Inversión impulsada por el sector público en

México

Luis Alberto Ibarra

Unidad de Inversiones
Secretaría de Hacienda y Crédito Público

XVII Seminario Regional de Política Fiscal

ILPES-CEPAL

Santiago de Chile
Enero 2005
1
 Contenido

I. Inversión impulsada

II. Inversión presupuestaria

III. Proyectos de infraestructura productiva de largo

plazo (PIDIREGAS)

IV. Fondos de inversión

V. Contratos de largo plazo

VI. Proyectos para prestación de servicios (PPS)

VII. Comentarios finales

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 I. Inversión impulsada

 La inversión impulsada por el sector público en México incluye lo

siguiente:
 Inversión presupuestaria
 Proyectos de participación pública y privada
PIDIREGAS (energía)
Fondos de inversión (agua, carreteras y transporte)
Contratos de largo plazo (energía)
Proyectos para prestación de servicios (PPS) (educación, salud y
carreteras)

 México ha tenido buenas y malas experiencias con los proyectos de

participación pública y privada.
 Por ejemplo, la mayoría de las concesiones carreteras otorgadas a
principios de los 90 tuvieron que ser rescatadas posteriormente.
 En otros casos, se ha logrado generar un flujo importante de inversión
adicional.

3
 I. Inversión impulsada

Inversión impulsada en México 1990-2005

(miles de millones de dólares)

30 4.0 % del PIB

Pidiregas
25 Presupuestaria

20
3.3 % del PIB

15

10

0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 e 2005 a
e = cierre estimado
a = aprobado

4
 I. Inversión impulsada

Inversión impulsada en México

(estructura porcentual)

2000 2005
Energía Otros Energía
Otros 51%
25% 58%
30%

Salud
2%

Salud
4%
Educación
Educación 2% Agua
Agua
4% Comunicaciones 4% Comunicaciones
4%
y transportes y transportes
7% 9%

Tasa de crecimiento promedio anual

2000 - 2005
Total 5.1
Comunicaciones 12.6
Energía 8.8
Agua 6.2
Otros 2.0
Salud -5.0
Educación -8.3

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 II. Inversión presupuestaria

 La inversión presupuestaria es la inversión física que ejercen las

dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
 Incluye:
 Proyectos de inversión pública tradicional
 Amortización de PIDIREGAS
 Transferencias a estados y municipios para inversión
 Aportaciones a fideicomisos de inversión

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 II. Inversión presupuestaria

 En años recientes, las amortizaciones de PIDIREGAS y las

transferencias a estados y municipios para inversión han
aumentado de manera importante, lo que ha reducido el espacio
para la inversión pública tradicional.

Principales componentes de la inversión presupuestaria

(estructura porcentual)
2000 2005
Amortizaciones Amortizaciones
4% 26%
Transferencias
29%
Otros Otros
67% 35%

Transferencias
Tasa de crecimiento promedio anual 39%
2000 - 2005
Total 0.1
Amortizaciones 43.9
Transferencias 6.2
Otros -11.9

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 III. PIDIREGAS

Principales características de los PIDIREGAS

 En 1995 se diseñó un nuevo mecanismo de inversión denominado
Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo, también
conocidos como Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del
Gasto (PIDIREGAS), que se ha venido utilizando de forma creciente
en el sector energía.
 Las principales características de estos proyectos son:
 La construcción de las obras la realiza el sector privado por cuenta y
orden de las entidades públicas, con financiamiento propio o de
terceros.
 Durante su construcción los gastos no impactan a las finanzas públicas,
siendo registrados únicamente en cuentas de orden.
 Una vez que los proyectos entran en operación, se inicia el pago de las
obligaciones y es hasta entonces cuando se afecta el gasto público.

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 III. PIDIREGAS

Principales características de los PIDIREGAS (cont.)

 El flujo de ingresos anual que el proyecto genere por la venta de bienes
y servicios debe ser suficiente para cubrir el pago de las obligaciones
contraídas.
 En inversión directa, las obligaciones de pago correspondientes al
ejercicio corriente y al que le sigue se registran como pasivo directo, y
el resto como pasivo contingente.
 Las obligaciones contraídas tienen preferencia respecto a nuevos
financiamientos para su inclusión en el presupuesto de los años
posteriores, hasta el término de su vigencia.
 Los PIDIREGAS tienen un marco normativo para su aprobación,
ejecución y seguimiento más estricto que el de los proyectos
presupuestarios.

