Comentarios a la Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo decretada en Mxico el 6 de abril de 20111

Citlali Ayala Martnez2 La cooperacin internacional para el desarrollo en Mxico est contemplada como uno de los siete principios de la poltica exterior mexicana3 establecidos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Tambin es el instrumento que coadyuva al desarrollo humano sostenible del pas a travs de las actividades de actores pblicos y privados, nacionales e internacionales en los diversos temas del desarrollo en Mxico. El camino de la construccin del andamiaje jurdico de la cooperacin internacional para el desarrollo (CIPD) ha sido largo y sinuoso, pero la aprobacin de la Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo el pasado 6 de abril marca un parteaguas en la evolucin institucional, cuyos detalles habr que analizar a la luz de la puesta en marcha de cada uno de sus componentes. Al celebrar la entrada en vigor de la Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (DOF 6/IV/2011), nos congratulamos de su existencia y como academia nos unimos a los futuros participantes y beneficiados por la prxima Agencia Mexicana de Cooperacin Internacional al Desarrollo (AMEXCID), no sin ello dejar de mencionar cuestiones pertinentes para el anlisis de tal instrumento jurdico y lo que se considera queda fuera de ella. Los antecedentes ya son conocidos y han sido comentados en diferentes actividades legislativas as como en actos acadmicos como los que han sido organizados por el Instituto Mora. La iniciativa del Proyecto de Decreto para la expedicin de la Ley, publicada en la Gaceta Nm. 74 del Senado de la Repblica el 8 de marzo de 2007 contena una exposicin de motivos que daba cuenta del carcter dual de la cooperacin mexicana, era sensible al escenario internacional y la evolucin de la relacin de los pases desarrollados y en desarrollo, y evidenciaba la necesidad de contar con una agencia de cooperacin dentro de un sistema integral con estructuras jurdicas y administrativas slidas. Si bien no haca referencia a pases o regiones de las cuales seguir recibiendo cooperacin, s se perciba la defensa de ese carcter
Los argumentos principales de este artculo de opinin fueron presentados el 27 de mayo de 2011 en el seminario de debate sobre la Ley CIPD organizado por el rea de Cooperacin Internacional y Desarrollo, con los estudiantes de la Maestra en Cooperacin Internacional para el Desarrollo del Instituto Mora; tambin puede ser descargado en el Observatorio de la Cooperacin Internacional de Mxico, www.observacoop.org.mx 2 Profesora investigadora del rea de Cooperacin Internacional y Desarrollo, Instituto Mora. La autora agradece en especial el apoyo de la Mtra. Guadalupe Pea Gonzlez para la elaboracin de este documento. 3 Se recomienda la consulta de Rabasa, Emilio O. (coord.), Los siete principios bsicos de la poltica exterior de Mxico, UNAM- Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico, 2005.
1

dual de manera equilibrada. Asimismo, se haca nfasis en la cooperacin internacional como instrumento de desarrollo, en tanto ya es considerado un mecanismo eficaz para la orientacin de la poltica exterior. El espritu del proyecto de Ley prevea ampliar el horizonte de la cooperacin internacional a favor tanto del progreso integral de la sociedad mexicana, como en la promocin de nuestros legtimos intereses en nuestras relaciones internacionales,4 as como haca referencia a un anterior intento de institucionalizacin de la cooperacin a travs del nueva administracin pblica en 2000. Adems de la redefinicin de actores sujetos a la Ley, ocasionada en gran parte por las lgidas conversaciones de representantes de la sociedad civil organizada mexicana, hay una serie de elementos importantes que haban sido considerados en el documento original de 2007 y que a criterio de quienes la elaboraron, quedaron fuera de la Ley hoy aprobada, mismos que sern comentados a lo largo de este documento. Interpretando el espritu de la Ley aprobada el 6 de abril de 2011. Dentro del ttulo primero de la Ley aprobada en abril de 2011 se puede vislumbrar el carcter de la poltica mexicana de cooperacin internacional para el desarrollo, orientada al fortalecimiento de las reas educativa, cultural, tcnica, cientfica, econmica y financiera del pas, a travs de los recursos, bienes, conocimientos y experiencias, lo que involucra a las personas y al fortalecimiento del capital humano de Mxico. Estas reas tambin obedecen a la estructura tradicional general sobre la cual se ha gestionado la cooperacin en las ltimas dos dcadas, reflejada en las direcciones generales de cooperacin educativa y cultural, econmica y financiera, y tcnica y cientfica, inclusive antes y durante la existencia del
IMEXCI, IMEXCI

