I.

- LAS FINANZAS Y EL DERECHO

FINANCIERO
Para HECTOR B. VILLEGAS Las finanzas en su concepcin
actual, tiene por objeto examinar como el Estado y dems
entes pblicos obtienen ingresos y cmo se efectan
concretamente sus gastos.
Visto de otro modo, preguntmonos, Que estudia entonces el
derecho financiero?, Es reconocida la importancia que tuvo
MYRBANCH RHEINFELD all por los aos 1910, al abordar
esta cuestin, sosteniendo que debe entenderse por Derecho
Financiero lo referido a las normas del derecho pblico
positivo que tienen por objeto la reglamentacin de las
finanzas de las colectividades pblicas.
 Ms recientemente, el profesor Espaol SAINZ
DE BUJANDA, defini al derecho financiero en
los siguientes trminos : rama del derecho
pblico interno que organiza los recursos
constitutivos de la hacienda del Estado y de las
restantes entidades pblicas, territoriales e
institucionales y regula los procedimientos de
percepcin de los ingresos y de la ordenacin
de los gastos y pagos que tales sujetos
destinan al cumplimiento de sus fines.
 El Estado como cualquier grupo social busca
satisfacer sus necesidades con los escasos
recursos con que cuenta. Pero a diferencia de
los grupos privados los medios y los fines del
Estado son fundamentalmente distintos. Como
sujeto poltico que es, busca satisfacer
necesidades pblicas, sea para cubrir
necesidades elementales de defensa , seguridad
interior, justicia y diplomacia, sea para ocuparse
de necesidades generales como salud,
comunicaciones o educacin. Pero el Estado lo
hace, usualmente, imponiendo su voluntad con
coaccin, aunque dentro de un marco jurdico.
 Los ingresos sern, posteriormente empleados, en
la satisfaccin en las necesidades que debe atender
y que exigen los ciudadanos. De acuerdo a su grado
de intervencin en la economa, en la actividad
privada o en la esfera del individuo, bajo el pretexto
de buscar el bien comn, los Estados adquieren una
fisonoma comunista, socialista o liberal. Pero lo
que nos interesa aqu es, que para satisfacer estas
necesidades, el Estado debe preocuparse por los
ingresos necesarios, administrarlos, para
finalmente emplear con la mxima eficiencia con
los escasos recursos. Todo lo descrito es conocido
como la actividad financiera del Estado.
 El derecho financiero tiene normas propias y hasta
particulares, respecto del resto del ordenamiento jurdico.
Tenemos normas permanentes como son las referidas a los
tributos. Tenemos tambin las de vigencia determinada,
como la ley de presupuesto o la de financiamiento. Incluso
el trmite presupuestal est detallado a nivel
constitucional, legal y reglamentario. Goza adems de una
comisin al interior del congreso dedicada exclusivamente
al estudio del proyecto del presupuesto y la cuenta
general. Los tributos de periodicidad anual entran en
vigencia el ao calendario siguiente. El Cdigo Tributario es
una muestra de la codificacin del derecho financiero. La
Ley de presupuesto se aprueba todos los aos , va ley o
decreto Legislativo, dentro del marco constitucional.
 Los principios generales estn presentes en esta
rama del derecho, muchos de los cuales lo son a
nivel constitucional. El ms importante es el
principio de legalidad, originalmente se bifurc
en el derecho tributario y el derecho
presupuestal. El consentimiento de los
ciudadanos, a travs de sus representantes, para
imponer cargas tributarias, as como para tener
conocimiento del destino y uso de estos ingresos
atraves del gasto pblico, es una conquista
histrica de los pueblos. Tan importante resulta,
que es exacta aquella expresin Sin Ley no hay
actividad financiera.
 Asi el Derecho del Crdito Pblico , se encarga
justamente de esta forma de ingresos. Espordico y
despreciado en la Antigedad y en la edad media, se
convirti en importante recurso del Estado Moderno. El
crdito interno est sujeto a imposiciones,
convencimiento o confianza de los ciudadanos en su
gobierno. El crdito externo, sujeto a relaciones y
coyunturas internacionales , es en la actualidad un
problema por solucionar. Ambas modalidades tiene
expresin en leyes de autorizacin.
El Derecho Patrimonial Pblico se ocupa de los bienes
de dominio privado del Estado. El empleo de bienes no
afectos al uso pblico o las actividades mercantiles, bajo
dominio del Estado, son su materia de estudio.
