Ev PEjecutivo

Evaluacin del Desempeo del Poder Ejecutivo
Estado de Derecho y Seguridad Economa Desarrollo Social, Pobreza, Educacin, Salud y Grupos Vulnerables Poltica y Desarrollo de la Democracia Poltica Internacional Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable
Mxico DF, 2 de julio de 2009.
ndice
Calificaciones.
I.
iii
Presentacin
iv
II. Consideraciones sobre metodologa III. reas Evaluadas

Estado de Derecho y Seguridad Economa.. Desarrollo Social, Pobreza, Educacin, Salud y Grupos Vulnerables Poltica y Desarrollo de la Democracia. Poltica Internacional. Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable.
29
66
92
113
143
IV. Evaluadores.
vii
Evaluacin del Poder Ejecutivo
Panel de Evaluadores
Evaluacin del desempeo del Poder Ejecutivo Calificaciones
Poder Ejecutivo
Estado de derecho y seguridad Economa Economa y finanzas pblicas Productividad y competitividad Infraestructura desarrollo Desarrollo social Poltica internacional Poltica y desarrollo de la democracia Desarrollo sustentable y medio ambiente para el
5.18 5.5
6.4 4.7 5.2 4.9 5.8 4.6 4.9
iii
Presentacin. Presentacin. esentacin

El proyecto de evaluacin de las polticas pblicas y del desempeo
gubernamental es un medio del Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY) para cumplir su Misin de fomentar la discusin seria de temas pblicos, evaluar el desempeo de autoridades y promover polticas ms slidas y eficaces.
Como parte de su trayectoria de evaluacin legislativa y de polticas pblicas, el CEEY determin llevar a cabo el anlisis y evaluacin del desempeo de los tres poderes de la Unin a lo largo de 2009. El reporte sobre el desempeo del Poder Legislativo correspondiente a la LX Legislatura fue dado a conocer el pasado 25 de junio, mientras que el correspondiente al Poder Judicial ser realizado en los prximos meses. En este reporte se presentan los resultados de la evaluacin del desempeo del Poder Ejecutivo --a dos aos de iniciadas sus funcionesy se organiz en seis grandes reas: Estado de derecho y seguridad pblica, Economa, Desarrollo social, Poltica internacional, Poltica y desarrollo de la democracia, y Desarrollo sustentable y medio ambiente.
El propsito de este ejercicio es presentar a la sociedad, y a las propias autoridades, una evaluacin objetiva desde una perspectiva ciudadana que les permita tomar decisiones tanto de corte electoral, como de rediseo y orientacin de las polticas mismas. Para realizar la evaluacin, se someten al escrutinio de paneles amplios e incluyentes uno por cada rea y conformados por expertos (acadmicos, consultores, funcionarios y miembros de organizaciones civiles) reconocidos en su medio--, las distintas propuestas, programas y acciones emprendidas que, en mesas de anlisis, se discuten y evalan. Durante los trabajos se sigue una variante de la Regla de Chatham House, en el sentido de que no se divulga quin dijo qu ni la filiacin de quien dijo qu. Los evaluadores revisaron, comentaron y finalmente aprobaron el contenido del reporte correspondiente a su rea. El proceso se llev a cabo durante los meses de mayo y junio de 2009 y consideraron esencialmente los primeros dos aos de gobierno del Presidente Felipe Caldern.
El CEEY propuso a cada uno de los seis grupos de expertos reconocidos la revisin metdica de los compromisos asumidos durante la campaa presidencial, del Plan Nacional de Desarrollo (PND), de los distintos programas y proyectos
iv
sectoriales, as como las acciones, logros y esfuerzos emprendidos por el Ejecutivo Federal en cada gran rea del desempeo gubernamental. A continuacin se presentan comentarios generales, seguidos de observaciones particulares por cada tema, para cada una de las seis reas de gobierno mencionadas. En estos seis apartados que conforman este documento se procuran consignar todas las observaciones que los expertos, en cada mesa de discusin (una por rea), consideraron relevantes.
metodologa. II Consideraciones sobre metodologa.

Es importante mencionar que el presente anlisis parte de una evaluacin del PND ya que, a pesar de las crticas de las que ste ha sido objeto y de los cambios ocurridos durante los ltimos seis aos en el pas y en el orbe, hay coincidencia que se trata de un referente til y de un mapa de discusin idneo para guiar las controversias por parte de los paneles de especialistas. La metodologa que se sigue privilegia en todo momento la discusin y el anlisis cualitativo, otorgando una calificacin final que no es sino el reflejo de lo que se discuti en las mesas de anlisis, de los consensos y de las diferencias de opinin vertidas. Adems, esta metodologa permite conocer, para cada uno de los subtemas, cmo evalu y calific el grupo en trminos de los ocho criterios evaluados. stos tienen que ver con la congruencia del discurso, lo relativo con recursos financieros, humanos y fsicos y, finalmente, con el desempeo del Ejecutivo y si esta actuacin constituye una slida base en materia de polticas pblicas para el desarrollo del pas en esta materia en el futuro. La escala de calificaciones fue de 1 a 5, en dnde 1 es lo ms bajo o deficiente, 3 es mediana o regular, y 5 es lo ms alto o sobresaliente. Despus esta escala se transform a una escala de 1 a 10. Los promedios se ponderaron de acuerdo con la decisin del propio panel de evaluadores, y los 6 grandes temas se promediaron aritmticamente para obtener la calificacin del Poder Ejecutivo. Calificaciones positivas indican que las acciones y resultados alcanzados son merecedoras de aprobacin, en tanto que las calificaciones y caracterizaciones deficientes indican que los resultados alcanzados no atienden los aspectos centrales de las problemticas presentes, ni cumplen con los compromisos y objetivos inicialmente planteados por el propio Poder Ejecutivo en funciones.
A continuacin se presentan las calificaciones y los argumentos de la evaluacin formal y detallada que se llev a cabo en cada una de las reas del Ejecutivo Federal. Primero se presenta un cuadro resumen con las calificaciones por temas y subtemas, un luego un resumen de general los de la evaluacin, opiniones y y posteriormente reporte detallado comentarios,
observaciones que se recogieron en la discusin. Al final del reporte se presenta la lista de los evaluadores, ordenados alfabticamente.
vi
2009
Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY)
Estado de Derecho y Seguridad Pblica

Cuadro de Calificaciones y Reporte
EVALUACIN DEL DESEMPEO DEL PODER EJECUTIVO
EVALUACIN DEL DESEMPEO DEL PODER EJECUTIVO Estado de Derecho y Seguridad Pblica
Calificacin general del rea: 5.5

Cal. 1. Certeza Jurdica
1.1 Garan tizar la certeza jurd ica y la pre dictibil idad e n la aplicaci n de la ley para toda la pobla ci n
6.1 6.6
-Se seal que hay un matiz policializado en la visin del gobierno federal, pues se afirma que la solucin est en la polica y se sugiere que es ah a donde se deben canalizar las inversiones, pero al mismo tiempo se descuida al Ministerio Pblico. -Diversos evaluadores coincidieron en que no se ha avanzado en la vinculacin del Estado de derecho con la seguridad pblica.
1.2. Garantizar el acceso de todos los ciudada nos a un sistema de justicia eficaz
-El Ejecutivo no ha presentado iniciativas para reducir la
5.4
discrecionalidad de las autoridades judiciales. -El gobierno federal debera de destinar mayores recursos a
fortalecer las defensoras de oficio estatales.
1.3. Garantizar la proteccin a los derechos de propiedad

-Con la piratera, el derecho a la propiedad intelectual est siendo afectado.
6.2
Cal. 2. Derechos Humanos

derechos 2.1 Garantizar los derechos humanos
-No ha avanzado hasta ahora en un mecanismo de sancin a los violadores de derechos humanos. -No se ha creado tampoco un fondo de reparacin de daos para las vctimas de violaciones de derechos humanos. -La facultad del de Ejrcito de juzgar a a sus elementos frente a los
5.9 5.7
acusaciones
violaciones
derechos
humanos
elimina
contrapesos y afecta al propio Ejrcito.
2.2 Proteccin a grupos vulnerables

-Hay una necesidad de incorporar estndares y requisitos para quienes rigen las instituciones y se mejore la coordinacin entre ellas. -No se ha resuelto el tema de las Muertas de Jurez y persiste la duda de una confabulacin con las autoridades.
6.2
Cal. 3. Procuracin de Justicia

Justicia 3.1. Justicia Penal -La implementacin de reforma que instituy los juicios orales
transcurre con mucha lentitud: si bien la ley prev un plazo de ocho aos para que entre en vigor el sistema acusatorio, no se ha generado una masa crtica que la acompae.
4.8 5.3
3.2. Combate a la impunidad

-Existe la preocupacin de que no se investiguen los asesinatos atribuidos al crimen organizado, lo que crea a largo plazo el riesgo de que los hijos de estas personas lleven a cabo una revancha y hagan justicia por su propia mano.
5.2
3.3. Sistema pe nite nciario

-El sistema no se ha modernizado y no cumple su tarea de readaptar a los infractores. La tendencia ha sido crear ms centros como los que existen hoy, en lugar de mejorar los que existen. -Se trata de un sistema corrupto. -Los datos de las encuestas indican que la poblacin en reclusin se encuentra convicta o acusada de delitos de poca monta. Se dijo que se echa de menos una poltica criminal que permita hacer un uso ms racional de las crceles. Las cifras indican que hay una fuerte tendencia a criminalizar la pobreza.
3.8
Cal. 4. Seguridad Pblica

4.1 Prevencin del delito -Prevalece un enfoque de Estado policaco que excluye el enfoque
social y econmico de la inseguridad. La poltica actual est cargada a la reaccin y le da poco peso a la prevencin. -Para el Ejecutivo seguridad pblica equivale a combate al
5.5 5.3
narcotrfico, pero para la mayora de los ciudadanos no es el narcotrfico la preocupacin central. -El Ejecutivo se ha enfrentado a una paradoja: por un lado, est obligado a combatir el narcotrfico, pero carece de los cuerpos policacos confiables para ello, por lo que se vio obligado a convocar a las Fuerzas Armadas. A pesar de que es positivo que se involucre al Ejrcito, esta institucin no est hecha para esa tarea y debe someterse a contrapesos y controles. -Se debe desmontar la unificacin de los grupos criminales, que, como los llamados zetas, controlan el narcomenudeo, la extorsin, el secuestro y la piratera. -El Ejrcito se ha sometido a un desgaste y ha sido sealado por violaciones a los derechos humanos -Se deben impulsar polticas transversales para la prevencin del delito: la Secretara de Seguridad Pblica podran encabezar este esfuerzo, de convocar al resto de las instituciones, tanto pblicas como privadas, a que sus polticas vayan encaminadas a formar una cultura de la legalidad y a mejorar las condiciones de vida que inhiban el comportamiento delictivo.
4.2 Cuerpos policacos

-El mando nico se opone al modelo de coordinacin entre la polica y el Ministerio Pblico. -Se debe plantear cmo coordinar a los diversos cuerpos policiacos presentes en el pas, pues el artculo 21 constitucional establece que las policas se deben coordinar.
5.6
-Se debe plantear si se debe dar prioridad a la formacin de la polica o a la depuracin de los cuerpos policiacos, en virtud de que los exmenes de control de confianza han arrojado que alrededor de 70 por ciento de los elementos no son confiables, por lo tanto, vale la pena preguntarse si es conveniente formar a potenciales miembros del crimen organizado o si es preferible depurar primero. -El proceso de formacin de policas puede tardar hasta 10 aos en dar resultados, pero que era preferible formar bien aunque fuera a una cantidad limitada de policas a formar mal a muchos de ellos.
Cal. institucional 5. Fortalecimiento institucional

5.1. Generalizar la co nfia nza de los habita ntes en las instituciones p blicas . -Se seal que no hay apertura ni mecanismos de participacin
ciudadana para recibir aportaciones en materia de seguridad. -Se contradicen dos modelos: el modelo que se plasm en la Constitucin de coordinacin de las policas contra el modelo de la Secretara de Seguridad Pblica, de que el Ministerio Pblico est sujeto a la polica. -Se han dado signos positivos hacia la coordinacin entre las instancias del gobierno, con la incorporacin de dos servidores pblicos que se han distinguido por empujar estas figuras: Jorge Tello Pen en el Secretariado del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y Fernando Gmez Mont en la Secretara de Gobernacin -Debe dejar de verse el tema de la seguridad pblica como un estado de emergencia porque de continuar as se va a fallar. Al respecto, se debe despolitizar la seguridad pblica y el combate al crimen organizado y verlo como una tarea tcnica.
5.5 5.4
impunidad. 5.2 Combate a la impunidad.

-El Gobierno federal ha fallado en el combate a la corrupcin: el caso ms notorio es la Operacin Limpieza, que se ha limitado a detener a 22 personas, adems de que ninguno de los 243 servidores pblicos a cargo de Plataforma Mxico han pasado por el proceso de certificacin.
5.6
EVALUACIN DEL DESEMPEO DEL PODER EJECUTIVO Estado de Derecho y Seguridad Pblica
Resumen general El panel que evalu el rea de Estado de Derecho y Seguridad Pblica, a dos aos y cinco meses de iniciado el gobierno del Presidente Felipe Caldern, reconoci avances significativos en razn de que se han sentado, a travs de diversas reformas legislativas, las bases normativas que permitirn ver resultados a largo plazo. Sin embargo, el panel coincidi en sealar a su vez fallas y errores en la implementacin, por parte del Ejecutivo Federal, en las polticas de seguridad pblica. Varios pblica miembros a travs del de panel una calificaron como en positivo donde el se
reconocimiento constitucional que se ha hecho de la seguridad definicin integral incorporaron tres conceptos de prevencin general, especial y social. Ese reconocimiento ha implicado tambin el mandato legal de la coordinacin entre los distintos cuerpos policacos y el Ministerio Pblico. Por otra parte, los expertos destacaron la coherencia existente entre los instrumentos de planeacin, en particular el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los programas sectoriales, y las propuestas de campaa de Felipe Caldern. Se enfatiz, sin embargo, que hay deficiencias y rezagos en la implementacin de las propuestas y los programas, y que no existen los recursos humanos suficientes para ejecutarlos. No obstante lo anterior, los panelistas hicieron notar el avance que representaban los nuevos nombramientos de Jorge Tello Pen, por un lado, quien tom posesin en marzo pasado como Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica- y, por el otro, de Fernando Gmez Mont, designado Secretario de Gobernacin. Lo anterior obedece a que ambos han sido partidarios del modelo de
coordinacin y no de la subordinacin del Ministerio Pblico a la polica. Decisiones transcendentes en el tema de Seguridad Pblica, no obstante, como es la de la intervencin del Ejrcito en el combate al crimen organizado, no fue prevista ni incluida en el PND, ni en ningn plan o programa sectorial. Los evaluadores destacaron tambin que el Ejecutivo Federal debe replantear las estrategias, objetivos y prioridades de la poltica de Estado de Derecho y Seguridad Pblica ahora que la administracin se encuentra en la mitad del sexenio, y Pblica. Los evaluadores coincidieron en que el Ejecutivo carece de una visin sistmica de la poltica de seguridad pblica. Ha prevalecido, en contraparte, la visin de un Estado policial, que no estaba ni en las propuestas de campaa ni en el Plan Nacional de Desarrollo y que, entre otros elementos, se ha manifestado a travs de la presencia del Ejrcito en las calles. que sera pertinente plantear una reforma integral a las instituciones de Seguridad
1. Certeza Jurdica
En los tres subtemas que comprenden este tema, los panelistas resaltaron que existe coherencia entre el PND, los programas sectoriales y las propuestas de campaa. Un panelista aport documentos de campaa en donde se haca notar que diversos puntos que se consideraban en los programas sectoriales s se haban planteado previamente dentro de las propuestas de campaa del entonces candidato presidencial Felipe Caldern. Ejemplos de ello son la cooperacin internacional, extradiciones y la unificacin de cdigos penales. Se hizo notar tambin que los temas correspondan a la problemtica vigente en 2006. Respecto a si los programas que correspondan a los subtemas contaban con los recursos necesarios, se seal que efectivamente disponan de los recursos financieros pero que los recursos humanos, por su calidad profesional y su honestidad, no eran suficientes. Respecto al fortalecimiento de los recursos al Poder Judicial, se destac que el Ejecutivo debera promover que se destine mayor presupuesto a los poderes judiciales de las entidades federativas y a la defensora de oficio, incluyendo las que deben prestar servicios en materias distintas de la penal. Se insisti que, si bien la materia judicial estatal y la defensora de oficio no son competencia del Ejecutivo, as como tampoco la asignacin de recursos, el Ejecutivo debera de poner ms nfasis en estos rubros para impulsar que el Congreso se destine ms fondos a esta materia. Hubo coincidencia entre los evaluadores que los resultados alcanzados no eran satisfactorios. La certeza jurdica tiene una enorme importancia y se debe vincular con la seguridad pblica, pues, en gran medida, el escndalo por el que se discuti el concepto de Estado fallido obedece a la falta de la certeza de la persona y de sus propiedades: entidades como Zacatecas y Aguascalientes, que tenan ndices de seguridad similares a la Unin Europea, ya no los tienen. Esta situacin tiene un impacto muy fuerte sobre la inversin y la confianza en la economa. Se seal que hay un matiz policializado en el Ejecutivo, y en particular en la Secretara de Seguridad Pblica, en donde se busca darle gran autonoma a la polica en materia de investigacin sin que quede subordinada al sistema de justicia penal. En el panel se aadi que se ha manejado tambin la cultura de la legalidad como si fuera preponderantemente una atribucin del gobernado, cuando es
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mucho ms una responsabilidad del gobernante y, en este sentido, se seal una preocupacin por los silencios del Ejecutivo cuando se presentan abusos de la Procuradura General de la Repblica o del Ejrcito. Los especialistas coincidieron en que no se ha avanzado en la vinculacin del Estado de derecho con la seguridad pblica. Se aadi al respecto que la intervencin del Ejrcito genera paradojas: el discurso militarista en defensa de los derechos ciudadanos pretende generar confianza en los inversionistas y en los ciudadanos en general pero, por el contrario, la sensacin de violencia afecta a la confianza y sta a la economa. Se subray la importancia del respeto a los resultados de las evaluaciones a los miembros de los cuerpos policiacos: las autoridades, se seal, tienen conocimiento de que slo el 28 por ciento de los policas examinados pasa los exmenes de control de confianza, y por eso se detuvo el proceso con el objetivo de bajar los estndares, de otra manera 70 por ciento de los policas saldran reprobados. Ante este panorama, el Ejecutivo recurri a quien puede confiar ms, es decir, a los miembros del Ejrcito, para apoyar su poltica de seguridad pblica. En el panel se apreci una preocupacin generalizada por el empleo de los recursos financieros. El gobierno federal destina recursos suficientes a la seguridad pero stos no necesariamente se gastan como deberan de gastarse. Y eso pasa con los fondos federales a las entidades federativas, que no ejercen todos los recursos Se federales coment, en parte, se dijo, no para una no ser sujeto de fiscalizaciones. adems, que hay buena capacidad
metodolgica para generar programas consistentes: son listas de buenos deseos pero sin un sustento tcnico.
1.1. Garantizar la certeza jurdica y la predictibilidad en la aplicacin de la ley para toda la poblacin
-Se insisti que hay un matiz de fuerza policiaca en la visin que tiene el Gobierno Federal de la imparticin de justicia, pues se afirma que la solucin est en la polica y se sugiere que es ah a donde se deben canalizar las inversiones. Eso conlleva, se dijo, a descuidar la tarea investigativa del Ministerio Pblico. -Diversos evaluadores coincidieron en que no se ha avanzado en la vinculacin de la justicia con la seguridad pblica. Uno de los evaluadores
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apunt que hasta la fecha el presidente no ha establecido el vnculo entre uno y otro tema. Se dijo que en el PND y en los programas sectoriales hay numerosas referencias al Estado de Derecho. Sin embargo, no se aprecia que el eje rector del tema sea un Estado constitucional de derecho, lo que implicara hacer mayor la importancia del control de constitucionalidad sobre las leyes y los actos de gobierno y resaltar la importancia del Derecho Internacional de los Derechos Humanos como fuente de derecho. No destaca al debido proceso como componente esencial o ligamento del Estado de Derecho. Se dijo que slo tangencialmente se seala algo tan grave como que el sistema de justicia penal opera sin el debido proceso. No obstante, se apunta la necesidad de fortalecer la proteccin de los derechos fundamentales mediante el juicio de amparo y la intervencin de la CNDH. Se expres que aun cuando la imparticin de justicia sea competencia del Poder Judicial, el Ejecutivo ha ido a la zaga en cuanto a la reforma judicial, y que podra sugerir o proponer iniciativas para reducir la discrecionalidad de las autoridades judiciales. Se coment que mientras el Poder Judicial federal dispone de una importante cantidad de recursos, los poderes judiciales estatales no han visto incrementarse los propios, y el Ejecutivo federal no ha llevado a cabo acciones para fortalecer a estos poderes locales. Respecto al tema de defensora de oficio, se dijo que el gobierno federal debera poner su peso para lograr que se destinen mayores recursos a fortalecer las defensoras de oficio estatales, aunque se reconoci que en la ltima reforma se hace un esfuerzo por fortalecer a esta instancia. Una de las propuestas que se recogieron en el panel fue la unificacin de las defensoras de oficio que prestan sus servicios en distintas materias en una sola. Se seal que un deseable incremento en los recursos de los poderes judiciales estatales y las defensoras de oficio podran generarse de una parte de los que se destinan al Poder Judicial Federal. Este ltimo no requiere mayores recursos tiene bastantes- y quizs lo que falta son controles para conocer muy bien en qu y cmo se aplican.
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Se coment tambin que se deben impulsar mecanismos de evaluacin y certificacin de los jueces. Se dijo que algunas investigaciones todava no publicadas- advierten de una cifra negra de delitos muy considerable cometidos en los tribunales (cohecho y trfico de influencias, por ejemplo). La evaluacin debiera consistir, por lo menos, en los siguientes rubros y exmenes: polgrafo. Se dijo, en torno del mismo punto, que hasta ahora no hay criterios claros para evaluar a los jueces, por lo que primero se deben determinar los criterios existentes, cuidando que stos no interfieran con la independencia judicial. Por ejemplo, las procuraduras suelen considerar que el juez es corrupto o aliado del crimen si no otorga rdenes de aprehensin o autos de formal prisin. Sin embargo, no hay una autocrtica hacia la calidad de las investigaciones que realizan los agentes del Ministerio Pblico. En el caso de los jueces, el excesivo celo por la independencia impide la existencia de controles efectivos a la calidad de su trabajo. de conocimientos especializados en la materia en que desempean; psicolgico; toxicolgico; de personalidad; visita domiciliaria, y
1.2. Garantizar el acceso de todos los ciudadanos a un sistema de justicia eficaz

-Se expres en el panel que el Ejecutivo debera propiciar acciones de transparencia para impulsar la reduccin de la discrecionalidad de las autoridades de procuracin de justicia. Al mismo tiempo se sugiere el establecimiento de mecanismos de soporte y comunicacin de apoyo al ciudadano, para establecer denuncias de discrecionalidad a tercera instancia no involucrada. En su caso incluso legislar al respecto. -Se mencion un retroceso importante en la discusin sobre acciones colectivas. Se dijo que el proyecto aprobado por la Cmara de Diputados es, en el mejor de los casos, cuestionable.
1.3. Garantizar la proteccin a los derechos de propiedad. de

-Se seal que el crecimiento de la piratera vulnera el derecho de propiedad intelectual. Al respecto hubo acuerdo en que los resultados de la persecucin de este delito son insatisfactorios.
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-Respecto a la ley de extincin de dominio, se dijo que con la aprobacin de esa ley se ratifica esa manera de actuar del Ejecutivo, de cometer irregularidades (casos ocurridos en la persecucin al crimen organizado) y luego darles un sustento jurdico. La extincin de dominio, de acuerdo con uno de los evaluadores, no protege los derechos de propiedad sino que los pone en peligro. Si bien la iniciativa no qued como la haba enviado el Ejecutivo, su tendencia es a la arbitrariedad, se dijo. Se agreg al respecto que si la Ley de Extincin de Dominio es manejada con prudencia y principio de subsidiaridad puede lograr que los bienes de la delincuencia redunden en un beneficio a la ciudadana. Se dijo, sin embargo, que se deba resaltar que, aunque tiene sus inconvenientes, tambin es cierto que la Ley de Extincin de Dominio tiene un basamento muy slido en los tratados brinda a esta figura desde la propia Constitucin. internacionales, como la Convencin de Palermo, y se llam la atencin acerca del apoyo que se
Derechos 2. Derechos Humanos

Respecto a la coherencia entre el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales con las propuestas de campaa, se dijo que son coherentes, y que en el PND se asumen principios bsicos de respeto a los derechos humanos y de fomento de cultura de respeto a stos. Incluso se resalt que se propone fortalecer a la Comisin Nacional de Derechos Humanos y la creacin de un fondo de reparacin de daos para las vctimas de delitos. Se dijo tambin que los programas de Gobierno (PND y programas sectoriales) son ms concisos que la campaa respecto del reconocimiento a los derechos humanos y su vinculacin con las obligaciones bsicas de los servidores pblicos de actuar conforme a los principios de legalidad, honradez, lealtad e imparcialidad. Se seal, sin embargo, que estos principios no se han traducido durante la presente Administracin en una exigencia concreta ante la actuacin especfica de los cuerpos de seguridad del Estado. En la evaluacin de si los programas cuentan con los recursos financieros, materiales y humanos suficientes, se llam la atencin al hecho de que no se ha creado un fondo de reparacin para las vctimas como se haba
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prometido ni se ha avanzado en crear un mecanismo de sancin a los violadores de derechos humanos.
humanos 2.1. Garantizar los derechos humanos

-En el panel se expres que el hecho que el Ejecutivo no sancione a los funcionarios federales que violan los derechos humanos menoscaba el compromiso en la materia. Este es un problema que se ha comentado desde que entr el Ejrcito a la actividad policial y constituye un riesgo permanente a la defensa de los derechos humanos. La prctica internacional muestra que la presencia del Ejrcito en estas tareas debe ser solamente temporal y en casos de emergencia. Se agreg, que la facultad del Ejrcito de juzgar a sus elementos frente a acusaciones de violaciones a derechos humanos elimina los contrapesos y afecta al propio Ejrcito, estas violaciones debieran juzgarse en el mbito de la Suprema Corte de Justicia. Tambin hubo consenso en sealar que no se ha avanzado hasta ahora en un mecanismo de sancin a los violadores de derechos humanos. Se coment que las reformas al Cdigo Federal de Procedimientos Penales (especficamente del artculo 16) aumentan la opacidad en la actuacin de la Procuradura General de la Repblica. Esto impide la labor de fiscalizacin de la actividad de procuracin de justicia federal y destruye lo avanzado en la materia por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. En el panel se dijo que el gobierno no se deslind en ningn momento de violaciones de derechos humanos del sexenio pasado, en particular las ocurridas en Atenco y Oaxaca. El nombramiento de un procurador que tena el antecedente de participar en esos sucesos demostr la postura del gobierno, se dijo. Con el agravante, se aadi, de que si la cabeza de una institucin no es sancionada por presuntas violaciones a los derechos humanos, entonces hay incentivos para que la conducta violatoria sea reproducida por los subordinados.
2.2. Proteccin a grupos vulnerables

-El panel estuvo de acuerdo en sealar que hay una necesidad de incorporar estndares y requisitos para quienes conducen las instituciones.
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Tambin coincidieron en la necesidad de que se mejore la coordinacin entre stas. Se seal que la incorporacin de los responsables del rea de derechos humanos se hace por criterios polticos sin observar si existe capacidad y antecedentes de participacin en el rea. Los programas de atencin a Grupos Vulnerables estn asignados a varias reas de gobierno: en desarrollo social, en la procuradura, en el DIF y otros; se observa una falta de comunicacin, registro y seguimiento de acuerdos para el aprovechamiento de los recursos existentes. -Algunos panelistas subrayaron que no se ha resuelto el tema de las Muertas de Jurez y persiste la duda de una confabulacin con las autoridades. Lamentablemente este fenmeno se ha ampliado a otras regiones del pas y la impunidad que se percibe deteriora significativamente la imagen de los sistemas de justicia. En el tema de violencia de gnero, se habl de la necesidad de incorporar estndares y requisitos para quienes rigen las instituciones y se mejore la coordinacin, pues se apunt que hay diferencias entre los servidores pblicos encargados de dirigir el combate a la violencia contra la mujer y los que encabezan la persecucin contra la trata de personas. En el Instituto Nacional de las Mujeres, se dijo, existen diversos programas que disponen de recursos, adems de que se han creado nuevas reas, pero stas carecen de visin y consistencia. Los resultados de las comisiones internacionales critican la actuacin del gobierno respecto a las Muertas de Jurez,. Se dijo que en Jurez se da un patrn sistmico, en donde es claro que hay una confabulacin y una psima actuacin oficial.
3. Procuracin de Justicia
En el tema de procuracin de justicia se seal que existe coherencia entre el Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales y las propuestas de campaa. Se dijo que en el tema del sistema acusatorio, en el que se avanza gradual, pero muy lentamente, el Gobierno ha traducido en hechos las propuestas de campaa en la materia. Sin embargo, se seal que no se ha observado que el Ejecutivo disponga de una masa crtica que acompae el proceso.
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Respecto
si
el
PND
los
programas
sectoriales
han
dado
resultados
satisfactorios, se dijo que la propuesta de campaa de dotar de autonoma al Ministerio Pblico no ha sido retomada por el Ejecutivo. Pero un participante acot que el gobierno est en lo correcto puesto que es riesgoso conferir autonoma al Ministerio Pblico sin antes tener un sistema acusatorio.
3.1 Justicia penal

-Respecto a la reciente reforma penal, que deriv en un sistema penal acusatorio, los panelistas recordaron que la iniciativa no se origin en el Ejecutivo federal, sino que surgi de diversos grupos parlamentarios representados en el Congreso y se subray que el gobierno no gener foros de discusin acerca de la reforma. El grupo de panelistas coincidi en que la implementacin de esta reforma transcurre con mucha lentitud: si bien la ley prev un plazo de ocho aos para que entre en vigor el sistema acusatorio, desde la promulgacin de la ley se ha avanzado con lentitud hacia el proceso de juicios orales y no se ha generado una masa crtica que lo acompae. Se dijo que durante la campaa se asumi el compromiso de adoptar un sistema de justicia acusatoria, pero sin una comprensin clara del mismo puesto que, al mismo tiempo la propuesta inclua mantener la figura de la averiguacin previa, que es la parte esencial del sistema opuesto, del inquisitivo. Tambin se propona la funcin del juez de instruccin, propio del sistema inquisitivo o mixto, en vez de hacerse referencia al juez de control o juez de garantas, propio del modelo acusatorio hacia el que se propona transitar. Ya en el ejercicio del gobierno la propuesta procesal penal ha sido ms clara en cuanto a la funcin de los jueces de control, pero todava hay ambigedad respecto de la estructura del proceso, se dijo. Se abandon la idea de campaa de una legislacin penal nica y, en su lugar, en el Ejecutivo se estudia la factibilidad de una ley general del debido proceso penal, como un medio para evitar la balcanizacin de la justicia penal, se afirm. Se dijo que en torno al tema de la reforma constitucional al sistema de justicia, si bien es cierto que se considera en lo general como un acierto del Ejecutivo, tambin es se debe puntualizar que hay algunos rubros muy
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cuestionables desde las dimensiones del derecho constitucional y los derechos humanos, que hacen pensar en que esa reforma puede ser, a su vez, reformada en los prximos aos, y se enumeraron los siguientes puntos: -Lo insostenible del arraigo como medida cautelar, en su calidad de instrumento que vulnera las garantas del debido proceso y los derechos humanos. -La prisin preventiva como regla, y no como excepcin, toda vez que hay ms de 15 hiptesis que permiten aplicar esta medida cautelar. -Aceptar como permisibles judicial. -La instauracin en Mxico del derecho penal del enemigo, mediante la introduccin de la figura de los otros, que se encuentra en sistemas de derecho de otras naciones. -La exigencia de que las penas sean proporcionales al delito causado. Sobre este punto se expresaron diferencias entre los panelistas. Se seal que el gobierno se propone modernizar la procuracin de justicia, pero, contradictoriamente, no logra la coordinacin interna entre dependencias, como la PGR y la SSP, que se convierten en poderes autnomos que compiten entre s y no parecieren estar sujetos al mando presidencial. Ha avanzado dentro del gobierno el modelo de un Estado policial; como existe adems desconfianza entre las instituciones, la polica acta por su cuenta y no se subordina al Ministerio Pblico, sino que acude directamente a hacer la consignacin con el juez y ah se pierde la vinculacin con el sistema de justicia penal. Se dijo, por parte de uno de los panelistas, que con la llegada de nuevos funcionarios, particularmente de Jorge Tello Pen al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, podran entrar en un proceso de redefinicin las funciones de procuracin de justicia y seguridad pblica dentro del gobierno federal, que apuntaran, entre otros, hacia la discusin de crear una Secretara del Interior. Sin embargo, se dijo que en esas las escuchas telefnicas sin autorizacin
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redefiniciones debera de prevalecer una visin estratgica y no una disputa por espacios de poder. Como parte del matiz policializado que se ha impulsado desde la Secretara de Seguridad Pblica respecto a la poltica de seguridad, se coment en el panel que la SSP ha defendido en distintos espacios la preponderancia de las facultades de la polica en detrimento de las del Ministerio Pblico. Se anot, sin embargo, que esta dependencia no gan la discusin constitucional, pues la Carta Magna, al ser reformada recientemente en esta materia, defini que el Ministerio Pblico es el que tiene la funcin de dirigir la investigacin. Se dijo que la actividad legislativa federal ha regulado los aspectos ms represivos de la reforma. La Ley de Extincin de Dominio, la ley de la polica federal y las reformas al cdigo federal de procedimientos penales son ejemplo de ello. Destaca, por el contrario, los nulos avances en ampliacin de garantas.
3.2 Combate a la impunidad

-Existe la preocupacin entre los evaluadores de que no se investiguen los asesinatos atribuidos al crimen organizado, lo que genera diversos problemas. Por un lado, no se sabe a ciencia cierta si verdaderamente todos esos asesinatos estn realmente causados por el crimen organizado. Y, por otro, la no investigacin y debido proceso crea a largo plazo el riesgo de que personas cercanas a las vctimas lleven a cabo una represalia y hagan justicia por su propia mano, perpetuando la violencia. -En cuanto al combate a la impunidad, se dijo que ste ha sido selectivo puesto que ha dejado de lado a los altos mandos responsables de delitos y violaciones a los derechos humanos. El gobierno no ha asimilado el concepto de la responsabilidad de los superiores por los actos de sus subordinados cuando los primeros saben o debieran saber lo que hacen o dejan de hacer los segundos. -Los derechos de las vctimas quedan totalmente desprotegidos en un Estado en el que slo se persigue una porcin mnima de los delitos cometidos, se dijo.
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-En sntesis en el panel prevalecen serias dudas en torno a la reduccin de la impunidad tanto de las fuerzas policacas, del Ejrcito y de funcionarios pblicos. No se percibe un ataque frontal a este fenmeno. -Se coment que, en general, no hay ningn elemento que permita pensar que la calidad de las investigaciones criminales haya mejorado.
3.3. Sistema penitenciario