en 1998 y su desaparicin con la llegada de la

con algunos cambios en la estructura actual de la Unidad de Relaciones

Econmicas y Cooperacin Internacional (URECI). Sobre ello podra comentarse la vigencia del carcter sectorial que, salvo algunas modificaciones, reitera las reas prioritarias conocidas desde hace ms de diez aos, donde valdra la pena introducir o repensar nuevos temas estratgicos del Mxico de hoy, que permitan incorporar por ejemplo, la dimensin de lo local, la mejora y cobertura de la educacin y el desarrollo de capacidades como pilares del desarrollo y sujetos del instrumental de la cooperacin mexicana, entre algunos otros. Referencias como el Informe de Desarrollo Humano Municipal, el Marco de Cooperacin de las Naciones Unidas

Exposicin de motivos, Gaceta Nm. 74 del Senado de la Repblica el 8 de marzo de 2007

para Mxico (UNDAF Mxico 2008-2012)5 y los Objetivos de Desarrollo del Milenio6 podran indicar algunas pautas para un posible rediseo de la poltica mexicana de cooperacin para el desarrollo. El mencionado carcter de la poltica de cooperacin que se prev en la Ley, refleja en primera instancia un espritu de pas donante muy por encima de un pas receptor, aun cuando por mucho tiempo se ha defendido el carcter dual del pas. En el Programa previsto por la Ley se definen como reas geogrficas prioritarias Centroamrica y el resto de pases de Amrica Latina y el Caribe, que son la regin natural de cooperacin para el desarrollo de Mxico, por lo que la poltica mexicana pretendera ser fundamentalmente donante de cooperacin hacia los pases de esas regiones. Eso est muy bien, pero hace falta el complemento de la referida dualidad, sobre todo si no se desea caer en el riesgo de ser considerado aun ms- un donante neto en el sistema internacional de cooperacin al desarrollo, con sus respectivas consecuencias. Dichas reas geogrficas preferenciales no necesariamente sealan una concordancia con las prioridades de la poltica exterior mexicana ni con la prctica comercial exterior, enfocadas principalmente hacia Norteamrica, especficamente en la relacin dependiente con los Estados Unidos de Amrica. En efecto, Mxico ya no es un pas pobre, pero tampoco es un pas rico; es un pas desigual donde la inequitativa e ineficaz distribucin del ingreso ha implicado la polarizacin de la poblacin desde el punto de vista de los indicadores macroeconmicos; los indicadores microeconmicos son los que demuestran otra realidad. A criterio personal de la autora, en trminos de socio receptor, no se ha gestionado una estrategia integral que aproveche la cercana y las estrechas relaciones en la regin de Amrica del Norte (como regin y como estrategia), que podra fortalecer el desarrollo humano sostenible a travs de la cooperacin norteamericana en los diversos mbitos, impulsando una integracin, y sobre todo para canalizar recursos de cooperacin que todava se reciben o inclusive promover su incremento- en aquellas muy visibles esferas de pobreza y subdesarrollo humano en Mxico. Esto tiene que ver con la orientacin de Mxico que, aunque se dice dual buscando ser socio receptor y socio donante, en la amplitud de la Ley va implcita una clara orientacin a fortalecer el papel de donante y no ambos. Esto nos llevara nuevamente al debate de la continuidad de la ayuda hacia pases de renta media y con presencia en la es harina de otro costal. En este orden de ideas, refrendo el principio de complementariedad de la cooperacin, y por ende, la responsabilidad de las polticas de desarrollo, las polticas pblicas y en especfico las polticas
5 6

OCDE,

pero eso

Documento disponible en el sitio http://www.undp.org/latinamerica/country-docs/MexicoUNDAF2008-2012.pdf Vase la pgina oficial http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/

sociales; pero tambin apelo al principio de subsidiariedad para dotar de facultades a las instancias que pueden hacer un buen trabajo desde lo local, as como a considerar la cooperacin internacional no slo como un instrumento de poltica exterior, sino tambin del desarrollo. Aplaudimos pues, que mediante este instrumento jurdico se rescaten elementos de nuestra poltica exterior, en particular el principio de la cooperacin internacional para el desarrollo, y se considere la posibilidad previa existencia de agencia, fondo, registro y sistema-, de generar una poltica pblica sobre la materia. De lograrse, ese s sera un paso de gigante para el pas. Tal vez un punto interesante a cuestionar sobre la Ley publicada sera el enunciar como uno de sus propsitos el fortalecimiento a la seguridad pblica, siendo esta un factor abiertamente debatible bajo la
CIDP

