Oficina Sub Regional Andina

Elaboración de Planes de
Empleo

Política Integral de Empleo

(con base en documentación de la OIT)

Contenido

1. La agenda internacional: los ODS

2. Definiciones previas
3. Planes Nacionales/ Regionales de Empleo
4. Políticas de empleo: a partir del Convenio
122
 La agenda
internacional
 La agenda 2030
ODS 8: Trabajo Decente y Crecimiento Económico (1)

 La Agenda 2030 abarca las tres dimensiones de la sostenibilidad: económica, social y

medioambiental. Está constituida por 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
que se basarán en los progresos alcanzados a través de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM) . Esta agenda fue adoptada por los líderes del mundo reunidos
en una cumbre especial de las Naciones Unidas en Nueva York.

PROMOVER EL CRECIMIENTO ECONÓMICO SOSTENIDO, INCLUSIVO Y

SOSTENIBLE, EL EMPLEO PLENO Y PRODUCTIVO Y EL TRABAJO DECENTE PARA
TODOS

 8.1 Apoyar el crecimiento económico per cápita de acuerdo con las circunstancias
nacionales y, en particular, un crecimiento del producto interno bruto de al menos
el 7 por ciento anual en los países menos desarrollados.
 8.2 Lograr niveles más elevados de productividad económica mediante la
diversificación, la modernización tecnológica y la innovación, entre otras cosas
centrando la atención en sectores de mayor valor añadido y uso intensivo de mano
de obra.
 La agenda 2030
ODS 8: Trabajo Decente y Crecimiento Económico (2)
 8.3 Promover políticas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas,
la creación de empleo decente, la iniciativa empresarial, la creatividad y la innovación, y
propiciar la formalización y el crecimiento de las microempresas y las pequeñas y
medianas empresas, inclusive a través de su acceso a servicios financieros.
 8.4 Mejorar progresivamente, para 2030, la producción y el consumo eficientes de los
recursos mundiales y procurar desvincular el crecimiento económico de la degradación
del medio ambiente, de conformidad con el marco decenal de programas sobre
modalidades sostenibles de consumo y producción, empezando por los países
desarrollados.
 8.5 Para 2030, lograr el empleo pleno y productivo y garantizar un trabajo decente para
todos los hombres y mujeres, incluidos los jóvenes y las personas con discapacidad, y la
igualdad de remuneración por trabajo de igual valor.
 8.6 Para 2020, reducir sustancialmente la proporción de jóvenes que no están
empleados, no cursan estudios ni reciben formación.
 8.7 Adoptar medidas inmediatas y eficaces para erradicar el trabajo forzoso, poner fin a
las formas modernas de esclavitud y la trata de seres humanos y asegurar la prohibición
y eliminación de las peores formas de trabajo infantil, incluidos el reclutamiento y la
utilización de niños soldados y, a más tardar en 2025, poner fin al trabajo infantil en
todas sus formas.
 La agenda 2030
ODS 8: Trabajo Decente y Crecimiento Económico (3)

 8.8 Proteger los derechos laborales y promover un ambiente de trabajo seguro y

protegido para todos los trabajadores, incluidos los trabajadores migrantes, en
particular las mujeres migrantes y las personas con empleos precarios.
 8.9 Para 2030, elaborar y poner en práctica políticas encaminadas a promover un
turismo sostenible que cree puestos de trabajo y promueva la cultura y los
productos locales.
 8.10 Fortalecer la capacidad de las instituciones financieras nacionales para
fomentar y ampliar el acceso a los servicios bancarios, financieros y de seguros
para todos.
 8.a Aumentar el apoyo a la iniciativa de ayuda para el comercio en los
países en desarrollo, en particular los países menos adelantados, inclusive
en el contexto del Marco Integrado Mejorado de Asistencia Técnica
Relacionada con el Comercio para los Países Menos Adelantados.
 8.b Para 2020, desarrollar y poner en marcha una estrategia mundial para
el empleo de los jóvenes y aplicar el Pacto Mundial para el Empleo de la
Organización Internacional del Trabajo.
Definiciones previas
 R 195
Recomendación sobre el desarrollo de los recursos
humanos, 2004 (1)