-Hubo pleno acuerdo en que el sistema penitenciario se trata de un medio corrupto. Es probablemente el rea ms abandonada de todo el sistema de justicia. -Se seal que no se ha modernizado el sistema penitenciario mexicano. La tendencia ha sido crear ms centros como los que existen hoy en lugar de mejorar los que existen. Adems, contra la recomendacin internacional, se han militarizado los centros penitenciarios; pero, por otro lado, se dijo que era positiva la implementacin del juez de vigilancia. Adems, se dijo, el problema de una poltica de aprehensiones y consignaciones genera problemas penitenciarios pues no hay espacio para ms reclusos. Tambin se apunt que el gobierno tuvo racionalmente el problema. Se critic que, mientras se habla de aumentar la capacidad del sistema penitenciario, los datos de las encuestas indican que la poblacin en reclusin se encuentra convicta o acusada de delitos de poca monta. Se dijo que se echa de menos una poltica criminal que permita hacer un uso ms racional de las crceles. Las cifras indican que hay una fuerte tendencia a criminalizar la pobreza. el mrito de que no se opuso a una la nueva Ley Federal de Ejecucin de Sanciones Penales, que judicializa
4. Seguridad Pblica
Se seal que hay congruencia entre las propuestas de campaa, el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales. Pero se hizo notar, sin embargo, que la decisin de convocar al Ejrcito al combate al crimen organizado no estuvo presente en ninguno de los instrumentos de planeacin. Se seal que tanto en las propuestas de campaa de Felipe Caldern como en el Plan Nacional de Desarrollo se encuentra el proyecto de unificar el mando de los cuerpos policiacos federales, y que la Secretara de Seguridad Pblica ha
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intentado materializar este proyecto. En este rubro, no obstante, el panel se mostr favorable a una figura de coordinacin entre la polica y el Ministerio Pblico, ms que a la subordinacin del Ministerio Pblico a la polica. Cuando se evalu si los recursos financieros, materiales y humanos eran los suficientes, hubo un consenso en la mesa de que nunca antes se haban destinado tantos recursos a la Seguridad Pblica. Pero tambin coincidieron en que los recursos humanos por su formacin profesional y honestidad no son los adecuados para dar los resultados que se esperan. Con toda seguridad existen elementos que garantizan calidad de ejecucin de sus tareas, pero por los que no tienen esa calidad o por que se inmiscuyen con el crimen se desacredita todo el cuerpo de la polica. Se demandaron medidas que reviertan sta falta de confianza que es generalizada en toda la poblacin. Se cuestion la viabilidad de la poltica de formacin de recursos humanos y el proyecto de integrar a 10 mil policas investigadores en el corto plazo, porque no sera suficiente con la formacin planeada de seis meses. Se coment que sera preferible tener menos policas pero bien formados, tal como ha sido el resultado de algunas experiencias en que se ha tenido una preparacin ms profunda de los nuevos policas. Respecto a los resultados ofrecidos hasta el momento, el panel coincidi en que la lucha contra el narcotrfico, que si bien es crucial y ha sido la principal preocupacin del Gobierno Federal, no es necesariamente la misma preocupacin del conjunto de la sociedad, que se ha visto afectada por otros delitos como secuestros, robo de autos y extorsiones.
4.1. Prevencin del delito

-El panel tuvo consenso al sealar que prevalece un enfoque de Estado policiaco que excluye el enfoque social y econmico de la inseguridad. La poltica actual est cargada a la reaccin y le da poco peso a la prevencin. -Para el Ejecutivo, subrayaron algunos, seguridad pblica equivale a
combate al narcotrfico, pero para la mayora de los ciudadanos no es el narcotrfico la preocupacin central. Se acord que se incorporaran al anlisis tres rubros separados: cultura de la legalidad, combate al narcotrfico y combate al narcomenudeo. Se puso
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sobre la mesa la decisin del Ejecutivo de militarizar el combate al crimen organizado. Se seal, aunque no necesariamente se convirti en una posicin unitaria en el panel, que la militarizacin no ofrecer los resultados esperados, pues, se dijo, se debe combatir al crimen organizado en un espectro ms amplio, que incluya quitar bienes a la delincuencia, combatir la corrupcin institucional y el acceso a las armas. Para combatir la delincuencia organizada, se dijo, es preciso desmontar la unificacin de los grupos criminales, que, como los llamados zetas, controlan el narcomenudeo, la extorsin, el secuestro y la piratera en algunas regiones del pas; esta situacin reclama una visin de conjunto porque la ciudadana sta puede reclamar que, mientras se combate de autos al y narcotrfico, extorsiones. Los evaluadores coincidieron en que la presencia del Ejrcito en el combate al crimen organizado plantea diversos desafos: por un lado, se trat de la principal decisin del Ejecutivo en materia de seguridad pblica a pesar de que no se haba planteado en las propuestas de campaa ni en los programas posteriores. Adems, el Ejrcito se ha sometido a un desgaste y ha sido sealado por violaciones a los derechos humanos. Se llam la atencin de que, de acuerdo con el derecho internacional, todo cuerpo de uniformados con tareas de seguridad pblica debe de someterse a los controles de la ley. Sin embargo, organismos internacionales como Human Rights Watch (HRW) han sealado que los abusos del Ejrcito no se castigan. Se comparti la inquietud de que posibles abusos del Ejrcito han llamado la atencin fuera del pas, principalmente a raz del reporte de HRW. Se hizo notar la paradoja a la que se debe enfrentar el Ejecutivo: est obligado a combatir el narcotrfico, pero carece de los cuerpos policacos confiables para ello. En el panel se aport el dato de que slo el 30 por ciento de los policas sometidos a los controles de confianza han sido aprobados. Frente a esta situacin de escasa confiabilidad en los elementos de la polica, se dijo, el Ejecutivo se vio obligado a convocar a las Fuerzas Armadas. En la recapitulacin se consider que, a pesar de que es positivo que se involucre al Ejrcito, sta institucin no est hecha para esa tarea y debe someterse a contrapesos y controles.
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sigue
padeciendo
secuestros,
robos
Se dijo, por otro lado, que la Constitucin habla de tres conceptos de seguridad: de prevencin general, especial y social; respecto al concepto de prevencin, no ha sido entendido a cabalidad por la Secretara de Seguridad Pblica, coincidieron diversos panelistas; uno de ellos afirm que para la SSP prevencin del delito se limitaba a la instalacin de cmaras. En la mesa hubo un consenso respecto a que se deben impulsar polticas transversales para la prevencin del delito, y que las propias instancias de Seguridad Pblica podran encabezar este esfuerzo, de convocar al resto de las instituciones, tanto pblicas como privadas, a que sus polticas vayan encaminadas a formar una cultura de la legalidad y a mejorar las condiciones de vida que inhiban el comportamiento delictivo. La poltica actual del gobierno, se dijo, est cargada a la reaccin y se da muy poco peso a la prevencin, lo que deja vivas las causas eficientes de la delincuencia y genera delincuentes ms sofisticados. Uno de los evaluadores consider que no fue casual que se diera prioridad a las acciones de persecucin del delito, porque son visibles y pueden ser capitalizadas electoralmente. El enfoque de Estado policiaco, que prevalece en el Ejecutivo,
particularmente en la Secretara de Seguridad Pblica, excluye el enfoque social y econmico de la inseguridad. En la mesa, sin embargo, se suscit un debate acerca de si el concepto de seguridad pblica deba de incluir rubros como la seguridad social y la salud o si se circunscriba al combate al delito y se defendieron ambas posiciones. Dentro del mismo debate, se dijo que la Secretara de Seguridad Pblica debera de llamarse Secretara de la Polica, porque ya hubo un cambio de paradigma en la reforma constitucional. Se llam la atencin de que la visin poltica se ha puesto por encima de la operacin eficiente y la tcnica. Se coment que los resultados en cuanto a respetar espacios pblicos son muy escasos si se considera la extensin de la mancha delictiva a una buena cantidad de ciudades del pas. -En el panel se resalt que los grupos de delincuencia organizada han incursionado en diversos campos delictivos y no slo en el trasiego de drogas, sino tambin en el narcomenudeo, la extorsin, el secuestro y la
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piratera. Por ello, se dijo, se debe actuar contra la estructura completa de los crteles y no slo contra su vertiente de narcotrfico.
4.2. Cuerpos policacos

-Al tocar el tema de cuerpos policacos se retom lo antes sealado en el sentido de que el mando nico se opone al modelo de coordinacin entre la polica y el Ministerio Pblico. El panel coincidi en sealar que era preferible el modelo de coordinacin, contrario a la visin que ha prevalecido en esta administracin, de subordinacin del Ministerio Pblico a la polica. Se debe plantear cmo coordinar a los diversos cuerpos policiacos presentes en el pas, pues el artculo 21 constitucional establece que las policas se deben coordinar. -Por ello, se dijo que era preferible formar bien a un nmero limitado de policas e iniciar un proceso, aunque los resultados slo fueran visibles a largo plazo. -Respecto a la Profesionalizacin policial, se dijo que el tema fue abordado con mucha amplitud en campaa y lo ha sido en gobierno. Pero no se aprecia un claro diagnstico respecto de los problemas que condujeron a pulverizacin de la AFI y la devastacin de la PFP. Ambas instituciones de reciente creacin fueron ampliamente capacitadas y tecnificadas, sin que ello impidiera su crisis institucional que obliga a empezar bajo cero, en cuanto a que las nuevas instituciones tendrn que dedicar recursos para combatir la delincuencia, que tendr entre sus filas a elementos formados de entre quienes han abandonado o fueron desplazados de la AFI y de la PFP. -En relacin con la decisin de acudir a las Fuerzas Armadas para el combate al crimen organizado, se plante en la mesa la inquietud respecto a la planeacin y a la construccin de cuerpos policacos que sustituyan al Ejrcito en esta tarea. Se anot que era importante, a esta altura del sexenio, plantearse si se debe dar prioridad a la formacin de la polica o a la depuracin de los cuerpos policacos, porque los exmenes de control de confianza han arrojado que alrededor de 70 por ciento de los elementos no son confiables, por lo que se plante la cuestin de si es conveniente formar a potenciales miembros del crimen organizado o si es preferible depurar primero. Se hizo un sealamiento a que la formacin de la polica tiene un modelo cuasi militar y no de servidores pblicos. Por la
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etapa por la que atraviesa el sexenio, se dijo, tambin sera pertinente plantearse una reforma integral a las instituciones de seguridad pblica. Hasta el momento prevalece una visin policaca muy marcada de la seguridad pblica en el gobierno federal, y el proceso legislativo que acaba de culminar en una reforma que apenas va a empezar a ejecutarse. Respecto a la ejecucin de esas reformas, se agreg la preocupacin de que no se les d continuidad, porque varios proyectos de crear nuevas policas han fracasado debido al cambio de funcionarios. -Se seal que tanto en las propuestas de campaa de Felipe Caldern como en el Plan Nacional de Desarrollo se encuentra el proyecto de unificar los mandos de los cuerpos policacos federales. Se expres, sin embargo, que se trata de un modelo atpico y que no ha sido suficientemente explicado. Uno de los panelistas asever que se trata de un engao que en Europa existan policas nicas: dos miembros del panel aadieron que, de acuerdo con una investigacin hecha en 54 pases, slo en Nicaragua funcionaba una polica nica; en diversos pases, por el contrario, haba una polica de prevencin y otra de investigacin, o bien, el modelo permita que el Ministerio Pbico trasladara investigaciones. La polica francesa, por ejemplo, que se ha tomado como modelo de unificacin Interior. -La pregunta que se debe plantear era cmo coordinar a las diversas policas presentes en el pas, pues el artculo 21 constitucional establece que las policas se deben coordinar, se dijo. Parte de los panelistas estuvieron de acuerdo en que la unificacin del mando no pretende armonizar a las policas, sino que una sola persona mande sobre ellos. Por otro lado, se resalt la creacin de un Centro Nacional al interior del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, que est insertado en la Secretara de Gobernacin. Un tema de gran relevancia en el panel fue la formacin de policas. En Chile, se dijo, la institucin ms respetada son los carabineros, a pesar de que haban inspirado miedo durante la dictadura. La razn de que fueran ahora aceptados por la sociedad era su capacitacin, que se extenda a cuatro aos y en donde se daba mucho peso a la introduccin de valores. Por ello se critic que en Mxico se pretendiera formar a policas investigadores en solo seis meses. Se dijo de mandos, en realidad es una de las policas ms especializadas del mundo y le reporta a un titular del Ministerio del
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que el proceso de formacin de policas puede tardar hasta 10 aos en dar resultados, pero que era preferible formar bien aunque fuera a una cantidad limitada de policas a formar mal a muchos de ellos.
5. Fortalecimiento Institucional
En la mesa se seal que las medidas propuestas en campaa se recogieron en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas sectoriales, pero que no fueron instrumentadas en la primera parte de la Administracin. Se hizo notar a este respecto que con las reformas a las leyes se han sentado las bases para ver resultados a largo plazo. Se pidi, sin embargo, que se deben replantear estrategias y definir nuevamente las prioridades respecto a qu tipo de polica se quiere. 5.1 Generalizar la co nfianza de los habita ntes e n las instituciones p blicas -Se seal que no hay apertura ni mecanismos de participacin ciudadana para recibir aportaciones en materia de seguridad. -Resolver la contradiccin de los dos modelos mencionados antes en ste documento: el modelo que se plasm en la Constitucin de coordinacin de las policas contra el modelo de la Secretara de Seguridad Pblica, de que el Ministerio Pblico est sujeto a la polica. Se reconoci que se han dado signos positivos hacia la coordinacin entre las instancias del gobierno, -El grupo de evaluadores concluy que debe dejar de verse el tema de la Seguridad Pblica como un estado de emergencia porque de continuar as se va a fallar. Al respecto, se debe despolitizar la Seguridad Pblica y el combate al crimen organizado y verlo como una tarea tcnica. En el panel se critic la poltica de comunicacin del Estado respecto a la seguridad, en particular la comunicacin comunitaria y la participacin ciudadana pues, se dijo, no hay apertura del gobierno para recibir aportaciones. Se dijo que por estar a la mitad del camino se debe reflexionar seriamente hacia dnde va la poltica de seguridad. En el panel se coment que la Secretara de Seguridad Pblica mide sus resultados de acuerdo con las personas que detiene (el Washington Post report 60 mil detenidos de acuerdo con uno de los evaluadores) pero no le da el mismo
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peso a las investigaciones ni tampoco informa el nmero de consignados. Se seal que un problema de existencia y contradiccin de los dos modelos antes mencionados, ha llevado a que la Subprocuradura Especializada en Delincuencia Organizada (SIEDO) parece slo maquilar lo que le mandan la SSP y el Ejrcito. ltimamente, sin embargo, se han dado signos positivos hacia la figura de coordinacin entre las instancias del gobierno, con la incorporacin de dos servidores pblicos que se han distinguido por impulsar este concepto ms integral y la necesidad de promover la figura de un sistema de coordinacin. Es tambin relevante que el Secretariado del SNSP dependa directamente del Presidente. Desafortunadamente, acot un evaluador, estos cambios no responden a un plan original sino a diferencias entre personas y a la disputa por espacios de poder. En el aspecto institucional, se reconoci que se han sentado bases para dar resultados que se van a ver hasta el prximo sexenio siempre que se d seguimiento. Se sugiri que se deje de ver el tema de la seguridad pblica como un estado de emergencia porque de continuar as se va a fallar. Al respecto, se afirm tambin que se debe despolitizar la seguridad pblica y el combate al crimen organizado y verlo como una tarea tcnica.
5.2. Combatir la corrupcin de manera frontal

-Se seal que el Gobierno Federal ha fallado en el combate a la corrupcin: el caso ms notorio es la Operacin Limpieza, que se ha limitado a detener a 22 personas, adems de que ninguno de los 243 servidores pblicos a cargo de Plataforma Mxico han pasado por el proceso de certificacin.
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2009
Economa
EVALUACIN DEL DESEMPEO DEL PODER EJECUTIVO Economa Cal. 1. Economa y finanzas pblicas
1.1 Poltica hace ndaria para la compe titividad - La introduccin del IETU resulta un acierto de la presente administracin. No obstante su eficacia en incrementar la recaudacin, no logr simplificar el proceso tributario. - En la campaa se prometi realizar una reforma fiscal que permitiera reducir la dependencia fiscal de PEMEX, cuestin que hasta la fecha, no se ha logrado. El IETU sera mejor visto como una antesala para la aplicacin de un flat tax. - Los programas que impulsa el gobierno federal se han centralizado. - No hay claridad en cuanto a rendicin de cuentas de la carga tributaria impuesta a los ciudadanos. Tampoco hay transparencia respecto al ingreso. 1.2 Sistema financiero eficiente - El sistema financiero tiene un bajo grado de profundidad en cuanto a su capacidad de captacin de ahorro. La captacin no ha crecido en los ltimos aos, y el ahorrador no tiene acceso a tasas atractivas de inters que estimulen su ahorro. - El aumento en el Costo Anual Total (CAT) de los instrumentos financieros puede ser el reflejo de una percepcin de mayor riesgo en el mercado. - Falta una correcta aplicacin de la legislacin financiera. - El PND habla de desarrollar a todos los municipios de la repblica como objetivo de la banca de desarrollo, pero actualmente slo atiende a 143 de ellos. - El cometido de BANOBRAS no se cumple cabalmente, ya que deja a los municipios menos desarrollados en la misma situacin de falta de acceso a crdito para proyectos productivos. - Financiera Rural y las pequeas instituciones que ha creado
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6.4 5.9
5.7
estn funcionando bien. - La funcin de la banca de desarrollo debe ser la de proveer crdito en presencia de fallas de mercado, y en ese sentido debe llevar a cabo proyectos de inversin de mayor penetracin en los mercados menos desarrollados. 1.3 1.3 Sis tema na cio nal de pe nsio nes - Se ha llevado a cabo un avance en materia de reforma al sistema de pensiones (ISSSTE, IMSS, CFE), pero quedan importantes pendientes. - El Sistema de Ahorro para el Retiro ha cometido dos errores importantes: el primero es no haber invertido en valores extranjeros ninguna proporcin del flujo de las aportaciones en 2009, y el segundo limitar la movilidad de los trabajadores entre afores. - Debe hacerse un esfuerzo por incrementar la tasa de ahorro, a fin de que los trabajadores mexicanos se encuentren a la edad del retiro con recursos suficientes para solventar sus gastos. - El ahorro para el retiro sigue siendo un problema social grave, y aunque hubo un avance en trminos de transicin hacia un sistema de aportaciones individuales, no ha habido avance en materia de administracin ni en el esfuerzo por fomentar el aumento en el monto de la contribucin. 1.5 Poltica monetaria y cambiaria - El control y el manejo de las cuestiones monetarias en la macroeconoma han sido destacados en el presente sexenio. - En ms de una ocasin el gobierno federal ha intentado tener injerencia sobre las decisiones del Banco de Mxico. Esto ha sido en un intento de influir en la poltica monetaria, algunos de los panelistas interpretaron esto como una falta de respeto a la autonoma del banco central. - En fechas recientes se ha observado un claro intervencionismo estatal en el rgimen de libertad cambiaria.
6.6
6.9
30
Cal.
2. Productividad y competitividad 2.1 Promocin del empleo y paz laboral - Las propuestas en materia de reforma laboral propuestas por el Ejecutivo han sido demasiado simplistas y vagas. - Las medidas emprendidas por el Ejecutivo para promover el empleo han sido negativas. Faltan polticas pblicas focalizadas. - Los panelistas encontraron un gran mrito en el hecho de que el ejecutivo haya dado marcha atrs al programa del primer empleo. Consideraron que el reconocer el error que se cometi al poner en prctica este programa y llevar a cabo la supresin del programa es un elemento positivo en el manejo del gobierno. - Tambin destacaron la habilidad de la actual administracin para cambiar el eje de atencin de empleo a seguridad. - No hay, hasta el momento, una discusin importante en torno a las condiciones de trabajo. 2.2 Promocin de la productividad y competitividad - La posicin relativa de Mxico en competitividad ha descendido frente al resto del mundo, pese a que sus indicadores mejoran frente a los de aos pasados. Esto afecta nuestro atractivo como pas receptor de capitales. - Hoy en da Mxico ocupa el lugar 97 a nivel mundial en trminos de equidad de gnero, lo que tiene un impacto directo en la competitividad. - Tenemos un gran rezago innovacin tecnolgica. en investigacin cientfica e son
4.7 3.4
4.2
- Problemas en sectores bsicos como el educativo barreras al desarrollo econmico en el largo plazo.
- Se necesita ms inversin para garantizar recursos suficientes en la edad de retiro al grueso de la pirmide poblacional, teniendo a lo ms 15 aos para ello. - Hay deficiencias en el aprovechamiento de las economas de
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escala. - Deben llevarse a cabo polticas progresivas tendientes a contrarrestar la disparidad entre regiones, sin que ello signifique frenar el impulso competitivo del norte del pas. - El gobierno ha fallado en garantizar competencia en los mercados. COFECO debe tener ms atribuciones para hacer cumplir la ley, y COFEMER ha obstruidoms que fomentadoel buen desempeo de los mercados. 2.3 Pequeas y medianas empresas - Resulta indispensable un padrn de beneficiarios de los programas gubernamentales, para evitar el surgimiento de grupos clientelares y la morosidad en el crdito formal.
4.4
2.4 Sector rural Faltan acuerdos que faciliten la introduccin de productos mexicanos en mercados extranjeros. El cese a la produccin de etanol con base en el maz y el reviraje hacia la caa de azcar ha sido un acierto. Existen mejores sistemas de manejo del agua en las ciudades, pero en el campo la mayor parte de los estados carece de ciclos de riego y prevencin para la dilapidacin de este recurso. 2.5 Turismo Hoy en da la inversin en turismo responde a la presin de grupos de poder, como las cadenas hoteleras. La administracin debe invertir ms en infraestructura, con miras a que los destinos nacionales resulten ms atractivos y seguros. 2.6 Desarrollo regional integral La intervencin gubernamental es indispensable para salvar las diferencias entre regiones en nuestro pas. El tema de desarrollo regional se relaciona directamente con ventajas competitivas (no slo comparativas), y en ese sentido el gobierno federal debe diversificar la produccin y
5.5
5.5
4.9
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la industria, con miras a disminuir la brecha entre regiones. Debe crearse mayor homogeneidad en los instrumentos de que cada estado dispone para reportar el ejercicio de su gobierno, para que ste sea transparente.
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Cal.
3. Infraestructura para el desarrollo 3.1 Telecomunicaciones y transportes - Es la tarea de COFETEL y COFECO garantizar competencia en el mercado de telefona, cuestin que no se ha logrado a la fecha. - Existe una aceptacin tcita del gobierno al trnsito de monopolios a lo largo del tiempo en nuestro pas. - Las tarifas aeroportuarias y el precio de los combustibles son elevados, dificultando la proliferacin de jugadores en el sector de aerotransporte. - El sector de Comunicaciones y Transportes debe coordinarse mejor con sectores como el de turismo, para generar proyectos con efecto de derrama econmica (spillover). - Ha habido un importante sub-ejercicio del gasto en este sector, a pesar de ser considerado uno de los motores para la recuperacin econmica. electricidad 3.2 Energa, electricidad e hidrocarburos - La reforma energtica aprobada no ha permitido dinamizar al sector energtico nacional. - Si bien la bsqueda de la transicin energtica es un objetivo deseable, no han habido avances significativos en el desarrollo de las energas renovables ni en materia de eficiencia energtica. - El sector elctrico presenta barreras importantes para el fomento de de las energas renovables, as como para la cogeneracin. - Los subsidios distorsionan al mercado e impiden adems la adecuacin a los requerimientos de mitigacin de emisiones de gases de efecto invernadero. - Aun con los subsidios, la electricidad en Mxico es cara en trminos comparativos, lo que impacta en la competitividad del pas. - El proceso de designacin de la nueva refinera es cuestionable, ya que se basa en consideracin es polticas y
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5.2 4.8
4.5
no tcnicas. 3.3 Sector hidrulico - Podran dedicarse recursos a la produccin de energa por va hidroelctrica, a la explotacin, resguardo y regulacin de las reservas de agua, o el manejo de las corrientes de afluentes importantes que podran aprovecharse si se dedicaran recursos para la investigacin, para esto se requiere una inversin de largo plazo, pero sus resultados son extraordinarios por ser energa barata y limpia. El gobierno no ha dedicado atencin a este tema, que podra ser rentable y ventajoso para aumento de la competitividad. - La inversin en la presa La Parota ha tenido obstculos por falta de capacidad negociadora. El tiempo para concluir la obra se ha rezagado. - Por otra parte el problema ms grave que hoy tiene el sector, y que no han mostrado con claridad una estrategia de largo plazo, es el abasto de agua al Valle de Mxico. 3.4 Construccin y vivienda - El proyecto de construccin de vivienda de la pasada administracin es una falacia, ya que el 30% de las casas construidas se encuentran deshabitadas. - El ciclo malo del sector vivienda considerablemente la cartera vencida. ha incrementado
5.3
6.2
35
EVALUACIN DEL DESEMPEO DEL PODER EJECUTIVO Economa Macro-Micro y Competitividad
Resumen General Una primera inquietud surgida en el panel fue la de cmo dar un enfoquea esta evaluacin del desempeo del Poder Ejecutivo en el rea de Economaque coloque al ciudadano como objetivo ltimo de la accin gubernamental. Algunos especialistas iniciaron un debate en torno a la importancia del Plan Nacional de Desarrollo (PND) en la puesta en prctica del trabajo llevado a cabo por el gobierno de Felipe Caldern. Para algunos expertos dentro del panel, el plan de gobierno del estado mexicano al inicio de la presente administracin es imposible de cumplir en el contexto de gran complejidad e infinitas variables que se han conjugado a lo largo de este sexenio. Para ellos, no es posible que un gobierno cumpla con un plan de gobierno tal como est establecido en nuestra Constitucin, y encuentran en los artculos 25 y 26 constitucionales una visin planificadora centralista poco pragmtica que debera ser desechada. No obstante, hubo la aceptacin de que el Plan Nacional de Desarrollo del inicio de cada administracin sigue siendo la nica referencia formal para evaluar el desempeo del Ejecutivo Federal. De este modo, el grupo de especialistas comenz la discusin con una advertencia sobre las limitaciones existentes en los documentos que sirvieron de base para esta discusin, pasando a evaluar si lo que se prometi en campaa se plasm en el PND. A esta primera observacin se sumaron otras salvedades que, a juicio de los expertos, deban tomarse en cuenta al analizar el
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desempeo observado por el ejecutivo federal, pero dejarse fuera al calificar el mismo1. No obstante dichas salvedades, a juicio de algunos panelistas, el Gobierno Federal debe partir de previsiones frente a circunstancias negativas inesperadas; en ese sentido sealaron que no hubo la previsin suficiente frente a la crisis econmica mundial (como la hubo en Chile, dijeron) y que eso merm la capacidad del gobierno para aminorar las consecuencias. Otros panelistas argumentaron que el gobierno hizo lo mejor que pudo con los recursos con los que contaba en ese momento. En general, los panelistas se inclinaron por el hecho de que no se ha actuado de manera distinta al resto de Amrica Latina, Chile es la excepcin dijeron. Cuando se mencion el relativamente buen desempeo de la economa peruana en esta crisis internacional, algunos expertos recordaron la situacin particular de su sector exportador, cuyos productos (particularmente el oro) han sufrido pocas variaciones descendentes en su precio. En sintona con el tema de la capacidad de reaccin del gobierno, algunos accin. panelistas opinaron la que el equipo hacendario del la presidente Caldern ha mostrado limitaciones en su capacidad de Aadieron que comunicacin e informacin de situacin internacional y sus efectos sobre nuestro pas han estado a la zaga de la realidad. Surgi especulacin en el panel sobre las posibles causas de estos rezagos y lo atribuyeron a la reticencia a generar expectativas nocivas entre la ciudadana. Se critic el ensimismamiento pblica mientras inicial otros en que se incurri la
administracin
pases
mostraban
expectantes de lo que aconteca en el vecino pas del norte. No obstante, aun cuando se enfatiz que la presente crisis es 100% importada, y no producto de una mala toma de decisiones por parte del Ejecutivo Federal, se seal tambin que las limitaciones estructurales y la vulnerabilidad fiscal de la economa mexicana
Tales como la situacin econmica internacional, el marco de regulacin y las inercias institucionales, entre otras.
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exacerbaron la gravedad y profundidad del impacto de la crisis global en Mxico.
Economa 1. Economa y Finanzas Pblicas

1.1. Poltica hacendaria para la competitividad
Los expertos comenzaron sealando dos aciertos de la presente
administracin. Por un lado, la reforma en la que se introdujo el IETU, y por el otro, la reforma de pensiones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Respecto al primer acierto2, convinieron en que se posiciona muy bien el trabajo hecho. Un experto record que el IETU no estaba presente como propuesta en la campaa por la presidencia, ni tampoco lo estaba en el PND. El nico antecedente de dicho impuesto, a juicio de algunos panelistas, se encuentra en la propuesta de crear un flat tax que el PAN introdujo en la carrera por la presidencia en 2006. A juicio de un grupo de expertos presentes en la evaluacin, el IETU fue medianamente eficaz en aumentar la recaudacin pero no logr otro de sus objetivos, que era la simplificacin del proceso tributario. Criticaron tambin el que no se buscara que el nuevo impuesto redujese la dependencia petrolera. Para otros especialistas s se logr cierta simplificacin con el IETU, por lo menos frente al impuesto al activo, pero que no alcanza la sencillez que mostrara un flat tax; otros expertos sealaron el problema de la merma que este impuesto ejerce sobre el flujo de caja de las empresas, y que genera una perniciosa falta de liquidez en el presente contexto de crisis econmica que se vive. Los evaluadores hicieron otra distincin entre el IETU y el flat tax. El IETU, dijeron algunos expertos, es slo para personas morales, mientras el
flat tax se refiere al impuesto sobre la renta de personas fsicas. Otros

expertos sealaron que el IETU tambin contempla a personas fsicas, en los mbitos de actividad profesional y actividad empresarial. Sin embargo, reconocieron que estos mbitos slo comprenden al 13% del total de la recaudacin correspondiente a personas fsicas, siendo el 87% restante
La discusin en torno a la reforma de pensiones del ISSSTE se encuentra en el subtema 1.3 38
contribuciones
de
asalariados;
contribuciones
que
quedan
por
tanto
excluidas de la tasacin del IETU. En opinin de algunos panelistas, la reaccin ante la crisis no ha sido ms adecuada en trminos de carga tributaria. Sealaron que el ISR resulta mejor como estabilizador para la economa de manera aislada que al conjugarlo con el IETU. Para otros especialistas, el bache en el que cayeron las finanzas pblicas es el resultado de no depender menos del petrleo. Para ellos, no es suficiente lo que se hizo en materia tributaria. En su opinin hubo forma de prevenir la cada del financiamiento interno, arrastrado por la disminucin de las remesas y los ingresos petroleros. Puntualizaron que en la campaa se prometi realizar una reforma fiscal que permitiera reducir la dependencia fiscal de PEMEX, cuestin que hasta la fecha, no se ha logrado. A juicio de estos expertos, dicha iniciativa se plante en un momento adecuado, pero no se le dio el suficiente nfasis. Un punto tratado por parte del panel, fue que algunas acciones tributarias tienen ms una orientacin meramente recaudatoria y de simplificacin, que orientada al manejo del ciclo econmico y a fines distributivos. En conclusin, los expertos fueron unnimes en sealar que el IETU sera mejor visto como una antesala para la aplicacin de un flat tax, pero observaron que resulta difcil crear mecanismos para cambiar el producto de una reforma que gener un fuerte desgaste poltico. En ese sentido, algunos especialistas recordaron que es importante evaluar el desempeo con miras a los objetivos que se pretenden alcanzar. Para dichos expertos, bajo esta ptica el Poder Ejecutivo se ha quedado corto. El siguiente tema que capt la atencin de los especialistas fue el de la administracin tributaria. Para algunos, existe un retroceso en la redicin de cuentas del gasto pblico. Lamentaron la falta de series histricas en el informe del gasto funcional del Poder Ejecutivo. Adems, criticaron la falta de homologacin en las cuentas de las entidades estatales. Esto, dijeron, impide generar los elementos para una autntica rendicin de cuentas. Como ejemplo citaron el caso del presupuesto de gasto en algunos estados: Colima y Aguascalientes declaran con mucha transparencia, dijeron. En otros estados (como Veracruz, Puebla, Oaxaca) son mucho ms
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opacos. Concluyeron que el tema de la transparencia y rendicin de cuentas a nivel de los estados todava se encuentra en estado primitivo. La discusin en torno al gasto en los estados dio entrada a una reflexin acerca de la relacin entre el Ejecutivo y los gobiernos estatales. Para algunos evaluadores, se ha llevado a cabo una desconcentracin, ms no un autntico federalismo. A su juicio, los recursos deberan ser manejados ms cerca de la gente; por el contrario, segn el parecer de algunos integrantes de la mesa de evaluacin, hay ms centralismo que antes. Mencionaron que se ha utilizado a las entidades federativas como administradores de programas federales. Un ejemplo es el del presupuesto de educacin, en el que se condiciona a las entidades a acuerdos entre la SEP y el SNTE, dejndoles negociaciones especficas complicadas por la falta de recursos propios. En ese sentido, fue el parecer de algunos de estos especialistas que los programas que impulsa el gobierno federal se han centralizado mucho, y que esta centralizacin no coincide con los objetivos planteados por el gobierno de Felipe Caldern, en las propuestas de campaa y en el PND. Una consecuencia de esta centralizacin fue, en opinin de algunos miembros del panel, que la opacidad en la declaracin de ingresos se generaliza a toda la nacin. Se dijo que no hay claridad en cuanto a rendicin de cuentas de la carga tributaria impuesta a los individuos. Pero adems de ser transparentes respecto al gasto pblico, es esencial que haya transparencia de especiales, respecto ampliar de la al ingreso, de elusin y dijeron. evasin, Se de pero ha no hablado con ha se reiteradamente regmenes base tributacin, terminar
abatir
instrumentado con xito por razones polticas que se traducen en el temor a afectar intereses de sectores poderosos. Esta opinin gener el consenso del grupo. En adicin a lo anterior, en opinin de los especialistas hay un rezago en la recaudacin de los impuestos. El panel tambin trat el tema del Plan Nacional de Infraestructura. Al respecto fue opinin de los especialistas, que la capacidad de despliegue del gasto pblico tiene frenos a lo largo de su ejecucin, mermando los recursos que reciben los programas a los que el gasto est destinado. Se subray, por una parte de los evaluadores, la contradiccin entre el discurso que ha planteado el gasto en un plan de infraestructura para promover el crecimiento y los hechos de un subejercicio presupuestal y
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retrasos en la ejecucin del gasto que impactan en el aplazamiento de la reactivacin y la creacin de empleos. En la sesin de evaluacin tambin se abord brevemente el tema de los pasivos contingentes. Al respecto, los evaluadores se pronunciaron por el hecho de que hay consistencia en el actuar de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Como ejemplo, citaron el caso de los pasivos del ISSSTE, caso en el cual an incurriendo en el nivel de dficit actual (3% del PIB), por los prximos 30 aos programa de pensiones. habra ahorros sustantivos y sostenibilidad del
1.2. Sistema financiero eficiente

