo Regional. Realidades y Desafos para Amrica Latina.
Santa Fe: Ediciones UNL.
Fernndez, V. R., & Vigil, J . I. (2012). 'Capacidades Estatales Regionales:
consideraciones tericas y metodolgicas para su anlisis en Amrica Latina',
Revista de Polticas Pblicas do Programa de Pos Graduacao em Polticas da
Universidade Federal do Maranhao, 16(1), 51-65.
Florida, R. (2009). Who's Your City?: How the Creative Economy Is Making Where to
Live the Most Important Decision of Your Life. New York: Basic Books.
Garcilazo, J . (2011). El rol de una OSC en redes de innovacin: un estudio de casos a
partir de la Fundacin Potenciar de Rafaela, Maestra en Estudios
Organizacionales. Buenos Aires: Universidad de San Andrs.
Grandinetti, R., & Nari, P. (eds.) (2010). Las Capacidades para la gestin del
desarrollo en gobiernos locales. Un abordaje metodolgico: el ICGD. Rosario:
Ediciones Polticas y Gestin.
Grindle, M. S. (1996). Challenging the State: Crisis and Innovation in Latin America
and Africa. Cambridge: Cambridge University Press.
Iacoviello, M., & Strazza, L. (2011). 'De partidocracias rigidas a meritocracias flexibles
en Amrica Latina.' Documentos y Aportes en Administracin Pblica y Gestin
Estatal, 11(16), 51-95.
Isuani, E. A. (2009). 'El Estado de Bienestar Argentino: un rgido bien durable',
Politikos, 12, 35-72.
Longo, F. (2001). 'Modernizar la gestin pblica de las personas: los desafos de la
flexibilidad', Revista del CLAD Reforma y Democracia, 19(Febrero).
Mann, M. (1991). 'El poder autnomo del Estado: sus orgenes, mecanismos y
resultados', Zona Abierta, 57-58.
Mayntz, R. (1998). 'New challenges to governance theory', Jean Monet Chair Papers
RSC N 98/50
MEyFP. (2011). Instrumentos para el desarrollo productivo en la Argentina: anlisis de
las polticas de incentivo a la produccin (1a ed. ed.). Buenos Aires: Ministerio
de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin Argentina (MEyFP).
MI. (2011). Plan Estratgico Industrial 2020. Buenos Aires: Ministerio de Industria de
la Nacin Argentina (MI).
Oszlak, O. (2013). Open Government: Promises, Assumptions, Challenges, PATimes
(Vol. 36, pp. 1-2): American Society for Public Administration.
Oszlak, O., & O'Donnell, G. (1995). 'Estado y polticas estatales en Amrica Latina:
hacia una estrategia de investigacin', Redes, 2(4), 99-128.
Repetto, F. (2007). 'Capacidad Estatal, institucionalidad social y polticas pblicas', pp.
41-84 in G. Alonso (ed), Capacidades estatales, instituciones y polticas
sociales. Buenos Aires: Prometeo Libros.
25

Skocpol, T. (2008). 'Bringing the State Back In: Retrospect and Prospect', Scandinavian
Political Studies 31(2), 109-124.
van Lindert, P., & Verkoren, O. (2012). 'La planificacin del desarrollo local bajo la
descentralizacin y gobernanza local. Una resea interpretativa de la literatura',
Medio Ambiente y Urbanizacin, 76(1), 9-48.
Wade, R. H. (2008). 'Reubicando al Estado: lecciones de la experiencia de desarrollo
del este asitico', Documentos y Aportes en Administracin Pblica y Gestin
Estatal, 8(10), 7-28.
Weiss, L. (2003). 'Introduction: bringing domestic institutions back in', pp. 1-34 in L.
Weiss (ed), States in the Global Economy: Bringing Domestic Institutions Back
In. Cambridge: Cambridge University Press.
Williamson, J . (1990). 'What Washington Means by Policy Reform' in Latin America
Adjustment: how much has happened. Washington D.C.: Institute for
International Economics.
Williner, A. (2012). La generacin de capacidades y su papel en el desarrollo de los
territorios de Amrica Latina y El Caribe, 1962-2012, Desarrollo Territorial.
Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES).


EL FORTALECIMIENTO LOCAL COMO
HERRAMIENTA DE GESTIN PROVINCIAL


Autor: Lic. Gonzalo Quilodrn (g.quilodran@chakanaconsultores.com.ar)
Gobierno de la Provincia de Salta
Universidad Catlica de Salta
Chakana Consultores


rea temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas


Las polticas neoliberales aplicadas en Argentina en la dcada del 90 tuvieron
innegables consecuencia sociales que llevaron a que los GOBIERNOS LOCALES
deban ocuparse supletoriamente de la poltica social y de problemticas anteriormente
impensados para este nivel estatal.
En el ao 2008 desde el Gobierno de la Provincia de Salta se busc eficientizar la
aplicacin de polticas pblicas, buscando que las mismas lleguen a sus destinatarios
en el menor tiempo posible a lo largo y ancho del territorio provincial.
Para tal fin, se decidi aplicar polticas descentralizadas hacia los municipios,
tendientes a fortalecer las autonomas locales, utilizando a los gobiernos locales como
polos de desarrollo. Los resultados se vieron en el corto plazo

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014
EL FORTALECIMIENTO LOCAL COMO HERRAMIENTA DE GESTION
PROVINCIAL
La decisin poltica de acercarse a la gente
Desde el 10 de Diciembre de 2007 se inicio un perodo transformador en la provincia de
Salta que busco desde el primer momento eficientizar la aplicacin de polticas
pblicas, buscando como objetivo que las mismas lleguen a sus destinatarios en el
menor tiempo posible a lo largo y ancho del territorio provincial, y sin cuantiosas y
burocratizantes intermediaciones de la administracin provincial.
Para la consecucin del plan, se profundiz la aplicacin de polticas descentralizadoras
y desconcentradoras hacia los municipios, tendientes a fortalecer las autonomas locales,
pero por sobre todas las cosas utilizar como polos de desarrollo a los gobiernos locales,
que durante aos haban experimentado un proceso de vaciamiento de poder real, siendo
subsumidos a la mera figura de administradores de pobreza o pagadores de sueldo.
La realizacin de programas concretos en todos los mbitos de gobiernos, que se
aplicaron desde y con cada uno de los municipios sin excepcin, modificaron la poltica
centralista aplicada durante dcadas, en donde las administraciones locales no tenan
injerencia directa en las polticas que se decidan aplicar en sus territorios desde el
gobierno central.
El resultado pudo vislumbrarse en el corto plazo, la desconcentracin de la obra pblica
en pequea escala otorgada a las administraciones locales produjo una inyeccin
econmica en las pequeas y deterioradas economas, multiplicando la creacin de
puestos de trabajo de manera directa e indirecta, lo que produjo que una de las
provincias con mayores ndices de desempleo histricos, obtuviera los ndices mas
bajos de los ltimos 17 aos y por primera vez, desde el retorno a la democracia
obtuviera un ndice inferior a la media nacional.
Con la firme conviccin de que el xito del Estado moderno del siglo XXI es la correcta
articulacin de los poderes locales, como componentes bsicos y elementales del
mismo, sin importar el color poltico de sus administraciones, es que en Salta se ha
decidido profundizar dicho modelo.

CONTEXTO NACIONAL
La cada del muro de Berln representa el comienza de las grandes reformas econmicas
en la Repblica Argentina y en general en toda la regin latinoamericana.
El retorno a la democracia en Argentina en 1983 con la presidencia del Dr. Ral
Alfonsn, finaliza con el mandato de ste con una profunda crisis econmica financiera
que culmin en una hiperinflacin; y en trminos poltico institucionales, con el
adelantamiento del traspaso del poder al electo presidente Carlos Menem, casualmente
el ao de la cada del muro de Berln y la definitiva instalacin de las polticas dictadas
por el consenso de Washington
Durante la dcada del 90, la Repblica Argentina experiment la aplicacin de las ms
puras polticas neoliberales dictadas desde el llamado consenso de Washington, que
redefinieron al estado como un ente ineficiente, que deba brindar slo mnimos
servicios dejando atrs aquellas teoras que sostenan una mayor participacin del
estado en tareas de contencin y regulacin de bienes, servicios y relaciones humanas y
que entendan que la naturaleza del Estado consiste en ofrecer algn tipo de proteccin
a las personas que sin la ayuda del mismo puede que no sean capaces de tener una vida
mnimamente aceptable segn los criterios de la sociedad moderna.
En aquel momento comienza una reforma que se presenta como descentralizacin del
Estado en materia Educativa y Sanitaria, lo que fue una verdadera
desresponsabilizacin de reas estratgicas en el desarrollo de una Nacin.
Al mismo tiempo se liberaliza como nunca antes en la Argentina todo lo referente a
materia arancelaria y de proteccin, instrumentos que tienen todos los pases centrales
del globo. Desde hace tiempo los pases productores de materia prima luchan para que
los pases centrales eliminen o reduzcan los subsidios agrcolas que son absolutamente
devastadores para los pases emergentes, lucha que hasta ahora ha sido en vano.
A toda esta situacin debemos aadir en materia de poltica econmica, a la
convertibilidad, una medida antiinflacionaria, que luego fue tomada como eje de la
economa en la dcada del 90. Al cabo de esa dcada, el alumno preferido del Fondo
Monetario Internacional, como era presentado nuestro Pas en todo el mundo, haba
llevado su deuda externa a 163 millones de dlares, un dficit fiscal estructural, el
interior del pas devastado por las migraciones internas debido al desmantelamiento de
las industrias y peor aun de la cultura del trabajo y de la produccin, con ndices de
desocupacin superiores al 20%, estrangulamiento de la economa, todo lo que sumado
desemboca en la crisis de 2001.
Luego de la cada del Presidente De la Rua y lo que todos recordamos como la semana
de los cinco presidentes, utilizando resortes institucionales se pudo sobreponer y
sobrellevar la crisis poltico-institucional, pero todava quedaba pendiente recuperar al
Pas de su letargo ms penoso, una sociedad fracturada que practicaba desde hace aos
el slvese quien pueda, en donde el interior del pas era simplemente olvidado. En las
provincias argentinas y en particular en la de Salta se replicaba el modelo de
concentracin de la escasa actividad econmica en las capitales provinciales.
Lo cierto es que el panorama hacia 2003 era de altos niveles de endeudamiento, y
desconfianza en las instituciones del Estado, en la justicia, el congreso y en la
institucin presidencial; pero principalmente en la actividad Poltica como articuladora
de los intereses democrticos. Adems por supuesto de ndices alarmantes de pobreza,
indigencia y la tasa de desocupacin ms alta de nuestra historia nacional, con todo el
aparato productivo desbaratado, lo que quedaba de la economa era fundamentalmente
de servicios.
Sin embargo, los datos ya de finales de 2002 y principios de 2003 aparecan como
alentadores para la economa argentina, al mismo tiempo que se trataba de recuperar la
confianza en las instituciones, superando paulatinamente la crisis de representacin de
la sociedad.
El crecimiento experimentado fue el mayor de los ltimos cien aos, quince trimestres a
una tasa anual promedio del 9%, en los primeros cinco meses de 2006 el ndice ya
acumula un crecimiento del 8%. Acumulando de esta forma un crecimiento del 40,5%
luego de la recesin, superando a toda la actividad econmica de los 90.
La actividad industrial tuvo una tasa de crecimiento de ms del 10%, los niveles de
crecimiento de la construccin del 141% fueron la clave de la reactivacin, bajo el
modelo replicado del New Deal, en el que el Estado a travs de la inversin en la obra
pblica acta como promotor y activador de la economa.
En el sector servicios, el sector financiero creci ms de un 24%, la inversin interna
bruta ms del 26%. La recaudacin tributaria no dej de crecer hasta el segundo
trimestre de 2009, al igual que los supervit gemelos y las reservas del banco central.
El rostro humano de todos estos porcentajes son 4 millones de pobres menos en el pas
y ms de 3 millones de puestos de trabajo creados. Los niveles de pobreza e indigencia
se redujeron pero aun son la cuenta pendiente de la sociedad argentina, porque nadie se
realiza en una sociedad que no se realiza
1

1
Juan Domingo Pern.
y una sociedad no puede sentirse realizada
cuando la tercera parte de la misma aun se encuentra en situacin de pobreza.
Todos estos nmeros macroeconmicos y el crecimiento de la actividad no se reflejaban
en la provincia de Salta, en donde el gobernador Juan Carlos Romero, haba sido
reelecto para su tercer mandato en 2003, luego de no presentarse al ballotage
compartiendo frmula presidencial con el ex presidente Carlos Menem como su
candidato a vicepresidente. Diferencias que fueron irreconciliables con la
administracin Kirchner, por lo que en Salta la aplicacin de recetas neoliberales se
extendi unos aos ms que en el resto de la Argentina, por lo que la recuperacin
tambin tard ms tiempo en llegar.
LA SALIDA DE UN MODELO CONCENTRADOR
En la provincia de Salta, las polticas neoliberales recin se empezaron a aplicar a
inicios de 1996, luego de asumir el Dr. Juan Carlos Romero como el cuarto gobernador
constitucional desde el retorno a la democracia en 1983.
En esos momentos, la administracin pblica provincial y los diferentes gobiernos
locales tenan significativos problemas para afrontar sus obligaciones corrientes
mensualmente y mucho ms para planificar un mediano plazo que incluya inversiones
en infraestructura y obra pblica en general.
La reduccin de la planta de personal del estado provincial, plasmada en el despido de
aproximadamente 5000 trabajadores denominados excedentes era consecuente con las
polticas que se aplicaban a nivel nacional caracterizadas por la Desregulacin:
Disolucin de los entes reguladores de precios, Reforma de la seguridad social
generando hospitales con excelente capacitacin pero sin insumos para trabajar,
modificacin de los convenios colectivos de trabajo mediante la reduccin del poder
de los sindicatos privatizaciones: venta de activos nacionales a empresas extranjeras
con ayuda del Banco Mundial, para aliviar desajustes en cuentas pblicas y evitar crisis
fiscal, sin embargo fueron procesos demasiados rpidos y a precios menores a los de
mercado
Muchas de estas empresas en el interior del Pas eran ms que simples sucursales o
delegaciones de grandes empresas nacionales, sino que eran el principal empleador en
zonas inhspitas y por ende el elemento aglutinante de las sociedades, por lo que la
drstica reduccin de personal en las mismas signific el principio de la postergacin de
zonas verdaderamente ricas en cuanto a recursos naturales, riqueza que no se trasluca
en el desarrollo de sus sociedades.
En la nueva relacin Estado- Mercado- sociedad civil que promovieron las polticas
neoliberales, se produjo una desarticulacin de la condicin salarial. El surgimiento de
la informalidad, del desempleo estructural y de la precarizacin. Y junto con ello, una
redefinicin de la poltica social local que, partiendo de una concepcin universalista,
centralizada y de financiamiento de la oferta de nivel nacional, se pasa a otra de
polticas focalizadas de carcter descentralizado y de financiamiento de la demanda.
El agravamiento de la situacin social por la desestructuracin de las economas
regionales y la expansin del desempleo lleva a que el municipio tenga que ocuparse
crecientemente de la poltica social, constituyndose En la muestra ms cabal de un
estado en retirada y en objeto de demandas, que no se correspondan ni con las
competencias asignadas formalmente ni con sus recursos reales.
La lgica aplicada a los gobiernos locales para el reparto de los recursos en los modelos
pasados era que: al no ser nivel estatal con competencias relevantes, no le corresponden
recursos significativos. Como consecuencia, los recursos con que contaron durante los
90 eran los imprescindibles para encarar las tareas de administracin. De este modo, se
cerraba un crculo que atenaz al municipio entre la capacidad para encarar polticas
activas y el cuestionamiento por parte de la sociedad por su ineficacia para dar cuenta
de sus demandas.
Sin embargo, en los ltimos aos se observa la aparicin de una nueva escena local,
asociada al proceso de la reforma del estado. Una escena vinculada a un mayor inters
de los ciudadanos por aspectos cercanos y puntuales de la ciudad, a programas de
participacin de gobiernos locales con organizaciones de base para la ejecucin de sus
obras, a asociaciones para generar consorcios o entes de carcter intermunicipales, a
planificaciones estratgicas, a presupuestos participativos, etc.
Todos estos fenmenos estn mostrando una novedosa articulacin publico Privada,
una mayor asociatividad horizontal de los municipios entre si y la incorporacin de
nuevos roles econmicos y sociales de su gestin.
Este crecimiento de las actividades y responsabilidades municipales y de las
expectativas de la poblacin sobre la gestin local, produce un doble fenmeno de
diferenciacin creciente entre la revitalizacin de la esfera local y otra faceta que
muestra al municipio como un punto de condensacin de la fragmentacin social, la
falta de polticas inclusivas y la falta de recursos para afrontar nuevas problemticas,
que parecieran trasladadas de las otras esferas estatales.
2
La globalizacin gener una nueva estructura de oportunidades, pero tambin promovi
una mayor desigualdad en la distribucin del ingreso y de la riqueza. Provoc un
incremento de la incertidumbre de los mercados promoviendo preferencias por el corto

La realidad muestra municipios con mayores competencias de hecho o de derecho, lo
que significa mayor presin para las comunas. Mucho tiempo atrs quedaron las
antiguas competencias municipales de alumbrado, barrido y limpieza (ABL). Los
municipios tienen que hacerse cargo de los problemas que tiempo atrs parecan
impensados para esta dimensin. Tiene que dar respuestas ms amplias y afrontar
exigencias de eficacia y eficiencia, muchas veces sin recursos o sin las capacidades
tcnicas y de gestiones necesarias. A la gestin de los servicios urbanos tradicionales se
les une los de salud, educacin y asistencia a grupos de riesgo, y estos requerimientos
de mayor respuesta implican la necesidad de contar con mayor capacidad de gestin. En
este sentido, buena parte de esta reformulacin de responsabilidades se ha ido
instalando como un conjunto de hechos consumados ante los que las instituciones y
actores locales han debido acomodar su accionar.


LA GLOBALIZACIN Y SUS CONSECUENCIAS EN LO LOCAL

2
Daniel Garcia Delgado. Estado Nacion y Globalizacin.
plazo, favoreciendo orientaciones especulativas y el predominio de la economa
virtual sobre la real, lo que trajo consecuencias devastadoras para nuestro pas. Al
igual que el enrarecimiento del clima social en distintas ciudades debido a la prdida de
puestos de trabajo, el aumento de la desigualdad social despertando preocupacin por la
capacitacin y a la educacin como insumos claves de la nueva forma de producir
3

3
Daniel Garcia Delgado. Estado, Nacin y Globalizacin
.
En lo cultural, el impacto de la globalizacin gener prdida de identidad nacional,
uniform estilos de vida, estandariz los consumos y generaliz modas y prcticas que
hacen que casi todos se vistan de una misma manera y tengan similares preferencias y
aspiraciones, en una suerte de norteamericanizacin de la cultura. Pero la contrapartida
a esta tendencia homogeneizadora es la bsqueda de la identidad, que privilegia lo local,
lo territorial, lo autctono y tiende a la heterogeneidad y a revalorizar las diferencias
locales.


LA IMPERIOSA NECESIDAD DE REDISTRIBUIR LA RIQUEZA
La concepcin de que la centralizacin genera deseconomias, burocratismo,
sectorializacin, perdida de coherencia y de agilidad en los procesos de toma de
decisin, disminucin del control social, aumento de los gastos de funcionamiento
interno de los aparatos, condujo en la provincia de Salta a replantear la eficacia del nivel
local.
La crisis econmica tambin acentu la tendencia descentralizadora. La devaluacin del
estado condujo a revalorizar a los poderes locales representativos en la medida que en
ellos pueda darse una relacin ms directa y una mayor agilidad y adecuacin a las
situaciones concretas. Se piensa hoy que la intervencin de nuevas pautas de
crecimiento, de produccin y de consumo, la reconstruccin de un tejido social ms
organizado y solidario, la experimentacin de nuevos roles sociales que difundan
funciones y responsabilidades entre una poblacin cada vez ms afectadas por la
marginalidad y la consecucin de nuevos consensos en torno a proyectos colectivos solo
podr promoverse desde estructuras polticas prximas, representativas y globales,
como son las locales y regionales.
Por el contexto planteado y en el marco de fortalecer la institucionalidad, era necesario
concebir el estado administrativo municipal como motor de la actividad econmica,
organizador de la vida social, prestador de servicios colectivos y que poda tambin
jugar un papel de redistribucin de ingresos y de promocin de los sectores populares.
Ya Tocqueville en el siglo XVIII vinculaba el desarrollo de la democracia moderna a la
modernizacin de los poderes locales. Descentralizacin, autogestin social, educacin,
optimizacin de los recursos humanos forman, segn esta corriente, un todo
interdependiente. La forma de ser del estado democrtico es la articulacin de poderes
locales segn el principio de que todo lo que pueda decidirse y gestionarse a un nivel
inferior no debe hacerse a un nivel superior.
En la provincia de Salta, la salida de un modelo que haba concentrado la riqueza no
slo en pocas manos, sino que haba especulado electoralmente y haba exacerbado el
modelo centralista invirtiendo durante aos los recursos y la infraestructura slo en la
ciudad capital; ameritaba avanzar rpidamente hacia una poltica de redistribucin del
ingreso, utilizando a los municipios como generadores de actividad econmica y como
primer eslabn del desarrollo productivo a lo largo y a lo ancho del territorio provincial.
La decisin tomada por el gobernador Juan Manuel Urtubey no era algo fuera de lo
normal ni un invento creativo del gobierno provincial salteo, sino que la revalorizacin
de los poderes locales, la conciencia de la necesidad de su reestructuracin para que
puedan asumir con eficiencia sus competencias con los recursos necesarios y la
potenciacin del autogobierno y de la participacin se han convertido hoy en objetivos
intelectuales y en prcticas polticas caractersticas de las democracias modernas.
El gesto de trabajar conjuntamente con todos y con cada uno de los municipios,
apostando a fortalecer el desarrollo local y eligiendo al municipalismo como estrategia
de gestin, no slo fue una decisin econmica sino una poltica de estado y como
muestras de una gestin superadora, plural y sumamente respetuosa de la
institucionalidad y de la decisin democrtica del pueblo de la provincia, que en las
elecciones realizadas el 28 de Octubre de 2007 eligi 59 intendentes y un gobernador
para que trabajen todos juntos.
La decisin de apoyar fuertemente a los jefes comunales conlleva la estratgica visin
de que son ellos, quienes por cercana, por conocimiento de la situacin social, de la
geogrfia e idiosincrasia de sus pueblos, los que deben marcar el rumbo del destino
buscado por cada comunidad, en definitiva ser artfices del destino de sus comunidades,
siempre teniendo en cuenta la clara pertenencia a un proyecto provincial y a un modelo
que tiene como caracterstica ser fuertemente humanista e inclusivo.
La inclusin no era un tema menor en una Salta que no slo se fragmentaba
polticamente sino sobre todo socialmente, en donde el slo hecho de haber nacido o
decidido radicarse en una localidad del interior provincial pareca que te signaba a tener
menos oportunidades que aquellos que lo haban hecho en Salta Capital. La
fragmentacin social haca parecer que en una misma provincia existan ciudadanos de
primera y ciudadanos de segunda de acuerdo a su ubicacin geogrfica.
La centralizacin signific un progresivo vaciado de competencias, y la
descentralizacin supone una transferencia de competencias, pero que no pueden
plantearse como un simple retorno de tareas y funciones, por lo que se trabaj bajo tres
premisas para implementarla:
a) Todo aquello que se puede gestionar desde un nivel ms bajo, sin que aumente el
costo significativamente, no debe gestionarse desde un nivel superior.
b) Conviene transferir a un rea territorial aquellas competencias o funciones que se
refieren a problemticas que se generan en su mbito y que dan lugar a actuaciones
de inters exclusivo o preferente de su poblacin.
c) La descentralizacin se justificara asimismo cuando la gestin ms prxima a los
ciudadanos suponga una mejora sensible de la calidad de los servicios pblicos
brindados.

NUEVAS RESPONSABILIDADES ECONOMICAS LOCALES
Debido a las dificultades de orden econmico y las crecientes demandas sociales
provocadas por las polticas neoliberales, los municipios se orientaron hacia un mayor
activismo econmico. En principio, las preocupaciones se originan en torno a la falta de
empleo y de la necesidad de capacitacin, de vincular oferta y demanda de la mano de
obra con las empresas locales y suplir con cursos, pasantas y apoyos universitarios las
capacidades requeridas para el empleo.
Es cierto que existe un cuadro de disparidades regionales acentuadas, que muestran que
las inversiones realizadas en los ltimos aos se concentraron en muy pocos centros
poblados de la provincia. La localizacin de una inversin responde a criterios de
mxima rentabilidad, y en ello juegan un rol principal las ventajas que pueden ofrecer
las ciudades y regiones en cuanto a infraestructura bsica, de comunicacin,
disponibilidad y calificacin de la oferta laboral, la existencia de un centro de desarrollo
tecnolgico y de capacitacin. Todos estos factores definen el nivel de competitividad
territorial y la consiguiente capacidad para atraer inversiones. Este desafo est claro
que no pueden enfrentarlo los municipios por su cuenta y se debe priorizar el trabajo
conjunto de inversin de acuerdo a prioridades productivas.
Descentralizar la gestin a travs de la municipalizacin y el trabajo conjunto entre
provincia y municipios tiene un claro mensaje de inclusin y de reconstruccin del
tejido social fortaleciendo cada una de las realidades locales con polticas concretas de
un estado presente, contenedor, eficiente y garante de que cada poltica pblica que se
planifica en el poder central llegue efectivamente a cada hogar salteo,
independientemente de su ubicacin geogrfica en el territorio provincial.
Cuando hablamos de inclusin, lo que verdaderamente la genera es la creacin de
puestos de trabajo. La oferta de los mismos debe generarse en cada rincn de la
provincia evitando que se produzcan migraciones internas hacia grandes urbes, que no
estn capacitadas para recibir masivamente a nuevos ciudadanos y planificar un
ordenamiento urbanstico ordenado. El corolario de esta situacin son los conocidos
asentamientos perifricos que terminan deteriorando la calidad de vida de personas que
migraron desde el interior provincial en busca de todo lo contrario.
En tal sentido, desde el gobierno provincial se impuls activamente el desarrollo local a
travs de crditos y microcrditos a emprendedores locales y a jvenes de toda la
provincia, con el doble propsito de generar rentabilidad pero tambin las condiciones
necesarias y las oportunidades para que sea posible trabajar en el lugar que los vio nacer
y crecer y a miles de salteos del interior provincial. En ese marco, no podemos
desconocer otros obstculos existentes a nivel local, como las debilidades tecnolgicas
y comerciales antes mencionadas para participar activamente en el mundo global e
insertarse en el circuito comercial internacional, para lo cual la activa presencia de la
provincia en ferias internacionales y la promocin de la realizacin de dichas ferias en
municipios locales es clave para trabajar sobre la demanda de las economas regionales.
A travs del ministerio de Desarrollo Econmico provincial, se intensifica la bsqueda
de las potencialidades locales y se inst a los municipios a trabajar en ese sentido, sin
esperar decisiones provenientes de los poderes centrales. Esa bsqueda de soluciones
incorpora a los productores, empresarios y organizaciones sociales del lugar para
encontrar alternativas de organizacin econmicas que amplen y diversifiquen los
negocios locales; se busca racionalizar el uso de los recursos financieros e intensificar la
utilizacin productiva de los recursos disponibles, un ejemplo de ello ha sido la activa
participacin organizativa de los consorcios de riego y las cooperativas de productores.
Diferentes experiencias exitosas en el Pas, nos muestran que existen distintas formas de
encarar el desarrollo local:
A) La conformacin de distritos industriales (apoyo a las redes de PyMES por
el sector pblico, caso el municipio de Rafaela en la provincia de Santa fe);
B) Los entes interjurisdiccionales para promover el desarrollo regional,
organizar productores, facilitar su acceso al crdito, entre varios municipios y
con fuerte influencia universitaria en la coordinacin y planificacin del
desarrollo. (por ejemplo, Ades en la provincia de Crdoba);
C) Y los consorcios o corredores productivos de la provincia de Buenos Aires.
Estos modelos de trabajo conjunto y regional de probada eficiencia en provincias
importantes de Argentina, son replicados de hecho en algunos municipios salteos
como son el caso de Vaqueros y La Caldera, vecinos de la ciudad de Salta hacia el norte
de la capital provincial, quienes hacen un tiempo ya comparten maquinaria vial y
organizan la compra de bienes de capital que sean complementarios entre s.
Todas estas experiencias hablan de la importancia de la configuracin de nuevas reas
de solidaridad basada en lo territorial, econmico y cultural, y del re posicionamiento de
cada ciudad, de cara a una competencia econmica de carcter global. Esto conlleva
necesariamente a una novedosa vinculacin del municipio con las cmaras econmicas
y diversas organizaciones del conocimiento, y a despertar potencialidades ocultas que
hasta hace poco estaban exclusivamente referenciadas a capacidades de nivel nacional o
provincial.
La descentralizacin municipal se ha puesto en marcha como un aspecto de un proyecto
poltico destinado a reforzar los poderes locales mediante la aproximacin de la
administracin a la ciudadana, el mayor conocimiento de sus necesidades y actitudes, la
mejora de la eficacia de la informacin y de los servicios personales y la
instrumentacin de la participacin ciudadana en la gestin de aquellos.
CONSTRUIR GOBERNABILIDAD TODOS LOS DIAS
Las polticas de descentralizacin implementadas desde la reforma de la constitucin
nacional en el ao 1994 han significado la cesin de competencias a provincias y
municipios en el rea de las polticas sociales (educacin, salud, viviendas y planes
focalizados al combate de la pobreza). No podemos pasar por alto que este proceso
aparece como una mega tendencia universal que encuentra fundamentos en la
revolucin cientfica y tecnolgica, en las demandas de la sociedad civil y en las
orientaciones privatizadoras, en nuestro caso la descentralizacin ha estado bsicamente
vinculada a la crisis fiscal del estado, a la distribucin de los costos del ajuste y a la
atencin de la nueva cuestin social desde realidades ms cercanas.
La descentralizacin encuentra, as mismo, grupos que se le oponen, a veces directa y
explcitamente, y otros de forma encubierta, los estudios y encuestas llevados a cabo en
diversos pases europeos y americanos confirman la existencia de una fuerte resistencia
a la descentralizacin en tres grupos sociales bien definidos: lderes polticos (dirigentes
de partidos y parlamentarios); funcionariado del estado y grandes empresas que tiene
estrechos ligmenes con la administracin central. Entre esos grupos tambin podemos
contar a aquellos que ocupan posiciones de poder pblico o administrativo a nivel local
y que pueden verse afectados por la reestructuracin territorial y la redistribucin de
competencias que conllevar la descentralizacin, con las consiguientes prdidas
relativas de poder. El anlisis de los sujetos centralizadores y descentralizadores no
permite establecer equivalencias simples de carcter social (unos grupos o clases
sociales son descentralizadores y otros no) o poltico (la derecha o la izquierda son hoy
descentralizadores o no lo son). La tensin centralizacin-descentralizacin est
presente en los distintos grupos sociales y corrientes polticas, aunque en la medida que
la descentralizacin moderna ha sido concebida, sobre todo, como un medio de
democratizar el estado y mejorar la calidad de vida de todo un territorio, ha sido un
objeto propio de los movimientos sociales y polticos progresistas.
Con esta realidad en el mbito de las gestiones municipales, y con el dato objetivo de
que el resultado de las elecciones de 2007 deparaba que el nuevo oficialismo provincial
slo contaba con algunos intendentes que haban acompaado al gobernador Urtubey en
la boleta electoral, al igual que un puado de legisladores provinciales entre diputados y
senadores; la situacin mereca un rpido anlisis y la garanta de poder avanzar en
cuestiones fundamentales atinentes a todo gobierno que recin se inicia.
La pertenencia histrica de Juan Manuel Urtubey al partido justicialista facilit la tarea
de acercar posiciones y generar consenso en base a promesas de federalismo, pero bajo
la premisa que el federalismo no se declama sino que se practica en cada acto de
gobierno, la decisin de apoyar el desarrollo municipal confiando en intendentes que en
su mayora no haban apoyado el proyecto poltico encabezado por Urtubey fue en la
arena poltica saltea un gesto de madurez que facilit el entendimiento entre todo el
arco poltico.
Conocer la problemticas locales y saber que antiguamente los municipios slo barran
las calles y recogan la basura y que su responsabilidad slo se limitaba a la prestacin
de ciertos servicios bsicos, es slo un diagnstico de la realidad. Trabajar
mancomunadamente y dotar a los gobiernos locales de nuevas herramientas que
permitan afrontar los desafos de su nueva agenda es ser parte de esa realidad.
Esta nueva realidad nos impone que los gobiernos locales estn preocupados tambin
por la incorporacin de nios y jvenes en el circuito de la educacin formal, por la
gestin del sistema preventivo y primario de la salud, por la seguridad en muchos de sus
aspectos. Todas situaciones que anteriormente parecan de competencia exclusiva de los
estados provinciales, pero que la nica forma cierta de solucionarlos es el trabajo
conjunto.
Porque lo cierto es que ningn nivel de gobierno se ocupa del desarrollo de los seres
humanos como los municipios, no existe un gobierno ms identificado con las personas,
cuestin que cobra mayor relevancia si se piensa a mediano plazo y al desafo de
combatir la pobreza, la generacin de puestos de trabajo locales y la sustentabilidad
ambiental. Problemticas cuyo gobierno depende fundamentalmente del consenso y de
las intervenciones conjuntas. Como nunca antes en la provincia de Salta, los municipios
se convierten en actores principales de los cambios y de las soluciones que stas exigen.
La convocatoria al dialogo permanente, escuchar y atender las necesidades de los
representantes institucionales de cada rincn de la provincia, fue la piedra basal de una
gestin moderna que necesitaba cumplir en el corto plazo con dos objetivos
fundamentales: REDISTRIBUIR LA RIQUEZA y CONSTRUIR GOBERNABILIDAD
para garantizar la paz social durante el proceso de cambio. el problema de cada uno de
los intendentes: gremial, poltico, social o financiero, tambin es mi problema; porque si
garantizamos la paz social y el desarrollo en cada una de las gestiones municipales, la
sumatoria de las mismas deparar un futuro alentador para todos los salteos sostuvo el
gobernador Juan Manuel Urtubey en un acto de firma de convenio por obras pblicas a
realizarse en todos los municipios.

FORTALECIMIENTO CUALITATIVO DE LA INSTITUCIONALIDAD
A partir de la comprensin de la descentralizacin, aparece una demanda de
participacin poltica que se dirige habitualmente a las estructuras territoriales y a las
instituciones polticas ms prximas y elementales como el estado municipal. En estos
mbitos, se ha ido superando la hegemona de pequeas oligarquas locales y se han
desarrollado movimientos sociales con contenidos cvicos y participativos. La demanda
de participacin respecto a la administracin pblica a empujado decisivamente el
proceso descentralizador.
Tambin se revela la voluntad de la sociedad de participar a travs de canales no
partidarios o gremiales, cuestionando el usual funcionamiento de los partidos y de los
Concejos Deliberantes que arrastran un fuerte desprestigio. Porque, como seala
Claudio Tecco, no cumplen adecuadamente con la elaboracin de Polticas Pblicas
municipales, por causa del principio de Gobernabilidad, por el cual el partido que se
impone en las elecciones tiene garantizado no solo el ejercicio de Poder Ejecutivo, sino
tambin la mayora absoluta en el Concejo. Esto conduce a que los concejales
oficialistas se limiten a aprobar las iniciativas del Ejecutivo, mientras que la oposicin-
sin posibilidad de viabilizar sus proyectos- utilice al concejo como caja de resonancia de
sus denuncias.
Una forma especfica y hoy muy importante de participacin es la que puede darse en el
mbito de la cooperacin o economa social (cooperativas, mutuas, asociaciones, trabajo
voluntario o benvolo, etc.). Una de las grandes posibilidades de la descentralizacin es
la de contribuir a desarrollar la economa social y la de encontrar formulas nuevas de
colaboracin entre las empresas o grupos de este sector y la administracin pblica
descentralizada en todos los campos de actuacin (vivienda, tercera edad, equipamiento
y actividades culturales o deportivas, nuevas empresas de tipo cooperativo, etc.).
La clase dirigente local, luego de la fuerte prdida de credibilidad que se ha producido
estos aos, as como de la mayor libertad de los electorados, comienza a revisar las
formas de acumulacin vinculadas a lo partidario, ideolgico y clientelar, que empiezan
a mostrarse limitadas tanto para generar consenso como para lograr una buena gestin.
Paralelamente se observan el surgimiento de otra forma de acumulacin basada en una
articulacin con organizacin de la sociedad civil, y una bsqueda del consenso,
dialgica cooperativa, basada en la eficacia, el control, la transparencia, pero tambin en
la generacin de compromisos a partir de perspectivas compartidas sobre la sociedad
local deseada. De esta manera, se retoma una visin de la `poltica basada menos en una
concepcin estratgica del poder y mas en una concepcin comunicativa y comunitaria
del mismo, es decir como surgieron del querer y del actuar juntos de hannah arendt.
Ahora bien, el cambio del modelo de gestin se enfrent a diversos problemas y
dificultades, tanto en lo referente a los aspectos administrativos como a los de
acumulacin poltica. En primer lugar, porque los recursos humanos en los Municipios
planteaban la paradoja de tener exceso de personal y, a la vez, falta de personal
especializado. De tener tradiciones clientelares de reclutamiento y una carrera
administrativa asociada a enfoques burocrticos basados en la antigedad ms que en lo
meritorio y en la productividad.
La multiplicacin de la capacitacin destinada a los agentes estatales municipales,
signific romper el molde de lo que pareca estaba diseado privativamente para los
empleados de la administracin provincial, acentuando aun ms la brecha entre ambos
niveles de gobierno.
Desde la creacin de la Escuela de la Administracin Pblica provincial, los diferentes
cursos de capacitacin para empleados, y de alta gerencia pblica para funcionarios
tambin fueron brindados a la esfera local, a sabiendas de que la inversin en el recurso
humano es una verdadera apuesta hacia el futuro de las gestiones locales ganando en
eficacia y eficiencia de las mismas.
Sin desconocer que el trabajo es arduo, ya que es real la crnica falta de tcnicos
preparados para asumir las responsabilidades que se les exige desde el nivel nacional,
situacin que se agudiza en las instancias locales ms pobres, por la mayor capacidad
que tiene las comunas con gestiones mas profesionalizadas y con mas informacin para
capturar fondos de los programas nacionales y de la cooperacin internacional.
LA PLANIFICACION ESTRATEGICA EN EL DESARROLLO LOCAL
La planificacin estratgica presupone incorporar a la gestin pblica, el sector privado
y social as como una mayor reflexividad sobre las fortalezas y debilidades de la
estructura productiva local.
Esto requiere que los municipios amplen su esfera de actuacin agregando a sus
funciones tradicionales (obra pblica, servicios bsicos, regulacin de la vida
comunitaria), el diseo de estrategias de desarrollo local tendientes a la generacin de
ventajas ya asistencias a la competitividad empresarial local, as como la atraccin de
inversores.
Esto no significa salir de un rol pasivo en lo econmico para pasar a otro interventor,
productor y empleador, similar al del Estado de bienestar, sino incorporar una
perspectiva de Estado catalizador, y estratgico, que incorpore un rol ms activo del
municipio y no tan solo como mero redistribuidor de recursos pblicos.
Este segundo paso requiere un mayor compromiso con los distintos sectores para definir
el perfil productivo regional. El objetivo es ampliar la capacidad productiva de una
ciudad o micro regin a travs de la coordinacin e integracin de esfuerzos focalizados
en un territorio de actuacin, haciendo que las polticas pblicas no sean solo diseadas
y realizadas por las administraciones centrales, sino que a travs de la Secretara del
Interior y la Agencia de Desarrollo local, a travs de sus profesionales se realice un
trabajo conjunto con los gobiernos locales.
Las tendencias promovidas por la globalizacin aumentan las amenazas,
desestructuracin productiva y de desempleo, pero tambin abre oportunidades para
configurar nuevas empresas y servicios y aprovechar nichos productivos, por lo que las
particularidades territoriales son de suma importancia para desarrollar una capacidad
estratgica local.
Para esta capacidad estratgica cada municipio dispone de un conjunto de recursos
humanos, naturales y financieros, un patrn histrico y cultural y una dotacin de
infraestructura, as como de un saber hacer tecnolgico que constituyen su potencial
de desarrollo, pero que sin lugar a dudas deben ser apoyados por personal calificado
tcnicamente proporcionado por el gobierno provincial hasta tanto la brecha de
conocimiento vaya siendo paulatinamente minimizada.
Las condiciones de competitividad no solo implican la reduccin de costos, sino
tambin la existencia de condiciones de sustentabilidad ambiental, de calidad
regulatoria y de servicios del propio lugar, se trata de identificar las competencias de
base con que se cuenta, de aumentar el valor agregado local y de generar sinergias,
como cooperacin entre actores sociales para el logro de propsitos compartidos. En
algunos casos, para la promocin de economas mixtas, en otros, para alentar convenios
intermunicipales para crear parques industriales o zonas francas, facilitar la
incorporacin tecnolgica a las empresas locales, proporcionar control de calidad,
incubadoras de empresas, o promover la participacin de los productores locales en
ferias y exposiciones internacionales.
Slo aadir valor agregado a nuestra produccin primaria nos permitir crear fuentes de
trabajo genuinos en cada uno de los lugares. Es por ello que el gobierno provincial,
luego de diagnosticada la situacin ha anunciado la creacin de dos nuevos parques
industriales con este objetivo, en dos lugares claves del interior provincial como los son
los departamento de Orn y San Martn en el norte del territorio provincial.
El departamento Orn es el corazn productivo de la provincia, lugar de produccin
fruti-hortcola y azucarero por excelencia, ambas producciones fuertemente golpeadas
por las crisis econmicas y de condicin mano de obra intensivas ambas actividades.
El departamento San Martn fue el ms violentamente golpeado con la privatizacin de
YPF, golpe certero que termin perforando el tejido social del lugar, despidos masivos
que generaron indemnizaciones que finalizaban como transporte de pasajeros
informales o pequeos emprendimientos que tuvieron como destino la quiebra. Nada de
esto borra que bajo sus suelos haya una riqueza incalculable en recursos
hidrocarburferos y sobre los mismos una sociedad orgullosa que quiere volver a vivir
pocas de esplendor basada en el trabajo.
La planificacin estratgica se convierte en este sentido, en un instrumento clave para
asociar a la comunidad y comprometerla con esas metas comunes de desarrollo local:
para identificar oportunidades y amenazas para un desarrollo sostenido y equitativo, y
para ser generadora de una nueva institucionalidad. Este enfoque replantea por
supuesto, el antiguo planeamiento tecnocrtico centralizado.
Este nuevo planeamiento al que se quiere arribar, parte de una concepcin no
meramente tcnica y apropiada para expertos, sino amplia e interdisciplinaria, que busca
una evolucin compartida entre los gobiernos locales, el gobierno provincial y los
representantes sociales sobre los escenarios futuros, la identificaron de oportunidades
basadas en sus fortalezas y la disminucin de sus debilidades y amenazas. En realidad el
gran desafo del planeamiento estratgico es que la comunidad asuma como propio el
proyecto o el lineamiento que surge de esta concertacin.


Lic. Gonzalo Quilodrn
1

O CASO URSO BRANCO E AS POLTICAS PBLICAS DE DIREITOS
HUMANOS NO BRASIL
Natasha Karenina de Sousa Rego
1
1 INTRODUO


Trabajo preparado para su presentacin en el XI
Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014.

rea temtica: Estado, Administracin y Polticas
Pblicas



Resumo: Por violaes aos direitos humanos, o Brasil foi responsabilizado, no caso Urso Branco, pela Comisso
Interamericana e pela Corte Interamericana. Essas violaes constituem um problema pblico e demandam o
desenho de polticas pblicas. A pesquisa se concentra nas medidas provisrias proferidas pela Corte
Interamericana em desfavor do Estado brasileiro, no caso Urso Branco, no que diz respeito s condenaes que
se relacionam com a adoo de polticas pblicas. Trabalha-se com a hiptese de que a adoo de polticas
pblicas em resposta a uma deciso internacional favorece a construo de infra-estrutura para a no-repetio
das violaes de direitos humanos denunciadas.

Palavras-chave: Urso Branco; direitos humanos; polticas pblicas.


As pessoas privadas de liberdade podem ser destacadas como um dos grupos que tem
os seus direitos mais violados especialmente os direitos vida e integridade pela
violncia estrutural das inadequadas condies de cumprimento da pena e do morticdio
cometido pelos agentes estatais ou permitido por eles. Por tais violaes o Brasil foi
responsabilizado internacionalmente, em forma de medidas cautelares e provisrias, no caso
Urso Branco, pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos e pela Corte Interamericana
de Direitos Humanos, respectivamente. poca o Brasil foi chamado a adotar todas as
medidas necessrias para proteger os direitos vida e integridade dos detentos de Urso
Branco de uma ameaa iminente de violao.
As violaes de direitos humanos ocorridas em Urso Branco refletem problemas
estruturais das unidades prisionais brasileiras, que geram violaes sistemticas a populaes
encarceradas e apontam para a instabilidade das instituies democrticas. Elas constituem
um problema pblico que demanda o desenho e a implementao de polticas pblicas
integrais para a sua soluo. Uma deciso internacional pode, para fins de reparao, obrigar o
Estado brasileiro a adotar polticas pblicas aptas a cessar a situao violadora, reparar os
danos sofridos pelas vtimas e seus familiares e evitar que aquela situao se repita.
Nesse sentido, a pesquisa se concentra nas medidas provisrias proferidas pela Corte
Interamericana de Direitos Humanos em desfavor do Estado brasileiro, no caso Urso Branco,

1
Mestre em Direito e Relaes Internacionais (UFSC), graduada em Direito (UFPI). Contato:
nkarenina@gmail.com
2

notadamente no que diz respeito s condenaes que se relacionam com a adoo de polticas
pblicas promotoras dos direitos humanos. Diante disso, levanta-se o seguinte problema: as
medidas provisrias da Corte Interamericanas no caso Urso Branco poderiam embasar
polticas pblicas para o sistema prisional no Brasil?
Trabalha-se com a hiptese de que a adoo de polticas pblicas em resposta a uma
deciso internacional favorece o seu cumprimento e a construo de infra-estrutura para a
no-repetio das violaes de direitos humanos denunciadas. Neste mesmo sentido, a
existncia de polticas pblicas pode diminuir ou eliminar prticas violatrias e evitar que o
pas seja demandado internacionalmente por ter violado direitos humanos.

2 CASO URSO BRANCO

Em 1996, em Porto Velho, capital de Rondnia, no Brasil, foi inaugurada a Casa de
Deteno
2
J os Mrio Alves da Silva, mais conhecida como Urso Branco
3
. Foi projetada para
abrigar 360 presos provisrios
4
, contudo, desde o incio as limitaes quantitativas e
qualitativas foram desrespeitadas. Presos provisrios e condenados
5
Ao longo dos anos, contabilizaram-se mais de cem mortes e dezenas de leses
corporais, frutos de motins e rebelies entre presos e torturas perpetradas por agentes
penitencirios, os quais deveriam zelar pela segurana e ordem no ambiente. Os crimes
ocorreram em situaes de violncia extremada, quando presos degolaram e mutilaram os
prprios companheiros de cela, em rebelies e brigas de grupos rivais
foram detidos na Casa e a
capacidade de presos suportada foi extrapolada. A lotao oficial cresceu para 456 vagas com
a construo de um novo conjunto de celas em 2006.
6
A Penitenciria sofreu intervenes estaduais, federais e internacionais para impedir
que a situao periclitante se agravasse e que os direitos humanos dos detentos fossem ainda
mais vulnerados. A solicitao de medidas cautelares Comisso Interamericana de Direitos
Humanos marca a entrada do caso no Sistema Interamericano de Direitos Humanos
. Foram conseqncia
do estado de abandono em que viviam os internos de Urso Branco.
7

2
A casa de deteno um estabelecimento prisional que apresenta uma infra-estrutura simples: no geral no h
espaos destinados realizao de atividades laborais e educativas em razo do carter provisrio da
permanncia de seus internos.
3
Doravante Penitenciria ou Presdio Urso Branco
4
Preso provisrio aquele que ainda no foi atingido por uma sentena condenatria definitiva e que est
recolhido por motivos processuais de priso em flagrante, priso temporria, por decretao de priso
preventiva, pronncia ou sentena condenatria recorrvel.
5
O art 5, inciso XLVIII da CF/88 assegura o direito de que o cumprimento da pena se d em estabelecimentos
distintos, de acordo com a natureza do delito, a idade e o sexo do apenado. O art. 84 da Lei de Execuo
Penal atesta o direito do preso provisrio ser mantido em estabelecimento penal distinto do destinado aos
presos apenados. Este direito consonante com o art. 5, pr. 4 da CADH que tambm determina a
separao, salvo em circunstncias excepcionais.
6
De acordo com a CIDH, ainda que os agentes do Estado no tenham produzido diretamente leses ou a morte
dos internos, o Estado incorre em responsabilidade quando no cumpre com seu dever de criar condies
necessrias para evitar ao mximo os conflitos violentos entre os detentos. Ver: CORTE
INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Instituto de Reeducacin del Menor vs.
Paraguay. Sentencia de 2 de septiembro de 2004. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_112_esp.pdf>. Acesso em: 04 jun. 2004.
e o
7
O Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos possui uma dualidade institucionalizada e
instituda pela Conveno Americana de Direitos Humanos: as obrigaes assumidas pelos Estados de
respeitar os direitos humanos so acompanhadas e monitoradas pela Comisso Interamericana de Direitos
Humanos (situada em Washington DC, EUA) e pela Corte Interamericana de Direitos Humanos (situada em
So J os, Costa Rica). Resulta de uma forma de desenho institucional em que os arranjos provisrios tm
sido permanentemente mantida devido a consideraes polticas e estratgias regionais. In: HENNEBEL,
Ludovic. The Inter-American Court of Human Rights: The Ambassador of Universalism. Quebec Journal of
International Law, p. 57-97, 2011. Disponvel em: <http://rs.sqdi.org/volumes/HS_2011_Hennebel.pdf>
3

levantamento consensual no mbito da Corte Interamericana de Direitos Humanos
8
O ponto fulcral para a solicitao de medidas cautelares
a sua
sada.
9
Comisso Interamericana
se deu na passagem de 2001 para 2002. No dia 1 de janeiro de 2002 foi deflagrada uma
rebelio possivelmente causada porque presos de faces rivais foram colocados na mesma
cela. As medidas de conteno cabveis no foram tomadas imediatamente
10
e vinte e sete
mortes foram contabilizadas: presos foram mortos assassinados a golpes de chuos
11
,
cabeas decepadas, braos e pernas mutilados. poca, uma mdia de 2,07 presos ocupava o
espao projetado para um detento, e apenas um funcionrio era responsvel pela segurana de
10,33 presos.
12
Em 5 de maro de 2002, a Comisso J ustia e Paz da Arquidiocese de Porto Velho e a
J ustia Global

13
solicitaram Comisso Interamericana medidas cautelares para proteo
vida e integridade pessoal dos detentos
14
de Urso Branco, especificamente os presos mantidos
no seguro, em virtude das disputas entre grupos rivais, e da ausncia do Estado no interior
da unidade que ocasionou a chacina de 1 de janeiro de 2002. Segundo os peticionrios, os
fatos denunciados caracterizavam violaes a direitos humanos garantidos pela Conveno
Americana de Direitos Humanos.
15

Acesso em: 03 jun. 2014.
8
A Corte Interamericana opera somente no mbito do Sistema Interamericano e necessita de aprovao expressa
e voluntria pelos Estados. In: HUNEEUS, Alexandra. Courts Resisting Cours: Lessons from the Inter-
American Courts Struggle to Enforce Human Rights. 2011. p. 101-255. Disponvel em:
<https://media.law.wisc.edu/m/dk3nt/courts_resisting_courts_08-11.pdf>Acesso em: 03 jun. 2014. p. 108.
9
As medidas cautelares emitidas pela Comisso no tem previso na Conveno Americana e emanam dos
amplos poderes da Comisso reafirmados em sua prtica e plasmados em seu Estatuto e seus sucessivos
regulamentos. Esto previstas no art. 25 do Regulamento da Comisso Interamericana. In: GONZLEZ,
Felipe. As medidas de urgncia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Sur: Revista Internacional
de Direitos Humanos, So Paulo, v. 7, n. 13, dez. 2010. Disponvel em:
<http://www.surjournal.org/conteudos/getArtigo13.php?artigo=13,artigo_03.htm>Acesso em: 03 jun. 2014.
p. 51.
10
A Tropa de Choque ingressou no Presdio apenas na tarde do dia seguinte, dezoito horas aps o incio da
rebelio e das mortes. In: CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Assunto da
penitenciria de Urso Branco. Resoluo de 18 de junho de 2002. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/urso_se_01_portugues.pdf>. Acesso em: 01 mar. 2012.
11
Chunchos ou chuchos, so armas artesanais cortantes e pontiagudas fabricadas pelos presos.
12
GIUNCHETTI, Camila Serrano. Globalizao e direitos humanos. Estudo acerca da influncia da Corte
Interamericana de Direitos Humanos sobre as instituies domsticas: o caso do presdio Urso Branco
(RO). 2010. Tese (Doutorado em Relaes Internacionais) - Instituto de Relaes Internacionais,
Universidade de Braslia, 2010, p. 63.
13
Doravante peticionrios ou representantes dos beneficirios das medidas.
14
A conceito de vtima no Sistema Interamericano bastante amplo. O reconhecimento de pessoas fsicas como
vtimas no inibe que uma coletividade de pessoas se identifiquem como vtimas e peticionem suas demandas
junto a Comisso. Os detentos de uma unidade prisional e seus familiares ou uma comunidade indgena so
exemplos possveis deste quadro. A admisso de peties formuladas por vtimas coletivas se relaciona com
os direitos dessas vtimas ao acesso a justia e a reparaes genricas, como, por exemplo a exigncia a um
Estado que modifique sua legislao para se adequar a CADH ou que melhore as condies de uma unidade
prisional. Sempre que os direitos possam ser individualizados, no caso de vtimas individuais ou coletivas, a
demanda pode ser apresentada a Comisso e a petio pode ser aceita. In: OLSOLO ALONSO, Hctor;
GALAIN PALERMO, Pablo. Dilogo jurisprudencial en materia de acceso, participacin y reparacin de las
vctimas entre el Sistema Inter-americano de Proteccin de Derechos Humanos y el Sistema de Aplicacin
del Derecho Penal Internacional del Estatuto de Roma. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So
Paulo, ano 21, v. 102, mai./jun. 2013. p.115.

15
A Conveno Americana de Direito Humanos foi adotada em 1969, somente entrou em vigor em 1978, na
ocasio do depsito do 11 instrumento de ratificao. um marco normativo de extrema relevncia por ter
promovido reformas profundas nos mecanismos de proteo dos direitos individuais criado pela OEA. Alm
de assegurar um vasto catlogo de direitos civis e polticos, foi responsvel pela consolidao,
aperfeioamento e formatao do Sistema Interamericano, principalmente pela criao da CIDH e da Corte
4

Em 14 de maro, a CIDH outorgou as medidas cautelares requeridas e solicitou ao
Estado brasileiro que estabelecesse todas as medidas necessrias para proteo da vida e
integridade pessoal
16
dos presos em Urso Branco ameaados de morte. A soluo amigvel
buscada pela CIDH no ocorreu da maneira esperada: a solicitao de medidas cautelares no
produziu os efeitos de proteo necessrios para evitar ocorrncia de mais danos irreparveis.
O Estado brasileiro ficou inerte
17
Em 5 de junho de 2002, a CIDH solicitou medidas provisrias
e no realizou aes efetivas para evitar novos assassinatos,
que ocorreram nos meses de maro, abril e maio de 2002.
18
a Corte
Interamericana de Direitos Humanos e, a requerimento dos peticionrios, abriu o caso, em
conformidade com seu Regulamento
19

20
Em 18 de junho de 2002, o pedido resultou na outorga de medidas provisrias em
forma de resoluo - a favor do internos de Urso Branco pela Corte IDH que requereu
medidas similares s anteriormente solicitadas em relao ao sistema prisional, como a
adoo de todas as medidas que sejam necessrias para proteger a vida e integridade de todas
as pessoas reclusas no presdio Urso Branco
. As informaes pertinentes foram enviadas ao
Estado e ambas as partes apresentaram documentos probatrios de suas posies, os quais
foram transladados a cada uma das partes.
21

IDH: mecanismos de monitoramento e implementao dos direitos. In: PIOVESAN, Flvia. Introduo ao
sistema interamericano de proteo dos direitos humanos: A Conveno Americana de Direitos Humanos. In:
GOMES, Luiz Flvio; PIOVESAN, Flvia. (Coord.). O sistema Interamericano de proteo aos Direitos
Humanos e o direito brasileiro. So Paulo: RT, 2000. p. 32.
16
Sobre o direito vida e integridade no Sistema Interamericano, ver: CORTE INTERAMERICANA DE
DIREITOS HUMANOS. Caso Balden Garca vs. Per. Sentencia de 6 de abril de 2006. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_147_esp1.pdf>. Acesso em: 04 jun. 2014.
17
O efeito legal das medidas cautelares obrigar o Estado a evitar a ocorrncia de uma situao especfica com
relao a um assunto que est sendo investigado pela Comisso. A inao do Estado em evitar ou cessar uma
situao de dano irreparvel pode coloc-lo numa posio desfavorvel em relao Comisso e
comunidade internacional. In: RODRGUEZ-PINZN, Diego. La Comisin Interamericana de Derechos
Humanos. In: AYALA CORAO, Carlos; MARTIN, Claudia; RODRGUEZ-PINZN, Diego. Manual sobre
Derecho Internacional de los Derechos Humanos: Teora y Prctica. Venezuela, 2008. Disponvel em:
<http://www.wcl.american.edu/humright/hracademy/documents/Clase2Lectura1-DiegoRodriguez-
LaComisionInteramericanadeDerechosHumanos.pdf>. Acesso em: 04 jun. 2014. p. 190-191.
18
Esto previstas no art. 63.2 da Conveno Americana no marco do tratamento de casos em curso ante o
Sistema Interamericano em que a Corte tem competncia. Sua consagrao no tratado no deixa nenhuma
margem de dvida sobre o carter obrigatrio das medidas provisrias. In: TRINDADE, Antnio Augusto
Canado. Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos. Porto Alegre: [s.n.], 2003. v. III. p.
164.
19
Art. 25 do Regulamento da Corte. In: ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Regulamento da
Corte Interamericana de Direitos Humanos. 2009. Disponvel em:
<http://www.oas.org/es/cidh/mandato/Basicos/reglamentoCorte.asp>. Acesso em: 03 mar. 2012.
20
A Corte no constitui uma instncia superior s naes e nem tampouco a Comisso um rgo dominado por
ela. Quando um caso submetido a Corte para que o analise e decida, no exerccio de sua competncia
contenciosa, se est iniciando um procedimento jurisdicional sui generis: ainda que vinculado ao necessrio
funcionamento da Comisso, no um recurso do tipo hierrquico, como uma apelao, reviso ou anulao.
Cf. GROSS ESPIELL, Hctor. El procedimiento contencioso ante la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Cuzco; Lima, 1991. p.431.
21
REIS, Suelen Agum dos. A atuao do Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos no Brasil.
Revista da Faculdade de Direito de Campos, ano VIII, n. 10, jun. 2007. Disponvel em:
<http://fdc.br/Arquivos/Mestrado/Revistas/Revista10/Discente/SuelenAgum.pdf>. Acesso em: 04 jun. 2014.
.
Assim, a Penitenciria Urso Branco tornou-se alvo de determinaes da Corte
Interamericana para que o Estado brasileiro garantisse a vida e integridade pessoal de todos os
internos, adeqasse as condies da unidade a padres dignos de cumprimento da pena, e
investigasse e responsabilizasse judicialmente os responsveis pelos assassinatos ocorridos.
Esta foi a primeira medida provisria autorizada pela Corte Interamericana voltada ao Brasil,
desde que o pas acolheu expressamente a jurisdio deste tribunal em 1998.
5

No nterim entre a quinta e a sexta resoluo, a Comisso publicou, em 21 de outubro
de 2006, o relatrio de admissibilidade
22
n 81/06 sobre a petio n 394-02 Internos do
Presdio Urso Branco, Rondnia. Durante os trmites perante a Comisso e a Corte, os
peticionrios e o Estado apresentaram vrias informaes a respeito das medidas cautelares,
das medidas provisrias e do caso Urso Branco, que deram subsdios para a Comisso dar
robustez a sua anlise de admissibilidade
23

24
Com base em uma presuno razovel
.
25
Afim de concretizar estas obrigaes estatais e providenciar as reparaes cabveis, a
Corte Interamericana emitiu 10 medidas provisrias entre os anos de 2002 e 2010, em que fez
determinaes diretas ao Brasil, aos representantes dos beneficirios das medidas e a
Comisso Interamericana. O bojo das medidas contm ainda determinaes indiretas que
podem ser extradas da leitura do texto e ajudar o Estado a cumprir com as determinaes
direitas, visando a proteo da vida e da integridade pessoal das vtimas. No se pode
esquecer que as medidas provisrias, por sua previso convencional, gozam de carter
definitivo
, a Comisso considerou que os fatos
denunciados pelos peticionrios poderiam caracterizar violaes aos direitos vida e
integridade, respectivamente, em relao aos detentos falecidos e aos feridos e vitimados por
qualquer outra forma de violncia; s garantias judiciais e proteo judicial da CADH, em
relao s eventuais pessoas feridas, s pessoas que poderiam haver sofrido pelas condies
da penitenciria em razo de uma suposta ineficcia de um recurso cabvel, e aos familiares
daqueles que morreram em incidentes no Presdio. Neste sentido, a Comisso considerou a
petio admissvel com respeito s supostas violaes dos artigos 4, 5, 8 e 25.1, em relao
com as obrigaes derivadas dos artigos 1.1 e 2, todos da Conveno Americana
26
, vinculante
27
e auto-executvel
28

22
Uma vez que tenha considerado as posies das partes, a Comisso tomar uma deciso sobre a
admissibilidade ou a inadmissibilidade e a publicar: a partir de ento a petio admissvel ser registrada
como caso e se iniciar a fase sobre o mrito. Ser fixado um prazo um bimestre para que os peticionrios
apresentem suas consideraes e sucessivamente o mesmo prazo para que o Estado apresente sua resposta.
Novamente h a possibilidade de solicitao de informaes adicionais ou de audincia pela CIDH.
RODRGUEZ-PINZN, 2008, p. 189.
23
Para que uma petio ou comunicao seja admitida pela Comisso, devem ser cumpridas, de acordo com o
art.46 da CADH, determinados requisitos que atestaram as condies de admissibilidade, quais sejam: a) que
hajam sido interpostos e esgotados os recursos da jurisdio interna, de acordo com os princpios de direito
internacional geralmente reconhecidos; b) que seja apresentada dentro do prazo de seis meses, a partir da data
em que o presumido prejudicado em seus direitos tenha sido notificado da deciso definitiva; c) que a matria
da petio ou comunicao no esteja pendente de outro processo de soluo internacional; e d) que, no caso
do artigo 44, a petio contenha o nome, a nacionalidade, a profisso, o domiclio e a assinatura da pessoa ou
pessoas ou do representante legal da entidade que submeter a petio.
24
Conforme a Conveno Americana, o Estatuto e o Regulamento da Comisso, a Comisso realiza o exame de
peties no chamado mecanismo de petio individual que permite o acesso s vtimas ao Sistema
Interamericano. Esta etapa prvia e obrigatria se desenvolve frente a Comisso, que exerce a funo de
controle em relao a proteo dos direitos humanos. Funes distintas tambm so realizadas como a
investigao, a mediao e a superviso na relao entre as vtimas e os Estados-membros suspeitos de violar
os direitos humanos. Finalmente a CIDH se constitui tambm em parte processual, uma vez que por sua
expressa deciso uma denncia submetida Corte. Desde que o Sistema passou a aceitar a participao
processual da vtima direta, de seus familiares ou representantes ante a Corte, a CIDH, em virtude das
modificaes no ano de 2003 do art.33 do seu Regulamento, assumiu uma espcie de funo de garante do
interesse pblico - similar a desempenhada pelo Ministrio Pblico no mbito nacional. In: OLSOLO
ALONSO; GALAIN PALERMO, 2013, p. 110-112.
25
Residente na anlise dos cumprimentos dos requisitos de admissibilidade do art. 46 da CADH.
26
O carter definitivo se relaciona com a inapelabilidade das medidas, mesmo que elas possam ser modificadas
em virtude de rdens posteriores da Corte.
27
Art. 67 e 68.1 da CADH. CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Baena Ricardo
y otros. Competencia. Sentencia de 28 de noviembre de 2003. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_104_esp.pdf>Acesso em: 09 jun. 2014.
.
6

Ao identificar condutas comissivas ou omissivas do Estado que coloquem os
indivduos em situaes de extrema gravidade e urgncia, com possibilidade de sofrerem
danos irreparveis, as medidas provisrias visam a cessao imediata do ilcito, considerada
uma exigncia bsica para a eliminao completa das consequncias do fato ilcito
internacional e uma forma de reparao e retorno a legalidade internacional que influencia
nos limites e graus das outras formas de reparao existentes
29
.
30
Em Urso Branco, as reiteradas determinaes de adoo de todas as medidas
31

28
CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Liliana Ortega y Otras. Resolucin de la
Corte de 4 de mayo de 2004. Disponvel em: <http://www1.umn.edu/humanrts/iachr/Espan/Sortega5-4-
04.html>. Acesso em: 04 jun. 2014.
29
RAMOS, Andr Carvalho. Responsabilidade internacional por violao de direitos humanos: seus
elementos, a reparao devida e sanes possveis. Teoria e prtica do Direito Internacional. Rio de J aneiro:
Renovar, 2004, p. 269.
30
Curiosamente, o regime das reparaes e as medidas provisrias compartilham art. 63 da CADH: em parte
(art. 63.2), esta norma se refere s medidas provisrias, um setor importante do sistema geral de tutela; por
outra parte (artgo 63.1), esta norma dispe sobre o sistema de reparaes utilizado junto a Corte
Interamericana.
31
O carter genrico desta determinao permite que o Estado escolha a forma mais conveniente de cumprir e
implementar as determinaes atravs da criao de leis, de arranjos administrativos ou do desenho de
polticas pblicas. Frisa-se que esta convenincia deve se ater Conveno Americana e jurisprudncia da
Corte Interamericana normas internas no podem ser utilizadas como justificativa para o descumprimento
total ou parcial das determinaes da Corte.
que
fossem necessrias para proteger a vida e integridade pessoal dos detentos exemplificam este
tipo de reparao na medida em que visa proteger os direitos humanos violados e, assim,
impedir que a situao de violao se prolongasse e/ou se agravasse. Os homicdios ocorridos
e a necessidade de se adequar uma situao s normas internacionais a atinentes matria
tambm determinada pela Corte no caso - no permitem o retorno ao status quo ante mas
reforam a necessidade de interromper o processo violatrio e repensar novas prticas estatais
a partir das normas internas e internacionais.
Em 25 de agosto de 2011, a Corte emitiu sua dcima e ltima resoluo sobre o caso
Urso Branco e resolveu levantar as medidas provisrias ordenadas pela prpria Corte em 18
de junho de 2002 e ratificadas posteriormente. Frisou, contudo, que nos termos do artigo 1.1
da Conveno Americana, o levantamento das medidas provisrias no implica que o Estado
esteja dispensado de suas obrigaes convencionais de proteo.
As medidas provisrias adotadas se mantero vigentes at que cessem a situao de
perigo que as originou. Ao resolver pela manuteno ou pelo levantamento das medidas
vigentes, a Corte avalia o xito ou o fracasso das medidas implementadas pelo Estado
tendentes a investigar e sanar os responsveis pela ameaa. De acordo com o artigo 63.2 da
Conveno, para que a Corte possa dispor de medidas provisrias, trs condies devem
coexistentes e estar presentes em toda situao na qual se solicite a interveno do Tribunal,
quais sejam: extrema gravidade, urgncia e evitao de danos irreparveis s pessoas. O
desaparecimento de uma delas, enseja que o Tribunal avalie a pertinncia de continuar com a
proteo ordenada.
A Corte destacou em sua resoluo que desde dezembro de 2007 no foram
registradas mortes violentas ou motins no Presdio Urso Branco. Alm disso, a populao
carcerria diminuiu a aproximadamente 700 internos em 2009, e desde ento o nmero de
internos tem permanecido sem maiores variaes. Adicionalmente, o Estado encontra-se
investigando as denncias de violncia ou maus tratos apresentadas pelos representantes, e
inclusive alguns processos penais foram resolvidos em primeira instncia, tais como os
relacionados com os fatos ocorridos em janeiro de 2002 que deram origem s presentes
medidas provisrias.
7

Lima e Alves
32
3 O CASO URSO BRANCO E AS POLTICAS PBLICAS DE DIREITOS
HUMANOS NO BRASIL
entendem que cumpriu com algumas das recomendaes da Comisso,
bem como com as medidas provisrias da Corte, entre as quais se destacam: a ampliao do
referido presdio; capacitao de seus agentes penitencirios pela Escola de Formao,
Qualificao e Capacitao de Servidores Penitencirios; e a assinatura de um acordo entre as
partes e levantamento das medidas provisrias outorgadas pela Corte Interamericana de
Direitos Humanos
Contribuiram para o levantamento das medidas a postura do Estado brasileiro de se
empenhar em cumprir as determinaes, a confiana que foi sendo construda ao longo dos
anos e das sucessivas medidas entre os peticionrios, a Comisso e o Estado, e,
principalmente a materializao de todos estes anseios no documento intitulado Pacto para
Melhoria do Sistema Prisional do Estado de Rondnia e Cumprimento das Medidas
Provisrias Outorgadas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos.
O Pacto de Melhoria, enquanto acordo livremente formado entre as partes para
empreender melhorias no sistema prisional rondoniano tambm demanda obrigaes de
respeito, garantia e realizao e, ao mesmo tempo, visa a no repetio das violaes de
direitos humanos ocorridas em Urso Branco e o reconhecimento da responsabilidade estatal.
Se destaca por sintetizar mais obrigaes estatais e modalidades de reparao e por serem
mais criativas, qual seja: realizao das gestes pertinentes para que as medidas de proteo
sejam planificadas e implementadas com a participao dos peticionrios das medidas. Alm
disso, essa determinao em especial dialoga com polticas pblicas em curso no Brasil e
pode dar indcios da relao entre as decises internacionais e o delineamento de polticas
pblicas pelos Estados.



O caso Urso Branco se destaca pela infelicidade de ocupar o terceiro lugar no pdio
33

dos maiores massacres em unidades prisionais do Brasil e por ter sido denunciado ao Sistema
Interamericano. Alm da mortandade de presos, outras mazelas foram evidenciadas com as
denncias apresentadas pelos peticionrios das medidas
34
e pela CIDH
35
Dentre outras, o Estado brasileiro tem obrigaes constitucionais e internacionais de
proporcionar mecanismos para a apresentao de denncias e para o exerccio do devido
como: tortura e maus
tratos aos detentos, pssimas condies de salubridade, de saneamento bsico, de acesso
sade e justia, o que compunha um ambiente inadequado para o cumprimento da priso
penal e da processual.

32
LIMA, Renata Mantovani; ALVES, Luclia de Sena. A efetividade do ativismo jurdico transnacional no
Sistema Interamericano de Direitos Humanos: uma anlise a partir de casos contra o Brasil. Revista de
Direito Internacional, Braslia, v. 10, n. 2, 2013. Disponvel em:
<http://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/index.php/rdi/article/view/2558>Acesso em: 03 jun. 2014.
p. 246.
33
O primeiro o massacre do Carandiru quando foram assassinados cento e onze detentos (So Paulo, 1992) e o
segundo a chacina da Casa de Custdia de Benfica, que vitimou de trinta a cinqenta presos (Rio de
J aneiro, 2004).
34
Cf. Relatrio COMISSO J USTIA E PAZ DA ARQUIDIOCESE DE PORTO VELHO; J USTIA
GLOBAL. Presdio Urso Branco: a institucionalizao da barbrie. Porto Velho; Rio de J aneiro, out. 2007.
Disponvel em: <http://www.dhnet.org.br/dados/relatorios/a_pdf/r_jg_ro_urso_branco_2007.pdf> Acesso
em: 03 jun. 2014.
35
Cf. ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Relatrio de admissibilidade n 81/06. 2006.
(Internos Presdio Urso Branco, Rondnia). Disponvel em:
<http://www.cidh.org/annualrep/2006port/BRASIL.394.02port.htm>. Acesso em: 16 jun. 2014.
8

processo legal das pessoas privadas de liberdade; garantir-lhes condies de cumprimento da
pena compatveis com sua dignidade e pleno respeito aos seus direitos especialmente vida
e integridade pessoal -; dar-lhes especificamente a assistncia e as oportunidades necessrias
para desenvolver suas potencialidades individuais e favorecer seu regresso vida em
sociedade
36
. Destas obrigaes decorrem a necessidade de desenhar e implementar polticas
pblicas integrais
37
, de mdio e longo prazo, assim como medidas imediatas que sejam
capazes proteger e garantir os direitos humanos dos presos
38
Uma das demandas apresentadas ao Estado brasileiro a concretizao dos direitos
humanos por meio das polticas pblicas uma vez que a construo de aparato de garantias e
medidas concretas do Estado tem se alargado cada vez mais, para tentar neutralizar a fora
excludente da economia capitalista, promover o desenvolvimento da pessoa humana e trazer
qualidade de vida populao.
.
39
As contribuies ao debate em torno das polticas sinalizam que desenvolver polticas
pblicas em direitos humanos implicam reconhecer dois aspectos indissociveis e
complementares: a) direitos humanos so base de todas as polticas pblicas; b) direitos
humanos exigem polticas pblicas especficas e focais de direitos humanos. Assim, todas as
polticas pblicas devem considerar os direitos humanos na perspectiva da construo de uma
sociedade baseada na promoo da igualdade e da eqidade, no respeito diversidade e na
consolidao de uma cultura democrtica e cidad

40
. Neste mesmo sentido, Abramovich
41
Este fenmeno, denominado "enfoque de derechos en las polticas y estrategias de
desarrollo" ou polticas pblicas na perspectiva dos direitos humanos, considera o Direito
Internacional dos Direitos Humanos um marco conceitual que pode oferecer um sistema
coerente de princpios e regras no mbito do desenvolvimento. Funciona como um guia amplo
a respeito da forma como realizar o processo de cooperao e assistncia, a participao social
neste processo, os mecanismos de prestao de contas, a responsabilidade que deveria se
estabelecer em nvel local e internacional, e outros.

afirma que os direitos humanos so pensados como um programa que pode guiar ou orientar
as polticas pblicas dos Estados e contribuir com o fortalecimento das instituies
democrticas, especialmente nos processos de transio democrtica ou em democracias
deficitrias ou frgeis.
42

36
ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Comisso Interamericana de Direitos Humanos.
Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas de libertad en las Amricas. 2011.
Disponvel em: <www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/PPL2011esp.pdf>. Acesso em: 15 jun. 2014.
37
Para a CIDH, as polticas pblicas integrais englobam as polticas pblicas criminolgicas, de direitos
humanos, penitencirias, de reabilitao, de gnero e de justia penal. In: Ibidem, p. 6.
38
ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Comisso Interamericana de Direitos Humanos.
Informe sobre el uso de la prisin preventiva en las Amricas. Washington: OEA, 2013. Disponvel em:
<http://www.oas.org/es/cidh/ppl/informes/pdfs/Informe-PP-2013-es.pdf >. Acesso em: 15 jun. 2014. p. 5.
39
BUCCI, Maria Paula Dallari. Buscando um Conceito de Polticas Pblicas para a Concretizao dos Direitos
Humanos. In: BUCCI, Maria Paula Dallari et al. Direitos humanos e polticas pblicas. So Paulo: Plis,
2001, p. 8.
40
BRASIL. Comit Nacional de Educao em Direitos Humanos. Plano Nacional de Educao em Direitos
Humanos. Braslia: Secretaria Especial dos Direitos Humanos, 2007, p. 11.
41
ABRAMOVICH, Vctor. Una aproximacin al enfoque de derechos en las estrategias y polticas del
desarrollo. Revista de la CEPAL, n. 88, p. 1-39, abr. 2006. Disponvel em:
<http://www.dhl.hegoa.ehu.es/ficheros/0000/0057/enfoque_de_dchos_en_estrategias_y_politicas_desarrollo
_Am_Lat.pdf>Acesso: 03 jun. 2014. p. 38.
42
ABRAMOVICH, 2006, p. 36.
Este marco conceitual poderia contribuir
para definir tambm com maior preciso as obrigaes dos Estados frente aos principais
direitos humanos envolvidos em uma estratgia de desenvolvimento inclusive a respeito dos
direitos civis e polticos.
9

Na medida em que os direitos humanos so, nos termos da Declarao de Viena,
inerentes, universais, inalienveis e indivisveis
43
As polticas pblicas de direitos humanos compreendem os direitos civis, polticos,
sociais, econmicos, culturais e de incidncia coletiva. A transversalidade destes direitos faz
com que todas as reas de atuao do Estado possam, em suas prprias aes, polticas
voltadas concretizao destes direitos.
, as polticas pblicas na perspectiva dos
direitos humanos se tornam holstica: no se trata de tutelar apenas um direito humano
individualizado e sim dar a perspectiva de direitos humanos a toda poltica pblica estatal.
Esta perspectiva uma espcie de guarda-chuva que se estabelece como padro normativo
para penetrar em toda poltica pblica e avaliar se os direitos humanos esto ou no sendo
respeitados.
44
Abramovich e Courtis destacam que a realizao
dos direitos civis e polticos tambm dependem de uma srie de obrigaes estatais, como a
manuteno de tribunais, servios pblicos de registro e da polcia, e a criao de mecanismos
de denncias de violaes de direitos humanos.
45
No caso Urso Branco, a Comisso e a Corte Interamericanas destacaram os direitos
vida e a integridade como direitos humanos potencialmente violados e patentes de proteo do
Estado

46
. Estes direitos integram o rol doutrinrio de direitos civis cujo exerccio pelo
indivduo requer que o Estado e os demais se abstenham de turbar. Contudo este rol no
esttico e dialoga com direitos sociais (direito sade e educao por exemplo), cuja
proteo e garantia demandam o carter programtico e a ao positiva do Estado
47
As violaes aos direitos vida e integridade das pessoas privadas de liberdade
podem ser considerados problemas pblicos e enquanto tal, passveis de soluo racional
por polticas pblicas por vrios vieses. A compulsoriedade que quase sempre acompanha a
privao de liberdade
.
48

43
Inerentes: so inatos a todos os seres humanos, sem distino,e no dependem reconhecimento pelo Estado;
universais: se estendem por toda a humanidade, de forma que no pode invocar diferenas culturais, sociais
ou polticos, como desculpa para ignorncia ou implementao parcial; inalienveis: por serem prprios da
essncia do ser humano, no podem ser separados da pessoa e nem transferidos ou renunciados a qualquer
ttulo; indivisveis: no h hierarquia entre si, no permitido colocar um sobre os outros e nem sacrificar
uma espcie de direito em detrimento de outro.
44
DUHALDE, Eduardo Lus. Los Derechos Humanos: una poltica de Estado. Revista Aulas y Andamios, n. 9,
dec. 2010, p.9. Disponvel em: <http://www.fundacion.uocra.org/documentos/recursos/articulos/Duhalde-
Los-Derechos-Humanos-una-politica-de-Estado-AyA-9-Segunda-nota.pdf>Acesso em: 03 jun. 2014.
45
ABRAMOVICH, Vctor; COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid:
Editoral Trotta, 2004. p. 20.
46
Cf. ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Relatrio de admissibilidade n 81/06. 2006.
(Internos Presdio Urso Branco, Rondnia). Disponvel em:
<http://www.cidh.org/annualrep/2006port/BRASIL.394.02port.htm>. Acesso em: 16 jun. 2014.
47
OLIVEIRA, Helena. A VI Conferncia Nacional de Direitos Humanos: as polticas pblicas e os desafios
para o municpio. [2001]. Disponvel em:
<http://www.dhnet.org.br/direitos/municipais/a_pdf/vi_conf_nac_dh_municipios.pdf>. Acesso em: 04 jun.
2014. p. 4.
48
Este conceito no se restringe a presidirios. Ao combinar as modalidades de instituies totais de Goffman
com o disposto no Princpios e Boas Prticas, pode-se elencar trs formas de privao de liberdade em
instituies instituies pblicas ou privadas, quais sejam: a) de cuidado de pessoas tidas como incapazes e
inofensivas (ex.orfanato e asilo); b) de cuidado de incapazes de cuidar de si mesmas e que so uma ameaa a
sociedade, mesmo que me maneira no intencional (ex.manicmios e hospitais); c) de proteo da
comunidade contra perigos intencionais (ex.priso e recluso para prisionerios de guerra). Ver: GOFFMAN,
Erving. Manicmios, Prises e Conventos. So Paulo: Perspectiva, 1961. p. 16-17; ORGANIZAO DOS
ESTADOS AMERICANOS. Princpios e boas prticas sobre a proteo das pessoas privadas de
liberdade nas Amricas. 2009. Disponvel em: <cidh.oas.org/pdf%20files/PRINCIPIOS%20PORT.pdf>.
Acesso em: 11 jun. 2014. p. 1.
e a restrio liberdade de locomoo acomodam estes indivduos em
instituies pblicas ou privadas que exercem total controle sobre todas as suas atividades. O
Estado assume uma posio de garante da satisfao das necessidades e de impedir que seus
10

direitos sejam violados. A condio peculiar dos detentos, a responsabilidade e a posio de
garante estatais, e previso legal e convencional da proteo dos direitos humanos so
elementos que atribuem o carter pblico da proteo dos direitos vida e integridade dos
detentos.
Os Estados-membros da Conveno tm o dever de proteger a vida humana no
apenas em seu sentido biolgico. Para isso devem desenvolver polticas pblicas de preveno
da violncia e voltadas para o aprimoramento econmico, social, educacional e cultural de
todas as pessoas, assim como reprimir qualquer atentado contra ela
49
A CIDH reitera que os Estados americanos adotem polticas pblicas integrais
dirigidas ao sistema de justia penal gesto penitenciria, que incluam, tanto medidas de
adoo imediata, como planos, programas e projetos a longo prazo. Estas polticas e medidas
devem ser assumidas como uma prioridade que comprometa todas as reas do Poder Pblico e
que no dependa do maior ou menor interesse que conjunturalmente possam dar os governos
de turno nem as manifestaes da opinio pblica
. As polticas pblicas
visam exatamente, por meio de aes e programas, dar efetividade aos direitos humanos
previstos constitucionalmente que necessitem de atuao estatal.
50
Estas polticas pblicas devero ter as seguintes caractersticas essenciais: a)
continuidade ser assumidas como assunto de Estado e no ter sua execuo afetada pelas
sucessivas mudanas governamentais; b) marco jurdico adequado exigem um marco legal
apropriado devidamente regulamentado; c) pressuposto suficiente que se disponha uma
alocao especfica que seja implementada progressivamente com o decurso e tempo; d)
integrao institucional: o que implica o esforo srio e coordenado dos Trs Poderes na
formulao e na implementao dessas polticas. Como presuposto essencial para a sua
implementao, destaca-se a adoo de medidas condizentes com a estabilizao do
crescimento da populao penitenciria.
. Frisa-se a necessidade de desenhar
estratgias integrais de longo prazo que tenham incidncia sobre a totalidade das polticas
pblicas em matria de direitos das pessoas privadas de liberdade.
51
Estas polticas pblicas integrais

52
devem estar orientadas preveno, ao diagnstico
e ao tratamento oportuno das violaes dos direitos humanos dos presos, e ateno em
particular s situaes de risco que possam eclodir e gerar violaes massivas. Devem ainda
dar conta no apenas das garantias processuais dos acusados em processos criminais, mas
tambm do acesso igualitrio das vtimas justia e da violncia das instituies policiais ou
penitencirias. O fulcro nos direitos humanos garante uma abordagem complexa que envolve
ainda todas as demais polticas pblicas que trabalhem com a promoo da igualdade e com a
melhoria da qualidade de vida de toda a populao
53
Em mbito nacional, pode-se citar o Plano Nacional de Poltica Criminal e
Penitenciria. Ele trabalha com a cidadania e a responsabilizao e visa diminuir as taxas
carcerrias, descriminalizar condutas, aumentar o nmero de penas alternativas e educar os
detentos, os policiais e os agentes penitencirios para os direitos humanos
.
54

49
GOMES, Luiz Flvio; MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Comentrios Conveno Americana sobre
Direitos Humanos. Pacto de San J os da Costa Rica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 38-39.
50
ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Corte Interamericana de Direitos Humanos. Informe
sobre el uso de la prisin preventiva en las Amricas. Washington: OEA, 2013. Disponvel em:
<http://www.oas.org/es/cidh/ppl/informes/pdfs/Informe-PP-2013-es.pdf >. Acesso em: 15 jun. 2014. p. 120.
51
Ibidem, p. 122.
52
ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Comisso Interamericana de Direitos Humanos.
Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas de libertad en las Amricas. 2011.
Disponvel em: <www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/PPL2011esp.pdf>. Acesso em: 15 jun. 2014. p. 6.
53
BRASIL, 2007, p. 47.
54
BRASIL. Ministrio da J ustia. Plano Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria. Braslia: 2011.
Disponvel em:
. As polticas
11

penitencirias e criminais, de acordo com o Plano, buscam garantir os direitos humanos de
cidados que, apesar de terem contingentemente sua liberdade restringida, permanecem
sujeitos de direito e so titulares de prerrogativas que lhes garantem o direito vida e
integridade pessoal. Assim, devem-lhes ser garantir, dentre outras, condies referentes
sade, higiene, habitao, vesturio, lazer, educao, trabalho e alimentao
55
por meio de
medidas positivas
56
3.1 AS DETERMINAES DA CORTE NO CASO URSO BRANCO E AS POLTICAS
PBLICAS
.



A partir da contextualizao terica feita sobre as polticas pblicas na perspectiva dos
direitos humanos e a delimitao dessas polticas para a proteo dos direitos vida e
integridade das pessoas privadas de liberdade, podem ser estabelecidas relaes entre medidas
identificadas como estratgicas dentro do caso Urso Branco e polticas pblicas em curso no
Brasil. As correlaes apresentadas sero teis para o aprofundamento, posterior, da relao
existente entre as decises internacionais e a adoo de polticas pblicas pelo Estado
demandado internacionalmente.
O caso Urso Branco no se destaca apenas pelas cifras da mortandade ocorrida ao
longo dos anos. As medidas determinadas pela Corte e o modo com o Estado brasileiro as
adotou podem ser destacadas como elementos determinantes na diminuio do nmero de
mortos e no levantamento das medidas provisrias, e dar indcios de como outros casos que
envolvam violaes aos direitos vida e integridade dos detentos podem ser evitados ou
solucionados sem a necessidade de um processo internacional de direitos humanos.
A assinatura, em 24 de agosto de 2011, do Pacto para Melhoria do Sistema Prisional
do Estado de Rondnia e Cumprimento das Medidas Provisrias Outorgadas pela Corte
Interamericana de Direitos Humanos
57
foi o principal elemento para o levantamento das
medidas e consequente trmino do caso Urso Branco frente o Sistema Interamericano
58
Este documento elencou os principais problemas existentes em Urso Branco, e props
cinco eixos de atuao por parte das autoridades, cinqenta aes a serem adotadas pelos
compromissantes, alm de mais outros vinte e dois compromissos adicionais. Os eixos so:
. O
principal objetivo do Pacto somar esforos para o enfrentamento s violaes dos direitos
humanos no sistema penitencirio de Rondnia, especialmente em Urso Branco, buscando
solues a curto, mdio e longo prazos que viabilizem a gerao de vagas e garantam
melhoria na estrutura fsica, aumento e qualificao de pessoal, apurao dos fatos e
julgamento dos casos pendentes, com a punio dos responsveis nas reas administrativa,
cvel e criminal.

<http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ E9614C8CITEMIDD1903654F8454D5982E839C80838708FPTBRIE
.htm.>Acesso em: 21 jan. 2014.
55
RUDNICKI, Dani. A poltica penitenciria (brasileira) percebida pelo vis da alimentao da pessoa
encarcerada. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, ano 21, v. 102, maio/jun. 2013. p. 340.
56
Garca Ramrez frisa que o Estado no pode alegar dificuldades econmicas para justificar a no prestao dos
direitos humanos. In: GARCA RAMREZ, Srgio. Los vulnerables ante la jurisdiccin interamericana de
los Derechos Humanos. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, ano 21, v. 105, nov./dez.
2013. p. 244.
57
Na ltima resoluo da Corte Interamericana sobre o caso Urso Branco, este acordo recebe o nome de Pacto
para Melhoria do Sistema Prisional do Estado de Rondnia e Cumprimento das Medidas Provisrias
Outorgadas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, contudo, no mbito oficial do Estado de
Rondnia o acordo se chama Plano Integrado para Melhoria do Sistema Prisional do Estado de Rondnia e
Cumprimento das Medidas Provisrias Outorgadas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos. Optou-
se por adotar, neste trabalho, o termo utilizado pela Corte.
58
LIMA; ALVES, 2013, p. 245.
12

infraestrutura, qualificao do pessoal, apurao dos fatos e responsabilizao,
aperfeioamento dos servios, mobilizao e incluso social, e medidas de combate cultura
de violncia. Ele foi pensando para curto, mdio e longo prazo e identificou de forma
criteriosa os rgos responsveis por implementar cada medida, as datas de incio e de
possvel concluso, e a previso oramentria especfica para cada ao.
Dentre os projetos, pode-se elencar: os de de curto prazo (a primeira etapa da
construo de uma penitenciria em Arquimedes at maro de 2012 e reforma e ampliao de
duas colnias penais at abril do mesmo ano), os de mdio prazo (criao de um programa de
seleo de estagirios para atuar na prestao de assessoria jurdica no sistema prisional de
Rondnia) e os longo prazo (estruturao de onze unidades prisionais), alm de aes
continuadas, como o fortalecimento do Conselho Penitencirio do Estado de Rondnia e a
padronizao e regulamentao dos procedimentos administrativos em consonncia com a Lei
de Execuo Penal.
Os representantes dos beneficirios das medidas se mostraram bastante satisfeitos com
o ineditismo da assinatura do Pacto e no manifestaram oposio ao levantamento das
medidas provisrias, apesar de alegarem que os problemas de Urso Branco ainda no tinham
sido solucionados. A Comisso Interamericana, por seu turno, tambm se mostrou satisfeita
com as melhorias qualitativas na situao da Penitenciria e com o to esperado acordo entre
as partes, e concordou em supervisionar o seu cumprimento, o que seria congruente com suas
faculdades convencionais e regulamentares. Recordou que o levantamento no elide a
obrigao estatal de proteger e garantir os direitos vida e integridade pessoal dos
detentos
59
Alm de gozar de fora jurdica, este documento produzido no bojo de medidas
provisrias emanadas pela Corte Interamericana, tambm um instrumento poltico capaz de
.
O decorrer da atuao do Estado em relao ao caso Urso Branco foi apresentando aos
leitores e interessados no bojo das prprias medidas provisrias emanadas pela Corte. A
determinao da emisso de relatrios estatais e de contrapontos pela Comisso e pelos
representantes dos beneficirios pontuou as tentativas, acertos e erros do Estado brasileiro em
cessar, ou pelo menos diminuir, as violaes denunciadas Corte. Como as tentativas e
acertos, aos poucos substituram os erros, a Comisso e os representantes se mostraram mais
inclinados em estreitar os dilogos com o Estado e acreditar na possibilidade de uma soluo
dialgica e consensual, que foi o Pacto.
Este documento conseguiu materializar as vontades livres e autnomas do Estado, da
Comisso, dos representantes e mesmo da Corte em, dentro das limitaes do prprio
instrumento, para solucionar as violaes de direitos humanos aos detentos do presdio Urso
Branco. No mbito interno, o Pacto materializa os esforos do Estado de Rondnia em adotar
medidas de aprimoramento do sistema prisional estadual aptas a sanar as situaes apontadas
pela Corte Interamericana nas medidas provisrias. Interessante notar que, expressamente, o
documento assinala que querela internacional sobre o caso Urso Branco mantem o Estado de
Rondnia e o Brasil em condio desfavorvel perante a Corte.
Enquanto contrato, este documento tem fora de lei entre as partes, vinculando-as, e
esto as partes obrigadas a cumprir o estabelecido como se fossem preceitos legais
imperativos. Desta forma, os representantes dos beneficirios da medida podem exigir ao
Estado brasileiro o cumprimento dos termos do Pacto e utiliz-lo enquanto um instrumento
legal que garante a proteo dos direitos humanos dos detentos, agentes penitencirios,
visitantes e familiares.

59
CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Assunto da Penitenciria Urso Branco.
Resoluo de 25 de agosto de 2011. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/urso_se_10_por.pdf>. Acesso em: 01 mar. 2012. p. 4.
13

motivar presses ao Estado brasileiro para o seu cumprimento e de produzir polticas
pblicas, nos mbitos federal, estatual e municipal, a partir de seus prprios termos.
A partir deste raciocnio, dois carateres da deciso podem ser observados: o poltico e
o jurdico. A deciso funciona como um elemento poltico a ser utilizado pela vtima e por
seus familiares, pela sociedade civil, pela Comisso Interamericana e pela prpria Corte
Interamericana como um todo para pressionar o Estado violador a cumpri-la, formular
polticas pblicas na matria e garantir a no-repetio das violaes. A prpria prolao de
uma deciso internacional que condena o Estado por uma violao de direitos humanos em si
mesma constitui uma forma de reparao vtima e aos familiares e uma forma de evitar que
o ato ilcito acontecena com os prprios afetados e com outras pessoas.
60
O segundo se
configura pela sua prpria propalao por um tribunal internacional a qual o Estado violador
est sob a jurisdio. De porte da deciso e de acordo com as regras de execuo do direito
interno
61
Seus delineamentos esto em plena consoncia com o Plano Nacional de Poltica
Criminal e Penitencirio, documento nacional que norteia as prticas e polticas pblicas
criminais e penitencirias no Brasil
, as vtimas podem exigir o cumprimento das determinaes das decises e verem
suas pretenes satisfeitas.
62
. Ambos apresentam medidas (ou eixos de atuao), a
serem implementadas de forma simultnea, que representam o cumprimento da lei, tratando
de questes de acesso justia e garantia de direitos, que se forem observados pelo governo,
j podem representar mudanas radicais na proteo dos direitos das pessoas privadas de
liberdade
63
Dois anos aps o incio do Pacto, em 2013, em relatrio, o Ministrio Pblico
apresenta algumas melhoras no sistema prisional rondoniano a partir da inspeo de 33
estabelecimentos prisionais. 16 destes estabelecimentos so penitencirias, assim como Urso
Branco; disponibilizam 2.392 vagas ocupadas por 3.874 detentos. Apenas um estabelecimento
conta com unidade materno-infantil e 18 com enfermaria. 7 separam presos condenados de
provisrios, 18 separam os presos de acordo com o regime de cumprimento da pena e 4
separam os detentos idosos dos demais. 30 fornecem material para higiene pessoal e cardpio
. Parte-se do pressuposto de que a observncia da Constituio, das leis internas e
dos tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil dever do Estado e que isto seria
suficientes para apresentar mudanas favorveis concretizao dos direitos humanos.
O Plano apresenta 14 medidas para auferir este propsito, quais sejam: sistematizar e
institucionalizar a J ustia Restaurativa; criao e implantao de uma poltica de integrao
social dos egressos do sistema prisional; aperfeioamento do sistema de penas e medidas
alternativas priso; implantao de uma poltica de sade mental no sistema prisional; aes
especficas para os diferentes pblicos; priso provisria sem abuso; Defensoria Pblica
Plena; fortalecimento do controle social; enfrentamento das drogas; arquitetura prisional
distinta; metodologia prisional nacional e gesto qualificada; combate aos ganhos da
ineficincia; gesto legislativa; construo de uma viso de justia criminal e de justia social;

60
Cf. CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Velsquez Rodrguez vs. Honduras.
Sentencia de 29 de julio de 1988.
Disponvel em: <http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/bibliotecavirtual/interamericano/2221caso.htm>.
Acesso em: 09 jun. 2014.
61
Ao considerar que a jurisdio interamericana subsidiria das nacionais e que a sentena interamericana
internacional e no estrangeira, no h necessidade de homologao, no Brasil, perante o STJ para sua
execuo procedimento previsto no art. 105, I, i da CF. Frisa-se que, nos termos do art. 68 da CADH, o
direito interno no pode se apresentar enquanto bice ao cumprimento das sentenas da Corte IDH. que
valem como ttulo executivo judicial, sujeito s normas internas para sua execuo. In: SCHAFRANSKI,
Silvia Maria Derbli. Direitos humanos e seu processo de universalizao: anlise da Conveno
Americana. Curitiba: J uru, 2003. p. 107-112.
62
BRASIL, 2011.
63
Ibidem, p. 2.
14

orientado por nutricionistas. 31 oferecem atendimento mdico emergencial e 28 contm
solrio. Foram identificados: 1 homicdio, 6 mortes, 25 presos com ferimentos, 21 leses
corporais e 679 fugas. 2 estabelecimentos relataram maus tratos a presos por servidores.
Todos os estabelecimentos afirmaram prestar assistncia jurdica gratuita e permanente aos
detentos carentes, mas apenas 13 contam com assistncia jurdica no prprio estabelecimento
e 2 disponibilizam local para estagirios universitrios realizarem atividades com os
detentos
64

64
CONSELHO NACIONAL DO MINISTRIO PBLICO. A viso do Ministrio Pblico brasileiro sobre o
sistema prisional brasileiro. Braslia: CNMP, 2013. p.203-242.
.
Cita-se ainda o Plano Diretor do Sistema Penitencirio de Rondnia que traa um
diagnstico deste sistema, enfatizando a execuo penal no estado de Rondnia, e estabelece
as aes necessrias para adequar a realidade do estado s diretrizes estabelecidas na Lei
de Execuo Penal e nas Resolues do Conselho Nacional de Polticas Criminais e
Penitencirias.
O Plano Diretor se destaca por ser uma iniciativa estadual apta a identificar os
problemas do sistema prisional rondoniense e as solues adequadas de acordo com as
demandas prprias do estado e da regio Norte. Alm das aes estabelecidas no mbito
estadual, o Plano permite que cada estabelecimento prisional adapte o plano de ao de
acordo com sua realidade nas situaes de normalidade e de anormalidade. Esta flexibilidade
garante que os estabelecimentos no percam o foco das diretrizes nacionais, mas consigam
observar os pontos vulnerveis de cada unidade para sanar os problemas especficos e
compartilhar com as demais unidades solues e experincias.
Das 22 metas contidas no Plano Diretor, destacam-se as n 11, 12 e 13. A n 11
Agentes, tcnicos e pessoal administrativo - aborda especificamente a melhoria das condies
de trabalho do pessoal penitencirio por meio da criao e instituio de carreiras prprias
para cada funo e a elaborao e implementao de um plano de carreira. Mudanas
estruturais e nas rotinas de trabalho tambm so previstas. Estas medidas de valorizao das
carreiras e de mudanas no ambiente de trabalho dialogam com as determinaes da Corte
Interamericanas atinentes prpria garantia de melhores condies do desempenho das
atividades em um ambiente hostil e valorizao de todo o pessoal enquanto funcionrios e
enquanto seres humanos.
A n 12 Quadro funcional visa a ampliao do quadro funcional por meio da
ampliao de concursos pblicos por meio e contrataes em quantitativo adequado ao bom
funcionamento dos estabelecimentos prisionais. Esta meta tambm tem impactos positivos na
melhores condies do desempenho das atividades dos funcionrios ao diminuir,
principalmente, o coeficiente entre o nmero de agentes penitencirios e o nmero de detidos
o que no caso Urso Branco ajudou a diminuir, a longo prazo, o nmero de mortes. Ajuda a
diminuir tambm a hostilidade entre agentes e detentos e pode contribuir para que as situaes
de crise sejam contidas com menos violncia. Alm disso tambm est em consonncia com
as determinaes da Corte.
Por ltimo, a n 13 Escola de Administrao Penitenciria pleiteia a criao de
uma Escola de Administrao Penitenciria para formadores de operadores da Execuo
Penal. Metas que visam a valorizao do pessoal penitencirio e da ampliao do quadro de
profissionais so sozinhas suficientes para melhorar as condies de trabalho e evitar (ou
diminuir) violaes de direitos humanos se no esto acompanhadas de um suporte educativo
que vise a capacitao e a formao de todo o pessoal para as situaes rotineiras e para as
crises. Frisa-se que a mera capacitao para normas de segurana e a educao jurdica no
so suficientes para a formao de profissionais crticos, reflexivos e humanos. A educao
em direitos humanos deve ser abordada enquanto disciplina especfica e integrar a espinha
dorsal de todas as disciplinas a serem ministradas.
15


4 CONSIDERAES FINAIS

A determinao, pela Corte, da adoo de medidas capazes de cessar a violao de
direitos humanos denunciada ou de evitar sua repetio pode ser cobrada pelos beneficirios
das medidas e pela sociedade civil nos meios jurdicos e nos meios polticos. Ainda que sejam
genricas as determinaes, o elemento de presso interna e a prpria coercibilidade da
deciso podem ser utilizados para modificar a vontade do Estado e provocar a adoo de
polticas pblicas que visem a reparao.
A reparao s violaes a direitos humanos dispostas pela Corte Interamericana tem a
dupla finalidade de prover a satisfao da vtima e de seus familiares, restabelecer a ordem
jurdica quebrantada pela violao em questo, o que requer a garantia de no repetio dos
fatos lesivos
65
No caso em questo, as polticas pblicas deveriam estar baseadas no reconhecimento
da responsabilidade do Estado, por vrias razes. A primeira delas consiste em que a
responsabidade, entendida como a consequncia derivada do descumprimento de uma
obrigao preexistente, a fonte jurdica essencial da reparao. O Estado brasileiro tem a
obrigao de respeitar e garantir os direitos humanos reconhecidos nos instrumentos que tm
sido objeto de sua ratificao. Quando no honra tais obrigaes, a consequncia a
responsabilidade.
Incorporar o reconhecimento da responsabilidade do Estado, como fundamento nos
deveres estatais de respeito e garantia, nos termos do Direito Internacional dos Direitos
Humanos, como base jurdica para as polticas pblicas, favorece a aceitao de que
desenh-las e implement-las no uma regalia do Estado e sim um dever seu e um direito
deles. Este reconhecimento aceita que o direito das vtimas a ser protegidas pelo Estado se viu
frustrado, exatamente porque em alguns casos no se pode impedir as violaes, em outros os
perpetradores atuaram com sua tolerncia ou foram cometidas diretamente por seus agentes.
Antes que uma derrota poltica ou um risco jurdico, o reconhecimento da
responsabilidade do Estado com fundamento nas reparaes expressa um compromisso com a
ideia de que os valores democrticos transgredidos pelas violaes so importantes e devem
ser afirmados atravs da justia s vtimas e da no repetio; e oportuniza a recuperao da
confiana nas instituies e em uma via institucional para satisfazer corretamente o dever
jurdico de no repetio.

REFERENCIAS

ABRAMOVICH, Vctor. Una aproximacin al enfoque de derechos en las estrategias y
polticas del desarrollo. Revista de la CEPAL, n. 88, p. 1-39, abr. 2006. Disponvel em:
<http://www.dhl.hegoa.ehu.es/ficheros/0000/0057/enfoque_de_dchos_en_estrategias_y_politi
cas_desarrollo_Am_Lat.pdf>Acesso: 03 jun. 2014.

ABRAMOVICH, Vctor; COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos
exigibles. Madrid: Editoral Trotta, 2004.

BRASIL. Comit Nacional de Educao em Direitos Humanos. Plano Nacional de
Educao em Direitos Humanos. Braslia: Secretaria Especial dos Direitos Humanos, 2007.
.

65
CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Bulacio vs. Argentina.Sentencia de 18 de
septiembre de 2003.
Disponvel em: <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_100_esp.pdf>. Acesso em: 18 jun.
2014. Serie C, n 100, voto razonado del juez Canado Trindade.
16


BRASIL. Ministrio da J ustia. InfoPen Estatstica. 2010. Disponvel em
<http://portal.mj.gov.br/cnpcp/data/Pages/MJ D574E9CEITEMIDC37B2AE94C6840068B162
4D28407509CPTBRNN.htm>. Acesso em 05 set. 2013.

BRASIL. Ministrio da J ustia. Plano Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria.
Braslia: 2011. Disponvel em:
<http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ E9614C8CITEMIDD1903654F8454D5982E839C8083
8708FPTBRIE.htm.>Acesso em: 21 jan. 2014.

BRASIL. Ministrio de J ustia. Anurio Brasileiro de Segurana Pblica. 2011. Disponvel
em: <http://oglobo.globo.com/arquivos/anuario_2011_final_21nov.PDF>. Acesso em: 26 jun.
2014.

BUCCI, Maria Paula Dallari. Buscando um Conceito de Polticas Pblicas para a
Concretizao dos Direitos Humanos. In: BUCCI, Maria Paula Dallari et al. Direitos
humanos e polticas pblicas. So Paulo: Plis, 2001.

COMISSO J USTIA E PAZ DA ARQUIDIOCESE DE PORTO VELHO; J USTIA
GLOBAL. Presdio Urso Branco: a institucionalizao da barbrie. Porto Velho; Rio de
J aneiro, out. 2007. Disponvel em:
<http://www.dhnet.org.br/dados/relatorios/a_pdf/r_jg_ro_urso_branco_2007.pdf>Acesso em:
03 jun. 2014.

CONSELHO NACIONAL DO MINISTRIO PBLICO. A viso do Ministrio Pblico
brasileiro sobre o sistema prisional brasileiro. Braslia: CNMP, 2013.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Assunto da penitenciria de
Urso Branco. Resoluo de 18 de junho de 2002. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/urso_se_01_portugues.pdf>. Acesso em: 01 mar.
2012.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Assunto da penitenciria de
Urso Branco. Resoluo de 29 de agosto de 2002. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/urso_se_02_portugues.pdf>. Acesso em: 01 mar.
2012.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Assunto da penitenciria de
Urso Branco. Resoluo de 22 de abril de 2004. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/urso_se_03_portugues.pdf>. Acesso em: 01 mar.
2012.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Assunto da penitenciria de
Urso Branco. Resoluo de 07 de julho de 2004. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/urso_se_04_portugues.pdf>. Acesso em: 01 mar.
2012.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Assunto da Penitenciria Urso
Branco. Resoluo de 7 de julho de 2004. Voto do J uiz Canado Trindade. Disponvel em:
17

<http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/votos/urso_vse_04_cancado.doc>. Acesso em: 01
mar. 2012.


CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Assunto da penitenciria de
Urso Branco. Resoluo de 21 de setembro de 2005. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/urso_se_05_portugues.pdf>. Acesso em: 01 mar.
2012.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Assunto da Penitenciria Urso
Branco. Resoluo de 02 de maio de 2008. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/urso_se_06.pdf>. Acesso em: 01 mar. 2012.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Assunto da Penitenciria Urso
Branco. Resoluo de 17 de agosto de 2009. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/urso_se_08_portugues.pdf>. Acesso em:
01.03.2012.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Assunto da Penitenciria Urso
Branco. Resoluo de 26 de julho de 2009. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/urso_se_08_portugues.pdf>. Acesso em: 01 mar.
2012.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Assunto da Penitenciria Urso
Branco. Resoluo de 25 de agosto de 2011. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/urso_se_10_por.pdf>. Acesso em: 01 mar. 2012.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Baena Ricardo y otros.
Competencia.Sentencia de 28 de noviembre de 2003. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_104_esp.pdf>Acesso em: 09 jun.
2014.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Balden Garca vs. Per.
Sentencia de 6 de abril de 2006. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_147_esp1.pdf>. Acesso em: 04 jun.
2014.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Bulacio vs. Argentina.
Sentencia de 18 de septiembre de 2003. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_100_esp.pdf>. Acesso em: 18 jun.
2014.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Instituto de
Reeducacin del Menor vs. Paraguay. Sentencia de 2 de septiembro de 2004. Disponvel
em: <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_112_esp.pdf>. Acesso em: 04 jun.
2004.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Liliana Ortega y Otras.
Resolucin de la Corte de 4 de mayo de 2004. Disponvel em:
18

<http://www1.umn.edu/humanrts/iachr/Espan/Sortega5-4-04.html>.

Acesso em: 04 jun.
2014.
CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Velsquez Rodrguez vs.
Honduras. Sentencia de 29 de julio de 1988. Disponvel em:
<http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/bibliotecavirtual/interamericano/2221caso.htm>.
Acesso em: 09 jun. 2014.

DUHALDE, Eduardo Lus. Los Derechos Humanos: una poltica de Estado. Revista Aulas y
Andamios, n. 9, dec. 2010. Disponvel em:
<http://www.fundacion.uocra.org/documentos/recursos/articulos/Duhalde-Los-Derechos-
Humanos-una-politica-de-Estado-AyA-9-Segunda-nota.pdf>Acesso em: 03 jun. 2014.

GARCA RAMREZ, Srgio. Los vulnerables ante la jurisdiccin interamericana de los
Derechos Humanos. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, ano 21, v. 105,
nov./dez. 2013.

GIUNCHETTI, Camila Serrano. Globalizao e direitos humanos. Estudo acerca da
influncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos sobre as instituies domsticas: o
caso do presdio Urso Branco (RO). 2010. Tese (Doutorado em Relaes Internacionais) -
Instituto de Relaes Internacionais, Universidade de Braslia, Braslia, 2010. Disponvel em:
<http://repositorio.unb.br/bitstream/10482/7909/1/2010_CamilaSerranoGiunchetti.pdf>.
Acesso em: 03 jun. 2014.

GOFFMAN, Erving. Manicmios, Prises e Conventos. So Paulo: Perspectiva, 1961.

GOMES, Luiz Flvio; MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Comentrios Conveno
Americana sobre Direitos Humanos. Pacto de San J os da Costa Rica. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2010.

GONZLEZ, Felipe. As medidas de urgncia no Sistema Interamericano de Direitos
Humanos. Sur: Revista Internacional de Direitos Humanos, So Paulo, v. 7, n. 13, dez. 2010.
Disponvel em:
<http://www.surjournal.org/conteudos/getArtigo13.php?artigo=13,artigo_03.htm>Acesso
em: 03 jun. 2014.


GROSS ESPIELL, Hctor. El procedimiento contencioso ante la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Cuzco; Lima, 1991.
HENNEBEL, Ludovic.

The Inter-American Court of Human Rights: The Ambassador of
Universalism. Quebec Journal of International Law, p.57-97, 2011. Disponvel em:
<http://rs.sqdi.org/volumes/HS_2011_Hennebel.pdf>Acesso em: 03 jun. 2014.
HUNEEUS, Alexandra. Courts Resisting Cours: Lessons from the Inter-American Courts
Struggle to Enforce Human Rights. 2011. p.101-255. Disponvel em:
<https://media.law.wisc.edu/m/dk3nt/courts_resisting_courts_08-11.pdf>Acesso em: 03 jun.
2014.

LIMA, Renata Mantovani; ALVES, Luclia de Sena. A efetividade do ativismo jurdico
transnacional no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: uma anlise a partir de casos
19

contra o Brasil. Revista de Direito Internacional, Braslia, v. 10, n. 2, 2013. Disponvel em:
<http://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/index.php/rdi/article/view/2558>Acesso em:
03 jun. 2014.

MACHADO, Maria Rocha et al. Carandiru: violncia institucional e a continuidade do
massacre. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, ano 21, v. 105, nov./dez.
2013.

OLSOLO ALONSO, Hctor; GALAIN PALERMO, Pablo. Dilogo jurisprudencial en
materia de acceso, participacin y reparacin de las vctimas entre el Sistema Inter-americano
de Proteccin de Derechos Humanos y el Sistema de Aplicacin del Derecho Penal
Internacional del Estatuto de Roma. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo,
ano 21, v. 102, mai./jun. 2013.

OLIVEIRA, Helena. A VI Conferncia Nacional de Direitos Humanos: as polticas
pblicas e os desafios para o municpio. [2001]. Disponvel em:
<http://www.dhnet.org.br/direitos/municipais/a_pdf/vi_conf_nac_dh_municipios.pdf>.
Acesso em: 04 jun. 2014.

ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Comisso Interamericana de Direitos
Humanos. Informe sobre el uso de la prisin preventiva en las Amricas. Washington:
OEA, 2013. Disponvel em: <http://www.oas.org/es/cidh/ppl/informes/pdfs/Informe-PP-
2013-es.pdf >. Acesso em: 15 jun. 2014.

ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Comisso Interamericana de Direitos
Humanos. Informe sobre la Situacin de las Defensoras y Defensores de los Derechos
Humanos en las Amricas. Washington: OEA, 2011. Disponvel em:
<http://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/defensores2011.pdf>. Acesso em: 04 jun.
2014.

ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Comisso Interamericana de Direitos
Humanos. Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas de libertad en
las Amricas. 2011. Disponvel em: <www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/PPL2011esp.pdf>.
Acesso em: 15 jun. 2014.

ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Comisso Interamericana de Direitos
Humanos. Princpios e boas prticas sobre a proteo das pessoas privadas de liberdade
nas Amricas. 2009. Disponvel em:
<

cidh.oas.org/pdf%20files/PRINCIPIOS%20PORT.pdf>. Acesso em: 11 jun. 2014.
ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Regulamento da Comisso
Interamericana de Direitos Humanos. 2009. Disponvel em:
<http://www.oas.org/es/cidh/mandato/Basicos/reglamentoCIDH.asp>. Acesso em: 03 mar.
2012.

ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Relatrio de admissibilidade n 81/06.
2006. (Internos Presdio Urso Branco, Rondnia). Disponvel em:
<http://www.cidh.org/annualrep/2006port/BRASIL.394.02port.htm>. Acesso em: 16 jun.
2014.

20

PIOVESAN, Flvia. Introduo ao sistema interamericano de proteo dos direitos humanos:
A Conveno Americana de Direitos Humanos. In: GOMES, Luiz Flvio; PIOVESAN,
Flvia. (Coord.). O sistema Interamericano de proteo aos Direitos Humanos e o direito
brasileiro. So Paulo: RT, 2000.

RAMOS, Andr Carvalho. Processo Internacional de Direitos Humanos. So Paulo:
Saraiva, 2012.

RAMOS, Andr Carvalho. Responsabilidade internacional por violao de direitos
humanos: seus elementos, a reparao devida e sanes possveis. Teoria e prtica do Direito
Internacional. Rio de J aneiro: Renovar, 2004.

RAMOS, Andr Carvalho. Teoria Geral dos Direitos Humanos

na Ordem Internacional.
So Paulo: Saraiva, 2014.
REIS, Suelen Agum dos. A atuao do Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos
Humanos no Brasil. Revista da Faculdade de Direito de Campos, ano VIII, n. 10, jun.
2007. Disponvel em:
<http://fdc.br/Arquivos/Mestrado/Revistas/Revista10/Discente/SuelenAgum.pdf>. Acesso
em: 04 jun. 2014.

RODRGUEZ-PINZN, Diego. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos. In:
AYALA CORAO, Carlos; MARTIN, Claudia; RODRGUEZ-PINZN, Diego. Manual
sobre Derecho Internacional de los Derechos Humanos: Teora y Prctica. Venezuela,
2008. Disponvel em:
<http://www.wcl.american.edu/humright/hracademy/documents/Clase2Lectura1-
DiegoRodriguez-LaComisionInteramericanadeDerechosHumanos.pdf>. Acesso em: 04 jun.
2014.

RUDNICKI, Dani. A poltica penitenciria (brasileira) percebida pelo vis da alimentao da
pessoa encarcerada. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, ano 21, v. 102,
maio/jun. 2013.

SCHFER; Gilberto; GUEDES, ris Pereira. O Sistema Interamericano de Direitos
Humanos e os casos de denncia de violao de direitos humanos das casas prisionais
brasileiras. In: SALO DE INICIAO CIENTFICA, 25., 2013. Porto Alegre. Anais...
Porto Alegre: UFRGS, 2013. Disponvel em:
<http://www.lume.ufrgs.br/handle/10183/91163?locale=en>. Acesso em: 14 jun. 2014.

SCHAFRANSKI, Silvia Maria Derbli. Direitos humanos e seu processo de
universalizao: anlise da Conveno Americana. Curitiba: J uru, 2003.

TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Tratado de Direito Internacional dos Direitos
Humanos. Porto Alegre: [s.n.], 1997. v. I.

TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Tratado de Direito Internacional dos Direitos
Humanos. Porto Alegre: [s.n.], 2003. v. III.


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.

La estatalidad y la administracin pblica segn el enfoque de la preeminencia de la
poltica.
Dr. Maximiliano Rey (INAP-UBA)
maxrey@jefatura.gob.ar



rea temtica Estado, Administracin y Polticas Pblicas-
Simposio de Administracin Pblica.

La ponencia participa del debate reciente sobre la estatalidad y su influencia sobre el
modo de pensar la administracin pblica. En primer lugar, tomando como eje el
concepto capacidad estatal, se describe crticamente la mirada institucionalista y se la
contrapone a una perspectiva ms acorde al nuevo contexto histrico-poltico surgido en
Amrica Latina desde comienzos de siglo. De tal forma, observando al Estado como el
actor clave en la construccin de un bloque hegemnico con una direccionalidad
histrico-poltica definida, en segundo lugar se aborda el interrogante sobre el modo de
administracin adecuada a tal perspectiva, que se dote de organizaciones no slo
flexibles y adaptadas al entorno sino capaces de implementar polticas acordes a la
preeminencia de lo poltico.














