ALTERNATIVAS PARA EL HBITAT INFORMAL: ANLISIS DE LA EFICACIA DE LAS POLTICAS SOBRE ASENTAMIENTOS INFORMALES.

EL CASO DE LA PROVINCIA DE MENDOZA (Argentina)1 autoras: Dra. Mercedes Lentini Lic. Delia Palero asistente de investigacin: Jorgelina Diocondo 1- INTRODUCCIN Una recorrida a travs de la historia social y econmica de nuestro pas, permite sostener que los asentamientos informales2, han sido motivo de atencin e intervencin por parte de gobiernos de diverso signo poltico a travs de la formulacin de programas o acciones especficas. Esta perspectiva muestra que la accin del Estado en la atencin de este sector del dficit crtico ha sido pendular, oscilando entre las acciones de tolerancia a la informalidad, las erradicaciones compulsivas y las actuales radicaciones de mejoramiento barrial y/o relocalizaciones orientadas por el enfoque del derecho a la vivienda y a la ciudad. En este artculo, se analiza la poltica sobre asentamientos informales llevada a cabo por los distintos gobiernos de la provincia de Mendoza, Argentina, desde la apertura del proceso democrtico (1983) hasta la actualidad. El anlisis incluye la evolucin de la situacin de los asentamientos informales en trminos cuantitativos y su distribucin espacial. Se toman como unidades de inters analtico los diversos programas ejecutados en la provincia y su inclusin en determinadas concepciones de poltica social. Cada uno de los programas se contextualiza en el marco de las transformaciones socioeconmicas que caracterizaron las dcadas de los 80, 90 y la dcada actual. De este modo, se encara el anlisis de los siguientes planes y programas que se implementaron en la provincia durante el perodo considerado: 1) Plan Provincial de Erradicacin de Villas Inestables (PPEVI) (1985) 2) Programa Hbitat Bsico (1989)
1 Citar como: Lentini M., Palero D y otro (2010) Alternativas para el hbitat informal: anlisis de la eficacia de las polticas sobre asentamientos informales. El caso de la provincia de Mendoza (Argentina), Millcayac, Anuario 2009 de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, U.N.Cuyo, pp 207-255, ISSN 1667-6394. 2 La ineludible eleccin del trmino asentamientos informales utilizada para encabezar este artculo, resulta de un eufemismo impuesto por el decoro acadmico que permite manifestar con suavidad ciertas ideas cuya franca enunciacin resultara malsonante. La soslayada expresin- villa miseria- cuya creacin se atribuye a Bernardo Verbitsky en su novela Villa Miseria tambin es Amrica (1957), sintetiza del mejor modo posible las peores condiciones de habitabilidad impuestas a cualquier familia argentina a lo largo de su historia. No obstante, y debido a que la expresin de villa miseria o villero supone hoy un matiz francamente discriminatorio y excluyente, conservaremos, preferentemente, la referencia a asentamientos informales a lo largo del presente artculo.

3) Programa Municipios y Desarrollo Comunitario (sub programa de Villas) (1995) 4) Programa Habitacional para Asentamientos - PROHAS (2003) 5) Plan Estratgico Mendoza Sin Villas. (2004) 2. UN MARCO CONCEPTUAL PARA EL ANLISIS El anlisis de los programas se efecta a partir de diversas perspectivas tericas que enfatizan la consideracin de las siguientes categoras de anlisis: 1) segregacin / integracin residencial: categora central en todos los estudios sociales que hoy se ocupan de problemas vinculados con asentamientos humanos. Por segregacin residencial se entiende el grado de proximidad espacial o de aglomeracin territorial de las familias pertenecientes a un mismo grupo social, sea que ste se defina en trminos tnicos, etarios, de preferencias religiosas o socioeconmicos. (Sabatini, Cceres, Cerd, 2001: 7). En nuestro estudio se hace especial referencia a la segregacin espacial de grupos socioeconmicos. 3 2) Se ha tomado, adems, la propuesta de Ronaldo Ramrez (2002 y 2003) que permite establecer criterios cualitativos para evaluar hasta qu punto las polticas y programas son o no consistentes con las proposiciones de la nueva concepcin de la pobreza4. Es decir, se pretende calificar a la poltica en trminos de su potencialidad para enfrentar situaciones de pobreza. Para ello se transforman los atributos de la pobreza en criterios cualitativos de evaluacin. 3) Tambin se ha estimado conveniente tener presente los enfoques de los organismos internacionales en torno a la pobreza por medio de los cuales se sustenta el financiamiento de programas destinados al sector. (Brakarz, 2002; Durand-Lasserve 2003; Corbaln, 2002; Barreto, Zavala, 2004)

Sobre el tema de la segregacin residencial y las consecuencias que se derivan de la misma pueden consultarse, entre otros, los ya clsicos trabajos de: Rodrguez, Jorge y Arriagada, Camilo (2004) Segregacin Residencial en la Ciudad Latinoamericana EURE (Santiago). [on line]. mayo, vol.30, no.89 [citado 01 Julio 2006], p.05-24, <http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0250-71612004008900001&lng=es&nrm=iso>; Arriagada, Camilo, Morales, Nelson (2005), La seguridad humana y su demanda de poltica urbana en Chile: una mirada al problema de la seguridad ciudadana desde la segregacin y las edades, Ponencia a la Conferencia Internacional CPTED: Seguridad ciudadana: innovacin, participacin comunitaria y diseo, Santiago de Chile. 2005; Arriagada, Camilo y Rodrguez Vignoli, Jorge Segregacin residencial en reas metropolitanas de Amrica Latina: magnitud, caractersticas, evolucin e implicaciones de poltica, Serie Poblacin y Desarrollo, N 47, CEPAL (LC/L1997-P) , Santiago de Chile; Sabatini, F. (1999). Tendencias de la segregacin residencial urbana en Latinoamrica: reflexiones a partir del caso de Santiago de Chile. Ponencia presentada al Seminario Latin America: Democracy, Markets and Equity at the Threshold of New Millenium, Universidad de Uppsala, Suecia; Katzman, Rubn "Seducidos y abandonados: el aislamiento social de los pobres urbanos", Revista de la CEPAL, (75): 171-189. 4 El enfoque cualitativo y participativo del que parte, concibe a la pobreza como una condicin multidimensional, influida por factores culturales, locales y sociales, interpretada de manera diferente por las personas que la viven y vivida de manera distinta por estas personas de acuerdo a su gnero, edad, origen tnico y habilidades.

4) Se recurre, adems, a miradas que pretenden plantear la poltica social en trminos de derechos humanos. Segn este punto de vista, los individuos en su calidad de ciudadanos, consumidores y productores tienen un conjunto de derechos econmicos, sociales y polticos indivisibles. La perspectiva del derecho a la vivienda y a la ciudad se destaca en la produccin acadmica actual y sirve de sustento a importantes movilizaciones de organizaciones de la sociedad civil vinculadas con problemas del hbitat. (COHRE, 2004; Foro Social Mundial 2005; Solimano, 2005). Combinar estas perspectivas no ha resultado tarea sencilla, pero permiti recortar las siguientes dimensiones analticas para realizar una primera lectura de los programas: Multidimensionalidad y multisectorialidad: Las numerosas carencias que caracterizan la vida de los pobres, cuya simultaneidad se manifiesta explcitamente, requiere de intervenciones integrales que coordinen las acciones de los diversos sectores que tradicionalmente han dividido el trabajo de las instituciones pblicas y privadas. Heterogeneidad, sensibilidad con respecto a los grupos vulnerables y las condiciones de gnero: la heterogeneidad, como atributo de la pobreza, seala un alejamiento de la imagen convencional de los pobres como un grupo social uniforme y permite su conceptualizacin como un componente complejo e internamente diferenciado. La sensibilidad complementa esta perspectiva e implica la orientacin de las acciones hacia grupos especialmente vulnerables, identificando sus necesidades y demandas especficas. Participacin, asociacin: la participacin es el atributo con el mayor potencial para producir cambios significativos en las polticas y prcticas de vivienda, as como en las estructuras de poder poltico y administrativo. Descentralizacin e integracin municipal: la descentralizacin a nivel municipal resulta ser el nivel ms apropiado para que se haga efectiva la participacin ciudadana. Esta requiere del uso y creacin de estructuras institucionales regulares, reconocidas, con poder poltico y acceso a recursos. Hoy, existe consenso en que esas estructuras debieran estar ubicadas a nivel municipal. Integracin a nivel de la ciudad. La bsqueda de la integracin de los sectores ms pobres a nivel de la ciudad es objetivo prioritario a nivel de cualquier poltica social. La segregacin/integracin residencial deber ser especialmente considerada como atributo evaluador de polticas de 3

vivienda. La ciudad es concebida como un marco global y eficiente para la integracin social. Sustentabilidad de los programas: en este caso se considera la potencialidad de los programas para generar procesos de mejoramiento del hbitat perdurables en el tiempo. Derecho de acceso al suelo, derecho a la ciudad: el tradicional enfoque sobre mejoramiento de la calidad de vida de las personas centrado en la vivienda y el barrio, se completa bajo la ptica del derecho colectivo de los habitantes de las ciudades- en especial de los grupos empobrecidos, vulnerables y desfavorecidos- de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a un patrn de vida adecuado. Finalmente, y a pesar de que este artculo no se propone evaluar formalmente la implementacin de los programas, se han recuperado los resultados de investigaciones anteriores e informacin disponible en el Instituto Provincial de la Vivienda para esbozar, a modo de hiptesis de trabajo, una aproximacin a los resultados de estos programas a partir de cinco posibles reas de impacto (Arriagada, 2006): Proveer vivienda adecuada Proveer vivienda a los pobres Hacer participar y formar comunidad Satisfacer al usuario Favorecer barrios y ciudades integradas