El siguiente tema que se trat en la agenda, fue el sistema financiero. Al respecto, una parte del panel observ que entre los ciudadanos prevalece la aceptacin de que Mxico se inserte en la dinmica internacional, y que en los hechos los grandes grupos financieros de nuestro pas son en su mayor parte extranjeros, y obedecen al grado de relacin que existe entre nuestro pas y el resto del mundo. Tambin observaron que estos grupos financieros estn en sintona con el contexto internacional, siendo el vnculo ms estrecho entre los capitales domsticos y los externos. Tambin hubo consenso en plantear que el sistema financiero todava tiene un bajo grado de profundidad en cuanto a su capacidad de captacin de ahorro. Hubo sealamientos sobre el mercado crediticio, que se estim muy bajo, en comparacin con las cifras en otros pases. Hubo la mencin en el panel de que Mxico tiene uno de los mercados crediticios ms bajos de Amrica Latina, que representa nicamente el 12.6% del PIB. Puntualizaron que todos aquellos pases latinoamericanos con el mismo nivel de crdito que Mxico han tenido, sin excepcin, crisis bancarias. A pesar de ello, algunos panelistas hicieron la aclaracin de que el portafolio de crdito se ha diversificado continuamente desde la administracin de Ernesto Zedillo, y que la reciente reforma de la calidad de este sector ha tenido efectos positivos. Adems, dijeron, en los ltimos aos el sector bancario se ha robustecido, en comparacin con el que nos leg la crisis bancaria de los noventa. Respecto a la baja penetracin del sector financiero mexicano, algunos de los especialistas recordaron que se deba puntualizar el hecho de que en
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el presente parte importante de la colocacin de crdito ya no se hace a travs de los bancos, y que se ha dado una proliferacin de Intermediarios financieros cuya poblacin objetivo son los segmentos de menores recursos que los que atiende la banca tradicional. Un ejemplo expuesto en la mesa de discusin fue el de Compartamos Banco, que ha conseguido tener 1milln 200 mil clientes basndose en tres premisas: crear industria, dar permanencia y eficiencia y eficacia. Se aclar que contemplando intermediarios financieros como ste la penetracin real del sistema financiero crecera mucho ms. Otros evaluadores criticaron fuertemente el desempeo de esta nueva banca en construccin. Su crtica se bas en dos aspectos: la tasa de inters que cobran y la cartera vencida que poseen. Estos evaluadores mencionaron que los prestamistas con mayor crecimiento han sido eminentemente del corte de los aboneros (citaron el caso de Monte de Piedad, con un crecimiento anual del 15%), cuyas tasas de inters son muy elevadas. En el caso de otros intermediaros financieros que atienden a segmentos de bajos ingresos que haban sido olvidados por la banca tradicional, precisaron que haba que ser muy cauto al hablar de un buen desempeo de su parte, porque haba que considerar la cartera vencida que estos actores arrastraban, muy elevada a juicio de los expertos. Precisaron que el primer impulso que estos intermediarios tuvieron haba sido bueno, pero que se deba pasar la prueba del ciclo econmico para ver la solidez real del sector, porque de otro modo este aparentemente buen desempeo no era ms que la manifestacin del riesgo sistmico en que incurran. Con argumentos en contra, algunos especialistas aclararon que las altas tasas de inters a las que estos pequeos bancos prestan no son sino el reflejo del costo de transaccin subyacente en su actividad. Precisaron que todava no hay una tecnologa que permita calcular el bono, ajustado por el riesgo en el que incurre el prestamista, en un prstamo de 100 pesos, y que las tasas observadas eran el resultado del enfrentamiento entre los bancos que compiten en el sector, y que, a su juicio, era eficiente. En torno a este ltimo comentario, los panelistas debatieron si el
desempeo del gobierno como promotor de competencia en este sector bancario de reciente apertura haba sido o no eficiente. Quienes se mostraron contrarios al papel que ha tenido el gobierno en los ltimos
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aos en alentar al sector financiero sealaron que en la regulacin bancaria se les ha entregado a estas entidades un monopolio natural sin interferir en sus acuerdos del cobro de comisiones y de servicios, as como sectores de asignacin del crdito. Por otra parte sealaron que el gobierno de nuestro pas no necesitaba que las entidades que operen el sector de las microfinanzas fueran bancos per se para ampliar y garantizar una sana competencia. El sector de las microfinanzas ha significado un avance sustantivo en el acceso de la poblacin no bancarizada a los servicios financieros, en el apoyo a proyectos de desarrollo local y en el fortalecimiento del tejido social. Explicaron que el gobierno poda promover de competencia en el sector, por ejemplo va la reduccin de los costos de transaccin. Tambin dijeron que el incremento en el Costo Anual Total (CAT) de una cantidad importante de intermediarios financieros poda ser el reflejo de la salida de competidores en el sector. Otros evaluadores no atribuyeron al gobierno la falta de competencia en el sector. Para ellos, los fallos que los modelos de banca han tenido son producto del descuido mostrado hacia la captacin de recursos y la asignacin de crdito por parte de los mismos intermediarios. Hicieron notar que la captacin no ha crecido en los ltimos aos, y que el ahorrador no tiene acceso a tasas atractivas de inters que estimulen su ahorro. Insistieron en sealar que los temas de la captacin y la reduccin de los costos de captacin son fundamentales en el desarrollo del pas. Respecto al aumento en el CAT, sealaron que dicho aumento poda ser el reflejo de una percepcin de mayor riesgo en el mercado. Otro tema que ocup la atencin de los evaluadores fue la de la concentracin bancaria. Los expertos sealaron que actualmente las sucursales bancarias estn concentradas en tres ciudades (DF, Monterrey y Guadalajara). Atribuyeron esta concentracin a tres factores: - La tecnologa existente en los medios de pago al pblico, rentable slo a partir de un cierto nmero de transacciones al da. - Los costos en que incurren los intermediarios financieros, tales como el pago a las redes de comunicacin (sealaron el problema que genera el monopolio de TELMEX). - La falta de una correcta aplicacin de la legislacin financiera.
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Como corolario a este tema, parte del panel mencion el irnico hecho de que precisamente esta baja penetracin del sector financiero a nivel nacional e internacional haya sido nuestra mejor defensa contra la enfermedad que aquej al sistema financiero internacional, producto de la adquisicin de los activos txicos provenientes del sistema inmobiliario norteamericano.
Acciones de la banca de desarrollo

Los evaluadores del panel del rea de economa decidieron dedicar un apartado al desempeo que la banca de desarrollo ha tenido durante la presente administracin. En primer lugar, definieron las tareas ms importantes que debe llevar a cabo, como son: proveer de servicios financieros a sectores poco desarrollados de la economa mexicana, proveer capital de financiamiento conjunto (joint
venture
capital)
contribuir al desarrollo del mercado de capitales en nuestro pas, entre otras. Mencionaron que el objetivo central de la banca de desarrollo, tal como est plasmado en el PND, es desarrollar a todos los municipios de la repblica, pero, segn algunos expertos, actualmente brinda atencin a slo 143 de ellos. Sealaron que la actividad econmica, fuera del Distrito Federal, est concentrada en slo 315 municipios, y que el limitar los recursos de que dispone la banca de desarrollo a dichos municipios, en detrimento de los menos desarrollados, resulta un error. En opinin de los panelistas, la funcin que desempea la banca de desarrollo es imprescindible, porque cubre necesidades que la banca comercial no puede cubrir. La banca de desarrollo, dijeron, existe para resolver fallas de mercado relacionadas con la falta de acceso al mercado de capitales de agentes con proyectos productivos y de infraestructura. Esto ltimo es importante, destacaron, porque la banca de desarrollo no fue diseada para prestar a agentes econmicos que s tienen acceso al mercado de capitales, ya que al intervenir de esta manera genera un nocivo efecto de expulsin de intermediarios financieros del mercado y distorsiona la economa. Se habl del caso particular del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS) que, a decir de algunos expertos, haba tenido relativamente poco xito. Otros evaluadores difirieron, argumentando que
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las instituciones e instrumentos han tenido una importancia creciente en el desarrollo del pas. A pesar de las discrepancias, hubo unanimidad en el hecho de que BANOBRAS tiene una funcin importante qu cumplir; a decir, el constituirse como una banca de desarrollo cuya operacin se da por debajo del margen del resto de la banca, cuyos recursos prestables son muy demandados en comunidades con un grado de desarrollo bajo. Retomando el argumento de la poca cobertura de la banca de desarrollo en nuestro pas, algunos panelistas mencionaron que los municipios a los que actualmente da servicio BANOBRAS podran, en ausencia de sta, obtener tasas competitivas de inters en el mercado crediticio particular, y que en ese sentido el cometido de BANOBRAS no se cumpla cabalmente, ya que dejaba a los municipios menos desarrollados en la misma situacin de falta de acceso a crdito para proyectos productivos y, en ese sentido, a oportunidades de desarrollo. Este, se dijo, es un reto muy importante. Otros panelistas, defensores de la tarea que BANOBRAS ha llevado a cabo, sealaron que es un gran avance el que ahora se atienda a 143 municipios, mientras en el pasado reciente no atenda a nadie salvo los gobiernos del Distrito Federal, y de otras entidades federativas como las del Estado de Mxico, Jalisco y Nuevo Len. Tambin sealaron que el financiamiento que da hoy en da es para proyectos de infraestructura, mientras en el pasado serva para financiar el gasto corriente. Siguiendo con el argumento, algunos de los especialistas justificaron la poca penetracin financiera de BANOBRAS en los municipios de mayor marginacin basados en el riesgo que la institucin enfrenta al utilizar recursos de corto plazo para financiar proyectos de largo plazo. Para ellos, el mejor de los mundos posibles sera aquel en el que un agente econmico diera acceso a los proyectos que ahora atiende BANOBRAS al mercado de capitales. Mercado que es, dijo el especialista, la fuente de financiamiento natural a largo plazo. En cuanto al resto de las entidades que conforman la banca de desarrollo en nuestro pas, algunos miembros del panel hicieron la observacin de que la tarea hecha por Nacional Financiera (NAFIN) ha sido buena, aunque agregaron que enfrenta una serie de limitaciones. Respecto a Fideicomisos Instituidos en Relacin con la Agricultura (FIRA) y a Financiera Rural, los
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evaluadores sealaron que en la actualidad han funcionado como banca de segundo piso. Precisaron que la cartera de FIRA aument y que esto se explica por el crecimiento rural (crecimiento que ha dado vida Instituciones de Crdito Popular). En general, en el a la Ley de hubo la panel
percepcin de que Financiera Rural y las pequeas instituciones que ha creado estn funcionando bien. Para finalizar la discusin en torno a este tema, hubo consenso en el panel en que la insercin de la banca de desarrollo se debe dar en un contexto en el que existan fallas de mercado, pues de lo contrario se generara un efecto de expulsin de otros intermediarios financieros del mercado de crdito en el que presten a precios competitivos. Para ello, se dijo, debe cambiar la concepcin angosta de banca de desarrollo que se tiene, segn la cual no se le permite a esta banca tener mayor penetracin en los mercados menos desarrollados. Hasta ahora la banca de desarrollo ha perdido su ingerencia en proyectos de largo alcance de los que la banca privada nunca se ocupar, por ejemplo los proyectos de infraestructura de gran envergadura y de largo plazo para el retorno de la inversin.
Nacional 1.3 Sistema Nacional de Pensiones

Respecto al tema de pensiones, el panel se pronunci por subrayar la importancia que tuvieron las reformas implementadas en cuanto a garantizar mejores condiciones de las cuentas pblicas, mencionaron que estas reformas han quitado una presin muy importante sobre el balance pblico, y en ese sentido se han mostrado consistentes con las polticas pblicas propuestas en campaa y en el PND. El reconocimiento al avance que se ha llevado a cabo en materia de la reforma al sistema de pensiones fue unnime entre los especialistas. Fueron importantes, dijeron, no slo la reforma al ISSSTE, sino las reformas a los sistemas de pensiones del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y de la Comisin Federal de Electricidad (CFE). En esencia, dijeron, se trata de lograr que la pensin de un trabajador sea financiada por l mismo, basndose en una aportacin equivalente al 15% del salario de dicho trabajador, y con aportaciones del gobierno federal y los gobiernos estatales. A decir de los expertos, es un gran logro de la presente administracin. No obstante, se mencion que an quedan importantes
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pendientes, como es la reforma al sistema de pensiones de PEMEX que equivale al 5.4% del PIB, la de Luz y Fuerza del Centro, entre otras. Donde s hubo crticas fue respecto al desempeo mostrado por el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR). Destacaron dos yerros que, en opinin de los panelistas, se han cometido en la administracin de las aportaciones de los trabajadores. El primero fue el acuerdo de no invertir en valores extranjeros ninguna proporcin del flujo de las aportaciones en 2009, se dijo incluso que el exceso de control similar a un control de cambios. El segundo, limitar la movilidad de los trabajadores entre afores, se puede considerar como una contradiccin con el principio de movilidad que deben tener las cuentas individuales en las AFORES. Esta ltima, dijeron, impacta directamente sobre los derechos del trabajador. Los panelistas tambin advirtieron que debe hacerse un esfuerzo por incrementar la tasa de ahorro entre los trabajadores mexicanos, de forma que las necesidades futuras puedan cubrirse al momento del retiro. Sealaron que el nivel de ingresos no slo en Mxico, sino en Amrica Latina en general es sustancialmente distinto del que se percibe en economas ms desarrolladas, y que trabajadores que cotizan 20 aos con el 8% de su salario se encontrarn a la edad del retiro con recursos insuficientes para solventar sus gastos. Parte del panel argument que aqu debe ponerse un matiz: que consiste en no confundir la primera parte que es el aumento de la tasa de ahorro, esto es un buen deseo, algo que sin duda se debe promover; pero la otra es que los salarios son muy bajos, porque este es un lmite estructural al buen desempeo de las cuentas individuales este ltimo es un tema de reflexin para el mediano/largo plazo, hay lmites a lo que el sistema individual puede aportar para resolver el problema de pensiones por el bajo salario, porque es imposible que los trabajadores de salario bajo puedan ahorrar el 20% de su flujo mensual de ingresos. Aadieron otros problemas como son la entrada y salida de la informalidad por parte de los trabajadores y la inestabilidad laboral en las contrataciones nuevas en el marco del diseo del sistema de pensiones. Reconocieron que este es un tema impopular entre el electorado y que existe mucha sensibilidad en cuanto al tema de captacin de las afores.
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En cuanto a los sucesos positivos, se seal que la crisis econmica hasta ahora ha afectado relativamente menos respecto a otros mercados, el valor de mercado de los activos de los trabajadores mexicanos en lo que respecta a la cartera de inversin financiada con sus aportaciones. La conclusin de los miembros del panel de evaluacin en torno a este subtema fue que debemos aprender de las lecciones de los pases desarrollados que han tomado la crisis como un parteaguas para el diseo de sus sistemas de pensiones. Concluyeron sealando que el ahorro para el retiro sigue siendo un problema social grave, y que aunque hubo un avance en trminos de transicin hacia un sistema de aportaciones individuales, no ha habido avance en materia de administracin ni en el esfuerzo por fomentar el aumento en el monto de la contribucin.
1.4. Poltica Monetaria

El panel convino en sealar en primer lugar que el control y el manejo de las cuestiones monetarias en la macroeconoma han sido destacados en el presente sexenio. Para ellos, es relevante evaluar el desempeo del poder Ejecutivo en este mbito (pese a lo establecido acerca del control autnomo de la inflacin por parte de Banco de Mxico) por los efectos indirectos que el ejercicio de la Secretara de Hacienda tiene sobre variables macroeconmicas fundamentales como la estabilidad de precios o las tasas de inters. Adems, para los evaluadores resulta muy claro que a lo largo de la administracin del gobierno de Felipe Caldern en ms de una ocasin el gobierno federal ha ejercido presin sobre las decisiones que ha tomado el Banco de Mxico. Esto fue visto por algunos panelistas como una falta de respeto a la autonoma del banco central. Recordaron que una de las propuestas de campaa del hoy Presidente Caldern fue la de modificar el mbito de injerencia del banco central, otorgndole mayor poder de incidencia sobre la poltica monetaria de nuestro pas. Continuando con el argumento, para los especialistas result evidente que en fechas recientes el Ejecutivo ha tratado de ejercer presin sobre el Banco de Mxico (Banxico). Parece, dijeron, como si la poltica cambiaria fuese responsabilidad slo del Banco de Mxico, la poltica cambiaria es del ejecutivo federal, tal como estn las reglas y la composicin de la Comisin de Cambios, es innegable que la poltica cambiaria se maneja
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hoy como si fuera exclusiva responsabilidad del Banco de Mxico. En ese sentido, en cuanto a resultados estamos evaluando a Hacienda, y en este tema, tambin al Banxico. Algunos de los evaluadores sealaron que el desempeo de Banxico es digno de elogio frente a las presiones de que fue objeto por parte del gobierno federal se le ha golpeado (a Banxico) y ste ha resistido sealaron. Ante esta idea otros panelistas expresaron la necesidad de agregar el objetivo crecimiento y empleo a los propsitos del banco central, aunque reconocieron que esto est limitado por mandato constitucional. Una parte de los evaluadores pusieron en tela de juicio de que Banxico se haya mantenido firme en su postura; recordaron que su objetivo inicial era mantener la tasa de inters estable y que frente a la presin gubernamental y el comportamiento del mercado financiero, termin por modificar su objetivo con una tendencia a la baja. Hubo consenso en reiterar que el gobierno de Felipe Caldern gener presiones en la poltica de tasas de inters, y que eso influy en la toma de decisiones del banco central, pero tambin qued claro el respeto de la autonoma del Banco de Mxico, que siempre se mantuvo. En relacin con el tema, algunos miembros del panel apuntaron el problema que genera una inflacin subyacente que se encuentra en franco ascenso, pese a que la observada a travs del INPC mantiene cierta estabilidad, se puede recibir un impacto pronto que afecte el ascenso de los precios y la necesaria baja en tasas de inters. Las consecuencias derivadas de la toma de decisiones en materia de poltica monetaria tambin fueron brevemente comentadas por el panel. Destacaron el cambio de postura del gobierno de nuestro pas en trminos del rgimen de tipo de cambio. Es notorio, dijeron, cmo transit nuestro pas de ser calificado como una economa con un rgimen de libertad cambiaria prcticamente absoluta a otro con un claro intervencionismo estatal. Aunque ante sta posicin un par de los expertos sealaron que no se debiera confundir la flotacin limpia con la sucia que es esta la que ha utilizado el gobierno sin cambiar rgimen del tipo de cambios.3 Algunos especialistas agregaron dos cuestiones: por un lado que uno de los actores ms beneficiados de estas polticas ha sido el sector financiero, y por otro, al referirse a los acuerdos con la Reserva Federal
3
Esto en relacin a las compras de dlares ordenadas por el ejecutivo federal. 49
de los EUA y con el Fondo Monetario Internacional, consideraron un error el generar endeudamiento a nivel federal (bajo el argumento de ayudar a resistir el embate de la crisis internacional y promover la competitividad) en una etapa temprana de la crisis de lo que podra ser un ciclo largo en el que administracin de riesgos cambiarios no fuese lo ptimo. Otros especialistas insistieron en la distorsin en precios generada por la toma de decisiones macroeconmicas. Citaron el ejemplo del caso de la gasolina, que de agosto de 2008 a la fecha ha disminuido casi un 50% a nivel internacional, siendo Mxico y Argentina los nicos dos pases de Amrica en los que no slo no ha disminuido, sino que se increment. Advirtieron que con esta medida se est tratando de mantener la estabilidad de precios, aunque generando efectos perniciosos de desequilibrios al interior de nuestra economa. Por ltimo, hubo debate al interior de la mesa de discusin sobre el proceso de nombramiento y el desempeo de la figura del Sub-gobernador del Banco de Mxico. Sealaron que la demora en la eleccin de este servidor pblico deja vulnerable al Banco de Mxico frente a intervenciones del Poder Ejecutivo, en perjuicio de su autonoma. Tambin reprobaron el proceso de eleccin, que para algunos especialistas es demasiado lento y con pocos candidatos en la eleccin, y para otros se encuentra fuertemente influenciado por el apoyo de la figura del Presidente de la Repblica. A juicio de algunos panelistas, en la ltima comparecencia, los legisladores debieron recurrir a una mayor crtica respecto a los argumentos del Gobernador del Banco de Mxico, con miras a exigirle una autntica rendicin de cuentas. Estos panelistas tambin culparon de falta de rigor en la vigilancia de la operacin del Banco de Mxico, incluso sealaron la conveniencia de instalar una Comisin de Banca Central y Poltica Monetaria del Congreso, que ahora no existe.
2. Productividad y Competitividad
2.1 Promocin del empleo y paz laboral empleo
En torno al tema del empleo, los evaluadores discutieron el objetivo de aumentar el empleo presente en el discurso de campaa del presidente Caldern. Una vez considerados aquellos aspectos que incidieron
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negativamente sobre este objetivo y que no estuvieron en manos del Ejecutivo solucionar aciertos (como que la crisis la internacional) mencionar. los En especialistas primer lugar, encontraron vale pena
encontraron acertado el hecho de reconocer el error que cometieron con el programa del primer empleo. Para ellos, el reconocer la falla que se cometi al poner en prctica este programa (vistos los resultados) y llevar a cabo su supresin es un elemento positivo en el manejo del gobierno del Ejecutivo. Dicho esto, destacaron el intento de la administracin del Presidente Caldern para cambiar el eje de atencin de los objetivos de empleo a los de seguridad, lo cual deja de lado uno de los temas bsicos en el tema de productividad. Los panelistas lamentaron que en ningn momento se haya avanzado en materia de reforma laboral. A juicio de algunos panelistas, las propuestas han sido demasiado simplistas y vagas. Para ellos, ste es el reflejo de un problema presente tambin en otras reas: buenas intenciones sin resultados eficientes. En el panel surgi el comentario de que la Secretara del Trabajo tiene una propuesta de reforma en el Congreso, aunque a juicio de los especialistas la propuesta de reforma laboral del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) es mejor, por introducir a la legislacin trminos como productividad y seguro de empleo. Reconocieron que existen otras propuestas de reforma laboral, como la de la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana (Coparmex) pero las encontraron muy ideologizadas, centradas en temas como la relacin sindical. Los expertos tambin recordaron que a partir de septiembre del ao pasado, y como consecuencia de la crisis econmica existente a nivel internacional, la situacin del empleo se ha deteriorado. Se mencion el claro declive del ndice de personal ocupado en las manufacturas desde el 2000. En cuanto a las medidas emprendidas por el Ejecutivo para promover el empleo, los panelistas las encontraron negativas. Acusaron la falta de polticas pblicas focalizadas, que dejan al descubierto la falta de ayuda a diversos sectores de la poblacin (en el panel se cit el ejemplo de la falta de apoyo a los trabajadores de la industria automotriz) Tambin criticaron el que no haya hasta el momento una discusin importante en torno a las condiciones de trabajo, y que esta ausencia est presente desde la propuesta de campaa. Para algunos especialistas, las
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acciones de los
gubernamentales trabajadores.
se
han una
orientado
en
esencia
hacia
la los
consolidacin del corporativismo, sin proponerse cambiar las condiciones Hubo apuesta deliberadaprosiguieron expertosen apoyar la poltica laboral corporativista, sin cambiar las condiciones hacia la libre afiliacin. Se apoyaron en una definicin de paz laboral basada en el status quo.
2.2. Promocin de la competitividad y productividad de

El segundo tema que abordaron los especialistas en la mesa de discusin fue el de productividad y competitividad. El debate comenz con la observacin de que Mxico va en direccin correcta en trminos de competitividad, en referencia a la mejora que presentan 100 de los 140 indicadores estandarizados quea nivel internacionalse utilizan para medir este rubro. No obstante, precisaron que hemos mejorado nicamente en trminos absolutos; esto es, comparndonos con nosotros mismos. Al compararnos con el resto del mundo, se indic que nuestra posicin relativa ha descendido. Esto, dijeron los expertos, habla de un ritmo muy lento de obtencin de eficiencia y desempeo competitivo, en contraste con pases cuyas economas, pese a ser menos complejas, nos han superado en eficiencia y buen desempeo de su aparato productivo. Esta situacin de prdida relativa de competitividad frente a otras naciones es, se dijo, pernicioso para mantener el atractivo como pases receptores de capitales del resto del mundo, capitales que necesitamos para nuestro desarrollo y para realizar el trnsito hacia una economa desarrollada. Esto ltimo pese a los problemas recientes derivados de la cada del comercio con Estados Unidos y China. Recordaron, no obstante, que el vecino pas del norte va a tardar en ofrecer nuevamente oportunidades, ya que a nivel macroeconmico se encuentra, hoy por hoy, aumentando su tasa de ahorro y su captacin fiscal. Con este proceso, el resultado natural es una astringencia del consumo, que impacta negativamente sobre todos aquellos pases que le tienen por un importante mercado para sus exportaciones, como es el caso de Mxico. Los problemas de la competitividad de la economa mexicana de los cuales s somos responsables, dijeron los expertos, se encuentran en otras reas. Respecto al tema de gnero, por ejemplo, se argument que es un problema sin atender. Hoy en da, Mxico ocupa el lugar 97 a nivel
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mundial en participacin de mujeres en la fuerza de trabajo. Dicho problema se ve agravado, dijeron los panelistas, hombres sealaron, y mujeres es que no esta son sustancialmente no se porque se muestra que, distintos. refleja en El problema, de con respecto al nivel educativo, los niveles de escolaridad alcanzados por preparacin materia
competitividad y productividad laboral. Otro gran rezago en nuestro pas, a decir de los especialistas, se encuentra en la investigacin cientfica e innovacin tecnolgica. Para muestra, dijeron, basta un ejemplo: la reciente emergencia sanitaria sufrida por nuestro pas da cuenta de nuestras carencias en el mbito de la investigacin en medicina y biologa, partiendo desde el rubro de infraestructura (sealaron la falta de laboratorios) y hasta el personal capacitado para desarrollar vacunas efectivas. Esto ltimo, se dijo, no es cuestin de falta de recursos, sino de un rompimiento en la cadena de produccin cientfica, ya que Mxico no tiene la capacidad de mantener a los cientficos ms talentosos que forma. Adems, sealaron, slo el 16% de los egresados del sistema educativo nacional se dedica a ingenieras y ciencias duras. A juicio de algunos evaluadores, en Mxico siguen existiendo esquemas perversos segn los cuales el punto porcentual del PIB que se gasta en ciencia y tecnologa ha sido utilizado por las lites gobernantes como un sistema de cooptacin, impidiendo que estos recursos sean aprovechados de manera eficiente en el desarrollo de la investigacin cientfica nacional. Los especialistas tambin sealaron problemas en el sector educativo, en el que hace falta atencin especial en la aplicacin de reformas en contenidos y organizacin del sistema que supuestamente califica las competencias de trabajadores y profesionales para su incorporacin al mbito laboral. Hace falta atencin en la calidad de la educacin en todos los niveles. Problemas en sectores bsicos como el educativo son gestores de barreras al desarrollo econmico en el largo plazo4. En lo que toca a inversin en ciencia y tecnologa en trminos regionales, los expertos acusaron diferencias en el comportamiento de los distintos estados. Sealaron que en lo que va de la administracin del Presidente Felipe Caldern, el norte y el centro del pas han aprovechado el impulso
Para una discusin detallada en el tema de educacin, vase la evaluacin del desempeo del Poder Ejecutivo en el rea Social.
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competitivo que la puesta en marcha de la presente administracin les ha brindado (citaron los ejemplos de Aguascalientes y Tamaulipas). Sealaron que existe un bajo crecimiento de la misma en el sureste, particularmente en Guerrero, Oaxaca y Michoacn. Exceptuaron el caso de Chiapas, que est mejorando su posicin frente al resto de los estados de nuestro pas. Otros estados en los que encontraron acusadas mejoras fueron Colima y Nayarit, mientras que se mostraron preocupados por el mal desempeo del DF y el Estado de Mxico. En un balance general, dijeron, se est perdiendo competitividad en el conjunto del pas, frente al resto del mundo. Tambin abordaron el tema de la composicin de la poblacin en edad productiva, y destacaron la importancia que tiene la composicin de la pirmide poblacional sobre el aparato productivo. Observaron que tenemos como pas escasos 15 aos de bono demogrfico, y que para evitar la cada de la produccin y la insuficiencia de recursos (derivados, entre otras cosas, de la insuficiencia de ahorro de la futura poblacin en edad de retiro) deba atraerse ms inversin, siendo opinin de algunos miembros del panel que para asegurar los recursos futuros en este mbito, la inversin actual deba, por lo menos, duplicarse. El panel tambin seal que hay deficiencias en el aprovechamiento de las economas de escala, dado que la productividad total de los factores es negativa en nuestra economa. Un argumento mssurgido en la mesa de discusinfue el de una presencia fuerte de endogeneidad en las polticas pblicas llevadas a cabo por el Ejecutivo. Algunos expertos reconocieron que esta endogeneidad se deriva del hecho que el norte del pas presenta ventajas competitivas que hacen ms atractivo llevar a cabo polticas pblicas en la regin (p. ej. construir carreteras) frente al sur del pas. No obstante, para otros especialistas el trabajo que est llevando a cabo el Ejecutivo tiene un efecto pernicioso, al provocar el crecimiento de la desigualdad entre las dos regiones. Como un ejemplo, mencionaron que la poltica hacendaria est provocando la prdida de ventajas comparativas del sur del pas. A modo de conclusin en torno a la endogeneidad entre regiones de nuestro pas, el total de los evaluadores coincidi en que este efecto es producto del crecimiento mismo de las dos regiones, pero insistieron en que el
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Gobierno Federal debera llevar a cabo polticas progresivas tendientes a contrarrestar esta disparidad, sin que ello significase frenar el impulso competitivo del norte. En otro comentario en torno a la competitividad, algunos panelistas declararon que un reflejo de lo que sucede en con la competitividad nacional est en la bolsa de valores. Los resultados, acusan una mala ejecucin. Sealaron la falta, desde hace largo tiempo, de nuevos emisores. Tambin criticaron la existencia de sobrepreciosaplicadas por empresas con poder de monopolioque tienen algunos productos y servicios en el mercado nacional. Sin embargo, a decir de un grupo de panelistas, hay casos en los que las empresas en nuestro pas, ms que perjudicar a los consumidores nacionales con prcticas oligoplicas, resultan perjudicadas por la apertura del mercado. Este es el caso, dijeron, de la industria automotriz. Para estos especialistas la acusada cada en la produccin de automviles nuevos en nuestro pas se explica en gran medida por la disminucin del mercado potencial, disminucin derivada de la apertura del mercado a los automviles usados extranjeros. A juicio de estos panelistas, la industria automotriz se muestra estancada desde el ao 2000, y aadieron que la decisin tomada en 20055 por el gobierno federal nos perjudic a todos los mexicanos. En cuanto a la capacidad regulatoria del estado durante la presente administracin, algunos evaluadores acusaron fallas para garantizar competencia en los mercados. Los expertos reconocieron que nuestro sistema fue adoptado del modelo existente en otros pases del mundo, y vaticinaron que los cambios que sufra sern, a su vez, aquellos que se adopten en otros pases. Esto, dijeron, tiene un inconveniente, y es el hecho de que esta regulacin no contempla las particularidades presentes en el contexto mexicano, como son las caractersticas de los sectores de comunicaciones y transporte; sectores que, a juicio de los especialistas, presentan problemas serios. A nivel de organizaciones, reconocieron la labor que ha llevado a cabo Eduardo Prez Motta al frente de la Comisin Federal de Competencia
5
En la que se legaliz un estimado de 2.5 millones de automviles comprados en el extranjero y se prometi regularizar todo automvil importado con una antigedad de entre 10 y 15 aos. 55
(Cofeco)
sugirieron
que
este
organismo
deba
contar
con
ms
atribuciones para verdaderamente tener la capacidad de aplicar la ley a todos los sujetos. Lamentaron que, pese a los esfuerzos, la dependencia que dirige Prez Motta no haya tenido xito en su gestin. Criticaron la falta de apoyo que esta dependencia ha tenido por parte del Ejecutivo, e insistieron en que de ese modo seguirn existiendo sectores protegidos y resguardados. Criticaron tambin el desempeo de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), calificndola de obstruir ms que de fomentar el buen desempeo de los mercados. Al da de hoy slo hemos encontrado, dijeron, buenas intenciones sin buenos resultados. El modelo existente, concluyeron, es eficiente pero falta vigor para, por un lado, adaptarlo al caso mexicano; y por otro, hacerlo cumplir con cabalidad.
empresas 2.3. Pequeas y medianas empresas

Una reflexin surgida en la mesa de discusin en torno al apoyo a las pequeas y medianas empresas en estos ltimos dos aos y medio es que resulta lamentable la ausencia de un padrn de beneficiarios de los programas gubernamentales, y que esta ausencia puede permitir el surgimiento de grupos clientelares, sobre los que no se pueda llevar un control, adems de fomentar la proliferacin de la morosidad en el crdito formal, alentada por la naturaleza de estas transferencias, que son a fondo perdido.
2.4. Sector rural

Al abordar la problemtica del sector rural y las acciones llevadas a cabo por el Ejecutivo para solucionarla, algunos de los especialistas sealaron que uno de los principales problemas del sector radica en el control y la calidad de los productos de exportacin, que constantemente se enfrentan con restricciones para su introduccin a los Estados Unidos. Algunos expertos consideraron que una posible solucin poltica impactara muy benficamente. Propusieron, a modo de posible solucin, un acuerdo trilateral en el Estados Unidos exima a Mxico de los posibles cierres de frontera a sus productos. En opinin de otros expertos, estas restricciones llevadas a cabo por los Estados Unidos responden a medidas proteccionistas.
56
Tambin hubo una discusin en torno a la produccin de biocombustibles en nuestro pas. En el panel se describi la forma en que surgi el inters por hacer de Mxico un pas productor de etanol, en un principio con base en el maz, y posteriormente utilizando caa de azcar. En opinin de los expertos ste cambio ha sido un acierto,.
Agua
El tema del agua capt la atencin de los expertos presentes en esta evaluacin. Recordaron que, al da de hoy, el agua en nuestro pas no tiene dueos; que es, por el contrario, propiedad del Estado. El problema de este esquema en el que no hay un sistema de precios ni una asignacin de ttulos es, dijeron, que no existen mecanismos para prevenir el mal uso de este recurso natural, a travs de su dilapidacin. En el panel se dijo que el 80% del agua que se utiliza en nuestro pas es para el campo, y se utiliza en los distintos distritos de riego. Hubo dos estados, dijeron algunos de los evaluadores, en los que se han llevado a cabo esfuerzos para realizar un ciclo de riego, pero en el resto del pas el desperdicio del recurso en el campo es evidente. Respecto al uso del agua en la ciudad, los panelistas encuentran avances, a nivel federal y local. Para ellos, existen cada vez mejores sistemas de agua urbana, sistemas basados en el concepto de ciudades sustentables. Los expertos coincidieron en que la visin de desarrollos urbanos
sustentables ha aportado muchos elementos positivos a la visin del cuidado de los recursos naturales. Citaron los ejemplos de Mexicalique est estrenando un programa de desarrollo urbano basado en la gestin de recursosTijuana y Zumpango. El suelo es, en opinin de los expertos, el mbito en donde los programas de ciudades sustentables han tenido un menor impacto. Admitieron que hoy en da los mexicanos contamos con mejores programas y una mejor visin de las ciudades, no obstante hicieron nfasis en que sus frutos an no se han materializado, continuando la tradicin de planear la estructura de construccin de casas sin tener la preocupacin por los ecosistemas.
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2.5. Turismo
En el tema del turismo, en el panel se coment la reciente construccin de hoteles enfocados en el mercado nacional. Esta visin de los particulares, apuntaron algunos expertos, contrasta con la visin del gobierno federal, que ha destinado una gran cantidad de recursos y una atencin de programas de gobierno especficos en atender a un sector (el sector del turismo extranjero) que representa slo el 1% del producto interno bruto (PIB) nacional. Opinaron que no es correcto destinar tantos recursos a este ltimo sector, siendo tan reducido. Para otros expertos, este argumento deja de lado el hecho de que el turismo extranjero es una de las fuentes principales de divisas que se registran anualmente en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Algunos panelistas opinaron que el problema de la baja derrama
econmica del turismo extranjero radica en que es en su mayor parte uniturismo, es decir, que el turista extranjero en promedio visita slo un destino, mientras que en pases como Francia o Espaa visita cinco o seis. En opinin de estos expertos, la administracin debe invertir ms en infraestructura (tal como sealizaciones, mejores carreteras, limpieza, polica, etc.) con miras a que los destinos nacionales resulten ms atractivos y seguros. Estas inversiones no se llevan a cabo, dijeron los especialistas, porque la inversin en turismo responde a la presin de algunos grupos, como las grandes cadenas hoteleras. Con una opinin distinta, otros expertos sealaron que las promesas hechas en campaa y en el PND s han tratado de cumplirse en materia de turismo, con polticas pblicas focalizadas como la capacitacin especfica al turismo que se atiende (citaron como ejemplo el programa de ingls para taxistas en Q. Roo). Lamentaron los pobres resultados de estos programas, producto de situaciones coyunturales como la crisis internacional o el reciente brote de influenza.
2.6. Desarrollo regional integral

