INSTITUTO SONORENSE DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.

Documentos de Trabajo

Cmo redimensionar la Administracin Pblica?

Metodologa para el anlisis de la Estructura Orgnica de una Administracin Pblica 1

Introduccin La metodologa que aqu se expone es para hacer anlisis de la estructura orgnica de una administracin pblica con el propsito de que sirva para tomar decisiones orientadas a hacerla ms eficiente, ms funcional y menos costosa, pero sobretodo que la prepare mejor para alcanzar con mayor certidumbre los objetivos planteados en el respectivo Plan de Desarrollo. Tiene alcance hasta la identificacin de posibles ajustes en la Estructura Ocupacional (puestos). Una de las ideas que se encuentran inmersas en esta metodologa, es la de reducir el gasto corriente del gobierno al que corresponda, para poder recuperar recursos de inversin que son indispensables para acelerar el crecimiento econmico y sustentar el desarrollo social. Por lo anterior, se trata de no pensar en hacer recortes indiscriminados de personal o de otros gastos, sin antes ver con cuidado que no se afecten procesos que son prioritarios para el cumplimiento de los objetivos del Plan o para la prestacin de servicios pblicos indispensables y jurdicamente exigibles al gobierno respectivo. Cumplir con estos propsitos, obliga en primer lugar a revisar si las dependencias y unidades administrativas que configuran al gobierno que se trate (estatal o municipal) a sus organismos descentralizados y desconcentrados, atienden de alguna manera a las prioridades que les ha fijado en su campo de accin el Plan de Desarrollo
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Basado en un planteamiento formulado por el Lic. Marco Antonio Cubillas Estrada

Metodologa para anlisis de estructura orgnica de administracin pblica

En segundo lugar debe calificarse la funcionalidad de las reas de trabajo (dependencias y organismos) a partir de la informacin que proporcione la instancia responsable -o instancias responsables, porque hay casos en que son dos o ms- de medir el grado de cumplimiento de las metas, la documentacin administrativa (manuales de organizacin, procedimientos y servicios), el ejercicio del presupuesto y la opinin que tienen los usuarios sobre los servicios que prestan dichas reas. En tercer lugar, debe revisarse si los servicios pblicos que presta dicha rea tienen la calidad que se ha ofrecido a la poblacin, o cuando menos si se est en vas prximas de cumplirlo2. En cuarto lugar, debe revisarse si la prestacin de esos servicios est dentro de estndares adecuados de costo o resultan ms caros que lo que podran costar si los prestara una empresa privada, un organismo descentralizado, un municipio (cuando se trata de un servicio que est actualmente a cargo del gobierno estatal) u otra figura externa. Una vez que cada una de las reas de trabajo que configuran la administracin pblica sea sometida a este escrutinio tendramos como resultado la existencia de algunas calificadas como prioritarias, otras como importantes y otras como prescindibles.

En este anlisis debemos llegar a tipificar las reas de la Administracin Pblica, en: 1. Prioritarias 2. Importantes 3. Prescindibles Para las prioritarias debemos recomendar su fortalecimiento tanto econmico como funcional, porque de ello depende que se alcancen las metas planteadas.

Se asume que en cada Administracin Pblica se tiene al menos un mtodo para evaluar la calidad de sus servicios; es recomendable que uno de esos mtodos se utilice en este anlisis.

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Para las importantes debemos profundizar en el anlisis a efecto de detectar reas y procesos que puedan o fortalecerse o en su caso reagruparse dentro de otras reas. Para las prescindibles es indispensable profundizar a detalle en el anlisis de las plazas y las personas que integran ese equipo de trabajo, a efecto de no cometer un error a la hora de recomendar un ajuste, una jubilacin adelantada o una reubicacin de personal. En todos los casos es indispensable cuantificar y analizar con detalle el costo administrativo que implica la operacin del rea en estudio, dado que una plaza trae implcito un gasto administrativo que en algunos casos por diversas circunstancias resulta muy elevado. Hay plazas que cuestan el sueldo, las prestaciones, la luz, gasolina, viticos, papelera, servicios de apoyo, etc. Y lo ms grave es cuando existe una plaza ocupada por alguien que en realidad no aporta valor al servicio del rea que se trata, y que lo que ocurre es que hay otra persona en otra plaza que s aporta el valor requerido (trabaja bien, produce lo que debe producirse). Terminada la tarea de anlisis deben presentarse las conclusiones y recomendaciones para cada rea de trabajo tanto para el corto como para el mediano plazo, sealando las implicaciones econmicas, administrativas y jurdicas que pueden presentarse, de tal manera de prevenir al responsable superior de la dependencia u organismo de algunas medidas que pudieran tomarse.

