26/10/2009

El anlisis de las polticas y

la gerencia pblica: una
propuesta


Juan Carlos Cortzar Velarde
Contenidos de la sesin
El anlisis de polticas/gestin pblica: cmo
aprender desde la prctica?
Cmo comprender las polticas/prcticas de
gestin pblica? La utilidad de los estudios de caso
Cmo comprender las polticas/prcticas de
gestin pblica? Una aproximacin conceptual
Estndares de calidad para el anlisis y el
aprendizaje
La gerencia pblica como campo
de conocimiento
PRESCRIBIR
Cmo enfrentar los
problemas en la gestin y
organizacin?
cul es el mejor camino a
seguir? Funcionara en la
situacin planteada?
Objetivo: convencer a los
tomadores de decisiones
sobre una recomendacin
EXPLICAR
Por qu se decide
enfrentar los problemas de
gestin de una forma?
Qu consecuencias tiene
una alternativa? Por qu
funciona?
Objetivo: explicar la
decisin, su ejecucin y sus
consecuencias
Recomendaciones
(prctica)
Generalizaciones
(teora)
Caja izquierda: recomendando
Cmo desarrollar poltica pblica/ desempear
adecuadamente las funciones gerenciales? Cmo
lograr resultados positivos?
Cmo vincular ambas cajas?
La recomendacin debiera basarse en una
comprensin (explicacin) adecuada del desarrollo
que en la realidad tienen las polticas y la gestin
pblica
Esto permite que el campo de la gerencia pblica sea ms
profesional
Supone que podemos explicar el desarrollo efectivo (en la
prctica) de las polticas y la gestin

Esto constituye un proceso de aprendizaje desde
la prctica
Lecciones de poltica
Buenas prcticas
Qu es una prctica gerencial?
Mtodo (mecanismo) especfico para
interactuar con una situacin problemtica
y lograr determinados resultados (Bardach
1998, 36)
Usualmente las prcticas asumen la forma
de patrones de interaccin (personal u
organizacional) reiterada en el tiempo:
rutinas organizacionales
Importancia de los instrumentos (reglas
p.e.) como parte de las rutinas en el
mundo pblico


Podemos analizar las
polticas y prcticas
desde dos entradas
distintas:
En qu medida logr los
resultados propuestos?
Logr los resultados en mayor/
mejor medida que otras prcticas?
Cmo funcion el mecanismo?
Por qu funcion (o no)?
Dos aproximaciones complementarias
pero distintas
Nos interesan experiencias especficas de poltica o
gestin pblica para extraer aprendizajes (lecciones)
y aplicarlas en nuestro medio
Es importante identificar experiencias que sean
relevantes dados sus resultados frente a
problemas anlogos a los que tenemos
Pero para poder aplicar algn aprendizaje a partir
de ellas, necesitamos:
Entender su funcionamiento y trayectoria
Saber como aplicar dicho entendimiento a un
contexto distinto
Podemos analizar las
polticas y prcticas
desde dos entradas
distintas:
En qu medida logr los
resultados propuestos?
Logr los resultados en mayor/
mejor medida que otras prcticas?
EVALUACIN
Cmo funcion el mecanismo?
Por qu funcion (o no)?
ANALISIS PRACTICAS
El problema de la extrapolacin
Si se trata de aplicar aprendizajes de una
poltica/prctica en un contexto similar al original, el
problema consiste en replicar el original
Pero si el contexto de destino es diferente en
aspectos sustanciales al original, el problema es ms
complejo: se trata de extrapolar no de replicar
(Bardach 2004)
La extrapolacin implica
Entendimiento del funcionamiento de la poltica/prctica
en el contexto original (explicacin causal)
Considerar las diferencias en el contexto de destino
Adaptar el diseo de la poltica/prctica al contexto de
destino a partir de la comprensin causal de su
funcionamiento en el contexto original
Extrapolacin
..ms que la rplica o la emulacin, la adaptacin
es requerida. La adaptacin es una actividad de
diseo creativo. El problema de la extrapolacin
implica entonces obtener una comprensin de la
experiencia de otros y utilizar dicho entendimiento
para concebir mejores prcticas adaptadas a las
condiciones del lugar de destino: de manera ms
concisa, la extrapolacin es un proceso donde
interactan el aprendizaje a partir de la
experiencia ajena (investigacin) y el diseo
creativo (adaptacin)
(Barzelay: Learning from Second-Hand Experience)
El horizonte: una ciencia clnica?
Conocimiento orientado a la prctica y
simultneamente basado en evidencia:
anlisis de situaciones particulares (anlisis de casos)
Elaboracin y prueba de generalizaciones limitadas
(teora fundada)
Utilizacin de dichas generalizaciones para
fundamentar, ampliar, o corregir las
recomendaciones prescriptivas vigentes en el campo
Utilizar la experiencia de los gerentes para refinar las
generalizaciones
Un problema central: cmo transferir vlidamente
generalizaciones emanadas de un contexto a otro
diferente, siendo que prcticas gerenciales son muy
sensibles al contexto