2.1. El proceso de produccin de las ciudades. Tambin resulta necesario dejar traslucir los procesos a partir de los cuales se producen las ciudades. En este sentido, hemos tomado dos vertientes explicativas: una que se focaliza en procesos que tienen que ver con los lugares hacia los cuales se dirige el crecimiento de las ciudades (Danzelot, J. 2004 cit. por: Dongin, 2006: 250), y otra que enfatiza la lgica a partir de la cual se van privilegiando las intervenciones ( Abramo, 2003). Jacques Donzelot ha desarrollado muy bien la idea de una ciudad en tres velocidades, de una sociedad separada mediante tres entidades que, ignorndose mutuamente cada vez ms, temindose en mayor o menor medida, alimentan la amenaza de la separacin y desintegracin. De este modo, describe un movimiento de periurbanizacin que se origina en la rururbanizacin de las clases medias, un movimiento de relegacin en zonas de viviendas sociales y un movimiento de

gentrificacin es decir, reciclado de zonas residenciales antiguas convertidas en residencias de gran confort en el centro de las ciudades (movimiento doble que recalifica y descalifica los espacios). Pedro Abramo, describe la produccin de la ciudad a partir de la intervencin de diferentes lgicas que movilizan la accin de diversos actores: La lgica del mercado, segn la cual la vivienda es entendida como mercanca y la ciudad como mbito propicio de la especulacin financiera e inmobiliaria. Segn esta perspectiva, el mercado es el asignador por excelencia del producto vivienda. La lgica de la necesidad que impele a los ms pobres a instalarse espontneamente en el territorio y producir el hbitat informal a travs de la accin colectiva con ocupaciones urbanas de terrenos e inmuebles. La lgica del Estado que se basa en la bsqueda de legitimidad poltica a travs de la provisin de viviendas y de infraestructura urbana. La interaccin entre estos procesos y la diversidad de lgicas que los sustentan, ayudan a comprender y contextualizar la intervencin de los poderes pblicos en el hbitat de los sectores ms pobres. 2.2. Concepcin de las polticas pblicas: Desde el punto de vista conceptual, adems, se ha credo conveniente anticipar que nuestro modo de concebir la poltica es mixto. Es decir, segn esta ptica se reconoce, por un lado, que la poltica responde a un cierto sustrato racional en la accin de los poderes pblicos. Es decir, en ella se concibe el proceso decisorio a partir de marcos de deseabilidad ms o menos explcitos que se inician con la definicin de valores y objetivos, implica la adopcin de cursos de accin determinados y se esperan resultados e impactos definidos con anterioridad. Pero, adems, se reconoce que las decisiones no son el producto de un solo actor, sino que resultan de un proceso en el que interactan una multiplicidad de actores que representan, a su vez, una diversidad de intereses y responden a distintas lgicas de actuacin que se interrelacionan en el proceso poltico. En este proceso los organismos pblicos juegan un papel clave, pero no exclusivo. El proceso decisorio es complejo e implica racionalidades mltiples, incorpora la incertidumbre, pero se aleja de la nocin de un proceso de ajuste permanente sin un rumbo predeterminado. Es decir, nuestro enfoque implica la definicin de un punto de partida para el anlisis poltico a partir del cual se pueda reconstruir el anlisis de los productos de la accin estatal y relacionarlos con el cada vez ms complejo mundo de acciones e interacciones entre actores sociales e instituciones pblicas..... (Subirats, 1989:39)

Segn Martnez Nogueira (1996:14) el propsito del anlisis poltico es, entonces, la comprensin de las polticas pblicas por medio de la indagacin de acciones y decisiones estatales y de los procesos desencadenados por ellas. Estas polticas pblicas son respaldadas por el Estado, pretenden tener consecuencias sobre la sociedad y requieren de acciones de la administracin pblica. Las polticas pblicas se desarrollan segn ciclos de accin que incluyen

actividades de formulacin, ejecucin o implementacin, seguimiento y evaluacin. Estos ciclos son abiertos, complejos y dinmicos (ibidem: 12), es decir, suponen la intervencin de multiplicidad de actores y estn todas ellas interrelacionadas y se interpenetran a lo largo de un proceso que algunos autores llaman reflexividad o retroalimentacin. A lo largo de este trabajo nos detendremos en las diversas instancias del ciclo de accin de las polticas: a veces en la instancia de la formulacin a travs de la enunciacin del marco de deseabilidad explcito, en otras oportunidades en la implementacin a travs diversos programas y, hacia el final, en las instancias de carcter ms evaluativo. En el mismo orden de consideraciones, compartimos la visin cepalina (CEPAL, 2000:45) que conjuga polticas pblicas activas con una participacin privada en todas las tareas pertinentes y, al momento de definir las polticas pblicas, se sostiene que significan acciones organizadas en torno a objetivos de inters colectivo y, por lo tanto, no es un sinnimo de polticas estatales. Lo pblico se visualiza en un sentido amplio que envuelve mltiples instancias de la sociedad civil. Esta visin de lo pblico concuerda, adems, con la necesidad de abrir espacios de participacin a la sociedad civil, de corregir tanto fallas de mercado como fallas de gobierno y, en un sentido ms general, de construir y reconstruir instituciones, sin duda una de las tareas ms complejas que enfrentan nuestros pases. Este enfoque, resalta por lo tanto la necesidad de crear una institucionalidad fuerte (alta densidad institucional), con participacin activa de mltiples actores sociales y adecuada responsabilidad ante la ciudadana (alta densidad democrtica). Desde estas miradas, y a partir del uso de la metodologa del estudio de caso, en el presente trabajo se analiza, entonces, la poltica destinada a los asentamientos informales en la provincia de Mendoza. Las tcnicas de produccin de la evidencia emprica han sido, bsicamente: anlisis de contenido de documentos, observacin en el terreno y entrevistas no estructuradas a diversos actores involucrados en los programas.

3. ASENTAMIENTOS INFORMALES: PRECISIONES CONCEPTUALES Y MAGNITUD DEL PROBLEMA La informalidad urbana es un fenmeno que afecta a ciudades de todos los continentes y es padecida por millones de hogares que, impelidos por la necesidad, se asientan en las ms precarias condiciones, frecuentemente en las reas perifricas, en zonas de mayor riesgo geolgico o climtico, con escaso o nulo equipamiento y sin poder gozar de los beneficios que brinda la ciudad. Para estos habitantes, el derecho a la ciudad resulta inalcanzable. Ms all de la necesaria clarificacin conceptual que efectuamos al iniciar este trabajo, conviene precisar que el trmino asentamientos precarios se traslada al centro de la escena internacional a partir de los Objetivos de Desarrollo del Milenio adoptados por los estados miembros de la ONU en el ao 2000. La Meta 11 del Objetivo 7 expresa uno de los desafos ms acuciantes del Milenio pues se refiere a las personas que viven en las peores condiciones de habitabilidad: Para el ao 2020, haber mejorado sustancialmente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de asentamientos precarios., enuncia la Meta en cuestin. Las dificultades para definir qu es un asentamiento precario (slum, en ingls5) llevaron a las Naciones Unidas a convocar, durante el ao 2002, a un grupo de expertos que debieron acordar la serie de indicadores que captara mejor este fenmeno de carcter elusivo. Los expertos convinieron la siguiente definicin operativa de los asentamientos precarios: Un hogar en un asentamiento precario es un grupo de personas que viven bajo el mismo techo en un rea urbana y que carece de una o ms de las siguientes condiciones: Una vivienda durable de naturaleza permanente que proteja contra condiciones climticas adversas. Un espacio vital suficiente, lo que significa que no ms de tres personas compartan una habitacin. Acceso fcil a agua potable en cantidad suficiente a una precio razonable. Acceso a saneamiento adecuado: letrina privada o pblica compartida con una cantidad razonable de personas. Tenencia segura para evitar los desalojos forzosos (UN- HABITAT, 2006:19)

5 En ingls se utilizan como sinnimos y como trminos menos peyorativos que slum las expresiones: informal settlment squatter settlment and unplanned neighbourhood (UN-HABITAT, 2006:27).

Segn de las estadsticas de UN-Hbitat en el Informe sobre la Situacin de las Ciudades del Mundo 2006/7", el 32% del total de la poblacin urbana mundial aproximadamente mil millones de personas vive en barrios marginales de las grandes ciudades y las proyecciones sealan que hacia el ao 2020 est cifra se habr elevado a mil cuatrocientos millones. El informe indica que la poblacin en situacin habitacional vulnerable aumenta a un ritmo del 2,2% anual, impulsado sobre todo por frica, con un ndice superior al 4,5%. En Amrica Latina, el 31,9% de la poblacin urbana vive en un asentamiento precario pero, a pesar de esta elevada proporcin, la tasa de crecimiento es menor que el promedio mundial: 1,28%.(UN-Habitat, 2006). Segn este marco conceptual operativo, Argentina, posee el 31, 1% de su poblacin urbana viviendo en situacin habitacional vulnerable; es decir que se encuentra a un nivel equivalente al de Amrica Latina, pero con una tasa anual de crecimiento superior al de la Regin en el perodo intercensal (2.21 %). (UNHbitat, 2006: 188).
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Sin embargo, el dato ms preocupante se centra en su

evolucin: la tasa anual de crecimiento de la poblacin en este tipo de asentamientos casi duplica la tasa de crecimiento anual de la poblacin urbana. En efecto, en el periodo intercensal 1991-2001 los valores fueron del 2,21% y del 1,32% respectivamente. (Subsecretara de Des. Urb. y ViviendaU.N.Q., 2007:105) (UN-Hbitat, 2006: 188). No obstante, si ajustamos nuestra mirada y nos focalizamos en el sector del dficit crtico que en Argentina se identifica como hogares en villas y asentamientos informales, las magnitudes y su evolucin resultan notoriamente diferentes. En el ao 20017, 352.403 hogares urbanos argentinos eran propietarios de la vivienda solamente sin tenencia regular de la tierra, lo que equivale al 3,9% de los hogares urbanos en esta situacin de informalidad. Con ellos se identifican las situaciones habitacionales ms desfavorables. (Subsecretara de Des. Urbano y Vivienda/ U.N. Q., 2007:150) La provincia de Mendoza presenta porcentajes similares al total del pas ya que, en el ao 2004, el 3,42% de los hogares habitaba en una villa o asentamiento informal y, como se ver ms adelante, siguiendo la misma tendencia nacional, su

