CENTRALIZACION Y DESENTRALIZACION

FERNANDO CASTILLO PICON

ANALI BLAS CABANA
La centralización, es un problema para el estado en el Perú.
Desde el gobierno de Leguía, se empezó a marcar una gran
diferencia entre Lima y provincia debido a las grandes
construcciones he inversiones que se realizaban principalmente
en la capital. De esta manera y durante varias décadas más, este
problema fue creciendo y agudizándose. Fue entonces que la
necesidad de un proyecto de descentralización empezó a
convertirse y considerarse uno de los principales objetivos para el
desarrollo del país.
Una de las reformas del gobierno del general Velasco Alvarado,
consistió en la creación de regiones, las cuales fusionaban a los
departamentos, agrupándolos, con el objetivo de potenciar la
capacidad de gestión de sus recursos naturales, esta medida
representó el primer intento real de llevar a cabo un proceso de
descentralización.

. En la época del primer gobierno de García se realizó otro intento

fallido por reiniciar el proceso; Sin embargo, será en la época
Fujimorista, debido a su política de centralización de funciones, lo cual
le permitía influencia y control en todos los niveles del estado, que se
presenta un gran retroceso respecto al cumplimiento de los objetivos
de la descentralización.
Es por eso que durante las elecciones presidenciales del año
2001, una de las principales propuestas de la mayoría de
candidatos fue la formación de regiones, para de esta manera,
lograr un desarrollo uniforme en el país. Es así que cuando
Alejandro Toledo asumió la presidencia, una de sus primeras
medidas en el 2002 fue la puesta en marcha del proyecto,
brindándole a los 24 departamentos la categoría de región, lo
cual implicaba la constitución de gobiernos regionales y la
elección de presidente y consejeros en cada región. Sin embargo,
esta medida se vio opacada por irregularidades, producto de la
improvisación e intereses políticos, puesto que no se
determinaron claramente las funciones ni atribuciones de cada
gobierno.
Por otro lado, este proceso no fue el único que se dio en el
gobierno de Toledo, sino que este sería solo el inicio de un
proyecto que implicaba la conformación de macro – regiones,
las cuales se formaría a partir de expedientes presentados por
los gobiernos regionales o por la ciudadanía siendo
finalmente sometidos a votación mediante un referéndum
nacional, el cual fue convocado para el año 2005. Sin
embargo, los resultados del referéndum fueron radicalmente
negativos pues de las 5 macro – regiones que se plantearon,
ninguna logró conformarse.
 Concentración del 40% de la
población en 9 ciudades
5 departamentos concentran 2/3
del PBI Nacional.
10 provincias concentran el 52%
de los electores
Es uno de los
problemas
Centralismo estructurales
de nuestro
País.
Debilidad de capacidades
locales y regionales
Ineficiencia y mal uso del
gasto público
Ideas y practicas centralistas
y burocráticas
El Perú ha sido históricamente un país eminentemente
centralista, cuyos resultados se expresan en que en la actualidad
un tercio de la población se encuentra en la capital de la
República; asimismo, la mayor parte de las actividades
productivas y comerciales se encuentran en Lima. En la ciudad
de Lima se concentra el 86% de la recaudación, el 57% de la
actividad industrial, el 62% de la actividad comercial, el 46% de
la PEA y el 53% del PBI
 Centralismo