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 III. PIDIREGAS

Tipos de PIDIREGAS
 Inversión directa:
 Las entidades públicas asumen la obligación de adquirir activos
productivos construidos por empresas privadas.
BLT: Construcción, Arrendamiento y Transferencia (el contrato con el
privado incluye el financiamiento).
OPF: Obra Pública Financiada (el financiamiento se contrata al recibir la
obra a satisfacción).

 Inversión condicionada:
 Los activos se mantienen con el carácter de propiedad privada, salvo
que se materialice alguna eventualidad (incumplimiento de la entidad o
fuerza mayor) contemplada en el contrato, que implique la adquisición
de dichos activos por parte de la entidad contratante.
IPP: Productores Externos de Energía.

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 III. PIDIREGAS

 La inversión financiada en el sector energía vía PIDIREGAS se

estima para 2005 en 13.7 mmd.

Evolución de la inversión financiada

(miles de millones de dólares)

16.0

14.0

12.0

10.0

8.0

6.0
Pemex
4.0

2.0

0.0
CFE
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 e 2005 a
e = cierre estimado
a = aprobado

11
 III. PIDIREGAS

 La inversión financiada ha permitido duplicar la inversión en el

sector.

Inversión impulsada en el sector energía

(miles de millones de dólares)

18

16

14

12

10

8 Financiada
6

4
Presupuestaria neta
2

0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004e 2005a

e = cierre estimado
a = aprobado

12
 III. PIDIREGAS

 Pemex concentra el 79.3 por ciento de la inversión autorizada, de la

cual ha ejercido el 38.3 por ciento.

Inversión autorizada y realizada en PIDIREGAS

(datos a enero de 2005 y en miles de millones de dólares)

160
Inversión autorizada
140 133.8
Inversión realizada
120 106.1
100
80
60 53.3
40.6
40 27.7
20 12.7

0
CFE PEMEX Total

13
 III. PIDIREGAS

Metas físicas de los PIDIREGAS

En el sector eléctrico los PIDIREGAS han En el sector hidrocarburos los
incrementado la capacidad de generación, PIDIREGAS contribuyeron en 2004 con el
transmisión y distribución de energía 85% de la producción de crudo y 98% de
eléctrica. la de gas natural.

Participación de los PIDIREGAS en Aportación de los PIDIREGAS

la capacidad total del sector en la producción de crudo y
eléctrico gas
4,479
MMPCD

25% 20.8%
19.4% 4,500 3,273
MBD
4,000
20%
3,500
15% 10.5% 3,000
2,500
10% 2,000
1,500
5% 1,000
500
0% 0
MW Km-c MVA Crudo Gas

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 IV. Fondos de inversión

 El Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA), creado en 1995,

busca promover la participación privada en el financiamiento de
proyectos de inversión, tanto federales como estatales y
municipales.
 Para ello, el FINFRA otorga apoyos recuperables y no recuperables
a diversos proyectos de inversión (hasta por el 49% de la inversión
total de cada proyecto).
 El inversionista privado debe aportar al menos el 25% del monto
total de inversión.
Aportación de recursos públicos
1200
(millones de dólares)
1,001 1,034
1000

800

600 520

400 325

200

Hasta 2002 2003 2004 2005

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 IV. Fondos de inversión

 Principales sectores de atención del FINFRA

• Agua, drenaje y • Transporte ferroviario

saneamiento.
• Recolección y reciclaje de
• Construcción de carreteras. basura.

 La inversión privada en los proyectos autorizados es de 1,095 md.

Destino de las disponibilidades del FINFRA

(diciembre 2004)
Otros Agua
3% 12%
Ferroviarios
32%

Carreteros
53%
16
 IV. Fondos de inversión

 FINFRA ha logrado atraer inversión privada en la construcción de

plantas de tratamiento de aguas residuales. Sin embargo, su
impacto a la fecha ha sido más limitado en el caso de proyectos de
agua potable y carreteras.

Inversión impulsada por el FINFRA

(millones de dólares)

En saneamiento se cuenta con 15 En carreteras y transporte ferroviario

proyectos que representan una inversión existen 22 proyectos que representan
total de 286 md. 2,214 md.

350 2500 2,214

286
300 2000
250 728 Privados
1500
200 178 Privados
150 1000
100 1,486 FINFRA
500
50 108 FINFRA
0 0
Sanamiento Carreteras y ferroviario

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 V. Contratos de largo plazo

Contratos de largo plazo

 PEMEX y CFE han comenzado a suscribir contratos de largo plazo
con un proveedor privado en lugar de llevar a cabo directamente un
proyecto de inversión pública.
 Un ejemplo de estos esquemas es el contrato de suministro de gas
natural a 20 años (con valor de 16.5 mmd) que CFE firmó el año
pasado con Shell (Gas del Litoral S.A.), mediante el cual ésta construirá
las instalaciones para la importación, almacenamiento y regasificación
de LNG en el puerto de Altamira, Tamaulipas.
 En este caso el monto de inversión impulsada es de alrededor de 450
md.
 Otros dos proyectos similares (Ensenada y Manzanillo) significarán
inversiones privadas, impulsadas por el sector público, del orden de
1,350 md.