6 Es importante sealar que la definicin operativa de asentamiento precario de las Naciones Unidas prcticamente equivale a los criterios tomados en Argentina para definir todos los componentes del dficit habitacional. Es decir, que las cifras de estos organismos no aluden especficamente a las villas y asentamientos informales tal como los identificamos en nuestro pas, es decir, todas aquellas situaciones que los relevamientos censales incluyen en el rgimen de tenencia como propietario de la vivienda solamente, sin tenencia regular de la tierra. 7 Si bien el Censo de 2001 no relev informacin especfica sobre las villas y los asentamientos informales, es posible realizar una estimacin bastante ajustada a partir de las condiciones de tenencia de los hogares.

incidencia en el total de hogares ha aumentado en los ltimos diez aos a pesar de los programas implementados.8 4. LA POLTICA HABITACIONAL PROVINCIAL DURANTE LOS OCHENTA. LA APERTURA DEMOCRTICA: POLTICA DESTINADA A LOS ASENTAMIENTOS INFORMALES. Los orgenes de las villas ms antiguas de la provincia se remontan a las primeras dcadas del siglo veinte localizndose en la periferia del Gran Mendoza. Estos asentamientos fueron creciendo paulatinamente por la migracin campo ciudad, de pases limtrofes, el crecimiento vegetativo y la falta de polticas especficas en esos aos. Durante la dcada de los 60 y mediados de los 70, comenz a realizarse en la provincia una actividad pionera en Latinoamrica a travs de intervenciones en los asentamientos informales por medio del sistema de ayuda mutua y bajo el auspicio de los organismos internacionales.9 El tema de la participacin haba irrumpido en campo del hbitat residencial popular latinoamericano en la dcada de los 60 fundamentalmente a partir de la labor de John F. Turner, arquitecto ingls que residi en Per durante los aos 1957 y 1965 estudiando los procesos de ocupacin ilegal del suelo y de autoconstruccin que se producan en las grandes ciudades latinoamericanas. Esta modalidad de construccin se mantuvo hasta mediados de la dcada de los 70- cuando la ayuda mutua comenz a considerarse como una resignacin de la obligacin que concerna al Estado de entregar viviendas completamente terminadas. (I.P.V., 2007 b). Las primeras erradicaciones masivas y traslado a barrios perifricos se produjeron en el Gran Mendoza como parte de las medidas adoptadas para preparar a la ciudad de Mendoza como una de las sedes del mundial de ftbol de 1978. 10 La dcada de los ochenta ha sido sealada en el contexto internacional latinoamericano como la dcada perdida a raz de los efectos que tuvo la crisis de la deuda sobre el crecimiento econmico de la mayor parte de los pases de Amrica Latina. Estos aos transcurrieron signados por programas de ajuste de las
8 No obstante, en una mirada ms actualizada y a menor plazo, podemos decir que en Mendoza en el ao 2007 el porcentaje de hogares en villas y asentamientos informales disminuy notablemente en relacin a los guarismos del ao 2004 ( 2,8% y 3,9%, respectivamente). (I.P.V-Mendoza, 2007 a : 32). Se ha recuperado, entonces, un nivel equivalente al de la dcada de los ochenta, antes del sismo. (2.55%). De este modo se pone en evidencia la eficacia de las intervenciones que el Estado ha realizado durante los ltimos aos a fin de mejorar la situacin habitacional de sectores afectados por la informalidad urbana. 9 Bajo esta modalidad constructiva se levantaron, entre otros, los barrios los barrios Obrador I y Obrador II destinados a habitantes del Barrio San Martn que era una villa. (I.P.V.-Mendoza , 2007b) 10 Un ejemplo arquetpico en este sentido fue la construccin del Barrio La Gloria que aglutin, en 1389 viviendas, poblacin proveniente de la erradicacin de villas. (ibidem, 2007b)

economas que se ejecutaron a fin de garantizar el pago de los intereses de la abultada deuda externa que haban contrado los pases de la Regin debido a polticas imprudentes de los organismos financieros internacionales. En materia de vivienda, los procesos de ajuste de la dcada de los ochenta se tradujeron en un deterioro del gasto pblico en vivienda tanto en trminos reales per cpita como de su participacin en el PBI. Este descenso incluso fue ms all de la contraccin del gasto pblico en general y del gasto social dirigido a educacin, salud y seguridad social. (Mac Donald y otros, 1998:35). Si bien, desde el punto de vista poltico, durante estos aos se consolida en Argentina el sistema democrtico, desde el punto de vista econmico fue un periodo en el que, casi sin interrupcin, se manifest un panorama desalentador en el que la recesin, la inflacin y la inestabilidad fueron moneda corriente. En Mendoza, en pocos aos, la poblacin en villas y asentamientos se duplic como consecuencia de los siguientes procesos: a) el sismo ocurrido en nuestra provincia en enero de 1985, que afect gravemente la situacin del parque habitacional y gran parte de las familias perjudicadas pasaron a engrosar la poblacin residente en asentamientos informales. b) la migracin de poblacin de origen chileno producto del proceso de deterioro econmico y la persecucin poltica desplegados por la dictadura militar en el vecino pas c) el advenimiento del proceso democrtico que gener condiciones ms propicias para la toma masivas de terrenos, las que no hubieran sido toleradas durante el proceso militar.11 El modelo FONAVI - hasta entonces dominante - responda a la lgica del enfoque central-sectorial en materia habitacional, propia del Estado Benefactor.12 El primer intento de dar un giro a la poltica tradicional impuesta por FONAVI, se produjo a los pocos aos de apertura del proceso democrtico (Gob. Felipe Llaver 1983/1987) a travs de la puesta en marcha, con fondos provinciales, de un programa de erradicacin de villas inestables: Plan Provincial de Erradicacin de Villas Inestables (PPEVI). Con este programa se intent abrir un espacio de iniciativa provincial que permitira dar respuesta a una demanda que, hasta entonces, apareca insatisfecha debido a la modalidad ofrecida por FONAVI: atencin de la demanda libre a travs de una oferta rgida.

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Se pueden mencionar, en este sentido, los casos del B Lihu en Guaymalln y Tres Estrellas en Godoy Cruz.

12 En relacin a la diversidad y evolucin histrica de perspectivas a travs de las cuales ha tratado de resolverse el problema habitacional puede consultarse el trabajo: Lentini, Mercedes (2008), Transformaciones de la cuestin social habitacional: principales enfoques y perspectivas. El caso de Argentina en el contexto latinoamericano, en proceso de edicin en: Economa, Sociedad y Territorio, Revista del Colegio Mexiquense, Mxico, N 27, mayoagosto 2008.

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El PPEVI, fue un programa de escaso impacto y duracin: signific en los hechos la construccin de 1222 viviendas ncleo entre los aos 1986/1990 (7% del total de viviendas construidas por el I.P.V. durante ese perodo). No obstante, nuestra consideracin obedece a que, desde varios puntos de vista signific, tal como dijimos, una novedad frente al modelo imperante. 4.1. Programa Provincial de Erradicacin de Villas Inestables (P.P.E.V.I.) (ley 5.309 /85) Las falencias de los planes de viviendas, hasta entonces vigentes, que atendan las necesidades de poblacin asentada en villas "miseria" "inestables" o de "emergencia" eran: 1. Ausencia de un programa focalizado social y territorialmente destinado al sector villero. 2. Falta de un flujo constante de recursos destinados a este sector. 3. La imposibilidad, de la mayora de los habitantes de las villas, de acceder a los planes habitacionales vigentes: razones econmicas, culturales y sociales les impedan competir en un pie de igualdad con los otros sectores demandantes frente a los requisitos impuestos por la oferta estatal. Este programa surgi, entonces, debido a la necesidad de implementar soluciones habitacionales que contemplaran las caractersticas particulares de los hogares asentados en villas de emergencia. Se trat de la primera experiencia de intervencin a travs de un programa habitacional focalizado en la poblacin de villas y asentamientos informales. Conceptualmente, result ser un programa innovador desde varios puntos de vista: a) Su objetivo especfico era subvencionar proyectos destinados a la sustitucin o mejoramiento de estos asentamientos: permita ofreca FONAVI. b) se introdujo la modalidad de vivienda progresiva que despertaba dudas como opcin de intervencin en este tipo de asentamientos (lotes y servicios, vivienda ncleo de 30 m2, crditos para ampliacin). El programa enfatizaba, de ese modo, la posibilidad de ampliacin de la oferta ms all de la vivienda "completa llave en mano" a fin de satisfacer una demanda cada vez ms heterognea en sus necesidades y posibilidades econmicas. La idea de construir mdulos o unidades habitacionales mnimas, con posibilidades de ampliacin, permitira disminuir costos y resultaba ms fcilmente adaptable a la modalidad de construccin mediante ayuda la sustitucin masiva de asentamientos informales, frente a la atencin de familias en forma individual que

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mutua o esfuerzo propio. Anticipndose a posibles crticas frente a este tipo de solucin habitacional, en los fundamentos de la ley se sealaba: No deja de advertirse que este tipo de solucin puede ser vista con disfavor o pudiera criticarse como insuficiente, desde una perspectiva ptima, pero creemos que es uno de los medios idneos que permite afrontar el problema en funcin de los recursos disponibles y previsibles y que, posponer las soluciones a la espera de los medios mayores para encarar programas ms ambiciosos, no har ms que impedir las soluciones buenas, que ya son posibles (fundamentos Ley 5.309/85). c) la idea de versatilidad, es decir, la opcin de adaptar cada solucin a las caractersticas del problema singular. d) Tambin resultaba novedoso este programa por el origen de los fondos: 70% de los fondos generados por la quiniela oficial provincial. Los fondos generados por el juego oficial de la quiniela se asignaron al I.P.V. (Instituto Provincial de la Vivienda) que se convirti en el organismo central de promocin y ejecucin del programa. Con acierto se reconoca que, si bien las villas de emergencia posean caractersticas comunes, cada una tena rasgos y perfiles propios que le otorgan identidad y exigen un tratamiento particular. En consecuencia, contemplaba esta diversidad de situaciones y brindaba las siguientes posibilidades en el uso de los recursos: - Construccin de viviendas ncleos, con sus correspondientes obras de infraestructuras y urbanizacin destinada a la erradicacin o reconstruccin de villas. - Realizacin de mejoras, ampliaciones y refacciones de viviendas existentes. - Realizacin de obras sanitarias de infraestructura, urbanizacin, provisin de servicios o similares en grupos de viviendas existentes. - Comprar terrenos u obtener tierras fiscales, para proyectos habitacionales. El programa era igualmente flexible en relacin con los sistemas de ejecucin de las obras previendo las siguientes alternativas: - Sistema tradicional: con obras a cargo del I.P.V. - Sistema solidario: con obras a cargo de los interesados por ayuda mutua. - Por esfuerzo propio: con obras a cargo de los interesados y el grupo familiar. - Combinacin de los sistemas anteriores.

