El rompecabezas del Institucionalismo y su devenir en Amrica Latina1

The puzzle of institutionalism and its evolution in Latin America

Juan Bautista Lucca2
Resumen vertientes y variantes del pensamiento institucionalista -de forma tal que estemos en condicin de advertir las tensiones tericas que all imperan- para reconocer, en un segundo momento, cmo esta variada y cargada agenda de investigacin se plasma en la produccin de conocimiento sobre Amrica Latina en tres dimensiones: la de las instituciones formales; las instituciones informales y las El presente ensayo busca, en un primer momento, ordenar el campo de posicionamientos,

formas y ausencias- de la observancia de las instituciones democrticas latinoamericanas (accountability), de forma tal que logremos advertir los alcances y limitaciones de este polismico enfoque en nuestro continente. Summary The present paper seeks, in the first moment, to arrange the field of variants of the institutionalist thought - to warn the theoretical tensions that there reign - to recognize, in the second moment, how this research agenda takes form on Latin America knowledge production, in three dimensions: democratic Latin-American institutions (accountability), to achieve the scopes and limitations of this polysemic approach in our continent. formal institutions; informal institutions and the forms - and absences - of the observance of the

Palabras claves: viejo institucionalismo, neoinstitucionalismo, Amrica Latina, instituciones informales, instituciones formales, accountability. institutionalism
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Key words: old institutionalism, Latin America, informal institution, accountability, new

Una primera versin de este ensayo fue presentada en el VIII Congreso Nacional y I Congreso Internacional sobre Democracia, realizado en la ciudad de Rosario, Argentina, entre los das 1 a 4 de septiembre de 2008. Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de Rosario. 2 Mster en Estudios Latinoamericanos Universidad de Salamanca-. Doctorando en Ciencias Sociales por FLACSO Argentina. E-mail: juanlucca@hotmail.com Deseo agradecer los comentarios realizados por Flavia Freidenberg, Anibal Perez-Lian y Cintia Pinillos, que posibilitaron dotar al presente texto de mayor fortaleza terica y argumentativa.

1.

Introduccin

l presente ensayo busca aprehender la trama compleja de pensar que las instituciones importan en un contexto en el cual las prioridades no siempre han sido estas. Para esta ardua tarea nos vemos impulsados a ordenar el campo de posicionamientos, vertientes y variantes del institucionalismo ya que sin una cartografa en mano de los ribetes tericos del mismo, nos perderamos -especialmente en la niebla dublins de las tierras latinoamericanas- y no comprenderamos cmo, cundo, cul y para qu se ha apelado al institucionalismo en nuestro continente. Para ello, habremos de repensar inicialmente la sedimentacin cronolgica del pensamiento institucional, para luego reconocer cules son las caractersticas salientes del llamado nuevo institucionalismo y qu posibilidades hay de dotar de un orden a las mltiples vertientes que lo componen. Por ltimo, reconoceremos cmo esta variada y cargada agenda de investigacin que viene hilvanando el institucionalismo se plasma en Amrica Latina en tres dimensiones: la de las instituciones formales (Constituciones, Estado, formas de gobierno, sistemas electorales, entre otros); las instituciones informales (su debate terico y su incipiente desarrollo emprico) y las formas y ausencias- de la observancia de las instituciones democrticas latinoamericanas (accountability).

2.

Los caminos del institucionalismo Destruimos solo lo que sustituimos A. Comte

Que las instituciones importan no es un elemento nuevo por entero a la teora poltica, ya que es posible encontrar reflexiones vastas (aunque tal vez de manera poco sistemticas) sobre diversas instituciones, que van desde la polis griega, lo stato en Maquiavelo, el Leviatn hobbesiano, el Estado en G. W. F. Hegel, incluso el soberano de excepcin en K. Schmitt, los soviet leninistas y el prncipe moderno gramsciano, solo por mencionar algunos (LUCCA, 2008). Un aspecto comn de todas estas reflexiones es que comparten un largo recorrido dentro de las preocupaciones filosficas polticas principalmente en el cuadrante noroccidental. Ahora bien, si en cambio pensamos esta tradicin institucionalista en el terreno donde la Ciencia Poltica ha encontrado su mayor desarrollo (los Estados Unidos) veremos cmo la preocupacin terica por la institucin central de la vida poltica (el Estado o en su versin anglosajona, el Gobierno) tiene su inicio a finales de siglo XIX e inicios del XX, siendo el presidente W. Wilson uno de los mximos exponentes en el plano terico como tambin en la prctica de gobierno. Inclusive, es posible reconocer un momento de posterior desarrollo gracias a los aportes de los pensadores europeos emigrados especialmente alemanes- que a mediados de siglo XX introdujeron los elementos de la Staatswissenschaft, como por ejemplo C. Frierich, O. Kircheimer, entre otros.

