EL HAMBRE ES UN TEMA POLTICO

Por qu el hambre es sobre todo un tema poltico y econmico y no slo tcnico o social? El hilo conductor de este texto se articula en torno a la premisa de que el hambre y la desnutricin, que afecta actualmente a ms de 850 millones de personas, no deben ser percibidas nicamente como problemas sociales, humanitarios o tcnicos (bien sean considerados desde el punto de vista agronmico, bien desde el punto de vista mdico-nutricional) si no como autnticos problemas polticos y como fallos de los sistemas econmicos de produccin, distribucin y acceso al alimento. La existencia de tantos millones de personas que no comen tres veces al da supone no tanto un reto tcnico (sobre qu hay que hacer, dnde hay que hacerlo, cundo y cmo) si no, sobre todo, un reto poltico para nuestra sociedad de seres humanos (en este caso, respondiendo a las preguntas: queremos hacerlo? Vamos a hacerlo?). Un reto que parecera sencillo, si consideramos que actualmente la humanidad y su planeta producen tres veces ms alimento del que es necesario para alimentar bien a toda su poblacin, y que debera haber sido realizado hace ya aos pues si somos capaces de enviar costosas misiones de exploracin a Marte y tratar enfermedades incurables hace algunos aos, deberamos ser capaces de alimentar a todos los habitantes del planeta. Es una cuestin moral, tcnica y humanitaria, pero sobre todo, y es lo que vamos a desarrollar en este libro y esbozar en esta introduccin, es una cuestin poltica (de voluntad poltica de los dirigentes y de la sociedad en su conjunto) con enormes implicaciones econmicas (que afectan al producto interior bruto de los pases y al desarrollo econmico general de sus poblaciones). A raz de la Conferencia Internacional de Nutricin (Roma, 1992) y la Cumbre Mundial de la Alimentacin (Roma, 1996) la preocupacin global por la seguridad alimentaria y el hambre ha crecido ao tras ao. Fue en la Cumbre de 1996 donde la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO por sus siglas en ingls) retom con fuerza el tema de la seguridad alimentaria, al reunir a ms de 170 pases que se comprometieron formalmente a reducir a la mitad el nmero de hambrientos en el mundo para el 2015. Cinco aos despus, en el 2002, la FAO convoca una segunda Cumbre para analizar el porqu de la falta de avances significativos. La conclusin de esta Cumbre estableci que no haba suficiente voluntad poltica y liderazgo al mximo nivel para reducir el hambre (tanto por parte de los pases en desarrollo con las peores cifras como por parte de los pases desarrollados y donantes), y por tanto tampoco se asignaban los recursos necesarios para tal fin. Para conseguir y mantener ese impulso poltico a nivel nacional, se necesita un compromiso efectivo no solamente de los gobiernos, sino tambin de todos los actores sociales (pblicos, privados, instituciones financieras internacionales y organismos internacionales) que tienen que unirse para generar la necesaria combinacin de voluntad poltica y medidas practicas. En ese sentido, y de
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manera lenta pero gradual, la lucha contra el hambre ha venido hacindose espacio en las agendas polticas de los gobiernos, los medios de comunicacin, la opinin pblica y las organizaciones internacionales de desarrollo, teniendo como mximo exponente al Presidente de Brasil, Lula da Silva y el programa Fome Zero, que ha invertido diez mil millones de dlares en un programa que ha beneficiado a ms de 40 millones de personas.

Hambre y Poltica: el reciente giro social en Amrica Latina

En Amrica Latina, la causa principal de la subnutricin en no est en la falta de capacidad para producir alimentos en cantidad suficiente. En general, la regin es ampliamente excedentaria en el comercio internacional de alimentos, con pases que figuran entre los mayores exportadores mundiales. El problema principal para lograr la seguridad alimentaria radica en las posibilidades de acceso al alimento por parte de los hogares ms vulnerables. Es decir, existen grupos de poblacin que no cuentan con el ingreso suficiente para acceder a los alimentos disponibles en el mercado ni a los recursos para poder producirlos en un sistema de autoconsumo. El contexto poltico de la regin est cambiando, puesto que entre 2005 y 2006 este ao habr diez pases que tengan elecciones a la Presidencia. Por otro lado, es ya evidente un progresivo establecimiento en pases de Amrica Latina de gobiernos liberales-progresistas o de una neo-izquierda que en sus propios pases promueven una mayor inversin en polticas sociales y colocan el combate al hambre y la pobreza como uno de los temas importantes de su agenda. Adems, estos pases estn llevando sus ideas ms all de sus fronteras, manteniendo la seguridad alimentaria muy alta en la agenda internacional y apoyando a otros pases en el combate al hambre. Al respecto, vale la pena mencionar las iniciativas del Quinteto contra el Hambre (Francia, Chile, Brasil, Naciones Unidas y Espaa) y la Iniciativa Regional Amrica Latina y Caribe sin Hambre 2025. Muchos pases de Amrica Latina estn notablemente integrados en el mercado internacional y estn viendo los precios de sus principales productos de exportacin (agrcolas, petrleo y gas) crecer de una manera inesperada, lo que incrementa la cantidad de recursos que pueden destinar a inversiones sociales y de infraestructura. Esto hace que muchos de ellos estn viendo una vuelta del Estado como proveedor de servicios esenciales para los ciudadanos. Por otro lado, el posicionamiento geopoltico de algunos pases est creciendo en la escena internacional, con sus lderes adquiriendo un cada vez ms papel protagnico (Lula, Chvez, Kichner, Bachellet). Los pobres y los marginados estn tomando conciencia de sus propios derechos como ciudadanos y estn, por ello, empezando a formar parte de la agenda poltica de muchos gobiernos de la regin, as como de las agendas poltico-estratgicas de sus mximos dirigentes. Otra caracterstica que est favoreciendo esta vuelta de lo social
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son los procesos de descentralizacin del poder y el desarrollo de gobiernos locales y movimientos sociales, lo que proporciona un escenario abierto para movimientos sociales y, en ltima instancia, la consolidacin de la democracia. La voluntad poltica es un elemento previo al logro de resultados apreciables tanto en seguridad alimentaria como en otros temas. Sin embargo, para conseguir dichos resultados, la voluntad poltica tiene que sustanciarse en medidas concretas como la aprobacin de leyes y polticas de estado que permitan acciones coherentes de mediano y largo plazo, sin depender de las orientaciones del gobierno del momento. As mismo, se requiere una fuerte accin de coordinacin de esfuerzos y recursos a nivel nacional que involucre a todos los actores sociales; una adecuada inversin en las reas rurales y en agricultura y la formacin de capital humano que valore, gestione y difunda la cultura y las iniciativas de seguridad alimentaria.