Decisiones públicas
Político

Decisión y
Concentración
Administrativo responsabilidad
de Poder pública

Económico Decisión en la actividad

económica, productiva
y financiera
El 55% del ingreso nacional se concentra en Lima metropolitana.
Según datos de 2015, el gobierno central controla el 72.7% del gasto público y los
gobiernos subnacionales el 27.3% (las municipalidades 11.4% y los gobiernos
regionales 15.9%).
El año 2000 la figura era otra: el gobierno central gastaba el 92% del total y las
municipalidades el 8%.
Por el lado del gasto ha habido un progreso descentralizador, por lo menos en las
estadísticas y en las responsabilidades del gasto. Esto es un avance.
Por el lado de los impuestos la descentralización casi no ha variado la estructura
prevaleciente el 2000, es decir, el gobierno central cobra el 95% de los impuestos y
tributos, los gobiernos municipales el 5% y los gobiernos regionales nada. Aquí no
hay avances.
Por el lado de los impuestos la descentralización casi no ha variado la estructura
prevaleciente el 2000, es decir, el gobierno central cobra el 95% de los impuestos y tributos,
los gobiernos municipales el 5% y los gobiernos regionales nada. Aquí no hay avances.
Los partidos políticos y las instituciones del Estado encargados de velar la cosa pública se
han convertido en una fuente de inseguridad y temor para la mayoría de los peruanos, y
¿qué se debe hacer para que recuperen su verdadero papel de garantes en el adecuado
manejo de la cosa pública y la seguridad ciudadana?
Las instituciones encargadas de distribuir la justicia, la salud, la educación y la seguridad en
cada una de las regiones del país han perdido una total credibilidad. Los partidos políticos
como organización casi han desaparecido, dando cabida a agrupaciones que no tienen
estructura ni programa. Así es difícil que cumplan su función de mediadores entre la
sociedad y el Estado, por cuanto de por medio están sus intereses personales o de grupo.
 CONSECUENCIAS DEL CENTRALISMO

Concentración
poblacional en áreas Pérdida de perspectiva
urbanas sobre el desarrollo
económico y productivo
regional
Despoblamiento rural y
predominio urbano Concentración de la
generación del PBI

Inequidad en cuanto a la
creación y distribución de
la riqueza
Concentración del
poder político
Según el último censo de población (2017), Áncash es la décima región más poblada del
país, con 1 083 459 habitantes que representa el 3,9% de la población nacional. La tasa
promedio anual de crecimiento de la población en la región, en el período intercensal
1993-2007, fue de 0,8%, tasa menor a la registrada en los períodos 1981-1993, 1972-
1981 y 1961-72, que fue de 2,4%, 1,4% y 2,1%,respectivamente.
La población de Áncash se caracteriza por ser mayoritariamente de sexo femenino
(50,2%), y un 49,8% masculino. Se registra una reducción significativa de la población
rural, al pasar de 42,6% en 1993 a 35,8% en 2007, aunado a un incremento de la
población urbana de 57,4% (1993) a 64,2% (2017)
.
La tasa de pobreza total es de 55,3% y la de pobreza extrema de 23,4%.
Además, la tasa de desnutrición crónica infantil alcanza el 35%. El Mapa de Pobreza del
MEF 2004, que proporciona la base técnica al programa, nos indica que la pobreza en
Áncash se refleja en los distritos de Quillo en Yungay, cuyo índice de pobreza extrema
es de 38,25% y la desnutrición es de 60,9%, también Cajay en Huari, donde el índice de
pobreza extrema es de 36,9% y la desnutrición crónica infantil alcanza el 59,5%,
finalmente tenemos al distrito de Pamparomás en Huaylas, con un índice de pobreza de
36,6% y una tasa de desnutrición de
57,3%. El informe «Índice de Desarrollo Humano 2006» elaborado por Naciones Unidas
coincide en identificar a Quillo en Yungay como el distrito más pobre de Áncash, le
sigue Shilla en Carhuaz y Pueblo Libre en Huaylas.
QUE ES LA DESCENTRALIZACION

Proceso político de distribución del poder de decisión,

competencias y recursos del nivel central hacia los
niveles periféricos de gobierno, cambiando el lugar
donde las decisiones son tomadas y sometiéndolas al
control de la comunidad, garantizando una amplia
participación ciudadana.
Es un instrumento para fortalecer la democracia y
consolidar el desarrollo económico y social del país.
 La Descentralización es un proceso de
reforma de la estructura del Estado
orientado a dotar de poder efectivo a
instancias de gobierno sub nacionales,
expresado en mayores atribuciones,
Por que es
Importante
recursos económicos y autonomía política,
El proceso de además de la administrativa. Por ello
descentralización requiere de decisiones políticas del más alto
nivel para ser impulsado, de un conjunto
bastante complejo de procedimientos
administrativos para implementarlo, así
como de mecanismos efectivos de
participación ciudadana para hacerlo
sostenible
El proceso de regionalización implica no solo la
implementación de un gobierno regional en un
determinado territorio, sino que tiene mayores
implicancias al formar parte de uno más amplio, llamado
descentralización. Es por eso que en este primer capítulo
se explicará en líneas generales, como se ha ido
desarrollando este proceso en el Perú, durante las últimas
décadas. Lo cual a su vez nos permitirá comprender el
contexto en el cual se inició el plan de conformación de
regiones en el año 2002.
 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
COMPRENDE
Asignación y transferencia del Gobierno
Nacional a los Gobierno Regionales de
Funciones y competencias; así como recursos
para la implementación de Facultades, por
medio de las Leyes Descentralizadoras:

• Ley de Bases de la Descentralización

LEY N° 27783
• Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Ley Nº 27867
• Ley Orgánica de Municipalidades
• LEY Nº 27972
 ESTRATEGIA DE IMPLEMENTACION: PROGRESIVA Y POR ETAPAS
(LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACIÓN)

Primera Etapa: Instalación

y Organización de
Gobiernos Regionales

Segunda Etapa:
Consolidación del Proceso de
regionalización

Tercera Etapa: Transferencia de

competencias sectoriales (No
Salud ni Educación)

Cuarta Etapa: Transferencia de Fuente: Ley de Bases de

Descentralización, 2a. Disposición Transitoria Salud y
Educación
 ANTECEDENTES
2002 – 2005

Marco normativo básico del

proceso; elección e instalación de
Gobiernos Regionales;
constitución del (CND).

2006 - 2009
Desactivación CND; simplificación extrema
de procedimientos para la transferencia de
funciones sectoriales que virtualmente
concluyeron el 2008.

2010
Tendencia a la descentralización gasto
público, especialmente inversión;
Gobierno Nacional para la
implementación de las funciones y
competencias transferidas.
 PASOS CLAVES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN
EL PERÚ

Proceso de
transferencias

Gobierno Gobierno Gobierno

Nacional Regional Municipal

Proceso de
Proceso de rediseño
participación institucional
ciudadana (Documentos de
gestión)

Políticas nacionales que
respondan a necesidad
de carácter Nacional
Políticas locales
Políticas regionales que
que respondan a
respondan a necesidades
necesidades en cada
en cada región
provincia o distrito
 GOBIERNOS REGIONALES Y GOBIERNOS
LOCALES DEBEN FOMENTAR LA
PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Espacios y mecanismos:
SE CREAN :
 Coordinación CONSEJO DE
 Consulta COORDINACIÓN
REGIONAL
 Concertación
CONSEJO DE
 Comités de gestión COORDINACIÓN
LOCAL- PROVINICIAL
 Control y evaluación
CONSEJO DE
 Rendición de cuentas COORDINACIÓN
LOCAL- DISTRITAL
 Vigilancia social
Descentralización y regionalización en el Perú.

Pese a responder a una aspiración largamente postergada, puesto

que, se considera necesario un proceso de descentralización
legítimo, sostenido y eficaz que permitirá un mejor uso del territorio
nacional, así como un aprovechamiento más adecuado de los
recursos naturales, una distribución más equilibrada de las
actividades productivas y una efectiva participación ciudadana en la
vida política del país (Perú: agenda y estrategia para el siglo 21
2000:253) no hay grandes avances en ese sector. Los procesos
definidos líneas arriba, en el Perú han tenido muchas dificultades
para desarrollarse, puesto que durante las últimas décadas en el País
se ha realizado una serie de intentos para lograr una
descentralización política y económica; Sin embargo, los resultados
obtenidos no han sido muy alentadores.
Un ejemplo claro es lo sucedido en la década del 90 en donde la
política centralista de la gestión de Alberto Fujimori representó un
gran retroceso en la descentralización. Puesto que, el autogolpe
del 5 de abril de 1992 no solo acarreó la disolución de los
gobiernos regionales, sino también la liquidación de un sistema de
planificación de desarrollo. (Valderrama 2005:13). Es por eso que
la descentralización se tornó uno de los objetivos más
trascendentes en el proceso de transición democrática, además
fue considerado en el Acuerdo Nacional
Esta transición está representada por el gobierno de Paniagua
en el cual se tomaron algunas medidas para la
reimplementación de un programa concertado de desarrollo
regional, comenzando por la constitución de la mesa de
Concertación Nacional de Lucha contra la Pobreza y de las
mesas departamentales, las cuales luego serían las encargadas
de dirigir junto al MEF, en el gobierno de Toledo, los planes
concertados de desarrollo regional (2003 -2001) de los cuales 9
fueron seleccionados como planes piloto
CTAR