Anlisis de congruencia entre la estructura orgnica y la programtica Una primera revisin que estamos obligados a realizar es sobre la congruencia de la estructura orgnica en s misma, para confirmar que se encuentren bien ubicadas y alineadas en sus posiciones de mando, las unidades administrativas que desarrollan las actividades estratgicas que son responsabilidad de la dependencia u organismo, observando si lo dispuesto en la estructura programtica encuentra sustento operativo en la estructura orgnica institucional de la administracin pblica que se trate.

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Tambin es conveniente identificar o descubrir qu hace cada unidad de la estructura orgnica en anlisis, porque en ocasiones algunas de estas reas aparecen como meras unidades staff o a veces estn en segunda o tercera posicin de mando, acomodadas como subdirecciones departamentos etc., de tal manera que las denominaciones de las reas que integran la estructura superior de la dependencia u organismo, no informan con claridad sobre cules son las tareas ms importantes que realiza dicha unidad.

Otra tarea de anlisis general que debe realizarse antes de entrar a lo programtico, es la deteccin de duplicidades evidentes en las denominaciones y actividades de las reas de trabajo, ya que puede suceder que en virtud del crecimiento por agregacin que a lo largo de varios aos han tenido las dependencias y organismos estatales o municipales, muchas de ellas tengan nombres y funciones tan parecidas, que lo ms probable es que estn duplicadas. Tales son los casos de las Direcciones Jurdicas que se encuentran dentro de diversas Direcciones Generales, adoptando tambin el nombre de Subdirecciones y Departamentos Esta misma situacin se presenta en las Direcciones Administrativas, de Planeacin, de Administracin y de Evaluacin, generando no solo una duplicidad de funciones, sino un grave desaprovechamiento de la experiencia del personal y un sobre-costo administrativo. Revisado y anotado lo anterior en las observaciones correspondientes, puede pasarse a un anlisis de congruencia entre la estructura orgnica y la programtica, con la idea de verificar que en cada una de las reas de trabajo que integran una Unidad Responsable, se encuentren asignadas las actividades que realmente son importantes para el logro de los objetivos de la dependencia u organismo y que esto se refleje ntidamente en la definicin y descripcin de sus metas. Este anlisis puede hacerse revisando para cada una de las reas de trabajo, el reporte de Cumplimiento de Metas que haya elaborado la instancia

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responsable de esa funcin en el gobierno estatal o municipal. En algunos casos, tal vez ese reporte lo pueda encontrar en Internet, aunque sea de fecha atrasada. El anlisis de congruencia sugerido es realmente importante, porque ha estado sucediendo que se reportan un gran nmero de metas por cumplir en una enorme lista de actividades que a veces no se sabe si son o no las ms trascendentes para la Dependencia u Organismo. Por ello debe aclararse que con esto, no se trata de eliminar ni actividades ni metas, sino solamente asegurarnos de que se encuentran identificadas las que son realmente importantes Los resultados de este anlisis de congruencia se presentarn redactados como conclusiones y propuestas, en el rengln de observaciones correspondiente a cada rea de trabajo.

Anlisis de las prioridades programticas de las reas de trabajo En el l Plan de Desarrollo del Estado de Sonora o en el Plan Municipal de Desarrollo, se encuentran ejes rectores y en stos hay objetivos, estrategias y lneas de accin. An cuando se entiende que los ejes rectores tienen igual importancia, para efectos de este trabajo se agruparon en 4 prioridades bsicas a saber: 1.-SEGURIDAD PBLICA 2.-DESARROLLO ECONMICO 3.-DESARROLLO SOCIAL y 4.-DESARROLLO ADMINISTRATIVO Aqu no se exponen los ejes rectores tal como aparecen en el plan de desarrollo correspondiente; lo que arriba est es un agrupamiento de las cosas que dispone un plan de desarrollo en los grandes temas de inters pblico. Por cada dependencia y organismo en anlisis se debe dar respuesta a pregunta como la siguiente:

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Qu tanto contribuye la dependencia u organismo en anlisis al cumplimiento del plan de desarrollo en el tema de 3. Desarrollo social? Claro, lo ideal es que todo el Plan se codifique en sus contenidos (por ejemplo, para el Eje Rector o Tema 3 tener por subtemas y prrafos: 3.1.1, 3.1.2, etc.; y as de hace el examen ms preciso.