La gran crisis que asol nuestro pas a principios del siglo XXI produjo el
replanteo sobre la forma de coordinacin de la sociedad, dejando de lado la
preeminencia del mercado para depositarla en manos de la esfera poltica, la cual
recuper la autoridad para gobernar los procesos complejos caractersticos de la
sociedad actual, en el marco de una reconfiguracin del patrn de desarrollo imperante
hasta aquel momento.
Con este teln de fondo, la discusin sobre la capacidad del Estado, que haba
recobrado fuerza en las postrimeras del neoliberalismo, adquiri an ms importancia
en la agenda acadmica y poltica.
Aun con cierta generalidad en su definicin, esta nocin posee la virtud de que
se centra en las posibilidades que el Estado tiene para lograr, en la prctica, la
implementacin de las polticas pblicas que se propone, de forma de incidir
efectivamente en la realidad social. De all que la mayora de los anlisis tengan como
objeto de estudio polticas pblicas o sectores de polticas especficos. El primer
apartado de esta ponencia se dedica a una breve revisin de las conceptualizaciones ms
usuales sobre el tpico.
Pero su debilidad radica en que el enfoque institucional/organizativo se torna
preeminente en esos abordajes. De tal forma, si bien por lo general se explicita la
existencia de una dimensin poltica de la capacidad estatal, se la conceptualiza
institucionalmente y se pone mayor acento sobre las cuestiones que pueden modificarse
mediante procesos de rediseo administrativo o de las reglas del juego. En el segundo
apartado se realizan estas observaciones.
Por el contrario, y en funcin del nuevo contexto histrico-poltico surgido en
Amrica Latina desde comienzos de siglo, el anlisis aqu propuesto utiliza el tercer
apartado para considerar el escenario en que el Estado se transforma en el actor clave en
la construccin de un bloque hegemnico con una direccionalidad histrico-poltica
definida.
A su vez, para que este tipo de Estado logre sus cometidos, es menester
preguntarse por el tipo de aparato administrativo necesario, vale decir, que satisfaga los
imperativos que colocan las caractersticas del anterior.
En el cuarto apartado se propone como idea orientadora una gestin del Estado
articulada con sus actores sociales para que sean partcipes de las decisiones, pero con la
necesidad de construir un aparato estatal planificado, cohesivo y capacitado. En tal
sentido, este trabajo busca aportar y promover el debate respecto de los fundamentos
tericos e ideolgicos de las directrices centrales de la transformacin del aparato
estatal, de acuerdo a la orientacin del Estado presentada previamente.

I-. Definicin habitual de la capacidad estatal.
Hacia fines de siglo XX, voces acadmicas, gubernamentales y de
organizaciones de consultora manifestaron la necesidad de una segunda generacin de
reformas del Estado, apuntando ms a su modernizacin que a su desmantelamiento
(Garca Delgado, 2001; Rabotnikov, 1999; Breser Pereyra,1998). A partir de entonces
retom impulso el concepto capacidades institucionales del Estado, siendo postulado
como variable relevante para la calidad de las polticas pblicas.
An a pesar de que los diversos trabajos que analizaron el tema slo poseen una
definicin genrica tras la cual se descubren distintos matices analticos (miradas
sustantivas o formales, diferentes dimensiones del concepto, entendido a partir de
variables o de procesos, etc.) y metodolgicos (diversas formas de operacionalizar, de
medir, etc.) (ver Rodrguez Gust, 2007), el dominio neoinstitucionalista de la ciencia
poltica ha dejado su marca en el enfoque global sobre el tpico.
Tal como la describe gran parte de los trabajos sobre el tema, la capacidad
estatal no necesariamente hace referencia directamente al hecho de la concrecin de
determinada accin querida, sino que tambin es posible enfocarla en la caracterstica
de un sujeto, a saber, la aptitud o pericia para concretar las polticas que idea.
La nocin capacidad estatal as construida se presenta, por ejemplo, en dos
autores que han sido largamente citados. Una de las tericas que ms la ha
trabajado,MerileeGrindle (1997:34), ha aportado la siguiente definicin bsica: la
habilidad para llevar a cabo tareas apropiadas de forma efectiva, eficiente y
sustentable. Tambin Fabin Repetto (2003:6) colabor a partir de una buena
recopilacin de la literatura existente, entendiendo la mencionada nocin como la
aptitud de las instancias de gobierno para plasmar, a travs de polticas pblicas, los
mximos valores posibles de valor social
1
Ello da pi para desagregarla capacidad estatal en facetas o dimensiones
.
De esa forma, esta literatura observa la pericia para poner en juego diferentes
herramientas y mecanismos polticos y administrativos, en torno de acciones concretas
del Estado, convencionalmente llamadas polticas pblicas. En tal sentido, si bien es
posible discernir los elementos que originan o que se pueden pensar como condiciones,
la caracterstica de los actores para ponerlos en juego es parte del concepto, al igual que
el resultado. Pareciera que cuando se alcanza ste es porque existi la capacidad estatal
de movilizar los elementos necesarios.
2

1 Ciertamente hay otra parte de la literatura que la define por el hecho en s mismo. Como ejemplo muy
citado, y por la negativa (es decir, por el lado de la falta o brecha de capacidades), Ozslak y Orellana
(2001:3) entienden la capacidad en funcin del resultado: Entre lo que las organizaciones ambicionan
hacer (su "aspiracin" en trminos de logros de un proyecto) y lo que efectivamente consiguen, existen
con frecuencia diversos obstculos o inconvenientes que por diferentes motivos impiden o entorpecen
la realizacin de las diferentes tareas requeridas, aunque las brechas corresponden a caractersticas de
las organizaciones o programas en que se concretizan las anteriores.
2 La diferencia entre elementos (componentes) y dimensiones de la capacidad estatal es explicada por
Bertranou (2013:21), segn quien las dimensiones son desagregaciones de la capacidad segn algn
criterio analtico. No se trata de factores explicativos de esta capacidad (componentes), sino
subdivisiones analticas. Es importante hacer estas distinciones porque algunas dimensiones dan pie a
pensar o sugerir componentes intervinientes [...] pero no establecen de manera precisa estos
componentes o identifican claramente los macro o micro factores intervinientes.
. En
primer lugar, se puede identificar una dimensin administrativa, asociada a las
caractersticas de cada organizacin estatal. Por tal se entiende la estructura interna del
aparato del Estado, en sus diferentes variables componentes.
Siguiendo un muy citado trabajo de Tobelem (1992), Oszlak y Orellana (2001:7)
establecen las siguientes: leyes, reglas, normas y reglas de juego; relaciones
interinstitucionales; estructura organizacional interna y distribucin de funciones;
capacidad financiera y fsica de las agencias ejecutoras; polticas de personal y sistema
de recompensas; capacidad individual de los participantes en las agencias involucradas.
En segundo lugar, se puede pensar otra dimensin denominada capacidad
poltica (Repetto, 2003) o capacidades estatales de segundo orden (Berrettaet. al., 2005),
surgida del entendimiento de que las polticas pblicas se conforman y desarrollan de
modo relacional, en un ida y vuelta en el que cobran influencia los actores del aparato
estatal
3
pero tambin de la sociedad
4
Aqu emerge la obvia naturaleza relacional del concepto capacidad estatal, por
la cual se entiende que el acuerdo entre lites no es el nico factor determinante de la
implementacin de polticas, sino que se necesita cuando menos de cierto consenso
entre los actores implicados. En este sentido, el concepto capacidad poltica del
Estado se pregunta ms por la movilizacin de recursos sociales por parte de las
agencias estatales, para lograr sus objetivos de polticas, que por las estructuras estatales
per se. Por tanto, la capacidad del Estado tiene entre sus aspectos centrales la
conectividad social, vale decir las redes externas que enlazan a los actores estatales con
los sectores sociales (Evans, 1996)
.
En tal sentido, la capacidad estatal implica la habilidad de los actores estatales
para articular con los actores sociales las polticas pblicas, de modo de poder
implementarlas con el apoyo de los sujetos sociales/ciudadanos a quienes incumben.
5
De una lectura informada tericamente de la literatura reciente se puede especular
con diferentes motivos por los cuales se ha utilizado tanto el trmino capacidad
estatal, dos de ellos relevantes para la discusin encarada en staponencia: uno terico
.

II-. Los usos de la capacidad estatal.

3 Al estar constituido por un conjunto de actores que no necesariamente actan en sintona, el Estado
enfrenta problemas de accin colectiva a su interior. Por lo general, stos se analizan sobre un Estado,
usualmente un Estado-nacional. Sin embargo, en Argentina (como en otros pases federales), fruto de
dinmicas histricas de conformacin de la nacin y de procesos de ampliacin de los servicios
tendientes a satisfacer los derechos de ciudadana, existen dos problemas bsicos de articulacin del
sistema de gobierno: el horizontal, referido a las agencias de un mismo nivel jurisdiccional y el vertical,
que incumbe a los diferentes niveles jurisdiccionales.
4 As como el final del siglo XX vio imponerse al neoliberalismo, tambin observ un cambio de orden
societal, por el cual la forma global en que se conceptualizaba la relacin del Estado con su sociedad
comenz a transitar nuevos senderos. An con diferencias en otros aspectos, la mayora de las
vertientes tericas compartieron la idea de deconstruir el carcter autosuficiente del Estado. De tal
modo, la complejizacinde la sociedad y la creciente interdependencia en el origen de las problemticas
pblicas elev la consideracin que se tena de la idea de participacin de los actores sociales y la
colaboracin de la propia sociedad pas a ser estimada condicin necesaria en orden al buen desarrollo
de las polticas pblicas. En consecuencia, se sustituy la idea del Estado como productor exclusivo del
bienestar social por la concepcin de la colaboracin entre el Estado y la sociedad, proceso que en
Amrica Latina se vio apuntalado por la vuelta del sistema democrtico ocurrido en gran parte de la
regin durante aquellos aos.
5Este tema ha sido ampliamente desarrollado en la bibliografa especializada como autonoma
enraizada. Segn el mismo, el aislamiento burocrtico de un aparato administrativo weberiano y
cohesionado, no debe ser pensado en trminos antitticos con una intensa inmersin en la estructura
social que circunda al Estado. Por el contrario, de lo que se trata es de una autonoma inserta en una
serie de lazos sociales concretos, que ligan al Estado con la sociedad y suministran canales
institucionales para la negociacin y renegociacin continua de los objetivos y polticas (Evans,
1996:547).Avanzando en su sentido, el concepto enraizamiento puede ser referido a un tipo de
relacionamiento de coalicin entre actores sociales organizados y funcionarios estatales autnomos que
pueden articular intereses comunes.
con repercusin nominal/simblica y otro referido al nivel analtico en que se sitan los
fenmenos conceptualizados.
En lo relativo al primer motivo, de ndole terico-nominativo, la capacidad
estatal sirvi para remitir al fenmeno de la concrecin de la voluntad estatal en su
entorno social (constituido de actores sociales de los cuales se debe contar con su
participacin) pero sustrayndole los elementos ms coactivos del fenmeno, muy
asociados al concepto poder. Vale decir, dados los cambios societales de fines del
siglo XX y las concomitantes transformaciones en la forma de dirigir los asuntos
pblicos (plasmada en la emergencia de la nocin de governance), la capacidad estatal
estara revestida de una impronta relacional y consensual, superadora de la mera
suficiencia del Estado y/o la imposicin de los recursos de violencia, a los que es
asociada la versin tradicional del poder
6
La literatura argentina estuvo muy influenciada por tal visin, en la senda trazada
por el muy ledo trabajo de Evans (1996). Dos citas
.
7
Esto ltimo da pi para explicitar concretamente el enfoque conceptual que ha
utilizado gran parte de esta literatura: el sesgo institucionalista
ejemplifican esto:
- la capacidad de inducir cambios en la conducta de los actores sociales o evitar los
bloqueos a sus polticas [] La relacin entre el poder del estado y el de los actores
sociales no debe ser entendido como un juego de suma cero [] La intervencin del
estado en determinada arena pblica es facilitada si se cuenta con la cooperacin de los
actores relevantes... (Alonso, 1997:20);
- El concepto de capacidad relacional tiene la potencialidad de describir no la
regulacin imperativa (que puede ser mejor captada a partir de la mocin de
capacidades tcnico-administrativas), sino la capacidad de estimular voluntariamente
acciones productivas por parte de actores estatales, estableciendo nuevos arreglos
institucionales de colaboracin pblico-privada (Bertranou, 2013:22).
Ambos autores citados hacen referencia a que el concepto de poder desptico de
Mann (1991), el que se realiza de manera unilateral, necesita capacidades burocrticas
(no polticas), pero que la complejizacin de los asuntos polticos a lo largo de la
historia coloca severas restricciones a su despliegue. Sera, entonces, la hora del poder
infraestructural (capacidad relacional o poltica) que se construye generando puentes
institucionales de ndole cooperativo con los actores relevantes de cada sector de
poltica. Queda clara la afinidad terica con la idea del consenso, que incluso se podra
articular con la idea de disfuncionalidad del conflicto que poseen las miradas
neoinstitucionalistas.
8

6 Si bien es cierto que se puede realizar esta operacin semntica diferenciando dos versiones de poder
(como, por ejemplo, hizo Mann), la carga simblica del concepto es ms fcil de eludir utilizando uno
nuevo.
7 De autores que no forman parte del sentido comn afincado en el neoinstitucionalismo.
8En el neoinstitucionalismo confluyen perspectivas tericas que coinciden en la importancia de las
instituciones pero difieren en una serie de cuestiones de gran peso conceptual (ver Hall y Taylor, 1996).
Como no es relevante para la temtica, aqu no se abundar en detalles sobre estas divergencias y se
deja en claro que cuando se hace referencia a neoinstitucionalismo se alude a la mirada ms cercana al
individualismo metodolgico en trminos tericos.
. Si bien en la mayora
de las conceptualizaciones ms importantes sobre el tema se distingue la dimensin
institucional como una entre tantas, no es casualidad que al concepto aqu debatido se lo
conozca tambin como capacidad institucional del Estado y que en la prctica se le
otorgue a las reglas del juego un sitial preferencial.
As entendida, la posibilidad de concretizar los planes ideados se aleja de las
relaciones de fuerzas estructurales y de las construcciones de poder poltico a nivel
macro para ceirse a los marcos normativos que vinculan a los actores relevantes de
cada sector de polticas. El camino a seguir, en tal caso, en trminos del fortalecimiento
de la capacidad estatal es la construccin de instituciones que minimicen los problemas
de coordinacin existentes en toda interaccin entre actores sociales. La concepcin del
Estado que hay por detrs de esta idea es la de un rbitro de relaciones libres y no
conflictivas entre los jugadores sociales
9
En sntesis, la nocin de capacidad estatal pone menos atencin en el Estado
como elemento poltico de una relacin social, que en lo sucedido en las organizaciones
estatales al implementar polticas pblicas
.
Una mirada menos institucionalista no menospreciara las reglamentaciones que
enmarcan el funcionamiento de la sociedad, pero pondra en primer plano a la capacidad
del Estado en clave poltica, lo cual implica la interpelacin de actores sociales con una
direccionalidad histrico-poltica definida.
El segundo motivo por la cual ha sido tan utilizado el concepto capacidad
estatal sedebe a que, tal como se defini previamente, implica un resultado que es la
concrecin de la poltica pblica diseada. Por tanto, se encuentra analticamente
situada en el nivel de las polticas pblicas ms que de la poltica.
De tal forma, la capacidad estatal hace referencia a un organismo o a un sector de
polticas ms que a la conduccin de la globalidad del Estado y entonces queda
vinculada a las tareas que debe desarrollar el organismo/sector de polticas del que se
trate. As, existira una especificidad de la capacidad estatal segn qu organismo/sector
de polticas sea, en funcin del mandato que el Estado le asigna, lo cual llena de
sustancia al concepto. Pero debe notarse, entonces, que la sustancia del mismo parte de
un enfoque, sino micro, por lo menos recortado, que desagrega al Estado en sus varios
organismos/sectores componentes, y no de un enfoque que, aunque situado, analice las
implicancias del Estado como un todo, en funcin de la orientacin global que le
pretenda imponer al desarrollo de la vida sociopoltica del pas.
10
Precisamente por la posibilidad de diferencias entre sectores de polticas pblicas,
el prrafo anterior no significa que la separacin analtica del accionar estatal en
.
El punto central a cuestionar, en los anlisis que observan de tal forma la
capacidad estatal, no es que sea imposible que diferentes sectores de un Estado dado
tengan, en la prctica, distintas capacidades, sino que el estudio de esas capacidades
queda trunco si se olvida al poder.

9An reconociendo que los varios neoinstitucionalismos tienen grandes diferencias entre s, Acua y
Chudnovsky (2013:49) entienden que al neoinstitucionalismo no le queda mayor espacio analtico para
reconocer que el conflicto es un factor necesaria e ineludiblemente constitutivo de los procesos
polticos. A continuacin afirman que leer el conflicto como una anomala ineludiblemente responde
terica y normativamente a un entendimiento conservador.
10 Es sintomtico de esto que en su completsimo repaso de las diferentes consideraciones de la
capacidad estatal, Bertranou (2013:24) afirma que los distintos enfoques sobre los componentes de
capacidad [...] tienen la particularidad de compartir la mayor parte de los factores, seguramente porque
los elementos que caracterizan a la organizacin y a su funcin de produccin, ncleo central de la
capacidad han sido identificados hace mucho tiempo por la teora organizacional.
diferentes tipos de polticas pblicas no favorezca el anlisis. Pero ste debe ser puesto
en relacin con la dimensin (macro)poltica.

III-. Retomando la perspectiva poltica de la estatalidad.
Ciertamente discriminar las polticas ayuda al anlisis, al marcar que la naturaleza
de las polticas puede generar dinmicas propias
11
Y, tal como observa el concepto hegemona, este poder se motoriza mediante la
construccin de una voluntad colectiva, que rene identidades heterogneas en funcin
de una frontera poltica, que no depende de la dinmica de las polticas, sino que stas
y, entonces, llamar la atencin sobre
aquellas polticas en las que su propia estructuracin potencialmente pondra obstculos
a los elementos/procesos/resultados a los que hace referencia la literatura tradicional de
la capacidad poltica.
Sin perjuicio de ello, esta cuestin debiera ser tenida como una variable
interviniente (a comprobar empricamente) en un esquema interpretativo ms general,
en el cual el logro del objetivo de poltica no se deriva exclusivamente de las
caractersticas que posea el tipo de poltica. Vale decir, no alcanza con evaluar la arena
de poder que surge de la dinmica propia de la distribucin de costos de tal poltica,
sino que hay un nivel superior que puede establecer otra lgica, propia de la disputa
poltica general existente en la sociedad (y sus varias derivas), la cual est investida de
los elementos materiales y simblicos que brinda un proyecto socio-poltico-cultural
determinado.
En definitiva, resulta dudoso que las policies sean autnomas de la politics y
menos an que le impongan su propio carcter. El poder, en tanto fenmeno poltico,
est asociado a un proyecto socio-poltico-cultural, con proyeccin histrica y
pretensin hegemnica, sobre la cual dice muy poco el enfoque de polticas. Es en este
nivel que el Estado se erige en constituyente de la relacin social y tener poder
significa imponer una directriz en cuya senda hace avanzar a la anterior. En tal sentido,
las relaciones entre los sujetos polticos implicados no son relaciones que a priori
puedan caracterizarse como cooperativas (va enraizamiento, a la Evans) o slo
sectorialemente conflictivas (va tipo de polticas, a la Lowi).
Existen diversas situaciones en las cuales la disputa poltica estructura dos campos
que no poseen puntos de contacto y no hay posibilidades de juegos de suma positiva,
por tanto la orientacin del Estado no es la de articular con (o enraizarse en) los sectores
relevantes de las polticas en que se puede traducir dicho conflicto, sino la de imponer
su voluntad por medio del poder estatal.

11
A principios de los 60s, Theodore Lowi (1996) diferenci tipos de polticas pblicas segn el impacto
que tengan en la sociedad, sacando del eje la temtica a la cual estn referidas (por ejemplo, educacin,
ambiente, transporte, etc.). Concretamente, cruz dos dimensiones (grado de agregacin y tipo de
coercin) para generar cuatro tipos de poltica pblica (distributivas, redistributivas, regulatorias y
constituyentes), cada una de las cuales crea su propia modalidad de arena de poder. Lo novedoso (en su
tiempo) de esta mirada es que postula una relacin entre policies y politics que va de las primeras hacia
las segundas, a diferencia de lo planteado tradicionalmente, por ejemplo por los pluralistas, marxistas,
elitistas o corporativistas (Aguilar Villanueva, 1996:9) quienes, a pesar de sus diferencias en otros
planos, entendan que hay una esfera de poder afincada en la poltica nacional, que explica cmo se
arman las polticas pblicas, sin diferenciarlas.

son, en un primer momento, la traduccin de aquella y que slo en un segundo
momento pueden ser instrumentos de fortalecimiento de aquella construccin.
En consecuencia, la elucidacin del camino seguido por determinadas polticas
pblicas no slo debe observar las coaliciones y/o cooptaciones que surgen en funcin
de las estrategias de distintos actores incentivados por el entramado institucional o para
dar cuenta de una determinada puja dentro de un sector de polticas (o en juegos
anidados entre diferentes polticas), sino que debe analizarse la accin de determinados
actores que forman parte de una voluntad hegemnica y por lo tanto operen en funcin
de la imposicin de un determinado proyecto socio-poltico-cultural antes que de
acuerdo a costos o beneficios de una poltica sectorial, o incluso intentando equilibrios
entre ambos
12
Por tanto, se pierde la caracterstica central del Estado, su participacin en la
constitucin de la relacin social moderna. Tal como afirma Wilson (1995:330) desde el
nfasis en la sociedad, [L]as ms importantes nuevas polticas son slo adoptadas
despus de que ha ocurrido un cambio en la opinin o una nueva percepcin sobre
antiguos ordenamientos suficientes para colocar en la agenda pblica lo que
anteriormente haba sido una relacin privada y para revestir de legitimidad un
programa determinado [] lo importante es que esas polticas representan
redefiniciones cruciales del propio rol y poder del Estado. Aquellas polticas fueron
. Por supuesto, la existencia de una voluntad hegemnica no supone una
praxis de dominio ilimitado sobre el conjunto social, por lo cual del otro lado de la
frontera poltica habr sectores, que ms o menos organizados y articulados, tambin
deber ser tenidos en cuenta a la hora de realizar el anlisis.
A diferencia de lo antedicho, la capacidad estatal alude a cmo desde la
direccin del Estado se puede movilizar el andamiaje poltico-administrativo, en
vinculacin los actores incumbidos en determinado sector de polticas, que le permita
plasmar las decisiones sobre el mismo.
En conclusin, la relacin causal politics-policies debiera estudiarse en particular
para cada uno de estos casos, pero no hay porque presuponer que va desde las polticas
a la poltica.
Incluso puede sostenerse que en la dimensin poltica se juega la disputa sobre el
rol del Estado, mientras que la dimensin de las capacidades estatales es la propia del
cmo se desarrollan las actividades en que se traduce el rol previamente definido.
En tal sentido, es revelador lo afirmado por Nicholson (2002, citado en Heinelt,
2007:110): el nfasis de Lowi en las policy arenas estaba fundado en su inters por las
elecciones sobre cmo aplicar el poder del estado (power of state) y no primariamente
sobre qu objetivos el Estado deba perseguir.
Entendida as, resulta obvio que la capacidad del estado no tiene que ver con el
alcance o con el tipo de funciones que encara el Estado. No importa conceptualmente si
es un Estado con gran intervencin en su sociedad o no. Sobre las tareas que encare,
muchas o pocas, es que se pregunta cul es su capacidad para desarrollarlas.

12 Este escenario es ms complejo an puesto que una voluntad hegemnica no es una identidad
cristalizada e inmutable y que incluso la latencia del sujeto que la motoriza permite la concrecin de
iniciativas diversas por el conjunto de sus integrantes, siempre en torno a los significantes que
estructuran aquel sujeto. De all que las posibles conductas de los actores de polticas que conforman
este sujeto poltico hegemnico sean mltiples y que no estn necesaria y directamente asociadas a las
arenas de poder que identifica Lowi y la literatura de policiesque lo sigue.
controversiales principalmente porque el pueblo difera ampliamente sobre lo que era
legtimo para el Estado hacer.

IV-. El aparato administrativo de una estatalidad politizada.
Siguiendo la perspectiva sobre el Estado y su capacidad presentada previamente,
la cuestin administrativa se resume en una pregunta central: qu tipo de gestin
pblica contribuye de mejor forma a la implementacin de polticas pblicas que
satisfagan la preeminencia de lo poltico?
En trminos analticos, el desafo es lograr identificar las caractersticas de una
administracin pblica que se comprometa con, y agregue valor a, los lineamientos del
poder electoralmente legtimo y que sea sensible a las especificidades de cada mbito
concreto.
Las cuestiones as incumbidas se dirimen en base a posturas ideolgicas y
polticas, no slo tcnicas. En consecuencia, se rechaza de plano el tecnocratismo liberal
y se afirma la naturaleza poltica de la actividad administrativa en el mbito pblico. En
el mismo sentido es necesario desvincularse de la versin weberiana, que postulaba una
tajante separacin entre la esfera administrativa y la poltica.
En trminos normativos, la crtica a la neutralidad de la burocracia se asienta en
que su compromiso es necesario, sobre todo en la etapa de la implementacin de las
polticas, puesto que ms all del diseo, si quien la ejecuta no est convencido,
difcilmente resulte bien hecha. Por otro lado, en trminos descriptivos, se denuesta la
cooptacin que sufrieron muchas burocracias por parte de intereses particulares que, sin
capacidad para influir polticamente mediante la democracia electoral, lo hacan
mediante la manipulacin del aparato administrativo. Tambin ha sido observado que
ciertas desviaciones respecto del bien comn pueden ser en el propio inters de ste.
Por ello resulta atendible la actual percepcin sobre la importancia de los
mecanismos de accountability. Sin embargo, una cuestin no menor estriba en los
actores incumbidos en el control. Desde la ptica del new publicmanagement (al que no
muy exageradamente se lo puede sindicar como el manual neoliberal para el aparato
administrativo estatal), los beneficiarios de un bien/servicio, a ttulo individual y como
clientes del mismo, son los indicados para ejercerlo. De tal manera, las relaciones que
se privilegian en cuanto al funcionamiento de la administracin pblica son las que se
establecen entre dos actores (burocracia/ciudadano). Por el contrario, las perspectivas
politizadoras no pierden de vista que en la gestin de lo pblico existen tres actores
determinante: los anteriores y los polticos. De all que las relaciones de control deban
ser tripartitas e incluso reservar un rol diferente, en cuanto al control ejercido, para el
poltico electo (quien posee la legitimidad democrtica).
Resumiendo lo antedicho, la cuestin del carcter poltico-administrativo de la
burocracia implica que, por un lado, se le debe dar lugar al compromiso de la misma y,
por otro, se debe ejercer cierto dominio poltico para evitar que trabaje en su propio
beneficio o en el de intereses sectoriales ajenos al bien comn. Surge, entonces, cierta
tensin cuando se admite el rol poltico de la burocracia al mismo tiempo que se
considera necesario su control por parte de los funcionarios polticos. El balance entre
estos dos criterios son los que deben guiar el formato estructural y el modo de gestin
de la administracin pblica.
Existe otra dimensin del asunto que tambin debe guiar el formato y la gestin
de la administracin pblica, enfocada no ya en el comportamiento de los actores del
aparato burocrtico, sino en la arquitectura organizacional para encarar las
problemticas pblicas de manera integral pero a su vez respondiendo particularidades
locales o sectoriales.
El modelo weberiano clsico dispone el trabajo gubernamental en grandes
organizaciones centralizadas y basadas en la diferenciacin estructural y especializacin
funcional. Por tal, cada organismo estatal est asentado en una determinada perspectiva
disciplinaria, que supone una mirada conceptual especfica al objeto de trabajo,
parcializando as de acuerdo a cada sesgo profesional las respuestas que ofrece. Frente a
estas caractersticas, las crticas hacen hincapi en la segmentacin estatal, dejando as
vacante una respuesta totalizante en funcin de las necesidades de los afectados por
cada problema.
Desde otro lugar analtico, preocupadas ms por la homogeneidad, pesadez y
lejana respecto de los ciudadanos de las grandes estructuras, las propuestas lanzadas
desde el new publicmanagement (nueva gerencia pblica o visin managerialista)
poseen entre sus mximas la autonomizacin de las diferentes agencias estatales. El
objetivo general es contar con organizaciones pequeas y capaces de evaluar y
reaccionar con plasticidad a las caractersticas especficas y/o modificaciones del
ambiente, cuestiones en que la burocracia weberiana tiene poca aptitud.
Ciertamente, en determinados casos los formatos descentralizados permiten una
mejor performance que una estructura centralizada, ya sea por la facilidad que otorga
una estructura ms pequea como porque la cercana al ciudadano allana la posibilidad
de obtener informacin desagregada e involucramiento social. Sin embargo, si en lugar
de evaluar cada caso en concreto, se toma este formato como una receta universal, la
consecuencia es que adems de disminuir la previsibilidad del funcionamiento global
del Estado, puede promover an ms la fragmentacin de las estructuras pblicas,
debilitando as la capacidad del gobierno de coordinar y conducir las polticas en
funcin de una orientacin totalizante . De tal forma, es probable que se fortalezca la
resolucin de los problemas micro y se descuiden los de la macro. Para evitar tal
situacin, organizaciones chicas y flexibles deben estar en estrecha vinculacin con el
poder poltico.
En el caso argentino, adems hay que tener en cuenta la vocacin netamente
fiscalista de la reforma estatal noventista, con su escasa atencin a los problemas de
capacidad de gestin. En su afn por recortar funciones y presupuestos, provoc un
serio desmembramiento administrativo: se pasaron funciones a quienes no tenan la
capacidad institucional de brindarlos, quedaron funciones en zonas grises o se
superpusieron tareas entre diversos organismos.
Los aludidos problemas de segmentacin y coordinacin se encuentran siempre
presentes en cualquier organizacin compleja y pueden derivar en el fracaso de la
implementacin de polticas. Estas cuestiones surgen debido a que en la generalidad de
los casos, las polticas pblicas involucran una diversidad de organismos, los cuales
potencialmente pueden sostener posturas inconsistentes entre s. De tal forma, la
complejidad de la accin colectiva redunda en que dado un objetivo principal tomado en
el vrtice de un mbito de gestin dado, cuanto mayor sea el nmero de actores de
veto o puntos de decisin (Presman y Wildasvsky,1998) y cuanta mayor autonoma
posean, ms altas son las posibilidades de fallas de coordinacin .
En sntesis, la temtica sobre arquitectura organizacional del Estado muestra que
si bien se torna necesaria la superacin del formato tradicional de administracin
pblica, la forma de hacerlo pivotea entre otorgarle mayor coherencia, tendiendo a
disminuir la fragmentacin y (al mismo tiempo) brindar mayor plasticidad a la
capacidad de respuesta de las mltiples agencias estatales. En definitiva, se enfrenta una
disyuntiva entre, por un lado el requisito de cohesionar el aparato administrativo y por
otro lado el de tornarlo ms dctil a las situaciones especficas.
Reconociendo la complejidad de cambiar de raz la arquitectura administrativa del
Estado, se puede argir que cualquier intento de mejora es ms probable de concretar si
se reduce la dispersin organizacional, a travs de la concentracin del organigrama y
de las acciones requeridos para cada gran problemtica .
Esta es una primera opcin que minimizara los puntos de decisin, pero que
no puede evitarlos completamente. Es por ello que a la par debe pensarse el modo de
gestionar la segmentacin propia de toda asociacin compleja, ya sea mediante la
creacin de organizaciones ad-hoc que conjuguen los diferentes encuadres de la
problemtica, el fomento de redes intergubernamentales, o el armado de fortalecidos
mbitos de coordinacin de los organismos.
Adems de la estructura compacta, cuanto ms jerrquica y pautada por normas
y procedimientos, mayor probabilidad de coordinacin. La jerarqua simplemente logra
la coordinacin por mando y obediencia, mientras que las normas ordenan a cada uno
de los actores mediante tareas predefinidas que, en conjunto, arman el rompecabezas
administrativo.
La contracara de estas dos posibilidades radica en que, en el Estado no
estadocntrico que impone a la actualidad social, no siempre es posible (y/o deseable)
contar con las mismas o, por lo menos, no con el grado necesario para que
efectivamente logren coordinar a los actores relevantes. Otra contraindicacin es que
an considerando los beneficios de la centralizacin junto a relaciones de jerarqua y
procedimientos institucionalmente sancionados, all donde la rigidez de las reglas
excede lmites apropiados, puede obstruir el funcionamiento burocrtico e
involuntariamente generar lazos de informalidad que lo aceiten, no siendo stos
necesariamente de carcter virtuoso.
Por ello, debe evaluarse en cada caso concreto en qu medida operan los
constreimientos institucionales que garanticen una perspectiva estatal de conjunto y en
qu medida debe existir mayor flexibilidad, para adaptar aquella a las particularidades
de un entorno determinado.
En consecuencia, si bien al considerarse irrenunciable la potestad de las
autoridades legtimas sobre la burocracia la tendencia a centralizar es preferible, sola no
alcanza y tampoco da cuenta de las complejidades locales. No alcanza puesto que an
con una estructura compacta que haga ms simple la cohesin y transmisin de los
lineamientos polticos, sin planificacin estratgica aquel tipo de estructura quedara
tambaleando por carecer de un destino plausible al cual encaminarse. En consecuencia,
la centralizacin como modo de organizacin debe ir acompaada por la planificacin
estratgica como modo de gestin. Y en el marco de sta, de la gestin por objetivos,
para abordar la cuestin de la sensibilidad a las particularidades .
Lo importante de la planificacin estratgica radica en que al poner de
manifiesto el modelo de sociedad deseado (y las directrices para alcanzarlo), coloca las
condiciones para cohesionar al Estado, al informar a todos sus integrantes el sendero a
seguir.
La coherencia evita solapamientos o contradicciones al interior del aparato
estatal, morigerando los problemas de accin colectiva. Analticamente las soluciones a
esta problemtica involucran dos dimensiones, no excluyentes entre s: la lgica de
funcionamiento ya mencionada (apelando a cierto grado de jerarqua y las reglas
procedimentales) y la forma de gestin intergubernamental (ver Isuani, 2005).
Los diferentes formatos que adoptan las soluciones asociadas a esta gestin por
lo general necesitan de la voluntad y capacidad de los diferentes actores
gubernamentales para llegar a acuerdos e intercambiar recursos, que armonicen posturas
y reduzcan costos de cada uno de ellos. En tal sentido, la base conceptual radica en la
idea de reducir la incertidumbre de cada actor sobre el comportamiento de los dems.
Para ello, la apelacin a la confianza es uno de los elementos a los que comnmente
se apuesta, hermanada al logro de cierto grado de conciencia de conjunto.
Como se dijo, en el marco de la planificacin estratgica, la gestin por
objetivos facilita flexibilidad hacia las caractersticas locales. Frente a las crticas al
burocratismo, las propuestas managerialistas solicitan una actitud entrepreneurial
de los funcionarios, apuntando a conseguir objetivos previamente establecidos ms que
a seguir los procesos reglamentarios.
Si bien la raz conceptual de estas ideas est estrechamente vinculada a una
forma de coordinacin va mercado (originada en un automatismo descentralizado), si
su utilizacin no se produce como lgica general de gestin, sino como administracin
del margen de maniobra de ciertos organismos, bajo el paraguas de los lineamientos
normatizados en un estricto planeamiento estratgico, su utilidad para una gestin
democrtica aumenta notablemente.
Ms an si se la vincula a un registro terico diferente del mercantilista, desde el
cual tambin se escucharon voces a favor del involucramiento activo de los niveles ms
bajos de la administracin y de los ciudadanos, lo cual necesitaba que ambos tuvieran
cierta capacidad para incidir. El ya clsico enfoque de polticas pblicas bottom-up hace
hincapi en el burcrata de la calle, que debe atender situaciones singulares. Sin
adoptar todas las implicancias del mencionado enfoque y leyndolo en clave
democratizadora, este hincapi no debe ser confundido con otorgarle discrecionalidad
absoluta, sino ms bien lograr que el ajuste del agente pblico a los lineamientos que
son emanados de la cspide de la organizacin estatal se verifique precisamente porque
stos se planificaron prestando atencin a las capacidades locales de las organizacin.
Para ello no es necesario dejar de lado el control, sino articularlo con la interaccin con
(en especial, transmisin de informacin desde) la base, para facilitar la adaptacin de
las decisiones a las caractersticas locales conocidas de primera mano por quienes
atienden las ventanillas pblicas.
En resumen, la posibilidad de mejorar la sensibilidad de las polticas a las
caractersticas locales que brinda la gestin asociada a los objetivos debe estar
estrechamente relacionadas con un marco general que les de un sentido global, amn de
que ste ltimo debe ser construido sin perder de vista la interaccin con los mbitos
administrativos que toman contacto con la ciudadana.

V-. Conclusiones
A lo largo del artculo se ha tratado la forma de conceptualizar hechos polticos en
relacin al Estado, mostrando ciertas falencias de las conceptualizaciones tradicionales
sobre las capacidades estatales.
En contra de cierto sentido comn que a partir de herramientas analticas de la
teora poltica institucionalista y/o de los estudios de polticas pblicas, privilegia el
consenso y el rol de las reglas del juego en el establecimiento del mismo, aqu se
realizaron consideraciones tericas tendientes a construir otra mirada sobre el accionar
del Estado, en la cual el xito estatal no necesariamente es la articulacin con los actores
sociales relevantes, sino que puede ser su disciplinamiento.
Se ha propuesto que asumiendo un enfoque macropoltico, o mejor dicho, si se
coloca el nfasis en las disputas polticas estructurales que conforman las relaciones
sociales de las cuales el Estado es co-constitutivo, y se las articula con las relaciones
micro entre agencias estatales y actores sociales y, an en un nivel ms bajo de
agregacin, entre funcionarios y empleados del aparato estatal y personas o grupos de la
sociedad civil, entonces el poder del Estado y la capacidad poltica del Estado debieran
ser analticamente complementarias y permitiran explicar el xito (o fracaso, segn sea)
del Estado de alcanzar sus objetivos.
Muy distinta es la situacin si la disputa hegemnica entre los grandes sujetos
sociales y la lite gubernamental (en los casos en que sta es autnoma) es escindida de
anlisis, lo cual deriva en un anlisis recortado de la realidad.
En definitiva, la postura aqu propuesta es que si bien tanto el enfoque poltico del
Estado como la nocin de capacidad estatal implican la movilizacin de actores
sociales, el primer concepto lo supone en clave macropoltica, de acuerdo a la
cosmovisin predominante y a las relaciones de fuerza estructurales reconstruidas en el
plano poltico, a partir de las cuales el Estado puede generar las condiciones materiales
y simblicas para establecer una direccin a ser seguida por la sociedad. Esto no implica
ningn tipo de autoritarismo, cosa obvia puesto que la lite gubernamental que
construye este poder en un sistema democrtico est revestida de la legitimidad
electoral.
Esta mirada global no supone que haya una esfera de poder que se aplica igual
para todas las polticas pblicas. Por el contrario, el vnculo entre uno y otro es fluido y
debe abordarse en cada caso determinado.
Ahora bien, esta perspectiva de la estatalidad plantea una base sobre la cual
construir nociones polticas sobre la estructura y gestin burocrticas, que en definitiva
son la cristalizacin material del Estado y por tanto, los medios efectivos por los cuales
se implementan las decisiones polticas.
En tal sentido, y an en un contexto social radicalmente diferente al existente en
tiempos estado-cntricos, permanece inmutable una cuestin central para la poltica
democrtica: la conduccin de las polticas pblicas por parte del representante legtimo
del pueblo.
La conjuncin de este imperativo democrtico con el entendimiento de que el
Estado debe operar en conjunto con su sociedad arroja la necesidad de una estructura
burocrtica y modos de gestin de la misma ms compactos y dctiles a la vez,
situacin difcil de alcanzar utilizando slo los parmetros de organizacin burocrticos
o slo los parmetros de organizacin postburocrticos.
Esta aseveracin conlleva la imposibilidad de prescribir una receta general y la
exigencia de utilizar diversos tipos de formatos administrativos, segn cada caso
concreto, optimizando las caractersticas de cada uno que mejor resuelvan dichas
situaciones. Esto no significa que este enfoque situado gire en el vaco. Si bien
necesita de la evaluacin del caso a caso para determinar la conjuncin de mecanismos
y solo permite describir propuestas generales, est orientado por lineamientos polticos
que pretenden organizar al aparato administrativo para que sea funcional a un Estado
activo, capacitado para motorizar el proyecto poltico que exprese la voluntad poltica
del pueblo.

Bibliografa
-Acua, C. y Chudnovsky, M. (2013) Cmo entender las instituciones y su relacin
con la poltica. Lo bueno, lo malo y lo feo de las instituciones y los institucionalismos,
en Acua, C. (comp.) Cunto importan las instituciones? Gobierno, Estado y actores
en la poltica argentina, Siglo XXI Editores, Buenos Aires.
-Aguilar Villanueva, L.F. (1996) Estudio introductorio, en Aguilar Villanueva, L.F.
(ed.) La hechura de las polticas, Miguel AngelPorrua Grupo Editor, Mxico DF.
-Alonso, Guillermo (2007a), Elementos para el anlisis de capacidades estatales, en
Alonso, Guillermo ed., Capacidades estatales, instituciones y poltica social, Buenos
Aires, Prometeo Libros.
-Berretta, N. (Coord.), Paolino, C., Rodrguez-Gust, A.L., Vila, M., Moreira, C.,
Oddone, G. (2005) Transformacin estatal y gobernabilidad en el contexto de la
globalizacin: el caso de Uruguay. Capacidades estatales aplicadas a la generacin de
valor agregado en las polticas pblicas en Uruguay, Centro de Investigaciones
Econmicas (CINVE), Montevideo, junio.
-Bertranou, F. (2013) Capacidad estatal: Aportes al debate conceptual, Ponencia
presentada al Septimo Congreso Argentino de Administracion Pblica, Mendoza.
-Bresser Pereira, L. C. (1998)La reforma del Estado de los aos noventa. Lgica y
mecanismos de control, en Desarrollo Econmico, N 150, Buenos Aires.
-Evans, P. (1996) El Estado como problema y como solucin, en Desarrollo
Econmico, N 140, Buenos Aires.
-Garca Delgado, D. (2001). El estado de la regulacin y el control de los servicios
pblicos en Argentina. Desafos y propuestas, Ponencia presentada en el VI Congreso
Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, 5-9
noviembre, Buenos Aires.
-Grindle, M (1997) Getting Good Government. Capacity Building in the Public Sector
of Developing Countries, Harvard University Press.
-Hall, P. y Taylor, R. (1996) Political Science and the Three New Institutionalisms, en
Political Studies, Vol. 44, Issue 5, Diciembre.
-Heinelt, H. (2007) Do Policies Determina Politics?, en Fischer, F., Miller, G. y
Sidney, M. (eds) Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods,
CRC Press, Boca Raton.
-Isuani, F.J . (2005) Redes intergubernamentales para la implementacin de programas
sociales, ponencia presentada al X Congreso Internacional del CLAD, Santiago de
Chile.
-Lowi (1996[1964]) Polticas pblicas, estudios de caso y teora poltica, en Aguilar
Villanueva, L.F. (de.) La hechura de las polticas, Miguel AngelPorrua Grupo Editor,
Mxico DF.
-Mann, M. (1991) "El poder autnomo del Estado: sus orgenes, mecanismos y
resultados", en Zona Abierta N 57/58, Madrid.
-Nicholson, N. (2002) Policy Choices and the Use of State Power. TheWork of
Theodore Lowi, en PolicySciences, N 35.
-Oszlak, O. y Orellana, E. (2001) El anlisis de la capacidad institucional: aplicacin
de la metodologa SADCI, mimeo, Buenos Aires.
-Presman, J . y Wildavsky, A. (1998)Implementacin. Cmo grandes expectativas
concebidas en Washington se frustran en Oakland. Fondo de Cultura Econmica.
Mxico DF.
-Rabotnikof, N (1999) La caracterizacin de la sociedad civil. Perspectiva de los
bnacos multilaterales de desarrollo, en Perfiles Latinoamericanos, N 15, FLACSO-
Mxico, Mxico D.F.
-Repetto, F. (2003), Capacidad estatal: requisito necesario para una mejor poltica
social en Amrica Latina, ponencia presentada al VIII Congreso del CLAD, Panam.
-Rodrguez Gust, Ana Laura (2007), Capacidades estatales: reflexiones en torno a un
programa de investigacin, en Alonso, G, ed., (op. cit.).
-Tobelem, A. (1992) Institutional capacity analysis and development system (ICADS).
Public Sector Management Division, Technical Department Latin America and the
Caribbean Region of the World Bank. LATPS Occasional Paper Series.
-Wilson, J .Q. (1995) Political Organizations, Princeton University Press, New J ersey.

XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
1

O debate sobre (novo)desenvolvimentismo brasileiro: uma anlise dos
artigos publicados em Revista Brasileira de Cincias Sociais, Dados e
Revista de Economia Poltica (2003-2013)
Vinicius de Lara Ribas
1


Introduo

Resumo:O trabalho analisa trs importantes peridicos brasileiros da rea da cincia
poltica (Revista Brasileira de Cincias Sociais, Dados e Revista de Economia Poltica)
observando os artigos publicados entre 2003 a 2013 que tratam a temtica da retomada
da agenda desenvolvimentista (ou neodesenvolvimentismo) na formulao de
polticas pblicas no Brasil aps os anos 1990, conhecidos como dcada neoliberal.
Para isso, selecionamos trs revistas expressivas no debate acadmico nacional e
examinamos: (1) a quantidade de artigos ligados temtica, ao longo dos dez anos em
que ela est em vigor; (2) os trabalhos nelas ligados ao desenvolvimentismo e a
retomada dessa poltica;Como resultados principais, observamos que o debate
capitaneado em maior grau por economistas, bem como o escopo terico provm da
teoria econmica, o que necessita, portanto, de um espao de discusso que rena tanto
elementos da cincia poltica quanto da teoria econmica.
Palavras-chave: neodesenvolvimentismo; peridicos cientficos; Estado de bem estar
no Brasil.
O termo desenvolvimentismo, cunhado para explicar a interveno do Estado
na economia, particularmente no contexto latino-americano, entrou em voga a partir dos
estudos provenientes do grupo da Comisso Econmica para a Amrica Latine e Caribe
(CEPAL), institucionalizada nos anos 1950 e vinculada Organizao das Naes
Unidas (ONU). No Brasil, o debate foi inaugurado por Celso Furtado (1965; 1964
[1959]; 1961) e representava a busca por mudanas significativas na sociedade
brasileira, onde os cepalinos (grupo de intelectuais ligados CEPAL) consideravam
ser o Estado o responsvel pela industrializao a fim de superar a misria, pois o
mercado e as classes hegemnicas economicamente no Brasil vinculadas aos
interesses agrrios , no haviam produzido tal efeito.

1
Mestrando em Cincia Poltica na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). E-mail:
viniciusdelararibas@gmail.com.
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
2

Pedro Fonseca etall (2013) define o termo como um conjunto de ideias e de
prticas efetivas dos governantes, o qual sugere estar permeado por uma lgica que se
expressa como um projeto de nao, nesse sentido, apoltica econmica
governamental no errtica nem apenas reativa aos ciclos ou s flutuaes inerentes
conjuntura, mas formulada em consonncia a uma pretenso de interferncia em seu
curso, em busca de uma trajetria previamente definida (FONSECA et all, 2013, p.
411).
A trajetria nacional-desenvolvimentista brasileira, como abordar a seo
seguinte deste texto, iniciou-se nos anos 1930 e encerrou-se no fim da dcada de 80,
com o colapso das polticas gestadas pelos governos militares e o retorno s polticas
econmicas ortodoxas.
Os anos 1990 marcaram o fim do perodo desenvolvimentista no Brasil, logo
em seguida ao trmino da Guerra Fria, perodo que sofreu influncia das polticas do
Consenso de Washington e pelo colapso de um mundo baseado no equilbrio bipolar
de duas potncias antagnicas (URSS e EUA), no padro internacional do dlar, na
interveno estatal no mercado e no Estado de orientao socialdemocrata no primeiro
mundo e desenvolvimentista na periferia do capitalismo (MORAES, 2009, p. 01).
Dessa forma, a conjuntura apontava para o poder inconteste dos Estados Unidos
(EUA), que exportaram uma receita de desenvolvimento econmico cujo cerne est no
desmantelamento do Estado, eliminando a ideia deste como o promotor de polticas
pblicas que visam o desenvolvimento de capacidades humanas (SEN, 1999) e a
melhora na qualidade de vida da populao. Dessa forma, relegou-se ao mercado uma
fora antes reservada ao Estado, que passou a ser continuamente enfraquecido.
Portanto, o desenvolvimentismo no Brasil, inaugurado nos anos 1930 e com
fora dos anos 1950 dcada de 1970, encerrou-se ao longo da dcada neoliberal, os
anos 1990. No entanto, aps a conquista da Presidncia da Repblica pelo Partido dos
Trabalhadores (PT), a literatura aponta para uma retomada de uma agenda
desenvolvimentista por parte do Estado brasileiro, conhecida, segundo alguns analistas,
como novo desenvolvimentismo ou neodesenvolvimentismo.
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
3

Os autores defendem que o perodo Lula (2003-2011) constitui-se em um
retorno, em alguns aspectos (dentro dos quais est o campo social), da poltica
varguista, buscando reformar o capitalismo brasileiro e empoderando o Estado frente ao
mercado (SINGER, 2012). Esse retorno encontra suporte na literatura que entende o
governo Lula como neodesenvolvimentista, com nfase nas polticas sociais.
A diferena entre os dois perodos se d no papel da sociedade civil no processo
desenvolvimentista. A poltica capitaneada por Vargas e seus posteriores, desde 1930
at os anos 80, sobreviveu em regimes de exceo (1937-45 e 1964-85) e no regime
democrtico (1946-1964). A poltica capitaneada por Lula, embora tenha suas bases na
poltica varguista no tocante ao campo social, busca ampliar o dilogo entre sociedade
civil e Estado (BOSCHI, 2010), preocupao inexistente no modelo anterior.
Este trabalho se prope a analisar em trs peridicos qualificados como A1/A2
(o que corresponde a alto padro internacional das publicaes) na rea de cincia
poltica, sendo eles Dados, Revista Brasileira de Cincias Sociais e Revista de
Economia Poltica,o carter e a quantidade de artigos publicados sobre a temtica
desenvolvimentismo e/ou neodesenvolvimentismo no Brasil, entre os anos 2003 a
2013. Isto porque, como salientado anteriormente, a literatura aponta para uma
retomada de polticas desenvolvimentistas a partir do governo Lula, iniciado em janeiro
de 2003.
Como pressuposto principal, buscaremos testar se este tema, uma interseco
entre economia e cincia poltica, mais presente nas revistas eminentemente de cincia
poltica ou cincias sociais, como Dados e RBCS, ou se o debate busca elementos e
explicaes ligadas tanto cincia poltica quanto economia, o que em nossos casos
fica representado pela Revista de Economia Poltica, qualificada como A2 na rea de
Cincia Poltica e Relaes Internacionais.
O artigo divide-se em quatro partes: rapidamente, contextualizamos o debate
sobre Estado desenvolvimentista no Brasil, desde suas origens, passando pelo momento
de ruptura com o mesmo, durante o perodo neoliberal, at sua retomada, sob a insgnia
do neodesenvolvimentismo, a partir do governo Lula. Em seguida, expomos a
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
4

metodologia para a seleo dos peridicos que foram analisados, bem como os artigos
ligados a temtica para, ento, na terceira parte analisar as contribuies dos trabalhos
para o debate. A quarta parte dedicada s consideraes finais.

1 Desenvolvimentismo no Brasil em perspectiva histrica
O incio do perodo desenvolvimentista brasileiro se d sob a gide do governo
de Getlio Vargas. Aps o golpe de 1930, tambm conhecido como Revoluo de
1930, no qual Vargas assume provisoriamente o poder (condio que duraria at 1934,
quando seria eleito Presidente via Congresso Nacional), lanam-se as bases de um
Estado promotor de polticas e forte frente aos avanos do mercado, bem como
industrializante.
Essas condies foram facilitadas com um cenrio de autoritarismo, inaugurado
por Vargas a partir do golpe de 1937, perodo que durou at 1945 e ficou conhecido
como Estado Novo. Neste perodo, acelerou-se de forma considervel a industrializao
brasileira, o que mudou os contornos urbanos do pas: as cidades comearam a ser mais
atrativas do que o campo, pois o trabalho fabril comeava a se institucionalizar. A partir
disso, passa a existir tambm uma nova correlao de classes, onde os operrios ganham
fora poltica (DINIZ, 1996) e, com a queda da ditadura do Estado Novo, se veem
representados por dois partidos: PCB, cujo registro foi cassado em 1948, e PTB,
essencialmente urbano e operrio, criado por Vargas como um anteparo ao avano do
Partido ComunistaBrasileiro (DELGADO, 1989).
Ao longo do primeiro perodo democrtico brasileiro, de 1946 a 1964, o
desenvolvimentismo esteve sempre em voga. Para Edson Nunes (2003), o presidente
que melhor soube aliar a poltica desenvolvimentista com estabilidade poltica foi
Juscelino Kubitschek, responsvel pelo plano de metas, um conjunto de medidas cujo
Estado era o indutor central do desenvolvimento.
O golpe militar de 1964 no afetou, entretanto, a poltica desenvolvimentista por
parte do Estado, que continuou investindo em obras de infraestrutura, ainda que com
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
5

vcios formalistas em que casos de desvio de recurso eram ocultados pela censura a
imprensa e represso contra a sociedade civil. No entanto, o modelo de
desenvolvimento adotado pelos militares cujo ponto auge foi o perodo conhecido
como milagre econmico, onde o Brasil alcanou taxas de crescimento elevadas
comeou a ruir definitivamente nos anos 1980, ocorrendo com isso substituio do
nacional-desenvolvimentismo para as polticas ligadas economia ortodoxa
(BRESSER-PEREIRA, 2011).
Com uma conjuntura mundial que acenava tambm ao retorno de polticas
ortodoxas e de corte neoliberal, o Brasil dos anos 1990 ficou marcado pelo
enxugamento e enfraquecimento do Estado perante o mercado, tendo em vista uma srie
de privatizaes de estatais e a precarizao de servios pblicos.
Com a ascenso do Partido dos Trabalhadores (PT), h um retorno ao modelo
neodesenvolvimentista (BRESSER-PEREIRA, 2004), onde as polticas sociais so
muito parecidas com as polticas desenvolvidas nos governos de Getlio Vargas
(SINGER, 2012). Mesmo depois do perodo neoliberal e desmonte do Estado provocado
pelo seu enxugamento, as instituies conseguem promover a retomada do
desenvolvimentismo.
As prximas sesses avaliam como essa retomada do nacional-
desenvolvimentismo foi interpretada em trs peridicos nacionais ligados cincia
poltica, bem como o avano e expoentes do debate, levando em conta o primeiro ano
do governo do PT at 2013.

2 Mtodo de seleo dos peridicos e artigos
A seleo dos casos para anlise, no presente trabalho, se deu da seguinte forma:
inicialmente, separaram-se os peridicos nacionais da rea de Cincia Poltica e
Relaes Internacionais que mantinham o Conceito Qualis/CAPES atualizado em A1,
representando, com isso, alto padro de qualidade nos artigos publicados. Nessa
primeira etapa, foram selecionados os seguintes peridicos: BrazilianReviewof Social
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
6

Sciences, Dados Revista de Cincias Sociais, Opinio Pblica, Revista Brasileira de
Cincias Sociais (RBCS) eRevista Brasileira de Poltica Internacional. Inclumos no
grupo, dada a proximidade da temtica com a economia, o peridico classificado como
A2 na CP&RI,Revista de Economia Poltica.
Em seguida, realizou-se uma triagem nos peridicos, a fim de verificar os anos em
que se iniciaram as publicaes e seu carter temtico na rea de Cincia Poltica. Nesse
momento, excluram-se os peridicos BrazilianReviewof Social Sciences, cuja
publicao de dois nmeros apenas ocorreu entre 2000 e 2002;Opinio Pblica, dada a
temtica de nenhum artigo, para o perodo estudado, referir-se ao desenvolvimentismo
brasileiro ou na Amrica Latina. Os trabalhos mais prximos, na Opinio Pblica,
ligados aos programas sociais analisavam a tica do eleitor e o impacto desses nas
eleies presidenciais e formao de agenda de campanha (CASTRO etall, 2009;
LICIO, CASTRO, 2009; BIROLI, MANTOVANI, 2010; KERBAUY, 2011) no se
enquadrando, por isso, para o estudo aqui realizado. Por fim, excluiu-se tambm a
Revista Brasileira de Poltica Internacional, ligada s Relaes Internacionais.
Para a anlise de artigos, foram selecionadas, portanto, os seguintes peridicos:
Dados Revista de Cincias Sociais, Revista Brasileira de Cincias Sociais e Revista
de Economia Poltica.
Dados, fundada em 1966, era uma revista do Instituto de Pesquisas do Rio de
Janeiro (IUPERJ), ligado a Universidade Cndido Mendes (UCAM) no incio do
perodo aqui pesquisado (2003). Em 2009, com a sada do corpo docente do Instituto e
criao do Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP) da Universidade do Estado do
Rio de Janeiro (UERJ) a revista tambm migrou para a nova casa. A mudana,
entretanto, no alterou de forma significativa o corpo editorial e as temticas publicadas.
Sua periodizao bimestral, publicando quatro nmeros ao ano. Em abril de 1997,
passou a ser publicada no portal Scielo/Brasil.
A Revista Brasileira de Cincias Sociais editada, desde sua fundao em 1986,
pela Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais
(ANPOCS). RBCSpublica artigos ligados s Cincias Sociais e tem periodizao
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
7

trimestral, publicando trs nmeros ao ano. Em 1998, foi admitida coleo
Scielo/Brasil.
A Revista de Economia Poltica tem por misso publicar trabalhos sobre teoria
econmica e cincia poltica, tericos e aplicados, que envolvam Estados e mercado.
Organizada pela Editora 34, sua fundao ocorreu em 1981 e atualmente editada por
Luiz Carlos Bresser-Pereira. Apresenta quatro nmeros por ano e, em 2005, foi
admitida coleo Scielo/Brasil.
Ao longo da srie aqui estudada, 2003 a 2013, a quantidade de artigos publicados
2

2
Ficam excludas, da anlise, as resenhas, notas de pesquisa, homenagens a falecimentos de intelectuais,
conferncias e demais textos apresentados que no correspondam ao formato artigo indito em peridico
cientfico.

nas revistas, bem como os de algum modo ligados ao desenvolvimentismo,
apresentada no Quadro 1.
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
8

QUADRO 01
Artigos publicados em Dados, RBCS e Revista de Economia Poltica (2003-2013)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 TOTAL
%
Dados
Artigos
25 24 24 26 26 30 28 27 25 30 30 295

Desenvolvimentismo e temas prximos
0 2 2 0 1 0 3 1 7 1 3 20 6,77%
RBCS
Artigos
28 27 26 26 34 32 26 26 33 31 37 236

Desenvolvimentismo e temas prximos
2 0 1 1 1 0 1 0 2 0 1 09 3,81%
Revista de Economia Poltica
Artigos
37 39 25 33 36 34 40 37 58 37 40 416

Desenvolvimentismo e temas prximos
2 4 0 5 2 1 5 3 5 4 5 36 8,65%
Fonte: elaboraoprpria com base em http://www.scielo.com/ e http://www.rep.org.br/. Todos os artigos selecionados que tratam de alguma forma da temtica desenvolvimentismo e temas
prximos esto expostos na primeira parte da seo de refernciasbibliogrficas deste trabalho.





XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
9


XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
10

Dentre os selecionados, h artigos prximos temtica desenvolvimentista,
sobretudo os que analisam polticas pblicas que promovem o desenvolvimento das
capacidades humanas. Os artigos que tratam exclusivamente do tema, so representados
de forma quantitativa no Grfico 1.

Pode-se perceber, de incio, o protagonismo da Revista de Economia Poltica
frente s demais no que se relaciona aos estudos sobre novo desenvolvimentismo no
Brasil. Isso indica uma forte interseco do tema entre a economia e a cincia poltica,
visto que a revista publica artigos das duas reas em igual medida.
Os trabalhos que versam sobre a temtica do desenvolvimentismo nos trs
peridicos esto descritos, em ideias gerais e resultados principais alcanados, so
apresentados na prxima seo do texto. Para fins de anlise, seguimos a ordem
cronolgica de publicao, com incio em 2003 e trmino em 2013, a fim de verificar
com isso a evoluo do debate nos peridicos nacionais.

3 Dados, RBCS e Revista de Economia Polticae o desenvolvimentismo
Em 2003, primeiro ano de governo Lula, Dadosno publicou artigos referentes
ao tema do desenvolvimentismo brasileiro. RBCSapresentou um artigo e Revista de
0
2
4
6
8
10
12
RBCS Dados Revista de Economia
Poltica
GRFICO 1
Trabalhos sobre (novo)desenvolvimentismo
(Fonte: organizao prpria com dados de scielo.org)
Artigos
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
11

Economia Poltica publicou dois artigos referentes ao tema. O artigo Diniz e Boschi
(2003), publicado na RBCS trata, sobretudo, do empresariado e suas estratgias para o
desenvolvimento. Este trabalho, no entanto, anterior ao governo Lula (apresentado em
outubro de 2002) e buscava avaliar o impacto das reformas orientadas ao mercado
bem como o desmonte das polticas desenvolvimentistas no empresariado nacional. O
trabalho props, ainda que timidamente, a retomada da agenda desenvolvimentista por
parte do governo Lula, apontando mudanas importantes em curso no que diz respeito
aos rumos do capitalismo no pas e sua insero na nova ordem internacional (DINIZ;
BOSCHI, 2003: 29).
Na Revista de Economia Poltica, o trabalho de Paulani (2003) analisa de forma
geral a poltica econmica do novo governo, comandado por Lula. Suas afirmaes
discorrem sobre um movimento inequivocadamente neoliberal do Partido dos
Trabalhadores, que antes era crtico a essa postura. Seu trabalho, dado o momento em
que foi escrito (primeiro ano do governo), no se constituiu como uma referncia ao
debate nacional sobre a temtica, que passaria a se desenvolver a partir de 2006.
Na Revista Dados, os artigos ligados ao desenvolvimentismo ficaram a cargo de
Celia Lessa Kerstenetzky (2009; 2011; 2012) e Eli Diniz (2011). Kerstenetzky se
constituiu como uma das principais intrpretes no Brasil do economista Amartya Sen,
ligado a tradio de desenvolvimento como o motor de diminuio das desigualdades,
promotor do desenvolvimento humano e expanso das capacidades multidimensionais
dos indivduos (SEN, 1999; 2001). Em 2000, a autora publicou um longo ensaio
interpretando as ideias de Sen para as realidades desiguais, sobretudo visando reduo
da pobreza (KERSTENETZKY, 2000).
A partir de 2009, levando em conta as contribuies tericas de Sen para o
desenvolvimentismo, Kerstenetzky publicou o trabalho Redistribuio
e desenvolvimento? A economia poltica do programa bolsa famlia, onde conclui que
o Programa Bolsa Famlia, implementado em janeiro de 2004, uma poltica de
desenvolvimento que aumenta tanto o bem-estar quanto as capacitaes individuais,
buscando romper com ciclos de pobreza e desigualdade, ou seja, em concordncia com
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
12

a teoria de desenvolvimentismo no apenas econmico, mas tambm
social(KERSTENETZKY, 2009).
Em 2011 e 2012, Dados publicou mais dois artigos de Celia Lessa Kerstenetzky. Os
dois trabalhos problematizaram o welfarestate e desenvolvimento no Brasil, no se
atentando a nenhuma poltica social especfica (como ocorreu em 2009, com Bolsa
Famlia). Para a autora, conciliar desenvolvimento com distribuio de renda o
essencial no Estado brasileiro, entendendo isso em que a forma terica de conciliao
a perspectiva do desenvolvimento social(KERSTENETZKY, 2011: 151).
Em seu trabalho mais recente publicado na revista, a autora debate a questo da
crise econmica e como isso afetaria de alguma forma a manuteno do Estado de bem-
estar social que vinha se construindo desde a primeira metade da dcada de 2000,
concluindo que de fato, em nenhum dos sentidos apresentados [...] pode o perodo
contemporneo ser inequivocamente caracterizado como uma crise, tendo-se em mente
os vrios indicadores de gasto social, que seguiram crescendo nas dcadas de reduo
da atividade econmica a um ritmo superior ao do crescimento do produto
(KERSTENETZKY, 2012: 474).
O outro trabalho sobre desenvolvimentismo publicado, em Dados, foi de autoria de
Eli Diniz (2011). A autora analisa o debate internacional a cerca da temtica
desenvolvimentista, avaliando a congruncia de fatores externos e internos nos Estados
latino-americanos que propiciaram o retorno ao debate sobre alternativas ao
desenvolvimento. Para Diniz, a primeira dcada dos anos 2000 notabilizou-se pelo
fortalecimento das crticas ao modelo que foi implementado ao longo dos anos 1990, de
cunho neoliberal e cuja base se funda no Consenso de Washington.
A autora defende ainda, na mesma perspectiva de Celia Kerstenetzky, a contribuio
de Amartya Sen ao debate sobre desenvolvimentismo, sobretudo em seus dois livros
Sobre tica e Economia (1999) e Desenvolvimento como Liberdade (2002). A grande
contribuio de Sen envolve a ideia de desenvolvimento econmico como o motor do
desenvolvimento e das capacidades humanas.
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
13

A Revista de Economia Poltica, entre as trs aqui analisadas, foi a que mais se
preocupou com o debate sobre desenvolvimentismo no Brasil e na Amrica Latina dos
anos 2000. A explicao que encontramos para tal fato diz respeito temtica ser um
ponto de interseco entre a economia e a cincia poltica, mas com intepretaes
predominantemente economicistas. Em 36 artigos publicados entre 2003-2013 sobre
desenvolvimentismo e temas prximos, os mais destacados como um ncleo do
debate foram os trabalhos de Joo Magalhes (2006), Luiz Carlos Bresser-Pereira
(2006; 2012), JooSiscu, Luiz Fernando de Paula e Renalt Michel (2007), Bresser-
Pereira e Luiz Carlos Gala (2010), Fabio Erber (2011), Lcio Morais e Alfredo Saad-
Filho (2011), Lauro Mattei (2013) e, por fim, Maria de Lourdes Mollo e Pedro Cezar
Dutra Fonseca (2013). Outros trabalhos, alm dos nove aqui destacados, poderiam ser
citados. Entretanto, entre os 36 selecionados, esses so os que tratam exclusivamente do
desenvolvimentismo, alguns emespecial problematizando como uma agenda diferente
do desenvolvimentismo inaugurado por Getlio Vargas, portanto denominando-a como
neodesenvolvimentismo.
O trabalho de Magalhes (2006), denominado Nova estratgia de Desenvolvimento
para o Brasil: um enfoque de longo prazo,se configura como marco inicial de um
debate geral a cerca da estratgia desenvolvimentista em curso poca, na Revista de
Economia Poltica
3
Bresser-Pereira, em 2006, traou um panorama geral das ideias desenvolvimentistas
para o Brasil do sculo XXI, o que ele denominou de estratgia nacional, defendendo
que o desenvolvimento ocorre por etapas
. Isso porque seu trabalho prope-se a analisar estratgias de longo
prazo, onde o novo desenvolvimentismo se enquadra. Seu trabalho suscitou, ainda, uma
agenda de pesquisa que relaciona globalizao com a retomada desenvolvimentista, na
medida em que avalia que o mesmo no vem descolado de um novo modelo de
globalizao.
4

3
O artigo, todavia, apresenta teses no inditas. Trata-se de uma reunio dos principais argumentos
publicados pelo autor (MAGALHES, 2006b) em livro.
4
O autor, em outros trabalhos, desenvolveu a ideia de ciclos na poltica (BRESSER-PEREIRA, ANO),
que se coadunam com as etapas desenvolvimentistas do referido artigo.
. No entanto, nesse trabalho, ainda no h a
ideia de desenvolvimentismo que mais tarde se formaria, como motor de capacidades
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
14

humanas e retomada de Estado de bem estar social, mas sim uma estratgia ao
desenvolvimento econmico.
Em 2007, j h bastante clareza, por parte das publicaes na Revista de Economia
Poltica (diferentemente de Dados e Revista Brasileira de Cincias Sociais) a cerca da
estratgia de desenvolvimento em curso, caracterizando-o como neo-
desenvolvimentismo. Trata-se do trabalho deSics, Paula e Michel (2007), que coloca
a nova poltica do lado oposto s ideias neoliberais, dominantes nos anos 1990. O
argumento principal dos autores, para caracterizar a necessidade do momento e uma
resposta neodesenvolvimentista, a construo de um Estado forte que d sentido e
forma a um mercado forte. A dicotomia Estadoversus mercado, presente no
neoliberalismo, no se enquadra, portanto, na lgica neodesenvolvimentista.
Nos anos posteriores, a Revista de Economia Poltica capitaneou, entre os
peridicos nacionais, o debate sobre desenvolvimentismo e neodesenvolvimentismo no
Brasil, deixando de lado, portanto, os argumentos publicados entre 2003 e 2004 que
defendiam o governo Lula como um governo de agenda neoliberal.
Os artigos de Bresser-Pereira se caracterizam por serem eminentemente tericos e
com propostas de anlises ao nvel macro, no tomando nenhum caso de polticas
pblicas ou um setor em especfico. Seu artigo em conjunto com Paulo Gala (2010) se
prope a analisar a macroeconomia estruturalista do desenvolvimento, comparando
casos latino-americanos com os Estado da sia e concluindo que, para o sucesso do pas
em dinmicas globalizadas como a atual conjuntura, os Estados devem possuir
estratgias nacionais de desenvolvimento. Em trabalho posterior, intitulado Estratgia
Nacional e desenvolvimento, Bresser-Pereira (2012) retoma um histrico das
estratgias desenvolvimentistas dos pases, que esto intimamente ligadas ao
desenvolvimento econmico dos mesmos.
Os trabalhos de Fabio Erber (2011), Lcio Morais e Alfredo Saad-Filho (2011) e
Lauro Mattei (2013) tratam exclusivamente da temtica durante o governo Lula. O
primeiro analisou as convenes de desenvolvimento durante o governo, sendo elas: a
conveno desenvolvimentista e a criao de uma nova conveno,o
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
15

neodesenvolvimentismo. Durante o governo Lula, salienta Erber, h a coexistncia das
duas, em oposio principalmente conveno neoliberal, anterior ao
neodesenvolvimentismo. Os artigos de Morais e Saad-Filho (2011) e Mattei (2013)
analisam a economia poltica durante os dois governos de Lula, sob a argumentao de
esse passou de uma fase inicial neoliberal onde manteve toda a agenda do governo
Fernando Henrique Cardoso para a agenda do novo desenvolvimentismo.
Maria de Lourdes Mollo e Pedro Cezar Dutra Fonseca (2013) destacaram aspectos
conceituais e as razes tericas do novo desenvolvimentismo, recuperando o debate dos
anos 50, na medida em que a concepo desenvolvimentista que une antigos e novos
defensores tem razes tericas comuns (MOLLO; FONSECA, 2013, p. 223).
Ao longo de 2003 a 2013, a RBCS foi a que menos publicou, entre os peridicos
aqui analisados, trabalhos sobre desenvolvimentismo, resumindo-se ao artigo de Diniz e
Boschi (2003). Dados publicou alguns a mais e, por fim, a Revista de Economia
Poltica capitaneou o debate entre os peridicos nacionais bem qualificados da rea de
Cincia Poltica e Relaes Internacionais.
Os trabalhos citados ao longo desta seo demonstram uma maior capacidade da
Revista de Economia Poltica em promover o debate sobre novo desenvolvimentismo
quando comparada a dois peridicos equivalentes, no entanto mais prximos cincia
poltica e cincias sociais do que a economia.
Enquanto RBCS apresentou, nos ltimos dez anos, apenas um artigo que teorizou
sobre desenvolvimento e tipos de capitalismo (BOSCHI; DINIZ, 2003) e Dados deu
uma contribuio pequena, reservada a duas autoras (KERSTENETZKY, 2009; 2011;
2012; DINIZ, 2011), a Revista de Economia Poltica, sob a editoria de Luiz Carlos
Bresser-Pereira, promoveu um amplo debate, tanto terico como emprico, sobre a
temtica.

4 Consideraes finais
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
16

O debate sobre desenvolvimentismo no Brasil surgiu em meados do sculo XX,
sobretudo com os trabalhos de Celso Furtado e o grupo ligado CEPAL. De incio,
ligado apenas aos economistas, este debate evoluiu tambm para a rea da cincia
poltica, na medida em que a disciplina se institucionalizava no Brasil, a partir dos anos
1960.
O Estado desenvolvimentista brasileiro tem suas razes na Revoluo de 1930,
cujo principal ator foi Getlio Vargas. No governo de Vargas, iniciou-se a
modernizao e burocratizao do Estado (NUNES, 2003), mesmo em perodo
autoritrio, movimento que continuou durante a experincia democrtica (1945-64) e na
ditadura militar (1964-85). No entanto, durante o governo militar h o colapso do pacto
nacional-desenvolvimentista, responsvel pelas polticas de desenvolvimento, e o
retorno a polticas ortodoxas e adoo da viso neoliberal para o Estado.
Com a ascenso de Lula Presidncia da Repblica, h um retorno do nacional-
desenvolvimentismo. Os peridicos aqui analisados debateram esse retorno, com
nfase, sobretudo, nos aspectos econmicos. Em virtude disso, a Revista de Economia
Poltica, que publica tanto artigos de economia quanto de cincia poltica, e
principalmente trabalhos que levam em conta as duas reas, fica mais evidente frente a
Dados e RBCS, ligadas s cincias sociais.
A interpretao do novo desenvolvimentismo conquista o debate de economistas
e cientistas polticos em uma revista que busca interseces nas reas, o que no a
proposta de Dados e RBCS. Portanto, o debate em peridicos nacionais a cerca do
retorno ao desenvolvimentismo foi capitaneado, sobretudo, pela Revista de Economia
Poltica, com contribuies pequenas de outros peridicos. Nesse texto, tanto na anlise
quantitativa como na anlise qualitativa, a Revista de Economia Poltica se destacou,
frente s demais, nos trabalhos sobre o retorno do Estado brasileiro ao
desenvolvimentismo.

Referncias bibliogrficas
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
17

Artigos de Dados, RBCS e Revista de Economia Poltica
AMARAL, E. F. L.; MONTEIRO, V. P. Avaliao de Impacto das condicionalidades
de educao do Programa Bolsa Famlia (2005 e 2009). Dados. 2013, vol.56, n.3, pp.
531-570.
ARBIX, G.; SALERNO, M. S.; DE NEGRI, J. A. O impacto da internacionalizao
com foco na inovao tecnolgica sobre as exportaes das firmas brasileiras. Dados.
2005, vol.48, n.2, pp. 395-442.
ASSEBURG, H. B.; GAIGER, L. I. A economia solidria diante das
desigualdades. Dados. 2007, vol.50, n.3, pp. 499-533.
BRESSER-PEREIRA, L. C.O conceito de desenvolvimento do ISEB
rediscutido. Dados. 2004, vol.47, n.1, pp. 49-84.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Transio, consolidao democrtica e revoluo
capitalista. Dados. 2011, vol.54, n.2, pp. 223-258.
BRESSER-PEREIRA, L. C.; GALA, P. Macroeconomia estruturalista do
desenvolvimento. Rev. Econ. Polit. 2010, vol.30, n.4, pp. 663-686.
BRESSER-PEREIRA, L. Estratgia nacional e desenvolvimento. Rev. Econ.
Polit. 2006, vol.26, n.2, pp. 203-230.
BRESSER-PEREIRA, L. Capitalismo dos tcnicos e democracia. Rev. bras. Ci.
Soc. 2005, vol.20, n.59, pp. 133-148.
BRESSER-PEREIRA, L. Structuralist macroeconomics and the new
developmentalism. Rev. Econ. Polit. 2012, vol.32, n.3, pp. 347-366.
CARDOSO, A. Uma utopia brasileira: Vargas e a construo do estado de bem-estar
numa sociedade estruturalmente desigual. Dados. 2010, vol.53, n.4, pp. 775-819.
COSTA, F. L. Relaes estado-sociedade no Brasil: representaes para uso de
reformadores. Dados. 2009, vol.52, n.1, pp. 161-199.
CUNHA, A. M. FERRARI, A. A Argentina depois da conversibilidade: um caso de
novo-desenvolvimentismo?. Rev. Econ. Polit. 2009, vol.29, n.1, pp. 2-23.
DELGADO, N. G.; LEITE, S. P. Polticas de desenvolvimento territorial no meio rural
brasileiro: novas institucionalidades e protagonismo dos atores. Dados. 2011, vol.54,
n.2, pp. 431-473.
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
18

DINIZ, E. O contexto internacional e a retomada do debate sobre desenvolvimento no
Brasil contemporneo (2000/2010). Dados. 2011, vol.54, n.4, pp. 493-532.
DINIZ, E.; BOSCHI, R. Empresariado e estratgias de desenvolvimento. Rev. bras. Ci.
Soc. 2003, vol.18, n.52, pp. 15-34.
ERBER, F. S. As convenes de desenvolvimento no governo Lula: um ensaio de
economia poltica. Rev. Econ. Polit. 2011, vol.31, n.1, pp. 31-55.
GAIGER, L. I. A economia solidria e o projeto de outra mundializao. Dados. 2004,
vol.47, n.4, pp. 799-834.
GAIGER, L. I. A economia solidria e a revitalizao do paradigma cooperativo. Rev.
bras. Ci. Soc. 2013, vol.28, n.82, pp. 211-228.
GERSCHMAN, S.; SANTOS, M. A. B. O Sistema nico de Sade como
desdobramento das polticas de sade do sculo XX. Rev. bras. Ci. Soc. 2006, vol.21,
n.61, pp. 177-190.
GOMES, C.; NUNES, C. Uma anlise da estratgia nacional de desenvolvimento da
Malsia. Rev. Econ. Polit. 2008, vol.28, n.4, pp. 577-594.
GUIMARAES, A. Q. Estado e economia na Coreia do Sul - do Estado
desenvolvimentista crise asitica e recuperao posterior. Rev. Econ. Polit. 2010,
vol.30, n.1, pp. 45-62.
GUIMARAES, N. A. O que muda quando se expande o assalariamento (e em que o
debate da Sociologia pode nos ajudar a compreend-lo)?. Dados.2011, vol.54, n.4, pp.
533-568.
IORIS, R. R.; IORIS, A. A. R. Assessing development and the idea of development in
the 1950s in Brazil. Rev. Econ. Polit. 2013, vol.33, n.3, pp. 411-426.
JAGUARIBE, H. Atual problema do desenvolvimento brasileiro. Rev. bras. Ci. Soc.
2006, vol.21, n.60, pp. 5-13.
JARDIM, M. A. C. Domesticao e/ou moralizao do capitalismo no governo
Lula: incluso social via mercado e via fundos de penso. Dados. 2009, vol.52, n.1, pp.
123-159.
KANG, T. H. Justia e desenvolvimento no pensamento de Amartya Sen. Rev. Econ.
Polit. 2011, vol.31, n.3, pp. 352-369.
KERSTENETZKY, C. L. Welfare state e desenvolvimento. Dados. 2011, vol.54, n.1,
pp. 129-156.
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
19

KERSTENETZKY, C. L. Polticas Sociais: focalizao ou universalizao?. Rev. Econ.
Polit. 2006, vol.26, n.4, pp. 564-574.
KERSTENETZKY, C. L. Redistribuio e desenvolvimento? A economia poltica do
programa bolsa famlia. Dados. 2009, vol.52, n.1, pp. 53-83.
KERSTENETZKY, C. L. Sobre a "crise" do estado de bem-estar: retrao,
transformao fustica ou o qu?. Dados.2012, vol.55, n.2, pp. 447-485.
KOHLI, A. Coping with globalization: Asian versus Latin American strategies of
development, 1980-2010. Rev. Econ. Polit. 2012, vol.32, n.4, pp. 531-556.
KOHLI, A. States and Economic Development. Rev. Econ. Polit. 2009, vol.29, n.2, pp.
212-227.
KON, A. Sobre a economia poltica do desenvolvimento e a contribuio dos
servios. Rev. Econ. Polit. 2007, vol.27, n.1, pp. 130-146.
KUGELMAS, E. Revisitando o desenvolvimento. Rev. bras. Ci. Soc. 2007, vol.22,
n.63, pp. 7-10.
LEITE, M. P. A economia solidria e o trabalho associativo: teorias e realidades. Rev.
bras. Ci. Soc. 2009, vol.24, n.69, pp. 31-51.
LOPEZ G. J.; PUCHET A. M.; ASSOUS, M. MichalKalecki, um pioneiro da teoria
econmica do desenvolvimento. Rev. Econ. Polit. 2009, vol.29, n.2, pp. 191-211.
LOUREIRO, M. R.; SANTOS, F. P.; GOMIDE, A. A. Democracia, arenas decisrias e
poltica econmica no governo Lula. Rev. bras. Ci. Soc. 2011, vol.26, n.76, pp. 63-76.
MAGALHAES, J. P. A. Nova estratgia de desenvolvimento para o Brasil: um enfoque
de longo prazo. Rev. Econ. Polit. 2006, vol.26, n.2, pp. 86-202.
MAIO, M. C.; OLIVEIRA, N. S.; LOPES, T. C. Donald Pierson e o Projeto do Vale do
Rio So Francisco: cientistas sociais em ao na era do desenvolvimento. Dados. 2013,
vol.56, n.2, pp. 245-284.
MARQUES, R. M. Polticas de transferncia de renda no Brasil e na Argentina. Rev.
Econ. Polit. 2013, vol.33, n.2, pp. 298-314.
MARQUES, R. M.; LEITE, M. G.; MENDES, A.; FERREIRA, M. R. J. Discutindo o
papel do Programa Bolsa Famlia na deciso das eleies presidenciais brasileiras de
2006. Rev. Econ. Polit. 2009, vol.29, n.1, pp. 114-132.
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
20

MARQUES, R. M.; MENDES, A. O social no governo Lula: a construo de um novo
populismo em tempos de aplicao de uma agenda neoliberal. Rev. Econ. Polit. 2006,
vol.26, n.1, pp. 58-74.
MATTEI, L. Gnese e agenda do novo desenvolvimentismo brasileiro. Rev. Econ.
Polit. 2013, vol.33, n.1, pp. 41-59.
MEDEIROS, M.; SOUZA, P. H. G. F. Estado e desigualdade de renda no Brasil: fluxos
de rendimentos e estratificao social. Rev. bras. Ci. Soc. 2013, vol.28, n.83, pp. 141-
150.
MELO, C. R.; ANASTASIA, F. A reforma da previdncia em dois tempos. Dados.
2005, vol.48, n.2, pp. 301-332.
MOLLO, M. L. R.; FONSECA, P. C. D. Desenvolvimentismo e novo-
desenvolvimentismo: razes tericas e precises conceituais. Rev. Econ. Polit. 2013,
vol.33, n.2, pp. 222-239.
MORAIS, L.; SAAD-FILHO, A.. Da economia poltica poltica econmica: o novo-
desenvolvimentismo e o governo Lula. Rev. Econ. Polit. 2011, vol.31, n.4, pp. 507-527.
NAYYAR, D. Rethinking macroeconomic policies for development. Rev. Econ.
Polit. 2011, vol.31, n.3, pp. 339-351.
O'CONNOR, E. A. Trade with China and strategy in South American recent economic
development. Rev. Econ. Polit. 2012, vol.32, n.3, pp. 513-526.
PAULILO, M. I. S. FAO, fome e mulheres rurais. Dados. 2013, vol.56, n.2, pp. 285-
310.
REIS, B. P. W. O mercado e a norma: o Estado moderno e a interveno pblica na
economia. Rev. bras. Ci. Soc. 2003, vol.18, n.52, pp. 55-80.
RIBEIRO, C. A. C. Desigualdade de oportunidades e resultados educacionais no
Brasil. Dados. 2011, vol.54, n.1, pp. 41-87.
SANTOS, J. A. F. Classe social e desigualdade de sade no Brasil. Rev. bras. Ci. Soc.
2011, vol.26, n.75, pp. 27-55.
SANTOS, J. A. F. Desigualdade racial de sade e contexto de classe no Brasil. Dados.
2011, vol.54, n.1, pp. 05-40.
SCHNEIDER, S. Situando o desenvolvimento rural no Brasil: o contexto e as questes
em debate. Rev. Econ. Polit. 2010, vol.30, n.3, pp. 511-531.
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
21

SILVA, L. M. O.; MATTOS, F. A. M. WelfareState e emprego em sade nos pases
avanados desde o Ps-Segunda Guerra Mundial. Rev. Econ. Polit. 2009, vol.29, n.3,
pp. 135-152.
SISCU, J.; PAULA, L. F.; MICHEL, R. Por que novo-desenvolvimentismo?. Rev.
Econ. Polit. 2007, vol.27, n.4, pp. 507-524.
SUZIGAN, W.; FURTADO, J. Poltica industrial e desenvolvimento. Rev. Econ. Polit.
2006, vol.26, n.2, pp. 163-185.
TEN theses on new developmentalism. Rev. Econ. Polit. 2012, vol.32, n.2, pp. 336-338.
TORRES, D. A. R.; RESENDE, M. F. C. Causao circular do crescimento das
economias em desenvolvimento: uma ponte entre as abordagens evolucionria e ps
keynesiana. Rev. Econ. Polit. 2013, vol.33, n.2, pp. 240-259.

Outras referncias bibliogrficas
BIROLI, F.; MANTOVANI, D. Disputas, ajustes e acomodaes na produo da
agenda eleitoral: a cobertura jornalstica ao Programa Bolsa Famlia e as eleies de
2006. Opinio Pblica. Jun 2010, vol.16, no.1, p.90-116.
BOSCHI, Renato. Estado Desenvolvimentista no Brasil: continuidades e
incertidumbres. Ponto de Vista, n 2, fevereiro 2010.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Propostas de desenvolvimento para o Brasil. Revista de
Economia Poltica, v.24, n.4, 2004.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Antigo ao Novo Desenvolvimentismo na
Amrica Latina. In: OCAMPO, J. A; ROSS, J. (orgs.). Handbook of Latin America
Economics. London: Oxford University Press, 2011.

CASTRO, H. C. O.; WALTER, M. I. M. T.; SANTANA, C. M. B.; STEPHANOU, M.
C. Percepes sobre o Programa Bolsa Famlia na sociedade brasileira. Opinio
Pblica. 2009, vol.15, n.2, pp. 333-355.
DELGADO, L. A. N. PTB: do getulismo ao reformismo radical. (1945-1964). So
Paulo: Marco Zero, 1989.
DINIZ, E.O Estado Novo: Estrutura de Poder e Relao de Classes. In: FAUSTO, B.
(org.), Histria Geral da Civilizao Brasileira: O Brasil Republicano (III). Rio de
Janeiro: Bertrand Brasil, 1996.
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
22

FONSECA, P; etall. O Brasil na Era Lula: Retorno ao Desenvolvimentismo?. Nova
Economia, Belo Horizonte, 23 (2), p. 403-428, maio/ago. 2013.
FURTADO, C. Desenvolvimento e subdesenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundo de
Cultura, 1961.
FURTADO, C. Formao econmica do Brasil. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1964
[1959].
FURTADO, C. Uma economia dependente. Rio de Janeiro: Ministrio da Educao,
1956.
KERBAUY, M. T. M. Os programas de transferncia de renda e o voto regional nas
eleies presidenciais de 2010. Opinio Pblica. 2011, vol.17, n.2, pp. 477-492.
KERSTENETZKY, C. L. Desigualdade e pobreza: lies de Sen. Revista Brasileira de
Cincias Sociais, n. 15, v.2, 2000, p. 113-122.
LICIO, E. C.; RENNO, L. R. e CASTRO, H. C. O. Bolsa Famlia e voto na eleio
presidencial de 2006: em busca do elo perdido. Opinio Pblica. 2009, vol.15, n.1, pp.
31-54.
MORAES, Wallace dos Santos de. Estado, Capital e Trabalho no Contexto Ps-
Neoliberal na Amrica Latina Algumas Hipteses de Pesquisa. In: Ponto de Vista, n.1,
Rio de Janeiro: IUPERJ, 2009.
NUNES, E. A gramtica poltica do Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 2003.
PETINELLI, V. As Conferncias Pblicas Nacionais e a formao da agenda de
polticas pblicas do Governo Federal (2003-2010). Opinio Pblica. 2011, vol.17, n.1,
pp. 228-250.
SEN, A. Desenvolvimento como Liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 1999.
SEN, A. Desigualdade reexaminada. Rio de Janeiro: Record, 2001.
SINGER, A. Os sentidos do lulismo. So Paulo: Companhia das Letras, 2012.

Sites consultados
Dados Revista de Cincias Sociais. <www.scielo.br/dados>. ltimo acesso em 31 de
maio de 2014.
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario- Santa F- Argentina
23

Revista Brasileira de Cincias Sociais. < www.scielo.br/rbcsoc>. ltimo acesso em 31
de maio de 2014.
Revista de Economia Poltica. <http://www.rep.org.br/>. ltimo acesso em 31 de maio
de 2014.
Revista de Economia Poltica. <www.scielo.br/rep>. ltimo acesso em 31 de maio de
2014.

1


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario,
Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014




Ttulo de la ponencia: Kirchnerismo.Crnica de una frustracin anunciada?



Nombre y apellido: Alejandro M. Rossi




Correo electrnico: alemrossi@yahoo.com.ar



Institucin: UBA-UAI- UCES



rea temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas



Resumen: Analizar un conjunto de polticas implementadas luego de 2.003,
atendiendo tanto a los factores que las posibilitaron como a las limitaciones existentes
para su continuidad y la de la coalicin gubernamental. Ellas inicialmente generaron la
inclusin de sectores marginados o en posiciones subordinadas. La conjuncin de
crecimiento econmico y polticas con amplia intervencin estatal, permiti organizar
una coalicin que posibilit numerosas transformaciones. No obstante, algunas
iniciativas oficiales revelan limitaciones, mostrndose desde el ao 2007 fragilidades,
relacionadas tanto con contradicciones en el programa econmico, como en la
aplicacin de medidas que no tienen la misma potencialidad para mejorar la situacin
social.









2

Kirchnerismo.Crnica de una frustracin anunciada?

Alejandro M. Rossi

Despus de la crisis de finales del ao 2001 el peronismo volvi al poder, en el marco
de una alianza informal con ciertos sectores de la Unin Cvica Radical y algunos
empresarios que queran terminar rpidamente con el sistema cambiario que haba sido
instaurado en 1991
1
. El gobierno duhaldista produjo algunos cambios importantes en el
plano econmico y social y procur establecer una estrategia que impidiera la vuelta de
Carlos Menem a la presidencia en las siguientes elecciones
2
Para analizar o ocurrido durante los gobiernos kirchneristas, primero har un breve
repaso de algunas de las polticas llevadas adelante por Adolfo Rodrguez Saa y
.

La intencin en este trabajo ser analizar un conjunto de polticas implementadas
luego de 2.003, atendiendo tanto a los factores que las hicieron posible como a las
limitaciones que han surgido para su continuidad y la de la coalicin gubernamental. En
la ponencia priorizar el estudio de algunas polticas sociales (por la capacidad que
brindan para conseguir rpidos efectos redistributivos), sin obviar los cambios
macroeconmicos, que dan consistencia a las reformas analizadas.

Las polticas implementadas por el kirchnerismo, en un primer momento provocaron
la inclusin de sectores que estaban marginados o en una posicin subordinada en la
sociedad. La sumatoria de crecimiento econmico y polticas pblicas caracterizadas
por una mayor intervencin del Estado en la economa, favoreci la organizacin de una
coalicin poltica que facilit numerosas transformaciones, adems de una mejora en
algunos indicadores sociales. Sin embargo, algunas de las iniciativas oficiales desnudan
limitaciones, revelndose desde el ao 2007 inconsistencias, relacionadas tanto con
contradicciones en el programa econmico, y agotamiento de las posibilidades de
extraccin de excedentes a los mejor posicionados, como en la aplicacin de polticas
sociales que ya no parecen tener la misma potencialidad para mejorar a largo plazo la
situacin social.

Para comprender algunas de las transformaciones encaradas, le otorgar especial
relevancia al papel que adquiere el sindicalismo, por ser ste un componente
fundamental de la coalicin kirchnerista. Asimismo, la vinculacin con el gremialismo,
tendra como funcin la prdida de protagonismo de lo movimientos piqueteros, que sin
ser reprimidos abiertamente, tuvieron menores posibilidades para reclamar. Los
conflictos con el sindicalismo sern un determinante de las tensiones en la coalicin
gubernamental, particularmente por la fragmentacin producida en este actor social, que
limitar los espacios para la redistribucin y la implementacin de un modelo centrado
en el mercado interno.


1
El caso ms paradigmtico de esa articulacin con un sector del empresariado local fue la designacin
de J os Ignacio de Mendiguren como Ministro de Produccin de la Nacin. Algunos radicales que
formaron parte del gabinete de Duhalde fueron J orge Vanossi ( en el Ministerio de J usticia) y Horacio
J aunarena en el de Defensa.
2
En las elecciones presidenciales de 1999 Menem le haba retaceado su apoyo a la candidatura de
Duhalde, ya sea porque ste no se comprometa a mantener inalterable su modelo econmico o porque
pretenda seguir manejando el aparato del Partido J usticialista para buscar su retorno a la primera
magistratura en 2003 luego de un interregno no peronista.
3
Eduardo Duhalde, que no solo facilitaron la introduccin de profundas reformas
despus de 2003 frente a lo ocurrido en los aos noventa, sino que fueron funcionales
para estructurar una coalicin poltica que imposibilitara la llegada de Carlos Menem a
la presidencia en las elecciones presidenciales de ese ao.

1) Cambios en los gobiernos de Rodrguez Saa y Duhalde.

El 23 de Diciembre de 2001, en su discurso de asuncin frente a la Asamblea
Legislativa el presidente interino Adolfo Rodrguez Saa comunic la disposicin de
declarar el default de la deuda argentina con los acreedores privados. Esta medida tuvo
un efecto muy significativo, ya que una buena proporcin de los bonos que quedaban
en cesacin de pagos, estaba en manos de argentinos (entre otros de los futuros
jubilados que haban efectuado sus aportes previsionales a una Administradora de
Fondos de J ubilaciones y Pensiones, los cuales haban sido invertidos en ttulos
pblicos)
3
Con el objetivo de consolidarse en el poder y fortalecer sus aspiraciones polticas de
mantenerse en el cargo, el nuevo presidente efectivizaba adems reuniones con
dirigentes de los distintos grupos sindicales, empresariales y de movimientos sociales
, con los riesgos que ello conllevara sobre el estado patrimonial de las
entidades financieras.

4
Rodrguez Saa nombr como Ministro de Trabajo al puntano Oraldo Britos, quin
debido a su experiencia gremial haba forjado una buena relacin con Hctor Recalde
(consejero de Hugo Moyano en materia laboral) y surga como un candidato de
consenso entre las distintas organizaciones sindicales. Tambin en su discurso de
asuncin prometi convocar al Consejo del Salario Mnimo Vital y Mvil, con lo que se
gan la contundente aprobacin de los ms reconocidos lderes gremiales
,
ofrecindoles soluciones a todos ellos, situacin absolutamente compleja debido a que
en muchos casos estas organizaciones formulaban solicitudes que parecan
contradictorias en sus intenciones. Asimismo, en un intento por poner en
funcionamiento el aparato productivo, en un contexto en el que coexistan mltiples
bonos provinciales, planteaba reformas a nivel monetario con la inclusin de monedas
virtuales como el Argentino (en un intento por no salir de la convertibilidad de la
moneda), que no modificaban sustancialmente los problemas de competitividad ni de
solvencia fiscal que sufra la economa local.

5
Sin embargo, el intento de Rodrguez Saa de mantenerse por ms tiempo en la
primera magistratura, soslayando el carcter transitorio con el se lo haba investido,
origin la resistencia de los caudillos provinciales que se vean traicionados por esa
.


3
La situacin provocada por el default de los bonos que estaban en manos de las AFJ P, modificaba
fuertemente la rentabilidad de muchas de ellas, produciendo de ese modo una creciente preocupacin por
las condiciones de vida de los futuros jubilados y generando una constante crtica de algunos sectores al
sistema de capitalizacin de los aportes por la imprevisibilidad que poda derivarse de l, ante las
fluctuaciones del mercado mundial.
4
Entre esos grupos puede mencionarse que el martes 25 de Diciembre se entrevist con los referentes
piqueteros Luis DEla y J uan Carlos Alderete. Al da siguiente, reuni en la C.G.T. a Rodolfo Daer
(representante de los gordos) y los disidentes Moyano y Barrionuevo.
5
La buena relacin forjada en sus perodo como Presidente deriv en el apoyo explcito de Hugo Moyano
y de algunos dirigentes vinculados con el M.T.A. a su candidatura presidencial en Abril de 2.003. Incluso,
para darle entidad al aparato desplegado a favor del puntano, se estructur la organizacin sindical Mesa
Nacional Sindical Peronista, conducida por J uan Manuel Palacios.
4
actitud y antes de una semana despus de su asuncin sobrellev una serie de
movilizaciones opositoras, que incluyeron cacerolazos y una tentativa de copamiento
del edificio del Congreso Nacional. El 30 de Diciembre, el presidente procur el apoyo
de los mandatarios justicialistas en una reunin efectuada en la casa veraniega de
Chapdmalal, y ante la reticencia de muchos de ellos de comprometerse con la
administracin nacional, decidi volver a su provincia y presentar la renuncia,
sosteniendo que era imposible regir el pas en esas condiciones de debilidad poltica,
ante la multiplicidad problemas existentes.

En Enero de 2.002, luego de la renuncia de Rodrguez Saa y de una breve transicin
encarada por el Diputado Eduardo Caamao
6
, asumi Eduardo Duhalde, quien haba
sido elegido Senador por la Provincia de Buenos Aires en las elecciones de Octubre de
2001, con el objetivo de completar el perodo presidencial de de la Ra
7
El nuevo presidente, ex gobernador de Buenos Aires, a partir de un anlisis que le
adjudicaba a la poltica cambiaria la dificultad de la produccin nacional para competir
con los productos extranjeros, plante la derogacin de la Ley de Convertibilidad
vigente desde 1991. Por ello, el designado Ministro de Economa J orge Remes Lenicov,
estableci que el tipo de cambio se determinara mediante una combinacin entre las
cotizaciones del dlar, el euro y el real, en virtud de la composicin del comercio
exterior de nuestro pas
. El Partido
J usticialista recuperaba el poder luego de dos aos en la oposicin, aunque como
mencionbamos anteriormente ahora con un apoyo manifiesto de una parte importante
de la Unin Cvica Radical, particularmente del sector liderado por Ral Alfonsn.

8
Esta disposicin fue modificada rpidamente, debido a que se vena ampliando la
brecha existente entre la cotizacin del dlar oficial y la establecida en el mercado
paralelo, con la consiguiente prdida de reservas para el Banco Central, sometido a
una fuerte presin compradora de personas que huan de la tenencia de moneda
nacional, temerosos por la potencial prdida de su valor, ante el incremento de precios
producido tras la devaluacin
.

9

6
Designado Presidente de la Cmara de Diputados de la Nacin tras las elecciones parlamentarias de
Octubre de 2.001.
7
Es importante remarcar que Duhalde haba sido derrotado por De la Ra en los comicios de 1.999, en
los que propona la necesidad de modificar el modelo econmico, ya que ste haba sido exitoso en sus
objetivos planteados originalmente, aunque era imperioso resolver una serie de problemas que no eran
tenidos en cuenta por la administracin menemista.
8
Se pensaba que de ese modo la moneda nacional podra responder ms eficientemente a los cambios que
se produjeran en el mercado internacional.
9
Como consecuencia de la modificacin en la regla cambiaria a principios del ao 2002 haba renacido
un mercado informal del dlar, que brindaba oportunidades financieras para obtener ganancias rpidas en
un mercado muy voltil.
.

En esta situacin, ante los peligros resultantes de la devaluacin de la moneda, el
presidente Duhalde decidi tambin la pesificacin del sistema financiero. Se sostena
que frente a la dimensin del proceso devaluatorio, los crditos se haban hecho muy
complejos para pagar y por eso haba que mantenerlos en pesos, lo cual exiga se
actuara del mismo modo con los depsitos, para evitar que la situacin patrimonial de
los bancos se deteriorara, poniendo en riesgo la continuidad del sistema en su conjunto.

5
Como un intento para remediar provisionalmente esa problemtica, se decidi que los
prstamos efectuados por el sistema financiero se pesificaran en una relacin de un
peso igual a un dlar, mientras que para los depsitos la relacin sera de un dlar igual
a $ 1,40, quedando de ese modo daada la solvencia econmica de algunas entidades
bancarias. Asimismo, se institua que se instrumentara un Coeficiente de Variacin de
Salarios, de publicacin peridica, con el propsito de actualizar las deudas que se
tenan con el sector bancario.

El resultado de la devaluacin, en el corto plazo, fue un fuerte incremento en los
ndices de pobreza e indigencia, un freno en la actividad productiva, una abrupta cada
de las importaciones que permiti mejorar el saldo de la balanza comercial y frenar la
prdida de reservas que el pas estaba sufriendo desde mediados del ao 2001, aunque
con costos econmicos y sociales muy elevados
10
La decisin de conceder ese beneficio, no solo permiti la mejora en el nivel de vida
de importantes sectores de la poblacin, fuertemente golpeados por la crisis econmica,
sino que contribuy a la optimizacin en el uso de las redes clientelares existentes,
particularmente en el conurbano de la Provincia de Buenos Aires, financiando de este
modo las maquinarias polticas construidas en su gobierno en la provincia, que luego
entraran en conflicto durante la presidencia de Nstor Kirchner
.

No obstante, es significativo considerar que tras la llegada al Ministerio de Economa
de Roberto Lavagna, se patrocin una poltica monetaria y fiscal ms moderada, al
tiempo que se intent establecer algo muy parecido a una convertibilidad disimulada
con el dlar, a partir de una progresiva intervencin del Banco Central y otros bancos
oficiales en el mercado cambiario ofreciendo divisas, con lo que se pretendi garantizar
cierta estabilidad de las variables econmicas, evitando la espiralizacin del fenmeno
inflacionario y la profundizacin de la fuga de capitales y del deterioro del sistema
productivo.

Adems, se pusieron en prctica diversas estrategias que permitieran enmendar los
inconvenientes generados tras la abrupta salida de la Convertibilidad. Con ese objetivo,
ante la inestabilidad de las estructuras econmicas, que produjo un deterioro en las
condiciones de vida de una parte importante de la poblacin, la administracin nacional
resolvi implementar un conjunto de polticas pblicas efectivas para limitar los daos
que la devaluacin y la profundizacin de la recesin haban provocado en los sectores
ms pobres, que eran por otra parte, un componente importante del podero electoral del
Partido J usticialista.

Para lograr ese propsito, se instituy el Plan J efes y J efas de Hogar, que programaba
el pago de 150 pesos (aunque inicialmente reciban dentro de ese monto bonos
denominados LECOP) a los jefes de familia desempleados que no tuvieran otro ingreso
en el hogar, establecindose el compromiso de asegurar la concurrencia a la escuela y la
atencin mdica de los menores a su cargo.

11

10
Ello explicaba no solo por los menores recursos que los grupos ms pobres tenan para protegerse ante
el aumento de precios, sino tambin por el hecho que el aumento de la canasta bsica de productos
impact enormemente en sus ingresos, afectados por el peso que la compra de alimentos tena en su
consumo habitual.
. Exista asimismo una
11
El aparato justicialista en el conurbano se convertira en una herramienta fundamental para favorecer
las posibilidades del candidato apoyado por Eduardo Duhalde en las lecciones de Abril de 2003, aunque
6
concepcin sobre las condicionalidad de los beneficios que se implementar ms
adelante con la Asignacin Universal por Hijo, considerando que es importante no solo
realizar una tarea asistencialista, sino mejorar las condiciones educativas y sanitarias de
los menores que acceden a la asignacin.

Asimismo el Ministro de Salud, Gins Gonzlez Garca, estableci una serie de
medidas para abaratar el costo de los medicamentos, entre las que se encontraba la
obligacin de prescribir preparados genricos (o sea aquellos que contenan la droga
bsica necesaria) y no el nombre comercial que ciertos remedios podan tener, con el
objetivo de evitar que el consumidor pagara ms ante las importantes diferencias de
precio en el mercado.

Finalmente, es importante resaltar que durante la administracin de Duhalde, se
sancion la emergencia econmica, que tuvo entre sus consecuencias ms importantes
la decisin de introducir la doble indemnizacin para los despidos. Este fuerte aumento
del costo laboral fue posible, ya que se compens con una poltica muy austera en
materia salarial, lo cual gener una fuerte cada en el salario real ante el crecimiento de
los precios producto de la devaluacin. De tal modo, se produjo una cada de las
remuneraciones en dlares, que signific una recuperacin en la rentabilidad para los
empresarios.

2) Gobierno de Nstor Kirchner

Para examinar las primeras iniciativas de Nstor Kirchner, es esencial tener en
consideracin que por haber llegado a la presidencia de la Nacin solo con un 22% de
los votos
12
y por carecer de un aparato poltico consolidado en el plano nacional
13
Con ese propsito la administracin kirchnerista implement una estrategia de
cooptacin de sectores que haban sido primordiales para explicar el deterioro del
gobierno aliancista en el ao 2001, que tenan claras posibilidades para manifestarse por
vas no institucionales como cortes de calle, saqueos a supermercados y movilizaciones
violentas, en un contexto en el que los partidos polticos tenan problemas de
legitimidad que se haban hecho visibles con el incremento del denominado voto
bronca en las elecciones parlamentarias de Octubre de 2.001
, al
nuevo presidente se le hizo necesario estructurar una coalicin gubernamental que
rpidamente lo dotara de legitimidad en el ejercicio de su mandato, superando los
cuestionamientos que se le pudieran plantear al respecto.

14

tambin ser parte de la disputa entre duhaldistas y kirchneristas luego de ese ao, para continuar con el
manejo de la organizacin partidaria.
12
El candidato Carlos Menem, haba sido el triunfador en la primera vuelta a fines de Abril, aunque no
haba alcanzado el 40%, por lo que ante la falta de apoyos de otros partidos polticos, opt por no
presentarse al ballotage a mediados del mes de Mayo
13
El apoyo a la candidatura de Nstor Kirchner haba sido un recurso de ltima instancia de Duhalde,
ante el peligro que Carlos Menem obtuviera el grueso del voto justicialista y debido a la negativa de
Carlos Reuteman de competir con el riojano y a los bajos niveles de voto que presentaba la candidatura
del cordobs J os Manuel de la Sota.
14
Dicho voto bronca se materializaba en los sufragios en blanco y los voluntariamente impugnados por
los votantes, adems de la reticencia a cumplir con la obligacin de sufragar como los miembros del
Grupo 501.
, producindose un
quiebre dentro del sector que J uan Carlos Torre denomina el polo no peronista,
particularmente en su ala de centroizquieda, particularmente de votantes del FREPASO.
7

Asimismo, organiz una alianza con actores sociales y polticos, que no solo le fue
funcional para lograr el objetivo de acrecentar su legitimidad, sino que fue central para
viabilizar algunas de las transformaciones que se encararon frente a las polticas
generadas en la administracin de Carlos Menem. Por ello, originariamente se
adoptaron medidas con gran impacto meditico, sobre todo en relacin con ciertos
grupos que tenan un alto nivel de descrdito, como los militares vinculados con la
represin ilegal, o sectores de la polica a los que se acusaba de corrupcin o de
aplicacin de mtodos ilegales o bien miembros del Poder J udicial a los que se
sindicaba como relacionados con el gobierno de Menem
15
Adems, se estatizaron distintas sociedades prestadoras de servicios pblicos o
productoras de bienes considerados necesarios, ya sea porque se estableci que no
cumplan con muchas de las condiciones impuestas en los pliegos de concesin o
porque las empresas optaron por negociar su retirada del pas en trminos amistosos,
sin iniciar acciones legales en tribunales internacionales, aunque consiguiendo algn
tipo de resarcimiento econmico. Conjuntamente con esta decisin, es significativo
sealar otra prctica usual como fue la venta de empresas por parte de grupos
. La estrategia se supona que
reforzara la imagen presidencial en la opinin pblica al confrontar con actores que se
encontraban sin ninguna duda debilitados y que adems podan ser incluidos en un
discurso contrario a las corporaciones.

Por otra parte, el nuevo gobierno proyect un cambio profundo en lo relativo a la
estrategia macroeconmica (especialmente al rol del mercado como asignador de
recursos) y al esquema de polticas sociales, que implicaban un aspecto central de la
relacin del peronismo con los sectores populares, particularmente en el caso de
aquellos que haba sido ms golpeados por la crisis de 2001-2002.

2-a) Transformaciones en el plano econmico


En lo concerniente al modelo econmico, el gobierno Nstor Kirchner implant un
conjunto de innovaciones importantes respecto de lo sucedido en los aos noventa,
fundamentalmente en lo vinculado al papel del Estado como asignador de recursos.
Durante esta etapa, el Estado recobr un importante rol, empleando diferentes
herramientas como el control de precios y tarifas de los servicios pblicos, el
otorgamiento de subsidios a distintos sectores de la economa o la intervencin en el
comercio exterior a travs de aranceles, derechos de exportacin o cupos en relacin
con determinados pases.

La declaracin del default a los acreedores privados durante la presidencia de Adolfo
Rodrguez Saa a finales del ao 2001 y la pesificacin asimtrica efectuada por Eduardo
Duhalde tras el abanadono de la Convertbilidad, haban apartado al pas de los mercados
internacionales y de los flujos de inversin directa, lo que ampliaba los mrgenes de
autonoma del gobierno para tomar adoptar decisiones no amistosas con el mercado
en un primer momento, quedando los aspectos ms riesgosos de esa estrategia para ms
adelante, cuando el aparato productivo hubiera agotado las mejoras introducidas
previamente .


15
En este ltimo caso no puede dejar de tenerse en consideracin la presin ejercida sobre los miembros
de la Suprema Corte de J usticia de la Nacin en un discurso en los inicios de su mandato.
8
internacionales a empresarios cercanos al gobierno nacional, que lograron beneficios,
mediante la expansin del sistema de subsidios y la dispensa de realizar mayores
inversiones
16
El modo de operacin para conseguir ese objetivo fue la puesta en prctica de
distintas disposiciones discrecionales, facultadas por la Ley de Emergencia
Econmica
.

17
, en cuanto al rgimen tarifario, los programas de inversin y los
mecanismos de subsidio para implementar precios diferenciales a los beneficiarios, en
muchos casos alejados de la posibilidad de garantizar determinados niveles de
reinversin de las utilidades. Adems, se emple la estrecha vinculacin entre el
gobierno kirchnerista y algunos gremios fundamentales en el funcionamiento de esas
actividades para, a travs de una estrategia de confrontacin, dificultar el
funcionamiento de muchas de esas empresas, ocasionando el incumplimiento de
muchos de los compromisos contrados en los pliegos de licitacin que haban dado
lugar a las privatizaciones
18
La estrategia de formalizar cambios en el marco de actividad de las empresas
proveedoras de servicios pblicos permiti a la administracin incorporar en su
coalicin gubernamental grupos empresariales, que recogieron beneficios coyunturales
en cuanto a acceso a mercados, crditos baratos para su desarrollo y subsidios,
garantizando a cambio un espacio privilegiado para los sindicatos y una poltica que
deriv en una continua suba de salarios nominales
.

19
Para favorecer el aumento del poder de compra de los asalariados, el gobierno
kirchnerista desarroll medidas expansivas, entre las que se incluyeron incrementos de
haberes y la elevacin del salario mnimo, por medio de decretos de necesidad y
urgencia; as como la promocin de la realizacin de negociaciones colectivas por
actividad, que permitieron reunir a sindicatos y cmaras empresarias en el Consejo del
. Se ocasionaba con esta prctica
una situacin en la que se acrecentaban tanto los ingresos de los trabajadores, los
beneficios empresariales y la capacidad de negociacin de los sindicatos afines, aunque
ello se lograba a costa de una expansin del gasto pblico que poda presentar tensiones
en el futuro.

Con el propsito de garantizar la prolongacin del esquema econmico
implementado por el Ministro de Economa en la administracin duhaldista, Roberto
Lavagna (cuya permanencia era presentada por Kirchner como un importante rasgo de
previsibilidad en materia econmica), sosteniendo el crecimiento del sector industrial
vinculado con el mercado interno, Nstor Kirchner plante la necesidad de dinamizar
rpidamente el consumo local, lo que demandaba el incremento de la capacidad de
compra de los asalariados, aunque sin poner en discusin el mejoramiento de la
competitividad conseguido con la devaluacin monetaria, que haba tenido como
resultado una baja en el costo laboral en trminos de moneda extranjera.


16
Ese proceso fue analizado de forma exhaustiva en Di Mateo, 2.009)
17
sta fue dictada durante el gobierno de Eduardo Duhalde y prorrogada en repetidas oportunidades
durante la administracin de Nstor Kirchner
18
Esa prctica ser desarrollada claramente en el caso de Aerolneas Argentinas, dando lugar a su
estatizacin en el perodo de Cristina Fernndez de Kirchner y provocando enormes dificultades para el
nuevo presidente de la compaa Mariano Recalde.
19
Este mecanismo de subsidios fue diluyendo el peso que la tarifa tiene en el resultado operativo de la
empresa, disminuyendo los incentivos para eficientizar las prestaciones y el nfasis en garantizar la
incorporacin de tecnologa que permitiera el abaratamiento de costos
9
Salario, sin considerar aspectos vinculados con modificaciones en la productividad de
los trabajadores.

En el contexto de dichos convenios, el Ministerio de Trabajo (a cargo de Carlos
Tomada, un abogado laboralista muy vinculado con los sindicatos), se arrog una
postura claramente favorable a las solicitudes de los trabajadores organizados,
interviniendo para que se respondiera favorablemente a muchas de sus peticiones y
tramitando con otras reas del gobierno (entre las que se destacaba el Ministerio de
Planificacin), la concesin de subsidios para viabilizar los incrementos pretendidos por
los gremios afines, generando un incremento de erogaciones difcil de sostener, por los
impactos que podan tener sobre la competitividad de las empresas o el equilibrio fiscal
a largo plazo.

En relacin con el esquema salarial el cuadro que fue estructurndose fue muy
desigual, ya que los gremios alcanzaron mejoras en las remuneraciones de los
trabajadores del sector formal y que estaban contratados en algunos de los sectores que
ms velozmente estaban recobrando sus niveles de produccin previos a la crisis y que
estaban conectados con actividades beneficiadas con la fuerte cada de los costos en
trminos reales producto de la devaluacin de 2.002.

Sin embargo es muy importante tener claro que se aspir a que dichos incrementos
fueran consistentes con los objetivos antiinflacionarios gubernamentales, ya que la
administracin kirchnerista tema que una espiralizacin de aumentos de precios a partir
de mejoras salariales pudiera deteriorar la capacidad de compra de los haberes y ahogar
el proceso de reactivacin econmica iniciado a fines del gobierno duhaldista, adems
de acelerar el conflicto social por mayores reclamos de grupos piqueteros ante el atraso
de las prestaciones brindadas por los programas sociales, perdiendo as el control de la
calle que tanto haba costado recuperar.

La funcin de freno a las demandas de los sectores obreros ms radicalizados en las
negociaciones colectivas, se agreg a la presin de algunas asociaciones de trabajadores
para conseguir el reencuadramiento de los trabajadores de actividades que estaban
recobrndose de los perodos ms duros de la crisis luego de la salida de la
Convertibilidad. La tctica de los grupos ms cercanos al gobierno se vio ayudada por
una posicin favorable del Ministerio de Trabajo
20
Asimismo, la gestin kirchnerista se inclin por consentir el ejercicio de medidas de
presin como bloqueos a empresas para favorecer el traspaso de afiliados de un gremio
a otro que ofreca mayores beneficios en su convenio colectivo. Las prdidas
econmicas que implicaban la paralizacin de actividades y la imposibilidad de recibir
insumos o distribuir los productos elaborados, sin duda llevaron a que los empresarios
, la cual no solo incluy una
mediacin muy activa en defensa de los trabajadores en las situaciones conflictivas
frente a las estructuras empresariales, sino que propici el funcionamiento de los
mecanismos de negociacin colectiva, creando instancias para la interaccin entre
trabajadores y empresarios a partir del llamado a Convenciones Colectivas, en un marco
de recuperacin de la actividad econmica, de abaratamiento de los costos laborales en
trminos internacionales y de encarecimiento de los bienes de capital trados del
exterior.


20
Acompaada de una renuencia a utilizar distintos mecanismos represivos para desalentar estrategias
violentas para reivindicar derechos.
10
presionaran en muchos casos a los trabajadores para que resolvieran rpidamente los
conflictos por el encuadramiento, favoreciendo a los gremios con mayor capacidad de
movilizacin, an cuando eso implicara un aumento de sus costos laborales,
fortalecindose de ese modo el sector moyanista al interior del sindicalismo organizado.

2-b) Mutaciones en distintas polticas sociales.

En lo concerniente a esta materia, la administracin de Nstor Kirchner introdujo
cambios en algunos de los criterios que haban encauzado las reformas diseadas en los
aos noventa, ansiando revertir, aunque en parte, procesos de descentralizacin,
focalizacin y mercantilizacin que haban primado en la dcada anterior. Se
establecieron estrategias de recuperacin del protagonismo del Estado nacional en
polticas sociales, as como se pretendi acotar el papel que el mercado haba adquirido
en trminos de organizacin de sistemas como el previsional o el de obras sociales.

2-b-1) Cambios en el sistema previsional

Con el objetivo de solucionar algunas carencias existentes tras las reformas de los
noventa y la cada de ingresos luego de la salida de la Convertibilidad, en el campo de la
previsin social, la administracin de Kirchner formaliz aumentos para los jubilados y
pensionados, aspirando a que los haberes no perdieran capacidad de compra frente al
incremento de precios que haba tenido lugar luego de la devaluacin de 2.002.