La utilidad de los estudios de caso para
el anlisis de polticas y prcticas
EC es una estrategia de investigacin
Tres criterios para elegir una estrategia
de investigacin:
El tipo de preguntas de investigacin
(qu, cunto, cuntos, cmo, por qu)
La posibilidad o no de controlar los
comportamientos o eventos bajo
estudio
Concentracin en eventos
contemporneos o pasados

Estrategia
Tipo de pregunta
de investigacin
Requiere control
sobre los
acontecimientos?
Enfoca los
acontecimientos
presentes?
Experimento

Cmo, por qu s s
Sondeo (survey) Quin, qu, dnde,
cuntos, cunto
no s
Anlisis de archivo Quin, qu, dnde,
cuntos, cunto
no s/no
Historia

Cmo, por qu no no
Caso de estudio

Cmo, por qu no s

Ninguna estrategia es mejor o peor que otra: tienen
ventajas y desventajas, siendo apropiadas para
determinados propsitos y situaciones
EC tienen ventajas para abordar preguntas
cmo o por qu relativas a acontecimientos
contemporneos sobre los cuales el investigador
tiene escaso control
Adems, tienen ventajas para comprender
eventos en relacin a su contexto real,
especialmente cuando las fronteras entre el
fenmeno bajo estudio y su contexto es poco claro
Los acontecimientos a estudiar son relevantes en
funcin a las inquietudes tericas del investigador
En qu medida logr los
resultados propuestos?
Logr los resultados en mayor/
mejor medida que otras prcticas?
EVALUACIN
Cmo funcion el mecanismo?
Por qu funcion (o no)?
ANALISIS PRACTICAS
Los estudios de caso
son igualmente tiles
en ambas perspectivas?
Resumiendo..Cundo realizar un EC ?
Cuando se quiere comprender una experiencia
contempornea que se considera relevante y para
ello es necesario acudir a su contexto real



Inquietud temtica
Teora Experiencia
Un EC examina temas relevantes a partir de una
experiencia especfica y a la luz de la teora
Casos de enseanza vs casos
de investigacin?
Ambos son productos complementarios, pero
que responden a objetivos distintos y tienen
estructuras distintas

Generar aprendizaje mediante la
presentacin sugestiva de informacin
(usualmente dilemas gerenciales)
Generar conociminento cientfico mediante
el anlisis de evidencia emprica
7 Opciones para el diseo de EC
Intrnseco Instrumental
Anlisis
cuantitativo
Narrativa liviana
Teora implcita
Prescriptivo
Caso nico
Entidades
Anlisis
cualitativo
Narrativa rica
Teora explcita
Analtico
Comparativo
Procesos
El diseo del caso PP VES
Intrnseco Instrumental
Anlisis
cuantitativo
Narrativa liviana
Teora implcita
Prescriptivo
Caso nico
Entidades
Anlisis
cualitativo
Narrativa rica
Teora explcita
Analtico
Comparativo
Procesos

Propsito

Foco de anlisis



INTRNSECO

INSTRUMENTAL

ENTIDADES



PROCESOS



La experiencia especfica es
slo un medio para generar
conocimiento sobre un tema
de relevancia terica
Foco en el anlisis del proceso
de poltica/ gestin

Propsito

Foco de anlisis



INTRNSECO

INSTRUMENTAL

ENTIDADES



PROCESOS



Se requiere de un conjunto
de preguntas centrales
relativas a los procesos
sobre los cuales el
investigador tiene inters
El EC debe reunir
evidencia sobre una o ms
situaciones singulares y
proveer respuestas
provisionales a las
preguntas centrales
Preguntas relativas a:
tema de inters
(proceso)
situacin especfica
bajo anlisis
Las preguntas de investigacin
Tipo A
Relativas al tema general de inters (procesos)
Para llegar a generalizaciones se requiere de un cierto
nmero de casos y de su comparacin
Tipo B
Relativas a los eventos de la experiencia particular
bajo estudio
Coherentemente articuladas a las tipo A