(El tema desarrollo social corresponde a reas de educacin, salud, DIF, etc.,; es necesario clasificar adecuadamente a las dependencias y organismos por temas). Las respuestas son en una de las opciones siguientes, segn sean los casos: A.- CONTRIBUYE ENTRE 75 Y 100 % B.- CONTRIBUYE ENTRE 25 Y 75 % C.- CONTRIBUYE CON MENOS DE 25 % La tarea de calificar cada una de las reas de trabajo de acuerdo a su contribucin para alcanzar los objetivos prioritarios del Plan, puede facilitarse si en una forma matricial se vacan en la primera columna todas las reas de trabajo divididas en subsecretaras, direcciones generales, subdirecciones generales, direcciones de rea, subdirecciones de rea, jefaturas de departamento, oficinas, secciones etc. para posteriormente, en una segunda columna asignar el tema o eje rector (si se desea hacerlo con precisin respecto al plan que se trate) la estrategia o lnea de accin correspondiente, y finalmente en una tercera columna aplicando la calificacin de contribucin al logro de los objetivos del Plan que se considere conveniente.

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Anlisis de la funcionalidad de las reas de trabajo Se establecen rubros que sirvan como seales o indicadores de la funcionalidad de las dependencias y organismos, por ejemplo: 1.-Reglamento Interior actualizado 2.-POA integrado con matriz de indicadores para resultados (MiR) 3.-Tiene Presupuesto asignado y lo ejercen correctamente 3.-Cuenta con Personal acorde a los perfiles establecidos oficialmente para cada puesto 5.-Muestra Eficacia en el cumplimiento de las metas 6.-Tiene Desempeo altamente satisfactorio medido segn sus usuarios y sus trabajadores Esta informacin -con los elementos de contenido que se consideren ms adecuados- puede tabularse para cada rea de trabajo en forma matricial, de tal manera que despus del anlisis pueda calificarse su funcionalidad en cuatro niveles: E: EXCELENTE B: BUENA M: MALA MM: MUY MALA

Los criterios de valoracin, podran ser como los siguientes: Sera EXCELENTE la funcionalidad de las reas de trabajo que dispongan actualizada toda la documentacin operativa y reglamentaria, que tengan una eficacia en las metas superior a la programada para esa fecha, y adems hayan sido calificadas con ms de 8, tanto por los usuarios de sus servicios como por sus trabajadores. Sera MUY MALA la funcionalidad de las reas de trabajo que adems de no contar con los documentos operativos y reglamentarios actualizados, no dispongan de un presupuesto interno, y en caso de tenerlo, su ejercicio est muy por encima de lo que corresponde al mes analizado y que el cumplimiento de sus metas est muy por debajo de lo planeado para esa fecha. Esta situacin se agravara si sus usuarios y trabajadores califican su desempeo por debajo de 8.

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En medio de estos dos extremos estn las calificaciones de BUENA y MALA que debe aplicarse utilizando los criterios explicados anteriormente.

Calidad de los servicios Este indicador revisa los servicios sustantivos que presta el rea de trabajo correspondiente y los resultados que se obtienen con dichos servicios, sin embargo como no en todos los casos estn definidos los indicadores adecuados ni hay la informacin suficiente para comparar con indicadores del nivel nacional, estatal o municipal, se requiere conocer con cierta profundidad algunos aspectos del servicio que brinda el rea correspondiente, para poder hacer un juicio valorativo en forma equilibrada y justa.

Los criterios de calificacin sern los siguientes: 1.-De acuerdo al mbito que cubren: A.-SERVICIO EXTERNO: Cuando se atiende a algn segmento de la poblacin sonorense. B.-SERVICIO INTERNO: Cuando se atiende solo necesidades de la estructura interna de la Dependencia o de otras Dependencias y Organismos. 2.-De acuerdo a la calidad del servicio: 1.-CALIDAD A: Cuando no se tienen detectadas quejas de usuaria/os 2.-CALIDAD B: Cuando se tienen detectadas algunas quejas de usuaria/os 3.-CALIDAD C: Cuando se tienen detectadas muchas quejas de usuaria/os En razn de que de acuerdo a la gran variedad de aspectos que cubre el servicio pblico del Gobierno del Estado o del Municipio que se trate, pueden presentarse diversos elementos de juicio y criterios para hacer esta calificacin, es recomendable que en notas aparte se expliquen dichos criterios.

