DIRECTRICES INTERNACIONALES SOBRE

EMPRESAS Y DERECHOS HUMANOS

GUÍA DE LA OCDE SOBRE EMPRESAS Y
DERECHOS HUMANOS
GUÍA OCDE SOBRE EMPRESAS Y
DERECHOS HUMANOS

• El objetivo de la Guía de la OCDE de Debida Diligencia para una

Conducta Empresarial Responsable (Guía) es brindar apoyo práctico a
las empresas en la implementación de las Líneas Directrices de la
OCDE para Empresas Multinacionales.
• La Guía responde a la Declaración de los Líderes del G7, adoptada los
días 7 y 8 de junio de 2015 en Schloss Elmau, en la que se reconoce la
importancia de establecer un consenso sobre la debida diligencia, en
particular para las pequeñas y medianas empresas, alentando a las
empresas activas o con sede en sus países a implementar la debida
diligencia en sus cadenas de suministro.
• La elaboración de esta Guía estuvo supervisada por el Grupo de Trabajo
de la OCDE sobre Conducta Empresarial Responsable (WPRBC, por
sus siglas en inglés) y supuso un proceso de múltiples actores en el que
participaron países miembros y no miembros de la OCDE, así como
representantes de empresas, sindicatos y de la sociedad civil.
GUÍA OCDE SOBRE EMPRESAS Y
DERECHOS HUMANOS

• Esta Guía fue aprobada por el Grupo de Trabajo de la

OCDE sobre Conducta Empresarial Responsable, el 6 de
marzo de 2018, y por el Comité de Inversiones de la
OCDE, el 3 de abril de 2018.
• Finalmente, una Recomendación de la OCDE sobre esta
Guía fue aprobada por el Consejo a nivel ministerial el 30
de mayo de 2018.
• La OCDE ha elaborado también guías para ayudar a las
empresas a llevar a cabo la debida diligencia para una
conducta empresarial responsable en sectores específicos y
cadenas de suministro, a saber: minerales, agricultura,
textil y de calzado, industrias extractivas y finanzas.
G U Í A O C D E S O BR E E M P R E SA S Y
D E R EC H O S H U M A N O S
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D E R EC H O S H U M A N O S
GUÍA OCDE SOBRE EMPRESAS Y DERECHOS HUMANOS

CARACTERÍSTICAS DE LA DEBIDA
DILIGENCIA:
• La debida diligencia implica múltiples procesos y objetivos.
• La debida diligencia es preventiva.
• La debida diligencia es proporcional al riesgo (basada en el riesgo).
• La debida diligencia puede requerir un proceso de priorización (basado en
el riesgo).
• La debida diligencia es dinámica.
• La debida diligencia no transfiere responsabilidades.
• La debida diligencia está relacionada con las normas sobre CER
(Conducta Empresarial Responsable) reconocidas internacionalmente.
• La debida diligencia se adecúa a las circunstancias de cada empresa.
• La debida diligencia se basa en el compromiso con las partes interesadas.
• La debida diligencia implica una comunicación continua.
GUÍA OCDE SOBRE EMPRESAS Y DERECHOS HUMANOS

MEDIDAS PRÁCTICAS PARA APLICAR LA

DEBIDA DILIGENCIA EN LAS EMPRESAS:
 INDICADORES EN DERECHOS HUMANOS
PARA EMPRESAS EN DIVERSOS SECTORES
ECONÓMICOS
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PA R A S EC TO R ES E C O N Ó M I C O S

• Las Directrices sobre la Diligencia Debida para la Gestión Responsable de las Cadenas de
Suministro en el Sector de la Confección y el Calzado fueron elaboradas en respuesta a la
presión internacional, tras el derrumbe del edificio de la fábrica Rana Plaza en Bangladesh.
Como consecuencia de esa tragedia de 2013, murieron más de mil trabajadores y
trabajadoras de la confección.
• Las nuevas normas internacionales de la OCDE cuentan con el respaldo de marcas,
sindicatos y la industria, e implican participación auténtica de los trabajadores/as en la
identificación de riesgos y violaciones de los derechos humanos, promoviendo a la vez
negociaciones directas con los sindicatos.
• La guía promueve un enfoque sistemático e integrado para la gestión del riesgo y la compra,
involucrando procesos continuos, proactivos y reactivos, con un enfoque en la mejora
progresiva. Reconoce tanto la diversidad del sector como la complejidad de los desafíos que
enfrenta el sector. La orientación recomienda que las empresas adopten un enfoque de
colaboración basado en el riesgo para identificar maneras de abordar los impactos de sus
operaciones y tomar decisiones y supervisar el progreso a lo largo del tiempo, además de
alentar el compromiso constante con los socios comerciales de las economías en desarrollo.
Pide a los compradores que incorporen consideraciones sociales, de derechos humanos y
ambientales en sus prácticas de compra, y que colaboren con compradores comunes para
evitar la fatiga de la auditoría de los proveedores, para que las compañías puedan dirigir sus
recursos hacia la priorización de la prevención de impactos más severos.
 I N D I C A D O R ES E M PR E S A R I A LES EN D D H H
PA R A S EC TO R ES E C O N Ó M I C O S