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Para cada uno de los sistemas mencionados se prevean mecanismos diferentes de reembolso, adjudicacin y en algunos casos asistencia tcnica y financiera por parte del I.P.V. De este modo, las viviendas construidas por el sistema tradicional podan ser adjudicadas en comodato, alquiler o propiedad. En el caso de la vivienda otorgada en propiedad, los reembolsos efectuados peridicamente por los adjudicatarios podran cubrir total o parcialmente el costo de la vivienda. La parte no reembolsable se consideraba subsidio. Para los sistemas por esfuerzo propio y ayuda mutua se prevea la asistencia tcnica y financiera del Instituto. Esta ltima, poda contemplar la financiacin total de la obra mediante prstamos o subsidios no reintegrables por los beneficiarios. La asistencia prevista inclua, adems, el aporte de materiales, tcnicas, planos, proyectos sin cargo u otros elementos semejantes. El programa era tambin flexible respecto de la mecnica de otorgamiento de los prstamos ya que los mismos podan entregarse directamente a los interesados o a entidades intermedias. Los terrenos para construir los asentamientos podan pertenecer a los beneficiarios o entidades intermedias. En los sistemas solidario y de esfuerzo propio, la mano de obra sera aportada por los interesados, por los menos parcialmente. El tema ms controvertido de este programa fue que estableca que "los programas de construccin de viviendas que se realicen con fondos dispuestos por esta ley, se desarrollarn sobre la base de planes de construccin de mdulos o ncleos o unidades habitacionales mnimas, con ptimas posibilidades de futura ampliacin...". Segn lo estipulado, el Instituto Provincial de la Vivienda inici la construccin de viviendas ncleo de aproximadamente 30 m2 de superficie inicial. Los ncleos habitacionales se ubicaron en lotes con superficies de 200 m2 y estaban dotados de servicios de agua corriente, energa elctrica y disposicin de lquido cloacales. El programa prevea la ejecucin de obras progresivas a cargo de los adjudicatarios. Esto exiga la intervencin de agentes externos a la comunidad que deban aportar la asistencia tcnica, social y financiera indispensable. A pesar de la innovacin conceptual que este programa incorpor en su formulacin, mantuvo en los hechos el sistema tradicional de ejecucin a travs de empresas constructoras. El organismo provincial mantuvo, adems, un rol centralizador y los recursos se destinaron a la construccin de nuevos barrios localizados en la periferia. En sntesis, ms all del espritu de la ley, la implementacin fue tpica del enfoque central-sectorial, con excepcin de las

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caractersticas de la vivienda que se enmarcaba en el concepto de vivienda progresiva con un ncleo inicial que despus se podra ampliar a travs de crditos sucesivos.

Barrio La Alameda- Guaymalln PPEVI

Barrio La Alameda- Guaymalln PPEVI

Al finalizar la dcada de los ochenta, como producto de los procesos socioeconmicos descriptos y la accin del sismo del ao 1985, y a pesar de la accin de los programas vigentes, la cantidad de hogares en villas y asentamientos, se increment en un 56% a nivel provincial. En el Gran Mendoza esta variacin super el 100% concentrando el 98% del crecimiento. (ver Grficos N y 2 y 1 Cuadro N 3 en Anexo). Al inicio de la dcada siguiente vivan en asentamientos inestables el 3,03% de hogares de la Provincia. (ver cuadro N 4 en Anexo)

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Durante el siguiente periodo de gobierno, se sentaron las bases de lo que sera ms tarde el modelo de poltica habitacional que se consolidara durante los aos 90 a travs de lo que fue el Programa Hbitat Bsico.

Grfico N 1: Evolucin de la situacin de hogares en asentamientos informales. Mendoza 1984-1991

12000 10000 8000

1 0938

hogares

7020

7370

6000 4000 2000

380 643 1 1 61 92 3530 2368 2004 581 252

1984 1991

0
total G. Mza Este Centro O Sur Noreste

Grfico N2: Evolucin de la situacin de hogares en asentamientos informales. Mendoza. Variacin porcentual 1984/1991
120 100 80 60 40 56 69 109

20 0 -20 -40 -60 -80 total G. Mza Este

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Centro O

Sur -15

Noreste

-57

Fuente: elaborados segn datos del Relevamiento efectuado por Municipios y Ministerio de Bienestar Social en: Fundamentos del Proyecto de Ley N 5.309/85; DEIE Villas Inestables de la Provincia de Mendoza en base a informacin del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1991.

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4.2. Nuevo Gobierno del Perodo Democrtico: El Programa de Hbitat Bsico (Resolucin 712/89 del I.P.V.): Durante la gestin del gobernador Jos O. Bordn (1987/1991) se inici un cambio ms profundo en la concepcin de la poltica habitacional que se convirti, desde el inicio de la campaa electoral, en pivote alrededor del cual girara todo el discurso acerca de la futura obra de gobierno. Los conceptos de solucin habitacional - entendida como la ampliacin de la oferta desde la vivienda terminada llave en mano hacia una conformacin progresiva de la vivienda- el de participacin de los habitantes en la produccin y el de descentralizacin hacia los municipios, se instalaron como ideas motoras de una concepcin emergente en materia de hbitat residencial popular. El programa PPEVI fue sustituido por el programa Hbitat Bsico, destinado a sectores de escasos recursos, en el que se formalizaron los principios de descentralizacin y participacin. Si bien, tal como se ha sealado, no era un programa exclusivamente dedicado a asentamientos informales, a travs del mismo se atendi a este sector de la poblacin. La resolucin del IPV N 712/89 (Hbitat Bsico) dispuso que el otorgamiento de fondos se concretara mediante convenios entre el I.P.V, el municipio donde se localizara el proyecto y la entidad intermedia. Mediante este programa se introdujo la participacin de los municipios, descentralizando el control y organizacin de los proyectos y otorgando a las organizaciones de la sociedad civil un papel central en la ejecucin de obras con destino a sus asociados. Los gobiernos locales se incorporaron a la gestin habitacional cumpliendo las siguientes funciones: Priorizacin de los proyectos para su presentacin ante el I.P.V. Determinacin y evaluacin de las necesidades de vivienda de la poblacin. Realizacin, en la etapa de ejecucin de los proyectos y en calidad de mandatarios del I.P.V , el control e inspeccin de obras, la certificacin el avance de los trabajos y el seguimiento de los grupos intermedios. Promocin de la constitucin de organizaciones de la sociedad civil (cooperativas, mutuales, uniones vecinales, etc). Realizacin del asesoramiento social, tcnico, financiero, legal y administrativo. Las organizaciones de la sociedad civil, constituidas formalmente, participaban de diversos modos en el programa mediante: Eleccin y adquisicin del terreno para lo cual podan recibir asistencia tcnica de los municipios y financiera del I.P.V.

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formulacin y presentacin de los proyectos habitacionales ante el municipio. proponiendo los adjudicatarios la contratacin de la ejecucin de las obras o ejecucin de las mismas por administracin.

El I.P.V, a su vez, realizaba el asesoramiento a municipios y entidades intermedias, asignaba los fondos segn las priorizaciones de los organismos locales y otorgaba la aptitud para la ejecucin de un proyecto. Los fondos se asignaban con carcter de prstamos conferidos en forma indivisa a los grupos beneficiarios y supona la aceptacin de un plan de reembolso. El programa incorpor la modalidad de vivienda progresiva a travs de la implementacin de tres subprogramas: a) lotes y servicios, b) construccin de viviendas nuevas (vivienda ncleo de hasta 36 m2 y c) ampliacin y/o mejoras de viviendas existentes (hasta 15 m2). En los hechos las dos primeras etapas se habilitaron en forma conjunta debido a la presin de los beneficiarios frente a una solucin (lotes y servicios) que no era directamente habitable. Se planificaron sistemas de contratacin que ofrecieran mayores ventajas de productividad, bajo costo y adaptacin a las posibilidades laborales de los grupos beneficiarios, contemplando las siguientes modalidades: a) sistema de contratacin pblica (Ley N 4416 - Ley de Obras Pblicas por licitacin) b) sistema por administracin (mano de obra contratada, por ayuda mutua o por esfuerzo propio) c) combinacin de los sistemas a y b. La diversificacin de la oferta, como lineamiento de poltica adems, a travs de la puesta en marcha de se hizo evidente, programas destinados a otros

sectores sociales: operatorias de ahorro y prstamo con financiamiento compartido (SM 202 y 203); un programa destinado a sectores rurales consistente en crditos para completamiento, ampliacin y recuperacin de viviendas; el programa VIDAS destinado a sectores medios y altos a travs de prstamos personales para construccin, ampliacin, refaccin y terminacin de viviendas. Ms all de los resultados de cada uno de estos programas, objetivo que excede el marco de este trabajo, su puesta en marcha signific una marcada tendencia a ampliar la oferta a fin de satisfacer sectores diferenciados de la demanda habitacional. A pesar de los cambios iniciados en la provincia durante la dcada de los ochenta, entre 1980 y 1992, el 61% de las viviendas construidas se realizaron con recursos FONAVI bajo la modalidad tradicional impuesta por el sistema atencin de demanda libre y oferta nica - el 29,5 % con otras operatorias con recursos de

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origen nacional (SISMO y otras) y solamente el 9,2% con fondos de origen provincial (PPEVI, Hbitat Bsico, Cofinanciacin y otras).