El decreto de ley de Administración regional transitoria , en 1992,

disolvió las Asambleas Regionales y los consejos Regionales de
todo el país. Posteriormente como consecuencia del proceso de
departamentalización se crearon los Consejos Transitorios de
Administración Regional (CTARs) con dependencia funcional del
consejo de ministros. Esta ley, suspendió el proceso de
regionalización, y como consecuencia el proceso de transferencia
de materias de competencia y de recursos del gobierno nacional
hacia los gobiernos regionales (Zas Friz 2004:113) lo cual generó
que todas las direcciones regionales
CTAR
dependieran administrativamente directamente del CTAR, y para otro
efectos dependían de los sectores correspondientes al gobierno central,
con lo cual, claramente, se le quitaba autonomía y se establecía una
dependencia del gobierno central.
A estos consejos transitorios de administración regional se les reconoció
autonomía administrativa y una dependencia funcional respecto a una
comisión interministerial de asuntos regionales. La comisión tenía como
funciones estudiar y evaluar los asuntos vinculados con la demarcación
territorial; la organización y el funcionamiento del nivel regional; y la
aprobación de las directivas y la disposición de las acciones necesarias
para el normal desenvolvimiento de los CTAR
Los CTAR al igual que el ministerio de la presidencia se extinguieron

en el gobierno de Alejandro Toledo, dando pasó así a la creación de

otros organismos burocráticos en los cuales se depositó la

responsabilidad de llevar a cabo el proceso de Descentralización,

como es el caso de la Consejo Nacional de Descentralización (CND)

Consejo Nacional de Descentralización (CND)

Esuna unidad adscrita a la presidencia del Consejo de Ministros, que funcionó

desde el año 2002, proviene de la Oficina Nacional de Apoyo a la
Descentralización; Sin embargo, no puede definirse como un organismo
completamente autónomo puesto que dependía en cierta medida del Ministerio
del Ejecutivo nacional.
Las funciones del CND se establecieron para afianzar el proceso de
descentralización: conducir, ejecutar, monitorear y evaluar la transferencia de
competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales […] desarrollar y
conducir un sistema de información para el proceso de descentralización; y
promover la integración regional y su fortalecimiento. (Zas Friz 2005: 34)
Consejo Nacional de Descentralización (CND)

En el 2007 se aprobó la fusión del CND con la Presidencia del Consejo de

Ministros, bajo la modalidad de absorción con lo cual todas la funciones de del
CND fueron asumidas por la secretaría de la descentralización, lo cual
demuestra que pese a la realización de muchos trámites burocráticos, estos no
tuvieron un efecto real en el cumplimiento de los objetivos que se plantearon
para la descentralización, como se explicará más adelante en la investigación.
 En términos generales la descentralización implica una determinada forma de
organización democrática, el cual se puede regir por principios y características
generales como los que propone el CND (Consejo Nacional de Descentralización), los
cuales son siete: ser permanente, dinámica, irreversible, integral, subsidiaria y gradual
(2006: 21) y además, según lo estipulado en la Ley de Reforma Constitucional es de
carácter obligatorio y tiene como objetivo fundamental el desarrollo del país.