Si realizramos una caracterizacin de este primer institucionalismo habra que remarcar la centralidad de la estructura racional legal en tanto objeto de estudio tal como por ejemplo lo propugnaba Eckstein3-, abordada a partir de un enfoque inductivo que busca describir a las instituciones para aprehender el funcionamiento de las democracias. En definitiva, tal y como lo define R. Rhodes (1997: 58), este institucionalismo se ocupa de las reglas, procedimientos y organizaciones formales del gobierno, que utiliza el utillaje tanto del jurista como del historiador para explicar los condicionantes que hay sobre el comportamiento poltico y sobre la eficacia de la democracia. Sin embargo, esta perspectiva terica encontrar su ocaso tanto por lo limitado de su impulso como tambin por el auge de la revolucin conductista (de neto corte individualista y antiinstitucional) que se esforz justamente en borrar todo rastro de este incipiente pensamiento institucional.4 En tal sentido, uno de los trabajos pioneros en realizar la crtica al (viejo) institucionalismo al menos dentro del campo de las reflexiones comparadas es el de R. Macridis, quien en su obra The Study of Comparative Goverment del ao 1955, caracteriza a aquel como un modelo o enfoque tradicional, cuyas caractersticas eran las de ser estudios: a) no comparativos, b) esencialmente descriptivos, c) de carcter localistas, d) con una perspectiva esttica y e) de carcter monogrfico (MACRIDIS, 1981:51- 57 SCHEDLER, 2000: 473; PETERS, 2003: 15-23)5. As, en la dcada del 50 y 60 habremos de entrar en una etapa denominada como la revolucin conductista que busc claramente irse al extremo contrario de la era precedente, haciendo del individuo y su conducta (ALMOND y VERBA, 1970) -en el marco de un enfoque sistmico y funcionalista - los elementos fundamentales para el anlisis poltico (PETERS, 2003:27). Sin embargo este Zeitgeist o espritu de poca conductista, comenz a verse disputado durante la dcada del sesenta y setenta por la teora de la accin racional6(DOWNS, 1973 y 1992 OLSON, 1992a y b RIKER, 1992), que antepona una perspectiva axiomtica, econmica, mecanicista y matemtica, frente al carcter discursivo, sociolgico, y estructural funcionalista del conductismo (BARRY, 1974: 12 y siguientes). Sin embargo, este espiral de embates y debates tericos entre las dos corrientes mencionadas, tendr en los ochenta un nuevo giro -de gran inters a los fines expositivos del presente ensayo- gracias a la aparicin del nuevo institucionalismo (MARCH & OLSEN, 1993: 2).
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Segn el mencionado autor, el enfoque institucional de tipo formal legal hace hincapi en dos aspectos. El primero es el estudio del derecho publico, de ah el calificativo de legal. El segundo es el estudio de las organizaciones formales de la administracin pblica. Este doble nfasis concluye () en el estudio de la estructura `constitucional (ECKSTEIN 1979: 2 apud RHODES, 1997: 55) 4 Vase por ejemplo la sentencia de David Easton e su libro El sistema Poltico de que conceptos como el de Estado y el poder son instrumentos intelectuales confusos (apud MELOSSI, D. 1992: 217). 5 Desde la dcada del 60 la poltica comparada tom nuevos bros, a partir de los aportes -grosso modo- de dos vertientes: por un lado aquella que predomina en el mundo anglosajn -cuyos orgenes podemos ubicarlos en los trabajos de Almond, G. y B. Powell, Huntington, S, R. Macridis, J. La Palombara entre otros- y los aportes desde la Europa continental -donde se destacan G. Sartori y A. Lijphart-.
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Segn Hugh Ward, una visin simplificada de esta teora supone que los individuos buscan siempre maximizar los beneficios y minimizar los costos, guiados por su inters personal. Parten del supuesto que esta eleccin se da con la capacidad racional, el tiempo, la independencia y la informacin necesaria para elegir la mejor lnea de conducta, razn por la cual los resultados son conocidos ex ante la accin. (WARD,1997: 85-89)

Este ltimo enfoque permite que al decir de Theda Skocpol- el Estado regrese al primer plano, y con ello la atencin terica sobre sus polticas pblicas, agencias y reparticiones, poderes e instancias locales, la preocupacin por su carcter democrtico7, entre otros; es decir, que regresen las instituciones como variables determinantes de la vida poltica. Uno de los ensayos seminales que otorga nuevos bros al institucionalismo justamente, porque como dice nuestro epgrafe, logra correr al conductismo de la escena para que aflore el neoinstitucionalismo- es el artculo de March y Olsen El nuevo institucionalismo: factores organizativos de la vida poltica. All, los autores se encargan de realizar una enconada crtica a la moderna teora poltica propia de la era conductista y funcionalista (y en menor medida al rational choice). Para ambos autores existiran al menos cinco aspectos a denostar en estos enfoques: en primer lugar su carcter meramente contextual (o bien centrada en la influencia exgena, generalmente proveniente de la sociedad); en segundo lugar, por ser enfoques reduccionistas (al concentrarse solamente en las acciones y comportamientos individuales propias del individualismo metodolgico); en tercer lugar debido a su utilitarismo (ya que se localizada solamente en la eleccin signada por preferencias estables dependientes de los valores de los decisores); luego, por su funcionalismo (al ver en la historia un mecanismo para la realizacin del equilibrio); y por ltimo, en razn de su instrumentalismo (al observar slo los resultados como consecuencia de la accin y no de tener en cuenta otros elementos intervinientes como por ejemplo las instituciones) (MARCH & OLSEN, 1993: 3-12) Ahora bien, resulta claro cules son los aspectos que ambos autores ponan en tela de juicio de la moderna teora poltica precedente; sin embargo, a la hora de caracterizar lo nuevo del institucionalismo, en tanto cosmovisin o teora poltica contempornea, nos encontramos con al menos tres problemas: en primer lugar el carcter polismico de la nocin de institucin, en segundo lugar la multiplicidad de vertientes y corrientes que conforman el nuevo institucionalismo (ya que el mismo est lejos de agotarse en los aportes de March y Olsen), y por ltimo la falta de sistematizacin y consenso de este nuevo marco terico - en parte por su novedad , en parte por la fructfera complejizacin que da a da tiene su agenda de investigacin o tal vez por los limitados intentos tericos de carcter holistas al respecto-(POWELL, 1991:183, MARCH y OLSEN 1993). En relacin a la primer problemtica, nos seala Andreas Schedler que en el declogo de lo que la literatura entiende por instituciones nos encontraramos con el siguiente abanico de posibilidades:

patrones de comportamiento estables y valuados, patrones regularizados de interaccin, padrones compartidos de expectativas, las reglas de juego, colecciones de reglas y rutinas, organizaciones formales, reglas y procedimientos informales, restricciones sociales, sistemas de incentivos, meta estructuras, sistemas cognitivos compartidos, rutinas cuasi naturales, equilibrios de comportamiento, etc. (SCHEDLER, 2000: 472).

Ya veremos cmo en Amrica Latina el inters por el Estado Democrtico no se debe al agotamiento de un paradigma terico sino ms bien a los eventos polticos propios de la transicin desde un rgimen autoritario

Nos veramos por tanto frente al siguiente dilema que se planteara G. Sartori hace tiempo un concepto tiene muchos significados, o en cambio cada uno de estos significados es un concepto? (SARTORI, 1984: 54). Aunque la respuesta que nos ofrece el neoinstitucionalismo no se inclina por ninguna de las opciones (o por todas a la vez), puede decirse que dentro de este magma de visiones, los neoinstitucionalistas tienen presupuestos que los hermanan, generando un mnimo consenso entre los autores. Consideran que las instituciones importan, ya que son construcciones sociales que logran moldear (en alguna medida) las conductas a partir de establecer ciertas limitaciones y designar determinadas atribuciones (lo que supone un elemento de empoderamiento), logrando as reducir (aunque no eliminar del todo) la incertidumbre debido al carcter (relativamente) estable de las instituciones en configuraciones formales y/o informales, haciendo que las expectativas y acciones se adecuen (y realizan en base) a este marco o estructura institucional (SCHEDLER, 2000: 247; NORTH, 1993: 13-16; PETERS, 2003:207; NORTH, 1993: 16; MARCH y OLSEN, 1993: 17-19; ODONNELL 1997a, 1997b, 2006). Una segunda problemtica a la que deben hacer frente estos desarrollos institucionalistas contemporneos es su creciente heterogeneidad, ya que a pesar de disponer de ciertos supuestos tericos comunes, no solo ha sufrido constantes reformulaciones, sino tambin ha sido utilizado para hacer foco en diversos objetos de estudio. Dentro de este magma neoinstitucionalista, en los ltimos aos han surgido varios intentos por clarificar y clasificarlo. El primero de estas tentativas la realiza Guy Peters en su libro El nuevo institucionalismo, donde reconoce al menos ocho formas de institucionalismo (el viejo institucionalismo, el enfoque normativo que fundan en gran parte March y Olsen; la perspectiva que desde el rational choice recupera la influencia de las instituciones en el comportamiento y reduccin de la incertidumbre; el institucionalismo histrico que denota la importancia del path depenence; el institucionalismo sociolgico que brota de la vertiente de la sociologa de las organizaciones; el institucionalismo emprico o bien esa pretensin de los investigadores de concentrarse en la importancia comparativa de ciertas instituciones en el terreno -como por ejemplo el debate sobre el presidencialismo y parlamentarismo, gobierno unido o dividido, entre otros-; el institucionalismo que concentra su mirada en las instituciones de representacin de intereses principalmente los partidos y aquellas de cuo neocorporativista-; y por ltimo, el institucionalismo internacional, que de la mano de las relaciones internacionales cavila en torno de la influencia, relevancia, homogeneidad y autonoma de las instituciones supranacionales de aquellas otras de carcter estatal). La labor que realiza G. Peters resulta plenamente til, ya que en todo momento el autor hace un esfuerzo por encontrar (y la mayor de las veces, inferir) dentro de los incipientes aportes en cada enfoque, qu entienden por institucin, cmo estas tienen origen, cmo cambian, cmo se relacionan el individuo y la institucin, y cul sera una buena institucin. Ahora bien, consideramos que dicho esfuerzo analtico adolece de los siguientes aspectos: en primer lugar, confunde (o bien coloca en pie de igualdad), enfoques tericos neoinstitucionalistas (histrico, sociolgico, de accin racional, normativo o de las relaciones internacionales) con objetos empricos sobre los cuales estos enfoques han posado su inters (como por ejemplo el Gobierno, Parlamento, etc). En segundo lugar, no abunda en la diferenciacin entre instituciones formales e