El tema de desarrollo integral tiene, en opinin de los expertos, una importancia mayor a la que contempla el PND. Coincidieron en que se requiere de una estrategia deliberada, y que la intervencin gubernamental es indispensable para salvar las diferencias entre regiones en nuestro pas.
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Algunos comentaron que la brecha en las desigualdades regionales pone en entredicho la perspectiva de xito econmico que se tiene en nuestro pas. El concepto de desarrollo regional integral permite una visin de desarrollo de la economa a nivel nacional. Mxico est segregado entre norte y sur, y para integrarse con Amrica del Norte necesita primero integrarse al interior de su territorio; para ello es crucial articular un sistema de transporte mediante corredores territoriales que refuercen la convergencia de la produccin con la distribucin. Para otros evaluadores, una visin de desarrollo basada en regiones es obsoleta, dado que al da de hoy ya nadie piensa en desarrollo en trminos de regiones. Para ellos, es ms importante hablar de ventajas comparativas que de regiones. Se mencion en el panel que esta visin de regiones es una herencia de la distincin que se hizo entre territorios con la planeacin econmica de las distintas cuencas hidrolgicas. Contraargumentando la idea de una obsolescencia en el trmino regin, otros evaluadores mencionaron que el tema de desarrollo regional sigue vigente, ya que se relaciona estrechamente no con ventajas comparativas, sino con ventajas competitivas. Mencionaron el ejemplo de China, pas en el cual una parte de la explicacin de su crecimiento se explica por el esfuerzo que llev a cabo el gobierno en el desarrollo de regiones en las que no tena inters el sector privado, tejiendo lazos con las ciudades costeras (a travs de carreteras e infraestructura) y potenciando de esta manera la diversificacin de la produccin y la industria. Para algunos panelistas, existen similitudes evidentes en la geografa y el nivel de desarrollo del norte, centro y sur del pas, y en ese sentido hablar de regiones sera plausible. Destacaron los esfuerzos gubernamentales llevados a cabo en aras del desarrollo de la regin centro-occidente del pas. En esta zona, a decir de estos expertos, los gobernadores tienen particular inters en fomentar el crecimiento econmico mediante el desarrollo de clusters regionales que impulsen la competitividad industrial. Argumentando en torno al desarrollo regional, para algunos evaluadores es claro que deben desarrollarse y fortalecerse los instrumentos necesarios para crear un grado mnimo de homogeneidad en los instrumentos de que cada estado dispone para llevar a cabo su ejercicio de gobierno. En particular, citaron el ejemplo del dismil reporte de cmo fue llevado a
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cabo
el
ejercicio la
fiscal
entre de
las
diversas la
entidades.
Concluyeron como
destacando pblicas.
importancia
utilizar
parte
recaudatoria
instrumento distributivo y para resarcir la regresividad de algunas polticas
3. Infraestructura para el desarrollo

3.1. Telecomunicaciones y transportes
El primer aspecto abordado en el tema de infraestructura y desarrollo fue el de telecomunicaciones y transportes. Al respecto, los especialistas recalcaron lo antes mencionado a lo largo de la evaluacin, que es la importancia de consolidar mercados competitivos. En el mercado telefnico, recordaron que es la tarea de COFETEL y de COFECO garantizar un mercado competitivo, y comentaron que, de facto, cualquier entrante potencial al mercado de telefona fija en nuestro pas deba construir su propia red, haciendo que la posibilidad de generar competencia tenga una barrera importante a la entrada. Juzgaron el poder de mercado de Telfonos de Mxico (Telmex) similar al que tena en el vecino pas del norte la empresa AT&T cuando era monopolio con MCI. Para los expertos presentes en la reunin de evaluacin, una de las razones por la que los organismos federales no tienen la capacidad de accin frente a la concentracin de mercado de Telmex, es lo poderoso de la estructura de la empresa de Carlos Slim, tanto en lo jurdico como en la estrategia de negocios. En ese sentido, dijeron, es muy difcil para organismos como COFETEL o COFECO enfrentar en los juzgados a una empresa con un rea jurdica exclusivamente dedicada a atender los intereses de Telmex, mientras que los abogados de las dependencias gubernamentales se enfrentan con una diversidad de litigios, lo que no les da oportunidad de especializarse. Para otros evaluadores, este problema no es de un nivel tan
microeconmico como para resolverse con abogados y juzgados, y tiene ms que ver con una aceptacin tcita del gobierno del trnsito de estos monopolios a lo largo del tiempo. Quienes resultan perjudicados, dijeron, son los competidores del gigante de las telecomunicaciones en nuestro pas, ya que se enfrentan a un servicio de interconexin muy alto, imponiendo tarifas que aseguran que el poder de mercado se concentre en
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la otrora paraestatal, y deja como nica alternativa a quienes quieran hacerle frente en el mercado de nuestro pas a contar con su propia red, a costos prohibitivos. El perjudicado es, de cualquier modo, el consumidor del servicio en nuestro pas, deliberaron los expertos. En materia de transportes, para algunos especialistas las tarifas
aeroportuarias y el precio de los combustibles son elevados, dificultando tambin la proliferacin de jugadores en el sector de aerotransporte. No obstante, sealaron un acierto en la presente administracin: el aliento a las lneas areas de bajo costo. Esto ha propiciado, dijeron, que un sector grande de la poblacin pueda volar a un precio razonable, lo cual tambin incentiva el turismo. En cuanto al trabajo de la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) algunos expertos calificaron su desempeo de pobre, a pesar de tener una cantidad de proyectos muy importante para este sexenio. A modo de ilustracin, recordaron que el World Development Report y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) emitieron un reporte mostrado que en la totalidad de Amrica Latina el costo de transporte eleva precio de productos entre 2 y 3 veces, costo atribuido en cierta medida a la falta de eficiencia de la administracin para proveer vas de transporte eficientes y a bajo costo. Los especialistas terminaron su intervencin en torno a este subtema recordando que la infraestructura carretera y de transporte tiene un segundo papel en nuestro pas, y es el de promotor de desarrollo social y estimulante de la economa, a travs de la derrama econmica que genera. Deberan coordinarse mejor, concluyeron, con sectores como turismo, para generar soluciones multidimensionales.
hidrocarburos 3.2. Energa, electricidad e hidrocarburos

Fue una opinin generalizada entre los especialistas en el tema de energa que las soluciones que hasta ahora ha propuesto el gobierno federal son insuficientes. La reforma energtica aprobada por el Congreso se ha quedado corta frente a los retos del sector. Si bien se habla de promover la transicin energtica mediante el impulso a las energas renovables, se confunde las llamadas energas renovables con el desarrollo de grandes centrales hidrulicas. En la prctica, existen
61
barreras de entrada que impiden un verdadero despegue de las renovables. En materia de eficiencia energtica, los avances han sido limitados. Estos expertos criticaron que, frente a la problemtica que enfrenta el sector, los nombramientos de quienes deben dirigir la poltica energtica de nuestro pas estn determinados por cuestiones polticas, dificultando la entrada de verdaderos especialistas en la materia. A juicio de los panelistas, lo que el sector necesita es la definicin de una poltica energtica, basada en cuestiones tcnicas, no polticas. En el tema de hidrocarburos, algunos especialistas mostraron su abierto rechazo a que PEMEX sea quien invierta en refinacin, siendo su ventaja comparativa y competitiva la exploracin y extraccin de hidrocarburos del subsuelo. Reconocieron que ms que la gigante paraestatal, han sido los productores independientes quienes han introducido eficiencia en el sector. En su opinin, la introduccin de competidores provenientes del sector privado en refinacin hubiera introducido competencia y eficiencia, an respetando el principio constitucional de que los hidrocarburos nunca sean de su propiedad y nicamente perciba ingresos por el proceso de transformacin. Los expertos tambin hablaron de la necesidad de ampliar la legislacin existente en el mercado del gas natural a los sectores de crudo y electricidad; ampliacin que, hasta la fecha, no se ha propuesto por el Ejecutivo. Algunos panelistas acusaron una falta de compromiso y reticencia a negociar por parte del ejecutivo federal. La explicacin, dijeron, se encuentra en los cotos de poder, como los sindicatos. Reconocieron que estas medidas carecen de popularidad entre el electorado. Lamentaron la falta de educacin en materia de libertades econmicas en nuestro pas, que permita generar presin a los grupos de poder. Tambin recordaron que en el tema de las reformas energticas llevadas a cabo en 2008, exista el sentimiento en algunos grupos de expertos de que era preferible mantener el status quo a generar desgaste poltico, ante la duda de una buena reputacin de la administracin en la paraestatal. Dijeron que este desgaste poda imposibilitar en un futuro llevar a cabo una reforma con mayor alcance y profundidad.
62
3.3. Sector hidrulico6

Respecto al sector hidrulico, slo se hizo una observacin: que, a juicio de algunos panelistas, resulta incongruente que las tareas del gobierno federal se atomicen al nivel de las familias en tareas tales como dotar de pisos de cemento o sistemas de alcantarillado a los particulares. Estas medidas, dijeron, son inerciales a aquellas formas de gobierno arcaicas y autoritarias que existan en nuestro pas, en las que se ponan en marcha campaas de corte populista para dar legitimidad a un gobierno en el que no exista una democracia de facto. Podran dedicarse recursos a la produccin de energa por va
hidroelctrica, a la explotacin, resguardo y regulacin de las reservas de agua, o el manejo de las corrientes de afluentes importantes que podran aprovecharse si se dedicaran recursos para la investigacin, para esto se requiere una inversin de largo plazo, pero sus resultados son extraordinarios por ser energa barata y limpia. El gobierno no ha dedicado atencin a este tema, que podra ser rentable y ventajoso para aumento de la competitividad.
3.4. Construccin y vivienda

En el ltimo subtema tratado por los especialistas convocados para evaluar el desempeo del poder Ejecutivo en el rea econmica, algunos expertos sealaron que estamos transitando por un ciclo malo en el sector vivienda, en el que la cartera vencida se ha incrementado considerablemente. Como antecedente al programa de vivienda impulsado por la actual administracin, hablaron de la falacia del xito en la campaa de construccin de vivienda del Presidente Vicente Fox. Sealaron que, en la actualidad, el 30% de las casas construidas durante la administracin de este ex presidente se encuentran abandonadas. La razn, dijeron, es que las casas se construyeron en regiones donde el atractivo de vivir es muy bajo, por la lejana a la que se encuentran de fuentes de empleo y bienes y servicios. En ese sentido, concluyeron, la gran tarea llevada a cabo durante el primer gobierno del presente siglo fue la de construir espacios que realmente no cumplen la funcin de viviendas dignas.
6
Para una discusin profunda en torno al aprovechamiento del agua, vase la evaluacin del desempeo del Poder Ejecutivo en el rea de Medio Ambiente.
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CONCLUSIONES CONCLUSIONES
En un balance general, los mayores logros alcanzados por la presente administracin (en el rea de economa) estn, a juicio de algunos expertos, en los mbitos de poltica monetaria y sistema de pensiones. Tras conocer las notas finales, obtenidas a partir de la calificacin que cada uno de los especialistas dio a cada uno de los Temas, Subtemas y Rubros del rea de Economa, los panelistas se hicieron la pregunta de si el desempeo del Poder Ejecutivo durante la presente administracin hubiera podido ser mejor. Para algunos, el marco institucional influy en la percepcin de un desempeo poco destacable de la presente administracin. Otros evaluadores fueron de la opinin que las notas obtenidas tendran una mayor veracidad si lo que se estuviera juzgando fuera el desempeo del pas, ms que el del Poder Ejecutivo. En general, hubo consenso entre los participantes en que en esta evaluacin se respet la pluralidad.
64
2009
Desarrollo Social
Pobreza, Educacin, Salud y Grupos Vulnerables

Desarrollo Social, Educacin, Salud, Pobreza y Grupos Vulnerables
Calificacin Calificacin general del rea: 4.9

Cal. 1. Pobreza 1.1 Reduccin de la Pobreza
-Durante la campaa siempre se habl de continuidad sin aportar elementos nuevos en la atencin a poblacin en pobreza, por tanto parece que eso justifica la existencia de una inercia presupuestal. - Los programas de superacin de tinte la pobreza no deberan tener ese
4.5 5.1
asistencialista que los ha caracterizado.
- Durante estos dos primeros aos se observan resultados dbiles de la poltica de combate a la pobreza lo cual puede atribuirse a tres aspectos: ausencia de criterios de evaluacin, operacin ineficiente de los programas y ausencia de una estrategia que armonice y haga converger los programas. Habr que esperar la evaluacin de diez aos de ejercicio del Programa Oportunidades. y los dos del Gobierno del Presidente Caldern, de este programa que ha tenido continuidad en sus propsitos. Durante este tiempo se ha evaluado a profundidad el Programa pero los resultados de las evaluaciones no se ven reflejados en mejoras sustanciales. - El subsidio que transfiri el gobierno federal para compensar el aumento de precios de alimentos no incidi en la reduccin de los niveles de pobreza, pero si hay indicios de que contribuy a no incrementarlos. -El panel lleg a la conclusin de que hay mucho por hacer y que existe suficiente informacin de las evaluaciones realizadas a la fecha que puede servir como gua para que el rumbo de la poltica social cambie.
66
- La medicin del impacto de los programas sobre el curso de los hechos es una condicin indispensable para evaluar la pertinencia, cobertura y focalizacin de los programas. No obstante las evaluaciones realizadas, sus resultados no son aprovechados para mejorar los programas. - Existe una dbil planeacin y escasa continuidad de programas para
combatir a la pobreza. Se carece de una visin integral en el diseo y ejecucin de los programas de pobreza.
1.2
Generacin de Proyectos Productivos PP
4.0
- El panel seal que un problema para llevar a cabo la evaluacin de este subtema desde el rea Social, es que las iniciativas de generacin de proyectos productivos el Ejecutivo las considera en Economa, especficamente para la generacin de empleos. - El panel entra en controversia dado que la visin que se tiene sobre el fin de los proyectos productivos es distinta. Por un lado, se dice que la transferencia de recursos de manera directa es ms eficiente que implementar dichos proyectos generacin pobreza. -En todo caso podra decirse que los PP en gran medida han resultado ineficientes pero que tomados como parte integral de programas de reduccin de la pobreza podran tener mayor impacto, situacin que no se observa en la poltica de combate a la pobreza. - Tambin hubo acuerdo en que un aspecto relevante en este tema es el de la falta de infraestructura adecuada para incorporar a la produccin a localidades con marginacin social. de proyectos Por otro lado, se para los plantea que la seria un productivos pobres
componente importante de la poltica integral para la reduccin de la
67
Cal. 2. Salud 2.1 Prevencin y Promocin de la Salud

- El problema de falta de prevencin se asocia con la estructuracin del sistema de salud y la centralizacin con la que se maneja. - En la prevencin de enfermedades ubicamos la utilizacin de una estrategia dbil, no existe consistencia entre el discurso dado en la campaa y el desempeo de las polticas aplicadas. Epidemias que son prevenibles no han sido suficientemente
5.1 5.1
atendidas; estar
se ha visto un retroceso en
enfermedades que parecan
superadas. La
prevencin y promocin de la salud han sufrido
una regresin desde la administracin pasada -acentundose ms en la presente- , por la falta de recursos materiales que permitan aprovechar los recursos humanos con que cuenta el pas y avanzar en la investigacin. - La estructura de prevencin de salud e paulatina se ha desmantelado. investigacin, que son un
eje medular de la Salud, no se ha fortalecido sino de manera
2.2 Cobertura de Salud

- Los problemas de cobertura asignacin de recursos. El incremento de la cobertura de Salud, con una deficiente que enfrenta el sector salud se deben
5.1
a problemas de estructuracin y organizacin del sistema y no slo de
planeacin, ha generado deficiencia en la calidad de la atencin, y dificultando la prevencin.
2.3 Servicios de Salud

- Aunque se ha intentado la atencin universal, (la atencin universal
4.8
no debera estar en cobertura??)se ven dificultades para lograrlo en los plazos sealados, entre otras cosas por la ineficiencia que enfrenta el sector salud en cuanto a la prestacin de servicios, que es atribuible a la falta de infraestructura adecuada para su operacin y a la organizacin misma del sistema de salud. El panel supone que ahora con la falta de recursos la meta ser ms difcil de alcanzar.
68
Cal. 3. Educacin 3.1 Calidad de Educacin

-Un tema relevante para la calidad educativa es el de la Evaluacin, la campaa gir sobre este tema en el rea de educacin y ha sido el centro de la estrategia para elevar la calidad; sin embargo el proceso de evaluacin no ha tenido buenos resultados han sido incompletos y no coinciden con los de organizamos internacionales. - Se han impulsado varias reformas que van encaminadas a la mejora de la calidad educativa, algunas de ellas son: la Reforma a la Educacin Secundaria (RES) y la reforma a la Educacin Media Superior. Hasta ahora se han escuchado los planteamientos, con muy pocos resultados. - La capacitacin de profesores y los concursos de oposicin son mecanismos transformacin que conducirn pero al incremento hasta ahora de ha la calidad y educativa; habido serios
4.9 4.7
obstculos para que esto ocurra. La injerencia del sindicato SNTE en los temas de evaluacin y calidad educativa el inters laboral, se sobrepone al acadmico. Hay una diferenciacin marcada en la operacin, programas, es incompatible porque
tecnologas de las universidades tanto pblicas como privadas. - La formacin integral que es fundamental para el avance en calidad y transformacin educativa ha alcanzando logros importantes. Pero se encuentran serios problemas en la incorporacin de la formacin integral con temas transversales al tiempo de mantener ntegro el currculum.
3.2 Oportunidades Educativas

- Los recursos que se destinan a la alfabetizacin para adultos y capacitacin para el trabajo son insuficientes y mal utilizados. - Hay un vaco en la poltica educativa ya que no logra retener a muchos jvenes entre quince y diecisis aos, muchos de los cuales al llegar a esa edad se incorporan al mercado de trabajo y dejan de estudiar de manera definitiva.
5.0
69
- Se sugiri en el panel corregir el deficiente uso de las tecnologas de este tipo para llegar a ms jvenes y nios -como ocurre con la educacin a distancia- y que su carencia no hace sino reforzar las brechas educativas entre grupos sociales
3.3 Transformacin Educativa

- Un elemento que promueve la transformacin educativa es la aplicacin de evaluaciones constantes a las escuelas, as como a los programas, permitiendo ubicar fallas y fortalezas, aunque no se tienen an resultados confiables de estas evaluaciones. La educacin integral es fundamental para el logro de la
4.5
transformacin educativa. - Varios de los programas del proyecto de transformacin educativa no han arrancado o van muy lento, como ocurre, por ejemplo, con el problema de infraestructura y reconstruccin de escuelas.
70
Cal. Cal. 4.Grupos Vulnerables y Discriminacin 4.1 Pueblos y Comunidades Indgenas 4.1 4.2
- Existe un dficit de propuestas tanto en la campaa, como en el PND. Notamos en este subtema. - El desempeo del ejecutivo hasta el momento es difcil de evaluar ya que no existen indicadores directos que nos permitan evaluar el desempeo de la poltica social orientada a este grupo de poblacin, pero se pueden tomar como referencia indicadores indirectos para hacer el anlisis de los resultados. deficiencias en las acciones y resultados nulos
- La poltica dirigida a pueblos y comunidades indgenas en la presente administracin refleja un retroceso. - Desaparece en el discurso la preocupacin social de este grupo de la sociedad. Existe en el discurso y como en los hechos. por el rezago
marginacin tanto
4.2
Adultos Mayores
5.1
- Un monto mayor de recursos se ha destinado a este subgrupo de poblacin; sin embargo, las acciones no se inscriben en una estrategia sectoriales. - Una accin relevante ha sido la implementacin de la pensin no contributiva que se otorga a los adultos mayores de comunidades marginadas que permita vincularlas con otros programas
4.3
Nios en Situacin de Calle