Hambre y Desarrollo Econmico

La justificacin de este binomio representa otro de los ejes argumentales de este documento: el problema del hambre y la desnutricin no debe ser visto por los tomadores de decisiones como un asunto meramente tcnico (agronmico o nutricional) o asistencial (bajo la responsabilidad de los Ministerios de Asuntos Sociales o Salud), sino como un tema econmico, con una alta prioridad poltica. Recientes investigaciones de FAO y otras instituciones Naciones Unidas detallan las implicaciones econmicas que tiene la desnutricin crnica y aguda, separando los costes de los sistemas de salud en tratar y curar las enfermedades relacionadas con la desnutricin, con la prdida de productividad ocasionada por un desarrollo intelectual y fsico menor, como consecuencia de una alimentacin deficiente durante gran parte de la vida. Existen cada vez ms estudios que establecen las relaciones econmicas entre ciertas manifestaciones concretas de la desnutricin (deficiencia de vitaminas, anemia, bajo peso al nacer de los nios, desnutricin crnica los primeros dos aos) y la falta de crecimiento (o la oportunidad perdida) del Producto Interior Bruto de un pas determinado. Y todo ello se compara con las inversiones necesarias para reducir o erradicar la subnutricin, llegando a la conclusin de que la inversin necesaria para acabar con el hambre en el mundo es, al menos, diez veces menor que los gastos derivados de su mera existencia. An as, cada vez se destina menos inversin a las reas rurales, donde todava se encuentra el 70% de los hambrientos, menos ayuda oficial al desarrollo para los pases con mayores tasas de desnutricin y menor inversin en bienes pblicos para las reas rurales, lo que no favorece un crecimiento econmico que ayude a los pobres a salir de sus situacin.

Hambre y democracia
El mundo contemporneo paulatinamente va reconociendo la importancia y la urgencia de poner en la agenda de las prioridades polticas mundiales otro
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peligro: el hecho que el hambre y la desigualdad social pueden radicalizarse y ocasionar desordenes pblicos, desembocando en una situacin de ingobernabilidad, que por otro lado previenen al pas de recibir mayores inversiones extranjeras. Este aspecto no solamente resulta catastrfico para los pases donde se produce con mayor impacto (en Amrica Latina se pueden mencionar Ecuador, Bolivia y, por cierto tiempo, Argentina), sino que podra extenderse y desestabilizar vastas reas, hasta poner en peligro los equilibrios poltico-econmicos vigentes. Como se ha visto en Bolivia y Ecuador, estos eventos son capaces de cambiar incluso el liderazgo existente, por lo que las elites gobernantes se estn dando cuenta que si quieren estabilidad poltica, tienen que mejorar las condiciones de vida de los extremadamente pobres. Existe una clara relacin entre el conflicto, la subproduccin agrcola, la inseguridad alimentaria y la escasez de recursos naturales. El conflicto destruye la tierra, el agua y los recursos biolgicos y sociales para la produccin alimentaria, en tanto que el gasto en operaciones militares reduce la inversin en salud, educacin, agricultura y proteccin ambiental. Sin embargo, tambin sucede lo contrario: el hambre y la falta de acceso a medios para atender las necesidades bsicas suelen ser la raz de conflictos violentos. Cuando los grupos con predominio poltico se apoderan de la tierra y de los recursos alimentarios, niegan acceso a los grupos marginados por razones polticas o econmicas y causan hambre y escasez, estalla la violencia. La denegacin del derecho a los alimentos se ha vinculado a disturbios y guerra civil en Amrica Central y Mxico. La exclusin econmica y retrasos en los procesos de descentralizacin del poder limitan el inters poltico y la participacin democrtica de la poblacin, lo que lleva a una prdida de confianza de la poblacin vulnerable en el Gobierno.