 II.- ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
Para el maestro argentino Giuliani Fonrouge constituye
manifestaciones fundamentales de la actividad
financiera, los ingresos fundamentales de la actividad
financiera del Estado, los ingresos, los gastos y la
conservacin de los bienes o gestin de los dineros
pblicos.
Sealamos entonces que la actividad financiera o la
hacienda pblica es ejercida por el Estado, responde a
decisiones polticas, que tiene un contenido econmico
muy importante y que implica, bsicamente,
manifestarse recaudando ingresos, administrar un
patrimonio y en efectuar gastos.
 III.- EL ROL DEL ESTADO
Es desarrollada por el Estado, por lo tanto responde a la
concepcin y al rol que le asignemos dentro de la vida de la
nacin.
La hacienda clsica tena como objeto suministrar al Estado
los Recursos Necesarios para cubrir los gastos por las
funciones de administracin que le estaban
encomendadas(polica, justicia, ejercito y diplomacia). Los
gastos eran repartidos entre todos sus ciudadanos y la carga
que cada uno poda soportar se conoca como carga pblica.
Con la segunda guerra mundial se nota claramente que el
estado comienza a intervenir progresivamente en la vida
econmica de la nacin, en esta etapa se acentuaron las
imposiciones extra fiscales aumentaron extraordinariamente
las erogaciones ordinarias por el incremento de los gastos de
tipo social y se debilitan los esquemas del Estado liberal.
 En palabras de Duverger, era el Estado que consume
y no produce nada, absorbe y no devuelve. La ciencia
de las finanzas clsicas entonces, se limitaba a
procurar lo necesario para el normal
desenvolvimiento de la administracin Pblica.
Le sucedi el Estado Providencia o Estado de
bienestar, encargado de asegurar el bienestar de
todos los ciudadanos.
En efecto en la Segunda Guerra Mundial se nota
claramente que el Estado comienza a invertir
progresivamente en la vida econmica de la nacin,
en muchas oportunidades, abiertamente en contra
de lo que recomendaron los hacendista clsicos.
 IV.- RECURSOS DEL ESTADO
La palabra recurso "debe emplearse para toda suma
devengada, a diferencia del termino ingreso que se
refiere a la suma de dinero que efectivamente han
ingresado a la tesorera. El Estado tendr derecho al
cobro de cantidades que se materializan en ingresos.
Los recursos del Estado los hemos clasificado en
ingresos tributarios, ingresos por emprstito e
ingresos por explotacin del patrimonio.
Cabe sealar que las manipulaciones monetarias que
efecta el Estado, como son regular las tazas de
inters o las tasas de redescuento, no son medios
para preocuparse ingresos si no una forma de
intervenir y regular la vida econmica del pas.
 4.1.- Los Ingresos Tributarios
Hoy est demostrado que una excesiva carga
impositiva lleva al individuo a la larga o la corta, a
evadir impuestos o en el mejor de los casos, a ver la
forma de eludirlos. Asi la carga que soporta el
ciudadano no puede ser completamente elstica y
por tanto, los ingresos obtenidos de la tributacin
tienen su lmites.
El Estado moderno obtiene sus ingresos de
mltiples fuentes. Los tributos que exigen a sus
subditos en virtud del IUS IMPERIUM son de lo mas
significativos, cuantitativamente hablando, que
junto con el crdito pblico, son lo mas seguro e
importante.
 El tributo permite al Estado intervenir en la
vida econmica y social de un pas. Atraves de
la imposicin, el gobierno sustrae dinero de
los particulares, que de otra forma sera
destinado al consumo o al ahorro y decide
destinarlo a otro fin. No en vano la imposicin
se dirige contra los ingresos, el consumo o la
riqueza (Predios, herencia, donaciones etc.)
La imposicin es utilizada como dijimos para
absorber fondos destinados al consumo. El
retiro de este circulante del marcado puede
tener como objetivo bajar la inflacin.
 4.2.- Ingresos por Emprstitos o Ingresos del
Crdito Pblico
Crdito significa etimolgicamente, creer, tener
confianza, esto nos lleva a suponer que tenemos
confianza en una persona, que est dispuesta a
cumplir con sus obligaciones y que, asimismo, en
posibilidades de cumplir oportunamente.