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informales como un punto de escisin entre las diferentes orientaciones tericas as como entre los principales objetos de estudio empricos. Por ltimo, no pormenoriza en aquellos aspectos metodolgicos que un punto de vista neoinstitucional -o el abordaje de ciertos objetos propios de esta orientacin terica- debera (o ha tenido) en cuenta. Una segunda propuesta para ordenar este campo de estudios nos lo ofrece P. Hall y R. Taylor en su artculo Political Science and the three New Institutionalisms. Los autores realizan una organizacin tripartita sobre la base de vertientes disciplinares (histrica, del rational choice y sociolgica) que confluiran espontneamente en esta arena neoinstitucional. En primer lugar, para Hall y Taylor, el neoinstitucionalismo histrico asocia generalmente las instituciones a las organizaciones formales, aunque van ms all de lo que precedentemente marc el primer institucionalismo, ya que proponen que desde una perspectiva calculadora - las instituciones reducen la incertidumbre a la hora de realizar un clculo estratgico, o bien desde una perspectiva cultural- sera posible pensar que las instituciones moldean la visin del mundo que posee el individuo y por ende afectan las preferencias y lneas de accin del mismo (HALL & TAYLOR, 2003:197-202), razn por la cual es posible reconocer una trayectoria institucional o la dependencia del rumbo (path dependence). Sin embargo, a la hora de pensar en el rumbo en s, es decir cmo cambian las instituciones, los autores de este enfoque han explorado - usando la expresin de Charles Lindblom (1996)- tanto la va del cambio desde la raz (por revolucin o crisis; y desde donde es posible remontarse a la tradicin abierta por Barrington Moore Jr y continuada por Theda Skocpol; o bien los estudios de Ruth Collier y David Collier sobre las coyunturas crticas en Amrica Latina, slo para mencionar algunos ejemplos) como la del cambio desde las ramas (es decir, la sedimentacin de pequeos cambios, sirven de ejemplo los estudios de Michel Dobry sobre las crisis polticas; o bien la pregunta de porqu no cambian las instituciones o se mantienen en un equilibrio intermitente segn S. Krasner). En segundo lugar, la unin del enfoque de la accin racional con el del neoinstitucionalismo es, tal vez, el claro ejemplo de la simbiosis o trnsito sin ruptura entre los economistas del rational choice y los neoinstitucionalistas (BARRY, 1974:22-58). Partiendo del supuesto racionalista de que los individuos buscan maximizar sus preferencias (dando por tierra la explicacin de la existencia de un rumbo histrico) los tericos de este enfoque ven en las instituciones no slo un reductor de la incertidumbre (en un marco de informacin incompleta) sino tambin la expresin mxima de aquella bsqueda de la maximizacin de preferencias, y dan a pensar en el origen (y el cambio) de las instituciones como un juego de acuerdos y coaliciones, en definitiva a las instituciones como una estructura de mayor estabilidad para la racionalidad a los individuos (HALL & TAYLOR, 2003: 204-206, 215). Por ltimo, el enfoque neoinstitucionalista sociolgico, reconoce su origen en la Teora de las organizaciones (con antecedentes que pueden rastrearse en la sociologa clsica de M. Weber y E. Durkheim y T. Parsons como en los aportes contemporneos de P. Selznick, S. Eisenstadt, entre otros). En la perspectiva es posible reconocer una definicin ms amplia que la de los enfoques previos, pues incluyen tanto a las normas formales como a lo que Hall y Taylor retomando y reinterpretando a J. L. Campbell y W. R. Scout - denominan los patrones de significacin que guan la accin humana (HALL & TAYLOR, 2003: 209). As, no es extrao a este enfoque, la confusin de las nociones de cultura e instituciny por ende encontremos cierto

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parecido de familia con la versin cultural del enfoque histrico-, al igual que es posible que se confundan las nociones de organizacin e institucin. Sin embargo, en lo relativo a esta ltima simbiosis conceptual, uno de los aportes - aunque provenientes de la economa- ms esclarecedores, es el de D. North, cuando seala que la diferencia entre instituciones y organizaciones es similar a la diferencia entre las reglas y los jugadores:

El propsito de las reglas es definir la forma en que el juego se desarrollar. Pero el objetivo del equipo dentro del conjunto de reglas es ganar el juego a travs de una combinacin de aptitudes, estrategia y coordinacin; mediante intervenciones limpias y a veces sucias8 (NORTH, 1993: 15).

Ahora bien, aunque los enfoques de Taylor y Hall resultan a priori de gran utilidad para repensar el terreno terico del neoinstitucionalismo, poco nos dicen sobre los puntos de encuentro - de consenso o de conflicto- en esta arena, sino ms bien, del reparto del espacio dentro de este campo de produccin. Con ello, bien valdra preguntamos hasta qu punto lo neoinstitucional se vuelve ms bien un objeto de anlisis de cada disciplina (sociologa, historia, o reducto donde el enfoque de la accin racional sea hegemnico) que la ciencia poltica toma prestado llevando a que sea necesario catalogar a nuestra ciencia de manera plural: ciencias polticas (LUCCA, J. 2008)-; o en todo caso si es posible pensar que entre un enfoque racionalista, sociolgico e histrico, an nos queda por repensar cul ha sido el alcance de su impacto en la descripcin de situaciones empricas, y hasta qu punto estas situaciones han servido para dar nuevos bros al neoinstitucionalismo desde una perspectiva poltica.

3.

Las vas del Institucionalismo en Amrica Latina La imagen que tengo de m, crece y se agiganta en la pared; y frente a ella, mi sombra miserable Czeslaw Milosz. Obras escogidas

Partiendo del interrogante planteado previamente, en este momento nuestro inters radica en reconocer, por un lado, los alcances del enfoque neoinstitucional en Amrica Latina y, por el otro, los desafos que este contexto le ha planteado al mencionado enfoque - incluso obligndolo a incluir en la agenda de investigaciones a las instituciones informales, como veremos-.

Retengamos la imagen de un posible juego sucio, porque ello ser vital - y ya veremos cmo D. North traza la agenda a escala global, mientras G. ODonnell lo hace a nivel latinoamericano- para entender de qu hablamos cuando nos referimos a las instituciones informales.