(a) la expresión aprendizaje permanente engloba

todas las actividades de aprendizaje realizadas a lo
largo de la vida con el fin de desarrollar las
competencias y cualificaciones;
(b) el término competencias abarca los conocimientos,
las aptitudes profesionales y el saber hacer que se
dominan y aplican en un contexto específico;
(c) el término cualificaciones designa la expresión
formal de las habilidades profesionales del
trabajador, reconocidas en los planos internacional,
nacional o sectorial, y
 R 195
Recomendación sobre el desarrollo de los recursos
humanos, 2004 (2)

(d) el término empleabilidad se refiere a las

competencias y cualificaciones transferibles que
refuerzan la capacidad de las personas para aprovechar
las oportunidades de educación y de formación que se
les presenten con miras a encontrar y conservar un
trabajo decente, progresar en la empresa o al cambiar
de empleo y adaptarse a la evolución de la tecnología y
de las condiciones del mercado de trabajo.
Definición y alcance
de las Políticas
Nacionales de
Empleo
 ¿Por qué una política nacional/ subnacional de
empleo?

• Fallas de mercado: falta de información y costos de transacción.

• Desajuste entre ahorro e inversión. Ciclo y recesiones.
• Desempleo y sus consecuencias.
• Regulación del Estado en los mercados y en la economía.

• A principios del decenio de 1960, la OIT se encontraba entre los

primeros que empezaban a poner en tela de juicio la creencia
tradicional del decenio de 1950, que el crecimiento económico
originaría automáticamente mayores niveles de empleo y mejores
condiciones de vida para todos, independientemente del tipo de
desarrollo perseguido.http://www.oit.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc92/pdf/rep-iii-1b.pdf
 Políticas nacionales/ regionales de empleo (1)

• Una política nacional/ regional de empleo es una visión concertada y

coherente de los objetivos de un país/ región en este ámbito y de las
formas de alcanzarlos.

• Incluye un plan de acción, seleccionado entre diversas alternativas y a la luz

de condiciones determinadas, adoptado sobre la base de un acuerdo común
alcanzado por todas las partes interesadas.

• La aplicación de la política de empleo no recae solo en el ministerio/

dirección regional encargado(a) del empleo, sino también en un conjunto de
actores diversos, desde los ministerios/ Otras direcciones sectoriales
encargados de la creación de empleo hasta los gobiernos locales y las
organizaciones de empleadores y de trabajadores.

• El ministerio/ Dirección encargado del empleo desempeña un papel central

de coordinación, aboga por la promoción del trabajo decente y garantiza el
buen funcionamiento del mercado laboral.
Políticas nacionales/ regionales de empleo (2)

• Una política nacional de empleo no es una serie de actividades o proyectos

desvinculados y ejecutados por el ministerio/ dirección encargado del
empleo. Por el contrario, dicha política aporta una visión global que ha de
abarcar al menos tres o cuatro años y se basa en un análisis profundo de la
situación laboral del país y una discusión amplia sobre las opciones
disponibles para crear trabajo decente u otros criterios para elegir las
opciones óptimas.

• Toda política de empleo:

• Debe formularse a partir de un análisis fundamentado de la situación
del empleo y por medio de diagnósticos sólidos que justifiquen las
decisiones adoptadas.
• Asimismo, debe definir claramente sus objetivos e indicadores, así
como un mecanismo institucional para su aplicación, seguimiento y
evaluación, junto con un presupuesto detallado.
 Definiciones
 Política de empleo: visión y marco concertado y coherente que
vincula todas las intervenciones en materia de empleo y a todas
las partes interesadas en un país determinado.

 Plan de acción o estrategia de empleo: curso de acción para

poner en marcha la política, incluidos los resultados y los
productos, los indicadores y metas SMART, un plan de trabajo
con una distribución clara de las responsabilidades y un
presupuesto pormenorizado.

 Programas: herramientas para la aplicación de la política, por lo

general formulados en función de sus objetivos.