Tambin, con el propsito de remediar el problema de los trabajadores que haban
estado desempleados por largo plazo o trabajando informalmente, se instituyeron
mecanismos de jubilacin anticipada para las mujeres de ms de 55 aos y hombres de
60 con ms de treinta aos de aportes. Este plan, llamado Prestacin Anticipada por
Desempleo les permite a esos trabajadores cobrar la mitad del haber que les
correspondera cuando alcancen la edad jubilatoria, con un piso equivalente al haber
mnimo, postulando que si consiguen un empleo dejan de cobrar el beneficio, pasando a
tener la jubilacin completa cuando alcanzan los 60 o 65 aos si siguen desempleados.

Con similar intencin, se abrieron moratorias, proponiendo que potenciales
beneficiarios, afectados por las frecuentes crisis econmicas pudieran regularizar su
situacin y acceder a una prestacin, pagando las deudas previsionales contradas
durante su perodo laboral. Para ello, se estableci la Ley 25.994, por la cual las mujeres
de ms de 60 aos y los hombres de ms de 65, al 31 de Diciembre de 2.004 pudieran
completar los treinta aos de aportes, con una fecha tope para acogerse a ella
21
Existieron por otra parte, medidas que planeaban cambios en el funcionamiento del
sistema previsional introducido en los aos noventa. Una modificacin sustantiva para
el esquema fue la reapertura de la eleccin entre los sistemas de reparto y capitalizacin,
.
Igualmente, para potenciar los alcances de esas medidas, se planeaba la aplicacin de
una prrroga a la Ley 24.476, que abarcaba a los aportes adeudados a partir de los 18
aos de edad, por el perodo de Enero de 1.955 hasta Septiembre de 1.993. Asimismo,
se instituy que las AFJ P deberan transferir los saldos acumulados por los aportes
obligatorios recibidos de docentes, investigadores cientficos, diplomticos y
trabajadores judiciales, los cuales tenan regmenes previsionales especiales.


21
Esa moratoria finaliz el 30 de Abril de 2.006.
11
la cual se ejercera hasta el 31 de Diciembre de 2.007, y se repetira cada cinco aos.
Como un elemento que reforzaba el componente pblico, se determinaba que los
varones mayores de 55 aos de edad y las mujeres de ms de 50 afiliados a una AFJ P
que tuvieran en su cuenta menos de 20.000 pesos pasaran al rgimen estatal, salvo que
declararan su voluntad en contrario. As, se intentaba que los sectores que tenan
menores ingresos se unieran al esquema de reparto, ante la menor posibilidad de obtener
ganancias sustantivas a travs de la capitalizacin de sus ahorros.

Igualmente, se estableca que los nuevos trabajadores deberan aportar el 11 % del
sueldo, y si son indecisos quedaran cubiertos por la opcin de reparto salvo que
expresen su voluntad de estar en una AFJ P. Para mejorar el monto del salario a
capitalizar se instituy que las comisiones de las Administradoras no podran superar el
1% del salario, a lo que se agregaba el costo del seguro.

La propuesta, con el objetivo de fortalecer la opcin de reparto, prevea que el clculo
de la jubilacin estatal subiera del 0,85 al 1, 5 del sueldo promedio de los ltimos diez
aos. Adems, se elevaba de 4.800 pesos a 6.000 el tope salarial sobre el cual se
realizara el descuento jubilatorio desde Abril, para fortalecer la capacidad financiera
del sistema para mejorar las erogaciones, particularmente de los sectores con menores
ingresos.

Para posibilitar la modificacin que quera efectuarse, se expuso un diagnstico muy
crtico respecto de la Ley 24,241. El proyecto fue vinculado con la necesidad que el
Estado protegiera los derechos de los sectores vulnerables a travs de un Sistema de
Reparto reforzado, frente a la opcin de las AFJ P. Esa caracterizacin acerca de los
cambios que la reforma implicaba, fue un condicionante muy importante para que
ciertos lderes sindicales que durante el menemismo se haban opuesto a la reforma del
sistema de previsin social, se refirieran a las modificaciones de aquella reforma como
medidas histricas y apoyaran pblicamente el proyecto gubernamental (Clarn,
25/01/07).

El discurso de estos gremialistas basaba su apoyo a la iniciativa oficial en una
oposicin entre el sistema de reparto y el de capitalizacin a travs de las
Administradoras de Fondos de J ubilacin y Pensin que, sin embargo, no estaba
planteada en las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo mientras que s lo
estaba en proyectos de reforma alternativos presentados por otros actores.

2-b-2) Innovaciones en materia educativa

Con relacin a la problemtica educativa, aunque puede plantearse que no se volvi
atrs con muchas mutaciones instauradas durante el gobierno de Menem, se expusieron
medidas encaminadas a crear progresivos niveles de equidad y concertacin con los
actores involucrados en el sistema, adems de desarrollar mecanismos centralizadores
que ayudaran a reducir los contrastes entre regiones. El Ministerio de Educacin de la
Nacin, buscara fomentar espacios de participacin para los actores del sistema
educativo en el debate e implementacin de polticas ligadas con dicho sector,
particularmente de los sindicatos docentes (con los que establecera una relacin
privilegiada) y de las agrupaciones de padres y estudiantes.

12
En la misma lnea, planeaba convocar a fuerzas polticas, sociales y productivas, para
la confeccin de un Proyecto Educativo Nacional que fundara una poltica de Estado
para el desarrollo cultural, econmico y social (Pagano, Sverdlick y Costas, 2.007). De
ese modo, se pensaba convertir la reforma educativa en parte de una transformacin
amplia en el modelo de desarrollo, sosteniendo que en los noventa haba predominado
una lgica financiera en la economa, que haba resultado en la falta de incentivos a los
estudiantes para que se inclinaran a carreras ligadas con la actividad productiva.

En relacin con los problemas presupuestarios, la Confederacin de Trabajadores de
la Educacin de la Repblica Argentina, haba programado una marcha por todo el pas,
para influir en la formulacin de la ley que se orientaba a mejorar el financiamiento
educativo, dando lugar a consultas en las que participaron, los gremios, organizaciones
empresariales, sociales y acadmicas. La propuesta, entonces, pudo recibir no solo las
demandas de los distintos sectores, sino que la estrategia permiti articular una mayora
slida para asegurar su aprobacin, argumentando que se buscaba la implementacin de
una poltica a largo plazo, que trascendiera a las sucesivas administraciones.

En la iniciativa se haca referencia a la elevacin del porcentaje consignado a
educacin, como se estableca en la Ley de Financiamiento Educativo, que anunciaba
un aumento paulatino de los fondos orientados al sistema hasta el ao 2.010. El rol que
tendra la financiacin privada no estaba debidamente detallado, falta que cre
importantes desacuerdos sobre el alcance que sta podra lograr, as como las
caractersticas y capacidades de fijacin de los contenidos que podran adoptar
22

22
Este problema gener la reaccin de agrupaciones universitarias, que argumentaban que abra la puerta
para la intromisin de sectores empresariales en la universidad, en desmedro de criterios acadmicos.
. Esta
estrategia impact de manera diferente en las distintas unidades acadmicas, las que
adoptaron diferentes determinaciones para vincularse con ncleos empresariales e
insertarse de formas heterogneas en la actividad productiva.

Adems, se cre el Programa Nacional de Compensacin Salarial Docente, con el
propsito de nivelar el salario inicial de los maestros, reduciendo las desigualdades
entre jurisdicciones, adems de formarse una comisin, integrada por funcionarios del
Ministerio de Educacin, miembros del Consejo Federal y sindicatos docentes con
representacin nacional, dedicada a elaborar un convenio sobre las condiciones
laborales, carrera docente y salario mnimo. Esa propuesta no solo fue trascendental
para intentar solucionar uno de los problemas que haba dificultado el vnculo entre
gobiernos provinciales y sindicatos, sino que permiti agrandar el espacio de
negociacin en otros aspectos relacionados con el trabajo educativo.

El ofrecimiento gubernamental fue apoyado por los jefes provinciales, con la
excepcin del puntano Alberto Rodrguez Saa (enemistado con el gobierno). A
continuacin, en el Senado, congresistas radicales intentaron que el Estado nacional se
responsabilizara en un mayor porcentaje del financiamiento de la educacin, aunque sin
xito, no existiendo modificaciones a la iniciativa oficial. En la implementacin de la
iniciativa, se ve que el incremento de la inversin en el rea educativa se ha orientado al
aumento de salarios, especialmente el de aquellos que estaban en peores condiciones,
buscando disminuir diferencias entre provincias y beneficiando a docentes con menor
antigedad, destacando as un carcter equitativo de la disposicin, aunque originando
un achatamiento en las escalas salariales.

13
En otro plano de la educacin, sectores relacionados con la actividad industrial
destacaban la necesidad de mejorar el funcionamiento de los establecimientos
educativas vinculadas con la produccin, la cual requera una mejora en la calificacin
de los trabajadores. Para la confeccin de la norma ligada al mbito tcnico, la gestin
kirchnerista elabor un proyecto, debatido antes de su envo al Parlamento, en el
Consejo Nacional de Educacin Tcnica y en el Encuentro Federal de Educacin y
Trabajo, organizado por el Instituto Nacional de Educacin Tecnolgica del Ministerio
de Educacin, Ciencia y Tecnologa, en el que participaron entre otros, representantes
de los gremios, la Unin Industrial Argentina y la Cmara Argentina de la Mediana
Empresa, para adecuar la iniciativa a las necesidades de la produccin manufacturera.

As, en la Comisin de Educacin de las Cmaras de Diputados y Senadores, esas
organizaciones fueron nuevamente convocadas para expresar su opinin sobre los
mecanismos ms eficaces para la ejecucin de la iniciativa, para poder articularla
rpidamente con el mercado de trabajo, que estaba transformndose con una
recuperacin rpida de la actividad fabril y un ritmo de crecimiento ms moderado en el
sector de los servicios. En relacin con los apoyos sociales, se obtuvo la adhesin de
gremios como CTERA y AMET (este ltimo vinculado con la enseanza tcnica),
quienes consideraban que la iniciativa permita remediar los aspectos ms negativos que
para la enseanza tcnica haba tenido la sancin de la Ley Federal de Educacin de
1.993, con su propensin a la fragmentacin y al debilitamiento de contenidos bsicos.

Debe recalcarse que ciertas proposiciones expresadas por esas organizaciones durante
el debate fueron incorporadas por el oficialismo (Ferrari y Rossi, 2.009). Asimismo, los
sindicatos vean a esta reforma en la educacin tcnica como un paso para la
transformacin de la Ley Federal de Educacin, con sus caractersticas desiguales entre
las jurisdicciones, generando un espacio de negociacin para la incorporacin de
mecanismos que permitieran alcanzar mayores niveles de integracin entre regiones.

Los centros de estudiantes, criticaron la nueva ley, principalmente por la posibilidad
que los convenios con empresas para efectuar pasantas se convirtieran en mecanismos
para la incorporacin de mano de obra barata. Tambin, enfatizaban la falta de precisin
de la puesta en prctica de la educacin de 6 aos, con sistemas educativos provinciales
dismiles que podran ajustar la regla, segn sus restricciones de medios y personal.

El gobierno de Nstor Kirchner posea el apoyo de los sindicatos docentes ms
importantes a nivel nacional, luego de que la sancin, el ao anterior, de la Ley N
25.919, garantizara la continuidad del incentivo docente
23
. Desde ese momento el Poder
Ejecutivo autoriz distintos canales de participacin con el fin de incorporar el debate
sobre la financiacin educativa a sectores importantes de la sociedad civil,
diferencindose de la visin tecnocrtica que le adjudicaban a las polticas introducidas
durante la dcada previa
24
En lo relacionado con el nuevo marco regulatorio, el proyecto oficial mantena la
descentralizacin de las entidades, sin que se afectasen esencialmente las funciones del
.


23
Creado durante el segundo gobierno de Menem, como una estrategia para frenar los reclamos
formulados en la Carpa Blanca de mejoramiento salarial en las provincias menos desarrolladas. El
incentivo se mantuvo durante la administracin aliancista y fue confirmado por el kirchnerismo.
24
Paradjicamente, algunos de los idelogos de la iniciativa, como Daniel Filmus o J uan Carlos Tedesco
haban tenido ingerencia en las reformas implementadas en ese perodo.
14
Ministerio de Educacin establecidas previamente por la Ley Federal, aunque se
implantaban innovaciones de cierto alcance como la no fijacin de la duracin de los
ciclos primario y secundario, la incorporacin como potestad ministerial de la
declaracin del estado de emergencia educativa para asistir a la jurisdiccin que lo
requiera y la asuncin de responsabilidad, junto con el Consejo Federal de Educacin,
de asegurar niveles de calidad para la educacin en zonas rurales. De tal modo, algunos
de los lineamientos que se postulaban en la iniciativa eran la estructuracin de un
modelo unificado en todo el pas, la obligatoriedad del nivel secundario, la
universalizacin de la educacin inicial y la mayor intervencin de docentes, padres y la
comunidad en general en la gestin educativa (Ferrari y Rossi, 2.009).

Una evidente muestra de apoyo a nivel gremial a la poltica educativa oficial, fue la
exposicin conjunta de la iniciativa gubernamental por el Ministro de Educacin Daniel
Filmus, el secretario de CTERA Hugo Yasky
25
y el dirigente de la Unin de
Trabajadores de la Educacin (UTE) Francisco Nenna
26
Respecto de la problemtica laboral y del funcionamiento del sistema de obras
sociales tambin se originaron cambios dirigidos tanto a reparar problemas derivados de
la compleja salida del esquema de convertibilidad de la moneda, como a modificar
herencias de los intentos de reforma previos. Inicialmente, la poltica oficial estuvo
orientada a atenuar las consecuencias de la crtica coyuntura econmica, con un
aumento del desempleo, la cada del salario real y la intensificacin de la pobreza. La
duplicacin del monto indemnizatorio en caso de despido injustificado de trabajadores
formales, fue una decisin homologada durante la presidencia duhaldista
. Yasky manifest su
conformidad, calificando a la sancin de la iniciativa oficial como un hecho histrico
que estableca una quiebra con los aos noventa, caracterizados por la fragmentacin
del sistema.

Entre los aspectos de la nueva normativa reivindicados por CTERA pueden
mencionarse la responsabilidad conjunta de Nacin y provincias sobre el
funcionamiento del sistema educativo; la reunificacin de la estructura del rgimen
mediante el reconocimiento de solo dos variantes en sus ciclos primario y secundario, el
objetivo de universalizacin de la educacin inicial y la incorporacin de formas de
participacin democrticas en el gobierno educativo. El Estado nacional recuperaba, en
la consideracin del sindicalismo, capacidades que haba perdido en la dcada anterior.

El sindicato remarcaba que la norma rescataba muchas de sus solicitudes como la
definicin de la educacin como un derecho social que no puede ser mercantilizado, la
reivindicacin del Estado como proveedor y la capacitacin permanente y gratuita
(Ferrari y Rossi, 2.009). A la par, se aseguraba la presencia del Estado Nacional en
materia educativa, acentuando la bsqueda de mayor igualdad.

2-b-3) Iniciativas en el rea laboral y de obras sociales

27

25
Este dirigente ir acercndose progresivamente al kirchnerismo, hasta convertirse en sus Secretario
General de la CTA oficial, cuando se produzca la ruptura con los sectores ms crticos.
26
Este ltimo ser elegido en los comicios de J unio de 2.009, legislador de la Ciudad de Buenos Aires a
travs de una lista con claro apoyo kirchnerista.
27
Es muy importante remarcar aqu que tras la devaluacin se haba producido un fuerte proceso de
concentracin del ingreso en desmedro de los sectores que tenan remuneraciones fijas, incrementndose
tambin la competitividad del pas en materia salarial.
y sostenida
15
en varias oportunidades por Nstor Kirchner a travs de decretos de necesidad y
urgencia, para consolidar un piso mnimo de ingresos a los grupos que perdan
posiciones en el mercado de trabajo formal.

Al mismo tiempo, para instituir una quiebra con las experiencias previas desplegadas
durante los aos noventa, se sancion la Ley 25.877, la cual derogaba la 25.250, ltimo
intento flexibilizador de De la Ra, que haba creado una enorme controversia por las
acusaciones de pago de sobornos para su sancin. Algunos de los cambios introducidos
en la nueva ley fueron la autorizacin a los trabajadores para hacer valer el convenio
colectivo de mbito mayor si sus normas eran ms favorables y la reduccin del perodo
de prueba a 3 meses sin posibilidades de extensin. Igualmente, para ampliar la
capacidad negociadora de los sindicatos, se garantiz la continuidad de los convenios
que seguan vigentes por falta de acuerdo entre las partes; y se ampliaron las
indemnizaciones de aquellos trabajadores empleados despus de Septiembre de 1.998,
que se haban visto perjudicados por la cada del monto para las indemnizaciones
incorporado en la Ley 25.013.

La propuesta del Poder Ejecutivo fue consensuada con sectores del sindicalismo
encabezados por Hugo Moyano, que haban confrontado con el gobierno durante el
perodo de Menem y se haban alejado de la C.G.T. liderada por Rodolfo Daer durante
la presidencia de De la Rua, adoptando una posicin de creciente oposicin al programa
econmico y la poltica de flexibilizacin laboral, sustentando posturas vinculadas con
un proyecto ligado al primer peronismo. En las consultas previas al envo del proyecto
al Congreso el gobierno recibi a las dos CGT y a la CTA, con quienes discuti el
borrador de la ley, abriendo un espacio de negociacin con el sindicalismo organizado.

En el marco de esas negociaciones, la gestin kirchnerista privilegi las solicitudes
del sector liderado por Hugo Moyano, seal del peso que este actor estaba alcanzando
en la estructura de poder de la alianza en formacin
28
Las otras dos centrales sindicales tambin apuntalaron la iniciativa. La CGT liderada
por Daer, envuelta en la denuncia de corrupcin engendrada luego de la aprobacin de
la denominada Ley Banelcoen el ao 2.000, no tena el poder necesario para incluir
alternativas, por lo que opt por apoyar la iniciativa kirchnerista de derogarla y
sustituirla por una nueva legislacin. Por otra parte, varios sindicalistas pertenecientes a
esta entidad, que haban participacin durante el menemismo, ya haban establecido
puentes con el kirchnerismo, para reestructurar sus alianzas y posicionarse en un
espacio cercano a la nueva administracin
, as como la relevancia que
adquirira el laboralista Hctor Recalde desde el punto de vista tcnico en la
formulacin de la poltica laboral, la cual recogera las crticas que ese abogado haba
expresado frente a los proyectos de reforma laboral durante los aos noventa y
principios del 2.000. La oposicin a las estrategias flexibilizadoras era funcional,
tambin, para contrastar al nuevo gobierno con sectores que haban quedado
desacreditados despus del ao 2.001.

29

28
Fue por las crticas de Moyano y del abogado Recalde, que se elimin un artculo que otorgaba al
Ministerio de Trabajo la facultad de arbitrar cuando las partes no llegaran a un acuerdo, y que fue
considerado como una lesin a la autonoma colectiva y la libertad sindical (La Nacin, 06/02/04).
29
Un sindicalista que tuvo participacin durante los aos noventa y que logr insertarse en el
sindicalismo afn al kirchnerismo fue J os Luis Lingieri, quin formar parte de un triunvirato que
dirigir la central sindical junto a Moyano y Susana Rueda.
.
16

La Central de Trabajadores Argentinos, pese a que la iniciativa oficial no modificaba
la situacin de no reconocimiento a nivel legal que la afectaba, y que no proporcionaba
una respuesta convincente a la solicitud expresada en trminos de una mayor
democratizacin interna de los sindicatos, apoy la propuesta por considerar que su
aprobacin simbolizaba un cambio frente a la estrategia flexibilizadora preponderante
en el pasado. Por ello, referentes de la central, como Claudio Lozano, pensaban que esa
innovacin tambin representaba una evolucin en la mirada sobre el funcionamiento de
la economa en su conjunto y un replanteo en cuanto a las estrategias de bsqueda de
creacin de ventajas comparativas, en lo ligado con la competitividad relacionada con el
costo laboral.

Con el propsito de combatir la informalidad laboral, se implement el Plan de
Regularizacin del Trabajo, orientado a erradicar el trabajo no registrado, comprobar el
cumplimiento de las condiciones de trabajo que aseguraran los derechos de los
trabajadores, lograr mayor eficiencia en la deteccin de incumplimientos a la normativa
laboral y a la de Seguridad Social y obtener la incorporacin al sistema de Seguridad
Social de los trabajadores excluidos del mismo
30

30
Esta medida alimentara al fisco, favoreciendo el proceso de expansin de la cobertura previsional
analizado previamente.
. As, se instituy un Sistema Integral
de Inspeccin del Trabajo y la Seguridad Social, empleado para controlar el
cumplimiento de las normas especficas en todo el territorio nacional, adems de
reforzarse los mecanismos de toma de conciencia de trabajadores y empleadores sobre
la ventaja de formalizar el trabajo y las nuevas alternativas que se ofrecan para ese fin.

Asimismo, se modific el Plan de J efes y J efas de Hogar Desocupados, pretendiendo
conectar a los beneficiarios de esta poltica con el mercado de trabajo formal y con los
gremios con los que se haban alcanzado buenas relaciones, apartndolos de los grupos
piqueteros que tenan enfoques ms confrontativos con el gobierno. En tal sentido, el
Plan Ms y Mejor Trabajo, pretenda optimizar la empleabilidad de las personas
desocupadas (quienes por estar varios aos sin trabajo, haban visto deterioradas sus
capacidades) y las que posean planes de empleo y promover su insercin laboral en
empleos de calidad, con mejor cobertura y mayores niveles de productividad. Se
buscaba la insercin de los trabajadores en un esquema de empleos formales, el sustento
para la formacin profesional de los que tenan carencias en su calificacin, y el
fortalecimiento de unidades productivas autogestionadas por los trabajadores, que
tuvieran viabilidad econmica, para permitir la incorporacin al mercado formal.

Del mismo modo, se desarroll el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa
Social Manos a la Obra, dirigido a la inclusin social, mediante la creacin de trabajo
y apoyando emprendimientos productivos y comunitarios de menor escala. Por ello, se
resolvi estimular dichos emprendimientos promoviendo actividades de capacitacin,
asistencia financiera y tcnica, inclusin en circuitos productivos dinmicos con nfasis
en nuevos mercados; y coordinacin con otras iniciativas de apoyo al desarrollo local y
regional. Se le otorgaba relevancia en la implementacin y ejecucin de esta iniciativa a
organizaciones sociales que tenan buenos lazos con el gobierno, como el Frente Tierra
y Vivienda y el Movimiento Evita, Barrios de Pie, instituyndose como un objetivo
central remediar la precariedad originaria en la produccin y apuntalar la
autosustentabilidad de la misma, tomando en cuenta los recursos de las diferentes
regiones.
17

Puede decirse que, desde un principio la central obrera conducida por Hugo Moyano,
se convirti en un actor fundamental de la coalicin gubernamental, que estructurando
una relacin privilegiada con la gestin, acapar los espacios que sostenan los arreglos
salariales y de condiciones de trabajo, a la vez que promovi en el Parlamento, desde la
Comisin de Trabajo de Diputados presidida por Hctor Recalde, proyectos que
procuraban fortalecer los derechos del trabajador frente a las empresas
31
El papel central de los sindicatos durante el gobierno de Nstor Kirchner no se limit
al sector que tena mejores relaciones con el oficialismo. Algunos sindicatos vinculados
con la Central de Trabajadores Argentinos obtuvieron respuesta favorable para ciertas
reivindicaciones salariales
.

32
La falta de reconocimiento pleno de esta central obrera, tambin signific una clara
restriccin de su capacidad para negociar mejoras en las condiciones de trabajo con
ciertos grupos empresariales o con el Estado, priorizndose por ello, en muchas
situaciones a entidades sindicales que contenan a trabajadores de similar rama de
actividad, pero que haban establecido una relacin de mayor acercamiento con el
kirchnerismo
, aunque no pudieron modificar la lgica de derrame de los
sectores ms acomodados hacia los retrasados, que hubiera alterado ms fuertemente la
distribucin del ingreso.

33
En otro plano, en relacin con la marcha del sistema de obras sociales, se
implantaron innovaciones que repercutieron en los ligazones que podan establecerse
con los diferentes gremios y que estaban vinculadas con la problemtica laboral. As,
durante el perodo 2.003-2.007, si bien se mantuvo el diseo desregulador implantado
durante los aos noventa
. Los gremios de la CTA que no se alinearon con el kirchnerismo
accedieron a menores espacios de negociacin, que permitieran garantizar la
satisfaccin de sus principales reivindicaciones

34

31
Entre las leyes promovidas por Recalde se encuentran la restriccin la capacidad del empleador para
modificar las condiciones de trabajo sin el consentimiento del empleado y el fortalecimiento de los
derechos del trabajador ante la quiebra empresarial (Etchemendy y Collier, 2007). Muchas de las
iniciativas de este legislador fueron dilatadas en su tratamiento en el Senado, provocando tensiones dentro
de la coalicin kirchnerista en cuanto a la verdadera voluntad de producir cambios ms profundos en
materia laboral.
32
Fue el caso de los docentes, quienes articularon una relacin privilegiada con el Ministro de Educacin
Daniel Filmus.
33
En este sentido es indispensable comparar la respuesta a las demandas de la Unin del Personal Civil
de la Nacin frente a la conflictiva relacin con la Asociacin de Trabajadores del Estado
34
Que habilitaba el traspaso de afiliados entre distintas obras sociales.
, se introdujeron innovaciones, orientadas a afianzar la
vinculacin entre la administracin kirchnerista y los sindicatos afines, a partir de
asegurar un mejor posicionamiento para retener sus afiliados o de mejorar los
dispositivos que favorecieran financieramente a las obras sociales de aquellos sindicatos
con los que existan mejores relaciones.

Para ello, se establecieron mecanismos que eran efectivos para intervenir ms
cerradamente el sistema de traspaso de afiliados, dificultando los movimientos masivos
y beneficiando la continuidad en la obra social de origen. As, se institua un perodo de
tres meses para que el afiliado optara por cambiar de obra social, mientras que la
posibilidad de volver a la original permanecera abierta todo el ao. De ese modo el
propsito era obstruir, aunque parcialmente la opcin para que realizaran su eleccin.
18

Adems, el gobierno promovi la continuidad de la buena relacin con ciertos
sectores del sindicalismo, mediante la designacin al frente de la Administracin de
Programas Especiales de funcionarios cercanos a dichas entidades. Esas designaciones
le garantizaban a las obras sociales sindicales el acceso a los subsidios dirigidos a
tratamientos de alta complejidad o la cobertura de enfermedades crnicas o que
requeran medicaciones especializadas y prolongadas. Por ello, los funcionarios que
estuvieron a cargo de dicha administracin tuvieron inicialmente estrechos lazos con
Moyano, quin pareci gozar de un importante poder de veto sobre esas designaciones.

3) Administraciones de Cristina Fernndez de Kirchner

3-a) Continuidades y reorientacin del rumbo econmico

En el plano econmico la presidente Fernndez de Kirchner imprimi importantes
lneas de continuidad con la tarea desarrollada por su predecesor, aunque plane la
profundizacin de algunas de las tcticas desarrolladas previamente. En esa direccin,
es significativo recalcar el intento por avanzar en el proceso de extraccin de
rentabilidad del sector agrcola, mediante el propsito de establecer un sistema de
retenciones mviles a la exportacin de granos. Dicha decisin fue tomada el 11 de
Marzo de 2.008, por el Ministro de Economa Loustau, buscando apropiarse de parte de
la ganancia que estaban consiguiendo los productores, por el alto precio que tenan los
productos en el mercado internacional. El argumento utlizado era que el gobierno estaba
realizando esfuerzos para conservar un tipo de cambio devaluado y combustibles
baratos, por lo que era ineludible la colaboracin de un sector favorecido por las
condiciones econmicas en ese momento.

Gran parte de los productores rechaz la medida, patrocinando un plan de lucha que
incluy el cese de comercializacin de productos agropecuarios y la formacin de
piquetes en rutas del pas, que originaron desabastecimiento
35
. A posteriori, la
complicacin gubernamental de vencer a los productores rurales, llev a que se enviara
un proyecto de creacin de retenciones mviles al Parlamento, que obtuvo una mayora
ajustada en la Cmara de Diputados, pero que no alcanz su aprobacin en el Senado
36
Esa reforma no solo le permita al gobierno apropiarse de un importante stock de
capital acumulado, sino que le aseguraba un flujo de aportes de los anteriores afiliados a
.

Dicho fracaso dificult el financiamiento del gobierno nacional, lo que gener la
necesidad de lograr ingresos por otras vas. El agravamiento de la crisis financiera
internacional obstaculizaba la posibilidad de obtener inversiones desde el exterior para
fortalecer el proceso productivo, que requera una continua ampliacin de la demanda,
que robusteciera la actividad productiva y generara una expansin de la demanda de
trabajadores. Por ello, es que aprovechando la volatilidad que en ese momento mostraba
el mercado financiero, en ese ao 2.008 se produjo la eliminacin del sistema de
capitalizacin previsional y la creacin del Sistema Integrado Previsional Argentino.


35
La denominacin piquetes de la abundancia, provoc un reforzamiento de la actitud combativa de los
sectores rurales y un proceso de enfrentamiento con ciertos ncleos urbanos, que se manifest a travs de
la realizacin de cacerolazos y marchas a la Plaza de Mayo.
36
El 17 de J ulio de 2.008 e Vicepresidente J ulio Cobos desempat la reida votacin, argumentando que
por la tranquilidad del pas su voto era no positivo.
19
las AFJ P. Adems, reforzando el proceso de intervencin estatal en la economa, el
gobierno qued en condiciones de colocar representantes en el directorio de empresas,
ya que las Administradoras de Fondos de Pensin, tenan acciones que les permitan
ubicar directores. Esa posibilidad de influir en las decisiones empresariales, fue
utilizada por la administracin kirchnerista para presionar en relacin con el reparto de
utilidades de las compaas o del tipo de inversiones que deban efectuarse
37
En relacin a las polticas sociales, a partir de 2.007, el proceso de innovaciones fue
ms acotado, en parte por los cambios ya implantado en la presidencia de Nstor
Kirchner y en parte porque los mrgenes de acuerdo con los aliados encontraban
limitaciones. Como una medida transformadora, puede destacarse la instauracin de la
Asignacin Universal por Hijo, mediante el Decreto 1.602/09. La iniciativa es una
poltica focalizada y est dirigida a aquellos sectores que no se benefician del Sistema
de Asignaciones Familiares. El beneficio de la prestacin le corresponde a los hijos de
las personas desocupadas, que trabajan en el mercado informal o ganan menos del
salario mnimo, vital y mvil. El propsito de la disposicin es incluir en la cobertura a
sectores que viven en condiciones de pobreza y no tienen, vinculacin con el trabajo
formal, apuntando a favorecer al mismo tiempo la escolarizacin de los nios y el
mejoramiento de los controles sanitarios
.

Por otra parte, el 14 de Diciembre de 2009, el Ministro de Economa Amado Boudou
anunci la creacin del Fondo del Bicentenario para el Desendeudamiento y la
Estabilidad, que autorizaba la utilizacin de parte de las reservas del Banco Central para
el pago de deudas con acreedores que estaban por vencerse. El gobierno argumentaba
que el Fondo permitira despejar incertidumbre sobre la capacidad de pago del pas,
favoreciendo una baja en la tasa de inters para los distintos sectores, provocando
adems menos tensiones en el plano fiscal.

La medida provoc un desencuentro con el Presidente del Banco Central Martn
Redrado, que adverta sobre las consecuencias fiscales que la medida poda tener,
adems de la prdida de confianza que poda generarse en el sector financiero, con la
consiguiente salida de capitales y deterioro de la solvencia en el largo plazo. El
conflicto se extendi durante ms de un mes, producindose finalmente la renuncia de
Redrado (luego de ser sometido a un proceso de destitucin por una Comisin
Bicameral). El nombramiento al frente del Banco Central de Mercedes Marc del Pont,
signific una coordinacin directa con el Poder Ejecutivo, con una prdida de
autonoma de la autoridad monetaria.

3-b) Reformas en las polticas sociales

38
Otro plano en el que las reformas fueron trascendentes fue el previsional. En l, los
resultados de la opcin entre los sistema de capitalizacin y reparto durante el ao
2.007, no fueron las anhelados por el gobierno, ya que solo haban pasado del sistema
manejado por las AFJ P al pblico 1.263.478, sobre una poblacin de 11,4 millones de
personas (Madera, 2.010). Ese nivel de traspasos no solo admita la persistencia de un
.


37
La participacin de representantes del Estado en los directorios gener importantes conflictos en
Techint y en YPF antes de su reestatizacin.
38
Aparece aqu la condicionalidad de esta prestacin, que apunta a actuar no solo como un paliativo hacia
los grupos ms desprotegidos, sino tambin como un mecanismo para mejorar las condiciones de
insercin de los menores.
20
sistema de capitalizacin predominante, sino que vedaba la maniobra gubernamental de
quedarse con un significativo monto de fondos acumulados, que poda ser propicio para
facilitar el avance de sectores de la economa que la administracin supona esenciales
en su esquema productivo, tanto en virtud de su relevancia macroeconmica, como por
el impacto sobre el mercado de trabajo que estaban en condiciones de generar.

Por ello, en 2.008, luego del fracaso para implementar un sistema de movilidad en las
retenciones mviles a los productos cerealeros, el gobierno decidi la eliminacin del
sistema de capitalizacin previsional creado en 1.993 y el surgimiento de un nuevo
esquema, con un fuerte peso del Estado y una posicin marginal de las Administradoras
de Fondos de J ubilacin y Pensin, a partir del debate por el manejo de los aportes
voluntarios que los afiliados haban efectuado en las administradoras. Se fund as el
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), sobre la base de un discurso
caracterizado por las crticas al esquema de AFJ P. Por ello, se decida centralizar en el
Estado la recaudacin y distribucin de los fondos, argumentando que dicha decisin
brindara mayores niveles de previsibilidad
39
Asimismo, con el objetivo de reducir las presiones de legisladores de la oposicin y
tambin de distintas organizaciones previsionales, la administracin de Cristina
Fernndez de Kirchner propuso una modificacin en el sistema de movilidad de las
prestaciones previsionales
.

40
Igualmente en materia educativa, durante el gobierno de Cristina Fernndez, se
patrocin una poltica inclusiva, mediante la creacin del Programa Conectar Igualdad,
que favoreci la ampliacin de conocimientos informticos a sectores marginados hasta
ese momento. En tal sentido, a partir del Decreto 450/2010 se decidi el otorgamiento
. Por ello, el gobierno envi una iniciativa que recalculaba
el beneficio dos veces por ao, en funcin de los ingresos recibidos por el sistema. El
clculo para la movilidad se realizara en base a un promedio entre las variaciones
producidas en los recursos del SIPA y el ndice general de salarios determinado por el
INDEC o la variacin de la Remuneracin Imponible Promedio de los Trabajadores
Estables, segn cual fuera la ms favorable para los trabajadores.

Dicha decisin se promovi en un contexto en el cual partidos opositores y
organizaciones sociales (entre las que se encontraban sindicatos y organizaciones de
jubilados) haban presentado proyectos para reintroducir el 82% mvil. La
administracin nacional adopt una estrategia de rechazo de esas propuestas,
privilegiando un proyecto propio analizar muchas de las previsiones diseadas en los
proyectos opositores. En 2.010 las agrupaciones opositoras acordaron una propuesta,
que reintroduca el 82% mvil para los jubilados, la cual fue vetada por la Presidenta
Cristina Kirchner, argumentando que la iniciativa no garantizaba mecanismos eficaces
para asegurar el financiamiento, pudiendo perturbar el equilibrio de las cuentas
previsionales. Se prioriz la estrategia de realizar concesiones a ciertos actores sociales
que se encontraban en condiciones desventajosas, pero sin alterar aspectos sustanciales
del programa econmico, ni instituir compromisos que redujeran la capacidad de
decisin del Poder Ejecutivo.


39
Ese diagnstico se vea reforzado por una importante campaa de sindicatos como la Asociacin del
Personal de Organismos Previsionales, en la que se planteaba que la nica jubilacin segura es la del
Estado.
40
Se buscaba tambin dotar, con este mecanismo, de mayor legitimidad a la transformacin que estaba
producindose, que eliminaba el sistema de capitalizacin.
21
de computadoras a alumnos y docentes de educacin secundaria de escuelas pblicas,
de formacin especial y de Institutos de Formacin Docente, adems de capacitar a los
docentes en el uso de dicha herramienta y de elaborar propuestas educativas que
permitan incorporar las mismas en el proceso de enseanza y aprendizaje. Se pretenda
as incorporar a alumnos provenientes de zonas postergadas, que vean posibilitado su
acceso a fuentes de informacin con las cuales hasta ese momento no contaban, adems
de poder mejorar su formacin, al adquirir conocimientos de informtica.

Tambin puede mencionarse en relacin con los cambios en el sistema educativo la
creacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, mediante la
Ley 26.338, teniendo como funcin primordial encargarse de la formulacin de las
polticas y a la programacin del desarrollo de la tecnologa como herramienta que
permita robustecer la capacidad del pas para solucionar problemas sociales y contribuir
a incrementar en forma sostenible la competitividad del sector productivo, sobre la base
del desarrollo de un nuevo patrn de produccin basado en bienes y servicios con
mayor densidad tecnolgica.

Del mismo modo, en la bsqueda de promocionar la actividad cientfica tambin
pueden sealarse las Becas Bicentenario, orientadas a alumnos que ingresen al sistema
educativo superior en la rama de carreras consideradas prioritarias vinculadas a las
ciencias aplicadas, ciencias naturales, ciencias exactas y a las ciencias bsicas; y las
diferentes formas de financiamiento para la repatriacin de cientficos y tecnlogos
residentes en el exterior. Para favorecer ese proceso, se crearon diversas alternativas
como los Subsidios Retorno, los Proyectos de Investigacin y Desarrollo para la
Radicacin de Investigadores, de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y
Tecnolgica y las Becas de reinsercin, del CONICET.

4) Conflictos y comienzo de las tensiones en la alianza kirchnerista

Tras el triunfo en las elecciones de 2005, el kirchnerismo exhibi su fortalecimiento
en trminos de legitimidad y decidi centralizar el poder
41
. Para fines del ao 2.006,
aparecieron tensiones de ciertos funcionarios con quienes dirigan hasta ese momento el
Instituto Nacional de Estadstica y Censos, que se ahondaron en Enero de 2007 (con la
demora en la comunicacin de la variacin del costo de vida de ese mes)
42
. La razn de
dicha divergencia estaba relacionada con la controversia sobre algunos aspectos de la
metodologa utilizada para medir el ndice de Precios al Consumidor, tanto en relacin
con el modo de recoleccin de los datos, como con el cargado de los mismos
43
A partir de ese momento, se advertir una persistente discrepancia entre los datos
suministrados por el INDEC y los de las distintas consultoras y organismos provinciales
que efectuaban mediciones en el rea econmica. Las demandas judiciales presentadas
contra las primeras y el avance sobre las direcciones estadsticas de las provincias
.


41
En esa direccin se encuentra el desplazamiento de Roberto Lavagna del Ministerio de Economa y su
reemplazo por Felisa Miceli, quin no solo tena un perfil ms bajo desde el punto de vista poltico, sino
que pareca asegurar menores niveles de confrontacin ante las iniciativas presidenciales.
42
El da 29 de ese mes se haba producido el desplazamiento de Graciela Bevacqua (Directora del ndice
de Precios al Consumidor) y su reemplazo por Ana Mara Edwin, muy ligada con el Secretario de
Comercio Guillermo Moreno.
43
Algunos tcnicos, ya en los ltimos meses de 2.006 haban denunciado que estaban siendo presionados
para revelar cules eran los comercios que se tomaban como muestra para obtener los precios, violando
de esa manera un requisito importante para asegurar la confiabilidad de los datos.
22
motivaran la presentacin del denominado ndice Congreso en el que diversos
diputados de la oposicin, aprovechando sus fueros, divulgan los datos de inflacin sin
temor a ser sancionados legalmente
44
En el ao 2.007 tambin empezarn a exteriorizarse con mucha ms claridad algunos
problemas en la provisin de energa, tanto elctrica como de gas, junto a una
insuficiencia de ciertos combustibles lquidos en determinadas pocas del ao. La
carencia de una renegociacin efectiva de los contratos a partir de 2.002
. A ese ndice sobre la variacin de precios ms
adelante se le agregar otro vinculado con el nivel de actividad, el que tambin haba
quedado desacreditado en sus mediciones, por la incertidumbre sobre los ndices
utilizados para deflactar los valores.

El incremento de la inflacin se ha acelerado en los ltimos aos, creando
dificultades de competitividad para la economa y dificultando las posibilidades de
expandir los salarios reales en ciertos segmentos, adems de distorsionar el sistema de
precios relativos, obstaculizando el proceso inversor y convirtindose en una traba
primordial para el propsito de reducir sustancialmente los ndices de pobreza.

45
parece haber
desincentivado las inversiones en muchas de estas reas, situacin por la cual ante una
demanda que se incrementa por la recuperacin de la economa y el bajo precio que
pagan los sectores urbanos, muestra significativos cuellos de botella en momentos en
que se producen picos de demanda
46
Del mismo modo, en el plano de los servicios pblicos, se har visible un deterioro en
el sector transporte, particularmente en el ferroviario y tambin en el aeronutico, con
un deterioro en las prestaciones
.

47
Por otra parte, el modelo econmico social parece estar produciendo menores
beneficios tanto en trminos de crecimiento de la produccin, de incremento del
consumo y la inversin, como de mejoramiento de los indicadores sociales. Ello parece
manifestarse en una menor creacin de empleos privados
. Ese panorama alcanza mayor complejidad debido al
enorme incremento de los subsidios concedidos a los prestadores de esos servicios y al
aumento de la importacin de energa, que impactaron sobre las cuentas fiscales,
generando tensiones en el equilibrio presupuestario y en el balance comercial por el
incremento de las importaciones, con un problema de escasez de dlares como veremos
ms adelante.

48

44
Ese ndice es el promedio del elaborado por un conjunto de consultoras, que carecen de la
infraestructura suficiente para replicar exactamente la medicin del INDEC, pero que se legitiman a partir
de la desconfianza generada por los nmeros oficiales.
45
Viabilizada por la anteriormente mencionada Emergencia Econmica y vista por algunos
especialistas como indispensable por los cambios en el tipo de cambio y la dificultad para acceder al
financiamiento internacional.
46
Se volver una prctica comn el corte de energa elctrica durante el verano y de gas en el invierno
para aquellos usuarios industriales que contratan los denominados servicios interrumpibles,
extendindose en forma creciente a los que poseen servicio firme
47
El accidente ferroviario de Febrero de 2.012 en la estacin Once del Ferrocarril Sarmiento puso sobre
el tapete la falta de renovacin del equipo y el incremento del riesgo de que se repita un accidente de gran
magnitud. La actitud oficial frente al conflicto incluy el traspaso del sector transporte al Ministro del
Interior Florencio Randazzo, aunque no se produjo un replanteo de fondo en la poltica ferroviaria.
48
La reaparicin del dficit fiscal limita la capacidad de utilizar el aumento del empleo pblico como un
seguro contra la desocupacin
y en un freno en la
23
disminucin de la pobreza y la indigencia (segn fuentes no oficiales)
49
Las complicaciones indicadas anteriormente han provocado desde finales del ao
2.011 tensiones en el sector externo, debido a las trabas a la importacin de ciertos
productos, lo que ha llevado a la aparicin de conflictos con muchos pases con los que
existan convenios comerciales o formaban parte de bloques econmicos regionales,
surgiendo la eliminacin de preferencias arancelarias u otro tipo de represalias sobre
bienes exportados por nuestro pas
. Dicha
paralizacin en materia productiva ocasionara progresivas tensiones con los sindicatos,
que deberan vigorizar su posicin para satisfacer las demandas de trabajadores que se
veran afectados negativamente por el continuo incremento de los precios yel
achicamiento en las horas trabajadas.

50
Al mismo tiempo, el gobierno de Cristina Fernndez tom la decisin de intervenir
en el mercado cambiario, limitando el acceso a las divisas, con el fin de acotar la fuga
de capitales que se haba activado a partir de Octubre de 2.011. Esa situacin ha
profundizado la desaceleracin de la economa, impactando de modo negativo en el
segmento de la construccin, adems de haber desequilibrado la capacidad prestable de
los bancos al aumentar la prdida de depsitos, particularmente en moneda
estadounidense. La disposicin oficial de cortar la hemorragia de dlares en 2014, a
travs de un alza de la tasa de inters ha ahondado la parlisis de la actividad
econmica, aunque frenando transitoriamente las presiones por una mayor devaluacin
del tipo de cambio. Como resultado de estas tensiones, ya sea por escasez de insumos
importantes para la produccin, por el impacto de las sanciones frente a restricciones
comerciales o por el aumento de la desconfianza, el llamado clima de negocios parece
haber empeorado, con un innegable efecto negativo sobre la produccin y el empleo
. Esta situacin deteriora claramente la relacin con
los miembros del bloque, al mismo tiempo que suma una dificultad a los potenciales
inversores que demandan la conformacin de un mercado unificado.

51
Todas estas restricciones del programa econmico y social empezaron a introducir
fisuras en la coalicin kirchnerista, tanto a nivel sindical como entre los sectores
empresariales y los lderes provinciales. La divergencia al interior de la Central de
Trabajadores Argentinos entre un sector cercano al oficialismo encabezado por Hugo
Yasky y otro que patrocina una posicin firmemente confrontativa liderado por el
estatal Pablo Micheli
.

52

49
La falta de nmeros confiables por parte del INDEC y el hecho que las mediciones privadas no tienen
los niveles de precisin que el organismo pblico alcanzara dificultan la correcta medicin de algunos
ndices como pobreza, indigencia, produccin y consumo, ante la carencia de buenos deflactores para esas
variables, que permitan eliminar el impacto de las variaciones de precios en el volumen informado.
50
Esta situacin es muy visible en el impacto sobre las economas regionales por el surgimiento de
sanciones por parte de Brasil o los conflictos con Mjico en el sector automotor, adems de los tironeos
con Estados Unidos, que pueden significar trabas concretas para el ingreso a su mercado.
51
Se suma a ese deterioro, el impacto negativo que sobre algunos sectores de las finanzas internacionales
tuvo el proceso de expropiacin de YPF, el cual ms all de la discusin sobre la poltica energtica que
pudiera establecerse, incluy una fuerte campaa de presin sobre la empresa que quera desplazarse
52
Es importante remarcar que desde los inicios del gobierno kirchnerista existieron sectores ms
proclives dentro de la CTA apoyar al kirchnerismo (Depetris, De Ela), otros que se manifestaban ms
autnomos como los vinculados a ATE y otros que fluctuaban en su apoyo de acuerdo al tipo de polticas
implementadas como CTERA respecto de la reforma educativa.
, se suma a las tensiones dentro de la Confederacin General del
Trabajo, con posiciones diferentes entre el antiguo aliado Hugo Moyano y un
24
heterogneo grupo de dirigentes que consiguieron desplazarlo de la direccin de la CGT
con el beneplcito oficial
53
Esa divisin entre la denominada CGT Azopardo encabezada por Moyano y la CGT
Alsina conducida Antonio Cal agudiza la dificultad para el gobierno de tener un
movimiento obrero alineado. Adems, desde 2009 se ha afianzado una central obrera
disidente de la CGT denominada CGT Azul y Blanca, que incluye a numerosos
sindicatos de mediana importancia, en torno de Luis Barrionuevo y que suele adoptar
posiciones propias, aunque contrapuestaa al gobierno kirchnerista
.

54
La proliferacin de centrales sindicales, con enfoques heterogneos frente a la gestin
kirchnerista, deriva no solo en un obstculo para la elaboracin de arreglos slidos entre
actores sociales importantes en el campo socioeconmico, sino que origina riesgos de
una radicalizacin de las peticiones de algunos grupos, que por no perder el apoyo de
sus bases en una situacin de conflicto, formalizan solicitudes que entran
necesariamente en contradiccin con el intento oficial de mejorar la situacin fiscal
.

55
Adems, numerosos sectores empresariales relevantes, que en los inicios del
gobierno de Nstor Kirchner, haban defendido vehementemente las decisiones
oficiales, a partir de la expansin originada por el crecimiento del mercado interno y el
aumento de la rentabilidad, garantizada mediante abultados subsidios y el abaratamiento
,
con el peligro de profundizar la tendencia recesiva que va consolidndose en la
economa, con el derivado golpe sobre el mercado de trabajo y la situacin social.

En el mismo sentido, las diferencias con algunas fracciones sindicales, han tenido
complejas derivaciones en lo relativo a la poltica de obras sociales, terreno en el que
Hugo Moyano se haba consolidado como una referencia inevitable. En ese plano, como
consecuencia del alejamiento aludido anteriormente, tuvo lugar la separacin de algunos
funcionarios ligados con el lder camionero, particularmente en el rea de la
Administracin de Programas Especiales (muy importante debido al volumen de dinero
que maneja). El nombramiento de Liliana Korenfeld (cercana polticamente a Cristina
Fernndez) a cargo de la Superintendencia de Servicios de Salud, hara posible
manipular una caja de ms de mil cien millones de pesos, que servira para restringir el
alineamiento de muchos sindicatos en la confrontacin con Hugo Moyano.

Igualmente como otras manifestaciones del alejamiento que se origina entre gobierno
de Cristina Fernndez de Kirchner y algunos de sus habituales aliados sindicales, a los
que se intenta marginar polticamente pueden mencionarse la demora en la convocatoria
al Consejo del Salario en los ltimos aos, el aplazamiento en la modificacin del
Mnimo no Imponible y la determinacin del gobierno de aumentarlo por debajo de la
inflacin medida por los institutos estadsticos provinciales, o las deudas contradas con
un nmero muy importante de obras sociales.


53
Dentro de ese conglomerado se encuentran dirigentes como Cavalieri del Sindicato de Empleados de
Comercio, Lescano de Luz y Fuerza o Carlos West Ocampo de Sanidad que haban tenido relaciones muy
cercanas con el gobierno de Carlos Menem en la dcada de los noventa.
54
La coordinacin entre Moyano, Barrionuevo y Miceli se ha materializado tanto en la convocatoria a
paros generales como en la realizacin de marchas conjuntas para reclamar distintas modificaciones en
plano econmico y social.
55
Esa situacin puede verse en la importancia que progresivamente va tomando el debate sobre el
Impuesto a las Ganancias, no solo en cuanto a la fijacin del Mnimo no Imponible, sino que incluso se
discute la funcionalidad de ese tributo y la posibilidad de reemplazarlo por otros.
25
del precio de los servicios pblicos y del costo laboral (esto ltimo tras la devaluacin
2002, en un primer momento superior al incremento de precios), comienzan a plantear
su desconfianza con relacin a la posibilidad de conservar el modelo econmico, sin
implementar rectificaciones bsicas.
Respecto a la complementariedad de intereses entre el Estado y los empresarios, en
los ltimos aos aparecieron contradicciones entre algunos de esos beneficios, como el
abastecimiento de energa barata por una parte, contrarrestado por el problema de la
insuficiencia de electricidad, gas o diesel oil, lo que los obliga a organizar diferentes
tipos de paradas tcnicas o bien a asegurarse fuentes energticas alternativas con un
costo mayor que impacta negativamente sobre sus mrgenes de rentabilidad. Del mismo
modo, los inconvenientes originados en el comercio exterior por la puesta en prctica de
medidas proteccionistas, han producido problemas en la obtencin de insumos para la
produccin, con la correlativa suspensin de procesos de elaboracin de bienes o el
riesgo de la prdida de mercados, ante la complicacin para garantizar los envos en los
plazos estipulados originalmente.

Asimismo, los problemas fiscales, la desaceleracin de la actividad econmica y la
tentativa de apaciguar la fuga de capitales, llevaron a que el gobierno decida un
conjunto de medidas vinculadas con la poltica de crditos a tasas inferiores a la
inflacin, as como una limitacin del tipo de transacciones cambiarias que pueden
realizarse. Esas decisiones provocaron reacciones negativas por parte del sector
financiero, que observaban que en un contexto en que se produca la salida de depsitos
en dlares, se los intimaba a prestar dinero a tasas negativas alterando sus clculos
macroeconmicos. Esa es la razn que favorece que surjan tensiones entre grupos
industriales que necesitan financiacin para la actividad productiva y organizaciones
bancarias que postulan la inviabilidad del esquema propuesto, sin distorsionar
fuertemente los niveles de rentabilidad del sector bancario
56
Por otra parte, la relacin con las administraciones provinciales tambin parece ir
debilitndose en forma acelerada. En tal sentido, se observa que el menor ritmo de
incremento de la recaudacin en impuestos coparticipables, deteriora la solidez fiscal de
los gobiernos locales, circunstancia que ha provocado la reprogramacin de pagos en las
distintas provincias, as como el anlisis sobre la posibilidad de emitir cuasimonedas
con circulacin forzosa en su territorio o bien bonos que funcionen como un mecanismo
para obtener ingresos alternativos
. En sntesis, puede
afirmarse que la aceleracin de la inflacin se convierte en un obstculo virtualmente
insuperable para la oferta de crditos con bajas tasas de inters.

57

56
Esta situacin parece haberse revertido tras la designacin de J uan Carlos Fbrega al frente del Banco
Central, el cual increment fuertemente las tasas de inters, provocando una retraccin en la demanda de
crditos y una mayor voluntad de prestar por parte del sector bancario.
57
Es importante plantear que el conflicto entre la Nacin y las Provincias tiene caractersticas diferentes
al producido en el ao 2.001 por razones tan diversas como pueden ser la mayor holgura fiscal del
gobierno nacional, que puede socorrer a los gobiernos provinciales que acuerden con el central; aunque
tambin es necesario considerar que el acceso a los mercados internacionales para las administraciones
locales es hoy da menor que a comienzos de este siglo, complicndose la situacin por la agresiva
estrategia de los tenedores de fondos que no entraron en los distintos canjes. Los fallos contrarios al pas
dictados en Estados Unidos, complejizan an ms esta situacin.
. Es ineludible tener en consideracin que a nivel
local estn promovindose ciertos procesos de ajuste, que todava pueden ser soslayados
por la administracin nacional, en virtud que tiene distintas herramientas para
financiarse.

26
Esa escasez de fondos obstaculiza la actividad de los gobiernos locales para poner en
funcionamiento polticas contracclicas, que favorezcan la reactivacin de la economa,
en un momento en el que tanto el consumo, como la inversin y las exportaciones
parecen estar adquiriendo menor dinamismo, debiendo desarrollar el gasto pblico un
rol dinamizador de la demanda agregada. La ausencia de fondos anticclicos, atesorados
en perodos de holgura fiscal, se convierte en un lmite para suplantar la debilidad del
mercado para sostener la actividad productiva, aumentando de ese modo las rispideces
con el gobierno central
58
Las gestiones de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez aumentaron el nivel de
intervencin estatal en materia econmica y centralizaron la puesta en prctica de
ciertas polticas sociales, con el deseo de reducir los niveles de desigualdad que se
.

Adems, la dificultad para continuar implementando una estrategia de subsidios a los
servicios pblicos como el transporte, origina una tirantez con las administraciones
provinciales, que se encuentran obligadas a efectuar ajustes, que repercuten en forma
directa sobre su poblacin, sin haber tenido la posibilidad de examinar un
reacomodamiento gradual de los cuadros tarifarios y un cambio paulatino del modo en
que funcionan muchos de esos servicios.

Buena parte de los conflictos mencionados previamente se han profundizado durante
la segunda mitad del ao 2.012 y 2.013, con una parlisis muy fuerte en el sector
inmobiliario, que haba sido un pilar de la recuperacin post devaluacin de la moneda
y que posee un peso trascendental en el mercado laboral; y una merma en el dinamismo
del consumo masivo, que haba contrapesado el pobre desempeo de la inversin en el
plano productivo.

La desordenada tentativa de ajuste de los primeros meses de 2014, que postula una
gradual rebaja de los subsidios en ciertos servicios, la resolucin de distintos litigios con
diferentes actores internacionales (Repsol, Club de Pars) no parece provocar los efectos
benficos buscados en cuanto al ingreso de divisas, sin que se origine una modificacin
estructural de la poltica econmica. Existe, por otra parte, un peligro en esta maniobra
que es pagar todos los costos del reordenamiento de las variables econmicas, sin
conseguir las ventajas, ya que los actores pueden verse tentados de esperar la llegada de
un nuevo gobierno para formular inversiones, una vez que est ms claro el tipo de
medidas que puedan llegar a tomarse en el futuro.

5) Conclusiones.

El intento de instituir una modificacin radical respecto de la dcada previa le otorg
al sindicalismo organizado un papel cardinal. Adems, el contexto de crisis econmica y
social en el que Nstor Kirchner lleg a la presidencia, en el Mayo de 2.003 fue
funcional para asegurar la concentracin de decisiones en el Poder Ejecutivo en aquellas
disposiciones en las que el nuevo gobierno consideraba que era esencial instaurar
transformaciones importantes en cuanto al modelo de desarrollo econmico o la
ejecucin de polticas sociales que volvieran atrs con los intentos de mercantilizacin
desarrollados durante el menemismo.


58
En esta direccin puede verse el conflicto entre la Presidente Cristina Fernndez y el Gobernador
Daniel Scioli entre otros.
27
haban ampliado en la dcada anterior. Dichas disposiciones fueron viables, a partir de
beneficio de las transformaciones en la estructura productiva que haban sido puestas
en prctica durante el menemismo, lo que se sumaba al hecho que decisiones adoptadas
por el gobierno de Duhalde, como la devaluacin con pesificacin asimtrica haban
sido esenciales para hacer posible iniciativas que favorecieran la ampliacin de
derechos laborales, al haber reducido de manera muy rpida los costos laborales para el
empresariado y mejorado los niveles de competitividad de la economa en el corto
plazo.

Adems, la devaluacin de 2.002 fue muy productiva en el corto plazo desde el punto
de vista fiscal, ya que acrecent la rentabilidad de muchos sectores exportadores, a los
que se le aplicaron impuestos especficos como la retencin a las exportaciones,
acontecimiento que hizo posible un fuerte incremento del gasto pblico, encauzado al
impulso de polticas sociales incluyentes, sin generar desequilibrios fiscales en el corto
plazo. Estas nuevas gabelas, junto con el aumento del gasto desarrollado a partir de
ellos, posibilitaron afianzar un esquema de alianzas que tuvo un alto grado de
estabilidad durante el perodo 2.003-2.007, originndose a partir del ao 2.008 ciertas
tensiones que marcan los lmites de esa coalicin gobernante, con el surgimientode
sindicatos que se relacionan con agrupaciones opositoras o que exigen ms de lo que la
administracin est dispuesta a conceder sin poner en riesgo la persistencia del modelo
econmico.

Un actor social fundamental en esas coaliciones fue la Confederacin General del
Trabajo, la cual consigui en los aos de mandato de Nstor y Cristina Kirchner,
resguardar tanto el modelo sindical centralizado, como su espacio preponderante dentro
de ella. La Ley de Ordenamiento Laboral y la poltica salarial fortalecieron a una CGT
que monopoliza y circunscribe las demandas de los trabajadores, en un pacto para
conservar la movilizacin social institucionalizada y respaldar los objetivos del
gobierno en materia de poltica econmica
59
La cercana entre la administracin kirchnerista y el ala oficialista del sindicalismo se
acrecent en la segunda etapa de la gestin de Kirchner. No obstante, cuanto ms
importante se volva esa alianza en trminos de gobernabilidad, ms dbiles se
manifestaban sus cimientos, en el sentido de modificar aspectos centrales del modelo
sindical. De ah que, tomando en cuenta las alternativas que se le presentaban a Nstor
, sin que corran riesgo las variables
esenciales del programa. Se produca de ese modo una maniobra que permita garantizar
beneficios para el sector trabajador, al mismo tiempo que se evitaba cualquier alteracin
en ciertos equilibrios macroeconmicos y se favoreca la rentabilidad empresaria que el
gobierno supona apropiada.

El apoyo de la Confederacin General del Trabajo se complement eficazmente con
una poltica laboral que la amparaba y que incluy, durante el perodo en el que se
produjo un aumento fuerte de la recaudacin impositiva (seguida de cambios en materia
previsional), una baja del Impuesto a las Ganancias para la poblacin asalariada que
remediaba la equiparacin de los aportes instaurada por la nueva ley, una suba frente a
la cual el liderazgo de la Confederacin haba manifestado su preocupacin unos
meses antes (Clarin, 15/12/06).


59
El control en la evolucin de los salarios le permite, por un lado, proteger una capacidad de consumo
interno que es parte fundamental de su modelo intensivo de empleo y, por el otro, establecer lmites a
los aumentos que estn en sintona con sus metas inflacionarias (Zuaza, 2006).
28
Kirchner en los inicios de su mandato y las decisiones que adopt frente a poderes
fcticos, podra argumentarse que el gremialismo peronista pudo haber sido uno ms de
sus objetivos en la carrera por legitimar un tipo distinto de liderazgo, aunque en la
prctica tendi a robustecer su alianza con dirigentes que no pertenecan a las nuevas
tendencias sostenidas en materia gremial, como las que planteaba la CTA, privilegiando
los dirigentes que le permitiran una rpida implementacin de las polticas escogidas.

Asimismo, es significativo analizar el modo en que el gobierno kirchnerista pretendi
manejar la relacin con los gremios bajo un durable control, adecundola a las
exigencias de la poltica econmica. Dicha situacin se expone con mucha claridad en el
caso de la continuidad de la doble indemnizacin por despido, instaurada durante la
presidencia de Duhalde, respecto de la cual el gobierno discrecionalmente decidi el
momento en que sera eliminada, cuando la tasa de desempleo fuera menor al 10% de la
Poblacin Econmicamente Activa.

Sin embargo, el tema de cmo deban ser estimados los beneficiarios del Plan J efes y
J efas de Hogar favoreci la apertura de una nueva negociacin con el sindicalismo mas
afn, asegurando la continuidad de la doble indemnizacin, con la aprobacin de los
gremios encolumnados en la C.G.T.. Esa situacin garantizaba el apoyo concreto de
nutridos sectores del sindicalismo organizado para la administracin kirchnerista, que
poda reclamar ciertas garantas de mesura y lealtad a cambio de la sancin de una
legislacin favorable para sus intereses.

Por otra parte, la relacin con las otras centrales sindicales estuvo condicionada por la
aspiracin de obtener mayores apoyos entre los trabajadores. Con ese objetivo, el
acercamiento a la Central de Trabajadores Argentinos sugera un cambio de rumbo que
anticipaba la futura personera para la Central y un lugar protagnico en el mapa
sindical del kirchnerismo. Esta idea defini el apoyo de este actor sindical a la Ley de
Ordenamiento Laboral y a la reforma educativa del 2006, an cuando perduraran
diferencias en torno al reconocimiento oficial de la entidad.

Sin embargo, con el fin de ganar capacidad de gestin para la aplicacin de polticas,
las disposiciones gubernamentales fueron mostrando una estrategia dismil,
prioritariamente conectada con las pretensiones de la Confederacin General del
Trabajo, que termin dividiendo el posicionamiento de la CTA
60
. Este alejamiento de
las figuras ms progresistas y democrticas dentro del movimiento obrero conformaron
una relacin de dependencia con respecto al poder de la CGT que disminuy los
recursos del gobierno en materia de gobernabilidad, lo volvi parte de la interna
cegetista y lo asoci a hechos de violencia de negativa resonancia en la opinin
pblica
61
En otro plano, para reducir los niveles de conflictividad social que haban alcanzado
su mayor complicacin con el asesinato de Kosteki y Santilln en la estacin
Avellaneda durante el gobierno de Duhalde, el gobierno de Nstor Kirchner implement
una estrategia que, limitando las prcticas represivas, pretendi incorporar a los
.


60
Ese fraccionamiento fue profundizndose con el paso del tiempo hasta producir una fractura, como
anteriormente mencionaba
61
El 17 de octubre del 2006, durante el traslado de los restos de J uan D. Pern, se enfrentaron patotas del
sindicato de camioneros, liderado por el hijo de Hugo Moyano, Pablo, y de la UOCRA.
29
movimientos de desocupados a la coalicin de gobierno a travs de la integracin o de
la cooptacin de las corrientes afines al discurso oficial.

La persistencia de los planes sociales implantados durante la administracin de
Eduardo Duhalde, as como la prctica de distribuirlos a travs de las organizaciones
sociales con las que se podan establecer buenas relaciones, junto con la determinacin
de nombrar en cargos pblicos a algunos de sus lderes ms importantes
62
Otro aspecto central de la tctica orientada a intentar disminuir la conflictividad en
las calles, se desarroll a partir del retraimiento y disciplinamiento de los grupos menos
proclives a pactar con el gobierno (Svampa, 2007).Progresivamente, se alcanz un
repliegue de la protesta autoconvocada y la consolidacin de un modelo de conflicto
ms institucionalizado que, en un contexto de crecimiento econmico, propici la
reemergencia del sindicalismo como articulador de la movilizacin social (Etchmendy y
Collier, 2008)
, fueron los
ejes principales de la poltica del Ejecutivo para con los nuevos movimientos sociales
surgidos en la dcada del 90.

63
Del mismo modo, la continuacin en la concesin de subsidios a determinados
grupos de clase media, encubre la dificultad en el suministro de servicios bsicos a
aquellos que ocupan los escalones ms bajos de la pirmide social, ocasionndose un
incomprensible proceso de redistribucin regresiva, por el que los habitantes de zonas
muy acomodadas pagan menos que aquellos que se encuentran en peores situaciones en
cuanto a sus ingresos. Las tentativas a principios de 2.012 de encarar un reordenamiento
de la estructura tarifaria, parecen avanzar muy lentamente, sin que aparezca un
.

Gran parte de las distintas estrategias sealadas en este artculo, que alcanzaron
preeminencia para ampliar los mrgenes de inclusin y consolidar la coalicin que
consigui el incremento de la legitimidad de la administracin de Nstor Kirchner,
fueron mostrando de manera progresiva cierto nivel de agotamiento, ya sea porque
generaban evidentes inconvenientes en trminos de garantizar el proceso de inversin
que viabilizara la dinmica de la produccin, ya sea por la imposibilidad de poder
mantener en el tiempo las ventajas coyunturales de competitividad que la devaluacin
haba generado, junto con un abrupto achicamiento del costo laboral en moneda
extranjera, que permita una poltica con mayor rigidez en la legislacin relacionada con
trabajo y mucho mas concesiva hacia los intereses obreros.

En lo referente a esta materia, puede marcarse que uno de los problemas ms claros
para conseguir una distribucin ms igualitaria del ingreso, es la continuacin de un
proceso inflacionario, que impacta ms firmemente sobre los sectores de ingresos fijos,
que se ven fuertemente damnificados por el incremento de precios, principalmente en
los alimentos. Dicho proceso, adems produce un detrimento en el tipo de cambio real,
por lo que aparecen tensiones dentro de la cadena de produccin y se acrecientan los
conflictos comerciales.


62
Los ms representativos de estos lderes fueron Luis DElia, de la Federacin Tierra y Vivienda; J orge
Ceballos del movimiento Barrios de Pie, Corriente Patria Libre y Libres del Sur; y Emilio Prsico, del
Movimiento Evita.
63
Estos autores muestran que ya en el 2004 la estrategia del gobierno y el desarrollo de la economa
haban logrado revertir la tendencia de la protesta social no sindical como predominante que haba
caracterizado los dos aos anteriores (Etchemendy y Collier, 2008).
30
horizonte claro para los concesionarios de esos servicios, para que dinamicen su proceso
inversor
64
Cachanosky Roberto (2009): Por qu fracas la economa K, Editorial El
Ateneo, Buenos Aires
. Dichas complicaciones, indicadas anteriormente, parecen ir generando
fisuras en la coalicin instituida desde 2.003, las cuales si bien no presentan el peligro
de una fractura que pueda generar episodios de ingobernabilidad, si nos permiten
advertir peligros en la ejecucin de ciertas decisiones oficiales y contradicciones en el
modelo de desarrollo.

Asimismo, es necesario subrayar que la discrecionalidad que ha tenido el Poder
Ejecutivo para implementar muchas de las medidas mencionadas, contribuy a la
conformacin de una alianza que favoreci un alto grado de gobernabilidad, aunque
dificult en muchas ocasiones la posibilidad de mejorar la asignacin de recursos a los
sectores empobrecidos. Existiran por ello tensiones entre el objetivo de crear mayores
niveles de igualdad y la necesidad de sustentar una relacin privilegiada con actores
sociales y polticos que componen el ncleo duro de la coalicin kirchnerista.

Finalmente, destaco que existen otros temas que pueden haber sido causantes del
desgaste de la alianza gubernamental estructurada desde 2003, como los conflictos por
la implementacin de la Ley de Medios, la insistencia por realizar una reforma de la
Constitucin que permita nuevas reelecciones o la seguidilla de denuncias se corrupcin
que han afectado a polticos y empresarios oficialistas, aunque debido al foco que
intent poner en el trabajo sobre los actores sociales que conformaron la coalicin que
viabiliz las polticas y legtimo al gobierno no han sido desarrollados.

Bibliografa.

Cavallo Domingo (2008): Estanflacin, Sudamericana, Buenos Aires.
CTERA (2006): Informe sobre el Proyecto de Ley de Financiamiento Educativo,
www,ctera.org.ar.
Di Mateo Lucio (2009): Gracias Nstor: La poltica de los negocios,
Sudamericana, Buenos Aires.
Etchemendy Sebastin y Berins Collier Ruth (2.008): Golpeados pero de pie.
Surgimiento sindical y neocorporativismo fragmentado en Argentina (2.003-
2007) en Revista Post Data n 13, Agosto Buenos Aires.
Ferrari Paola y Rossi Adolfo (2009): La relacin gobierno sindicatos en la
nueva reforma educativa, ponencia presentada en el IX Congreso Nacional de
Ciencia Poltica, Sociedad Argentina de Anlisis Poltico, Santa Fe, 19 al 22 de
Agosto.
Fraga Rosendo (2010): Fin de ciKlo, Ediciones B, Buenos Aires.
Fundacin Argentina de Investigaciones de la Seguridad Social (FAISS) (2007):
Documento de opinin sobre el Proyecto de Reforma (Expte. del Senado PE-
753/06) a la Ley Previsional 24.241, Buenos Aires.
Godio J ulio (2.006): El tiempo de Kirchner. El devenir de una revolucin
desde arriba, Ediciones Letra Grifa, Buenos Aires.

64
La decisin de limitar los subsidios para ciertas zonas de la Ciudad de Buenos Aires y del Gran Buenos
Aires, parece estar ms ligada con las dificultades fiscales que con un replanteo del funcionamiento del
sistema.
31
Kanenguiser Martn (2011): El fin de la ilusin. Argentina 2001-2011. Crisis
reconstruccin y declive, Edhasa, Buenos Aires.
Lazzari Gustavo y Simonetta Martn (2008): Economa K: Cmo llegamos?
Cmo estamos? A dnde vamos?, Fundacin Atlas 1853, Buenos Aires.
Malamud Andrs y De Luca Miguel (2011): La poltica en tiempos de los
Kirchner, Eudeba, Buenos Aires.
Levy Yeyati Eduardo y Novaro Marcos (2013): Vamos por todo. Las 10
decisiones ms polmicas del modelo.,Editorial Sudamericana, Buenos Aires.
Madera Nancy (2010): La poltica del cambio: Estrategias presidenciales en la
promocin de reformas al rgimen previsional en la Argentina (1989-2008), V
Congreso Latinoamericano de Ciencia Poltica, Asociacin Latinoamericana de
Ciencia Poltica, Buenos Aires, 28 al 30 de J ulio.
Massa Sergio y Fernndez Pastor Miguel ngel (2007): De la exclusin a la
inclusin social. Reformas de la reforma de la Seguridad Social en la Repblica
Argentina, TELAM/Prometeo Libros, Buenos Aires.
Pagano, Ana; Sverdlick, Ingrid y Costas, Paula (2007): Participacin e
incidencia de la sociedad civil en las polticas educativas: el caso argentino,
Libros Flape N1, Fundacin Laboratorio de Polticas Pblicas (Flape), Buenos
Aires.
Redrado Martn (2010): Sin reservas. Un lmite al poder absoluto, Planeta,
Ciudad de Buenos Aires.
Rivas, Axel y Mezzadra, Florencia(2005): Coparticipacin y equidad educativa:
un debate pendiente en el campo de la educacin, Anlisis N8, Poltica
Educativa, Polticas Pblicas, Centro de Implementacin de Polticas Pblicas
(Ciepp), Buenos Aires.
Rossi Alejandro y Madera Nancy (2008): Condicionantes y motivaciones en
dos proceso de reforma, Revista Cientfica de UCES, Vol. XII, N 1, Buenos
Aires.
Suarez Daniel (2005): Reforma del Estado, protesta social y conflicto docente
en la Argentina (1997-2003). Un caso para el estudio de la conflictividad
educativa en Amrica Latina. Serie de ensayos e investigaciones n 5, LPP
Buenos Aires.
SUTEBA (2005): Posicionamiento de CTERA/SUTEBA sobre la
reglamentacin de la Ley Tcnico profesional, Revista La Educacin en
nuestras manos, N 74, Buenos Aires.
Svampa, Maristella (2007) Las fronteras del Gobierno de Kirchner: entre la
consolidacin de lo viejo y las aspiraciones de lo nuevo, Cuadernos del Cendes,
Ao 24, N65, mayo-agosto, pp.39-61.
Szewach Enrique (2011): La trampa populista. Riesgos de una economa a corto
plazo, Ediciones B, Buenos Aires.
Tenembaum Ernesto (2010): Qu les pas?, Editorial Sudamericana, Buenos
Aires
Torre J uan Carlos (2003): Los hurfanos de la poltica de partidos. Sobre los
alcances y la naturaleza de la crisis de representacin partidaria, Desarrollo
Econmico, Vol. 42, N 168, Enero- Marzo.
Zuaza Giosa, Noem (2006): La estrategia de la administracin Kirchner para
enfrentar los problemas del mercado de empleo, Anlisis de Coyuntura N12,
Ciepp, Buenos Aires.

32


1

IX Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
Entre el malestar y la innovacin. Los nuevos retos para la democracia en Amrica
Latina.
Rosario, Argentina.
8 al 12 de septiembre de 2014.

rea Temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.

Aportes para la renovacin de la agenda de investigacin de las polticas pblicas:
instrumentos, tcnicas y herramientas de poltica

Nerina Fernanda Sarthou
1

1
Becaria Posdoctoral de CONICET. Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemticas
Internacionales y Locales (CEIPIL-UNICEN-CIC). Pinto 399, 3 piso, Tandil, Provincia de Buenos Aires,
Argentina.E-mail: nfsarthou@yahoo.com.ar.
.

Resumen
Las distintas denominaciones que ha recibido el estudio de los modos en que el
Estado acta (o no) frente a los problemas que considera de inters pblico -anlisis
de polticas pblicas, sociologa del Estado o sociologa de la accin pblica- da cuenta
de la incorporacin paulatina de diversas perspectivas tericas, herramientas
metodolgicas y enfoques disciplinares al campo de conocimiento sobre las polticas
pblicas. El propsito de este trabajo es brindar una contribucin analtica a la agenda
de investigacin de las polticas pblicas por medio de la presentacin y organizacin
del material bibliogrfico que analiza los instrumentos de polticas y, de la utilizacin de
este enfoque en el examen de un instrumento especfico para poder aportar evidencia
sobre los resultados obtenidos al utilizar esta estrategia. El objeto de anlisis es el
Programa de Incentivos a Docentes Investigadores de Universidades Nacionales,
implementado desde finales de 1993. Desde el enfoque presentado se describen sus
caractersticas, sus variaciones y los efectos producidos por la eleccin de este tipo de
instrumento.

2

Introduccin

El desarrollo de las Polticas Pblicas como campo acadmico independiente data
de fines de 1960, en los Estados Unidos, bajo el predominio de la Ciencia Poltica. No
obstante, las polticas pblicas y los problemas pblicos atravesaron las fronteras o
lneas de demarcacin provocando que los estudios de polticas pblicas se conviertan
en caracterstica intrnseca de todas las ciencias sociales. En Argentina, los anlisis de
polticas pblicas surgieron hacia los aos 1960 y 1970 y se han empleado dos tipos de
enfoques (J aime et. al, 2013): una gran parte de la literatura se centro en los anlisis de
economa poltica, centrando su examen en el impacto de las presiones de los actores
externos y de grupos de inters; otra grupo de trabajos se centr en los anlisis
sectoriales de polticas pblicas, considerando las mismas como unidades discretas que
pueden ser estudiadas prescindiendo del contexto en el que son adoptadas o en el que
producen consecuencias. El objetivo central fue proveer de un diagnstico de la
situacin. A partir del retorno de la democracia en 1983, las ciencias sociales han
experimentado un crecimiento significativo en cuanto a desarrollos cognitivos e
institucionales, lo cual ha redundado en el abordaje de nuevas reas de poltica y en el
empleo de marcos y modelos tericos novedosos en el campo de las polticas pblicas
en el pas.
Asimismo, en la ltima dcada puede apreciarse en Argentina la expansin de
espacios acadmicos dedicados al estudio de las polticas pblicas. En los ltimos aos
ha crecido el nmero de programas de licenciatura y posgrados en polticas pblicas,
gestin y gobierno, han emergido publicaciones cientficas dedicadas especficamente al
estudio de las polticas pblicas y ha aparecido un amplio y diverso nmero de libros
sobre polticas pblicas especficas. Ms an, distintas disciplinas sociales como la
economa, la sociologa, la ciencia poltica y la antropologa, han incorporado a sus
programas materias sobre polticas pblicas.
El propsito de este trabajo es brindar una contribucin analtica a la agenda de
investigacin de las polticas pblicas por medio de la presentacin y organizacin del
material bibliogrfico que analiza los instrumentos de polticas y, de la utilizacin de
este enfoque en el examen de un instrumento especfico para poder aportar evidencia
sobre los resultados obtenidos al utilizar esta estrategia. Si bien entre los acadmicos
argentinos se han identificado algunos trabajos de Fernando Isuani
2

2
Ver para ms detalles: Isuani, F. (2010) Los caminos de la debilidad estatal. Capacidades estatales y
polticas pblicas. Un mirada desde el proceso de configuracin de instrumentos de polticas pblicas. El
caso de la Poltica del agua en la Provincia de Buenos Aires (1992-2008). Programa de Doctorado en
Ciencias Sociales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Acadmica Argentina e Isuani,
F. J . (2012). Instrumentos de polticas pblicas. Factores claves de las capacidades estatales.
Documentos y Aportes, 1(19), 51-74.

en los cuales se
emplea el enfoque de los instrumentos de poltica pblica, este autor se ha centrado ms
especficamente en el concepto de capacidades estatales.
Los instrumentos de poltica han sido definidos como mecanismos y tcnicas para
implementar o dar efecto a las polticas pblicas (Salamon, 2002). Cada poltica pblica
es implementada a travs de uno o un conjunto de instrumentos especficos: leyes,
cuotas, premios, sanciones, permisos, prohibiciones, accesos, restricciones. Segn el
rea de poltica de que se trate la diversidad y complejidad vara significativamente
(Vedung, 2011); stos rara vez se seleccionan sobre la base de su aplicabilidad y
efectividad, son otros los criterios y elementos que inciden en la eleccin de los
instrumentos.
3

Diferentes reas de poltica tienden a mostrar preferencias por ciertos tipos
favoritos de instrumentos y utilizarlos varias veces sin tener en cuenta su contribucin
real al problema. Estas tendencias limitan la capacidad de aprendizaje de los gobiernos,
sobre todo cuando se presentan nuevos problemas que no pueden resolverse mediante
ajustes menores a las polticas ya existentes. En las ltimas dcadas, en el rea de
Educacin Superior, las experiencias de pago al mrito o sistemas de estmulos
implementados para afectar las actividades de los acadmicos se han erigido como un
instrumento de poltica predilecto. Debido a ello, en este documento se busca ensayar
una interpretacin de estas polticas a la luz del enfoque que indaga en los instrumentos
entendidos como elementos que inciden en los resultados del juego poltico y no como
simples herramientas neutras. A continuacin, se presenta brevemente el recorrido que
condujo a la profundizacin del anlisis en los instrumentos de poltica, para luego
mencionar las distintas taxonomas que se han elaborado sobre los instrumentos. En una
segunda instancia, se presenta el enfoque especfico que se emplea en este trabajo.
Finalmente, se exponen las interpretaciones surgidas luego de emplear la perspectiva
analtica presentada y los comentarios de cierre.

El surgimiento del estudio de los instrumentos de poltica pblica

En sus orgenes, una de las causas del creciente inters por el anlisis de las
polticas pblicas deriv del progresivo rol adoptado por los Estados en poltica
econmica y social tras la Segunda Guerra Mundial. La multiplicacin de nuevos
programas pblicos despert el inters por conocer de modo riguroso el funcionamiento
efectivo de las intervenciones estatales, a diferencia del abordaje ms tradicionalmente
jurdico y formalista de los estudios de administracin pblica predominantes hasta ese
momento (J aime et. al. 2013). En este sentido, la dinmica de crecimiento del Estado
durante el siglo XX fue acompaada por el desarrollo y diversificacin de instrumentos
de poltica pblica y por la acumulacin de programas y dispositivos en los diversos
mbitos de intervencin estatal (Howlett, 1991), de all que surgiera un inusitado inters
por el estudio de los mismos.
Los instrumentos de poltica han sido entendidos como mecanismos, tcnicas
dispositivos, medios para alcanzar fines polticos. El estudio de estas herramientas ha
recado tanto dentro del rea de la Ciencia Poltica y los Estudios de la Administracin
Pblica y el Derecho, como de la Economa, al afectar el comportamiento cotidiano de
los individuos en sociedad. De este modo, pueden encontrarse diversos enfoques que
buscan dar respuestas a preguntas especficas de cada investigacin.
Dentro del campo concreto del Anlisis de las Polticas Pblicas se han
desarrollado varios modelos explicativos para comprender mejor cmo y por qu los
gobiernos toman o descartan determinada decisin para afectar la vida de sus
ciudadanos. A travs de una profunda revisin bibliogrfica Souza (2006) identifica y
describe siete modelos analticos basados en enfoques particulares para realizar el
anlisis: a) tipos de poltica pblica, b) incrementalismo, c) ciclos de la poltica pblica,
d) lata de basura, e) coaliciones de defensa, f) arenas sociales, g) equilibrio
interrumpido y, h) modelo influido por el nuevo gerencialismo pblico y la crisis fiscal.
El inters por los instrumentos de poltica se enmarca en el modelo de anlisis que
explora los distintos tipos de polticas que un gobierno selecciona para alcanzar sus
objetivos polticos. En este marco, fue Lowi (1964) quien tempranamente identific tres
tipos de categoras fundamentales de polticas pblicas segn el impacto de las mismas:
de distribucin, de regulacin y de redistribucin. Cada una de ellas genera una arena
de poder con caractersticas singulares variando en su grado de
4

pasividad/conflictividad y en las estrategias que los diferentes actores pueden desplegar
(coalicin, negociacin) segn la cuestin de inters en disputa.
Ms tarde, Lowi profundiz en esta taxonoma y agreg un nuevo tipo de poltica
denominada constituyente o constitucional. De acuerdo al grado de coercin que puede
ejercer el gobierno Lowi (1972) defini las cuatro clases de poltica segn dos
dimensiones: una dimensin vertical, que indica su intensidad o fuerza, segn la cual la
coercin puede ser directa (inmediate) o indirecta (remote); y una dimensin horizontal,
que distingue entre aquellos casos en los que la coercin se ejerce sobre el
comportamiento individual, de aquellos en que la coercin se ejerce sobre el contexto en
el cual acta el individuo. Cada poltica determina el tipo e intensidad del conflicto, el
mbito institucional en el que se desarrolla, as como el nmero y tipo de actores que
participan en cada una de las arenas.
De este modo, el aporte especfico del enfoque de Lowi fue su conviccin en el
efecto de las polticas sobre la poltica, en palabras del autor policies determine
politics (1972: 299). Desde esta perspectiva las polticas pblicas son en s mismas
instrumentos para el ejercicio efectivo del poder, con independencia de la
direccionalidad o la intencionalidad con la que dicho poder se ejerce.
Adems de este impulso inicial basado en los distintos tipos de polticas
(policies), el inters sobre los instrumentos se vio alimentado por la relevancia que
adquiri el estudio de la etapa de implementacin de las polticas pblicas.
Anteriormente, la reflexin terica y los estudios de caso se haban centrado en la fase
de formulacin; se entenda el concepto de poltica pblica como sinnimo de adopcin
de decisiones, de modo que la implementacin, como puesta en marcha de la decisin,
no formaba parte de la poltica. A finales de la dcada de 1970, comenz a advertirse
que las explicaciones que basaban el fracaso de las polticas pblicas en la etapa del
diseo y formulacin de las mismas no eran suficientes. As, los analistas de las
polticas pblicas observaron que el proceso de implementacin se haba vuelto muy
complejo, conflictivo, y desataba muchas oportunidades y expectativas, poderes e
intereses en juego, cargas de trabajo y responsabilidades, operaciones y decisiones, que
requeran ser analizadas y contempladas en el anlisis (Aguilar 1993). Al analizar la
etapa de implementacin de las polticas pblicas no slo se busc entender las razones
que llevan a sostener un determinado instrumento ms que otro, sino tambin a explorar
los efectos producidos por esa eleccin.
Desde la dcada de 1970, las teoras sobre la eleccin de los instrumentos de
poltica han transitado por varias generaciones, a travs de las cuales los tericos se
han trasladado desde el anlisis de instrumentos individuales hacia estudios
comparativos de seleccin de instrumentos y el desarrollo de teoras sobre las causas de
la eleccin de los mismos (Howlett, 2005). Como ha sido caracterstico del campo de
conocimientos sobre las polticas pblicas los interesados en su desarrollo poseen
distintos perfiles: acadmicos, administradores y polticos constituyen los destinatarios
de las novedades tericas y metodolgicas a la vez que contribuyen ellos mismos desde
su prctica y con su reflexin a la complejidad del objeto de anlisis. En este sentido, el
avance de los estudios sobre los instrumentos de poltica a la par de la expansin del
men de opciones han provocado la generacin de nuevos anlisis que buscan responder
desde otras perspectivas las mismas preguntas o que han formulado nuevas
preocupaciones para los enfoques ya existentes.

Taxonomas de instrumentos

5

Desde la dcada de 1980, la clasificacin de los instrumentos ha sido el objetivo
central de varios trabajos acadmicos. An as, la tipologa de instrumentos vara de
autor en autor y pueden encontrarse taxonomas con dos, cuatro o 64 variantes (Linder y
Peters, 1990). La razn de esta obsesin por clasificar ha sido la bsqueda de establecer
un nexo entre la formulacin y la implementacin de la misma y explorar en mayor
profundidad el proceso de toma de decisiones.
Lowi demostr que existen diversos tipos de polticas segn el grado y la
direccin de la coercin ejercida por el gobierno, abriendo camino a la reflexin sobre
las distintas opciones y los diferentes efectos de esa eleccin de poltica. Fue en 1983
que aparece una de las obras pioneras en el estudio especfico de los instrumentos de
poltica o las herramientas de gobierno tool of government- tal como se titul la obra
de Michel Hood (1983). La contribucin sustancial de esta obra ha sido la clasificacin,
no ya de las polticas, sino de los instrumentos de poltica segn el grado en que stos
presentan cuatro tipos de elementos: nodalidad, autoridad, recursos financieros y
organizacin. La nodalidad remite a la capacidad del gobierno para operar como un
nodo o un punto focal dentro de una red de informacin. La autoridad se refiere al poder
legal del gobierno y a otras fuentes de legitimidad del mismo. Los recursos financieros
denotan los insumos utilizados en cada instrumento y la organizacin tiene que ver con
la capacidad de accin directa del gobierno (polica, burocracia). En definitiva, el
enfoque de Hood remite a las capacidades con que cuenta el Estado para enfrentar un
problema: informacin a su disposicin, poderes legales, dinero y capacidad
organizacional.
Por su parte, limitndose a la estrategia de intervencin del gobierno y usando
tambin cuatro categoras de instrumentos McDonnell y Elmore (1987) identificaron:
normas, incentivos econmicos, instituciones y autoridad. Las normas implican la
sancin de leyes que regulen el comportamiento de individuos y organismos. Los
incentivos involucran una transferencia de dinero a individuos u organismos por la
produccin de un bien o servicio. Las instituciones o, segn su traduccin literal desde
el idioma ingls, el fortalecimiento de capacidades constituyen transferencias de
dinero a individuos u organismos con el propsito de invertir en beneficios futuros
(materiales, intelectuales o recursos humanos). No obstante, estos beneficios son
generalmente inciertos, intangibles, no medibles y distantes, ello es precisamente la
diferencia con los incentivos. Los instrumentos denominados por los autores system-
changing implican la transferencia de autoridad entre individuos y organismos pblicos.
Como se desprende de esta clasificacin, McDonnell y Elmore (1987) ofrecen
cierta gua respecto a los instrumentos y los recursos disponibles por el gobierno para
alcanzar los objetivos de poltica de forma similar a lo realizado por Hood (1983). No
obstante, estos autores exploran, adems, la interpretacin del problema y de la solucin
que conlleva cada instrumento de poltica pblica; una vez manifestados estos supuestos
expresan de manera explcita la vinculacin entre problema y poltica y las condiciones
bsicas para una implementacin exitosa.
Por su parte, Schneider e Ingram (1990) elaboran un marco analtico para explorar
especficamente los supuestos explcitos e implcitos referidos al comportamiento que
pueden encontrarse en leyes, regulaciones y programas. Estos autores parten del
supuesto bsico segn el cual la poltica pblica casi siempre busca hacer que la gente
haga cosas que de otro modo no hara o posibilita a la gente hacer cosas que de otra
manera no hubiera hecho (1990: 513). Un gran nmero de personas en diferentes
situaciones deben tomar decisiones y realizar acciones teniendo en cuenta la existencia
de determinadas polticas. Estas acciones pueden involucrar la obediencia a la ley, el
aprovechamiento de oportunidades polticas o la iniciativa privada alentada por una
6

poltica. En esta lnea, si los ciudadanos no estn realizando ciertos actos existen cinco
razones que dan lugar a la implementacin de cinco instrumentos diferentes: autoridad;
incentivos, creacin de capacidad; instrumentos simblicos y de exhortacin e
instrumentos de aprendizaje.
Como puede advertirse, la clasificacin propuesta por Schneider e Ingram (1990)
a diferencia de aquella presentada por McDonnell y Elmore (1987) difieren en su punto
de partida -los primeros se centran en una explicacin basada en el comportamiento
individual, los segundos en las capacidades estatales- aunque coinciden en la
identificacin de tres instrumentos: ambos enfoques distinguen las leyes, los incentivos
econmicos y la creacin de capacidades (instituciones) como instrumentos para
alcanzar objetivos polticos. Esta tricotoma se asemeja a una clsica divisin de
polticas retomada por Vedung (2011) basada en las vas a travs de la cual el gobierno
busca afectar el comportamiento del sujeto y en el grado de obligacin de cada uno: la
regulacin, los medios econmicos y la informacin, clasificacin popularmente
conocida con la expresin garrotes, zanahorias y sermones.
Lo distintivo de la clasificacin de Vedung (2011) es la sub-divisin hacia el
interior de cada tipo de instrumento. La regulacin puede formularse de manera
negativa o positiva, esto es, mediante la prohibicin de ciertos fenmenos o acciones, o
por medio de establecer la accin que debe realizarse; a su vez, esta ltima puede tomar
forma segn cuatro variantes: prohibicin absoluta, prohibicin con excepciones,
prohibicin con permisos y obligacin de notificar. Los medios econmicos varan
segn si son formulados de forma positiva o negativa, es decir, si constituyen una
entrega o una privacin y, si son en efectivo o en especie. A su vez, dentro de los que
involucran una entrega efectiva el autor identifica: transferencias directas, becas,
subsidios, prstamos, seguros, entre otros; los que son en especie pueden ser: provisin
pblica de bienes y servicios, provisin privada bajo contrato de bienes y servicios o
vouchers. Los instrumentos de informacin, por su parte, tambin pueden ser definidos
de forma positiva o negativa e involucran transferencia de conocimiento, informacin,
argumentos, consejos, invocaciones morales, entre otros.
Ahora bien, qu es lo que hace que un funcionario escoja un instrumento en vez
de otro? Schneider e Ingram (1990) han sealado que todos los instrumentos por ellos
identificados pueden ser empleados para alcanzar los propsitos de una nica poltica;
no obstante, en general los tomadores de decisiones escogen uno o, colocan en uno de
ellos sus expectativas. Existen dos factores centrales que afectan la eleccin de los
instrumentos (McDonnell y Elmore, 1987): la manera en que el problema ha sido
definido y, los recursos y condicionamientos que posee el tomador de decisiones.
Como puede observarse, si bien los objetivos de la clasificacin en un principio
fueron mejorar la descripcin, ms tarde buscaron contribuir a la prescripcin (Howlet,
2005). De all que, la clasificacin de los diferentes instrumentos comenzara a girar en
torno a las razones que explican la eleccin de uno o un conjunto de ciertos
instrumentos con el propsito de vincular el empleo de un tipo de instrumento y su
grado de xito en alcanzar los objetivos de la poltica. A partir de los aos noventa, la
preocupacin comenz a girar en torno a las razones que explican la eleccin (Linder y
Peters, 1993; Salamon, 2002) y los procesos de transformacin y de continuidad de un
tipo de instrumento en el transcurso de su aplicacin (Lascoumes y Legales, 2007).

Sobre instrumentos, tcnicas y herramientas

7

El enfoque que en este artculo se busca presentar es aquel elaborado por Patrick
Lascoumes y Pierre Legales. Una compilacin de estos autores, titulada en su versin
original Gouverner par les instruments (Gobernar por los instrumentos), fue publicada
en 2004; en ella pueden encontrarse un conjunto de trabajos que emplean este enfoque
en diversas reas de poltica urbana, financiera, salarial, municipal-; tambin existen
diversos artculos de ambos autores en francs y en ingls que amplan la comprensin
de esta perspectiva. En espaol an no hay versiones de estos trabajos, pero puede
encontrarse la traduccin al portugus de la introduccin a dicho libro, A ao pblica
abordada pelos seus instrumentos, publicada en el ao 2012 por la revista Ps Cincias
Sociais del Programa de Posgrado en Ciencias Sociales de la Universidad de Maranho
de Brasil.
Lascoumes y Legales (2007) sealan que un instrumento de poltica es:
un dispositivo que es a la vez tcnico y social, que organiza las relaciones
sociales especficas entre el Estado y los destinatarios de una poltica, de acuerdo a las
representaciones y significados que conlleva. Es un tipo particular de institucin, un
dispositivo tcnico con el propsito general de portar una nocin concreta de la
relacin entre poltica/sociedad, sostenida por determinado concepto de regulacin
(Lascoumes y Legales, 2007: 4)
3
o En principio, los instrumentos crean efectos de inercia, haciendo posible la
resistencia a las presiones exteriores, tales como, los conflictos de intereses entre
actores-empleadores del instrumento o transformaciones de la poltica global.
.

De modo que, los instrumentos de poltica pblica no son neutrales, por el
contrario, son portadores de valores, sustentados por una interpretacin de lo social y
por nociones del modo de regulacin previsto. Respecto a los efectos de los
instrumentos, Lascoumes y Legales (2007) subrayan que el propio instrumento conlleva
una interpretacin particular sobre la relacin que puede establecerse con los
destinatarios de la poltica, y adems, que el instrumento provoca sus propios
resultados. De manera que, los instrumentos no son pura tcnica, ellos producen efectos
especficos independientemente de los objetivos declarados y estructuran la accin
pblica segn una lgica que les pertenece. A medida que son usados, los instrumentos
de poltica tienden a provocar efectos originales y a veces inesperados. Lascoumes y
Legales (2012) identifican tres efectos bsicos:
o El instrumento es igualmente productor de una representacin especfica de
la temtica que aborda. El instrumento propone un cuadro de representacin de lo
social, una descripcin de la situacin abordada.
o El instrumento induce una problematizacin particular de la temtica en la
medida en que jerarquiza variables y puede llegar a inducir un sistema explicativo.
En este marco, estos autores subrayan que la manera en que se implementa la
accin pblica es reveladora de una teora (ms o menos explcita) sobre la relacin
gobernante/gobernado. En este sentido, se admite que toda accin pblica constituye
una forma condensada y acabada sobre el poder social y los modos de ejercerlo. As, el
enfoque de Lascoumes y Legales (2007; 2012) se destaca por explorar los efectos de los
instrumentos en relacin a la poltica ms general (politics), y no slo en relacin a los
objetivos de la poltica (policy). Asimismo, un rasgo distintivo del enfoque de estos
autores es que identifican distintos niveles de observacin:
el instrumento: un tipo de institucin social como, por ejemplo, un censo, un
mapa, una regulacin, un impuesto;

3
Traduccin propia.
8

la tcnica: un dispositivo concreto que operacionaliza el instrumento, por
ejemplo: una nomenclatura estadstica, un tipo de representacin grfica, un tipo
de ley u decreto;
y la/s herramientas: micro dispositivos dentro de una tcnica, tal como, una
categora estadstica, un tipo de obligacin prevista en un texto legal, la
presencia/ausencia de sancin.
De este modo, los autores afirman que los instrumentos de poltica constituyen un
indicador muy eficaz para comprender y rastrear el cambio de polticas en el tiempo
(Lascoumes y Legales, 2007). El instrumento de poltica o aproximacin instrumental
apunta a realizar mayor nfasis en la nocin del procedimiento de la poltica y, se centra
en la idea de establecer instrumentos que permitan a los actores involucrados tomar la
responsabilidad de definir objetivos de poltica.
En este trabajo se busca emplear la teora de los instrumentos de poltica para
describir las caractersticas, las variaciones y los efectos producidos por la eleccin del
Programa de Incentivos como instrumento de poltica para aumentar las actividades de
investigacin en las universidades nacionales de gestin pblica.

El Programa de Incentivos: instrumento, tcnica y herramienta

La creacin del Programa de Incentivos, en noviembre de 1993, se produce en el
marco de un conjunto de transformaciones del Estado argentino bajo la presidencia de
Carlos Sal Menem, iniciada en julio de 1989. A partir de ese momento, se desarrolla
en el pas un proceso conocido como Reforma del Estado (Oszlak 1999); el mismo
involucr la transformacin de un amplio y diverso conjunto de sectores de inters
pblico, es decir, encarn la transformacin del papel del Estado en su relacin con la
sociedad; se prioriz el mercado sobre el Estado como regulador social, privatizndose
las empresas pblicas.
En pleno proceso de Reforma del Estado, el Programa replic la lgica de las
restantes modificaciones en el mbito universitario, aunque adquiriendo las
particularidades del sector. En principio, combin dos nociones centrales de la Reforma:
financiamiento condicionado y evaluacin.
El financiamiento se otorga de manera personal, es decir, a cada docente-
investigador; no obstante, tambin significa mayores recursos para cada universidad, en
tanto lugar de trabajo del mismo. El monto econmico que los participantes del
Programa reciben fue la principal herramienta para incentivar la realizacin de
actividades de investigacin, aunque la condicin es que cada postulante se someta a un
proceso especfico de evaluacin realizado por pares evaluadores. En los primeros aos
stos fueron designados por las propias universidades en comisiones disciplinares; a
partir de 1998, se constituy un Banco de Evaluadores con aquellos docentes-
investigadores que haban obtenidos alguna de las dos categoras superiores.
El ingreso al Programa se produce por intermedio de convocatorias que
peridicamente realiza la SPU -los primeros tres aos fueron anuales, luego se
estableci que fueran cada tres y, ms tarde, cada cuatro aos-. La evaluacin, de
carcter integral, en donde el postulante consigna en que rea disciplinar desea ser
calificado, tiene en cuenta cuestiones como, posgrado alcanzado por el postulante, cargo
docente, tipo de participacin en proyectos de investigacin, produccin relacionada al
rea docente, resultados cientficos, tecnolgicos, artsticos y de transferencia obtenidos
en el desarrollo de los mismos, formacin de recursos humanos y actividades de gestin
desempeadas.
9

De acuerdo a los resultados de la evaluacin del curriculum -en caso de acceder al
Programa- el docente es categorizado y obtiene una categora equivalente de
investigacin (CEI). Estas categoras son, en orden descendente: I, II, III, IV y V.
Adems, si el postulante cumple con un requisito referido a un mnimo de cursos
docentes impartidos est en condiciones de percibir el incentivo econmico, cuyo
monto se calcula a partir de una tabla que combina dos criterios: la categora asignada y
la proporcin de tiempo dedicado a la investigacin en relacin con la dedicacin
docente por la que se percibe el sueldo. Aquellos que no renen aquel requisito, son
categorizados pero no cobraban el incentivo.
De esta manera, la va a travs de la cual el Estado decidi otorgar recursos
econmicos a los docentes-investigadores da cuenta de que el Programa tambin busc
evitar los riesgos de que el aumento del financiamiento a las universidades nacionales
que conllevaba la medida -que podra simplemente haberse agregado a la partida global
que aquellas reciban- quedara contrarrestado por una asignacin por parte de stas a
objetivos de menor prioridad, o hacia usos emergentes de acuerdos polticos poco
orientados a la calidad acadmica.
Asimismo, al ser el monto econmico especficamente para el empleo personal
del investigador y no para el financiamiento de proyectos y, al otorgarse como un plus
salarial no retributivo, fue entendido por las organizaciones sindicales como un
elemento que busc desarticular y debilitar el reclamo docente salarial. Por esta razn,
los sindicatos de docentes universitarios se convirtieron, desde los inicios, en crticos
del Programa (Cristeche, 2011).
Si bien el objetivo declarado fue aumentar la investigacin y desarrollar una
carrera acadmica integrada -docencia junto a investigacin-, las caractersticas del
Programa (plus salarial, escalafn jerrquico, sistema de evaluacin) muestran que el
verdadero sentido fue transformar las relaciones entre el Estado y las universidades a
travs de una injerencia directa en las actividades que deba realizar un docente
universitario. Mediante la introduccin del Programa se busc que los docentes
realizaran ms investigacin cientfica, pero tambin se intent tener un mayor control
por parte del Estado a travs de la SPU, de lo sucedido en las universidades en materia
de investigacin y respecto al conjunto de las actividades de los investigadores
universitarios. En los considerandos del decreto de creacin del Programa se le asign,
asimismo, un rol estacado a las universidades en la produccin de conocimiento. El
Programa declar como objetivo: promover el desarrollo integrado de la carrera
acadmica en las Universidades Nacionales, entendiendo por ello la realizacin
conjunta de actividades de docencia, investigacin, extensin y gestin, como
respuesta a una serie de circunstancias:
La baja proporcin de docentes universitarios que participan en actividades de
investigacin cientfica y tecnolgica (15% del total de docentes).
La importancia del desarrollo cientfico y tecnolgico para el crecimiento
econmico y la justicia social, en el marco de un nuevo paradigma cientfico-
tecnolgico dominante a escala mundial, basado en la microelectrnica, la biotecnologa
y los nuevos materiales, que ubica a las Universidades como destacados protagonistas
en la investigacin cientfica y en el desarrollo de nuevas tecnologas de productos y
procesos.
La necesidad de aumentar las tareas de investigacin y desarrollo a nivel
nacional y de fomentar la reconversin de la planta docente, motivando una mayor
dedicacin a la actividad universitaria y a la creacin de grupos investigacin.
La simultnea contribucin del Programa al mejoramiento de los ingresos de los
docentes universitarios durante el perodo en que participen en proyectos de
10

investigacin, en el marco de asignacin de recursos a las Universidades en funcin de
programas especficos basados en criterios objetivos que favorezcan el rendimiento del
trabajo acadmico. El objetivo vertebrador del instrumento fue el de aumentar las
actividades de investigacin en las universidades nacionales, pero a travs de un
programa particular. Se sostena que la carrera acadmica deba basarse en la
realizacin de un conjunto de actividades, y no slo en la enseanza; se subray que las
universidades deban ocupar un lugar central en la bsqueda del desarrollo cientfico y
tecnolgico del pas; se seal la necesidad del trabajo colectivo y se destac que el
incentivo tambin implicara una mejora econmica para el docente. De este modo, a
travs del diseo de un programa que articul una serie de actos y dio sentido a una
estructura permanente de funcionamiento, se busc promover esta transformacin a
travs de afectar la situacin, los intereses y el comportamiento de docentes-
investigadores y de grupos de investigacin universitarios.
Desde sus orgenes, el Programa mantuvo como principal lnea de continuidad
constituir un instrumento de poltica que busc afectar las actividades del docente-
investigador a travs de otorgar un monto econmico y una categora equivalente de
investigacin (CEI). En este sentido, el Programa de Incentivos puede ser clasificado
como un instrumento basado en el otorgamiento de recursos, es decir, un instrumento
que busc alcanzar los objetivos de poltica a partir de funcionar como un estmulo -
segn la expresin popular- como zanahoria, tanto para cada docente-investigador
como para las propias universidades participantes. Para distribuir dichos recursos fue
central el desarrollo de procesos de evaluacin que acompaaran la implementacin del
Programa. De un lado, se constituy un sistema de evaluacin de proyectos de
investigacin, del otro, se instaur un sistema de evaluacin a nivel del individuo,
conocido como categorizacin. ste ltimo adquiri una relevancia destacada,
transformndose en la columna vertebral del Programa.
En este trabajo, se considera que el Programa de Incentivos constituye un
instrumento de la poltica cientfico-tecnolgica universitaria argentina diseado en
noviembre de 1993. El mismo se operacionaliza a travs de una tcnica: un Manual de
Procedimientos (y los anexos al decreto de creacin durante los primeros aos), sta
contiene diversas herramientas, entre las que se distinguen, el monto econmico
otorgado como incentivo y la categora equivalente de investigacin (CEI) asignada
mediante la evaluacin.

La definicin de la tcnica: de la versin original a la versin actual

Los anexos al decreto de creacin del Programa constituyeron la tcnica a travs
de la cual se operacionaliz el instrumento. All, se estipul que tenan
responsabilidades diferentes y complementarias la SPU, las universidades nacionales y
los pares evaluadores. La SPU se responsabilizaba por la liquidacin de los beneficios, a
partir de la informacin que remita cada universidad, del seguimiento y control de
gestin. Las universidades eran responsables de la categorizacin de sus docentes-
investigadores, de la acreditacin de los proyectos y de la organizacin de la evaluacin
de los informes de avance y final de los mismos. Los pares evaluadores constituan un
actor fundamental del proceso al ser quienes en los hechos evaluaban cada carpeta
presentada.
La tcnica del Programa fue sustancialmente modificada en el Manual de
Procedimientos creado en 1997. Se transform el proceso de evaluacin mediante la
introduccin de reglas e instrucciones pautadas: se establecieron puntajes para la
asignacin de cada una de las categoras y se confeccion una Grilla de evaluacin con
11

criterios cuantitativos (puntaje asignado a cada uno de los aspectos del curriculum vitae)
para ser empleada durante el desarrollo de las evaluaciones en las comisiones.
El nuevo Manual estableci como autoridad de aplicacin del Programa a la SPU
y a la Secretara de Ciencia y Tcnica en forma conjunta, es decir, incorpor a un
organismo de gobierno del rea cientfico-tecnolgica. Adems, cre un coordinador
bajo la rbita de la SPU, asistido por una Comisin Asesora integrada por cuatro
miembros: dos representantes del CIN y dos del MCE. No obstante, la modificacin
principal se produjo en la forma que adquiri el proceso de categorizacin, es decir, la
evaluacin individual.
Se establecieron tres instancias de acuerdo a la categora pretendida por el
docente-investigador. El proceso de categorizacin de las categoras I y II sera
coordinado por una Comisin Nacional de Categorizacin (CNC), que funcionara en el
mbito del CIN, conformada por siete rectores titulares y siete suplentes, designados por
dicho organismo. La segunda instancia involucraba la categorizacin de los docentes-
investigadores III y IV. Este proceso estara a cargo de Comisiones Regionales de
Categorizacin (CRC), integradas por un representante de cada una de las universidades
de la regin. Por ltimo, la asignacin de la categora V estara a cargo de cada
universidad.
En cada una de estas instancias se conformaran Comits de Evaluadores: a nivel
nacional para la evaluacin de I y II, a nivel regional para III y IV, y a nivel local para
V. Todos los integrantes seran seleccionados del Banco de Evaluadores (conformado
por docentes-investigadores I y II) procurando garantizar un equilibrio regional y
disciplinar. Estos Comits realizaran la evaluacin y, por el voto de la mayora de sus
integrantes, propondran a la CNC la categora que corresponda a cada uno de los
aspirantes.
Como se advierte, las modificaciones referidas al procedimiento de
implementacin son reveladoras. La principal consecuencia fue la conformacin de un
conjunto de organismos de carcter permanente (como la Coordinacin y la Comisin
Asesora del Programa) y la entrada en escena de un amplio espectro de actores que, a
pesar de estar en funcionamiento temporalmente -es decir, durante el proceso de
categorizacin- conformaron un tejido de relaciones dentro del mundo universitario
vinculado a actividades de evaluacin de la investigacin cientfica.
La segunda consecuencia de relevancia fue que el proceso adquiri un matiz
poltico-acadmico: las categoras surgan de la decisin de comits de evaluadores
integrados slo por docentes-investigadores categora I y II, pero dichos comits eran
conformados segn el criterio de la CNC, de las CRC o de las autoridades
universitarias. As, el poder para decidir sobre el acceso a las categoras quedaba
conjuntamente en manos de las mximas autoridades universitarias y de las mximas
autoridades en materia acadmica -los pares evaluadores- definidas por el propio
Programa.
Otra consecuencia fue la regionalizacin de vinculaciones entre autoridades y
pares evaluadores que se estimul a travs de la constitucin de rganos y comits de
evaluadores a nivel regional: las categoras III y IV eran asignadas tambin por un
conjunto de actores de ndole poltica y acadmica, representantes de universidades
decidan la conformacin de comits regionales que evaluaban y proponan las
categoras de cada postulante. La vinculacin se estimulaba adems entre las regiones, a
partir del requisito de que cada comit contara con expertos externos a la propia regin.
Los procesos de evaluacin adquirieron una dinmica de relevancia destacada,
instando al dilogo, a la negociacin y a la participacin en un rgano comn a las
instituciones universitarias, muchas de las cuales no haban estado en contacto
12

previamente a pesar, en algunos casos, de su cercana geogrfica. Adems, en cada
regin se reunieron instituciones muy diversas: universidades nuevas y de larga
trayectoria, de corte profesional y ms abocadas a la investigacin, de gran tamao y
pequeas; en cada comisin regional se produjo un involucramiento y un conocimiento
entre las instituciones que no siempre ocurra en el sistema universitario argentino.
En 2003 se modific nuevamente la tcnica de implementacin del Programa de
Incentivos. La transformacin ms radical se ubic en el proceso de categorizacin. En
primer lugar, se ubic a la CNC bajo dependencia del Ministerio de Educacin y se
modific su composicin: sta pas a estar integrada por los representantes de cada una
de las CRC, ms dos representantes de la SPU y dos de la SECyT; anteriormente la
CNC estaba bajo la rbita del CIN y compuesta por siete rectores titulares y siete
suplentes, por cada regin. Esta modificacin indica la reapropiacin del instrumento de
poltica por parte de organismos gubernamentales. Anteriormente, la conformacin de la
CNC constitua una versin reducida del propio CIN; con la nueva disposicin el
vnculo entre funcionarios del Estado y autoridades universitarias se estrecha e insta a
lograr un consenso entre actores ms diversos.
Tambin se modific la composicin de las CRC, stas pasaron a estar integradas
por siete miembros (anteriormente era uno por universidad): tres representantes de la
regin; dos representantes de la CNC y dos representantes de la SPU. Las funciones de
las CRC pasaron a ser: a) coordinar los procesos de categorizacin de los docentes-
investigadores; b) conformar los Comits de Evaluadores y c) asignar las categoras
propuestas por los Comits de Evaluadores. Aqu se advierte, se observa la centralidad
que adquieren las CRC -y en ellas las universidades- a partir de reunir las funciones
decisivas para el desarrollo de la categorizacin; prcticamente, la aplicacin de la etapa
clave del Programa como lo es el proceso de evaluacin se reduce a la decisin y
seleccin de los miembros que componen cada CRC.
La reforma significativa reside en que qued en manos de los Comits de
Evaluadores por rea disciplinar la evaluacin de todos los postulantes,
independientemente de la categora solicitada. Anteriormente existan tres tipos de
Comits Evaluadores: aquellos conformados por la CNC para designar las categoras I y
II; aquellos constituidos por las CRC para asignar las categoras III y IV y, aquellos
creados por las universidades para otorgar la categora V.
En este sentido puede sealarse que se produce un proceso de contextualizacin
de la evaluacin: un rgano regional conforma una comisin para evaluar a postulantes
de una misma regin, teniendo en cuenta las condiciones y posibilidades de la actividad
de docencia e investigacin en la zona; adeca la evaluacin no slo a la especificidad
de cada institucin sino tambin a las condiciones institucionales en las que se investiga
en cada regin del pas.
En el ao 2008 la tcnica del Programa fue ligeramente transformada. Los
cambios ms relevantes se centraron en la materia de evaluacin: se subieron los ndices
para alcanzar cada categora, elevndose el puntaje necesario para acceder, sobre todo, a
la CEI II, se modificaron los requisitos cualitativos de la categorizacin, precisndose
cuantitativamente algunas cuestiones y se redefinieron los puntajes de la Grilla de
evaluacin. En este marco, tambin fue elaborada por la CNC, en consulta con los
secretarios de las Secretara de Ciencia y Tcnica de las universidades nacionales un
documento conocido como Grilla de mnimos y mximos. El mismo fue remitido a
las CRC y fue recomendado su empleo durante los procesos de categorizacin a fin de
homogeneizar criterios en todas las regionales. Al no ser una disposicin ni
reglamentacin obligatoria, cada CRC decidi su uso parcial o total. En los hechos, las
CRC que utilizaron esta Grilla provocaron una reduccin de la subjetividad de los
13

evaluadores limitando los criterios de evaluacin a aquellos directamente definidos por
la misma.

El valor de las herramientas: un antes y un despus

Como se ha mencionado, los instrumentos poseen diversas herramientas, esto es,
diversos micro-dispositivos dentro de la tcnica organizados para alcanzar el objetivo de
la poltica que le dio origen. Dentro del Manual de Procedimientos las herramientas
centrales del Programa son: la asignacin de un monto econmico y de una CEI a nivel
individual. Dicho de otro modo, el Programa distribuye prestigio o status acadmico y
dinero. Por un lado, se designa una posicin dentro de una jerarqua a cada postulante
de acuerdo al resultado obtenido en el proceso de categorizacin. Por otro lado, si se
cumple con el requisito de un mnimo de cursos impartidos se est adems, en
condiciones de percibir el incentivo econmico. Aquellos que no renen el mnimo de
cursos de grado y/o posgrado, pero si el resto de los requisitos son categorizados pero
no cobran el incentivo.
Considerando los aportes de la perspectiva de los instrumentos de poltica, puede
advertirse que quienes disearon el instrumento, presumieron que para que el cuerpo
docente universitario lleve a cabo actividades de investigacin se les deba otorgar
dinero. Desde el enfoque de las capacidades estatales (MacDonnell y Elmore, 1987), en
el instrumento del Programa de Incentivos prevalece el empleo de los recursos
econmicos del Estado para alcanzar los fines de la poltica, en este caso el bien a
producir por los destinatarios los docentes-investigadores de universidades de gestin
pblica- lo constituye la produccin de conocimientos.
A travs de la aplicacin del Programa se busca modificar el comportamiento de
los acadmicos ofrecindoles una recompensa tangible, positiva (Schneider e Ingran,
1990), con el propsito de inducir una mayor dedicacin a la investigacin. El Programa
de Incentivos puede ser definido como la zanahoria (Vedung, 2011) para que los
docentes universitarios de las universidades de gestin pblica en Argentina lleven a
cabo actividades de investigacin. No obstante, el Programa no distribuye slo dinero
sino que asigna tambin un incentivo en especie (Vedung, 2011), es decir, un recurso
simblico, especficamente, distribuye prestigio.
El prestigio o status acadmicos fue un medio para incidir a las incumbencias
del docente universitario y afectar el desarrollo de la profesin acadmica. El elemento
para lograr esta transformacin fue la evaluacin: la categora equivalente de
investigacin se otorgaran luego de que el docente atravesara un proceso de evaluacin
de su trayectoria acadmica. En este sentido, el Programa de Incentivos implic la
incorporacin de un segmento de la comunidad universitaria a los mecanismos de
asignacin de prestigio de la ciencia, basado fundamentalmente en la produccin y
publicacin de conocimientos.
A partir de la creacin del Manual de Procedimientos de 1997, el Programa
sigui distribuyendo prestigio y dinero, pero sum explcitamente el otorgamiento de
poder en materia acadmica. La novedad del uso de los resultados del proceso de
categorizacin residi en la distribucin o delegacin de poder entre las categoras I y
II. stas pasaron a conformar un Banco Nacional de Evaluadores, es decir, reforzaron su
prestigio y su poder al integrar, a partir de 1998, un conjunto destacado de docentes-
investigadores con la autoridad para decidir si la trayectoria acadmica de un docente
universitario se ajustaba a aquella que promova el Programa de Incentivos.
14

La nocin de poder es comprendida, en este trabajo, en trminos de la
propuesta terica de Pierre Bourdieu (1992). La pertenencia a un Banco de Evaluadores
y la participacin efectiva en un Comit de Evaluacin otorga capital cientfico dentro
de un campo. Concretamente, confiere un tipo de poder especfico identificado por
Bourdieu: poder temporal o poltico, poder institucional e institucionalizado que se
refiere a la ocupacin de posiciones notables en las instituciones cientficas, direcciones
de laboratorios o departamentos, pertenencia a comisiones de evaluacin, etc. y al poder
sobre los medios de produccin y reproduccin que asegura esa posicin prominente
(Bourdieu, 2008).
Ahora bien, las herramientas mencionadas fueron variando su importancia
relativa a lo largo de las dos dcadas de aplicacin del Programa. Fue a partir del ao
2001 que el monto econmico comenz a perder importancia en relacin al salario que
cobraban los docentes universitarios. Durante el ao 2001, los docentes-investigadores
no percibieron el incentivo; recin a comienzos del ao 2002, cobraron la primera cuota
correspondiente al ao 2001. Legalizando esta situacin, una resolucin de abril de
2002 de la Secretara de Educacin Superior -anterior SPU-, dispuso cambiar la forma y
periodicidad de este pago, determinando que desde ese momento el incentivo sera
percibido por ao de ejercicio vencido (Garca de Fanelli, 2005). La crisis del ao 2001
en la Argentina alter profundamente las polticas pblicas que se venan
implementando en el pas, el Programa de Incentivos no fue una excepcin.
Con el correr de los aos, el monto econmico que representa el incentivo fue
perdiendo peso. Garca Fanelli (2005) ensay una situacin hipottica y compar el
monto percibido para cada CEI con las tres posibles dedicaciones a la investigacin, la
remuneracin promedio de cada cargo con dedicacin exclusiva y 15 o 10 aos de
antigedad. Los resultados arrojaron que para 2001 el incentivo representaba en
promedio para las categoras I y II un 54% del salario, para la III un 30%, para la IV un
33% y para la V un 25%. Por su parte, para los cargos de profesor con dedicacin semi-
exclusiva, categoras I o II y dedicacin 2, el monto representaba entre un 25% y un
47%; mientras que para los cargos de auxiliar, categoras III, IV y V y dedicacin 2, el
monto representaba entre un 16% y un 24% del salario docente mensual.
Tomando como base esta aproximacin, se realiz un ejercicio similar y se
elabor la siguiente tabla con el objeto de mostrar cunto represent el monto
econmico del Programa de Incentivos en relacin al salario docente para algunas
categoras y para las dedicaciones exclusivas y semi-exclusivas.