Barrio Tres Estrellas Programa Hbitat Bsico Departamento Godoy Cruz

Hacia el final de la dcada de los ochenta tambin se perfilaban cambios a nivel nacional que marcaran importantes condicionamientos a las iniciativas provinciales en materia de poltica habitacional. El inicio de las negociaciones, entre los aos 1987 y 1988, con el Banco Interamericano de Reconstruccin y Fomento (BIRF) a fin de obtener un crdito internacional puso de manifiesto, por un lado, los estrechos lmites dentro de los cuales poda implementarse una poltica provincial de vivienda y, por otra, las diferentes orientaciones de los organismos internacionales en esta materia. Mientras el gobierno provincial inspiraba su poltica en principios sustentados por organismos tales como las Naciones Unidas ( Ao internacional para las personas sin Hogar- 1987) que daba lineamientos precisos en relacin el tratamiento progresivo de los problemas habitacionales y al aprovechamiento de las capacidades organizativas y de trabajo de la poblacin carente de vivienda, el BIRF, impona estrictas limitaciones a la participacin de organizaciones de la sociedad civil en la implementacin de programas. Este condicionamiento, junto a las restricciones impuestas en materia de superficie y terminaciones por el Banco, fueron los principales puntos de discusin para acceder al crdito. La fuerte participacin que Mendoza haba otorgado a las entidades intermedias como actores del sistema le vali la descalificacin y la interrupcin del financiamiento a los pocos aos de iniciado el programa.

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5. LA POLTICA HABITACIONAL PROVINCIAL EN LA DCADA DE LOS NOVENTA. La dcada de los noventa se inici, a nivel nacional, con importantes signos que anunciaban el advenimiento de cambios de trascendencia frente a un paradigma en crisis. 5.1. La descentralizacin de los recursos FONAVI y su impacto a nivel provincial. La necesidad de realizar un replanteo global del sistema FONAVI se hizo efectiva a travs de la firma del decreto del Poder Ejecutivo Nacional 690/92 en el que se aprob una nueva Poltica Habitacional y el Plan de Accin propuesto por la Secretara de Vivienda y Calidad Ambiental. El reconocimiento de la rigidez de la oferta habitacional frente a una demanda cada vez ms diversificada, la discontinuidad institucional y la inequidad del sistema que no beneficiaba a los grupos ms desfavorecidos, la falta de eficacia en la resolucin del dficit , la falta de transparencia debida, sobre todo, al uso de criterios discrecionales en las adjudicaciones, la inadecuada distribucin geogrfica de los recursos y el bajo nivel de recupero, se enunciaron para fundar la necesidad de un rediseo de sistema FONAVI. Si bien la vigencia del mencionado decreto fue efmera - la firma del Pacto Fiscal en agosto de 1992 precipit los acontecimientos hacia la federalizacin del Fondo- su valor en el proceso histrico radica en que fue un signo evidente de una voluntad poltica en transformacin. La firma del pacto interestadual en agosto de 199213 signific para las provincias la posibilidad de fijar sus propias polticas habitacionales. En diciembre de 1992, durante el gobierno de Rodolfo Gabrielli (1991- 1995) se dict en la provincia el Decreto N 3462 que fij los principales lineamientos de una poltica que continu vigente durante el gobierno de Arturo Lafalla. (1995- 1999). En sus fundamentos, el decreto reafirmaba formalmente ciertos conceptos que ya haban sido introducidos por la praxis poltica y alguna normativa anterior: nos
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Con la firma del Pacto Fiscal en agosto de 1992 se produjo un importante punto de inflexin en la poltica habitacional de nuestro pas pues se formaliza la transferencia definitiva y la efectiva descentralizacin de los recursos FONAVI hacia las provincias. La federalizacin del principal fondo de financiamiento de vivienda trajo aparejadas profundas transformaciones, no slo en el nivel jurisdiccional en el que se formulaban y ejecutaban las polticas, sino tambin en las concepciones que sustentaban tales polticas que se haran eco de las vertiginosas transformaciones en el modelo econmico dominante a nivel nacional.

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referimos

a los conceptos de solucin habitacional", cofinanciacin y ahorro

previo, rol subsidiario del Estado, diversificacin de la oferta, descentralizacin, e incorporacin de nuevos actores en la gestin del proceso habitacional. De este modo, se recogieron principios que conformaban el paradigma emergente en materia de poltica social a escala internacional. Se reconoca, adems, la trascendencia del esfuerzo propio y la accin solidaria como fundamento esencial para alcanzar la vivienda social. De este modo la provincia de Mendoza se inscriba en las nuevas tendencias en materia de poltica habitacional. Estos principios enfatizaron lineamientos ya iniciados a mediados de la dcada del ochenta anteriores. El concepto de solucin habitacional, tal como ha sido sealado, marcaba un cambio relevante en las alternativas de oferta habitacional dejando traslucir la idea de que el Estado deba ofrecer variadas opciones a fin de satisfacer una demanda heterognea en sus necesidades y en su capacidad de pago y ahorro. Esta idea se incorporaba como superadora de la anterior concepcin del Estado como oferente de casas mediante una nica modalidad de oferta habitacional. De este modo, lotes y servicios, vivienda ncleo, crditos para ampliacin, mejoramiento habitacional, etc., se ofrecan como opciones legtimas destinadas a satisfacer distintos tipos de necesidades habitacionales. Tambin se visualizaba a la vivienda, no como un producto acabado, sino como un proceso gradual de satisfaccin de necesidades habitacionales. A partir de la sancin del decreto 3462/92 se enfatiz y generaliz el proceso de descentralizacin de la poltica que transfiri a los gobiernos locales el poder de decisin en la priorizacin de los crditos y el cupo de recursos necesarios. Los municipios, adems, integraban el Consejo Provincial de la Vivienda a travs de la figura del intendente. Dicho Consejo, segn el texto de la norma, tendra a su cargo las tareas de proponer polticas acorde con las necesidades emergentes de los distintos sectores de la provincia, pudiendo tener como fuente de consulta - segn lo expresa el articulado del decreto - a las organizaciones sociales vinculadas al sector. De este modo se apuntaba a generar un mayor consenso social derivado del contacto ms directo del municipio con las necesidades de los que habitan en su territorio. Al municipio le competa planificar el uso de sus recursos, priorizar los crditos, otorgar los aptos social, tcnico y financiero de los proyectos a ejecutarse y ejercer el poder de polica de la obra. Al Instituto Provincial de la Vivienda, organismo que entonces dependa del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, le quedaban reservadas las funciones por gobiernos provinciales

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vinculadas con la administracin de los recursos, el otorgamiento de los crditos priorizados por los municipios, la auditoria y evaluacin de los programas que se implementaran. Se constituy, en el mbito estatal, un actor informal: el Consejo Tcnico14, integrado por los Directores de Vivienda de cada municipio y el IPV. Dicho Consejo, si bien no se cre formalmente y, por lo tanto careca de normas de funcionamiento, se reuna con regularidad y desempeaba un rol definido de carcter consultivo en la formulacin y evaluacin de programas habitacionales. Adems, se fortaleci en la escena otro actor: la sociedad civil a travs de sus organizaciones. Las cooperativas, sindicatos, uniones vecinales, etc. se convirtieron en responsables de la planificacin y ejecucin de los proyectos habitacionales en forma integral: eleccin del terreno, elaboracin del proyecto y adjudicacin de las viviendas. Las organizaciones de la sociedad civil (O.S.Cs.) decidan dnde construir sus viviendas, qu tipo de vivienda requeran, quin iba a construirlas (por medio de una empresa o por administracin). De este modo, la percepcin de los interesados sobre la solucin de sus propios problemas habitacionales, se traduca en los proyectos presentados. Las organizaciones que se incorporaron, no slo tendran mayor poder de decisin y participacin, sino que, adems, tendran responsabilidad compartida en el aporte de recursos a travs de diversas modalidades de cofinanciacin. En los programas destinados a villas inestables, el decreto, reivindic la importancia de las organizaciones de base territorial como actores emergentes en la instrumentacin de los mismos. De este modo, se estableca una clara diferencia con el anterior programa PPEVI que se haba implementado, fundamentalmente, a travs de la atencin directa del Estado hacia las familias, sin la participacin de instancias comunitarias intermedias. Durante la gestin del Gobernador Arturo Lafalla, la vigencia del decreto 3462/92 se puso de manifiesto a travs de un documento del I.P.V (I.P.V., 1997) en el que se reconocan los siguientes principios de poltica: a) a) b) c) d) descentralizacin desburocratizacin desestatizacin esfuerzo, organizacin, participacin, transparencia. cofinanciacin y ahorro previo

Podemos considerar que dos de ellos - descentralizacin y participacin - fueron los principios rectores.
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El Consejo Tcnico sigue funcionando hasta la actualidad.