pues, si bien se dan casos de cooperacin poltica en materia de seguridad nacional y seguridad

pblica que incluyen algunas actividades propias de la cooperacin tcnica, los asuntos de seguridad pblica competen al sistema judicial. Del mismo modo, si se desea hablar de seguridad, no se considera por el otro lado a la seguridad humana, que estara sujeta ms propiamente a la temtica de la Ley que la seguridad pblica. Cabe sealar que la seguridad pblica como tal, no haba sido considerada en el proyecto de decreto de 2007. Sabemos de lo imperante que resulta el tema de seguridad pblica para la actual administracin y para la poblacin per se, pero insisto, dentro de la agenda internacional se manejan temas que se apegan a la cooperacin internacional para el desarrollo, vinculadas por consiguiente, con el desarrollo, al tiempo que estn aquellos que se apegan a la cooperacin internacional entendida como concertacin poltica, como es el caso de la seguridad nacional y la seguridad pblica, las actividades militares, etctera. Lo que se perdi en el camino. El proyecto de Ley tena una clara intencin de incluir a los diversos actores nacionales que participan en actividades de cooperacin internacional en Mxico7, lo cual desapareci en el siguiente borrador y que no fue considerado ms en el documento finalmente aprobado. Ese espritu incluyente se plasm en otro prrafo de la exposicin de motivos que citaba que La construccin de la poltica de cooperacin internacional requiere la participacin de todos los actores en el proceso cooperativo para establecer un acuerdo bsico en torno a ella, que deber reflejarse en esta Ley, a fin de conducir de

La exposicin de motivos del proyecto de 2007 inclua entre ellos a los Estados y municipios, universidades (sin distincin de carcter pblico o privado), centros de investigacin, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones empresariales, artistas, intelectuales, fundaciones y entidades de fomento y desarrollo, as como personas fsicas y morales que tienen capacidad para hacer aportes a la cooperacin internacional o que requieren de ella.
7

manera eficaz y coherente los distintos esfuerzos que realiza nuestro pas al respecto 8, y en paralelo, buscaba que la Ley estimulara la corresponsabilidad financiera de los distintos actores de la cooperacin internacional. La intencin de estos aspectos no slo qued fuera de la Ley, sino que tambin se diluy en la definicin de los mecanismos de financiacin. Otro elemento grave es la omisin de la referencia en la Ley al artculo 89 constitucional, fraccin X sobre los principios de poltica exterior, los Objetivos de Desarrollo el Milenio y el Plan Nacional de Desarrollo inclusive desde las disposiciones generales. Del artculo 25 de la Ley, convendra una correccin o adicin a la fraccin IX; con la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. No slo por la correccin semntica, sino por el compromiso internacional que ha asumido nuestro pas en los foros y acuerdos internacionales celebrados ante la ONU. Por otra parte, al final de dicho artculo, no se mencionan a los acuerdos interinstitucionales 9 que tambin son clave en el tema de cooperacin internacional, en especial para lo que es el desarrollo local que, como tema en s mismo, no est considerado en la Ley, as como la cooperacin descentralizada. Esto nos provoca preguntarnos sobre el paradigma del desarrollo sobre el cual se est pensando el desarrollo del pas y la instrumentacin de la cooperacin internacional. En este sentido, vale la pena preguntarse cmo se piensa la concordancia del trabajo de la administracin pblica federal, interinstitucional, la estatal y la municipal, y cules seran en su caso, las facultades a dotar para los estados y municipios, con el afn de desarrollar sus capacidades de gestin de los recursos nacionales con los internacionales, en pos del desarrollo humano sostenible. Sin haber dotacin de facultades y coherencia de polticas, seguir dndose una prctica concentradora y no federalista, frente a la cual no ser fcil hablar de armonizacin ni alineacin de polticas, segn la Declaracin de Pars sobre Efectividad de la Ayuda.10 Ya en un foro anterior realizado por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) en abril del ao en curso sobre cooperacin y desarrollo, el Mtro. Mximo Romero Jimnez,11 ex - Director General de Cooperacin Tcnica y Cientfica de la Cancillera mexicana, resaltaba como uno de los retos de la Ley, la falta de referencia expresa a la denominada cooperacin descentralizada de los Estados y
Ibd. Conforme a la Ley sobre la celebracin de Tratados, los acuerdos interinstitucionales constituyen el nombre general que se le otorga a cualquier documento, sin importar su denominacin, que un estado o municipio mexicano pretenda suscribir con un rgano gubernamental extranjero o un organismo internacional. 10 Vase Declaracin de Pars sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo y Programa de accin de Accra, disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/53/56/34580968.pdf 11 Cfr. Romero Jimnez, Mximo, Reflexiones sobre la implementacin de la Ley de Cooperacin Internacional para el desarrollo, 7 de abril de 2011, CIDE.
8 9