que hay una fractura en el sistema de
3.4
- Se dijo, en el panel,
proteccin a la infancia, que se ve en temas como Casitas del Sur o en la pornografa infantil. - No est enunciado el tema del trabajo infantil: este es uno de los temas que se perdieron en el PND.
4.4
Discapacidad Personas con Discapacidad
4.2
- La administracin actual le resto importancia a este subtema.
71
Cal. 5. Equidad de Gnero 5.1 Combate a la Discriminacin 5.6 5.4
- La actuacin de la institucin responsable de la poltica de igualdad de gnero (INMUJERES) ha sido acertada y ha logrado avances gracias a la capacidad que ha mostrado de llegar a acuerdos con el poder legislativo en esta materia logrando incrementar de manera sensible el presupuesto etiquetado; lo mismo ha ocurrido con los acuerdos sectoriales para incorporar, de manera paulatina, la igualdad de gnero en las polticas. La estrategia que han utilizado ha consistido en centrarse en temas en los que se tienen coincidencias. - No obstante lo anterior, hay evidencias de que el uso y
distribucin de los recursos ha sido ineficiente en instituciones a las que se les han asignados recursos etiquetados para avanzar en la igualdad de gnero. - A pesar del incremento de recursos hay una clara deficiencia para incorporar la perspectiva de gnero en la elaboracin e instrumentacin de la poltica social en su conjunto. - Se ha promovido de manera enrgica la participacin poltica
de la mujer como mecanismo para avanzar en la agenda de igualdad de oportunidades - Se est tratando de combatir la desigualdad en el mercado de trabajo y la discriminacin salarial impulsando el apoyo a las madres trabajadoras mediante el programa de guarderas; no obstante, se requieren ms acciones orientadas a erradicar las prcticas discriminatorias en el trabajo. - Hay un estancamiento en materia de derechos sexuales y reproductivos. - Hay una ausencia de consideraciones de la discriminacin de gnero en una buena parte de los programas sociales
72
Desarrollo Social
Pobreza, Educacin, Salud y Grupos Vulnerables
Resumen general Los integrantes del panel evaluaron el avance en Desarrollo Social de los dos primeros aos, comentaron que en ellos se observan resultados dbiles de la poltica de combate a la pobreza, que puede atribuirse a tres aspectos: ausencia de criterios de evaluacin, operacin ineficiente de los programas y ausencia de una estrategia que armonice y haga converger los programas, aunque, comentan que habr que esperar la evaluacin de diez aos de ejercicio del Programa Oportunidades y los dos del Gobierno del Presidente Caldern. Durante este tiempo se ha evaluado a profundidad el Programa; sin embargo, coinciden en que los resultados de las evaluaciones no se ven reflejados en mejoras sustanciales. En el caso de la estructura de prevencin de salud e
investigacin,
que es un eje medular de la Salud, plantean que en destacaron que a pesar de
este periodo no se ha fortalecido, sino por el contrario, de manera paulatina se ha desmantelado, observar un incremento de la cobertura de Salud, existe una insuficiente planeacin, que ha generado deficiencia en la calidad de la atencin, y por lo tanto, una baja prevencin. El panel supone que ahora con la falta de recursos la meta ser ms difcil de alcanzar.
En el tema de educacin se coment lo complejo que significa hacer una evaluacin del sistema cuando en l se incorporan una diversidad amplia de elementos como son los niveles educativos, la diversidad de poblaciones usuarias, la relacin con el sindicato y la creciente demanda de recursos al federalizar el sistema. Sealaron que este tema debera a tener su para su anlisis Sin un panel especializado debido amplio contenido. embargo,
73
destacaron educacin
para y los
su
anlisis
elementos para
sobre la
la
calidad ejecucin
de de
mecanismos
lograrla,
reformas encaminadas en ese sentido, y, la capacitacin de profesores y concursos de oposicin. Por lo anterior, coincidieron en que la estrategia deba partir fundamentalmente de una educacin integral, para lograr la transformacin educativa.
En el tema de las comunidades indgenas el panel consider que existe un dficit de propuestas tanto en la campaa, como en el PND, en general la presente administracin refleja un retroceso, una vez que se observan las resultados nulos. Por ltimo, en el tema de equidad de gnero los panelistas coincidieron que la actuacin de INMUJERES ha sido acertada, a partir de los acuerdos generados con el poder legislativo en esta materia. Observan que se ha incrementado de manera sensible el presupuesto etiquetado; lo mismo ha ocurrido en los acuerdos sectoriales para incorporar de manera paulatina, la igualdad de gnero en las polticas. No obstante lo anterior, hay evidencias de que el uso y distribucin de los recursos ha sido ineficiente en instituciones a las que se les han asignado stos, para avanzar en este tema. deficiencias en las acciones y
1. Pobreza
1.1 Reduccin de la Pobreza Existe consistencia entre las propuestas de campaa, el Plan Nacional de Desarrollo (PND), y la actuacin del ejecutivo en trminos de la intencin de dar continuidad a los distintos programas de combate a la pobreza. Sin embargo, en el PND se plantean acciones que van ms all de ese compromiso, por ejemplo, se incorpor el concepto de Desarrollo Humano Sustentable. En el panel se destac, que al incorporarse este concepto se debi haber introducido la visin de derechos en poltica social, pero stos quedaron ausentes. Una de las limitaciones en la ejecucin de los
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programas es que internamente hay inconsistencias y ausencias notables. El panel consider adecuada la consistencia en el discurso y accin del ejecutivo en el trayecto del perodo evaluado, aunque eso no significa que la poltica aplicada haya mostrado resultados en la superacin del rezago social. En tiempo de campaa se presentaron propuestas ms ambiciosas que las que se han aplicado durante el actual gobierno, y esto tiene que ver con la manera de cmo se han construido los programas. El Ejecutivo no ha ubicado cules son los principios rectores que guiarn y constituirn a los diversos programas ejecutados durante sta administracin. Se parte de lo sealado en la Ley de Desarrollo Social y en la continuidad de acciones de sexenios anteriores. Los expertos consideran que los programas de superacin de la pobreza deberan tener como objetivo principal generar ingresos de forma permanente. El panel sugiere construir programas de corte productivo dirigidos a los pobres que permitan la generacin de empleos. La instrumentacin de los programas durante la presente administracin parte de lo hecho, no se ha establecido un cuestionamiento a sus ejes rectores. Por tanto no se han agregado innovaciones, ni adecuaciones. Esto ocurre en un contexto en el que los recursos se harn ms escasos por el ms rpido incremento de las familias en pobreza. En trminos de congruencia, la opinin es que se ha cumplido con lo sealado en tanto que el discurso ha subrayado estrictamente la continuidad. En trminos de cobertura, se contina con la inercia, pero no se prev cmo cambiar la cantidad de poblacin objetivo en tanto que se espera se incrementar notablemente. Los expertos hicieron notar que la atencin del rea de capacidades no se retoma con la misma fuerza en las siguientes etapas, pareciendo que se diluye, generando una desarticulacin entre la etapa pasada y actual del programa. Parte del panel seal que en estos dos primeros aos se aprecian resultados dbiles, aunque no se puede asegurar con firmeza esto por que an no se tienen los datos de la evaluacin que se debiera hacer cada ao. La falta de datos se atribuye principalmente al rezago con el que se difunden las evaluaciones de los programas sociales, lo cual acota la posibilidad de aplicar mejoras en el corto plazo.
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La
pertinencia de los programas ejecutados se califica con una nota
baja ya que, aunque se observa la continuidad de los mismos se ha hecho evidente que el Ejecutivo no tendr recursos suficientes para enfrentar los niveles de pobreza que ya existen en nuestro pas, mismos que, adems, crecern por los resultados de la crisis econmica como se ha visto en el incremento de las cifras de desempleo. En la discusin se hizo referencia a datos disponibles y elaborados por el CONEVAL para sealar el problema de gestin y ejecucin que enfrentan los programas sociales sujetos a reglas de operacin que ejecuta el gobierno federal que estn dirigidos a la superacin de la pobreza, destacan los siguientes indicadores: a) Slo 58% de los programas utilizan los resultados de las
evaluaciones para mejorar su desempeo. b) Slo 49% tienen un nmero suficiente de indicadores orientados a
mejorar sus resultados despus de evaluar su desempeo. c) Slo 21% de los programas establecen claramente los resultados que se buscan mejorar y retoman los resultados para lograr una mejora. d) 25% de los programas cuentan con un sistema de Planeacin e) Slo 23% de los programas establecen indicadores, metas,
estrategias, polticas y programas de trabajo. f) Slo 24% de los programas cuantifica la poblacin objetivo. g) y solo el 21% de todos los programas se considera que tienen la estrategia adecuada.
Los panelistas coincidieron en que era muy difcil evaluar los resultados de la poltica de reduccin de la pobreza, porque los ltimos datos disponibles son de 2006. Un panelista hizo notar que si bien no existen mediciones para cuantificar la reduccin de pobreza posterior a 2006, s es posible hacer anlisis de las polticas gubernamentales a travs de proyecciones: un ejemplo de ello es el subsidio que transfiri el gobierno federal para compensar el aumento de precios de alimentos. Se dijo que, de acuerdo con esas proyecciones, de no haber existido este subsidio
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tres millones de personas ms hubieran cado en situacin de pobreza. Si bien este subsidio no redujo la pobreza, s impidi que aumentara por su adecuada focalizacin; no obstante que impact en las familias de extrema pobreza dej al descubierto a otros sectores de pobreza a los que no lleg ste apoyo. Tambin se ubican algunos problemas de consistencia entre los objetivos planteados y los instrumentos utilizados, se seal que hay falta coordinacin entre los distintos rdenes de gobierno en el ataque a la pobreza. El panel hizo referencia en repetidas ocasiones a las buenas intenciones y buenos deseos que hay en el gobierno federal, sealando que la gran falla ha consistido en la ausencia de una jerarquizar de los problemas para atacarlos adecuadamente. Es decir, se realizan gastos en programas que no tendrn un impacto relevante en la reduccin de los niveles de pobreza, se prefiere invertir en los aspectos que tendrn mayor rentabilidad poltico electoral. Para la evaluacin de los resultados la medicin del impacto, la
pertinencia, cobertura y focalizacin de los programas, y el anlisis de los hechos, son condicin indispensable y necesaria para determinar los avances o retrocesos que se dan en los programas instrumentados. Sin embargo, en algunos casos no se han llevado a cabo evaluaciones y s se han hecho sus resultados no se han tomado en cuenta para el mejoramiento de dichos programas. familias con condiciones diferentes Un ejemplo de esto se da en el de pobreza debe tener un programa Oportunidades, en donde el proceso de incorporacin de comportamiento desigual en los efectos del programa, por ello es importante conocer los resultados de la evaluacin de estos dos ltimos aos de ejercicio en el marco de un programa que lleva diez aos de aplicacin. Una anotacin importante hecha por el panel es que las evaluaciones realizadas no han tenido impacto en el replanteamiento y ejecucin de los programas. Tampoco han resultado en innovaciones dictadas por el resultado de las evaluaciones, es decir, la modificacin y superacin de los programas ha sido la principal falla de la administracin en ste sector.
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Los especialistas aseguran que los dos
primeros aos de gobierno
arrastran una herencia dejada por las anteriores administraciones, factor que obstaculiza la evaluacin del desempeo del ejecutivo en el ataque a la pobreza, pero lo que s se tendr que calificar es el tipo de respuesta que dar despus de conocer los resultados de los ltimos dos aos. Existe un retraso que parece deberse a que el gobierno federal no ha dado la adecuada prioridad al tema social. Por ello las respuestas debern ser puntuales y efectivas, pues de lo contrario no se lograr un impacto en la reduccin de la pobreza. La evaluacin cualitativa seala que hay falta de visin y planeacin para combatir a la pobreza, ya que no se ha construido una poltica integral. Para realmente avanzar en ese combate se debe evitar que toda la responsabilidad Oportunidades. recaiga Tambin en se un solo programa, los como pasa de con las deben retomar resultados
evaluaciones para modificar y ajustar los programas. Esta falta de eficacia lleva a pensar que no se cuenta con una verdadera planeacin para la utilizacin adecuada de los recursos pblicos. Se aprecia una inercia presupuestal contraria al avance del fenmeno de la pobreza, y que conduce a una atencin burocratizada del fenmeno. La mesa lleg a la conclusin de que hay mucho por hacer y que existe informacin que puede servir como gua para que cambie el rumbo de la poltica social. 1.2 Proyectos Generacin de Proyectos Productivos
El panel argument, que es difcil hablar sobre este subtema dado que la administracin lo ubica en el rea de economa. Parte de los panelistas se pronunciaron a favor de la transferencia directa de ingresos ya que los proyectos productivos requieren la utilizacin de un monto mayor de recursos y el acompaamiento constante a los programas. Otros especialistas, en cambio, mencionaron que prevalece un nmero infinito de condicionantes y variables que provocan la persistencia de la pobreza y que los programas para su combate no cuentan con una visin integral para su solucin.
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La propuesta es impulsar polticas de tipo transversal que incluyan la generacin de proyectos productivos y la atencin a otros problemas de ndole econmica adems de las acciones de desarrollo social que ya se dan. El panel consider que se tiene que fomentar la diferenciacin entre los proyectos productivos en general, orientados a micro y pequeas empresas, y los proyectos productivos para el combate a la pobreza. Por otra parte se consider que no hay factores que permitan el desarrollo sustentable de los proyectos.
2. Salud
2.1 Prevencin y Promocin de la Salud
El panel consider que el problema de la salud general de la poblacin es ms persistente y grave, y cada vez se complica ms en nuestro pas porque tiene que ver con la alimentacin (generando enfermedades cardiovasculares, diabetes, etc.), y tambin se nota un incremento en enfermedades respiratorias. A juicio del panel la forma en la que se ha tratado de responder a estas enfermedades ha sido con base en un diagnstico equivocado del problema. La actuacin por parte del Ejecutivo refleja buenas intenciones pero ha fallad en la implementacin y actuacin sistemtica. En trminos generales hay consistencia entre las propuestas de campaa y el desempeo hasta ahora mostrado; se observa continuidad en la poltica instrumentada en temas de Salud, pero, la efectividad de la poltica de salud no necesariamente responde a las necesidades del Mxico actual. La organizacin y financiamiento del sistema de salud representa un gran obstculo para la prevencin de enfermedades. Es verdad adicional embargo, salud en Salud conduce a la reduccin de que un gasto sin enfermedades,
se tienen que identificar los rubros dentro del sistema de complicaciones en
que necesitan una canalizacin adicional y hacer un uso adecuado
de los recursos. En las ltimas dcadas, reaparecieron
enfermedades como las gastrointestinales que parecan estar superadas.
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En la prevencin de enfermedades se aprecia la utilizacin de una estrategia dbil, no existe consistencia entre el discurso dado en la campaa y el desempeo de las polticas aplicadas. Hasta ahora no se perciben cambios sustantivos. Es evidente la desigualdad en la distribucin de los recursos destinados a nivel estatal para la prevencin de enfermedades y la promocin de la salud. Desde la dcada de los aos noventa se ha frenado la posibilidad de prevenir mediante la investigacin cientfica, existe incapacidad para pronosticar enfermedades y epidemias como lo hizo evidente el caso de influenza viral de las ltimas semanas.
La asignacin de recursos ha sido poco efectiva para el desenvolvimiento de la poltica pblica, esto se ha debido a la falta de una global del sistema de salud. Lo ideal sera generar un reforma sistema de salud
universal. La apuesta por parte del gobierno al seguro popular puede resultar equivocada, ya que con su evaluacin ha reflejado tener un nivel de cobertura bajo adems de no atender gran variedad de enfermedades. S se extiende su cobertura puede generar un mayor costo de oportunidad y no generara mayor bienestar para la ciudadana. Un panelista sugiere que aunque se ha incrementado la afiliacin, la amplitud de la cobertura an es limitada, pero adems con un grupo de enfermedades reducido que deja fuera algunos casos cuya atencin resulta ms complicada para la poblacin El incremento de la cobertura de Salud ha generado deficiencia en la calidad, reflejndose sobre todo en la falta de polticas de prevencin. El panel hizo referencia a casos como la diabetes, la mortalidad materna e infantil y la obesidad que son las enfermedades predominantes en la sociedad y creciente su incidencia. En estos casos la prevencin, que es el eje medular de la Salud, no se ha fortalecido y se ha desmantelado de manera paulatina. Hay factores ajenos al sistema de salud que determinan su buen funcionamiento y dejan ver que no existen polticas de tipo transversal. Un ejemplo, es la disminucin de enfermedades respiratorias en Mxico debido a una mejora en la calidad del aire. No es slo que el sistema
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de salud sea malo sino que tiene que ver con condiciones sociales muy determinadas de nuestro pas. Actualmente existen cuatro sistemas de salud, dos de ellos, el IMSS y el ISSSTE, atraviesan por una crisis financiera que no se ha resuelto y pareciera ser que no hay intencin de hacerlo. Los sistemas federal y estatal de salud aunque tienen otra problemtica, tambin padecen de recursos. Si la operacin de los distintos sistemas de salud no se ha frenado se debe a la eficiencia de los recursos humanos. La presente administracin no ha corregido los problemas que se arrastran desde aos atrs pero se puede afirmar que en lo general el ha empeorado. En contraposicin al comentario anterior, parte del panel seal que s ha habido un deterioro y retrocesos del sector salud por ejemplo,: epidemias prevenibles no han sido atendidas-, que tienen que ver con la estructuracin de los sistemas de salud. Sobresale un problema de arquitectura institucional. La prevencin y promocin de la salud ha sufrido una regresin desde la administracin pasada y se ha acentuando en sta, ejemplo de ello son la salud reproductiva y los derechos sexuales. Lo contradictorio es que en el PND se menciona en repetidas ocasiones la prevencin y atencin a ejecucin de dichos objetivos. 2.2 Cobertura de Salud Enfermedades de Transmisin Sexual (ETS) pero hasta el momento no se ha observado atencin a la sector salud no
Se estuvo de acuerdo en que las propuestas de campaa, no tenan una visin de reforma al sistema de cobertura en salud. El gobierno actual mantuvo la visin de la administracin pasada, basada en el Seguro Popular. Se pidi al gobierno que fuera ms all de la asignacin de recursos porque los problemas de cobertura son debidos a la estructura del sistema y no a la asignacin de recursos: el gasto destinado a la poblacin no asegurada es cercano al gasto de la poblacin asegurada.
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2.3 Servicios de Salud El nivel de infraestructura con la que cuenta el sistema de Salud tiene una edad de aproximadamente treinta aos, lo que con lleva un modernos implica, entre otras cosas, la remodelacin del gran problema de mantenimiento y reconstruccin (la introduccin de aparatos sistema elctrico). Mxico tiene un problema grave de infraestructura de y asignacin de recursos para la atencin de la salud pblica. Otro punto importante que se destac en el mismo sentido fue el abasto insuficiente de medicamentos. El panel sugiere la construccin de un de la calidad de salud. indicador que permita la medicin
3. Educacin
3.1 Planteamientos de campaa y gobierno, y avances en su ejecucin.
Se seal que existe disparidad entre lo tratado en campaa y lo planteado en el PND, as como falta de coherencia entre lo propuesto en ste y su ejecucin por el Ejecutivo Federal. En ese sentido, se mencion que no obstante la carencia de enfoques o temas novedosos, el Presidente Caldern Hinojosa fue ms audaz en campaa de lo que result el PND y que, adems, la ejecucin de ste ltimo ha derivado en acciones y programas que repiten ms de lo mismo. As, por ejemplo, si bien el PND retoma temas cmo la evaluacin, la transformacin pedaggica, la capacitacin de los maestros y la alianza nacional en favor de la educacin, la primera ha quedado reducida a la reiterada referencia a un Sistema Pblico de Evaluacin que no se materializa, la segunda y tercera han quedado supeditadas a lo expresado en la Alianza por la Calidad de la Educacin, misma que, por otro lado, fue presentada como un acuerdo entre el gobierno federal y el SNTE en vez de como un compromiso de toda la sociedad.
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En cuanto al nivel de cobertura, se hizo notar que Mxico atiende ahora a ms estudiantes que los que atenda hace algunas dcadas, pero se apunt que este crecimiento es bajo o similar al de los pases con los que ms frecuentemente nos comparamos. En razn de ello la distancia educativa que nos separa de esos pases sigue siendo muy grande. As por ejemplo, mientras el 70% de la poblacin de las naciones en la OCDE, entre los que est Mxico, tiene una escolaridad superior a la media superior, la situacin nacional es la inversa: el 70% tiene una escolaridad menor a la media superior. Por otro lado y en todos los niveles escolares, siguen prevaleciendo la desercin escolar y el abandono de estudios, las diferencias de calidad en la atencin y la infraestructura educativas, y la ausencia de un proyecto educativo claro. Se reconoce que el incremento de la poblacin escolar es importante para nuestro pas, pero que el mismo no ha venido acompaado de un incremento en la calidad de la educacin ni de una modificacin en los objetivos y formas de sta. 3.2 Transformacin educativa Se record que en el contexto de las campaas se habl mucho de la necesidad de una transformacin educativa, y se enfatiz que el esfuerzo mayor se dara en mejorar evaluacin de todos sus la calidad de la educacin a partir de la actores y procesos. A pesar de esos
sealamientos no se han revisado los programas de estudio, los mtodos de enseanza siguen siendo los de antes, se detuvo el programa de Enciclomedia, y se dio un relevo fuera de tiempo en la direccin del INEE. Por otro lado se coment que no es posible evaluar el avance en infraestructura educativa ya que no estn disponibles los datos necesarios para ello, pero que en el sistema bsico se mantiene el mismo gasto por alumno que en el sexenio pasado y la educacin telesecundaria no ha sufrido cambios importantes. En materia curricular se anot que, adems de proseguir con la Reforma Integral a la Educacin Secundaria (RIES), la nica reforma que se ha planteado es la referente a la Educacin Media Superior. sta se hizo, entre otras razones, con objeto de crear un sistema nacional de bachillerato, ensear con base en competencias, actualizar los conocimientos, y dar mayor nfasis a la adquisicin de destrezas y habilidades, hoy muy importantes por los estudiantes. En ese sentido se
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mencion que no est mal el diseo tcnico de esta reforma, pero que su ejecucin se ve difcil por el centralismo en su diseo y puesta en marcha, y por la ausencia de personal capacitado para llevarlo a cabo en los plazos previstos. La coordinacin entre instituciones e instancias de organizacin
universidades y organismos estatales - poco acostumbradas a trabajar entre s y con el gobierno federal en aspectos acadmicos se antoja compleja; y la carencia nacional de profesores con experiencia y comprensin de la enseanza basada en competencias torna an ms difcil la evolucin coordinada de esta reforma. En educacin superior, las resistencias a las reformas se fortalecen por la autonoma de las universidades. El panel hizo referencia al proceso de reforma universitaria que en 1998 iniciaron algunos pases europeos con base en el planteamiento de los problemas del mundo contemporneo. En el proceso de Bolonia, como se le denomina, hoy participan 46 naciones, varias de ella externas a Europa, y ms de mil universidades estn reformando los contenidos, la estructura, los objetivos y las formas de las enseanzas en ese nivel de estudios. En contraste, en Mxico, slo una universidad la Universidad Veracruzana- est llevando a cabo una reforma institucional.
3.3 Dificultades para el avance El panel estuvo de acuerdo en que el tema del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE) es particularmente relevante dada su creciente influencia en la SEP, al grado de tener capacidad para designar de los funcionarios ms importantes. Tal situacin representa un obstculo en los procesos de planeacin, ejecucin y supervisin del sistema en su totalidad. La relacin entre desde sindicato la y gobiernos est profundamente de de la las
desequilibrada: en
descentralizacin correspondientes
(federalizacin) a cada una
administracin y los recursos para la educacin, y al no dividirse el SNTE organizaciones sindicales entidades federativas, los gobiernos locales tiene que negociar con ste los problemas o programas propios a la entidad. En estas circunstancias,
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las diferentes autoridades educativas, formalmente las patronas de los trabajadores de la educacin, tienen poca autonoma frente a las acciones y decisiones del gobierno federal y frente a las presiones igualmente centrales de un sindicato nacional. El panel anot que la estima pblica de este ltimo es ms baja que en la administracin anterior dada la percepcin que se tiene de su indebida injerencia en la administracin federal de la educacin y su mayor presencia y actividad en la poltica nacional. Segn los panelistas, la Alianza provoc confusin respecto a cul debe considerarse el documento rector de la accin federal en materia educativa, el que sustenta la Alianza o el Programa Sectorial en Educacin. Adems su inicio vino acompaado de dudas respecto a la seriedad de sus intenciones. La capacitacin de los profesores y los concursos de oposicin como nico medio para acceder a las plazas fueron anunciadas como mecanismos que conduciran a la calidad y la transformacin educativas. No obstante, las plazas se han seguido asignando con base en decisiones que responden a viejas prcticas corporativas, sea cambiando sus formas (pero no el fondo) cuando se llevan a cabo concursos y ejercicios asignacin de las plazas. Respecto a la educacin superior, el panel estuvo de acuerdo en la necesidad que hay de plantear una reforma universitaria y de revisar las prcticas de enseanza aprendizaje que se utilizan actualmente. El desarrollo tecnolgico, los avances en el conocimiento, los cambios en el empleo y las ocupaciones, la globalizacin y otros factores estn llevando a las universidades en del mundo a introducir cambios a fin de ser ms efectivas, vincularse ms y mejor con el mercado de trabajo, generar cuadros ms creativos e innovadores, y ofrecer enseanzas centradas en el aprendizaje y los estudiantes. En Mxico no se ha dado esta adecuacin o se viene dando de manera lenta. La universidad mexicana sigue siendo conservadora y resistente a las transformaciones que demanda la sociedad del conocimiento. Son pocas las instituciones que estn avanzando en la transformacin y el cambio universitarios, en el anlisis y la introduccin de los nuevos enfoques y
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de
evaluacin de profesores, sea dejando de aplicar unos y otros para la
nfasis, o en la transformacin de las prcticas de enseanza-aprendizaje; y es poco el inters mostrado en ello por las autoridades educativas. Incluso en el uso de las tecnologas de informacin y comunicacin hay una ms clara para diferencia la entre las de universidades la educacin mexicanas, mexicana pblicas a un y privadas, y las de otras naciones. Esta brecha representa un obstculo incorporacin nivel internacional de calidad. Las universidades pblicas, especialmente las ms grandes tienen una ruta difcil para el cambio: sus estructuras de gobierno y de docencia dificultan los consensos para el cambio y las dejan en rezago respecto a otras ms flexibles.
3.4 Oportunidades Educativas La opinin del panel es que entre ms instituciones educativas existan aumenta la diversidad institucional, se extienden las posibilidades educativas, y aumentan las oportunidades pertinentes. El Ejecutivo Federal no ha intentado usar los mecanismos de financiamiento de la educacin para resolver la ausencia de una oferta educativa apropiada a las condiciones y necesidades del estudiante, en un contexto como el de la realidad mexicana.. La ampliacin de becas tiene poco sentido si no se usa para orientar la oferta hacia procesos que estimulen la creacin y el aprovechamiento de capital humano. El panel, mencion que las mayores debilidades del sistema educativo mexicano se encuentran en la educacin media superior, nivel en el que ms alumnos abandonan sus estudios de manera definitiva para incorporarse al mbito laboral, y en la capacitacin de adultos. Se estima que 35 millones de personas en el mercado laboral carecen de una educacin ms all de la secundaria y, sin embargo, los recursos que se destinan a la capacitacin para el trabajo son insuficientes y pobremente utilizados. No obstante la creacin del CONEVyT en la pasada administracin,
persiste un vaco en las polticas pblicas nacionales para atender a las personas mayores de 15 aos que estn trabajando y han dejado de estudiar.
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Un ejemplo de ello es la creacin de la Universidad Nacional de Educacin a Distancia. Cuando se reconoce que 32 universidades cuentan con programas a distancia, el esfuerzo para crear y desarrollar otra universidad a distancia se debi haber dirigido hacia la provisin de programas de educacin continua, capacitacin, entrenamiento y evaluacin para los jvenes y adultos que estn trabajando y necesitan incrementar sus capacidades y destrezas o mejorar su preparacin y conocimientos. Por ello, el panel recomend la multiplicacin de sitios y portales de Internet, que ofrezcan esos servicios y otros por ejemplo, oportunidades de empleo, o mecanismos de evaluacin y certificacin de competencias laborales- para este importante segmento de la poblacin. El desperdicio de talento mexicano es generalizado y recurrente debido a la falta de estmulos para asegurar que la mayora de los estudiantes desarrollen y utilicen las capacidades y habilidades que cada uno de ellos posee. En diversas partes del mundo se han generado programas que buscan la intervencin educativa temprana en los nios y propician la enseanza personalizada, acelerada o intensa de nios y jvenes a fin de que aprendan y avancen segn sus diferentes aptitudes y habilidades. Este tipo de programas, adems de enriquecer a los estudiantes genera en ellos confianza, estimula su creatividad y les imbuye el deseo de superacin constante. El bajo desarrollo del capital humano formado en Mxico y su tambin bajo aprovechamiento implican una prdida de la inversin en educacin para Mxico y una desventaja competitiva frente a otras economas.
4. Grupos Vulnerables
4.1 Pueblos y Comunidades Indgenas
En este subtema se reflejan todas las desigualdades existentes en nuestro pas. Expresndose de manera ms aguda en el dficit de propuestas de campaa y en el PND, teniendo como resultados acciones nulas en este rubro.
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Hay dificultades para focalizar acciones debido a la dispersin, el aislamiento y falta de atencin de la poblacin indgena. En los ltimos aos ha habido un esfuerzo para que la poltica se oriente a los derechos de los pueblos indgenas. Hay esfuerzos hechos por parte de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI) que se pueden evaluar por indicadores directos. Los indicadores indirectos hablan de carencias como el acceso a la salud, a los alimentos a la superacin de capacidades. Las medidas que ha tomado el Ejecutivo son importantes en esta materia, pero insuficientes y podran se ser mucho mejores. de Al final de la los administracin pasada destin un monto recursos para
municipios con un ndice de Desarrollo Humano bajo, el perfil de la poltica en la presente administracin refleja un retroceso en este rubro. Desaparece en el discurso la preocupacin los hechos. El panel consider que no existe una rubro. 4.2 Adultos mayores poltica clara y definida hacia este por el rezago social de este grupo de la sociedad. Existe marginacin tanto en el discurso, como en
En el subtema sobre adultos mayores, hay un cambio importante en trminos de los recursos destinados. Una accin relevante ha sido la implementacin de la pensin no contributiva que se otorga a los adultos mayores de comunidades marginadas. Entre las carencias de esta pensin es que no tiene ningn componente mdico. situacin 4.3 Nios en situacin de Calle
Se calific de aberrante y de enorme error de concepcin que el PND diga que la Convencin sobre los Derechos del Nio debe proteger a la infancia de influencias peligrosas, adems de la errata en el nombre de la Convencin. Se dijo que la fractura en el sistema de proteccin a la infancia se manifiesta en asuntos como el de Casitas del Sur o en la pornografa infantil.
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Entre otros temas que se perdieron en el PND est el
del trabajo infantil.
En ste no ha existido un planteamiento consistente y mucho menos acciones concretas que lleven a una mejor situacin de los grupos vulnerables 4.4 Personas con discapacidad
Se perdi la visibilidad al tema de la discapacidad que se dio en el pasado sexenio cuando se estableci una oficina en la presidencia de la repblica para este objetivo. El panel mencion, que en el PND se propone apoyos a los adultos mayores pero este objetivo no se plasmo de igual manera en los programas sectoriales. Se seal, que tampoco se ha avanzado en flexibilizacin laboral para beneficiar a las personas con discapacidad. El panel mencion programas que en Se el PND se proponen apoyos a los adultos seal, igualmente, que tampoco se ha
mayores pero este objetivo no se plasm de igual manera en los sectoriales. avanzado en flexibilizacin laboral para beneficiar a las personas con discapacidad.
5. Equidad de Gnero
5.1 Combate a la Discriminacin Se seal que hay incongruencia entre las ofertas de campaa, el Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales y la poltica que se ha seguido. Se resalt, sin embargo, que se trata de una incongruencia positiva: en el durante gobierno la se campaa han se ofreci los muy recursos poco en para evitar de enfrentamientos con el segmento electoral de la derecha; por el contrario, duplicado materia discriminacin. Respecto a los avances que se han tenido en los pasados dos aos, no son atribuibles solamente al Ejecutivo, sino tambin a las mujeres legisladoras que integran la Comisin de Equidad de Gnero. La actuacin de la Comisin de Equidad de Gnero ha sido adecuada ya que ha llegado a acuerdos importantes. La estrategia que han utilizado ha consistido en En esta rea la centrarse en temas en los que se tienen coincidencias. interaccin entre Ejecutivo y Legislativo ha sido
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sobresaliente. pblica.
La actuacin por parte del Ejecutivo tendr que atacar la
violencia de gnero institucional que enmarca la ejecucin de la poltica
En cuanto al uso y distribucin de los recursos ha sido ineficiente. Esto implica un candado para las instituciones de mujeres, ya que su crecimiento y operacin no corresponden al nivel de recursos recibidos. Es fundamental colocar la perspectiva de gnero en la elaboracin e instrumentacin de la poltica social hasta el momento esta idea solo se encuentra en el discurso. Es importante, no responsabilizar de manera total al Ejecutivo en la solucin de la inequidad de gnero. Existen obstculos de orden social y cultural que no estn solo en manos de la poltica pblica eliminar. Pero si hay incipientes cambios culturales. Desde el ejecutivo se ha se estn haciendo promovido la participacin poltica de la mujer, esfuerzos para incrementarla. Se han
algunos
conformado grupos para vigilar como se da la participacin poltica de las mujeres. El cabildeo que estn haciendo las mujeres de la Comisin de Gnero ha sido importante, en este sentido se puede avanzar mucho en el largo plazo. En cuanto a lo enunciado en el PND de impulsar la participacin poltica de las mujeres, el Ejecutivo slo dispone de la negociacin con otras fuerzas polticas para llevarlo a cabo, y lo ha hecho a travs del Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres). Sobre este ltimo punto, se dijo, son los partidos polticos los que hacen trampas para no cumplir con las cuotas de gnero En trminos laborales, se est tratando de combatir la discriminacin salarial y se est impulsando el apoyo a las madres trabajadoras mediante el programa de guarderas. Hay un estancamiento en materia de derechos sexuales y reproductivos, lo cual es inconsistente con lo planteado tanto en la propuesta de campaa como en el PND. Las acciones hasta ahora implementadas no llevaran a la transformacin inmediata del problema de gnero. Pero cabe destacar que se est avanzando.
90
2009
Evaluacin del Poder
Poltica y Desarrollo de la Democracia

EVALUACIN DEL DESEMPEO DEL PODER EJECUTIVO Poltica y Desarrollo de la Democracia
Calificacin general del rea: 4.6

Cal.
1.
Fortalecimiento de la democracia 1.1 Gobernabilidad democrtica

Se observa que el poder Ejecutivo ha sido lento al abordar los compromisos contrados en campaa y plan de gobierno y que ha descansado excesivamente en los lineamientos y personalidades del partido Accin Nacional. Muchas decisiones han quedado rezagadas o han sido turnadas al legislativo para su solucin. El equipo responsable de dialogar con los partidos dista de ser el ms adecuado para la tarea y, en general se observa un proceso de aprendizaje lento. Ha habido un excesivo nfasis en una sola lnea de accin (la poltica contra el narcotrfico) y muchas cuestiones importantes se han relegado a un lugar secundario. La aprobacin de las leyes antiaborto en varios estados gobernados por el Partido Accin Nacional pone de manifiesto el predominio de los lineamientos conservadores de un partido poltico. Se debe buscar la neutralidad del Ejecutivo para constituir las bases de gobernabilidad. Desde el punto de vista de la gobernabilidad, el poder Ejecutivo ha tenido una escasa capacidad de iniciativa, sobre el poder legislativo, los partidos polticos y los grupos de inters. No se han hecho los cambios institucionales que permitan una mejor relacin con el poder legislativo y el Ejecutivo. En cierta manera continua el proceso de un Ejecutivo que ha debido aprender a gobernar de forma distinta de cmo lo hizo el partido anterior que ya tena una experiencia de 70 aos de Ejecutivo fuerte. A lo largo de la primera etapa ha se han dedicado recursos y tiempo porque ha habido la necesidad de conquistar la legitimidad cuestionada, por el PRD y otros grupos. Por otra parte el gobierno est conformado por diferentes partidos en los estados de la Repblica con fuerza poltica
4.4 4.5
92
propia regional, tiende a constituir una feudalizacin, en donde se acenta la discrecionalidad de los gobernadores y muestra la limitada capacidad de control del Ejecutivo.
1.2 Promocin de la cultura democrtica

No se aprecian acciones consistentes en la promocin de la cultura poltica en la sociedad. Coinciden en que la cultura democrtica est implcita en las promesas de campaa y en el PND como punto central, pero paradjicamente hoy en da se nota muy reducida la accin gubernamental en este propsito. Puntualizan que la promocin de la cultura democrtica en este momento no es una prioridad para el poder Ejecutivo.
4.5
1.3 Garanta de derechos polticos y libertades civiles

Se destaca la ausencia de iniciativa directa en la procuracin de las garantas de derechos polticos y libertades civiles. Se cuestion la reforma electoral 2007-2008 en la que el Ejecutivo no tuvo injerencia directa y visible; sin embargo, parece que fue positivo dado que result una reforma producto de un amplio debate pblico y de una iniciativa elaborada en el Poder Ejecutivo, pues es ah, donde est representada la pluralidad poltica. Los panelistas exponen que las acciones de la Secretara de Seguridad Pblica en muchos casos son una flagrante muestra de impunidad y violacin al estado de derecho, la limitacin de los derechos polticos y libertades civiles. Se permiti que de manera pblica se violara la ley y con ello se pierde la legalidad.
4.4
93
Cal.
2. Modernizacin del sistema poltico 2.1 Relacin entre los poderes de la unin
Las iniciativas presentadas al respecto por el Ejecutivo son muy pocas y, en general se ha descansado sobre la voluntad de los legisladores- en particular los del PRI- para impulsar las reformas. Si bien hubo numerosos cambios en el aspecto electoral, siguen pendientes muchos otros rubros de la reforma del estado. En la relacin del Ejecutivo y el poder judicial: se observa el desacato de las peticiones de informacin del IFAI y recomendaciones de Derechos Humanos han sido fundamentalmente de la PGR y no de todo el Ejecutivo, que comprende toda la admn. Pblica federal. Ha habido nuevamente discrecionalidad presidencial en las propuestas y los nombramientos de magistrados y en donde se da nuevamente un marcado sesgo en las designaciones con predominio del Partido del Presidente de la Repblica. El otro tema que no est realizndose, es el de los Derechos Humanos, a partir de las observaciones a nivel internacional pero esto contrasta a nivel interno, sobre cmo se est a los compromisos del Plan Nacional de trabajando respecto
Desarrollo.
4.5 5.0
2.2 Relacin entre los rdenes de gobierno (federalismo)

No se han visto grandes acciones sobre el federalismo por parte del Ejecutivo, no se ha retomado de manera formal un dilogo con los estados y una coordinacin con los poderes Ejecutivos, excepto en lo que concierne a la seguridad en donde si se han llevado a cabo acciones de coordinacin. Hay una relacin muy cautelosa hacia gobiernos estatales y municipales. En trminos de poltica pblica no se ve una relacin directa con el Ejecutivo. La tensin es muy fuerte con el tema de la descentralizacin, lo que revela la incapacidad del Ejecutivo. Los gobernadores no quieren meter las manos, y asumir sus responsabilidades, por lo que delegan mucho al plano federal. En presidencia hay una lnea muy delgada de actuacin en los estados, cuidando en todo momento la intromisin del Ejecutivo en los estados. Respecto a estados y municipios no hay una iniciativa sobre la
4.0
94
modernizacin, lo nico que se est trabajando es lo de los salarios mximos. Hay un fondo de demagogia muy profundo. Atrajeron la atencin pblica con el tema de reduccin de los salarios de los funcionarios, para promover la participacin social.
2.3 Relaciones con otros grupos de inters

Es importante analizar las relaciones del Ejecutivo con otros grupos de inters, como parte de gobernabilidad. El gobierno ha sido reactivo ante ciertos grupos de inters (p.e. las televisoras, SNTE, AMB, etc), lo que disminuye su capacidad de conduccin, y pocas veces se ha visto una relacin activa del Ejecutivo frente a los poderes fcticos y mediticos La participacin partidos. poltica y electoral est restringida a los
4.6
Algunos actores polticos que parecen ms poderosos. Los partidos hoy juegan un papel fundamental parecen actores independientes y no sujetos a ningn tipo de conducta democrtica mas all de mantenerse en la ley electoral. Su conducta fuera de la arena poltica est fuera de control. El Ejecutivo no solamente muestra su incapacidad de conducir la agenda poltica, sino adems genera confrontacin
95
Cal.
3. Participacin ciudadana 3.1 Participacin ciudadana

Los expertos participantes debatieron si la poltica de participacin ciudadana en el diseo de polticas pblicas es ms bien limitada y controlada por el Ejecutivo o representa un aspecto favorable en los dos primeros aos de gobierno. Se han creado consejos de participacin ciudadana propuestos en campaa. Hoy hay una norma, los ciudadanos tienen que participar en el diseo de polticas pblicas, est incorporada en las propuestas de campaa y sin embargo, esto no se lleva a cabo, lo que especficamente tiene que ver con los programas gubernamentales y es diferente a los consejos de participacin ciudadana y que son indiferentes a las instituciones gubernamentales. No existe una poltica puntual actualmente en el Ejecutivo. de participacin ciudadana
5.4 5.4
En educacin si se observa la participacin ciudadana, en comits de Padres de Familia y de mantenimiento y cuidado de las escuelas. En programas que estn bajo la lupa internacional se tiene xito en este tema. Un panelista consider que la participacin ciudadana es una realidad, se han estudiado las aportaciones y su participacin. Existen consejos de participacin que funcionan de forma independiente y que tienen el rol de supervisin, aunque muchas veces esta participacin se queda al nivel del discurso y las prcticas se prestan a la simulacin. Al principio son tmidos y se apegan al Ejecutivo, pero despus trabajan de forma autnoma. En trminos de gobernabilidad el incorporar la participacin ciudadana genera tranquilidad y apoyo. Hay experiencias muy exitosas y positivas en mbitos y municipios. Se pueden ver experiencias exitosas y positivas en programas sociales y no sociales en distintos mbitos y municipios, en donde la vinculacin es horizontal entre gobierno, iniciativa privada y sociedad, en la que hay buenos resultados en servicios pblicos; por ejemplo, Guanajuato, Zacatecas, Morelos, Chihuahua, etc
Cal.
96
4. Transparencia y rendicin de cuentas 4.1 Mecanismos de transparencia

Enorme discrecionalidad, el Ejecutivo decide que informacin da y cul se reserva, que funcionarios se castigan y cuales se transfieren a otros puestos. Lo que se traduce en una discrecionalidad ms evidente aun cuando se est enfatizando en transparencia. La profesionalizacin del servicio pblico, el empuje del servicio profesional, va en retroceso debido a que ha y una gran cantidad de puestos que se han eliminado del requisito. No hay una nueva ley de transparencia. El Ejecutivo poda haber hecho una propuesta. Esta falta de accin propositiva es una grave omisin del Ejecutivo quien ha perdido la oportunidad presentar nuevas iniciativas sobre transparencia.
4.4 4.7
4.2 Mecanismos de rendicin de cuentas

No hay una lnea en cuestin a la rendicin de cuentas, hay un doble discurso, fallido hasta el momento, no se ha hecho nada. Concuerdan en que la gestin de la Funcin Pblica est sujeta a intereses partidista. Las recomendaciones que el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) ha realizado al Contralor no han sido escuchadas y no se han emitido sanciones al respecto. Tampoco se han hecho esfuerzos proactivos. En este sentido. En la relacin del Ejecutivo con el Poder Judicial, hay que precisar que el desacato de las peticiones de informacin del IFAI y recomendaciones de Derechos Humanos han sido fundamentalmente de la PGR, y no de todo el Ejecutivo, que comprende toda la admn. Pblica federal Hay que sealar que los resultados esperados son bajos, dado que el periodo de maduracin de algunas iniciativas es de largo plazo. Todava no se observa el impacto esperado. Hay consistencia en cuestin al presupuesto federal. La ley de Contabilidad Gubernamental propone la operacin bajo el sistema de contabilidad de costos. Sin embargo, habr que esperar el dictamen del Consejo para ver concretamente qu tipo de modificaciones habr que esperar para el 2012.
4.2
97
Cal.
5. Eficacia y eficiencia gubernamental 5.1 Mejoras a la regulacin, gestin y procesos

-
4.7 4.7
En trminos de consistencia en documentos si la hay y al observar los resultados de la eficacia y eficiencia gubernamental, parece que no la hay. Lo anterior ha generado que la percepcin social sobre la eficacia del sistema no sea buena y, por lo tanto, disminuya la participacin ciudadana en trminos electorales por la prdida de confianza. Hay ineficiencia del presupuesto de la federacin. La funcin pblica no es un rgano sancionador, la idea es mandar esto a otro tribunal. Se debe medir la eficacia de los recursos que se transfieren a los estatales y municipios, el gobierno al servicio de los ciudadanos y el anlisis de la estructura gubernamental del Ejecutivo
98
EVALUACIN DEL DESEMPEO DEL PODER EJECUTIVO Poltica y Desarrollo de la Democracia
Resumen General Los integrantes de del panel del evaluaron Ejecutivo. el rea de Poltica y
Desarrollo de la Democracia y coincidieron en la importancia del ejercicio evaluacin Hubo cuestionamientos respecto a que el referente inicial para el anlisis fuera el Plan Nacional de Desarrollo (PND) propuesto por el actual presidente al inicio de su mandato, en tanto que es un documento anacrnico, que ha quedado obsoleto y en general es retrico y carece de planteamientos lgicos y claros. Aunque tambin estuvieron de acuerdo que a pesar de estas caractersticas del PND, no se tiene por el momento otro referente para realizar la evaluacin, por tanto se acepta tenerlo como uno de los documentos base para este ejercicio. Tambin indicaron que para la evaluacin era necesario
considerar el impacto de dos contingencias importantes sobre la vida nacional: la crisis financiera internacional y la emergencia sanitaria adoptada por la epidemia de influenza. Ambos fenmenos incidieron sobre el desempeo y los resultados del ejercicio del Ejecutivo, dado que tuvo que modificar y adaptar lo propuesto en el documento de planeacin a las necesidades generadas en los ltimos meses. Lo anterior tambin viene acompaado de la bsqueda y consolidacin de legitimidad de su gobierno (particularmente en el primer ao), cuestionada por el PRD y otros grupos. Adems este periodo est marcado por el nfasis en la lucha contra el crimen organizado que a las reas del Ejecutivo trabajar a plena capacidad. Los panelistas coincidieron, con la salvedad de lo sealado dos prrafos antes, en que hay consistencia retrica en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), los programas sectoriales y las promesas de campaa. No obstante, indicaron que en muchos temas no hay concordancia entre los tres documentos revisados y las acciones de gobierno. Tambin observaron la pobreza de
99
propuestas e iniciativas por parte del Ejecutivo. Estos comentarios se sustanciarn ms adelante.
democracia. 1. Fortalecimiento de la democracia.

En este tema, los expertos participantes, resaltaron la importancia de evaluar desde todos los campos la consistencia entre la programacin, planeacin e implementacin de las polticas pblicas y generar una crtica que contenga un mensaje dirigido para el gobierno federal. Los panelistas insistieron en que para efectos del anlisis el PND no es un buen parmetro pues su contenido no representa un esquema claro de POLTICAS PBLICAS, y tampoco ofrece planteamientos lgicos y claros. Sin embargo, tambin se seal que pese a su carcter obsoleto, sigue siendo el punto de referencia de la accin del Ejecutivo es decir de toda la Administracin Pblica Federal, dado que se tiene un rgimen de gobierno a la antigua, por tanto, el documento es sobre todo retrico. Aunque su integracin y publicacin sea un mandato constitucional, en trminos del anlisis de poltica pblica habra que actualizar la utilidad y finalidad que se le otorga al PND. Sealaron que las propuestas y los resultados obtenidos por el Ejecutivo en este tema dependen tambin de la relacin que tiene con grupos de inters (partidos, las asociaciones, sindicatos, los grupos sociales, y de poder econmico, etc.) que no son propiamente parte del Ejecutivo, pero que forman parte del entramado democrtico. Es claro que en el manejo y relacin con estos grupos lo que se produjo fue la deslegitimacin del Ejecutivo, de algunas instituciones pblicas y de los Ejecutivos de algunas entidades de la Repblica.
1.1 Gobernabilidad Democrtica

En este subtema se seal que una de las discusiones a propsito del tema de la gobernabilidad se refiere a la necesidad de modificar el andamiaje institucional heredado del pasado y a reformar el sistema vigente. Plantearon que hay incongruencias entre las propuestas de campaa sobre el poder legislativo y las acciones llevadas a cabo. Desde la campaa el ahora Presidente insisti en que establecera una especie de cogobierno con el legislativo; no obstante se hace necesario proponer y discutir ms iniciativas con el Congreso. La propia idea de cogobernar sin disear una buena propuesta para llegar a los acuerdos con la Cmara de Diputados y con el Senado, se convierte en una limitante; por lo tanto, se han desperdiciado momentos y elementos polticos. Existen recursos dentro
100
del poder Ejecutivo para lograr consensos, pero se coincide en que la partidizacin de de los niveles altos e intermedios de la administracin pblica no permite un desempeo adecuado. Parecera que el punto de partida del presiente frente a la burocracia, es la desconfianza, o bien de la necesidad del control poltico, de manera que la pertenencia a la PAN es un criterio de reclutamiento de funcionarios de diferentes niveles. Esto genera grandes problemas porque aunque se tienen recursos financieros y fsicos apropiados, no se aprovechan adecuadamente los recursos humanos por la perspectiva partidaria y la estrechez del crculo de
confianza del Presidente. Los participantes en la mesa tambin expresaron que el poder Ejecutivo tiene la capacidad para incidir en la gobernabilidad democrtica. Sin embargo, no ha logrado la conduccin y negociacin entre los grupos de poder, no se observa el trabajo poltico adecuado, ni la materializacin de acuerdos sobre los problemas ante la situacin actual. El panel cuestion el papel del Ejecutivo respecto de cmo se producen estas relaciones con otras instituciones y grupos de poder en la poltica. El papel de conduccin de la discusin por parte del Ejecutivo ha pasado a segundo trmino en el corto y mediano plazo; algunos participantes en la mesa de evaluacin sealaron que un ejemplo fue la reforma petrolera, dnde dijeron que el gobierno jug un papel secundario y en consecuencia la reforma fue incompleta. Los evaluadores coincidieron en que estos dos aos muestran un Ejecutivo con una postura reactiva frente a muchos de los intereses creados por los grupos. Esta dinmica pone en evidencia los lmites en la capacidad de conduccin del presidente sobre las acciones de la agenda principalmente, as como prdida de iniciativa. Los panelistas coincidieron en que el presidente no parece tener claridad acerca del papel que debe jugar control o de conduccin; sobre todo en una sociedad que si de est
acostumbrada al Ejecutivo autoritario anterior. Consideraron que hasta el momento parece una figura dbil. Los evaluadores tambin sealaron que esta percepcin poda ser el resultado de la renuencia a aprovechar plenamente los recursos que ofrece la administracin pblica, la cual, concebida integralmente, es fundamental para que el presidente gobierne y obtenga resultados; pero ha sido relegada por la prioridad que el presidente ha otorgado al poder Legislativo. Subrayaron que el pas sigue
101
gobernado por las instituciones, la burocracia y las instancias de poder del rgimen anterior, por lo que se debera reconsiderar la postura y completo uso de la administracin pblica como un instrumento poltico. Adems, se aadi que el presidente se comprometi a gobernar con el legislativo, pero en este proceso ha relegado a la administracin pblica, lo que lleva a inconsistencias.
1.2 Promocin de la Cultura Democrtica

ste tema est implcito en las promesas de campaa y en el PND como punto central. Sin embargo, sealaron los participantes que no se aprecian acciones consistentes en la promocin de una cultura poltica en la sociedad. Una parte del grupo de expertos seal que es paradjico que lo que era la Subsecretara de Desarrollo Poltico en la Secretara de Gobernacin, hoy en da sea administracin pblica. El panel identific que hay dos estrategias que contradicen lo propuesto en los documentos. Una es el caso de una interpretacin partidizada de iniciativas polticas; como ha sido el caso del aborto que va en contra de los derechos ciudadanos; en donde despus de la iniciativa aprobada en el Distrito Federal, se promovieron leyes antiaborto en varios estados gobernados por el PAN y que ponen de manifiesto el predominio de los lineamientos conservadores del partido. Otro caso, es el conflicto con TV Azteca que confronta al Estado, lo que se esperara como respuesta en el marco legal es que se retire la concesin, o se aplique una sancin fuerte. No obstante, no hay una respuesta clara por el gobierno y se observa el incumplimiento continuo de la ley, entonces cmo se puede promover la cultura ciudadana? Tambin comentan que se ha dado una reestructuracin de las una unidad de coordinacin, lo cual limita an ms sus posibilidades de accin y representatividad dentro de la
subsecretaras, lo que no implica la disminucin del gasto de los recursos financieros, por lo que se puede interpretar como una prdida de prioridad del tema del impulso de la democracia desde el Ejecutivo federal.
102
1.3 Garanta de Derechos Polticos y Libertades Civiles

En relacin a la garanta de los derechos polticos y libertades civiles los panelistas destacaron que la reforma a la Ley electoral surgi como iniciativa principalmente de los partidos polticos, en tanto que, el Ejecutivo asumi la actitud de un espectador. Un asunto que se consideraron relevante fue la reaccin de los medios masivos de comunicacin que denunciaron como violacin a los derechos ciudadanos por las limitaciones que introdujo la, en cuanto a la prohibicin a los candidatos y a los partidos polticos de contratar libremente tiempo para propaganda poltica. Los panelistas expusieron que las acciones de la Secretara de Seguridad Pblica en muchos casos son una flagrante muestra de impunidad y violacin al estado de derecho.
Poltico. 2. Modernizacin del Sistema Poltico .