De Juano seala que el emprestito es el recurso
del estado, basado en el crdito que l mismo
inspira, mediante el cual obtiene, de patrimonios
ajenos al suyo, sumas de dinero, a un inters dado,
y cuyo reembolso debe satisfacer oportunamente
segn las bases de la contratacin establecida al
concertarlo.
 4.2.1.- CREDITO INTERNO
Es un acto unilateral del estado no reembolsable, el
emprstito es un contrato. Este contrato debe
depender de la voluntad de sus ciudadanos (en
cuanto asi deciden suscribirlo) o ser forzoso.
En el Per se acostumbra a que el congreso autorizara
cada emprstito que deseaba contraer el ejecutivo.
En la actualidad todos los aos, el congreso aprueba
la Ley de endeudamiento externo, que consigna en
forma global la autorizacin o capacidad de
endeudamiento para un determinado ejercicio fiscal.
El emprstito forzoso constituye la requisicin de
dinero fijada unilateralmente por los estados con la
obligacin de reembolsar y pagar un interes.
 Usualmente el gobierno de turno exhibe una serie
de motivos para tal operacin. A veces lo justifica
como un deber patritico, otras como un deber de
solidaridad o cualquier otro motivo con la
finalidad de recaudar fondos.
En el Per durante la Guerra de Independencia se
autorizaron y decretaron varios emprstitos de
este tipo. Tambin durante la guerra con chile,
dentro del caos de aquellos momentos de zozobra
nacional, se decretaron algunos emprstitos
forzosos que no rindieron mayores frutos. En el
Per se recuerda el caso ocurrido en 1983. Como
consecuencia de fenmenos naturales ocurridos
en la costa norte, fenmeno del nios.
 Por medio del emprstito voluntario y sin usar la
fuerza o compulsin, ni ofrecer condiciones
desventajosas a los prestamistas, el Estado recurre
exclusivamente a las convivencias e inters
privado de los particulares ofrecindoles ttulos
de la deuda pblica en condiciones semejantes a
las que los capitales gozan en un mercado libre.
Esta modalidad, por su puesto depende mucho de
la confianza que inspira el gobierno, la estabilidad
poltica y econmica y la disponibilidad de ahorro
interno. Conocido son los bonos del tesoro
norteamericano, los que a pesar de ofrecer una
baja tasa de rendimiento, la inversin est
totalmente asegurada.
4.2.2.- CREDITO EXTERNO.
. Es aquel que el estado contrae en el exterior,
mediante el cual obtiene prestamos de capital
extranjeros. Esta deuda externa se suscribe fuera del
territorio del Estado, y los ttulos de crdito se
hallan generalmente en manos de capitales de otros
paises.
. En la actualidad el crdito externo con organismos
multilaterales como el Fondo Monetario
Internacional, el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo, organismos
regionales como la Corporacin Andina de Fomento
o por acuerdos bilaterales entre los paises.
 4.2.3- GARANTAS.
Como hemos visto la confianza es un
elemento muy importante para cualquier
operacin crediticia, pero de la mano con ella
va siempre una garanta.
Es asi, desde la antigedad, se ha intentado
tener otros mecanismos con que satisfacer el
crdito, en caso el deudor no se encuentre en
situacin de hacerlo, o simplemente la
desconozca. En el caso de los estados, las
garantas revisten una serie de
particularidades.
 ROSCHEV, citado por TERRY distingue 3 periodos :
En una primera etapa, se entregaban en respaldo
de la operacin, tierras, y hasta provincias enteras;
en un segundo periodo llamado realstico, se haca
el distingo de la venta de ciertas funciones, con la
obligacin por parte del gobierno de servir la deuda
mediante anualidades o mensualidades y por
ltimo en el tercer periodo, el mismo se caracteriza
por la afectacin de ciertos impuestos con o son
derecho a la percepcin por parte del prestamista.
En pocas mas modernas se ha acudido a la
hipoteca, el adelanto de determinados recursos
provenientes de impuestos o de la explotacin de
determinadas actividades.
 Actualmente la practica de algunas de estas
formas de garantizar deudas, chocara
frontalmente contra la soberana e
independencia de cualquier estado. Por eso,
los crditos son concertados dentro del marco
que seala la constitucin, debidamente
autorizada por la ley respectiva y con las
garantas que representa la seriedad del
Gobierno con el respaldo de la riqueza
nacional.