• Incluyendo las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales,

los Principios para la Inversión Responsable en la Agricultura y los Sistemas
Alimentarios y las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de
la Tenencia de la Tierra, la Pesca y los Bosques en el Contexto de la Seguridad
Alimentaria Nacional.
• La Guía se encuentra dividida en cuatro secciones: ·
• Un modelo de política empresarial que describe los estándares que las empresas
deberían considerar para construir cadenas responsables de suministro para el
sector agrícola (Sección 1); ·
• Un marco de trabajo para la debida diligencia basada en riesgos,  que describe
los cinco pasos que las empresas deberían seguir para identificar, evaluar,
mitigar, prevenir y rendir cuentas sobre la forma en que enfrentan los impactos
negativos de sus actividades (Sección 2); ·
• Una descripción de los principales riesgos que enfrentan las empresas, y las
medidas para la mitigación de estos riesgos (Anexo A); ·
• Un marco de trabajo para el relacionamiento con las comunidades y los pueblos
originarios.  (Anexo B).
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PA R A S EC TO R ES E C O N Ó M I C O S

• La Guía de Debida Diligencia de la OCDE para Cadenas de Suministro

Responsables de Minerales en las Áreas de Conflicto o de Alto Riesgo ("la
Guía") es el primer ejemplo de una iniciativa gubernamental y multilateral
colaborativa sobre la gestión responsable de las cadenas de suministro de los
minerales procedentes de las áreas de conflicto. Su objetivo es ayudar a las
empresas a respetar los derechos humanos y a evitar contribuir al conflicto a
través de sus prácticas de abastecimiento de minerales.
• La Guía también busca establecer cadenas de suministro de minerales
transparentes y un compromiso empresarial sostenible dentro del sector
minero, para que los países se beneficien de sus recursos minerales evitando
que las actividades de extracción y comercio de minerales se conviertan en
una fuente de conflictos, violaciones a los derechos humanos e inseguridad.
Junto con sus Suplementos sobre Estaño, Tantalio, Tungsteno y Oro, la Guía
de la OCDE ofrece a las empresas un paquete completo para que puedan
abastecerse de minerales de manera responsable, con el fin de que el
comercio de minerales pueda aportar a la paz y el desarrollo en lugar de
promover el conflicto.
 I N D I C A D O R ES E M PR E S A R I A LES EN D D H H
PA R A S EC TO R ES E C O N Ó M I C O S

• Las empresas pueden contribuir a un mayor desarrollo social y

económico haciendo que las partes interesadas —como, por ejemplo,
las poblaciones locales— formen parte de sus procesos de planificación
y toma de decisiones. Ello resulta especialmente importante en el
sector extractivo, cuyas actividades tienen un enorme impacto social,
económico y ambiental.

• En este sentido, la OCDE ha elaborado la Guía de Diligencia Debida

para la Participación Significativa de las Partes Interesadas del Sector
Extractivo. El objetivo de esta Guía es proporcionar a las empresas de
los sectores del petróleo, el gas y la minería unas directrices prácticas
que les permitan abordar los retos que conlleva la participación de las
partes interesadas.
 NORMA ISO 26000
Y ESTÁNDARES VOLUNTARIOS

Mg. Marco A. Huaco Palomino

 NORMA ISO-26000 SOBRE RESPONSABILIDAD
SOCIAL EMPRESARIAL EN DERECHOS HUMANOS
 INTERRELACIÓN DE LA NORMA ISO 26000
CON OTROS ESTÁNDARES

• RESPONSABILIDAD SOCIAL constituye el comportamiento voluntario

que tenemos todos los ciudadanos incluyendo a las instituciones -públicas y
privadas- y las organizaciones de la sociedad civil, para contribuir al
incremento del bienestar de la sociedad, más de nuestras obligaciones
exigidas por la ley.

• El Banco Mundial define la RSE como “el compromiso de las empresas

para comportarse éticamente y para contribuir al desarrollo económico
sustentable trabajando con todos los grupos de interés relevantes para
mejorar sus vidas de maneras que sean buenas para la empresa, la agenda
del desarrollo sustentable y la sociedad en general.” (Banco Mundial –
Responsabilidad Social en el Sector Minero – Oxfam y SCG, 2007)
 NORMA ISO 26000 SOBRE
RESPONSABILIDAD SOCIAL

• Constituye la primera guía de responsabilidad social aplicable a toda

organización, empresas, Estado, Universidades, Asociaciones Civiles, entre otros.
• Esta norma ha tenido un proceso de 5 años para su formulación, revisión y
aprobación, en el que han participado más de 90 países.
• Es una norma orientadora, no es obligatoria. Por tanto, no es certificable.
• La Norma Internacional ISO 26000 ha pasado por un proceso de aprobación y
revisión ante INDECOPI, luego del cual la norma internacional fue aprobada
como Norma Técnica Peruana NTP –ISO 26000:2010 Guía de Responsabilidad
Social, el 29 de enero de 2011.
 NORMA ISO 26000 SOBRE
RESPONSABILIDAD SOCIAL

• Concepto de Responsabilidad Social (ISO 26000):