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5.2. El Programa Municipios y Desarrollo Comunitario (531/93) (Sub Programa Villas) (Res. 687/95) A partir del ao 1993 la provincia de Mendoza comenz a formular diversos programas que se inscriban dentro de los principios establecidos por el decreto 3462/92. El primero en crearse fue el Programa de Municipios y Desarrollo Comunitario. Dicho programa sufri algunas modificaciones desde su creacin en el ao 1993 aunque mantuvo sus lineamientos originales. La resolucin del Instituto Provincial de la Vivienda N 300/97 estableci que este programa estaba destinado a pobladores de recursos insuficientes organizados en entidades intermedias. Los crditos otorgados se destinaban a ejecutar proyectos de compra de terreno, construccin de obras de infraestructura y urbanizacin y hipotecaria con el 4% de inters. En este programa participaban los municipios, las entidades intermedias y el Instituto Provincial de la Vivienda segn los roles definidos en prrafos anteriores. Signific, en los hechos, la concrecin del modelo habitacional hegemnico en la provincia durante los noventa. El programa Municipio y Desarrollo Comunitario, pese a que fue diseado para atender familias de recursos insuficientes, present durante su implementacin problemas de focalizacin por su atencin de necesidades habitacionales de un espectro social demasiado amplio (no siempre de recursos insuficientes) y, por lo tanto, con modalidades de insercin territorial tambin ms heterogneas. La resolucin (687/95) establece un subprograma denominado Subprograma Villas Inestables destinado a organizaciones de base comunitaria (Os.B.C) que agruparan a personas que habitaban en asentimientos inestables.15 construccin de viviendas, ampliacin y terminacin. Los crditos se entregaban con garanta

B Nueva Esperanza Buen Orden San Martn Municipios y Desarrollo Comunitario.

15 El monto mximo del crdito se disminuye, se mantiene la tasa de inters (4%), el plazo de financiacin y el requisito de la cofinanciacin. Dos aos ms tarde se dicta la Resolucin 520/97 que extiende el plazo de amortizacin a 300 cuotas, modifica la tasa de inters al 0% y establece un mximo de 5% de cofinanciacin sobre el costo total de la solucin habitacional.

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B Santa Teresita Departamento de Las Heras Municipios y Desarrollo Comunitario

6. EVOLUCIN DEL MODELO DE POLTICA DURANTE LOS NOVENTA En este modelo, se pueden distinguir, sin embargo, tres etapas claramente diferenciadas a partir de implementacin. En la primera etapa, que dur ms de cinco aos (1992-1998), bajo gobiernos justicialistas, la poltica habitacional de Mendoza fue reconocida a nivel nacional por sus caractersticas innovadoras. El proceso de cambio mantuvo una direccin orientada decididamente a disminuir el rol del Instituto Provincial de la Vivienda, transfiriendo las principales facultades a los Municipios y a las OSCs. Los cambios se concretaron en muy poco tiempo y en el transcurso del primer ao, los distintos actores comenzaron a desempear las nuevas funciones que les fueron encomendadas. Debido a la transferencia de responsabilidades, el organismo provincial disminuy notoriamente su personal y funciones, incluidas las de control. Durante la segunda etapa, de crisis y transicin, Mendoza se convirti en escenario de un modelo que, comenzaba a mostrar serias dificultades por problemas derivados del debilitamiento de los mecanismos de control por parte del Estado y de la instalacin, en muchas de las organizaciones, de malas prcticas que impidieron la generacin de autnticos procesos participativos Esta etapa abarca un periodo de dieciocho meses, aproximadamente. Se inici a mediados de 1998 y finaliz en diciembre de 1999, bajo gobiernos del mismo signo poltico.16 Esta crisis se manifest a travs de numerosas denuncias que proliferaron en diversos mbitos y que estuvieron referidas a la paralizacin de obras, a las graves irregularidades que afectaban a gran cantidad de
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cambios que se fueron produciendo en su

La provincia de Mendoza fue gobernada durante tres periodos consecutivos por el justicialismo (1987/99).

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emprendimientos y que involucraron tanto a los Municipios, al I.P.V. como a las OSCs.
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Como respuesta a esta situacin

comenz un lento proceso de

recuperacin del rol de contralor por parte del Estado provincial. Los nuevos mecanismos abordaron, en primer trmino, los aspectos tcnico-constructivos centrndose principalmente en lograr un mejoramiento en la calidad de las obras que haba cado a niveles alarmantes. La gran limitacin de este periodo fue de carcter poltico: el ente provincial se vio en la necesidad de intervenir para resolver conflictos generados en comunas gobernadas por el mismo partido poltico y en OSC cuyos dirigentes eran tambin militantes polticos afines. La tercera etapa, iniciada en el ao 2000, mediando una nueva gestin y en un nuevo escenario poltico, profundiz el rumbo ya iniciado. Puede caracterizarse por el mantenimiento y profundizacin del objetivo de la etapa anterior mejorar la calidad de las obras- sumando, adems, la reactivacin de gran cantidad de emprendimientos paralizados, el reordenamiento financiero, la preocupacin por aumentar la transparencia del sistema, por erradicar el clientelismo y proteger los derechos de los asociados. Como sntesis de la dcada de los noventa se podra sostener que Mendoza se incorpor de manera plena en el marco nacional a travs de un modelo de poltica habitacional que la caracteriz en un doble sentido: a) por un lado, mediante principios y programas innovadores se anticip a otras provincias en la implementacin de una poltica basada en la descentralizacin efectiva hacia los municipios, la participacin de la comunidad, la ampliacin de la oferta habitacional, la transformacin de la obra pblica en obra privada. b) Por el otro, se convirti en escenario de un modelo que entr en crisis hacia fines de la dcada fundamentalmente por problemas de debilitamiento de los mecanismos de control por parte del Estado y de la instalacin de prcticas en la sociedad civil que impidieron la creacin del capital social y humano necesario para alcanzar un verdadero desarrollo social. 7- EL FIN DE UNA DCADA Y EL COMIENZO DE UNA NUEVA GESTIN El gobierno (Roberto Iglesias 2000/2004) deline su propuesta habitacional marcando, por un lado, claras diferencias con la gestin anterior que haba sufrido serios cuestionamientos en la implementacin de la poltica habitacional y cuyas consecuencias todava se hacan sentir y, por otro lado, dando muestras de
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Sobre este tema pueden consultarse: Palero D., Lentini M. (2002), Alcances y Limitaciones de la Participacin de las Organizaciones de la Sociedad Civil en Poltica Habitacional, Revista del Consejo Nacional de la Vivienda, edicin n 6, p. 26-29, Bs. As., Argentina.

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continuidad frente a principios que haban mostrado su fortaleza para convertirse en pivotes de una poltica de estado: descentralizacin y participacin. En este ltimo sentido, se establecieron como objetivos y estrategias de poltica (I.P.V.2000): "garantizar la efectiva participacin de los demandantes en el proceso y fortalecer las mecanismos de organizacin de la demanda. Perfeccionar la distribucin de los recursos FONAVI en forma descentralizada a los municipios." Pero, por otro lado, gran parte de los objetivos y estrategias propuestos mostraban una clara voluntad de cambiar el rumbo frente a prcticas que haban sido altamente cuestionadas durante la gestin anterior: "construir con muy buena calidad de obra. incrementar la productividad del sistema erradicar el clientelismo poltico atacar la corrupcin y lograr la transparencia del sistema mejorar la calidad de los servicios que presta el Estado Provincial y municipal en el sector habitacional. En este sentido se propona, entre otras estrategias, "garantizar efectivos controles sobre el gasto y la inversin". Finalmente -a nivel discursivo- los objetivos que parecan otorgar mayor identidad a la gestin fueron: "armonizar y coordinar las polticas de vivienda con otras reas de gestin del estado" de modo de superar el aislamiento del sector frente a propuestas integradoras de polticas. "promover la inversin de capitales privados". En este sentido se propona impulsar esquemas conjuntos de financiamiento entre el Estado y el capital privado e incorporar al sistema a las pequeas y medianas empresas constructoras. En el ao 2003 se puso en marcha un nuevo programa destinado a asentamientos informales: Programa Habitacional para Asentamientos (PROHAS) que se encuentra actualmente vigente y al que hacemos referencia en el apartado siguiente. 7.1. El Programa Habitacional Para Asentamientos. (PROHAS) (Resolucin IPV 141/03) Segn se ha visto, este programa se formul en el ao 2003 durante la gestin de Roberto Iglesias y en sus fundamentos, particularmente extensos, quedan en evidencia los principios generales en los que se basa:

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En primer lugar, se inscribe en los siguientes objetivos de la poltica de vivienda formulados para el periodo 2000-2003: Distribuir equitativamente los recursos del Estado en los distintos estratos de la demanda habitacional Garantizar la efectiva participacin de los demandantes en el proceso. Armonizar y coordinar las polticas de vivienda con otras reas de gestin del Estado; accin social, desarrollo agropecuario, planificacin territorial, uso del suelo y medio ambiente. Retoma la idea plasmada tambin en el PPEVI - de que cada asentamiento precario est determinado por una compleja conjuncin de situaciones y problemas que requieren creatividad y el planteo de soluciones a medida para cada caso. Es decir, responde a una concepcin que reconoce la condicin de heterogeneidad de la pobreza. Adems, confirma el criterio de considerar al municipio como el actor que se encuentra en mejores condiciones para disear las respuestas ms adecuadas a cada caso. Parte de la conviccin de que (en los programas anteriores) no se han aprovechado suficientemente las potencialidades existentes en las familias y de la necesidad de satisfacer sus demandas y expectativas ofreciendo soluciones habitacionales adecuadas a los deseos, capacidades y posibilidades de cada familia. El concepto ms novedoso que incorpora es la perspectiva de la integralidad, al afirmar que las soluciones deben enmarcarse en objetivos de produccin y mejoramiento del hbitat social y fsico en todas sus escalas y en un sentido integral. En la misma direccin se considera que las acciones en torno a la vivienda no son suficientes y requieren de su complementacin con otras relativas al desarrollo social para aspirar a los objetivos de sustentabilidad. Prev adems, la necesidad de planificar la radicacin o erradicacin de los asentamientos no planificados en el marco de una estrategia de ordenamiento territorial que otorgue un espacio fsico urbano a los sectores ms desfavorecidos y que atienda a las particulares necesidades de estos sectores sin descuidar los objetivos a escala de los ncleos urbanos en su conjunto Apunta a profundizar los esfuerzos de valorizacin del hbitat producido a travs del financiamiento pblico, invirtiendo no solo en la vivienda sino en mejorar la calidad del asentamiento en su conjunto y el entorno.