 4.3 INGRESOS POR EXPLOTACION DEL
PATRIMONIO.
Duverger seala Designa las rentas que el estado obtiene
de la gestin de sus bienes y derechos. Hemos agrupado
bajo este acpite, los ingresos que el Estado por la
explotacin de los bienes que a ste pertenecen. Como es
notorio no todos los bienes de propiedad o bajo su
administracin se encuentran dentro del comercio de los
hombres. As por ejemplo, los caminos, avenidas, carreteras,
parques, reservas naturales, santuario, restos arqueolgicos
o las escuelas pblicas no son susceptibles de ser
enajenadas, aun que determinadas legislaciones pueden
conceder derechos a particulares sobre alguna de ellas.
 Por otro lado, otros bienes o actividades a los
que el Estado no desea renunciar, pero por su
significado econmico se permite su
explotacin por particulares como son las
minas, los bosques, rutas de transporte,
aeropuertos, distribucin elctrica etc. Que
reportan beneficios al Estado. Estas se
encuentran bajo un sistema de concesiones y
sujetos a un rgimen de inalienabilidad e
imprescriptibilidad.
 5.- GASTO PUBLICO
Como se dijo los gastos pblicos no se calculan
en funcin de los ingresos, sino en funcin de
objetivos y fines econmicos, sociales y
polticos, que el Estado logra finalmente a travs
del presupuesto.
Giuliani Fonrouge sostiene que el gasto pblico
es toda erogacin en dinero, que incide sobre las
finanzas del Estado y se destina al cumplimiento
de fines administrativos o econmico sociales
 AHUMADA define al gasto pblico consiste
en una erogacin monetaria, realizada por
autoridad competente, en virtud de una
autorizacin legal y destinada a fines del
desarrollo nacional que se estima como
inters colectivo
Por ello, en sentido estricto, consideramos
gastos pblicos, a aquellos gastos o
desembolsos autorizados a efectuarse en
razn de que estn as consignados en la ley
del presupuesto.
 Se a afirmado tambin, que el estado no debe
gastar ms de lo que produce, una suerte de
equivalencia entre recursos y gastos. Esto no es
necesariamente cierto. Es fcilmente percibible
que el individuo normalmente gasta ms de lo que
tiene, mas de lo que recibe. Para el Estado puede
suceder lo mismo. De otra manera, no se explican
las finanzas de guerra ni los gastos por necesidades
urgentes. Tampoco se explica, por ejemplo, cmo
la economa norteamericana super la crisis de
1929. Pero si estos gastos son solamente de
consumo-pata el individuo-o improductivo-para el
estado, entonces crece la sombra de la quiebra.
 Muchas teoras tratan de explicar el aumento del gasto
pblico como la perdida de valor real de la moneda,
aumento de la riqueza, armamentismo, la democracia,
servicio de deuda, pensiones de jubilacin, electricidad,
vivienda. Lo cierto es que el gasto pblico se sustenta en el
supuesto de que hay necesidades que satisfacer, que
concurren en gran nmero y que los recursos son escasos.
Esto sin considerar, por su puesto, el aumento de la
poblacin.
Estas necesidades adems deben responder a intereses
colectivos o pblicos. El concepto inters pblico, por
dems gaseoso y escurridizo definir, est frecuentemente
en funcin de coyunturas determinadas, pero
consideramos que debe existir por lo menos un cierto
consenso, entre los gobernadores y los gobernantes, sobre
sus necesidades para satisfacer necesidades generales.
 Entre nosotros se ha empleado
frecuentemente la distincin gastos corrientes
y gastos de inversin. Asi por ejemplo , la
constitucin de 1979 disponia una asignacin
de no menos de 2% del gasto corriente del
Gobierno Central, a la educacin. Sin
embargo, la ley marco del proceso
presupuestario para el sector Ley N 26199,
recientemente derogado, los divida en una
estructura institucional o administrativa como
lo hacen las leyes orgnicas de presupuesto
desde 1962.
 DE JUANO sostiene que son de dos tipos :
a) Consecuencias directas sobre la actividad
econmica; hombres y recursos econmicos
se ponen en marcha para atender una
necesidad pblica y contribuyen as de modo
variable a la creacin del producto social.
b) Consecuencias indirectas : Que resulta de la
conducta de los primeros beneficiarios de las
rentas distribuidas por el hecho mismo de que
estas rentas, por la que se traduce el gasto
pblico, provocan una demanda indirecta de
bienes de consumo.