• Es voluntad de las organizaciones incorporar aspectos sociales y ambientales
en su toma de decisiones.
• La organización tiene que rendir cuentas por los impactos de sus decisiones y
actividades en la sociedad y el medio ambiente.
• Implica un comportamiento transparente y ético que contribuya al desarrollo
sostenible, cumpla con las normas.
• La RS esté integrada a la organización, se aplique a sus relaciones. Se tiene
presente los intereses de las partes interesadas.
• Contribuir al Desarrollo Sostenible.
 NORMA ISO 26000 SOBRE
RESPONSABILIDAD SOCIAL
MATERIAS FUNDAMENTALES
DE LA NORMA ISO 26000
MATERIAS FUNDAMENTALES
DE LA NORMA ISO 26000
MATERIAS FUNDAMENTALES
DE LA NORMA ISO 26000
 NORMA ISO 26000 SOBRE
RESPONSABILIDAD SOCIAL
INTERRELACIÓN DE LA NORMA ISO 26000
CON OTROS ESTÁNDARES
INTERRELACIÓN DE LA NORMA ISO 26000
CON OTROS ESTÁNDARES
INTERRELACIÓN
DE LA NORMA ISO
26000 CON OTROS
ESTÁNDARES
INTERRELACIÓN
DE LA NORMA ISO
26000 CON OTROS
ESTÁNDARES
 NORMA ISO 26000 SOBRE
RESPONSABILIDAD SOCIAL
CÓDIGOS VOLUNTARIOS DE EMPRESAS SOBRE
DERECHOS HUMANOS
C Ó D I G O S VO L U N TA R I O S E M P R E S A R I A L E S

• El Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM) es

una organización internacional dedicada a promover una
industria minera y metalúrgica segura, justa y sostenible.

• Al reunir a más de 27 empresas mineras y metalúrgicas y

a más de 30 asociaciones regionales y de materias primas,
fortalecemos el desempeño ambiental y social del sector.
C Ó D I G O S VO L U N TA R I O S E M P R E S A R I A L E S

• La Corporación Financiera Internacional • Prevención y disminución de la

(IFC), entidad del Grupo Banco Mundial, es contaminación
la principal institución internacional de
desarrollo dedicada exclusivamente al sector
privado en los países en desarrollo.
• Salud, protección y seguridad de la
comunidad
• Las Normas de Desempeño de IFC son una
referencia internacional para la detección y
la gestión del riesgo ambiental y social y • Adquisición de tierras y reasentamiento
han sido adoptadas por muchas involuntario
organizaciones como un componente clave
de su gestión del riesgo ambiental y social. • Conservación de la biodiversidad y
Las Guías generales sobre medio ambiente, gestión sostenible de los recursos
salud y seguridad (MASS) de IFC ofrecen naturales
orientación técnica con ejemplos generales y
sectoriales de buenas prácticas industriales • Pueblos indígenas
internacionales para cumplir las Normas de
• Patrimonio cultural
Desempeño de IFC.
• En muchos países, el alcance y el objetivo
de las Normas de Desempeño de IFC está
contemplado total o parcialmente en
el marco reglamentario nacional en materia
ambiental y social. Las Normas de
Desempeño de IFC engloban ocho temas:
• Sistema de evaluación y gestión ambiental
y social.
C Ó D I G O S VO L U N TA R I O S E M P R E S A R I A L E S

• En 1998, la IFC publicó su primer manual de

prácticas recomendadas, titulado Doing Better
Business through Effective Consultation and
Disclosure.

• La finalidad del manual es ofrecer al lector un

conjunto de prácticas recomendadas “básicas” para
manejar las relaciones con los actores sociales en un
contexto dinámico, en el que pueden y suelen ocurrir
imprevistos y la situación en el terreno también
cambia.
C Ó D I G O S VO L U N TA R I O S E M P R E S A R I A L E S

• En 2000, un pequeño grupo de gobiernos, empresas y

organizaciones no gubernamentales cooperaron en el
desarrollo y lanzamiento de un conjunto de Principios
voluntarios de seguridad y derechos humanos
(“VPSHR” por su denominación en inglés).

• Los VPSHR tiene como objetivo ayudar a las empresas

extractivas a mantener la seguridad de sus operaciones
dentro de un marco operativo de garantía del respeto a
los derechos humanos y las libertades fundamentales y,
donde corresponda, del derecho internacional
humanitario. Con posterioridad, otras empresas,
gobiernos y ONG se unieron a la iniciativa y muchas
otras firmas han declarado públicamente que aplican
los VPSHR en sus lugares de operación.
I N D I C A D O R ES E M PR E S A R I A LES EN D D H H
PA R A S EC TO R ES E C O N Ó M I C O S
 ANÁLISIS DE RIESGOS. COMPLIANCE
CORPORATIVO EN DERECHOS HUMANOS
 ANÁLISIS DE RIESGOS EN DDHH: FINES

• Analizar escenarios específicos a la organización.