municipios, as como de organismos de la sociedad civil, universidades y sector privado. Por lo que es importante redefinir a los actores y beneficiarios de la Ley, para que el trabajo de la futura Agencia se vea favorecido. Un elemento grave identificado es la definicin en el Artculo 4, fraccin VI sobre el Cooperante como: la persona moral mexicana del sector pblico que rena las capacidades tcnicas e institucionales para participar en la ejecucin de las actividades de oferta o demanda de la cooperacin internacional. Es importante notar que se dirige a las personas morales y no las fsicas, dejando de lado a individuos como personas; al dejar fuera a los individuos, quedan fuera los voluntarios de la
CIPD

con actividades en

Mxico, as como a otros gestores de la sociedad civil, y sobre todo a receptores de la demanda de cooperacin internacional como pueden ser actores privados y comunidades indgenas. El proyecto de ley presentado en 2007 s consideraba como cooperante a la persona fsica o moral, pero aun cuando se decidi eliminar a las organizaciones no gubernamentales, sector privado y academia como sujetos de la ley, la eliminacin de la persona fsica y la estipulacin exclusiva de la persona moral deja una laguna jurdica amplia para la entrada en operacin de la agencia y los elementos de la ley. Merecera la pena revisar la reforma de este punto, considerando dejar la figura de persona tanto fsica como moral, y proceder al respecto inclusive en el reglamento. Aqu debemos tener mucho cuidado al delimitar de tal forma la definicin de cooperante puesto que nuestro pas pretende ser tanto donante y receptor de la cooperacin internacional; y tal como aparece en la Ley de
CIPD,

es excluyente ms que incluyente; al mismo tiempo la interpretacin del

mismo calificara a nuestro pas slo como donante (cuyos peligros han sido explicados en diferentes ocasiones y documentos). Existe el pas cooperante, y el individuo cooperante; en la jerga cotidiana de la cooperacin mexicana es inusual referirse a las instituciones como cooperantes, ms bien son socios, siendo prctica de la administracin pblica. Es ms comn hallar el trmino cooperante en la jerga de la cooperacin entre organizaciones de la sociedad civil (OSC), organismos no gubernamentales (ONG) e individuos voluntarios; sin embargo, bajo este anlisis, estos no son sujetos de la ley. Si todos los cooperantes son sujetos de la ley, la delimitacin tanto de cooperantes como de los sujetos deja fuera a una gran cantidad de actores sociales y privados, colectivos e individuales.

La institucionalizacin y su funcionamiento. Llama la atencin que el artculo 6 seala a la

AMEXCID

y al Programa de Cooperacin

Internacional para el Desarrollo como los instrumentos.12 El Programa es correcto, pero la Agencia, cmo un instrumento? En este caso, se debe referir a la propia Ley y su futuro Reglamento; adems de hacer referencia a la Ley de planeacin, el Programa de cooperacin internacional para el desarrollo pero no se podra decir que la Agencia es un instrumento, ya que ser una institucin. Acerca de la AMEXCID, si estamos hablando de un organismo desconcentrado tal como existen en la administracin pblica federal, deseara examinar a mayor detalle la necesidad de tener una direccin ejecutiva, o si acaso debe ser una direccin general, ya que obedece a un Consejo Consultivo y las decisiones eminentemente ejecutivas dependen directamente de quien funja como Presidente de dicho Consejo (en este caso la titular de la
SRE).