 Lo cierto es que sin el Estado decide gastar en
determinado sector de la economa, es decir, suelta o
libera dinero para alguna actividad, dependiendo del
volumen de sta y de la oportunidad, producir
diversos resultados. Aumentar el gasto en carreteras
tiene un beneficio directo en los agentes productores
agrcolas o el sector turismo, alienta la construccin y
el trabajo que genera, puede eventualmente
aumentar el consumo interno. Un aumento en el
poder adquisitivo de la administracin pblica puede
tener el mismo efecto. Crece el capital disponible para
consumo y para emplear el crdito. Restringiendo el
gasto, absorbiendo mas dinero de la economa, que el
que se devuelve, puede ocasionar recesin, disminuir
el circulante, bajar la inflacin.
 HISTORIA DEL DERECHO PRESUPUESTARIO
La institucin presupuestaria tiene un claro origen poltico.
Diversos tratadistas lo ubican en Inglaterra , concretamente
en 1215, fecha en la que el Rey Juan de Inglaterra apodado
sin tierra otorga a la Carta Magna por obra y presin de la
mayor parte de los barones y prelados del reino: Recordemos
que hasta ese momento, el patrimonio y los recursos del
Estado estaban confundidos con los del monarca y que los
gastos se sufragaban de acuerdo a su mejor parecer, con los
recursos que provenan de su dominio, Pero poco a poco,
esos recursos no fueron suficientes y se tuvo que recurrir, con
mayor frecuencia, a los dineros particulares va el impuesto.
Es asi, que la imposicin comenz a ser un recurso utilizado
para atender los gastos ocasionados por las guerras o las
pestes. El uso cada vez mas frecuentes del impuesto gener la
creciente reaccin que llev al otorgamiento de la Carta
Magna.
 A la razn, la Carta Magna dispona en su Art. 12 que:
No se podr Exigir Scutaye (fonsadera) ni auxilio en
nuestro reino, sin el consentimiento general, a menos
que fuese para el rescate de nuestra persona, para
armar caballeros a nuestros hijos primognitos y para
casar (una sola vez) a nuestra hija mayor. Con este fin
slo se podr establecer un auxilio razonable y la
misma regla se seguir con las ayudas de la ciudad de
Londres . En consecuencia, salvo en los casos
sealados, para obtener auxilio o Scutage el Rey
deber tener el consentimiento general, que no es
otra que la reunin, previa convocatoria, de
arzobispos, obispos, abades, duques y barones
principales para decidir sobre el asunto.
 Por acta de 1297 o Estatuto de Tallagio non
concedendo, bajo EDUARDO I, se determin
que era necesario el consentimiento del
parlamento, para que el rey pudiera imponer
exacciones colectivas. Dicho estatuto deca No
se impondr ni cobrar contribucin alguna por
Nos ni por nuestro herederos en nuestro reino,
sin haber obtenido el consentimiento de los
Arzobispos, obispos, condes, barones,
caballeros, pueblo y demas hombres del pas.
En 1344 se establece, que los destinos de los
recursos de la corona, estarn encuadrados
dentro de la autorizacin de los comunes.
 Posteriormente, bajo Carlos I, en 1628, con
ocasin de la peticin de derechos, recordando
el acta de 1297 de EDUARDO I, se solicita que
cualquier imposicin directa que no fuera
autorizada por el Parlamento, sufra de
nulidad. Asi, sta peticin deca que suplican
humildemente a vuestra excelentsima
majestad que nadie est obligado en lo
sucesivo a realizar donacin gratuita, prestar
dinero ni hacer contribuciones voluntarias, ni a
pagar impuestos o tasa alguna, salvo
consentimiento comn otorgado por la ley del
parlamento
 Poco tiempo despus durante el reinado de
GUILLERMO DE ORANGE , a travs del Bill of
Rights, se prohibi toda exigencia de tributos
distinta a la autorizada por el parlamento,
declarando ilegal y nula toda cobranza de
impuestos para la corona, sin el
consentimiento del Parlamento. Esa misma
tabla de derechos logr adems, establecer
como prohibicin la existencia de un ejercito
permanente en poca de paz sin el
consentimiento del Parlamento.