Tabla N 1: Proporcin monto incentivo/salario docente universitario bruto con antigedad
promedio, 2004 y 2009.
Cargo/Dedicacin CEI
Monto
incentivo
en pesos
4
% monto incentivo
sobre
remuneracin 2004
Monto
incentivo
en pesos
5
% monto incentivo
sobre
remuneracin 2009
Titular Exclusiva
I 870 37% 915 11%
II 580 34% 610 7%
Asociado Exclusiva
I 870 39% 915 12%
II 580 26% 610 8%
Adjunto Exclusiva
I 870 46% 915 14%
II 580 31% 610 9%

4
Este monto surge de multiplicar el ndice estipulado por el Manual de Procedimientos del ao 2003
segn cada CEI y dedicacin horaria, por el valor ndice del ao 2004 que fue de 5,8 pesos argentinos.
5
Este monto surge de multiplicar el ndice estipulado por el Manual de Procedimientos del ao 2008
segn cada CEI y dedicacin horaria, por el valor ndice del ao 2008 que fue de 6,1 pesos argentinos.
15

J.T.P. Exclusiva
III 377 23% 396,5 7%
IV 319 19% 335,5 6%
Ayudante 1
Exclusiva
IV 319 21% 335,5 6%
V 232 15% 244 5%
Titular Semi-
exclusiva
I 348 37% 366 10%
II 232 25% 244 6%
Asociado Semi-
exclusiva
I 348 39% 366 10%
II 232 26% 244 7%
Adjunto Semi-
exclusiva
I 348 47% 366 12%
II 232 32% 244 8%
J.T.P. Semi-
exclusiva
III 150,8 24% 158,6 6%
IV 127,6 20% 134,2 5%
Ayudante de 1
Semi-exclusiva
IV 127,6 23% 134,2 6%
V 92,8 16% 97,6 4%
Fuente: elaboracin propia en base al Anuario SPU 2005 y 2010, al Manual de Incentivos 2003 y a Res.
SPU N 175 /05 y N 337 /09

Como puede observarse, an en el ao 2004 -ao en que se llama a una nueva
convocatoria para categorizar- el porcentaje que representa el monto econmico en
relacin al salario docente universitario promedio ya ha descendido en relacin al ao
2001. Para los cargos de profesor Titular, Asociado o Adjunto con dedicacin exclusiva,
categoras I o II y dedicacin 1 en el Programa, el incentivo representaba entre un 26%
y un 46% del salario docente mensual; mientras que para los cargos auxiliares de J .T.P.
o Ayudante de Primera, con dedicacin exclusiva, categoras III, IV o V y dedicacin
1, el incentivo representaba entre un 15% y un 23%. Por su parte, para los cargos de
profesor con dedicacin semi-exclusiva, categoras I o II y dedicacin 2, el monto
representaba entre un 25% y un 47%; mientras que para los cargos de auxiliar,
categoras III, IV y V y dedicacin 2, el monto representaba entre un 16% y un 24% del
salario docente mensual.
Para el ao 2009 el porcentaje que represent el monto econmico del Programa
de Incentivos en relacin al salario docente disminuy de manera notable. Asimismo, en
general, dicho porcentaje fue mnimo, independientemente de la categora, la dedicacin
o el cargo del docente-investigador. Como muestra el cuadro, para los cargos de
profesor, con dedicacin exclusiva, categoras I o II y dedicacin 1 en el Programa, el
incentivo represent entre un 7% y un 14% del salario docente mensual; mientras que
para los cargos auxiliares, con dedicacin exclusiva, categoras III, IV o V y dedicacin
1, el incentivo represent entre un 5% y un 7%. Por su parte, para los cargos de profesor
con dedicacin semi-exclusiva, categoras I o II y dedicacin 2, el monto signific entre
un 6% y un 12%; mientras que para los cargos de auxiliar, categoras III, IV y V y
dedicacin 2, el monto signific entre un 4% y un 6% del salario docente mensual.
A pesar de la transformacin de una de las herramientas centrales del Programa
de Incentivos, como lo es el monto econmico, en el llamado a Categorizacin del ao
2009 se presentaron 30.723 docentes-universitarios a nivel nacional, lo que signific un
record histrico, superando ampliamente las cifras registradas en las tres
categorizaciones efectuadas con anterioridad; ms an, el 46% de los solicitantes fueron
nuevos ingresantes (SPU, 2011).
De este modo, se advierte que el Programa, luego de transcurridos casi dos
dcadas desde su primera implementacin, transform una de las herramientas que se
haba considerado fundamental para lograr un cambio en el comportamiento del
investigador universitario. Por su parte, frente a esta reduccin del peso relativo que
16

representa el incentivo econmico, se afirma que son otras las razones que motivan al
docente universitario a participar del Programa, fundamentalmente el prestigio y el
poder acadmico.

Los efectos del Programa de Incentivos como instrumento de poltica

El argumento central del enfoque de anlisis de los instrumentos de poltica es que
el diseo y la aplicacin de cualquier instrumento tienen sus propias consecuencias,
incluso ms all de aquellas esperadas por la poltica que le dio origen. A continuacin,
en base a la clasificacin de los efectos mencionados por Lascoumes y Legales (2007)
se identifican tres efectos bsicos generados por el Programa de Incentivos.
La construccin de una descripcin de la situacin: de acuerdo al diseo del
Programa, los docentes universitarios no realizan la suficiente cantidad de actividades
de investigacin por falta de estmulos, particularmente, de recursos econmicos. De all
que, a travs de la aplicacin de este instrumento se buscara modificar el
comportamiento de los acadmicos ofrecindoles una recompensa tangible, positiva
(Schneider e Ingram, 1990). No obstante, el Programa no distribuye slo dinero sino
que asigna tambin un incentivo en especie (Vedung, 2011), especficamente,
prestigio o status mediante la asignacin de una posicin dentro de una escala jerrquica
por qu incorporar este recurso? Se afirma que otro supuesto implcito en el diseo del
Programa fue que el recurso econmico no sera suficiente para modificar el
comportamiento, deba incorporarse tambin un recurso simblico para que la
investigacin se integrara a las incumbencias del docente universitario, afectando as el
desarrollo de la profesin acadmica. El elemento para lograr esta transformacin fue la
evaluacin: el incentivo econmico y la CEI se otorgaran luego de que el docente
atravesara un proceso de evaluacin de su trayectoria acadmica. En este sentido, el
Programa de Incentivos implic la incorporacin de un segmento de la comunidad
universitaria a los mecanismos de asignacin de prestigio de la ciencia, basado
fundamentalmente en la produccin y publicacin de resultados cientficos.
La problematizacin de la situacin: se afirma que las autoridades fueron guiadas
por cuatro supuestos: a) un aumento del salario del docente universitario no conducir
necesariamente a un aumento de las actividades de investigacin; b) los docentes
universitarios que investigan deben ser motivados no slo con dinero sino tambin con
un elemento simblico; c) si los recursos se otorgan a las universidades se corre el
riesgo de que stas lo empleen para fines que difieran de aquellos definidos por el
Programa; d) el contexto de crisis fiscal y exigencia de reduccin del gasto pblico
impide la distribucin de recursos para todos, slo puede ser para unos pocos docentes,
en particular, para los que muestren mejores desempeos.
Los efectos de inercia: A pesar de la resistencia generada durante los primeros
aos por los sindicatos, de los resultados de investigaciones acadmicas que subrayan
los efectos perversos que ha tenido el Programa (Araujo, 2003), de los cambios del
contexto poltico y econmico -sobre todo luego de la crisis argentina del ao 2001- el
Programa contina en vigencia. Ms an, a pesar de la brusca cada del valor de los
ingresos que representan los incentivos econmicos asociados al Programa (Sarthou,
2014), en las ltimas convocatorias el nmero de postulantes para obtener, mantener o
ascender de categora ha ido en aumento. Lo anterior se explica porque el Programa de
Incentivos ha creado un efecto inercial sustentado en la capacidad del instrumento de
haber integrado los intereses en conflicto de los actores-empleadores del mismo. La
estructura del instrumento ha logrado condensar el inters de sus tres actores clave: el
gobierno, las universidades y los acadmicos.
17


Comentarios finales

En esta presentacin se busc dar cuenta de una nueva perspectiva analtica para
el estudio de las polticas pblicas. En el trabajo se ha demostrado que indagar en los
instrumentos, tcnicas y herramientas de una poltica pblica permite advertir las
transformaciones de la misma a lo largo del tiempo. El caso presentado muestra cmo a
travs de modificaciones en la tcnica y en las herramientas se transform la naturaleza
de un instrumento de la poltica cientfico tecnolgica universitaria.
Por un lado, el anlisis permiti demostrar la transformacin de la relevancia de
las herramientas del instrumento. La primera versin del Programa configur un
instrumento que posea como herramientas centrales para lograr los propsitos de la
poltica, la distribucin de un monto econmico y de una categora de investigacin. De
este modo, el Programa constituy la principal va de acceso a recursos econmicos y
prestigio para la comunidad de docentes-investigadores del conjunto de universidades
pblicas del pas. Pero, el monto econmico empez a perder peso en relacin al salario
del docente universitario. Mientras que, durante los primeros aos la cuota del incentivo
representaba una suma cuantiosa en relacin al sueldo del docente investigador, hacia
2009 dicho porcentaje descendi de manera notable, provocando una transformacin
decisiva del instrumento: si bien contina representando la zanahoria en materia de
investigacin universitaria, las herramientas que incentivaban a participar del Programa
comenzaron a ser el prestigio y poder en materia acadmica antes que el monto
econmico. Transcurridas dos dcadas desde su creacin, el monto econmico dej de
ser la herramienta central, ya que pas a representar una proporcin mnima del salario
docente. La herramienta principal resulta ser el prestigio y el acceso a mbitos de
decisin -como comisiones de evaluacin- que otorga la categora equivalente de
investigacin.
Por otro lado, a partir de las sucesivas modificaciones de la tcnica que
operacionalizaba el instrumento, los actores intervinientes en la aplicacin del Programa
fueron afectados en sus tareas y responsabilidades. Las modificaciones muestran que el
sistema de evaluacin a nivel individual, es decir, el proceso de categorizacin, fue la
cuestin ms discutida del Programa. Cada reforma del Manual implic una
redistribucin de poder entre los distintos actores, no obstante, las universidades
siguieron detentando un poder significativo. De este modo, las instituciones
universitarias se convirtieron en un actor decisivo -ms que en sus orgenes- en la
implementacin del Programa, sin su participacin y compromiso el mismo podra
fracasar en alcanzar sus objetivos.
Por ltimo, se han sealado los efectos propios que ha provocado el instrumento.
El diseo del mismo da cuenta de que sus efectos no fueron slo materiales -
incrementar los ingresos del docente-investigador- sino tambin simblicos, incidir en
la profesin acadmica alentado la realizacin de ciertas actividades. Asimismo, a partir
de las caractersticas que adquiri el instrumento se interpret la manera en que las
autoridades definieron el problema: se afirm que quienes tomaron la decisin de
implementar esta iniciativa fueron guiados por un conjunto de supuestos que afectaron
el diseo de la poltica. Finalmente, el Programa de Incentivos cre un efecto inercial, la
estructura del instrumento logr condensar el inters de sus tres actores clave: el
gobierno, las universidades y los acadmicos.



18

Bibliografa

Aguilar Villanueva, L. (1992) El estudio de las polticas pblicas, Mxico,
Miguel ngel Porra Grupo Editorial.
Araujo, S. (2003) Universidad, investigacin e incentivos. La cara oscura.
Buenos Aires: Ediciones Al Margen.
Bourdieu, P. (1992) El campo cientfico. Revista Redes N 2, vol. 1,
Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires, 131-160.
Bourdieu, P. (2008) Los usos sociales de la ciencia, 1 ed. 3 reimp. Buenos
Aires: Nueva Visin.
Cristeche, M. (2011) Divide y reinars. La flexibilizacin laboral en el mbito
universitario: una aproximacin al Programa de Incentivos a Docentes Investigadores.
Theomai: estudios sobre sociedad, naturaleza y desarrollo, (23): 6-17.
Garca de Fanelli, A. (2005) Universidad, organizacin e incentivos: desafos de
la poltica de financiamientos frente a la complejidad institucional, Buenos Aires:
Mio-y-Dvila.
Hood, C. (1983) The Tools of Government, London: Macmillan.
Howlett, M. (2005) What is a policy instrument? Tools, mixes, and
implementation styles, en Eliadis, P.; Hill, M.; Howlett, M. Designing government:
from instruments to governance. McGill-Queen's Press-MQUP, pp. 31-50.
Howlett, M. (1991) Policy Instruments, Policy Styles, and Policy
Implementations, National Approaches to Theories of Instrument Choice. Policy
Studies Journal 19 (2): 121.
J aime, F.; Dufour, G.; Alessandro, M.; Amaya, P. (ed.) (2013) Introduccin al
anlisis de las polticas pblicas, Florencia Varela: Universidad Nacional Arturo
J auretche.
Lascoumes, P. y Le Gals, P. (2012) A ao pblica abordada pelos seus
instrumentos, Revista Ps Cincias Sociais, Vol. 9, nm. 18, pp. 19-44. En
http://www.periodicoseletronicos.ufma.br/index.php/rpcsoc/article/viewFile/1331/1048
(Consulta: 04/04/2012).
Lascoumes, P.; Le Gals, P., (2007) Introduction: understanding public policy
through its instrumentsfrom the nature of instruments to the sociology of public
policy instrumentation, Governance, vol. 20, nm. 1, pp. 1-21. En
http:/graduateinstitute.ch/files/live/sites/iheid/files/sites/developpement/shared/developp
ement/cours/Atelier_Politiques_Publiques/PP%20legales-Lascoumes.pdf (Consulta:
01/09/2010).
Linder, S. H. y Peters, B. G. (1993) Instrumentos de gobierno: percepciones y
contextos, Gestin y Poltica Pblica, vol. 2, nm. 1, pp. 5-34.
Lowi, T. (1964) American Business and Public Policy Case Studies and
Political Theory, World Politics, vol. 16, nm 4, pp. 677-715. En
www.jstor.org/stable/pdfplus/2009452.pdf?acceptTC=true&jpdConfirm=true (Consulta:
08/02/2014).
Lowi, T. (1972) Four Systems of Policy, Politics and Choice, Public
Administration Review, vol. 32 nm 4, pp. 289-310. En
http://www.platonicmedia.co.uk/wp-content/uploads/2011/02/Lowi_1972PAR.pdf
(Consulta: 08/02/2014).
Mcdonell, L. M. y Elmore, R. F. (1987) Alternative policy instrument, Center for
Policy Research in Education. Santa Mnica: The Rand Corp.
Meny, Y, Thoenig J . C. y Morata F. (1992). Las polticas pblicas. Mxico:
Ariel.
19

Oszlak, O. (1999) De menor a mejor. El desafo de la segunda reforma del
Estado. Nueva sociedad, 160, 81-100.
Salamon, L. (Ed.) (2002) The tools of government: A guide to the new
governance, Oxford: Oxford University Press.
Sarthou, N. (2014) Entendiendo la poltica pblica a travs de sus instrumentos:
el Programa de Incentivos a Docentes Investigadores de Universidades Nacionales,
DAAPGE, (en prensa) vol. 22, Nm 14, UNL, Santa Fe, Argentina, pp. 6-30.
Schneider, A. e Ingram, H. (1990) Behavioral assumptions of policy tools The
Journal of Politics, vol. 52, nm 02, pp. 510-529. En
http://academic.udayton.edu/grantneeley/Morality%20Policy/schneider%20and%20ingr
am %201990.pdf (Consulta: 05/02/2014)
Secretara de Polticas Universitarias. Anuario de Estadsticas Universitarias.
2005. En: portales.educacion.gov.ar/spu/investigacion-y-estadisticas/anuarios/
Secretara de Polticas Universitarias. Anuario de Estadsticas Universitarias.
2010. En: portales.educacion.gov.ar/spu/investigacion-y-estadisticas/anuarios/
Secretara de Polticas Universitarias. Anuario de Estadsticas Universitarias.
2011. En: portales.educacion.gov.ar/spu/investigacion-y-estadisticas/anuarios/
Souza, C. (2006) Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, vol.
8, nm 16, pp. 20-45. En: http://www.scielo.br/pdf/soc/n16/a03n16 (Consulta:
05/02/2014).
Vedung, E. (2011) Policy instruments: typologies and theories, en
Bemelmans-Videc, M., Rist, R. y Vedung, E. (Eds.) Carrots, sticks, and sermons:
Policy instruments and their evaluation. 5 reimpresin. New Brunswick, N.J .
Transaction Books, pp. 21-58.

Normativa consultada:

J efatura de Gabinete de Ministros, Decisin Administrativa N 665/97. El
procedimiento de categorizacin iniciado en 1994 concluir el 31 de diciembre de 1997.
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, Resolucin N 811/2003.
UNIVERSIDADES NACIONALES - Manual de Procedimientos. Aprubase un nuevo
Manual de Procedimientos. Disposiciones generales. Condiciones para participar del
Programa. Asignacin de fondos.
Ministerio de Educacin. UNIVERSIDADES NACIONALES. Resolucin
1879/2008. Aprubase un nuevo Manual de Procedimientos.
Poder Ejecutivo Nacional, Decreto 2427/93, Buenos Aires, 19/11/93. Creacin del
Programa de Incentivos a Docentes-Investigadores de Universidades Nacionales.
Secretara de Polticas Universitarias. Resolucin N 175 /05 3 junio 2005.
Programa de Incentivos. Valor ndice 2004.
Secretara de Polticas Universitarias. Resolucin N 337 /09 23 abril 2008.
Programa de Incentivos. Valor ndice 2008.
1




90?



Cristhian Seiler
cseiler@fcjs.unl.edu.ar
UNL - CONICET


rea Temtica
Estado, Administracin y Poltica Pblica


Resumen
El trabajo analiza las calidades y formas de implicacin estatal nacional en lo
productivo industrial de base PyMEs en Argentina en el perodo 2002-2012. Frente a
los desafos que contrajo el neoliberalismo en los 90, y su crisis en 2001,
indagamos las transformaciones del patrn de acumulacin y dentro de este el
comportamiento de las PyMEs post-neoliberalismo. Luego, buscamos la relacin
existente entre dichas transformaciones y la implicacin del Estado desde la
perspectiva de las capacidades estatales. Focalizamos nuestro anlisis en el
Ministerio de Industria y la SePyMEs.










Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.


2

Introduccin


existe un debilitamiento del modelo neoliberal en el mundo,
pero no hay ningn modelo alternativo que dispute con l.
Sader, E. (2008).

En este trabajo nos proponemos avanzar en el estudio del comportamiento de las
estructuras estatales en materia de la implementacin de polticas pblicas en el
sistema productivo, particularmente de tipo industrial y de base PyMEs, que ha
expuesto al caso argentino post-crisis de 2001 como uno de los escenarios ms
consistentes a las tendencias destructivas del modelo de desarrollo pautado bajo el
Washington Consensus (WC).
Luego de los antecedentes de casi cuarto siglo de desarrollismo, en el que pareca
que la industria bajo el liderazgo del Estado haba dominado la escena, se sucedi
un colpsico final de dicha combinacin hacia final de los `70 y los 80s dominado
por el proteccionismo frvolo (Fanjzilber, 2006). La desactivacin de los soportes
desarrollistas desarrollados en la dcada de oro del capitalismo latinoamericano,
result en la emergencia de la liberalizacin de las economas y una retirada del
Estado en lo productivo en los aos `90s bajo las prescripciones del WC. Al mismo
tiempo, el desincentivo de la industria a travs de una poltica activa desde Estado -
en contraste a la configuracin del sudeste asitico y su diferenciado xito- se
justificaba sosteniendo que el desarrollo se alcanzara a travs de una conexin
eficiente con la economa -haca tiempo- globalizada y la disminucin de la
intervencin del Estado en esa tarea (Fernndez, 2006).
En este marco, de economa liberalizada y estructuras del Estado desimplicadas
selectivamente de lo productivo (Fernndez, 2006), emergi una importancia
particular desde las instancias estatales hacia las Pymes a travs de programas y
polticas orientadas a darle centralidad en el sistema productivo no slo como
actores sino tambin por su insercin territorial. Dicha centralidad estuvo sostenida
por la prolfera centralidad que las polticas y estudios acadmicos desde los pases
centrales y organismos de financiamiento internacional (BM, BID)
1
Frente a este panorama de una dcada de destruccin de la industria y desaparicin
de innumerables PyMEs, la dcada que devino como superadora a esa debacle ha
sido una en la que se ha sostenido que la Argentina se ha transformado como nunca
otorgaron a las
Pymes y regiones en el marco de la reconfiguracin del capitalista en su transicin
del formato fordista al pos-fordista (Piore y Sabel, 1990, Fernndez, 2011). Pese a
dichos esfuerzos, estos experimentos de polticas y programas a PyMEs desde
principio de los aos noventa resultaron insuficientes frente a una de las etapas ms
trgicas para las Pymes en cuanto a la perdida de participacin en el PBI y la
capacidad de crear empleo en el sector industrial.

1
Puede mencionarse la creacin del Fondo Global de Crdito a las Micro y Pequeas Empresas (MyPEs) con
fondos del BID. Tambin, desde 1993, la creacin del programa de consolidacin y desarrollo de Polos
Productivos Regionales orientado a las pequeas y medianas empresas industriales (FIEL, 1996) es uno de los
ejemplos de la centralidad de las Pymes en el nuevo marco del desarrollo de los 90.
3

lo haba hecho antes a travs de un proceso de re-industrializacin en el que el
Estado se resitu en la escena: lo que vino es un Estado que desarroll la
industria nacional.
2
Este rebrote industrialista que ha dado lugar a uno de los
perodos de crecimiento econmico indito en nuestra historia
3

(Azpiazu y Schorr,
2010a; PEI 2020) fue acompaado por polticas de tono neo-desarrollista con una -
previsible- importancias de la instancia nacional y las estructuras estatales como
artfice de la estrategia de crecimiento con inclusin social que paralelamente ha
sido incluido en el debate post-neoliberal (Grugel y Riggirozzi, 2012).
Sin embargo, exceptuando los logros en materia de objetivos sociales ampliamente
reconocidos, los anlisis ms recientes no dan cuenta de haber caminado en
direccin de la configuracin un patrn acumulativo distinto, ms endgeno y
dinmico que desplace la dominancia de forma concentrada por un protagonismo
central de las Pymes en su tejido productivo industrial. Por el contrario, parece
haberse consolidado una triple tendencia hacia una estructura productiva
concentrada, extranjerizada y primarizada del patrn acumulativo (Manzanelli y
Schorr, 2013), bajo la que el complejo PyMEs ha preservado una forma de
incorporacin subordinada, ya que a lo largo de la ltima dcada han profundizado
su participacin en el mercado interno y perdido terreno en su insercin externa.
Ello nos ha llevado a polemizar el comportamiento de las estructuras estatales y su
vinculacin con la poltica industrial PyMEs en cuanto a darles mayor centralidad en
el ncleo de acumulacin. La intervencin del Estado post-WC se ha constituido
realmente en un modo alternativo y estratgico al WC? El estado ha construido
estructuras de calidad y con capacidad de direccionar el proceso acumulativo y dar
centralidad a una base de coalicin centrada en los actores PyMEs y no en una base
heredada del WC?
Nuestra preocupacin aqu por una inclusin ms estratgica y orientada de las
PyMEs en el patrn acumulativo argentino, viene de la mano del potencial
cualificador de dichos actores. De este modo, las PyMEs aparecen como un
elemento esencial para combinar un patrn de acumulacin ms endgeno y
descentralizado. En referencia a actores y el espacio puede encontrar en el
desenvolvimiento de las PyMEs el factor dinamizador de la acumulacin, en la
medida que las mismas asuman una tendencia organizacional orientada a producir
aprendizajes colectivos que garantizan el carcter dinmico del ncleo de
acumulacin (Piore y Sabel, 1990). Ello se convierte en un factor clave para superar
la propensin a reeditar una lgica de acumulacin histricamente refugiada en un
proteccionismo frvolo (Fajnzylber, 1983), sustentado en las asistencias
subsidiadas y las protecciones cambiarias y tarifarias que resguardan cautivamente
el mercado interno (Fernndez et. al., 2011).


2
Discurso de la Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner en el acto en conmemoracin por el 197 aniversario
de la Declaracin de la Independencia: http://www.presidencia.gob.ar/discursos/26564-acto-del-197d-aniversario-
de-la-declaracion-de-la-independencia (consultado el 22-04-2014).
3
Llegando a compararse temporalmente con el perodo 1964-1974, pero no por su intensidad.
4

En lo que sigue, el prximo apartado est dirigido a exponer las transformaciones del
patrn acumulativo entre dcadas. El segundo apartado es para precisar la
importancia de indagar en las capacidades estatales y su vinculacin con las PyMEs
y resaltar la importancia de tener en cuenta algunos aspectos centrales sobre las
estructuras y calidades del Estado y su vinculacin a la construccin de un ncleo
acumulativo de base PyMEs. En tercer lugar, analizamos propiamente la estructura
estatal desde la perspectiva estructural y desde los flujos presupuestarios destinados
a industria y Pymes. Por ltimo algunas consideracin finales y propuesta de agenda
de investigacin.

1. La dinmica acumulativa post-WC

a- El patrn industrial post- WC

Numerosos estudios han prestado atencin al espectacular desempeo industrial
de la dcada post-WC apuntando que debe ser puesto en tensin en cuanto a si
realmente plantea una alternativa vlida al WC en cuanto a sus resultados de
desarrollo (Schorr, 2013; Belloni y Wainer, 2012; Manzanelli y Schorr, 2013). Bajo
esta perspectiva, la extraordinaria recuperacin del pas se la ha entendido
fundamentalmente en la puesta en marcha de la capacidad histrica instalada en el
sector (Kulfas, 2009) como as tambin, por lo menos hasta 2008, los elementos
centrales del crecimiento fabril fueron el tipo de cambio real (dlar alto) conseguido
por la devaluacin, la reduccin de los salarios en dlares y la respectiva
transferencia trabajo-capital; sostenido adems, externamente, por una demanda
con enorme potencialidad para los productos agroindustriales y commodities, e
internamente, por la capacidad ensambladora de algunos polos industriales como
Tierra del Fuego (Azpiazu y Schorr, 2010b; Levy Yeyati y Castro, 2012).

Uno de los aspectos en el que se pone de manifiesto la continuidad de las
caractersticas del patrn acumulativo es el balance de participacin del PBI
industrial en relacin al PBI total. Como se observa en el Grfico 1, la participacin
del PBI industrial ha tendido a continuar en descenso. Comparativamente, en 1993
(18,2 %) la participacin del PBI industrial era ms elevada que en 2012 (15,9%)
llegando a igualar los niveles de 2001 (15,3%). Pero si a ello lo observamos
retrospectivamente en un marco temporal ms amplio, la participacin del PBI
industrial ha descendido notablemente respecto a los niveles alcanzados en la era
desarrollista de los 60 y 70 cercanos al 30 % (Azpiazu y Schorr, 2010a).
Profundizando el anlisis y rastreando cules fueron las ramas dinmicas dentro de
la actividad industrial, en 2010 las ramas de alimentos y bebidas, sustancias y
productos qumicos, fabricacin de vehculos automotores, refinacin de petrleo y
fabricacin de metales comunes generaron mas de las dos terceras partes -el
67,1%- del producto manufacturero de la economa (Schorr, 2013; Azpiazu y Schorr,
2010a). Estos sectores, individual y conjuntamente, alcanzaron participaciones
5

mayores que las promediadas durante los aos 90s de 60 % dentro de la industria
manufacturera (Schorr, 2004).



Dicha configuracin imprime restricciones importantes al patrn acumulativo para
sofisticarse y dinamizarlo ya que presenta efectos limitados de difusin de progreso
tcnico al no desarrollar eslabonamientos productivos, adems de que son
altamente dependientes de bienes e insumos importados como el automotriz
(Azpiazu y Schorr, 2010a).
Las propiedades del patrn acumulativo encuentran tambin continuidad desde la
perspectiva de la propiedad del capital, no slo se ha concentrado sino tambin
extranjerizado. A decir de Manzanelli y Schorr (2013b), la participacin de la elite
industrial (100 empresas de mayor facturacin) en el valor de produccin ha seguido
en aumento respecto de los 90. Pas de un promedio de 31,9 % en 1993-2002 a
40,2 % en 2003-2010, continuando la tendencia de concentracin industrial
manufacturera. Las evidencias acerca de la concentracin econmica en la industria
indican que factores tales como: la insercin exportadora de la mayora de los
oligopolios, la composicin de estructuras productivas con diversidad de opciones, el
excedente diferencial a travs del poder de mercado, indistincin normativa entre
grandes empresas y Pymes, y la concentracin heredada, son los que han
estimulado la continuidad de la tendencia (Azpiazu y Schorr, 2010b).
Ahora bien, sumado a ello debemos agregar que la cpula de la industria
manufacturera desde el origen del capital ha tendido a continuar con la tendencia de
colonizacin del capital extranjero (Azpiazu y Schorr, 2010; Azpiazu, Manzanelli y
Schorr, 2011; Gaggero 2013; Manzanelli y Schorr, 2013a). Siguiendo a Manzanelli y
Schorr (2013a), la participacin del capital extranjero en la distribucin de las ventas
de la cpula empresarial ha pasado de un promedio (1993-2001) del 52, 1 % al 68,6
% (2003-2010)
4

4
Recientemente el economista Aldo Ferrer sostuvo que: De las 500 empresas no financieras del pas, dos
tercios son filiales de corporaciones transnacionales y generan ms del 80 por ciento del valor agregado de la
muestra. Diario Pgina 12 (06/04/13)
indicando la preeminencia del capital extranjero por sobre el
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del M. Economa y Finanzas.
Cuadro 1
6

nacional y consolidando la tendencia de prdida de terreno en la cpula empresarial
iniciada en los 90 bajo las estrategias de retirada de la burguesa diversificada y
los grupos econmicos (Gaggero, 2013). Este aspecto conlleva riesgos an ms
altos tanto para la estructura productiva como para la direccin que el Estado pueda
imponer en el proceso de desarrollo en la medida en que el comportamiento de
inversin e innovacin de la empresa extranjera se rige por la correspondencia con
sus casas matrices y no por el desarrollo econmico y social del territorio nacional
(Wade, 1999).


Otro aspecto que marca continuidad en el patrn acumulativo bajo el perodo post-
WC es la dinmica exportadora de la industria manufacturera que si bien tuvo una
tendencia creciente en trminos de cantidad presenta continuidad en su
composicin. Los estudios sealan un aumento notable de los niveles de
exportacin de productos manufacturados de origen industrial hasta 2008 y con leve
cada y estancamiento hacia 2009 y con tendencia creciente luego de ese ao
(Schorr y Wainer, 2013; Belloni y Wainer, 2012, Levy Yeyati y Castro, 2012). No
obstante, si se analiza el contenido de las exportaciones de la industria
manufacturera segn las principales ramas de actividad, los datos indican que la
matriz exportadora ha postulado a la industria automotriz
5

5
Brasil es el origen comercial favorito de la exportacin automotriz. En 2011, del total de exportaciones a este
pas fueron 67% de MOI, y de ello el 42, 6% correspondan a Materiales de Transporte Terrestre.
5
Ello indica la
gran dependencia de este tipo de productos bajo una coordinacin transnacionales que excede las prerrogativas
nacionales (Segn datos del Ministerio de Industria de la Nacin).
y los productos qumicos
como los ms dinmicos en el comercio exterior (Ver Grfico 2). Sin embargo, se
puede observar que el patrn exportador es muy similar a la configuracin 1998-
1999, con la salvedad de que en 2012 la exportacin de mquinas, aparato y
materiales elctricos tuvo menos participacin y aument el rubro de piedras y
metales preciosos, lo cual implic un proceso de re-primarizacin de las
exportaciones manufacturera, otro proceso iniciado bajo el WC.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del M. Economa y Finanzas.

Cuadro 2

7

Sumado a ello, el resultado de la dinmica exportacin/importacin segn el
contenido tecnolgico de los productos imprime an ms complejidad. Por el lado de
las importaciones, las de alta tecnologa y mediana-alta tecnologa concentraron el
72,5% en promedio en el perodo 2002-2010 frente al promedio de 70,4 % de 1993-
2001, y por contraste, las exportaciones argentinas concentraron el 83,1 % (2002-
2010) frente al 84,7% (2003-2010) pero en bajo y mediano-bajo contenido
tecnolgico (Schorr y Wainer, 2013). Claramente la continuidad del tipo de insercin
manufacturera argentina en el mercado mundial ha mantenido su carcter perifrico
(Schorr, 2013).
De manera general, el patrn acumulativo argentino someramente descrito presenta
serios desafo e inconvenientes en cuanto a su complejidad, si se quiere sostener
los niveles de inclusin y equidad social a largo plazo, ya que basndose en un
patrn productivo concentrado, extranjerizado que no tiende a la innovacin y
participacin en los eslabones ms altos de las cadenas de valor globales, las
posibilidades de distribucin social de la riqueza a largo plazo se vuelven inestables
(Fernndez, 2009)
En este escenario acumulativo post-WC dominado por la concentracin de capital y
la extranjerizacin -continuidad del WC-, las PyMEs han tenido un desempeo no
muy favorable para cualificar el ncleo acumulativo, pues han perdido terreno tanto
en la participacin del empleo registrado como as tambin no han tenido gran
impacto en el desempeo exportador, lo cual tiende a postergar la potencialidad de
dichos actores de cualificar el ncleo de acumulacin tornndolo ms dinmico,
endgeno y desconcentrado territorialmente (Fernndez, 2012).

b- Las PyMEs en el perodo post-WC

La primera caracterizacin que es importante realizar sobre el perodo de anlisis
acerca del desempeo de las PyMEs
6
es que el buen nivel de actividad alcanzado
se ha debido principalmente a la dinmica del mercado interno (Observatorio PYME,
2012). Sin embargo, pueden sealarse tres sub-perodos que muestran atenuantes
del desempeo PyME. Durante 2002-2007 el nivel de ventas ha ido acompaado por
una evolucin similar en el nivel de ocupacin, el aumento del empleo estuvo
asociado al aumento de las ventas. Sin embargo, luego de la crisis internacional, el
perodo 2009-2011 se caracteriz por un aumento promedio de 7% de ventas pero
slo 1% de evolucin del empleo. Ahora bien en 2012, la relacin con el conjunto de
la industria nacional fue cuatro veces menor (Observatorio PYME, 2012). En general,
en el perodo post-WC, la creacin de empleo ha estado ms asociada a las grandes
empresas que a las PyMEs, ya que en la industria manufacturera este ha tendido a
disminuir.
7

6
El estudio del comportamiento de las PyMEs tiene sus lmites respecto al tipo de informacin disponible en los
organismos oficiales, por ello, hemos acudido tanto a organismos oficiales como a otros sitios que producen
informacin sobre PyMEs.
7
De acuerdo a los informes de varios aos de la Fundacin Observatorio PYME.

8

En trminos de participacin sectorial, la distribucin de las PyMEs de acuerdo a las
ramas de actividad dentro de la industria manufacturera no presenta grandes
cambios con el patrn acumulativo del WC. Comparando los aos 2002 y 2012, el
nmero de PyMEs gan terreno en las ramas de: alimentos (23,5% - 24,4%); otros
productos metlicos (13,6% - 14,5%); muebles (5,6% - 5,8%); confecciones (5,5% -
6,5%); y cuero y calzado (2,7% - 3,1%). En las ramas restantes el sector PyMEs
retrocedi frente a grandes empresas como en: productos qumicos; mquinas y
equipos; y producto de caucho y plstico.
8
Por otra parte, no obstante la competitividad que provey el dlar alto (Schorr,
2013), el grado de insercin internacional de las PyMEs no ha logrado profundizarse,
sino que hubo un estancamiento post-2008 (CERA, 2013). Si bien, entre 2003 y
2012, cerca de 2000 PyMEs lograron ingresar al mercado externo -sumndose a las
cerca de 4000 que ya lo hacan antes- la participacin en el total del valor exportado
en relacin a las grandes empresas representa apenas el 10 %, donde el 85 % de
ese monto corresponde a las provincias de Buenos Aires, La Pampa (Regin
Panpeana), Crdoba, Santa Fe y Entre Ros (Regin Centro) (CERA, 2013). En
2004 las PyMEs industriales que exportaban al menos 5% de sus ventas
representaba el 29,8% (Observatorio PyME, 2004), frente a 2011 que representa
slo un 17,2% de empresas que exportaban dicha proporcin (Observatorio PyME,
2012). Ahora bien, desde la perspectiva del monto exportado por empresa, los datos
indican que las grandes empresas fueron las ganadoras del perodo post-WC. Si
tomamos a la regin Centro las grandes empresas exportaron aproximadamente
US$ 135 millones por firma frente a US$ 1 milln por firma para las PyMEs (CERA,
2013). Ello, de alguna manera, se explica debido a las expectativas que las PyMEs
industriales tenan al inicio de la reactivacin econmica (2002-2003)donde la
profundizacin de sus actividades en el mercado interno era prioritario para estos
actores (Observatorio PYME, 2004)
De ello se desprende que en el segmento
de los actores PyMEs no se produjo un cambio estructural ya que no operaron
transformaciones a nivel de su configuracin sectorial por contenido tecnolgico,
sino ms bien, aquellas empresas de productos de baja tecnologa mantuvieron su
importancia en trminos relativos, mientras que las de alta tecnologa continuaron
representando un papel minoritario sin generar cambios significativos en la matriz de
especializacin productiva tanto para el comercio interno (Acosta, 2010; CERA,
2013) como para el externo (CERA, 2013).
9
De este modo, el perodo post-WC presenta a las PyMEs con un pobre desempeo
en el comercio exportador y bajo una insercin en el mercado interno subordinado a
una dinmica concentrada y extranjerizada. Sin embargo, y pese a dichos
resultados, el entramado PyMEs ha tendido a constituirse como un entramado
actoral bastante slido y relativamente desvinculado de las grandes empresas. Ello
se ve reflejado en un reciente informe del Observatorio Fundacin PYME (2014) que
.

8
Elaboracin propia en base a informacin del Observatorio de Empleo y Dinmica Empresarial del Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
9
A nivel general, la estrategia de ganar lugar en el mercado interno fue implementada por el 90% de las PyMES,
principalmente en productos de baja tecnologa como alimentos, textiles, papel, caucho y plsticos. Los sectores
que apostaron a expandirse en el mercado externo fueron los sectores de maquinarias, aparatos y equipos
elctricos y electrnicos (Observatorio PYME, 2004).
9

indica, por una parte, que la rentabilidad de las PyME en Argentina depende del
entramado de PyMEs y no de su interaccin con las grandes empresas, estas tienen
una baja incidencia en la competitividad de la primeras; y por otra parte, el aumento
de la inversin y de la productividad de las PyMEs beneficia a todo el tejido
industrial, pero especialmente a las mismas PyMEs y su insercin territorial.
Dicha dinmica permite estimular la posibilidad de parangonar un patrn acumulativo
ms centrado en PyMES y menos dependientes de grandes actores. Sin lugar a
dudas, ello requiere del estmulo directo a las PyMEs, pero tambin una accin
estatal articulada, ms explcita y orientadora del proceso de acumulacin desde una
instancia nacional que permita profundizar los procesos de cambio en aquellas
zonas perifricas de nuestro pas que an retienen los ncleos duros de mayor
atraso tecnolgico-productivo (como el NOA y el NEA).
En este contexto, la calidad y formas de intervencin de las estructuras estatales son
un elemento crtico que activa o desactiva las posibilidades de transformacin del
patrn acumulativo centrado en actores de pequeo porte y nacional, diseminados
territorialmente y ms dinmicos.


2. Estructuras Estatales y poltica PyMEs

a- Por qu el Estado y las PyMEs?

Como decamos, y pese a que los datos antes mencionados indican que las PyMEs
operan relativamente con cierta autonoma cliente/proveedor de las grandes
empresas, ello no implica que provean mayor dinamismo, innovacin y operen
cualificando el ncleo acumulativo. En todo caso, por un lado, se constituye en una
condicin para facilitar la construccin de una nueva base de coalicin que
promueva la transformacin del patrn acumulativo; y por otra, deja al desnudo la
escasa integracin entre PyMEs y grandes empresa y los procesos de difusin de
progreso tcnico que ello supone.
Las PyMEs aparecen, en el caso argentino, como un elemento esencial para
combinar un patrn de acumulacin ms endgeno y descentralizado, y la forma
desconcentradora de las escalas o tamaos de dichas empresas, dndole al ncleo
de acumulacin un patrn espacialmente ms redistributivo. Ello se encuentra
facilitado por la capacidad de las mismas de operar en forma expandida en el
conjunto del territorio nacional, al brindar all soporte regionalizado a los entramados
productivos (Fernndez et. al., 2011). Desde un punto de vista ms cualitativo, el
patrn endgeno y descentralizado del proceso de acumulacin en referencia a los
actores y el espacio puede encontrar en el desenvolvimiento de las PyMEs el factor
dinamizador de la acumulacin, en la medida que las mismas asuman una tendencia
organizacional orientada a producir aprendizajes colectivos que garantizan el
carcter dinmico del ncleo de acumulacin (Fernndez, 2012). Ello se convierte en
un factor clave para superar la propensin a reeditar una lgica de acumulacin
histricamente refugiada en un proteccionismo frvolo (Fajnzylber, 1983),
10

sustentado en las asistencias subsidiadas y las protecciones cambiarias y tarifarias
que resguardan cautivamente el mercado interno.
Frente a ello, histricamente, las experiencias internacionales de desarrollo que
lograron construir un ncleo acumulativo endgeno, dinmico y descentrado no
emergieron de manera espontnea sino con la explcita intervencin y orientacin
del Estado (Amsden, 1989; Wade, 1999). Por ello, la sola presencia de las PyMEs
no asegura su centralidad en el ncleo acumulativo, sino ms bien como se ha
descrito en el apartado anterior, bajo la estrategia del libre mercado implementada
por el primer diagnstico esos actores tendieron a desaparecer. Particularmente, la
construccin de un patrn acumulativo que incluya a tales actores centralmente
debe ser emplazado bajo una particular regulacin e intervencin del Estado que le
provea un lugar especfico frente a otros actores. El caso de Taiwn es ilustrativo de
dicho proceso en cuanto su trayectoria diferenciada se sustent en un ncleo de
acumulacin no slo de pequeos capitales nacionales sino distribuidos
territorialmente. Ello, adems, da cuenta de una matriz de coalicin de fuerzas
divergente respecto a las otras experiencias asiticas, ya que la experiencia
taiwanesa expresada en el pequeo capital frente a los chaebol coreanos y los
Zaibatzu japonese (Amsden, 2001), lo que ha posibilitado ms fcilmente la
distribucin del ingreso (Chu, 1999
10
Justamente, en la Argentina, la emergencia de una base de coalicin de base
PyMEs va a contramarcha de la complejidad en las estructuras estatales en donde
grupos de inters de gran porte reciben tratamientos individuales/selectivos por parte
del Estado (Basualdo, 1996). Sumemos a ello, adems, la trayectoria de toda una
dcada (la del WC) que ha desestimado la intervencin estatal en/y lo productivo
industrial, adems de que los actores nacionales de pequeo porte
). A modo de no generar confusin al
considerarse la intencin de establecer una transferencia directa del modelo
taiwans al contexto argentino en particular, en la experiencia taiwanesa la
estructura bsica de un Estado fuerte qued establecida con anterioridad al
surgimiento de una considerable clase empresarial, una fuerte fuerza laboral, y antes
de la llegada de capitales y bancos extranjeros. Por un lado, ello explica en buena
parte el desarrollo del excelente desempeo econmico taiwans promovido por la
amplitud de accin que el rgimen poltico utiliz para orientar el proceso de
industrializacin con orientacin a las exportaciones de los pequeos capitales
(Wade, 1999), pero por otro lado, ello se constituye en la imposibilidad de replicarlo
teniendo en cuenta las consecuencias en cuanto a la configuracin histrica de la
base de coalicin del Estado y sus conflictos (ODonnel, 1982).
11
Ahora bien, bajo las nuevas prerrogativas de la vuelta del Estado y que ha tendido a
considerarse bajo una alternativa de la post-neoliberalidad (Grugel y Riggirozzi,
2012), en qu medida el Estado que volvi ha tenido un comportamiento orientado a
montar el proceso acumulativo sobre una base de coalicin PyMEs, y si ello ha
no han sido
tomados centralmente en la acumulacin propuestas por la base de coalicin del
WC.


11
aunque comenzaron a darse respuestas bajo programas de financiamiento (FIEL, 1996) puntuales a las
PyMEs en el contexto del WC, estas no lograron ser consideradas dentro de una estrategia ms amplia de
desarrollo (Fernndez, 2012).
11

redundado en la generacin de una estrategia endgena que alternativizadora a las
llevadas adelante bajo el modelo del WC que promovi las vinculaciones con los
grandes actores y el respectivo aislamiento del Estado de otros actores. En este
sentido, Cul ha sido el comportamiento concreto de las estructuras estatales
frente al desafo de construir un modelo de acumulacin post-WC? En ese nuevo
esquema estratgico de re-emergencia estatal, las estructuras del Estado le han
dado un tratamiento particular/distinto a las PyMEs como alternativa de conformar un
ncleo de acumulacin ms endgeno, dinmico y descentralizado? Las estructuras
estatales han desarrollado capacidad para crear condiciones de emergencia de un
patrn acumulativo que estimule la integracin -y no subordinacin- de las PyMEs en
medio del mar turbulento de una matriz econmica concentrada y extranjerizada
como hemos descrito arriba?
De esta forma, ello desemboca en dos grandes desafos para el Estado: a) la fijacin
de pautas y condicionamientos a la forma de ingreso a los espacios nacionales de
los actores globales que controlan las redes econmicas globales; y b) la articulacin
y fortalecimiento de las PyMEs, solicitando cambios en los comportamientos que
bloquean su capacidad de operar en espacios ms dinmicos y de mayor valoracin
(Fernndez et. al. 2011; Fernndez; 2012).
En este sentido la accin estratgica del Estado debe ser capaz de generar una
articulacin sinrgica entre los actores PyMEs y grandes actores, fomentando la
diversificacin y el dinamismo de la estructura productiva mediante formas de
cooperacin, asociatividad y la inclusin de la innovacin y el conocimiento en la
produccin entre los distintos actores productivos (pblicos y privados) (Fernndez,
2012).
Bajo estas consideraciones y los resultados obtenidos bajo el perodo post-WC
adquiere relevancia el anlisis de la calidad y la forma de la intervencin del Estado
en la promocin/tratamiento y construccin de una base de coalicin PyMEs que
relativice el patrn acumulativo heredado del WC.


b- Calidad y Coherencia: respuestas efectivas

Frente al desafo que planteamos anteriormente, cules seran las caractersticas
necesarias del Estado para promover un ncleo acumulativo que d centralidad a las
PyMEs?
Los estudios comparativos de las experiencias asiticas han dejado sentado un
precedente en cuanto a las calidades que debera reunir un Estado para ser efectivo
en un proceso de industrializacin, ms all del tamao de sus actores. Estas
calidades fueron centrales para proveer al Estado una funcin protagnica a travs
de la construccin de instancias estatales con recursos y competencias que
intervinieron estratgicamente, combinado con un entrelazamiento con los actores
nacionales y regionales (Evans, 1995; Amsden, 1989). Sin embargo, la sola
presencia de dichas instancias no garantiza una intervencin eficaz sino que se
requiere de articulacin y coherencia al interior del Estado: existencia de un centro
nodal de decisin y elaboracin de estrategias de intervencin (Chibber, 2002). Es
12

decir, las experiencias que sustentaron su ncleo acumulativo en PyMEs muestran
que no slo es necesario contar con aparato estatal burocrticamente calificado,
sino tambin que debe estar coherentemente articulado para proveer espacio y
direccin al proceso acumulativo en que los actores PyMEs tengan espacio frente a
otros actores, como lo fue el caso taiwans (Amsden, 1989, Chu, 1999).
De este modo, las calidades y formas del Estado importan en la medida en que es
un agente relativamente autnomo que condensa determinadas fuerzas sociales
(Jessop, 2006) y es capaz de modificar legados histricos y proveer escenarios
alternativos de acumulacin. Pero, dicha expectativa se sustenta bajo estructuras
estatales con un nivel de cualidad y de poder real que tienda a desactivar las
recurrentes relaciones e intervenciones individuales entre el Estado y grandes
empresarios y consolide articulaciones slidas que promuevan cambios cualitativos
en el patrn acumulativo (Fernndez, et. al. 2011).
Metodolgicamente, nuestro inters es observar el comportamiento y el peso de las
estructuras estatales en cuanto a dos dinmicas centrales: a) el de las estructuras
institucionales; y b) el de los flujos presupuestarios, su naturaleza y relevancia dentro
de la estructura general del gasto pblico. (Fernndez et. al., 2011).
Una de las herramientas centrales del Estado para revertir legados histricos es a
travs del accionar estratgico de su intervencin, pero esta debe tener un sentido y
una cierta configuracin de acuerdo al contexto histrico para revertirlo. De este
modo, nuestra bsqueda es constatar si la configuracin de las estructuras que
dispone el Estado para implementar polticas industriales de base PyMEs han
adquirido mayor centralidad en el periodo post-WC o han tendido a mantener un
patrn de implicacin estatal con caractersticas similares a las llevadas a cabo en el
WC. Del mismo modo, al constatar dicha configuracin, debemos detenernos a
observar si los flujos presupuestarios han tendido a ser correlativos con la mayor
importancia de esos cambios estructurales, y si ello corresponde a flujos endgenos
o provenientes bajo ciertas configuraciones programticas de organismos
internacionales.
En el siguiente apartado, nuestro inters se focaliza en observar los aspectos
mencionados sobre el Ministerio de Industria, pero particularmente sobre la
Secretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional
12
c- La dinmica de las estructuras institucionales
(en adelante
SePyME) de una manera contextualizada con la estructura general del estado
nacional. La seleccin de la SePyME responde a que es la principal instancia estatal
que tiene la funcin y la responsabilidad de disear, implementar y supervisar las
polticas orientadas a impulsar el desarrollo de los actores PyMEs del sector
industrial, ya que dicha secretara se encuentra en el marco del Ministerio de
Industria.



12
De acuerdo a la denominacin actual
13

La dinmica de las instancias institucionales parecen haber tenido un
comportamiento tendiente a su valoracin, tornado central en la escena del
despegue industrializador al Ministerio de Industria casi al final de la primer dcada
del Siglo XXI. Frente a la dcada de 1990, donde el Estado se haba desimplicado
del sistema productivo y la industria fue marginada no slo discursiva sino tambin
de las estructuras estatales (Fernndez, 2006), se observa la revalorizacin
institucional de la instancia dedicada a industria a travs de la elevacin a rango
ministerial.
En primera instancia, puede sostenerse que las instancias institucionales del Estado
son relativamente importantes en el proceso de re-industrializacin. Sin embargo, si
se analiza la conformacin del Ministerio de Industria en trmino histrico-
institucional, su creacin no necesariamente obedece a una invencin intencional del
Estado, sino ms bien como resultado de la elevacin de otros sectores estatales a
rangos ministeriales. As fue en 2009 y 2010 cuando el Ministerio de Agricultura y el
Ministerio de Turismo ascendieron a rango ministerial, respectivamente. Es decir, en
2009 la creacin del Ministerio de Agricultura
13
y con ello la creacin de la instancia
ministerial de industria responde a la supresin del Ministerio de Produccin creado
en 2008 lo que implic su re-categorizacin. Del mismo modo, en 2010 la creacin
del Ministerio de Turismo
14
, de acuerdo a los decretos de creacin, luego de la
creacin del Ministerio de Industria y Turismo (2009)
15
el Ministerio de Industria
(2010)
16

13
Dec. 1365/2009 PEN y Dec. 1366/2009 PEN. considerando la trascendencia que la agricultura, la ganadera
y la pesca constituyen para el progreso y el desarrollo de la economa nacional y de la poblacin en su conjunto,
se hace necesaria la creacin de un rea que profundice la temtica sobre el particular y que est destinada a
fomentar el sector agropecuario, a fin de maximizar la participacin de los distintos sectores involucrados, con
norte en el mayor agregado de valor en el pas.
14
Dec. 919/2010. PEN.
15
Dec. 1458/2009. PEN.
16
Dec. 964/2010. PEN.
se crea como externalidad a la revalorizacin y elevacin de turismo a
rango ministerial.
Por otro lado, lo que respecta a la recomposicin organizativa (Grfico 4) de la
instancia de industria los resultados observados no difieren en gran manera al
proceso de re-valorizacin. La institucionalizacin como Ministerio de Industria
contiene en su interior una organizacin que en gran medida retoma las estructuras
existentes de la Secretara de Industria y Comercio y de la Secretara de la Pequea
y Mediana Empresa proveniente de la dcada de los 90. La revalorizacin en una
instancia ministerial no redund en la transformacin de la estructura interna de
flamante ministerio, sino ms bien replic durante todo el perodo pos-WC. Ello
puede observarse en el sentido que los objetivos de ambas secretaras mantienen a
la hora de diagramar sus actividades.
14


En cuanto a la evaluacin de la coherencia de las estructuras y la existencia de una
instancia coordinadora de la poltica productiva industrial de base PyMEs,
encontramos que la dinmica de las transformaciones sufridas por las reas
especficas han tendido ms hacia un desmembramientos que hacia una
centralizacin de las decisiones. En este sentido, por una parte, la re-jerarquizacin
de las instancias de industria y PyMEs signific un distanciamiento de comercio y
economa, y por otra parte, la especializacin en industria y PyMEs, pero sin
ninguna instancia institucional de coordinacin superior que ordene y tenga poder de
coherentizar las decisiones en la materia. Con ello, la necesidad de mayor
conextividad interministerial se hace necesaria sea de manera formal como informal
para la coordinacin de las estrategias y acciones como mecanismo para vencer las
lgicas de intervencin focalizadas y bajo insistente presin de grupos concentrados
que ha caracterizado a la Argentina de los mbitos privilegiados de acumulacin
(Castellani, 2008). Sin embargo, dicha tarea se enfrenta tarde o temprano con la
necesidad inhevitable de construir capacidad burocrtica y de expertice dentro de las
instancias ministeriales que ser potenciada por una instancia coordinadora y
articuladora que de sentido a la intervencin (Chibber, 2002).

d- Dinmica de los flujos presupuestarios

Al momento de cotejar el movimiento de los flujos de dinero que invierte el estado en
sus intervenciones con las transformaciones institucionales antes descritas, uno de
los aspectos sobresalientes de la dcada post neoliberal es el exponencial aumento
del gasto general de la administracin pblica nacional. El Grfico 5 muestra la
variacin de este gasto clasificado por las finalidades establecidas en la ley de
presupuesto. Frente a la dcada de 1990, donde el gasto pblico permaneci
prcticamente constante, la dcada post-WC refleja un amplio margen de
- Industria
- Industria

-PyME y Desarrollo Regional
- PyME y Desarrollo Regional
- Promocin al Financ. PyME


- Planeamiento Estratgico
Industrial
- Planeamiento Estratgico
Industrial.

-Industria, Comercio y
PyME
- Industria
- Poltica y Gestin
Comercial
- PyME y Desarrollo
Regional

- Otras Secretaras y
Subsecretarias
- Industria y Comercio
- Industria, Poltica y Gestin
Comercial.

-PyME y Desarrollo
Regional
- PyME y Desarrollo Regional
- Promocin al Financ. PyME
Fuente: Elaboracin propia en base a www.infoleg.gov.ar
Ministerio de Industria
2003-2009
2011 2010
Ministerio de Economa
y de Produccin**
Grfico 4. Evolucin de las instancias estatales nacionales de industria. Ministerio, Secretaras y Subsecretaras (2003-2012)*
* La trama institucional en la actualidad (2013) corresponde a la configuracin de 2011 indicada en el cuadro.
** El Ministerio de Produccin es creado en 2008.
Secretaras
Subsecretaras
Referencias:
15

intervencin estatal a travs del gasto. Ahora bien. Si realizamos una comparacin
de la composicin del gasto de acuerdo a las finalidades mencionadas en el Grfico
5 entre la dcada de 1990 y la posterior, resulta que al hacer un promedio
comparado entre ambas no hubo modificaciones sustanciales. Como se observa en
el Grfico 6, los niveles de participacin de Deuda Pblica, Servicios Sociales,
Defensa y Seguridad, y Administracin Gubernamental no varan su participacin
entre dcadas de manera notable; s lo hace la finalidad de Servicios Econmicos ya
que recibe mayor atencin y llega a superar el doble de participacin en el gasto
pblico general entre ambas dcadas.

Esta mayor participacin de la finalidad de Servicios Econmicos en la decada actual
en la que se encuentran las funciones de industria y PyMEs no debe inferirse
directamente como mayor revalorizacin presupuestaria de las instancias
institucionales que analizamos anteriormente. Ms bien, si nos emprendemos a
indagar dentro de la finalidad de Servicios Econmicos y observamos la participacin
de la funcin industria nos encontramos con una tendencia contraria a la de la
categora de servicios econmicos. El Grfico 7, entendiendo que el flujo de dinero
destinado a la funcin industria es lo que el Estado invierte en el sector industrial,
muestra que en la dcada actual su participacin disminuy de manera notable no
slo frente a la globalidad de Servicios Econmicos, sino en contraste con la dcada
en la que la industria no haba tenido centralidad como ahora s la tiene.
Grfico 5
Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto.

16


De ello resulta que la revalorizacin en la instancia ministerial de industria no
redund en la transformacin de la estructura y participacin en el gasto pblico,
sino ms bien, esta descendi su nivel de participacin.

Continuando con el abordaje de nuestra preocupacin por el tratamiento de la
problemtica de las PyMEs, analizar la inversin que el Estado realiza en dicha
problemtica requiere ahondar en la clasificacin programtica de los
compartimientos ministeriales, ya que resulta complejo deducir el gasto destinado a
la SePyMEs para evaluarlo en el marco de la finalidad de servicios econmicos. Por
ello, recurrimos a sistematizar la informacin del gasto orientado al sector PyMEs
que tienen su parangn institucional en la clasificacin programtica por jurisdiccin
Grfico 6
Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto. www.mecon.gov.ar/onp
Fuente: Para los aos 1993-2000: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y
Programas Sociales (http://www.mecon.gov.ar/desarrollo/); para los aos
2001-2012: Oficina Nacional de Presupuesto (www.mecon.gov.ar/onp)
Grfico 7
17

dentro de la Categora 24 (Fomento de la Pequea y Mediana Empresa

)
17

Ahora bien, si tenemos en cuenta que las polticas de fomentos a las PyMEs en la
Argentina fueron impulsadas en la dcada de los 90, como mencionamos
anteriormente, bajo la influencia neoliberal, es importante observar el modo en que
se financia el tratamiento que las estructuras estatales da a la problemtica PyMEs.
Esta preocupacin tambin adquiere sentido al momento de indagar la caracterstica
de los programas de fomento a la PyMEs y las lgicas de accin de estos, adems
de las ideas y los sentidos en los que se sustentan las mismas.
. Dicha
categora, luego de 2004, segn se muestra en el Grfico 8, recibe una importante
variacin en la cantidad de dinero si lo medimos en trminos absolutos. Igualmente,
para relativizar este aumento que a primera vista fue notable, puede contrastarse
con el gasto total destinado a Servicios Econmicos donde resulta que para el ao
2004 la participacin de la Categora 24 era de 0,8 % y para el ao 2012 su
participacin fue de 0,4%, lo que lleva a relativizar el aumento absoluto observado
en el Grfico 8.
De este modo, al analizar el gasto pblico destinado a la Categora 24 desde la
perspectiva del origen del financiamiento y teniendo en cuenta su desarrollo y
evolucin durante el ltimo perodo de anlisis, el resultado advierte que la poltica
PyMEs ha tenido un alto componente de crdito externo (Grfico 9). Este resultado
debera alarmarnos en cuanto la conformacin del ncleo de acumulacin ms
dinmico y endgeno requiere de polticas y estrategias no slo que coloquen al
sector industrial y el actor PyMEs en el centro, sino que tengan un alto grado de
financiacin endgena y con ello de produccin conceptual propia y se distancie de
la implementacin de paquetes de polticas y programas formulados en otras
latitudes. De hecho, la dinmica del gasto pblico en la Categora 24 ha sido

17
Esta categora es actualmente parte de la Jurisdiccin 51 (Ministerio de Industria) y resultan
metodolgicamente importantes para clasificar en trminos histrico-institucionales el gasto pblico destinado al
especficamente al sector de los actores Pymes.
Grfico 8
Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto. www.mecon.gov.ar/onp
18

recurrentemente sostn de la lgica de los programas implementados en la dcada
del WC (ello ser ampliado en un posterior trabajos), desplazando as la elaboracin
y planificacin de estrategias endgenas de fortalecimiento y construccin de modos
alternativos de tratamiento de las problemticas PyMEs en las que se exceda su
consideracin por el aporte al empleo..

En resumen, el anlisis ms de tipo cuantitativo que realizamos arriba, luego de uno
ms cualitativo en el que expusimos la re-valorizacin, aunque no centralidad, de las
instancias estatales de industria y PyMEs, expone la ausencia de un correlato claro
de revalorizacin de dichas instancias por medio de los flujos de inversin/gasto
pblico a travs de los cuales la mayor institucionalidad redunde en no slo mayor
intervencin sino en una con mayor calidad sobre la estructura productiva. Por otra
parte, si bien el tratamiento de la problemtica PyMEs ha obtenido mayor atencin al
final de la ltima dcada a travs de financiamiento del Tesoro Nacional, ello no dice
nada si la forma y calidad del tratamiento se ha transformado y distanciado de los
postulados y formatos de las polticas PyMEs elaboradas en otras latitudes.


Consideraciones finales

El contraste que se genera entre la experiencia argentina post-WC y la experiencia
del WC no aparece bajo un marcado contraste como se sostiene contundentemente
desde el discurso oficial, sino ms bien, las necesidades de cambios estructurales
heredadas del WC parecen haber encontrado respuestas inconsistentes con
respecto a la construccin de un ncleo acumulativo ms igualitario y mejor
distribuido.
Grfico 9
Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto. www.mecon.gov.ar/onp

19

La estructura econmica ha profundizado las tendencias inauguradas en los 90 de
concentracin y extranjerizacin, as como las industrias ms dinmicas y
competitivas son las asociadas a las ventajas naturales y acompaadas por las
constantes depreciaciones cambiarias, lo cual relativiza la idea de una
competitividad absoluta de los sectores. Ms bien, se han consolidado los legados
crticos de desindustrializacin y/o cuando ms slo ocurri una industrializacin
acotada (Schorr, 2013): una estructura fabril trunca y desarticulada, que an
requiere altos niveles de importacin de tecnologa.
En dicho marco, las Pymes han devenido en actores que no han obtenido un
desempeo destacado en la insercin internacional orientado a dinamizar la
estructura productiva no slo en trminos de distribucin del capital sino tambin en
trminos territoriales. Tampoco han obtenido un desempeo destacado en la
creacin de empleo superior sino que han descendido en su participacin relativa
respecto a las grandes empresas (que en casi cuarta parte son transnacionales).
A pesar de las transformaciones institucionales de las instancias estatales, estas no
han tenido un respaldo slido en trminos de los flujos presupuestarios, ni tampoco
ha tenido un cambio genuino en su composicin interna como en su
direccionamiento, sino slo ha sufrido transformacin en el nivel de importancia
institucional. Es decir, al interior del Estado no ha habido una reelaboracin de las
estructuras y formatos institucionales que expliciten una diferenciacin con la dcada
del WC de desimplicacin del Estado en lo productivo industrial. Son pocos signos
de una recomposicin estatal que impliquen introducir cambios en la matriz de
implicacin estatal en lo productivo para tornarlo ms dinmico, endgeno y
descentrado que tenga la capacidad de imponer comportamientos tanto a los
actores PyMEs como a los grandes actores nacionales y transnacionales.
Por ello, es central indagar con mayor profundidad la consistencia del Estado en
cuanto a estructurar comportamientos a estos actores a travs de la estimulacin de
un proceso de industrializacin que los articule con las PyMEs, que los contemple -
potencindolos- como actores centrales para una sociedad ms igualitaria en la
produccin y distribucin de la riqueza.
Ahora bien, por una parte, el interrogante que potencia una agenda investigativa que
marque conductos de salida al panorama descrito refiere a cmo sera un proceso
de desarrollo centrado en la industria y las Pymes en la periferia, y cmo lograr
desempeos e insercin internacional relativamente ms beneficiosa para el
territorio que se distancien de las respuestas dadas por el tratamiento PyME
convencional de programas internacionales.
Por otra parte, resulta notablemente central -tambin sustentados en el anlisis de
las estructuras estatales- indagar en qu medida las instancias especificas para
Pymes poseen direccionalidad y capacidad conceptual para plantear alternativas a lo
postulado bajo el WC desde la perspectiva de la produccin de ideas. La indagacin
en dicha configuracin de los programas es central en la medida en que son indicio
de las razones por la cual las Pymes no han superado un cierto umbral de pobre
desempeo, contrariamente a los que dichos programas predican acerca de su
20

potencialidad de desarrollo bajo los cambios histrico-sociales de reconfiguracin
capitalista. Dicha indagacin debera incorporar al anlisis de las capacidades una
dimensin escalar de las estructuras estatales. Ello impone una articulacin con una
dimensin espacializada de la actividad estatal en lo productivo de base PyMEs.
Sin lugar a dudas, todo ello, es parte de la tarea imaginativa de construir camino al
andar.



Referencias Bibliogrficas

Acosta, S (2010) Las PyMI argentinas en el escenario posconvertibilidad. Boletn
Informativo Techint. Disponible:
http://www.observatoriopyme.org.ar/download/informes/IE_BOP332_SAcosta_ma
y_2010.pdf
Amsden, A. (1989) Asias Next Giant: South Korea and Late Industrialization. Oxford
University Press.
Amsden, A. (2001) The Rise of the Rest: Challenges to the West from Late-
Industrialization Economies. Oxford University Press.
Amsden, A. y Hikino, T. (1995) La industrializacin tarda en perspectiva histrica.
Desarrollo Econmico, Vol. 35 N 137, abril-junio, pp. 3-34. Traduccin de
Leandro Wolfson.
Azpiazu, D. y Schorr, M. (2010a) Hecho en Argentina. Industria y economa, 1976-
2007. Buenos Aires. Siglo XXI.
Azpiazu, D. y Schorr, M. (2010b) La industria argentina en la posconvertibilidad:
reactivacin y legados del neoliberalismo. Problemas del Desarrollo, Vol. 41, nm.
161, abril-junio,
Azpiazu, D., Basualdo, E. y Khavisse, M. (2004) El nuevo poder econmico en la
Argentina de los 80. Buenos Aires. Siglo XXI Editores.
Azpiazu, D., Manzanelli, P. y Schorr, M. (2011) Concentracin y extranjerizacin en
la economa argentina en la posconvertibilidad. Cuadernos del CENDES. Ao 28,
N 76, pp. 97-119.
Basualdo, E. (2006) Estudios de Historia Econmica Argentina. Desde mediados del
Siglo XX a la actualidad. Buenos Aires. Siglo XXI Editores.
Belloni, P. y Wainer, A. (2012) La Argentina en la posconvertibilidad: Un nuevo
modelo de desarrollo?. Un anlisis de los cambios y las continuidades en el
intercambio comercial. Documento de Trabajo N 23. Buenos Aires, FLACSO
Argentina.
CERA (2013) Las PyMEX Argentinas. Mapa Regional. Ao 2012. Instituto de
Estrategia Internacional, Buenos Aires.
Chang, H. J. (2005) Que fue del Buen Samaritano? Naciones Ricas, Polticas
Pobres. Buenos Aires, Argentina. UNQ Editorial.
Chibber, V. (2002) Bureaucratic Rationality and the Developmental State. American.
Journal of Sociology. Vol. 107, N 4, pp. 951989.
Chibber, V. (2008) Revivir el Estado Desarrollista? El mito de la Burguesa
Nacional. Documentos y Aportes en Administracin y Gestin Estatal. No. 11, jul-
dic. UNL, Santa Fe. Traduccin: Mara Delia Bertuzzi.
21

Chu, Wan-wen (1999) Industri al Growth and Smal l and Medi um-Si zed
Enterpri ses: the Case of Tai wan, Conference on Transi ti onal Soci eti es
i n Compari son: East Central Europe versus Tai wan, May 27-29. Prague
Disponible: http://www.urb-
al3.eu/uploads/documentos/Contextos,_teorias_y_politicas_para_el_desarrollo_lo
cal_FERNANDEZ_1.pdf
Evans, P. (1996) El Estado como problema y como solucin. Desarrollo Econmico,
Vol. 35, N 140, enero-marzo, pp. 529-562.
Fajnzylber, F. (1983) La industrializacin trunca de Amrica Latina. CET, Mxico,
DF.
Fanjzilber, F. (2006) Industrializacin trunca en Amrica Latina en CEPAL Fernando
Fanjzilber. Una visin renovadora del desarrollo en Amrica Latina. Libros de la
CEPAL No. 92. Santiago, Chile: Naciones Unidas.
Fernndez, V. R. (2001) Estrategias de desarrollo y transformacin estatal.
Buscando al Estado bajo el capitalismo global. Santa Fe, Argentina: Centro de
Publicaciones UNL.
Fernndez, V. R. (2012) El Estado y las PyMES. Propuesta metodolgica y avance
de investigacin. Papeles del Centro de Investigacin. FCJS-UNL.
Fernndez, V. R., Alfaro M. B., Brasca F. (2011) Polticas para PyME en el sistema
social de produccin argentino post-crisis. Re-colocando al Estado en primer
plano? Semestre Econmico, vol. 14, nm. 30, julio-diciembre, pp. 13-36.
Universidad de Medelln. Colombia.
Fernndez, V. R., Amin, A. y Vigil, J. (2008) Discutiendo el desarrollo regional:
desde la emergencia y la institucionalizacin de la nueva ortodoxia hacia su
reconsideracin en Fernndez, V. R., Amin, A. y Vigil, J. Repensando el desarrollo
regional. Contribuciones globales para una estrategia regional. Editorial Mio y
Davila, Buenos Aires.
Fernndez, V. R., Telado, J. y Villalba M. (2005) Industria, Estado y Territorioe la
Argentina de los 90. Centro de Publicaciones UNL, Santa Fe.
Fernndez; V. R. (2009) Contextos, teoras y polticas para el desarrollo local
Lineamientos para una agenda latinoamericana del prximo decenio URB-Al III.
FIEL (1996) Las Pequeas y Medianas Empresas en la Argentina. Buenos Aires.
Gaggero, A. (2013) La retirada de los grupos econmicos argentinos durante la
crisis y salida del rgimen de convertibilidad. Desarrollo Econmico. Buenos
Aires, vol. 52 pp. 229 - 254.
Grugel, J. y Riggirozzi, P (2012) Post-neoliberalism in Latin America: Rebuilding
and Reclaiming the State after Crisis. Development and Change, 43(1), pp. 121.
Blackwell Publishing, USA.
Hall P. A. y Soskice, D. (2001) Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations
of Comparative Advantage. Oxford University Press.
Hollingsworth, J. R. y Boyer, B. (1997) Coordination of Economic Actors and Social
Systems of Production en Hollingsworth, J. R. y Boyer, B. Contemporary
Capitalism: The Embeddedness of Institutions. Cambridge University Press.
Jessop, B. (2006). Narrando el futuro de la economa nacional? Puntos a
considerar acerca del replanteo de la regulacin y la re-invencin de la
gobernancia. Documentos y Aportes en Administracin Pblica y Gestin Estatal,
n 7, 7-44. UNL. Santa Fe.
Johnson, C. (1982) MITI and the Japanes Miracle: The Growth of Industrial Policy,
1925-1975. Standfor. USA: Stanford University Press.
22

Kohli, A. (2004) State-Directed Development. Political Power and Industrialization in
the Global Periphery. NY, USA: Cambridge University Press.
Kulfas, M. (2009) Las Pymes argentinas en el escenario de la pos convertibilidad.
Coleccin Documentos de Proyectos, CEPAL. Santiago de Chile.
Levy Yeyati, E. y Castro, L. (2012) Radiografa de la industrializacin argentina en
la posconvertibilidad. Documento de Polticas Pblicas 112. CIPPEC. Disponible:
www.cippec.org
Lpez, A. (2006) Empresarios, instituciones y desarrollo econmico: el caso
argentino. Buenos Aires. CEPAL.
Manzanelli, P. y Schorr, M. (2013a) La extranjerizacin de la industria argentina en
la posconvertibilidad. Un anlisis del poder econmico sectorial en Schorr, M.
(Coord) Argentina en la posconvertibilidad: crecimiento o desarrollo industrial?
Estudios de economa poltica (pp. 55-81). Buenos Aires, Editorial Mio y Dvila.
Manzanelli, P. y Schorr, M. (2013b) Oligopolio y formacin de precios. La industria
argentina en la posconvertibilidad en Schorr, M. (Coord) Argentina en la
posconvertibilidad: crecimiento o desarrollo industrial? Estudios de economa
poltica (pp. 83-116). Buenos Aires, Editorial Mio y Dvila.
ODonnell, G. (1982) Estado y Alianzas en la Argentina, 1956.1976. Desarrollo
Econmico. Vol. 16, N 64, pp. 523-554.
OCDE/CEPAL (2013) Perspectiva econmica de Amrica Latina 2013: polticas de
Pymes para el cambio estructural. Disponible:
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/4/48374/LEO_2013.pdf
PEI 2020: Plan Estratgico Industrial 2020. Ministerio de Industria. Presidencia de la
Nacin. Disponible en: www.industria.gob.ar
Piore, M. y Sabel, C (1990) La segunda ruptura industrial. Editorial Alianza, Madrid.
Sader, E. (2008) Posneoliberalismo en Amrica Latina. CLACSO-CTA, Buenos
Aires.
Schorr, M. (2013) (Coord) Argentina en la posconvertibilidad: crecimiento o
desarrollo industrial? Estudios de economa poltica. Buenos Aires, Editorial Mio
y Dvila.
Schorr, M. y Wainer, A. (2013) Insercin de la industria argentina en el mercado
mundial: perfil de especializacin segn densidad tecnolgica de los productos en
Schorr, M. (Coord) Argentina en la posconvertibilidad: crecimiento o desarrollo
industrial? Estudios de economa poltica (pp. 117-144). Buenos Aires, Editorial
Mio y Dvila.
Wade, R. (1999) El mercado dirigido. La teora econmica y la funcin del gobierno
en la industrializacin del Este de Asia. Mxico. Fondo de Cultura Econmica.


Sitios Web consultados:
Observatorio de Empleo y Dinmica Empresarial
http://www.trabajo.gob.ar/left/estadisticas/oede/index.asp

Oficina Nacional de Presupuesto
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/#

Fundacin ObservatorioPyme (Varios Informes)
http://www.observatoriopyme.org.ar/
23


InfoLeg
http://infoleg.mecon.gov.ar/

Ministerio de Industria de la Nacin
www.industria.gob.ar




1


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de
2014

Carolina Semprini
1
Esta nueva Poltica se fue configurando dentro del sistema de servicios de salud mental y
dio lugar a la sancin de La ley de Salud Mental 2440 de Promocin Sanitaria y Social de
Personas que padecen Sufrimiento Mental, la misma se basa en hacerse cargo de los
sufrientes mentales, confiando en su recuperacin y comprometindose con su reinsercin
social dentro de la comunidad; principios que estn fundados en los derechos humanos; es
decir se intenta modificar el paradigma biomdico existente y trabajar desde una visin
socio-comunitaria.

carolinasemprini@gmail.com

Centro Universitario Regional Zona Atlntica- Universidad Nacional del Comahue

EJE TEMATICO: Polticas Publicas

TITULO: La Salud Mental en Ro Negro, en deuda o en cumplimiento con la
Democracia?


Resumen:

El presente Artculo presenta ncleos problemticos vinculados a la relacin Salud Mental
Estado- Sociedad Civil. Propone analizar el estado de la Poltica de Salud Mental en Rio
Negro en el periodo 1990 y 2010;para ello se recurre al anlisis de la Ley 2440 que pone
en tela de juicio al Modelo Biomdico y trata de poner en escena al Modelo Bio-
psicosocial. Los puntos principales sern: implementacin de la ley, rol del Estado y la
ciudadana frente a las personas que padecen sufrimiento mental. Por ultimo poner de
manifiesto los aciertos y limitaciones de esta Poltica Publica de Salud.
Este trabajo forma parte del Proyecto de Investigacin que tiene como objetivo analizar la
produccin de Bienestar en la Provincia de Rio Negro desde el 2001 hasta la actualidad.

INTRODUCCION:

Durante la dcada de los 90 en la provincia se desarrolla una poltica pblica de
desinstitucionalizacin psiquitrica, llamada desmanicomializacin; con el objetivo de
modificar la poltica existente donde la permanencia de instituciones manicomiales era
considerada una como una violacin a los derechos humanos, como as tambin un gran
riesgo para la etapa de democratizacin iniciada en 1983...

1
Alumna avanzada de la Licenciatura en Ciencias Polticas de la Universidad del Comahue (CURZA),
pasante en el proyecto de investigacin Transformaciones del rgimen de Bienestar en Ro Negro: desde
1980 hasta la actualidad
2

El trabajo parte de algunos enfoques tericos que dan sustento al presente documento
considerando las exigencias que plantea el contexto actual a las organizaciones pblicas en
trminos de la capacidad de dar respuesta a los problemas pblicos ms relevantes y
prioritarios en el campo de la salud mental Se revisan algunos modelos o formas de
concebir a la Salud Mental,y que rol asume el Estado frente a los sufrientes mentales
La Salud Mental en Democracia
La democracia define a la ciudadana como condicin de igualdad asociada a la pertenencia
del Estado-Nacin. La nocin de ciudadana se refiere, por lo tanto, a las dimensiones
jurdicas y polticas de la vida social. La ciudadana implica un conjunto de derechos y
obligaciones para los miembros de una sociedad. Por un lado los derechos que el Estado se
compromete a ofrecerles, garantizarles o permitirles. Por otro, las obligaciones, las
actitudes y las tareas que la sociedad y el Estado esperan de cada ciudadano.
Siguiendo a Marshall (1988) la ciudadana es un concepto histrico y dinmico cuyo
contenido a variado a lo largo de las distintas pocas. La concepcin de ciudadana que se
utilice determinara quienes pueden ser sujeto de derechos, es decir de ejercer ciudadana, y
entonces poder participar de la cosa pblica.
La posicin del autor citado presenta una evolucin del concepto de ciudadana, al indicar
la expansin de los derechos, en civiles, polticos y sociales. Este autor define a la
ciudadana como status de plena perteneca a una comunidad. Marshall busca la ampliacin
del concepto de ciudadana, entendiendo que esta no puede quedar anclada solo a los
derechos polticos. Es decir, no puede basarse simplemente en derechos individuales, sino
que comprenda una dimensin social concretada en el disfrute de los derechos y garantas
sociales, econmicas y culturales
La ciudadana para Marshall(1988) en sus tres tipos de derechos a los que debe responder la
democracia, a parecen como un tipo ideal al que se va a ir llegando al status de pertenencia
plena a una comunidad. A medida que se vayan ganando nuevas competencias, a medida
que se conquiste la plena pertenencia.
El autor en este sentido plantea: la reforma poltica de cada uno de estos dominios puede
modificar los aspectos ms negativos de la desigualdad econmica y puede, por
consiguiente, hacer que el sistema capitalista moderno sea mas ecunime y justo, sin
recurrir a la accin revolucionaria. Las desigualdades de clase, derivadas del sistema de
mercados capitalista, se puede moderar en cierta medida: los excesos de las desigualdades
econmicas se pueden contener, mitigar por medio del desarrollo exitoso de los derechos de
la ciudadana democrtica. (1988)
Desde esta perspectiva, la finalidad de la democracia consistira en un mayor bienestar para
la comunidad, a partir de su organizacin social.
Segn PNUD (2004)La idea de bienestar ciudadano contiene en esencia la nocin de una difusin
mayoritaria y razonablemente homognea de la realizacin efectiva de los derechos de los que son
portadores los individuos. La ciudadana es el derecho vivido por cada individuo, el bienestar es el
derecho vivido por la sociedad. Su construccin es objetivo social. Los elementos bsicos del bienestar
ciudadano como son el derecho a la vida y la obligacin del Estado de proteger al individuo, el derecho
a exigir igualdad de oportunidades empezando por la educacin, el derecho del individuo a pertenecer
3

a colectividades sin ser discriminado formalmente por la ley y por el Estado de derecho {} El
ciudadano es un individuo que ejerce un conjunto de derechos que le son atribuidos. El individuo es un
portador de derechos; el ciudadano, un actor de derechos. El ciudadano incorpora a su vida la idea
fundadora de nuestras organizaciones polticas contenidas en el primer artculo de la Declaracin
Universal de Derechos Humanos: Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y
derechos
2
A partir de 1983 y del proceso de democratizacin que se produce en la Argentina, se
busca el desarrollo y consolidacin del sistema democrtico a partir de acciones concretas
que lleven a un robustecimiento del sistema poltico y a un aumento de su eficacia tcnica.
En este contexto el Estado Provincia, busca transformar el sistema representativo hacia
.
En este contexto se propone el anlisis de la categora de ciudadana en el colectivo de
personas con padecimiento mental, en el marco de la poltica de salud mental de Rio Negro,
a partir de la ley de Promocin sanitaria y social de las personas con padecimiento mental
(Ley 2440). Entendiendo que los derechos fundamentales tales como la dignidad, respeto
por la voluntad de la persona, autonoma, igualdad de oportunidades y la no discriminacin,
durante muchos aos les han sido negados a este colectivo. De manera que se puede
reconocer a esta problemtica como una cuestin de derechos humanos. A partir de la Ley
de Promocin Sanitaria y Social de personas con padecimiento metal (2440) de Rio Negro,
en el ao 1991. La ratificacin de la Argentina de la Convencin sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad en 2008, con jerarqua superior a las leyes nacionales, y la
sancin de la Ley Nacional de Salud Mental y su decreto reglamentario, deben
comprenderse en ese escenario de ampliacin de derechos.
En este sentido el manicomio ha significado la exclusin del lazo social de las personas con
padecimiento mental. Como tambin, violacin a los derechos fundamental de los mismos.
Siendo en trminos jurdicos la incapacitacin para tomar decisiones, quedando
representados legalmente por un tercero, es decir remplazados, quien tomara las decisiones
ms importantes de la vida de su representado. Generndose as la exclusin en todos los
rdenes de la vida de estas personas. Por otra parte, siguiendo al trabajo del CELS, La
Practica Pericial Respetuosa de los Derechos de las Personas con Discapacidad
Psicosocial se plantea que la confianza depositada en la buena voluntad de los
funcionarios en su accionar para con las personas con padecimiento mental, genera la actual
falta medios de control o vigilancia, sobre las decisiones que ellos toman, excluyendo a los
mismos, de la participacin en la bsqueda de las decisiones para un mayor bienestar. A
partir de lo cual, La Convencin Internacional de Derechos de Las Personas con
Discapacidad aprobada en el ao 2006 y ratificada por la Argentina en el 2008; en su
artculo 12 del inciso 3 estableciendo que: Los Estados Partes adoptarn las medidas
pertinentes para proporcionar acceso a las personas con discapacidad al apoyo que
puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurdica. De esta forma, se entiende que
ms all de que las personas no puedan hacerse plenamente responsable de sus actos, eso
no significa una restriccin, sino ms bien la bsqueda de un acompaamiento jurdico,
para que pueda sostener su capacidad jurdica.
ANTECEDENTES:

2
PNUD, La democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Nueva
York, 2004.
4

formas ms pluralistas de democracia (Franco; 2007), descentralizando el Estado a travs
de una mayor participacin de la sociedad en el desarrollo de las polticas pblicas, las
cuales intentan ir ampliando el espacio de accin comunitaria, sobre todo en materia de
salud mental. Desde una mirada crtica Daniel Sans, dir al respecto que la
descentralizacin como practica democrtica, tanto operativa y funcional, es en realidad
una centralizacin econmica y financiera, as las leyes resultan una nueva (des)
responsabilizacin del Estado
A partir de 1985 se crea en la provincia, el Programa de Salud Mental con sede en el
Misterio provincial de Salud Pblica, siendo designado el Doctor Hugo Cohen
3
Al ser este hospital Neuropsiquitrico el nico en la provincia, se vea desbordado por la
cantidad de pacientes que eran derivados de los hospitales generales ms cercanos, que si
bien contaban con servicios de salud mental, solo se limitaban a diagnosticar y detectar el
problema para luego derivarlos al Neuropsiquiatrico, debido a la falta de capacitacin de
los profesionales. Su funcin era de soporte y produccin de una cultura depositaria y de
exclusin conocida como cultura manicomial lo que la hizo inviable
como jefe
del nuevo programa. A partir de ah se desarrollaron los Lineamientos generales de Salud
Mental, para el corto plazo. En estos momentos no estaba previsto el cierre del nico
hospital Neuropsiquiatrico de la ciudad de Allen, localidad ubicada a 500 km de la ciudad
de Viedma, capital de Rio Negro.
Hugo Cohen y Graciela Natella explican que el Neuropsiquiatrico fue inaugurado en 1906
como el primer hospital general de la Patagonia. Setenta aos despus, durante la dictadura
militar (1976-1983), se construye en el mismo lugar, un hospital psiquitrico en un
moderno y extenso pabelln de una sola planta y de ms de 2.000 metros cuadrados,
copiando un diseo alemn. El hospital se transform entonces en el centro de derivacin
de personas con padecimientos mentales de Rio Negro, y de la regin norte de la Patagonia.
Contaba con puertas blindadas, rejas en las ventanas, salas para electroshocks, salas de
contencin con paredes acolchadas para los pacientes denominados furiosos.
4

3
Siendo convocado Cohen por el Doctor Juan Pablo Abaide, asesor del misterio de salud de la Nacin. Dado
sus antecedentes como mdico residente y jefe de residentes de psicopatologa del Hospital Interzonal
General de Agudos Evita de Lans, Provincia de Buenos Aires, fundador y presidente de la Comisin
Nacional de Mdicos Residentes CONAMER y representante de los psiquiatras en formacin en la comisin
creada durante el gobierno democrtico para la reformulacin del programa de capacitacin de las residencias
nacionales. En Desmanicomializacin. Una crnica de la Salud Mental en Rio Negro
4
Hugo Cohen y Graciela Natella Desmanicomializacin, una crnica de la Salud Mental en Rio Negro,
2009.
.
Desde1986 se conforma un equipo mvil, en el que se llegaron a recorrer 500 km para la
externacion de las personas internadas en el hospital psiquitrico de Allen, buscando la
reintegracin social de la persona con sufrimiento mental. Esto luego se transform en un
equipo de intervencin en crisis. Es as que en dicho ao, estas prcticas fueron establecidas
en todos los hospitales, al ser reconocidas en el nuevo reglamento de Estructuras de
Hospitales de rea Programa, al establecer la salud mental como la quinta clnica bsica,
junto con las ya instaladas especialidades prioritarias en salud pblica: clnica mdica,
ginecologa, pediatra y ciruga
5

En 1988, se cierra el hospital psiquitrico y se convierte en hospital general. Las distintas
salas de este psiquitrico son reutilizadas para el uso de parto, sala de radiologa y
quirfano. En 1989, el gobernador Massaccesi inaugura en Allen el nuevo hospital
general, el cual est emplazado sobre el edificio que antes ocupo el Neuropsiquitrico
5

5
Diario Rio Negro, 28/11/1989
.
De esta manera en la Provincia se desarrolla una poltica pblica de desinstitucionalizacin
psiquitrica, llamada desmanicomializacin. Ya que la permanencia de instituciones
manicomiales era considerada como una violacin a los derechos humanos como as
tambin un gran riesgo para la etapa de democratizacin. Esta nueva poltica ha ido
configurando una serie de estructuras dentro del sistema de servicios de salud mental en los
que los principios de la salud pblica ocupan un lugar destacado.
LA LEY 2440:
Durante los aos 90, la Argentina bajo su forma de gobierno federal, ingresa en un
proceso de descentralizacin de las polticas pblicas, de salud, educacin, servicios. De
manera que una gran cantidad de responsabilidades nuevas pasan a quedar en manos de los
estados provinciales y a su vez estas relegan responsabilidades a los municipios, en lo que
su forma relacional queda establecida de forma autnoma, por el principio del federalismo.
Esta situacin poltica econmica, es agravada con la crisis financiera y poltica del 2001 en
la argentina, a la que se la denomino Corralito.
La provincia de Rio Negro en esta poca daba cumplimento a su segundo mandato
constitucional de una gestin de gobierno radical que perdurara hasta el 2011, donde cada
periodo, tuvo sus caractersticas peculiares a la hora de formular polticas pblicas. Durante
el segundo mandato del Gobernador Horacio Massacesi se sanciona la ley 2440 -
desmanicomializacin- el 11 de Septiembre de 1991 y se promulga el 3 de Octubre del
mismo ao en el Boletn Oficial provincial. Esta ley ser reglamentada en 1988, durante el
gobierno de Pablo Verani, reglamentndose 14 de los 23 artculos.
La ley de Salud Mental 2440 de la Provincia de Rio Negro, Promocin Sanitaria y Social
de Personas que padecen Sufrimiento Mental, se basa en hacerse cargo de los sufrientes
mentales, confiando en su recuperacin y comprometindose con su reinsercin social
dentro de la comunidad; principios que estn fundados en los derechos humanos
(Cohen;1995) .
En su artculo 1 se pone nfasis en: la recuperacin de la identidad, dignidad y respeto de
las personas humana con sufrimiento mental, expresada en trminos de su reinsercin
comunitaria, constituye el fin ltimo de esta ley y de todas las acciones que de ella se
desprenden. Sin embargo, siguiendo a Daniel Sans en la norma no figura en su
reglamentacin ni el monto ni la financiacin para la reinsercin comunitaria de los
usuarios. Lo que termina por observarse es un colapso y precarizacin en la atencin de
salud.
6

En su artculo 5: se asegurara y procurar el mantenimiento de los vnculos, contactos y
comunicacin de las personas cuya promocin procura esta ley con sus familiares directos
y amistades
6

6
Ley 2440 de Promocin Sanitaria y Social de Personas que padecen Sufrimiento Mental, en Trabajar en
Salud Mental, La desmanicomializacin en Rio Negro Hugo Cohen y Graciela Natella 1995.
.
Si bien para la atencin de los enfermos con trastornos mentales severos deben preverse
algunas acciones hospitalarias, la atencin psiquitrica se ha venido trasladando a la
comunidad. Esta atencin es proporcionada tanto por trabajadores de la salud comunitarios
como por los especialistas en psiquiatra y de los sistemas de atencin general de la salud.
No obstante, es evidente la falta de personal capacitado y la falta de conocimiento por parte
de la sociedad de la ley 2440.
Esta normativa toma como antecedente la declaracin de Caracas, realizada en 1990
en el marco de la Conferencia Regional para la Reestructuracin de la Atencin
Psiquitrica en Amrica Latina, convocada por la Organizacin Mundial de la Salud. En
esta declaracin se plantea la sustitucin progresiva de los hospitales psiquitricos por
sistemas basados en la comunidad. Observaron al respecto que la existencia de esas
instituciones desconocen acuerdos internacionales sobre derechos humanos, advirtindose
sobre su ineficiencia en trminos econmicos y su vulnerabilidad ante la corrupcin de
funcionarios pblicos. Rio Negro pasa hacer en esta temtica una Provincia pionera en
nuestro pas, en materia de Salud Mental. La colocara a la vanguardia en el reconocimiento
de los derechos de las personas con padecimientos Psicolgicos, y en su tratamiento
comunitario (Miller, 2003).
La Salud una cuestin subjetiva
Se debe tener en cuenta que el intento de definir lo que es Salud, es siempre una
cuestin subjetiva, propia de cada contexto socio-histrico, en donde se interrelacionan las
diferentes significaciones que cada sociedad va construyendo en el tiempo. Es decir, qu es
lo que en cada sociedad, a lo largo del tiempo ha definido, qu es estar sano y qu es estar
enfermo. En este sentido, Kant dir con respecto a la salud que: Podemos sentirnos bien,
esto quiere decir, juzgar segn nuestra impresin de bienestar vital, pero nunca podemos
saber si estamos bien. La ausencia de la impresin (de estar enfermo) no le permite al
hombre expresar que es est bien, sino aparentemente decir que es aparentemente estar
bien. (Canguilhem 1990b, p. 13).
Por eso es significativo precisar el concepto de Salud que utiliza la organizacin
Mundial de la Salud, en adelante (OMS), quien la define como:" un estado de completo
bienestar fsico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o
enfermedades.". En este sentido podemos ver que el concepto de salud parece relacionado
no solo en la cuestin orgnica individual, sino que la OMS agrega la cuestin social, como
un todo que se relaciona ntimamente. Por otro lado, la Constitucin Provincial, establece
en el Artculo 54: La salud es un derecho esencial y un bien social que hace a la dignidad
humana. Los habitantes de la Provincia tienen derecho a un completo bienestar psicofsico
y espiritual, debiendo cuidar su salud y asistirse en caso de enfermedad [].
7

La Organizacin Mundial de la Salud, Asimismo nos da una definicin de salud
mental: aquella en que no se trata slo de la ausencia de trastornos mentales. Sino que
consiste en un estado de bienestar en el cual el individuo es consciente de sus propias
capacidades, puede afrontar las tensiones normales de la vida, puede trabajar de forma
productiva y fructfera y es capaz de hacer una contribucin a su comunidad. Por otro
lado, la Ley Nacional 26.657
7
Hay que destacar que a pesar que la ley 2440 de la provincia de Rio Negro es un
primer antecedente en legislacin de salud mental en nuestro pas; en la misma no figura
una definicin de lo que se entiende por Salud Mental, sino que lo que queda fijado all, es
la necesidad de cerrar los Neuropsiquitrico, manicomios, o cualquier otro equivalente sea
pblico o privado (Art 1)
, define a la salud mental como un proceso determinado por
componentes histricos, socio-econmicos, culturales, biolgicos y psicolgicos, cuya
preservacin y mejoramiento implica una dinmica de construccin social vinculada a la
concrecin de los derechos humanos y sociales de toda persona (Art. 3). En esta normativa
manifiesta la ruptura con la idea de salud como ausencia de enfermedad, en la cual no se
interrogaba por el sujeto que la soportaba, y que consista en la eliminacin de la
enfermedad. En cambio, con la norma presente lo que se busca es reflexionar con la
comunidad sobre la enfermedad y a la vez ampliar el campo de accin, de manera que no
quede como nicos protagonistas los mdicos y el paciente, sino que ahora el accionar del
hospital pasa a la comunidad, con el propsito de escuchar los diferentes discursos, las
diferentes singularidades de todos los protagonistas de la sociedad involucrados con la
realidad de estas personas con sufrimiento mental; no siendo a travs de la eliminacin, del
ocultamiento de los sntomas que aquejan a las personas con trastornos mentales, sino
dejndolos hablar, buscando su reinsercin en el tejido social, como sujetos capaces de
diferentes producciones. Pero por sobre todo, personas que tienen una historia y que se
localizan en un determinado contexto. Con lo cual resulta imposible universalizar a dichas
personas, bajo los etiquetamientos de diferentes conceptos psiquitricos.
8
[]. Estableciendo que la provincia desconoce como vlido
todo medio teraputico, cualquiera fuere su naturaleza, destinado exclusivamente a obtener
la estabilizacin, claustracin o reclusin de las personas como fin en s mismo,
desvinculado del propsito social contenido en esta ley(Art 10)
9
[...] El objetivo de este
marco legal es la reinsercin social de las personas con padecimiento mental, su igualdad,
su dignidad, y generar una comunicacin permanente con el entorno familiar y de la
comunidad en la cual se encuentra, terminando as con el antiguo paradigma teraputico del
encierro. Sin embargo desde una posicin ms realista y critica, se lee, en situacin similar
a la de Rio Negro, cierre de los hospitales Borda y Moyano, en tribuna de salud: cuando
los gobiernos como el de Macri ahora, o los de Ibarra, De la Rua, o Telerman
anteriormente, abogan por la desmanicomializacin y el cierre de los Neuropsiquitrico, se
estn sirviendo de un planteo progresista o popular para avanzar en una poltica de
liquidacin del hospital estatal ()
10

7
Sancin: 25/11/10; promulgacin: 2/12/10; publicacin.
8
Ley 2440 (art 1)
9
Fragmento de la ley 2440 de Rio Negro.
10
Sans Daniel, Tratar la Locura, la judicializacin de la salud mental , 2009: pg. 71
. De lo que parece quedar manifestado all, es un
achique, una restructuracin de ajuste por parte del Estado.
8

Tambin, dicha ley en su artculo 2, pone el acento sobre la fijacin de un
procedimiento judicial para, llegado el caso, producirse una internacin. Esto es importante
ya que antes, esta normativa tanto para los profesionales como para el paciente, no existan.
Las internaciones antes no tenan en cuenta la calidad de la atencin y la idea de una
reinsercin de la persona, con lo cual se la aislaba, se la ocultaba de la sociedad. Mientras
que con esta legislacin, se rompe con esa idea del encierro, se fija una normativa para las
mismas, pensando siempre en garantizar una mayor calidad de atencin y buscando el
bienestar del paciente, en trminos de reinsertarlo en la sociedad, generndose a travs de
una interaccin entre diferentes instituciones, profesionales y la comunidad, las
herramientas y los medios que permitan un bienestar a dicha persona con padecimiento
mental. Si bien, esto se manifiesta como un avance en trminos formales, hasta la fecha no
hay una actividad conjunta entre los jueces y los profesionales de salud mental que permita
capacitarlos en esta normativa.
Segn Cohen
11
En este contexto la salud es entendida en trminos generales como la ausencia de
malestar orgnico, es decir la manifestacin del silencio de nuestros rganos, eso parecera
definir la salud. Por otra parte, la salud mental queda fijada a la falta de trastornos psquicos
que puedan llegar a alterar la vida del sujeto como tambin la vida del entorno en el cual se
encuentra dicha persona. En el viejo modelo de la salud mental, basado en los manicomios,
las personas que sufran enfermedades mentales, eran catalogadas bajo el nombre de
locos/as. Estas personas eran aquellas que cuestionaban la autoridad del Estado, o lo de
socialmente establecido; es decir, eran la Otredad de lo conjunto
, se trata de una organizacin no tradicional de los servicios en
salud mental. En el sentido en que se modifican los protagonistas tradicionales, y aparecen
nuevos protagonistas en el escenario de la salud mental. Lo que se busca es una
transformacin profunda en la concepcin del trabajo en salud. Ahora el nuevo escenario
ser la comunidad, la zona en donde la persona, que sufre trastornos mentales, vive.
12
. Y toda otredad
que quede por fuera de lo conjunto, es considerada como algo extrao, como algo ajeno,
de lo cual haba que alejarse. La cuestin significativa en todo esto, es que todo sujeto en su
interior convive toda su vida con sus propios sntomas, no hay sujeto sin sntoma. Cada
sntoma es lo que hace singular a cada sujeto. Por lo tanto lo que parece quedar
manifestado, es la intensidad con que el poder represivo y civilizatorio de la cultura y del
Estado, intenta dominar algunos de los sntomas ms visibles, ms crticos, mas
movilizantes en la sociedad. Desde los discursos jurdicos, mdicos y escolar lo que se
busca es que las situaciones crticas deben salvarse reprimiendo las conductas reactivas que
se dan frente a las situaciones que las desencadenan
13

11
Ex Director del Programa de Salud Mental en Ro Negro, Hugo Cohen, que adems se desempea como
Asesor Subregional en Salud Mental para Sudamrica por la Organizacin Panamericana de la Salud.
12
Rodolfo Moguillansky psiquiatra y psicoanalista. En Pensamiento nico y dialogo cotidiano
13
Dr. Mario Timinesky. Jefe de Psicopatologa del Hospital de la Matanza (Provincia de Buenos Aires). En
jornadas de salud mental y salud primaria el 30 de abril al 7 de mayo de 1988 en la Universidad Nacional
de Lans, Buenos Aires.
. Con una mscara quizs ms
solidaria, ms comunitaria, que en los tiempos que corren, se llama salud mental, que
parece terminar siendo un ideal tal concepto.
9

Es interesante analizar la idea de enfermedad mental la cual parece quedar
anclada a la manifestacin de sntomas que llevan a la demanda inmediata de la comunidad
y de las instituciones. Entendiendo al sntoma como aquello que hace a la singularidad del
sujeto. No hay sujeto sin sntoma. Su funcin es privilegiado de goce del sujeto. El
sntoma fija el goce, mientras que el inconsciente lo desplaza (Soler 2011:254). Y como en
la identificacin de estos sntomas bajo distintos etiquetamientos de diagnstico, muchas
veces se deja de lado el anlisis de las cuestiones histricas, sociales, econmicas, polticas,
que son las condiciones de posibilidad del surgimiento de esos sntomas, en un momento
determinado, y no en otro. Como explica Timinesky se tratara de una conceptualizacin
que est al servicio de la necesidad de control a travs de la represin y de la angulacin de
las diferencias. Los psiquiatras, los psiclogos, psicopedagogos, han invadido las
instituciones para convertir lo cotidiano en enfermedad y as controlar dicha cotidianidad
(Timinesky; 1988)
14
Como se indic anteriormente la Ley se aprueba en 1991, sin embargo a pesar de haberse
realizado algunos encuentro regionales previos para consensuar la misma, algunas voces se
manifiestan, al respecto, Daniel Sans
.

LA PROVINCIA FRENTE A LOS RECURSOS PARA DAR RESPUESTA A LA
LEY
El debate pblico sobre las condiciones de Salud mental comienza en la Provincia,
con la restauracin de la democracia, hasta ese momento las personas que deban ser
hospitalizadas por derivaciones psiquitricas eran derivadas al nico hospital
Neuropsiquitrico, ubicado en la ciudad de Allen. Los ejes del debate se dieron en torno al
dficit de los servicios en esa rea, la superpoblacin del hospital de Allen, defectos en la
organizacin de los recursos tcnicos y efectos nocivos en el tratamiento psiquitrico. El
modelo existente pone en tela de juicio , entre algunos aspectos, el recorte individual
aislado del sujeto de la problemtica psicosocial, la relacin excesivamente tcnica del
profesional con el paciente, la hegemona de la terapia farmacolgica y los efectos
alienantes de procesos de internacin carentes de dinamismos de rehabilitacin y
aprendizaje (Brambilla;2002)
A partir de 1984, se presentan alternativas al modelo vigente, adems de abrir un
espacio de participacin y consulta, se decide abrir en todos los hospitales camas para
internacin en todos los hospitales generales , se presenta a la salud mental como la quinta
clnica bsica, junto a pediatra, clnica general, ginecologa y ciruga; se revalida el
derecho a concursar a los psiclogos para jefatura en salud mental y se inicia un trabajo de
contencin de crisis en el lugar de residencia habitual del paciente.
15

14
Opcit
15
Psiclogo; profesor adjunto regular de la Universidad Nacional del Comahue y Magister en Derechos
Humanos; Profesional del hospital de General Roca, quien trabajo en el rea de salud mental hasta el ao
1993
opina: La ley se propona una organizacin
comunitaria, una organizacin institucional, completamente renovadora, y en verdad lo que
se estaba haciendo era bajar lineamientos de trabajo tcnico sin ningn tipo de debate y de
dispositivo. En ese momento, los profesionales involucrados intentaron encender una luz
10

de alerta pero "el resultado de ese intento de debate fue todo lo contrario [] En 1991
se promulg la nueva ley de Salud Mental -que sigue en vigencia-, y que se reglament casi
7 aos despus. A pesar de que en su artculo 4, se estipulaba un plazo de 120 das para
proceder a la reglamentacin de la ley, pasando ms de seis aos entre su promulgacin y
su reglamentacin. "Lo que llama la atencin es que recin se reglamenta en el 98, y slo
14 de los 23 artculos, los dos primeros no, lo cual nos daba la pauta de que esto se trataba
de un ajuste estructural, a tono de lo que pasaba en todo el pas" ( Sans; 2012).
Para dar cumplimiento a lo que establece la ley 2440, se debe darse una
reorganizacin del sistema, esto implica la promocin de una serie de funciones: equipos
tcnicos interdisciplinarios integrados por operadores de salud mental, interdisciplinariedad
que abarca los saberes populares adems de la enseanza tcnica o universitaria. Se debe
incorporar la figura de patrullas, este recurso humano buscara que el proceso teraputico
se desarrolle en el hogar y proyectan la estrategia teraputica a seguir en cada caso, luego
interviene un equipo teraputico que actuara frente a la crisis. En caso de internacin esta se
realizara en una sala general, evitando as la marginacin del paciente.
La ley prev tambin la instrumentacin de las casas de medio camino, esta figura
es similar a los NAPS (Ncleos de Atencin Psicosocial) establecidos desde 1987 en
algunos estados de Brasil tras procesos de reforma y desmanicomializacin del sistema de
salud mental.
Tambin en su artculo 6 del decreto reglamentado n794/98 se promueve el
acceso al trabajo de las personas con sufrimiento mental, lo cual constituye un derecho y un
recurso teraputico. Crendose la comisin de anlisis de promocin laboral que ser
integrada por el Consejo Provincial de Salud Pblica, a travs del Instituto Rionegrino de
Salud Mental y las subsecretaras de trabajo de Rio Negro, las que en el plazo de 180 das
propondr los medios adecuados y pertinentes para garantizar el acceso al trabajo de tales
personas. Tal comisin no ha sido creada aun.
En la actualidad el rea de Salud Mental de la Provincia se organiza de la siguiente
manera.
La coordinacin de salud mental,
el departamento de salud mental,
coordinaciones zonales






A su vez las coordinaciones zonales se organizan en:
Coordinacin de
Salud Mental
Departamento
De
Salud Mental
Coordinaciones
zonales de
Salud Mental
11

Servicios Interdisciplinarios en Salud Mental Comunitaria en Hospitales Generales
distribuidos en 33 hospitales
16
Estructuras intermedias: Centros Comunitarios
. Estos Servicios dependen de la Direccin de
Atencin Mdica del Hospital. Y cuentan con profesionales (psiquiatras, psiclogos,
acompaantes teraputicos, operadores en salud mental)
17
; Casa a medio camino
18
Casa para
el trabajo de atencin y resocializacin con personas bajo jurisdiccin judicial
19
Proyecto ISOLE-Cooperacin Internacional Italiana- que promueve la
conformacin de empresas sociales y la capacitacin de socio-operadores
comunitarios

20
Empresas Sociales
.
21
Asociaciones de Usuarios y Familiares,
, que forman parte de los Servicios de Salud Mental y de las
Asociaciones de Familiares.
22
Los recursos para la reinsercin social de las personas con trastornos mentales, son,
por un lado: Las casas de medio camino que son dispositivos que permiten a las personas
con trastornos mentales, ir desarrollando esas capacidades que haban sido alteradas como
consecuencia de tales perturbaciones mentales. En estas casas se realizan diversas
actividades, como cocinar, limpiar, almorzar en conjunto, programas recreativos; es decir
todas actividades que se llevan a cabo en el interior de una casa de familia. Se llaman casas
de medio camino, porque justamente, los usuarios que la demandan, son personas que estn
a medio camino de reinsertarse a la sociedad y a sus familias. Se trata de un lugar
intermedio entre el hospital y la reinsercin social.

Una situacin problemtica que se produce al interior de este dispositivo, es que no
est previsto ni para alojamiento permanente, es decir que dichos usuarios no pasan las
noches all, ni para las situaciones de personas que adems de padecer trastornos mentales a
su vez son portadores de VHI-SIDA y que en algunos casos no existe una familia que los
pueda contener. Al respecto en su momento la ministra de Salud Cristina Uria,
23
con una
situacin que ocurre en General Roca manifiesta: es un caso donde se mezcla lo social con
lo de salud mental y con el agravante, en la situacin de esta chica que lo torna ms
complejo, su condicin de paciente HIV que por sus caractersticas de debilidad mental no
tiene conciencia de su situacin que puede contagiar a otro" [] no se pueden tener
permanentemente en la cama porque no tienen una dolencia fsica entonces caminan por el
hospital, los pasillos y tampoco tienen custodia porque no es un caso de inimputable
24

16
General Roca; Allen; VillaRegina; Ing.Huergo; El Cuy; Cervantes; Adanil; Cipolletti; C.Saltos;Catriel; F.Oro;
ChoeleChoel; Rio Colorado; Lamarque; Luis Beltran; Chimpay; C.Belisle; Viedma; Conesa; Sierra Grande; San A. Oeste;
Valcheta; G.Mitre; Bariloche; Bolson; Comallo; orquinco; Pilcaniyeu; Ing. Jacobacci; Maquinchao; S.Colorada; Los
Menucos; R.Mexia.
17
(Sierra Grande, Rio Colorado, Bariloche, ChoeleChoel, Cinco Saltos, Viedma
18
(Viedma, Roca, el Bolsn, Bariloche, Ingeniero Jacobacci);
19
En General Roca, (Casa Art. 12 Ley 2440). Estas estructuras son dispositivos que forman parte de los Servicios de
Salud Mental.
20
Se desarrolla en la provincia en el 2009
21
Encargadas de colocar en el mercado la produccin de personas con trastornos mentales.
22
A.M.A.S- Viedma.
23
Ministra de Salud Pblica de la Provincia de Rio Negro, del 2007 al 2011
24
Entrevista periodstica del diario Rio Negro, el da 6/05/2007

12

Por otra parte, para llevar adelante esta reinsercin social, la provincia tambin cuenta con:
Las empresas sociales que consisten en diferentes propuestas laborales para las personas
con padecimiento mental. Su objetivo consiste en el desarrollo distintas capacidades para la
vida cotidiana, como la responsabilidad, la autoestima, la interaccin con la comunidad, de
manera tal de generar un bienestar en estas personas, partiendo de la base de que son
sujetos capaces de diferentes producciones. Esas producciones son ofrecidas a la
comunidad en distintas formas, a travs de las empresas sociales. En la provincia existen las
siguientes empresas sociales:
la Ciudad de Cinco Saltos
25
En Cipolletti
se desarroll la Empresa Social "Manos laboriosas", un
emprendimiento en el que trabajaban de manera permanente tres usuarios y en
forma rotativa otros siete. Posteriormente se constituy en cooperativa, integrada en
su mayora por madres de jvenes con esquizofrenia.
26
En Valcheta se desarrolla actividades de lavandera
se est desarrollando una Empresa Social de catering y gastronoma
en las renovadas instalaciones del edificio original del Hospital General de la zona.
En Ingeniero Jacobacci se lleva a cabo una confitera ambulante.
En Bariloche se realizan actividades de vestimenta artstica
Actividades de parquizacin de espacios pblicos en General Conesa
En El Bolsn
27
En Maquinchao
un emprendimiento productivo cuenta con la concesin del refugio
de la confitera del Cerro Perito Moreno, la concesin del bufet del club
Polideportivo Municipal incluyendo los Servicios de catering para fiestas y
reuniones de la localidad y la atencin de turistas en el rea recreativa "Cabeza del
Indio".
28
En Viedma, el servicio de Salud Mental del Hospital General de rea Programa
Viedma, Hospital Zatti, cuenta con una chacra -Empresa Social Chacra La Unin-
de 29 hectreas, en la cual se realizan diversas actividades con la tierra.
, desde el equipo de Salud Mental del Hospital "Orencio Callejas"
con el apoyo del Municipio, se est desarrollando una Empresa Social Nuestros
Sueos, que cuenta con 8 socios de la localidad, quienes fueron capacitados
durante cuatro meses para brindar el servicio de confitera, catering, mucama y
servicios generales, bajo la coordinacin de Cesar Huentenao, para la
administracin de un Parador para el arribo de los micros. Es importante destacar,
que el equipamiento para este proyecto fue financiado a travs del Proyecto ISOLE,
mediante un acuerdo firmado por la Ministra de Salud, Cristina Uria, y
representantes de la ONG italiana CISP, y un aporte de la Direccin Nacional de
Salud Mental.

La atencin de Salud Mental en la ciudad capital esta a cargo del Hospital
Artemides Zatti, perteneciente a la III zona sanitaria de la Provincia. Segn los
responsables del rea de Salud Mental de la Provincia el hospital de Viedma cuenta con un

25
Informacin de la pagina :Ministerio de Salud Presidencia de la Nacin- direccin de Salud Mental y
Adicciones.www.msal.gov.ar/salud mental
26
Reinsercin social en Maquichao, 2011, ActualidadRn.com.ar.-diario digital
27
En direccin de Salud Mental y Adicciones, Ministerio de Salud de la Presidencia de la Nacin
28
Op.Cit
13

grupo aproximado de 26 profesionales dedicados a la atencin de la especialidad; donde el
recurso formado se destaca en psiquiatra, psicologa y mdicos generalistas, estos
profesionales reparten su actividad entre atencin en el nivel central (hospital) y los Centro
de Salud ubicados en los barrios perifricos de la ciudad. Adems cuenta con un Centro de
Integracin Socio-Comunitaria de la provincia, en el marco del plan provincial
Interministerial de prevencin, atencin y rehabilitacin de personas con problemas de
abuso de sustancias y adiccin. Es una estructura intermedia dependiente del Hospital
Artemides Zatti, forma parte de un sistema de atencin articulado e integral,
interinstitucional e intersectorial, para el abordaje del abuso de sustancias, adicciones y
problemticas sociales complejas []
29
En cuanto a los servicios intermedios, los responsables del rea Provincial
(Coordinador del departamento y Jefe de recursos de Salud Mental

30
Respecto a la Empresas Sociales
), manifiestan que en
la actualidad en la capital provincial, se evidencia la falta de recursos bsicos en la casa a
medio camino; ubicada en el Barrio Parque Independencia, si bien se encuentra en buen
estado, pero no en las condiciones ptimas que debera estar, el transcurso del tiempo hace
que la construccin se deteriore y deba ser refaccionada. La misma es utilizada por las
personas con padecimiento mental, en donde algunas de ellas van a comer, o a dormir, o
simplemente a estar all. En este lugar, se preparan algunas comidas para vender. Es un
lugar que est preparado para unas 70 personas, las cuales no concurren todas a la vez, sino
que van en diferentes momentos y nmero de personas. Con este recurso, muchas veces se
logra que la familia pueda ser ayudada al existir como un medio ms para la contencin de
estas personas.
31
La chacra sostiene un trabajo intersectorial con la Universidad Nacional de Rio
Negro, la Universidad Nacional del Comahue, la Estacin experimental convenio IDEVI-
INTA, quienes aportan y fortalecen experiencias. El objetivo del emprendimiento es el
mejoramiento de la salud mental al restituir derechos de intercambio comunitarios,
, el servicio de Salud Mental de Viedma, cuenta
con una chacra -Empresa Social Chacra La Unin- de 29 hectreas bajo riego ubicada a 30
Km. de la ciudad. Es un lugar que ha prestado la polica de Rio Negro, que ellos no
utilizan, y que es usada para los fines de reinsercin de las personas con padecimiento
mental, en donde se realizan diferentes actividades con la tierra. All se desarrollan
proyectos de caractersticas ecolgicas, siembras novedosas para la regin y se capacita en
tareas rurales. El grupo de trabajo est conformado por usuarios del Servicio de Salud
Mental y otras personas en situacin de vulnerabilidad social; adems participan operadores
socio-comunitarios, profesionales del Servicio de Salud Mental, docentes universitarios y
estudiantes.