En este tema, los expertos sealaron que la modernizacin del Ejecutivo y el legislativo est considerada en las promesas de campaa; sin embargo, cuando se revisa el PND esas propuestas desaparecen y por lo tanto, tampoco estn incorporados en programas sectoriales; aqu solamente se puede hablar de la reforma electoral. Apuntan que la relacin entre el Ejecutivo y el legislativo no de acuerdo con las propuestas. Se refirieron a la disminucin en particular a la disminucin del nmero de legisladores, a la reeleccin legislativa, y al al anlisis de la estructura gubernamental. Las iniciativas presentadas al respecto por el Ejecutivo son muy pocas, y en general se ha descansado sobre la voluntad de los legisladores en particular los del PRI para impulsar algunas reformas. Si bien hubo numerosos cambios en el aspecto electoral, siguen pendientes muchos otros rubros de la Reforma del Estado. De hecho, los evaluadores sealaron que haban disminuido las iniciativas presentadas por el poder Ejecutivo, que para hacerlo ahora se apoya ms en los legisladores de su propio partido. De ah que es presumible que el Ejecutivo est de acuerdo con dichas iniciativas. Se hizo notar que la relacin entre el Ejecutivo y el poder judicial es inadecuada, porque en varias ocasiones aqul ha incurrido en desacato de las resoluciones judiciales. Ha habido nuevamente discrecionalidad presidencial en las propuestas y los nombramientos de magistrados; en este terreno se ha presentado nuevamente un marcado sesgo partidista en las designaciones del Presidente de la Repblica.
103
La vigilancia de los derechos humanos es muy deficiente. Aunque en el Ejecutivo ha destacado una preocupacin a nivel internacional por el respeto a los derechos humanos, contrasta con el nivel interno, donde todava se mantiene impunidad de muchos infractores, incluidos los violadores. En ese respecto, se registra una notable discrepancia en relacin con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.
2.1 Relacin entre los Poderes de la Unin

En este subtema los evaluadores comentaron que desde las promesas de campaa y hasta los programas sectoriales, el Ejecutivo plante la intencin de cogobernar con el legislativo; sin embargo esta estrategia ha resultado en la subutilizacin de recursos administrativos, , debido a la transferencia de muchas decisiones al poder legislativo. Tambin sealaron que el Ejecutivo no ha desarrollado capacidad de negociacin con el legislativo para generar acuerdos que faciliten la gobernabilidad. Por otro lado, evalan la relacin con el poder judicial a partir de dos parmetros: primero, el frecuente desacato a resoluciones judiciales, y, segundo, la notable recurrencia de nombramientos en el poder judicial de personas afines al PAN, el partido del jefe del Ejecutivo, a propuesta de este ltimo, de acuerdo con sus atribuciones constitucionales. Estas deficiencias se suman a la debilidad de la Secretara de la Funcin Pblica, encargada de identificar irregularidades, pero carente de facultades para sancionar. Sealaron los panelistas que, no es clara la relacin entre el Ejecutivo y el judicial, en particular cuanto se trata de comportamientos irregulares de funcionarios pblicos. Consideran que sera conveniente que el Ejecutivo mandara estos casos a investigacin y sancin en el poder judicial.
2.2 Relacin entre los rdenes de Gobierno (federalismo)

En la mesa coincidieron en que no se han visto grandes acciones para el fortalecimiento establecido de del federalismo formal por un parte dilogo del Ejecutivo. los No se ni ha la manera con estados
coordinacin con sus poderes Ejecutivos, excepto en lo que concierne a la seguridad en donde si se han llevado a cabo iniciativas de coordinacin. La Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) ha representado un espacio de negociacin ms que de coordinacin de niveles de gobierno,
104
otros
temas
se
han
abordado
de
manera
extraordinaria,
se
ha
desperdiciado es instancia como un espacio de promocin de una poltica nacional. Uno de los rubros que los panelistas consideraron relevante, fue la relacin cautelosa del Ejecutivo con los gobiernos estatales y municipales, esta actitud se ha traducido en pocas propuestas de proyectos de envergadura nacional, y en relaciones muy dbiles en trminos de poltica pblica. No hay una lnea clara, dado que el Ejecutivo tiene un problema muy serio con los Ejecutivos locales, que se acenta por la tensin de la descentralizacin. Los gobernadores no quieren inmiscuirse en problemas de seguridad dado que consideran que es un asunto federal. En ese terreno, el presidente sigue en una lnea muy delgada para que no hay un evitar la intromisin de su figura en estos asuntos. Esta es otra de las reas en las manejo integral de la administracin pblica que sera, adems, un campo natural de desarrollo de una poltica nacional.
2.3 Relaciones con otros Grupos de Inters

Los evaluadores coinciden en que el gobierno ha sido reactivo ante ciertos grupos de inters (p.e. las televisoras, SNTE, AMB, etc), ha abdicado de su capacidad de conduccin, y pocas veces se ha visto una relacin activa del Ejecutivo frente a los poderes fcticos y mediticos. Por otro lado, se dijo que la participacin poltica y electoral est restringida a los partidos que hoy juegan un papel fundamental y parecen actores independientes, que no estn sujetos a ningn tipo de conducta democrtica ms all del cumplimiento de la ley electoral. En otros terrenos se comportan de acuerdo con sus intereses particulares, sin que intervenga lmite alguno. Este desarrollo puede atribuirse a la relacin del Ejecutivo que ha privilegiado al legislativo. El Ejecutivo no solamente muestra incapacidad para conducir la agenda poltica, sino que no ha logrado establecer relaciones ordenadas entre los tres niveles de del gobierno. poder La de descentralizacin los estados. En ha este propiciado contexto la de feudalizacin
fortalecimiento de Ejecutivos estatales en los ltimos aos el Ejecutivo federal se ha visto obligado a recurrir a la generacin de pactos o acuerdos especficos para obtener mejores resultados. Opinaron que la existencia de diferentes partidos en los gobiernos de los estados, sin
105
reglas claras de administracin pblica en el contexto federal, favorece la feudalizacin que propicia pactos y acuerdos de ndole poltica ms que compromisos federales de polticas pblicas. La autonoma de los poderes locales se acenta cuando predomina un partido en la entidad, lo que propicia desequilibrio en el poder, la discrecionalidad de los gobernadores y desequilibrio en relacin con el Ejecutivo federal.
2.4. Administracin pblica

Al evaluar a la administracin pblica como estructura fundamental para el ejercicio del gobierno, los integrantes de la mesa destacaron que existen recursos financieros y de infraestructura suficientes para ejercer la poltica pblica. No obstante, al ejercer el poder desde una perspectiva partidaria, en cuanto a la integracin de los equipos de las diversas reas de gobierno, y este obstculo ha limitado la calidad y la experiencia para obtener los resultados esperados, pese a que existen recursos humanos que podran responder a las necesidades del gobierno. En la designacin de funcionarios pblicos ha prevalecido el criterio de lealtad partidista, o de cercana personal, ms que el de eficacia y profesionalismo. La estructura de la administracin pblica se ha conservado. No se han hecho ajustes para su modernizacin, sobre todo porque se ha privilegiado el tema de la seguridad pblica y se ha dejado de lado la eficacia en otras reas de la gestin pblica.
iudadana. 3 . Participacin C iudadana .

Los integrantes de la mesa coincidieron en que la participacin ciudadana que en algunos casos el desempeo ha sido positivo, tanto a nivel de las entidades como a nivel federal. Las experiencias de gobernanza han sido muy pocas pero algunas han sido buenas, partiendo del hecho de que los mecanismos de participacin ciudadana ya existan. Sealaron, otras experiencias ms bien han abonado a consolidar el clientelismo y el control de la sociedad por gobierno. parte del En ese sentido hubo un desacuerdo entre los integrantes de la mesa
con respecto a si ha habido inters o no del poder Ejecutivo por promover la participacin de los ciudadanos comunes y corrientes.
106
3.1 Participacin Ciudadana en las Polticas Pblicas

Este subtema fue de los ms comentados. Los expertos participantes debatieron si la poltica de participacin ciudadana en el diseo de polticas pblicas es ms bien limitada y controlada por el Ejecutivo, en general ha sido un factor presente y activo en los dos primeros aos de gobierno. En el caso de educacin se observa la vida regular de las escuelas. Sobre participacin en tienen xito. No obstante esta evaluacin positiva, los participantes sealaron que la participacin ciudadana pese a que hay en los programas de gubernamentales sobre desde en su los elaboracin, diseo y resultados, no se lleva a la prctica plenamente, antecedentes participacin todo programas sociales que se mantienen y pueden mejorarse. Existen otros mecanismos de participacin que funcionan de forma independiente y que tienen el rol de supervisin, aunque muchas veces esta participacin se queda al nivel del discurso y las prcticas se prestan a la simulacin. Es as como se observa que los programas sectoriales pueden ser sensibles a la cooptacin de los beneficiaros y ser utilizados, como lo fue desde el pasado, con fines electorales o partidistas. La participacin ciudadana es una realidad aunque muchas veces es utilizada por el gobierno para lograr sus fines polticos. Otro problema es que frecuentemente la clientela se acostumbra al beneficio, aunque con el tiempo ya no tiene el mismo impacto. En ese sentido, se pueden ver algunas experiencias exitosas y positivas en programas sociales y no sociales en distintos mbitos y municipios, en donde la vinculacin es horizontal entre gobierno, iniciativa privada y sociedad, en la que hay buenos resultados en servicios pblicos; por ejemplo, Guanajuato, Zacatecas, Morelos, Chihuahua, etc. Esto ha sido positivo tanto en el nivel federal como en el estatal. En este terreno puede hablarse de innovacin. Las experiencias de gobernanza son pocas, pero algunas han sido muy buenas. En programas federales que estn bajo la lupa de organismos participacin ciudadana en se ha promovido la todo
programas que estn bajo la lupa internacional y que
internacionales la
participacin ciudadana ha sido
fomentada por el
107
Ejecutivo. En aquellos programas en donde no hay presin internacional no se han obtenido los resultados esperados. Por ello, destacaron los panelistas que el mundo de los ciudadanos es fundamental dado que ellos son los principales agentes en el campo electoral, y en los ltimos dos aos ha disminuido la intencin de voto por la baja credibilidad. Tambin se coment sobre la reduccin del trabajo e importancia de algunas oficinas gubernamentales dedicadas al fomento de la rendicin de cuentas, como es la Unidad de Vinculacin para la Transparencia de la Secretara de la Funcin Pblica.
Cuentas. 4. Transparencia y Rendicin de Cuentas .

En este tema los evaluadores discutieron la transparencia que proviene de iniciativas del Ejecutivo. El problema que observaron fue la dificultad de aterriza la reforma constitucional promovida por el IFAI. Asimismo, los panelistas destacaron que su aplicacin ha sido desigual en las entidades federativas, en organizaciones y en otros actores, y entonces la pregunta es la responsabilidad es nicamente del Ejecutivo, o ms bien tiene una responsabilidad compartida en este respecto con el Congreso? estatales Los y panelistas municipales. coincidieron En ese en que el en panel la poltica comparti de la transparencia no hay una lnea consistente, sobre todo cuando se piensa en los gobiernos sentido, preocupacin sobre la enorme discrecionalidad por parte del Ejecutivo en la disposicin pblica de la informacin. Se esperan otras iniciativas, por ejemplo, proponen se evale tambin a los Ejecutivos estatales. Otro caso sera la revisin de la aplicacin de la ley de servicio profesional de carrera y es que -a diferencia de lo ocurrido en el pasado- algunos de los funconarios pblicos profesionales se ven obligados a presentar su afiliacin al partido actualmente en el gobierno. En general, el poder Ejecutivo ha demostrado una falta de compromiso con la aplicacin de esta ley, por ejemplo con la aprobacin de un nuevo reglamento del servicio civil de carrera que ampla de manera importante la discrecionalidad en la contratacin de los servidores pblicos y mina el espritu de la ley. Los panelistas destacaron, que los resultados esperados en transparencia y rendicin de cuentas son pocos, dado que el proceso de algunas iniciativas es de largo plazo y no refleja el impacto, por ejemplo, de la ley de Contabilidad
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Gubernamental que comenzar a funcionar hasta 2012. Habr que esperar el impacto de estas disposiciones sobre el marco normativo de los estados, lo que no garantiza que sern implementadas por la administracin pblica.
4.1 Mecanismos de Transparencia

Los panelistas sealaron que a este respecto persiste una enorme
discrecionalidad en vivo contraste con el discurso, pues el Ejecutivo decide el tipo de informacin que se puede o quiere proporcionar; por ejemplo, los funcionarios que son castigados y quines son transferidos a otros puestos. Desafortunadamente, apuntan, no hay una nueva ley de transparencia a raz de la modificacin al artculo sexto de la Constitucin. El Ejecutivo debera haber presentado una nueva propuesta, al no hacerlo ha incurrido en una grave omisin, y en la prdida de la oportunidad de presentar iniciativas sobre transparencia para que el IFAI fortalezca su autonoma. Definitivamente faltan esfuerzos proactivos.
4.2 Mecanismos de Rendicin de Cuentas

La discusin de los panelistas sobre rendicin de cuentas, concluy que en estos momentos no hay una lnea clara, sino lo que parece un doble discurso. En el panel se coment que no ha habido claridad acerca de cmo retomar o hacer una efectiva rendicin de cuentas que se aplique a las polticas pblicas, al uso de recursos pblicos, o a la utilizacin poltica de los programas gubernamentales. En este tema casi no se ha avanzado, como lo prueba el hecho de que algunos programas se utilizan con fines electorales. En la mesa se seal que el subtema est incluido en las propuestas de campaa pero no hay nada en el PND, ni en los programas sectoriales, salvo en el programa de la Secretara de la Funcin Pblica, y no se aprecian cambios importantes. Los participantes consideraron que tanto a nivel federal como estatal no se han generado mecanismos efectivos de rendicin de cuentas. Este vaco es mucho ms claro cuando se examina lo realizado en los municipios, en donde no hay resultados visibles. Parte del panel agreg que hay un fondo de demagogia muy profundo y la solucin no es la disminucin de los
109
salarios de funcionarios pblicos, como han pretendido algunos polticos en campaa.
Gubernamental. 5. Eficacia y Eficiencia Gubernamental .

Sobre este tema, se dijo que hay consistencia en los documentos; sin embargo, al observar los resultados de la eficacia y eficiencia gubernamental, contradicen esta impresin. Lo anterior ha generado que una percepcin negativa por parte de la opinin pblica confianza. Los integrantes de la mesa de discusin consideraron que la accin de la eficacia del sistema no sea buena y, por lo tanto, la disminucin de la participacin electoral en trminos electorales por la prdida de
gubernamental es ineficiente y que es importante examinar a los Ejecutivos estatales junto con el federal para complementar la evaluacin sobre resultados del presupuesto de la federacin. Se expres que ha habido subutilizacin de recursos, ya sea por cuestiones ideolgicas o porque se han hecho a un lado los instrumentos institucionales. Tambin sera prudente de gobierno a la luz de las dos acontecimientos han generado incertidumbre pedir cuentas de la accin ya mencionadas. Estos contingencias
no estaba presente, y que han
alterado las previsiones inciales, los clculos y las decisiones que se esperara que el Ejecutivo tomase durante este ao de gobierno.
5.1 Mejoras a la Regulacin, Gestin y Procesos

Entre los participantes en la mesa de discusin hubo consenso respecto al funcionamiento inadecuado del sistema, aunque hay consistencia en los documentos. El Ejecutivo es disfuncional en muchos sentidos, no ha respondido a la necesidad de cambio de la arquitectura del Estado, porque solamente se ha concentrado en el combate a la delincuencia. La nica reforma relevante ha sido la que modific la estructura y las reglas del IFE.
En los ltimos aos el alcance del Ejecutivo federal se ha visto limitado por la descentralizacin y el ascenso de los poderes locales. Los panelistas coincidieron en que es preciso medir la eficacia de los recursos que se transfieren a los estados y municipios, y analizar la estructura del gobierno federal. Desafortunadamente es muy difcil evaluar este tema. De entrada, la nueva ley de responsabilidad (accountability) gubernamental empezar a aplicarse funcionar hasta 2012, su periodo de maduracin es an de largo
110
plazo, y por lo tanto, los resultados no podrn evaluarse en el corto y mediano plazo. Las acciones que propone la LCG en los estados, estar sujeta a las disposiciones que emita en Consejo y tambin a la buena voluntad de los actores en los congresos estatales. La LCG no garantiza ella misma los cambios en la gestin pblica en los tres niveles de gobierno.
111
2009
Poltica Internacional
Cuadro de Calificaciones Reporte
EVALUACIN EVALUACIN DEL DESEMPEO DEL PODER EJECUTIVO
Poltica Internacional
Cal. 1. Poltica Exterior 1.1 Participacin y Cooperacin Internacionales

El Poder Ejecutivo cumpli con los objetivos que se propuso, al presidir y participar en foros internacionales. Ha habido una mejora sustancial, acompaada de congruencia retrica. Esta Administracin ha consolidado la membresa del pas en importantes foros internacionales, particularmente como vocero del G5 frente al G8. Sin embargo, ha faltado darlo a conocer y publicitarlo en los medios y la opinin pblica nacional. En la ONU se han recuperado espacios, en buena parte gracias al profesionalismo del personal diplomtico y a pesar del retraso de la reforma al Servicio Exterior Mexicano. Uno de los panelistas matiz, al afirmar que la participacin en foros internacionales no es suficiente, an reconociendo que han pesado mucho las nuevas limitaciones existentes en el contexto internacional. Se ha practicado una poltica multilateral en cuanto a la promocin de derechos internacionales. Para algunos especialistas, esta participacin ha sido correcta, pero se tiene presencia sin aprovechar las oportunidades que brindan sus resultados. Puede hablarse de avances en la bsqueda de mayor eficiencia de los tratados comerciales existentes.
5.8 6.6
113
1.2 Servicio Exterior

Faltan recursos en la Cancillera para profundizar en la profesionalizacin del SEM. La situacin se caracteriz como lamentable particularmente en los consulados. Se consider igualmente lamentable el hecho de que el Presidente ha hecho nombramientos en Consulados y Embajadas de personas que responden a compromisos polticos. Los casos de Canad, China y algunos organismos internacionales son preocupantes. Acerca del presupuesto, si bien ha aumentado, se reduce por los efectos en el cambio de divisas, lo que tambin va en detrimento y deterioro de la poltica exterior. Se debe reconocer que est mejorando la seleccin del personal, an si no se concede tanto peso al presupuesto y a los nombramientos fallidos. El Ejecutivo Federal tiene en sta rea cierta debilidad, que de ser atacada mejorara el servicio exterior. El pas tiene ms presencia en la poltica internacional, pero ha sido de bajo perfil. El narcotrfico ha deteriorado su imagen en los medios, pieza importante del perfil en el exterior. Hay una confusin entre los logros gubernamentales y la imagen del pas. La imagen de Mxico se ver ms afectado por el problema de la influenza, ya que la imagen en la prensa internacional es de pobreza y falta de atencin propia de un pas subdesarrollado. Acerca de la identidad de Mxico en el exterior, ms all del lugar comn, la promocin se pierde por la imagen mostrada por las noticias difundidas. La presencia de Mxico est muy deteriorada en el exterior.
5.0
114
Cal. 2. Relaciones con Norteamrica 2.1 TLCAN

La firma de tratados importante para la durante el gobierno Poder Ejecutivo no ha durante gobiernos anteriores fue modernizacin; esto se perdi del Presidente Fox y el actual corregido el rumbo.
6.1 5.8
En la resolucin de controversias se ha tenido el apoyo de Canad pero no ha habido la promocin suficiente por parte de Mxico para dinamizar ese sector. Mxico debe ser ms beligerante y utilizar los mecanismos establecidos que s estn funcionando. La cooperacin y la relacin con Canad se est perdiendo. El Presidente Caldern est enfocado en la relacin con los Estados Unidos y la seal que se manda a Canad es muy mala. Esa desatencin provoca la prdida de un aliado y un socio del TLCAN. Mxico se propuso mejorar el TLCAN y no lo ha logrado, ms bien se han mostrado los lmites del mismo. Con Estados Unidos se recuperan puentes de la diplomacia deteriorados. La relacin empieza a mejorar con el Presidente Barak Obama pero no gracias a la actuacin de Felipe Caldern.
2.2 Migracin
El restablecimiento del tema de la reforma migratoria se debe ms a la iniciativa del Presidente Barack Obama (quien tuvo un fuerte apoyo del voto hispano y adquiri un compromiso), que a la presin de Mxico.
6.0
El Presiente Caldern entendi que sera una torpeza presionar y el Embajador en Washington acert al reducir en la agenda el tema en comparacin con el tema de la seguridad.
No sera una sorpresa ver en unos cuantos meses surgir en Washington el cabildeo con Mxico para abordar de nuevo el asunto y buscando el 115
convencimiento de que procede una reforma de fondo.
Gran parte del problema de atencin a migrantes es la falta de recursos para su funcionamiento, sin embargo la atencin a los migrantes es buena
El deterioro presupuestario para atender a los migrantes existe por una incomprensin del problema por parte de la Secretara de Hacienda.
Evitar la expulsin de migrantes de zonas de pobreza extrema no se ha logrado; se le dedica un presupuesto limitado porque no constituye una prioridad central.
El programa 3 x 1 busca construir infraestructura en los pueblos, es un programa de desarrollo, no de retencin de poblacin en riesgo.
El Plan Puebla Panam cuyo objetivo era el desarrollo de infraestructura, inversin y fuentes de empleo para retener a la gente en sus regiones de origen, fracas al incluir a Colombia, lo que le dio un cariz de seguridad debido al problema del narcotrfico.
2.3 Seguridad y Frontera
6.6
ASPAN no ha tenido
ninguna utilidad. No se ven
avances sustantivos porque la iniciativa fue posterior al 11-S, por eso el tema de la prosperidad se dej de lado para darle mayor relevancia a la contingencia. El combate al crimen organizado refleja una crisis de frontera: la cantidad de armas, el mercado negro de las mismas, la corrupcin de autoridades en ambos lados de la frontera y la cultura sobre posesin de armas en Estados Unidos. En el marco del narcotrfico, el trfico de personas y el contrabando, lo hace un
116
problema multidimensional. La respuesta del gobierno de Felipe Caldern ha sido a tiempo y proactiva. La informacin que maneja el Presidente Obama ha hecho que el Gobierno de Estados Unidos vea el asunto como de responsabilidad compartida. Ante el nulo impacto de la ASPAN, cabe preguntar acerca de la percepcin del mismo por el gobierno del presidente Caldern. Bush la tomaba en serio, los canadienses parece que no. Un panelista matiz sealando que ASPAN es un proyecto entre gobiernos y sectores privados. Existen grupos de trabajo que s funcionan, como en materia de infraestructura. La Iniciativa Mrida como alternativa para enfrentar el crimen organizado, se consider que no se ha alentado lo suficiente, es necesaria una poltica ms activa en la materia. Fue un acierto el planteamiento de responsabilidad compartida entendida no como ms recursos sino como ms iniciativas en el Congreso estadounidense. Por parte de Estados Unidos existe un nuevo lenguaje mostrado durante las visitas de altos funcionarios del gobierno de Obama. Fue un cambio que inici una serie de proyectos que de hecho, marcan un mayor inters de la propia Administracin Estadounidense. Aunque el impulso del cambio en la relacin venga de Estados Unidos, se reconoce que el Presidente Caldern ha acertado al realzar otros mbitos fuera del presupuestal.
117
Cal. 3. Relaciones con Latinoamrica 3.1 Relaciones con Latinoamrica

Hay congruencia entre las palabras y los hechos, particularmente en materia de democracia y respeto a los derechos humanos en toda la regin Latinoamericana.
6.5 6.5
Con Venezuela, son claros los intentos de acercamiento. Asimismo, se manej prudentemente la relacin con Argentina y Chile recientemente con el acontecimiento de la epidemia de la influenza A H1N1.
La ruptura del gobierno de Fox con Amrica Latina fue lamentable para la poltica exterior mexicana, una mala decisin y una interpretacin errnea del contexto internacional
Habr reajustes en la relacin con la disidencia cubana. Es un tema que Felipe Caldern probablemente tratar de retrasar, por su relacin paralela con la administracin estadounidense.
Fue una equivocacin del gobierno anterior alejarse de Cuba, tanto por razones migratorias como por razones de mediacin y estabilidad poltica. El roce con Venezuela cre polarizacin con otros actores como Ecuador y Brasil. Mxico es un actor importante en la zona y hara mal en perder ese espacio de interlocucin e insercin.
Mxico perdi su papel de mediador y la posibilidad de participar en el proceso de transicin cubano. Si se da el fin del bloqueo a la isla la posicin de Mxico ser difcil, particularmente en contraste con la facilidad que tendr Brasil y su capacidad diplomtica de convencimiento con otros pases de la regin, Mxico no la tiene.
118
Hay un defecto en la poltica exterior de Mxico si se compara con la de Brasil, Mxico no se ha abierto hacia frica en tanto que Brasil s. Esto provoca que no se tenga una visin amplia de la poltica exterior, salvo con los Estados Unidos, a diferencia de nuevo con Brasil.
Brasil como potencia exportadora no est interesado en relacionarse con Mxico; tampoco debe haber competencia con Brasil porque no es la misma rea de influencia: Mxico ve hacia Amrica del Norte y Amrica Central. Se consider positivo que la administracin de Caldern se acerque a Latino Amrica por razones polticas ms que econmicas.
No hay poltica exterior hacia Latinoamrica sino ms bien una poltica de reaccin sin estructuracin programtica. Deber definirse con absoluta claridad la relacin de Mxico en sus fronteras al sur y al norte; definiciones claras hacia cada pas. Se debe tener muy claro qu hacer con Amrica Latina aunque el inters prioritario est en Amrica el Norte.
Amrica Central sigue siendo muy importante para Mxico, por razones polticas. Mxico se equivoc al intentar una iniciativa Mesoamericana porque el Plan Mrida es la respuesta a la problemtica del narcotrfico; en tanto que el Proyecto Mesoamericano es un plan que busca crear empleo y bajar la migracin por la frontera sur.
119
Cal. 4. Relaciones con la Unin Europea 4.1 Relaciones con la Unin Europea
La relacin con la Unin Europea no es una poltica activa. La promesa de campaa de avanzar esa relacin no puede ser vista como congruente. Mxico participa como observador en el Consejo Europeo y en el G8 por el G5, pero eso viene desde varios sexenios anteriores. La poltica con la UE es inercial. Algunos pases de la UE han mostrado inters en estrechar la relacin pero no hay ms flujos de inversin. Espaa ha reinvertido pero las exportaciones de Mxico hacia all no aumentaron, y no se exporta porque el esfuerzo se concentra en EU. Lo que hay es intercambio de tecnologa y contacto en asuntos educativos, pero todo ello es parte de la simple administracin de la relacin entre la UE y Mxico. Las coinversiones han fallado y de hecho se estn retirando, esos espacios estn siendo ocupados por capital de Estados Unidos. La firma del tratado de Libre Comercio con UE fue ms poltico que econmico y fue para asegurar condiciones para los inversionistas europeos. La Unin Europea es un espacio no explotado porque no hay un proyecto claro y el caso de Espaa refleja una labor del gobierno como fracaso.
5.4 5.4
120
Cal. 5. Cuenca Asia Pacfico 5.1 Cuenca Asia Pacfico

Es una relacin que se lleva en automtico. Ha habido un intento de reformar las relaciones con China, pero est pendiente ver qu sucede luego de los roces debidos a la epidemia de la influenza porcina. Con Corea del Sur no se han concretado acuerdos; con Japn, las relaciones iban bien, pero a partir de la influenza probablemente cambiar y es posible que se deteriore. Los flujos de inversin provenientes de Asia
4.9 4.9
bsicamente son de origen chino y dirigidos hacia la industria de autopartes comprando lo que deja EU. Es inversin e iniciativa de chinos, no resultado de la promocin del gobierno mexicano. Los inversionistas japoneses se estn retirando por cuestiones de seguridad y por la burocracia existente en Mxico para instalar negocios. La relacin con APEC es inercial y para algunos panelistas incluso se ha dejado de lado a pesar de que Mxico pertenece a ella desde su fundacin en los aos 80. No hay una posicin fuerte frente a China como la de Canad que tiene una relacin estratgica ms que de competencia. En contraste, las importaciones desde Mxico han cado, es urgente una posicin no de miedo. Acerca de las relaciones con China e India hubo consenso en la importancia de fijar posicin al respecto, Mxico cada vez est contando menos. No hay una poltica clara para aprovechar la coyuntura y generar acuerdos productivos.
121
EVALUACIN DEL DESEMPEO DEL PODER EJECUTIVO Poltica Internacional
Resumen general A lo largo de la discusin, entre los panelistas predomin la opinin de que existe concordancia entre las propuestas de campaa del entonces candidato presidencial del PAN y lo que ha llevado a cabo el Ejecutivo Federal en materia de Relaciones Internacionales. Se coincidi en que entre el discurso de campaa y las acciones de gobierno ha existido relativa congruencia. Como un ejemplo de lo anterior, se seal el hecho de que Mxico haya obtenido un asiento como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. El grupo de expertos tambin manifest que esa coherencia puede ilustrarse en el viraje que han tenido las relaciones con Venezuela y Cuba, particularmente si se toma en cuenta la funcin que desempean ambos pases en el tendido de puentes y el fortalecimiento de la relacin con el resto de Amrica Latina. En este mismo orden de ideas, hubo consenso entre los panelistas en reconocer el fuerte contraste de la poltica exterior actual con la implementada por el gobierno de Vicente Fox, el cual se caracteriz por la ruptura con Amrica Latina. En el mbito de Norteamrica, con Estados Unidos se han recuperado puentes diplomticos deteriorados y para algunos panelistas, la relacin comienza a mejorar con el Presidente Barak Obama; en cuanto a Canad, alertan sobre el descuido de la relacin y la necesidad de recomponerla. Por otro lado, los panelistas coincidieron en que los dos mbitos ms dbiles de la poltica exterior actual son las relaciones que sostiene Mxico con Asia y con la Unin Europea. Cabe sealar que como consideracin general antes de iniciar la discusin que en este documento se relata, varios especialistas
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mencionaron que para una justa evaluacin de la poltica exterior, resulta relevante tomar en cuenta el efecto que la crisis econmica y la epidemia de influenza tienen en el entorno global y en las relaciones que Mxico sostiene con las distintas regiones del orbe. En opinin de los panelistas, el impacto de esos dos fenmenos modifica sustancialmente el contexto al analizar el mbito internacional; particularmente en el perodo que abarca de septiembre de 2008 a mayo de 2009.
1. Poltica Exterior
1.1 Participacin y Cooperacin Internacionales
En el tema de participacin y cooperacin internacional, prcticamente hubo consenso respecto a la existencia de congruencia entre el Plan Nacional de Desarrollo (PND), las promesas de campaa y las declaraciones que se han sumado posteriormente. Se puede decir incluso, que la poltica exterior ha sido congruente con los hechos en cuanto a la participacin de Mxico en diversos foros internacionales y en las Naciones Unidas (ONU). Sealaron, no obstante, que lo que ha estado ausente es la capacidad de comunicar esos logros, como lo muestra el hecho de que, a pesar esfuerzos tales como la publicacin de los boletines informativos mensuales de la Subsecretara para Asuntos Multilaterales y Derechos Humanos de la SRE, y la Misin Permanente de Mxico ante la ONU, la opinin pblica no est enterada del trabajo desplegado en el rea de la poltica exterior mexicana. 1.1.1 Esquemas de Cooperacin Internacional Para una mayora del panel, en trminos de poltica multilateral, el Poder Ejecutivo ha cumplido con los objetivos que se propuso. Quiz, seala un experto, slo habra que darle al gobierno de Caldern una calificacin menor en cuanto al cumplimiento de los Objetivos del Milenio. Sin embargo, con respecto a otros objetivos como presidir y participar en foros internacionales, los especialistas coinciden en sealar que hubo una mejora sustancial, acompaada de congruencia retrica. 1.1.2 Participacin en Foros Internacionales La mayora de los expertos opin que esta Administracin ha consolidado la membresa del pas en importantes foros internacionales,
123
particularmente como coordinador del G5 e interlocutor con al G8. Sin embargo, nuevamente se coincidi en que ha faltado darlo a conocer y publicitarlo en los medios y la opinin pblica nacional. Un panelista seal que ha habido mucha imaginacin en el diseo de las polticas pblicas, pero una enorme negligencia para trasmitirlas y venderlas como xitos ante la opinin pblica. Otros especialistas fueron al respecto mucho ms tajantes, definindola como una carencia brutal en la comunicacin de los logros y una poltica exterior de clandestinidad. Se reconoci como otro aspecto positivo el hecho de que Mxico haya aprovechado un espacio en el marco del G20, as como en la interlocucin con Centroamrica y el Grupo de Ro. Igualmente, el panel reconoci que Mxico ha apoyado la firma de los tratados de libre comercio de otros pases de la regin con Estados Unidos, mismos que llevaban largo tiempo sin registrar avance. Los expertos sealaron que el Gobierno mexicano ha ido inclusive ms all de las limitantes propias de la situacin internacional. Por ejemplo, en la ONU se han recuperado espacios, en buena parte gracias al profesionalismo del personal diplomtico y a pesar del retraso de la reforma al Servicio Exterior Mexicano (SEM). En este aspecto tambin se mencion un importante avance respecto a los logros del gobierno anterior. Uno de los panelistas matiz el xito hasta aqu reconocido por el grupo de discusin, afirmando que la participacin en foros internacionales no es suficiente, particularmente en el caso de las relaciones con la Unin Europea. En todo caso para l, las acciones gubernamentales han sido suficientes ms no congruentes con todas las posibilidades de Mxico como economa emergente y enorme peso de las nuevas internacional. 1.1.3 Promocin de Derechos Internacionales Los panelistas opinan que en este aspecto tambin se ha manifestado una poltica proactiva hacia la multilateralidad, citndose como ejemplo en cuanto a la promocin de derechos internacionales, la actuacin en el Consejo de Derechos Humanos de la Asamblea General de la ONU en el cual, si bien su antecedente viene de la administracin anterior, Mxico asumi la primera presidencia y actu bien.
124
potencia media, an reconociendo el limitaciones existentes en el contexto
Se
indic
tambin
que
Mxico
ha
participado
en
diversos
foros
internacionales en donde se abordan cuestiones comerciales. Para algunos especialistas, esta comisiones Permanente de de participacin ha sido correcta, como es el caso de las Derecho la Haya Mercantil sobre Internacional Derecho y la Conferencia Privado. La Internacional
importancia de esto radica sobre todo en que esos son los organismos que abrieron el derecho mexicano para modernizar su legislacin. Sin embargo, tambin se seal que el impacto de la participacin e incorporacin de Mxico se ha ido diluyendo a tal grado que en los ltimos dos aos, no hubo avances. En otras palabras, al hacer hincapi en que el grado de efectividad de la poltica exterior tiene mucho que ver con la percepcin que se tiene en el contexto internacional de ella, se critica la indiferencia que prevalece en Mxico al tener presencia sin aprovechar las oportunidades que brindan estos resultados. Hubo consenso en el panel acerca de la participacin activa de la poltica exterior y la revaloracin de la poltica mexicana. Pero se apunt que en otros rubros, como Derecho Privado y Cooperacin Internacional, hay menor participacin, menos aciertos y ms incongruencias. Una posible explicacin se sugiri- es que quiz esto tiene que ver con el hecho de que el nmero de foros y oportunidades en estos rubros es menor. 1.1.4 Cooperacin Econmica para el Desarrollo Al respecto de este tema, el panel de especialistas nicamente mencion los esfuerzos que se hacen para armonizar las reglas de origen con Centroamrica con el objetivo de posibilitar la produccin de insumos regionales, lo cual facilitara la atraccin de inversiones. Con ello, podra hablarse de avances en la bsqueda de una mayor eficiencia de los tratados comerciales existentes.
Servicio 1.2 Servicio Exterior