Costo administrativo

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Para los efectos de este anlisis el costo administrativo de un rea de trabajo se calcular sumando los importes anuales de los captulos 1000, 2000 y 3000, asignados en su presupuesto de egresos original o modificado si lo hubiere, restando de los captulos 2000 y 3000 aquellas adquisiciones o servicios que no sean exclusivas para esa rea sino que atiendan a diversas reas, pero que por alguna razn se hayan asignado al rea en estudio La suma anterior debe dividirse entre el nmero de servidores pblicos asignados a dicha rea para obtener el costo administrativo por persona. Cuando en una hoja tabular se compara el costo administrativo por persona se hace evidente cuales reas son ms costosas que otras, y cuando se obtiene el promedio general de la dependencia u organismo entonces es posible definir que aquellas que rebasen el promedio obtendrn una calificacin baja y las que estn por debajo obtendrn una alta. Sin embargo para afinar este criterio conviene comparar el costo administrativo por persona con el sueldo de cada trabajador asignado en la plantilla de sueldos de la dependencia u organismo La diferencia que se obtenga en nmeros absolutos debe calcularse como porcentaje, el cual significar el costo adicional al sueldo, que la dependencia tiene que pagar por tener a esos servidores pblicos trabajando en esa rea de responsabilidad y visto de otra manera, el gasto que podra ahorrarse si esos trabajadores salieran de esa rea Por lo anterior podran calificarse como MUY COSTOSAS las reas de trabajo cuyas diferencias porcentuales sean mayores al 50%; con COSTO PROMEDIO, las que obtengan una diferencia entre el 25 y el 50% y como ECONMICAS las que obtengan una diferencia porcentual menor al 25% Anlisis final A partir de la anterior informacin y del criterio que nos brinda la experiencia propia, debemos ser capaces de ubicar cada una de las reas de trabajo de una dependencia u organismo dentro de los rangos sealados al principio, a saber:

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1.- rea Prioritaria 2.-rea Importante 3.-rea Prescindible Por lo anterior estaremos ya en posibilidad de hacer un anlisis mayor para conocer ciertos detalles del personal que labora en las reas definidas como prescindibles a efecto de poder recomendar acciones a desarrollar dentro de parmetros realizables. Deberemos cuando menos conocer la siguiente informacin, que en la mayora de los casos la dispone el rea de recursos humanos: 1.-Nombre edad y sexo 2.-Fecha de nacimiento estado civil y nmero de dependientes 3.-Nivel de estudios y especializacin acadmica 4.-Fecha de ingreso al servicio pblico estatal y federal y fecha de ingreso al puesto actual 5.-Cargos desempeados durante su labor en el servicio pblico 6.-Ingresos mensuales recibidos durante el ltimo ao 7.-Comportamiento laboral (Asistencia, Puntualidad y Colaboracin) de acuerdo a lo sealado por su jefe inmediato o por el rea de recursos humanos. Esta informacin de los servidores pblicos es muy importante para no cometer injusticias con los trabajadores o errores costosos para propia administracin pblica cuando desperdicia a personas que han acumulado una gran experiencia y que podran resolver problemas crticos en otras reas. Las recomendaciones que hagamos deben versar sobre la posibilidad de que esos servicios, si es indispensable que se sigan prestando, se puedan descentralizar, municipalizar o privatizar y en el caso de no ser indispensable que se sigan realizando, puedan ser absorbidos por otra rea o francamente desaparecer, por lo que los trabajadores tambin podrn reubicarse, jubilarse o en su caso despedirse conforme a la ley.

-Para lectura recomendable:

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Obesa y costosa administracin pblica http://www.cronica.com.mx/notas/2012/702036.html Administracin obesa y sin dieta http://blogs.elcomercio.es/largo_de_cafe/2014/02/05/administracion-obesa-y-sin-dieta/ Administracin pblica Federal Obesa? http://rodolfochenarivas.blogspot.mx/2013/06/administracion-publica-federalobesa_19.html

Documentos de Trabajo ISAP Abril 2014 www.isapac.org isapasociacioncivil@gmail.com

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