29
Diario Digital Actualidad Rionegrina en el 2011
30
Entrevista realizada en la ciudad de Viedma a los Seores: Enrique Garca Daz y Walter el da 18 de Junio
del 2013.
31
Las empresas sociales es una alternativa organizacional para concretar objetivos sociales [] es
una organizacin basada en la economa social concreta que centra su inters en el hombre antes que el
capital[] tiene como prioridad la reconexin con la vida en toda su dimensin, especialmente la libertad
de circular y encontrar formas de recuperacin y bienestar acorde a las caractersticas de las personas y sus
potencialidades Mus Sajul, operador del Servicio de Salud Mental del Hospital Zatti; Integrante del
equipo del Proyecto de Voluntariado de la Universidad de Rio Negro.2012.
14

promoviendo el bienestar de las personas. La produccin de la chacra es destinada a
consumo interno como tambin al mercado local y sus ingresos son distribuidos entre los
participantes. Desde el 2012, mediante un proyecto de Voluntariado de la Universidad
Nacional de Rio Negro-Sec. de Extensin, se impulsa una lnea de produccin y
comercializacin de hongos comestibles, girgolas; existen otros dispositivos que funcionan
como empresas sociales: el vivero ubicado en la calle moreno y un emprendimiento en
construccin con capacitacin en albailera
Es importante aclarar que si bien, la chacra es una prestacin de la polica de Rio
Negro, no es utilizado por personas con antecedentes judiciales.
En la capital Provincial tambin se cuenta con una Asociacin de Usuarios y
familiares, Asociacin Manos Abiertas y Solidarias - A.M.A.S-, esta entidad agrupa a
personas con un problemtica en comn: tienen parientes o amigos con sufrimiento mental,
surge como un espacio solidario de acompaamiento y contencin, a travs de la asociacin
se canalizan y generan acciones en beneficio de un objetivo comn, la inclusin social de
las personas afectadas.
CONSIDERACIONES FINALES
A modo de conclusin, a partir de los interrogantes anteriormente propuestos, considero
que: la provincia viene hacerse presente con esta poltica de salud mental y en este sentido
se hacen manifiesta sus acciones a travs de los diversos programas de esta poltica; aunque
por otro lado tambin es evidente la delegacin de responsabilidades hacia la esfera social-
comunitaria. En donde los protagonistas en este nuevo escenario que plantea la ley 2440,
son la comunidad, los profesionales de diversas disciplinas, los operadores de salud mental
y las personas con padecimientos mentales. Siendo esta delegacin de responsabilidades la
esencia de dicha ley, la cual busca una descentralizacin, una apertura hacia el entorno
social de las personas con trastornos mentales, pero bajo una centralidad en trminos de
financiamiento y como lo plantea Daniel Sans, convirtindose esta ley en una des-
responsabilidad por parte del Estado.
Por otra parte, con respecto al anlisis de la ciudadana en el colectivo de las personas con
padecimiento mental, entiendo que la idea de igualdad de derechos, de oportunidades, de
participacin en la cosa pblica, queda absolutamente bloqueada por una falta de
cumplimiento a la proteccin de los derechos que constituyen a la ciudadana. Quedando en
incumplimiento con La convencin de derechos de personas con padecimiento mental, que
la Argentina ratifico en el 2008. En donde, se comprometa a generar los dispositivos para
una mayor participacin en lo poltico y en apoyarlos en trminos jurdicos para que puedan
tomar sus propias decisiones.
En cuanto al otro interrogante sobre si en el contexto poltico del neoliberalismo el
gobierno logro dar respuesta desde los recursos humanos y materiales a lo pautado por la
ley; pienso que en principio se puede entender que hay un gran avance y trabajo en
conjunto, con las diferentes instituciones y actores que forman parte de esta normativa; pero
observando el nmero de casas de medio camino y la cantidad de usuarios que las integran;
la falta de respuesta a casos de personas con trastornos mentales que adems son portadoras
de VIH-SIDA; sumado a que en algunos casos estas personas no tienen una familia que los
15

contenga y los aloje. De manera que se puede inferir en una falta de recursos para poder
alcanzar a todas aquellas personas con trastornos mentales y adems poder ofrecerles un
lugar de alojamiento para los casos en los que no posea. De manera que en este punto,
podra pensarse en una cuestin formal ya que faltaran mayor infraestructura y recursos
humanos en materia de salud mental.
En cuanto a los recursos humanos, lo que se propone esta poltica de salud mental, es segn
el Dr. Cohen, trabajar con los medios no tradicionales de salud; Es decir la integracin de
todas las personas desde diversas capacidades y lugares a colaborar, a interrelacionarse, a
trabajar con la problemtica de personas con trastornos mentales, es as como surge la
figura de los operadores de salud mental, quienes son portadores de diversos conocimientos
y los articuladores entre el paciente y los mdicos y profesionales en general. A pesar de
que, es evidente la falta de personal capacitado y la falta de conocimiento por parte de la
sociedad de la ley 2440.
Desde una mirada crtica, observando los dispositivos de los que se vale la citada ley, se
considera que si bien la idea es productora en su letra de un mayor bienestar, de mayores
derechos y valores para la comunidad. Se cree que en los hechos se tratara de una
delegacin de responsabilidades, sin haber sido debatidas, sin haber sido informadas, sin la
creacin de los medios de comunicacin entre las diferentes instituciones y la sociedad
toda, para llevar adelante como se propone la ley. No dejando que la normativa tratante sea
simplemente un gran conjunto de tcnicas sin haber debates y talleres no solo para los
protagonistas implicados en dicha ley, sino que tambin se expanda a la sociedad.
Esta normativa nos lleva a empezar a involucrarnos como sociedad con lo que al otro le
pasa. Lo cual, implica un aprendizaje en la interaccin, en la escucha de los discursos de
todas esas singularidades que antes estaban tapadas, negadas, ocultas para el resto de la
comunidad. Pero para que esto sea posible, necesitamos que desde los adolescentes hasta
las personas mayores conozcan como son las realidades de estos sujetos, y como acrcanos
a ellos. Se trata de un cambio cultural en todos sus rdenes. Por eso esta normativa, esta
poltica de salud mental, debe manifestarse para que todos podamos ir interiorizando este
cambio, que dicha ley se propone.
Se considera que ms all de decir lo que queda all evidenciado en la descripcin de los
recursos de la provincia con respecto a las polticas de salud mental, que la ley describe un
escenario ideal pero que en la actualidad no se cuentan con ellos, as como lo manifiesta
Alicia Miller en un articulo del diario Rio Negro (2003)la crisis y la escasa prioridad
que el poder poltico daba a la problemtica del rea fueron debilitando la formacin de
recursos humanos. La cantidad de acompaantes teraputicos se haca insuficiente. Los
profesionales no daban abasto a atender la gran cantidad de pacientes que acuda a los
hospitales y daban turno para dos o tres meses ms tarde. A veces, podan atender a una
persona slo una vez cada quince das o ms. El control de los pacientes bajo tratamiento
se hizo menos exhaustivo. Y hasta se estableci hacia adentro del sistema que personas sin
ttulo habilitante prescribieran medicacin psicotrpica.
En este sentido podemos encontrar la posicin de la ex defensora del pueblo Ana
Pichinini quien pretenda derogar la ley de desmanicomializacin. Sin embargo desde otra
16

perspectiva, Milva Montenegro Licenciada en Psicologa y jefa de ambas casas de medio
camino, manifest que es sorprendente que no se reconozca los avances que ha tenido esta
normativa, que si bien existen fallas por no haberse llevado a cabo la inversin que la
norma exige. El equipo del lugar, del cual Montenegro es responsable, han dado respuesta a
las personas con sufrimiento mental como lo prev la ley. Explica que hay ms de 30 casos
inimputables que pasaron por este lugar, y que actualmente estn reinsertados en la
sociedad sin haber vuelto a reincidir en algn delito. Mirta Ibarra operadora y enfermera
que trabaja en la Casa del Imputable manifest que las casas de medio camino nunca
tuvieron presupuesto propio, pero que el equipo de profesionales que trabaja all, hacen
todo lo posible por la reinsercin de la persona con trastornos mentales. (Diario Rio Negro;
2007)
Se estima significativo abrir un debate ms de fondo con respecto a la categora de salud
mental y a lo que esta se propone. Porque entonces ser la nica forma de ocupar un
reflexivo y critico lugar como sociedad demandante y productora de estas polticas de
salud mental.
Por otra parte, es significativo reflexionar sobre el concepto de Salud Mental, ya que se
podra pensar que el mismo mercado del capitalismo, puede llegar hacer el mercado no solo
de la salud en general, sino la fabricacin de diferentes sntomas, que no hacen ms que ser
la va por donde se capta a esa victima que viene a ser una persona con sufrimiento mental
o una persona sana, la cual viene a ingresar a una especie de nuevo mercado, el de la salud
mental, del cual es un producto ms. En este sentido se comparte el pensamiento
manifestado por Fuentes Araceli
32
Por ultimo considero que el anlisis de fondo pasa por preguntarse, desde que lugar y
segn quien hablamos de enfermedad mental, y Con que propsito, el de curar o el de
manejar de por vida el sntoma; Es decir, el de tapar el sntoma, para meterlo en el comit
de la normalidad? O la idea es aceptar la singularidad del sujeto y trabajar en conjunto
con ese sntoma, no bajo su negacin o su determinacin, sino en una interaccin entre la
comunidad y sus respectivas instituciones?
quien explica que se tratara de la ficcin de lo que se
entienden en cada sociedad y en cada tiempo, por normalidad. La ficcin del todo, de
universalizar a los sntomas bajo diferentes diagnsticos de manuales psiquitricos, de no
considerar la singularidad de cada sntoma, de su creencia y entonces de cada sujeto. De
manera que a partir de esta ficcionalidad de la normalidad, habra que eliminar es decir
curar esos sntomas. Esta bsqueda de erradicar los sntomas, dir Araceli Fuentes, que se
trata de una ficcin totalitaria que ha sido alimentada por la burocracia sanitaria que hace
de la salud mental un dolo de nuestra poca. El mercado de la salud, como podramos
pensar tambin el de la belleza fsica de lo esttico, como la produccin de diferentes
ideales, a partir del cual se compara y se sanciona a todo aquello que se aparte de esos
ideales. El producto que termina por generarse de toda esta produccin en algunas
situaciones, termina por ser la anulacin del sujeto, como consecuencia de esa
universalizacin bajo la idea de normalidad o bajo la idea de belleza y lo que termina
por producirse es una nueva enfermedad.

32
En ACCIN LACANIANA. FOROS DE LA ELP (Escuela Lacaniana de Psicoanlisis). Malestar en la Democracia
Efectos polticos y subjetivos .Madrid 28 de septiembre Crculo de Bellas Artes. Fuentes Araceli Psicoanalista. AE de la
ELP y A
17
























BIBLIOGRAFIA:
BALMACEDA, R: Patrimonio Cultural de la Salud, Identidad y Calidad de vida.
La resignificacin activa del valor identitario del hospital comn regional de
Allen, Rio Negro, Patagonia norte, como patrimonio cultural de la salud. Revista
acadmica Calidad de Vida UFLO.Universidad de Flores, Ao III, Nmero 6: 37-57
18

BRAMBILLA, M.; IRIGOYEN TESTA, R. H.; SAN SEBASTIN, G: Pasanta
interdisciplinaria en salud mental y desmanicomializacin (Ro Negro).
CAPONI, S (1997): Georges Canguilhem y el estatuto epistemolgico del
concepto de salud. Historia, Ciencias, Sade-Manguinhos, IV(2):287:307
CELS// Centro de Estudios Legales y Sociales (2013): La prctica pericial
respetuosa de los derechos de las personas con discapacidad psicosocial, Buenos
Aires.
COHEN, Hugo y NATELLA, Graciela (2005): Trabajar en salud mental. La
desmanicomializacin en Ro Negro, Lugar Editorial, Buenos Aires.
COHEN, Hugo y NATALLA, Graciela (2013): La desmanicomializacin: Crnica
de la reforma del Sistema de Salud Mental en Ro Negro, Lugar Editorial, Buenos
Aires.
Franco, Miguel ngel (2007): en Poltica de Salud Mental: Reforma Estatal y
Percepcin Social. La salud publica en los tiempos del Neoliberalismo. El caso de
la Provincia de Rio Negro, Ediciones del CEAPPE.
LA SERNA, CARLOS y GOMIZ GOMIZ, JOSE (2007): La salud publica en los
tiempos del neoliberalismo. El caso de la Provincia de Rio Negro, Ediciones del
CEAPPE.
LAURENT, ERIC, El delirio de la normalidad. Conferencia pronunciada el
20/11/08 en Rio de Janeiro, en el marco de la maana preparatoria del XVII
Encuentro Brasilero del campo Freudiano (Psicoanlisis y Felicidad), maana
dedicada a las relaciones entre el psicoanlisis y el campo de la salud mental.
MARA V, FAM; MARISA HERRERA; LUZ M, PAGANO: La salud mental en
el derecho de la familia.
Marchall T h y T Bottomore "ciudadana y clase Social", Alianza editorial
Madrid.1998
PELLEGRINI, J;(2011) Historia del publicitado manicomio de Allen, Ro
Negro. Verte, Revista Argentina de Psiquiatra N*99. 15 Congreso Mundial de
Psiquiatra Buenos Aires, Argentina: 392-395, Septiembre Octubre. 2011
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (2004):
Nuestra Democracia: La democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de
ciudadanas y ciudadanos, Nueva York, 2004
SANS, Daniel (2013): Tratar la Locura: La Judicializacin de la Salud Mental,
Topa Editorial, Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
SOLER, COLETTE (2011): Incidencias polticas del psicoanlisis, tomo 1,
Ediciones S&XP, Barcelona.
VERCELLINO, Soledad Chacra la Unin: produccin de hongos comestibles
patagnicos. Produciendo vnculos para la insercin socio laboral de personas bajo
el programa de Servicio Mental del Hospital Artemides de Zatti de la ciudad de
Viedma Proyecto de Voluntariado Universidad de Rio Negro-INTA-Servicio de
Salud Mental Hospital Zatti-2011.

FUENTES:
Legislacin:
19

Cdigo Penal de la Nacin Argentina
Ley Nacional 26657
Ley Provincial 2440 de Rio Negro y sus modificatorias
Constitucin de Rio Negro 1994
Diarios:
Rio Negro
Pagina 12.


Entrevistas:
Juan Bernardi. Juez Penal, Viedma.
Alberto Lucio, Director del hospital de Viedma Artmides Zatti, ao 2013
Enrique Garca Daz. Coordinador general del departamento de Salud Mental, Rio
Negro.

Pginas web:
http://www.who.int/es/ (Organizacin Mundial de la Salud)
http:// saludmentalrionegro.blogspot.com.ar
http://www.topia.com.ar/articulos/int-sans.htm. (Revista Topia)h
http://www.msal.gov.ar/saludmental (Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin)
http://www.legisrn.gov.ar (legislatura de Rio Negro)
http://www.appnoticias.com (agencia patagnica de noticias)
http://www.actualidadrn.com.ar(diario digital)
http://www.bariloche 2000.com (diario digital)
http://www.unla.edu.ar/index.php/cedops-fondos-y-colecciones-jornadas-de-
atencion-primaria (Universidad de Nacional de Lans)
http://www.ar.undp.org/content/argentina/es/home/library/democratic_governance.h
tml


1





Quin organiza la participacin?
Espacios de interaccin comunitaria desde el Estado. El caso de los CICs






Sergio De Piero

depiero@flacso.org.ar

FLACSO/UNAJ






La creacin en el ao 2005 de los Centros de Integracin Comunitaria (CICs), por parte
del MDSN, implican la insercin del Ministerio en el territorio, y la creacin de un
dispositivo de poltica pblica con el objetivo de articular diferentes dimensiones y actores,
fomentando la participacin comunitaria. Para lograr estos fines, nos parece muy importante
analizar el fundamento terico, presentado por el MDSN, el cual se apoya centralmente en la
nocin de Comunidad Organizada, a partir del texto de J . D. Pern de 1949. Se analizar el
modo en que se recupera ese texto, y su cruce con la actual conformacin de la sociedad civil
y sus demandas, y el modo en que los CIC buscan intervenir en el territorio y fomentar la
participacin a partir de esa visin.













Trabajo preparado para su presentacin en el Simposio de Administracin Pblica Retos e
innovaciones de la Administracin Pblica para el desarrollo democrtico en el S. XXI
dentro del XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado
por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional
de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.
2

I. Replanteos de la intervencin: la nueva orientacin de la poltica social, como
dimensin de la relacin con la sociedad civil.
La crisis del ao 2001 significa para el conjunto de la poltica en Argentina, un ao de
quiebres. No slo implic la cada de un gobierno, sino que implic el agotamiento del
modelo neoliberal, al menos como argumento general para legitimar la orientacin de las
polticas pblicas; de modo que fue puesta en duda la idea que sostena aquella orientacin en
cuanto a que generara desarrollo y la respuesta a las diversas demandas sociales. A partir de
aquel momento comenzaron a ponerse en cuestin distintos aspectos de las polticas pblicas
y en general a argumentar en favor de una mayor intervencin del Estado en la economa y un
papel directriz en las polticas pblicas. Puede percibirse, por de pronto, una reorientacin en
los fundamentos de las polticas econmicas pero por sobre todo un replanteo de la relaciones
Estado sociedad, como el eje relevante de toda la discusin. Establecer estas discusiones
implica colocar nuevamente en la agenda el debate acerca de la dimensin funcional del
Estado, su injerencia en la distribucin y el esquema de poder que sustenta a aquellas dos
(Oszlack; 1997). En este debate, las polticas econmicas han tendido a reposicionar al Estado
como eje del desarrollo, otorgndole mayor incidencia en la economa, como actor regulador
en favor de fortalecer el mercado interno, o directamente reestableciendo un rol empresario en
algunas reas. Todo ello otorg al Estado un protagonismo ms alto y de alguna manera la
centralidad en la asignacin de los recursos, generando de este modo al menos el planteo
respecto a una orientacin semejante a la que existi en el pas hasta mediados de la dcada
del 70, aunque ahora bajo condiciones distintas.
Las polticas sociales, emanadas de ese mismo estado en transformacin, formaron parte
de esta redefinicin, luego de una etapa en la cual la poltica social estaba centralmente
vinculada a la nocin de programa es decir a una construccin meramente tcnica, con
mayor o menor capacidad de expresar la complejidad del problema al que se refiere (Chiara
y Di Virgilio: 2009; 55). A su vez, la focalizacin fue parte del paradigma extendido en los
90, bajo la lgica tecnocrtica que impona los programas, entendiendo a la poltica social
como una herramienta de relativa autonoma del resto de las polticas y dedicada con
exclusividad a la atencin de la pobreza por fuera de otras dinmicas polticas, pero a la vez
(Danani; 2009) como parte indisoluble de las reformas neoliberales. Esa gua llev a un
fortalecimiento del Ministerio de Desarrollo Social (primero como Secretara) y al diseo e
implementacin de 65 programas sociales de manera simultanea, atendiendo poblaciones de
manera segmentada: madres, nios menores de 3 aos, jvenes sin empleo, ancianos,
personas con problemas alimentarios, habitacionales y de salud, etc. De esta manera la
3

poltica social deja atrs su visin unvoca y monoltica, surge un repertorio diverso de
polticas concebidas cada una de ellas de diferente manera (Cabrero; 2004: 6). En ese
esquema las Organizaciones de las Sociedad Civil (OSC), eran llamadas a participar en algn
momento del ciclo de las polticas, por lo general en la implementacin de las mismas.
El kircherismo plante en trminos discursivos y a travs de ciertas polticas, cuestionar el
tipo de relacin entre Estado y sociedad civil desarrollado en la dcada precedente; ya que esa
relacin constituye el marco central por el cual se definen las polticas pblicas en general
(Oszlak y ODonnell; 1981); Se perfila de este modo una reorientacin poltica que tambin
puede percibirse a escala regional. Siempre teniendo en cuenta que los programas sociales
implementados en las ltimas dcadas, deben percibirse a partir de una situacin econmica y
social crtica que lo precedi (Gradn; 2013).
Si se observa la poltica llevada adelante por el MDSN, permanece la intencin de
articular con las OSC; sin embargo se modifica el tipo de articulacin propuesto, el cual se
orienta desde la recentralizacin del Estado nacional, no slo en su faz directriz al interior del
modelo econmico, sino bajo el supuesto que manifiesta su capacidad para estimular la
participacin y canalizar el trabajo de las OSC. Atrs quedan las nociones de la sociedad civil
como control o como espacio subsidiario del Estado
1
A s vez, a nivel regional comienza a cobrar relevancia el debate acerca de la necesidad de
imprimir un nfasis de intersectorialidad en las polticas pblicas (Cunill Grau: 2005); en esa
lnea cabe destacar la creacin en el mbito del MDSN, del Consejo Consultivo Nacional de
Polticas Sociales
.
2

1
Entre ellos pueden contarse: Programa de Atencin a Grupos Vulnerables; Programa de Atencin a Menores en
Circunstancias Especialmente Difciles (PROAME); Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Bsica y
Rehabilitacin de Zonas Afectadas por la Emergencia Climtica; Programa de Provisin de Agua Potable,
Ayuda Social y Saneamiento Bsico (PROPASA). En estos programas se especificaba que las unidades
ejecutoras podan ser organizaciones de la sociedad civil de distinto tipo. Secretara de Desarrollo Social; 1999.
2
Sus objetivos son los de constituir un espacio que ayude a elevar propuestas de mejoras en las polticas
sociales; alentar la creacin de Consejos Consultivos en otros niveles; participar en la auditoria de los
programas; velar por la equidad y transparencia del gasto social; y difundir toda la informacin disponible de las
polticas sociales (Art. 2).
. Esta iniciativa surgi en el marco de otras acciones semejantes, por
ejemplo, el Ministerio implement algunas herramientas de participacin al interior de los
mismos programas: el programa Manos a la Obra (el cual, a su vez, se encuentra incluido en
el Plan de Desarrollo Local y Economa Social) estableci en los mecanismos de aprobacin
de las propuestas presentadas por organizaciones o particulares, la intervencin de la sociedad
civil organizada: los proyectos son aprobados por el MDSN y tienen que ser presentados a
travs de un Municipio, Comuna o de una ONG local, y debe contar con el aval del Consejo
Consultivo Local (MDSN, 2009). Los primeros aos, es decir entre 2003 y 2005
4

aproximadamente, el gobierno comenz a articular entre las formas establecidas de
participacin (el Plan J efas y J efes de Hogar ya implicaba la existencia de Consejos
Consultivos) con instancias nuevas.

II. Un giro en la poltica social y en la participacin
3
Como decamos, el kirchnerismo asumi que llegaba al poder en un momento de rupturas
polticas e histricas; el mismo Presidente Nstor Kirchner en su asuncin lo manifestaba:
Hay que reconciliar a la poltica, a las instituciones y al gobierno, con la sociedad
.
4
En esta lnea de orientacin poltica nos interesa aqu el anlisis de la iniciativa central en
cuanto a la relacin Estado sociedad en territorio; la misma la tomamos a partir de la
creacin de los Centros Integradores Comunitarios (CICs) los cuales, adems de tener un rol
central en la poltica social, implican una estrategia de relacin con la sociedad civil, sus
organizaciones, movimientos y expresiones y una presencia efectiva, material, del MDSN en
el territorio. Esta presencia implica el modo en que el Estado buscar a travs de los CICs,
articular con los sectores excluidos y vulnerables; esto es, se trata de un dispositivo pensado
para relacionarse con un sector mas o menos delimitado de la poblacin, aquellos que sufren
situaciones de exclusin y/o vulnerabilidad, y no con el conjunto de la poblacin; los sectores
que cuentan con empleos en el mercado formal, y cubren sus necesidades bsicas y an ms
. Esa
evaluacin abra la puerta al interrogante respecto a las posibilidades de reconstruccin que
ante la crisis deba proponerse. El modelo neoinstitucionalista que en algn sentido represent
el gobierno de la Alianza (1999 2001) qued puesto en cuestin de cara a la crisis en la que
concluy. Es decir que la situacin grave que la Alianza busc enfrentar, con herramientas
preocupadas especialmente por nociones de procedimientos, por evitar el ruido de la
poltica sobre la economa, no ayudaron a evitar el desenlace. Con las palabras citadas del ex
presidente, el gobierno que asume en 2003, da cuenta de la crisis profunda sucedida en 2001,
el contexto de protestas que se sucedan en aquellos das, de modo que un objetivo central
consisti en recuperar la confianza de la sociedad civil en el Estado y sus poderes, que por
otra parte se presenta como uno de los puntos centrales de las democracias actuales
(Rosanvallon; 2007). Ese objetivo, no fue asumido por el nuevo gobierno en el sentido de
apelar a los partidos polticos como las herramientas privilegiadas.

3
En este trabajo se han utilizado como fuentes publicaciones del MDSN y entrevistas a informantes claves:
agentes de dicho ministerio. Hemos trabajado a su vez en estudio de caso de tres municipios del GBA sur,
entrevistando a agentes municipales y miembros de organizaciones de base que participan en los CICs.
4
Discurso del Presidente Nstor Kirchner el da se su asuncin ante la Asamblea Legislativa, 25 de mayo de
2003.
5

que ellas, poseen otros canales de articulacin/negociacin con el Estado (como los
sindicatos, los partidos polticos y diversas organizaciones sociales que tambin se crean en
esos espacios). El anclaje territorial de los CICs, define desde el principio esta cuestin.
En esta lnea, el gobierno nacional fundamentar su poltica social en la integracin con
sectores de la sociedad civil: por ellocomo fin de la poltica social, no slo trabajar por los
derechos y la equidad territorial, sino fundamentalmente construir organizaciones sociales
(Kirchner A.; 2007: 262). De este modo en los lineamientos de la poltica social, se establece
una equivalencia de importancia entre las acciones que buscan resolver las distintas demandas
sociales (salud, educacin, etc.) con la participacin misma, ya no slo pensada como
herramienta para conseguir esos derechos, sino como parte de ese conjunto de derechos que
hacen a la ciudadana. En esta lgica, el texto citado realiza una breve crtica a las visiones
liberales sobre la sociedad civil, como un espacio separado del mercado y del Estado. Este
aspecto, constituye uno de los elementos centrales de la concepcin que sobre la sociedad
civil imprime la poltica.
Por eso, a la hora de rastrear una concepcin acerca de las OSC, el texto se corre de las
discusiones polticas provenientes del liberalismo y rastrea la gnesis de las organizaciones,
en las solidaridades comunitarias que pueden hallarse ya en la Edad Media, y que luego
sufrieron distintas transformaciones. (Pginas 264 -266). En el mismo sentido esa idea de
comunidad, habra atravesado la historia argentina y los proyectos polticos sociales que se
fueron desarrollando, hasta llegar al presente. Se percibe as, una concepcin humanista que
coloca en la misma comunidad la formacin de sus expresiones organizadas, antes que en la
delimitacin que entre Estado y sociedad, puso el mercado en la concepcin liberal. Hay una
percepcin que estimular la realizacin de lazos comunitarios es condicin para la concrecin
del resto de los derechos ciudadanos. Esta concepcin se inscribe en una lgica que presenta
Bauman, citando a Dench: compartir los beneficios entre sus miembros, con independencia
de cunto talento o cun importantes sean. Esta caracterstica por s sola convierte el
comunitarismo en una filosofa de los dbiles (Bauman: 2003: 71). Esta nocin de
comunitarismo, busca imponerse frente a la idea que establece al mrito y al esfuerzo
individual, como la vara para indicar quienes son merecedores del bienestar en la sociedad
moderna. Ante este principio, seala el autor, se impone la lgica del compartir por encima
del mrito. Esta orientacin, ser desde luego resistida por quienes no dependen de la
comunidad para subsistir y estarn siempre en favor de la libertad por encima de cualquier
otra premisa. Este planteo, se relaciona directamente con los rechazos a la intervencin estatal
en cualquier rubro (salvo en la seguridad) que se incrementaron con el neoliberalismo y que
6

an hoy permanecen en parte de la opinin pblica; esos sectores presentan a la libertad
amenazada por las polticas que persigan mayores niveles de integracin social, en tanto
afecten la libre concurrencia y el principio de la meritocracia, en una falsa opcin, como
indica el mismo Bauman: la libertad y la comunidad pueden chocar y entrar en conflicto,
pero un compuesto que carezca de uno de ambos elementos no constituir una vida
satisfactoria (Bauman; 2003: 73).
Ahora bien, el aliento al comunitarismo como enfoque sobre la cuestin social no es
nuevo e incluso estuvo presente en los debates de los 90; en este sentido, la fe en el
comunitarismo, como accin autnoma que provea las herramientas centrales para la
resolucin de la cuestin social, en tiempos de alta heterogeneidad social y cultural, puede
convertirse en un recurso funcional a la complejidad social, pero por ello mismo artificial y
por lo tanto si demasiado destino (Cardarelli y Rosenfeld; 1998). Como veremos en el caso de
los CICs, este punto es atendido, mediante la presencia del Estado.
Por otra parte, estas posiciones, no implican exclusivamente a las miradas estrictamente
comunitarias, ya que tambin se manifiestan en las demandas de diversos sectores de la
sociedad civil, que reclaman algn tipo de injerencia en la definicin, ejecucin o control de
las polticas pblicas. (De Piero; 2005). El escenario de un Estado nacional que define de
manera exclusiva los lineamientos desde los poderes ejecutivo y legislativo, encuentra al
menos algunos escollos. Aunque ello no suceda del mismo modo en todas las reas, los
estados se enfrentan a una sociedad civil algo ms movilizada y activa que dcadas atrs en
este aspecto, lo que fuerza en los poderes pblicos a la necesidad de crear espacios de
participacin sobre algunas polticas pblicas; sin embargo, con la desindustrializacin y los
cambios sociales de las ltimas dcadas, los colectivos que demandan incidencia son ms
heterogneos y diversificados. Ello no implica que reclamen con menor fuerza. Se plantea as
que las polticas pblicas tomen un nuevo perfil de manera que respondan a esta premisa:
...los mecanismos de coordinacin y comunicacin horizontal con la ciudadana
permiten la creacin de un sistema complejo de redes que facilita la participacin
democrtica para la toma de decisiones y para la implementacin de las polticas
pblicas. La toma de decisiones debe realizarse al ms cercano nivel de la poblacin
involucrada (Vargas Hernndez, 2002: 9).
No slo como horizonte normativo tico, sino por necesidad de relegitimacin de las
polticas. Destacar en primer lugar que la orientacin a la participacin impulsada por el
MDSN en particular desde 2008, no se vincula a la directriz del control. Si bien persisten
muchas iniciativas al respecto, tanto desde el Estado, como desde un conjunto de
7

organizaciones y movimientos sociales, se mueven en otra rea temtica y metodolgica. De
all que, en consonancia con los nuevos debates en la sociedad civil, las demandas
provenientes de lo subjetivo, no necesariamente vinculadas a la cuestin social, se incorporen
tambin en los planteos de los que aqu damos cuenta.
Como se ha expresado en numerosos trabajos, la sociedad civil en la actualidad es un
espacio diverso y complejo (Flisfich; 1983. Lechner; 1994), muy lejos de visones
prescriptivas que le asignan, por definicin, numerosas virtudes. En este sentido, algunas
orientaciones polticas parecen apoyarse en la sociedad civil existente (con sus movimientos y
organizaciones) ms que en una sociedad civil deseable. En esa sociedad civil existe, en
efecto, una demanda por la incidencia y la participacin en las polticas pblicas; pero esta no
es ni lineal ni planteada en trminos generales, sino en la mayor parte de los casos, acotada a
determinadas demandas o temas, en torno a los que se organizan los ciudadanos.
Su incorporacin, sin embargo, no se traduce inmediatamente en herramientas de gestin
estatal para poder responder a las demandas, ya que se encuentran en una etapa de la agenda
poltica ms cercana a la discusin que a la implementacin; en un sentido, organizaciones y
movimientos de la sociedad civil, intervienen en el momento de la formacin de la agenda,
con las limitaciones de sus propias capacidades. Sin embargo, esa impronta al
involucramiento existe aunque se manifieste de modo desordenado e intermitente, lo cual
implica para el Estado, el desafo de generar las instancias que puedan canalizar esas fuerzas,
a favor de mejores polticas y a la vez de garantizar su sustentabilidad. Esa participacin
organizada implica hoy incorporar la heterogeneidad social y el peso de las subjetividades
en la vida pblica.

III. La Comunidad Organizada, como mediacin poltica
As, en la orientacin que imprime el MDSN, indica que el tejido social debe ser
reconstruido, en particular por la accin destructiva de las polticas de corte neoliberal. Esta
concepcin no es nueva, desde luego, en el peronismo. Sin embargo, en los orgenes de esta
corriente poltica, implic un debate respecto de cules seran los cimientos polticos que lo
sostendran al peronismo, ms all de la voluntad poltica. En este sentido, su llegada al
poder en 1946, estuvo enmarcada en un intento por generar una senda poltica que pudiera
diferenciarse de los dos sistemas imperantes en aquel momento: el orden liberal capitalista,
hegemonizado y representado por los EE.UU., y el socialismo realmente existente encarado
por la URSS. La tercera posicin fue la bsqueda, quizs no de un sistema social en su
conjunto, pero si de algn tipo de orden y principios que pudieran tomar distancia de ambas
8

posiciones.
5
Parte central de esa propuesta qued plasmada en La Comunidad Organizada,
titulo con el que se conoci el discurso que Pern pronunci en 1949, en ocasin del
Congreso de Filosofa
6
En aquel texto, se propona la consolidacin de un humanismo que rescatara los aspectos
salientes de la tradicin filosfica occidental desde los griegos (Platn y su nocin de
integracin recproca entre hombre y comunidad), con el aporte del cristianismo sobre la
dimensin espiritual y la dignidad humana; una recuperacin del pensamiento de Hegel
(tomando la impronta acerca de la nocin de organizacin) y el sentido de comunidad de
Rousseau. Como puede verse quedan fuera los filsofos claramente liberales y el marxismo,
dicotoma de la que el peronismo, en tanto movimiento poltico, busc apartarse. El
individualismo y el estmulo al conflicto, expresado en la lucha de clases, son dos vertientes
que necesariamente detienen el bienestar de la humanidad, seala el texto (Pern; 1996: 34).
Frente a las discusiones fundamentales de la modernidad en cuanto al orden poltico, Pern
sealaba No existe probabilidad de virtud, ni siquiera asomo de dignidad individual, donde
se proclama el estado de necesidad de esa lucha que es, por su esencia, abierta disociacin de
los elementos naturales de la comunidad (dem). La evolucin de las sociedades modernas y
su desplazamiento del Estado absoluto, arroj tambin, seala, las dimensiones espirituales
del hombre, en una opcin por la materia (capitulo XX). El horizonte normativo de la
comunidad organizada debera traducirse del siguiente modo: El amor entre los hombres
habra conseguido mejores frutos en menos tiempo, y si hall cerradas las puertas del egosmo
se debi a que no fue tan intensa la educacin moral para desvanecer esos efectos, cuando lo
fue la siembra de rencores (dem). Hay inscripto en estas palabras un rechazo a los principios
liberales del rol del egosmo y la prosecucin de los bienes materiales como formacin de la
virtud cvica moderna y de un progresivo orden social. Crtica que, por rechazar en ltima
instancia al materialismo como motor del cambio social y avance de la humanidad (ms bien
plantea que signific lo contrario), se hace extensible al marxismo y a la lucha de clases como
solucin a la cuestin social. De hecho, funde en una misma visin el estado de naturaleza de
. En trminos de proyecto social y poltico, ese discurso, puede ayudar
a comprender los carriles centrales por donde pretenda transitar la poltica peronista. Ese
mismo texto es citado, en ms de una ocasin, en las publicaciones vinculadas a la orientacin
de las polticas sociales de los gobiernos kirchneristas, de all su relevancia para los fines de
este texto.

5
La bibliografa acerca de si el peronismo fue en efecto un proyecto diferenciado respecto de esas posiciones, es
interminable. No debatimos aqu esa cuestin, sino la pretensin de diferenciarse
6
Se trata del discurso que Pern pronunci en 1949, durante el recordado Congreso de Filosofa, realizado en la
ciudad de Mendoza. Segn el consenso, la conferencia fue redactada por el filsofo Carlos Estrada.
9

Hobbes, con la lucha de clases de Marx. Expresa un rechazo de plano al postulado
hobbesiano, afirmando algo falla en la naturaleza cuando es posible concebiral Homo
hominis lupus (Pern; 1996: 24). Como indicbamos mas arriba, es la colaboracin, el
consenso y el acuerdo (expresados en la mxima del amor humano) lo que puede conducir al
progreso social e incluso a la igualdad efectiva de reparto de los bienes entre los hombres. En
una clara vinculacin con las teoras organicistas
7
Como citamos, el texto adems de la segura supervisin del propio Pern, fue escrito por
un filsofo. No llama la atencin entonces, el apoyo en las referencias principal a autores y
pensadores de esta disciplina y la ausencia de la sociologa que para aquel tiempo tena un
, donde cada individuo y grupo se
complementa con los otros de modo casi armonioso; con todo, el texto busca separarse y
reconoce la existencia de conflictos e intereses diferentes en los hombres e incluso
enfrentados. Su crtica principal es, pues, a las teoras que se apoyan en la prosecucin de lo
material, como forma de solucionar el conflicto. A los liberales que otorgan la libertad sin
plantear la solucin de las desigualdades y que la promulgacin de la libertad no atendi; al
marxismo, porque la lucha de clases atenta contra la fraternidad humana, que le es propio a la
especie, antes que el enfrentamiento. (De all la igualacin propuesta entre Hobbes y Marx).
De este modo, el peronismo presenta los trminos tericos para sustentar su accionar
poltico, en particular lo que puede esperarse de la relacin Estado sociedad; el texto,
apoyado en la filosofa antes que en las ciencias sociales, rechaza de plano las construcciones
iusnaturalistas pesimistas como la de Hobbes (que la depredacin entre los hombres sea
inevitable) pero al mismo tiempo la lucha de clases como motor de la historia. La comunidad
organizada, es posible (y es deseable que as sea) cuando se supera el individualismo y se
resiste a la tentacin de la lucha fruto de los rencores, es decir se opta por la concordia;
empujados por la virtud, pero tambin como ltima posibilidad de construir una sociedad ms
justa.
En suma, la propuesta por una comunidad organizada, recorre los ejes centrales desde la
filosofa griega hasta aquellos das (la dcada de 1940), en pos de detectar el surgimiento del
Estado y las posibilidades de un orden poltico. Ese orden nuevo, debiera atender las
demandas de libertad individual y de justicia social, basada en la construccin de un nosotros,
eje de la pretensin peronista en pos de una tercera posicin. Como seala el mismo texto:
La idea platoniana de que el hombre y la colectividad a que pertenece se hallan en una
integracin recproca irresistible se nos antoja fundamental (Pern; 1996: 72).

7
De hecho cita de Spencer la fuerza de la tica como correccin del egosmo. (Idem; 27)
10

desarrollo consolidado en Europa y los EE.UU. Las menciones a los autores claves del debate
fundante sobre el Estado moderno no profundizan, sin embargo en la cuestin del poder, es
decir, en las tensiones y conflictos que se desatan en las sociedades no solo entre clases
sociales, sino desde diversos grupos en pos de ocupar espacios de dominacin, definir
polticas en su favor, etc. La apuesta en la posibilidad de la solidaridad y la confianza entre
los individuos, lo lleva a evitar profundizar en esa lnea
8
Las reiteradas citas y apelaciones a referentes de la filosofa occidental, con el particular
peso de Platn, no lo convierte, con todo, en un texto pre moderno a pesar de los autores que
elige para sustentarse. Est planteando los problemas derivados en particular de los procesos
de industrializacin modernos y de la cuestin social que dejan abierta y sin solucin. Para un
gobierno que deseaba fortalecer un proceso de industrializacin, principalmente por
sustitucin de importaciones, atender a las consecuencias de ellos y a la vez solucionar las
graves desigualdades ya existentes, era clave para el xito o fracaso de su modelo. La
Comunidad Organizada, como propuesta, como directriz, alcanzaba para establecer un
programa y un marco sustentable de relaciones entre Estado y sociedad? Ese fue su intento, de
la mano de un modelo de Estado que buscaba establecer una mayor presencia en la vida
econmica y social (como puede verse en los objetivos del Plan Quinquenal); la nocin que la
existencia de un sistema poltico acompaado de ciudadanos involucrados en la participacin
social (esa participacin forma parte de un momento mayor del individuo en su vida social;
el individuo se hace interesante sostiene), se convierte en un complemento indispensable en
el planteo propuesto. Como se sabe, esa mediacin poltica estuvo encarada principalmente
por los sindicatos y el movimiento obrero en general, espacios claves de la construccin
peronista. La idea de pueblo, como comunidad de integracin, de participacin y de
articulacin de espacios diferentes, pero en torno de un liderazgo poltico, el de Pern,
sentaron las bases histricas para el modo en que efectivamente se realiz el proyecto de la
Comunidad Organizada. La idea de la mutua pertenencia y correspondencia entre los
miembros de la comunidad, lo alejaba de los paradigmas pluralistas que se constituan por
aquel entonces en los EE.UU. y lo acercaba al comunitarismo. Esa vinculacin fue leda no
pocas veces, desde los sectores que no compartan la orientacin, como una inspiracin en las
experiencias fascistas que haban sido derrotadas en Europa. Sin embargo, en una discusin
sumamente prolfica al respecto, el peronismo signific, aun con las tensiones y
.

8
Un desarrollo notable sobre las principales escuelas polticas del siglo XX para comprender como se arribaron
estas cuestiones puede leerse en Alford y Friedland; 1979. Esas escuelas son el pluralismo, el organicismo y el
clasismo.
11

contradicciones internas expresadas en muestras de intolerancia hacia la oposicin, en la
visin de un comunitarismo moderno, que a la vez convivi con los principios democrticos.
Esa integracin que el peronismo busc generar con su poltica, implic, como se sabe,
instancias de supresin de principios democrticos como la exclusin, pero a la vez permiti
una democratizacin social y poltica indita en Argentina.
En este aspecto, y por eso lo tomamos aqu, hay un rescate de ese proyecto, una vuelta al
modelo original que puede apreciarse en el nivel discursivo que llevar adelante el gobierno
kirchnerista y a la vez en algunas de sus polticas.
Sobre esa base es que los CICs, plantean hoy, atravesados por las nuevas realidades, que
implican redefinir la idea de comunidad, el modo de articulacin Estado sociedad, con los
sectores vulnerables.

IV. Los CICs, como revisin de la Comunidad Organizada.
En distintas dimensiones y prcticas del MDSN, puede rastrease la impronta de aquella
conferencia de Pern y de su concepcin acerca de la idea de comunidad y del tipo de
relaciones entre Estado y sociedad. Por ejemplo, siguiendo los textos fundamentales que
orientan la poltica social en general, a travs de la inclusin de la nocin de intervencin
integral y la de fortalecimiento de los espacios participativos, dentro de los ejes de la
poltica social que se traza el Ministerio (MDSN; 2006: 23); tambin en el perfil que se le
otorga en el diseo a los CIC's, como as tambin la apelacin a la Comunidad Organizada
que surge en las entrevistas con los agentes estatales vinculados al programa. De todos
modos, el texto de presentacin del perfil de las polticas sociales y de la participacin
esperada por el MDSN respecto de la sociedad civil, incluye tambin dimensiones que hacen
a temas nuevos, a debates y tensiones generados en las ltimas dcadas, lo cual implica una
revisin del modelo de Comunidad Organizada, tal cual se plante en la primera presidencia
de Pern.
En primer lugar, se da cuenta de una nueva configuracin respecto de lo pblico y de
lo privado. Atento a discusiones iniciadas hace ya algunos aos, se incluan en ellas el
posible rol de las OSC en referencia a lo pblico (Cunill Grau; 1997, Bresser Pereira y Cunill
Grau; 1998); En esta lnea, en el texto del MDSN se expresa que lo pblico implica los
espacios en que se da respuesta a problemas colectivos (A. Kirchner; 2007; 272), pero que
este no se cie de manera exclusiva al Estado como actor nico, sino que un conjunto de
organizaciones pueden aportar en la mejora de la calidad de vida. En este sentido el texto
actualiza la nocin de comunidad organizada (como referencia al encuentro entre lo
12

individual y el todo) por la nocin ms actual y enlazada a los debates contemporneos de
espacio pblico. Al mismo tiempo, toma distancia del enfoque planteado en torno del
espacio pblico no estatal (como el de los autores ya citados) enfocando la cuestin desde un
punto de vista comunitario, es decir presentndola a esta bajo prcticas nuevas; en este
sentido el enfoque no implica una crtica al funcionamiento del Estado y de otras instancias de
organizacin social, como plantean aquellos. Estos, presentaron lo pblico no estatal, como
una necesidad de la creacin de una nueva forma de propiedad, autnoma del mercado y del
Estado, y que surga para dar cuenta de las limitaciones de ambos para dar respuesta a las
demandas sociales presentes en la regin.
Ahora bien la opcin por la idea de espacio pblico (que no se limita exclusivamente a
lo estatal) antes que colocar el nfasis en la idea de comunidad organizada, pareciera dar
cuenta, en principio de escapar a conceptualizaciones definitivas o cerradas, respecto a como
pensar los espacios comunitarios. El nfasis se coloca en comprender y conocer a los actores
sociales, sus representaciones, y sus demandas, tal cual se expresan hoy. Si bien el texto posee
improntas normativas, como ya veremos, mantiene una mirada definida sobre la composicin
actual de la sociedad civil en la Argentina.
En segundo lugar, al referirse a las OSC, y plantear el lugar que ocuparn en las polticas
sociales, no slo se las concibe afectadas por la situacin poltica estructural, que hara a la
orientacin del modelo econmico y a las relaciones sociales en trminos generales, sino que
en el diseo se otorga tambin una importancia especfica a la dimensin subjetiva: Las
organizaciones comunitarias tienen que bregar contra problemticas propiasno debemos
imaginar que de un momento a otro desaparecer de sus integrantes todo vestigio de
individualismo
9

9
Esta cuestin era ya abordada en La Comunidad Organizada: En esta fase de la evolucin lo colectivo, el
<nosotros>, est cegando en sus fuentes al individualismo egosta. Es justo que tratemos de resolver si ha de
acentuarse la vida de la comunidad sobre la materia solamente o si ser prudente que impere la libertad del
individuo solo, ciega para los intereses y las necesidades comunes, provista de una irrefrenable ambicin,
material tambin (Pern; 1996: 90)
modificar costumbres arraigadas, como la sumisin o violencia por
cuestiones de gnero, de edad (A. Kirchner: 2007; 272). La incorporacin de la dimensin
que hace a lo subjetivo, marca una lectura de poca, en donde las demandas no se estructuran
solo en torno de una cuestin social basada exclusivamente en temas de distribucin del
ingreso, igualdad econmica, sino que incorporan aquellas cuestiones que emergieron en las
ltimas dcadas en defensa de otras igualdades a partir de la pertenencia de gnero, etaria, etc.
(Sorj; 2005).
13

Tercera cuestin: la poltica social emanada desde el MDSN propuso, ya en 2004, que
deban cambiarse la orientacin de las polticas pblicas, giro que deba hacerse explcito
tambin en este campo, el abandono de la orientacin neoliberal; los objetivos y diseo de las
polticas sociales: en cuanto al objetivo, centralizarse en la lucha contra la exclusin; en lo
que refiere al diseo de los programas, en favor de la intervencin integral, el abordaje
territorial y la articulacin interjuridiccional; sobre el alcance plantear un esquema de
prestaciones masivas; y en cuanto a las articulaciones, integrar los programas sociales con la
promocin del desarrollo local y la economa social. (MDSN; 2006: 24). A partir de estos
cambios en el enfoque, diseo y expectativas, se presentan dos ncleos de polticas nuevos
que buscaban expresar la nueva perspectiva anunciada: Argentina Trabaja (que comprende a
cinco programas) y Familia Argentina (que implica ocho programas). Por una parte este
conjunto de programas, se propone trabajar en coordinacin con otros ministerios (Salud,
Educacin, Trabajo) y con distintas OSC. En efecto, la motivacin en pos de favorecer el
trabajo en conjunto con la sociedad civil y de colaboracin con otros ministerios y niveles de
gobierno, es expresado como uno de los principios de la poltica propuesta. Para hacerla
viable, el MDSN cre los Centro de Referencia, un dispositivo de anclaje territorial presente
en todas las provincias. A estos se los presenta como:

espacios conformados por un equipo interdisciplinario que articula diversas
lneas de accin, planes y programas para construir, junto a la comunidad,
estrategias de desarrollo comunitario desde un abordaje integral, es decir entre
todos y desde todas las miradasEn este sentido, se plantea una forma de trabajo
compartida con gobiernos provinciales, municipales, comunales, organizaciones
comunitarias y movimientos sociales en lo que llamamos Red Federal de Polticas
Sociales (MDSN; 2010: 98).

A primera vista lo que puede percibirse es que el modelo de articulacin con las provincias
y los municipios, mantiene la conduccin de la poltica en el Estado nacional. Esta
particularidad no refiere exclusivamente al financiamiento global de los CICs y de las
polticas que all se implementan, sino principalmente a la conduccin de la misma, ya que a
la vez que se abre a la participacin de otros actores (gobiernos provinciales y municipales,
OSC) queda claro que es Estado nacional el centro poltico de la iniciativa (agenda, objetivos,
etapas, etc.). Esta tendencia, se distancia respecto de la dcada anterior, en el modo de
comprender la nocin de territorialidad, ya que se aleja de los conceptos de descentralizacin,
tan vinculado a polticas sociales. La concepcin territorial que se sostiene plantea la
persistencia del nivel nacional, bajo una nueva presencia en el territorio. Como lo expresa el
14

mismo texto un poco ms adelante: Consecuentemente, desde el Nivel Central se asume
como funcin principal la articulacin, el fortalecimiento y el acompaamiento tcnico,
poltico y administrativo de los equipos del Ministerio en el territorio (MDSN: 2010; 99).
As el territorio es tomado como el eje de la poltica social, buscando reemplazar el lugar de
un ministerio burocratizado y centralista. Para alcanzar ese objetivo, adems de los CICs,
como ya veremos, el MDSN creo los Centros de Referencia y Articulacin, presentes en todas
las provincias, los cuales describe del siguiente modo:

Los Centros de Referencia y Articulacin se erigen como la representacin
territorial del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Se trata de espacios
institucionales distribuidos en todas las provincias del pas, conformados por
equipos interdisciplinarios cuya forma de trabajo es la de articular polticas con
los gobiernos provinciales y municipales, las organizaciones de la sociedad civil y
los movimientos sociales, con la intencin de recuperar los saberes y las
experiencias de todos y todas, para construir junto con la comunidad las
estrategias de desarrollo local desde un abordaje integral y participativo.(MDSN;
2013).

La premisa propuesta parece expresar que el territorio pasa a ser el lugar donde se define
la poltica; si all suceden las situaciones de exclusin, all deben plantearse sus caminos de
salida; el territorio es l lugar de los actores, de modo que el Estado se ve en la necesidad de
articular desde l y no en la lejana de las oficinas ministeriales. Cabe recordar el fuerte
nfasis dado en los aos precedentes a la necesidad de derivar en los estados subnacionales,
diversas polticas pblicas, entre ellas las que abarca el abanico de los social (educacin,
salud, programas especficos, etc.). La propuesta que se refleja en este documento, al igual
que otros, marca la centralidad del Estado nacional, a tono con otras polticas pblicas
tomadas por los gobiernos nacionales en el perodo estudiado. Este nfasis por la centralidad
el Estado nacional, puede notarse con mayor nitidez en los documentos posteriores al ao
2008.
10
Con esa lgica se crearon los Centros Integradores Comunitarios (CICs), como el espacio
fsico donde concurren los diferentes actores de las polticas, tanto en trminos horizontales
(los diversos ministerios), verticales (provincias y municipios) y extra estatales como las
OSC. Funciona a su vez como un dispositivo con mltiples fines en el mbito de los ncleos
de polticas que propone el MDSN. En su pgina web se los define del siguiente modo:


10
Por caso, en los Lineamientos de Polticas Sociales, del ao 2006 no se indicaba con mayor nfasis la
importancia del Estado nacional en ese rol, punto que si aparece en Polticas Sociales del Bicentenario del ao
2010. En una de las entrevistas con una mujer de una organizacin de la provincia de San J uan que participaba
de los CICs, nos refera yo no saba lo que era el Estado, hasta el 2008 (se refera al inicio del Programa Ah,
en el lugar del MDSN).
15


Los Centros Integradores Comunitarios constituyen un modelo de gestin pblica
que implica la integracin y coordinacin de polticas de Atencin Primaria de Salud
y Desarrollo Social en un mbito fsico comn de escala municipal. Es un espacio
pblico de integracin comunitaria, con el fin de transformar la realidad en pos de la
inclusin social, profundizando el desarrollo local desde los distintos territorios,
promoviendo los recursos en poder de las comunidades. Parte de una concepcin de
trabajo interdisciplinario, intersectorial y participativo, profundizando el sentido
integral de las acciones de salud y desarrollo social, contribuyendo al mejoramiento
de la calidad de vida de las comunidades. Desde una perspectiva territorial los
Centros Integradores Comunitarios se proponen profundizar y desarrollar las formas
democrticas inscriptas en los espacios pblicos de las diferentes comunidades,
teniendo como eje el desarrollo local en la activacin de los recursos en poder de las
comunidades.
11
Podramos destacar en su presentacin cuatro elementos fundamentales. En primer lugar
la declaracin de principios acerca de lo que el MDSN pretende de la poltica social, tanto en
su misin (aquello para lo cual existe) como de los objetivos especficos que busca alcanzar.
En este sentido la propuesta plantea que el objetivo no es slo llevar adelante una poltica
social, sino alcanzar la inclusin; esto es, el CIC no es slo un programa social en
particular, sino un dispositivo capaz de generar un espacio virtuoso en pos de aquel objetivo;
ese dispositivo es el Estado en un espacio fsico determinado en el cual es posible que se
exprese la comunidad; en esta perspectiva est diseado. Desde luego el trmino exclusin
social ha generado diversos debates respecto de su alcance y dimensin, lo cual debe incluir la
mirada de los propios excluidos respecto de los espacios y dimensiones de los que se sienten
expulsados y por sobre todo, en que piensan a la hora de plantear un retorno hacia esos
lugares


12
En segundo lugar el prrafo citado, presenta la cuestin respecto del modelo de gestin
que se pretende llevar adelante. En este sentido, al ser los CICs un espacio que no se dise
. En trminos generales y apoyndonos en los textos que produce el propio MDSN,
la nocin de exclusin implica estar por fuera del sistema productivo, educativo y de acceso a
la salud y la recreacin; no poder satisfacer por si mismo las condiciones materiales de vida.
No surge, como puede verse en las propuestas de los autonomistas (Colectivo Situaciones;
2001) la propuesta de formacin de espacios sociales nuevos, sino de reconstruccin de lo que
el neoliberalismo, habra destruido; de all la apelacin a elementos que refieren al peronismo
de las dcadas de 1940 y 1950. Por ello la exclusin es una realidad a superar, mediante estas
polticas.

11
Ver pgina web: http://www.cics.org.ar. Recuperado el 15/05/2013.
12
En el planteo de de Souza Santos, no se trata de una exclusin, sino de la formacin de nuevas lgicas de
accin, distintas a las del Estado y la del mercado
16

vinculado a exclusivamente a la realizacin de un solo tipo de programa (como podra ser la
habilitacin de un comedor o de una sala de primeros auxilios) posibilita que el mismo se
presente como un dispositivo que capaz de contener un modelo de gestin de polticas en
favor de la integracin y la coordinacin; pero al mismo tiempo, poniendo en claro, marcando
una presencia efectiva y material en el territorio del mismo Estado nacional. Por otra parte
implica el rechazo a los llamados programas enlatados que diseados en diversos lugares
del mundo y circulados en particular por organismos de crdito internacional durante los 90,
transmitan programas de intervencin en lo social, replicando experiencias diversas, privando
la participacin en el diseo, no solo de la comunidad, sino de los mismos agentes estatales. A
su vez, la arquitectura de los CICs tambin busca evitar, con su articulacin de espacios
fsicos (playones para actividades al aire libre y los salones para reuniones, capacitaciones,
etc.) con la lgica de compartimentos estancos, que critica de las polticas sociales
(escindiendo salud, educacin, empleo, alimentacin, etc. segn juzga, era propio de las
polticas focales). De este modo la arquitectura de los CICs, formara parte del objetivo
integrador de las polticas (MDSN; 2010: 115). Finalmente, la apertura, el nfasis
participativo, no deja de sealar, sin embargo, que el edificio se levanta a instancia del Estado,
que busca con ello, dejar explcita su presencia en el territorio, en el barrio; muy
particularmente cuando se trata de barrios donde habitan personas con necesidades bsicas
insatisfechas o diversas situaciones de vulnerabilidad y en ocasiones la presencia del Estado
se vuelve difusa, cuando no ausente, o bien solo se visualiza a travs de la faz violenta,
represiva, es decir, la polica.
En tercera instancia se hace evidente la importancia dada al territorio. El Estado nacional,
cuyo eje es desde su concepcin moderna la territorialidad, (el Estado existe en tanto
dominacin sobre un territorio) materializa sus polticas en un territorio definido y acotado, en
donde los destinatarios de sus polticas viven y actan poltica y socialmente. Como vimos, el
CIC se define como un mbito fsico de escala municipal, es decir geogrficamente situado
en torno de un espacio poltico institucionalmente definido. Ahora bien, la introduccin del
mbito municipal en el diseo del CIC, se torna indispensable en tanto funciona dentro de su
territorio poltico - institucional, pero a la vez ponen nuevamente en tensin las antiguas
disputas acerca de la concepcin del municipio entre los que consideraban al municipio
como ente administrativo (autrquico) y los que abogaban por su autodeterminacin poltica
(autnomo) (Iturburu; 2000). El territorio ha regresado al centro de la atencin de las
investigaciones, ya que en l se entrecruzan las construcciones polticas (en partidos,
movimientos organizaciones sociales) y los sentidos de pertenencia y la generacin y defensa
17

de identidades, ya no ancladas, al menos necesariamente, en lo nacional. En el territorio
adems se expresan las marginaciones, la exclusin y las conflictividades; sin embargo esa
situacin no siempre logra resolverse con la exclusiva intervencin del gobierno territorial
ms prximo (es decir el municipio) sino con la presencia del gobierno nacional.
La territorialidad define tambin la conformacin fsica del propio CIC: Hay cuatro
tamaos estndar de CIC: El de alta complejidad, destinado a zonas de parajes; los urbanos de
mxima, ejecutados por tres cooperativas; los bsicos, con dos cooperativas y los mnimos o
rurales, con una cooperativa de 16 integrantes, y con superficies de 820, 542 y 317 mts2
cubiertos, respectivamente (MDSN; 2010: 100). Esta adecuacin al territorio, parece
perseguir la preocupacin por la adaptabilidad de la poltica que implica el CIC, a la
conformacin socio espacial del lugar donde se establezca.
Esta bajada al territorio por parte del Estado nacional, que implica niveles de
articulacin y de tensin con los gobiernos municipal y provincial, es a la vez definida y
abierta. Por una parte el MDSN define cmo se construyen los CICs, los tres tipos segn
vimos que se pueden establecer y cuales son sus fines y objetivos que debe perseguir; pero no
existe un manual de procedimientos, que defina con precisin el modo en que el CICs debe
desarrollarse, ni normas que debe cumplir una vez establecido. Tampoco existe un manual
que tipifique el proceso de toma de decisiones, solo que ellas deben canalizarse a travs de
una Mesa de Gestin Local (MGL), la cual funciona en cada uno de los CICs. Estas, se
componen de todos los actores del territorio, esto es, representantes de los tres niveles de
gobierno y las organizaciones sociales presentes en el barrio ms los vecinos que quieran
sumarse de manera individual
13

13
Ver http://www.desarrollosocial.gov.ar/Noticia.aspx?Id=1863 recuperado el 11/04/2014.
. Su pertenencia y modo de funcionamiento son heterogneos,
ya que no existe, como se indic, un manual de procedimientos. Sin embargo, la capacidad de
conduccin que le imprime el Estado nacional, parece ser decisiva. En este sentido las Mesas
de Gestin Local son pensadas como herramientas de participacin y organizacin ciudadana
en el diagnostico, planificacin y ejecucin de acciones priorizadas localmente (MDSN;
2012). Y agrega: En estos espacios conformados por instituciones, organizaciones sociales,
municipios y vecinos, la comunidad identifica las distintas problemticas sociales para luego
definir las posibles estrategias de accin y participar junto al Estado en la concrecin de las
mismas. (web sitie MDSN: recuperado el 16/04/2014). La definicin ya agrega como dato
que la interaccin principal es entre las organizaciones y el Estado, ms que entre las mismas
organizaciones, las cuales pueden tener sus propias diferencias y articulaciones, pero es el
18

Estado el referente central. Segn un trabajo de anlisis de las MGL (Gotti: 2010; 18) las
MGL tiene como objetivos desagregados tres aspectos centrales:
Fortalecer los procesos organizativos gestados en cada territorio a fin de construir espacios
de participacin y decisin comunitaria.
Identificar las problemticas locales con la intencin de coordinar actividades que
contribuyan a su abordaje.
Difundir los resultados y las acciones realizadas
Desde luego las MGL, no son espacios autnomos, sino de articulacin de propuestas. Por
ejemplo, en una de las entrevistas, se mencion el caso de un CIC en el cual la misma MGL,
propona la instalacin de una unidad policial en el mismo edificio del CIC. Ante esta
propuesta el MDSN, que pona en cuestin por una parte el objetivo del propio CIC y a la vez
implicaba un planteo al tratamiento de la cuestin social, en este caso al tema de la seguridad,
a travs de la Secretara de Organizacin y Comunicacin Comunitaria, le hizo saber a la
propia MGL, como a las autoridades provinciales (ya que es de quien depende la polica) que
no se permitira llevar adelante dicha propuesta, bsicamente porque desvirtuaba la misin
para la que los CICs fueron creados. En este caso qued en evidencia la capacidad de
intervencin y direccin del Estado nacional y cierto predominio en la orientacin que este
CIC en particular haba tomado; o dicho de otro modo, se redefinen los lmites de la
territorialidad y de las especificidades institucionales del municipio, en tanto primaca de lo
administrativo o de lo poltico, dejando aqu lo ltimo en manos de la Nacin.
Finalmente un cuarto aspecto resaltado, es que los CICs, no se generan al servicio de un
programa o de una poltica, sino con el objetivo de instituir un espacio pblico, aunque
estatal, pero tambin comunitario en esta nueva semantizacin sobre la idea de lo pblico, que
ya analizamos. Esta, permitira una instancia de convivencia entre ambas lgicas de accin;
esto es, la lgica estatal de dominacin (entendiendo por ella el imperativo de la ley y sus
instituciones) y la lgica comunitaria de integracin (es decir el espacio de las subjetividades,
las identidades y las mltiples formas de pertenencia y de cohesin social). No podran
desarrollarse la una sin la otra, como puede derivarse de las orientaciones de la Comunidad
Organizada. Pero este espacio pblico no es meramente la posibilidad de la libertad de accin
y expresin, en el sentido que le otorg el liberalismo, sino que se presenta como un potencial
de transformacin social. Esta idea vuelve sobre el primer punto que mencionamos luego de
la cita: transformar significa luchar contra la exclusin. Y esa tarea se da principalmente en la
reconstruccin de los lazos sociales y el desarrollo de las capacidades productivas que puedan
generarse en la propia sociedad, con la asistencia del Estado. En este sentido, parece
19

remarcarse la idea que la salida de la exclusin no depende centralmente del desarrollo de las
capacidades individuales, sino de una interaccin entre individuo, comunidad y Estado.
El modo en que son presentados los CICs en cuanto a su diseo, (luego veremos un
anlisis de tipo cualitativo sobre el desenvolvimiento de los mismos) nos conduce a las dos
cuestiones centrales: la legitimidad de las polticas y a la articulacin de la representacin
social.
Otro ncleo a considerar, que se destaca tambin en otras publicaciones, es la nocin de
que los CICs persiguen la intencin de convertirse en un dispositivo de accin interministerial
e intergubernamental. Hay, como ya sealamos, en la concepcin de la poltica social en
general, la idea acerca de la primaca del Estado nacional, como vector de las polticas
pblicas; pero al mismo tiempo, los CICs deberan ser espacios fsicos, para que se canalicen
polticas de otros ministerios, en particular del de Salud y del de Educacin
14
En este sentido podramos adelantar una conclusin o al menos una mirada sobre este
fenmeno de la labor que cruza a diferentes niveles de gobierno: no podra decirse que existe
. A su vez la
misma lgica de implementacin del CIC involucra a los gobiernos provinciales y
especialmente al municipal. En efecto este ltimo nombra a un coordinador que cumple las
funciones de enlace entre el municipio, el MDSN, y las organizaciones y personas
participantes dado que el MDSN no enva de manera permanente agentes propios a trabajar
con los CICs. (En las entrevistas se mencion que no exista un presupuesto para solventar
esos viajes, de modo que el coordinador local territorial, cumpla un rol fundamental). De
all que la presencia del coordinador designado por el municipio, vuelve a colocar a ste nivel
de gobierno, en una dimensin central como representante del territorio y como autoridad
legitima, en particular en lo cotidiano. A su vez se elige otro coordinador, el cual es nombrado
por las organizaciones sociales. Hay en esto una concepcin claramente territorializada del
Estado, pero que puede permitirse espacios superpuestos, concntricos de accin, no exentos
desde luego de la propia conflictividad que implica siempre la accin poltica. En este sentido,
los agentes estatales entrevistados indicaron que no exista una regla, una variable permanente
que determinara esa conflictividad, sino que poda suceder tanto en municipios oficialistas
como opositores, al gobierno nacional. Por caso, mencionaron que la conflictividad ms
alta se dio en un municipio donde una organizacin social, con fuerte presencia territorial,
lleg a apropiarse a tal punto del CIC que lo tom, en sentido literal, lo que finalmente
provoc el cierre del mismo, luego de una negociacin.

14
El Programa AH, en el Lugar, persigue ese fin.
20

un nivel estatal que se presente como nico articulador; pues, a la vez que parece bastante
claro que el Estado nacional posee una cantidad de recursos y capacidades que le permiten
articular e incluso imponer agenda de un modo ms notable que los estados subnacionales, las
propias caractersticas de la Argentina, donde el poder de control y planificacin de algunas
reas dependen en particular de las provincias, y por la propia cercana territorial de los
gobiernos municipales, hace que los ciudadanos asuman la interaccin de los diferentes
niveles, en torno de las demandas que elevan. Ahora bien, para que la accin conjunta de los
diferentes niveles de gobierno se produzca, se hace imprescindible la existencia de espacios
fsicos definidos, como los CICs, como dispositivo de aplicacin de polticas y de articulacin
entre Estado y sociedad.
Finalmente, en cuarto lugar respecto a la interaccin, los CICs, como herramienta de la
poltica del MDSN, plantea llevarse adelante a travs de diversas articulaciones que incluyen
como ya dijimos, a distintas dependencias estatales de sus diferentes dimensiones (nacional,
provincial, municipal) y a su vez se piensa junto a la participacin de la sociedad civil y sus
organizaciones. Segn el programa el CIC tiene por finalidad (en referencia al concepto de
participacin social) expresa:

Promover la participacin de la comunidad en las instancias de diagnstico,
planificacin, ejecucin y evaluacin de las distintas actividades que se desarrollen. El
acceso a la informacin, el espacio y las decisiones del CIC debern generarse con
formas participativas y toma de decisiones colectivas.
15

15
Web sitie www.desarrollosocial.gob.ar recuperado el 15/05/2013.


La contracara de este modelo de participacin propiciado lo constituira el desarrollo del
onegeismo: Reservado a expertos del sector social. Ayuda como caridad. Se reservan
adems el control del Estado, para asegurar la transparencia porque entienden que todo
gobierno es corrupto.(MDSN; 2010: 274). Este modo de calificar, utilizando la expresin
organizaciones no gubernamentales, busca ubicarlas por fuera del sector social con que el
MDSN trabaja, de all la argumentacin acerca de su profesionalizacin, trmino contrapuesto
al de representacin, que sera justamente la lgica que se busca estimular: Est la sociedad
de fomento ms importante de ese barrio; est la directora de la escuela, est la comisin de la
cooperadora; la sociedad de fomento, el club. Todas esas personas registran una
representacin, se constituyen en la mesa de gestin y resuelven el abordaje en conjunto. (A.
Kirchner; 2011, disponible en www.cic.org).
21

Otro aspecto importante es el diseo edilicio y el uso de espacio en los CICs. Buscando
que el edificio se condiga con las premisas de la poltica que se lleva adelante, no existen
espacios definidos para cada una de las polticas. Se expres en las entrevistas que se busca en
todos los casos evitar los compartimentos estancos donde un espacio del edificio es
propiedad de una poltica (salud, educacin, etc.). Es decir que la idea de integralidad, rompa
con los espacios de experts de la medicina o de la educacin, por caso, para que el edificio
todo sea un lugar que favorezca la interaccin, ante que la diferenciacin y la especialidad. Si
as sucediese, si se diera una departamentalizacin del CIC, estara reproduciendo la lgica
de la bajada de programas, antes que la articulacin territorial con participacin de los
actores.
Un aspecto que aparece de manera reiterada en la presentacin de los CICs, pero tambin
en las entrevistas y otras fuentes, es que el CIC no se propone crear nueva institucionalidad en
el territorio salvo la ya mencionada Mesa de Gestin Local, que se incorpora a los CICs y que
nace con el Plan Ah, en el lugar. Este se plantea, en trminos metodolgicos, que en la
gestin de los proyectos, el abordaje de los problemas y la mirada de diagnstico,
intervendrn el conjunto de los actores territoriales, convocando y estimulando a la
participacin (Decreto 621/2008); es decir la intencin es generar un espacio de convergencia
de las organizaciones, formales o no, ya existentes; esto implica un supuesto importante y es
el de esperar que ya existe algn nivel de organizacin en las poblaciones, supuesto que como
tal, no siempre encuentra ecos en cada uno de los territorios.. Los actores mencionados por el
MDSN: son el Estado en sus niveles nacional, provincial y municipal, las organizaciones de
la sociedad civil y las diferentes expresiones activas de las comunidades locales. (MDSN;
2010; 113).
Esta diversidad, tambin se expres en las entrevistas, ya que segn los agentes estatales,
esos niveles de organizacin puede ir desde una sociedad de fomento o un club deportivo,
hasta un o una referente barrial que desde hace aos ha tomado la iniciativa de llevar
demandas de su barrio, por lo general ante las autoridades municipales. Como ya hemos visto,
esta realidad responde ni mas ni menos, al heterogneo desarrollo de la sociedad civil en
Argentina, y en particular a los perfiles que toma sus organizaciones en referencia a temticas,
formas organizativas, tipos de intervencin y visin de la relacin con el Estado (De Piero;
2005). Estas organizaciones, con sus capacidades y sus muchas limitaciones, son las que se
constituyen como actores en el espacio pblico, como toma de decisiones, que los CICs,
buscan promover.
22

En referencia a las presencias y ausencias de representaciones en los CICs en algunas
entrevistas, se indag acerca de si haba un perfil definido respecto a las organizaciones que
se acercaban. En ese sentido se indicaba que la variable ms importante para diferenciar era la
territorial respecto del CICs: ciudades grandes, medianas, pequeas o rurales, marcaban las
caractersticas de las organizaciones e incluso de las temticas que se presentaban, datos estos
muy vinculados a la demanda. Como es fcil deducir, cuanto mas grande es la ciudad mayor
es la posibilidad de que existan instituciones u organizaciones capaces de recibir y resolver de
algn modo las diversas demandas (se trate de espacios estatales o no). Uno de los
entrevistados utiliz la expresin vctimas silenciosas, para manifestar que personas con
discapacidades, vctimas de alguna enfermedad o accidentes, mujeres golpeadas, entre otros
grupos, que no encontraban un lugar donde acudir, en particular en las localidades mas
pequeas, pudieron encontrar en el CIC, una contencin o escucha. Esto sucede en particular
con algunos temas que son puestos en agenda por el Estado al ubicarlos en las prioridades u
objetivos de los programas; esto es el modo en que se instalan los programas en los CICs no
se reduce al volumen de participacin de las organizaciones presentes. (Ya volveremos sobre
este punto).
Con este dato surge otro aspecto, muy propio de las transformaciones al interior de la
sociedad civil: la fuerte heterogeneidad manifestada en la diversidad de matrices culturales,
demandas y modos de organizaciones. Ya sealamos la preocupacin que en las disposiciones
del programa que implica los CICs, se haca respecto a la diversidad. Esta situacin fuerza a
la bsqueda de consensos nuevos respecto a las polticas que se puedan debatir en las MGL,
donde las organizaciones participan; en particular, cmo lograr la legitimacin de diversas
demandas? Como veremos ms adelante, pareciera que debe otorgarles un lugar clave el
mismo Estado a la hora de priorizar o incorporar a la agenda a ciertas demandas. En una
entrevista a una agente del MDSN, se mencionaba que por lo general es el Estado nacional, a
travs de material enviado a los CICs, o los encuentros nacionales de coordinadores de las
Mesas de Gestin Local, el que introduce temticas como gnero, trata de personas,
discapacidad, entre otras, cuya visibilizacin en algunas localidades es menos ntida. Esta
intervencin del Estado nacional de modo ms o menos directo sobre el territorio, redefine, o
al menos persigue ese efecto, algunos temas de la poltica local, reticentes a abordar ciertos
temas conflictivos en trminos sociales. Sin embargo algunos referentes locales, sostuvieron
que la llegada de MDSN no implic la introduccin de nuevos temas en la agenda, si la
posibilidad de abordarlos de manera sistemtica. Por otra parte, en ocasiones encuentra en las
organizaciones sociales el apoyo para el planteo de ciertos temas o polticas, pero en otros no.
23

En ese sentido los agentes estatales entrevistados se orientan a sostener que las organizaciones
de base tienden al planteo de temas ms concretos visibles a la temtica territorial, como la
infraestructura de servicios pblicos, salud o educacin.
A su vez est la cuestin de las organizaciones que deciden no acercarse. En esta categora,
siempre segn entrevistas a agentes del MDSN, sucedera por dos razones: o bien por
diferencias polticas con el municipio o bien porque la OSC cuenta con suficientes recursos
para llevar adelante sus objetivos, sin necesidad de establecer alianzas con otras
organizaciones o con el Estado. Se presenta tambin la cuestin de las conflictividades
respecto a ciertas especificidades de enfoque de algunas organizaciones. Por caso, se
menciona el tema de los clubes deportivos que apuestan con mayor nfasis al rol de la
competencia deportiva frente a otros clubes, que al deporte como integracin social, segn lo
busca plantear el MDSN; la actividades propias de una poltica que busque la integracin,
dispersaran los esfuerzos en pos de obtener resultados competitivos par ale club; motivo por
el cual el CIC, no sera un lugar propicio para esos fines. Esa tensin se traduce en el tipo de
uso que se le quiere dar a los CICs, y la construccin de los playones, y desde all la
distribucin de los espacios, por ejemplo si se prioriza la cancha de futbol, o un patio de uso
para diferentes deportes y juegos.

Conclusiones
Hemos realizado un recorrido preliminar sobre el diseo de los Centros de Integracin
Comunitaria del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Nuestros intereses principales
fueron el de indagar sobre el modo en que se recuperaba una perspectiva poltica clsica del
peronismo; y a su vez, cmo planteaba la intervencin en el territorio y se alentaba la
participacin desde este dispositivo, a la luz del modo de encarar las polticas sociales.
Sobre el primero objetivo, la recuperacin del concepto de Comunidad Organizada, se
produce como objetivo deseado y posible, en tanto las premisas centrales de colaboracin
social y de intervencin estatal, permanecen como centrales y plausibles de ser alcanzadas
para el Ministerio; sin embargo, los textos del MDSN y las polticas que de l emanan, han
buscado actualizar esa nocin de comunidad, asumiendo la heterogeneidad de la sociedad
civil e incorporando las perspectiva subjetiva, de los derechos de las minoras. El mismo texto
asegura que el neoliberalismo, ha dejado huellas en el tejido social y en la ciudadana, que
dificulta la prctica de acciones comunitarias. Los textos y las polticas, pues, buscan alejarse
de perspectivas organicistas, acorde al clima de las democracias actuales con miradas mucho
mas pluralistas, que las que podan observarse en la Argentina de mediados del siglo XX. En
24

este sentido hemos visto como los conceptos de exclusin, territorio y actores sociales, cobran
un papel primordial en la definicin de la poltica. Este aspecto abre la puerta a varios
planteos: Es posible lograr de esta una comunidad organizada, en los trminos que
originalmente se plante? La armona y el consenso propuesto en el texto de Pern, soportan
las condiciones no solo de exclusin econmica y social, que se buscan eliminar, sino tambin
las que derivan de las diferenciaciones culturales e identitarias actuales? Qu sucede con los
movimientos y organizaciones sociales que deciden no participar del espacio del CIC? Las
observaciones realizadas dan cuenta que los espacios sociales hacia los que se vuelcan los
CICs (es decir sectores en situacin de vulnerabilidad o exclusin) dependen en buena medida
de la intervencin activa del Estado, para poder desarrollarse; esa presencia pareciera tornarse
imprescindible, incluso, para sostener la vida de esa comunidad. De modo que a las
reticencias de algunos actores frente a la accin del Estado (por cuestiones polticas o de
pertenezcas culturales), se suman las limitaciones propias de los espacios sociales para
sostener un modelo de accin comunitarista.
Surge el segundo objetivo, respecto a la intervencin en el territorio: pareciera que en el
presente, el Estado nacional, redefine su presencia en el territorio, proponiendo nuevos modos
de plantear su accin y poder en l. Las polticas de estimulo a la participacin comunitaria,
podran implicar en el fondo, una redefinicin de la propia territorialidad del Estado, para la
cual apela, adems, a la participacin comunitaria, como un instrumento de relegitimacin de
sus propias polticas.
De este modo Inclusin social, territorio y articulacin son los elementos que definen el
proyecto que el MDSN plantea con la creacin de los CICs. Nos resta saber de que modo en
su desarrollo e interaccin de los actores en el territorio, logran alcanzar aquellos objetivos
por una parte y de qu modo resuelven o procesan (o bien conviven al menos) con las
tensiones que mencionamos recin en forma de interrogantes. Tambin nos presenta la
cuestin respecto a en qu sentido un dispositivo diseado y planteado desde la perspectiva de
la inclusin social y tomando en cuenta la heterogeneidad de la sociedad, logra procesar en su
formato, las dimensiones particulares de la heterogeneidad presente en las formas actuales de
comunidad, y la lgica propia de Estado.


Bibliografa
Baumn Zygmunt (2003) Comunidad, Paidos, Buenos Aires.
25

Bresser Pereira Luiz y Cunill Grau Nuria (comp.) (1998) Lo Pblico no Estatal en la Reforma
del Estado, Paidos, Buenos Aires.
Cabrero Mendoza Enrique (2004) Los gobiernos locales como actores de la poltica. Social.
Mxico: entre la coordinacin. intergubernamental y la accin pblica local, en Caadernos
da Gestao Pblica e Cidadania, Vol 19 N64, Sao Paulo.
Cardarelli Graciela y Rosenfeld Mnica (1998) Las Participaciones de la Pobreza.
Programas y proyectos sociales, Paidos, Buenos Aires.
Chiara Magdalena y Di Virgilio Mercedes (2009) Conceptualizando la gestin social, en
Chiara Magdalena y Di Virgilio Mercedes (coordinadoras) Gestin de la poltica social.
Conceptos y herramientas, UNGS Prometeo, Buenos Aires.
Cunill Grau Nuria (1997) Repensando lo Pblico a travs de la sociedad. Nuevas Formas de
Gestin Pblica y Representacin social, CLAD Nueva Sociedad, Caracas.
Cunill Grau Nuria (2005) La intersectorialidad en el gobierno y gestin de la poltica social
paper presentado en el X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de
la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct.
Danani Claudia (2009) La poltica social: un intento de aporte a su problematizacin, en
Chiara y di Virgilio, obra citada.
Decreto presidencial 621/2008
De Piero Sergio (2005) Organizaciones de la Sociedad Civil. Tensiones de una agenda en
construccin, tramas Sociales, Paidos, Buenos Aires.
de Souza Santos Boaventura (2001) Los nuevos movimientos sociales en Revista OSAL,
CLACSO, Buenos Aires. Septiembre.
Flisfich Angel (1982) El Reforzamiento de la sociedad civil, Documento de Trabajo,
FLACSO Chile, Santiago de Chile.
Gotti, Sandra Viviana. (2010). Mesa de gestin, una oportunidad de reparacin social [en
Lnea]. Universidad Nacional de Lans. Departamento de Salud Comunitaria
Disponible en: http://www.repositoriojmr.unla.edu.ar/descarga/TFI/EsAIP/032234_Gotti.pdf
Gradin Agustina (2013) Las formas de intervencin estatal en el territorio: la participacin de
los Movimientos de Desocupados en la implementacin de programas sociales durante el
periodo 2002/2011 paper presentado en las VII J ornadas de J venes Investigadores, Instituto
de Investigacin Gino Germani, 6,7 y 8 de Noviembre.
Iturburu, Mnica Silvana (2000), Municipios Argentinos. Fortalezas y debilidades de su
diseo institucional. Documento de trabajo, INAP, Buenos Aires.
Kirchner Alicia (2007) La Bisagra. Polticas sociales en accin, Ministerio de desarrollo
Social de la Nacin, Buenos Aires.
Lechner Norbert, (1994) La siempre difcil invocacin a la sociedad civil, Ponencia
presentada en el VIII Encuentro Internacional de Ciencias Sociales, en el marco de la Feria
Internacional del Libro de Guadalajara.
MDSN (2005) Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales, Buenos Aires
Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin (2013) Territorios: huellas y horizontes de una
nueva institucionalidad de las polticas sociales, Buenos Aires.
26

Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin (2010) Polticas sociales del Bicentenario. Un
modelo Nacional y Popular, Buenos Aires.
Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin (2005) Herramientas para la incidencia. Un
aporte a los Consejos Consultivos de Polticas Sociales, Ministerio de Desarrollo Social de la
Nacin, Buenos Aires.
Oszlak Oscar (1997): Estado y Sociedad: las nuevas reglas del juego, Volumen I Coleccin
CEA - CBC, Bs. As.
Oszlak Oscar y O'Donnel Guillermo (1981) Estado y polticas estatales en Amrica Latina:
hacia una estrategia de investigacin Publicado por el Centro de Estudios de Estado y
Sociedad (CEDES), Buenos Aires, Documento G.E., CLACSO/N4.
Rosanvallon Pierre (2007) La Contrademocracia. La poltica en la era de la desconfianza,
Manantial, Buenos Aires.
Sorj Bernardo (2005) La Democracia Inesperada, Prometeo, Buenos Aires.
Vargas Hernndez J os (2002), Teora de la accin colectiva, sociedad civil y los nuevos
movimientos sociales en las nuevas formas de gobernabilidad en Latinoamrica en Revista
Nmadas N 9, Mxico.


XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos polticos.
El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
Autor: Silvio A. Crudo
1


La poltica social como espacio de disputa por la construccin de
sentidos polticos. El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la
Argentina


Autor: Silvio A. Crudo
E- Mail: silviok_31@hotmail.com

Pertenencia Institucional: Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario - CONICET

Resumen
En el presente trabajo buscaremos realizar una primera aproximacin a la dimensin
poltico-cultural de una poltica pblica que es presentada como parte de un nuevo
paradigma en polticas sociales: la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin
Social (AUH). En pos de nuestro objetivo, comenzaremos revisando las condiciones de
surgimiento de la AUH. A continuacin, repasaremos la estrategia argumentativa del
Gobierno Nacional. Luego veremos las repercusiones discursivas que tuvo el anuncio,
las disputas por el significado de la poltica y los intentos de recontextualizacin que de
ella buscaron diversos actores. Finalizaremos con una reflexin sobre el papel de la
argumentacin en las polticas pblicas y su lugar como viabilizadora de consensos en
las democracias actuales.
rea Temtica: Eje 3, Estado, Administracin y Polticas Pblicas

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.
XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos polticos.
El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
Autor: Silvio A. Crudo
2

La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos
polticos. El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
1-Introduccin
En el presente trabajo buscaremos realizar una primera aproximacin a la dimensin
poltico-cultural de una poltica pblica que es presentada como parte de un nuevo
paradigma en polticas sociales: la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin
Social (AUH). Dicha dimensin se compone de los significados generados en las luchas
por incluir derechos y en las maneras de enunciarlos. Es en este campo en el que se
construye la legitimidad de las polticas entendidas como una creencia socialmente
conformada en torno al merecimiento o no de determinado reconocimiento por parte de
cierto grupo (DANANI y HINTZE, 2011). En este proceso, el Estado es tanto un agente
en la disputa como una arena de disputa.
En pos de nuestro objetivo, comenzaremos revisando las condiciones de surgimiento de
la AUH. A continuacin, repasaremos la estrategia argumentativa del Gobierno
Nacional. Luego veremos las repercusiones discursivas que tuvo el anuncio, as como
las disputas por el significado de la poltica y los intentos de recontextualizacin que de
ella tuvieron diversos actores. Finalizaremos con una reflexin sobre el papel de la
argumentacin en las polticas pblicas y su lugar como viabilizadora de consensos en
las democracias actuales.
Para ello, utilizaremos en esta ponencia un mtodo de anlisis cualitativo, recurriendo a
fuentes como diarios de tirada nacional, discursos presidenciales y decretos del Poder
Ejecutivo Nacional.
2- La poltica social como objeto de disputa
Consideramos a las polticas sociales como un vector dentro de las polticas pblicas, en
tanto intervenciones con las que se busca desde el Estado direccionar una realidad. El
adjetivar a las polticas como sociales es una opcin que tomamos por considerar que
poseen componentes, dinmicas, significados y finalidades que nos permiten
distinguirlas -lo que no implica una diferenciacin tajante ni un lmite claro- de otras
intervenciones. La poltica social expresa la forma en la que el Estado constituye en
mbito de su inters la cuestin social, esa apora fundamental en la cual una sociedad
experimenta el enigma de la cohesin y trata de conjurar el riesgo de su
fraccionamiento (CASTEL, 2004: 20 (a)), y que surge de la contradiccin entre el
supuesto fundante de la modernidad, la igualdad poltica entre los hombres en tanto
poseedores de la razn, y la desigualdad en el plano econmico, en tanto existe una
minora con capacidad de comprar su fuerza de trabajo a una mayora.
Podemos pensar a la ciudadana como el reverso de la contradiccin estructural entre
propietario y proletario. Es la condicin simblicamente igualadora dentro de la
XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos polticos.
El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
Autor: Silvio A. Crudo
3

comunidad poltica. Nos resistimos a ver en ella un mero fetiche, un simple velo que
oculta, y ms bien trataremos de pensar sus productividades, sus efectos. Es que la
ciudadana expresa una pertenencia que se arraiga en los individuos y que permite
extender lazos hacia toda la nacin. A partir de la modernidad la ciudadana ha ido
adquiriendo un carcter expansible, tanto al ir incorporando grupos antes excluidos de la
toma de decisiones como al sumar derechos para quienes adquiran la condicin de
ciudadanos. Al no poder estar nunca clausurada, la pertenencia al demos se ha ido
constituyendo en un argumento en la lucha por alcanzar cierto nivel de igualdad. Es ya
conocido el modelo evolucionista que propone Tomas Marshall (MARSHALL y
BOTTOMORE, 2004) para dar cuenta de la ampliacin de la ciudadana que ha ido
cubriendo derechos primero civiles, luego polticos y finalmente sociales. Sin embargo,
y como advierte Estela GRASSI (2006: 19), este fenmeno de ampliacin ha conllevado
-aunque sea hasta la dcada de 1970- a la ampliacin progresiva de la estatalizacin de
la sociedad, es decir, ha permitido que las instituciones estatales impongan obligaciones
a los miembros de la nacin en espacios que antes no se consideraban de injerencia
pblica: la familia, las escuelas, el trabajo. As, para esta autora, la poltica social es la
forma en que se busca estatizar la conflictividad social y tienen la capacidad de
normatizary normalizar en tanto el Estado se constituye en un actor (y en un mbito)
en la produccin de los problemas sociales, en la delimitacin de su propia
responsabilidad, en la definicin de los sujetos merecedores de sus intervenciones y de
las condiciones para dicho merecimiento (Ibd: 25, destacado en el original). Las
intervenciones sociales contribuiran entonces a la generacin del problema y de la
poblacin afectada -proceso de subjetivacin- tanto como a la resolucin del mismo. El
Estado en tanto productor de un orden es el espacio privilegiado de la reproduccin
social entendida como recreaciones de las pautas bsicas de reconocimiento que
orientan la vida social y que permiten la continuidad de dichas prcticas.
De esta forma se busca construir un ordenamiento social en el que los sujetos que lo
conforman puedan sobreponerse a su conflictualidad de origen sin dejar de reconocerse
como miembros ligados entre s. Y ser el Estado el encargado impedir que se rompa el
vnculo entre los ciudadanos que habitan su territorio por medio de un conjunto de
intervenciones sobre el mbito social a travs de aquellos vectores que denominaremos
polticas sociales. As, rechazamos pensarlo como un simple receptor de demandas
generadas fuera de l que, una vez procesadas en su interior, devuelve al medio en
forma de productos, sino como un actor interesado y comprometido.
Sin embargo entendemos que en el marco del capitalismo, la brecha antes mencionada
resulta insuperable. Las diversas respuestas que se ensayan resultan contingentes y es
esperable que en algn momento sean puestas en cuestin y resurja el problema de la
legitimidad del orden existente. Nuestra propuesta es que las resoluciones a esta
cuestin no se dan slo en el plano material: no consisten slo en la redistribucin del
excedente, en la generacin de un bien o en la represin a un grupo o clase social. Es
tambin una respuesta generada por un conjunto de argumentaciones basadas en
supuestos, consideraciones lgicas, criterios de clasificacin, relatos histricos, y otras
construcciones que conforman el mbito poltico-cultural de la poltica social, es
decir, el conjunto de procesos de significacin por medio de los cuales las relaciones
fundadas son tratadas discursivamente, y son construidas las categoras de
interpretacin del mundo y los parmetros que, a la vez, harn posibles aquellos
XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos polticos.
El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
Autor: Silvio A. Crudo
4

arreglos (GRASSI, 2006: 15). A la vez, estos arreglos se traducen en instituciones y
normas que, para aspirar a ser legtimas, deben poder las razones y fundamentos de su
existencia en cuanto tales. Y es aqu donde aparece el objeto sobre el que nos interesa
trabajar: el proceso de construccin y disputa de este mbito poltico-cultural por parte
de actores que buscan orientar segn determinados proyectos una porcin de la realidad
que comparten.
Una situacin problemtica no se transforma en un problema sin la intervencin de una
subjetividad que la presente como tal. Esa intervencin ir definiendo el universo de los
afectados, la gravedad que el mismo reviste y las posibles resoluciones que tiene
habilitadas. No es de extraar entonces que exista una disputa poltica por determinar
quines y cmo realizan esta construccin. Dependiendo del rgimen poltico, de la
formacin y trayectoria de los actores intervinientes y de la historia de la temtica en
una sociedad determinada, esta disputa tomar la forma de una discusin que tendr un
carcter ms o menos velado para la ciudadana. Es que como bien advierte
Giandomnico MAJONE (1997: 37) hoy por hoy la argumentacin es esencial en todas
las etapas del proceso de formulacin de las polticas para lograr su factibilidad. A
nuestro entender, esta dimensin nos permite reconocer el complejo entramado
discursivo que se erige entorno a una poltica, una red de discursos que opera como
constructora de lo real
1
La reconstruccin del proceso que llev al Poder Ejecutivo Nacional a anunciar e
implementar el Programa de la Asignacin Universal por Hijo es antes que nada una
construccin que realiza el analista desde una perspectiva retrospectiva. Retomando a
, o sea, posee un carcter performativo.
Consideramos que la democracia representativa es un mbito privilegiado para observar
este proceso, ya que en ella est habilitada la discusin pblica para los diversos
participantes que pretendan llevarla adelante con costos menores que en otros regmenes
polticos. Es por esto que tambin se expande la cantidad de actores socialmente
legitimados a participar. En el caso de la Asignacin Universal por Hijo, podemos
reconocer autoridades gubernamentales, legisladores opositores y oficialistas,
periodistas, cientficos sociales, sindicatos, grupos de estudio, miembros de ONGs,
miembros de agrupaciones de base, directivos de escuelas y centros de salud, etc. Es
necesario, sin embargo, realizar la advertencia de que identificar mltiples actores no
debe hacernos creer que estos se enfrentan en el espacio pblico en igualdad de
condiciones. En la disputa utilizarn diversas estrategias que estarn sustentadas en los
recursos de influencia y poder que tuvieran, los marcos interpretativos usados para
entender la situacin y la capacidad de hacerlos jugar dentro del mbito de su inters.
3- El contexto de la decisin y sus antecedentes

1
Tomamos la nocin de discurso en la que nos invita a pensar la teora de la semiosis social. El mismo
sera un sistema de operaciones por medio de las cuales se invisten de sentidos las materias significantes
que componen todo paquete textual. Los discursos que se entretejen en torno a una cuestin determinada
pueden ser ledos como una red discursiva en el cual la locucin de un enunciador debe ser reconocida en
el contexto de los discursos que lo antecedieron y de los que lo precedieron histricamente (VERN,
1987).
XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos polticos.
El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
Autor: Silvio A. Crudo
5

Oszlak y O'Donnell (1976: 108), las polticas adquirirn significacin slo y en la
medida en que fueran sistemticamente vinculadas al tema o cuestin que las origina,
al mbito de accin social en que se insertan, a los actores que intervienen en los
procesos de resolucin de las cuestiones y a sus respectivas -y sucesivas- polticas
En esta orientacin, coincidimos con diversos autores (ARCIDICONO et al 2011;
DANANI y HINTZE, 2011; NERI et al, 2011) en que el primer antecedente de la AUH
puede encontrarse en la propuesta de un ingreso ciudadano independiente de la
condicin laboral de los individuos. Esta idea emerge en Europa hacia mediados de los
'80 cuando qued en evidencia que el mercado de trabajo ya no poda garantizarles una
subsistencia digna a todos los miembros de una nacin, y fue formulada por Philippe
Van Parij. A la Argentina lleg de la mano del Centro de Investigaciones en Polticas
Pblicas (CIEPP), y es retomada como iniciativa poltica por parte de la agrupacin
Argentina Repblica de Iguales (ARI). Con un espritu similar, y en el contexto de la
fuerte crisis de principios de la dcada del 2000 se lanz el Frente Nacional contra la
Pobreza (FRENAPO). Este espacio, aglutinado en torno a la Central de Trabajadores
Argentinos (CTA) pero integrado tambin por intelectuales, polticos, artistas y otras
organizaciones de sociedad civil, impuls una estrategia de redistribucin del ingreso
basada en tres medidas complementarias, una de las cuales sera la universalizacin de
las asignaciones familiares a travs de un complemento que alcanzara a todos los
excluidos del sistema de Asignaciones Familiares para trabajadores formales
2
El colapso del rgimen econmico atado a la convertibilidad evidenci las falencias de
la hegemona neoliberal, lo permiti repensar el lugar del Estado. Si ya en el gobierno
de Eduardo Duhalde se reconoca la necesidad de intervenir sobre la lgica del mercado,
el gobierno de Nstor Kirchner pensar al Estado como el gran reparador de las
desigualdades sociales. Con el eje puesto sobre la nocin de inclusin social -
recordemos que la dcada anterior la cuestin social haba sido pensada en trminos de
pobreza o de desempleo-, sta se asimil al fortalecimiento de los derechos ciudadanos
polticos, econmicos, sociales, culturales y de equidad territorial (HINTZE, 2006: 82).
Podemos notar cierta tensin en la poltica social llevada adelante desde la
administracin kirchnerista, ya que al mismo tiempo que se criticaban los programas
asistencialistas y focalizados implementados durante el menemismo, se llevaban
adelante transferencias de ingresos que alcanzaban slo a una parte del universo al que
estaban destinados y se encontraban atados a manejos clientelistas. Es a la vez
destacable cierta reticencia a ampliar estos planes, argumentando que los mismos
podan llegar a ser funcionales al proyecto de no pas que se buscaba imponer a la
Argentina.
.
Acompaando la iniciativa se realizaron diversas marchas en todo el pas bajo la
consigna ningn hogar argentino en situacin de pobreza y se realiz una consulta
popular en la que participaron cerca de tres millones de personas, lo que permiti
problematizar pblicamente -es decir, poner en agenda- la situacin crtica del pas
como el efecto de una distribucin injusta de lo producido antes que como una escasez
de ingresos, a la vez que proponer una salida a la misma.

2
Las otras dos medidas consistan en la extensin del ya existente Seguro de Empleo y Formacin a todos
los jefes y jefas de hogar desocupados y en la universalizacin de un haber mnimo para los mayores de
60 aos.
XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos polticos.
El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
Autor: Silvio A. Crudo
6

Mientras el FRENAPO continuaba insistiendo con su propuesta, se fueron presentando
un conjunto de proyectos en el Congreso Nacional impulsados por diversas fuerzas
polticas. No ser nuestra tarea analizar los mismo -trabajo ya hecho por REPETTO et
al (2009)- sino denotar que la cuestin permaneca en la agenda de las autoridades
pblicas en este caso legislativa, ms all de no lograr filtrarse en la del Gobierno.
Esto recin se producira en un contexto muy particular, marcado por la primera prdida
de una eleccin nacional por parte del partido oficialista y una fuerte cada de la
popularidad de la gestin. Es que tras el conflicto con el sector agrario en torno a la
alcuota que deban pagar las exportaciones de materias primas en el 2008, muchos
aliados e incluso miembros del Frente gobernante tomaron distancia del Poder Ejecutivo
Nacional. Un ao ms tarde, tras la derrota el oficialismo en las elecciones legislativas,
perdieron la mayora que haban tenido hasta entonces en la Cmara de Diputados. A
partir de all, los partidos opositores buscaron generar una agenda parlamentaria comn
alternativa a la del Gobierno como mecanismo de presin y diferenciacin hacia aquel.
Dentro de esta agenda, se encontraban dos medidas que eran reclamadas por diversos
sectores sociales: la implementacin de un ingreso mnimo para los pasivos
correspondiente al 82% del salario bsico de los activos y la creacin de algn tipo de
asignacin familiar para los menores que carecieran de ella.
Es en este contexto que a fines de octubre de 2009 la Presidenta Cristina Fernndez
anunciara la creacin por medio de un Decreto de Necesidad y Urgencia de la
Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social, con las caractersticas arriba
descriptas.
4- La creacin de la AUH y su justificacin
Analizaremos aqu los considerando del decreto de creacin de la AUH, as
como el discurso presidencial con el cual se comunic la medida. Recordemos que
segn lo expresado arriba, la argumentacin de una poltica no es una tarea posterior a
la misma, sino que en un contexto democrtico en el cual la disputa por la legitimidad y
el sentido de una accin gubernamental est abierta a un amplio conjunto de actores -
partidos polticos, medios de comunicacin, organizaciones sociales, acadmicos e
incluso artistas- la justificacin pblica de una policy forma parte de la policy misma.
Podemos notar que la justificacin de la medida est centrada en el concepto de
inclusin social. Ello la diferencia desde el comienzo de las propuestas generadas en la
dcada de los '90 centradas en el combate a la pobreza, es decir, en una carencia,
principalmente de ingresos. La inclusin contempla una concepcin relacional con el
conjunto del entramando social, y se tratara de una categora integral, que toma en
cuenta tambin las dimensiones sanitarias, educacionales -propiamente abordadas en
este Programa-, de infraestructura, laborales y culturales, es decir, un concepto de
mxima frente a uno de mnima. Esto sin dejar de reconocer que ser un paliativo
importante a la situacin de pobreza, pero advirtiendo que la clave para una solucin
estructural del tema de la pobreza sigue afincada en el crecimiento econmico y la
XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos polticos.
El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
Autor: Silvio A. Crudo
7

creacin constante de puestos de trabajo
3
. En el considerando se destaca tambin el
grado de consenso que tiene la medida y la intencionalidad de mejorar la situacin de
los menores y adolescentes en situacin de vulnerabilidad social
4
En esta lnea, el discurso presidencial con el que se presenta el Programa lo
califica como una reparacin histrica hacia estos sectores. Aparece aqu la
concepcin del Estado como reparador de las desigualdades sociales. En el anuncio
pblico por cadena nacional puede verse una fuerte voluntad por recalcar la forma de
financiar la iniciativa, ya que si bien la Presidenta reconoce el antecedente generado por
proyectos similares presentados en el mbito parlamentario dice no haber encontrado
en ninguno la fuente de financiamiento
.
5
-con lo cual les niega viabilidad- o bien les
recrimina crear nuevos impuestos, lo que desalentara la actividad econmica en una
coyuntura de crisis internacional. Por ello es que se propone utilizar parte de los
recursos destinados a las Asignaciones Familiares corrientes invocando un principio de
solidaridad (los recursos de los trabajadores son los que deben tambin ayudar a
sostener a los que todava no han conseguido trabajo
6
Tambin es interesante notar la justificacin de las condicionalidades, asentada
en que la pobreza no se podr superar sin educacin y salud (porque adems tenemos
que lograr entender todos los argentinos que nadie nunca podr dejar de ser pobre si
no tiene educacin y no tiene salud. Por eso tambin estas dos cuestiones estn
directamente vinculadas.
) y tambin recurrir al Fondo de
Garanta Social creado a partir de la estatizacin de las AFJP un ao antes. De esta
forma enmarca la medida en una continuidad de iniciativas contracclicas -para
enfrentar la coyuntura de crisis internacional- a la vez que estructuralmente dirigidas a
lograr un pas con trabajo, con industrias, con valor agregado, con educacin, con
vivienda, un pas ms justo en el que el Estado tendra un papel fundamental al
incentivar la distribucin del ingreso.
7
Como ya sostuvimos, el posicionamiento pblico de un gobierno en torno a
determinada cuestin puede ser considerado un nudo en el proceso social de
conformacin de la misma, que puede llevar a otros actores a reposicionarse en funcin
de ella. En este sentido, el anuncio de la AUH dio lugar a que los lderes de las
diferentes agrupaciones polticas y sociales explicitaran su posicin con respecto a la
medida. Haremos aqu un breve repaso, tratando de notar los aspectos de coincidencia y
de crtica con el anuncio oficial, ya que sus declaraciones son argumentos que
contribuyen a legitimar o no la intervencin.
), componentes bsicos del desarrollo humano.
5- Los reposicionamientos actorales

3
DNU 1602/2009 del PEN.
4
Ibd.
5
Discurso presidencial del 29 de octubre de 2011 Palabras de la Presidenta de la Nacin, Cristina
Fernndez, en el acto de anuncio de la Asignacin Universal por Hijo. Disponible en:
www.presidencia.gob.ar.
6
Ibd.
7
Ibd.
XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos polticos.
El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
Autor: Silvio A. Crudo
8

Hay que resaltar que en trminos generales todo el arco poltico coincidi en
que la Asignacin Universal por Hijo era una iniciativa positiva. Pero mientras los
sectores que apoyaban al gobierno nacional acentuaron el carcter innovador (es un
cambio histrico
8
, en palabras del gobernador bonaerense Daniel Scioli) atribuible a la
voluntad de la Presidenta (es un gesto de enorme valenta, dira el ex funcionario y
lder piquetero Luis D'Ela), los opositores intentaron recontextualizar
9
En primer momento, la Coalicin Cvica (CC) trat de hacer ver la AUH como
el resultado de la presin ejercida por una agenda parlamentaria alternativa a la del
oficialismo:La Presidenta ha seguido la agenda social que le plante la oposicin,
dira Elisa Carri
la decisin,
presentaron matices en su respaldo e incluso realizaron crticas directas.
10
al tiempo que Gerardo Morales de la Unin Cvica Radical (UCR) se
adjudicaba haberle hecho cambiar la agenda al Gobierno
11
. Las crticas al anuncio
oficial tuvieron diferentes fundamentos. Sobresale la fuente de financiamiento con el
Fondo de Garanta Social de la ANSES: segn Carri esto llevara a "(...) sacarle a los
pobres jubilados para darle a los pobres chicos () esto no es justicia social"
12
. En
tanto Claudio Lozano, autor de uno de los proyectos que exista en Diputados para
extender las Asignaciones a todos los menores excluidos de ella, remarc que se trata
de un nuevo plan que se agrega a los ya existentes. Que no es universal y que tiene un
financiamiento absolutamente regresivo13, con lo cual tambin le disputa su carcter
innovador y cuestiona su universalidad.
Yendo un poco ms lejos, el senador Gerardo Morales compar la Asignacin
con un plan social ms el sistema establecido por decreto mantiene la focalizacin de
los planes sociales, aun cuando se pretenda titularlo con la palabra universalizacin
14

8
Declaracin tomada de la nota publicada en la pgina web del diario La Nacin Carri: Es sacarle a
los pobres jubilados para darle a los chicos". Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/1192008-
carrio-es-sacarle-a-los-pobres-jubilados-para-darle-a-los-chicos
9
El concepto de recontextualizacinfue retomado de MEDELLN TORRES (1997) y con l pretendemos
referir al proceso en el cual existe un cambio en la manera de formular un problema o una decisin, que
est dada por un cambio en la percepcin de la situacin a resolver o por la necesidad de ajustar aspectos
del que atentan contra la viabilidad de la intervencin. Este fenmeno suele darse cuando se incorpora un
conjunto de actores al tratamiento de una cuestin, o cuando se intenta pasar del diseo a la
implementacin de la poltica. Proponemos que las declaraciones de los actores analizados buscaron en
muchos casos afectar la manera en la que se entenda la cuestin o en cmo buscaba ser resuelta por las
autoridades gubernamentales.
10
Ibd.
11
Declaraciones tomadas de la nota del diario Pgina/12 en su edicin del 30 de octubre de 2009 La
oposicin se adjudic el anuncio. Disponible en http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-
134370-2009-10-30.html
12
Declaracin tomada de la nota publicada en la pgina web del diario La Nacin Carri: Es sacarle a
los pobres jubilados para darle a los chicos". Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/1192008-
carrio-es-sacarle-a-los-pobres-jubilados-para-darle-a-los-chicos
13
Declaraciones tomadas de la nota del diario Pgina/12 en su edicin del 30 de octubre de 2009 La
oposicin se adjudic el anuncio. Disponible en http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-
134370-2009-10-30.html
14
Ibd.

y advirti sobre el riesgo de que pudiera generar mayor clientelismo poltico.
Justamente, entre las crticas estar presente el temor a que el Programa se convierta en
una herramienta del Gobierno para captar votos, como lo expres Felipe Sol, miembro
XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos polticos.
El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
Autor: Silvio A. Crudo
9

del interbloque Peronismo Federal (...) la medida no excluye el filtro por el que pasan
todas las medidas del Estado, que es el de la relacin clientelar () no se garantiza que
se vaya a terminar con esa concepcin de mantener a los pobres como rehenes15.
Tambin por parte de las organizaciones sociales existi un fuerte respaldo a lo
anunciado, si bien con algunas crticas centradas principalmente en los lmites de su
universalidad -principalmente por parte de la CTA- y en la indefinicin sobre el
mecanismo de actualizacin de los montos en un contexto inflacionario.
A la vez, trat de insertarla dentro de un esquema interpretativo ms amplio; un
modelo de pas basado en la justicia social -opuesto al llevado adelante en el pas
durante la dcada de los '90 y que termin en el estallido social del 2001-, en el cual el
Estado se presenta como reparador de las desigualdades que aquejan a la poblacin y
como una instancia que otorga nuevos derechos
Son estas crticas las que pueden ayudarnos a entender las sucesivas
reformulaciones que ha tenido el proyecto original del Poder Ejecutivo, al ir incluyendo
en el cobro a menores en situacin de vulnerabilidad que no estaban incluidos, como los
hijos de trabajadores estacionales o aquellos que asistieran a establecimientos
educativos de gestin privada.
6- La AUH como espacio de disputa de sentido
Buscamos aqu describir la Asignacin Universal por Hijo para interpretarla
como una intervencin con la cual un gobernante busca imprimir una direccionalidad
determinada en la(s) lnea(s) de su gobierno y proyectar relaciones y significados sobre
el Estado y el entramado social (MEDELLN TORRES, 1997).
As, desde el Poder Ejecutivo se retom una importante demanda construida y
sostenida desde diversos espacios que haba logrado filtrarse al mbito parlamentario y
reformularla en funcin objetivos sostenidos por su proyecto poltico. Entre ellos
reconocemos la insercin de dinero en los estratos econmicos ms bajos como forma
de estimular el consumo en una coyuntura de cada de la demanda agregada, pero
tambin de brindar cierta seguridad monetaria a la familias vulnerables con menores a
cargo y promover la realizacin de controles sanitario y la educacin formal de dichos
menores desde el supuesto de que estas acciones contribuiran a superar la pobreza en el
mediano y largo plazo.
16

15
Ibd.
16
Si bien en el anuncio no aparece la propuesta de entender la AUH como un derecho y ya no como un
beneficio, con el correr de los meses se ir incorporando esta nocin, lo que marcar una gran
diferencia con programas anteriores.
. El desafo entonces consistira en
encaminar al pas en ese proyecto poltico, para lo cual se necesitara tomar un conjunto
de decisiones que estn encadenadas -como lo habran estado la estatizacin de los
fondos de las AFJP y la creacin de la AUH- por orientarse hacia la concretizacin de
XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos polticos.
El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
Autor: Silvio A. Crudo
10

una Nacin ms justa, donde se pueda lograr trabajo decente para todos los
argentinos
17
Pero como en todo marco democrtico, los significados que busca proyectar un
gobernante son discutidos y reinterpretados por otros actores que tienen sus propias
racionalidades e intencionalidades polticas. En este aspecto, pudimos ver que las
primeras reacciones por parte de los partido opositores estuvieron destinadas a disputar
la iniciativa de la propuesta y a cuestionar algunas aspectos polmicos del Programa: los
grupos que exclua frente a una declarada universalidad, el rango legal que posea como
decreto frente a la posibilidad cierta de haberse sacado por medio de una ley nacional, la
ausencia de mecanismos de actualizacin de su monto, la procedencia de su
financiamiento y las posibilidades de darle un uso clientelstico por parte del
oficialismo. En su gran mayora, las crticas se orientaban a construir alternativas sobre
la base ya dada por la AUH, pero tambin estuvieron aquellas dirigidas a deslegitimar la
medida como la vertida por el senador radical Ernesto Sanz acerca de que el dinero
transferido terminaba usndose en el juego y la droga
.
18

17
Discurso presidencial del 29 de octubre de 2011 Palabras de la Presidenta de la Nacin, Cristina
Fernndez, en el acto de anuncio de la Asignacin Universal por Hijo. Disponible en:
www.presidencia.gob.ar.
18
Declaraciones tomadas del diario Pgina/12 del da 16 de mayo de 2010 en la nota Antes hacan el
fuego del asado con el parquet. Disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-
145746-2010-05-16.html.
.
Hay que decir que en esta disputa participaron medios de comunicacin
dndole diferentes espacios a la difusin de los posicionamientos de los actores antes
mencionados y vertiendo opiniones propias, as como acadmicos e investigadores. Es
interesante poder dar cuenta, siquiera de forma sinttica como aqu intentamos hacer, de
las redes discursivas que se construyeron en torno a la AUH como componente de la
poltica social, ya que estas redes no slo afectan el respaldo que la misma tendr y la
disputa por definir los significados que proyectar en la relacin Estado-sociedad, sino
que tambin permean sobre las subjetividades de quienes son sus beneficiarios directos.
7- A modo de cierre: el lugar de la argumentacin en el contexto democrtico como
instancia generadora de consensos y viabilizadora de polticas
El conflicto ha tenido en la teora poltica clsica una connotacin negativa. Recin en
la modernidad, y a partir del desarrollo del liberalismo como doctrina, es que empiezan
a reconocerse la faceta positiva que puede tener. En sociedades pluralistas o aunque sea
que se reconocen como tales, el conflicto es consustancial a ellas, y debe ser tomado
como un desafo a superar que habilita nuevas oportunidades. En efecto, su tratamiento
obliga a ampliar los puntos de vista con los que se trata determinada cuestin, a
reflexionar sobre modos de ser y actuar que se tienen naturalizados e incluso a
cuestionar los canales y las maneras de procesar los disensos. Es, adems, una
dimensin constitutiva de cualquier sistema democrtico.
XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos polticos.
El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
Autor: Silvio A. Crudo
11

En tal sentido, consideramos fundamental el lugar de la argumentacin como tarea en la
cual se busca convencer a un auditorio determinado sobre un juicio de valor acerca de
determinada poltica. Como dice Giandomnico MAJONE: La argumentacin es el
proceso fundamental que siguen los ciudadanos y los gobernantes para llegar a juicios
morales y a la eleccin de polticas. La discusin pblica moviliza el conocimiento, la
experiencia y el inters de muchas personas que centran su atencin en un nmero
limitado de problemas. Cada uno de los participantes se siente alentado para ajustar su
visin de la realidad, e incluso para cambiar sus valores, como resultado del proceso de
persuasin recproca (MAJONE, 1997: 36)
Esta propuesta tiene como consecuencia la ampliacin de la tarea clsica del anlisis de
poltica. Ya no se trata slo de construir elecciones de solucin que satisfagan los
criterios de eficiencia y eficacia, sino tambin de generar una recepcin positiva de la
propuesta para viabilizar su desarrollo. Utilizando datos, informacin y conclusiones
generadas en estudios sobre la temtica en discusin, el analista generar vnculos entre
ellos orientndolos a la persuasin de un pblico determinado; esto no supone la
manipulacin, al contrario, en un sistema republicano se supondr que este pblico
tendr la capacidad de analizar lo dicho y de rebatir en caso de no coincidir. Se trata de
introducir a lo largo de todo el ciclo de la poltica la racionalidad comunicativa,
interactuando con la racionalidad instrumental y la estratgica.
Buscar el apoyo de otros actores para promover la puesta en agenda de problemas y
soluciones, para obtener recursos con los que realizarlo y convencer a agentes y
agencias estatales de su importancia, son tambin tareas de quienes buscan orientar una
intervencin pblica. No se trata slo de saber cmo y con quines posicionarse, sino
tambin de lograr convencer a otros de lo acertado de la postura propia, de las
desventajas de otras opciones, e incluso dejarse influenciar para acercar posiciones. Ello
contribuir ampliar la receptividad de los planteos propios, la vez que permitir ampliar
la visin que se tenga sobre la situacin problemtica.
Segn CRUZ RUBIO (2001) pueden distinguirse analticamente cuatro tipos de
justificaciones de una poltica, las que podran ser vistas como cuatro tipos de
argumentaciones:
La justificacin imperativa, que alude al por qu es necesaria la existencia de un
instrumento pblico-gubernamental, y que como vimos arriba es fundamental en el
proceso de agendacin de la cuestin. Si bien existen casos en los que la justificacin
est institucionalizada e incluso se puede actuar bajo normativas que respalden la
intervencin, cuando las problemticas son novedosas la tarea es ms dificultosa.
La justificacin procesal es aquella que se basa en la institucionalidad poltica
prevaleciente y alude a las reglas de juego previamente establecidas para el logro de
acuerdos, para la toma de decisiones y para la participacin de los actores polticos en el
proceso de las polticas.
XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos polticos.
El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
Autor: Silvio A. Crudo
12

La justificacin operativo-instrumental, basada en la forma en la cual los agentes y
agencias estatales implementan la poltica.
La justificacin sumativa o de valor pblico que se basa en el resultado final de la
poltica y refiere al rendimiento o valor social que se pretende generar como al
efectivamente producido.
As, la legitimidad de las acciones gubernamentales es parte de la interaccin Estado-
sociedad y va a repercutir en la viabilidad y acatamiento de la poltica misma,
constituyndose en un elemento fundamental de la gobernabilidad democrtica.
Creemos que esta reflexin sobre las potencialidades de la argumentacin para alcanzar
consensos no debe hacernos perder de vista que la misma es parte de un proceso poltico
ms general, en el que existen tambin recursos de poder ms directos, en el que los
actores poseen capitales diferentes con los que visibilizarse en el espacio pblico y en el
que no siempre las voces tienen las transparencias de intenciones que algunos
pensadores desearan. Por ello consideramos fundamental pensar la discusin pblica
como un eslabn dentro del amplio proceso por la disputa sobre el sentido y significado
de las polticas pblicas.





XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos polticos.
El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
Autor: Silvio A. Crudo
13

Bibliografa utilizada:
ARCIDICONO, Pilar, CARMONA BARRENECHEA, Vernica y STRASCHNOY, Mora
(2011): La asignacin universal por hijo para proteccin social: rupturas y continuidades,
hacia un esquema universal?. En Revista Margen, N 61, junio de 2011. Disponible en:
www.margen.org [con acceso el 17 de julio de 2014].
CRUZ RBIO, Csar (2001):La justificacin del poder en el proceso de las polticas pblicas.
Implicaciones para la gobernabilidad democrtica. Plataforma de estudios polticos. 2001.
Disponible en: www.estudiospoliticos.org [Consulta: 07/ 06 /2014].
CASTELL, Robert (2004 (a)): La metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del
salariado. Buenos Aires: Paids.
______________ (2004 (b)): La inseguridad social. Qu es estar protegido?. Buenos Aires:
Manantial.
DANANI, Claudia y HINTZE, Susana (coords.) (2011): Protecciones y desprotecciones: la
seguridad social argentina 1990-2010. Los Polvorines: Universidad Nacional de General
Sarmiento.
GRASSI, Estela (2006): Polticas y problemas sociales en la sociedad neoliberal. La otra
dcada infame I. Buenos Aires: Espacio Editorial.
HINTZE, Susana (2006): Polticas sociales argentinas en el cambio de siglo. Conjeturas sobre
lo posible. Buenos Aires: Espacio Editorial.
HINTZE, Susana y COSTA, Mara (2011): La reforma de las asignaciones familiares 2009:
aproximacin al proceso poltico de la transformacin de la proteccin. En: DANANI, Claudia
y HINTZE, Susana (coord.): Protecciones y desprotecciones (op. cit.).
KIRCHNER, Alicia (2007): La Bisagra. Polticas Sociales en Accin. S/l: S/e. Disponible en:
http://www.desarrollosocial.gob.ar/ [con acceso el 17 de julio de 2012].
LOZANO, Claudio y RAFFO, Toms (2010): Bicentenario sin hambre. Evaluacin del
Programa Asignacin Universal por Hijo para la Inclusin Social en sus primeros 4 meses de
su implementacin. Instituto de Estudios y Formacin CTA, Buenos Aires.
MAJONE, Giandomnico (1997): Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de
polticas. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
MAZZOLA, Roxana (2012): Nuevo paradigma: la asignacin universal por hijo en la
Argentina. Buenos Aires: Prometeo Libros.
MARSHALL T. H. y BOTTOMORE, Tom (2004): Ciudadana y clase social. Buenos Aires:
Losada.
MEDELLN TORRES, Pedro (1997): Inestabilidad, incertidumbre y autonoma restringida:
Elementos para una teora de la estructuracin de Polticas Pblicas en Pases de Baja
Autonoma Gubernativa. Caracas, Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 8, Julio de
1997
XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia
La poltica social como espacio de disputa por la construccin de sentidos polticos.
El caso de la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina
Autor: Silvio A. Crudo
14

NERI, Aldo (et. al.) (2010): Asignacin universal por hijo: ciclo de conferencias. Buenos
Aires: AAPS.
ODONELL, Guillermo y OSZLAK, Oscar (1976): Estado y polticas estatales en Amrica
Latina. Buenos Aires: CEDES.
REPETTO, Faban, DAZ LANGOU, Gala y MARAZZI, Vanesa (2009): Hacia un sistema de
proteccin social integral? El ingreso para la niez es slo la punta del ovillo. Buenos Aires:
CIPPEC.
VILLATORO, Pablo (2007): Un anlisis de las transferencias condicionadas en Amrica
Latina: luces sombras. Brasilia: CEPAL. Disponible en: www.eclac.cl [con acceso el 17 de
julio de 2014]
Fuentes Consultadas:
Diario La Nacin: www.lanacion.com
Diario Pgina/12: www.pagina12.com.ar
Pgina de la Presidencia de la Nacin: www.presidencia.gob.ar.




Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.

Polticas pblicas e intergubernamentalidad. Construccin de la poltica
habitacional en la ciudad de Santa Fe.
Lic. Milagros Sosa Slico
milasosa@hotmail.com
FHUC-UNL
rea Temtica sugerida: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.
Resumen

El presente trabajo tiene por objetivo presentar avances de la tesis doctoral (UNR) que
intenta conocer las implicancias que tienen para la configuracin del modelo de poltica
subnacional las tensiones, ledas en clave de diversidad y convergencia, que se
desarrollan entre actores polticos de los niveles de gobierno municipal-provincial para
el caso de diseo e implementacin de la poltica de vivienda en la ciudad Santa Fe.

Desde la perspectiva del enfoque institucional y en el marco de una estrategia
cualitativa de estudio de caso comparando (comparacin diacrnica) se analizar la
configuracin de la poltica pblica de vivienda durante los gobiernos del Partido
J usticialista (2003-2007) y del Frente Progresista Cvico y Social (2007-2011).

Reconocer la dinmica que se conjugan a partir del conocimiento de la estructura
organizativa, modelo de gestin, racionalidad de los actores y las tradiciones sobre la
que construyen el modelo de poltica pblica permitir explicar las particularidades de
la trama de relaciones intergubernamentales en el escenario de poltica subnacional as
como dialogar con corrientes de la teora de las polticas pblicas que han construido
herramientas conceptuales con pretensiones explicativas universales, incluso, para
Amrica Latina.


















Introduccin


El objetivo general de esta tesis busca analizar las implicancias que tienen para la
configuracin del modelo de poltica pblica subnacional en Santa Fe (Argentina) las
tensiones - ledas en clave de diversidad y convergencia - que se desarrollan entre
actores gubernamentales durante el diseo e implementacin de la poltica habitacional
en la ciudad Santa Fe durante las gestiones municipales que van entre los aos 2003-
2007 y 2007 2011, correspondientes a las intendencias del Partido J usticialista y del
Frente Progresista Cvico y Social.

Para comprender esta poltica debemos profundizar en la dinmica que se conjuga a
partir del conocimiento de un conjunto de dimensiones del Estado como son: su
estructura organizacional, el modelo de gestin, la racionalidad de los actores y las
tradiciones sobre la que se construye de poltica habitacional en Santa Fe, poniendo
especial nfasis en el nivel subnacional de gobierno (Municipio).

Entendemos que es importante dejar en claro que el anlisis parte de la gestin
municipal sin desconocer por ello las implicancias que el gobierno provincial y el
nacional tienen en la poltica habitacional analizada.

Este conocimiento permitir abordar la particularidad de la trama de relaciones
intergubernamentales en el escenario de poltica subnacional as como dialogar con
corrientes de la teora de las polticas pblicas que han construido herramientas
conceptuales con pretensiones explicativas universales, incluso, para Amrica Latina.

El enfoque institucional servir de marco para el anlisis, en tanto permite abordar las
cuestiones del cambio y de la persistencia de las instituciones (en este caso las
gubernamentales), as como indagar las relaciones entre las instituciones y el
comportamiento colectivo. Entenderemos como institucin las reglas de juego, formales
e informales (lo que incluye convenciones) y los procedimientos estndar operantes que
estructuran los comportamientos sociales, polticos y econmicos (Peter: 2003).

De este modo mueve a este trabajo el siguiente problema de investigacin, presentado
en un doble interrogante:

1) En primer lugar preguntarnos cmo operan en la configuracin del modelo de
poltica pblica subnacional las tensiones (ledas en clave de diversidad y
convergencia) que se originan en la interaccin entre actores gubernamentales,
y
2) En segundo trmino explicar las implicancias que dichas tensiones tienen en el
diseo e implementacin de la poltica pblica habitacional durante el perodo
de las gestiones de Ezequiel Martn Balbarrey (PJ ) y Mario Barletta 2007-2011
(FPCyS/UCR).

El perodo (2003-2011) en el que se centra esta investigacin enmarca experiencias
poltico partidarias diferentes que no slo transforman la poltica pblica y el
contexto de su aplicacin, sino que tambin repercuten en los marcos conceptuales
con los que se analizan. En este sentido el recurso a mltiples herramientas terico
conceptuales provenientes del Anlisis de las Polticas Pblicas nos permiten
amalgamar la tarea que nos proponemos: un anlisis que centra su atencin en la
poltica de hbitat/ vivienda desde la densidad de las tensiones entre los actores
polticos que intervinieren en un territorio doblemente vulnerable, por un lado por
los conflictos de poder y por el otro por la vulnerabilidad al riesgo hdrico (post
inundacin del ao 2003).

La vulnerabilidad del territorio santafesino y la construccin de su riesgo de inundacin
en relacin con el sistema natural en el que se asienta, es un proceso histrico que se
est desarrollando en el que toman parte, con distintos grados de participacin y
responsabilidad, todos los sectores de la sociedad, del Estado y de la actividad privada
y hacia el cual es necesario volcar la atencin, a fin de reducirlo. En este contexto la
planificacin de las polticas urbanas, incluidas las de vivienda/hbitat no permanecen
ajenas a este tratamiento (Herzer, 2009).

En este escenario planteado el trabajo recorrer, adems, los siguientes objetivos
especficos:
a) Describir y analizar las tradiciones o modelos de polticas pblicas sobre los que se
disea la poltica subnacional de vivienda;
b) Explicar las caractersticas generales del diseo e implementacin de la poltica de
hbitat/ vivienda en la ciudad de Santa Fe, con particular hincapi en las relaciones
intergubernamentales (RIGs) y mecanismos de coordinacin teniendo en cuenta las
divergencias y convergencia suscitadas a partir de 1) los niveles de gobierno
involucrados 2) la pertenencia partidaria de los actores polticos y 3) la influencia de la
alternancia partidaria en los perodos de gobierno analizados y
c) Analizar la relacin entre el contexto de operacin de la poltica pblica (b) y la
correspondencia con los presupuestos sobre los que se disea la poltica de en las
instancias de gobierno subnacional (b).

El interrogante- problema y los objetivos especficos antes mencionados pretenden
construir el camino para responder las siguientes hiptesis tentativas:
-La concepcin terica desde la que se disea la poltica de vivienda en Santa Fe
por parte de los actores gubernamentales y para cada perodo de gobierno (municipal-
provincial) incide en las discontinuidades y/o rupturas en la implementacin de la
poltica a nivel subnacional.
-Las convergencias planteadas en el modelo de gestin de la poltica pblica de
vivienda (modelo de racionalidad limitada) no se corresponden con las tensiones que se
manifiestan en el mbito poltico de las toma de decisiones.
-En el marco de la poltica de vivienda santafesina no se han configurado
relaciones intergubernamentales lo suficientemente coordinadas/coherentes entre los
actores de los distintos niveles gubernamentales como para adaptarse a los cambios
producidos a partir de la alternancia gubernamental.
-La descentralizacin operada desde el nivel provincial y hacia el nivel
municipal no garantiza una mejora en los procesos de toma de decisin que involucre la
participacin de sectores tradicionalmente excluidos o dependientes, o de sectores no
gubernamentales vinculados a la poltica.





2-Relevancia del trabajo e identificacin de los conceptos de tensin, diversidad y
convergencia en el marco del Anlisis de Polticas Pblicas.

Como indicamos antes, el concepto de tensin e interaccin entre actores
gubernamentales se plasma en la intergubernamentalidad de las relaciones, por ello la
nocin de relaciones intergubernamentales (RIGs) colaborar significativamente en el
anlisis de la configuracin del modelo de poltica pblica.

Entre las definiciones ms difundidas se encuentra la elaborada por Anderson (Wright,
1988) que refiere a un cuerpo importante de actividades o interacciones que ocurren
entre las unidades gubernamentales de todas clases y niveles del sistema federal (de los
Estados Unidos).
Este concepto se origina en Estados Unidos durante la dcada del 30, razn por la cual
la definicin vertida alude al sistema federal estadounidense. Pero con la llegada del
New Deal y desde all hasta la actualidad, tanto la investigacin como la prctica de las
RIGs han estado motivadas por la preocupacin en la prestacin eficaz de servicios
pblicos a grupos particulares de la sociedad o a toda la ciudadana, excediendo de esta
manera la nocin de federalismo.
Las RIGs se han desarrollado y desarrollan de muy diversas formas, y entre sus
instrumentos ms importantes se cuentan: las relaciones fiscales (o financieras),
intergubernamentales, las ayudas financieras y subvenciones de los programas, las
regulaciones intergubernamentales, las estructuras gubernamentales subnacionales, las
fuerzas polticas y las acciones burocrticas y las comunicaciones gubernamentales
(Agranoff, 1997)); obviamente, algunos instrumentos intergubernamentales son
predominantes.
Desde sus inicios el concepto ha estado vinculado con las polticas, y por lo tanto, como
seala D. Wright (1988), no debe entendrselo como un mero sustituto de federalismo,
ya que trasciende las relaciones entre nacin y estados, as como los aspectos
meramente legales y las relaciones jerrquicas, implicando adems un enfoque emprico
y orientado a los resultados de polticas pblicas.
Uno de los rasgos distintivos ms importantes de las RIGs que seala D. Wright es que
las mismas trascienden las pautas de actuacin gubernamental constitucionalmente
reconocidas e incluyen una amplia variedad de relaciones entre el nivel nacional y el
local, y/o entre las distintas unidades de gobierno local. Es decir, abarca todas las
combinaciones de relaciones entre las unidades de gobierno, sea en sistemas federales o
unitarios. De todas maneras, el concepto de RIGs trasciende los enfoques
constitucional-legales, tiene una orientacin no jurdica y contempla una amplia
variedad de organizaciones, conductas y pautas que son enriquecedoras para el anlisis
en este trabajo.

Por otra parte, J . Mndez (1988: 8-9) seala que el concepto de RIGs reconoce dos
dimensiones bsicas: En primer lugar, hace referencia a relaciones que se establecen
entre distintas instancias u rdenes territoriales de gobierno. Al hablar de gobierno
se entiende que involucran entidades polticas con cierta autonoma. Por lo tanto,
dichas relaciones no son esencial o necesariamente jerrquicas, an cuando puedan
ser asimtricas. Por ejemplo las relaciones entre la instancia nacional y la subnacional
(v.g. un estado), entre ste y la instancia local (v.g. un municipio) o entre la primera y
la ltima. La segunda dimensin se refiere a que las relaciones no slo se dan entre
rdenes distintos de gobierno sino tambin entre entidades gubernamentales al mismo
nivel territorial (estado-estado; municipio-municipio, etc.). El concepto se refiere
entonces a relaciones o incluso asociaciones que involucran a entidades subnacionales,
locales, etc.
Las RIGs han sido usualmente estudiadas en su dimensin vertical (relaciones central
local), y particularmente arraigadas al campo de las relaciones financieras. En el
ncleo de las polticas de las RIGs estn los problemas fiscales; estos constituyen
asuntos en los que rpidamente convergen, por lo general con gran fuerza, presiones
polticas, econmicas e ideolgicas; la poltica, la ideologa, la economa y la
administracin se combinan para colocar a las finanzas en el centro de las RIGs
(Wright, 1988:85-86). No obstante, como seala Agranoff si bien la relacin fiscal es
fundamental, las cuestiones relativas a qu nivel de gobierno se ocupa de la captacin
de los recursos financieros y de su gasto, cul realiza el mayor porcentaje de gasto y
quien controla las decisiones relativas a la financiacin de los programas, resultan
bsicas en la consideracin de la actuacin pblica (Agranoff, 1997:132 y ss).
Importante para ver de dnde sale el gasto para los programas y polticas.
Desde fines de los aos noventa las investigaciones sobre los procesos de
modernizacin estatal han otorgado una creciente atencin y esfuerzo a los problemas
de coordinacin del accionar pblico. La bsqueda de mayores capacidades de
coordinacin persigui, primordialmente, alcanzar mayor eficiencia en el uso de los
recursos invertidos en programas y polticas pblicas (Acua: 2010). De esta forma, se
desarrollaron una serie de experiencias institucionales con el objetivo de reducir los
costos de intercambio entre jurisdicciones y organismos, cuya racionalidad y autonoma
resultaban en superposiciones, ausencias, tensiones de enfoques (particularmente en
aquellos cuyo objeto de estudio eran las polticas subnacionales en Amrica Latina) y
competencias intra e inter-burocrticas.

En los ltimos veinticinco aos, el Anlisis de Polticas Pblicas se ha consolidado
como un rea de investigacin y produccin de teoras dentro de la Ciencia Poltica; esta
subdisciplina, ha recibido el aporte de otras ciencias y se ha convertido en un espacio
hbrido, de confluencia de diferentes disciplinas que encuentran en la Ciencia Poltica,
herramientas e instrumentos analticos que les permiten dar respuesta a las preguntas
que hay detrs de gran parte de las investigaciones sobre polticas pblicas: cmo se
distribuye el poder en las sociedades?, cmo se estructuran las relaciones entre el
sector pblico estatal y los dems sectores sociales?, cmos son las relaciones entre las
distintas instancias de gobierno y reparticiones estatales en el diseo y la gestin de
polticas?, entre otros.

En este sentido las polticas/programas de accin gubernamentales han buscado generar
impactos acordes con los objetivos previstos en su diseo. A pesar de ello, generalmente
hay grandes diferencias y discrepancias entre lo proyectado (modelo basado en alguna
de las teoras de las polticas pblicas) en el diseo de las polticas y lo realmente
implementado, situacin sta que obligara a redisear, redirigir y/o reasignar recursos y
lneas de intervencin para lograr (re)encauzar las distintas polticas de acuerdo a los
objetivos planteados al momento del diagnstico y el diseo. Hace ya ms de diez aos
que desde la literatura sobre polticas pblicas se viene sosteniendo la necesidad de
adaptar los modelos analticos a las realidades de los pases latinoamericanos y en tal
caso desde esta investigacin se profundizar en los lineamientos antes mencionados
sobre la poltica de vivienda en la ciudad de Santa Fe tomando como referencia dos
perodos de gobierno municipal de distintos signos partidarios.

Dado que las teoras de las polticas pblicas han tenido un amplio desarrollo terico en
la Ciencia Poltica, trabajaremos con los aportes del Anlisis de Polticas Pblicas
(APP). Este enfoque se caracteriza por la posibilidad de identificar actores e
instituciones (tanto pblicos como privados) que intervienen a lo largo de todo el
proceso de una poltica con el fin de establecer qu tipo de aportes y que grado de
participacin tiene cada uno de ellos en el proceso, que tareas desempearon o le
corresponde a cada uno, y analizar cules son los principales tipos de interaccin que se
producen entre ellos (cooperacin, subordinacin, de conflicto, enfrentamiento, etc.).
Busca no solo identificar las distintas fases y los distintos actores, sino tambin,
establecer criterios de anlisis para el proceso global y para los distintos momentos de
dicho proceso, desde que surgen los problemas o demandas pblicas, hasta su
evaluacin. Varios son los autores que presentaron o trabajaron este enfoque
metodolgico de estudio de las polticas pblicas, dentro de los que cabe destacar a
Subirats (1989), Meny y Thoeing (1992) o a los espaoles Brugu y Gom (1998). En
consonancia con dichos autores, entenderemos a las polticas pblicas como lneas de
accin con sentido del sector pblico.

En las ltimas dos dcadas del siglo XX comenzaron a surgir enfoques de estudios
sobre las polticas pblicas que construyeron herramientas metodolgicas para abordar
estudios empricos sin apartarse de la lgica del APP (que identifica actores y fases). De
este modo podemos mencionar a las relaciones intergubernamentales (RIGs) con los
aportes de Wright (1988), Agranoff (1997) y J acint J ordana (2001) as como el anlisis
de redes o policy networks (PN), tanto desde la escuela de intermediacin de intereses
(Marsh y Rhodes, 1992; Smith, 1993) como desde la governance (Mayntz, 1993;
Scharpf, 1993, 1997), que proponen analizar las polticas pblicas a partir de la
interaccin (y la modalidad de sta) entre los distintos actores que llevan disean,
implementan o evalan una poltica y que son pertinentes para analizar la coherencia y
las tensiones en la poltica de vivienda en la ciudad de Santa Fe, ejes de discusin en la
investigacin propuesta.

Al respecto marcamos como aportes centrales del trabajo la construccin y discusin de
los conceptos de: coherencia y tensin (diversidad-convergencia) planteados para el
anlisis de polticas pblicas subnacionales en Amrica latina.

La tensin (o tensiones), como unidad conceptual, est definida por:
a) La diversidad y
b) La convergencia.

Ambas pueden visualizarse en las relaciones entre los actores gubernamentales en el
proceso de diseo e implementacin de la poltica pblica.

Por su parte la diversidad remite a dos cuestiones: Primero, a la funcin del actor
dentro de la institucin y la segunda a la identificacin poltico-partidaria del actor.

El concepto de convergencia se construye a partir de la coherencia y la coordinacin
de las polticas pblicas que en nuestro trabajo son las de hbitat/ vivienda.

Entendemos por este binomio a la vivienda que se accede a travs de planes o
programas de polticas estatales (en cualquiera de sus niveles) o bien desde alguna
modalidad mixta (estatal-no estatal), como puede ser la ejecutada con la intervencin de
organizaciones de la sociedad civil; 2) al binomio vivienda habitabilidad, el cual
refiere a la calidad de vida y satisfaccin de las necesidades principales, aunque no
exclusivamente, las de tipo material que ofrece el medio urbano (J ordn, 2003:55, en
Lovera 2007). Queda fuera del anlisis para este trabajo la modalidad de acceso a la
vivienda a travs de mecanismos exclusivos del mercado.

Finalmente y siguiendo a Martnez Nogueira (2010) la coherencia refiere a los
objetivos buscados, por consiguiente, a los resultados e impactos de las polticas y a la
capacidad para que stos sean sinrgicos, acumulables, no contradictorios o mutuamente
neutralizadores. Esta coherencia se manifiesta en las razones que gobiernan las
intervenciones. Remite a la nocin de unidad e integracin entre los fines, las estrategias
para alcanzarlos y los medios ms aptos para ellos. En lo referente a la coordinacin,
entenderemos: al proceso de creacin o utilizacin de reglas de decisin con el que
dos o ms actores se ocupan de un entorno de trabajo compartido. Comprende reglas,
diseos y procedimientos de tareas dirigidos a lograr la complementariedad y/o la
agregabilidad intencionada de contribuciones y comportamientos de participantes en
arreglos sociales multiactorales (p.20). La coherencia y la coordinacin se valen de
recursos e instrumentos de gobierno para poder alcanzarlos como por ejemplo:
Objetivos de gobierno y de las polticas pblicas, estrategias sectoriales y
organizacionales, modelos organizaciones y de gestin, presupuesto, entre otros
(p.27).

3-Antecedentes relevantes para la investigacin

De acuerdo con el tema de investigacin propuesto y el conjunto de conceptos indicados
podemos presentar las siguientes lneas de trabajo que entendemos resultan pertinentes
en las lecturas previas que nutren el objeto de estudio: En primer lugar, mencionamos
los estudios conceptuales sobre el recorrido de la teora de las polticas pblicas desde
los diversos enfoques en la Ciencia Poltica. Entre ellos, el Anlisis de polticas
pblicas (APP) surge y se desarrolla desde un punto de vista eminentemente
politolgico. Este enfoque (desarrollado principalmente durante los aos setentas y
ochentas en la Ciencia Poltica estadounidense), recibe diversos aportes de la Ciencias
de la Administracin y algunas ramas de la Sociologa (entre ellas la sociologa poltica
y la sociologa de los grupos de presin). Dentro de este enfoque hay dos grandes lneas
de anlisis; por un lado aquellas que ponen el acento en el contenido, en los outputs y
determinantes de las polticas pblicas (Fernndez, Antoni; 1996); por el otro, aquellos
que se centran en el anlisis de las diferentes fases o etapas de las polticas pblicas
siendo J ones (1970) uno de sus precursores y teniendo en Meny y Thoening (1992), o
en los espaoles Brugu y Gom (1998), o Subirats (1989) algunos de los autores que
adoptan o desarrollan este enfoque. La otra perspectiva de estudio dentro del APP ve al
proceso de las polticas pblicas como compuesto por distintas fases interrelacionadas
entre s, no en un sentido necesariamente lineal o cronolgico, sino en vistas a
establecer categoras analticas de esos momentos. Por otra parte, toda una serie de
estudios sobre el fracaso de programas, polticas o planes diseados e implementados
bajo los supuestos de la racionalidad exhaustiva, reforzaron la idea de la interaccin
constante entre diseo y gestin, entre diseo y contexto y entre contexto y gestin. El
estudio de Pressman y Wildavsky (1998) y los aportes (entre muchos otros) de
Lindblom ([1959]; 1999), de Bardach (1977) y Majone (1997), son algunos de los
ejemplos de teoras e investigaciones que permiten reconstruir una crtica a los
supuestos racionalistas extremos.
En segundo lugar avanzamos en las investigaciones que centran el inters en las crticas
al valor universal que puedan adoptar los modelos de polticas pblicas en contextos y
realidades divergentes. Dentro de la literatura, algunas de las propuestas tericas que se
ocuparon de desarrollar una propuesta de adaptacin o reforma del modelo analtico de
PP al momento de ser aplicado en pases de la regin, sostiene la necesidad de
contemplar las particularidades de una serie de dimensiones que usualmente son dejadas
de lado en estudio de casos sobre PP realizados en la regin. Por ejemplo, Cabrero
Mendoza (2000:191) se preocupa por resaltar los lmites de la policy sciences cuando es
aplicada en escenarios con prcticas polticas y sociales diferentes al del escenario de
origen de la escuela de pensamiento del enfoque de las polticas pblicas (centrando su
estudio en las polticas mexicanas). Medelln Torres (2006, p.103-104), seala que en
el estudio de polticas pblicas, el desafo no est en solamente identificar los actores
polticos (pblicos y privados, estatales y no estatales), ni sus interacciones polticas, ni
sus dinmicas de negociacin en los procesos de formacin de las polticas. El
verdadero reto est en establecer los elementos que determinan los comportamientos de
los actores, sus intereses y pautas de intervencin frente a los proceso de
estructuracin de las polticas pblicas.

En tercer y ltimo lugar podemos mencionar investigaciones locales que realizan
estudios de casos sobre polticas subnacionales en Argentina, prestando particular
inters al enfoque de la coordinacin institucional, las relaciones intergubernamentales
y el anlisis de redes de actores. En este sentido, Daz de Landa (1996) aborda el
desarrollo del proceso descentralizador en el rea de la salud en la provincia de Crdoba
con el objetivo de desentraar la lgica de la coordinacin que tiene lugar a propsito de
la descentralizacin en sistemas polticos precariamente autnomos y recientemente
democratizados. Parmigiani de Barbar (2001) desde una perspectiva neo-institucional
realiza aportes conceptuales sobre el proceso de constitucin de la Regin Centro de la
Repblica. Las investigaciones de Cingolani (2002) y Cingolani y Lardone (2006)
interesan por el anlisis de los mecanismos de coordinacin en escenarios de
descentralizacin en la provincia de Crdoba y la modalidad de relaciones
intergubernamentales implementados en la provincia respecto a la provisin de bienes y
servicios pblicos. Centrados en el anlisis de la coordinacin, la integralidad de las
polticas y la gestin pblica en Amrica Latina en general y en Argentina en particular
son referentes en investigacin las producciones de Carlos Acua, Roberto Martnez
Nogueira y Fabin Repetto (2010). En la arena de las polticas urbanas en general y de
vivienda en particular en Argentina, las investigaciones coordinadas por Cuenya, Fidel
e Hilda Herzer (2004) recogen reflexiones respecto a la situacin y desafos urbanos en
el siglo XXI con el objetivo de profundizar sobre cuatro ejes: 1) Produccin y
reconfiguracin del marco construido: procesos y actores sociales; 2) Polticas, planes y
proyectos urbanos; 3) Pobreza urbana, vulnerabilidad y estrategias sociales y 4)
Ambiente urbano y desarrollo sustentable.
Es a partir de los aportes mencionados que indicamos la relevancia de la presente
investigacin, sta es el abordaje del diseo e implementacin de polticas
subnacionales entre actores polticos para la construccin de polticas de vivienda en la
ciudad de Santa Fe desde un enfoque institucionalista que conjuga herramientas
conceptuales de la teora de las polticas pblicas; proponiendo reconocer las
caractersticas de las relaciones intergubernamentales construidas desde los niveles de
gobierno intervinientes y en un territorio signado por la particularidad de la catstrofe
hdrica del ao 2003. En este contexto la poltica de vivienda se constituye en el espacio
especfico para analizar y explicar las relaciones entre actores, poltica y construccin
de conocimiento sobre la poltica subnacional desarrollada durante dos perodos de
gobierno de distinto signo partidario.

4-Algunos lineamientos generales de la poltica habitacional en Santa Fe durante el
perodo seleccionado.

En Santa Fe, la poltica municipal vinculada a la vivienda/hbitat pblica no ha
permanecido ajena a la problemtica de las tensiones entre niveles de gobierno. Desde
fines de la dcada del 90 (del siglo XX) las estrategias de accionar para solucionar el
acceso a la vivienda estuvieron ligadas y vinculadas a las decisiones de la Direccin
Provincial de la Vivienda del gobierno provincial, caracterizando al espacio local
(municipal) como un mbito de redistribucin de la poltica sin la suficiente autonoma
para gestionar y/o disear de manera conjunta la poltica de vivienda. La inundacin del
ao 2003 potenci el espacio de actuacin revelando carencias en trminos de
planificacin y ordenamiento del territorio.

Durante ms de veinte aos el FONAVI (Fondo Nacional de la Vivienda) ha sido el
modelo nico de provisin de vivienda pblica y de poltica que, de cierta manera,
represent el paradigma del Estado Benefactor en el pas. Introducido en un contexto
relativamente favorable, en el cual era posible un balance entre polticas de apoyo a las
empresas y medidas redistributivas, el modelo produjo grandes distorsiones en su
aplicacin. Desde el punto de vista institucional el FONAVI ha significado un esquema
altamente centralizado de gestin.

Con el advenimiento de las polticas de corte neoliberal (dcada del 90 en Argentina) y
en el marco de una situacin de emergencia del sistema previsional, que oblig al
Estado Nacional (a travs del Ministerio de Economa) a suscribir con los Estados
provinciales un acuerdo de reasignacin de los impuestos coparticipables, (entre los
cuales estaba el FONAVI), se puso en marcha la descentralizacin de la estructura de la
vivienda pblica (con fuertes conflictos entre el Estado nacional y las provincias,
fundamentalmente centrados en el aspecto de los recursos fiscales transferidos de un
nivel de gobierno al otro).
La descentralizacin del FONAVI forma parte del conjunto de programas que
comenzaron a instrumentarse desde comienzos de los 90 en el marco del ajuste
econmico estructural. La aplicacin extensiva de medidas de achique presupuestario ha
marchado en paralelo con las estrategias de desregulacin, privatizacin y
descentralizacin, todas ellas con efectos importantes en el terreno econmico, social e
institucional.
Los cambios ms importantes que sufri la Poltica de Vivienda Pblica con el
advenimiento del Gobierno J usticialista, durante la presidencia Menem, fueron
principalmente:
La reestructuracin del Banco Hipotecario Nacional (que se transform primero en
Banco mayorista y luego en Sociedad Annima.) y la promocin de un mercado de
ttulos inmobiliarios. Ambos tienden a desarrollar el sector privado, dejando que el
mercado atienda a los sectores sociales que tradicionalmente eran atendidos por el
sector pblico y que reciban subsidios indirectos va plazos mayores y tasas
menores a los vigentes en el mercado. De este modo se tiende a una progresiva
focalizacin de los beneficiarios de las polticas pblicas. Oscar Yujnovsjky
(1984).
La reestructuracin del Fonavi, en un primer momento, con el cambio del origen de
los recursos, luego la descentralizacin de la administracin de los recursos y el
establecimiento del Sistema Federal de Vivienda. En este caso el cambio de origen
de los recursos del Fonavi se inscribe en la bsqueda de la competitividad del
sector privado ante la globalizacin y apertura de la economa, mediante la
reduccin de los costos laborales de las empresas (Martnez de J imnez, 1995).

Pero, adems de estos aspectos que podemos denominar institucionales, la reforma
del FONAVI se asocia a los histricos reclamos de los movimientos populares y de
todos aquellos sectores que vieron en l ms una poltica de estmulo a las empresas
contratistas de grandes obras pblicas que una frmula de suministro de vivienda social
(y pblica) a bajo costo y con amplia cobertura social y geogrfica. Para stos la
descentralizacin reivindicada tiene que ver no tanto con un recambio del esquema
institucional (si bien puede y tal vez debe implicarlo
1
Ser parciales y fragmentarias, con enfoques voluntaristas e inorgnicos.
) sino bsicamente con una
redefinicin de la gestin habitacional, tendiente a una mayor cobertura social, una
mejor adaptacin de las ofertas a los variados tipos de requerimientos socio
habitacionales y a la participacin de una ms amplia gama de agentes econmicos y
sociales (empresas medianas y pequeas, cooperativas de trabajo, ONG, organizaciones
comunitarias de base, Universidades, entre otros (Cuenya, 1995).
Las acciones en poltica habitacional en Argentina, de las cuales la ciudad de Santa Fe
no se ha diferenciado (como en general la mayora de las polticas sociales) se han
caracterizado por (Camarasa, 1995):
Mostrar ausencia de un Plan que defina cules son las necesidades a
satisfacer y su correspondencia con la poblacin objeto.
Escasa alimentacin y retroalimentacin desde la realidad hacia las
polticas. Desfasaje con las demandas reales de la poblacin.
Existencia de Programas rgidos, orientados a solucionar por el lado de la
oferta, con gran arrastre inercial, y con fuerte incidencia en las decisiones
de los intereses econmicos involucrados.
Mantener un bajo nivel de participacin y decisin de la poblacin
interesada respecto del tipo de soluciones que necesita.
Baja productividad de la inversin. Altos niveles de gasto con escasa
eficiencia. Magro nivel de recuperos y de reinversin.
Marcada fragmentacin institucional: varios organismos a nivel nacional
realizan acciones no coordinadas, a lo que hay que sumarle
descoordinaciones a niveles provinciales y municipales.

La temtica del hbitat/vivienda pblica integra la agenda de las cuestiones socialmente
relevantes, y no debe concebrsela como una poltica social compensatoria, sino
integrada con la poltica econmica y las estrategias de desarrollo, y como un fuerte
elemento dinamizador de la economa interna.
La visin de sta poltica tambin est ligada a la concepcin que subyace de vivienda
y de la consideracin que se haga de la misma y de su entorno. Al respecto Oscar
Yujnosvsky (1984;17) dice: La adopcin del concepto mismo de vivienda depende de
una determinada posicin que condiciona los enfoques de investigacin, sus resultados,

1
El FONAVI, en manos de las provincias, se encuentra bajo el amparo de un nuevo marco legal: El
Sistema Federal de la Vivienda (SFV) (sancionado por Ley 24.464 del 8/3/95). Institucionalmente el SFV
est constituido por: el FONAVI; los organismos provinciales y el Consejo Nacional de la Vivienda.
las propuestas de poltica y las acciones emprendidas por los sectores privados o por el
Estado en el campo de la vivienda.
Para el autor, la vivienda es una configuracin de servicios los servicios
habitacionales- que deben dar satisfaccin a las necesidades humanas primordiales, pero
estas necesidades varan con cada sociedad y grupo social y se definen en el devenir
histrico. La produccin de servicios habitacionales, as como la poltica de vivienda,
tienen lugar en una sociedad determinada, con una cierta organizacin social y
relaciones de poder. Esta postura, respecto a lo que se considera la vivienda y la poltica
habitacional, combate a aquellas nociones que la restringen a la unidad fsica individual,
o a la unidad edificio-lote de terreno haciendo desaparecer la concepcin de la vivienda
como hbitat o medio ambiente y las relaciones sociales (y gubernamentales) que se
construyen a su alrededor.

Es decir que la vivienda constituye parte de un todo ms amplio e integra no slo
aspectos cuantitativos de su construccin (cantidad, tipo de materiales, entre otros),
necesarios pero no nicos, sino que adems incorpora la dimensin social. Este
elemento social est compuesto por el sentido y la significancia que los seres humanos
desarrollan en el hogar, en el barrio y en la ciudad. De lo contrario la vivienda solo sera
una construccin arquitectnica carente de vida y sentido social.

El paradigma, que tiene como estandarte la lucha contra la pobreza y como fin la
gobernabilidad urbana, se basa en programas cuyo formato preferencial es el
mejoramiento de barrios. Entre estas influencias que son efectivas pues el
financiamiento externo viene para esos fines- y las anteriores polticas nacionales
deshilachadas y en agona (en el caso de Argentina-Santa Fe), no cabe duda que la
problemtica del hbitat se resolver principalmente en la esfera local. Los gobiernos
locales tienen, por la fuerza de la realidad que definir estrategias, y cursos de accin
sobre la cuestin, donde queda claro que las polticas urbanas y las polticas sociales (a
escala local) pasan a ser relevantes.
Sin embargo el emprendimiento desde lo local, o desde lo municipal de la problemtica
de la vivienda/hbitat entra en constantes contradicciones, ya que por un lado surge
como espacio ms cercano a las demandas, pero por otro debe enfrentarse a las
dificultades de gestin, coordinacin y de recursos humanos - financieros, que dificultan
la puesta en marcha de proyectos participativos de la vivienda pblica (argumento
discursivo generalmente presentado desde en el nivel gubernamental). Para ello se
requiere la articulacin de programas habitacionales con otros programas sociales,
haciendo efectiva la pos focalizacin, superando la vieja concepcin viviendista y
articulando el problema de un modo ms integral.

El municipio de Santa Fe puso en marcha, hacia fines de la dcada del 90 el Instituto
Municipal de la Vivienda, cuyas funciones principales segn la Ordenanza N 10.382
deben ser:
Entender en el diseo, desarrollo y ejecucin de polticas, programas y planes de
vivienda, priorizando como beneficiarios a aquellos sectores que no puedan acceder
a la vivienda por sus propios medios.
Gestionar programas ante organismos provinciales, nacionales e internacionales que
permitan obtener financiacin legtima para la implementacin de polticas de suelo
y vivienda.
Intensificar los programas de saneamiento, alojamiento, regularizacin de tenencia y
propiedad dirigidos a los sectores y reas de precariedad de la ciudad.
Ampliar los recursos disponibles para el financiamiento de viviendas mediante una
combinacin de inversiones de origen pblico y privado.
Promover la erradicacin de asentamientos irregulares, en aquellos sectores o reas
que resulten prioritario liberar en funcin del inters pblico y que tenga como
objetivo su definitiva incorporacin al tejido de la ciudad y garanticen reales
condiciones de urbanidad.
Relocalizar a las familias erradicadas en condiciones de organizaciones superiores a
la anterior situacin de vida.
Implementar programas destinados a resolver situaciones de emergencia que
requieran de acciones de carcter urgente para mitigar desastres naturales,
artificiales, eventuales situaciones de anormalidad poblacional, inundaciones.
La poltica habitacional y de vivienda pblica santafesina integra una red de
Relaciones Intergubernamentales (Rigs) entre los cuales pueden presentarse
instancias de confrontacin y/o compatiblizacin de intereses, propsitos y recursos
de acuerdo con los objetivos perseguidos y la distribucin de poder en el sistema
Se presenta a continuacin dos esquemas de la poltica teniendo en cuenta el proceso de
la Reforma del Estado.

Tabla N 1
Situacin Previa a la Reforma del Estado (inicio de la dcada del 90)
FONAVI: Esquema altamente centralizado de la Gestin

Nivel de Gobierno

Nacin- Secretara de Estado de desarrollo urbano y
vivienda

Provincias
Direccin Provincial de la Vivienda
Santa Fe

Tabla N2
Situacin Pos-descentralizacin : Aos 90 Redefinicin de la Gestin Habitacional


Reestructuracin del FONAVI (Cambios)

Nivel de Gobierno

CREACION DE SISTEMA
FEDERAL DE LA VIVIENDA
Fonavi Organismos Provinciales y la
ciudad de Buenos Aires -Consejo
Nacional de la Vivienda
Provincias
Direccin Provincial de la Vivienda
Municipio de Santa Fe
Creacin del Instituto Municipal de la Vivienda (1998)
Secretara de Planeamiento Urbano (2007)
Proyeccin de la Agencia Santa Fe Hbitat para el ao 2011
Fuente: Elaboracin Propia.

5-Diseo de la investigacin, fuentes de informacin y metodologa

El presente trabajo de investigacin se realiza desde la perspectiva del enfoque
institucional y en el marco de una estrategia cualitativa de estudio de caso.

La unidad de observacin tendr una doble composicin: por un lado los actores de las
distintas dependencias gubernamentales de gestin de la poltica de vivienda (en los
niveles municipal-provincial) durante el perodo 2003-2011 y por otro la
documentacin oficial de las dependencias gubernamentales de los niveles de gobierno
y poderes del Estado (Comisin de vivienda del H.C.D, y del Poder Legislativo
Provincial, la Municipalidad, Instituto Municipal de la Vivienda, Agencia: Santa Fe
Hbitat de la municipalidad de Santa Fe, la Direccin Provincial de Vivienda y
Urbanismo y el Ministerio de Obras y Servicios Pblicos de la Provincia entre las ms
relevantes).

Los estudios de casos son investigaciones que se centran en el estudio de un fenmeno
(en este caso un poltica pblica, o un proceso de gestin de polticas por una unidad
ejecutora), con el fin de identificar las variables ms relevantes que permitan explicar el
funcionamiento (generalmente exitoso) del caso seleccionado.
Respecto al aspecto metodolgico y a la relevancia de de los estudios de casos, David
Collier, siguiendo a Campbell sostiene que los estudios de casos son en realidad el
fundamento de gran parte de la investigacin comparativa, que ofrecen mucha ms
posibilidades de lo que normalmente se piensa para falsificar las hiptesis principales
del investigador, que importantes investigaciones estn normalmente basadas en
estudio de casos y que se puede aprender mucho haciendo explcitos estos parangones
(COLLIER; 1994).
Una de las ventajas que presenta este tipo de estudios es permitir, por su propia
naturaleza, un examen intensivo del caso, muchas veces incluso con recursos limitados.
En este sentido se pueden analizar un gran nmero de variables de la poltica o el
proceso de gestin que se decide analizar. Al aumentar el nmero de casos bajo estudio
(al comenzar a comparar distintos casos que poseen ciertas propiedades comunes), la
cantidad de variables a analizar generalmente es menor, ya sea por la rigurosidad
metodolgica y la recoleccin de datos, o por la disponibilidad de recursos.
Por el contrario, dentro de las limitaciones de esta metodologa est la aportacin que
realizan a la formacin de teoras inferiores respecto de los estudios con ms casos (los
estudios comparativos, que tambin son frecuentes en estudios de polticas pblicas).
Claro est, que cualquier estudio de casos debe nutrirse de un cuerpo metodolgico que
en el caso de los anlisis sobre polticas pblicas puede venir de la visin que analiza las
polticas como un proceso compuesto por fases, complementado con un enfoque basado
en las RIGs o por el enfoque de redes (policy networks).
Como sucede con toda poltica pblica, tambin en la poltica habitacional, sus
condicionamientos y resultados pueden ser descriptos con indicadores a nivel macro o
sistmico, pero stos no lograran explicar suficientemente su gnesis y desarrollo. Por
ello resulta menester tener presente que los estudios sobre los procesos vinculados a la
toma de decisin de polticas pblicas o su implementacin o a ambos aspectos, se
orientan con creciente preferencia al anlisis de redes polticas (Parmigiani C., 2001:
p. 44). Dado que el Estado no existe jams en s, sino siempre bajo el ngulo de
relaciones entre actores, las polticas pblicas en cuanto opciones autoritativas de bienes
o valores societales, movilizan la accin de una constelacin de individuos y
organizaciones.
Es por ello, que el enfoque institucional centrado en actores, permite la consideracin de
sucesivos y complementarios niveles de anlisis e incorpora la dimensin relacional del
anlisis de redes.
El anlisis de redes no es una mera tcnica para el anlisis de fenmenos sociales, sino
que tambin es una aproximacin terica. Metodolgicamente el valor descriptivo y
explicativo del anlisis de redes reside particularmente en su aplicabilidad a sistemas
relativamente grandes y complejos. El anlisis de redes considera la estructura de
relaciones entre actores y el posicionamiento de los actores en la red. Tiene como
objetivo central el estudio de la estructura social, donde estructura sern las
regularidades en las pautas de relaciones. La unidad bsica del anlisis no es el actor
individual (sea ste individuo, grupo u organizacin) y sus atributos, sino la relacin
entre los actores, y descubrir de ese modo de que manera se reparten los recursos de
poder.
Este abordaje metodolgico resulta adecuado para comprender el complejo sistema de
la poltica habitacional local, en la cual las relaciones se construyen de diferente
manera, segn la posicin y la intensidad que el actor tiene en la red.
Finalmente, un aspecto necesario a tener en cuenta, y que, necesariamente ha impactado
en el desarrollo del trabajo (y en la poltica de vivienda santafesina) es la vulnerabilidad
del territorio santafesino. Esto se ha podido observar a partir de la catstrofe hdrica del
ro salado ocurrida a fines de marzo del ao 2003.

Referencias bibliogrficas

ACUA, Carlos, MARTNEZ NOGUEIRA, Roberto y REPETTO, Fabin
(2010): Los desafos de la coordinacin y la integralidad de las polticas y gestin
pblica en Amrica Latina. Proyecto de Modernizacin del Estado. J efatura de
Gabinetes de Ministros de la Nacin. Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F (1996): Las implementacin de Polticas. Estudio
Introductorio. Miguel ngel Porra Grupo Editorial; Mxico. Gedisa Editorial,
Barcelona.
B. GUY, PETER (2003): El nuevo institucionalismo. Teora institucional en Ciencia
Poltica.
CABRERO MENDOZA, E. (2000) Usos y costumbres en la hechura de las polticas
pblicas en Mxico. Lmites de la Policy sciences en contextos cultural y polticamente
diferentes; en Revista Gestin y Polticas Pblicas, Vol. IX, nm. 2, Mxico, segundo
semestre de 2000.
CINGOLANIi, Mnica (2002): Los mecanismos de coordinacin intergubernamental
en los escenarios de descentralizacin. IV Seminario Nacional de REDMUNI.
Articulaciones Interinstitucionales para el desarrollo local. Crdoba 28 y 29 de
noviembre. IIAP- IIFAP.
CINGOLANI, Mnica y LARDONE, Martn (2006). Gobiernos Bajo Presin.
Relaciones intergubernamentales y reformas del estado. El caso Crdoba. Editorial de
la Universidad Catlica de Crdoba. Crdoba, Argentina.
CUENYA, Beatriz (1995): Descentralizacin y poltica de Vivienda en Argentina, en
REESTRUCUTURACION DEL ESTADO Y POLTICAS DE VIVIENDA EN
ARGENTINA. Centro de Estudios Avanzados. Oficina de Publicaciones del CBC,
Universidad de Buenos Aires.
DAZ DE LANDA, Martha (1996): En lo pequeo y lo pobre Qu pasa con la
salud? Un estudio sobre la Descentralizacin de salud en comunas de la provincia de
Crdoba. Alveroni Ediciones. Crdoba, Argentina.
EVANS, P. (1992) El Estado como Problema y como solucin, en Desarrollo
Econmico, Vol. 3, nro. 140, pp. 29-62.
JONES, Charles O. (1970), An introduction to the study of public policy, Ed. Duxbury
Press, USA.

LINDBLOM, Charles (1999): La Ciencia de Salir de Paso; publicado en:
Democracia y Sistema de Mercado. Editado: Colegio Nacional de Ciencias Polticas y
Administracin Pblica, A. C; Universidad Autnoma del Estado de Hidalgo; Fondo de
Cultura Econmica; Mxico
LOVERA, Alberto (2007): El trpode de la poltica de vivienda y hbitat: Poltica
econmica, social y ambiental. Revista Venezolana de Anlisis de Coyuntura, Vol
XIII, N 2 (jul-dic).
LOWI, Theodore J (2000): Polticas pblicas, estudios de caso y teora poltica;
[1962]. Traducido y Publicado en La Hechura de las Polticas. Miguel ngel Porra
Grupo Editorial; Mxico
MAJONE G. (1997) Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de
polticas; Fondo de Cultura Econmica, Mxico
MARCH, J. G., y J. P. OLSEN (1984): The new institutionalism: organizational
factors in political life, en American Political Science Review
MARSH, David y R. A. W. RHODES (1992): Policy Networks in British
Government. Oxford: Clarendon Press.
MAYNTZ, R. (2001): El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna.
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 21. Caracas.
MEDELLIN TORRES, P. (2006) La poltica y las polticas pblicas en regmenes de
obediencias endebles. Una propuesta para abordar las polticas pblicas en Amrica
Latina, en Poltica y Polticas Pblicas en los procesos de reforma de Amrica Latina,
Franco.
MENY, Y. y THECENIG, J. C. (1992): Las Polticas Pblicas. Versin espaola a
cargo de FRANCISCO MORATA. Editorial Ariel, S.A. Barcelona.
PARMIGIANI DE BARBARA, Myriam Consuelo (2001). Estado, Sociedad y
Regin. Un anlisis Neoinstitucional de la Regin Centro de la Repblica Argentina.
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Ciencia, Derecho y Sociedad. Biblioteca
J urdica y social. Universidad Nacional de Crdoba. Argentina.
PRESSMAN, Jeffrey L. y WILDAVSKY Aaron (1998): Implementacin: Cmo
grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland. Primera
edicin en espaol de la tercera en ingls. Fondo de Cultura Econmica.Mxico.
SKOCPOL, T., EVANS P., et. al. (1985): Bringing the State back: strategies of
analysis in current research, en: EVANS, RUESSCHEMEYER y SKOCPOL (eds.),
Cambridge: Harvard University Press.
SUBIRATS, J. (1989): Anlisis de Polticas Pblicas y Eficacia de la Administracin.
Instituto Nacional de Administracin pblica. Madrid.
ZURBRIGGEN, C. (2004): Las Redes de Polticas pblicas: una revisin terica.
(2006) El Institucionalismo centrado en los actores: una perspectiva
analtica en el estudio de las polticas pblicas; en Revista de Ciencia
Poltica / Vol. 26 / N 1 / 2006 / 67 83



2
Economas de Trabajos Emergentes en la Provincia de Tucumn

Carlos Alberto Subirn, carlossubiran@gmail.com, Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales Universidad Nacional de Tucumn.

rea Temtica: 3. Estado, Administracin y Polticas Pblicas


RESUMEN
En los ltimos aos, desde diversos sectores y disciplinas, han surgido modelos crticos al
modelo econmico hegemnico, instalando el debate en torno al desarrollo productivo
centrado en la valorizacin del ser humano como una alternativa a la dimensin asalariada
del trabajo capitalista, en un intento de constituirse en herramientas generadoras de
inclusin social, tendientes a reducir los drsticos ndices de desocupacin, al cual la
provincia de Tucumn en consonancia con el resto del pas no se encuentra exenta.
La economa solidaria es una forma de produccin, consumo, y distribucin de riqueza
promoviendo la asociatividad, la cooperacin y la autogestin, tendiendo como finalidad el
desarrollo ampliado de la vida en un proceso de democratizacin econmica.
Este trabajo tiene como objetivo describir las economas sociales en la provincia de
Tucumn, analizar la percepcin de sus protagonistas y elementos disociatorios que
puedan obstruir su persecucin, a fin de esbozar posibles soluciones superadoras.


Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.


3

I Aproximacin


En los ltimos tiempos se ha estado gestando una importante produccin terica en este
campo. Las distintas vertientes propositivas de la denominada Economa Social (Espnola
Soriano de Souza Nunes 2002, Zamagni 2000), Economa Solidaria o de Solidaridad
(Singer 2002, Mance s/d, Valle 2002, Gaiger 2000, Razeto 2002), Economa del Trabajo
(Coraggio 1991 y 1999), Economa Social y Solidaria (Laville 2002), presentan la
posibilidad de generar inclusin social a travs de la pertenencia a emprendimientos
productivos que recuperen las capacidades y habilidades de las personas, a la vez que los
constituyan en sujetos productivos y creativos y con creciente grado de autonoma y de
capacidad de trabajo en equipo a travs de lazos de cooperacin. Utilizamos aqu el trmino
economa social, ya que es el que ha estado ganando aceptacin entre los distintos autores y
actores sociales, sin desconocer que las diferentes denominaciones (Economa Social,
Solidaria, Social y Solidaria, del Trabajo) encierran, en parte, distintos significados.

En trminos generales, las distintas propuestas plantean la necesidad de creacin de un
sector de economa social, orientado hacia la reproduccin ampliada de la vida del conjunto
de la sociedad (Coraggio, 2002b) y no a la acumulacin de capital. Apuntan hacia ...la
centralidad del trabajo en la economa, ponindose de este modo al hombre y su actividad
por sobre las cosas y su valor monetario. El trabajo supera su condicin subalterna y
adquiere autonoma, pudindose desplegar por su intermedio aquellas cualidades de
creatividad y desarrollo personal que son inherentes a su especial dignidad humana
(Razeto, 2002:7). Rescatan el rol que cumplen los emprendimientos productivos en el
desarrollo y consolidacin de ese sector (Gaiger, 2000 y 2004, Razeto 2002), y valoran
especialmente la posibilidad de realizar emprendimientos asociativos, as como redes
econmicas, polticas y culturales entre stos (Mance, s/d).

La economa social no se plantea como una economa de y para los pobres, sino como una
propuesta para todos los ciudadanos que adems intenta asegurar la inclusin de los pobres,
de los excluidos. Resaltan la necesidad de activar en lo inmediato las capacidades de todos
los ciudadanos excluidos del trabajo, y propiciar el desarrollo de lazos sociales vinculados a
la satisfaccin de una amplia variedad de necesidades materiales, sociales y de la
recuperacin de los derechos (Coraggio, 1998).

El objetivo del proyecto de la economa Social y Solidaria es dejar en claro cul son los
valores centrales de esta propuesta. Una economa donde el eje central sea el trabajo del
hombre, la sociedad y no el capital, donde los valores de la competencia y maximizacin de
ganancia del mercado sean supeditados a otro tipo de valores como el de la solidaridad.

Presentan a esta economa como social en tanto produce sociedad y no slo utilidades
econmicas, ya que genera valores de uso para satisfacer necesidades de los mismos
productores o de sus comunidades - generalmente de base territorial, tnica, social o
cultural - y no est orientada por la ganancia y la acumulacin de capital sin lmites.
Quizs una buena forma de reflexionar sobre estas preguntas sea pensar que es la

4
economa. Para muchos son nmeros, y segn las teoras econmicas ms citadas por los
libros es la ciencia o actividades que tratan la administracin de los recursos escasos.

Esta definicin que parece tan simple y certera deja muchos interrogantes como Cules
son esos recursos y porque son escasos? La respuesta se debe a que esta corriente
ideolgica define a la economa como una simple relacin de eleccin entre alternativos
fines y escasos medios, ante un hombre de infinitas necesidades. Dicha escasez engloba a
todos los bienes y la forma de distribuirlos es el mercado. A travs de los precios se irn
dando los intercambios garantizando, segn ellos, una justa distribucin ya que es
imparcial. As se plantea una sociedad centrada en los valores de competencia y accionar
individual. Por ejemplo, si existe un terreno y dos interesados, quien pague ms lo
obtendr.

Desde la economa social y solidaria tomamos otra definicin de economa que remite al
intercambio entre el hombre y su entorno natural y social. Este intercambio provee al
hombre de los medios para satisfacer sus necesidades Polanyi, 1957. As la economa es el
conjunto de actividades a travs de las cuales los seres humanos garantizan la reproduccin
de s mismo e inter generacionalmente, es decir al hombre hoy y a las futuras generaciones,
es por eso que la relacin con la naturaleza debe estar presente.

Es central revisar la concepcin que se adopta de economa. Si la concepcin sigue siendo
la de administracin de recursos escasos, de nada sirve plantear una economa solidaria, o
el tercer sector definido por el Banco Mundial, ya que el lugar es el de administrar aquellos
sectores donde la lgica capitalista no es eficiente como pueden ser el cuidado ambiental o
la asistencia a los pobres, convirtindose as en una forma de solucionar las fallas del
sistema capitalista.

Es ante esta lectura de la economa donde nuestra propuesta de una Economa Social y
Solidaria se diferencia y lo hace a partir de resaltar los componentes que sta ya tiene,
como el social y el solidario. Es all donde nos diferenciamos del tercer sector, ya que la
economa social y solidaria no viene a subsanar ningn tipo de error del capitalismo sino a
plantarse como una propuesta de construccin de otra economa centrndose en valores de
solidaridad y en la reproduccin de la vida, con prcticas que parten desde la economa
popular y van amplindose, incorporando nuevas prcticas incluso en los sectores pblico y
privado.

Es importante resaltar que no hablamos de una solidaridad de asistencia donde donamos o
regalamos, sino de construir en una solidaridad ampliada a cualquier otro ser humano desde
una mirada como a un igual. Es ejemplo de esto el sistema de reparto de las jubilaciones
donde todos aportamos para acceder maana a una jubilacin sin saber cuntos aos vivir
cada uno de nosotros. Otro ejemplo es el sistema de salud donde todos aportamos a su
mantenimiento sin importar cuantas veces nos enfermemos, incluso esperando no hacerlo.

En estos ejemplos podemos advertir rpidamente como las dos concepciones se
contraponen. La primera concepcin nos propone llevar la vida como una administracin
eficiente, donde cada uno administre su vejez o sus enfermedades de la manera ms
conveniente convirtiendo el sentido de la economa, la reproduccin de la vida humana, en

5
un negocio ms.

Cuando hablamos de una economa social y solidaria pensamos en una economa centrada
en el hombre, en la bsqueda de mejorar las condiciones de vida de todos y todas. Este
debate no pretende desterrar el anlisis costos-ganancia de cada negocio sino aportar a
desmitificar que la economa sea slo eso y entender que deben ser objetivos supeditados al
central que es garantizar y mejorar cada da la vida de todas y todos. (Lorena Putero -
Economista CEMoP, http://www.econlink.com.ar/economia-social-y-solidaria)

Organismos internacionales de financiamiento de polticas pblicas como el Banco
Mundial y el BID vienen promoviendo formas focalizadas de contencin segn el sector
excluido del cual se trate, en un doble juego de diferenciacin-desplazamiento como
intento de cristalizacin de situaciones sociales. Desplazamiento de los conflictos hacia
mbitos locales, particulares y territoriales. Este modo de conceptualizar tiende al mismo
tiempo a desdibujar la inteligibilidad de las luchas del trabajo por su liberacin en la actual
dinmica de las relaciones de produccin.

Si bien la nocin de economa social o de trabajo no es nueva, es a partir del fracaso del
modelo neoliberal
1
Desde lo institucional se arbitraron diversas respuestas en bsqueda de contencin.
Respondiendo mayoritariamente a programas nacionales, se desarrollaron, en el mbito
de la provincia de Tucumn, polticas pblicas orientadas a favorecer la inclusin social. El
abanico de medidas combin las prcticas de tipo asistenciales con acciones tendientes a
estimular la propia iniciativa de algunos sectores excluidos. Algunas de las polticas
lo que impulsa exponencialmente el surgimiento de i) micro
emprendimientos, ii) empresas recuperadas, iii) cooperativas y iv) variadas formas de
autoempleo en un intento de establecer las bases para un nuevo sistema productivo, una
alternativa de desarrollo basada en la tica y la solidaridad.

Segn las ltimas cifras suministradas por el INDEC, a nivel nacional se alcanz una tasa
de desempleo que gira alrededor del 7% (muy cercano al piso del 2011), y en consecuencia
cerca de 3 millones de personas tienen problemas de empleo, mientras que en el
aglomerado urbano del Gran Tucumn y Taf Viejo la tasa de desocupacin fue del 4,3% lo
que implica que aproximadamente unos 15.000 habitantes del rea metropolitana tucumana
se encuentren sin trabajo como consecuencia de la desaceleracin econmica y el freno en
la creacin de puestos laborales.

1
La aplicacin del modelo neoliberal en nuestro pas, al igual que en otros Estados
Latinoamericanos, comprendi, al decir de Daz y Portes, siete aspectos programticos claves: 1)
apertura unilateral al comercio externo; 2) extensa privatizacin de las empresas pblicas; 3)
desregulacin de bienes, servicios y mercados laborales; 4) liberalizacin de mercados de capital,
con privatizacin de los fondos de pensin; 5) ajuste fiscal basado en una reduccin drstica del
gasto pblico; 6) reestructuracin de programas sociales estatales, centrndose en esquemas
compensatorios para los grupos ms necesitados; 7) fin de la poltica industrial y de cualquier
otra forma de empresa patrocinada por el Estado, y concentracin en la gestin macroeconmica
(Daz 1996; Portes, p. 238).


6
desplegadas recogieron la necesidad de auspiciar una mayor capacitacin en el componente
excluido.
Esta ponencia difunde resultados y conclusiones parciales arribados en el marco del
proyecto de investigacin Economa Social y Solidaria como Alternativa de Desarrollo
Productivo e Inclusin Social en la Provincia de Tucumn, aprobada y financiada por el
Consejo de Investigaciones de la Universidad Nacional de Tucumn, 2014 con ejecucin
en el Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS) de la Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales de la Universidad Nacional de Tucumn. Sus objetivos comprenden el anlisis
de la situacin de desempleo y exclusin social en la provincia de Tucumn, el estudio de
polticas sociales ejecutada en consecuencia y la exploracin de las posibilidades de
reinsercin laboral y social de los desocupados en el mbito provincial.
Para el cumplimiento de los objetivos fijados se acudi a la lectura de bibliografa
especfica, a la recopilacin de datos secundarios pertinentes y al desarrollo de entrevistas,
tomando en esta primera fase el anlisis del trabajo de campo llevado a cabo a los
beneficiarios de micro emprendimientos productivos en el Departamento de Famaill
(Tucumn), como un eslabn fundamental dentro del proceso de conocimiento de la
tipificacin de economa solidaria.

II. Descripcin de un caso de estudio llevado a cabo en la Municipalidad de Famaill,
Tucumn.
Los ME (micro emprendimientos) son actividades econmicas informales de autoempleo
con subsidio estatal inicial, que en su mayor parte surgen como estrategias de los hogares
de trabajadores excluidos del empleo asalariado, en las que se pone en actividad el principal
recurso de sus miembros (el trabajo) para la produccin de bienes y servicios, destinados
en general a la venta en el mercado local.
En el estudio realizado en el municipio de Famaill (localizado a 35 Km de San Miguel de
Tucumn) durante el perodo 2011 2012 sobre una poblacin total de cincuenta (50)
emprendimientos, se entrevist a treinta y ocho (38) sujetos identificados como encargados
de los mismos, que actualmente se encuentran en ejecucin (lo que representa el 76% de los
casos posibles). En dicho estudio se describieron actividades que podran incluirse en la
definicin anterior de ME, cuyas caractersticas sobresalientes se destacan en los siguientes
cuadros y grficos:

7

Tipologa Masculino Femenino Total
Agro Industrial 5,26% 5,26%
Metalrgicos 2,63% 2,63%
Refaccin Y Mantenimiento 13,16% 13,16%
Talleres Mecnicos/Electromecnicos 7,89% 7,89%
Servicios Y Comercio 10,53% 5,26% 15,79%
Confecciones 10,53% 10,53%
Productos Regionales Alimenticios 5,26% 7,89% 13,16%
Productos Regionales No

10,53% 10,53%
Panadera Y Repostera 2,63% 5,26% 7,89%
Construccin 7,89% 7,89%
Otros 2,63% 2,63% 5,26%
TOTAL 57,89% 42,11% 100% (38)
Tabla de contingencia para la Tipologa de acuerdo al Sexo (Distribucin
conjunta y Marginal de frecuencias porcentuales)
Fuente: Municipalidad de Famaill (Tucumn)

Al observar la relacin entre las variables nominales Tipologa del Micro
Emprendimiento y el Sexo del micro emprendedor podemos visualizar que el sexo
masculino se encuentra concentrado en mayor medida en labores que demandan mayor
riesgo laboral.

8
Relacionando el nivel de estudio
2
Edad
con intervalos de edad se pude observar que hasta los
cuarenta aos predomina el secundario completo, entre los cuarenta y cincuenta predomina
el secundario incompleto. A partir de los cincuenta aos predomina el primario completo;
evidenciando que a medida que la edad aumenta, el nivel de estudio decrece (a partir de los
sesenta se presenta nicamente el nivel primario).

Nivel de Estudio
S/Inst P/Inc P/Comp S/Inc S/ Comp T/Inc T/Comp U/Inc. Total
<= 40 2,63% 7,89% 13,16% 5,26% 2,63% 2,63% 34,21%
> 40 Y <= 50 2,63% 7,89% 15,79% 2,63% 28,95%
> 50 Y <= 60 2,63% 15,79% 2,63% 2,63% 23,68%
> 60 2,63% 10,53% 13,16%
Total 2,63% 5,26% 36,84% 26,32% 15,79% 5,26% 5,26% 2,63% 100%(38)
Tabla de contingencia para los Intervalos de Edad por Nivel de Estudio (Distribucin conjunta y
Marginal de frecuencias porcentuales). Fuente: Municipalidad de Famaill (Tucumn)

Grfico N 2. Distribucin porcentual del nivel de estudio en intervalos de edad,
Famaill, Tucumn, Argentina.


2
Convenciones utilizadas: S/Inst Sin Instruccin; P/Inc Primario Incompleto; P/Comp
Primario Completo; S/Inc Secundario Incompleto; T/Inc Terciario Incompleto; T/Comp
Terciario Complelto; U/Inc Universitario Completo.


9
Consultados sobre las dificultades que debieron afrontar durante el desarrollo del micro
emprendimiento, slo el 3% lo atribuy problemas de formacin, mientras que el factor
econmico con el 84% fue el gran predominante.
Dificultades Frecuencias
Absolutas
Frecuencias
Porcentuales (%)
Econmicas 32 84,21
Formacin 1 2,63
Durabilidad 2 5,26
Ninguna 2 5,26
Otros 1 2,63
Total 38 100 (38)
Tabla de contingencia de acuerdo a las Dificultades
manifiestas (Distribucin conjunta y Marginal de
frecuencias porcentuales)
Fuente: Municipalidad de Famaill (Tucumn)

Grfico N 3. Diagrama circular de los dificultades manifestadas por los
emprendedores, Famaill, Tucumn, Argentina.



10
Indagados respecto a si recibieron o no capacitacin previa y durante el desarrollo del
micro emprendimiento, la poblacin entrevistada respondi categricamente con un
ochenta y siete por ciento (87%) en forma negativa, recibiendo asesoramiento y
entrenamiento slo el trece por ciento (13%).

Al ser consultados sobre el grado de Satisfaccin Loboral que los emprendores
experimentan durante la ejecucin de los proyectos, slo el 31,58% respondi como Muy
Satisfactorio, mientras que la gran mayora (60,3%) ubic sus expectativas en trmino
medio (Buena) y Decepcionante el 7,89% respectivamente. Entre las variables que
contribuyeron en forma negativa a estos ndices, se destaca la carencia en un 100% de un
Seguro Laboral que evite la prdida total de los bienes e insumos adquiridos.

Satisfaccin Laboral Frecuencias
Absolutas
Frecuencias
Porcentuales (%)
Muy Satisfactorio 12 31,58
Bueno 23 60,53
Decepcionante 3 7,89
Total 38 100 (38)
Tabla de contingencia de acuerdo a la Satisfaccin Laboral
percibida (Distribucin conjunta y Marginal de frecuencias
porcentuales)
Fuente: Municipalidad de Famaill (Tucumn)

Grfico N 4. Diagrama circular del grado de satisfaccin laboral experimentado por
los emprendedores, Famaill, Tucumn, Argentina.



11
Adicionalmente a los interrogantes expuestos, y dentro de los objetivos de nuestro
proyecto de investigacin, surgen cuestiones fundamentales sobre la salubridad (fsica y
mental) de nuestros humildes trabajadores, en sus definiciones ms elementales. Al ser
indagados en relacin a una cobertura mdica; un escaso 26,32% afirm positivamente
contar con algn tipo de proteccin, producto del requerimiento (no siempre llevado a cabo,
ni verificado por parte de los elementos contralores) de ser monotributista declarado, para
acceder al emprendimiento. La gran masa de encuestados (71%) afirma carecer de un
resguardo para l y sus integrantes.

Cobertura Medica Frecuencias
Absolutas
Frecuencias
Porcentuales (%)
No 27 71,05
Si 10 26,32
NS/NC 1 2,63
Total 38 100 (38)
Tabla de contingencia de acuerdo a la obtencin de una
Cobertura Mdica (Distribucin conjunta y Marginal
de frecuencias porcentuales)
Fuente: Municipalidad de Famaill (Tucumn)

Grfico N 5. Diagrama circular del grado de cobertura mdica asistida a los
emprendedores, Famaill, Tucumn, Argentina.





12
Consultados sobre la afiliacin a algn partido poltico, el 100% de los entrevistados
manifest su pertenencia al partido oficialista predominante en el municipio, en
concordancia con el partido gobernante en la provincia de Tucumn.
Cabe destacar que la intermediacin entre la asistencia y los ciudadanos que la reciben est
expresamente prohibida por la ley
3
.
Por ltimo, indagados sobre los medios de comunicacin ms utilizados como fuente
primaria de informacin, se destaca el uso de la radio y la televisin con un 43,48% y el
41,30% respectivamente, muy por encima de los medios tradicionales escritos (diarios y
revistas especializadas sobre la tipologa del emprendimiento) que escasamente representan
un 7%.

Medios de Informacin Frecuencias
Absolutas
Frecuencias
Porcentuales (%)
Diarios 2 4,35
Revistas Especializadas 1 2,17
Radio 20 43,48
Televisin 19 41,3
Internet 2 4,35
Otros 2 4,35
Total respuestas mltiples 46 100(38)
Casos vlidos: 38
Tabla de contingencia de acuerdo a la obtencin de una Cobertura
Mdica (Distribucin conjunta y Marginal de frecuencias
porcentuales)
Fuentes: Municipalidad de Famaill (Tucumn)


3
Fuente: http:// www.edant.clarin.com/diario/2009/09/11/elpais.html

13
Grfico N 6. Diagrama circular del uso de los principales medios de informacin por
parte de los emprendedores, Famaill, Tucumn, Argentina.


III. Asociaciones productivas entre la poblacin de escasos recursos: Sus limitaciones.
Los ME enfrentan gran cantidad de problemas, los cuales ponen en riesgo a su misma
existencia. A continuacin enunciaremos los principales:
1) En primer lugar enfrentan las restricciones productivas provenientes de la carencia de
capital propio, la imposibilidad de acceder al sistema financiero formal y de garantas
patrimoniales, tanto para iniciar la actividad cuanto para mantener un el emprendimiento en
funcionamiento. Un mnimo de capital es necesario para la adquisicin de materias primas
y herramientas.
2) Adems deben sortear las carencias derivadas de la baja calificacin laboral.
Bsicamente los emprendedores suelen referirse a la ausencia de herramientas de gestin
como la baja calificacin tcnica, comercial y administrativa.
La escasa planificacin de los procesos de produccin genera incertidumbre, la inmediatez
y la improvisacin. Es notoria tambin la falta de conocimientos de estrategias de
comercializacin, lo cual se ve agravado por las dificultades en el acceso a espacios de
comercializacin y la escasez de demanda provocada por los bajos ingresos de los clientes
potenciales de los ME.
El clculo de costos suele hacerse de manera informal, y en la prctica la mayora de los
micro-emprendedores no fijan los precios considerando todos los costos sino tan slo los
variables y, dentro de ellos, los que se pueden detectar ms fcilmente. Como no
consideran la mano de obra como un costo a cubrir, los ingresos resultan insuficientes para
dejar un aceptable margen por sobre los costos previstos. La administracin de los recursos
es deficiente porque no se suelen llevar registros contables y suelen mezclarse las
economas del ME y la domstica.

14
Pretendiendo solucionar estos problemas muchos programas de capacitacin parten del
supuesto de estar frente a una empresa comercial a pequea escala. En este sentido, uno de
los principales problemas de las organizaciones que se ocupan de la capacitacin de micro-
emprendedores es la de tener que adaptar los contenidos de la ciencia empresarial para
emprendimientos con caractersticas muy distintas a las de una empresa esencialmente
comercial. Hacen falta desarrollos de contenidos orientados a captar las particularidades de
los ME y la problemtica especfica de los emprendedores, as como el reconocimiento de
los saberes populares derivados de la lucha por la subsistencia, como el ensayo y error, el
sacrificio personal y familiar, persistencia y creatividad (Arancibia et al, 2004).
3) El retraso tecnolgico derivado de la escasez de capital, la pequea escala y la falta de
formacin empresarial motivan una gran diferencia de productividad con respecto al sector
moderno de la economa. Carbonetto seala el ciclo perverso que reproduce la brecha de
productividades: el micro emprendedor debe comenzar una actividad de subsistencia sin
capital, por lo cual se ve obligado a utilizar tecnologas retrasadas; estas ltimas determinan
bajos niveles de productividad del trabajo y, al no poder acumular, no tiene posibilidades de
reinvertir en el mejoramiento del negocio.
4) Los ME enfrentan dificultades en el acceso a los mercados y escasez de demanda. Este
problema suele visualizarse por los ME como uno de los ms importantes y suele
expresarse como la carencia de espacios de comercializacin, el agotamiento de la demanda
dentro de los lmites del barrio y el costo de la movilidad para buscar nuevos mercados. El
mercado de los productos y servicios de los ME est bsicamente conformado por
poblaciones de bajos ingresos y mnimo poder de compra, por lo cual la competitividad del
producto est casi nicamente determinada por el precio. Adems, suele existir saturacin
de determinados tipos de productos dentro de mbitos barriales, donde suelen operar los
ME.


IV Falta de capacitacin y sus consecuencias
La principal funcin del Estado es el bien comn de la sociedad. Pero el bien comn debe
estar regido por la justicia social, y la igualdad. De manera que es necesario distinguir las
distintas condiciones sociales (pobreza, indigencia, desocupacin, etc.) a los fines de
priorizar a los ms necesitados, en la realizacin del bien comn.
Existe una interrelacin entre las distintas variables sociales que requieren de la asistencia
estatal, especialmente entre la educacin, la desocupacin, y la pobreza. As resulta que la
pobreza incide en la educacin (a mayores ndices de pobreza, menos posibilidades de
acceder a la educacin). A su vez, la educacin incide directamente en la desocupacin (a
menor nivel educativo, menores posibilidades de insercin laboral).
Entre las consecuencias directas por las falencias de formacin y capacitacin advertidas en
el trabajo de campo llevado a cabo podemos mencionar las siguientes:
la disminucin de los porcentuales de eficacia en la implementacin del
programa social de que se trate

15
el cumplimiento defectuoso del fin social del Estado en la implementacin de
la seguridad social mediante diferentes planes otorgados
la imposibilidad de mejorar los sistemas de capacitacin, si no se hace un
seguimiento de la misma, durante toda la etapa de la ejecucin del plan
falta de incentivo para el beneficiario a los fines de iniciar, continuar o
finalizar -segn el caso- los estudios bsicos

En relacin a la desocupacin, que generalmente trasunta la pobreza y la imposibilidad de
acceso a la educacin, es necesario citar algunos porcentuales relativos a nuestro pas, y en
especial, a Tucumn. Segn datos publicados en el sitio oficial del Gobierno de la Provincia
de Tucumn
4
En lo que respecta a los primeros meses del 2008, la tasa de desocupacin se ubic en su
valor ms bajo, 7,7%. Los datos correspondientes al ltimo trimestre de 2008 demuestran
los efectos de la crisis financiera mundial, registrando un 9,7%, lo que representa unas
34.000 personas
, durante las ltimas dcadas la tasa de desocupacin abierta urbana argentina
ascendi del 6% al 18% (mantenindose desde entonces la desocupacin por encima de dos
dgitos), y se produjo un incremento del volumen de empleo no registrado (que asciende
actualmente a ms de 40%).
En la provincia de Tucumn, fuertemente ligada al desarrollo de las economas regionales,
el contexto de baja competitividad real y nominal gener que una gran cantidad de fuerza
de trabajo quedara excluida de la dinmica del mercado laboral, generando en el corto
plazo condiciones de exclusin social para un elevado nmero de familias tucumanas. La
crisis de 2001 llev a que un 21% de la poblacin de nuestra provincia tuviera problemas
de ocupacin y subocupacin pero tampoco estuvo muy alejado del 18% del ao 1999 o los
20.5% de 1996 y 19% de 1995. Esto demuestra que el desempleo es un problema que va
ms all de una crisis puntual y aparece como una condicin de tipo estructural.
Existen otros datos alarmantes como que 3 de cada 10 empleados en la provincia estn en
negro, que la poblacin ms afectada es la que se encuentra entre los 18 y 28 aos los
cuales tienen estudios terciarios o universitarios incompletos.
5

4 Fuente: http://www.tucuman.gov.ar
5 Fuente: Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), disponible en
www.tucuman.gov.ar/odm/index.htm
.
Pareciera que ello ha sido advertido por la cartera de poltica social de la provincia,
estableciendo programas y acciones de apoyo dentro de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM).
El conjunto de planes relacionados con el ODM III tienden en su mayora a la creacin de
fuentes laborales a travs de la reinsercin por medio de la capacitacin de los
desempleados. Estos cuentas en la mayor cantidad de casos de una retribucin monetaria
adems de los conocimientos en las diferentes reas laborales que abarcan los proyectos.

Entre tales programas podemos mencionar:

16
PROGRAMA DESCRIPCIN
Manos a la obra Capacitacin y asistencia tcnica a pequeas unidades
econmica productivas, individuales o colectivas.
Financiamiento con subsidios no reintegrables de $1500
y $15.000 en mquinas y herramientas.
Proyecto Encuentro mi primer
empleo
Taller participativo de cuatro horas de duracin
convocados por la Red Juvenil de cada Municipio o
Comuna donde se desarrolle el curso.
Plan Incluir Cursos a jvenes de 18 a 25 aos dictados por
asociaciones civiles en barrios focalizados.
Capacitacin y empleo para
jvenes
Talleres de contenido terico, de 4 horas de duracin.
Prcticas laborales en empresas adheridas.
Capacitacin
multidisciplinaria en turismo
cultural
Talleres interactivos dictados en 10 localidades de la
provincia.
Proyecto capacitacin jvenes
constructores
Desarrollo de 47 cursos de 80 horas de duracin.
Plan Jefes y jefas de hogar Beneficio mensual de $150, en forma directa e
individual con contraprestaciones de 4 a 6 horas diarias.
Seguro Capacitacin y empleo Asignacin mensual de $225, capacitacin laboral a
desocupados y apoyo a proyectos productivos
Ms y mejor trabajo Cursos de capacitacin (2-3 meses) a trabajadores
desocupados y beneficiarios de programas sociales
Fuente: Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), Programas y acciones de apoyo, Sitio
oficial del Gobierno de la Provincia de Tucumn

Tales objetivos formulados por la Provincia, evidencian un avance en materia de
capacitacin a los fines de facilitar la reinsercin laboral mediante asociaciones productivas
o planes sociales. Pero se trata de una capacitacin inicial, y con carcter bsico.
Entendemos que ello resulta insuficiente, dado que en el caso de la implementacin de los
planes sociales para desocupados, no se ha pergeado un sistema que extreme la
capacitacin en cada caso particular, y que la mantenga a los fines de asegurar el xito en
la implementacin del plan social de que se trate, en cumplimiento de la tutela estatal
requerida por los distintos sectores beneficiados.

17
V El rol del estado

La importante brecha que actualmente existe entre ricos y pobres lleva al gobierno, en su
afn de reducirla, a recurrir a polticas asistenciales. Los subsidios directos, como los
seguros de desempleo y los planes jefas y jefes de hogar, solo actan sobre una coyuntura
inmediata, lo que lleva ineludiblemente a un asistencialismo permanente con altos costos
para el Estado nacional.

Sin embargo, la promocin de micro emprendimientos unipersonales como familiares,
constituye una alternativa para mitigar uno de los efectos perversos del desempleo y, por
ende, la pobreza.

El gobierno, ha promovido el desarrollo de emprendimientos productivos sobre la base de
subsidios, por un lado, para quienes representan el sector de pobres estructurales, y por
otro, a travs del crdito, para los grupos con mayor capacidad de insercin en el mercado
formal.

No obstante, el apoyo crediticio no es suficiente por s solo. El mismo debe sumarse a
acciones de capacitacin y asistencia continua, que como pudimos observar en nuestro
trabajo de campo en particular, son inexistentes.

En el ao 2003 fue lanzado el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social
"Manos a la Obra" del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. El mismo brinda
financiamiento a los ME que favorezcan la inclusin social, emergiendo como una
alternativa frente al desempleo.

El programa Argentina Trabaja est destinado a personas en situacin de vulnerabilidad,
sin ingresos formales en el grupo familiar, sin prestaciones de pensiones o jubilaciones
nacionales ni otros planes sociales, a excepcin del Plan Nacional de Seguridad
Alimentaria. Para su implementacin, el Ministerio de Desarrollo Social acuerda con los
Entes Ejecutores (municipios, provincias, federaciones y/o mutuales), a travs del Instituto
Nacional de Asociativismo y Economa Social (INAES), la formacin y capacitacin de
cooperativas compuestas por alrededor de 60 trabajadores cada una, quienes tienen a su
cargo la ejecucin de obras pblicas locales que demandan mano de obra intensiva.

Mediante la formacin de cooperativas de trabajo, el ministerio busca fomentar la
solidaridad entre los trabajadores promoviendo una forma de participacin social que
privilegia el trabajo colectivo por sobre el esfuerzo individual. Facilitar estos espacios de
organizacin en la comunidad tambin es un modo de generar autonoma y organizacin
popular. Los cooperativistas de Ingreso Social con Trabajo y sus familias tienen acceso a la
finalizacin de sus estudios primarios y/o secundarios en sus propios barrios y sin lmite de
edad, a travs de Argentina Trabaja, Ensea y Aprende. Este programa es una iniciativa
conjunta entre los ministerios de Desarrollo Social y de Educacin de la Nacin.


18
Los talleres de alfabetizacin permiten que cada cooperativa cuente con un espacio donde
los mismos trabajadores pueden construir conocimiento con sus compaeros y vecinos,
intercambiar saberes y abrir nuevas oportunidades.

El Estado deber, entonces, apoyar el desarrollo de una cultura emprendedora y al mismo
tiempo asegurar un contexto favorable para el surgimiento y desarrollo de esta clase de
iniciativas. Son ejemplo de acciones concretas, la creacin de incubadoras de empresas,
parques y polos tecnolgicos para emprendedores y/o micro emprendedores, promovidas
por el gobierno nacional, gobiernos provinciales y municipales, universidades y otras
organizaciones.

Las polticas pblicas que contribuyan a generar una cultura emprendedora, sern
sinnimos de mayor trabajo, produccin y crecimiento. De lo contrario, la asistencia a
ciertos sectores, mediante subsidios directos, deber prolongarse por varios aos ms.


VI Conclusiones
La encuesta llevada a cabo en el Departamento Famaill de la provincia de Tucumn
evidenci el desconocimiento por parte de los beneficiarios de micro emprendimientos de
cuestiones fundamentales sobre salubridad fsica y mental, cobertura mdica para l y sus
integrantes, la ausencia de una adecuada capacitacin frente a un mercado caracterizado por
su alta tecnificacin, el difcil acceso a pequeos crditos para la adquisicin o
actualizacin de insumos, materiales, herramientas, mquinas y otros elementos similares
necesarios para el desarrollo de estas actividades.

En la mayora de los casos se encuentran al margen de las herramientas tcnicas para
responder a normas tributarias, laborales, de seguridad social, bromatolgicas entre otras,
las que han sido diseadas para empresas o sectores de mayor dimensin, con
caractersticas internas distintas y condicionamientos externos diferentes.

A pesar del intento estatal en su objetivo de reducir la pobreza a travs de la proliferacin
de diferentes programas y planes sociales a sectores de la poblacin considerados ms
vulnerables, los resultados en la prctica son dismiles y muchas veces difcil de cuantificar,
en virtud de la falta de transparencias que derivan en un sistema clientelista con
financiacin de fondos pblicos, donde el trabajador lejos de aspirar a su superacin
personal y familiar se vuelve dependiente de un sistema circular cuyo eje, paradjicamente
lo constituye el concepto de ayuda social por parte del estado.


19
Referencias Bibliogrficas

Abramovich, Ana Luz (2003), El papel de los emprendimientos sociales, Instituto del
Conurbano/UNGS.
Abramovich, Ana Luz y Vzquez, Gonzalo (2004), La difcil construccin de una
economa social. Los emprendimientos productivos de la economa popular, II
Congreso Nacional de Polticas Sociales, Instituto del Conurbano/UNGS.
Abramovich, Ana Luz, Hintze, Susana, Montequn, Adriana y Vzquez, Gonzalo
(2003), Empresas sociales: Caractersticas, problemas y perspectivas: Un estudio de
casos de la Regin Metropolitana de Buenos Aires en Abramovich, Ana Luz et. al.
Empresas Sociales y Economa Social: aproximacin a sus rasgos fundamentales.
Instituto del Conurbano (Universidad Nacional de General Sarmiento: Buenos Aires)
Albuquerque, Francisco (2004), Desarrollo econmico local y descentralizacin en
Amrica Latina , Revista de la CEPAL N 82, pags. 157-171.
Ameigeiras, Aldo Rubn 2001 Cultura Popular y redes de solidaridad en Forni,
Floreal y Anglico Hctor (compiladores), Articulaciones en el mercado laboral. Centro
de Estudios e Investigaciones Laborales (La Colmena: Buenos Aires).
Arancibia, Ins; Costanzo, Valeria; Goldn, Javier y Vzquez, Gonzalo (2004), Una
aproximacin a la experiencia de los microemprendimientos en la Argentina actual,
disponible en www.cta.org.ar/instituto/econsocial/docs
Bertossi, Roberto (2003), Proyecto de ley nacional para los microemprendimientos
productivos,disponible en www.168.96.200.17/ar/libros/argentina/cijs/sec3002c.html.
Bertucci, Juliana (2002), El concepto de capital social en los proyectos de alivio de la
pobreza, disponible en www.cambiocultural.com.
Bottaro, Lorena, Grassi, Estela, Hintze Susana, Kohan, Gustavo y Vzquez, Gonzalo
(2004) Diagnstico de la vulnerabilidad socioeconmica de las familias del Partido de
Moreno (Pcia. de Buenos Aires) y evaluacin del impacto de la participacin en
actividades productivas a travs de microemprendimientos con acceso a crdito.
Informe de la etapa 1. Documento interno ICO/UNGS. Comitente: ACH Argentina.
Cacciamani, Miguel (2004), Microemprendimientos productivos, disponible en
www.inta.gov.ar
Casaburi, Gabriel, Angelelli, Pablo (2001), Estrategias de apoyo a las micro, pequeas
y medianas empresas, Eudeba. PNUD. Bs. As.
Durn, Diana y Lukez, Beatriz (2002), Los microemprendimientos productivos: del
desempleo a la ocupacin, disponible en www.ecoportal.net.
Coraggio, Jos Luis (1994), Del sector informal a la economa popular, disponible en
www.fronesis.org.
Coraggio, Jos Luis (2003a), Alternativas en la lucha contra la pobreza y la
exclusin, disponible en www.fronesis.ecu.org.

20
Coraggio, Jos Luis (2003b), El papel de la teora en la promocin del desarrollo local.
(Hacia el desarrollo de una economa centrada en el trabajo), disponible en
www.fronesis.ecu.org.
Coraggio, Jos Luis (2003c), Las polticas pblicas participativas: obstculo o
requisito para el desarrollo local?, II Seminario Nacional Fortaleciendo la relacin
Estado-sociedad civil para el desarrollo local, CENOC-CEDES-UNGS.
Coraggio, Jos Luis (2003d), Sobrevivencia y otras estrategias en LAC: la perspectiva
desde lo local, UNICEF, La Habana.
Departamento de Desarrollo Sostenible del BID (2003): Apoyo del grupo BID al
sector de la microempresa. Logros, lecciones, desafos, BID, Washington.
Espnola Soriano de Souza Nunes, Ruth 2002 Socioeconoma solidaria en Economa
Solidaria. Un sector en desarrollo. (Urbal: Sao Paulo)
Gonzlez Bombal, I., (2002) Sociabilidad en Clases Medias en Descenso:
Experiencias en el Trueque, en Sociedad y Sociabilidad en la Argentina de los 90,
Ed. Biblos, Bs. As, p. 97-136.
Jimnez Solares C. (2006) Accin Colectiva y Movimientos Sociales. Nuevos
Enfoques Tericos y Metodolgicos, ponencia presentada en el VII Congreso Latino-
Americano de Sociologa Rural, Ecuador.
Kessler, G. (2002) De proveedores, amigos, vecinos y barderos: acerca de trabajo,
delito y sociabilidad en los jvenes del Gran Buenos Aires en Sociedad y
Sociabilidad en la Argentina de los 90, Ed. Biblos, Bs. As, p. 137-170..
Lpez, Eduardo (2001), Programas sociales, disponible en www.margen.org/catedras
Messina, Graciela (2001), Modelos de formacin en las microempresas: en busca de
una tipologa, UNESCO, Santiago de Chile.
Svampa, M. (2001) Los que ganaron. La vida en los countries y barrios privados,
Buenos Aires: Biblos, p 282.
Tarrow, Sidney (1994) El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la accin
colectiva y la poltica. Alianza Universidad (Madrid, 1997 [1994]).
Tilly, Charles (1986) The Contentious French: Four Centuries of Popular Struggle. The
Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge, USA.
Vzquez, Gonzalo (2003), Microemprendimientos. Aportes para un mapa de la
economa popular en el caso argentino, material de la ctedra Instituciones y alcances
de la economa social en el Norte y en el Sur de la Maestra en Economa Social
MAES-UNGS.

Ttulo de la ponencia: Gobernanza local y servicios urbanos.


Autores: Tecco, Claudio Alberto, ctecco@iifap.unc.edu.ar
Lpez, Silvana Raquel, slopez@iifap.unc.edu.ar


Instituto de Investigacin y Formacin en Administracin Pblica (IIFAP),
Universidad Nacional de Crdoba


rea temtica sugerida: Simposio de Administracin Pblica


Resumen:

En esta ponencia se pretende establecer el alineamiento (o no) entre las reglas del juego
(instituciones), la interaccin de actores estratgicos (gobernanza) y cmo eso se
traduce en la capacidad del sistema poltico para reforzarse a s mismo; es decir, para
traducir las demandas o preferencias ciudadanas en polticas efectivas; todo ello a partir
de analizar un caso concreto: la poltica de movilidad y transporte en la Ciudad de
Crdoba. Asimismo, con base en informacin secundaria, se realiza una aproximacin
comparativa del caso Crdoba con lo que acontece en la ciudad de Rosario, en el mismo
campo de poltica pblica.



Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario,
Rosario 8 al 11 de setiembre de 2014

2
1. Introduccin

El presente trabajo se inscribe en un proyecto de investigacin cuyo propsito general
es analizar la gestin de polticas urbanas en dos grandes ciudades del interior de
Argentina, a travs de un estudio comparativo de experiencias desarrolladas en Crdoba
y Rosario, durante el perodo comprendido entre los aos 1995 y 2015
1
Esta propuesta encuentra sustento en la teora de la governance (o gobernanza),
entendida como estructura de toma de decisiones a travs de redes multinivel de actores
.

La investigacin procura conocer, analizar y comparar innovaciones en gestin urbana
experimentadas en ambas ciudades, como as tambin explorar el grado de desarrollo de
nuevos enfoques y prcticas en materia de polticas pblicas locales. El proyecto se
encuentra en su fase inicial, consistente en el anlisis de la produccin terica sobre
polticas urbanas y gobernanza local, como as tambin en la recoleccin y anlisis de
informacin de fuentes secundarias. En razn de ello, la ponencia refiere,
principalmente, al marco conceptual de la investigacin.

El entrelazamiento de los problemas y cuestiones que afectan la vida de las personas
surge y se despliega en espacios geogrficos especficos; entonces, por un lado, debe
considerarse que la variable territorial es muy significativa a la hora de establecer la
distribucin de las oportunidades vitales y de consumo en un colectivo urbano. Pero a
su vez, los habitantes de cada territorio se ven afectados por un conjunto de
intervenciones y polticas estatales que bajan desde distintas jurisdicciones
gubernamentales (multilevel government).

La diversidad de oportunidades territoriales entre distintas ciudades y al interior de los
aglomerados urbanos- demanda la formulacin de polticas y programas que tomen en
cuenta tales diferencias y habiliten a los actores territoriales para que acten como
sujetos participantes en la construccin de soluciones a sus problemas.

Entendemos a los efectos de este trabajo que las polticas urbanas incluyen a las
urbansticas, pero tambin engloban otras polticas locales y todos aquellos proyectos
formulados por instancias de gobierno supralocal cuyo mbito de aplicacin especfico
sea la ciudad.

Como lo seala Ismael Blanco (2005:4), se han multiplicado en los ltimos aos las
actuaciones pblicas para abordar de un modo integral los problemas socio-espaciales:
los programas Urban de la Comisin Europea, el Single Regeneration Budget en
Inglaterra, la Politique de la Ville en Francia; programas similares en Blgica, Holanda
y Espaa dan cuenta de este fenmeno. En estas experiencias, las polticas urbanas -
sociales, econmicas y culturales- se focalizan en las reas en crisis, promoviendo en
ellas liderazgos locales y redes plurales.

En definitiva, se trata aqu de repensar las polticas urbanas como un marco en el cual
situar actuaciones integrales, pensadas e implementadas desde el territorio, pero con
aportes e intervenciones de diferentes esferas estatales.


1
Proyecto de Investigacin y Desarrollo (PID) que lleva por ttulo Estudio comparativo de la gestin de
polticas urbanas en ciudades de las provincias de Crdoba y Santa Fe: perodo 2011-2015, actualmente
en proceso de acreditacin por ante la SECyT-UNC.

3
gubernamentales y no gubernamentales; como una nueva forma de entender las
polticas pblicas en clave multinivel y de red, donde la formulacin e implementacin
se producen en arenas y niveles polticos diferentes, por actores con distintas
capacidades y preferencias (Prats, 2003:242).

La construccin de gobernanza no implica ignorar la existencia de conflictos y
asimetras de poder. Las articulaciones de intereses que intervienen en los procesos de
produccin del espacio urbano remiten a la dimensin poltica, implicando mbitos
reglados de actuacin y zonas de incertidumbre, ambos en un proceso de redefinicin
constante. En estos procesos, los actores definen sus posiciones, despliegan estrategias
en base a sus recursos de poder e intereses, confrontan y/o acuerdan, desarrollando
estrategias argumentativas en la configuracin de los campos de actuacin pblica. En
dicho proceso hay actores dominantes y relegados, procesos hegemnicos y de
resistencias.

Todo lo anterior conlleva un desafo cuando se pretende promover la gobernanza,
mediante formas ms horizontales de autorregulacin social y de produccin de
polticas pblicas.

En esta ponencia se pretende establecer el alineamiento (o no) entre las reglas del juego
(instituciones), la interaccin de actores estratgicos (gobernanza) y cmo eso se
traduce en la capacidad del sistema poltico para reforzarse a s mismo; es decir, de
traducir las demandas o preferencias ciudadanas en polticas efectivas; todo ello a partir
del anlisis que nos permite un caso concreto: la poltica de movilidad y transporte de la
Ciudad de Crdoba. Asimismo, mediante el anlisis de informacin secundaria, se
establece un paralelo con lo acontecido en la ciudad de Rosario en el mismo campo de
poltica pblica.

2. Algunas precisiones conceptuales

Algunos autores (Ramrez Prez, Navarro Ynez y Clark 2004; Painter, 2001; Peters y
Pierre 2001) observan una tendencia que puede describirse como el cambio desde
procesos de government a procesos de governance. Las transformaciones comprenden
principalmente tres cuestiones:

a. aumento de actores que participan en las decisiones de gobierno;
b. cambios en los modos de regulacin del estado y
c. conformacin de redes polticas en sentido horizontal y vertical.

En tal sentido, el concepto de gobernanza refiere a un nuevo estilo de gobierno,
distinto de modelo del control jerrquico, caracterizado por un mayor grado de
cooperacin y por la interaccin de redes decisionales mixtas entre lo pblico y lo
privado (Mayntz, 1998:1).

Los sistemas de gobernanza urbana (o gobernanza local) promueven formas ms
horizontales de autorregulacin social y de produccin de polticas, asumiendo tambin
que la multiescalaridad de los actuales procesos econmicos, sociales y polticos que
suceden en un determinado territorio involucran a actores e instituciones que forman
parte de una compleja red multinivel de polticas pblicas (multilevel policy network).


4
Si por gobernanza entenderemos los procesos de interaccin entre actores estratgicos
(Strom y Mller, 1999), en esta definicin ya se puede apreciar cmo el concepto es
fundamentalmente una herramienta analtica y descriptiva, en cuanto los patrones de
interaccin son los que son, aunque, en la medida que tambin son el resultado de la
accin de los actores, tambin tiene una dimensin normativa (Mayntz, 1993). Esos
patrones de interaccin tienen su fundamento en las reglas del juego, es decir, en las
instituciones formales e informales que posibilitan o restringen el comportamiento de
los actores (Prats, 2003).

Siguiendo los planteos que Joan Oriol Prats realiza en El concepto y el anlisis de la
gobernabilidad (2003), la institucionalidad afecta al carcter de las polticas, las que
tambin establecen reglas o marcos institucionales bajo los que tiene lugar la toma de
decisiones colectivas. As pues, si bien la gobernabilidad depende de las capacidades
conferidas por las reglas del juego, estas mismas capacidades actan sobre los niveles
inferiores en forma de polticas, forjando una nueva gobernanza bajo la que
interactuarn otro tipo de actores (por ejemplo, burcratas, grupos de inters,
ciudadanos en su papel de receptores de un servicio, etc.)

La estructura multinivel de la gobernanza se explica porque no es necesario que la
formulacin y la implementacin se produzcan en el mismo nivel de gobierno ni que,
adems, respondan a los mismos problemas o acciones de actores estratgicos,
transformndose en un factor clave para distinguir el impacto sobre la gobernabilidad de
la gobernanza y de la gobernanza sobre la gobernabilidad.

Es la gobernanza la que determina la capacidad del gobierno para transformar
necesidades en polticas y, as, de establecer patrones de interaccin entre actores
estratgicos no sesgados hacia grupos de inters (ms equitativos) y que permitan la
formulacin e implementacin de las polticas en el menor tiempo y esfuerzo posible
(ms eficientes).

Las instituciones polticas son las reglas que rigen el juego poltico y sus interacciones
con otros sistemas. En este sentido, es posible distinguir a grandes rasgos cuatro tipos
de instituciones polticas (Rothstein; 1996:199 citado por Prats; 2003:246):

a. las que establecen las formas o procedimientos para la adopcin de decisiones
colectivas vinculantes y generadoras de normas,
b. las reglas para la implementacin y la ejecucin de dichas decisiones,
c. las instituciones que vigilan el cumplimiento de los acuerdos y resuelven los
conflictos entre individuos surgidos a raz de las normas generadas,
d. aquellas encargadas de vigilar a los que vulneran las normas.

Si entendemos la gobernabilidad como la capacidad no slo de formular (concepcin
minimalista) sino tambin de implementar leyes, resulta posible vincular las categoras
analticas gobernanza y polticas a travs de esta definicin de gobernabilidad, que
hace referencia al refuerzo, mediante el proceso poltico, de las demandas y preferencias
canalizadas institucionalmente y las polticas llevadas a cabo.

Partiendo de esta definicin de gobernabilidad, es posible advertir una doble dimensin
(Prats; 2003:250):


5
por un lado, la gobernabilidad tiene una dimensin analtica en cuanto se
fundamenta en reglas formales e informales cuyos efectos sobre la interaccin
de actores estratgicos (gobernanza) genera mayor o menor correspondencia
entre necesidades y capacidades;
por otro lado, al basarse en la satisfaccin de necesidades mediante la
formulacin y la implementacin de polticas pblicas, la gobernabilidad posee
una dimensin normativa, en la medida en que requiere la identificacin
valorativa de cules son dichas necesidades bsicas y los objetivos a cumplir por
las polticas pblicas.

En su dimensin analtica, entonces, hace referencia a las condiciones necesarias y
suficientes para que las instituciones polticas transformen efectivamente demandas o
necesidades en polticas o regulaciones. Un mayor grado de gobernabilidad estar
asociado a un mayor alineamiento entre demandas y polticas a travs de las
instituciones.

Desde el punto de vista normativo, se debera asociar con mayores niveles de
democracia y bienestar, ya que se supone que las frmulas democrticas son las que
mejor canalizan las necesidades y las demandas ciudadanas y el bienestar entendido
como desarrollo humano, debiera ser el fin ltimo de las polticas pblicas.

Situndonos en la aproximacin analtica de la gobernabilidad, podemos distinguir una
dimensin positiva y otra negativa (Prats; 2003:251). Desde una vertiente negativa, la
gobernabilidad vendr definida como ausencia de ingobernabilidad y depender de la
capacidad de formulacin, es decir, la medida un gobierno puede tomar decisiones. La
formulacin de las polticas es la condicin necesaria mnima para que exista
gobernabilidad. Esta capacidad de un gobierno para legislar depende de una gran
cantidad de factores relacionados entre s: sistema electoral, sistema de partidos,
fragmentacin y equilibrio de poderes, cantidad de actores con capacidad de veto, nivel
de informacin de los ciudadanos, niveles de desigualdad, coyuntura econmica, etc.
De esta forma, la capacidad de formulacin en trminos de estabilidad de las polticas,
potencial de respuesta y accin se ven influidas de diversas formas por el entramado
institucional y las condiciones socioeconmicas e histricas (Prats; 2003:254).

No obstante, como ya sostuvimos, la capacidad de formulacin es slo una parte del
proceso de elaboracin de polticas y tambin resulta conveniente examinar la
implementacin para analizar los resultados de una poltica, considerando que la
gobernabilidad de acuerdo a la definicin operativa adoptada: la formulacin es la
condicin mnima necesaria de la gobernabilidad y que slo habr gobernabilidad si
existe implementacin.

Esta implementacin se produce a travs de regulaciones o de polticas pblicas
emprendidas por el gobierno en diversos sectores. Adentrarnos en el anlisis de la
implementacin permite ((Prats; 2003:255):

a. observar cmo la gobernabilidad se desenvuelve en un contexto multinivel
donde intervienen nuevos actores no presentes en la formulacin
b. el carcter necesariamente sectorial de los estudios de gobernabilidad que miden
el impacto de las variables institucionales sobre polticas pblicas concretas, y

6
c. la formulacin e implementacin de polticas como un proceso dinmico de
interaccin entre mltiples actores estratgicos con diferentes capacidades y
preferencias.

Los modelos analticos positivos se aproximan a la gobernabilidad mediante el anlisis
de los efectos del diseo institucional (o gobernanza) en la capacidad de un gobierno
para formular e implementar polticas. En primer lugar, conviene destacar que, si bien la
formulacin se produce a nivel constitucional, la implementacin puede llevarse a
cabo en diversos subniveles segn el tipo de polticas y el grado de descentralizacin del
pas. El grado de descentralizacin y el tipo de poltica afectaran, a su vez, a la
capacidad de formular.

La capacidad de implementar las polticas tambin vendr determinada por el
alineamiento institucional entre los efectos de las instituciones que determinan la
formulacin y aquellas otras que afectan a la implementacin.

Es en este nivel de anlisis, pretendemos situarnos en esta ponencia a partir de un caso
concreto: la poltica de movilidad y transporte de la Ciudad de Crdoba. Asimismo, con
base en informacin secundaria, se realiza una aproximacin comparativa con lo que
acontece en la ciudad de Rosario en el mismo campo de poltica pblica.


3. El reconocimiento formal de la necesidad de aplicar criterios de gobernanza en
la Ciudad de Crdoba

La Ciudad de Crdoba, en uso de la autonoma institucional que le otorga la
Constitucin Provincial, sancion su primera Carta Orgnica Municipal en el ao 1995.

Si por gobernanza entendemos los patrones de interaccin y stos aparecen
condicionados por las reglas de juego formales e informales, encontramos que para las
polticas urbanas, entendidas en sentido amplio y en la ciudad de Crdoba, la
institucionalidad formal contiene un nmero importante de reglas que la contemplan
como principio de gobierno. Sin pretender ser exhaustivos en este punto, citaremos
algunos de los artculos que incorporan criterios de gobernanza, como as tambin los
actores a los que el gobierno municipal considera necesario, normativamente, incorporar
a la hora de la formulacin de polticas pblicas.

Artculo 1: El Municipio de la Ciudad de Crdoba constituye una unidad
territorial, poblacional, cultural, poltica y jurdica, fundada en la convivencia,
con participacin de comunidad y gobierno en la definicin y satisfaccin de las
necesidades del conjunto.
Artculo 9. Los vecinos, protagonistas y artfices de la vida cotidiana y el destino
comn de la Ciudad, sentido y razn de ser del Municipio, gozan de los
siguientes derechos: 3. A participar poltica, econmica, social y
culturalmente en la vida comunitaria.
Artculo 13. Corresponde al Municipio:
2. Promover polticas de concertacin con otras jurisdicciones con la finalidad
de satisfacer intereses comunes y participar en organismos de consulta y
decisin, as como establecer relaciones intergubernamentales e
interjurisdiccionales mediante acuerdos y convenios.

7
3. Celebrar convenios con otros municipios y constituir organismos
intermunicipales bajo las formas de asociaciones, organismos descentralizados
autrquicos, empresas o sociedades de economa mixta u otros regmenes
especiales para la prestacin de servicios, realizacin de obras pblicas,
cooperacin tcnica o financiera o actividades comunes de su competencia.
5. Convenir con la Provincia su participacin en la administracin, gestin y
ejecucin de las obras y servicios que sta ejecute o preste en su jurisdiccin con
la asignacin de recursos en su caso, para lograr mayor eficiencia y
descentralizacin operativa.
6. Participar en la elaboracin y ejecucin de los planes de desarrollo regional y
delegar en rganos intermunicipales las facultades necesarias para la
conformacin del rea metropolitana.
7. Realizar gestiones y celebrar acuerdos en el orden internacional para la
satisfaccin de sus intereses respetando las facultades de los gobiernos federal y
provincial.
8. Procurar y gestionar la desconcentracin y descentralizacin de los
organismos de la administracin pblica provincial y federal con asiento en la
Ciudad.
rea Metropolitana
Artculo 14. El Municipio promueve y celebra convenios con los municipios y
comunas ubicados en el rea circundante a la Ciudad y con organismos
nacionales, provinciales e intermunicipales, que permitan resolver problemas
comunes y favorecer el desarrollo equilibrado de la regin.
Planificacin
Artculo 15. Es deber del Municipio promover la planificacin integral como un
instrumento flexible tendiente a establecer estrategias de desarrollo local que
contemplen los intereses propios, provinciales, regionales y nacionales.
Son sus principales objetivos lograr una Ciudad funcionalmente equilibrada,
integrada y articulada con su entorno metropolitano, ambientalmente
sustentable, socialmente equitativa y con una participacin efectiva de sus
vecinos.
Participacin
Artculo 16. El Municipio promueve y garantiza la participacin poltica y social
de los vecinos en el desarrollo de la poltica local, respeta su capacidad para
aportar ideas y propuestas que mejoren su funcionamiento y crea los institutos y
organizaciones necesarios que posibiliten el ejercicio de ese derecho

Cuando antes sealbamos que las instituciones polticas son bsicamente las reglas que
rigen el juego poltico y sus interacciones con otros sistemas, como el social o el
econmico; que es posible distinguir cuatro tipos de instituciones
2

2
Ver pg. 4.

; que las primeras a
considerar son las instituciones polticas necesarias para la adopcin de decisiones
colectivas vinculantes y, por tanto, generadoras de normas, en la Carta Orgnica de
Crdoba se establece que:

a) los vecinos son partcipes necesarios del desarrollo de la poltica local, en sus
diversas etapas.

8
b) la necesidad de articular la toma de decisiones con otras jurisdicciones de gobierno:
el gobierno provincial, federal, como as tambin municipios y comunas, con especial
nfasis en aquellos que conforman la denominada rea Metropolitana de Crdoba.

Pero tambin anticipbamos que los patrones de interaccin (gobernanza) son lo que
son, y lo que en la ciudad de Crdoba aparece promovido en las reglas constitucionales
formales locales, se ve limitado por la importancia otorgada a la gobernabilidad, en su
vertiente negativa, en la conformacin de los gobiernos locales por la Constitucin
Provincial.

Cuando en el ao 1986 se reforma la Constitucin de la Provincia de Crdoba, se
introduce en el apartado correspondiente al funcionamiento de Municipios y Comunas,
la denominada clusula de la gobernabilidad, la cual asegura al partido poltico que
obtenga la mayor cantidad de votos para el ejecutivo, ms de la mitad de los
representantes del mismo partido en el legislativo municipal, cuestin que en la prctica
significa asegurar a los gobiernos municipales la capacidad para formular polticas, sin
necesidad de construir consensos, es decir garantiza gobernabilidad desde el punto de
vista negativo (ausencia de ingobernabilidad). En consecuencia, la Constitucin
Provincial impone un sistema electoral para los municipios que privilegia la capacidad
del Ejecutivo para imponer, en la formulacin de polticas, sus iniciativas, tratando de
evitar desde esta concepcin negativa, las crisis de gobernabilidad.

Sin embargo tambin sealamos que un diseo institucional que permite formular
polticas, no basta para generar cambios de polticas, ya que la formulacin es slo una
parte del proceso de elaboracin de polticas y conviene examinar la implementacin
que se produce a travs de regulaciones o de polticas pblicas emprendidas por los
gobiernos en diversos sectores. En este sentido nos adentraremos en el anlisis de la
poltica de movilidad recientemente formulada e implementada por la actual gestin
municipal, como modo de ejemplificar la necesidad de incorporar efectivamente
criterios de gobernanza, de acuerdo al sector de la poltica de que se trate, para construir
y reforzar un tipo de gobernabilidad que genere el alineamiento entre necesidades o
demandas y polticas.

3.1 La nueva configuracin institucional en materia de movilidad y transporte
en Crdoba: las Ordenanzas que lo regulan y sus antecedentes.

Carta Orgnica Municipal
Adems de las reglas constitucionales que incorporan criterios de gobernanza como
principios generales de gobierno, en la Carta Orgnica Municipal de la Ciudad de
Crdoba tambin explicita instituciones aplicables a las polticas de movilidad y
transporte.
- El derecho de los vecinos de la ciudad a acceder equitativamente a los servicios
pblicos, participar en su control y gestin y a su proteccin como consumidores
o usuarios (artculo 9, incisos 8 y 9).
- La facultad del Municipio de promover, proyectar y ejecutar las obras de
infraestructura, equipamiento y servicios pblicos en concordancia con los
planes de desarrollo urbano y social y coordinar polticas de trnsito mediante
principios de circulacin de vehculos y peatones basados en la fluidez, la
seguridad y la salud humana. (artculo 26, incisos 5 y 10).

9
- El deber de proteccin del Municipio de los derechos de los consumidores y
usuarios de bienes y servicios en relacin a su salud, su seguridad y sus intereses
econmicos, adems de la promocin de una informacin adecuada y veraz, la
educacin para el consumo, la participacin de asociaciones de consumidores y
usuarios, la libertad de eleccin y condiciones de trato equitativo y digno
(artculo 35).
- La obligacin por parte del municipio de garantizar la prestacin de los servicios
pblicos necesarios y asegurar las condiciones de regularidad, continuidad,
generalidad, accesibilidad y mantenimiento para los usuarios. Establece la
posibilidad de brindarlos directamente por el Municipio o por terceros segn
criterios de eficiencia y calidad, de conformidad a la reglamentacin efectuada
por las Ordenanzas (artculo 38).
- La creacin de entes de control de la prestacin de los servicios pblicos de
competencia municipal, con participacin de los usuarios (artculos 109 a 112).

La mayora de los artculos citados refiere a la vinculacin de la poltica sectorial con
criterios normativos, es decir a la necesaria relacin entre las polticas y el bienestar de
los vecinos, aunque tambin se institucionaliza la participacin de los vecinos en las
instituciones polticas encargadas de vigilar el cumplimiento de los acuerdos, resolver
conflictos y atender a la vulneracin de las normas.

El Plan de Metas
En cumplimiento de la Ordenanza N 11.942, en el mes de mayo del ao 2012, el
Intendente de la Ciudad eleva el Plan de Metas de Gobierno correspondiente al
programa de gestin de la administracin, que se condice con la Plataforma Electoral de
la Unin Cvica Radical presentada en las elecciones de setiembre de 2011.

En este instrumento normativo, respecto del tema que nos atae:

a) Se reconoce explcitamente que la ciudad de Crdoba presenta una problemtica
de movilidad y conectividad que afecta a sus habitantes, lo cual debe
considerarse en un contexto integral y que el anlisis debe contemplar la
importancia que Crdoba tiene sobre su mbito metropolitano circundante.
b) Se resalta la necesidad de generar un marco de movilidad sustentable,
tomando la movilidad como un subsistema del sistema urbano, integrado por
transporte y trnsito. A travs del planeamiento y la gestin integrada de estos
subsistemas se pretende garantizar una conectividad equilibrada y equitativa.

Los principales objetivos de la poltica para el rea son:

Desarrollar una concepcin integral de la problemtica de movilidad,
contemplando la incidencia que Crdoba tiene en el mbito metropolitano.
Priorizar el transporte pblico, como modo de contribuir a mejorar los niveles de
prestacin de la red vial, disminuir la contaminacin ambiental vehicular,
eficientizar la utilizacin de la red disponible para disminuir los tiempos de
viaje, mejorar la accesibilidad y disminuir la congestin.
Elevar los niveles de prestacin de las vas de circulacin de la Ciudad,
recuperando la planificacin, gestin y control del trnsito vehicular.


10
En un plano ms operativo, el Plan prev, entre los aspectos ms relacionados con el
tema de esta ponencia, estas cuestiones:

Sancionar un Marco Regulatorio de Transporte Urbano de Pasajeros.
Establecer un nuevo sistema de transporte urbano de pasajeros, considerando
que el sistema actual refleja la improvisacin en el planteo de una licitacin sin
el adecuado diagnstico (2001) y de decisiones parciales e inconexas.
Fijacin de pautas de accesibilidad y conectividad a travs de servicios de
transporte pblico masivo.

Pre- Diagnstico realizado por la Municipalidad- Mayo de 2012
Este instrumento fue resultado de la labor de la Comisin de Elaboracin del Plan
Integral y Estratgico de Movilidad, creada en abril del ao 2012, conformada por
especialistas en distintas materias
3
Se seala que esta Ordenanza es sancionada a partir de una visin de la problemtica
de la movilidad y transporte, la cual se sintetiza en el Plan Integral y Estratgico de
Movilidad de la Ciudad (PIEM)
.
El documento, que fue incluido como Anexo I de la Ordenanza N 12.076, contiene un
anlisis de los requerimientos del derecho a la movilidad (2.1) y los componentes de la
problemtica de la movilidad (2.2).

Ordenanza N 12.076/12: Marco Regulatorio del Servicio de Transporte Urbano
de Pasajeros
4
, considerando los antecedentes de planificacin de la
Ciudad, la accesibilidad, la sustentabilidad, la expansin de las reas urbanizadas, el uso
del vehculo individual, el estacionamiento, el transporte masivo, la movilidad peatonal,
la movilidad en bicicleta, la infraestructura, la distribucin de mercancas, el ambiente y
la accidentalidad
5
- La Municipalidad garantiza la prestacin del Servicio Pblico de Transporte Urbano
de Pasajeros (TUP), por s o a travs de terceros en forma de concesiones de servicio
pblico (art. 2) y propende a sistemas de movilidad sostenibles.
. Ahora bien, el PIEM todava no se ha elaborado (o no se ha dado a
conocer) hasta la fecha de presentacin de esta ponencia.

Los principales enunciados del Marco Regulatorio son:

- El Departamento Ejecutivo Municipal (DEM) se reserva la planificacin,
promocin, informacin y control de los servicios de transporte (art.5).
- El DEM, elabora un Plan Integral y Estratgico de Movilidad para la ciudad de
Crdoba (PIEM).
- Dependiente de la Secretara de Trnsito y Transporte, se crea una Comisin de
Movilidad, constituida por un equipo interdisciplinario que tiene como misin

3
Segn el DE Municipal, el proyecto est elaborndose en base al trabajo interdisciplinario de la
Comisin creada por el Decreto N 636/2012 respetando pautas de equidad, eficiencia, sustentabilidad, y
respeto del medio ambiente. Segn informacin extraoficial recabada dicha Comisin est prcticamente
inactiva.
4
Transcurridos dos aos, el PIEM todava no se ha formulado y menos an puesto a la consideracin
ciudadana. A la fecha de presentacin de esta ponencia no se registran novedades en la materia, estando
los funcionarios y tcnicos de la Municipalidad abocados full time a la resolucin de problemas de
incumplimiento de servicio por parte de las empresas prestatarias.
5
El Prediagnstico que sirve de base a la redaccin de la Ordenanza forma parte de la misma, hasta la
elaboracin del PIEM. Ver http://www.lavoz.com.ar/files/Marco_Regulatorio_-_Transporte_urbano.pdf


11
proponer el desarrollo de una visin integral y estratgica de la movilidad, con
las funciones de elaboracin de propuestas y proyectos, desarrollo de estudios
tcnicos y articulacin de acciones entre unidades organizacionales de la
municipalidad.
- El Servicio es definido como Esencial y de Alta Prioridad (lneas troncales) y su
prestacin debe ser continua y obligatoria bajo responsabilidad conjunta o
individual de todos los actores; no pudiendo ser alcanzados por medidas de fuerza.
- La evaluacin del desempeo empresarial en la prestacin del Servicio Pblico de
TUP, se realizar teniendo en cuenta los siguientes aspectos: a) estado de la flota; b)
cumplimiento del servicio; c) satisfaccin del usuario.
- Se establece que la Autoridad Municipal de Transporte y Trnsito
(AMTT) planifica, implementa y controla las polticas de movilidad del Municipio.
- El DEM designa una Comisin de Transporte, como rgano consultivo no
vinculante, que tiene por objeto asesorar y hacer propuestas al Departamento
Ejecutivo Municipal (DEM) sobre la prestacin del Servicio Pblico de TUP, su
diseo e implementacin, integrada por:
a) El Presidente de la Comisin de Servicios Pblicos, Transporte y Trnsito del
Concejo Deliberante de la ciudad de Crdoba;
b) Un (1) representante de cada una de las Concesionarias del Servicio Pblico de
Transporte Urbano de Pasajeros (TUP);
c) Dos (2) representantes de los trabajadores del sistema del Servicio Pblico de
Transporte Urbano de Pasajeros (TUP), designados por UTA Crdoba;
d) Un (1) representante de los usuarios de cada una de las Juntas de Participacin
Vecinal de los CPC;
e) Un (1) representante por cada una de las reas que determine el Departamento
Ejecutivo Municipal (DEM).
Podr convocarse a integrarse a especialistas en la materia, aportados por
Universidades o Instituciones de reconocida trayectoria, slo por tiempo
determinado y ad honorem.

3.2 Ordenanza N 12.146/13. Aprobacin del Pliego de Condiciones Generales y
Particulares para otorgar la Concesin del Servicio Pblico de Transporte
Urbano de Pasajeros (TUP), prestado mediante mnibus.

En cumplimiento de lo establecido por el Marco Regulatorio (Ordenanza N 12.076), en
el mes de diciembre del ao 2012 el Ejecutivo Municipal eleva al Concejo Deliberante
los Pliegos para la licitacin del Transporte Urbano de Pasajeros de la Ciudad de
Crdoba. Los mismos son elevados sin haberse presentado el Plan
Integral y Estratgico de Movilidad de la Ciudad (PIEM), exigencia que se inclua en
el Marco Regulatorio y que responde a la ms elemental lgica de gestin de la
movilidad urbana: si el transporte pblico masivo de pasajeros es uno de los modos de
movilidad mal se puede disear y licitar el servicio sin contemplarlo como una parte
(fundamental) del sistema.

En forma previa a su elevacin al Concejo Deliberante, el Departamento Ejecutivo
mantuvo reuniones consultivas con representantes de distintos actores sociales de la
ciudad, donde se receptaron opiniones y sugerencias de los mismos.


12
Una vez presentado el proyecto en el Concejo Deliberante, los miembros de la
Comisin de Transporte del Cuerpo Legislativo, tambin mantuvieron reuniones con
actores del sistema, en forma previa a la sancin en primera lectura de la Ordenanza.
Cabe aclarar que la Carta Orgnica Municipal de la Ciudad de Crdoba prev, para el
caso de las concesiones de servicios pblicos, la aprobacin por el Concejo Deliberante
mediante el sistema de doble lectura, debiendo convocarse, entre la primera y segunda
lectura, a Audiencia Pblica para que los ciudadanos o sus organizaciones expresen sus
opiniones respecto del proyecto aprobado en primera lectura. Realizada la Audiencia
Pblica, el mismo proyecto aprobado en primera lectura se aprob en segunda lectura,
mediante la Ordenanza N 12.146/13.