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Aunque la preocupacin por las instituciones formales en Amrica latina es tan antigua como el viejo institucionalismo, no es sino hasta los noventa que la (nueva) perspectiva institucional desembarca en el subcontinente latinoamericano9 con los debates en torno al funcionamiento, consolidacin e institucionalizacin de la democracia (LUCCA, 2007b). Sin embargo -tal como menciona Schedler (2000:473)- esto no obedece a ninguna contra revolucin conductista, sino ms bien a los procesos polticos de transicin por un lado y a reacciones a los enfoques sociolgicos previos en el continente (como la teora de la dependencia, del desarrollo, entre otros) que no colocaban a la democracia (liberal) y su andamiaje institucional en el centro de la escena10. Ahora bien, cmo aprehender los diversos aportes que desde una perspectiva neoinstitucional se realizaron durante los noventa en Amrica Latina. La propuesta que aqu esgrimimos (y que estructura los prximos tres apartados) se propone seguir aquellas contribuciones realizadas en torno a las tres dimensiones de las instituciones segn el premio Nbel D. North: a) las normas formales, b) las limitaciones informales, y c) la efectividad de la observancia coactiva de las instituciones (NORTH, 1993: 21).

4.

El institucionalismo formal y Amrica Latina

Qu instituciones tienen que efecto bajo que condiciones histricas? J. J. Rosseau. Constitucin de Polonia.

Si nos abocsemos, en primer lugar, a rever cmo el institucionalismo de nuevo cuo puntualiz la importancia de las instituciones formales en Amrica Latina, habra que reconocer su impacto en los debates en torno a la institucin formal por excelencia, cual es la Constitucin. A finales de los ochenta (con el caso de la reforma de la Constitucin en Brasil en 1988) y entrados los noventa (como son por ejemplo el caso de la Constitucin en Colombia de 1991 o de Argentina en 1994, slo por mencionar algunas) el debate sobre la carta magna fue un nudo institucional de vital importancia, ya que era necesario encontrar un punto formal de inicio a la democracia por un lado, as como tambin poner en el centro del debate la forma de organizar el Estado, la morfologa del sistema poltico, la forma de gobierno, los derechos, deberes y garantas de una era democrtica (CAVADIS, 2001:17).
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Cabe destacar que en el interregno hasta los ochenta, hubo avances tericos importantes en trminos institucionales sobre Amrica Latina, como por ejemplo los trabajos de Huntigton (1990) en torno a la institucionalizacin al interior del sistema poltico. 10 Fiel reflejo de este desinters lo demuestra el testimonio de J. Aric (2005:103) al apuntar que no fue necesario que nos manifestramos en contra del mtodo democrtico- aunque lo hicimos- porque a decir verdad, este no era defendido por nadie

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En este marco de neto corte institucional la discusin sobre el presidencialismo 11 fue objeto de disputa no slo en el plano acadmico sino tambin en el poltico. En el plano intelectual, el debate sobre el presidencialismo se dio con la conviccin de que las disposiciones institucionales (entendidas no slo en cuanto a sus aspectos formales, sino tambin a sus consecuencias concretas) tienen un impacto autnomo sobre la poltica y que la eleccin de un ordenamiento orientado por los principios presidenciales, parlamentarios, o de otro tipo, es de una importancia central (LINZ, 1997; MAINWARING, 1995 y 1996; MAINWARING y SHUGART 2002; CHASQUETTI, 2006). En relacin con el debate poltico, por ejemplo, en Brasil durante la Constituyente de 1987-8 se coloc en la discusin la posibilidad real de poner en funcionamiento un gobierno semipresidencialista, en el cual un primer ministro elegido por la legislatura y un presidente elegido popularmente, compartiran el Poder Ejecutivo. En el ao 1993 se llevo adelante una compulsa pblica mediante un referndum sobre la eleccin del tipo de gobierno, y fracas una vez ms la posibilidad de una va hacia el parlamentarismo. En Argentina, aunque no se lleg a la instancia concreta de tener que votar por un cambio de la forma de gobierno, durante la presidencia de Ral Alfonsn, se conform el Consejo para la Consolidacin Democrtica en el que intervienen autores como Linz, Nino, Riggs, Lijphart, entre otros, y cuyo debate fue publicado en el libro Presidencialismo vs. parlamentarismo (1988) (PINILLOS, C). En el marco del debate sobre las instituciones formales, el andamiaje institucional estatal fue uno de los aspectos centrales de accin y modificacin, ya que la necesidad de un nuevo Estado era compartido por todos los analistas neoinstitucionalistas o no- y actores de la poca (ya fueran liberales, conservadores, radicales o socialdemcratas) (BRESSER, 1998; LECHNER, 1992,1994 y1995). Durante la dcada del ochenta y noventa este desprestigio del Estado sirvi de acicate para la reforma del marco institucional, con la fiel intencin de instaurar un conjunto de normas que hicieran eficiente a la burocracia pblica y dinmica a la economa de mercado (NORTH, 1993; CAVADIS 2001:19). Por ltimo, donde la presencia del institucionalismo de corte formal ms hace sentir su presencia es en las discusiones sobre los sistemas electorales (NOHLEN, D 1995) y los sistemas de partidos (MAINWARING y SCULLY: 1996; CAVAROZZI, M y CASULLO, E. 2002; COPPEDGE, M. 2000a y b), ya que, las primeras eran consideradas como la base de todo el juego democrtico y los segundos los principales actores de la democracia. Es decir, en este punto puede verse claramente emulada la distincin que ms arriba hiciramos de la mano de D. North entre instituciones y organizaciones, entre la idea de la poltica como una estructura institucionalizada en un rgimen especfico y la nocin de lo poltico como un campo de accin y relaciones sociales complejas en la que la disputa es por el poder (CASTORIADIS, 1997: 267268).