Las causas polticas

del

hambre

son

naturales,

econmicas

La Seguridad Alimentaria como disciplina cientfica naci en los aos 70, a raz de la crisis mundial del petrleo, que produjo a su vez una crisis de cereales y productos alimenticios. Desde entonces ha tenido varias pocas, caracterizadas por diferentes paradigmas conceptuales que venan acompaados de determinadas acciones en el terreno. Estos paradigmas explicativos sobre el origen y las causas del hambre y de las recurrentes hambrunas han evolucionado desde una explicacin causal que atribua el problema a factores naturales (elevado crecimiento demogrfico y catstrofes naturales como sequa o inundaciones), pasando luego a explicaciones muy economicistas (fallos de mercado, asignacin de recursos, titulaciones de los hogares vulnerables) y recientemente tenemos un paradigma ms poltico (polticas de largo plazo, voluntad de los dirigentes, acuerdo de estado entre sectores, falta de inters de la comunidad internacional) y de realizacin de la seguridad alimentaria como derecho humano.

Las explicaciones naturales para el hambre se basan en la vieja concepcin malthusiana de la escasez de los recursos y el crecimiento demogrfico exponencial, mediante el cual en cierto momento la cantidad de personas que necesitan alimento sobrepasa la cantidad de alimento disponible. En un mundo que a nivel global, regional y en casi todos los pases, produce suficientes alimentos bsicos para alimentar bien a toda la poblacin, esta explicacin hace tiempo que dej de ser usada (aunque hay ciertos neo-malthusianos como el World Resources Institute que siguen alertando sobre el exceso de poblacin). La justificacin econmica del hambre como fallo del mercado y consecuencia directa de la pobreza, a travs de la reduccin de la capacidad de acceder al alimento, en lo que el Nobel de Economa Amarya Sen denomin la teora de las Titularidades, ha venido funcionando como el mayor paradigma del desarrollo reciente (desde su formulacin inicial en 1981), centrado sobre todo en la seguridad alimentaria familiar. Las titularidades (entitlements) son las capacidades que una familia tiene para acceder al alimento, por cauces legales, producindolo, comprndolo o percibindolo como donacin del Estado o la comunidad (segn definicin producida por el Dr. Karlos Prez de Armio en el Diccionario de Desarrollo de HEGOA). Sin embargo, desde mediados de los aos 80, diferentes autores han puesto de manifiesto las limitaciones de la teora de las titularidades y del enfoque econmico en general. La crtica fundamental se centra en que asume una definicin occidental y convencional del hambre, y que no considera el hambre crnica y la hambruna puntual como elementos de un continum, de un proceso de deterioro general de las sociedades que lo sufren, que distorsiona enormemente el tejido social y la propia capacidad de las familias de poner en marcha mecanismos de adaptacin y supervivencia. Adems, la propia visin por parte de los afectados, de lo que ellos consideran hambrunas que matan y hambrunas que no matan y de lo que es importante durante una hambruna, son factores que no fueron considerados en la concepcin de la teora de la titularidades, creada a partir de ciertos estudios especficos de hambrunas en Bangladesh, India y Africa. Con ser una teora excelente, Sen se limita a explicar la causa inmediata de la hambruna (la prdida de titularidades), pero no sus causas de fondo, ni los impactos de la violencia, epidemias, y migracin. Finalmente, en la dcada de los 90 y principios de siglo, estn apareciendo autores que se esfuerzan por demostrar que la explicacin ltima del hambre en el tercer milenio se debe casi siempre a causas polticas (de falta de voluntad o de falta de acciones polticas relevantes) y que est muy ligada a la realizacin de los derechos humanos de los individuos, y al rol del Estado (no slo Gobierno) como garante y protector de dichos derechos. En muchos casos, el hambre es ante todo un fenmeno poltico, ms que econmico, derivado no slo de la indolencia e inactividad estatal, sino muchas veces de prcticas polticas directamente causantes de las mismas. En consecuencia, las vctimas se caracterizan no tanto por la pobreza como por la falta de poder poltico para exigir el respecto a sus derechos y para ejercer presin poltica ante su Estado.

El hambre, segn la explicacin de ciertos autores recientes, se debe a la falta o al fracaso de un contrato poltico entre los gobernantes y la poblacin, que impondra a aqullos unas determinadas obligaciones de cara a satisfacer a los ciudadanos ciertas necesidades bsicas y derechos humanos, en particular el derecho humano al alimento. Con medios de comunicacin vigilantes y que ejercen presin, y grupos de ciudadanos que pueden reclamar sus derechos (entre ellos uno de los ms bsicos es el acceso al alimento), el Estado se encuentra en la necesidad de satisfacer esas demandas. En ese sentido, Amartya Sen ya indicaba con muy buen criterio que en los pases donde hay democracia no ha habido nunca una hambruna. Jose Luis Vivero Pol