 Proyectos: intervenciones financiadas por los donantes que

deberían ajustarse a los resultados de la política.
Fases de elaboración
de una Política
Nacional/ Regional de
Empleo
Proceso de formulación de la
política: 7 pasos
 A. Fase de preparación

Los objetivos de la fase de preparación son:

1.Definir el objetivo de desarrollo de la política (por

ejemplo, lograr el empleo pleno, productivo y libremente
elegido para todos los hombres y mujeres).
2.Establecer el marco organizacional para el proceso de
formulación de la política.
3.Preparar un cronograma indicativo del proceso de
formulación de la política.
4.Planificar y presupuestar los recursos necesarios para el
proceso de formulación de la política.
 B. Fase de identificación de las cuestiones
• El objetivo de la fase de análisis de la situación es producir una
exposición de las cuestiones en la que se identifiquen las
oportunidades (p.e. Bono demográfico, mano de obra calificada) y
limitaciones del mercado de trabajo (p.e Inadecuación ocupacional, baja
capacidad productiva y de incorporar asalariados).
• Esta debe ser el resultado de un análisis minucioso del mercado
de trabajo, así como del examen de las políticas económicas que
tienen efectos en el funcionamiento de este.
• Un buen análisis de la situación no sólo incluye investigaciones
sino también consultas de base amplia para reunir las opiniones
de todos los interesados sobre los problemas con que se
enfrentan y, en el caso de los interlocutores sociales, sobre las
necesidades de sus mandantes.
• Un elemento clave de una buena formulación de políticas es
atraer la participación de todas las partes interesadas desde la
fase de diagnóstico (identificación de causalidades).
 C. Fase de formulación(1)

• La exposición de las cuestiones dará a los responsables de la

formulación de políticas la base para asignar PRIORIDADES a las
cuestiones y generar opciones normativas. Esto, a su vez, llevará a la
formulación de un conjunto de objetivos de empleo, concebidos para
abordar los problemas identificados y aprovechar las oportunidades que
surjan.
• La fase de formulación se centra en identificar las prioridades
normativas y presentar los fundamentos y la justificación de su elección.
Consta de tres pasos principales:
1. Decidir qué cuestiones abordará la PNE.
2. Identificar las opciones normativas para abordar los problemas
de empleo seleccionados.
3. Definir las intervenciones normativas. Este ejercicio debe
basarse en una serie de criterios o indicadores, incluidos metas
de empleo, márgenes fiscales y complementariedad y
sustitución de políticas. El desafío es encontrar intervenciones
normativas que sean razonables desde un punto de vista
 C. Fase de formulación(2)

Una vez que se han seleccionado las intervenciones normativas

prioritarias y estas han sido aceptadas por todas las partes
interesadas, el equipo técnico nacional comenzará a redactar el
documento de política.

En ese momento se definen claramente los objetivos

estratégicos y las metas de empleo, junto con los mecanismos de
coordinación y el marco de seguimiento y evaluación.

El plan de acción puede formularse al mismo tiempo que la

política o después de la adopción oficial de la PNE. En esta fase
también es fundamental determinar el costo de la aplicación de
la política, aunque el presupuesto más detallado puede
elaborarse como parte del plan de acción.
D. Fase de validación, adopción y comunicación
(1)

1.Validación: lograr consenso sobre la PNE

Una vez que se ha redactado la PNE, se la debe someter al proceso de

validación por las partes interesadas nacionales/ subnacionales en un taller
tripartito con la participación de otras organizaciones regionales o por
conducto de las estructuras consultivas existentes.

2. Adopción: otorgar fuerza ejecutoria a la PNE/ PLE

Así como es necesario que la PNE se traduzca en pasos operativos,

también se le debe otorgar fuerza ejecutoria, es decir, la autoridad
necesaria para que los actores la tomen en serio.