En trminos generales, el panel indic que existe escasez de recursos para el funcionamiento del SEM, incluso a pesar de los incrementos presupuestales. Cuestiones como la paridad con el dlar y otras divisas, as como la situacin econmica internacional, anulan cualquier incremento; esa falta de recursos limita mucho llevar adelante la reforma del Sistema.
125
Los
expertos muy
criticaron cuestionables
ampliamente algunos
las
promesas que
de
campaa a
incumplidas en cuanto a respetar los nombramientos de profesionales, siendo nombramientos responden razones ajenas al cumplimiento del servicio exterior. Se mencion que, si bien pudiera aceptarse en algn grado esa prctica, por lo menos esos nombramientos deberan recaer en gente con un mnimo de preparacin adecuada al puesto. 1.2.1 Capacidades del Servicio Exterior El primer planteamiento que se hizo fue la falta de recursos de la Cancillera para profundizar en la profesionalizacin del SEM. Esta situacin se caracteriz de forma generalizada como lamentable, dado que los consulados cada vez viven con mayores limitaciones. Acerca del presupuesto, algunos panelistas apuntaron que si bien hubo aumentos no debe olvidarse que en buena proporcin se han destinado a pagar las cuotas a organismos internacionales. Adems se ha tenido poco impacto real al tratarse de incrementos reducidos y debido a los efectos en el cambio de divisas. Todo esto genera frustraciones en el personal diplomtico. Se mencion que existe asimetra entre los presupuestos por un lado, y las propuestas y programas de gobierno por el otro. A esto se debe que haya quedado estancada la reforma que podra profesionalizar el SEM, lo que va en detrimento y deterioro de la poltica exterior. Se consider igualmente lamentable el hecho de que el Presidente incumpla su promesa de mantener solamente profesionales en el SEM. Se sealaron varios nombramientos que han hecho en Consulados y Embajadas de personas que responden a compromisos polticos. Se cit el caso de los nombramientos diplomticos en Canad y en China de personal con fuertes limitaciones en el conocimiento de esos pases, lo que se sum a las polticas mal orientadas hacia esos pases. En este sentido, si bien se puede argumentar falta de recursos, diplomticos improvisados con desconocimiento del mbito de su trabajo, es un aspecto preocupante en el funcionamiento de la poltica exterior mexicana. Esto se agudiza en el caso de las representaciones ante organismos especializados en los que la situacin es an ms delicada.
126
En relacin al SEM, una parte del panel fue coincidente al sealar que en ocasiones parece un sindicato, en el sentido de influencia negativa, o lo que es lo mismo un ente muy unido y conservador, que ve su mbito profesional como propiedad, no como un servicio civil de carrera. Se consider que el gobierno del Presidente Caldern deber de tomar en cuenta dos aspectos de paralelamente: romper con la ese necesidad feudo. Por de contar parte con se profesionales bien pagados y bien motivados, pero por otro lado, la necesidad tambin otra argument en contra de lo sealado en tanto se dijo, por otra parte del panel, que el SEM reclama de profesionales con buenas condiciones de vida y de desarrollo profesional, que se ha mal interpretado cuando algunos integrantes y de del servicio han planteado para el mejores condiciones de las materiales respaldo poltico desempeo
responsabilidades a su cargo. Al respecto, se hizo la observacin de que lo que se evala en este ejercicio es al Ejecutivo Federal y no al SEM, de ah la importancia de que an si no se concede tanto peso a la falta de presupuesto y a los nombramientos equivocados, se debe reconocer que est mejorando la seleccin del personal. En ese sentido, se opin que el Ejecutivo Federal tiene en esta rea cierta debilidad, que de ser abordada, mejorara el servicio exterior mexicano. Finalmente se reconoci que el SEM tiene larga tradicin en la historia del pas y la crtica al gobierno anterior ha sido justamente en esa perspectiva: que lo abandon. Ahora parece darse la imagen de que las acciones gubernamentales quieren recuperar esa tradicin y que los profesionales se encarguen del mismo. 1.2.2 Presencia de Mxico en el Exterior El panel estuvo de acuerdo que el pas ha tenido en general ms presencia en la poltica internacional, pero sta ha sido de bajo perfil. En tanto el narcotrfico -y sobre todo el manejo que se ha dado a este problema-, ha deteriorado la imagen de Mxico en los medios, los cuales son una pieza importante del perfil en el exterior. Esto crea una confusin entre los logros gubernamentales y la imagen del pas. Los panelistas opinaron que no se ha recuperado la imagen y sta se ver ms afectada en el tiempo con el problema de la influenza, ya que las conexiones y el inters de los medios se dirigen hacia los problemas
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y stos son los que repercuten en la percepcin de Mxico desde el exterior. La imagen que se refleja en la prensa internacional es de pobreza y de falta de atencin propia de un pas subdesarrollado. Respecto a la identidad de Mxico en el exterior, ms all del lugar comn asociado a pirmides, playas y el perfil de un pas pacifista, la promocin se pierde por las caractersticas de la imagen mostrada por las noticias difundidas. La presencia de Mxico est muy deteriorada en el exterior por esta ltima razn.
Relaciones Norteamrica 2. Relaciones con Norteamrica

2.1 TLCAN
De acuerdo al panel convocado por el CEEY, la firma de tratados durante , gobiernos anteriores permiti modernizar al pas en algunos aspectos; sin embargo, se ha descuidado su seguimiento y el gobierno del Presidente Caldern no ha corregido esta tendencia al no promover la puesta en prctica y ratificacin varios tratados, muchos de los cuales se han firmado con muy pocos resultados prcticos. Para una parte del panel, la cooperacin bilateral con Canad se est deteriorando y la relacin parece encontrarse en su punto ms bajo. Se apunt que el Ejecutivo Federal al enfocarse ms hacia los Estados Unidos, enva una mala seal a Canad, o por lo menos de desatencin. Se mencion la deficiencia al enfrentar la resolucin de algunas
controversias, en tanto que para algunos panelistas, se ha fallado en el mejoramiento del TLCAN que era uno e los objetivos de este gobierno. 2.1.1 Legislacin Nacional y Tratados Internacionales Respecto a la legislacin internacional, los expertos indican que la firma de tratados durante los gobiernos de Salinas y Zedillo fue importante para la modernizacin en el rea de telecomunicaciones; esto se perdi con el gobierno anterior del Presidente Fox y el actual Poder Ejecutivo no ha corregido el rumbo. 2.1.2 Resolucin de Controversias De acuerdo al panel, en la resolucin de controversias se ha tenido el apoyo de Canad dentro de las instancias diseadas en el marco del
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TLCAN, sin embargo no se ha dado la promocin suficiente por parte de Mxico para dinamizarlo, como resultado hay un estancamiento. Fue el caso del programa piloto que permita el acceso del transporte mexicano a las carreteras de EUA. Para algunos miembros del panel, resulta digna de atencin la respuesta a la decisin unilateral por parte de los socios comerciales del norte durante el problema del auto transporte, consideran que Mxico debi ser ms combativo y tomar las acciones previstas para los casos de incumplimiento del TLCAN. En contraste, la respuesta fue elevar los aranceles en la importacin de ciertos productos, olvidando que si se buscaba resolver insuficiencias, los mecanismos establecidos si estn funcionando y que a travs de estos se debi abordar el tema. En este sentido, se reconoci que los mecanismos de resolucin de controversias del TLCAN funcionan y se deben utilizar. 2.1.3 Cooperacin Bilateral y Trilateral La mayor parte del panel consider que la cooperacin bilateral con Canad se est erosionando y la relacin con este pas se encuentra en el punto ms bajo de la historia reciente de las relaciones. El Presidente Caldern est enfocado en los problemas urgentes de la relacin con los Estados Unidos y por contraste la seal que se manda a Canad y por tanto a la relacin trilateral, es de desatencin. Esa actitud con Canad provoca el deterioro de una relacin fundamental con un aliado y socio del TLCAN. Entre otros motivos, ese estancamiento se debe a que Mxico no ha motivado a Canad con medidas concretas y no se ve que haya acercamiento con el Primer Ministro canadiense En opinin de algunos panelistas, Mxico se propuso mejorar el TLCAN y no lo ha logrado, ms bien se han mostrado los lmites del mismo y ha quedado pendiente la modificacin del captulo 20. Sin embargo consideran que la Alianza Mxico-Canad funciona, ms all de los errores en la designacin de nuestro embajador y citaron como ejemplo la ampliacin por parte de Canad de la cuota legal de trabajadores migrantes, la cual no sera dirigida solamente a labores agrcolas, sino que permitira su ingreso en la rama de los servicios. Con Estados Unidos, si bien han recuperado algunos puentes de la diplomacia, deteriorados desde la poca de la pasada administracin estadounidense, la relacin bilateral parece construirse desde el trauma.
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De acuerdo a algunos panelistas, sta empieza a mejorar con el Presidente Barak Obama, pero no gracias a la actuacin de Felipe Caldern.
2.2. Migracin
Se vierte la opinin en el sentido de que ha habido un acierto al no poner tanta atencin en la reforma migratoria y ese cambio de tono y atencin comienza rendir frutos. Ahora, es el Presidente estadounidense quien pone atencin en el tema, con lo que se abren posibilidades reales de avance. En opinin de otros expertos, la atencin a migrantes es un tema sobre todo presupuestal, en tanto que los programas para retencin de personas que desean emigrar no han funcionado. 2.2.1 Poltica Migratoria Los panelistas sealan que el restablecimiento del debate en torno al tema de la reforma migratoria se debe ms a la iniciativa del Presidente Barack Obama que a la presin de Mxico. En ese sentido cabe mencionar que el Embajador en Washington acert al reducir en la agenda el problema de la migracin (particularmente en comparacin con el tema de la seguridad), por lo que no sera una sorpresa ver en unos cuantos meses surgir en Washington el cabildeo con Mxico para abordar de nuevo este asunto y discutirlo buscando el convencimiento y el acuerdo de que s procede una reforma seria y de fondo. Hubo consenso respecto a este acierto del gobierno del Presidente Caldern, el cual aprendi que con el voluntarismo mexicano no obtendr la tan deseada reforma migratoria, lo que se complement con la iniciativa del presidente estadounidense. En ese sentido, se mencion que en la medida que el Presidente Obama tuvo un fuerte apoyo del voto hispano, adquiri un compromiso; en tanto que el Presiente Caldern entendi que sera una torpeza aplicar presin por parte de Mxico. 2.2.2 Atencin a Migrantes An cuando en gran parte el problema de atencin a migrantes es la falta de recursos para su funcionamiento (lo que a decir del algunos panelistas refleja una incomprensin del problema por parte de la Secretara de Hacienda), varios panelistas apuntaron que la atencin a los migrantes es buena (el Instituto Nacional de Migracin, por ejemplo, otorga atencin correcta y suficiente a pesar de las limitaciones que
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tienen los propios consulados). En este sentido, se argumenta que aunque se mejore nominalmente, los recursos no sern suficientes. Desde su punto de vista, se seala que todo pareciera indicar que la necesidad presupuestaria en esta materia no es prioridad para el actual Gobierno y que la poltica migratoria no es integral. Esta lectura fue objeto de rplica en la mesa de discusin: se seal que el presupuesto no depende de Felipe Caldern, sino de la captacin fiscal y de la autorizacin del Congreso. Asimismo se apunt que no se ha respetado el compromiso de que de los recursos captados en los consulados (el 40%) debera quedarse en los mismos. 2.2.3 Opciones de Desarrollo en Zonas de Alta Marginacin De acuerdo a los evaluadores, el objetivo de evitar la expulsin de migrantes de las zonas de pobreza extrema no se ha logrado; la forma de enfrentar el tema tambin presenta una tendencia inercial: se dedica un presupuesto limitado y no constituye una prioridad central. Se hizo referencia al Programa 3 x 1, el cual en Zacatecas tiene varios proyectos avanzados. Sin embargo, se manifest la opinin de que este programa busca construir infraestructura en los pueblos, ms que retener gente para que no migren. Es un programa de desarrollo, no de retencin de poblacin en riesgo. Finalmente, se seal que no se debe olvidar que este programa no fue generado durante esta Administracin, sino heredado de tiempo atrs. En relacin con la bsqueda para frenar la migracin, se hizo mencin al Plan Puebla Panam. Para algunos, ste fracas al incluir a Colombia, lo que le daba un cariz de seguridad debido al problema del narcotrfico. Esto soslay el objetivo original: el desarrollo de infraestructura, inversin y fuentes de empleo para lograr, entre otros objetivos, la retencin de gente en sus regiones de origen.
2.3 Seguridad y Frontera

Prcticamente hubo consenso entre los evaluadores sobre los aciertos del Gobierno actual en el tratamiento del tema de seguridad y frontera. Las diferencias fueron de matiz en cuanto a quien le corresponde mayor o menor mrito de la iniciativa, si al Presidente Caldern o a la nueva administracin estadounidense de Barack Obama. Se considera un gran avance el nuevo enfoque de considerar como un problema comn el de
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la seguridad en la frontera norte. La mayora del panel estuvo de acuerdo respecto a la poca relevancia que tiene ahora el ASPAN y la falta de un mayor aliento a la Iniciativa Mrida. 2.3.1 Alianza para la Seguridad y Prosperidad de Amrica del Norte Hubo consenso en el panel acerca de que la ASPAN ha tenido un gradual deterioro. En sus orgenes pudo haber tenido mayor fundamento, pero no se ven avances sustantivos en materia de prosperidad que ya estn incorporados en el TLCAN. Se apunt a que la iniciativa de la ASPAN fue posterior al 11-S, de ah que el tema de prosperidad se soslayara para darle mayor relevancia a uno de contingencia. Por otro lado, el actual combate al crimen organizado refleja que hay una crisis de frontera debido principalmente a la cantidad de armas y al mercado negro de las mismas, a la corrupcin de autoridades en ambos lados de la frontera y a la existencia de una cultura peculiar sobre posesin de armas en los Estados Unidos. En el marco del narcotrfico, el trfico de personas, el contrabando y otros delitos, esa crisis de frontera se convierte en un problema multidimensional. Hay consenso entre los analistas en el sentido que la respuesta del gobierno de Felipe Caldern ha sido a tiempo y proactiva con la atinada participacin del Subsecretario para Amrica del Norte, Carlos Rico, y el Embajador en Estados Unidos, Arturo Sarukhn. Se apunt que la informacin que maneja el Presidente Obama ha hecho que el Gobierno de Estados Unidos vea el asunto como de responsabilidad compartida. Sin embargo, algunos aspectos del problema como el trfico de personas e infantes siendo un asunto de seguridad, se trata por separado. Al respecto se requiere mayor cooperacin y coordinacin de los distintos rdenes de gobierno y un concepto ms integral de la seguridad. Dado el consenso en cuanto al nulo impacto y el futuro de la ASPAN, surgi la pregunta acerca de la percepcin y la seriedad con la que la ve el Poder Ejecutivo. Se mencion que si bien Bush la tomaba en serio, los canadienses parece que no lo ven igual. En este sentido acot un panelista- quizs la ASPAN es un proyecto entre gobiernos y sectores privados, porque no hay que olvidar la existencia de grupos de trabajo que s funcionan, como en materia de infraestructura, acero, etc. Lo que llev al panelista a preguntarse, si habra en esto capital ya avanzado para mejorar el TLCAN.
132
2.3.2 Combate al Crimen Organizado En torno a la Iniciativa Mrida como alternativa para enfrentar el crimen organizado, los panelistas consideraron que no se ha avanzado lo suficiente y sera necesaria una poltica ms activa en la materia. Fue un acierto igualmente el planteamiento de una responsabilidad compartida entendida no como ms helicpteros, sino como el desarrollo de estrategias conjuntas, sobre todo en materia de inteligencia en el combate al crimen organizado. Ese cambio de nfasis signific un avance importante y la respuesta de Estados Unidos ha sido buena en este sentido al dar tambin mayor nfasis al compromiso estadounidense y no slo la aportacin de recursos para Mxico. Se mencion que la materia de seguridad ha avanzado ms a travs de la iniciativa Mrida, la cual convirti en un fantasma a la ASPAN. Otro aspecto que cabe destacar de la iniciativa Mrida, es que adems de la responsabilidad compartida y del reconocimiento de los esfuerzos del Presidente Caldern y del Embajador Sarukhn, ahora se subrayan asuntos como el trfico de armas sin soslayar otros temas de cooperacin en diferentes reas. Todo esto se refleja en un nuevo lenguaje que se articul con las recientes iniciativas de la Secretaria de Estado Hillary Clinton y Nancy Pelossi, Presidenta de la Cmara de Representantes. Igualmente, la visita de Janet Napolitano Secretaria de Seguridad Interna estadounidense, signific un cambio que inici una serie de proyectos los cuales, de hecho, marcan un mayor inters de la propia Administracin Estadounidense. Varios panelistas manifestaron que sin dejar de reconocer el cambio en la relacin y su mejora sustancial, lo cierto es que ese cambio se ha generado a partir de la llegada de la nueva administracin en los Estados Unidos y de una activa presencia del Embajador mexicano. En este sentido, el Presidente Caldern ha hecho y dicho lo que tena que decir, aunque el impulso del cambio venga de Estados Unidos. Por otro lado, la comprensin por parte del Presidente Barak Obama de la dimensin y extensin de este problema tambin se debe a que hered varios de sus efectos sustantivos (como la presencia de los 4 principales crteles en ciudades de Estados Unidos), por lo que en buena parte la actuacin del gobierno estadounidense es una respuesta a su
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problemtica interna. En todo caso, se indic, el Presidente Caldern acert al enfocar el problema asistencial. ms all del mbito estrictamente
3. Relaciones con Latinoamrica

3.1. Relaciones con Latinoamrica
En trminos generales, el panel considera que ha habido congruencia en las polticas emprendidas por Mxico en la regin y que se han logrado restablecer importantes puentes de comunicacin, particularmente luego del desastre que caracteriz el sexenio foxista en la regin. No obstante, an est por verse si esta congruencia en materia de poltica exterior pasa la prueba durante las votaciones en torno a los derechos humanos en Cuba. La presencia de Mxico en este tema es importante por ser su zona natural de inters, as como porque sostiene con Cuba y con Estados Unidos una de las relaciones ms complicadas en materia de respeto a los derechos humanos. Se considera correcta la poltica de no entrar en competencia con Brasil, sobre todo porque se tiene injerencia en zonas de inters que son diferentes. El panel estuvo de acuerdo que al tema de la agenda Mesoamericana, con una gran importancia para Mxico por tratarse de Centroamrica, no se le ha dado atencin, se considera un descuido del Gobierno de Caldern que debiera corregir en el futuro prximo. 3.1.1 Relaciones Polticas, Diplomticas y Culturales En opinin del panel, ha habido congruencia entre las palabras y los hechos, especialmente en materia de democracia y respeto a los derechos humanos en toda la regin Latinoamericana. Con Venezuela, en particular, son claros los intentos de acercamiento. Asimismo, se manej prudentemente la relacin con Argentina y Chile con el reciente acontecimiento de la epidemia de influenza AH1 N1. En el panel se mencion de manera enftica que la regin constituye un tema destacado para las relaciones internacionales de Mxico, por lo que no es claro el esfuerzo que lleva a cabo el Presidente Caldern al respecto, sobre todo si se toma en cuenta que desde la campaa
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presidencial ste tuvo un perfil fro ante Estados Unidos y ms pro Latinoamrica. Hubo consenso sobre el alejamiento del ex Presidente Fox con algunos pases de Amrica Latina, lo cual se considera que fue lamentable y un captulo desastroso para la poltica exterior mexicana, una mala decisin que no peda ni la ciudadana, ni los Estados Unidos, ms bien fue una interpretacin errnea del contexto internacional por parte del Poder Ejecutivo y la Cancillera. Se concluy que as como la poltica sobre derechos humanos es mucho ms congruente ahora que durante el sexenio foxista, tambin lo es la poltica en general hacia Latinoamrica. Esto, sin embargo, se matiz ms adelante porque ese fortalecimiento de las relaciones de Mxico con el exterior deber enfrentar todava pruebas: por ejemplo: al momento de las votaciones en relacin con los derechos humanos. El panel consider que se vern reajustes tambin en la relacin con la disidencia cubana. Es un tema que Felipe Caldern probablemente tratar de retrasar, en particular por su relacin paralela con la administracin estadounidense. Por otro lado, se apunt que la poltica que lleva a cabo el Presidente Barak Obama con Latinoamrica parece que no generar tensiones en la regin, lo cual es tambin favorable para las relaciones de Mxico con el continente. Abrir una cobertura al acercamiento con Sudamrica y podr permitir mayores avances diplomticos que podran resultar en el acercamiento a sus mercados. El panel consider que por cuestiones de seguridad fue una equivocacin del gobierno anterior alejarse de Cuba, tanto por razones migratorias como por razones de mediacin y estabilidad poltica. El roce con Venezuela tambin lo fue, porque se cre polarizacin con otros actores como Ecuador y Brasil. Mxico es un actor importante en la zona y hara mal en desaprovechar ese espacio de interlocucin e insercin. Respecto a la situacin de una eventual transicin en Cuba, se plante que fue correcta la posicin de presentar a Mxico como una experiencia en la transicin a la democracia y la economa de mercado, pero ese potencial liderazgo tambin se diluy durante el sexenio foxista. En las nuevas condiciones y con las iniciativas del presidente Barak Obama
135
cambia la situacin: Mxico perdi su papel de mediador y quizs la posibilidad de participar en ese proceso. Si se da el fin del bloqueo a la isla, la posicin de Mxico ser difcil, particularmente en contraste con la facilidad que tendr Brasil en caso que se involucrase, pues este pas tiene una capacidad diplomtica de convencimiento con otros pases de la regin, que Mxico actualmente no la tiene. En este sentido en el panel se expres que hay un defecto de origen en la poltica exterior mexicana si se compara con la desplegada por Brasil: por ejemplo, Mxico no se ha abierto hacia frica en tanto que Brasil s. Ese defecto de fbrica provoca que no se tenga una visin amplia de la poltica exterior, salvo la monocromtica con los Estados Unidos, a diferencia de nuevo con Brasil. Para algunos panelistas, Mxico sigue sin contar con una visin global de sus intereses. 3.1.2 Relaciones Econmicas y Comerciales La mesa de discusin extern su preocupacin por el papel que juega Brasil, superando a Mxico con su eficacia en materia de exportaciones. Lo anterior se matiz, no obstante, al afirmar que no se debe olvidar que Brasil como potencia exportadora no est interesado en relacionarse con Mxico; esto es, que las reas de influencia y de inters comercial son distintas. Mxico ve hacia Amrica del Norte y Amrica Central, a las que concede importancia debido a razones econmicas. Surgi la opinin de que no tiene sentido para Mxico competir con Brasil, porque los espacios geogrficos tienen diferente peso sobre Sudamrica; se consider positivo que la administracin de Caldern no haya cado en una competencia con Brasil ya que las razones de Caldern para acercarse a Latinoamrica son polticas ms que econmicas. Eso se debe ver como parte de las relaciones con Amrica Latina que requieren generar una agenda programtica puntual. Por lo pronto, seala el panel, ya se encuentran tendidos los puentes de dilogo, particularmente si se compara la participacin que tuvo Mxico en el Grupo de Ro durante el sexenio del Presidente Fox. El Panel consider que ste es uno de los captulos en que ha sido clara y abierta la forma de actuar del Ejecutivo Federal, cuestin que le ha permitido tener mejores logros.
136
La mayora de los panelistas considera que deber definirse con absoluta claridad la relacin de Mxico en sus fronteras al sur y al norte; definiciones claras, no dicotmicas, sino especficas hacia cada pas. Se debe tener muy claro qu hacer con Amrica Latina aunque el inters prioritario est en Amrica el Norte. Predomin la opinin de que no hay poltica exterior hacia Latinoamrica sino ms bien una actitud; es una poltica de reaccin y no hay estructuracin programtica. Para uno de los panelistas, desde su punto de vista, habra que revisar si han crecido rubros como el comercio y seal que en el Caribe s se compite con Brasil. 3.1.3 Agenda Mesoamericana Los panelistas coincidieron en que Amrica Central sigue siendo muy importante para Mxico, particularmente por razones polticas (migracin, narcotrfico, contrabando, etc.). Mientras que a principios de la administracin Caldern se intent impulsar un Proyecto Mesoamericano que haca nfasis en el desarrollo material y social de la regin sur junto con Centroamrica, la insercin de Colombia le dio un cariz ms de seguridad y de lucha contra el narcotrfico. Esto se reforz con la puesta en marcha de la Iniciativa Mrida. El panel consider que una vez ms una propuesta de desarrollo sur-sur ha sido aplazada por imperativos geopolticos
4. Relaciones con la Unin Europea

Europea 4.1 Relaciones con la Unin Europea
Hubo coincidencia entre los expertos acerca de la relacin con la Unin Europea (UE), caracterizada ms como de administracin que una poltica activa; de ah que la promesa de campaa de avanzar esa relacin no pueda ser vista como congruente. Las inercias parecen reflejarse tambin en los flujos de inversin y en general, la UE es un espacio no explotado por parte de Mxico. En este sentido, la participacin como observador en los foros europeos no es resultado de la poltica del Presidente Caldern sino una herencia de gobiernos anteriores.
137
4.1.1 Relaciones Polticas, Diplomticas y Culturales Se mantienen relaciones polticas con pases clave, pero no se han activado gran cosa. Por su parte la UE plantea su relacin con Mxico sobre temas muy especficos, por lo mismo no habr xitos ni fracasos, es una relacin de simple administracin. En el PND se especificaba que habra avances pero la percepcin es que slo se ha estado administrando la relacin. Mxico participa como observador en el Consejo Europeo y en el G8 por el G5, pero se seala que eso viene desde varios sexenios anteriores. Hubo un consenso de que la poltica con la UE es inercial.
4.1.2 Relaciones Econmicas y Comerciales Para la mayora del panel las relaciones econmicas continan con la inercia de los ltimos aos. Espaa es un caso especfico: ha aumentado la inversin proveniente de ese pas pero no las exportaciones de Mxico hacia all, y no se exporta porque el esfuerzo se concentra en EU. Otros pases de la UE si han mostrado inters en estrechar la relacin, pero ms que flujos de inversin, lo que se observa es intercambio de tecnologa y contacto en asuntos educativos, lo cual se manifiesta en un flujo importante de becarios, pero todo ello es parte de la simple administracin de la relacin entre la UE y Mxico. 4.1.3 Flujos de Inversin En relacin a este aspecto se verti la opinin de que no se puede tener una visin tan positiva, ya que las inversiones no son de esta poca, lo que hay en el caso de Espaa- es reinversin. Por otro lado, las coinversiones han fallado y de hecho se estn retirando, esos espacios estn siendo ocupados por capital de Estados Unidos. Se seal que la firma del tratado de Libre Comercio con UE fue ms poltica que econmico y sobre todo, fue para asegurar condiciones para los inversionistas europeos. Respecto a Mxico, la Unin Europea es un espacio no explotado porque
no hay un proyecto claro, las inversiones que se dan ocurren porque se tenan que dar, no se ve un incremento en las mismas. Para uno de los panelistas el caso de Espaa refleja una labor del gobierno como fracaso.
138
5. Cuenca Asia Pacfico

Se mantiene con esta regin geogrfica una relacin inercial y en algunos casos incluso mala, con ausencia de iniciativas y dependiendo de las acciones de los otros pases ms que de las propias. Se considera muy importante y urgente que el pas fije su posicin respecto a China e India.
5.1. Relaciones Polticas, Diplomticas y Culturales

El panel coincidi en que con esta zona geogrfica tambin se mantiene una relacin que se lleva en automtico, si bien se reconoci un intento de reformar las relaciones con China, pero est pendiente ver qu sucede luego de los roces debidos a la epidemia de influenza. Sin embargo esto no se aplica con el resto de Asia; por ejemplo con Corea del Sur no se han concretado acuerdos; con Japn, la relacin iba bien, pero a partir de la influenza probablemente cambiar y es posible que se deteriore.
5.2. Relaciones Econmicas y Comerciales

Hubo consenso en cuanto a la caracterizacin de los flujos de inversin: la proveniente de Asia bsicamente es de origen chino, primordialmente dirigida hacia la industria de autopartes y dirigida a comprar lo que deja EU. Es una inversin de conveniencia e iniciativa de China, mas no resultado de la promocin del gobierno mexicano. En contraparte, los inversionistas japoneses se estn retirando por
cuestiones de seguridad y por las barreras y dificultades de la burocracia existente en Mxico para instalar negocios.
5.3. 5.3. APEC

La relacin con APEC es inercial y para algunos panelistas incluso se ha dejado de lado. Mxico pertenece a ella desde su fundacin en los aos 80 y su actuacin sigue siendo inercial. Se dijo que da la impresin de que en el mbito de la APEC no hay una posicin fuerte frente a China, y se cit como un ejemplo de esa situacin el hecho de que a Canad, siendo el principal socio de EU, no le preocupa como competencia porque tiene una estrategia de planeacin -no de competencia- sino de relacin estratgica. En contraste, las importaciones desde Mxico han cado y el pas no tiene una posicin
139
respecto a China, es urgente una posicin no de miedo, sino como la de Canad, que incluso no tiene ningn acuerdo comercial con China.
China 5.4. Relaciones con China e India

Acerca de las relaciones con China e India hubo consenso en la importancia de fijar una posicin al respecto, ya que Mxico cada vez est contando menos en materia comercial. Tampoco hay una poltica clara para aprovechar la coyuntura con China y generar acuerdos productivos.
Consideraciones Finales
En Amrica del Norte se concentran los principales intereses de Mxico. Si un Estado tiene recursos limitados para alcanzar sus objetivos, los aplica en donde le sean ms redituables. El gobierno ha tenido un acierto al modificar el debate centrado solamente en migracin, hacia temas como seguridad y narcotrfico, que tienen mltiples aristas y mltiples responsables. Con ello se ha generado un mayor realismo de la poltica exterior. De esa manera la visita a Mxico del Presidente Barak Obama acompaado de Hillary Clinton, Secretaria de Estado; de Janet Napolitano, Secretaria de Seguridad Nacional, y de Eric Holder, Procurador General, as como visita de Caldern a Estados Unidos, tienen un valor mayor que el que se ha recogido en la calificacin inicial otorgada por el panel, se consider en esta ronda final. Respecto al sexenio anterior hay avances particularmente con Amrica Latina y Europa- en la perspectiva de atraer inversin, pero en exportacin son nulos. En general hay mejora en la posicin en organismos internacionales como el G20 y el G5. Hay que mejorar. La poltica hacia Asia es un enigma. La poltica exterior de Caldern pareciera reactiva y no estratgica, hay carencia de ello quizs porque el objetivo era mantener un perfil bajo. Tambin se apunta que es desigual: si bien se ganan espacios en el Consejo de Seguridad de la ONU y las relaciones con EU se manejan bien (abrindose la posibilidad con Obama de avanzar en el tema de narcotrfico) y con Amrica Latina se han restablecido puentes; tambin se observan dos puntos dbiles: Asia y Unin Europea. Con oportunidades. el primero no hay definicin, olvidando que en los prximos 50 aos ser el rea de mayor dinamismo. Con UE hay pasividad, no se buscan
140
Desde el punto de vista de algunos panelistas no se aprovech el TLCAN porque la poltica exterior requiere de inversin relacionada con una visin. Es consistente la inconsistencia de la poltica exterior, por lo que debe haber un giro ya que no hay originalidad en la poltica exterior. Se requiere ser ms activos con razones muy especficas. Un panelista apunt, que si bien desde una perspectiva real Mxico tenga planes con otro pas, por razones histricas y comerciales la realidad tiende a concentrarse en la relacin con EU. Al reconocer que se tuvo xito en modificar la agenda y en transformar las relaciones en un problema de conjunto, tambin se refleja un mayor realismo en la relacin con EU. El mayor logro sera lograr que ASPAN permitiera cambiar la agenda de seguridad por una bilateral, para aceptar de lleno que tanto para Estados Unidos como para Mxico, es un problema interno e internacional (intermestic). Respecto a la caracterizacin que se hace de Caldern se manifest un disenso: reivindicando la importancia y la preferencia hacia Norteamrica, se hizo la observacin de que Caldern proyecta la imagen de que no se vende a EU y que es latinoamericanista, aunque por otra parte si hay avances respecto a la Iniciativa Mrida y en la cooperacin contra el crimen organizado por inters especialmente del Gobierno de los Estados Unidos, este aspecto fue considerado positivo.
141
2009
Evaluacin del Poder
Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable

Evaluacin del Desempeo del Poder Ejecutivo Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable
Calificacin general de rea: 4.9

Cal.
1. Poltica Ambiental
Transversalidad 1.1 Transversalidad de las polticas
Existe congruencia entre el PND y los planteamientos expresados durante la campaa presidencial. La nocin de transversalidad debe ser elemento clave del afianzamiento, diseo y gestin pblica en materia ambiental.
5.3 5.4
El problema estriba en la instrumentacin, no en el planteamiento. Las ligas en materia de polticas pblicas en el mbito federal no funcionan; y rie con elementos estructurales de la conduccin de la Administracin Pblica del pas.
La aplicacin se hace difcil debido a cuestiones de gobernabilidad inerciales y debido a la valoracin opuesta que se hace de los servicios ambientales del desarrollo productivo.
1.2 Poltica de valoracin de los recursos naturales