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 VI. Proyectos para prestación de servicios (PPS)

 Concepto:
 Un inversionista proveedor privado diseña, construye, financia y opera
infraestructura de apoyo para prestar, en forma integral, diversos
servicios a dependencias y entidades del gobierno, para que éstas a su
vez presten servicios públicos.

 Es un esquema basado en el modelo inglés conocido como Private

Finance Initiative (PFI).
 A diferencia de una concesión tradicional, en los PPS la
responsabilidad de los servicios públicos siempre está a cargo del
gobierno.
 El análisis costo-beneficio debe demostrar que la utilización del
esquema PPS puede generar un ahorro en comparación a una
inversión pública tradicional.
 Debe haber una clara asignación de riesgos entre los sectores
público y privado, y plasmarse en un contrato de servicios de largo
plazo.
19
 VI. Proyectos para prestación de servicios (PPS)

 Ejemplo de PPS: Hospital

Servicios que proporciona Propietario del inmueble: Servicio al público que

el privado: proporciona el Estado:

• Construcción y/o Gobierno Federal o Atención a la salud por

modernización del hospital. inversionista privado. parte de médicos y
• Administración y enfermeras contratados
mantenimiento del edificio. y pagados por el Estado.
• Materiales y suministros.
• Equipos y mobiliario.
• Servicios de laboratorio,
radiografías, etc.

Contrato de largo plazo

20
 VI. Proyectos para prestación de servicios (PPS)

 Esquema del funcionamiento:

Bancos

Proveedores
de capital
Entidad o
dependencia Contrato de Constructoras
Inversionista
responsable de la prestación
proveedor
prestación del de servicios
servicio público Proveedores
de equipo

Proveedores
Asesores externos: Asesores externos: de servicios
Técnicos Técnicos
Legales Legales Otros
Financieros Financieros proveedores

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 VI. Proyectos para prestación de servicios (PPS)
 Asignación de riesgos:
Riesgos para el sector público
Planeación. Definir correctamente las
necesidades y la solución.
Demanda. Estimar correctamente la
demanda por el servicio.
Normatividad. Cambios en la
legislación que aumenten el costo del
servicio.
Riesgos para el sector privado
Diseño. Que la solución elegida cubra
los requerimientos del servicio
contratado.
Construcción. Por ejemplo, retrasos en
la construcción o costos subestimados.
Financiamiento. Cambios en el costo
del financiamiento.
Desempeño. Riesgo de no cumplir con
el desempeño acordado en el contrato.
Tecnológico. Cambios en la tecnología
que impliquen costosas inversiones.
Operación. Costos operativos más altos
que los estimados.
Valor residual. Cambios en el valor de
los activos al final de los contratos.
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 VI. Proyectos para prestación de servicios (PPS)

 Comparación de cronogramas

Modelo tradicional
CALIDAD

Diseño Licitación Contrato Construcción Sobrecosto Mantenimiento

Modelo PPS
CALIDAD

Diseño Licitación Contrato Construcción Mantenimiento

La experiencia internacional muestra que, a consecuencia de la duración de los

contratos y el detalle que requieren, el proceso de preparación y negociación de
los PPS es largo y complejo.

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 VI. Proyectos para prestación de servicios (PPS)

 Avances en México:
 En 2003 se publicaron las Reglas para la Realización de PPS,
habiéndose ya reformado en 2004.
 Se conformó un grupo de trabajo especializado al interior de la
Secretaría de Hacienda y se ha contado con la asesoría del gobierno
británico a través de la organización Partnerships UK.
 A fines de 2004 se iniciaron las primeras licitaciones (para la
construcción y modernización de una carretera, y para la construcción
de un hospital de alta especialidad).
 Existen en diferentes etapas de preparación más de 20 posibles PPS
que representan inversiones por alrededor de 1,500 md.

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 VII. Comentarios finales

Inversión pública y privada

(porcentaje del PIB)

25

20 Inversión
pública

15

10 Inversión
privada

-
1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004e
e = estimado.

Fuente: Sistema de Cuentas Nacionales.

25