En concordancia con lo anterior, se puede leer con sorpresa y

se cuestiona con incredulidad incluso la fraccin XVI del artculo 19, pues dice que es atribucin del Director Ejecutivo asistir a las sesiones del Consejo Consultivo con derecho a voz, pero sin voto.13 A reserva de hacer un mayor anlisis de este aspecto y documentar la pertinencia del voto que deba o no emitir el Director, esta primera lectura refleja una dotacin de facultades mayor al Consejo Consultivo que al Director Ejecutivo por esa simple precisin. Es importante retomar la cuestin de los plazos; est por concluirse el plazo de 100 das para la adecuacin del Reglamento interior de la
SRE,

e incluir a la

AMEXCID

cmo rgano desconcentrado. En

relacin a la vigencia, tal como lo seala el primer transitorio; la ley entr en vigor diez das posteriores a su publicacin (el 16 de abril de 2011). Pero en el segundo transitorio, se da un trmino de 120 das para constituir la Agencia Mexicana de Cooperacin Internacional para el Desarrollo. Siendo que para su entrada en funcionamiento necesita una reasignacin de presupuesto -cosa que vemos poco probable a menos que el presupuesto de egresos de la Federacin otorgado a la
SRE,

haya contemplado ese gasto-,

probablemente se emita una prrroga para que se le pueda incluir en el presupuesto del siguiente ao. Respecto a las reformas pertinentes; dentro del Reglamento Interior de la Secretara de Relaciones Exteriores, en el captulo VIII, titulado de la desconcentracin administrativa, se habilita a la Secretaria para crear rganos desconcentrados para resolver ciertas tareas, que en este caso posibilita la instauracin
En adelante, el Programa. Tanto en el artculo 19 fraccin VI, artculo 24 fraccin V y artculo 28 fraccin VI hacen referencia a los sujetos enunciados en el artculo 3 siendo que el artculo 3 jams enuncia alguna. Si se reexamina el proyecto de ley de 2007, se enunciaban de forma detallada los sujetos a la ley, considerando en el Ttulo primero, Artculo 3: las dependencias federales y entidades de la administracin pblica federal; los poderes legislativo y judicial; las entidades federativas y municipios; las instituciones pblicas educativas, culturales, cientficas y de investigacin; los sectores social y privado.
12 13

de la Agencia Mexicana de Cooperacin Internacional para el Desarrollo. Para que esto se pueda dar, consideramos se pueden reformar y adicionar los siguientes artculos del Reglamento de la SRE: Captulo II, De las facultades del Secretario Artculo 7. El Secretario tendr las siguientes facultades no delegables: III. Coordinar las relaciones econmicas y de cooperacin de Mxico con el exterior, conducir las tareas de promocin econmica, comercial, de inversiones y turstica a travs de las representaciones diplomticas y consulares; y tambin presidir el Consejo Consultivo de la Agencia Mexicana de Cooperacin Internacional para el Desarrollo.14 Captulo V, De las atribuciones de la Unidad de Relaciones Econmicas y Cooperacin Internacional Artculo 12. Al frente de la Unidad de Relaciones Econmicas y Cooperacin Internacional habr un Jefe de Unidad, quien tendr las atribuciones siguientes: VII. Dictar los lineamientos de poltica exterior en materia de cooperacin internacional para el desarrollo, promocin econmica internacional, relaciones econmicas bilaterales y organismos econmicos internacionales; y colaborar con la AMEXCID en las tareas de concertacin, coordinacin y elaboracin del Programa de Cooperacin Internacional para el Desarrollo. En el Captulo VIII, titulado De la desconcentracin administrativa, se puede adicionar dentro el artculo 47bis: Artculo 47bis. La Agencia Mexicana de Cooperacin Internacional para el Desarrollo se regir por su Decreto de creacin. Al respecto, la gran interrogante es cmo quedarn la URECI, la DGCTC y la relacin con las dems direcciones generales que gestionan cooperacin, as como la relacin con la direccin general de coordinacin poltica y la direccin general de vinculacin con organizaciones de la sociedad civil, que llevan implcitas en sus responsabilidades relaciones de cooperacin de gobiernos locales y OSC mexicanas respectivamente cooperantes por naturaleza-. Volviendo al tema de los que quedarn en la ilegalidad, vale preguntarse tambin cmo podra disearse una poltica pblica incluyente, acorde al paradigma actual del desarrollo humano sostenible, que abarque (y registre) las actividades de los actores en Mxico de la cooperacin internacional para el desarrollo. Lo mismo sucede con la desconcentracin que sigue estando concentrada, pues no delega ni faculta a estados ni municipios, prctica usual y reglamentada en otros pases del mundo, contraindicando as, el propsito federalista de la repblica mexicana. Al respecto, tambin la Ley de Planeacin especifica en su Artculo 4: Es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la planeacin nacional del desarrollo con la participacin democrtica de los
14

Lo marcado en negritas sera una propuesta de modificacin.