Constituye un acierto que se incluya el concepto de medio ambiente y desarrollo sustentable dentro del debate en la Administracin Pblica y la hechura de las polticas sociales. Este discurso no impregna otras Secretaras; el discurso oficial se limita a la retrica y no se traslada a los hechos. No se ha logrado integrar el valor econmico que tienen los recursos ambientales dentro de la cuenta pblica. Es necesario introducir el ambiental como parte de la cultura de la
5.4
sociedad; extenderlo a conceptos de culturizacin de la poblacin. Aadir al trmino de valoracin del medio ambiente y sus recursos, otros elementos de ms largo plazo y de mayor amplitud que el monetario, como el cultural, el tico y similares que son esenciales para la sociedad.
143
ecolgico 1.3 Polticas tendientes al ordenamiento ecolgico

Se requieren establecer criterios en materia de apropiacin, explotacin, resguardo de costas, bosques, desiertos, etc. Se alude a la urgente necesidad de una poltica eficiente de control de suelo. El ordenamiento que se ha hecho en materia de ocanos y costas no se puede evaluar adecuadamente.
5.0
1.4 Fomento a la investigacin cientfica y cultura ambiental

En esta materia no existe coincidencia en el resultado del panel de discusin. Algunos panelistas aducen que ha habido un aumento de recursos destinados a la investigacin cientfica y educacin ecolgica, mientras que otros sugieren que ha habido aumento en la toma e conciencia ms no de los recursos destinados al fomento a la investigacin.
5.3
144
Cal. 2. El Medio Natural Reduccin 2.1 Reduccin de emisiones contaminantes y calidad del aire
Este ha sido el mbito de mayor impacto de la presente
5.1 6.5
Administracin. Se deber seguir impulsando esfuerzos de reduccin de emisiones en las zonas metropolitanas de mayor densidad geogrfica.
2.2 Cuidado del agua 2.2

El cuidado del agua es uno de las reas con mayor inercia; no existen tendencias de mejora. A pesar de contar con el mayor peso en materia presupuestal, es el ms precario en Medio Ambiente.
4.3
No se cuenta con informacin confiable eficientemente ha sido la inversin destinada al
que indique del agua.
cun
Se requieren polticas que enfrenten los problemas no slo de abasto, sino de distribucin, preservacin y calidad del agua.
Se requieren de polticas pblicas ms eficaces para el cuidado del agua.
2.3 Cambio climtico

no contemplado dentro de las propuestas e campaa, aunque actualmente es el que ms tiene muestras de alcanzar resultados notables. Las acciones de ms impacto son las relativas a la evaluacin y mitigacin de emisiones; poco sustantivo se ha alcanzado en materia de adaptacin a las nuevas circunstancias.
6.2
2.4 Utilizacin sustentable del potencial forestal

Han sido pocos los resultados en materia de restauracin forestal. Existe incongruencia en la definicin de la poltica y descoordinacin
4.4
145
en la implementacin de las polticas de reforestacin.
2.5 Recuperacin de la vida silvestre

Se requieren llevar a cabo acciones en materia de promocin de conservacin de los ecosiss; ampliar la cobertura a lo que se refiere a la recuperacin de vida silvestre.
4.8
2.6 Calidad del suelo

Los datos existentes no son confiables y resultan obsoletos. Hubo consenso de que se trata de un uso sustentable. de la mayor importancia pero difcil de abordar y de altos costos de recuperacin de suelos en su
4.1
146
Cal. 3. Conservacin del Medio Ambiente 3.1 Energa

No son claras las polticas de apoyo al uso de energas renovables y no se han tendido puentes claros con las polticas en materia de sustentabilidad.
4.4 5.1
Prevalecen los criterios polticos y de corto plazo, cuando el amerita un horizonte de varios lustros para lograr el cambio tecnolgico necesario para la instalacin de fuentes alternativas de energa.
Se trata de un muy importante que no ha tenido ni la atencin ni el seguimiento requerido.
3.2 Aprovechamiento de la biomasa

No ha habido una clara manifestacin de la poltica gubernamental en este. No existe una poltica integral a nivel federal que establezca lineamientos para el manejo de residuos, recuperacin de energa y aprovechamiento de la biomasa.
3.8
3.3 Fomento al transporte pblico

No se distinguen cambios sustantivos en el sector pblico; se privilegia el centralismo y no hay federalizacin ni de carga ni e transporte de personas.
147

Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable
Resumen General Esta seccin, correspondiente a los mbitos de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, forma parte del esfuerzo de evaluacin por parte del CEEY del desempeo del Poder Ejecutivo Federal previamente descrito. La metodologa antes detallada-- privilegia la discusin sobre los distintos temas y subtemas en estos mbitos, misma que se recoge en este reporte final y que refleja fielmente los puntos de vista y las distintas posiciones vertidas durante la discusin. Al respecto cabe mencionar a grandes trminos que, si bien el panel destaca la coherencia que existe entre los instrumentos de planeacin, en particular el PND y los programas sectoriales, con las propuestas de campaa del entonces candidato presidencial Felipe Caldern, subraya su coincidencia en torno a la necesidad impostergable de enfrentar los retos del sector y en que las diversas acciones emprendidas por el Ejecutivo Federal no han abarcado cabalmente todo aquello que se requiere llevar a cabo en el mbito. Existe casi pleno consenso en el sentido de que muchas de las acciones emprendidas por el Poder Ejecutivo han seguido la direccin correcta, pero que slo constituyen pequeos avances muy desagregados, estando ausente una poltica global de planeacin entre sectores. Se enfatiza que existen deficiencias y rezagos en la implementacin de las propuestas y los programas, y que no existen, en particular, los recursos financieros suficientes para ejecutarlos.
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1. Poltica ambiental
1.1 Transversalidad de las polticas
En opinin de los panelistas, la transversalidad de las polticas si bien fue incorporado a las propuestas de compaa-- constituye uno de los temas menos articulado en materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, reflejando, de hecho, el modo de operar de la poltica ambiental en Mxico. De manera ilustrativa, el panel menciona la nula articulacin entre la Semarnat y la Secretara de Gobernacin en materia de proteccin civil, aunque tambin es notable la desarticulacin de las decisiones con las de la Sagarpa y la Sener. Asimismo, en cuanto al concepto de reordenamiento, algunos expertos indican que a la fecha no se percibe transversalidad con la Sedesol (ligar el manejo de ecosistemas con el aprovisionamiento de distintos servicios pblicos) para lo que se refiere a ordenamiento territorial y servicios en mbitos tanto rurales como urbanos. En general, los expertos coinciden con que las ligas en materia de polticas pblicas en el mbito federal no funcionan. Existen, naturalmente, excepciones a lo anterior. Muestra de ello es el tema de cambio climtico, por cuanto a eficiencia comunicativa hacia la opinin pblica e intercambio de informacin entre sectores se refiere. Los analistas coinciden tambin con que algo que ha caracterizado a este sexenio es que el sector Medio Ambiente y el Desarrollo Sustentable ha buscado incluir otros mbitos y sectores en la generacin de programas y polticas. Buscan identificacin de sus acciones como Semarnat con las prcticas y polticas de otras reas. Sin embargo, esta nocin, que debiera ser fundamental, an rie con elementos estructurales de la conduccin de la Administracin Pblica del pas. Persisten barreras sustantivas que impiden articular la poltica ambiental, a pesar de que existen las herramientas institucionales suficientes tanto en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal como en la Ley de Planeacin. El panel coincide en la importancia de la transversalidad en la funcin pblica en general, pero no necesariamente si sta se percibe o no hilada dentro del PND. transversalidad en Se han visto esfuerzos notables de coordinacin y la dimensin ambiental en diversos sectores, no
obstante, en la prctica se han tenido problemas enormes por la falta de valoracin de los servicios ambientales en general y debido tambin a la
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desorganizacin misma del sector. De all la necesidad que an existe de ver esta nocin en la articulacin, por ejemplo, entre Medio Ambiente y Proteccin Civil. Se indica durante la discusin que, si bien hubieron esfuerzos notables contenidos durante la campaa presidencial y dentro de los planes sectoriales, en la prctica la aplicacin de la transversalidad se hace difcil en parte a cuestiones de gobernabilidad inerciales pero, por otro lado, debido a la valoracin de los servicios ambientales y del desarrollo productivo (industrial) del pas que se hace todava en oposicin a la idea de la conservacin de los ecosistemas nacionales e internacionales. En este sentido, a modo de ilustracin, se seala la contradiccin entre la preponderancia del cambio climtico como tema central del sector ambientalista y la reciente aprobacin de la construccin de una nueva refinera en el Estado de Hidalgo. Esto es, ilustra la expresin mxima en materia de transversalidad programtica y la expresin mnima en materia de idoneidad, resultado y eficiencia de la transversalidad. Otro ejemplo es la falta de coordinacin entre las polticas de Sagarpa en materia ganadera y el combate a la deforestacin (con ganadera intensiva y sustentable). En conclusin, los expertos plantean que existe congruencia entre el PND y los planteamientos expresados durante la campaa presidencial, que la nocin de transversalidad debe seguir siendo un elemento clave en el afianzamiento, diseo y gestin pblica en materia ambiental, sin embargo indican que el problema en este tema estriba en la implementacin, no tanto en los diagnsticos. As tambin, en cuanto a convenciones internacionales, Mxico ha sido muy activo a lo largo de lo que va de este sexenio y adquirido una serie de compromisos (particularmente en materia cambio climtico y biodiversidad, no tanto as en desertizacin). stos, no obstante, no se articulan con los planes y mecanismos de implementacin, ni a una poltica concreta e integral. Son compromisos adquiridos hacia el exterior que no se reflejan congruentemente con las polticas internas. En otras palabras, en opinin de los panelistas, Mxico es activo en compromisos internacionales, pero ello no se refleja en la poltica pblica interna. Para explicar la falla en la instrumentacin de las polticas, los expertos dan a conocer diversas posturas, dentro de las cuales es preponderante el
150
que
no
existan
los
recursos
fsicos
financieros
necesarios
para
comprender y abordar la transversalidad. Pero tambin se menciona que no existe una valoracin prioritaria del sector dentro de la poltica federal y que hay una falta de comprensin estricta an de la separacin prctica y conceptual de los Poderes de la Unin. Este tema se viene arrastrando claramente desde que la administracin Foxista lo intent resolver con las Coordinaciones intersecretariales, desde que stas se desintegraron no se ha podido concretar eficientemente ninguna transversalidad.
1.2 Poltica de valoracin de los recursos naturales

Diversos panelistas coinciden en sealar que los programas y las polticas gubernamentales dentro de este mbito debieran estar orientados a ver al Medio Ambiente como un recurso escaso. En este sentido, constituye una apuesta interesante por parte de la presente Administracin el incluir el tema de la educacin ambiental en el PND, pero sta debe estar orientada a valorar los recursos del Medio Ambiente. Las polticas mismas pueden tener defectos al ponerlas en marcha (por ejemplo, existe amplia proliferacin en la generacin del conocimiento, pero xito limitado en la comunicacin y transmisin de ste), pero se considera un acierto que se incluya el concepto dentro del debate de la Administracin Pblica y en la hechura de las polticas sociales. Este discurso, que permea a la Semarnat, no impregna sin embargo a otras Secretaras. La impresin generalizada en esta mesa de anlisis es que el discurso oficial es slo retrica, que no se refleja en los hechos. La SHCP no le otorga al una valoracin y financiera, en la ni mucho que menos hubiera presupuestaria Medio Ambiente; medida
reconocimiento de la incidencia econmica del Medio Ambiente y el Desarrollo Sustentable, estos temas tendran impacto en el establecimiento de las polticas pblicas nacionales. Recientemente, la SHCP y la Semarnat encargaron y han hecho suyos los resultados del estudio La Economa del
Cambio Climtico en Mxico (UNAM). Esto abre la posibilidad para discutir

los costos econmicos derivados de diferentes escenarios de cambio climtico en el pas. De esta forma, de acuerdo a lo expresado en el panel, la valoracin del Medio Ambiente que tiene que ver con las decisiones pblicas, se debe definir en la disyuntiva entre el presente y el futuro, independientemente de otras valoraciones. Al enfrentarse a situaciones de recursos escasos se
151
debe priorizar el razonamiento econmico, pues acaba por tener mayor incidencia en las polticas pblicas. El considerar el costo que le representa al pas afectar el ecosistema y contabilizar el valor de la conservacin resulta fundamental para los evaluadores. En opinin del panel, no se ha logrado integrar el valor econmico que tienen los recursos ambientales dentro de la cuenta pblica, a partir de lo cual se pueda calcular el costo perdido por la inaccin o el deterioro. Otros ponentes agregan algo ms a lo anterior y sugieren necesario introducir el tema ambiental como parte de la cultura de la sociedad, modificar el concepto de educacin ambiental y extenderlo a la inclusin de conceptos como son el de culturizacin de la poblacin en materia de Medio Ambiente y el Desarrollo Sustentable para la toma de decisiones. Esto va ms all de la educacin formal, porque debiera abarcar la toma de conciencia (concientizacin y culturizacin en el tema ambiental a la sociedad) y que envuelva la valorizacin en los sectores social, ambiental, econmico y educativo. Como ejemplo de lo anterior, se sealan las deficiencias de visin del sector energtico (de corto plazo) y las malas polticas que se han tomado en la materia. As tambin, aadir al trmino de valoracin que se restringe al costo econmico lo que abarque otros valores de ms largo plazo y de mayor amplitud que son esenciales para la sociedad y que son reconocidos en el entorno internacional (valoracin esttica, cultural, espiritual, sustentabilidad de largo plazo etc.). Al respecto, el panel expres una crtica a la SEP porque no abarca el tema ambiental como parte indispensable y formal de sus planes de estudios a todos sus niveles, no slo intento de transversales en los bsicos. Tampoco aparece en la coordinacin y conexin de los distintos ejercicios de elaboracin de polticas pblicas y proyectos de gobierno. Hay un problema de comunicacin, de estructuracin de intercambio de contenidos, conocimiento e informacin entre sectores, particularmente entre la Semarnat, la SEP y otras reas de la administracin pblica que debieran estar involucradas.
1.3
Polticas tendientes al ordenamiento ecolgico

Algunos especialistas el identifican un problema es de diseo se en lo que constituye ordenamiento ecolgico; decir, deben establecer
criterios claros de cmo se debe y se permite la apropiacin, el resguardo

152
y en su caso la explotacin y la productividad
de la costa, del bosque, el
desierto, etc. en este pas. Coinciden en sealar que lo que actualmente ocurre es que normativamente se regula algo que no va a suceder debido a que si no existen mecanismos de regulacin, implementacin y sancin, de nada sirve contar con el ordenamiento mismo (de hecho, cuando existen regulaciones ambientales explcitas, stas suelen incumplirse de facto). Adicionalmente, se alude a la necesidad de una poltica eficiente de control de uso de suelo como elemento indispensable para obtener avances en cuanto a ordenamiento ecolgico. Se indica que slo se han aplicado esfuerzos exitosos en muy pocos lugares en este mbito: un ejemplo es el de las Playas del Rosarito en Baja California. Se sugiere que esto podra deberse a la divisin administrativa nacional (entidades, municipios), sin embargo el propio panel concluye que los problemas ecolgicos poco tienen que ver con la divisin del poder a nivel federal y/o municipal. Esto ltimo, se indica, se relaciona justamente con el tema tratado inicialmente: el de la transversalidad de polticas. El panel concluye que el Ejecutivo Federal se ha limitado en gran medida a llevar a cabo acciones y programas en materia de ordenamiento ecolgico en donde esta divisin de poderes no tiene injerencia; esto es, slo en territorios y mbitos de jurisdiccin federal. No hay polticas eficaces que abarquen los tres niveles de gobierno. Hay coincidencia en relacin a que el ordenamiento que se ha hecho en materia de manejo sustentable e integral de ocanos y costas no se puede valuar adecuadamente. No existe una poltica concreta al respecto; la que hay, ya a mitad del actual periodo de gobierno, est an en ciernes y se trata de un documento tentativo.
1.4
Fomento a la investigacin cientfica y a la educacin ambiental

El PND y otros programas sectoriales plantean la importancia de la investigacin cientfica. Los expertos sealan, sin embargo, que no contemplan, en cambio, el establecimiento y desarrollo de un mayor nmero de centros de investigacin para este propsito: En otras palabras, se menciona que el Poder Ejecutivo pareca querer impulsar la investigacin pero con los mismos recursos que en aos previos. De esta forma, investigadores expertos en un tema en particular se han visto forzados a dedicarse a otros temas que no son de su especialidad.
153
En esta materia se presentaron algunos argumentos que aducen a que ha habido un aumento en los recursos destinados a la investigacin cientfica y educacin ecolgica. Se seal, incluso, que existen diversos fondos sectoriales que destinan recursos especficos (CFE, Semarnat/CONACYT) y que han mostrado avances durante los dos ltimos aos que han sido constantes con respecto al esfuerzo para compilar la informacin dispersa y para detectar tendencias (como, por ejemplo, el avance de monitoreo de uso del suelo). Adicionalmente, en el mbito de la biodiversidad se plante que ha habido un incremento notable de los recursos destinados a la investigacin, que estn alimentando, incluso, la seleccin de elementos prioritarios en materia ambiental para ejercicios de decreto por parte del Poder Legislativo. Sin embargo lo anterior, los expertos participantes indican la importancia de distinguir entre toma de conciencia y fomento a la investigacin; y en este sentido concluyen que si bien ha aumentado lo primero, no ha habido incremento de recursos destinados al fomento a la investigacin. Se aduce que, aunque exista una poltica de mejoramiento ambiental a nivel de discurso, con problemas como la tenencia de la tierra no se podr atacar la procuracin de justicia ambiental. En este sentido, se indica que existe un retraso enorme a pesar de las promesas de campaa. Hay concordancia en el sentido de la presencia de una distancia entre la produccin de conocimiento y la toma de decisiones de poltica pblicas para el mejoramiento del entorno. En este sentido, no se debe perder de vista la utilidad de lo investigado y no slo responder a demandas especficas. Hay ciertos temas en la agenda que quedan rezagados respecto al mejoramiento ambiental (el manejo de residuos slidos y la procuracin de justicia ambiental ilustran este punto). En cuanto a la agenda internacional, se sealan diversas acciones
emprendidas. Se menciona la elaboracin del borrador inicial del Programa Especial de Cambio Climtico de Mxico (PECC), as como la mayor presencia de Mxico en foros internacionales en la materia. As, de manera concluyente, se coincide en sealar que la biodiversidad y la calidad del aire (en la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico) han sido las reas ms beneficiadas en este tema, habiendo otros mbitos (residuos slidos, peligrosos o de manejo especial) en los que no slo no ha habido avances, sino incluso retrocesos.
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2. Impacto en el medio natural

2.1 Reduccin de emisiones contaminantes y calidad del aire
Existe consenso entre el panel de expertos en el sentido de que los esfuerzos de mejoramiento de la calidad del aire ha sido el mbito de mayor impacto de la presente Administracin, con avances notables en la materia de monitoreo --si bien dichos avances han sido el producto de medidas emprendidas durante las ltimas dcadas por el sector energtico en cuanto a gasolinas, uso de energas renovables, adopcin de polticas pblicas como son la verificacin vehicular, el convertidor cataltico y el Hoy No Circula en el caso del DF, etc. Los expertos coinciden en sealar que habr que ir impulsando esfuerzos de reduccin de emisiones (que abarcan las producidas por la industria petroqumica, la explotacin y refinacin de hidrocarburos, etc.) en las zonas metropolitanas de mayor densidad del total de cincuenta y seis comprendidas en territorio nacional. Estos esfuerzos debern comprender la reduccin de emisiones contaminantes de otros sectores, no slo las del transporte.
2.2 Cuidado del agua

Si bien se habla mucho del tema, la percepcin del panel es que no hay tendencia a mejorar (por ejemplo, situacin de los mantos acuferos). Es uno de los sectores con ms inercia e indican que es muy conocido que los niveles del cuidado del agua son malos pero el manejo de la informacin parece haber quedado al criterio personal de los funcionarios. Se indica que este es el tema ms precario de todos los abarcados en esta discusin, a pesar de contar con el mayor peso en materia presupuestal. Estndares de calidad del agua, balances hidrolgicos, manejo y planeacin del agua, todos son elementos que requieren mejoras.
El que las polticas dictadas por la Comisin Nacional del Agua (Conagua) hasta ahora no se han revertido es indicativo de que no habr cambios sustanciales a corto plazo. Han existido mejoras en los montos de inversin, pero no se cuenta con informacin confiable que indique cun eficientemente ha sido destinada dicha inversin. Asimismo, ha habido un aumento en el nmero de tomas de agua y en el alcantarillado, pero los grados de eficiencia de estos recursos; esto es, los coeficientes entre
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distribucin y abasto, as como de tratamiento y reutilizacin de agua tratada, siguen siendo insatisfactorios. En otras palabras, no existen datos confiables en cuanto a la eficiencia de la infraestructura de abastecimiento del agua (y las tasas de prdida de sta). Se requiere establecer e implementar polticas que enfrenten el problema ya no slo de abasto, sino de distribucin, preservacin y calidad del agua. Estos temas estn dbilmente expuestos en el PND y en todos los programas sectoriales subsecuentes. Se coment, no obstante, que la idea de vincular por parte de la Semarnat el tema del agua con las iniciativas de otro tipo como las de reforestacin y captacin del vital lquido, podra considerarse como un indicativo de avance, aunque sta no sustituye la carencia de una poltica integral para la reutilizacin del agua y la falta de racionalizacin pblica. Lo anterior queda ilustrado con las acciones emprendidas por el Gobierno Federal en materia de restauracin de cuencas y lagos. En opinin de algunos especialistas, no hay polticas que fomenten el cuidado en el uso. Para el ciudadano comn, es muy barato no cuidar el agua; no as para el Gobierno Federal, por lo que el Poder Ejecutivo debera estar generando polticas pblicas ms eficaces y en mayor nmero para cuidarla. No hay una racionalidad pblica, como poltica pblica, de cmo utilizarla, preservarla, etc.. Habra que considerar la redefinicin de los subsidios diferenciados en las tarifas del consumo de este vital lquido.
2.3 Cambio climtico

El panel de evaluacin destac conjuntamente el que el tema del cambio climtico no fue contemplado dentro de las propuestas de campaa, aunque actualmente es el que tiene ms posibilidades de alcanzar resultados notables. La razn por la que no apareci el tema en la campaa y ms tarde ha cobrado importancia, sugieren algunos ponentes, radica en que no es un asunto controvertido polticamente. Ms an, se sugiere que ser el cambio atmosfrico lo que finalmente forzar el cambio en poltica energtica en cuanto a uso del petrleo. Las acciones que ms impacto han tenido de acuerdo a la mayora del panel, son las relativas a evaluacin y mitigacin de emisiones, sin embargo en materia de adaptacin no se ha alcanzado algo sustantivo y
156
las polticas han sido muy vagas. El problema de adaptacin es de otra escala; tiene que ver con circunstancias locales de comprensin clara de la orografa y condiciones fsicas particulares que se va a traducir con la intervencin de ese evento. Los mecanismos de adaptacin son muchos pero no existe claridad en la poltica pblica y, dada la ausencia de planeacin ambiental territorial, es que se sugiere que habra que darle fuerza a los mecanismos de adaptacin y a los esfuerzos por convencer a la Administracin Pblica que se trata de un problema de riesgo.
sustentable 2.4 Utilizacin sustentable del potencial forestal

Al respecto de este tema, se indic que el Gobierno del Presidente Caldern otorg mucha publicidad a los programas en materia de restauracin forestal. Sin embargo, han sido pocos los resultados. Iniciar campaas fuera de poca (como fue la de pro-rbol) y que fomentan la planta de especies no recomendables, constituye una mala utilizacin de recursos. La credibilidad de la presente Administracin, en este sentido, se ha visto afectada. La reforestacin, por su parte, debera ser un tema importante pero no se ven avances, pues de acuerdo a los especialistas, el tema conlleva criterios polticos y malos resultados en el agregado. Asimismo, la tenencia de la tierra afecta el tema forestal, en la medida que en Mxico pertenece en su mayora a comunidades muy pobres que las sobreexplotan. El tema es estratgico y se ve la falta de seriedad en su tratamiento. Los esfuerzos de reforestacin no necesariamente han tenido el xito esperado (253 millones de rboles, 30% tasa de xito). Estas tasas son bajas en comparacin a estndares internacionales. Algunos panelistas subrayan, incluso, la incongruencia y descoordinacin de las polticas de reforestacin; incongruencia entre la definicin de la poltica y el proceso y etapas para su implementacin. En este sentido, debe generarse una planeacin a largo plazo. Ms an, no hay avance real en el manejo del recurso forestal. Lejos de la restauracin forestal, hay zonas que son reservas, unidad territorial que han acabado con el bosque. Comunidades que no cuentan con un plan de manejo forestal recursos de bosques. y que no se han insertado en un plan comprehensivo del cmo aprovechar
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Adicionalmente, a diferencia de otras naciones, en Mxico existe una relacin entre aprovechamiento forestal y propiedad. En el pas, la mayor parte de las zonas forestales son propiedad de comunidades marginadas, ejidales, etc., no del Gobierno Federal. Con respecto a la prevencin de incendios, el panel indica que no ha habido avances en el tema. Se han plasmado esfuerzos pero existen recursos escasos: falta de programas sistemticos y eficaces de control del uso del fuego en ambientes rurales y de prevencin de incendios forestales.
2.5 Recuperacin de la vida silvestre

El panel coincide en sealar que no slo lo que se encuentra en riesgo en materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable es preocupante, sino que se requiere llevar a cabo diversas acciones en materia de promocin de conservacin de los ecosistemas, antes de que existan condiciones en riesgo. En otras palabras, habra que establecer polticas de conservacin no nicamente dirigidas a lo que est en riesgo, sino que se debiera ampliar la cobertura del tema a todo lo que se refiere a la recuperacin de la vida silvestre y de ecosistemas. En este sentido se indica que ha habido incrementos en presupuesto y personal, as como en el monitoreo de sitios. Los corredores ecolgicos se comienzan a usar como medios para la conservacin de flora y fauna. En el tema cinegtico ha habido xito al igual que en proteccin de cactceas. As, en el sector ha habido claramente un inters por promover la conservacin de los ecosistemas (poltica de reas naturales protegidas, monitoreo, resultados. Se sugiere, no obstante, hacer una diferenciacin entre la poltica de vida silvestre y el uso que en realidad se le da a esos recursos. En este sentido se requiere considerar el problema del trfico ilegal de vida silvestre. La proteccin y recuperacin de la vida silvestre resulta bien evaluada, si se excepta la consideracin a dicho trfico ilegal. aumento etc.), pero en presupuesto, de estos aumento mbitos en han personal habido y de fuera menos
2.6 Calidad del suelo

Los especialistas sealan que los datos que se tienen al respecto son muy obsoletos. Si bien existi hace algunos sexenios un programa de
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inversin y recuperacin de suelos se desconoce de la existencia de actualizaciones de ese estudio, aunque se reconozca que efectivamente se est invirtiendo en la recuperacin de suelos en varias partes de la Repblica. Aunque surge otra vez el tema de los niveles de gobierno, el Ejecutivo Federal no tiene injerencia en el mbito estatal y mucho menos en el municipal. No obstante lo anterior, hubo consenso en el sentido de que se trata de un tema difcil de abordar, de altsimos costos de recuperacin Desarrollo Sustentable. y que tiene incidencia en todos los dems elementos de Medio Ambiente y del
3. Conservacin del Medio Ambiente

3.1 Energa
El panel indica que las pocas normas en materia de electricidad que se han implementado han tenido buenos resultados. Sin embargo, en el sector hidrocarburos, PEMEX no ha realizado grandes acciones ni interna ni externamente. Se han mejorado gasolinas y se ha difundido el uso del gas natural, pero no existe un compromiso explcito que tienda hacia la transicin energtica en el pas. En cuanto a energas renovables, existe ya un borrador del proyecto de aprovechamiento de energas renovables a nivel federal. No obstante lo anterior, algunos panelistas sealan que ste generar ms expectativas de las que realmente resolver debido a que no es tan sencillo cambiar el rumbo del sector energtico. En este sentido, no son del todo claras las polticas de apoyo al uso de energas renovables y no se han establecido puentes claros con las polticas en materia de sustentabilidad. Falta mayor promocin al respecto de ahorro en energa. Existe una lectura general por parte del panel de que se trata de un tema muy importante que no ha tenido la atencin, ni el seguimiento requerido, as como tampoco la visin clara de que la renovacin de energas --no slo petroleras-es lo que podra garantizar la sustentabilidad del pas.
3.2 Aprovechamiento de la biomasa

En opinin de varios especialistas, no ha habido una clara manifestacin de la poltica gubernamental en este tema y, por lo mismo, no existe una
159
muestra clara desde el Ejecutivo de que se puedan aprovechar los recursos naturales y las tecnologas para transformar y aprovechar la biomasa. En trminos generales, se menciona que este ha sido un tema ampliamente desperdiciado en el debate y regulacin pblicos. Un ejemplo de lo anterior es la enorme proporcin de tiraderos de basura en contraste al nmero de rellenos sanitarios. Los pocos existentes no necesariamente se manejan de forma correcta ni segura. No existe una poltica real, ni legislacin aplicable y sancionable, en materia de manejo de composta, reciclado y separacin de desperdicios. Cabe aclarar que esto es un tema de competencia local (municipal), siendo de injerencia federal cuando se trata de residuos txicos o peligrosos. En este ltimo tema, se concluye, Mxico se encuentra en un estado de dficit total. En opinin de los analistas, sin duda debiera existir una poltica integral a nivel federal que establezca los lineamientos para el manejo de residuos y estos lineamientos debieran estar ligados a mecanismos que lleven a la recuperacin de energa y aprovechamiento de la biomasa. As, la opinin vertida es en el sentido de que no hay fomento al uso de biomasa y se carece de decisin poltica para hacer cumplir los reglamentos y descentralizar recursos. No existen esquemas claros; se ha descentralizado el problema, ms no los recursos.
3.3 Fomento al transporte pblico

Los panelistas coinciden en sealar que no se ven cambios sustantivos en el sector pblico, llevndose a cabo mayores inversiones en el transporte privado. Las empresas automotrices y del transporte privado son, en general, las que determinan las decisiones en materia de polticas pblicas. En este sentido, coinciden en sealar que es un tema que se ha dejado de lado, habiendo ganado el diseo de corto plazo en lugar de las alternativas en las que se tena mayor experiencia y que tendran impacto ms tardamente pero con la caracterstica principal de ser de ms largo plazo. Se seala que el transporte pblico intraurbano no se ha manejado como poltica federal (de hecho, es un asunto que se trata de forma local) y existe realmente un dficit descomunal; hay mercado en materia de trolebuses, ferrocarril y, sin embargo, no hay inversin. Excepcin a esta tendencia general es el tren suburbano de la zona metropolitana de la
160
Ciudad de Mxico (proyecto tripartita entre Federacin, estado de Mxico y gobierno del Distrito Federal). En cuanto a cobertura, la lectura generalizada del panel, es el sentido de que no hay federalizacin ni de carga ni de transporte de personas, se privilegia el centralismo y en proteccin al ambiente lo conveniente es no centralizar. Asimismo, el transporte interurbano se caracteriza por la presencia de oligopolios y de fragmentacin en la toma de decisiones y en planeacin de la poltica.
161
Evaluadores
Dra. Elena Azaola Garrido Mtra. Mara de la Paz Lpez Barajas Dr. Salvador Malo lvarez Dr. Vctor Orlando Magaa Rueda Dra. Irma Mndez De Hoyos Dr. Ernesto Mendieta Jimnez Dr. Jorge Montao Martnez Dr. Isidro Morales Moreno Dra. Lourdes Melgar Dr. Pablo Dr. Roberto Muls del Oso Newell Garca
Lic. Javier Beristan Iturbide Dr. Arturo Borja Tamayo Dr. Jos Antonio Caballero Jurez Dr. Fernando Javier Chvez Gutirrez Dr. Jorge Chvez Presa Dr. Jorge Chabat Dr. Lorenzo Crdoba Vianello Mtro. Rodolfo De la Torre Dr. Antonio Del Ro Portilla Dr. Gerardo Esquivel Hernndez Dr. Mario Luis Fuentes Alcal Dr. Jos Luis Garca Aguilar Dr. Samuel Gonzlez Ruiz Dr. Boris Grayzbord Dr. Alejandro Guevara Sanguins Mtra. Ana Luisa Guzmn y Lpez F. Mtro. Jonathan Heath Dr. Carlos Antonio Heredia Zubieta Dr. Fausto Hernndez Trillo Dra. Ma. Eugenia Ibarrarn Dra. Soledad Loaeza Tovar Dr. Leonardo Lomel Dr. Sergio Lpez Aylln
Dr. Miguel Ontiveros Alonso Dr. Leonel Pereznieto Castro Mtro. Jos ngel Pescador Osuna Dra. Cristina Puga Espinosa Dr. Rogelio Ramrez de la O Dr. Miguel Sarre Iguiniz Mtro. John Scott Andretta Dra. Laura Sour Vargas Dr. Jos Luis Valds Ugalde Dr. Francisco Valds Ugalde Dr. Eduardo Dr. Gustavo Dr. Jess Vega Vega Cnovas
Velasco Mrquez
Dr. John Ackerman
vii
Crditos
Dr. Enrique Crdenas Snchez Director del Proyecto Lic. Juan Pablo Arroyo Ortiz Coordinador de la Evaluacin
Trabajo Equipo de Trabajo

Lic. Silvia Aguilar Martnez Gabriela Chvez Roldan Adrin Guzar Montero Mtra. Vernica Malo Guzmn Dr. Jos Reynoso Nez Lic. Emiliano Ruz Parra Mtro. Jaime Santos Pastrana
Diseo
Lic. Silvia Aguilar Martnez
Apoyos
Marina Gpe. Lpez Olivares Gabriela Hernndez
viii

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Evaluacin del Desempeo del Poder Ejecutivo

Mxico DF, 2 de julio de 2009.

II. Consideraciones sobre metodologa III. reas Evaluadas

Evaluacin del Poder Ejecutivo

Evaluacin del desempeo del Poder Ejecutivo Calificaciones

6.4 4.7 5.2 4.9 5.8 4.6 4.9

Evaluacin del Poder Ejecutivo

Presentacin. Presentacin. esentacin

Evaluacin del Poder Ejecutivo

metodologa. II Consideraciones sobre metodologa.

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Estado de Derecho y Seguridad Pblica

EVALUACIN DEL DESEMPEO DEL PODER EJECUTIVO

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Calificacin general del rea: 5.5

fortalecer las defensoras de oficio estatales.

1.3. Garantizar la proteccin a los derechos de propiedad

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Cal. 2. Derechos Humanos

contrapesos y afecta al propio Ejrcito.

2.2 Proteccin a grupos vulnerables

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Cal. 3. Procuracin de Justicia

3.2. Combate a la impunidad

3.3. Sistema pe nite nciario

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Cal. 4. Seguridad Pblica

4.2 Cuerpos policacos

Evaluacin del Poder Ejecutivo

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Cal. institucional 5. Fortalecimiento institucional

impunidad. 5.2 Combate a la impunidad.

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Evaluacin del Poder Ejecutivo

Evaluacin del Poder Ejecutivo

1.2. Garantizar el acceso de todos los ciudadanos a un sistema de justicia eficaz

1.3. Garantizar la proteccin a los derechos de propiedad. de

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Derechos 2. Derechos Humanos

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prometido ni se ha avanzado en crear un mecanismo de sancin a los violadores de derechos humanos.

humanos 2.1. Garantizar los derechos humanos

2.2. Proteccin a grupos vulnerables

Evaluacin del Poder Ejecutivo

Evaluacin del Poder Ejecutivo

3.1 Justicia penal

Evaluacin del Poder Ejecutivo

Evaluacin del Poder Ejecutivo

3.2 Combate a la impunidad

Evaluacin del Poder Ejecutivo

3.3. Sistema penitenciario

Evaluacin del Poder Ejecutivo

4.1. Prevencin del delito

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4.2. Cuerpos policacos

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