• Valorar las potenciales amenazas de los distintos procesos
• Comprender el proceso de identificación y evaluación de los riesgos asociados, como así también dar
prioridad y respuesta a los mismos
• Lograr un entendimiento general en materia de Derechos Humanos y un conocimiento más acabado de
aquellos derechos implicados en el análisis realizado
• Comprender dónde la empresa está rezagada y tiene brechas en relación con la debida diligencia de
Derechos Humanos
• Relacionar procesos, riesgos y Derechos Humanos en una única matriz integral, que permita definir e
implementar controles para cada caso, según las evaluaciones o seguimientos propuestos
• Desarrollar enfoques proactivos para mitigar los problemas
• Integrar los resultados de la evaluación en el sistema de gestión de la empresa
• Identificar oportunidades y crear de valor a través de la gestión de aspectos relacionados a los Derechos
Humanos
ANÁLISIS DE RIESGOS: UNA
METODOLOGÍA
 EVALUACIÓN DE IMPACTO DE
DERECHOS HUMANOS PARA EMPRESAS
EVALUACIÓN DE IMPACTOS EN DERECHOS
HUMANOS

• La Guía de Evaluación y Gestión

de Impactos en los Derechos
Humanos es el resultado del
trabajo conjunto del Foro
Internacional de Líderes
Empresariales (IBLF) y la
Corporación Financiera
Internacional (IFC), en
asociación con la Oficina del
Pacto Mundial de las Naciones
Unidas.
EVA LU A C I Ó N
D E I M PA C TO S
E N D ER EC H O S
HUMANOS
EVA LU A C I Ó N
D E I M PA C TO S
E N D ER EC H O S
HUMANOS
 EL “MODELO PERUANO”, O DE
EXPROPIACIÓN DEL DERECHO DE
CONSULTA PREVIA DE LOS PUEBLOS
INDÍGENAS
LA SITUACIÓN FÁCTICA DE LA
CONSULTA PREVIA EN EL MODELO
PERUANO
¿EN QUÉ CONSISTE EL
“MODELO PERUANO”?
1993, 2008/2009: Ofensiva extractivista de recursos naturales amazónicos. Baguazo.
La Consulta previa es un instrumento de resistencia indígena, un episodio de su lucha política defensiva.
Consulta Previa se aprueba en 1993 (C169, no sabían lo que aprobaban) y 2011 (Ley de Consulta
Previa)
SITUACIÓN DEL PODER POLÍTICO EN RELACIÓN A LA CONSULTA PREVIA
- Sectores dominantes (MINEM y MEF) y sectores subordinados (MINAM, MINSA, otros)
Poder Ejecutivo: - Relación de subordinación del VMI al MINEM.
- Relación de coexistencia complicada entre MINEM y MINAM.
- Política general de facilitación de inversiones y refuerzo del modelo primario-exportador
 
Poder Legislativo: - “no sujeción a mandato imperativo”, no existe la ley de consulta para el
Congreso.
 
Poder Judicial: - - Coordinación intercultural de la justicia
BASE NORMATIVA DE LA CP:
MARCO JURÍDICO NACIONAL
Constitución Política del Perú (2.17, 89)
Ley No.29785 de Consulta Previa
Decreto Supremo No.001-2012-MC Reglamento de la Ley de Consulta
(para el Poder Ejecutivo).
Resolución Viceministerial No.010-2013-VMI-MC regulando la petición de
inclusión en procesos de consulta previa, disponiendo que los pueblos
indígenas solo tienen 15 días para solicitar ser agregados a un proceso de
consulta ya iniciado.
(Aprobación de dictamen sobre consulta previa legislativa – Congreso de
la República).
PROBLEMAS NORMATIVOS DE LA
CONSULTA PREVIA EN EL “MODELO
PERUANO”
PROBLEMAS DE LA LEY DE
CONSULTA PREVIA
Medidas administrativas y legislativas que puedan afectar, pero no:
-Otorgamiento de concesiones mineras.
-Estudios de impacto ambiental.
-Reglamentos de leyes consultadas
-Medidas que «beneficien» a los PPII.
-Medidas aprobadas antes de 2011.
-Acciones de interdicción policial o militar en territorios indígenas, o frente
a desastres naturales.
PROBLEMAS DEL REGLAMENTO
DE CONSULTA PREVIA
 
• Se incorporaron al Reglamento sin la debida motivación
diversas normas que no fueron acordadas con las
organizaciones indígenas.
• Se incorporaron al Reglamento diversas normas que en ningún
momento fueron objeto de consulta previa a las organizaciones
indígenas.
• Se incorporaron al Reglamento normas con un texto que no fue
acordado, en directa violación de los acuerdos vinculantes
alcanzados con las organizaciones indígenas.
• Diversas normas del Reglamento contravienen directamente al
Convenio 169 de la OIT y otros estándares internacionales en
materia de consulta previa”.
Se agregaron las sgtes. normas sin diálogo previo: artículo 1.5.º, 2.3.º, concepto de
“medida administrativa”, concepto de “representante indígena”, artículos 5º, 8.2º,
9.1º, 9.2º, 10.4º, 21º, 24º, 27.6º, décimo segunda disp. final, décimo tercera, décimo
cuarta, décimo quinta, décimo sexta.
 
Hubo desacuerdo en los siguientes artículos: Artículos 1.5, concepto de “afectación
directa”, concepto de “medidas administrativas”, concepto de “pueblo indígena u
originario”, artículos 6, 7, 8.2., 10.4., 11.1, 16, 19.3, 19.4., 19.5., 20.6, 21.1., 27.7.,
Décima Disposición Final.

CONSULTA SOLO ANTES DEL INICIO DE OPERACIONES, NO DE LA CONCESIÓN

NI DEL EIA.

El concepto de “medida administrativa” y el artículo 6º sobre recursos naturales están

armonizados para que no se consulte el acto administrativo de otorgamiento de concesiones
pues –se dice- éste no faculta al inicio de actividades de exploración ni explotación sino que
“sólo” otorga dicho derecho.