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La segregacin social se trata de mitigar disminuyendo la escala de los conjuntos destinados a poblacin homognea desde el punto de vista socio econmico por lo que se ha establecido un mximo orientativo de cincuenta viviendas en cada barrio. Esta preocupacin por la insercin territorial y la segregacin social, no aparece en los anteriores programas y se inscribe en los lineamientos del actual enfoque urbano-territorial. Del mismo modo que los programas anteriores, permite financiar todo tipo de destinos: compra de terrenos, regularizacin dominial, ncleos hmedos, ampliaciones y terminaciones, obras de urbanizacin o viviendas completas a ejecutarse en procesos de radicacin o de erradicacin y relocalizacin. Los actores participantes del Programa, son los mismos que participaban de los programa anteriores: el Instituto Provincial de la Vivienda, los Municipios y las organizaciones de base comunitaria que nuclean a los pobladores de los asentamientos, asignndole a cada uno de ellos los mismos roles que ya venan cumpliendo en el modelo de poltica provincial y a los que se ha hecho referencia en prrafos anteriores. El tema de la participacin merece un anlisis ms detenido: por una parte incorpora una novedad importante en relacin a las O.S.Cs. al asegurar la participacin en el proyecto a pobladores aunque no fueran miembros de alguna O.S.C.; se elimina, en consecuencia, la obligatoriedad de atencin a la demanda organizada. El fundamento de esta medida se encuentra en los abusos que cometieron algunos dirigentes en perjuicio de hogares de los asentamientos, a travs de exclusiones arbitrarias y de la incorporacin con carcter de asociados de pobladores no pertenecientes al asentamiento. Como contrapartida, se fortalece la promocin de la participacin a travs de la asistencia tcnica de trabajadores sociales contratados para cada proyecto. A travs de este mecanismo se procura fortalecer la participacin de todos los pobladores y disminuir el poder discrecional de algunos dirigentes. Otro aspecto de inters, se vincula con la reinstalacin de la modalidad de licitacin pblica para la ejecucin de las obras a travs de empresas constructoras que haba sido abandonada haca casi una dcada. Se busca, de este modo, a volver al concepto de obra pblica que haba sido dejado de lado a principios de los noventa. Detrs de esta decisin se procura lograr mayor celeridad en las obras acotando los plazos de ejecucin. Diversas experiencias de la dcada anterior de proyectos destinados a la radicacin/erradicacin de villas que demandaron varios aos de ejecucin, dificultaron la posibilidad de resolver el problema habitacional a todos

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los habitantes del econmicos .

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asentamiento y generaron enormes costos sociales y

Esta medida se complementa con la exigencia de que los Municipios sean garantes del crdito otorgado a las O.S.Cs. Este es uno de los cambios ms trascendentes de este programa puesto que, si bien mantiene la posibilidad de la construccin por administracin mediante entrega directa del crdito a las organizaciones de base tal como ocurra en Municipios y Desarrollo Comunitario- obliga al Municipio a transformarse en garante del mismo con aprobacin del Concejo Deliberante. En la prctica, esta clusula significara la desaparicin de la construccin por administracin y la vuelta lisa y llana a la construccin a travs de empresas. El fundamento subyacente en estas decisiones es que las empresas seran actores ms idneos para construir y que las O.S.Cs. deberan abocarse a promover el desarrollo social. Por ltimo, la incorporacin de la figura del leasing (alquiler con opcin a compra) como modalidad para disminuir la brecha entre el costo de las viviendas y la capacidad de pago de los hogares, permite establecer una cuota simblica accesible a los ingresos de los beneficiarios. Ms all de la letra de la norma, diversos inconvenientes de tipo legal han retrasado su efectiva implementacin. La accin de las diversas gestiones de gobierno provincial en el marco de macro procesos socio econmicos de carcter nacional e internacional segn ha sido descripta en apartados anteriores- , adems de la ocurrencia del sismo 1985, dan cuenta de la evolucin de la situacin en los asentamientos informales de la provincia, segn se observa en los siguientes grficos: Evidentemente, el crecimiento del fenmeno de los asentamientos al comienzo del nuevo siglo muestra niveles muchos ms moderados que durante los ochenta. Se trata, en realidad, ms que de un aumento en la cantidad de asentamientos, de un proceso de densificacin de los existentes: se observa que la cantidad de villas se mantuvo relativamente constante (con excepcin del NE provincial)19 con un aumento en el nmero de hogares residentes. Este ritmo ms lento en el crecimiento se ha dado a pesar de los efectos de la grave crisis ocurrida en el pas durante el 2001/ 2002 y del aumento de la pobreza ocurrido durante la dcada.

Son ejemplos de esta situacin la erradicacin de los B Flores y Olivares de Capital o la radicacin del B Santa Teresita del departamento de Las Heras.
19 Los departamentos del Noreste provincial son los que concentran los mayores niveles de pobreza de la provincia y tienen predominio de actividades productivas rurales, lo cual otorga a los asentamientos particularidades distintivas que los alejan del las caractersticas propias de las grandes villas urbanas.

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Grfico N 3: Evolucin de hogares en asentamientos informales. Mendoza 1991-2004 16000 14000 12000
hogares
14045

10938 8851 7370

10000 8000 6000 4000 2000 0 TOTAL

1991 2004

20042252 643 1076 192 450 252 785

G. Mza.

Este

Valle Uco

Sur

Noreste

Grfico N Evolucin de la situacin de hogares en 4: asentamientos informales. Variacin porcentual 1984/19911991/2004 % 250 200 150 100 56 50 0 TOTAL -50 -100 G. Mza. Este Valle Uco Sur -15 Noreste -57 28,4 20,1 134,4 109 6967,3 19 12,4 1984/1991 1991/2004 211,5

Fuente: elaborados segn datos de: DEIE. Villas Inestables de la Provincia de Mendoza en base a informacin del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1991 y sistematizacin del IPV en base a informacin municipal (2004).

No obstante, si se comparan estas cifras con la evolucin los componentes del dficit habitacional, se observa que, mientras todos ellos han disminuido, el fenmeno del dficit en los sectores de pobreza crtica ha seguido una tendencia opuesta. En efecto, no obstante los esfuerzos realizados, la proporcin de hogares en villas aument levemente en la Provincia, alcanzando un 3.42% del total de hogares en el 2004. El modelo descentralizado de poltica habitacional permiti que algunos municipios encararan intervenciones muy decididas para dar solucin a este sector de la poblacin.

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La gestin de Julio Cobos (2004-2007) otorg un fuerte impulso al tema habitacional en especial y a la necesidad de intervenir de manera decisiva en torno a los asentamientos informales de la provincia. Uno de los pilares programticos fue su propuesta de terminar definitivamente con el problema de los asentamientos inestables. Se trata de un programa de inclusin social, a implementar en cuatro aos, que articula diversos programas con fuentes de financiamiento internacional, nacional y provincial. Abarca reas urbanas y rurales en todo el territorio de la provincia. (CNV, 2004). Es decir, ha sido concebido como un programa de articulacin de fondos de distintos origen cuyos destinatarios son los hogares en situacin de pobreza radicados en asentamientos informales. Ello supone: El manejo de un volumen considerable de recursos La focalizacin social y territorial La posibilidad de actuar en forma masiva sobre este tipo de asentamientos. Una concepcin integral de atencin de la pobreza.

El modelo de poltica habitacional en la provincia permite: la intervencin descentralizada hacia los municipios y la participacin de OSCs. Para abarcar el amplio espectro de problemas vinculados con el hbitat de los asentamientos informales se articulan los siguientes programas: PROMEBA (Programa de Mejoramiento Barrial, con financiamiento internacional) PROHAS (Programa Habitacional para Asentamientos, con recursos del Fondo Provincial de la Vivienda y de FONAVI ) PROSAC (Programa de Saneamiento para poblaciones en Situacin de Carencia, con financiamiento nacional) PROMES (Programa de Obras Menores de Saneamiento, con financiamento nacional). Mejor Vivir (financiamiento nacional) Plan Federal de Construccin de Viviendas (financiamiento nacional y, complementariamente, del Fondo Provincial de la Vivienda) Sub-programa Federal de Mejoramiento Urbano, obras de infraestructura y complementarias

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Villas y Asentamientos del Gran Mendoza- 2008

Fuente: IPV. Mendoza

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7.2. El Plan Estratgico Mendoza Sin Villas Debido al particular nfasis otorgado en este artculo a la poltica habitacional de Mendoza y a la mayor difusin a nivel nacional de programas como PROMEBA y Mejor Vivir y Plan Federal de Construccin, se desarrolla en particular el programa PROHAS, de origen provincial. Resulta de inters, destacar el alto impacto que ha tenido el Plan Estratgico Mendoza Sin Villas - cuando menos a nivel cuantitativo- pues desde su puesta en marcha (2004) hasta el ao 2007 se ha producido una importante disminucin del porcentaje de hogares que habitan en este tipo de asentamientos en relacin al total de hogares de la provincia (3,9% y 2,8%, respectivamente) (C.N.V., 2007:32). Ello ha significado una reduccin del 36 % de hogares en villas. (I.P.V, 2007)20 8. RESULTADOS E IMPACTOS El principal objeto que ha guiado estas pginas ha sido el de vincular el diseo de programas provinciales destinados a la atencin de asentamientos informales con determinadas categoras de anlisis para concluir sobre su grado de adecuacin a las dimensiones seleccionadas. No obstante ello, y ms bien como hiptesis que como conclusiones definitivas, esbozaremos algunas lneas respecto de los resultados alcanzados en su implementacin Tomando como marco de referencia las cinco posibles dimensiones para analizar el impacto de programas habitacionales segn la propuesta de Camilo Arriagada (2006) podramos arriesgar las siguientes conclusiones: En relacin a la provisin de vivienda adecuada, se considera que la calidad habitacional lograda medida en la perspectiva de antes y despus de la intervencin, se ha alcanzado suficientemente pues todos los proyectos han provisto de viviendas aptas, con todos los servicios y adjudicadas en propiedad a muy bajo costo.21 En este sentido se lograron satisfacer al menos tres de las necesidades habitacionales bsicas propuestas por Joan Mac Donald: proteccin ambiental, saneamiento y confort y estabilidad residencial. En cambio, si incorporamos al anlisis la satisfaccin de otra necesidad bsica -la de independencia habitacional- cuya satisfaccin al interior de los hogares se puede medir a travs del espacio disponible por habitante , es posible concluir que
20 A travs del Plan Mendoza sin Villas se han consolidado 7 asentamientos, se han construido 40 barrios nuevos, beneficiando a 5.592 hogares que habitan en 2.824 viviendas terminadas en ese periodo. (I.P.V., 2007 c) 21 La excepcin a esta aseveracin ha sido el PROMEBA pues se trata de un programa de mejoramiento barrial y no de un programa de viviendas. De todos modos no se ha hecho referencia a este programa pues, tal como se aclar con anterioridad, recibe financiamiento internacional.