Un EC debe responder a las preguntas Tipo B y a travs
de ello aportar elementos para responder a las
preguntas Tipo A (a las que no responde plenamente)
Las preguntas del caso PP VES
Por qu se vio seriamente amenazada la viabilidad de un
mecanismo participativo que contaba con los recursos
necesarios y el respaldo de los actores involucrados?Qu
otras condiciones hicieron falta?
Existan oportunidades para la generacin de valor
pblico potencialmente aprovechables mediante la
introduccin del presupuesto participativo?
El mtodo de accin elegido y los mecanismos utilizados
permitieron sacar partido de dichas oportunidades?
La municipalidad y las organizaciones vecinales
desarrollaron suficientemente capacidades para gestionar
un proceso participativo complejo y de largo aliento?
Cules son las condiciones de viabilidad de aquellos
sistemas de participacin ciudadana que requieren de una
elevada interaccin con las organizaciones y funcionarios
pblicos?
E
n
f
o
q
u
e

t
e

r
i
c
o

Cmo desarrollar el EC?
Qu necesitamos?
A.Organizar la informacin sobre los eventos
B. Identificar relaciones entre los eventos que permitan
explicar el proceso, articulando el proceso bajo
anlisis a su contexto real
C.Generar informacin sobre los eventos (trabajo de
campo)
D.Desarrollar una narracin analtica de los eventos
E.El anlisis de la evidencia y la proposicin de
lecciones

Organizando la evidencia: eventos
EPISODIO
(eventos y resultados a
explicar)
Eventos contemporneos
Eventos relacionados
E
v
e
n
t
o
s


p
r
e
v
i
o
s

E
v
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n
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o
s


p
o
s
t
e
r
i
o
r
e
s

TIEMPO
Desarrollo de los Comits Territoriales
Conflictos del Alcalde con oposicin
La realizacin de obras prometidas
Campaa y
eleccin de M.
Pumar

Desarrollo y
aprobacin del
PID


Nueva gestin
municipal
retoma PP
Seminario Internacional PP
Adopcin PP como instrumento PID
Identificacin prioridades 2000
Ejecucin de proyectos 2000
Evaluacin e institucionalizacin del PP
Proceso PP 2001



01/99 12/99 06/03 02/02
Estableciendo relaciones
El investigador debe decidir
cuales de estos vnculos son
relevantes a fin de explicar el
proceso bajo anlisis
Trabajo de campo
Revisin de diarios: establecer cronologa de
eventos y sucesos
Reunir documentos (leyes, decretos, proyectos de
ley, documentos de debate, publicaciones,
memorndums, etc.)
Entrevistar participantes en el proceso
(entrevista narrativa)
Reunir informacin de fuentes secundarias:
estadsticas, anlisis previos, evaluaciones
Presentando la evidencia emprica:
la narracin analtica
La evidencia se presenta como una
narracin
Gnero que vincula eventos y actores en un tiempo
y contexto, a partir de una trama
Es til para el anlisis de procesos porque es
sensible a actores, decisiones y contextos
Narracin analtica
Implica el empleo de marcos analticos para
organizar narraciones que vinculan eventos (ciclo
de polticas, eleccin racional, buenas prcticas,
etc.)
Implica utilizar marco analtico para responder a las
preguntas B y A: se relatan explicaciones
causales de los eventos

El anlisis de la evidencia
El anlisis utiliza el enfoque terico asumido para
interpretar la evidencia y busca responder a las
preguntas tipo A del estudio: dilogo entre ideas y
evidencia
Si el caso es instrumental, la comparacin con
otros casos permite arribar a generalizaciones
histricas limitadas

Explicando las prcticas: elementos
bsicos a considerar
Diseo de
la prctica
Acciones
Situacin en movimiento
Contexto (temporal y estructural)
Para explicar las acciones mediante las cuales se
desarrolla y hace operativa la prctica requerimos
comprender la interaccin entre estos cuatro elementos
Entendiendo los procesos: marcos
conceptuales
Procesos Pre Decisionales Decisiones Procesos de
implementacin
EFECTOS
Punto decisin 3 3
Punto decisin 2
Punto decisin 1
D
e
f
i
n
i
c
i