grupos sociales, por lo que la planeacin nacional, cristalizada en los programas sectoriales, en este caso en el diseo de El Programa, debera incluir la consideracin de una participacin democrtica de grupos sociales, en este caso, de todos los que de una u otra forma hacen cooperacin en Mxico. Si bien una construccin colectiva de tal dimensin resultara complicada, s debera buscarse algn mecanismo de pensamiento medianamente colectivo para tan importante proceso. Conforme observamos el actual esquema de la Secretara, la
AMEXCID

tendra la misma jerarqua

que el Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME),15 por lo que el nombramiento del titular tiene el carcter de director ejecutivo, en tanto que la naturaleza de las tareas es distinta diferimos, por lo que el mismo debe tener el carcter de Director General dado que el mximo rgano ser el Consejo Consultivo. Un Consejo que presidir el Titular de la SRE, cosa contraria al del IME. Punto aparte sern las cuestiones relacionadas a los recursos humanos, los miembros del Servicio Exterior Mexicano y la sustentabilidad administrativa de la Agencia. Como ya se adelant, en la Ley se determina como rgano mximo a un Consejo Consultivo, el cual dara oportunidad de llamar a entidades federativas y municipios, as como a sectores privado, social y acadmico con derecho a voz (pero no a voto) para el ejercicio de sus facultades, que son la formulacin del Programa, formular recomendaciones, sesionar dos veces al ao, etc. En tal razn, dicho Consejo tendr meta facultades que contrastarn con las ya asignadas a cada una de las Secretaras de Estado conforme a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Acerca del Director Ejecutivo, se considera que la edad requerida de 30 aos es muy joven para el tipo de responsabilidades, pues aunque se solicita compruebe haber desempeado cargos afines a la cooperacin internacional, y tener conocimientos y experiencia, la edad real no garantizara la experiencia suficiente que el puesto en realidad necesita, adems que tampoco seala las capacidades tcnicas, lo que suponemos estar desglosado en el reglamento de la ley. Si se observa el proyecto de 2007, ese criterio consideraba una edad mnima de 35 aos cumplidos. Respecto al Programa, en primer lugar se celebra la intencin de crear por primera vez una poltica general de cooperacin internacional para el desarrollo; por supuesto, tambin despierta la curiosidad la forma en que el Programa vaya a crear dicha poltica (como una poltica pblica de jure, ms que necesaria en un pas que tiene un sitio en la
OCDE),

en tanto es un programa que ya no est

establecido como Programa Sectorial, a diferencia de la propuesta en el proyecto de ley de 2007, y como debera ser determinado de acuerdo a la Ley de Planeacin-, cuya tarea es disear la poltica mientras la
15

Sitio oficial http://www.ime.gob.mx/

hace operativa. Bien se podra trabajar explcitamente en la elaboracin de la poltica pblica que genere el programa sectorial. En el artculo 25 desapareci el sector social y privado, mientras se especificaron a centros de investigacin y organismos culturales, todos siempre de carcter pblico. Tambin, la poltica de cooperacin internacional de acuerdo a la fraccin III, al impulsar la concertacin de convenios, acuerdos marco y otros instrumentos jurdicos, bien podra referir que est acorde con los lineamientos de poltica exterior sealados en el artculo constitucional 89, fraccin X, en estricto respecto a la jerarqua normativa nacional; en reglamento sabremos si, tan slo para su consulta se necesitar el visto bueno de la Consultora Jurdica de la SRE. En cuanto al Registro Nacional de Cooperacin Internacional, se prev sea la base de datos ms importante que existir y representar el trabajo cuantitativo de la
AMEXCID,

por lo que deber

considerarse un sistema logstico, operativo y confiable que garantice la proteccin y adecuado uso de la informacin ah contenida. Adems en teora, la Agencia tendr que trabajar en paralelo con la Direccin General de Coordinacin Poltica que mantiene hasta el da de hoy el Registro de los Acuerdos de Hermanamiento, documentos base de la cooperacin local en nuestro pas. En ese sentido, el Reglamento que se elabore, deber contemplar la existencia de ese y otros registros que involucren programas y proyectos de cooperacin para el desarrollo. La carencia persistente es el registro de las actividades de cooperacin para el desarrollo llevadas por las organizaciones de la sociedad civil, academia y sector privado, en tanto no son sujetos de la ley y no estn obligados, entre varias cosas, a sistematizar sus programas, proyectos y acciones. El Sistema Mexicano de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (SIMEXCID) podr dar cuenta de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) mexicana, pero con el sesgo a la cooperacin gubernamental. Este tema fue sujeto de debate en el transcurso de la redaccin y reforma de la iniciativa de ley durante 2007 y 2009, el cual ocasion la desaparicin de toda mencin de las OSC de la ley, a gusto y disgusto de diferentes organizaciones, como ya se ha comentado en diversos espacios. La administracin. En la parte final del artculo 1, se habla de la administracin, cuantificacin y fiscalizacin de los recursos que la
AMEXCID