Nuevamente la Municipalidad de Crdoba opta por un modelo de gestin mixto para el
servicio de transporte urbano de pasajeros, es decir, prev la explotacin del servicio
bajo el rgimen jurdico de la concesin de servicio pblico y mediante el llamado a
Licitacin Pblica Nacional e Internacional, incluyendo todos los corredores en el
llamado: los prestados por empresas privadas (Ciudad de Crdoba y Coniferal) y los
que estaban a cargo de la empresa municipal de transporte (TAM SE).

Se establece que la Autoridad Municipal de Transporte y Transito (AMTT) o la que en
el futuro la reemplace, definida como el rea de Gobierno del Departamento Ejecutivo
Municipal, que tiene dentro de sus atribuciones, planificar, coordinar y controlar los
servicios de transporte de pasajeros, de acuerdo a las necesidades de la poblacin y a la
planificacin territorial del Municipio (art.3 y 49), as como tambin es la encargada de
aplicar las penalidades previstas para los distintos tipos de incumplimientos de los
concesionarios.

Las dificultades de implementar la poltica formulada sin incorporacin efectiva de
criterios de gobernanza acordes al sector de las polticas pblicas de la que se trata en
este caso, se observaron apenas se dio comienzo al proceso.

El 30 de Abril de 2013 se llev a cabo el acto de apertura de sobres en el marco del
proceso licitatorio. Cuatro empresas se presentaron como oferentes: las dos prestadoras
privadas actuales del servicio Coniferal y Ciudad de Crdoba y dos empresas ms:
Autobuses Santa Fe y Ersa Urbano de Corrientes. Uno de los aspectos ms conflictivos
desde el inicio de la discusin de los pliegos era la demanda de la UTA Crdoba por
considerar insuficientes las garantas establecidas en lo referido a la retencin de la
totalidad del personal del sistema como resultado del proceso, sobre todo para el caso de
los vinculados en relacin laboral con la TAM SE, que es la empresa municipal. Ello
deriv en varias medidas de fuerza realizadas por el gremio de choferes, efectuadas en
forma previa a la apertura de los sobres. Este conflicto hizo eclosin y en forma
violenta, el da de apertura de los sobres cuando el gremio de choferes de Crdoba
declar, en forma sorpresiva, un paro que dej por ms de 48 horas sin transporte a los
habitantes de la ciudad, en protesta porque la representacin de UTA no pudo ingresar a
una audiencia en la que se abrieron los pliegos de licitacin del nuevo sistema de
transporte. Las autoridades municipales manifestaron que la protesta se desencaden
cuando ms de 40 delegados y dirigentes de la mesa ejecutiva de UTA no lograron
ingresar a una audiencia; ya que la cantidad de representantes que pretendan ingresar a
la audiencia exceda la capacidad fsica del lugar.
6

6
La Voz del Interior. http://www.lavoz.com.ar/noticias/politica/paro-sorpresivo-transporte-urbano-
cordoba


13

No obstante estos obstculos, el Decreto del Departamento Ejecutivo N 3078 del 16 de
agosto de 2013, considera que, en vistas a que la Comisin de Evaluacin, luego de
evaluar las propuestas econmicas realizadas por las Empresas, recomienda
preadjudicar el Grupo de Servicios N 1 a la Empresa Coniferal SACIF, el Grupo de
Servicios N 2 a la Empresa Ciudad de Crdoba SACIF, el Grupo de Servicios N 3 a la
Empresa ERSA URBANO SA y el Grupo de Servicios N 4 a la empresa
AUTOBUSES SANTA FE SRL, en los trminos de sus ofertas y por haber obtenido el
mayor puntaje y que los servicios que presta la Empresa TAMSE se encontraban
resentidos por varias razones que se explicitan, decide otorgar a las firmas ERSA y
Autobuses Santa Fe, constituidas en U.T.E. a tal fin, un permiso precario para la
explotacin integral y exclusiva del servicio pblico de transporte urbano masivo de
pasajeros por automotor en los Corredores Rojo y Verde y Lneas Anulares,
Transversales, y Diferenciales de la Ciudad de Crdoba. Como advertimos, esta
decisin tan importante se toma mediante Decreto del Ejecutivo, sin participacin del
Deliberante y en total desconocimiento de los vecinos.

A fines del mes de diciembre de 2013, se anunci la adjudicacin de los servicios a las
cuatro empresas sealadas. En febrero, la suba de la tarifa en una polmica sesin del
Concejo Deliberante, antes de la implementacin del nuevo sistema, desat nuevos
conflictos y debi ser anulada por la justicia, tras presentaciones judiciales efectuadas.
El da 1 de marzo de este ao 2014, se puso en marcha el nuevo sistema de transporte.
El nuevo esquema posee ocho corredores, con un nuevo sistema de tarifa, que elimina
en doble pago en las lneas combinadas, previndose que en cinco meses el sistema, con
la incorporacin de carriles Solo Bus, vehculos articulados, paradas inteligentes y la
sincronizacin semafrica, estara regularizado.

Sin embargo, los obstculos de la implementacin no han terminado ni la situacin se
ha regularizado; muy por el contrario se han agravado. Una de las empresas (Ciudad de
Crdoba) a las cuales aparentemente se haban concesionado dos zonas de la ciudad,
manifiesta dificultades econmicas para la prestacin del servicio, razn por la cual
nuevamente por Decreto del Intendente Municipal, se decide quitarle la concesin
7
Otro aspecto a tener en cuenta es que, como se dijo anteriormente, la relacin entre
gobernanza y gobernabilidad conlleva un proceso de alineamiento entre necesidades y
polticas. Dicho en otros trminos: la gobernabilidad, entendida como la capacidad de
, a
partir del primer da de agosto del corriente ao y otorgar esos corredores a una UTE
conformada por las tres empresas restantes, las cuales han expresado pblicamente que
no tienen certeza en poder satisfacer las necesidades del servicio, con los recursos e
infraestructura disponible.

Lo antes expuesto sobre el caso Crdoba evidencia que la institucionalidad formal
confiere al gobierno municipal la capacidad de formular polticas de movilidad y
transporte. Sin embargo dicha capacidad no parece garantizar la gobernabilidad del
sistema pblico de transporte al momento de su implementacin en razn de que las
capacidades accin pareceran estar condicionadas por un complejo entramado
institucional informal que se teje en torno a la cuestin del transporte.


7
Cabe aclarar que por informacin periodstica aparentemente el contrato de concesin con dicha
empresa nunca se perfeccion, razn por la cual se habra dado nuevamente una concesin precaria a
esta empresa, la que vena prestando el servicio en las mismas condiciones desde el ao 2001.

14
formular e implementar polticas y garantizar su cumplimiento, depende de que stas
atiendan las necesidades y prioridades de la ciudadana, las cuales se exteriorizan a
travs de sistemas gobernanza, entendida como una nueva forma de entender las
polticas pblicas en clave multinivel y de red, donde la formulacin e implementacin
se producen en arenas y niveles polticos diferentes, por actores con distintas
capacidades y preferencias (Prats, 2003:242). Al respecto, fueron insuficientes los
esfuerzos realizados por el Gobierno de la ciudad de Crdoba para activar la
participacin ciudadana y construir consensos durante el proceso de formulacin de la
poltica de transporte pblico de pasajeros, dficit que parece estar incidiendo
negativamente al momento de implementar las reformas y que se manifiesta en la
disconformidad de los ciudadanos usuarios del sistema. Es as que, si bien existe un
reconocimiento formal de la necesidad de aplicar criterios de gobernanza en la Carta
Orgnica de la Ciudad de Crdoba tales criterios no se pusieron en prctica en la
formulacin e implementacin del nuevo sistema de transporte pblico de pasajeros.

4. El Plan Integral de Movilidad Rosario

En contraste con el caso de la ciudad de Crdoba, en Rosario se decidi abordar de un
modo integral la cuestin de la movilidad urbana como paso previo a la introduccin de
cambios en el sistema de transporte masivo de pasajeros.

En diciembre del ao 2003, la Municipalidad de Rosario crea, por Ord. 7627, el Ente
del Transporte de Rosario (ETR), como organismo autrquico descentralizado
administrativa y financieramente, que tiene como objetivo gestionar de manera
estratgica el transporte urbano de Rosario. El ETR fue creado para generar un mbito
especializado de trabajo para la planificacin y evaluacin del servicio de transporte
pblico. Desde el ao 2012, el ETR modific su denominacin llamndose Ente de la
Movilidad de Rosario (EMR), incorporando as una visin ms amplia del transporte y
la integracin de los distintos medios, tendiendo a considerar tambin la visin y
gestin metropolitana (Anapolsky y Pereyra, 2012).

En el ao 2010, el ETR present un documento base, que sintetiz los lineamientos de
un Plan Integral de Movilidad, invitando a distintos actores sociales para discutir
sobre las propuestas sistematizadas desde el ETR y tambin, sumar nuevas iniciativas
que pudieran enriquecer el documento de origen (Alvarado y Monge, 2012).
Las consultas incluyeron a tres grupos de actores, cada uno de los cuales aport sus
percepciones, saberes y experiencias desde una modalidad especfica (Municipalidad de
Rosario, 2011):

a. Ciudadana e instituciones: a partir de agosto de 2010 se realizaron cuatro
talleres participativos en los que se debati sobre el diagnstico y la visin del
plan; el transporte pblico, el no motorizado, el individual motorizado y el de
cargas. A estas jornadas asistieron ms de 600 personas, algunas a ttulo
personal y otras como representantes de organizaciones pblicas y privadas.
b. Expertos internacionales: se cont con el aporte de expertos del ITDP
(Internacional Transport Development Policy) y del Banco Mundial.
c. Expertos locales: a travs de un convenio de colaboracin con la Universidad
Nacional de Rosario (UNR) firmado en agosto de 2010, la Municipalidad
solicit el anlisis y discusin del Plan Integral de Movilidad (PIM). Esta labor
estuvo a cargo del Instituto de Estudios de Transporte (IET) de la Facultad de

15
Ciencias Exactas, Ingeniera y Agrimensura de la UNR, con la colaboracin de
un grupo de especialistas reconocidos en las reas de Planeamiento, Ingeniera
de Transporte, Urbanismo, Transporte Ferrovial y Economa, dando como
resultado un informe tcnico-crtico sobre los proyectos presentados.

A la participacin cognitiva de expertos internacionales y locales se sumaron los
saberes, necesidades y preferencias de los ciudadanos. Se realizaron talleres
participativos en los que se debati el diagnstico y la visin del plan, el transporte
pblico, el no motorizado y el de cargas. A estas jornadas asistieron ms de 600
personas, tanto a ttulo personal como representando a diferentes instituciones, pblicas
como privadas (Alvarado y Monge, 2012). El Plan no surgi de un da para el otro, fue
resultado de un proceso participativo que dio lugar a un Pacto de Movilidad que fue
firmado mltiples actores, organizacionales e individuales, como parte de un proceso de
gobernanza que incorpora las necesidades preferencias ciudadanas a la formulacin de
las polticas urbanas

El proceso de construccin del PIM tuvo su punto de encuentro ms celebrado el 15 de
diciembre de 2010, cuando se firm la carta de adhesin al Pacto de Movilidad,
refrendada por actores pblicos, privados y de la sociedad civil de Rosario, contando
con la firma de gran cantidad de ciudadanos y de ms de 100 instituciones
(Municipalidad de Rosario, 2011).

El Pacto de Movilidad expresa la voluntad de los ciudadanos para fijar criterios
comunes sobre la movilidad deseada en la ciudad y las acciones necesarias para
alcanzarla (IGC, 2011). Las personas que suscribieron este pacto acordaron que la
movilidad en la ciudad debe basarse en tres estrategias centrales de las cuales se derivan
mltiples programas y proyectos:

a. Promocin del Transporte Pblico Masivo
b. Desarrollo del Transporte No Motorizado
c. Disuasin del uso del Transporte Motorizado Individual

A travs del Pacto se proclamaron objetivos de planificacin estratgica de la
movilidad:

Objetivo general

Lograr un sistema de movilidad urbano-regional integrado, eficiente y competitivo,
optimizando la distribucin modal en pasajeros y cargas e incorporando procesos y
tecnologas que promuevan la sustentabilidad ambiental local y global.

Objetivos especficos:

1. Desarrollar un sistema integrado de transporte, de calidad e inclusivo, que fomente
el transporte ferroviario, tranviario y corredores exclusivos de transporte pblico y,
en particular, el transporte elctrico.
2. Favorecer la bicicleta como modo de transporte, a travs de la promocin de su uso
y el mantenimiento, ampliacin y renovacin de las infraestructuras.
3. Incluir al peatn como protagonista de la movilidad de la ciudad, ampliando la
infraestructura urbana tendiente a mejorar la calidad y seguridad de los peatones.

16
4. Promover el uso equilibrado del transporte motorizado individual.
5. Organizar las operaciones de carga y descarga, generando una distribucin urbana y
regional de mercaderas y productos gil y ordenada.
6. Proteger el medio ambiente, promoviendo el uso energas limpias/renovables.
7. Fortalecer la articulacin entre la planificacin urbana y la movilidad.
8. Promover el desarrollo de tecnologas aplicadas a la movilidad.
9. Mejorar las actuaciones de informacin, concientizacin, educacin y seguridad
vial.
10. Fortalecer los mecanismos institucionales de gobernabilidad vinculados a la
movilidad.

Los lineamientos proyectuales del PIM, rubricados por la firma del Pacto de Movilidad,
se enmarcan en un enfoque sustentable que derive en un modelo de movilidad deseado
por todos (Municipalidad de Rosario, 2011). El proceso de traslacin desde el viejo al
nuevo paradigma de la movilidad habilita a pensar desde otra mirada, donde la
complejidad articule distintas voces; y la calle, el espacio pblico por excelencia,
recupere una escala humana perdida en una concepcin exclusivamente infraestructural,
hoy superada (IGC 2011).

5. Reflexiones finales

Entendemos a la gobernanza como estructura de toma de decisiones a travs de redes
multinivel de actores gubernamentales y no gubernamentales; como una nueva forma
de entender las polticas pblicas en clave multinivel y de red, donde la formulacin e
implementacin se producen en arenas y niveles polticos diferentes, por actores con
distintas capacidades y preferencias (Prats, 2003:242).

La relacin entre las reglas del juego (instituciones), la interaccin de actores
estratgicos (gobernanza) y la capacidad del sistema poltico para reforzarse a s mismo
(gobernabilidad) incide en las posibilidades de traducir las demandas o preferencias
ciudadanas en polticas efectivas. Un mayor grado de gobernabilidad vendr asociado a
un mejor alineamiento entre demandas y polticas a travs de las redes de gobernanza y
de las instituciones.

En el caso de la ciudad de Crdoba, fueron insuficientes los esfuerzos realizados por el
gobierno municipal para activar la participacin ciudadana y construir consensos
durante el proceso de formulacin de la poltica de transporte pblico de pasajeros,
dficit que parece estar incidiendo negativamente al momento de implementar las
reformas y que se manifiesta en la disconformidad de los ciudadanos y usuarios del
sistema, como as tambin en tensiones y conflictividad continua entre actores
vinculados a la prestacin del servicio. Si bien la Carta Orgnica de la Ciudad de
Crdoba habilita formalmente a que se apliquen criterios de gobernanza, tales criterios
no han sido puestos en prctica en la formulacin e implementacin del nuevo sistema
de transporte pblico de pasajeros.

En contraste con el caso de la ciudad de Crdoba, en Rosario se decidi abordar de un
modo integral la cuestin de la movilidad urbana como paso previo a la introduccin de
cambios en el sistema de transporte masivo de pasajeros. Las modificaciones en el
sistema de transporte fueron precedidas por cambios institucionales, como lo fue la
creacin del Ente del Transporte de Rosario (ETR) en 2003, el cual modific su

17
denominacin en 2012, pasando a llamarse Ente de la Movilidad de Rosario (EMR).
Tambin se innov en el modo de formular e implementar polticas de movilidad
urbana, a partir del Plan Integral de Movilidad (PIM) y el Pacto de Movilidad que
surgi de una amplia participacin ciudadana en dicho proceso.


D.- BIBLIOGRAFA.

ALVARADO, M. y MONGE, M (2012): Gestin y planificacin de una movilidad
intermodal en Rosario. Revista Transporte y Territorio N 7, Universidad de Buenos
Aires. pp. 76-99, http://www.rtt.filo.uba.ar/RTT00705076.pdf

ANAPOLSKY, S. y PEREYRA, L. (2012) Desafos de la gestin y la planificacin del
transporte urbano y la movilidad en ciudades argentinas. Revista Transporte y
Territorio N 7, Universidad de Buenos Aires. pp. 57-75.
http://www.rtt.filo.uba.ar/RTT00704057.pdf

BLANCO, I. (2005): Polticas urbana de inclusin socio-espacial. La experiencia de
Barcelona. X Congreso Internacional del CLAD, Octubre de 2005, Santiago de Chile.
Versin digital en www.clad.org.ve, consultada 04/09/2012.

BLANCO, I. y SUBIRATS, J. (2008): Existen territorios socialmente excluyentes?
Contra lo inexorable. En Blanco, I.- Fleury, S. y Subirats, J. (Coord.) "Innovaciones
locales ante inseguridades globales: los casos de Brasil y Espaa". Coleccin Interrogar
la Actualidad, Fundaci CIDOB, Barcelona.

FARINS DAS, J. (2008): Gobernanza territorial para el desarrollo sostenible. Estado
de la cuestin y agenda. Boletn de la A.G.E N 46-2008, pags. 11-32.

IGC - INSTITUTO DE GESTIN DE CIUDADES (2011): Componente participativo.
Plan Integral de Movilidad de Rosario. Documento elaborado por ICG en marzo de
2011.http://www.igc.org.ar/Documentos/ETR-PIM/COMPONENTE-
PARTICIPATIVO-PIM-IGC.pdf

MAYNTZ, R. (1998): New challenges to governace theory Jean Monet Chair Paper
RSC No. 98/50. Disponible en http://www.iue.it/RSC/Mayntz.htm, consultada
04/09/2012.
MAYNTZ, R. (2001): El Estado y la sociedad civil en la gobernaza moderna, en
Revista Reforma y Democracia N 21, CLAD, Octubre de 2001, Caracas.

MUNICIPALIDAD DE ROSARIO (2011): Plan Integral de Movilidad Rosario
Impreso en Imprenta Tecnigrfica, Ciudad de Rosario, Abril de 2011.

MUSTERD, S.; MURIE; A. & KESTELOOT, C. (eds.) (2006) Neighbourhoods of
Poverty. Urban Social Exclusion and Integration in Europe. London, Palgrave.

MUSTERD, S. & MURIED, A. (Eds) (2002): Urban territorial policies and their
effects at the neighbourhood level; en The Spatial Dimensions of Urban Social
Exclusion and Integration. URBEX Series, No. 21, Amsterdam; disponible en
http://www2.fmg.uva.nl/urbex/resrep/fd_21.htm; consultada 25-07-2011.

18

PAINTER, M. (2001): Multi-level governance and the emergence of collaborative
federal institution in Australia, Policy and Politics, vol.29, n2 137-150.

PETERS, B. G & PIERRE, J. (2001): Developments in intergovernmental relations:
towards multi-level governance, Policy and Politics, vol. 9 n 2, 131-35.

PRATS, J. O. (2003) El concepto y el anlisis de la gobernabilidad. Revista
Instituciones y Desarrollo N 14-15(2003) pags.239-269. Institut Internacional de
Governabilitat de Catalunya, Barcelona.

RAMREZ PREZ, M. A.; NAVARRO YNEZ, C. y CLARK, T. N. (2004): Local
governance: redes de responsividad en un espacio de multi-governance IX
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov. 2004

SEN, A. (1984): Resources, Values and Development. Cambridge (Mass), Harvard
University Press.

SUBIRATS, J. & BLANCO, I. (2008): Social exclusion, Area Effects and
Metropolitan Governance. A Comparative Analysis of Five Large Spanish Cities.
Institute of Government and Public Policy. Autonomous University of Barcelona.

TECCO, C. (2008): Territorios urbanos y agenda local: explorando nuevas respuestas
en la ciudad de Crdoba. Ponencia presentada en el XIII Congreso Internacional del
CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Buenos Aires, 4 al
7 de noviembre de 2008.

VILLAR, A. (2005): Gobernanza y articulacin en la gestin local. Administracin
Pblica y Sociedad N 15, IIFAP-UNC, Crdoba, Noviembre de 2005, pags. 185-199.
1

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11
de septiembre de 2014.

Las polticas pblicas dirigidas a la Agricultura Familiar. Origen y
principales modificaciones en los modos de nombrar e intervenir
institucionalmente

Chelotti, Teresa
1
(FTS-UNER); Serrano, Walter
2


(FTS-UNER)
rea temtica sugerida: Ambiente y Ciencias Sociales
.
















1
Licenciada en Trabajo Social y Ciencia Poltica (FTS-UNER) tely_chelotti@hotmail.com
2
Licenciado en Ciencia Poltica (FTS-UNER) waltterserrano@gmail.com


2

Resumen
La presente propuesta plantea una revisin de los principales cambios introducidos en
las polticas nacionales destinadas a la agricultura familiar. En la misma se propone una
exploracin a travs del anlisis de dos programas destinados a este sector como lo son
el Programa Social Agropecuario (PSA) y el Proyecto de Desarrollo de Pequeos
Productores Agropecuarios (PROINDER). Para ello se describe brevemente el contexto
donde surgen los mismos, sealando las principales caractersticas de estos, y de los
condicionados por al contexto poltico en los cuales se los concibe. Posteriormente se
sealan las principales modificaciones sufridas con el transcurso del tiempo en torno a
aspectos tales como sus beneficiarios, su estructura institucional y las prioridades de
intervencin, para concluir en un anlisis que recupere cules han sido los cambios ms
significativos y cmo ello se ha traducido en diversos aspectos de dichas polticas.


Introduccin
Este trabajo aborda algunos aspectos relacionados a las polticas pblicas destinadas a
la agricultura familiar en su amplio espectro a partir de las administraciones menemistas
y hasta la actualidad. La propuesta se centra en el anlisis de las modificaciones que
experimentaron dicha polticas pblicas a partir de la creacin de dos programas que
resultan emblemticos, de acuerdo a una particular concepcin del sector rural, y del rol
que el Estado asume en ciertos contextos regionales e internacionales. Para esto, se
indaga en el contexto actual las polticas e intervenciones dirigidas a los agricultores
familiares, las cuales tienden a otorgarle visibilidad, y se recuperan, a su vez, las
ampliaciones de las polticas y lneas de accin, destinadas a este sector.
El objeto de anlisis se encuadra cronolgicamente en la dcada del 90 y recorre hasta
la actualidad (2012) de las polticas pblicas destinadas a los agricultores familiares
tomando por una lado como unidades de anlisis los programas antes mencionados, y
por el otro la Subsecretaria de Agricultura Familiar de la provincia de Entre Ros, donde
se recuperan las posiciones de los tcnicos que trabajan en dicha reparticin afn de
reportar algunos de los aspectos ms importantes vinculados a dichos cambios.
Posada (2004) reconoce que haca los inicios de la dcada de 1990 el Estado nacional
comienza a estructurar un modelo de polticas sociales que opera bajo el formato de
programas sociales, destinados a atender las problemticas de los pequeos productores
rurales que comenzaron a ser abordadas a partir de programas focales, con claras
limitaciones presupuestarias y lneas de accin estrictamente delimitadas.
Un caso representativo de este tipo de intervencin fue el Programa Social
Agropecuario (en adelante PSA), creado en el ao 1993, el cual estaba abocado a las
necesidades y demandadas de los agricultores ms vulnerables a partir del otorgamiento
de lneas crediticias, capacitaciones y asistencia tcnica. Con posterioridad se fueron
incorporando otros programas o proyectos, que como el Proyecto de Desarrollo de
Pequeos Productores Agropecuarios (en adelante PROINDER) de similares
caractersticas al anterior. En ambos casos, dichos polticas quedaron
3

institucionalizadas y coordinadas por la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y
Alimentos de la Nacin.
3


A partir de mediados del 2009 y hasta la actualidad, con la creacin del Ministerio de
Agricultura, Ganadera y Pesca de la Nacin, se cuenta con 34 delegaciones distribuidas
al interior del pas. En el caso particular de la provincia de Entre Ros, funciona la
Subsecretara de Agricultura Familiar, en ella se encuentra subsumido, lo que hasta
mediados del ao 2009, fue el PSA, el PROINDER y otros programas y propuestas de
intervencin en torno a los agricultores familiares. En esta Subsecretara se incorporan,
a su vez, nuevas lneas de accin que apuntan abordar las principales problemticas y
necesidades de los agricultores familiares, implementando polticas que generan a su
vez mayor visibilidad de este sector de productores rurales, se trata de iniciativas como
el Registro Nacional de Agricultores Familiares (ReNAF) y el Monotributo Social
Agropecuario a Coste Cero.
No obstante las modificaciones acaecidas a nivel institucional, la Subsecretara de
Agricultura Familiar, se desempea en la actualidad bajo el esquema organizacional
propuesto por el PSA. Identifica, por ello, en la provincia las reas de mayor
vulnerabilidad, en lo que a la poblacin rural respecta, reconoce en este sentido siete
territorios de prioridad en las intervenciones, dichos territorios cuentan con un referente
en el equipo de organizacin central (de la ciudad de Paran), y a su vez con el trabajo
continuo de un equipo socio territorial.
Delineando categoras claves: Polticas Pblicas, desarrollo rural y
Agricultura Familiar

En el presente apartado se realiza una distincin entre los aportes ms relevantes
relacionados con el concepto de polticas pblicas, al tiempo que se trabaja la categora
de desarrollo rural, comprendiendo que toda poltica pblica contempla un modo de
entender a los sujetos destinatarios de sus intervenciones se recupera la categora
agricultura familiar. Intentando, de este modo, plasmar la configuracin de las polticas
pblicas de desarrollo rural, planificadas y destinadas al sector de agricultura familiar.
Para intentar una aproximacin a la conceptualizacin de poltica pblica, retomamos la
propuesta terica de Oszlak y ODonnell (2007) quienes trabajan la categora en
cuestin enuncindola como poltica estatal. Este trabajo permite, fundamentalmente,
recuperar los modos en cmo el Estado toma posicin en torno a una determinada
cuestin, con una explcita intencin de resolverla, la cual se concreta en una o en un
conjunto de decisiones que no necesariamente se hallan expresadas en actos formales. A
su vez, se reconoce que la poltica estatal comprende la decisin de una o ms
organizaciones estatales, de modo simultneo o sucesivo a lo largo del tiempo, lo cual
constituye la intervencin estatal ante la cuestin. Por ello, la toma de posicin
generalmente no es unvoca, homognea. Se concibe entonces a la poltica estatal como
un conjunto de acciones u omisiones que dan cuenta de determinado modo de

3
Segn se puede observar a partir de diversas documentaciones vinculadas a los programas que
trabajaban con los Agricultores Familiares como es el caso del documento: Ministerio de Economa.
Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin. Los programas de Desarrollo Rural.
Ejecutados en el mbito de la SAGPyA. Ing. Agr. ARECO, Patricia (Directora de Desarrollo
Agropecuario): Presentacin. Serie de Estudios e Investigacin. Buenos Aires, Ao 2000.-
4

intervencin del Estado en relacin a una cuestin que demanda atencin o
movilizacin de otros actores de la sociedad, imprimiendo cierta direccionalidad
normativa que afectar el proceso social desarrollado hasta el momento en relacin a la
cuestin.
Otra conceptualizacin pertinente es la proporcionada por Velsquez Gavilanes (2007),
quien propone entender a la poltica pblica como un conjunto de decisiones, acciones o
acuerdos llevados a cabo por un conjunto de autoridades pblicas, sealando que las
mismas pueden contar o no con la participacin de los particulares. Dichas decisiones,
se hallan destinadas a solucionar o evitar un problema ponderado como relevante, para
lo cual se deben seleccionar, disear e implementar instrumentos que posibiliten el
cumplimiento de los objetivos. Para finalizar, este autor plantea que la poltica pblica
busca modificar o mantener un ambiente determinado, pudiendo o no alcanzar los
resultados esperados.
Por su parte, Ruiloba Nez (2007) conceptualiza a las polticas pblicas como un
conjunto compuesto de objetivos, decisiones y acciones, llevadas a cabo por un
gobierno con el objeto de dar solucin a problemas, que en un determinado momento
son identificados como prioritarios, tanto por el gobierno, como por los ciudadanos.
Finalmente, tomar los aportes conceptuales antes citados, habilita a profundizar el
anlisis del objeto de investigacin, contemplando el momento de ingreso en agenda del
problema. En este sentido, Elder y Cobb (1993) sealan que la formacin de la agenda,
es un proceso mediante el cual determinados problemas o cuestiones logran captar la
atencin del gobierno, de modo serio y activo, constituyndose as en posibles temas de
poltica pblica.
Otra de las categora considerada imprescindible para trabajar, a fin de reconocer
algunas de las particularidades del Programa Social Agropecuario/Subsecretara de
Agricultura Familiar, es la de desarrollo rural, ya que a partir de los aportes de los
diversos autores, se puede ir recuperando la complejidad y las principales implicancias
de este concepto.
Para comenzar a problematizar la categora desarrollo rural, cabe recuperar los aportes
realizados por Norma Giarraca (2001). Esta autora, reconoce que en el actual contexto
social, el concepto de desarrollo rural se transforma en un trmino polismico, por lo
que propone pensarlo como una construccin social, orientada a nivelar socialmente el
crecimiento econmico-productivo. Esta concepcin, debe apuntar a la sustentabilidad y
poner nfasis en los pactos de integracin con relacin a los recursos naturales, as
como el respeto por las diferencias, las diversidades culturales, tnicas, de gnero, de
religin, de edades, de formas de vida, en contexto social de igualdad de oportunidades
en materia de salud, educacin, vivienda y alimentacin. Por otra parte, los aportes de
Edelmira Prez (2001) sealan que las concepciones de desarrollo rural han ido
cambiando acorde con la agudizacin de la percepcin, se comprende con mayor
claridad la complejidad y diversidad de la realidad, evidenciando las restricciones y
posibilidades de sus explicaciones y alcances. Reconoce, en este sentido, que tambin
las sociedades rurales se han ido modificando, producto de las demandas del modelo de
desarrollo global, resulta entonces necesario pensar estrategias de desarrollo rural, que
se condigan con dichas modificaciones.
Otro de los aportes interesantes son los realizados por Mabel Manzanal (2006), que
permiten identificar la heterogeneidad que esconde la denominacin desarrollo
5

territorial rural, propuesto por un nuevo paradigma, producto de la confluencia de la
perspectiva territorial y la vertiente de anlisis institucional.
Avanzando en la propuesta planteada a lo largo de la obra Desarrollo rural.
Organizaciones, instituciones y territorios y analizando el desarrollo rural en Amrica
Latina, Lattuada y et al (2006), sealan que el desarrollo rural en el paradigma desde el
que trabajan, puede ser entendido como un proceso a partir del cual se reduce o elimina
las condiciones de pobreza rural. En dicho proceso, se incluyen no slo a los
productores agropecuarios y sus familias, sino tambin al conjunto de la poblacin que
reside y trabaja en el mbito rural no agrario.
La propuesta terica, planteada por Schejtman y Berdegu (2004) en torno a la categora
de desarrollo rural, propone pensar el Desarrollo Territorial Rural (DTR). Lo definen,
entonces, como un proceso que genera transformaciones, tanto productivas como
institucionales en un espacio rural determinado, con el objetivo de reducir la pobreza
rural. Especificando, en relacin a la conceptualizacin esbozada, que el desarrollo
institucional tiene como fin estimular y facilitar la interaccin y la concertacin de los
actores locales entre s y con agentes externos importantes, que incremente las
posibilidades, para la poblacin en condiciones de pobreza que participe del proceso y
sus beneficios.
Por ltimo, la conceptualizacin elaborada por el Instituto Interamericano de
Cooperacin para la Agricultura (IICA, 2000), postula la idea de Desarrollo Rural
Sostenible, la cual se enmarca en la perspectiva de la Nueva Ruralidad. Se reconoce
en esta lnea, la necesidad de generar polticas sobre esta concepcin, estrategias y
prioridades del desarrollo tanto nacional, como regional y local; y la relacin con las
polticas y programas del Estado que incidan en la ruralidad. Apostando as, a la
incorporacin de consideraciones relativas al desarrollo rural sostenible, en lo que
respecta a la adopcin de decisiones, formulacin y planificacin del desarrollo.
Aspirando as a un desarrollo rural sostenible, que de satisfaccin a las necesidades y
derechos de generaciones presentes y futuras, sin hacer peligrar los elementos
ecosistmicos sustentadores de la vida en la Tierra.
En la produccin acadmica de Argentina se destacan trabajos de relevancia en esta rea.
Tort y Romn (2005) se proponen revisar el uso del trmino explotacin
predominantemente familiar. Estas autoras advierten que, con frecuencia, cuando se
utiliza el trmino explotacin familiar se incluye tanto a campesinos como a
productores comerciales. Este tipo de produccin puede reconocerse como un personaje
hbrido y ser de manera simultnea propietario, empresario y trabajador.
Es dable destacar el esfuerzo terico de varios autores como es el caso de Archetti y
Stlen en el norte de la provincia de Santa Fe (un rea residual de la regin pampeana).
Estos antroplogos sitan all a colonos, chacareros, que aun teniendo una economa
perfectamente domstica poseen tambin acumulacin de capital, razn por la cual
resulta difcil poderla clasificar como mercantil simple o campesina. En este sentido,
estos autores tambin dudan del uso indiscriminado de las tipologas y al respecto, citan a
Touraine indicando que stas duran lo que dura una rosa en el agua, ni ms ni menos
(Archetti y Stlen, 1975:136).
Finalmente, una tercera categora, tambin considerada central para desarrollar el
presente trabajo, es la de agricultura familiar, ya que permite acercarse a las principales
concepciones tericas, en torno a los sujetos destinatarios de las polticas rurales
6

analizadas, para dar lugar desde all, al anlisis crtico de las intervenciones propuestas
desde las polticas pblicas.
Una de las nociones en relacin a la agricultura familiar, es la esbozada en el Foro
Nacional de Agricultura Familiar (2001), que plantea que la misma remite a una forma
de vida y una cuestin cultural, cuyo principal objetivo es la reproduccin en condiciones
dignas de la familia. Esta idea concibe que la gestin de la unidad productiva y las
inversiones all realizadas, es llevada a cabo por sujetos que mantienen entre s lazos de
parentesco, por su parte la propiedad de los medios de produccin son pertenencia de la
familia, y en el interior de la unidad productiva se da la transmisin de valores, prcticas
y experiencias.
Otra definicin de la categora agricultura familiar, es la que nos brindan Acosta y
Rodrguez (2005), quienes sealan en primera instancia que la misma contempla un
grupo de gran heterogeneidad de recursos fsicos, financieros y humanos, por lo cual las
apreciaciones que se produzcan pueden variar de un pas a otro. Ms especficamente, en
la definicin plantean que la agricultura familiar, remite a aquel grupo en el cul el
productor reside en predio, su principal fuerza de trabajo es la mano de obra familiar,
pudiendo en etapas especficas del ciclo de produccin contratar mano de obra pero slo
de modo ocasional (como son los momentos de limpieza, cosecha o siembra). Este grupo
no contrata mano de obra permanente, por otra parte la extensin de su predio genera
excedentes productivos que le proporcionan un ingreso mnimo a partir del cual puede
cubrir las necesidades bsicas del hogar.
Walter Pengue (2005) plantea que la agricultura familiar presenta sistemas
diversificados de produccin ms prximos y realiza aportes a la estabilidad de los
ecosistemas en que se halla inserta. Dicha diversidad en las producciones de la
agricultura familiar, responde a la bsqueda de diferentes rentabilidades a lo largo del
ciclo anual, garantizando el autoconsumo familiar, como as tambin asegurando la
reduccin de riesgos proveniente de los insumos externos. La diversidad se da porque el
agricultor al mismo tiempo emprendedor es trabajador, es decir trabajo y gestin estn
yuxtapuestos en la unidad familiar. Este autor, nos propone pensar a la agricultura
familiar como un modelo de desarrollo rural alternativo, el cual prioriza el capital
humano, antes que el capital econmico. Dejando a los seres humanos, como la
finalidad de todo el proceso productivo, y no como meros medios o eslabones de la
cadena productiva.
En tanto que Mathey (2009) reconoce que si bien no existe una definicin unnime de la
categora agricultura familiar, es el trmino que cuenta con mayor vigencia tanto en el
mbito institucional, como en el mbito poltico. Seala, que desde lo cualitativo hay
ciertos rasgos consensuados, como el predominio de la mano de obra familiar, lo cual se
incorpora como una forma de vida; a su vez se seala una produccin a pequea escala
(tanto en lo que refiere a la disponibilidad de la tierra, como de capital), la insercin en
el mercado de esta poblacin se da en condiciones desventajosas, en el aspecto cultural
se identifican estrategias y prcticas con rasgos domsticos o familiares de las unidades
productivas.
Finalmente, Schiavoni (2010), reconoce tres posibilidades a partir de las cuales se
pueden reconocer y/o considerar a partir de diferentes criterios como los que hemos
mencionado anteriormente. Estas concepciones intentan una construccin en tanto
sujeto claves de las polticas pblicas destinadas al medio rural:
7

1) La propuesta del Programa Nacional de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico
para la Pequea Agricultura Familiar del Instituto Nacional de Tecnologa
Agropecuaria (INTA, 2005) define la produccin familiar como un tipo de produccin
donde la unidad domstica y la unidad productiva estn fsicamente integradas, la
agricultura es un recurso significativo en la estrategia de vida familiar, la cual aporta
la fraccin predominante de la fuerza de trabajo utilizada en la explotacin, y la
produccin se dirige tanto al autoconsumo como al mercado (INTA, 2005: 5).
2) Las definiciones establecidas en el marco del Foro Nacional de Agricultura Familiar
(FoNAF). define a la agricultura familiar como una forma de vida y una cuestin
cultural, que tiene como principal objetivo la reproduccin de la familia en condiciones
dignas, donde la gestin de la unidad productiva y las inversiones en ella realizadas es
hecha por individuos que mantienen entre s lazos de familia, la mayor parte del
trabajo es aportado por los miembros de la familia, la propiedad de los medios de
produccin (aunque no siempre de la tierra) pertenece a la familia, y es en su interior
que se realiza la transmisin de valores, prcticas y experiencias (FoNAF, 2006: 4).
3) Aquellos estudios provenientes del Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores
Agropecuarios (PROINDER) de la ex Secretara de Agricultura Ganadera Pesca y
Alimentacin (SAGPyA) y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la
Agricultura (IICA-Argentina), entre los que se encuentran los mencionados trabajos de
Obschatko et al. Las categoras introducidas por estos estudios coinciden con la
creacin del Registro Nacional de Agricultores Familiares (ReNAF) y la propuesta del
FoNAF. Se trata de categoras oficiales en el sentido que surgen de los espacios de
cooperacin tcnica de la ex SAGPyA con el IICA

Las caractersticas de las polticas pblicas al Sector Agropecuario en
los 90: desregulacin y cambios institucionales

Hacia fines de la dcada del 80, con la asuncin del gobierno menemista, la poltica
econmica nacional comenz a modificarse. Mario Rapoport (2000) seala en este
sentido que la virtual quiebra del Estado es reconocida y afrontada a partir de una serie
de medidas que pretendan superarla, algunas de las cuales se reflejaron en la reforma
del Estado, a travs de una reforma administrativa, descentralizacin, privatizaciones y
el denominado Plan de Convertibilidad.
Las polticas nacionales en el marco de este gobierno se mostraron con un perfil
claramente neoliberal, apostando a la retraccin del Estado de una serie de funciones, a
favor del avance del mercado en estos mbitos (Rapoport, 2000).
En esta lnea, el Plan de Convertibilidad el gobierno de Menem encara una serie de
acciones de privatizacin y de desregulacin que produjeron el desmantelamiento de
organismos pblicos, que no tardan en trasladar sus efectos negativos hacia los sectores
ms desfavorecidos de la poblacin.
Especficamente en lo que refiere al agropecuario esto signific una restructuracin
institucional materializada en la eliminacin de entes reguladores, como la Junta
Nacional de Granos (JNG) que haba sido creada en 1936, cuyas funciones fueron
transferidas al sector privado por un lado, a la vez que una parte de ellas permanecieron
8

dentro de la rbita de la SAGPyA
4
En este marco se generaron desde el gobierno nacional dos programas claves
. Otro de los entes que fue disuelto en el mismo
marco jurdico fue la Junta Nacional de las Carnes (JNC), de funciones anlogas a la
antes mencionada aunque contaba con menos atribuciones, las cuales tambin fueron
adjudicadas a distintos organismos que difcilmente podran coordinar dichas funciones.
Lattuada y Neiman (2005) apuntan que posteriormente a la disolucin de la JNC, para el
gobierno se le hizo imprescindible la creacin de un organismo que pudiera suplir las
carencias polticas del sector y a la vez dar respuesta a las demandas de la sociedad, lo
que deriv en la creacin por ley del Instituto para la Promocin de la Carne Vacuna.
En este sentido podemos sealar la paradoja de la restructuracin y achicamiento del
Estado, dado que se dio un proceso por el cual por un lado se llevaron adelante estas
polticas de desregulacin del sector, pero al mismo tiempo se hizo necesaria la creacin
de otros nuevos que lograran dar respuestas a las necesidades que por las mismas
polticas se generaban. Esto fue visiblemente claro con las nuevas funciones que debi
asumir el Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA), la creacin de la Oficina
Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONNCA) para regular, la fusin del
SENASA con el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal, entre otras.

Otro tipo de producciones que tambin contaban con entes reguladores, muchos de ellos
con importantes funciones dentro del sector especfico fueron literalmente disueltos, y
sus funciones para el caso que se conservara alguno de ellos, fueron reemplazados de
manera parcial en forma anexa a otras entidades.
Al eliminarse estas Juntas, automticamente desaparecieron los regmenes que
garantizaban precios sostn a los diferentes productos primarios, convirtiendo al "sector
agropecuario argentino en uno de los ms desprotegidos del mundo, (...) impactando
especialmente en los productores y trabajadores rurales." (Giarracca, 2001: 96).
Las nuevas condiciones de produccin establecidas a partir de la apertura de los
mercados y las desregulaciones estatales, determinaron fuertes cambios en las unidades
productivas, que en el caso de las medianas y pequeas (sobre todo pertenecientes a la
regin Pampeana) repercutieron negativamente.
Precisamente, un estudio de INTA diagnosticaba que un 60% de las explotaciones
agrarias argentinas, en particular las medianas y pequeas de la pampa hmeda, no eran
viables en las condiciones econmicas (Lattuada, 2006: 119).
5
Estos programas nacionales destinados a los agricultores, dependientes de la SAGPyA,
reflejaban las caractersticas ideolgicas con que se conceban a las polticas de la
poca, puesto que se trataba entonces de medidas de alivio a la pobreza rural, con

destinados a las unidades medianas y pequeas de produccin, a saber: El programa
Cambio Rural, y el Programa Social Agropecuario (PSA). En ambos casos los
programas estaban destinados a financiar las deficiencias econmicas de las unidades, y
por ello su principal criterio de seleccin se centraba fundamentalmente en su ingreso, a
travs del otorgamiento de crditos y/o subsidios, as como tambin la capacitacin y
asistencia tcnica de carcter focalizada.

4
Las funciones principales de la JNG fueron transferidas al sector privado almacenamiento de granos y
operacin de silos de campaa-, mientras que las residuales-fijacin de precios indicativos de exportacin
y supervisin del mercado de granos- quedaron bajo otras dependencias de la SAGPyA. (Lattuada y
Neiman, 2010: 14).
5
Si bien estos fueron dos de los programas ms importantes destinados puntualmente a las pequeas y
medianas unidas productivas, Lattuada (2006) anota que existieron otros destinados al universo de las
actividades agropecuarias, como el Programa de Desarrollo Rural del Noreste Argentino, el Programa de
Asistencia Subsidiada para Pequeos Productores Ovinos Minifundistas Patagnicos, entre otros.
9

criterios claros de focalizacin de la poblacin beneficiaria, la mayora de ellos con
fuentes de financiamiento internacional (Manzanal, 2000).
Estas marcadas caractersticas de los programas destinados a los agricultores familiares,
son recuperadas en el discurso de los tcnicos del entonces PSA, quienes sealan que se
trataba de una poltica con una clara consigna de alivio a la pobreza, con delimitaciones
focales de la poblacin destinataria y escasos presupuestos. En la lnea de lo planteado
anteriormente, Manzanal (2000) reconoce que en un contexto de polarizacin social
creciente, el Estado carente de posibilidades de ejecutar verdaderas polticas de
desarrollo nacional, y pensando en este mbito polticas de desarrollo rural, apela a la
planificacin e implementacin de atencin a los sectores de mayor vulnerabilidad
como lo son los pequeos productores de las diversas zonas del pas. Postulando de este
modo, a travs de las polticas la bsqueda comprometida de integracin, lo cual se
muestra contradictorio con las polticas macroeconmicas de exportacin que excluyen
y marginan a este sector de los productores.
Los orgenes del PSA en el contexto neoliberal
6

El PSA surge en el ao 1993, bajo la rbita de la SAGPyA, y desde sus orgenes no se
estipulaba fecha especfica de culminacin.
Tal y como sostiene el Ministerio de Economa (2000), se destaca que el PSA puede
caracterizarse como la aplicacin agropecuaria de la propuesta de Programa Social,
que se estaba instalando en diversas reas del gobierno nacional. Segn esta breve
discrecin institucional, los programas de desarrollo rural como el PSA constituyen uno
de los pocos programas que durante la dcada del 90 contemplaba a los pequeos
productores del pas por fuera de otros que ya hemos mencionado con anterioridad.
Por lo que su mbito de accin deba extenderse a todo el pas, con la excepcin de las
provincias de Santa Cruz y Tierra del Fuego, debido a la escasa concentracin de la
poblacin objetivo. Es decir, que el programa se ejecuta en 21 provincias del pas,
comprendiendo alrededor de 131 territorios, a travs de una estructura de cuatro niveles,
a saber: Unidad Tcnica de Coordinacin Nacional (UTCN); Nivel Regional; Nivel
Provincial (UP); Nivel Territorial. Para ello se cuenta con una organizacin nacional, en
tanto que la ejecucin se descentraliza en cada provincia, adems de la participacin
tanto del mbito pblico como del privado.
Entre los objetivos principales del mismo se destaca la bsqueda por mejorar la calidad
de vida de las familias de productores, trabajadores rurales y comunidades indgenas
originarias, recreando condiciones socioeconmicas que promuevan su inclusin social,
econmica y poltica y sus posibilidades de reproduccin en cada una de las regiones
del pas.
y la incorporacin del
PROINDER como polticas a la agricultura familiar
En sus inicios, el PSA contaba con tres lneas especificas de intervencin, a saber:
asistencia tcnica, crditos, y capacitaciones; desarrollando estas acciones de modo
conjunto con instituciones presentes en el medio rural o de cierta pertinencia a dicho
mbito, dando lugar de este modo a estrategias conjuntas para la intervencin y la
confluencia de recursos. Las acciones e intervenciones encaradas por los tcnicos del
programa, se orientaron a partir de las demandas de los grupos de productores, por lo

6
La informacin para la elaboracin del presente apartado ha sido extrada del Documento del Ministerio
de Economa. Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos. Direccin de Desarrollo
Agropecuario. Los Programas de Desarrollo Rural. Ejecutados en el mbito de la SAGPyA. Serie de
Estudios e Investigaciones. Buenos Aires. Ao 2000.
10

cual sealan los documentos del mismo que los criterios de focalizacin no eran
excluyentes, sino que se trata de incluir los proyectos de todas las zonas contempladas
por el programa.
Especficamente este programa se plante desde sus inicios dos lneas de apoyo
financiero al sector de pequeos productores minifundistas. Por un lado, el
Fortalecimiento del Autoconsumo para la mejora de las condiciones de vida de los
productores, no slo a travs de la incorporacin de nuevos bienes alimenticios, sino
tambin disminuyendo los gastos de la familia, lo que contribuye a mejorar su nivel
general de ingresos. Por otro, se encontraba la lnea de Emprendimientos Productivos
Asociativos (EPAs), que estimulan la reconversin productiva del sector a travs del
mejoramiento gradual del sistema productivo del pequeo productor.
En todos los casos, a travs de diagnsticos participativos, se elaboran los proyectos de
acuerdo a las demandas que plantean los productores y sus organizaciones, quienes
resultan protagonistas encargados de dinamizar los procesos de desarrollo rural en cada
territorio.
Por otra parte, los tcnicos a cargo de la implementacin del PSA identifican como
aspectos claves de los momentos iniciales, que los bajos e inestables presupuesto
dificultaban las posibilidades concretas de intervencin, dejndolos en ocasiones con la
mera posibilidad del otorgamiento de subsidios o crditos de montos pequeos,
cubriendo a su vez sectores reducidos de productores familiares.
Por otro lado, el PROINDER surge hacia el ao 1998, con una duracin estipulada de
cinco aos. Segn lo expuesto en el documento realizado por el Ministerio de Economa
en el ao 2000, el PROINDER supone la ampliacin de las acciones emprendidas por el
PSA y el fortalecimiento a nivel nacional y provincial de la capacidad institucional para
las polticas de desarrollo rural. Presenta al igual que el PSA una cobertura nacional,
cuenta con financiamiento del Banco Mundial y es ejecutado por la SAGPyA,
implementndose de modo descentralizado en las 23 provincias del pas.
Posee dos componentes esenciales, por un lado el Apoyo a Iniciativas Rurales (AIR),
que se encuentra a cargo del PSA y Fortalecimiento Institucional, implementado por la
Direccin de Desarrollo Agropecuario. Este Proyecto se propone recuperar y fortalecer
el enfoque hacia los grupos vulnerables, contando por ello con presupuesto especfico
para la Estrategia indgena, que pretende emprender y fomentar acciones con este
universo poblacional. En esta lnea, se seala que los derechos de estos pueblos han
experimentado en los ltimos aos un importante desarrollo tanto nacional como
internacional:
() ello tiene que ver con las prcticas de los pueblos, que han ido construyendo un
conjunto de polticas y estrategias vinculadas con sus territorios y recursos naturales y
que se van cristalizando en sentencias judiciales que reconocen la posesin tradicional
de sus territorios, el derecho a la restitucin, la garanta sobre sus recursos naturales y
el libre consentimiento fundamentado previo como estndar del cumplimiento de estos
derechos (Canet, 2010:20).
A su vez, se refuerza un componente de Fortalecimiento Institucional encargado de la
realizacin de estudios sobre la problemtica de los jvenes y las mujeres; como as
tambin cursos de formacin para los funcionarios de las provincias con el objeto de
capacitarlos y sensibilizarlos en la temtica. Los objetivos planteados son por un lado,
apostar a la mejora de las condiciones de vida de pequeos productores y trabajadores
transitorios agropecuarios a travs de la financiacin de proyectos productivos; y por
otro lado, el fortalecimiento de la capacidad institucional tanto nacional y provincial,
11

como local, para disear e implementar polticas de desarrollo rural (Ministerio de
Economa, 2000).
La posibilidad de contar con la incorporacin del PROINDER, signific ampliar las
modalidades de intervencin que planteaba el PSA, restringidas a lo estrictamente
productivo como son la oferta de crditos o subsidios productivos, capacitaciones y
asesoramientos a los pequeos productores. No obstante, la puesta en marcha de este
proyecto, no signific la creacin de una estructura independiente, sino que se inscribe
bajo la rbita ejecutora del PSA.
En el momento de surgimiento el PSA fue el primer programa de alcance nacional, el
nico para ese sector de los agricultores. Con la incorporacin del PROINDER se
produce una aplicacin de polticas sobre la misma poblacin, y es la misma estructura
del PSA la que ejecuta el PROINDER. Andrea Hirshfeld (Tcnica de la Subsecretara
de Agricultura Familiar de ER).
El proyecto iniciado en el ao 98, contaba con una lnea de apoyo financiero, en la
lgica de subsidios sin devolucin.
El PROINDER, que es un apoyo financiero de subsidio, de donacin, que no se
devuelve, y que es financiado por el Banco Mundial, est destinado a los ms pobres, a
los que no tienen posibilidades de devolver un crdito. Viviana Quaranta (Tcnica de
la Subsecretara de Agricultura Familiar de ER).
Si bien la ejecucin del PROINDER se estipul para un plazo de 5 aos, el mismo se
extendi hasta la actualidad, incrementando con el paso del tiempo las posibilidades de
intervencin y abordaje de demandas de los pequeos productores. Hirshfeld, reflexiona
en torno a ello El nuevo PROINDER, lo que fue entre 2009- 2010 y 2011, se trabaj
con proyectos de hbitat, para el mejoramiento de la vivienda y de las condiciones de
trabajo.
En el mbito de las provincias, el fortalecimiento institucional se tradujo en la capacidad
y posibilidad de disear acciones y estrategias de promocin de la descentralizacin de
la gestin de desarrollo rural. Se apela a que los Estados provinciales desempeen
capacidades para: tener un rea institucional especializada en el desarrollo rural, con
recursos humanos especializados, presupuesto para el desarrollo de acciones
especficas; y por otro lado una estrategia que oriente acciones polticas para la atencin
de los pequeos productores y el conjunto de la poblacin rural, con nfasis en
poblaciones indgenas, jvenes y mujeres. Debiendo disearse estrategias productivas
que garanticen el bienestar de la poblacin objetivo, coordinando para ello la
implementacin de programas y proyectos, como as tambin acciones de organismos
de los estados municipal, provincial y nacional (Soverna, 2008).
Antes de la ejecucin del PROINDER, los diagnsticos preliminares sealaban que en
la mayora de las provincias del pas no contaban con una poltica de desarrollo rural,
sumado a la ausencia de informacin certera sobre la cantidad, tipo de actividad, y
necesidades de las productores familiares, contando con bases de datos desactualizados,
y por ello, ineficientes para la generacin de polticas. A su vez, la falta de estrategias
provinciales de desarrollo rural debilitaba la instauracin de programas nacionales
destinados a los pequeos productores.
12

Por lo antes sealado, los avances que trajo aparejado la incorporacin del PROINDER
en el mbito de las polticas de desarrollo rural, son de considerable importancia y
aporta a generar conocimiento ms aproximado sobre la realidad de los pequeos
productores, para a partir de all generar lineamientos de estrategias y polticas, y a su
vez alcanzar la coordinacin interinstitucional (Ministerio de Economa, 2000).
La nueva institucionalidad agropecuaria durante el gobierno de
Cristina Fernndez: De los conflictos a las resoluciones.

A partir del ao 2003, el rol del Estado en todos los mbitos de la economa, la poltica
y la sociedad devine en un actor central a partir de una concepcin estadual que se
concibe a s mismo como agente activo que no slo garantiza derechos y libertades,
sino que es agente exclusivo en la promocin de polticas que incluyen a sectores menos
favorecidos de la sociedad.
En ello, la administracin de los gobiernos kirchneristas, retoma banderas del
peronismo ms tradicional, concibe al el Estado nacional como un instrumento que debe
intervenir en el mercado y la sociedad con el objeto de reasignar los recursos y
redistribuir la riqueza y los excedentes generados. De este modo, ya no es considerado
subsidiario del mercado, sino el actor principal de la recuperacin con capacidad para
orientar y regular el mercado. La recuperacin de ciertos instrumentos clave de
autonoma como la poltica monetaria y la renegociacin de la deuda y pago de los
acreedores externos, entre otros, otorgan algunas de las herramientas principales para
intervenir en la economa y la sociedad
En este marco de un creciente aumento de los niveles de produccin agrcolas sobre
todo en la regin pampeana es que el gobierno de Cristina Fernndez decide establecer
un nuevo esquema de retenciones a las oleaginosas hacia marzo de 2008. La llamada
resolucin 125 desat un conflicto agropecuario de singulares caractersticas y uno de
los hechos polticos quizs ms importantes de la ltima dcada. Es decir que, al que
referimos no se asemeja con ninguno de los antecedentes que tuvieron lugar en el pas,
pese a los mltiples reclamos y acciones de protesta que se registran por parte de
sectores agroganaderos a lo largo del siglo XX
7

7
Para una descripcin detallada del Conflicto Campo vs. Gobierno, vase Barsky y Dvila (2008),
Giarracca y Teubal Compiladores- (2010); Hora (2010); Basombro (2011).
.
En el medio de una sociedad profundamente polarizada a causa de dicho conflicto, es
que se crea hacia el ao 2008 de la Secretara de Desarrollo Rural y Agricultura
Familiar de la Nacin, bajo la rbita de la hasta entonces SAGpyA.
Desde sus inicios, los objetivos sociales y econmicos que se plantearon desde este
nuevo organismo, fueron el reconocimiento del sector correspondiente a la Agricultura
Familiar a travs de acciones de visibilizacin y promocin del mismo. Idea que est
dada, a partir de entender que el sector de los agricultores familiares es el que se
encuentra mayormente perjudicado por los avances de los grupos relacionados al
modelo agroexportador vigente. De esta manera, el Gobierno Nacional incorpora en sus
discursos y acciones a las familias de pequeos productores del pas, realizando al
mismo tiempo un cambio importante en la calidad institucional de la agricultura
familiar al otorgarle una notable presencia en la estructura funcional de la Secretara.
13

Institucionalmente otra de las decisiones polticas que contribuyeron a disminuir los
niveles de tensin entre los sectores representativos del agro pampeano y el gobierno
nacional se materializaron en la elevacin al rango de Ministerio a la SAGPyA
8
Esta decisin poltica se traduce en tanto capacidades administrativas, por un lado en
algo que resulta evidente: la envergadura jerrquica adquirida en el rango ministerial
que la dota de capacidades, as como una nueva autonoma y autarqua. Por otro lado,
tal como mencionan Lattuada y Nogueira (2011) la elaboracin de un Plan Estratgico
.
9
No obstante los lineamientos descriptos, la implementacin se realizaba de acuerdo a las
condiciones de la poblacin y la impronta que los delegados y tcnicos le impriman en
cada provincia. Particularmente en Entre Ros, la implementacin del programa

con amplia participacin societal que ha propiciado a la generacin de nuevas y mejores
condiciones institucionales para un despliegue de las capacidades polticas, a partir de la
convocatoria de distintos actores sociales, econmicos y polticos para la elaboracin
del mismo.
No obstante, como sealan los mismos autores, llama la atencin la ausencia de un
lugar preponderante en la estructura para aquello que diferencia esencialmente un
ministerio de una secretara de Estado: la generacin de polticas. No hay ninguna
oficina cuya misin sea formular, monitorear y, eventualmente, hacer un seguimiento o
evaluacin de la poltica ministerial (Lattuada y Nogueira, 2011:47).
Sin embrago, se reconoce en los discursos, acciones y producciones, una de las
prioridades del Ministerio, es justamente fomentar a travs de la institucionalidad la
visibilidad y acciones en beneficio de las Agricultores Familiares.
La posibilidad de contar con mayor institucionalidad trae aparejado mltiples beneficios
para el sector, tales como mayor presupuesto, incremento en las posibilidades de
intervencin, ms personal. La institucionalizacin trajo por un lado ampliacin, hay
mucho ms personal, en cuanto a las acciones lo bueno que trajo es esta forma de
trabajar con convenios con otras instituciones, despus los instrumentos son
PROINDER y Programa Social Agropecuario como la vieja data. Leticia Bochatn
(Tcnica de la Subsecretara de Agricultura Familiar de ER).
Tal y como se plante anteriormente , el PSA fue la herramienta que dise y utiliz el
Estado Nacional a partir del ao 93, afn de aliviar las condiciones de pobreza de los
pequeos productores minifundistas, intentando al mismo tiempo contrarrestar el
impacto negativo que generaba el modelo econmico vigente.
El programa desde su surgimiento dependi de la SAGPyA, y sta a su vez se
encontraba bajo la rbita del Ministerio de Economa, lo que mostraba a las claras una
dbil institucionalidad para la atencin del sector. A su vez, las acciones emprendidas
desde el PSA se enfocaban desde su diseo en acciones productivas, por lo que los
objetivos del mismo giraban en torno a la mejora en la productividad de sus
destinatarios, brindando tres lneas de accin, a saber: subsidios, asistencia tcnica y
capacitacin a los productores.

8
Osvaldo Barsky seala que la creacin de dicho Ministerio responde sobre todo al fracaso de las
polticas destinadas hacia el sector productivo, junto con la gran cada de los niveles de produccin
sucedidos hasta ese momento, entre otros factores (Barsky, 2011).
9
El Plan Estrtegico Agroalimentario (PEA) fue lanzado oficialmente en setiembre de 2011. El detalle
sobre el estado actual del plan puede encontrarse en
http://www.minagri.gob.ar/site/areas/PEA2/index.php

14

adquiere un sesgo social, atendiendo por ello tambin las demandas y necesidades
concretas de existencia de la poblacin. Si bien no se contaba con presupuesto para
cubrir estas reas de intervencin, se apelaba a convenios con otras instituciones
pertinentes en el medio a fin de coordinar y optimizar recursos y acciones en pos de las
mejoras de las condiciones de vida y de productividad del sector.
En consecuencia, podemos sealar que la dbil institucionalidad de las polticas
pblicas para los pequeos productores minifundistas en los 90, y con ello, sus
presupuestos escasos, una inestabilidad contractual de sus tcnicos, y escasez de
recursos, entre otras, fueron eventualmente superados con el compromiso de los
tcnicos. Es decir, que ante un panorama presupuestario complicado, se apelaba a una
cooperacin interinstitucional que en general lograba trascender los objetivos iniciales
del programa, generando espacios de participacin, encuentro y organizacin de
productores a travs de los cuales canalizar las demandas y representar sus intereses
sectoriales
Antes en los inicios del PSA, tambin se trabajaba con convenios, y se generaban tal
vez no como una cuestin formal, para despus ver que se haca sino ms bien a la
inversa, o sea se empezaba a trabajar y despus se firmaba el convenio, era realmente
una articulacin y se trataba de poder coordinar en algn aspecto. Hoy por hoy los
convenios son una figura que nos permite acceder a otros fondos, y generar otras
acciones ms complejas. Leticia Bochaton (Tcnica de la Subsecretara de Agricultura
Familiar de ER).
En esos trminos transcurri la casi totalidad de la dcada de 90, hasta la creacin en el
ao 1998 del PROINDER, que desde sus inicios se constituy en un refuerzo que logr
reforzar las acciones sobre la poblacin objetivo del PSA. Permitiendo a su vez, dar
contencin poltica y por ello presupuestaria a las acciones vinculadas a las necesidades
y demandas sociales de los productores, atendiendo tambin sectores ms vulnerables
como pueblos originarios, mujeres, jvenes y discapacitados de zonas rurales.
Si bien este proyecto ampli la operatoria ofrecida por el PSA, la estructura ejecutora se
mantuvo, y en consecuencia la institucionalidad de las polticas destinadas a los
Pequeos Productores no se increment ni se modific mantenindose en las mismas
condiciones hasta el ao 2008 cuando se crea la Secretara de Desarrollo Rural y
Agricultura Familiar, como una primer decisin poltica en favor de la institucionalidad
del sector.
Con la creacin del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca se alcanz la tan
mentada institucionalidad que demandaban tanto los productores, las organizaciones
que los nuclean y los tcnicos encargados de implementar las polticas del sector. Bajo
el cual se encuentra la Secretara de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, y en cada
provincia se cuenta con una Subsecretara de Agricultura Familiar.
As lo expres la actual titular de la Secretara de Desarrollo Rural y Agricultura
Familiar, Carla Campos Bilbao, cuando sostiene que la integracin del pequeo
productor es impensable sin una presencia fuerte del Estado. En ese sentido, afirma
que el Gobierno trabaja interviniendo en tres ejes: crear empleo, producir alimentos y
arraigar al productor (Pgina 12, 2012).
La restructuracin ministerial tambin conlleva modificaciones a nivel presupuestario, a
travs de un incremento del mismo, as como un mayor grado de autonoma al no
15

depender del Ministerio de Economa- lo cual posibilita participar directamente en la
planificacin y la distribucin de los recursos presupuestarios. Adems, se regularizan
las condiciones contractuales de sus tcnicos, a la vez que se ampla la cantidad de
personal, de reas y temticas de intervencin, como la nueva rea de comunicacin, los
proyectos de sistematizacin de experiencias.
En este sentido, las polticas ms emblemticas propuestas por el Ministerio, en tanto
que representan reivindicaciones de larga data de las organizaciones de agricultores
familiares, son el Registro Nacional de Agricultura Familiar (ReNAF) y el Monotributo
Social Agropecuario a Coste Cero.
Estas medidas y herramientas de inclusin social, otorgan visibilidad al sector de
agricultura familiar, permitiendo la generacin de acciones especficas, que contemplen
las condiciones concretas de vida y de produccin. En el caso del Monotributo, contar
con acceso a beneficios sociales como la obra social y los aportes jubilatorios, y a su
vez poder comercializar y facturar sus producciones. En tanto que el Registro permite
conocer con exactitud a la poblacin y sus condiciones de produccin, para poder
generar polticas pblicas acorde a las caractersticas del sector.
Retomando la conceptualizacin propuesta por Oszlak y ODonnell (2007) de poltica
estatal, podemos entender la creacin del PSA como una toma de posicin del Estado
ante una determinada cuestin en relacin a la condicin de los pequeos productores
en un determinado contexto socioeconmico desfavorable. Aqu se pone en manifiesto
una voluntad poltica que busca ante todo amortiguar las consecuencias negativas para
este estrato principalmente a travs de un sistema de transferencia. Esta intervencin
estatal en relacin a los pequeos productores se va modificando en el tiempo, y se
materializa a travs de la incorporacin del PROINDER, para finalmente arribar a un
cambio del tipo institucional hacia 2008 y 2009.
Se da cuenta de este modo, que la poltica estatal analizada es un conjunto de acciones u
omisiones que reflejan un determinado modo de intervencin del Estado en relacin a
la cuestin de los agricultores familiares, la cual demand atencin o movilizacin de
otros actores de la sociedad, imprimiendo cierta direccionalidad normativa que afectar
el proceso social desarrollado hasta el momento en relacin a la cuestin.
En este sentido, podemos concluir que si bien el trabajo del PSA era de gran validez en
el contexto de los 90, no contaba con la institucionalidad necesaria para generar
polticas de desarrollo rural efectivas para la inclusin del sector en el circuito
productivo, de comercializacin y de condiciones dignas de existencia. Lo cual
presumiblemente se derive de un cierto modo en que el Estado comprenda la realidad
de los pequeos productores, y por ende el consecuente diseo de polticas de sesgo
paliativo de la pobreza, y no de un fortalecimiento de desarrollo rural.
En el caso de la provincia de Entre Ros, la conservacin de la estructura encargada de
la ejecucin, implic incorporar acciones en una organizacin que estaba pensada en
inicios de los 90 para la implementacin de un programa. Es decir, si bien la
Subsecretara de Agricultura Familiar experimenta un crecimiento en muchos aspectos,
los mismos an no se han podido asimilar y en esta lnea los tcnicos de mayor
trayectoria en el trabajo con los AF, reconocen que esas modificaciones institucionales
deberan haber impactado primero en la organizacin de la ejecucin de acciones.
16

En la lnea de las preocupaciones de los tcnicos de mayor trayectoria en el trabajo con
el PSA y la actual SsAF, Mario Denduw seala que Hemos perdido espacios de
discusin, de hacia dnde vamos, qu es el desarrollo rural, qu son medidas aisladas,
qu es asistencialismo, qu es trabajar en serio, puede ser una consecuencia del
crecimiento abrupto, pero es necesario que se reacomode, porque si no va a pasar a ser
un organismo ms del Estado. Por eso digo, los lineamientos, los discursos vienen bien,
pero me parece que lo se logra en concreto es lo que vale es lo que se va haciendo en el
espacio rural.

Mejor que decir, es volver a decir: De Pequeos Productores
Minifundistas a Agricultores Familiares

Comprender el modo de nombrar a los sujetos destinarios de las polticas, nos brinda
ciertas claves para entender los modos de intervencin, y al mismo tiempo, habilita
ciertas preguntas en relacin a cmo se piensen las intervenciones, y qu relacin
guarda con el discurso de las instituciones encargados de disear e implementar las
polticas pblicas para el sector.
En principio podemos reconocer que los modos de nombrar y de concebir a los sujetos
van variando a lo largo de los aos, puesto que se trata de una cuestin dinmica, que
responde a diversos aspectos. En las intervenciones propuestas por el PSA, la
focalizacin del sujeto estaba bien delimitada y acotada, sealando qu caractersticas
concretas deba presentar para transformarse en sujeto destinatario de esta poltica. Se
especificaban as indicadores tales como la extensin mxima de tierra, el lmite en
cuanto a los ingresos familiares, las posibilidades limitadas de contratar mano de obra
fuera del grupo familiar, NBI, entre otros aspectos.
Es interesante observar en torno a esta definicin del sector destinatario de la poltica
que los indicadores que determinan la poblacin beneficiaria, recuperan en su mayora
aspectos vinculados con la capacidad productiva del productor y su grupo familiar. Se
dejan por ello diseados lineamientos polticos que apuntan a la consecucin de mejoras
productivas, proponiendo entonces la asistencia financiera, en la lgica de crditos
productivos o subsidios a la produccin, la asistencia tcnica y capacitaciones para los
productores.
Esta perspectiva deja por fuera de la formalidad de los objetivos aquellos aspectos
relacionados a las mejoras de las condiciones concretas de existencia, aun considerando
que esta poblacin en muchos casos carece de servicios bsicos como el agua, la energa
elctrica, a la vez que no cuenta con caminos adecuados para acceder a las rutas
principales, entre otras problemticas vinculadas a lo social.
La denominacin de pequeos productores minifundistas responde claramente por un
lado a su condicin de productores, mientras que la categora de pequeos
minifundistas, da cuenta de los volmenes de produccin desarrollados en el sistema
productivo.
Es justamente, el modo de nombrar a dichos sujetos constituido en poblacin
beneficiaria, el que nos da pistas de cmo entenderlos, observando ciertos aspectos, y
de cmo se piensan las intervenciones estatales. No obstante, es preciso sealar que el
17

PSA en su aplicacin provincial adquiri una dinmica diferente a la que le imprimieron
en los objetivos originarios propuestos desde nacin, puesto que en el primer caso se
apost a reivindicar las cuestiones sociales de los sujetos destinatarios de dicho plan.
Esta estrategia se fue dando, a partir de entender que en contextos de vida desfavorables
los productores no podran priorizar la produccin, o que un crdito productivo no
tendra el mismo rendimiento en una familia que no accede a bienes esenciales como
por lo es el agua, por ejemplo.
() porque si logramos que esa persona viva dignamente por lo menos, seguro que si
est mejor indudablemente va a producir mejor, porque no va a estar solamente con la
cabeza en que cada vez que llueve el techo se le va a mojar toda la familia, los chicos.
Si tiene una buena vivienda deja de lado eso y te dice Bueno ojal maana me llueva,
para producir, o sea cambia la visin, entonces haba que aprender la parte social.
Sebastin Quiroz (Tcnico de la Subsecretara de Agricultura Familiar de ER).
Por otro lado, la nueva categora propuesta por el Ministerio para denominar a los
sujetos destinatarios de las polticas mud a la de agricultor familiar, que remite como
se detall anteriormente, a la consideracin de aspectos productivos, pero siempre en
marco del mbito familiar. Esta nueva categora, concibe una forma de vida vinculada a
la cultura y tradiciones, al tiempo que reintroduce una revalorizacin de aspectos tales
como los bosques nativos, los pueblos originarios, los sectores de mayor vulnerabilidad
como jvenes, discapacitados y mujeres, etc.
Es en este marco, donde se puede identificar una institucionalidad que reconoce y
reivindica aquellas acciones o intervenciones en aspectos sociales, que en los aos 90
quedaban a consideracin de los encargados de la ejecucin.
En este sentido es dable destacar una de las paradojas que conlleva esta nueva
denominacin, la cual excluye a otro tipo de actividades rurales, restringiendo la
definicin a agricultores, con lo que parecera ignorarse a actividades tales como
ganadera, apicultura, avicultura, produccin lctea, entre otras.
Agricultura familiar es un trmino que est ha sido bastante polmico, porque si
somos estrictos con la denominacin los productores no son slo agricultores, o sea
tambin hacen ganadera, otro tipo de producciones. Viviana Quaranta (Tcnica de la
Subsecretara de Agricultura Familiar de ER).
En el mismo sentido, la denominacin de agricultores familiares podra incluir en
trminos representativos a productores medianos
10

, con mayores capacidades y
aspiraciones productivas independientemente de las actividades productivas que
desarrolle.

10
Azcuy Ameghino (2007) reconoce en este sentido que, enmarcados en una economa agraria capitalista
como la pampeana, resulta razonable definir como campesinos capitalizados o chacareros a todos
aquellos productores directos, agricultores y/o ganaderos, en cuyas explotaciones -cualquiera sea la
relacin de tenencia del suelo- la fuerza de trabajo predominante es la mano de obra personal y/o familiar.
Por otro lado Ansaldi (1993) considera que los chacareros son productores rurales bsicamente
agricultores, aunque tambin hay ganaderos y quienes combinan ambas condiciones arrendatarios y/o
medieros, que emplean su propia fuerza de trabajo (personal y familiar) y tienden a comprar fuerza de
trabajo asalariada espordica y estacionalmente , emplean tecnologa propia o alquilada a empresarios
contratistas y se apropian de una masa de plustrabajo (pg. 23).
18

Redefiniendo posibilidades y prioridades de intervencin

Finalmente, la ltima variable a analizar recupera las prioridades reconocidas por los
encargados de la ejecucin de las polticas destinadas al sector en cada uno de los
momentos en cuestin, contemplando por un lado el accionar de los tcnicos del PSA y
por otro de los trabajadores en la actualidad de la Subsecretaria de AF de Entre Ros.
El PSA, como ya hemos mencionado con anterioridad, con sus limitadas posibilidades
y sus objetivos vinculados mayoritariamente a la produccin, supo implementarse en
Entre Ros con otra impronta, reconociendo aspectos sociales de la poblacin, lo que dio
lugar a prioridades como: la participacin de los pequeos productores minifundistas, la
formacin de organizaciones, la capacitacin y la socializacin de saberes.
En lo que respecta a la participacin de los productores, cabe reconocer como afirman
los tcnicos en sus relatos, que se apostaba a la generacin de espacios genuinos de
participacin, otorgando validez a la voz de todos los actores involucrados, generando
proyectos grupales o socio-territoriales participativos. Esto se relaciona, por su parte
con la socializacin de saberes, en el intercambio de los mismos, en reconocer al otro de
la intervencin.
Las dificultades de presupuesto y de recursos, eran afrontadas a partir de instancias de
debate colectivo de todos los actores involucrados, y a partir de all se proponan
estrategias de coordinacin de acciones, de intervenciones conjuntas con instituciones
del medio, otorgndole a su vez los destinos ms fructferos a los escasos recursos
econmicos.
A lo largo de muchos aos, con los coordinadores, los tcnicos, el programa fue
creciendo, porque tena poco presupuesto, pero tena la impronta esa de mucha
discusin poltica, de bsqueda en conjunto, no en soledad, sino que se desarrollaron
muchos encuentros de los coordinadores, de tcnicos y por supuesto de productores.
Maris Rbora (Tcnica de la Subsecretara de Agricultura Familiar de ER).
En tanto que las capacitaciones fueron desde el inicio del PSA una lnea de intervencin
especfica, pero se llev ms all de la simple transmisin de conocimiento productivo
proporcionado unilateralmente por los tcnicos, para pasar a ser un momento de
encuentro, de conocimiento de los dems productores, de las dificultades, las estrategias
y errores de los dems.
Por su lado, la formacin de organizaciones tiene que ver con un esfuerzo de los
tcnicos por transformar a los pequeos productores en protagonistas de sus
reivindicaciones, en sujetos capaces de llevar adelante sus reclamos ante las diferentes
instancias de expresin, ya sea ante las dems organizaciones rurales, ante la sociedad
en general y frente al Estado en sus diferentes niveles.
Estas prioridades de los tcnicos, que colocan a los productores en primera plana de las
intervenciones, generaron durante el PSA acciones de compromiso genuino de los
productores, de la formacin de verdaderas organizaciones y saberes compartidos.
La creacin del Ministerio y de la Secretara de la Agricultura Familiar implic
modificaciones en las prioridades de las acciones, a la vez trajo aparejado
incertidumbres en cuanto a la puesta en marcha de las nuevas acciones.
19

Se tiene mayores posibilidades, otro relacionamiento, no es lo mismo estar en una
Subsecretara que en un programa, se abren otras puertas, ha crecido mucho de golpe
y eso trae las dificultades, porque se van haciendo las cosas sobre la marcha. .
Sebastin Quiroz lo reconoce, sealando que
Fundamentalmente, en el caso la Subsecretara de la Agricultura Familiar de la
provincia de Entre Ros, el rea que adquiri mayor relevancia e incluso fue creada en
al interior de la misma, fue el rea de comunicacin. Es decir, se puede identificar cierta
tendencia a publicitar y mostrar a la sociedad las acciones desarrolladas desde esta
institucin, al tiempo una parte del sector que se diferencia al sector al interior del
colectivo instaurado durante el conflicto agrario en nuestro pas del ao 2008.
Se apuesta desde esta lnea de comunicacin al fomento de acciones vinculadas a la
identificacin y diferenciacin de los AF al interior del colectivo campo, demostrando
las condiciones de vida y de produccin desfavorable. En consonancia con esto, la
concepcin de desarrollo rural a la que se aspira desde la SsAF reivindica la mejora en
las condiciones: no se puede pensar, al menos desde m concepcin, que hay
desarrollo rural si un sector no se desarrolla, o que un sector como son las empresas
agropecuarias se desarrolla a costa de un sector, que es con el que nosotros
trabajamos. Sebastin Quiroz
La paradoja de este progreso y nuevo orden institucional, segn la interpretacin de los
tcnicos de ms larga trayectoria en el programa, se estara dando por el creciente
prdida de centralidad de las intervenciones y el intercambio genuino con los
productores bajo la nueva impronta ministerial de visibilizar polticamente las acciones
del mismo y en ello qu se hace, y qu logros se obtienen.
Por otra parte, cabe reconocer que al contar con mayores posibilidades concretas de
intervencin, se registra tambin un incremento de la labor en la cobertura de
necesidades bsicas como lo son el acceso al agua, a la energa elctrica, a la mejora de
caminos, etc. En concreto, obras de inversiones impensadas para las posibilidades del
PSA, las cuales dejan instauradas en las comunidades rurales recursos indispensables
para pensar en mejoras productivas a largo plazo.
Por ltimo, cabe destacar el inters en el abordaje de temticas que con anterioridad
eran reconocidas, pero que no contaban con los mrgenes de recursos necesarios para
ser tratadas, como lo son gnero, juventud, discapacidad y las reivindicaciones de los
pueblos originarios, permite incluir a sectores que al interior de los agricultores
familiares no encontraban espacios de contencin poltica, integrndolos con la
disponibilidad de los recursos necesarios.
Reconociendo en esta lnea, la necesidad de disear e implementar polticas, estrategia y
prioridades del desarrollo tanto nacional, como regional y local; y que las polticas y
programas del Estado tengan verdadera incidencia en la ruralidad. Apostando as, a la
incorporacin de consideraciones relativas al desarrollo rural sostenible, en lo que
respecta a la adopcin de decisiones, formulacin y planificacin del desarrollo.
Aspirando as a un desarrollo rural sostenible, que de satisfaccin a las necesidades y
derechos de generaciones presentes y futuras, sin hacer peligrar los elementos
ecosistmicos sustentadores de la vida en la Tierra (IICA, 2000).

20


Conclusiones:

El camino hasta aqu transcurrido nos permite arribar a una serie de conclusiones que
analizan cuestiones como: qu se modific de las polticas analizadas en esta
investigacin, en qu medida impact en los productores, qu ventajas trajeron
aparejados los cambios, que obstculos o desafos nuevos se presentan a los encargados
de la ejecucin de la poltica, entre otros aspectos.
La modificacin de mayor evidencia en el mbito de las polticas pblicas destinadas a
la agricultura familiar, es la institucionalidad que las mismas adquieren al crearse la
Secretara de Agricultura Familiar en 2008, junto al Ministerio de Agricultura,
Ganadera y Pesca un ao ms tarde.
En este esquema el Programa Social Agropecuario, que vena desarrollando acciones
destinadas a los pequeos productores minifundistas desde el ao 1993, es subsumido
bajo la SsAF, junto con el PROINDER y otras lneas de intervencin que anteriormente
dependan de modo directo de la Secretara de Agricultura, Ganadera y Pesca de la
Nacin.
La nueva institucionalidad que adquieren las polticas de este sector representa
mltiples beneficios para la agricultura familiar, puesto que se reconocen incrementos
presupuestarios importantes y la consecuente posibilidad de incorporar proyectos de
altos costos (como los que involucran agua, energa elctrica, caminos, etc.);Adems de
la formalizacin de lneas de intervencin que anteriormente se venan trabajando de
modo aislado y discontinuo, junto a la posibilidad de realizar convenios con otras
organizaciones pertinentes del medio rural a fin de coordinar recursos y acciones,
incorporando personal destinado a tareas de difusin de acciones y visibilidad de los
agricultores familiares.
Este cambio institucional implic un crecimiento en todos los aspectos de la poltica, y
como contraparte nuevas complejidades propias del incremento de las intervenciones,
de nuevas temticas a abordar, etc. As los tcnicos reconocen que se pierden en esta
transicin cuestiones positivas del PSA, como lo eran la participacin de los
productores, el fomento de espacios de organizacin, la identificacin de representantes,
las capacitaciones genuinas donde se realizaban intercambio de saberes, de estrategias
de produccin y de subsistencia.
Se modifica tambin el modo predominante de nombrar a los sujetos destinatarios de las
intervenciones, se pasa entonces de pequeos productores minifundistas a agricultores
familiares. La adopcin de la categora de agricultores familiares despierta mltiples
debates que cuestionan la exclusin de otras actividades vinculadas con el mbito rural
como ser la ganadera, el tambo, avicultura, apicultura, entre otras; por otra parte los
criterios de focalizacin parecen difusos ya que los indicadores no son tan precisos
como si lo era en la categora vigente con anterioridad.
Pero como se seal a lo largo de este trabajo, el modo de nombrar implica una
perspectiva en torno a los sujetos y a las intervenciones. En este sentido, la nocin de
agricultor familiar, apunta a reconocer a la familia productora, identificando
21

condiciones de existencia de la misma, demandas y necesidades de sus miembros, los
sujetos que se encuentran en situacin de vulnerabilidad al interior del grupo familiar y
que con anterioridad no encontraban contencin en las polticas pblicas. En definitiva,
se complejiza la mirada desde la poltica, se crea una institucionalidad adecuada, se
disean acciones acordes, se dispone de presupuesto, se logra un marco propicio para
pensar en el verdadero desarrollo rural del sector.
Por otro lado, cabe analizar tambin que las modificaciones antes identificadas no se
dan por la simple aparicin de una coyuntura favorable, como fue la puesta en debate de
la resolucin 125 en nuestro pas y el conflicto agrario en general con sus
manifestaciones y repercusiones mediticas, ms la voluntad poltica de crear la
institucionalidad.
Es decir, si bien estos fueron aspectos importantes que posibilitaron los cambios
polticos a favor de los agricultores familiares, no se puede desconocer los aos de
trayectoria del PSA, de la labor comprometida de sus tcnicos, de las reivindicaciones
que supieron ir instalando en la agenda pblica a lo largo de sus 15 aos de trabajo. Y
por parte de los propios productores, que comenzaron a participar de los espacios
plantados por las polticas, integrando por ejemplo el Foro de Agricultura Familiar, a
formar organizaciones, a elegir representantes para los espacios de encuentro con
organizaciones de productores medianos o grandes, o ante los diferentes niveles del
Estado.

Bibliografa:
ACOSTA, Luis Alejandro; RODRGUEZ, Marcos Sebastin (2005): En busca de la
Agricultura Familiar en Amrica Latina. Consultores de la Oficina Regional de la FAO
para Amrica Latina y el Caribe.
ARCHETTI, Eduardo y STLEN, Kristi Anne (1975). Explotacin familiar y
acumulacin de capital en el campo argentino, Siglo XXI, Buenos Aires.
BORDELOIS, Gastn (2002): Estrategias de articulacin en poltica social. Del diseo
a la prctica concreta: el caso del Programa Social Agropecuario. Informe de la
Coordinacin del Programa Social Agropecuario. Buenos Aires, Argentina.
CANET, Viviana (2010): Anlisis de experiencias de intervencin pblica y privada
con pueblo indgenas. Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca de la Nacin.
Secretara de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar. Subsecretara de Agricultura
Familiar. PROINDER. Serie de Estudios e Investigaciones N 24.
DECRETO 1366/2009. Creacin del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca de
la Nacin.
Diario Pgina 12. Hay otra agricultura ms all de la soja. Da 30 de enero de 2012.-
DOMINGUEZ, Nstor y ORSINI, Germn (2009): El conflicto rural, su relacin con el
modelo hegemnico sojero y la estructura agraria vigente. En Pampa: Revista
Interuniversitaria de Estudios Territoriales. Ao 5, N 5. Santa Fe, Argentina. UNL.
22

ELDER, Charles D. y COBB, Roger W. (1993): Formacin de la agenda. El caso de la
poltica de los ancianos. En: AGUILAR VILLANUEVA, Luis. Antologa de Polticas
Pblicas. Vol. 3. Mxico DF. Miguel ngel Porra.
Foro nacional de Agricultura Familiar (2001): Documentos de los lineamientos
generales de las polticas pblicas orientadas a la elaboracin de un plan estratgico
para la agricultura familiar. Aprobado por el 2 plenario del foro nacional de
Agricultura Familiar en agosto de 2006 Federacin Agraria Argentina. Sede Central:
Pasaje Storni 745, (2000) Rosario, Santa Fe.
GIARRACA, Norma (Compiladora) (2001): Una nueva ruralidad en Amrica Latina?
Editorial CLACSO. Bs. As.
Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA) (2000): El
Desarrollo Rural Sostenible en el Marco de una Nueva Lectura de la Ruralidad.
CIDER Panam Ciudad de Panam. Serie: Documentos Conceptuales.
GIARRACA, Norma; TEUBAL, Miguel y PALMISANO, Toms (2008): Paro
agrario: Crnica de un conflicto alargado. En: Realidad Econmica N 237. IADE.
Buenos Aires.
LATTUADA, Mario (2000): El crecimiento econmico y el desarrollo sustentable en
los pequeos y medianos productores agropecuarios argentinos desde fines del siglo
XX. Versin corregida y aumentada de ponencia presentada en las X Jornadas de
Asociacin Argentina de Extensin Rural. Mendoza, Argentina. CONICET, FLACSO,
UNR.
LATTUADA, Mario, NOGUEIRA Mara Elena (2011). Capacidades estatales y
polticas pblicas. Una propuesta para el abordaje de las polticas agropecuarias en la
Argentina contempornea (1991-2011). Estudios Rurales. Publicacin de Centro de
Estudios de la Argentina Rural.
LATTUADA, M.; RENOLD, J. M.; BINOLFI, L.; DE BIASI, A. Limitantes al
desarrollo territorial rural en contextos de polticas sectoriales neutras o negativas. En
MANZANAL, Mabel; NEIMAN, Guillermo; LATTUADA, Mario (Comp.) (2006):
Desarrollo Rural. Organizaciones, instituciones y territorios. Ediciones CICCUS.
Buenos Aires.
LEIRAS, Marcelo y CRUZALEGUI, Ins (2009): Argentina: Problemas
macroeconmicos, Conflicto Social y Debilitamiento de la Coalicin de Gobierno
Revista de Ciencia Poltica. Volumen 29. N 2. Scielo. Santiago, Chile. Pp. 223 - 246
LISSIN, Lautaro (2010): Federacin Agraria Hoy. El campo argentino en discusin.
Claves para todos. Capital Intelectual. Buenos Aires.
23

MANZANAL, Mabel (2000): Los programas de Desarrollo Rural en la Argentina (en
el contexto del ajuste macroeconmica neoliberal). En: Revista EURE Santiago. V 26
N 78. Santiago de Chile.
MANZANAL, Mabel (2000): Polticas, Instituciones y Gestin del Desarrollo Rural en
Argentina de fin de siglo. Proyecto de Investigacin Programas de Desarrollo Rural en
Argentina. CONICET. UBA. Buenos Aires, Argentina.
MANZANAL, Mabel; NEIMAN, Guillermo; LATTUADA, Mario (Comp.) (2006):
Desarrollo Rural. Organizaciones, instituciones y territorios. Ediciones CICCUS.
Buenos Aires.
MATHEY, Daniela (2009): La identificacin de agricultura familiar a partir de fuentes
censales. Aplicacin en el departamento de Pilcomayo, noreste de Argentina. INTA.
UBA. Bs. As. Argentina.
Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca. www.minagri.gob.ar. Revista del
Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca. N 02. 28 Marzo 2011. pdf
Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca. www.minagri.gob.ar. ReNAF. Manual de
Registradores. ReNAF pdf. Consultada en Noviembre de 2011.
Ministerio de Economa. Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos.
Direccin de Desarrollo Agropecuario (2000): Los Programas de Desarrollo Rural.
Ejecutados en el mbito de la SAGPyA. Serie de Estudios e Investigaciones. Buenos
Aires.
NARDI, Ma. Andrea; PEREIRA, Sandra G. (2002): Dinmicas Territoriales y desarrollo
rural en Argentina: el Programa Social Agropecuario y las Ferias Francas en la Provincia
de Misiones. IV Coloquio sobre Transformaciones Territoriales Sociedad, Territorio y
Sustentabilidad: Perspectivas desde el Desarrollo Regional y Local. Asociacin de
Universidad Grupo Montevideo. Universidad de la Repblica, Montevideo, Uruguay.
OSZLAK, O. y ODONNELL, G. (2007): Estado y Polticas Estatales en Amrica Latina:
Hacia una estrategia de investigacin. En: Lecturas sobre el Estado y polticas pblicas:
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual. Proyecto de Modernizacin del
Estado. Jefatura de Gabinete de Ministros. Bs. As. Argentina.
PENGUE, Walter A. (2005): La importancia de la Agricultura Familiar en el Desarrollo
Rural Sostenible. En LA TIERRA, peridico de la Federacin Agraria Argentina, Ao XCIII,
Nmero 7426. Rosario. Pgina 8, Suplemento Especial Tcnico Econmico.
PREZ, Edelmira (2001): Hacia una nueva visin de lo rural. En GUIARRACA, Norma
(Compiladora) Una nueva ruralidad en Amrica Latina?. Editorial CLACSO. Bs. As.
24

POSADA, Marcelo G. (2004): Desestructuracin Neoliberal y poltica social. El caso del
Programa Alimentario Nacional en Argentina. En: Espacio Abierto, Vol. 13, N 002.
Asociacin Venezolana de Sociologa. Venezuela.
RAPOPORT, Mario (2000): Historia econmica, poltica y social de la Argentina (1880 -
2000). Ediciones Macchi. Buenos Aires Argentina.
RIBILOBA NEZ, J. M. (2007): Un marco para el anlisis de las polticas Pblicas:
Caractersticas y elementos definitorios del modelo de las corrientes mltiples de
Kingdom. En: Revista de Ciencias Jurdicas y Sociales. N3. Espaa.
SCHEJTMAN, Alexander; BERDEGU, Julio A (2004): Desarrollo Territorial Rural.
Documento elaborado para la Divisin Amrica Latina y el Caribe del Fondo
Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA) y el Departamento de Desarrollo
Sustentable del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
SOVERNA, Susana (2004): Polticas de Desarrollo Rural: Situacin Actual y Propuestas.
PROINDER, Direccin de Desarrollo Agropecuario, Secretara de Agricultura, Ganadera,
Pesca y Alimentacin de la Nacin. II Congreso Nacional de Polticas Sociales.
Mendoza.
SOVERNA, Susana (2008): El desarrollo rural en Argentina: Situacin de las polticas
provinciales. Ministerio de Economa y Produccin. Secretara de Agricultura,
Ganadera, Pesca y Alimentos. Direccin de Desarrollo Agropecuario. PROINDER.
Buenos Aires.
TAYLOR, S. J. y BODGAN, R. (1987): Introduccin a los mtodos cualitativos de
investigacin. Pads Bsica. Espaa.
VELSQUEZ GAVILANES, Ral (2007): Marco conceptual para el estudio, el anlisis y la
gestin de las Polticas Pblicas. Diplomado en Gerencia Pblica. ESAP. Colombia.


1

Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.
rea temtica: "Estado, Administracin y Polticas Pblicas"
La participacin en los Centros Integradores Comunitarios: participacin
comunitaria o participacin ciudadana?
Vernica Beatriz Vzquez
Lic. en Poltica Social
Vernica-ungs@live.com.ar
Universidad Nacional de General Sarmiento, Buenos Aires, Argentina

Resumen
Esta ponencia propone reflexionar sobre las experiencias de participacin de los Centros
Integradores Comunitarios (CIC), en la produccin y construccin de las polticas sociales
para la Primera Infancia, en particular.Si bien, la intencin no es generalizar, se intentar
dar cuenta de un tipo de relacin entre Estado y Sociedad Civil que impera en la
actualidad.
Para el desarrollo del artculo, abordaremos los conceptos de participacin comunitaria y
participacin ciudadana, y tomaremos como insumo el resultado de la experiencia de la
prctica pre-profesional, (en el marco de la carrera de Licenciatura en Poltica Social),
realizada en la Comisin de Promocin y Asistencia de los Centros de Desarrollo Infantil
(CoCeDIC), perteneciente a la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia del
Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin.

1. Introduccin
El proceso de transformacin vivido en la Argentina desde la ltima dcada, tanto desde los
planos poltico y econmico, como social y cultural, nos lleva a reflexionar sobre el rol del
Estado y las formas de relacin e interaccin con la Sociedad Civil. Los aos de
neoliberalismo abrieron nuevos espacios de articulacin entre Estado y Sociedad Civil,
dando lugar a una intervencin ms amplia y heterognea, al tiempo que las organizaciones
de la sociedad fueron fortalecindose frente a los poderes estatales (Rofman 2013:2). Sin
embargo, cuando la crisis puso fin a este modelo las relaciones del Estado con la sociedad,
se sumergieron nuevamente en un cambio.
A medida que avanza el siglo XXI, desde los discursos oficiales se presenta un Estado de
orientacin distinta, al propiciado por el modelo neoliberal, y se pone de relieve la
existencia de un Estado activo, presente y promotor del desarrollo con equidad social, a
travs de la poltica como principal herramienta para la transformacin social
1

1
Construyendo un Sistema de Proteccin Integral de Derechos de nias, nios y adolescentes para una
Argentina ms inclusiva. Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia, Ministerio de Desarrollo
Social de la Nacin, pg.: 31 (s/f).
. Donde la
poltica social como intervencin social del Estado, se transforma tambin en una
2

herramienta para la proteccin y restitucin de los Derechos sociales. En este sentido, se
plantea la poltica bajo una mirada integral, ya que abarcara a la persona, como sujeto de
derecho, pero cuya singularidad se contempla al ser parte de una comunidad o colectivo
humano
2

2
Construyendo un Sistema de Proteccin Integral de Derechos de nias, nios y adolescentes para una
Argentina ms inclusiva. Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia, Ministerio de Desarrollo
Social de la Nacin, pg.: 31 (s/f).
. Siguiendo a Adriana Rofman (2013) esta reorientacin de la poltica impact
con fuerza en nuestro pas, reducindose la importancia de los programas asistenciales y
focalizados, en pos de polticas de horizonte de universalizacin (Rofman 2013:25). Por lo
que, esta concepcin de la poltica social, promueve un cambio en las prcticas de las
instituciones, ya que desde stas no slo se ponen en acto las polticas, sino tambin se
entra en contacto con la sociedad. En este sentido, implica un replanteamiento de las
relaciones con los actores de la Sociedad Civil que intervienen en dichas polticas.
Relaciones que no estn exentas de tensiones, pero que marcan una manera de interaccin
y/o articulacin entre el Estado y la Sociedad Civil. En este nuevo escenario, de
reorganizacin estatal y de redefinicin de la relacin Estado /Sociedad Civil, se plantean
nuevas coordenadas para la participacin.
El presente artculo se propone reflexionar sobre las experiencias de participacin en los
Centros Integradores Comunitarios (CIC), en particular su influencia en la produccin y
construccin de las polticas sociales para la Primera Infancia. Cabe destacar que los CIC
son espacios construidos por el Estado, para que los actores del territorio sean vecinos,
familias, cooperativas de trabajo, profesionales de diversas disciplinas, iglesia, entre
otros y representantes del Estado (municipal, provincial y/o nacional) puedan discutir y
tomar decisiones frente a las problemticas que afectan a la comunidad.
Como se dijo anteriormente, en los ltimos aos la participacin de los actores de la
Sociedad Civil se fue incrementando, en tanto que la participacin no se restringe slo a los
procesos eleccionarios, sino que se extiende tambin a la gestin misma de las polticas
pblicas. Por lo que, en la actualidad nos encontramos frente a diversas experiencias de
participacin a lo largo del ciclo de las polticas, ya sea desde el diagnstico, la
formulacin, la implementacin y/o la evaluacin. Tambin hay que destacar que existen
distintos tipos de participacin, y que de acuerdo al contexto histrico cada uno toma
caractersticas propias, es as que podemos hablar de participacin social, participacin
poltica, participacin popular, participacin comunitaria, participacin ciudadana. En este
artculo, el foco estar puesto en los dos ltimos tipos de participacin, es decir, la
participacin comunitaria y la participacin ciudadana.
La propuesta girar en torno a analizar la experiencia de participacin en los CIC bajo la
ptica de la participacin comunitaria y la participacin ciudadana. Intentaremos dar cuenta
que la participacin que se da en estos espacios se acerca ms al tipo de participacin
comunitaria, aunque hay momentos en que se acerca a la participacin ciudadana. Para ello,
tendremos presente estos ejes que organizaran el anlisis: el tipo de participacin, la
dimensin espacial de la participacin y el tipo de dilogo que se da entre los actores de los
CIC y los organismos del Estado.
3

Para el desarrollo del artculo, abordaremos los conceptos de participacin comunitaria y
participacin ciudadana, y tomaremos como insumo el resultado de la experiencia de la
prctica pre-profesional, en el marco de la carrera de Licenciatura en Poltica Social. Dicha
prctica fue realizada en la Comisin de Promocin y Asistencia de los Centros de
Desarrollo Infantil (CoCeDIC), perteneciente a la Secretara Nacional de Niez,
Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Donde nuestra
tarea fue la sistematizacin del I Encuentro Regional Creciendo Juntos Abordaje
Integral de la Primera Infancia en los Centros Integradores Comunitarios realizado en la
Universidad Nacional de la Matanza, Buenos Aires, en Mayo de 2013.
Respecto a la organizacin del trabajo, podemos decir que cuenta de cinco partes, la
presente introduccin, le sigue una segunda donde se desarrolla el marco conceptual, en la
tercera se presenta la poltica: Proyecto CIC. La cuarta parte, aborda el anlisis para
finalmente, cerrar con algunas consideraciones o conclusiones.
2. Conceptos que guan el anlisis
Siguiendo a la autora Nuria Cunill (1991), los debates sobre participacin ciudadana se
insertan en el problema global de rearticulacin de las relaciones entre el Estado y la
sociedad civil a favor de la profundizacin de la Democracia. Dentro de este marco hay dos
abordajes complementarios de la participacin ciudadana, que se ubican en distintos
espacios en relacin al Estado.
El primero de ellos, toma a la participacin ciudadana como un medio de fortalecimiento de
la sociedad civil, cuya finalidad es lograr la redistribucin del poder a favor de los sujetos
sociales. Esta postura, critica al Estado respecto de su funcin de regulador social, por ello
plantea el traspaso de funciones del Estado hacia la sociedad, apuntando hacia la autonoma
de los sujetos sociales.
Por otro lado, la segunda postura, sita el tema de la participacin ciudadana dentro de la
relacin con el Estado, en tanto que, sta es entendida como un medio de socializacin de la
poltica. En esta lnea, la participacin ciudadana, apunta a generar nuevos espacios y
mecanismos de articulacin entre el Estado y la sociedad civil.
Nuria Cunill (1991), toma en cuenta ambas posturas, para conceptualizar la participacin
ciudadana, pero marca que la singularidad del concepto se apoya en la segunda, en tanto
que se pone foco en aquel tipo de prctica social que supone una interaccin expresa entre
el Estado y los actores de la sociedad civil, a partir de la cual estos ltimos penetran en el
Estado (Cunill, 1991:44). Sin embargo, no pierde de vista la dificultad que supone
conceptualizar a dicha participacin, ya que no son siempre claras las diferencias con otras
modalidades de participacin, como la participacin poltica, la participacin social o la
comunitaria.
Teniendo esto como punto de partida, la autora plantea una serie de elementos a tener en
cuenta, a la hora de pensar en conceptualizar la participacin ciudadana. El primero, tiene
que ver con el mismo trmino de participacin, en tanto que ste implica tomar parte de,
es decir, en el caso de la participacin ciudadana los individuos en tanto ciudadanos toman
parte de alguna actividad pblica.
4

El segundo elemento que interesa observar, para hablar de participacin ciudadana, refiere
a que las intervenciones de los ciudadanos en la rbita pblica deben responder a intereses
sociales. Esto permitira dejar afuera otro tipo de intervenciones como: las intervenciones
de los ciudadanos en la Administracin Pblica en funcin de su experticia, en tanto que la
intervencin se plantea en funcin de un conocimiento especfico. Dicho de otro modo, la
intervencin de los ciudadanos en la rbita pblica no sera en funcin de determinados
intereses sociales, sino en funcin a su experticia. Tambin, la intervencin de los
ciudadanos a travs de los partidos polticos, ya que representan los intereses globales de
una comunidad poltica. Que acta como alternativa, para el cambio o no, de un orden
existente. No sera participacin ciudadana, pues la intervencin de los ciudadanos en la
rbita pblica es en base a los intereses del partido poltico. Sin embargo, la autora plantea
que esta demarcacin entre participacin poltica y participacin ciudadana es problemtica
y tiene lmites difusos (Cunill 1991:50:51).
Estos elementos permiten a la autora, elaborar el concepto de participacin ciudadana,
como la intervencin de los participantes en actividades pblicas en tanto portadores de
intereses sociales (Cunill, 1991:56). Consideramos tomar este concepto de participacin
ciudadana, pues sera el ms preciso para reflejar la relacin actual entre el Estado y la
sociedad, ya que nos encontramos frente a un Estado dispuesto a ampliar el horizonte de
derechos de la ciudadana. Sin embargo, desde los discursos la participacin comunitaria
sigue siendo un componente fuerte en las polticas pblicas.
Para Adriana Rofman (2013) el concepto de participacin comunitaria se lo puede rastrear
histricamente, desde los discursos desarrollistas de la dcada del 60. Enmarcado dentro
del paradigma desarrollista el concepto de participacin comunitaria alude a la
intervencin de los distintos segmentos que componen una comunidad principalmente,
individuos, familias y organizaciones de base en decisiones y acciones que tienen por
objeto el desarrollo social de esa comunidad (Rofman, A 2013:5). Dicho de otro modo, la
intervencin de distintos actores de la comunidad en decisiones y acciones que apunten a
un mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad.
Tambin se destaca que la participacin comunitaria propone la organizacin de un sector
de la sociedad, los sectores pobres, a un espacio territorial acotado. Donde la participacin
se limita a los mrgenes de la comunidad, sin que ello implique un cambio en la estructura
social. Siguiendo a Rofman (2013) este enfoque propona un modelo despolitizado de
participacin, ya que el contexto de intervencin estaba reducido a las condiciones de vida
de la propia comunidad. Las decisiones sobre la orientacin de las polticas pblicas
quedaban fuera del campo de la participacin, pues en esa concepcin, esas eran
atribuciones de los resortes institucionales del sistema poltico representativo (Rofman, A
2013:5).
Por otro lado, Cunill (1991) plantea que la participacin comunitaria no sera sinnimo de
participacin ciudadana porque, si bien puede suponer una relacin con el Estado, esta
relacin es asistencial, pues las acciones estn vinculadas a la vida inmediata, y son
ejecutadas por los ciudadanos mismos. Este trmino de participacin comunitaria est
ligado al de desarrollo comunitario orientado a fomentar la iniciativa de los propios
individuos para la resolucin de los problemas sociales. Entonces, el punto de diferencia
con la participacin ciudadana consistira en que la participacin comunitaria no implica
5

actuar respecto de una actividad pblica, sino en una actividad social, que puede requerir la
ayuda del Estado mediante asistencia tcnica, material o capacitacin (Cunill 1991:45:46).
Podemos decir que, ambas autoras coinciden en que la participacin comunitaria est ligada
al desarrollo de la comunidad, es decir al desarrollo de acciones orientadas desde el Estado
para el mejoramiento de la vida de los sectores pobres o vulnerables, por lo que la
participacin se limita al espacio de la propia comunidad, o dicho de otro modo la
participacin se reduce al mnimo.
Ahora bien, a la luz de estos conceptos y al nuevo escenario que plantea un Estado presente
y dispuesto a actuar en y con la sociedad. Y tomando en cuenta, que el actual Estado desde
el discurso, se muestra en oposicin al Estado neoliberal de dcadas atrs, distinto en la
forma de hacer las polticas y en la forma de llamar a la participacin de todos los
individuos de la sociedad. Nos preguntamos Qu tipo de participacin se da en los Centros
Integradores Comunitarios? Es posible hablar de participacin ciudadana o estamos frente
a otro caso de participacin comunitaria? Qu lmites se presentan para la participacin
ciudadana? Qu actores de la comunidad participan en los CIC?
Centrar el foco en los elementos que diferencian a los tipos de participacin, ayuda de
acuerdo a los fines analticos de este artculo, a ubicar la participacin en los CIC en la
gestin de las polticas en un camino entre participacin comunitaria y participacin
ciudadana. Para ello, tendremos presente estos ejes que organizaran el anlisis: el tipo de
participacin, la dimensin espacial de la participacin y el tipo de dilogo que se da entre
los actores de los CIC y los organismos del Estado.
A continuacin presentaremos la poltica, para luego comenzar el anlisis.
3. Principales aspectos de la poltica: hacia una breve descripcin del Proyecto
Centros Integradores Comunitarios (CIC)

De manera general, el Proyecto Centros Integradores Comunitarios (CIC) se pone en
marcha en 2004 y propone la construccin de Centros Integradores Comunitarios en todo el
pas, para generar espacios de inclusin, encuentro y participacin de toda la comunidad
3
Segn los documentos oficiales se presenta como un proyecto de construccin colectiva, en
tanto que es el resultado del trabajo conjunto del gobierno nacional, provincial y
municipal. Desde el primer ladrillo, es un proyecto colectivo: porque est construido por
cooperativas de trabajo, conformadas por familias y vecinos de cada barrio, generando
empleo digno. Tambin, porque est construido por la suma de miradas y voces de cada
comunidad
.
4

3
En la actualidad existen 880 CIC funcionando en todo el pas. Noticia Los CIC se construyen a travs de
los proyectos que elabora la propia comunidad. 10/10/2013. Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin.
Disponible en
. De este modo, un CIC se define por ser espacios de uso comunitario,
orientados a la Atencin Primaria de la Salud y al Desarrollo Social. Que mediante la
gestin compartida entre el Estado y la comunidad, se propone abordar las distintas
problemticas que enfrenta cada comunidad en particular. Dicho de otro modo estos
espacios promueven o incentivan un contacto directo entre el Estado (en su nivel Nacional)
www.desarrollosocial.gob.ar. Material consultado el 24/11/2013.
4
Dptico CIC: Centros Integradores Comunitarios: Proyectos colectivos. Ministerio de Desarrollo Social de
la Nacin. Disponible en www.desarrollosocial.gob.ar. Material consultado el 04/09/2013.
6

y los actores sociales de la comunidad. Para ello, se propone la conformacin de una Mesa
de Gestin, para abordar las distintas problemticas que enfrenta el territorio, de manera
que sean ellos mismos quienes propongan y discutan iniciativas para superar dichos
problemas.
Entonces podemos decir que los CIC son espacios construidos por el Estado, para que los
actores del territorio sean vecinos, familias, cooperativas de trabajo, referentes del
gobierno municipal, profesionales de diversas disciplinas, iglesia, entre otros puedan
discutir y tomar decisiones frente a las problemticas que afectan a la comunidad. Como as
tambin, gestionar servicios y bienes pblicos que brinda el Estado nacional (Servicios de
Atencin a la salud, implementacin de programas y planes nacionales, por ejemplo).
3.1 Marco Institucional
El Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin presenta el Proyecto como parte de las
polticas pblicas inclusivas que tiene como eje central: la familia y el trabajo.
Como mencionamos anteriormente, esta poltica se pone en acto con la construccin de
Centros Integradores Comunitarios (CIC) en todo el pas.
Asimismo, esta poltica se encuentra dentro del mbito de la Secretara de Organizacin y
Comunicacin Comunitaria, donde la Direccin de Patrimonio Comunitario y la Direccin
de Fortalecimiento de las Mesas de Gestin CIC se encargan del Proyecto. Por otro lado,
tambin participa la Comisin de Promocin y Asistencia de los Centros de Desarrollo
Infantil (CoCeDIC) -dependiente de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y
Familia- en tanto que dentro de muchos CIC funcionan tambin Centros de Desarrollo
Infantil donde se atiende a la Primera Infancia -nios y nias que comprenden la franja
etrea de 45 das a 4 aos-. Entre las tareas asignadas a la Comisin est la de evaluar y
financiar los proyectos presentados por los CIC en esta materia. La importancia de resaltar
el papel de esta Comisin se desprende del producto de la prctica pre-profesional
(presentada en la primera parte de este informe), en trminos de su rol activo y del contacto
directo con los integrantes de los CIC, dicho de otro modo, por su labor en la provisin de
capacitaciones y asesoramientos a los centros, y por su interaccin con los miembros de los
CIC en los espacios de los Encuentros Creciendo Juntos. Momento clave, donde la
Comisin tiene la tarea de recuperar los principales aspectos de los Encuentros para
obtener un diagnstico general de las problemticas que enfrenta cada CIC.
3.2 Objetivos y poblacin destinataria de la poltica
En cuanto al objetivo de la poltica, podemos decir que se propone implementar un
modelo de gestin pblica integral en el territorio nacional que tienda al mejoramiento de la
calidad de vida de las comunidades, y al desarrollo local
5

5
Documento: Los Centros Integradores Comunitarios: Estrategias de Gestin. Ministerio de Desarrollo
Social de la Nacin. Disponible en
, a partir de actividades y
acciones pensadas por los distintos actores de la comunidad, que integran la Mesa de
Gestin CIC. En uno de los documentos se establece tambin que el principal objetivo es
promover la participacin y pensar entre todos qu acciones, actividades, talleres o
www.desarrollosocial.gob.ar. Material consultado el 04/09/2013.
7

capacitaciones son necesarias en la comunidad
6
En este sentido, y continuando con la descripcin de la poltica, podemos agregar que la
poblacin destinataria la conforman las comunidades vulnerables. Pues tal como figura en
los documentos, esta poltica se define por una estrategia de gestin orientada a mejorar la
calidad de vida de la poblacin integrada por los sectores ms vulnerables
. Como podemos dar cuenta, la poltica
tiene un fuerte carcter territorial, es decir, que de acuerdo a la realidad territorial en que se
encuentre la comunidad las acciones y las actividades prioritarias sern abordadas de
distintas maneras.
7
Por otro lado, se aclara que no se pueden realizar actividades lucrativas ni poltico-
partidarias. Tampoco se puede la instalacin de dependencias municipales, provinciales,
estatales y organizaciones no gubernamentales
.
3.3 Prestaciones y/o servicios que se brindan
En cuanto a las prestaciones o servicios que brinda El proyecto CIC, hay que destacar
que dependen del tamao o la infraestructura del CIC. De acuerdo al tamao y a la cantidad
de prestaciones y servicios, se habla de tres tipos de CIC: mximos, bsicos y rurales. De
manera general, las prestaciones y servicios se pueden enumerar de la siguiente manera:
-Farmacia
-Enfermera
-Atencin y prevencin odontolgica
-Atencin al desarrollo infantil
-Jardn de infantes
-Juegotecas
Tambin se realizan distintas actividades, como:
-Talleres de educacin sexual y reproductiva, de cuidado materno infantil, campaas
mdicas en los barrios y zonas aledaas al CIC.
-Actividades de promocin y difusin de los derechos de nios, nias y adolescentes,
pueblos originarios, personas con discapacidad, mujeres.
-Implementacin de Planes, Programas y Proyectos Nacionales, Provinciales y/o locales.
Por ejemplo, muchos de estos espacios tienen a su cargo la implementacin del programa
Primeros Aos, el Plan Ah, el Ellas Hacen, todos del mbito Nacional.
-Talleres de capacitacin y de educacin no formal: apoyo escolar, centros informticos,
artes, oficios y proyectos productivos (huertas orgnicas, elaboracin y conservacin de
productos regionales).
-Eventos, jornadas y celebraciones populares, actividades deportivas, culturales y
recreativas.
8

6
Dptico CIC. Los Centros Integradores Comunitarios: Proyecto colectivo. Ministerio de Desarrollo Social
de la Nacin. Disponible en
.
3.4 Lneas de accin y organizacin del trabajo en los CIC
www.desarrollosocial.gob.ar. Material consultado el 04/09/2013.
7
Documento: Los Centros Integradores Comunitarios: Estrategias de Gestin. Ministerio de Desarrollo
Social de la Nacin. Disponible en www.desarrollosocial.gob.ar. Material consultado el 04/09/2013.
8
Documento: Centros Integradores Comunitarios. Ministerio de Desarrollo social, Direccin de Patrimonio
Comunitario. Proyecto CIC, Regin Patagonia. 2010.
8

Otro punto importante que plantea esta poltica, tiene que ver con la organizacin del
trabajo y las lneas de accin que contempla.
De acuerdo con los documentos institucionales analizados, los Centros Integradores
Comunitarios estructuran su trabajo siguiendo los siguientes ejes
9
El trabajo en red se organiza a partir de la conformacin de la Mesa de Gestin CIC, donde
participan diversos actores de diversos mbitos. Entre ellos, referentes de los gobiernos
locales, tcnicos de la Comisin de Asistencia y Promocin de los Centros de Desarrollo
infantil, docentes y directores de escuelas, referentes de organizaciones sociales,
asociaciones vecinales, y/o cualquier vecino que est interesado en participar de estos
espacios. En palabras del MDSN: de la creacin y funcionamiento de los CIC participan el
Estado en sus niveles nacional, provincial y municipal; las organizaciones de la sociedad
civil; y las diferentes expresiones activas de las comunidades locales
:
Integralidad: refiere a que todas las actuaciones que se lleven adelante desde el CIC
debern ser realizadas de manera interdisciplinaria y articulada con el fin de brindar una
atencin que aborde las problemticas desde distintas aristas.
Asistencia, Prevencin y Promocin: como distintos aspectos de la atencin, que el equipo
de trabajo del CIC debe abordar, para as construir estrategias que puedan intervenir en las
necesidades sociales, en general y de la salud en particular.
Participacin Comunitaria: refiere a la promocin de la participacin de la comunidad en
las instancias de diagnstico, planificacin, ejecucin y evaluacin de las distintas
actividades que se desarrollen. El acceso a la informacin, el espacio y las decisiones del
CIC debern generarse con formas participativas y toma de decisiones colectivas.
Trabajo en Red: El CIC como espacio para trabajar articuladamente con los distintos
niveles de gobierno y con las organizaciones locales a fin de abordar conjuntamente las
problemticas que van siendo priorizadas.
10
Teniendo en cuenta estos aspectos que organizan el trabajo en los CIC, se desprende la
estructura participativa y la forma en qu estos van a intervenir en la gestin de las polticas
en general. Por estructura participativa entendemos, la conformacin de una Mesa de
gestin CIC, integrada por distintos actores, que cristaliza la importancia de la participacin
y pone en manos de dichos actores ciertas responsabilidades y decisiones como
. Podemos decir que
la mesa de gestin CIC, es un espacio de interaccin multiactoral, el cual propone una
relacin de mayor asimetra entre los actores de la sociedad y las instancias
gubernamentales. Asimismo, estas instancias tienen por objeto la toma de decisiones acerca
de las acciones pblicas, lo que asigna a los representantes de la sociedad algn grado de
poder de decisin respecto al modo en que se definen y resuelven los problemas (Rofman,
Gonzlez Carabajal y Anzoategui, 2010).
11

9
Documento: Los Centros Integradores Comunitarios: Estrategias de Gestin. Ministerio de Desarrollo
Social de la Nacin. Disponible en
:
www.desarrollosocial.gob.ar. Material consultado el 04/09/2013.
10
Documento: Los Centros Integradores Comunitarios: Estrategias de Gestin. Ministerio de Desarrollo
Social de la Nacin. Disponible en www.desarrollosocial.gob.ar. Material consultado el 04/09/2013.
11
Documento: Centros Integradores Comunitarios. Ministerio de Desarrollo social, Direccin de
Patrimonio Comunitario. Proyecto CIC, Regin Patagonia. 2010
9

-Realizar diagnsticos participativos y planificaciones territoriales, propiciando la
participacin ciudadana y la concrecin de los objetivos del CIC.
-Visualizar, definir y priorizar demandas existentes a nivel local.
-Planificar y operativizar las actividades en el territorio en el marco del programa CIC.
-Planificar el uso de los espacios procurando mantener el carcter flexible de los mismos.
-Articular la ejecucin y planificacin de actividades con actores gubernamentales.
Ahora bien, una vez presentada la poltica y sus principales aspectos, y teniendo en cuenta
la propuesta de este artculo, la participacin en los CIC se presenta como un componente
importante de la poltica. En adelante nos centraremos en el tipo de participacin que se da
en estos espacios.
4. Anlisis
4.1 El tipo de participacin
Para iniciar el anlisis de este eje, tomamos en cuenta en primer lugar cmo aparece la
participacin en los documentos institucionales y por otro lado, el tipo de actividades que
se desarrollan en los CIC, ambos aspectos permitirn dar cuenta del tipo de participacin.
En primera instancia, los documentos plantean que esta poltica pblica se lleva adelante
desde la perspectiva de la gestin asociada, pensada como un modo especfico de
articulacin entre Nacin, Provincias, Municipios, Organizaciones Sociales y comunitarias
en el territorio
12
Por otro lado, en este dilogo entre actores, el territorio y sus realidades concretas definen
las estrategias para pensar el accionar articulando con diversos programas, recursos,
actores sociales para lograr que la intervencin est centrada en las necesidades y
potencialidades detectadas en cada lugar. Promoviendo el desarrollo de redes sociales y el
fortalecimiento de las ya existentes, a partir de la generacin de espacios de trabajo
conjunto entre organizaciones comunitarias, y de stas con otros actores locales,
provinciales y nacionales, gubernamentales y no gubernamentales
. Este concepto de gestin asociada contribuye a explicar la relacin entre
Estado y sociedad, pues ayuda a nombrar los momentos de gestin compartida entre el
Estado y los actores de la Sociedad Civil, que se plantea en la gestin de las polticas
pblicas. Autoras como Cardarelli y Rosenfeld (2002), aaden que la construccin de
espacios pblicos asociativos no slo implica procesos de articulacin, sino tambin
supone un punto de reencuentro de los ciudadanos con la poltica, la participacin y la
democracia (Fournier y Graham, 2009:28/29). Podemos decir que este concepto intenta
poner de relieve las nuevas reglas de juego que habilitan estos nuevos espacios de
articulacin entre Estado y sociedad civil. En trminos de que estos espacios de gestin
asociada, implican el encuentro de diversos actores sociales y estatales.
13
Desde el marco de gestin asociada como desde la articulacin entre actores que propone la
conformacin de la Mesa de gestin CIC, dan cuenta de la relacin entre Estado y sociedad.
.