Este proceso de formalización comienza con su adopción por el gobierno

nacional, que decidirá qué forma oficial tendrá: una declaración, un decreto,
una ley orientativa u otro medio.
 D. Fase de validación, adopción y comunicación
(2)
3. Comunicación: mantener informadas a las personas sobre la PNE

Este criterio de internalización debe llevar a que todos los interesados

conozcan el contenido de la PNE y al mismo tiempo comprendan su
significado como un nuevo enfoque amplio que las autoridades introducen
para fortalecer la respuesta a los problemas del empleo.
La internalización se traduce en la adopción por los responsables de la
comunicación de una perspectiva dual, a saber:

- Un enfoque clásico de comunicación de la PNE recurriendo a los

medios de difusión usuales, así como a otros medios específicos
relacionados con las TICs,
- Un enfoque más selectivo que incluya a los principales actores en
las estructuras públicas, profesionales y sindicales, con miras a
familiarizarlos con el enfoque, destacando los métodos y los
principales temas, por ejemplo en talleres de formación.
 E. Fase de programación y presupuestación

En la estrategia de aplicación se definen los medios que permitirán

alcanzar los objetivos de la PNE. Esta estrategia de acción tiene por
objeto:

Establecer las condiciones necesarias, por una parte, para enumerar las
intervenciones en términos operativos y, por otra, establecer la autoridad
y la implicación de la PNE;
Definir el plan que permitirá la organización y el avance de la aplicación
de la PNE;
Aclarar el proceso, los métodos y las condiciones que permitirán
integrar plenamente la importancia del empleo y su expresión, plasmada
en la PNE, en las políticas nacionales a través del marco de desarrollo
nacional;
Formular los requisitos necesarios para el fortalecimiento de la
capacidad técnica y financiera sin las cuales no puede aplicarse la PNE.
 F. Fase de aplicación
Una PNE depende de otras políticas y de numerosos actores, que tienen sus
propios intereses y objetivos. Por ello, en función del método de aplicación, los
principios básicos de la PNE son:
 la internalización de sus objetivos por todos los actores
interesados;
 la convergencia de sus esfuerzos y su seguimiento;
 el diálogo y la cooperación o concertación como una forma de
organizar la aplicación.

Para garantizar la aplicación de la PNE, los siguientes elementos son decisivos:

1. Poner en marcha el mecanismo de coordinación tripartito e
interministerial (redacción o revisión de textos jurídicos,
nombramientos, auditorías institucionales, entre otras cosas).
2. Poner en marcha el marco de seguimiento y evaluación (redacción
o revisión de textos jurídicos, nombramientos, etc.).
3. Proveer recursos financieros como parte de una corriente anual
continua de ciclos presupuestarios.
4. Impartir formación a los funcionarios públicos y a otros sobre sus
nuevos objetivos y tareas en relación con la PNE.
 G. Fase de evaluación
• La formulación de políticas públicas no finaliza con la promulgación de la
legislación y la ejecución de los programas autorizados por la nueva ley o
decreto.
• Las preguntas que se deben plantear a continuación son si la iniciativa ha
logrado sus objetivos, cuáles han sido sus efectos y si se requieren cambios de
política.
• La evaluación de la política responde a estas y otras preguntas conexas sobre
si una determinada política ha logrado o está logrando sus objetivos, el grado
en que lo ha hecho y si ha beneficiado a los destinatarios previstos.
• La evaluación utiliza los métodos de investigación de las ciencias sociales, entre
ellos técnicas cualitativas y cuantitativas, para analizar los efectos de las
políticas.
• Asimismo, la evaluación de políticas permite que todos los participantes en el
proceso normativo, incluidos legisladores, ejecutivos y funcionarios de distintas
entidades, puedan determinar el grado en que una política ha alcanzado sus
objetivos, medir sus efectos e identificar los cambios necesarios. Además, se
podrían poner en marcha algunas intervenciones con apoyo de donantes, lo
cual supondrá nuevos requisitos de evaluación.
 Políticas de empleo:
a partir del Convenio 122
Relación de convenios y recomendaciones
en materia de empleo

Convenios
122 Sobre la política del empleo, 1964
Sobre el fomento del empleo y la
168
protección contra el desempleo, 1988
Recomendaciones
122 Sobre la política del empleo, 1964
169 Disposiciones complementarias, 1984
Sobre el fomento del empleo y la
176
protección contra el desempleo, 1988
Sobre política de empleo: Convenio 122
(Resumen)
Finalidad Desarrollo económico, nivel de vida y empleo.