Según el artículo 6º, tampoco se consultarían los EIA. Pero el Convenio 169 dice que sí
deben consultarse (art. 7.3.).
EL “ACUERDO PREVIO”.

Se reconoce que el acuerdo previo (artículo 7º de la ley de tierras) puede ser una
protección del propietario frente al titular de una concesión minera, que exige un
 
voto de 2/3 para validar la decisión comunal de prestar la tierra o de venderla.

Pero dicho acuerdo previo supone a dos partes abstractas con igual poder de
negociación: ¿ésta es una figura que cautela satisfactoriamente a las
comunidades indígenas cuando tienen que negociar con empresas mineras o
petroleras?.

¿Es adecuado que el “acuerdo previo” sea una práctica realizada antes de
efectuarse la consulta previa a las comunidades?.

Ya que según el reglamento de consulta, ésta se hace recién antes de iniciar

operaciones o actividades de exploración y explotación, y ya que no se consulta
ni la concesión ni el EIA, ¿no parece extraño que en la práctica el “acuerdo
previo” (negociación directa entre empresas y comunidades) termine
haciéndose antes que la consulta previa (proceso entre Estado y
comunidades)?.
NO CONSULTA DE LOS REGLAMENTOS DE LAS LEYES

El artículo 27.4º del reglamento dice que los reglamentos de leyes ya consultadas no se
  deben consultar pues se supone que los reglamentos no modifican derechos colectivos...
¿Pero no es cierto que hasta simples resoluciones ministeriales pueden afectar
derechos colectivos? (por ej. la R.M.350-2012-MEM/DM que establece los momentos en
que se debe hacer consulta previa en el sector Energía y Minas..).

CONSULTA PREVIA SIN ORGANIZACIONES INDÍGENAS REPRESENTATIVAS

El artículo 10.3. establece que la ausencia de organizaciones representativas no es obstáculo

para continuar el proceso de consulta directamente con las comunidades...

El concepto de “medida administrativa” establece que se consulte los actos administrativos

solo a las organizaciones indígenas locales

El concepto de “representante” restringe la autonomía indígena para designar a sus

representantes en un determinado proceso de consulta. Solo son reconocidos como tales
aquellos indígenas que pertenezcan a la comunidad directamente afectada con una medida,
no cualquier indígena.
 
NO CONSULTA DEL PLAN DE CONSULTA
Artículo 16.- El plan de consulta se elabora solamente por la entidad
estatal, sin consenso indígena.
 
NO CONSULTA DE MEDIDAS “COMPLEMENTARIAS”
Décimo Segunda.- No se consultan las “medidas complementarias” de
las medidas ya consultadas. Pero el Estado decide cuáles son.
 
NO CONSULTA DE MEDIDAS “ORIENTADAS A BENEFICIAR”
A LOS PPII.
Disposición Final Décimo Quinta: no se consultan las medidas que les
hagan bien a los indígenas…
VIOLACIÓN DE LA CONSULTA
PREVIA POR EL SECTOR ENERGÍA Y
MINAS
1. Por un lado se ha sostenido que el deber de consulta previa ya se ha venido
cumpliendo mediante la aplicación de las normas sectoriales de participación
ciudadana.
2. Por otro, que la falta de normas legales y reglamentarias específicas sobre
consulta previa son el motivo por el cual no ha podido realizarse dicho deber
pues –supuestamente- ello no sería posible al ser el Convenio 169 de la OIT
un tratado de “carácter general” necesitado de desarrollo ulterior para su
efectiva aplicación.
3. La falta de publicación de la Base de Datos de Pueblos Indígenas ordenada
en la Ley de Consulta Previa
VIOLACIÓN DE LA CONSULTA
PREVIA POR EL SECTOR ENERGÍA Y
MINAS
4. La aplicación de la 2da. Disposición Final de la Ley de Consulta Previa que
impediría la consulta previa de medidas administrativas que autorizan la
continuación de actividades aprobadas antes de la entrada en vigencia de la Ley de
Consulta pero después de la entrada en vigencia del Convenio 169, y
5. Desaparición del objeto y del sujeto de los procesos de consulta previa que se
produce por
i) celebración de “acuerdos previos” en los que se realizan compra-ventas
de las tierras ubicadas en las concesiones
ii) las declaraciones de ciertas comunidades indígenas señalando que no se
consideran afectadas en sus derechos colectivos o bien renunciando
expresamente a ser identificadas como indígenas.
LA FUNCIÓN LEGITIMADORA DE LA CONSULTA
PREVIA AL MODELO EXTRACTIVISTA

NECESIDAD DE TRASCENDER UN FALSO DILEMA AL EVALUAR

LA SITUACIÓN Y LAS PERSPECTIVAS:
¿Cómo evaluar la política general de un Gobierno que aprueba leyes,
reglamentos e instrumentos de políticas sobre derechos indígenas mientras en
el terreno los niega sustancialmente al momento de aplicarlos?
¿Cómo evaluar dichos “avances” mientras ellos incluyen serias distorsiones en
aspectos fundamentales y se rodean de un contexto totalmente contradictorio?.
¿Un “vaso medio vacío” o uno “medio lleno”?
(enfoque mecanicista, evolutivo)
EXTRAHECCIÓN: RELACIÓN
DDHH-EXTRACTIVISMOS
EDUARDO GUDYNAS («Extractivismos. Ecología, economía y política de
un modo de entender el desarrollo y la Naturaleza», 2015) :