n

p
r
o
b
l
e
m
a
s
Elaboracin de
alternativas
Receptividad poltica
Especificacin
alternativas
Establecimiento
agenda
Condiciones iniciales
Decisiones
autorizadas
Circunstancias que requieren
modificacin de las condiciones
iniciales
Nuevos problemas
Cambios en la agenda
poltica
Reformulacin de condiciones
La comprensin de las prcticas
de gestin (desempeo de las
funciones gerenciales) debiera
guardar alguna relacin con..
La comprensin del proceso de
desarrollo de poltica pblica
Procesos predecisionales
Anlisis del proceso de agenda y de seleccin
de alternativas: influencia de los procesos que
impulsan de forma poco predecible el progreso
de los problemas en la agenda, la seleccin de
alternativas de poltica y los procesos polticos
vinculados a esto.
La elaboracin de polticas como proceso no
racionalista: en lugar de optimizar soluciones
(adecuando medios a fines) se busca la mejora
marginal o la curacin progresiva de problemas
(medios y fines se eligen mutuamente). Proceso
conceputalizado como incrementalismo
inconexo
Procesos predecisionales
El cambio en la agenda y las alternativas de
poltica no siempre es incremental: existen
proceso de cambio acelerado y radical. La
interaccin entre factores institucionales y la
elaboracin conceptual de los problemas,
conduce a que largos momentos de estabilidad
en la elaboracin de polticas (agenda) sean
sucedidos por perodos de cambio rpido y
amplio, hasta que la situacin se vuelve a
equilibrar en un nuevo sub sistema: equilibrio
salpicado
La toma de decisiones
la aceptacin de una propuesta de poltica no
depende tanto de su veracidad (el problema se
soluciona efectivamente) como de su credibilidad
(convencimiento de los participantes respecto a
su adecuacin como solucin al problema):
importancia de la argumentacin y la retrica
en poltica pblica
El proceso de toma de decisiones en las
organizaciones pblicas depende de factores
institucionales: la toma de decisiones no es un
proceso exclusiva (ni fundamentalmente)
tcnico, sino que responde a lgicas y culturas
institucionales diversas
La implementacin
Las dificultades de la implementacin de
polticas pblicas proviene usualmente de
problemas de interaccin reiterada entre
mltiples actores, no necesariamente de grandes
conflictos sobre valores u objetivos: la
implementacin como proceso complejo por
razones ordinarias
La implementacin entendida como un proceso
donde los actores actan segn lgicas
diversas en un sistema dbilmente articulado
de juegos: en l predomina una lgica
defensiva (evitar responsabilidad) y la
bsqueda de superar el diseo original de
poltica
La implementacin
El proceso de implementacin entendido a partir
de la consideracin de tres sub procesos:
gestin de operaciones, control de gestin y
desarrollo de capacidades organizacionales. Una
mirada productiva del proceso de
implementacin en el mbito pblico
Las diversas formas culturales que la gestin
de las organizaciones puede tener son un
fuerte condicionante de la trayectoria que la
implementacin de polticas tiene: son una
fuente para comprender las fallas y desastres
en el mundo de la poltica pblica
Anlisis de procesos de poltica y
gestin: estndares de calidad
El anlisis cuantitativo ha desarrollado
criterios (estndares) de calidad:
Validez: el diseo y los procedimientos para
generar informacin permiten llegar a las
conclusiones propuestas? (validez interna)
Confiabilidad: la prueba genera resultados
similares en pruebas sucesivas? (coherencia de
medicin)
Representatividad: la poblacin estudiada
es representativa de un contexto mayor?
(generalizacin, validez externa)

Estos criterios no son aplicables a los
procedimientos de anlisis cualitativo, pero puede
buscarse un conjunto de estndares que cumplan
una funcin anloga al rol que la validez,
confiabilidad y representatividad tienen en el
anlisis cuantitativo:
El resultado del anlisis cuantitativo debe
responder a las exigencias del examen pblico:
relevancia y confianza

Criterios de calidad
Triangulacin (utilizar evidencia distinta y contradictoria, as
como mtodos, fuentes y marcos tericos distintos) [C]
Transparencia y claridad de procedimientos (los
procedimientos de generacin de informacin y de anlisis deben
estar suficientemente documentados) [C]
Construccin de corpus de anlisis (seleccin de
material/fuentes no en base al azar sino a criterios de relevancia,
homogeneidad, sincronicidad y saturacin) [C,R]
Descripcin densa (informacin presentada con detalle
sobre situaciones, eventos y experiencias) [C,R]
Valor de sorpresa (apertura a evidencia contraria y a
hallazgos inesperados o resultados contrarios a lo esperado) [R]

Proponiendo lecciones: estndares
de calidad
Qu es una leccin en el campo de las
polticas y la gerencia pblica?
La preocupacin nace de el inters por
aprender a partir de experiencias que ocurren
en contextos distintos (transferir programas
de un contexto en otro)
La discusin sobre buenas prcticas
gerenciales se orienta justamente a ofrecer
lecciones aplicables en contextos diversos
Una leccin no debiera ser una simple
receta o mxima respecto a qu hacer o
no:
Implica comprender los mecanismos (causa-
efecto) que generan los resultados que han
parecido atractivos, buscando extrapolar su
funcionamiento en otro contexto
Implica considerar las vulnerabilidades del
mecanismo
Implica considerar las condiciones distintas
que el contexto receptor plantea al
funcionamiento del mecanismo y sus
vulnerabilidades
Algunos ejemplos..
Bibliografa
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