reciba de otras fuentes, nacionales e internacionales, mediante procedimientos

que garanticen plena transparencia. Al respecto, llama la atencin por un lado, la concentracin de los recursos internacionales en un fondo, y por el otro, la fiscalizacin, que implicara criticar y traer a juicio las obras o acciones de alguien, en este caso de los fondos internacionales? Si esto va en pos de la

10

transparencia y la rendicin de cuentas, al pasar a la fase operativa puede caer en problemas y contradicciones. Esto lo dir el reglamento en elaboracin. Otro tema delicado es la cuestin del financiamiento: en el artculo 33 dice que las acciones de cooperacin se financiarn con asignaciones presupuestales federales aprobadas por la cmara de diputados, as como con aportaciones financieras y en especie de gobiernos extranjeros y organismos internacionales, y con aportaciones financieras y en especie de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios. Al no haber una partida presupuestal decretada en la ley ni en alguna otra ley federal, aqu debe sealar que provendrn de la partida que la
SRE

destine dentro del presupuesto que se le

asigne; adems de las donaciones que instituciones sin fines de lucro; las aportaciones de organismos internacionales y tambin las aportaciones de particulares que como personas fsicas pueden otorgar, sin que por eso se demerite su cuanta e importancia. La redaccin actual del artculo es muy general y ambigua, por lo que se espera el reglamento aporte mayor claridad respecto al manejo de los recursos, propiciando la transparencia y eliminando los obstculos fiscales existentes. Cmo se van a asignar y enviar los montos que la Administracin Pblica Federal debe enviar a la concentracin de la Agencia a travs del Fondo? En el artculo 35, fraccin V dice asuncin, se sugerira que dijera la cobertura. El Fondo Nacional se administrar como un fideicomiso; hacer eso es hacer que los recursos dependan de la circulacin que determine la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, puesto que el movimiento de los fideicomisos es totalmente desigual de cmo se da la administracin en otras entidades desconcentradas. Dejar abierto a que se creen n cantidad de fideicomisos, har que se dispersen tanto las atribuciones como los recursos y logre una confusin con los proyectos. Los fideicomisos pblicos son considerados como entidades de la administracin pblica paraestatal; contemplados en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,16 son aquellos que el gobierno federal o alguna de la entidades paraestatales constituyen con el propsito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las reas prioritarias del desarrollo, que cuenten con una estructura orgnica anloga a las otras entidades y que tengan comits tcnicos.

Artculo 90. La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin. De acuerdo con Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal; el Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar en los trminos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administracin pblica paraestatal I.- Organismos descentralizados; y III.- Fideicomisos.
16

11

Las partes en el fideicomiso, en el caso de la Ley de

CIPD,

seran la Secretaria de Hacienda y

Crdito Pblico17 como fideicomitente (es decir, quien aportar los recursos) y como fideicomisario la Secretaria de Relaciones Exteriores, a travs de la AMEXCID, que finalmente administrar los recursos. Es importante recalcar que el fideicomiso pblico se rige por distintos ordenamientos que son los siguientes: Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,18 Ley Federal de las Entidades Paraestatales,19 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; y, la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de cuentas de la Federacin. Cabe recordar que los fideicomisos tienen una temporalidad que no necesariamente concuerda ni con los sexenios ni con los planes nacionales de desarrollo, y mucho menos con los ejercicios fiscales anuales. Por ello, la entrada de recursos se bifurcar con la creacin de fideicomisos, aunque se mencione que todo depender de la administracin de un fondo, los fideicomisos se pueden abrir de forma indiscriminada sin un verdadero control. Por ltimo, tener expectativas pero con cautela. Para finalizar, recordamos que tenemos una Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo despus de catorce aos: la tarea fue ardua, por lo que habr que contemplar una prrroga para la conformacin de la
AMEXCID;

la estructura orgnica y la emisin del Reglamento, debern aportarnos

mayores luces para la adecuada consecucin de la Ley y las prsperas tareas que se avecinan a nuestro pas en la materia.