Término latino: EXTRAHERE (ex – trahere)

«Es el acto de tomar o quitar con violencia; es «arrancar» los
recursos naturales, sea de las comunidades como de la Naturaleza.
Es el caso más agudo en la gradiente de apropiación de recursos
naturales, en tanto se impone con violencia y se quiebra el marco de
derechos.»
«El concepto de extrahecciones busca insistir en que ciertas formas
de apropiarse de la Naturaleza, por su intensidad y extensión,
siempre implican violaciones de los derechos y uso de la violencia
para imponerse»
Se trata de que la violación de derechos es la condición necesaria
para llevar a cabo mega-emprendimientos extractivos.
 Conflictos socio-ambientales y
relajación de marco normativo y
de políticas públicas:

No son anomalías, sino

manifestaciones inherentes de un
determinado modelo de extraer
recursos naturales
 MEGA PROYECTOS Y
EXTRAHECCIÓN
Emprendimientos extractivos de tercera y cuarta generación caracterizados por
remover grandes volúmenes de recursos naturales, que implican intensa y extensas
operaciones sobre el terreno, que no son procesados (o lo son limitadamente), y
pasan a ser exportados en 50% o más como materia prima o mínimamente
procesadas a otros países, estando vinculados con los mercados internacionales –al
margen de ser operaciones legales o ilegales.

Neo-extractivismos progresistas (GUDYNAS) o posneoliberales (E.SADER), o

extractivismos neoliberales: la misma política.
MECANISMOS DE LA
EXTRAHECCIÓN
ALEGALIDAD:
Cumplimiento formal de la legalidad o de sus vacíos, para lograr
situaciones abiertamente anti-jurídicas.
Vacíos normativos ambientales, legislativos sobre derechos de comunidades, normas ambiguas o
contradictorias, etc.

ILEGALIDAD:
Violación abierta de la legalidad.
Corrupción, sobornos, deforestación, operaciones sin licencias ambientales, leyes a medida, uso de agroquímicos
prohibidos, etc.

(Gudynas, 2015)
EXTRAHECCIÓN: DIMENSIÓN
AMBIENTAL
VIOLACIÓN DEL DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO Y
EQUILIBRADO
Contaminación,
Pérdida de áreas naturales protegidas.
Efectos sobre la salud pública,
«Excepciones» legales para incumplir estándares ambientales,
Flexibilización de controles ambientales
«Amnistías» de sanciones por infracciones ambientales
Debilitamiento de la institucionalidad ambiental
Afectaciones al acceso al agua
Fumigaciones peligrosas en tierras de comunidades, etc.
EXTRAHECCIÓN: DIMENSIÓN
SOCIAL
VIOLACIÓN DE DERECHOS INDÍGENAS, COMUNITARIOS, A LA VIDA, A LA SALUD, AL
TERRITORIO, A LA INTEGRIDAD, A LA LIBERTAD PERSONALES, A LA PARTICIPACIÓN
Incumplimiento del deber de transparencia en la información pública
Ausencia de consulta previa y de participación, y de obtener el consentimiento,
Desplazamiento forzado de comunidades, y sin compensaciones.
Puesta en peligro de pueblos en aislamiento voluntario
Abuso sexual de mujeres, trata de niños, prostitución infantil, desmembramiento familiar.
Dislocación de culturas y de economías locales,
Violación de derechos laborales
Tácticas de división de la unidad de las comunidades y sus organizaciones representativas
Mercenarización de los cuerpos públicos de seguridad («convenios»)
Criminalización de la protesta, hostigamiento judicial contra líderes sociales, estigmatizaciión.
Vigilancia, seguimiento de servicios de inteligencia y organismos de seguridad públicos o
privados
Asesinatos.
 PLANTEAMIENTO:
¿Cabría que las políticas públicas sobre derechos de los pueblos
indígenas pretendidamente basadas en el Convenio No.169 de la
OIT constituyan en realidad tácticas de alegalidad para facilitar y
legitimar proyectos extrahectivos?.
En particular, ¿podría -por ejemplo- la vigente política pública y
legislación sobre derecho a la consulta previa el tener como lógica
esencial el ser un recurso funcional y viabilizador de proyectos
extrahectivos más que una política dirigida a garantizar derechos?.
¿En qué medida podría ser ello una anomalía o abuso no previsto,
o más bien el propósito fundamental subyacente a su elaboración,
aprobación e implementación?.
CUESTIÓN DE FONDO:

Lógica de garantía de
derechos
versus
lógica sistémicamente
extrahectiva
LA EXPROPIACIÓN DE LA
CONSULTA PREVIA
Las políticas y legislación sobre consulta previa en el Perú han sido elaboradas como recurso
de alegalidad para legitimar el modelo extractivista como clara manifestación del llamado
fenómeno extrahección.
Por lo tanto, las inconsistencias, defectos y vacíos de dicha legislación, lejos de ser una
expresión de un bien intencionado aunque imperfecto reconocimiento de la consulta previa,
constituyen en realidad la expresión voluntaria y consciente de una política dirigida a
desnaturalizar la consulta previa para viabilizar los mega proyectos extractivos.
Un ejemplo de dicha estrategia ha sido el proceso de expropiación del derecho de consulta
previa que ha transformado su naturaleza de derecho colectivo indígena para convertirlo en
procedimiento administrativo burocrático controlado únicamente por el Estado.
 CONTEXTO DE REGULACIÓN
DE LA CONSULTA PREVIA
ETAPA DE ILEGALIDAD:
• Negación absoluta.
• Otras estrategias de negación:
- Las normas de participación ciudadana son consulta previa.
- La ausencia de ley y de reglamento de consulta no permiten implementarla (sea por
argumento dualista; sea por argumento del alegado carácter general del C169 ).
- La no publicación de la Base de Datos de los Pueblos Indígenas.
- Las medidas anteriores a la Ley y Reglamento quedaron validadas, no son consultables. Y
sus actos sucesivos, aunque sean posteriores, tampoco se consultan. No hay consulta “retroactiva”.
- Desaparición del objeto y del sujeto de los procesos de consulta previa que se produce
por :
i) celebración de “acuerdos previos” en los que se realizan compra-ventas de las tierras
ubicadas en las concesiones
ii) las declaraciones de ciertas comunidades indígenas señalando que no se consideran
afectadas en sus derechos colectivos o bien renunciando expresamente a ser identificadas
como indígenas.
 CONTEXTO DE REGULACIÓN
DE LA CONSULTA PREVIA
ETAPA DE A-LEGALIDAD:
El proceso de expropiación de la consulta previa
• El derecho a la consulta previa transmuta de derecho colectivo indígena en
procedimiento burocrático enteramente controlado por el Estado .
• El Estado impone sus propios términos y condiciones para reconfigurar su
contenido y sentido esencial a fin de volverlo instrumento legitimador de sus
programas extractivistas, tornando en inaccesible, o al menos en irrelevante, su
goce y ejercicio por parte de los pueblos indígenas.
• Combina dos virtudes difíciles de reunir: a) cumple eficazmente con dar la
apariencia de cumplimiento del Convenio 169 (descolocando así a los pueblos
indígenas ante la opinión pública); b) da carta blanca a la profundización de
proyectos extractivos en territorios indígenas sin ningún respeto a sus derechos
colectivos.
 RASGOS COMUNES REGIONALES DE LA CONSULTA PREVIA
COMO POLÍTICA EXTRAHECTIVA
• Se realizan consultas previas mientras se deniega el derecho al consentimiento estigmatizándolo como “derecho al
veto”.
• Se omite completamente el respeto al derecho a la participación indígena en la formulación de políticas y
programas extractivos o de desarrollo sobre sus territorios.
• Se restringe el objeto de la consulta previa (“afectación directa” entendida como “influencia directa”).
• Se relativiza el carácter “previo” de la consulta previa.
• Se desarrollan procesos de consulta a los pueblos indígenas sobre proyectos extractivos pero no se garantiza
satisfacción de otros derechos indígenas vinculados a los proyectos.
• Selectividad de estándares jurídicos sobre consulta previa funcionales al modelo extrahectivo.
• Finalmente se erige un complejo entramado normativo nacional regulando la consulta previa bajo control de élites
burocráticas y profesionales que es inaccesible e incomprensible para los pueblos indígenas y sus organizaciones.
- Concepto de "afectación directa" restrictivo. Los Gobiernos pretenden que dicho
concepto del Convenio 169 se aplique como significando "afectación inmediata", es
decir, como afectación adyacente al proyecto extractivo. Se quiere consultar solo a las
comunidades que viven dentro del área de un proyecto extractivo.
- Consulta y no consentimiento. El derecho al consentimiento no es admitido sino
como una posibilidad teórica. Se niega completamente su reconocimiento para el caso
de megaproyectos extractivos o proyectos con impactos profundos y se le etiqueta
peyorativamente como "veto".
Se dice que la consulta sirve solo para saber en qué medida un proyecto afectará los
derechos colectivos pero no para decidir si se llevará a cabo o no.
La consulta se reduce así a un proceso de diálogo en el cual ya se sabe de antemano que
el Estado siempre tendrá la palabra final.
Por ello, las empresas extractivas menos radicales pueden ver en la consulta previa una
valiosa oportunidad para obtener la "licencia social" para sus proyectos, pues ahora es el
Estado el que se involucra activamente en las negociaciones bajo una cobertura legal
llamada "consulta previa".
- Consulta y no participación. Se niega la posibilidad a los dirigentes indígenas de
participar en la elaboración de los programas, políticas y planes de desarrollo en sus fases
previas.
La consulta previa de medidas administrativas o legislativas no va antecedida de la
participación indígena en su elaboración, se consulta una medida elaborada a espaldas de
los pueblos indígenas con la expectativa de aprobarla después de un proceso de "consulta"
en el que tampoco se aceptará el consentimiento.
Ello incluye la negativa a incluir la participación indígena en la gestión, supervisión y
fiscalización durante y después de las actividades extractivas en sus territorios. La
capacidad indígena de influir en las medidas que luego serán consultadas es nula.
- Restricción del objeto de la consulta previa en las actividades extractivas. No se