Formular Política activa de fomento del pleno

empleo.
a) Trabajo para todos/as;
Garantizar b) Productivo;
c) En libertad, sin discriminación.

a) Desarrollo económico;
Tomar en b) Objetivos económicos y sociales;
cuenta
c) Adecuación a países.
a) Medidas como parte de la política
Determinar
económica y social
y revisar
b) Programas
A representantes de empleadores y
Consultar trabajadores
a) Para formulación
b) Apoyar en su ejecución
 C122 - Convenio sobre la política del empleo, 1964 (1)

Artículo 1
1.Con el objeto de estimular el crecimiento y el desarrollo económicos, de elevar el nivel de vida,
de satisfacer las necesidades de mano de obra y de resolver el problema del desempleo y del
subempleo, todo Miembro deberá formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor
importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente
elegido.
2.La política indicada deberá tender a garantizar:
– (a) que habrá trabajo para todas las personas disponibles y que busquen trabajo
(CANTIDAD);
– (b) que dicho trabajo será tan productivo como sea posible (CALIDAD);
– (c) que habrá libertad para escoger empleo y que cada trabajador tendrá todas las
posibilidades de adquirir la formación necesaria para ocupar el empleo que le convenga y
de utilizar en este empleo esta formación y las facultades que posea, sin que se tengan en
cuenta su raza, color, sexo, religión, opinión política, procedencia nacional u origen social
(NO DISCRIMINACIÓN).
3.La indicada política deberá tener en cuenta el nivel y la etapa de desarrollo económico, así como
las relaciones existentes entre los objetivos del empleo y los demás objetivos económicos y
sociales, y será aplicada por métodos apropiados a las condiciones y prácticas nacionales.

29
http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312267
 Convenio 122 sobre política del empleo (2)

Adoptado en 1964, este convenio ha sido ratificado por

89 países.
Promoción del pleno empleo, productivo y libremente
elegido como medio para estimular el crecimiento y el
desarrollo económicos, elevar el nivel de vida y
FINALIDAD resolver el problema del desempleo.
Ofrece un marco para políticas relativas al empleo sin
discriminación, mostrando que la pobreza y la
discriminación se pueden tratar de forma conjunta.
Está basado en el sentido de que la sociedad no
puede desperdiciar el talento y las aptitudes de
ninguno de sus miembros.
El Convenio refleja la creciente preocupación por la
pobreza.
30
 Recomendación 122 sobre la política del empleo (1)

Consideraciones generales: Los problemas del empleo cuyo origen debe

atribuirse a fluctuaciones de la actividad económica, a cambios
estructurales y, especialmente, a un nivel inadecuado de dicha actividad
deberían ser solucionados por medio de las siguientes medidas:
a. medidas generales de política económica; y
b. medidas selectivas directamente relacionadas con el empleo de los
trabajadores.
A largo plazo: Promuevan una economía en expansión
continua que tenga un grado razonable de estabilidad y que
constituya el marco más propicio para el éxito de las medidas
MEDIDAS selectivas de la política del empleo.
GENERALES
A corto plazo: Evitar aparición del desempleo o del subempleo
generalizado y ligados a un nivel inadecuado de actividad
económica, así como para contrarrestar la presión inflacionaria
asociada con un desequilibrio en el mercado de la mano de
obra.
31
 Recomendación 122 sobre la política del empleo (2)

Elaborar y aplicar medidas para evitar la aparición y extensión

del desempleo o del subempleo causado por cambios
estructurales; y promover y facilitar la adaptación de la
producción y del empleo a los cambios.

MEDIDAS Medidas de adaptación a cambios estructurales debería ser:

SELECTIVAS • Obtener mayores ventajas del progreso económico y
tecnológico;
• Proteger contra las vicisitudes financieras o de otra índole a
los grupos de personas e individuos cuya ocupación se ve
afectada por esos cambios.

Establecer y financiar adecuadamente programas destinados

a ayudar a trabajadores a encontrar nuevos empleos y a
adaptarse a ellos.