Vase la Ley Federal de las Entidades Paraestatales; Artculo 41.- El Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, quien ser el fideicomitente nico de la Administracin Pblica Federal Centralizada, cuidar que en los contratos queden debidamente precisados los derechos y acciones que corresponda ejercitar al fiduciario sobre los bienes fideicomitidos, las limitaciones que establezca o que se deriven de derechos de terceros, as como los derechos que el fideicomitente se reserve y las facultades que fije en su caso al Comit Tcnico, el cual deber existir obligadamente en los fideicomisos a que se refiere el artculo anterior. 18 Artculo 3o.- El Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar en los trminos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administracin pblica paraestatal: I.- Organismos descentralizados; II.- Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y III.- Fideicomisos. Artculo 47.- Los fideicomisos pblicos a que se refiere el Artculo 3o., fraccin III, de esta Ley, son aquellos que el gobierno federal o alguna de las dems entidades paraestatales constituyen, con el propsito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las reas prioritarias del desarrollo, que cuenten con una estructura orgnica anloga a las otras entidades y que tengan comits tcnicos. En los fideicomisos constituidos por el gobierno federal, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico fungir como fideicomitente nico de la Administracin Pblica Centralizada. 19 La Ley Federal de las Entidades Paraestatales seala que los fideicomisos pblicos que se establezcan por la Administracin Pblica Federal, que se organicen de manera anloga a los organismos descentralizados o empresas de participacin estatal mayoritaria, que tengan como propsito auxiliar al Ejecutivo mediante la realizacin de actividades prioritarias, sern los que se consideren entidades paraestatales conforme a lo dispuesto en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
17

12

Una serie de preguntas que quedan en el aire, que esperamos sean respondidas por el reglamento, la poltica y por las futuras reformas que tenga la ley: Cmo elegir a los actores de la sociedad civil? A quin elegir como representante de la sociedad civil? Conocer los aspectos vinculantes y las sanciones, as como profundizar en conceptos de voz y voto en los procesos de toma de decisiones, el sistema de votacin o la consideracin del consenso. La creacin del Fondo, su funcionamiento y su armonizacin (o no) con leyes e instituciones que hacen cooperacin Posibles reformas acerca de los sujetos de la ley en tanto actores, gestores y receptores de cooperacin internacional para el desarrollo Saber cules son las expectativas de las osc, gobiernos estatales y locales, fundaciones, sector privado, academia pblica y privada, etc. en la ejecucin de la cooperacin internacional a partir de la entrada en vigor de la agencia, la ley, el fondo y el programa, cmo formar parte del registro y nutrirlo? Qu desean o cmo ponen los diferentes actores un reglamento desde sus facultades y su cooperacin de hecho?, cmo conformar el fondo y nutrirlo?, cmo registrar las actividades de los actores no gubernamentales? No dejamos de celebrar la existencia de la Ley y las horas de trabajo que se han vertido en ella, es perfectible como todo, pero esperamos que ese proceso de mejora y profundizacin realmente tome provecho de las capacidades nacionales consolidadas con la experiencia y el bagaje de la diplomacia mexicana, la planificacin en materia de polticas pblicas, el apego a la legislacin con una visin sistmica y el fortalecimiento de la cooperacin internacional para el desarrollo como instrumento para el desarrollo y para la poltica exterior. La Canciller mexicana Patricia Espinosa expres el 26 de mayo en el 50 aniversario de la OCDE, su intencin por repensar el concepto de cooperacin para el desarrollo, considerando el enfoque comprensivo del desarrollo que sustenta el marco de la estrategia de desarrollo que elabora la ocde, as como el objetivo de superar modelos tradicionales de ayuda al desarrollo.20

20

Comunicado #184 de la Secretara de Relaciones Exteriores, 26 de mayo de 2011.

13

Frente a las Jornadas de dilogo que organizan la Secretara de Relaciones Exteriores y el Instituto Mora, se espera que los diversos actores invitados vayan ms all del planteamiento de quines estn y quines no en la ley, que se logre un dilogo constructivo que identifique puntos de convergencia donde trabajar juntos en torno al Fondo, al Registro, al Programa y a la relacin con la Agencia, y ser partcipes de este proceso de consolidacin del andamiaje institucional y jurdico de la cooperacin internacional para el desarrollo en Mxico.

Ciudad de Mxico, 6 de junio de 2011.

14