objetivo fundamental
Dinámica el Desarrollo del país

irreversible carácter
obligatorio
integral subsidiaria Gradual
Proceso de conformación de regiones en el año 2002
Se considera que la Regionalización presenta beneficios y oportunidades, y algunos costos y riesgos; sin

embargo, los beneficios y oportunidades están principalmente asociados a lograr una escala mayor de

gobierno y territorio Por otro lado, en el plan nacional de regionalización, tres son los puntos que

sustentan las propuestas de integración territorial dirigidas a superar el fraccionamiento económico y

político administrativo que se mantiene latente. El primero se refiere a los procesos de reordenamiento

económico del territorio; el segundo se refiere a los mecanismos a través de los cuales se incentivan las

inversiones públicas y privadas con una perspectiva descentralizadora

Proceso de conformación de regiones en el año 2002

. El tercero y no por ello menos relevante tiene que ver directamente con un cuidadoso tratamiento

social, cultural y político de los mecanismos de integración territorial al nivel de Regiones plenas, como

espacios en general supra-departamentales cuyos gobiernos tengan las autonomías políticas,

económicas y administrativas que manda la Constitución y la Ley de Bases de la Descentralización.

Respecto a la creación a la conformación de regiones en el año
2002 es posible concluir, que se trató de un proceso
improvisado, que respondía más que a un proyecto establecido,
a una medida política. Puesto que se convocaron a elecciones
en el momento en el cual el presidente asumía el mandato, no
se determinaron las funciones de la presidencia ni del consejo
regional así como tampoco se siguió lo establecido en la política
de descentralización.
 Capacidad de administración de recursos
El proceso de descentralización que se reinició en
el año 2001, concluyó su primera etapa al
convocar a elecciones para presidentes regionales
e instalarse los gobiernos en cada región; Sin
embargo estos aún no estaban listos para
funcionar al 100% pues el proceso de
transferencias de funciones y capacidades recién
se iniciarían en el 2002, dado que, como ya se
Consecuencias del proceso sostuvo en el primer capítulo, la convocatoria a
de Descentralización elecciones no fue parte de un proyecto bien
establecido, sino que respondió a intereses
políticos por lo cual fue un proceso muy poco
estable y confuso.

Élites económicas y políticas a nivel regional

Referéndum para la formación de macro – regiones en el 2005

.: Antecedentes del proceso

Luego del establecimiento de los gobiernos regionales, siguiendo con el
proyecto de descentralización, en el 2003 se crearon nuevos
mecanismos de participación de la sociedad civil uno de ellos fue los
consejos de coordinación regionales y locales. También se
institucionalizaron los mecanismos para la formulación de los
presupuestos participativos. Estos procesos dieron inicio a una nueva
etapa, en la descentralización, la cual tenía como objetivo la creación
de macro- regiones.
Se estableció además en esta ley que la conformación de regiones se
realizaría mediante referéndum, en dos etapas consecutivas. La primera
etapa requiere que se integren o fusionen dos o más departamentos
colindantes para la construcción de una región. El primer referéndum
correspondiente a esta etapa se realizó en el mes de diciembre del año
2005. La segunda etapa se realizaría en las regiones una vez constituidas
lo cual permitiría a las provincias y distritos contiguas que por única vez
puedan cambiar de circunscripción. El primer referéndum de esta etapa
se debió realizar en el año 2009 y el siguiente en el año 2013. Otro
aspecto que la ley considera es que si estas iniciativas no son aprobadas,
no procede una nueva presentación de la misma consulta hasta después
de 4 años.
Bajo esta modalidad fueron presentados 17 expedientes
técnicos obedeciendo a todo este trabajo dese el 2002 al 2005
y fueron aprobados los siguientes cinco que fueron al
referéndum:

Región Norte: Tumbes, Piura y Lambayeque

Región Nor Centro – Oriente: Lima Provincias – Ancash –
Huánuco – Pasco – Junín
Región Ayacucho – Ica – Huancavelica
Región Sur: Tacna – Arequipa – Puno
Región Cusco – Apurímac
El Consejo Nacional de Descentralización, luego, del
resultado negativo del referéndum del 2005, se propuso
que los próximos referéndums del 2009 y 2013 tengan
mejores resultados. Puesto que el objetivo era que la
región conformada por uno o más departamentos
empezaría a funcionar a partir del 1° de enero del 2011. Es
con este propósito que se realizó foros regionales en los
cuales se llegaron a importantes conclusiones. Estas son
relevantes para nuestra investigación puesto que
confirman que la población si considera importante el
proceso de descentralización pues un 74% está de acuerdo
con todos los beneficios que este proceso implica.