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Segn G. Sartori habra tres elementos que caracterizan al presidencialismo como forma de gobierno: a- El jefe de estado es elegido popularmente directa o indirectamente- por un perodo de tiempo fijo; b- El parlamento no puede ni nombrar ni destituir al gobierno; c- El jefe de Estado es tambin jefe del gobierno

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Ahora bien, en su mayora, los analistas que desde una ptica formal vertieron su mirada sobre Amrica Latina manifestaron su pesimismo por el mal funcionamiento y la baja institucionalizacin de la estructura institucional en su conjunto, a pesar de ser en ms de una oportunidad un fiel reflejo de aquellas que en el cuadrante nor-occidental haban funcionado a la perfeccin. As, se vieron impulsados a incluir en los anlisis, una nueva variable explicativa institucional del desempeo de la democracia, basndose en la sentencia de que era posible y necesario realizar la siguiente distincin:

entre instituciones slow-moving (de movimiento lento) (como la cultura) e instituciones fast moving (de movimiento rpido) (como las normas legales y los libretos organizativos) [] razn por la que los libretos institucionales transplantados no logran su objetivo es muchos pases del sur (porque) chocan con instituciones de "movimiento slow" del pas anfitrin, como las normas sociales y las estructuras de poder arraigadas" (PORTES, 2007: 477).

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Descubriendo la informalidad en Amrica Latina

no hay nada ms incongruente que la congruencia suprema" J. W. Goethe en Maximen und Reflectionen

Frente al pesimismo que una mirada institucionalista de tipo formal arrojara sobre Amrica Latina y sus instituciones polticas, otros autores encontraron el acicate para ir ms all y repensar la existencia de otro tipo de instituciones - no formales- que explicaban la dinmica del juego poltico, y que por ende eran de vital importancia para la democracia en nuestro continente. Uno de los artculos pioneros en esta senda es el de Guillermo ODonnell (1997c) "A mi que mierda me importa" donde retrata, por ejemplo, cmo al manejar un automvil en ciudades del mundo subdesarrollado (San Pablo o Buenos Aires) conviven las reglas formales - detenerse en una luz roja- con las reglas informales - seguir a pesar de la luz roja so pena de colisionar o ser robado-. En este artculo es interesante reconocer cmo se hacen presentes las vertientes del neoinstitucionalismo sociolgico e histrico, especialmente cuando el autor retrata la capilaridad y modalidad de la presencia de la violencia que los gobiernos autoritarios le impriman al path dependence de las nacientes instituciones democrticas as como tambin a las cosmovisiones de los individuos a la hora de interactuar con estas instituciones. Sin embargo, la propuesta en trminos tericos que desat el debate acerca de las instituciones informales fue el artculo Otra Institucionalizacin del mencionado autor. All, ODonnell seala que a pesar de encontrarnos con que la mayora de las instituciones y reglas formales de la poliarqua plenamente institucionalizadas, en los intersticios de las mismas

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(con)viven en Amrica Latina instituciones informales como el particularismo, el clientelismo, entre otros, sin cuya intervencin no sera posible realizar una crtica democrtica de la democracia en sentido estricto, ya que el diagnstico de la misma sera parcial(ODONNELL, 1997b: 307 y 317-8). A partir de all, todo un nuevo cmulo de investigaciones en torno a las instituciones informales en Amrica Latina ha visto la luz. Por ejemplo, Marcelo Leiras (2004), en su artculo intitulado De qu hablamos cuando hablamos de instituciones informales, retoma uno de los nudos de este debate: el impacto que las instituciones informales generan al entrar en conflicto con las instituciones formales de las democracias. Para ello desanda tres usos corrientes del trmino, el primero de los cuales aborda la diferencia entre las instituciones formales e informales como un problema de baja o alta codificacin; el segundo, al reconocer las instituciones informales ligadas a la existencia (o no) de mecanismos de control autorizados como al hecho de que el emplazamiento de los mismos sea externo o interno; y por ltimo emprende el estudio de las instituciones informales como instancias emplazadas en una arena de extra-oficialidad, es decir, en tanto instituciones definidas por la existencia de reglas de juego que se desarrollan acotadas a aquel mero espacio oculto y no pblico en el que slo valen dichas reglas y el juego mismo. Uno de los recientes esfuerzos realizados en esta rea de investigacin nos lo ofrecen Helmke y Levitsky (2004; 2006), quienes no slo abordan la necesidad de repensar tericamente el concepto de instituciones informales, sino que propugnan y llevan adelante esfuerzos por realizar trabajos de campo, estudios de caso o de corte comparativos. Uno de los aspectos a destacar en el trabajo de estos autores se encuentra en la labor de orfebrera conceptual. En este sentido, los autores parten de concebir a las instituciones informales de la siguiente manera:

"We difine informal institution as socially shared rules, usually unwritten, that are created, communicated and enforced outside of officially sonctioned channels (HELMKE Y LEVITSKY, 2004:727)