pone en discusión si se realizarán o no los proyectos extractivos. Ya que ello es así, no
está en discusión sino solamente los actos que autorizan el inicio de actividades de
proyectos bajo derechos ya otorgados.
No se consultan las concesiones mineras sino las licencias de exploración y explotación
(ni siquiera los estudios de impacto ambiental). De este modo no se produce ningún
diálogo ni compromiso acerca de los proyectos de vida colectivos y las visiones de
desarrollo de los pueblos indígenas.
- Negación de la garantía de derechos indígenas previos y posteriores a la
consulta. Los Estados prevén consultar solamente las condiciones operativas de los
proyectos extractivos pero no las garantías jurídicas de los derechos que se ven
relacionados con ellos: titulación de tierras comunitarias, remediación de pasivos
ambientales de anteriores intervenciones extractivas, planes de mitigación, el modelo de
participación en los beneficios, el reconocimiento de la institucionalidad representativa
indígena, las compensaciones e indemnizaciones resultantes de la actividad, etc..
Sus especialistas dirán que "no se debe oponer un derecho a otro derecho", alegando por
ejemplo que la consulta previa "no depende" de la titulación de las tierras "pues la
propiedad indígena no depende de ella sino de la posesión ancestral", señalando que la
titulación es un tema importante pero ajeno a la consulta previa, que las demandas
indígenas por sus DESCA son ajenos a las medidas que el Estado pretende aprobar, que
la participación en beneficios -derecho reconocido en el Convenio 169- tampoco es
parte de la consulta previa y solo se da "siempre que sea posible", que condicionar el
consentimiento al reconocimiento de este derecho sería un chantaje economicista de las
comunidades, etc.
- Aplicación de los estándares legales nacionales en desmedro de los
internacionales. El "modelo peruano" es muy claro en este sentido con un reglamento
de consulta previa que conmina a los funcionarios públicos a aplicar estrictamente la
Ley de Consulta y su Reglamento.
Finalmente se erige un complejo entramado normativo nacional regulando la
consulta previa bajo control de élites burocráticas y profesionales que es
inaccesible e incomprensible para los pueblos indígenas y sus organizaciones.
El derecho a la consulta previa transmuta de derecho colectivo indígena en
procedimiento burocrático enteramente controlado por el Estado.
El Estado impone sus propios términos y condiciones para reconfigurar su contenido y
sentido esencial a fin de volverlo instrumento legitimador de sus programas
extractivistas, tornando en inaccesible, o al menos en irrelevante, su goce y ejercicio por
parte de los pueblos indígenas.
Combina dos virtudes difíciles de reunir: a) cumple eficazmente con dar la apariencia de
cumplimiento del Convenio 169 (descolocando así a los pueblos indígenas ante la
opinión pública); b) da carta blanca a la profundización de proyectos extractivos en
territorios indígenas sin ningún respeto a sus derechos colectivos.
RUTAS SUGERIDAS
a. Reafirmar el derecho al consentimiento como regla general para actividades extractivas
con impacto profundo, en la práctica casi la totalidad de ellas.
b. Demandar la implementación de la participación indígena en los asuntos que le
conciernan (y no solamente en relación a la afectación de derechos colectivos).
c. Ampliar la agenda pública de los pueblos indígenas evitando el “consulta-centrismo”,
volver a la demanda por seguridad territorial, adecuación de la legislación a los estándares
internacionales; y demandar la consulta previa de otras cuestiones importantes y centrales
como los derechos al territorio y los recursos naturales.
d. Reivindicar la consulta previa del otorgamiento de derechos extractivos y no solamente
de las licencias de operación posteriores a dicho otorgamiento, para poner en diálogo las
diferentes visiones de desarrollo entre pueblos y Estado.
e. Plantear formas propias de realizar la consulta previa en términos indígenas propios e
interculturales (¿convivencia de funcionarios en comunidades 3 meses previos?).
h. Insistir en reivindicar los estándares internacionales (normativos y jurisprudenciales) en
los procesos de consulta previa, aún en contraposición a los estándares nacionales si fuera el
caso.
f. Los procesos de consulta previa se realicen previa satisfacción de la deuda de
implementación de los Estados de aquellos derechos económicos, sociales y culturales que
estén relacionados y que sean impostergables de las comunidades que serán impactadas y
afectadas por las actividades extractivas proyectadas. Esta exigencia es plenamente
consecuente con la jurisprudencia internacional.
g. Que los Planes de Consulta prevean necesariamente una etapa previa de verificación de
cumplimiento de dicha deuda, y una etapa de diálogo sobre los derechos de participación
durante el desarrollo del proyecto extractivo, y de consulta sobre las diferentes etapas
pertinentes del proyecto.
i. En los países sin legislación específica sobre consulta previa y sin condiciones favorables
para el respeto de los derechos colectivos, no favorecer el desarrollo de dicha legislación
estatal sino la negociación y el acuerdo de Planes de Consulta de elaboración indígena y
basados en estándares internacionales.
J. Favorecer la aplicación directa del Convenio 169 y otros tratados internacionales sin
necesidad de más leyes o reglamentos. O bien, si se encuentran en procesos de
implementación regulatoria ya iniciados que se concretizarán de todos modos, esforzarse en
plantear alternativas integrales y bien sustentadas. En caso de no aplicación de la consulta
previa de acuerdo a los estándares adecuados, las “auto-consultas” (de acuerdo al derecho
e instituciones propias en aquellos casos en los que el consentimiento previo exija obtenerse
obligatoriamente).
Gracias