12
Documento: Marco Institucional de los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios. Comisin de
Promocin y Asistencia de los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios (CoCeDIC). SENNAF, MDSN.
2010.
13
Documento: Marco Institucional de los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios. Comisin de
Promocin y Asistencia de los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios (CoCeDIC). SENNAF, MDSN.
2010.
10

Por otro lado, se remarca que el foco est puesto en el tipo de participacin comunitaria, sin
embargo y a la luz de plantear nuevas dinmicas de relacin entre Estado y sociedad,
consideramos conveniente hablar en trminos de participacin ciudadana. Teniendo en
cuenta este punto, intentaremos analizar la participacin en los CIC bajo este lente.
Podemos decir entonces que de acuerdo con los documentos analizados, se promueve el
tipo de participacin comunitaria. En primer lugar, porque desde su definicin un CIC es un
espacio de uso comunitario, y la mayora de estos estn anclados en zonas vulnerables.
En una noticia reciente del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin se sostiene que los
CIC Son edificios construidos () en distintas provincias en lugares de mayor
vulnerabilidad y donde se implementan iniciativas que favorezcan el desarrollo social
14
Con respecto a las actividades que se desarrollan en los CIC, podemos decir que son
actividades pensadas para mejorar la calidad de vida de los sectores vulnerables, e
incentivar el desarrollo social de la comunidad a travs de proyectos de talleres de
capacitacin y de educacin no formal como apoyo escolar, centros informticos, artes,
oficios y proyectos productivos (huertas orgnicas, elaboracin y conservacin de
productos regionales), actividades para realizar en el propio espacio de la comunidad. En
este sentido se acerca a lo que propicia la participacin comunitaria. Pues, las personas
tienen que ser protagonistas activos para mejorar sus condiciones de vida y de la
comunidad.
.
En segundo lugar, porque se pone en manos de los actores territoriales ciertas
responsabilidades y decisiones en temas de realizacin de diagnsticos participativos y
planificaciones territoriales, visualizar, definir y priorizar las demandas existentes a nivel
local, entre otros que ya mencionamos anteriormente. En este sentido, la Mesa de gestin
CIC se responsabiliza de las decisiones y acciones que promuevan el desarrollo social y la
mejora de las condiciones de vida de los sectores vulnerables. Tambin podemos agregar,
que se acota la participacin a un sector de la sociedad: los sectores pobres, y a un espacio
territorial acotado: la comunidad (En el apartado siguiente ahondaremos en este tema).

Ahora bien, partiendo de la concepcin de participacin ciudadana, desde su aspecto ms
poltico, es decir, como la intervencin de los participantes en actividades pblicas en tanto
portadores de intereses sociales (Cunill, 1991:56).
Podemos decir que, el tipo de participacin que se plantea en los CIC, se acerca a la
participacin ciudadana. Por un lado, porque los actores de la sociedad civil, convocados
desde el Estado, participan en actividades y gestin de servicios pblicos, entre los que
podemos destacar la implementacin de programas nacionales, como el Primeros Aos,
el Plan Ah, el Ellas Hacen. Como as tambin la intervencin en brindar servicios de
atencin a la salud y al cuidado infantil.
Asimismo, las decisiones tomadas por los integrantes de la Mesa de Gestin se basan en los
intereses de la comunidad. Por lo que estn presentes los elementos de la participacin
ciudadana, en tanto que los actores participan de actividades pblicas, en este caso en la
gestin de las polticas, como portadores de intereses sociales, para mejorar la calidad de
vida de los sectores ms vulnerables de la sociedad.

14
Noticia Los CIC se construyen a travs de los proyectos que elabora la propia comunidad. 10/10/2013.
Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Disponible en www.desarrollosocial.gob.ar. Material
consultado el 24/11/2013.
11

Una referente de la Mesa de Gestin del CIC de Berazategui sostiene la necesidad de seguir
creciendo e incentivando a la participacin para que la gente del barrio sepa a donde ir y
plantear sus problemas
15
Ahora bien si pensamos en trminos de participacin ciudadana, de acuerdo con Cunill
(1991), los lmites o alcances de dicha participacin pueden relacionarse con el nivel en que
se propone la participacin. Es decir, si los rganos de gobierno incentivan la participacin
desde el nivel de las decisiones de polticas y desde el nivel de la gestin de las polticas,
generara un mayor alcance de la participacin. En tanto que, abrira ms espacios a los
sectores postergados y/o subordinados y favorecera la redistribucin de poder. Pero, la
. Se puede decir que, este carcter tambin tiene que ver con la
impronta territorial que tienen los CIC.
Si bien hay actividades que se relacionan con el desarrollo social de la comunidad, y que
son de importancia, tambin los CIC se proponen abordar otro tipo de actividades que
pueden ser pensadas desde su relevancia pblica y no tan acotadas al espacio comunitario.
Entre ellas podemos nombrar, las actividades de promocin y difusin de los derechos de
nios, nias y adolescentes, pueblos originarios, personas con discapacidad, y de gnero.
Tambin eventos, jornadas y celebraciones populares, culturales, recreativas y deportivas
invitan a participar en un espacio ms amplio que la propia comunidad. Este aspecto,
tambin contribuye a dar cuenta de que hay indicios hacia la participacin ciudadana en
tanto que los temas que se proponen abordar pueden involucrar un mayor alcance, es decir
traspasar las fronteras de la comunidad. Cuestin no menor, que intentaremos tocar en el
siguiente apartado.
4.2 La dimensin espacial de la participacin
Siguiendo la lnea de anlisis que planteamos, en este apartado intentaremos abordar
algunos aspectos que hacen al alcance de la participacin, en otras palabras, intentaremos
dar cuenta de qu lmites se plantean para la participacin en los CIC, sea de tipo
comunitaria o tipo ciudadana.
Anteriormente dimos cuenta que la participacin comunitaria plantea la participacin en el
espacio territorial de la comunidad, con el objeto de que los sectores vulnerables a travs de
la promocin del desarrollo social, tomen ciertas decisiones para mejorar las condiciones de
vida de dicha comunidad. En este sentido, podemos decir que el lmite o alcance de la
participacin es el espacio del territorio, autores como Cunill (1991) sostienen que este tipo
de participacin propone una interaccin mnima y acotada con los actores del Estado. En
tanto que se promueve que los individuos de la comunidad tengan un rol activo en cuanto a
las decisiones sobre alguna problemtica puntual de la comunidad, donde el Estado slo
provee recursos para atacar dicha problemtica. Recursos, que pueden ser asesoramiento y
capacitacin tcnica acerca de cmo abordar un tema especfico que hace al problema,
recursos monetarios para realizar reformas edilicias de algn espacio estratgico para la
comunidad, como plazas, escuelas, centros comunitarios, comedores, entre otros.
Asimismo, los organismos de gobierno tambin estn presentes a la hora del control de los
recursos utilizados, del fin que se dieron a los mismos. Por ello, se sostiene que si bien hay
relacin entre los actores de la comunidad y el Estado, sta es escasa.

15
Representante de la Mesa de Gestin del CIC de Berazategui, I Encuentro Regional Creciendo Juntos
Abordaje Integral de la Primera Infancia en los Centros Integradores Comunitarios, 22/05/2013.
12

apertura de estos nuevos espacios tambin implica que el tejido social cuente con cierta
experiencia en mbitos de participacin, pues la falta de ella podra generar interlocutores
con poco poder ante el Estado, tornndose en un nuevo lmite. Por otro lado, otro lmite
puede estar dado por factores estructurales de orden econmico, en tanto que la estructura
econmica dominante supone un acceso diferencial a los recursos (sean materiales, de
informacin, tcnicos-administrativos, polticos, entre otros). Del mismo modo, la
frecuencia en el dilogo directo entre actores sociales y el Estado, como as tambin
escasos espacios de encuentro, limitaran la participacin ciudadana.
Teniendo en cuenta estos lmites, la participacin en los CIC est ms cerca de la
participacin comunitaria, en cuanto que la participacin se reduce al mbito de la
comunidad. Sin embargo, en un aspecto dicha participacin trasciende las propias fronteras
del espacio territorial en el cual se encuentra anclado. Esta cualidad podra ser un punto de
quiebre con la concepcin de participacin comunitaria. Respecto de esto, uno de los
voceros del Estado plantea: el Estado tiene inters en fortalecer las experiencias
territoriales a nivel nacional
16
En esta cuestin se subraya la existencia de espacios de encuentros --algunos de carcter
Regional y a veces de alcance Nacional-- organizado por las reas que tienen a su cargo el
Proyecto CIC entre otras reas del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. En estos
espacios de encuentro denominados Creciendo Juntos
.
17

16
Sra. R. Albornoz, presidenta de la Comisin de Promocin y Asistencia a los Centros de Desarrollo Infantil
(CoCeDIC), reunin 09/05/2013.
17
Los Encuentros Creciendo juntos se desarrollan en muchos casos en Universidades Nacionales.
los representantes de las Mesas
de gestin CIC y los representantes del Estado Nacional, entran en interaccin y dilogo.
Lo interesante de estos espacios tiene que ver con su importancia como herramienta de
trabajo para el diagnstico de las realidades concretas de cada comunidad, para que el
Estado pueda procesar las demandas y disear polticas que respondan a situaciones
comunes y concretas. Por otro lado, estos espacios se constituyen en mbitos de
conocimiento que incentivan la participacin en los CIC y entre los CIC, para que cada uno
aprenda desde la experiencia de otro.
Esto da cuenta de un aspecto de diferencia con la participacin comunitaria y podemos
decir que se acerca al tipo de participacin ciudadana en tanto que se intenta lograr un
mayor alcance de la participacin en los CIC. Es decir que no slo quede la participacin
en la comunidad, sino que cada CIC pueda interactuar con otro compartiendo saberes y
experiencias, y dando a conocer a los agentes del Estado sus demandas e inquietudes
respecto a las problemtica que abordan.
Por otro lado, si tomamos en cuenta los lmites a la participacin ciudadana, la
participacin de los CIC en los Encuentros slo se plantea para que trabajen en el
diagnstico de las situaciones que actualmente aborda cada uno, y que ello sea un insumo
en el momento de las decisiones de polticas. Con lo cual podemos decir que la
participacin de los CIC en los Encuentros incide en el diseo de las polticas, pero estos
no participan directamente en el nivel de las decisiones de polticas. Por lo que este aspecto
se torna en un obstculo para mejorar el alcance de la participacin ciudadana.
13

4.3 El tipo de dilogo entre los actores de la Mesa de gestin CIC y los organismos del
Estado
Teniendo presente que la realizacin de Encuentrosplantea un avance hacia la
participacin ciudadana,pues da cuenta que la participacin en los CIC va ms all de las
fronteras del espacio comunitario. La idea que nos convoca en este apartado, refiere a
centrar el foco en el tipo de dilogo presente entre los actores de la Mesa de Gestin CIC y
los organismos del Estado, en dichos Encuentros. Si bien, la Mesa de gestin CIC es
espacio multiactoral, por lo que hay dilogo entre actores sociales y el Estado, nos interesa
abordar algunos aspectos particulares de la interaccin que se presenta en estos nuevos
espacios.

En primer lugar, estos espacios de Encuentro comienzan a llevarse adelante desde 2010,
con el objetivo de construir las polticas con los aportes de los CIC. Los primeros
encuentros de alcance nacional, convocaron a gran cantidad de CIC, por lo que se propuso
la idea de realizar encuentros regionales. Desde 2012, se vienen desarrollando los
Encuentros Creciendo Juntos cada seis meses, convocando a los CIC de las distintas
regiones del pas (Noreste, Noroeste, Cuyo, Patagonia y Buenos Aires).
En segundo lugar, hay que tener presente que estos espacios de encuentro estn dirigidos a
los integrantes de la Mesa de Gestin CIC, y cuyo objetivo refiere a dimensionar la
importancia del abordaje integral de la primera infancia para el adecuado desarrollo de
nios y nias, en el marco del nuevo paradigma (Ley 26061-Ley 26233) pensando,
reconociendo y potenciando las experiencias en la prctica cotidiana
18
Finalmente, vamos a tener en cuenta la modalidad de trabajo que se plantea en los
Encuentros. Respecto de ello se trabaja bajo la modalidad de taller, cada uno de ellos
abordan distintas temticas, como por ejemplo, Trabajo grupal sobre experiencias y
realidad local, Facilitadores y obstculos que se presentan en el trabajo de la Mesa de
gestin CIC, Diagnstico y estrategias de abordaje para la primera infancia, entre otros.
Asimismo, los grupos se conforman teniendo en cuenta tanto la cercana entre CICs como
. En este sentido, y
de manera general estos Encuentros se proponen brindar nuevas herramientas para que
los CIC puedan seguir trabajando en el territorio. Y adems, para que desde su voz los
CIC contribuyan al diseo de las polticas y de alguna manera se sientan protagonistas de
cambio. Consideramos este punto no menor, y que hay que remarcar, en trminos de que
valorar la opinin de los principales protagonistas de las polticas hace que estos tomen otra
posicin frente a la misma, no desde un rol pasivo, sino desde un rol activo y demandante
de ser escuchado. En otras palabras, los Encuentros se posicionan como el lugar
propicio para escuchar aquello que la comunidad reclama.
En tercer lugar, estos Encuentros se posicionan como herramienta para los organismos
del estado que llevan adelante el Proyecto CIC, en tanto que se invita a quienes trabajan
cotidianamente en los CIC, para conocer la realidad local que enfrenta cada uno respecto de
las problemticas que aborda, como as tambin obtener un diagnstico general de las
situaciones territoriales. En otras palabras, contribuye al relevamiento de las demandas y
los problemas comunes que enfrentan los CIC, para mejorar y fortalecer su accionar, y con
ello poder pensar y disear polticas que potencien todo el trabajo realizado.

18
Documento: I Encuentro Regional Creciendo Juntos Fortaleciendo a la primera infancia en los Centros
Integradores Comunitarios, SENNAF-MDSN. Regin NEA, Mayo 2012.
14

as tambin la lejana, para que el trabajo grupal deje mayor riqueza, respecto de los saberes
y la experiencia. Donde cada grupo elabora un afiche con las principales consignas
abordadas, que luego queda en manos de los tcnicos y profesionales de las reas de
gobierno, encargados de actuar como coordinadores y asistentes de los espacios de taller.
Otro aspecto importante de esta modalidad de trabajo lo constituye el registro de los
mismos, ya que la sistematizacin de los Encuentros recupera la voz y las opiniones de
los/las protagonistas. Y son elaboradas al momento para entregarse a las autoridades
organizadoras del Encuentro, podemos decir que la sistematizacin es un insumo
importante para las autoridades, pues les sirve para estar al tanto de las principales
cuestiones que se abordaron en los talleres.
Teniendo en cuenta estos aspectos, podemos decir que la apertura de este nuevo espacio
avanza hacia el aumento del contacto directo entre los actores sociales y el Estado. En el
apartado anterior, se puso de relieve que la escasa frecuencia de encuentros entre el Estado
y los actores sociales puede plantearse como un lmite a la participacin ciudadana. Por
ello, tambin consideramos que los Encuentros Creciendo Juntos avanza hacia ampliar la
participacin en los CIC, desde la perspectiva de la participacin ciudadana. Por otro lado,
aunque en estos espacios se plantea el dilogo de manera directa, prevalece ms el contacto
entre CIC. Es decir que, a pesar de que los CIC entran en contacto directo con las
autoridades de los organismos estatales, esta relacin slo se da en momentos del inicio de
los Encuentros y al final. Podemos agregar que, el contacto tiene un carcter expositivo,
es decir las autoridades le dan el marco poltico del Encuentro y cierran haciendo algunas
conclusiones de los principales temas abordados en los talleres de trabajo con los CIC. La
modalidad de trabajo que se plantea en los encuentros, tambin da cuenta del incentivo al
trabajo en red entre CIC. Pues, si bien la realizacin de los Encuentros se plantean con
ms asiduidad, el espacio se utiliza para que el dilogo sea entre CIC, donde los agentes del
Estado tienen un rol de coordinacin y asistencia, de modo que los Encuentros cumplan
con su objetivo, es decir brindar nuevas herramientas y potenciar el trabajo que los CIC
vienen desarrollando en el territorio. Como as tambin obtener un diagnstico de las
problemticas comunes que se abordan.
5. Reflexiones finales
A modo de cierre, en esta parte del informe intentamos contribuir a la reflexin sobre la
necesidad de repensar la relacin entre Estado y Sociedad civil que demandan los nuevos
escenarios polticos y sociales.
A partir de avanzar en dicha reflexin, consideramos de inters la propuesta de analizar la
experiencia de participacin en los CIC bajo la ptica de la participacin ciudadana. La
cual surge luego de haber sido testigo de la realizacin de uno de los Encuentros
Creciendo Juntos. Teniendo en cuenta este punto de partida, se avanz en responder el
interrogante que da ttulo a este artculo: La participacin en los Centros Integradores
Comunitarios: participacin comunitaria o participacin ciudadana? Para llegar hacia una
posible respuesta se abordaron tres ejes de anlisis, de los cuales obtuvimos lo siguiente:
15

En primer trmino que, como se mencion en la presentacin de la poltica, el Proyecto
CIC considera a la participacin comunitaria un elemento que hace al diseo de la
poltica.
Asimismo, del anlisis del primer eje se destaca que desde su definicin un CIC es
pensado como un espacio de uso comunitario, anclados en zonas vulnerables, para que
los actores sociales discutan la manera en que enfrentarn las problemticas que afectan
al territorio. En este sentido, se pone en manos de los actores territoriales ciertas
responsabilidades y decisiones. Por ello, la importancia de la conformacin de la Mesa
de gestin CIC, como espacio multiactoral que se responsabiliza de las decisiones y
acciones que promueven el desarrollo social y la mejora de las condiciones de vida de
los sectores vulnerables. En la misma direccin, hay que agregar tambin, que se acota
la participacin a un sector de la sociedad: los sectores pobres, y a un espacio territorial
acotado: la comunidad.
En cuanto a las actividades en que intervienen los CIC, podemos decir que se incentiva
que las personas sean protagonistas activas para mejorar sus condiciones de vida y de la
comunidad.
Todos estos aspectos dan cuenta de que la participacin en los CIC se acerca ms al tipo de
participacin comunitaria. Sin embargo, tambin podemos hablar de una convivencia entre
momentos de la participacin comunitaria y momentos de participacin ciudadana. En este
sentido las siguientes observaciones dan cuenta de ciertos indicios hacia la participacin
ciudadana:
Los actores de la sociedad civil, convocados desde el Estado, participan en actividades y
gestin de servicios pblicos, como la implementacin de programas nacionales -- el
Programa Primeros Aos, el Plan Ah, el Ellas Hacen--. Como as tambin en la
provisin de servicios de atencin a la salud y al cuidado infantil.
Asimismo, las decisiones tomadas desde la Mesa de gestin CIC podran representar los
intereses de la comunidad. En este sentido aparecen los elementos que hacen al concepto
de participacin ciudadana, pues los actores participan de actividades pblicas, en este
caso en la gestin de las polticas, como portadores de intereses sociales, para mejorar la
calidad de vida de los sectores ms vulnerables de la sociedad.
En cuanto a las actividades podemos decir que se proponen abordar otras de tipo ms
abarcativas, es decir, actividades que pueden ser pensadas desde su relevancia pblica y
no tan acotadas al espacio comunitario.
El anlisis del segundo eje, contribuye a pensar que si bien la participacin en los CIC
se plantea en el espacio comunitario, hay un aspecto que nos lleva a reflexionar respecto
de que dicha participacin trasciende las propias fronteras del espacio territorial en el
cual se encuentra anclado. Esta cualidad la tomamos como un punto de quiebre con la
concepcin de participacin comunitaria. En sentido la intencin de subrayar la
existencia de espacios de encuentros organizado por las reas que tienen a su cargo el
Proyecto CIC entre otras reas del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Estos
espacios denominados Encuentros Creciendo Juntos, se constituyen en mbitos de
conocimiento que incentivan la participacin en los CIC y entre los CIC, para que cada
uno aprenda desde la experiencia del otro. Como as tambin son una herramienta para
las reas que llevan adelante el proyecto, ya que los resultados de los encuentros
16

contribuyen a relevar un diagnstico de las principales problemticas que se abordan en
el territorio.
Los Encuentros se posicionan como nuevos espacios de participacin que intentan
lograr un mayor acercamiento a la participacin ciudadana en los CIC. Es decir que no
slo quede la participacin en la comunidad, sino que cada CIC pueda interactuar con
otro compartiendo saberes y experiencias, y dando a conocer a los agentes del Estado
sus demandas e inquietudes respecto a las problemticas que los afectan.
Por otro lado, si tomamos en cuenta los lmites a la participacin ciudadana, la
participacin de los CIC en los Encuentros slo se plantea para que trabajen en el
diagnstico de las situaciones que actualmente aborda cada uno, y que ello sea un insumo
en el momento de las decisiones de polticas. Lo cual nos lleva a plantear que la
participacin de los CIC en los Encuentros incide en el diseo de las polticas, pero estos
no participan directamente en el nivel de las decisiones de polticas. Por lo que este aspecto
se puede tornar en un obstculo para mejorar el alcance de la participacin ciudadana. En
este sentido, el tercer eje analizado contribuye a pensar lo siguiente:

Que la apertura de este nuevo espacio avanza ms hacia el aumento del contacto directo
entre los actores sociales y el Estado, que hacia el dilogo.
Si bien se plantea un acercamiento directo, prevalece ms el contacto y dilogo entre
CIC. En tanto que el contacto e interaccin con las autoridades que organizan el
Encuentro, se presenta slo en momentos del inicio y del final. Adems el contacto
tiene un carcter expositivo, es decir las autoridades brindan el marco poltico del
Encuentro y cierran haciendo algunas conclusiones de los principales temas abordados
en los talleres de trabajo con los CIC.
La modalidad de trabajo que se plantea en los encuentros, tambin da cuenta del
incentivo a aumentar el contacto entre CIC, y con ello incentivar tambin el trabajo en
red, cuestin que aparece entre los lineamientos del Proyecto CIC.
Podemos decir que si bien la realizacin de los Encuentros se plantea con ms
asiduidad, (respecto del 2010, ao en que comenzaron a desarrollarse) por lo que
contribuye a pensar que hay intencin de aumentar la frecuencia del contacto entre los
actores de la Mesa de gestin CIC y el Estado, el espacio se utiliza ms que nada para el
dilogo entre CIC.
En cuanto a los agentes del Estado, principalmente aquellos que se desempean en las
reas tcnicas administrativas del Proyecto CIC, tienen un rol de coordinacin y
asistencia, de modo que los Encuentros cumplan con su objetivo. Es decir brindar
nuevas herramientas y potenciar el trabajo que vienen desarrollando los CIC en el
territorio. Como as tambin obtener un diagnstico de las problemticas comunes que
se abordan.
Para cerrar, podemos decir que el abordaje de los ejes de anlisis nos llev a dar cuenta que
la participacin que se da en estos espacios se acerca ms al tipo de participacin
comunitaria, sin embargo, como remarcamos hay momentos en que se acerca a la
participacin ciudadana. Asimismo, consideramos que hay avances hacia la participacin
ciudadana, en tanto que hay un intento de ampliar el espectro de participacin hacia otros
espacios ms all del territorio de la comunidad. Por otro lado, no hay que dejar eludir el
17

hecho de que tambin pueden surgir nuevos lmites que se tornen en nuevos obstculos para
la participacin ciudadana. En este sentido, los Encuentros como espacios de interaccin
y dilogo entre CIC, si bien no es poco, avanzar hacia la participacin ciudadana, implica
avanzar hacia la socializacin de la poltica. Dicho de otro modo, hacia la necesidad de
ampliar la participacin de la ciudadana no slo desde el nivel de gestin de las polticas
sino tambin desde el nivel de las decisiones de polticas nacionales. Pues, como sostiene
Nuria Cunill en esta instancia las prcticas sociales suponen una interaccin expresa entre
el Estado y los actores de la sociedad civil, a partir de la cual estos ltimos penetran en el
Estado (Cunill, 1991:44).
6. Referencias Bibliogrficas
Cunill, N. (1991): Participacin ciudadana. Dilemas y perspectivas para la
democratizacin de los Estados latinoamericanos. Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD), Venezuela.
Fournier, M. Graham, M. (2009): Gestin asociada en el campo de la infancia y la
educacin. Captulo III. En: Redes sociales por la educacin y la infancia. Siete
aproximaciones desde la gestin local asociada. Fundacin Arcor-Minetti, Universidad
Nacional de General Sarmiento.
Rofman A. [et.al.] (2010): La participacin ciudadana: Clave de comprensin de las
experiencias de interaccin entre la sociedad civil y el Estado. Novena Conferencia
Regional de Amrica Latina y el Caribe de la Sociedad Internacional de investigacin del
Tercer Sector (ISTR). Santiago de Chile, 28 al 30 de agosto de 2013.
Rofman, Gonzlez Carabajal y Anzoategui(2010):Organizaciones sociales y Estado en el
conurbano bonaerense: un estudio de las formas de interaccin. En: Sociedad y territorio
en el conurbano bonaerense: un estudio de las condiciones socioeconmicas y
sociopolticas de cuatro partidos: San Miguel, Jos C. Paz, Moreno y Morn, compilado
por Adriana Rofman. - 1a ed. - Los Polvorines: Universidad Nacional de General
Sarmiento, 2010.




1



La poltica social en Rosario: el desarrollo de capacidad estatal desde la incorporacin de
tecnologas de gestin

VENTURINI, SANTIAGO

santiventu@gmail.com

Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario



rea temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas


RESUMEN

A mediados de los 90, el municipio de Rosario opt por dotar a la Secretara de Promocin
Social de ms y mejores capacidades administrativas.
Nos proponemos observar cules son los tipos de tecnologas de gestin introducidos en la
Secretara de Promocin Social, en relacin al modelo de organizacin adoptado para la
prestacin de sus servicios, procesos de trabajo, evaluacin y control de los resultados, y gestin
del recurso humano.
La introduccin de herramientas innovadoras en la gestin de la poltica social habilita ms y
mejores capacidades administrativas, pero las caractersticas de algunas de ellas condicionan los
alcances de la implementacin de las polticas.









Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.

2


La poltica social en Rosario: el desarrollo de capacidad estatal desde la incorporacin de
tecnologas de gestin
1

1
El presente trabajo es el resultado de la labor de investigacin llevaba a cabo en el marco del Proyecto de
Investigacin La gestin de la Asistencia Social en Rosario. Aportes para un estudio comparativo, de la Escuela
de Tabajo Social de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario.



Introduccin
Las reformas de la administracin pblica han sido objeto de atencin constante de parte de
los gobiernos nacionales en todo el mundo. Hacia finales de los 70`y principio de los 80` se
gener un consenso radical acerca de la necesidad de una reforma en los criterios y los modos de
administrar los asuntos pblicos. Desde algunos escenarios gubernamentales locales se busc
recuperar con visin crtica los instrumentos de reforma administrativa fundados en el paradigma
de la Nueva Gestin Pblica.
En el contexto de reformas de corte estructural, la ciudad de Rosario asume la intencin de
posicionarse como un actor con visin estratgica a partir de la cual construir una agenda pblica
de gestin local, cimentada sobre la transparencia, la participacin de los ciudadanos y la
eficiencia en la gestin, como plataformas obligadas para el fortalecimiento de la democracia.
En funcin de ello es que nos proponemos observar, a travs de los perodos de gobierno de los
intendentes Hermes Binner (1995-2003) y Miguel Lifschitz (2003-2011), cules son en primer
lugar los tipos de tecnologas de gestin introducidos en la Secretara de Promocin Social en
relacin al modelo de organizacin adoptado para la prestacin de los servicios sociales, los
procesos de trabajo, la evaluacin y control de los resultados, y en segundo lugar, los principales
dispositivos establecidos para vincular trabajadores idneos a la trama organizacional y funcional
de la Secretara y las condiciones laborales de dicho vnculo.
A los fines de cumplir con estos objetivos hemos optado por un diseo metodolgico de tipo
cualitativo, centrado en tcnicas de relevamiento de informacin como la revisin bibliogrfica,
la indagacin documental y de fuentes secundarias, y entrevistas en profundidad a informantes
clave.

Capacidades Estatales para el abordaje de la cuestin social local
Las reformas del Estado oficiadas en Argentina a partir de la dcada del 90` conllevaron un
proceso de redefinicin de las reglas que gobiernan sus relaciones con la sociedad (Oszlak,
2003: 11), alentando nuevas formas de divisin social del trabajo entre el estado, las empresas,
las OSC y las familias.
3


En el plano de la poltica social, las reformas estructurales condujeron a la reconfiguracin de la
institucionalidad social
2

2
Conjunto de reglas de juego formales e informales (incluyendo las rutinas y costumbres organizacionales) que se
ponen en funcionamiento para procesar y priorizar los problemas sociales, a la vez de enmarcar el contenido y la
dinmica administrativa y poltica de las polticas sociales (Repetto, 2009: 153).
, que se vio afectada por tres grandes procesos: la desestatizacin, que
implic la transferencia parcial o total de responsabilidades del Estado a actores privados; la
descentralizacin, que produjo una reorganizacin de los servicios pblicos y sociales que
favorece el crecimiento de la responsabilidad relativa de los estados sub-nacionales; la
focalizacin, que implic un cambio de objetivo de la poltica social, del ciudadano como
receptor de derechos, al grupo o zona de riesgo como receptor estratgico (Repetto y Andrenacci,
2005).
De acuerdo a Garca Delgado, estos procesos estn generando ms tareas a resolver por los
gobiernos locales, nuevos desafos para encarar en lo poltico, econmico y lo social, y estn
obligando a los municipios a efectuar un replanteo de su organizacin, misiones y funciones
(1998: 7). As es que el municipio de Rosario ha intentado desarrollar nuevas modalidades de
gestin pblica, y se ha propuesto la construccin de nuevas capacidades estatales a fin de hacer
frente a las condiciones que impuso la institucionalidad social.
Por capacidad estatal se entiende la aptitud de las instancias de gobierno para obtener resultados
a travs de polticas pblicas, dadas las restricciones contextuales y la naturaleza poltica de los
problemas pblicos, definidos y redefinidos de modo constante a travs de la interaccin de
individuos, grupos y organizaciones con intereses, ideologas y (sobre todo) dotaciones de
recursos de poder diferentes (Repetto y Andrenacci, 2005: 314). Dichas aptitudes comprenden
dos subtipos de capacidades estatales. Por un lado, las capacidades administrativas, que refieren
a la dimensin tcnico-administrativa del aparato estatal en relacin a la organizacin interna y la
definicin y asignacin de funciones y procesos de trabajo, la disponibilidad de recursos fsicos y
financieros, as como la planificacin de su gestin, los sistemas de servicio civil, polticas de
personal y relaciones laborales, y los sistemas de auditora y evaluacin (Repetto, 2003); por otro
lado la capacidad poltica como la capacidad de problematizar las demandas de los grupos
mayoritarios de la poblacin, tomando decisiones que representen y expresen los intereses e
ideologas de los mismos ms all de la dotacin de recursos que puedan movilizar en la esfera
pblica (Repetto y Andrenacci, 2005: 319).
Si bien, como indica la definicin, es importante considerar ambos subtipos de capacidades,
administrativas y polticas, no nos detendremos en este trabajo en las ltimas. Baste decir que,
desde nuestra perspectiva, la posibilidad misma de introducir y motorizar con cierto xito
procesos de cambio institucional tan notables, como los ya mencionados, por los gobiernos
socialistas en la ciudad de Rosario, y la sucesin en el gobierno de la ciudad de mandatarios
socialistas en las ltimas 5 elecciones, constituyen indicadores para suponer que ha habido una
clara capacidad poltica para problematizar las demandas de la poblacin en algn sentido que
los ciudadanos valoran como positivo.
4


Por otro lado, haremos mayor hincapi en las caractersticas que pudo haber asumido la
capacidad administrativa del municipio de Rosario. Para ello tomaremos algunos de los
elementos que Repetto y Andrenacci presentan como relevantes a la hora de analizar las
capacidades administrativas haciendo foco en los mismos, sintetizndolos en 3 ejes: a)
organizacin interna y definicin y asignacin de funciones, b) polticas de personal, c) sistemas
de auditora y evaluacin.
Resulta necesario por lo tanto poder identificar cules son esas herramientas de la gestin pblica
introducidas para aumentar las capacidades administrativas del estado local. En funcin de ello se
procur correlacionar las tecnologas de gestin descritas por Garca Snchez (2007) con los ejes
de las capacidades administrativas, que sintetizamos en el siguiente cuadro:
Cuadro 1: Dimensiones de la capacidad administrativa
Ejes de la Capacidad
Administrativa
Herramientas de gestin que ofrece la NGP (Garca Snchez)

Organizacin interna

Formas de organizacin
para proveer los
servicios
Definicin y asignacin
de funciones
Modalidades de gestin
participativas
Planificacin del trabajo
a mediano y largo plazo
Reformas de la estructura organizativa:
a- Reducciones puras, a travs de privatizaciones y gestin
indirecta de servicios (tercerizacin o contratacin de servicios
a terceros, cesin total de la prestacin del servicio, cesin
parcial, contratacin de servicio de apoyo interno o
consultora)
b- Reducciones hibridas o intermedias (no hay traspaso de
funciones del sector pblico al privado, sino
cooperacin/competencia para la prestacin del servicio).
Pueden darse distintas versiones de socios cooperativistas:
gobiernos de otros pases, otra jurisdiccin de gobierno
nacional o provincial-, departamentos dentro del mismo nivel
de gobierno, empresas, ONGs, voluntariado
c- Modificaciones en el diseo organizativo, que no suponen
introducir mecanismos de mercado, sino a) introducir
mecanismos de competencia interna, b) estimular la
responsabilidad de los gestores y la productividad de los
trabajadores, c) simplificacin de estructuras jerrquicas (ms
planas y con ms niveles de autoridad y autocontrol) o
descentralizacin, que puede ser territorial o funcional
Racionalizacin normativa: simplificacin de los procesos
administrativos y de la normativa que regula la actuacin pblica:
evitando duplicidades y funciones sin valor aadido; estandarizando
procesos; teniendo en cuenta la capacidad de cada persona para hacer
frente al proceso administrativo, facilitando el acceso a las
5


prestaciones que esa persona tiene derecho (Receptividad
Administrativa)
Introduccin de tcnicas privadas referidas a la DIRECCIN:
- Direccin estratgica o planificacin estratgica
- Innovaciones tecnolgicas, como la implantacin de sistemas
de informacin de carcter Internos para simplificar procesos
de planificacin, gestin y control, Externos para facilitar el
acceso de los ciudadanos al proceso administrativo.
Transparencia por medio de la PARTICIPACIN: oportunidad de
que los ciudadanos participen en el proceso de diseo de las polticas

Sistemas de auditoria y
evaluacin

Control de gestin
Evaluacin de
desempeo
Autoevaluacin
Auditoria externa
Control ciudadano


Introduccin de tcnicas privadas referidas al CONTROL Y
MEDICIN DE RESULTADOS:
- Evaluacin del rendimiento, Indicadores de gestin y
Autoevaluacin; Auditoras operativas.
- Tcnicas de control de tipo financiero presupuestario:
herramientas de informacin interna como el presupuesto, la
contabilidad, indicadores financieros y de gestin, a partir de:
presupuesto por programa, por objetivos, base cero el
objetivo es evitar el sistema incrementalista tradicional.
Transparencia por medio de LA COMUNICACIN EXTERNA:
facilitar informacin constante a los ciudadanos y actores interesados
sobre: A) lo que el gobierno tiene pensado hacer para la consecucin
de los intereses generales (publicaciones de planes estratgicos por
ejemplo. B) los derechos de los ciudadanos en relacin a la actividad
pblica (cartas compromiso o cartas de servicio por ejemplo, y la
posibilidad real de reclamos y obtencin de compensaciones)
Polticas de personal
Capacidades para
promover procesos de
gestin participativos
Provisin de RRHH
(seleccin, induccin,
capacitacin,

Formacin permanente y dinmica
La participacin de los trabajadores
Implantacin y desarrollo de sistemas de remuneracin y motivacin
para dirigir la conducta de los trabajadores hacia los propsitos de la
organizacin
6


remuneracin)
Sistemas de premios y
sanciones carrera
administrativa
Motivacin
Implantacin de sistemas de evaluacin del desempeo, para
vincularlo a las estrategias de motivacin
Tecnologas de clasificacin y valoracin de puestos
Elaboracin propia, en base a Repetto y Andrenacci (2005) y Garca Snchez (2007).
Las principales innovaciones introducidas en materia de gestin de la poltica de asistencia social
han sido, siguiendo el esquema propuesto en el cuadro anterior:
En el eje de Organizacin Interna:
Reformas de la estructura organizativa:
- Contratacin de servicio de apoyo interno o consultora. Los procesos de reforma de la
gestin que se inauguran a partir del primer mandato del Dr. Binner se dieron en un marco
de convenios y consultoras realizadas a travs de las Facultades de la UNR y la UTN
presentes en la ciudad de Rosario. Por otro lado, desde la asuncin de Miguel Lifschitz a
la intendencia se promovi la conformacin de equipos tcnicos especializados bajo la
rbita de la Secretara de Gobierno Municipal que actuaran como apoyatura tcnica, de
asesora y consultora interna para todas las secretaras del gobierno municipal: Programa
de la Funcin Pblica Municipal y Programa de la Mejora Continua. Especficamente
dentro de la Secretara de Promocin Social se cre la Oficina de Programacin y
Gestin, como espacio centralizado de definicin para la actuacin sobre los problemas
sociales y el desarrollo de una programacin eficiente y eficaz de esas acciones, y se llev
a cabo el Plan de Desarrollo de Carrera
3
- Establecimiento de redes de cooperacin entre reas de la SPS, y entre sta y niveles de
gobierno nacional, provincial, ONG`s y voluntarios. El Programa CRECER (cooperacin
intramunicipal e interjurisdiccional con el PEN, a partir de los programas nacionales
PROMIN y PRANI, y apoyo financiero internacional) y el Programa de Asistencia e
Intervencin Directa (cooperacin intramunicipal). La cooperacin entre reas de la SPS
y entre stas con otras reas del gobierno municipal se anclan especficamente en la
Coordinacin de Descentralizacin, que nuclea a un Coordinador General y a cada
Coordinador de los Centros Municipales de Distrito. Durante los ltimos aos, a partir de
la llegada del Frente Progresista, Cvico y Social a la gobernacin de la provincia tambin
se produce una mayor colaboracin con ese nivel de gobierno a partir de la creacin del
Gabinete Social Provincial. En relacin a la cooperacin con la Sociedad Civil, desde los
inicios del Programa CRECER se trabaj en convenios con 4 ONG que abordaban la
a cargo de un consultor, para definir misin y
visin de la SPS.

3
Entre los aos 2009 y 2010.
7


misma problemtica. Tambin operaba un espacio de participacin a partir de la figura de
madres colaboradoras. En los ltimos aos tambin se procura articular con las OSC a
partir de las mesas barriales coordinadas desde los CMD. Otros servicios vinculados a la
capacitacin en oficios, la atencin de adicciones, la problemtica de las personas en
situacin de calle tambin han promovido la vinculacin con organizaciones como
REMAR y Sol de Noche, por nombrar algunas.
- La descentralizacin territorial, apostando las unidades de prestacin de servicios en
distintas partes del territorio se observa fundamentalmente con el Programa CRECER,
que supuso para el ao 2003 el funcionamiento de 32 centros distribuidos en 5 de los 6
distritos en que est dividida la ciudad. Por otro lado, se establecieron los centros de
recepcin de demandas a partir de referentes en los Centros Municipales de Distrito.
Racionalizacin normativa: simplificacin de los procesos administrativos y de la
normativa que regula la actuacin pblica:
- Evitar duplicidades. Otorgar mayor racionalidad en la provisin de servicios fue el
objetivo central de la creacin del rea de Emergencia Alimentaria, durante el primer
mandato de Hermes Binner, para concentrar toda la actividad municipal relacionada a la
asistencia alimentaria, que se caracterizaba previamente por una gran fragmentacin y
solapamiento debido a la injerencia de criterios clientelares. Actualmente esta asistencia
se gestiona desde la Coordinacin de Polticas de Seguridad Alimentaria, que decide
sobre el otorgamiento de la Tarjeta nica de Ciudadana a quienes la demanden.
- Estandarizacin de procesos y receptividad administrativa. No se reconoce la existencia
en la SPS de manuales de procedimientos, aunque si se han establecido para la prestacin
de algunos servicios procedimientos estndares para la recepcin de demandas y el
otorgamiento de beneficios. El PAID centraliz la recepcin de demandas en la SPS, a
partir de un sistema de turnos que asigna un da de atencin a la poblacin de cada
distrito, aunque establece la posibilidad de atencin inmediata ante situaciones de
emergencia. Por otro lado predefini una cartilla de oferta de servicios a los que puede
acceder la poblacin beneficiaria, derivando a otra instancia gubernamental los casos que
no se encuentren bajo su programa de accin. Por otro lado, como modo de racionalizar
los procesos, desde 1996 funcion el Registro nico de Beneficiarios, luego denominado
Registro Social, donde se vuelca la informacin socioeconmica de la poblacin
beneficiaria, y se confeccionaron modelos estndares para la realizacin de los informes
que realizan los profesionales a cargo de las intervenciones. Sin embargo, no se detecta
que estn preestablecidos los criterios con que se definen las situaciones de excepcin.
Finalmente, de acuerdo a Garma et al., est instalado un modelo de atencin basado en la
contingencia: se atiende al que puede llegar, es decir, al que consigue plantear y hacer or
su demanda y no a otros/as que pueden estar en las mismas condiciones, teniendo el
mismo derecho a recibir iguales prestaciones (2011: 51).
Introduccin de tcnicas privadas referidas a la DIRECCIN
8


- Direccin estratgica o planificacin estratgica. Garma et al. sealan que si bien desde el
ao 2009 el secretario en funciones junto a los directores han habilitado un espacio para
pensar una direccionalidad clara para la SPS y se ha definido una misin y una visin
explcita para la misma a partir del Plan de Desarrollo de Carrera, no se vislumbran
propuestas que tiendan a instalar mecanismos de planificacin estratgica con la
participacin de las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos, aunque s hay
experiencias aisladas de equipos profesionales que trabajan de ese modo en situaciones
puntuales. Asimismo, se visualizan esfuerzos por coordinar acciones entre reas y
direcciones que superen la superposicin y la dispersin (dem, 2011: 30)
- Innovaciones tecnolgicas: implantacin de sistemas de informacin externos e internos,
que para la SPS el ms significativo es el Registro nico de Beneficiarios, desarrollado
con formato de software, que actualmente se denomina Registro Social y que es comn a
todas las reas de la Secretara.
Transparencia por medio de la PARTICIPACIN. Las polticas impulsadas desde la SPS
contemplan la participacin ciudadana como dimensin importante en su implementacin,
por ejemplo con el voluntariado, pero no se registra que la misma habilite la injerencia
ciudadana en el diseo de las polticas. Podra insinuarse que una tendencia en este
sentido estara dada por el desarrollo de proyectos votados en instancias del Presupuesto
Participativo, y que anidan en la estructura de la SPS. Casos de este tipo son algunos
centros de da para adultos mayores gestionados desde la Direccin de Adultos Mayores,
como tambin programas que se desarrollan desde el rea de la Mujer. Sin embargo esto
no supone una participacin ciudadana activa en la gestin de los programas.
En el eje de Auditora y Evaluacin:
Introduccin de tcnicas privadas referidas al CONTROL Y MEDICIN DE
RESULTADOS:
- Evaluacin del rendimiento y autoevaluacin. Son varios los diagnsticos situacionales
realizados desde la SPS para la implementacin de nuevas lneas de accin, sin embargo
no hay registro de procesos de autoevaluacin establecidos como prctica sistemtica e
institucionalizada. En este sentido, los trabajadores desarrollan al interior de sus equipos
reuniones de trabajo, de coordinacin y evaluacin de sus actividades, aunque esto no
ocurre en todos los casos, y esta tarea depende de la dinmica y voluntad de los equipos,
por lo que no se traduce en una planificacin general (Venturini y Tosoni, 2012: 12)
- Indicadores de gestin. La dificultad para acceder a registros que den cuenta de las
actuaciones concretas realizadas por la SPS, y de las instancias de contacto con los
beneficiarios y las caractersticas de las mismas indicara en principio que esta Secretara
no ha desarrollado un proceso formal para la construccin de indicadores de gestin.
Incluso se desconoce el impacto real que el Registro Social posee en trminos de brindar
informacin que habilite la toma de decisiones.
9


- Tcnicas de control de tipo financiero-presupuestario, especficamente a partir de la
tcnica de presupuesto por programa. A partir de los primeros procesos de reforma desde
1995 se defini como poltica de eficientizacin de la gestin presupuestaria la utilizacin
en todas las rea municipales de la tcnica de presupuesto por programa, ponindose en
marcha instancias de capacitacin para su implementacin (Campostrini, 1999). Los
actores involucrados en la gestin reconocen que formalmente el presupuesto es por
programa, sin embargo admiten que la presupuestacin inicial siempre termina
desdibujndose en funcin de reasignaciones que se deciden desde el pice de la
Secretara (Garma et al., 2011)
- Auditorias externas realizadas por el Tribunal de Cuentas Municipal. Aunque se trata de
una auditora ex post que revisa fundamentalmente la legalidad de los actos
administrativos y eleva recomendaciones al Consejo Municipal y al Poder Ejecutivo
Municipal no vinculantes
4
Transparencia por medio de LA COMUNICACIN EXTERNA. Si bien a nivel general el
municipio desarrolla publicaciones para dar a conocer sus programas de accin, como por
ejemplo los planes estratgicos, no se constata que la SPS realice publicaciones peridicas
acerca de sus acciones, salvo la informacin que se haya publicada en la pgina web de la
municipalidad. Tampoco se percibe que estn definidos y explicitados los derechos que
los ciudadanos pueden exigirle a la SPS al estilo de cartas compromiso o cartas de
servicios.
. Por otro lado, el hecho de que varios programas
implementados desde la SPS cuentan con financiamiento externo promueve la evaluacin
y monitoreo de esos programas especficos por parte de las instituciones financiadoras,
como el Programa URBAL de la Unin Europea.

La Gestin de Recurso Humano como dimensin de la capacidad estatal
Con el reconocimiento de la necesidad de transformar y mejorar los mtodos y tecnologas
de gestin pblica, aparece rpidamente la observacin de que son las personas en las
organizaciones quienes producen las innovaciones, las implementan y las difunden (Iacoviello y
Zuvanic, 2008: 1). A partir de esta premisa, se presenta la necesidad de profesionalizar la funcin
pblica, como condicin necesaria para la consecucin de un mejor Estado, y a partir de este del
desarrollo econmico y social (Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, 2006). Entre las
iniciativas que configuran las nuevas tendencias en gestin de recursos humanos en las
administraciones pblicas segn las propuestas de la nueva gestin pblica encontramos: la
gestin por competencias, la evaluacin de desempeo, la gestin del conocimiento, el desarrollo
de sistemas de informacin y, una revalorizacin de la comunicacin interna a las organizaciones.
(Serna, 2008)

4
En el caso de los dictmenes que versan sobre la SPS registrados entre 1997 y 2012, refieren sobre todo a la
legalidad de las Juntas de Compras (especialmente de mercadera para asistencia alimentaria), licitaciones,
contrataciones de personal, asignacin de subsidios a ONG`s.
10


Si bien las aproximaciones a la cuestin de la funcin pblica son diversas
5
Longo define, al igual que la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, siete macrofunciones
interrelacionadas necesarias para una GRH integral:
, hay un consenso
generalizado sobre la necesidad de superar el paradigma de la mera Administracin de Personal
para asumir conscientemente el paradigma de la Gestin de Recurso Humano (GRH). El primero
supone que sobre el funcionario pblico slo recaen funciones meramente aplicativas, centradas
en la necesidad de administrarlo (cumplir con los requisitos jurdicos para la contratacin,
liquidar la retribucin, instrumentar su control verificando su asistencia al puesto de trabajo,
organizar vacaciones y licencias) y, tal vez, de capacitarlo en cuestiones tcnicas y/o prcticas.
Mientras que, segn el modelo de la Gestin de Recursos Humanos, el desafo es que todas
aquellas polticas destinadas al capital humano de una organizacin sean coherentes con las
propias prioridades estratgicas de la misma y as mismo, la definicin de stas ltimas debe
fundarse en una multiplicidad de anlisis dinmicos en los que la dimensin humana es una
variable fundamental. (Berardo, 2009: 8)
A los fines de analizar las innovaciones en materia de poltica de personal tendremos en cuenta
las precisiones conceptuales de Longo para definir los subsistemas de que se compone la gestin
de recursos humanos que permita a una organizacin estatal gestionar su servicio civil. El mismo
est constituido por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y
gestionan el empleo pblico y las personas que integran ste. Dichos arreglos comprenden
normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas,
procesos, prcticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los
recursos humanos, en el marco de una administracin pblica profesional y eficaz, al servicio del
inters general (Longo, 2002: 7).
Para lograr abordar de modo integral las dimensiones esenciales de un sistema de servicio civil,
Longo define al sistema de gestin de recursos humanos (GRH) como un sistema integrado de
gestin, cuya finalidad bsica o razn de ser es la adecuacin de las personas a la estrategia de
una organizacin o sistema multiorganizativo, para la produccin de resultados acordes con las
finalidades perseguidas (2002: 11).

5
Las discusiones y abordajes se estructuran a partir de diferentes ejes. Algunos de ellos se centran en las
caractersticas morfolgicas que asumen los modelos burocrticos: Iacoviello y Zuvanic (2008) distinguen cuatro
tipos ideales de burocracia para Amrica Latina segn los niveles que presenten de autonoma y de capacidad
tcnica: Clientelstica, Administrativa, Meritocrtica y Paralela; Matas (2001) plantea distinciones entre tres
modelos: Pre-burocracia Clientelar, Burocracia weberiana y Post-burocracia o Burocracia Flexible. Encontramos
tambin abordajes politolgicos: centrados en los procesos de decisin sobre polticas de recurso humano en funcin
del ambiente constitutivamente poltico de las organizaciones pblicas y de los procesos de las polticas pblicas
(Iacoviello, 1996); neo-institucionalistas, procurando aportar a la metodologa de anlisis y evaluacin de los
sistemas de servicio civil a los fines de orientar las propuestas de mejoras atendiendo no slo la estructura jurdica y
normativa, sino el amplio conjunto de normas y reglas informales y la cultura administrativa que construyen la
institucionalidad de las organizaciones pblicas y sus cuerpos de funcionarios Matas (2001); Serna (2008)-.
Finalmente, enfoques centrados en la funcin pblica como un sistema integrado referenciado a las estrategias
organizacionales de la estructura que lo contiene, para lo cual cabe distinguir subsistemas de gestin del recurso
humano (Longo, 2002).
11




Cuadro 2: Dimensiones de un Sistema de Gestin de Recurso Humano
Planificacin de
RRHH
Estudiar las necesidades, cuantitativas y cualitativas de RRHH,
compararlas con sus capacidades internas, e identificar las acciones
para cubrir las diferencias.
Organizacin del
Trabajo
Definir las caractersticas y condiciones de ejercicio de las tareas, as
como los requisitos de idoneidad de las personas llamadas a
desempearlas: definicin de los puestos de trabajo y diseo de los
perfiles profesionales adecuados.
Gestin del Empleo
Gestionar los flujos mediante los cuales las personas entran, se mueven
y salen de la organizacin.
Gestin del
Rendimiento
Influir sobre el rendimiento de las personas en el trabajo, haciendo
posible una mejora sostenida de la contribucin de los empleados al
logro de los objetivos organizativos.
Gestin de la
Compensacin
Implica a la estructura de compensaciones retributivas (salariales y
extra-salariales) y no retributivas que la organizacin ofrece a sus
empleados.
Gestin del Desarrollo
Fomento del crecimiento profesional de las personas en la
organizacin.
Gestin de las
Relaciones Humanas y
Sociales
Abordar las relaciones laborales en relacin al clima organizacional, a
nivel de negociaciones colectivas, relacin con los gremios, etc, y las
polticas sociales como las de salud.
Elaboracin propia, en base a Longo (2002) y Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (2006)

La Gestin de Recurso Humano en el Municipio de Rosario y en la Secretara de
Promocin Social
En la Secretara de Promocin Social de Rosario se ha avanzado en el intento de introducir
esquemas y herramientas de gestin innovadores, especialmente en lo que respecta a la
organizacin interna y a la prestacin de los servicios, acompaando la tendencia general
desarrollada en el Municipio. Sin embargo, consideramos que el impacto potencial de las nuevas
polticas y de sus modalidades de implementacin se ve reducido por las caractersticas que
asume la gestin del recurso humano en la SPS, resultando claramente insuficiente para
acompaar los procesos de innovacin en la gestin de la poltica de asistencia social.
12


Una de las innovaciones ms importantes, y tal vez la nica de impacto, en lo que respecta a la
poltica de RRHH desde 1995 ha sido la decisin de profesionalizar todas las reas municipales,
entre ellas fuertemente a la SPS. Esto se desarroll a partir de programas de capacitacin de
empleados municipales, pero sobre todo en funcin de la incorporacin de personal profesional o
pronto a serlo con acreditacin de formacin terciaria universitaria y no universitaria.
En lo que respecta a las capacitaciones en la SPS, las mismas estuvieron orientadas mayormente
a los estamentos de direccin central de la secretara, en base al programa Acciones de
Capacitacin para la Gestin de la Secretara de Promocin Social, y las capacitaciones sobre
Presupuestos por Programa (Grandinetti, 1999). Adems la Escuela Superior de
Administracin Municipal (ESAM) ofrece el Curso de Supervisin y el Curso para el
Personal Superior, destinados a agentes que acrediten funciones de conduccin, alcanzando
solamente a cuadros directivos y mandos medios de la organizacin. En lo que respecta a
capacitaciones especficas para los trabajadores de la SPS que desarrollan tareas directas con los
beneficiarios, slo se constatan experiencias de capacitacin en funcin de programas y proyectos
especficos, pero no se trata de una prctica sistemtica. El ms significativo fue el Programa
CRECER. En general los actores consultados reconocen que la capacitacin y aprendizaje se da
en el puesto de trabajo.
Como dijimos, la incorporacin de personal profesional ha sido la medida ms sostenida a lo
largo del tiempo. La SPS ha concentrado sus contrataciones en profesionales de la educacin de
diversas especialidades, como en trabajadores sociales, antroplogos, psiclogos, politlogos y
agrnomos. Cabe destacar que son stos fundamentalmente quienes ejecutan las polticas
implementadas desde la SPS. Esto supuso la puesta en prctica de algunas herramientas de
reclutamiento y seleccin de personal ligadas al diseo de perfiles y convocatorias mediante
concursos, particularmente cuando se trat de cubrir puestos de coordinacin (especialmente los
de los Centros CRECER) y para la contratacin de pasantes universitarios (Grandinetti, 1999).
Nuevamente, se trat de modalidades que fueron particularmente observadas en el momento de
lanzamiento de algunos programas, pero no fue sostenida a lo largo del tiempo. Slo
recientemente se observa una utilizacin mayor de mecanismos de convocatoria y seleccin de
personal en base a concursos de oposicin y antecedente para cubrir cargos muy concretos. En
general la prctica clientelar y de patronazgo al momento de incorporacin de nuevo personal no
deja de ser moneda corriente del comportamiento de la Administracin Pblica Municipal en su
conjunto (Berardo, 2009: 129). Y esto est muy vinculado al rgimen de empleabilidad que
imper durante estos aos en la Municipalidad de Rosario.
Durante todo el perodo bajo observacin, el rgimen de empleo ha permanecido inmutable,
caracterizndose por la multiplicacin de formas de contratacin flexibles
6

6
Hacia el ao 2012 esto ha cambiado, las pasantas se han reducido, los contratos han sido prohibidos y se
planificaron pases a planta de quienes estaban bajo regmenes de contratacin flexible. Esto obedeci, en primer
lugar, a que en 2008 el Gobierno Nacional reglament la Ley N 26.427 de Sistema de Pasantas Educativas, fijando
en ao y medio la extensin de cualquier pasanta educativa convenida en espacios de gestin pblica o privada; y,
en segundo lugar, al impacto que tuvo el conflicto iniciado en 2008 por los trabajadores de la SPS, que en estas
pginas se detalla.
. En un marco de
13


congelamiento del ingreso a planta y de los ascensos, la municipalidad de Rosario recurri a
varias figuras de empleabilizacin, algunas de las cuales lograron una verdadera
institucionalizacin: contratos por tiempo determinado, pasantas, becarios, honorarios a terceros
y locaciones de servicio. Incluso, muchos de los trabajadores fueron pasando por varias de dichas
formas de contratacin hasta llegar a ser incorporados en la planta transitoria o permanente. Las
pasantas podan durar cuatro aos para un mismo trabajador, que vencido ese plazo poda pasar a
una locacin de servicio y finalmente ser pasado a la planta transitoria. Esto permita a las
diferentes reas municipales, entre ellas a la SPS, contar con personal formalmente calificado (en
general universitario), joven y altamente motivado para involucrarse en el trabajo a realizar, y a
su vez no convocar ms a quienes no cumplieran las expectativas, sin incurrir en mayores costos
por la desvinculacin laboral. Un ejemplo significativo de esto lo constituy el conflicto desatado
en 2008 entre los trabajadores y la SPS
7
Una de las apuestas ms fuerte durante la gestin del intendente Miguel Lifschitz (2003-2011)
fue la creacin del Programa de la Funcin Pblica Municipal, como una unidad especializada
con competencia en la planificacin, organizacin, gestin, desarrollo y capacitacin de los
recursos humanos, funcionando como apoyatura tcnica, de asesora y consulta interna para todas
las reas del Municipio, con la finalidad de promover los cuadros de la Administracin Municipal
hacia niveles de desarrollo de sus competencias e impulsar su evolucin en la carrera
administrativa, optimizar la calidad de los servicios y la atencin al ciudadano (Decreto Poder
Ejecutivo Municipal N 0066/04). As, segn Berardo (2009), se procur establecer la
problemtica de la profesionalizacin de la funcin pblica como un eje central del Plan de
Gobierno. Sin embargo, como seala tambin la autora, las posibilidades de implementar de
manera planificada el cambio en la gestin del recurso humano en el municipio se ha visto
impedido por innumerables circunstancias, con lo cual el equipo a cargo de su desarrollo ha
optado por aprovechar oportunidades eventuales a partir de las cuales introducir elementos de la
Gestin de Recursos Humanos en el tratamiento de la poltica de personal. Algunas de las
mayores dificultades obedecen al hecho de la multiplicidad de actores
, que se extiende e intensifica en los aos 2010 y 2011
con paros, movilizaciones generales y asambleas permanentes (Indymedia, 14/05/2011; La
Capital, 30/05/2011), reclamando el pase a planta de trabajadores que estaban contratados
inclusive desde el ao 2002, como as tambin re-categorizaciones y reconocimiento de cargas
horarias.
8
Del anlisis integral que hace Berardo se desprende que el Municipio de Rosario lejos est de
poder desarrollar un sistema integral de Gestin de Recursos Humanos. De todos modos se ha
involucrados en la gestin
del recurso humano en el municipio, que no slo poseen estructuras y capacidades tcnicas
dismiles, sino que en muchas ocasiones abordan la temtica desde lgicas divergentes, sumando
por ello situaciones de descoordinacin.

7
El detonante fue la decisin de no renovar los convenios de pasanta a ms de 70 estudiantes que desempeaban
tareas haca dos aos en El Jardn de los Nios, denunciando un despido encubierto y exigiendo el pase a planta.
(Rosario3, 04/03/2008)
8
Direccin General de Personal, Programa de la Funcin Pblica Municipal, Departamentos de Recurso Humano de
cada Secretara Municipal, Escuela de Administracin Pblica Municipal.
14


dado un proceso de instalacin y revisin de algunas cuestiones, producindose algunos avances,
si bien no todos ellos llegaron a operativizar prcticas innovadoras concretas en materia de
Gestin de Recursos Humanos. An as, el PFPM ha definido lneas de trabajo segn las
demandas que le fueran planteado los diversos mbitos municipales con injerencia en la gestin
del recurso humano en el municipio
9
, y ha procurado avanzar sobre algunos temas de manera
autnoma a los fines de realizar aportes estratgicos para una eventual planificacin del sistema
de gestin de recurso humano a nivel municipal
10
En 2004 se dispone la reconversin de las oficinas, reas o departamentos de personal en
Departamentos de Recursos Humanos (DEM N 2401/2004). Los mismos se convertiran en los
brazos ejecutores de las medidas dispuestas por el PFPM, a la vez que promoveran el cambio en
el abordaje de la temtica al interior de cada Secretara, y podran trabajar desde su especificidad
sobre sus necesidades de personal. Como refieren desde el equipo del PFPM esta medida tuvo un
impacto moderado, y en la mayora de los casos los Departamentos de Recursos Humanos en
cada Secretara slo cambiaron la denominacin. En la SPS, el rea de personal continuo
cumpliendo funciones supeditadas a la administracin de personal
.
11
En primer lugar, podemos observar que las reformas de la organizacin interna y de pautas y
objetivos de trabajo al interior y entre las unidades de gestin de la SPS han concentrado la
mayora de los esfuerzos. Sin embargo, no se percibe una apertura que involucre a actores
externos al municipio en la planificacin y toma de decisiones. Por otro lado, los espacios de
coordinacin cada vez ms promovidos desde los funcionarios polticos muchas veces redundan
.

Conclusin
Diecisis aos de reforma administrativa en el municipio de Rosario para hacer frente a la
nueva institucionalidad social dan cuenta de un esfuerzo institucional por dotar al estado local de
ms y mejores capacidades para la implementacin de polticas de asistencia social.

9
Evaluacin de desempeo de los agentes municipales, servicios de orientacin laboral para abordar la problemtica
psico-social de los agentes desde una perspectiva interdisciplinaria, apoyo para la resolucin de distintas situaciones
conflictivas, ya sean inter subjetivas y entre los agentes y el municipio, realizacin de la prctica del concurso
(abiertos, de ingreso a la Administracin Pblica e internos, para el desarrollo de carrera del personal de planta
permanente), seleccin de personal, desarrollo de la carrera administrativa, capacitacin, modificaciones de
organigramas, evaluaciones y redefinicin de procesos de trabajo. (Berardo, 2009)
10
Diseo de sistemas de informacin del personal municipal y manualizacin de instrumentos de gestin
(nomenclador nico de puestos, manual de organizacin, rgimen de pasantas). (Berardo, 2009)
11
A partir del Decreto N 2123/12 de aprobacin del nuevo organigrama estructural de la Secretara de Promocin
Social, queda formal y funcionalmente establecida la Direccin de Gestin de Personal, compuesta por el
Departamento de Relaciones Laborales y el Departamento de Recursos Humanos. El primero entiende en las
cuestiones referidas a control del personal, en tanto el segundo asume la responsabilidad de coordinar concursos y
selecciones de personal, capacitaciones, evaluacin, desarrollo de carrera, etc.
15


en ejercicios formales de intercambio acerca de lo que ya se ha decidido hacer, sin llegar a ser
verdaderos espacios de co-gestin.
Seguidamente, la poltica de profesionalizacin de personal ha sido la que mayor impacto ha
tenido en la transformacin del servicio civil municipal, como tambin algunas iniciativas de
capacitacin del personal, y recientemente el saneamiento de las figuras flexibles de contratacin,
que ha minimizado fuertemente la precariedad laboral. Sin embargo poco se ha avanzado en la
reestructuracin de la carrera profesional, en la planificacin de las necesidades de recurso
humano y de la vinculacin del mismo con los puestos de trabajo, la definicin de funciones
claras y en la equiparacin salarial con otras Secretaras del municipio.
Finalmente, la introduccin de herramientas de auditora y evaluacin internas son las menos
desarrolladas, existiendo asociadas a proyectos especficos y a propsitos de evaluacin
puntuales y asistemticos.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, sostenemos que la introduccin de herramientas
innovadoras en la gestin de la poltica social del municipio de Rosario alienta un proceso de
reforma interna que habilite ms y mejores capacidades administrativas, pero la insuficiente
profundizacin en el sostenimiento de algunas de ellas, sobre todo en lo que respecta a la gestin
de recurso humano, condiciona los alcances que las mismas podran significar para la
implementacin de las polticas.

Bibliografa
Andrenacci, L. y Repetto, F. (2005) Cuidadana y capacidad estatal: dilemas presentes en
la reconstruccin de la poltica social argentina. En Andrenacci, L. (Comp.), Problemas de
poltica Ssocial en la Argentina contempornea. Buenos Aires: Prometeo Libros, pp. 289-337.
Berardo, A. (2009). Gestin de Recursos Humanos en el mbito de las administraciones
pblicas locales. Tesina de grado no publicada, Universidad Nacional de Rosario, Facultad de
Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales, Argentina.
Campana, M.; Castro Rojas, I.; Garma, Ma. E.; Lamanuzzi, R.; Tosoni, C. y Zampani, R.
(2011). Caso Ciudad de Rosario. Proyecto de investigacin La gestin de la poltica de
asistencia social: un estudio comparativo entre Amrica Latina y Europa. Manuscrito no
publicado, Escuela de Trabajo Social, Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales,
Universidad Nacional de Rosario. Argentina.
Campostrini, A. (1999). Programas sociales integrales: la innovacin en la gestin social
de las polticas asistenciales y de promocin social. En Maxera, L. (Comp.), Innovacin y
Espacio Local en la Gestin Municipal de la Ciudad de Rosario (1995-1999) [on line].
Departamento de Polticas y Planificacin, Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales, Universidad Nacional de Rosario. Disponible en:
http://municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/iyel.pdf
16


Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (2003). Naciones Unidas. Departamento de
Asuntos econmicos y Sociales. Bolivia
Garca Delgado, D. (1998). Nuevos escenarios locales. El cambio del modelo de gestin
[on line]. En Garca Delgado, D. (Comp.), Hacia un nuevo modelo de gestin local. Municipio y
Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires: FLACSO Oficina de Publicaciones del CBC, UBA
Universidad Catlica de Crdoba. Disponible en:
http://municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/gdfgd.pdf
Garca Snchez, I. M. (2007) La Nueva Gestin Pblica. Evolucin y tendencias [on
line]. En Presupuesto y Gasto Pblico N 47, 37-64. Instituto de Estudios Fiscales. Disponible
en:
http://www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/revistas/presu_gasto_publico/47_GarciaSa
nchez.pdf
Garma, Ma. E. (2012). Municipio y gestin de polticas sociales: sobre la asistencia y
promocin social en Rosario. Encuentro Estado, Polticas sociales y Sociedad. Debates
latinoamericanos. Organizado por el PROIEPS-FCH-UNICEN. Tandil, 15 y 16 de noviembre de
2012.
Grandinetti, R. (1999). Aspectos innovadores en la gestin de recursos humanos en el
mbito pblico local". En Maxera, L. (Comp.), Innovacin y Espacio Local en la Gestin
Municipal de la Ciudad de Rosario (1995-1999) [on line]. Departamento de Polticas y
Planificacin, Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional
de Rosario. Disponible en: http://municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/iyel.pdf
Iacoviello, M. (1996). El juego poltico y las estrategias de recursos humanos en las
organizaciones pblicas [on line]. En Cuaderno CEPAS N 4. Disponible en:
http://www.asociacionag.org.ar/pdfcepas/cuad4.pdf
Iacoviello, M. y Zuvanic, L. (2008). Gestin pblica en Amrica Latina: vuelos
innovadores y pistas de aterrizaje. Ponencia presentada en XIII Congreso Internacional del
CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica. Buenos Aires, 4-7 de octubre de
2008.
Longo, F. (2002). Marco analtico para el diagnstico institucional de sistemas de servicio
civil. Banco Interamericano de Desarrollo ESADE. Instituto de Direccin y Gestin Pblica.
Barcelona.
Matas, C. R. (2001). Los problemas de la implantacin de la Nueva Gestin Pblica en las
administraciones pblicas latinas: modelo de estado y cultura institucional [on line]. En Revista
del CLAD Reforma y Democracia, N 21, Caracas, Venezuela. Disponible en:
http://www.top.org.ar/ecgp/FullText/000000/RAMIO%20MATAS,%20Carles%20-
%20Los%20problemas%20de%20la%20implantacion%20de%20la%20nueva%20gestion.pdf
17


Oszlak, O. (2003). Estado capaces: un desafo de la integracin [on line]. En Blejmar,
Bernando (Comp.), Liderazgo y Desarrollo Sustentable. Buenos Aires: Ediciones Manantial.
Disponible en: http://oscaroszlak.org.ar/images/articulos-
espanol/Estados%20capaces%20un%20desafio%20de%20la%20integrac.pdf
Polticas para la gobernabilidad. Experiencia Rosario (2011). Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo. Argentina. ISBN: 987-22026-2-1

Repetto, F. (2003). Capacidad estatal: requisito necesario para una mejor poltica social en
Amrica Latina. Ponencia presentada en el VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Panam, 28-31 de octubre de 2003.

Repetto, F. (2009). El marco institucional de las polticas sociales: posibilidades y
restricciones para la gestin social, en Chiara, M. y Di Virgilio, M. M. (Comp.), Gestin de la
poltica social. Conceptos y herramientas. Buenos Aires: Prometeo, pp. 141-167.

Serna, M. S. (2008). Nuevas tendencias en gestin de recursos humanos en las
administraciones pblicas: estn cambiando las reglas del juego?. En Revista Internacional de
Organizaciones N1 [on line], 109-127. Disponible en: http://www.revista-
rio.org/index.php/revista_rio/article/view/10/16
Tosoni, C. y Venturini, S. (2012). Trabajo y profesionales en la poltica de asistencia
social en el Municipio de Rosario. Ponencia presentada en VI Jornadas de Investigacin en
Trabajo Social y III Jornadas de Investigacin en Ciencia Poltica, Produccin de conocimiento
y polticas pblicas: contribuciones para pensar una nueva institucionalidad poltica y social.
Organizadas por Facultad de Trabajo Social, Universidad Nacional de Entre Ros. Paran, 14-16
de agosto de 2012.

1
XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
Rosario, Argentina
8 al 11 de septiembre de 2014.

Ttulo de la ponencia: Una poltica contra el narcotrfico?: Hacia un anlisis de la
articulacin poltica, del Plan de Seguridad Democrtica, en los barrios de la ciudad de
Rosario (Santa Fe, Argentina). El caso del Barrio Luduea y Las Flores durante el primer
semestre del ao 2013.
Autora: Lic. Salom Vuarant/ salomevuarant@hotmail.com
Direccin: Mter. Hernn G. Cianciardo/ hcianciardo@hotmail.com
Unidad Acadmica: Facultad de Ciencia Poltica y RRII- UNR.
rea temtica sugerida: Polticas pblicas /Mesas redondas.
Resumen:
Indagamos desde una perspectiva territorial la poltica de seguridad de la Provincia de
Santa Fe (Argentina), denominada Plan de Seguridad Democrtica, impulsada a fines del
ao 2012 para contrarrestar el avance del narcotrfico.
Nuestro anlisis, puso el acento en la articulacin poltica entre los distintos niveles
estaduales- Nacional, Provincial, Municipal- a la hora de aplicar territorialmente el Plan
de Seguridad Democrtica en el barrio Las Flores y el Barrio Luduea de la ciudad de
Rosario (Santa Fe), durante el primer semestre del ao 2013. Pretendiendo realizar aportes
tericos y prcticos, a una temtica de coyuntura y fuerte relevancia social.
Palabras claves: Articulacin poltica- Polticas Pblicas de Seguridad- Narcotrfico-
Territorio.
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.



2
Introduccin:
La presente ponencia presenta los resultados de investigacin desarrollados en el
marco de mi tesina de grado de la Licenciatura en Ciencia Poltica de la Universidad
Nacional de Rosario, defendida en el mes de mayo del ao 2014.
Partimos en nuestro anlisis con cuestionamientos que se desprenden en el marco de
un debate en torno al avance del narcotrfico en la Provincia de Santa Fe, y ms
precisamente de su avance en la ciudad de Rosario, a partir de una escalada de hechos con
particularidades violentas, acaecidos en los primeros meses del ao 2013- y ltimos del
2012- colocando a esta temtica, en el centro de una agenda meditica
1
Como plantea ROSSI
y poltica, y dando
lugar, a un cruce de responsabilidades entre Nacin y Provincia.
Argentina, hasta la dcada del noventa fue concebida por la comunidad internacional
como un eslabn de mnima importancia dentro del engranaje de poder del narcotrfico a
nivel mundial. Situndola as, como un pas de paso o trnsito dentro de este sistema.
No obstante, los gobiernos neoliberales de la dcada del noventa favorecieron una
ampliacin y re- estructuracin del circuito productivo y comercial de drogas ilcitas, dando
lugar, a una mayor proliferacin y profundizacin del mismo en todo el territorio nacional.
Lejos de reducirse en los ltimos aos, se ha ido sosteniendo en el tiempo. En
consecuencia, en los ltimos meses, hemos podido observar una consolidacin de las
estructuras de poder del narcotrfico en muchos espacios territoriales de la ciudad de
Rosario, y de otras regiones del mbito provincial y nacional; que a su vez, traen aparejado
escenarios de violencia, ya sea por ajustes de cuenta, por el control y dominio sobre el
territorio, etc.
2
En cifras, de acuerdo a las estadsticas oficiales localizadas, se observan para el ao
2011, 163 casos de homicidios dolosos en el departamento de Rosario, segn fuentes de la
Direccin de Anlisis Criminal (Ministerio de Seguridad)- Unidad Regional II de Polica
, El narcotrfico se inserta en realidades regionales y
nacionales contribuyendo a su complejizacin. Se constituye como elemento generador de
conflictos, por la violencia aparejada a la clandestinidad del negocio, a los mtodos de
insercin en el mercado o al logro de objetivos mediante el uso de la fuerza.
3
De acuerdo a investigaciones periodsticas recientes
.
4

1
Solo entre el 30 de noviembre de 2012 y el 30 de mayo de 2013, el diario La Capital, de mayor tirada en la
ciudad de Rosario, public 273 notas periodsticas en vinculacin a la temtica- segn registro de
enumeracin propia-.
2
ROSSI, Adriana, Drogas y Narcotrfico, Texto para Seminario I, Amenazas asimtricas y seguridad en
los nuevos escenarios latinoamericanos, Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales,
Universidad Nacional de Rosario, 2006, Pg. 9.

3
Direccin de Anlisis Criminal (Ministerio de Seguridad)- Unidad Regional II de Polica, citado en: ROSSI,
Agustn, Propuestas para el gobierno de la Seguridad en Santa Fe, pg. 23.
, la ciudad de Rosario ha
registrado 183 homicidios dolosos a lo largo del ao 2012, una tasa de 15, 3 cada 100 mil

3
habitantes. Y segn la defensora general de Santa Fe -en base a un relevamiento de medios
periodsticos- en los primeros cuarenta das del ao 2013 se han dado registro de 35
homicidios
5
Coincidimos con EMMERICH
.
6
Asimismo, siguiendo a la profesora ROSSI
, en que el narcotrfico no es solo un problema de
seguridad; sino que es un problema estrictamente poltico. El narcotrfico construye y crea
poder; y disputa frente a los diferentes gobiernos un elemento definitorio del Estado y la
poltica: la territorialidad.
Ante ello, presentamos como hiptesis inicial: que en relacin a la gestin poltica
que se realiza sobre el narcotrfico en los barrios de la ciudad de Rosario (Las Flores y
Luduea), no existe una adecuada articulacin poltica entre los mbitos del Estado
nacional, provincial, y local; que busquen dar una respuesta poltica, contundente y
coordinada, ante la complejidad y magnitud del tema.
7
Recortando nuestro campo de indagacin a un determinado espacio y tiempo, nos
centraremos en la articulacin poltica en el marco de la ejecucin de esta poltica pblica,
en el Barrio Las Flores y el Barrio Luduea durante el primer semestre del ao 2013.
, la trama del narcotrfico se reproduce
de forma ms rpida en aquellos sectores de la sociedad con mayores carencias de
oportunidades: El narcotrfico da trabajo, proporciona medios de supervivencia, da status
y pertenencia. De esta manera se convierte en el actor que satisface las necesidades
bsicas.
Al efecto, indagaremos la articulacin poltica- en sus distintos niveles de gobierno:
nacional, provincial, y local- del Plan de Seguridad Democrtica en la ciudad de Rosario
en su fase de aplicacin durante el primer semestre del ao 2013.
El Plan de Seguridad Democrtica, es una estrategia poltica integral en materia de
seguridad, diagramada por el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, y
promulgada en el mes de noviembre de 2012; por el cual, se apunta a intervenir ante
diversas situaciones que hacen a la inseguridad ciudadana, y que enfatiza especialmente
en la intervencin poltica contra el narcotrfico.

4
En relacin a los datos estadsticos, cabe advertir, sobre la dificultad de acceder a fuentes pblicas
actualizadas. Pues tanto en el portal de estadsticas de la Provincia de Santa Fe, como en informes del
Ministerio de Seguridad de la Nacin, los ltimos datos publicados en relacin a tasas de homicidios dolosos,
corresponden al ao 2008.
5
Cifras disponibles en nota: El Rosario de los Narcos, por Carlos DEL FRADE, y Mauro FEDERICO, en
Revista El Guardin [en lnea] http://elguardian.com.ar/nota/revista/1115/el-rosario--de-los-narcos [con
acceso a la fuente el 22 de abril de 2013].
6
EMMERICH, Norberto; Polticas de seguridad y lucha contra el narcotrfico en la ciudad de Buenos
Aires, [En lnea] en Coloquio Internacional: Amrica Latina. Gobierno. Diseo Institucional y Polticas
Pblicas en las ciudades capitales, 2009, Pg. 2. Disponible en: http://es.scribd.com/doc/20115326/Politicas-
de-seguridad-y-lucha-contra-el-narcotrafico-en-la-ciudad-de-Buenos-Aires [con acceso a la fuente el 3 de
mayo de 2013].

7
ROSSI, Adriana, Op. Cit., Pg. 11.


4
Los barrios escogidos para el anlisis, constituyen dos escenarios muy complejos en
relacin a esta temtica en la ciudad de Rosario
8

; y a la vez, son unidades de anlisis
interesantes, ya que en los mismos, se estn comenzando a aplicar, algunas primeras
experiencias pilotos en trminos de seguridad, como la estrategia de una polica
comunitaria.
Por su parte, el recorte de este marco temporal- primer semestre del ao 2013-
coincide con los primeros meses dentro la aplicacin de dicha poltica pblica.
Formulamos como objetivo general: Contribuir desde una perspectiva territorial al
anlisis de la poltica de seguridad de la Provincia de Santa Fe, ejecutada en la ciudad de
Rosario durante el primer semestre del ao 2013.
En relacin a nuestro objetivo general, nos hemos propuesto un objetivo especfico:
Analizar de qu manera se articula polticamente a nivel del Estado nacional, provincial y
local, el Plan Seguridad Democrtica en su momento de ejecucin, en relacin al Barrio
Las Flores y el Barrio Luduea de la ciudad de Rosario, durante el primer semestre del ao
2013.
Para poder llevar a cabo esta investigacin estructuramos nuestro trabajo en cuatro
captulos, dos de ellos, conceptuales, uno histrico, y el ltimo emprico.
Buscamos de este modo, contribuir a llenar el vaco terico que subyace en la
temtica. En adelante, presentaremos a los fines de esta ponencia, la metodologa utilizada,
conclusiones finales, algunas discusiones y bibliografa utilizada.
Metodologa:
Recurrimos a una metodologa cualitativa y cuantitativa. Partimos de una perspectiva
epistemolgica constructivista, situando nuestro diseo de investigacin dentro de la
investigacin- accin, pretendiendo generar aportes desde un campo del saber que
mejorasen y orientasen la gestin poltica sobre una prctica social concreta.
Articulamos dos corrientes analticas, por un lado, un estudio histrico- interpretativo, y por
el otro, un estudio crtico.
Utilizamos como fuentes de verificacin, fuentes primarias: fuentes tericas,
entrevistas en profundidad, y observacin de campo. Y como fuentes secundarias:
declaraciones pblicas, coloquios informales con funcionarios, notas periodsticas, sitios
webs, etc.

8
Los barrios anteriormente mencionados (Luduea y Las Flores) han sido objeto de anlisis a lo largo de mi
prctica pre-profesional en la Oficina de DDHH de la Municipalidad de Rosario, en dnde realice un trabajo
de relevamiento de demandas territoriales en torno a DDHH, y en dnde el narcotrfico se presenta como una
de las problemticas mayormente expresadas. [en lnea] Disponible en:
http://academia.edu/3861441/Relevamiento_de_demandas_territoriales_en_torno_a_DDHH_Ciudad_de_R
osario_Provincia_de_Santa_Fe_Argentina_2do_semestre_2012_

5
Conclusiones finales:
Nos hemos acercado conceptualmente a la temtica de estudio, a partir de una
conceptualizacin de Estado, poder y relaciones de poder, territorio como construccin
social y poltica, actores, narcotrfico como actor y actor(es), una discusin sobre seguridad
democrtica, y una problematizacin de las polticas pblicas.
Tambin hemos podido aproximarnos conceptualmente a un abordaje de la
articulacin poltica, a partir de un recorrido histrico y reflexivo de dicho concepto, lo cual
nos ha posibilitado esclarecer los criterios de anlisis de nuestro objeto de estudio.
El marco histrico- estructural, nos ha brindado elementos de anlisis muy
significativos, posibilitndonos un fortalecimiento de nuestra mirada disciplinar en la
temtica, a partir de un recorrido por los vaivenes cambiantes de la gestin poltica,
atravesados por contextos histricos diversos e intensos tanto a nivel global, nacional y
local; como tambin en los factores que han ido operando en la evolucin del narcotrfico
como actor y actor(es) y en el dilema estructural de la (in)seguridad.
Posteriormente, el captulo 4, nos ha proporcionado los medios y elementos
empricos que dan sustento prctico a los planteamientos iniciales de nuestra investigacin,
a partir de una problematizacin de la poltica pblica en anlisis, y de las miradas y voces
de los distintos actores entrevistados en nuestro trabajo de campo.
En esta ltima parte de nuestra tesina, presentamos las conclusiones a lo que
inicialmente formulamos como hiptesis, y concluimos a partir de observaciones con
respecto a la intervencin poltica de los tres niveles de intervencin estatal -Nacin,
Provincia, y Municipio- frente a la temtica en estudio; y a partir de un balance sobre la
gestin poltica de la (in)seguridad del narcotrfico en el Barrio Las Flores y el Barrio
Luduea de la ciudad de Rosario, durante el primer semestre del ao 2013.
Inicialmente como hiptesis sostuvimos, que en relacin a la gestin poltica que se
realiza sobre el narcotrfico en estos barrios de la ciudad de Rosario (Las Flores y
Luduea), no existe una articulacin poltica adecuada entre los mbitos del Estado
nacional, provincial, y local; que busquen dar una respuesta poltica, contundente y
coordinada, ante la complejidad y magnitud del tema.
Comprobamos, que a pesar de esfuerzos del gobierno de turno, no existe an una
articulacin adecuada, contundente y coordinada, en trminos horizontales, entre los tres
niveles estaduales; entre las tres jurisdicciones gubernamentales, y entre las mltiples
agencias y organismos que estructuran al Estado a la hora de responder e intervenir frente a
esta cuestin socialmente problematizada.
A partir de las entrevistas realizadas a funcionarios pblicos, detectamos posiciones
ms bien neutrales y tibias, en dnde manifiestan que algo se est haciendo y que un
poco de articulacin hay, pero esa articulacin es an bastante dbil; y ha atravesado por
vaivenes diversos en un ao tan politizado en trminos electorales.

6
Por lo manifestado por los propios funcionarios, la articulacin poltica entre los
distintos niveles de gobierno- nacional, provincial, local- ha ido mejorando con el
transcurrir de los meses del ao 2013, detectndose para los primeros meses del ao (enero,
febrero, marzo) los niveles ms dificultosos en materia de articulacin.
La mirada en relacin a la articulacin, tambin vara de acuerdo a las distintas
posiciones que ocupan y desempean los actores sociales entrevistados. Existiendo un
desajuste considerable entre lo que manifiestan los funcionarios pblicos, y entre lo que
manifiestan, especialistas y acadmicos como Adriana ROSSI, y actores e instituciones
desde los territorios analizados. Estos ltimos expresan, que la articulacin poltica de la
gestin poltica de la (in)seguridad en el Barrio Las Flores y el Barrio Luduea en la ciudad
de Rosario durante el primer semestre del ao 2013, es prcticamente inexistente; y que no
hay presencia desde un aspecto social de la seguridad, por parte del Gabinete Social del
Gobierno de la Provincia de Santa Fe.
En relacin a lo anterior, podemos resaltar algunas cuestiones que podran mejorar la
articulacin poltica:
Se hace necesario por parte de la Municipalidad de Rosario un cambio en las formas,
procedimientos, y modos de ver la (in)seguridad en relacin al narcotrfico.
Si bien desde la Direccin de Planificacin y Gestin Institucional, de la
Municipalidad de Rosario, resaltan que desde el 2004, con la gestin LIFSCHITZ comienza
a abordarse en la agenda de gobierno y estructura de gestin la seguridad a partir de la
creacin de reas especficas para su abordaje. No obstante, cabe destacar que la
perspectiva desde la que se interviene en materia de seguridad es una perspectiva, centrada
en la ordenacin del trnsito, control urbano, convivencia pacfica, no adaptables a la
realidad de muchos barrios, como el Barrio Las Flores y el Barrio Luduea, analizados en
este trabajo.
Adems, los cambios en los modos de ver intrainstucionalmente, resultan
fundamentales; pues si un trabajador en el rea de la Sub Secretaria de Prevencin y
Seguridad Ciudadana de la Municipalidad de Rosario, sostiene que en relacin a una
poltica de seguridad contra el narcotrfico no tienen nada que ver, y que de ese tema no
se encargan, se evidencia una posicin sesgada con respecto a la intervencin poltica
frente al fenmeno del narcotrfico, anulando de antemano, las posibilidades de una
articulacin poltica multinivel.
Y ms all que el delito del narcotrfico sea un delito federal, en donde en la
persecucin de sus actores es competencia de la jurisdiccin nacional e interviene
fundamentalmente la justicia federal y la gendarmera; se manifiesta una visin parcializada
del fenmeno, desligada de responsabilidades; cuando desde el lugar ms fuerte que podra
intervenir la Municipalidad es desde el control poltico del territorio (por ser el nivel
estadual de mayor cercana) y de una intervencin en polticas sociales, que trasciendan
ampliamente las actividades de talleres y juegos, e intervengan acordemente con la
realidad.

7
Desde las acciones de mayor intervencin poltica del rea de la Subsecretaria de
Prevencin y Seguridad Ciudadana, se destaca el plan voluntario de desarme de armas
efectuado en coordinacin con la Secretaria de Seguridad Comunitaria del Ministerio de
Seguridad de la Provincia; y la creacin de la Guardia Urbana Municipal (GUM).
Desde Nacin, en el perodo analizado- primer semestre 2013- se destacan relaciones
de competencia con el gobierno provincial en el abordaje de la cuestin, marcada por
tensiones polticas de un ao electoral. Resaltamos en tal sentido, la necesidad de un mayor
acompaamiento y compromiso poltico en las responsabilidades que le competen al Estado
Nacional, para abordar conjuntamente con los otros niveles del Estado, las distintas
complejidades que presenta el narcotrfico, y que no se resuelven actuando de manera
aislada y desarticulada. Una manera de actuar de forma articulada, sera por ejemplo, a
partir de un control coordinado entre Nacin y Provincia, de rutas terrestres, reas, y
canales navegables. Por otra parte, mejorara tambin la intervencin poltica en la
temtica, un trabajo coordinado con otras provincias, a partir de una unificacin de
esfuerzos en el combate del narcotrfico.
A nivel de la Provincia de Santa Fe, se destaca -en el perodo temporal analizado- un
rol poltico ms fuerte -que el que se vea algunos aos atrs- por parte de los altos mandos
del Ministerio de Seguridad y del gobernador BONFATTI, a partir de la creacin del Plan
de Seguridad Democrtica en relacin al narcotrfico. Pero an no hay certezas ni
garantas de que la descentralizacin de las fuerzas de seguridad por regiones, asegure un
mayor control poltico sobre las mismas. Y sin un adecuado y fuerte control poltico sobre
las fuerzas de seguridad, se lleva adelante una forma policial poco profunda, que no
resuelve las cuestiones estructurales de fondo. Y este aspecto, no se salda con una cuestin
de tiempo, ya sea gradual o veloz, solo se resuelve si es que hay una verdadera voluntad
poltica para hacerlo.
En relacin a la intervencin poltica de la (in)seguridad en los barrios analizados
(Las Flores y Luduea); se observa primero y principal, un fuerte grado de
desconocimiento sobre la existencia y vigencia de la poltica provincial Plan de Seguridad
Democrtica. Y que desde nuestra observacin, no se debe a una falta de inters ni de
compromiso en la temtica por parte de los vecinos e instituciones territoriales; sino por
una falta de comunicacin oficial y pblica por parte del Estado en los territorios.
Al mismo tiempo que se visualiza en relacin a la gestin poltica de la (in)seguridad
en los territorios, una frgil y hasta inexistente articulacin poltica entre los distintos
niveles del Estado- Nacional, Provincial, Local-. Esta frgil e inexistente articulacin
poltica a la que hacemos referencia, no se hace extensivo a todos los campos de
intervencin estatal, pues en otros campos de intervencin estatal como salud, educacin,
niez- por los datos recolectados- si se observan grados aceptables de articulacin, a partir
de mesas de trabajo interinstitucionales.
Pero la no articulacin poltica a la que hacemos referencia en trminos de seguridad,
tiene que ver fundamentalmente con que la poltica de seguridad provincial que indagamos,
no resulta an ni clara ni visible en trminos de acciones concretas en los territorios. Siendo

8
tan solo la polica (provincial), la nica institucin estatal que acta para prevenir
situaciones de (in)seguridad en los barrios.
Al mismo tiempo, pudimos detectar diferencias en relacin a la temtica entre los
mismos barrios que hemos analizado, pues cada uno de ellos, presenta particularismos
propios que lo caracterizan.
En Las Flores, barrio muy estigmatizado social y polticamente, la retirada del
Estado- a la cual presentamos en nuestro apartado histrico estructural- , ha permitido la
consolidacin de bandas narcos con mucho poder y control sobre el territorio, como la
conocida banda de los monos, integrada principalmente por miembros de la familia Cantero
de zona Rosario sur.
Posteriormente, tras el asesinato de uno de los lderes de la banda- del Pjaro Cantero
en mayo de 2013- ms una serie de allanamientos y procesamientos judiciales que
encuentran fundamento en el Plan Provincial de Seguridad Democrtica, y que han tenido
como resultado, el encarcelamiento de otros lderes de la banda; han dado lugar como
efecto adverso, un incremento del escenario de violencia en el territorio, engordando la
lamentable tasa de delitos dolosos. Este efecto adverso al que nos referimos encuentra su
razn de ser en la nueva disputa territorial que se abre fundamentalmente entre los nios y
jvenes -tras la acefala de sus jefes-por quin asume los altos lugares de mando dentro de
la banda.
Asimismo, se manifiesta la ausencia de un control pblico y poltico sobre el
territorio, a pesar del esfuerzo constante que realizan los trabajadores e instituciones
estatales del primer nivel de intervencin (como trabajadores sociales, maestros de
escuelas, profesionales del centro de salud, trabajadores de los centros de convivencia
barrial), por incidir concretamente ante esta realidad compleja. Lo que evidencia que las
relaciones de poder y de fuerza siguen siendo an favorables a las bandas narcos.
En el barrio en materia de seguridad, de acuerdo a la entrevista con una vecina del
barrio, se destaca la existencia de una nica comisaria, que a pesar de su existencia no
interviene en la prctica, pues cierra por las noches, y no toma registro de las denuncias
presentadas.
Barrio Las Flores adems posee otra caracterstica, la falta de organizacin social y
comunitaria, que posibilita la existencia de un menor control social sobre las bandas que
operan en el territorio. El miedo opera muy fuerte en las Flores, los vecinos evitan hacer
denuncias, y tampoco existen grupos de madres de dolor, siendo que a menudo mueren
muchos jvenes en situaciones violentas. Y la falta de visibilizacin social y pblica sobre
cada historia de estos jvenes; los conduce inevitablemente a un olvido social. Como se
sostiene en el barrio: Lo que pasa en Las Flores, queda en Las Flores.
En Barrio Luduea, detectamos otro grado de problematizacin de la temtica, la
muerte de Mercedes Delgado a principios del ao 2013 marca un parteaguas en relacin al
tema. A partir de entonces desde las autoridades polticas han puesto un poco ms la mirada
sobre el barrio, y han convocado sobre todo a las comunidades eclesiales de base y otras
organizaciones territoriales fuertes en el barrio, para accionar conjuntamente frente a la

9
(in)seguridad. Este espacio de convocatoria conocido como mesa barrial, presenta tambin
sus limitaciones, las voces de los vecinos- no organizados- no se ven an representadas.
Adems, en este barrio si tienen un poco ms visualizada la poltica de seguridad
provincial, a partir de la intervencin en el barrio de la Secretaria de Seguridad
Comunitaria, dependiente del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe. No
obstante la intervencin de seguridad comunitaria, no presenta una estructura de trabajo
solida y clara respecto al trabajo que realizan. Si no ms bien -que la poca y mucha-
intervencin en materia de seguridad efectuada, se reduce tan solo a la personalizacin de
una figura ya conocida entre los vecinos, Angel Ruani, referente desde hace muchos aos
de las comunidades eclesiales de base- que acta ms bien como un puntero- y que ms all
de la buena voluntad en sus acciones carece de una estructura poltica estatal que lo
sostenga.
Y a pesar de que este ao ha habido un mayor acercamiento por parte de distintas
autoridades del Estado en este barrio, siguen, de todas formas, murindose pibes, y puede
que sus razones se encuentren en los cambios territoriales, a partir de un reordenamiento de
las bandas en otros barrios de la ciudad de Rosario.
En relacin a la bandas narcos que operan en el territorio- nos han sealado- que la
forma de operar de las mismas en el barrio es ms bien difusa y dispersa. No son grandes
bandas, ni tampoco hay referencia de un nombre y apellido fuerte que las estructure; todo lo
contrario a lo que acontece en otros barrios de la ciudad. Sin embargo, esta forma de operar
de las bandas en Luduea, encuentra su explicacin por el alto nivel de organizacin
comunitaria que tiene el barrio, y por el control social- aunque en los ltimos aos
debilitado frente al poder del narco- ejercen las mismas sobre el territorio.
La presencia del Estado en materia de seguridad en Luduea, se hace presente a partir
de la comisaria 12. Comisaria denunciada socialmente por los abusos cometidos en el
barrio por dicha institucin y por el no proceder de la misma ante los reclamos que efectan
los vecinos.
Al igual que en Las Flores, nos han sealado, que si bien hay instituciones estatales
en territorio, estas no son an suficientes y/ o carecen de recursos apropiados y sostenidos
en el tiempo para poder contrarrestar el avance y poder de las bandas. Percibindose una
escasa inversin en trabajo social que agudiza la complejidad de las problemticas
existentes. Y como bien planteaba una de las entrevistadas en territorio, la reconstruccin
del lazo desmembrado, no es solo una reconstruccin desde el vnculo y desde lo social, la
reconstruccin del lazo es fundamentalmente poltico.
Algunas discusiones:
El debate sobre una poltica de seguridad provincial, articulada polticamente, eficaz
y eficiente, es no solo un desafo, sino que es an un debate abierto tanto en el seno de la
dirigencia poltica de los distintos niveles del Estado, como tambin un debate fuertemente
enardecido desde lo ms profundo del cuerpo social.

10
Detectar sus limitaciones a tiempo, resulta indispensable para poder redireccionar
acciones y plantear estrategias paliativas que tiendan a poner coto al poder de las bandas, y
a los particulares modos de vida que construyen. En donde la violencia no se constituye
como excepcin, sino como una perniciosa regla.
Para ello, no basta con replicar recetas formuladas desde afuera, sino que hacen falta
diagnsticos adecuados, amoldados a cada barrio, a cada realidad, y pensadas desde, en
y para los mismos territorios.
Una poltica de intervencin contra el narcotrfico no se soluciona con poner ms
policas en las calles, eso posee lmites y solo puede hacerse como plantean especialistas
como Adriana ROSSI- en momentos de emergencia.
Una poltica de seguridad seria, debe por sobre todo, impulsar polticas tendientes a
desestructurar los imaginarios sociales que la trama del narcotrfico produce, y orientadas a
fragmentar ese consenso social favorable que genera en las barriadas populares el orden
narco; a partir de concesiones diversas, como dinero, proteccin, y trabajo.
Sin un proceso poltico articulado entre los tres niveles del Estado que tienda a
alcanzar un alto control poltico y estatal sobre el territorio, y a disputar el poder y
territorialidad que las bandas producen, la tendencia ser de un aumento del escenario de
violencia.
Bibliografa
9
ALARCN, Cristin, Es un clich hablar de una cultura villera ligada al delito [en
entrevista] por Graciela PEREZ, en Miradas al Sur [en lnea], ao N6, Edicin N280,
domingo 28 de septiembre de 2013, Disponible:
:
AGUILAR VILLANUEVA, La hechura de las polticas, Ed. Miguel ngel Porra,
Mxico, 1992, pg. 22. ISBN: 968-842-319-1.
., La implementacin de las polticas, Grupo Ed. Miguel
ngel Porra, Mxico, 1993, Pg 17. ISBN: 968-842- 321-1.
http://sur.infonews.com/notas/entrevista-
cristian-alarcon-periodista-y-escritor-es-un-cliche-hablar-de-una-cultura-villera-[Con
acceso a la fuente el 4 de octubre de 2013]
AMAR DAZ, Mauricio Sobre Disciplinamiento y Normalizacin, [en lnea]
Special Issue: Foucault and Agamben. N10, Noviembre 2010. Disponible en:
http://disciplinamientoynormalizacion.blogspot.com.ar/ [Con fecha de acceso a la fuente 1
de marzo de 2014]

BACHELARD, Gastn, La Formacin del Espritu cientfico: contribucin a un
psicoanlisis del conocimiento objetivo, 23. Ed., Mxico, Siglo XXI Editores, 2000.

9
Las referencias bibliogrficas se ordenan de acuerdo a la normativa internacional ISO 690-2.

11
BAUMAN, Zygmunt, Miedo liquido: la sociedad contempornea y sus temores, Ed
Paidos, Bs. As, 2008. ISBN 978- 950- 12-5400-8
BINDER, Alberto, El rompecabezas de la seguridad democrtica, En voces en el
Fniz N15, Pg. 6-11. [en lnea]. Disponible en: www.vocesenelfenix.com/content/el-
rompecabezas-de-la-seguridad-democr%C3%Altica [Con acceso a la fuente el 29 de abril
de 2013]
BLAJAKIS, Camilo, Propuestas, en blogspot [en lnea], Disponible en:
htpp://camiloblajakis.blogspot.com.ar/ [Con acceso a la fuente 4 de octubre de 2013].
BORJA, J. (et al), Gestin y control de la urbanizacin, [en lnea] URB- AL RED
N7, Rosario, 2000. Disponible en:
http://www.centrourbal.com/sicat2/documentos/r7dbspa_20062211021_r7dbspa.doc
BOURDIEU, Pierre, Meditaciones pascalianas, Kauff Thomas (trad.), Barcelona,
Editorial Anagrama, 1999, Cap.6, pp 277-323, ISBN: 84-339-0572-4.
CANTO SENZ, Gobernanza y democracia. De vuelta al ro turbio de la poltica,
en Revista Gestin y Poltica Pblica, Volumen XXI, Nmero 2, Segundo semestre de
2012, pp.333- 374.
CASTAGNA, Alicia Ins, WOELFLIN, Mara Lidia, El gran Rosario: cambios
socioeconmicos post-convertibilidad y posibles estrategias futuras, [en lnea]. Disponible
en: http://www.fee.tche.br/sitefee/download/jornadas/2/e1-02.pdf [Con acceso a la fuente el
3 de septiembre de 2013]
CARMONA, Rodrigo, Nuevas formas de gobierno y gestin pblica en el escenario
local. Algunos ejes de debate para el estmulo de los procesos de desarrollo, en ROFMAN,
VILLAR. (Comp), Desarrollo local: una revisin crtica del debate, Ed. Espacio, Buenos
Aires 2006, pp. 155-167. ISBN: 950- 802- 233-7
CENDA, La anatoma del nuevo patrn de crecimiento y la encrucijada actual. La
economa argentina en el perodo 2000-2010, COSTA, A. (Comp), 1 Ed., Bs. As., Ed.
Cara o Ceca, 2010. ISBN 978- 987- 1155- 70- 5
CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales), Derechos Humanos en Argentina.
Informe 2012, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2012. ISBN: 978- 978- 629- 215- 3.

CLUB DE INVESTIGACIONES URBANAS, Rosario arde, a pura adrenalina
arde, [en lnea] mayo de 2013, pg. 4. Disponible en:
http://es.scribd.com/doc/143237584/Club-de-Investigaciones-Urbanas-Rosario-Arde-A-
Pura-Adrenalina-Arde [Con fecha de acceso a la fuente el 26 de mayo de 2013]
CORREPI, Personas asesinadas por las fuerzas de seguridad del Estado. 2003-
2007, caso presentado en ao 2007, pp. 8-10 [en lnea]. Disponible en:

12
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:http://cablemodem.fibertel.com.ar/
juicioalatortura/Presentacion_2007.pdf [Con fecha de acceso a la fuete: 4 de septiembre de
2013]
CRAVATUORE, (et al), La articulacin en la gestin municipal. Actores y
polticas, [en lnea], Ed. Universidad de Quilmes, 2002, pp. 1- 137. Disponible en:
http://www.innovacionlocal.org/files/La%20articulaci%C3%B3n%20en%20la%20gesti%C
3%B3n%20municipal.pdf [Con acceso a la fuente el 2 de julio de 2013].
CRUCELLA, Carlos, La situacin ocupacional de la Argentina durante la dcada del
noventa. El marco de anlisis [en lnea]. Disponible:
http://www.bdp.org.ar/facultad/catedras/cp/econtres/marco_analisis.pdf [Con acceso a la
fuente el 3 de septiembre de 2013].
DAMMERT, Luca, Seguridad ciudadana y cohesin social en Amrica Latina,
Coleccin 03 de Estudios sobre Polticas Pblicas Locales y Regionales de Cohesin
Social, Ed. Urb-al III, Barcelona, 2012.
DEL FRADE, Carlos, La Parabla del Trinche, en SOLDADITOS DE NADIE:
Jere, Mono y Patom, crnica de una lucha, (Comp. Colectiva), Editorial Puo y Letra,
Rosario, Agosto de 2013, pp. 37- 60. ISBN: 978- 987-29593-1.
DEL OLMO, Rosa, Los discursos sobre la droga, La Paz, Bolivia, Ed. HISBOL,
1989.
EMMERICH, Norberto; Polticas de seguridad y lucha contra el narcotrfico en la
ciudad de Buenos Aires, [En lnea] en Coloquio Internacional: Amrica Latina. Gobierno.
Diseo Institucional y Polticas Pblicas en las ciudades capitales, 2009. Disponible en:
http://es.scribd.com/doc/20115326/Politicas-de-seguridad-y-lucha-contra-el-narcotrafico-
en-la-ciudad-de-Buenos-Aires [con acceso a la fuente el 3 de mayo de 2013].
FLEURY, Sonia, El desafo de la gestin de las redes de las polticas, [en lnea],
2002, pp 223-249. Disponible en: http://www.programaamartyasen.com.ar/wp-
content/uploads/2011/07/EL-DESAF%C3%8DO-DE-LA-GESTI%C3%93N-DE-LAS-
REDES-DE-POL%C3%8DTICAS.pdf [Con acceso a la fuente el 25 de agosto de 2013].
FOUCAULT, M Defender la sociedad. Curso en el College de France (1975-
1976), Ed. Fondo de la Cultura Econmica, 1997, pg. 38, ISBN: 950-557- 286-7.
FUKUYAMA, Francis, El fin de la historia, en Revista The National Interest,
verano de 1989.
GARIN, Javier, Manual Popular de Derechos Humanos, Ediciones CICCUS, Bs.
As, 2012. ISBN: 978-987-1599-87-5.
IBAEZ, T Algunos puntos de referencia para descifrar las relaciones de poder,
disponible en: http://www.quadernsdepsicologia.cat/article/viewFile/377/372 , pp 73- 74.
[Con acesso a la fuente el 20 de junio de 2013]

13
LOWI, T., Polticas pblicas, estudios de caso, y teora poltica, en Aguilar
Villanueva (comp.): La hechura de las polticas, Ed. Porra Grupo Editorial, Mxico, 1994,
pp. 89-117.
MADOERY, Oscar, Cinco interrogantes fundamentales para el desarrollo
endgeno, [en lnea] en
http://escueladegobierno.chaco.gov.ar/files/El_desarrollo_endogeno_Oscar_Madoery_pdf.
[Con acceso el 12 de junio de 2013].
., Las polticas locales de desarrollo durante el ajuste estructural.
Contexto, caractersticas y desafos [en lnea]. Disponible en:
http://www.saap.org.ar/esp/docs-congresos/congresos-saap/VI/areas/06/madoery.pdf. [Con
fecha de acceso a la fuente: 31 de agosto de 2013]
MAGRI, Altair Jesica, Apuntes sobre la Gobernanza y su aplicacin territorial, [en
lnea] ICP-FCS-UdelaR, 2013. Disponible en:
http://eva.universidad.edu.uy/pluginfile.php/283571/course/section/30002/clase4.pdf
MARSIGLIA, Javier, Cmo gestionar las diferencias?: la articulacin de actores
para el desarrollo local, [en lnea] en IX Jornadas de Investigacin de Ciencias Sociales,
UdelaR, Montevideo, 13-15 de septiembre de 2010, pp.1-32, Disponible en:
http://www.fcs.edu.uy/archivos/Mesa_8_Marsiglia.pdf [con acceso a la fuente el 8 de
agosto de 2013]
NAVARRO GMEZ, Carmen, Gobernanza en el mbito local, en VII Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin pblica,
Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002, pp. 1-9.
MAYNTZ, Renate, Nuevos desafos de la Teora de la Governance [en lnea],
2002. http://www.uned.es/113016/docencia/spd-posgrado/urjc-
2003/mayntz%20gobernaci%F3n%20iigov%201998.pdf [Con acceso a la fuente: 25 de
agosto de 2013]
MEDINA URIBE, ngel David (et al), Diseos cualitativos, [en lnea] UABC,
Facultad de Medicina y Psicologa, materia: Mtodos en Psicologa, Octubre de 2009,
disponible en: http://www.slideshare.net/guest8937b2/diseos-de-investigacin-cualitativos.
[Con fecha de acceso a la fuente el 15 de mayo de 2013]
MONTAEZ GMEZ Y DELGADO MAHECHA, Espacio, territorio y regin:
conceptos bsicos para un proyecto nacional, en Revista del departamento de Geografa de
la Universidad Nacional de Colombia, Vol. VII, N1-2, Bogot, 1998. Pp. 120- 134. ISBN:
0121-215X.
O'DONNELL, G. y OSZLAK, O, "Estado y polticas estatales en Amrica Latina,
CEDES, Bs. As., 1976.
PAIVA CABRERA, A, J, Edgard Morin y el pensamiento de la complejidad, [en
lnea] en Revista Ciencias de la Educacin, Ao 4, Vol. 1., Valencia, Enero- junio 2004,

14
pp. 239- 253. Disponible en: http://servicio.bc.uc.edu.ve/educacion/revista/a4n23/23-14.pdf
[Con acceso a la fuente el 21 de agosto de 2013]
ROSSI, Adriana, Argentina: la trama oscura del poder, en Democracia bajo fuego:
drogas y poder en Amrica Latina, (Coord.) JELSMA, RONCKEN, Ed. Brecha, Uruguay,
1998, pg. 69. ISBN: 13:9789974642041.
.., Drogas y Narcotrfico, Texto para Seminario I, Amenazas
asimtricas y seguridad en los nuevos escenarios latinoamericanos, Facultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, 2006.
, Drogas y narcotrfico [con actualizacin], Cuadernillo de
Especializacin Superior Prevencin del consumo de drogas, Instituto para el estudio de
las problemticas actuales, IEPA Facultad de Psicologa, Universidad Nacional de
Tucumn (UTN), 2013.
.., Radiografa del narcotrfico, [en lnea] publicado el 09/08/2011,
Disponible en: http://www.adriana-rossi.com.ar/index.php?s=noticias&id=22-Radiografia-
del-narcotrafico [Con fecha de acceso a la fuente: 15 de septiembre de 2013]
ROBIN, Silvia, DURN, Paula, Juventud, pobreza y exclusin, [en lnea]
presentado en 7 Congreso Nacional de estudios del trabajo (ASET), pp 5- 6. Disponible
en: http://www.aset.org.ar/congresos/7/04008.pdf [Con acceso a la fuente el 3 de
septiembre de 1013]
SALVIA, Agustn, Deudas sociales en la Argentina post-reformas: algo ms que una
pobreza de ingresos, SALVIA. A, (Coord.), Ed. Biblos, Bs.As., 2011. ISBN 978- 786-
925-9
SASSEN, Saskia, Nueva geografa poltica: Un nuevo campo transfronterizo para
actores pblicos y privados [en lnea], en Revista Multitudes, 2000. Disponible en:
http://multitudes.samizdat.net/Nueva-geografia-politica [Con fecha de acceso a la fuente:
30 de agosto de 2013]
SKOCPOL, Theda; El Estado regresa al primer plano: estrategias de anlisis en la
investigacin actual, en: Grompone, Romeo (Editor), Adriazn, Alberto, (et al) (Comp.),
Instituciones polticas y sociedad. Lecturas introductorias. IEP, Lima, 1995, pp. 92-129.
SVAMPA Maristella, La sociedad excluyente, Ed. Taurus, Buenos Aires, 2005.
ISBN: 9789870402329.
TAMAYO, Eduardo, Seguridad Democrtica o la paz de los cementerios, [en lnea]
Amrica Latina en Movimiento, Colombia, 14 de abril de 2003. Disponible en:
http://alainet.org/active/3506&lang=es [Con fecha de acceso a la fuente 28 de febrero de
2014.]
TAMBURRINI, M. C., Experiencia Rosario. Polticas para la gobernabilidad, Una
ciudad con calidad de vida, inclusin social y espacio pblico, 2004. [en lnea] Disponible

15
en: http://www.rosario.gov.ar/mr/mri/www/premios/experiencia-rosario-politicas-para-la-
gobernabilidad [Con fecha de acceso a la fuente marzo de 2014].
TAYLOR, S.J., BOGDAN, R. Introduccin a los mtodos cualitativos de
investigacin: la bsqueda de significados, Cap. 4. La entrevista en profundidad, [en lnea]
Editorial Paidos Bsica, 1987. Disponible en:
http://cvonline.uaeh.edu.mx/Cursos/Lic_virt/Mercadotecnia/IMMC208/Unidad%204/44_le
c_La%20entrevista%20a%20profundidad.pdf [Con fecha de acceso a la fuente 3 de octubre
de 2013]
VENTURI, Jesica, Reflexiones sobre la justicia a partir de la masacre de villa
moreno, en SOLDADITOS DE NADIE: Jere, Mono y Patom, crnica de una lucha,
(Comp. Colectiva), Editorial Puo y Letra, Rosario, Agosto de 2013, pp. 63- 88. ISBN:
978- 987-29593-1.
WOELFLIN, ML, LAPELLE H. (et al), El comportamiento del sector construccin-
inmobiliario frente a la crisis del 2008, XIV Jornadas de Investigaciones en la facultad,
de Ciencias Econmicas y Estadsticas, noviembre de 2009.
YANNUZZI, M., Continuidades y discontinuidades de la democracia en un mundo
global,[en lnea] en KAIROS, Revista de Temas Sociales, Ao 14, N25, Junio de 2010.
ISSN 1514- 9331. Disponible en: http://www.revistakairos.org [Con fecha de acceso a la
fuente: 30 de agosto de 2013]
ZAFARONI, Eugenio, En torno al concepto de crimen organizado, en Nada
personal Ensayos sobre crimen organizado y sistema de justicia, Buenos Aires, Ediciones
Depalma, 2001, pp 10-11.
Documentos pblicos:
ACUERDO POR LA SEGURIDAD DEMOCRTICA, 2009.
BONFATTI, Antonio, 131 perodo de Sesiones Ordinarias de esta Honorable
Legislatura, 2013.
DIPUTADO NACIONAL AGUSTN ROSSI, Propuestas para el gobierno de la
seguridad en Santa Fe, 2013.
LEY DE EMERGENCIA EN MATERIA DE SEGURIDAD PBLICA, N13297.
MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA NACIN, El modelo Argentino de
Seguridad Democrtica, 2011.
MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA NACIN, Los nuevos paradigmas del
Ministerio de Seguridad y del Consejo Federal, 2011.
NEFFEN, Juan Manuel, Programa de polica de proximidad, 2013.

16
PLAN PROVINCIAL DE SEGURIDAD DEMOCRTICA, 2013.
PROVINCIA DE SANTA FE, Programa del Frente Progresista Cvico y Social,
2011-2011.

Fuentes jurdicas nacionales e internacionales:
Constitucin Nacional Argentina.
Constitucin de la Provincia de Santa Fe.
Ley 26.052 de Estupefacientes (2005)
Convencin de Naciones Unidas sobre sustancias psico-trpicas (1971).
Convencin de Naciones Unidas contra el trfico ilcito de estupefacientes y
sustancias psicotrpicas (1988)
Convencin nica de Naciones Unidas sobre Estupefacientes (1961)

Otras fuentes:
Sitio web de la Municipalidad de Rosario:
http://www.rosario.gov.ar/sitio/paginainicial/
Sitio web del Gobierno de la Provincia de Santa Fe: http://www.santafe.gov.ar/
Sitio web Ministerio de Produccin Provincia de Santa Fe:
http://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/view/full/93790
Sitio web Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe:
http://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/view/full/93815
Sitio web del SEDRONAR (Secretaria de Programacin para la Prevencin de la
Drogadiccin y la lucha contra el Narcotrfico, Presidencia de la Nacin Argentina):
http://www.sedronar.gov.ar/
Sitio web Observatorio Interamericano sobre drogas (CICDAT):
http://www.cicad.oas.org/main/default_spa.asp
Sitio del Plan Estratgico Rosario Metropolitana PERM+10:
http://www.perm.org.ar/perm2018/perm2018.php


17
Sitio Multimedia: Historia del Barrio Luduea:
http://www.unr.edu.ar/resources/documedia/vibrato/contexto.swf
Sitio Multimedia: Periodismo social, DocuMedia:
www.documedia.com.ar/callesperdidas
Sitio web URB AL III (Oficina de orientacin y coordinacin): http://www.urb-
al3.eu/

Medios consultados:
Diario mbito Financiero: http://www.ambito.com/
Diario El Cronista: http://www.cronista.com/
Diario El Litoral: http://www.ellitoral.com/
Diario La Capital: http://www.lacapital.com.ar/
Diario Pgina 12: http://www.pagina12.com.ar
Diario La Nacin: http://www.lanacion.com.ar/
Enrredando: http://www.enredando.org.ar/
Indymedia: http://argentina.indymedia.org/
Oid Mortales Santa Fe Blogspot: http://oidmortales2011.blogspot.com.ar
Revista El Guardin: http://elguardian.com.ar
Revista Veintitrs: http://veintitres.infonews.com/



20
www.congresodemocracia.com.ar
congresodemocracia@fcpolit.unr.edu.ar
REDES SOCIALES:
facebook.com/CongresoNacionalEInternacionalSobreDemocracia
twitter.com/CongDemocracia
Auspician: Organizan:
Secretara de Extensin
Centro de Estudiantes
Facultad de Ciencia Poltica y RRII
aaeap
Asociacin Argentina de
Estudios de Administracin Pblica