A esta definicin le anexan una interesante labor de delimitacin conceptual a partir de reconocer qu no es una institucin informal (como por ejemplo una institucin dbilmente institucionalizada, comportamientos informales con cierta regularidad o bien organizaciones de carcter informal - HELMKE Y LEVITSKY, 2004:727) y repensar cules son los tipos de instituciones informales que pueden existir en el plano poltico. Para los sealados autores, existiran al menos cuatro tipos institucionales informales (complementarias, sustitutivas competitivas y de coexistencia o accomodating, en su lengua original) si tenemos en cuenta la relacin (ya sea de convergencia o divergencia) entre instituciones formales e informales por un lado, y los resultados que la existencia de una institucin informal le imprime a la institucin formal (HELMKE Y LEVITSKY, 2004:728-30). Otros ejemplos de desarrollos intelectuales desde la vertiente neoinstitucionalista que retoma la importancia de las instituciones informales anidan en el creciente inters sobre el fenmeno del clientelismo (AUYERO, 1996) y la dinmica interna de los partidos polticos. En

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relacin a los partidos, en los ltimos aos podemos encontrar los estudios del propio S. Levitsky (2005) sobre la dinmica de institucionalizacin informal del Partido Justicialista en Argentina, los aportes de Fernando Pedrosa (2005) para estudiar las redes e instituciones informales en la Unin Cvica Radical, tambin en Argentina, o bien el reciente estudio comparado de F. Freidenberg y S. Levitsky (2007) en el cual los autores observan cmo funcionan dentro de los partidos (en este caso tomando una estrategia comparativa de fuerzas poltico partidaria de Argentina y de Ecuador) la difcil convivencia entre la estructura formal y la informal en diferentes dimensiones de la organizacin, como por ejemplo 1) las reglas y procedimientos internos, 2) los procesos de toma de decisiones, 3) el papel de la burocracia central, 4) la infraestructura local, 5) las fronteras organizativas, 6) los patrones de carrera interpartidaria, 7) la membresa, 8) las organizaciones auxiliares y 9) la financiacin (FREIDENBERG y LEVITSKY, 2007: 545). Por ltimo, y repensando el desafo de llevar adelante nuevos estudios sobre las instituciones informales, son vitales una vez ms las palabras de G. ODonnell, quien apunta que, en investigaciones futuras, habra que tener en cuenta cundo y dnde se ponen en juego las reglas informales, as como tambin reconocer la modalidad de sancin que desobedecer esta norma informal supone, ya que ambos aspectos habrn de decirnos mucho acerca de las expectativas, del hacer (o dejar de hacer) de los actores en el juego diario de construccin de la democracia (ODONNEL, 2006:287-8).

6.

accountability

Instituciones y vas de control en Amrica Latina: los caminos de la Qui custodet custodes?

A la hora de abordar el tercer elemento que antes nos sealara D. North como orientador de nuestra exposicin (la efectividad de la observancia coactiva del juego institucional) para pensar el impacto del neoinstitucionalismo en Amrica Latina, uno de los desarrollos contemporneos de mayor alcance y de gran actualidad para los vaivenes de la democracia latinoamericana gira en torno a la nocin de accountability. Partiendo de la dificultad idiomtica que entraa el concepto (LUCCA, 2007a) el debate institucional en derredor a este concepto gira en torno a la pregunta: Cmo hacer para que los gobernantes se responsabilicen de sus actos pblicos y respondan fielmente a los andamiajes institucionales formales? Un punto de partida al respecto, resulta de entender la democracia representativa tal y como nos la retrata L. Avritzer: un sistema de gobierno en el cual los que mandan se responsabilizan de sus actos de tres formas: indirectamente a travs del proceso electoral; administrativamente por medio del establecimiento de la imparcialidad administrativa del sistema legal; y pblicamente, mediante su capacidad para obtener legitimidad entre los ciudadanos con respecto a la moralidad de sus polticas (AVRITZER, 2002: 141).

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A partir de esta afirmacin del catedrtico brasileo, podemos inferir las tres grandes vas de contralor sealadas hasta el momento en el plano conceptual de la accountability. Primero, la va electoral, tambin denominada por G. ODonnell de Accountability vertical (PRZEWORSKI, STOKES y MANIN, 1999; J. A. CHEIUB y PRZEWORSKI, 1997); en segundo lugar la va administrativa - o Accountability horizontal (ODONNELL, 1998 y 2000)- que incluye tanto el control por parte de agencias autnomas del Estado como tambin elcheck and balance entre los poderes del Estado; y por ltimo nos encontraramos con una va de contralor de los gobernantes que proviene de la esfera pblica, que actualmente tom el nombre de Accountability Social, que los politlogos argentinos Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz han definido de la siguiente manera: La accountability social es un mecanismo de control vertical no electoral, de las autoridades pblicas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, as como tambin en acciones mediticas (...) que pueden canalizarse tanto por vas institucionales y no institucionales (PERUZZOTTI Y SMULOVITZ, 2002: 32). Ahora bien, en la discusin institucionalista sobre el funcionamiento de las reglas de control (o accountability) sobre los gobernantes - ms all del ordenamiento horizontal o verticalsera necesario reconocer la eficaz institucionalizacin de los mecanismos y la informalidad o formalidad de los mismos para no caer presos una vez ms de la perspectiva formal-legal ( pesimista) del viejo institucionalismo. As, si pensamos en la va electoral (vertical) podremos encontrarnos rpidamente con el consenso de un alto nivel de institucionalizacin correspondiente al respeto de las normas formales, en la mayora de los casos, aunque podemos encontrar tambin practicas informales como el Dedazo en Mxico, la informal institucionalizacin de los partidos en Argentina, y otras tantas prcticas en las coyunturas electorales latinoamericanas, que inciden en la aplicacin formal de la eleccin como un medio retrospectivo de control o prospectivo de seleccin de un candidato. En lo que atae a la dimensin horizontal del control de los gobernantes, ha sido de gran relevancia una vez ms- el aporte de G. ODonnell y su ensayo Democracia delegativa? en el cual seala que en las democracias latinoamericanas no existen instituciones, slo salvadores, pero que raramente y a pesar de ello- la democracia sobrevive, tal como queda retratado en el siguiente fragmento: la persona que gana la eleccin presidencial est autorizada a gobernar como l o ella crea conveniente, slo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitacin constitucional del trmino de su mandato (ODONNELL, 1997a: 293).