32
 Recomendación 122 sobre la política del empleo (3)

Programas deberían incluir:

Un eficaz servicio de empleo que tenga en cuenta las

disposiciones del Convenio y de la Recomendación sobre el
servicio del empleo, 1948.

Creación o el estímulo de servicios de formación y

MEDIDAS
readaptación de trabajadores en la obtención de calificaciones
SELECTIVAS
necesarias para un empleo estable en ocupaciones en vías de
expansión.

Coordinación de la política de vivienda con la política del

empleo, suministrando viviendas adecuadas y otras
instalaciones colectivas conexas en los lugares en que haya
vacantes y concediendo subsidios de traslado a trabajadores
y personas a su cargo, sea por cuenta del empleador o de los
fondos públicos.
33
 Recomendación 122 sobre la política del empleo (4)

Prioridad para resolver el grave problema del desempleo

entre jóvenes.
Responder a necesidades de grupos personas (adultos
mayores, inválidos y otros trabajadores) con dificultades
originadas en cambios estructurales o en cualquier otra causa,
o para quienes resulte difícil cambiar de lugar de residencia o
MEDIDAS de ocupación.
SELECTIVAS
Atención a necesidades de empleo e ingresos de regiones
retrasadas y de zonas donde se afecta a un gran número de
trabajadores, a fin de realizar una distribución mejor
equilibrada de la actividad económica en el país, garantizando
así una utilización productiva de todos los recursos.
Establecer sistemas apropiados para promover y facilitar
adaptación de la producción y del empleo a cambios
estructurales.
34
 Recomendación 122 sobre la política del empleo (5)
Problemas del Empleo Asociados con el Subdesarrollo
Económico

Promover aumento de ingresos nacionales y su distribución

equitativa.
Obtener opinión y participación activa de empleadores y
trabajadores y sus organizaciones en la elaboración y
aplicación de la política nacional de desarrollo económico y
Política de de los diversos aspectos de la política social.
inversión e
ingresos Fomentar el ahorro nacional y aportación de recursos
financieros de otros países y organizaciones internacionales,
a fin de aumentar inversiones productivas sin perjudicar la
soberanía nacional ni la independencia económica de países
beneficiarios.
Coordinar inversiones y esfuerzos de desarrollo en cada país
con los de otros países, especialmente con aquellos países
de la misma región.
35
 Recomendación 169 sobre la política del empleo (6)

Complementa el C. núm. 122 y la R. núm. 122 y dice en lo

fundamental :
•El fomento del pleno empleo, productivo y libremente
escogido, es un medio práctico para alcanzar el derecho al
trabajo, motivo por el cual debe ser una prioridad y parte
integrante de las políticas económicas y sociales del
FINALIDAD Estado y, cuando viniere al caso, de sus planes para
satisfacer las necesidades básicas de los ciudadanos.
•Se ocupa específicamente de la política demográfica, el
empleo de los jóvenes y los grupos desfavorecidos, las
políticas en materia de tecnología, el sector no
estructurado, las pequeñas empresas, las políticas de
desarrollo regional, las inversiones públicas, los programas
especiales de obras públicas y la cooperación económica
internacional y las migraciones.
36
 Políticas de empleo tras la crisis 2008

i) Apoyar la inversión en infraestructuras aprovechando las muy bajas tasas

de interés; todas las economías en desarrollo, emergentes y
desarrolladas deberían invertir en infraestructuras favorables al
crecimiento futuro;
ii) Mejorar el acceso al crédito para las PYME, actualmente obstaculizado
por el sobreendeudamiento y la reestructuración del sistema bancario;
iii) Ampliar la cobertura de la protección social, que es una necesidad
urgente y una opción asequible en todos los países, según se reconoce
en la Iniciativa del Piso de Protección Social de la OIT; y
iv) Mejorar las perspectivas laborales para los jóvenes, uno de los grupos
más expuestos a la crisis y que puede sufrir consecuencias profundas a
largo plazo.

http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/media-centre/statements-and-speeches/WCMS_191636/lang--es/index.htm

37