Si bien, el propio ODonnell reconoce que todas las democracias modernas (y por ende representativas) suponen la delegacin del ejercicio del poder poltico sin perder la titularidad del mismo por parte de la ciudadana, lo que se da en los casos latinoamericanos desde los noventa es una anomala institucional producto de varios factores: 1-las dificultades socioeconmicas heredadas de los regmenes autoritarios (de la que el autor solo descarta al exitoso caso de Chile); las tendencias histricas al estilo mgico de hacer poltica que adviene una y otra vez en

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momentos de urgencia socioeconmica esquivando todo patrn institucional formal (a la excepcionalidad socioeconmica chilena, ODonnell le suma el republicanismo de Uruguay sus largas tradiciones consociativas e institucionales); y la particular mezcla de omnipotencia por parte del ejecutivo - que personaliza, concentra y ejecuta discrecionalmente el poder delegado ms all de las instituciones e impotencia ante el sistemtico silencio o inexistencia de los resortes institucionales de control frente a este imperio ejecutivo, que abre todo un nuevo debate sobre los tipos de accountability. Por ltimo, y repensando la complejidad el concepto de Accountability Social, E. Peruzzotti nos seala que a pesar de los diagnsticos de la debilidad que provoca la Democracia Delegativa en nuestro continente, sera posible reconocer en contrapartida la existencia de una nueva cultura poltica de movilizacin y protesta social que tiende a morigerar los bros negativos de esta vertiente delegativa, ya que por lo general las sociedades latinoamericanas distan de ser enteramente apticas a los abusos delegativos (PERUZZOTTI, E. 1998:298) Entonces, cabra decir (siguiendo a los acuadores del concepto) que a pesar de que el origen del mecanismo de control o accountability social resultara ser de tipo informal - y no muchas veces una institucin, si recordamos la definicin de qu no es una institucin de Helmke y Levitsky- la posibilidad de que este impulso social de control termine siendo un complemento para activar un mecanismo de control institucional formal (de tipo judicial) nos hace pensar parafraseando a Maquiavelo- que aquello que algunas veces parece vicio (la existencia de instituciones informales) resulta una virtud, ya que reglas informales respaldan a las formales. 7. Conclusiones Sent, en la ltima pgina, que mi narracin era un smbolo del hombre que yo fui, mientras la escriba y que, para redactar esa narracin, yo tuve que ser aquel hombre y que, para ser aquel hombre, yo tuve que redactar esa narracin, y as hasta el infinito. (En el instante en que yo dejo de creer en l, Averroes desaparece). J. L. Borges. La busca de Averroes

En este punto de balance sobre los recorridos, avatares, y debates tericos sobre el institucionalismo y su incidencia en Latinoamrica, resulta necesario ir al punto inicial de nuestro argumento, segn el cual las instituciones importan, pero en contextos como los de Amrica latina, con ello no basta. Ahora bien, anteponer la compleja agenda de problemas sociales, polticos y econmicos de los pases latinoamericanos por delante de la cuestin institucional sera acrecentar el error, o ms bien ahondar en un simplismo, ya que no es posible pensar que un problema u otro importan ms, sino que ambos lo son a la hora de encontrar la(s) soluciones. Haber rearmado el puzzle de enfoques neoinstitucionalistas, as como la posibilidad de encontrar piezas y formas de engarzarlas, fue un aliciente para poder reconocer no slo que el neoinstitucionalismo no es uno, sino ms bien la interseccin de mltiple aportes que plantean el desafo de una obra diaria de (re)construccin, incluso teniendo que dar respuesta a procesos y problemas ajenos a su propio contexto de produccin, como lo es, por ejemplo, el reciente inters sobre las instituciones informales. Haber puntualizado (al menos) tres elementos nodales del aterrizaje del actual pensamiento institucional en Amrica Latina ha servido para afrontar el rompecabezas que a

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veces resulta tener que dar cuenta de modas intelectuales forneas (incluso originadas por otras motivaciones) , pero tambin para comprender, como plasma nuestro epgrafe de esta ltima seccin, que muchas veces es difcil ver la viga en nuestro ojo, y que en tanto hacemos el esfuerzo de reflexionar sobre nosotros mismos desde un punto de vista panormico, nos permite evitar caer en pensar tal como lo propugna el annimo dans- que si miramos el cambio desde el cambio mismo (en este caso mirar Amrica Latina con los ojos de Amrica Latina) es como si nada estuviese cambiando (es como si siempre furamos los que somos y seremos lo que fuimos).

8.

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