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ha sido insuficiente en PPEVI comparada con los restantes programas ya que, despus de veinte aos, no todos los barrios han recibido nuevos crditos para ampliacin y continan con las superficies originales de 32 m2,.segn registros del Instituto Provincial de la Vivienda. En los programas Hbitat Bsico y Municipios y Desarrollo Comunitario las superficies originales oscilaron entre 40 y 50 m2 obteniendo as una mejor calidad habitacional. Por ltimo, los conjuntos Prohas, han alcanzado superficies mayores an. En algunos conjuntos de este Programa el tamao de las viviendas se ha adaptado al nmero de miembros de los grupos familiares. 22 La focalizacin es una caracterstica de todos los programas analizados, destinados especficamente a atender a hogares que habitan en asentamientos informales. La nica excepcin la constituye el Programa Hbitat Bsico que tuvo una focalizacin ms dbil debido a que no se destin exclusivamente a sectores de extrema pobreza. Respecto del rea de impacto vinculada con el logro de mayor participacin, no poseemos evidencia emprica directa pero, estudios anteriores de nuestra autora realizados sobre poltica habitacional en la provincia, nos permiten arriesgar la hiptesis de que el nivel de participacin ha ido en aumento desde su ausencia casi total en PPEVI, hasta niveles altos de participacin en Hbitat Bsico y Subprograma Villas del Programa M y DC. No obstante, en ocasiones, ha estado circunscripta a las comisiones directivas de las organizaciones de base, sin llegar a involucrar a toda la comunidad. En relacin a la satisfaccin del usuario, y segn resultados de investigaciones anteriores (Braverman, Lentini, Palero y otros, 1992) los niveles de satisfaccin alcanzados por usuarios de viviendas de inters social dependen en gran medida de la situacin habitacional inicial. Los ex residentes en asentamientos que acceden a una vivienda, por el hecho de haber padecido situaciones crticas de dficit habitacional son, en lneas generales, los grupos que alcanzan mayores niveles de satisfaccin Por ltimo, reflexionando en torno a los resultados alcanzados por estos programas en relacin a su capacidad para favorecer barrios y ciudades integradas, que es el aspecto que reviste mayor complejidad, cabe realizar las siguientes consideraciones: estudios anteriores realizados en algunos departamentos de la provincia concluyen que los conjuntos destinados a poblacin de asentamientos informales siguen siendo en los aos noventa los que presentan localizaciones ms
22

Son los casos, por ejemplo, de los barrios Fuerza Segura y Los Peregrinos.

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desfavorables, ubicados en zonas de relegacin -segn la terminologa de J. Danzelot- y en los que no ha podido superarse la segregacin, muchas veces acompaada de fuertes procesos discriminatorios. (Lentini Palero, 2001) (Lentini, Palero, 2007) En aquellos casos en los que, siguiendo recomendaciones que gozan de alto nivel de consenso en torno a las ventajas de la radicacin por sobre la relocalizacin, se opt por radicar los conjuntos en localizaciones no perifricas, si bien se obtuvieron mejoras en cuanto a calidad de vida de la poblacin, no pudieron generarse verdaderos procesos de integracin socio territorial. Se pueden citar varios ejemplos de radicacin de asentamientos. Entre ellos, resultan particularmente interesantes las experiencias de consolidacin de dos asentamientos populosos localizados en reas centrales: el B Lihue de ms de mil familias en el departamento de Guaymalln (Gran Mendoza) y el B Santa Teresita en el departamento de Las Heras, tambin en el rea metropolitana. En el primero, se regulariz la tenencia de la tierra y fue dotado de urbanizacin e infraestructura. Las familias que no pudieron quedarse por falta de lotes disponibles, fueron trasladadas a terrenos aledaos (B San Sebastin y San Sebastin II). Sucesivamente se fueron construyendo, en el entorno, nuevos barrios estatales. Ello permite volver sobre el siguiente prrafo del trabajo citado: En conclusin, primero el Instituto Provincial de la Vivienda y, luego, el Municipio actuaron en pos del objetivo de mejorar la situacin habitacional de poblacin radicada en el lugar pero, adems, autorizaron la construccin de nuevos barrios en terrenos aledaos, dando lugar a un proceso de concentracin de poblacin de composicin social homognea de la cual, ms del 60% proviene de villas inestables. Intervenciones como sta, que provocan la concentracin espacial de familias de escasos ingresos, generan condiciones propicias para la perpetuacin de subculturas marginales, dando lugar a la reproduccin y profundizacin procesos de exclusin social. (Lentini, Palero, 2001: 20) Las ciudades son siempre escenarios de integracin y exclusin social, por ello Sabatini (1999) (2001) afirma que los habitantes de los distintos barrios oscilan entre el sentido de constituir comunidad que favorece la integracin social- y el sentido de excluir a otros. La escala geogrfica de la segregacin tiene gran importancia al momento de definir las posibilidades concretas de integracin social. Cuando el tamao de los barrios crece en demasa los pobres quedan relativamente aislados de los otros grupos sociales, reforzndose los sentimientos de exclusin y segregacin territorial.

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CONCLUSIONES La provincia de Mendoza tiene una larga historia de pobladores que fueron resolviendo su problema habitacional asentndose en terrenos fiscales o de terceros: los primeros asentamientos se establecieron en el Gran Mendoza en las dcadas del veinte y el treinta, conformados en sus inicios por unas pocas familias. Su crecimiento fue relativamente lento hasta los aos setenta. Las crisis de las ltimas dos dcadas desencadenaron un importante aumento en la cantidad de asentamientos y de los hogares que vivan en ellos. Ya no se circunscribieron al rea metropolitana, sino que se desarrollaron en las ciudades ms importantes del interior de la provincia y an en las villas cabeceras de los departamentos ms pequeos. Durante los sesenta y hasta mediados de los aos setenta, se registraron las primeras experiencias destinadas a satisfacer las necesidades habitacionales de los habitantes de villas y asentamientos que luego se continuaron en los diversos programas que se han descrito en estas pginas y que ponen de manifiesto la preocupacin por el tema por parte de los gobiernos de distinto signo poltico, aunque con dbil impacto en la modificacin del escenario prevaleciente durante las dcadas de los 80 y 90. En una mirada de corto plazo, se han podido observar notables resultados obtenidos por el Plan Estratgico Mendoza Sin Villas - cuando menos a nivel cuantitativo- Se conjugan, por primera, vez una voluntad poltica expresada claramente y una cantidad de recursos volcados al sector como no se haba logrado con anterioridad: recursos internacionales (BID), nacionales, (planes federales de vivienda y otros) y provinciales, que estn articulndose en la atencin de villas y asentamientos informales. Para una mirada evaluativa ms ajustada, restara incorporar la cantidad de recursos familiares movilizados, la integracin a la ciudad formal, y el impacto en salud pblica y pobreza dura. (Arriagada, 2006). En el actual contexto de crecimiento econmico, aumento del empleo y disponibilidad de nuevos recursos para la vivienda social ha sido posible lograr una sustancial reduccin de hogares que padecen dficit crtico en villas y asentamientos. Ello, sin desconocer que, llevar a la prctica concreta los objetivos establecidos en las normas escritas, sigue siendo en parte una deuda pendiente. El repaso cronolgico de los programas y la aplicacin de las categoras analticas de las que partimos (Cuadros N 1 y 2) permite ver la paulatina incorporacin de conceptos y principios vinculados con las nuevas ideas prevalecientes a nivel internacional.

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La idea de la multisectorialidad y multidimensionalidad de los programas como atributo relevante para atender situaciones de pobreza, se incorpora hacia fines de los noventa, en consonancia con las tendencias predominantes en la poca. Los programas, en general, son poco sensibles a atender situaciones heterogneas de vulnerabilidad social. La participacin y descentralizacin, han sido atributos de relevancia en los programas en consonancia con la particularidad de la poltica provincial. Sin embargo, la integracin socio territorial sigue siendo un desafo de envergadura, ms all de algunas acciones que quedaron a nivel de intenciones y con enorme variabilidad entre municipios. La lucha por los lugares en la que se pone en juego el derecho a la ciudad y a la equidad en el acceso al suelo urbanizado, caracterizan la reconfiguracin actual del territorio. En relacin a la implementacin, un aspecto a destacar es la aplicacin sucesiva de diversos programas a travs de la accin de distintos gobiernos para resolver el problema de algunos asentamientos: por ej., a) en terrenos adquiridos con un programa, se construyeron viviendas con otro programa ; b) en otros casos, se aument la superficie de las viviendas de un barrio ya construido - ncleos PPEVI se ampliaron a dos dormitorios a travs de Hbitat Bsico- c) tambin se intervino a travs de sucesivos crditos otorgados en el marco de distintos programas y de los sucesivos gobiernos. En cuanto a los barrios construidos destinados a poblacin de asentamientos, se observan algunos rasgos comunes: Viviendas: como puede observarse en las fotografas, se trata de unidades terminadas generalmente de dos dormitorios, de mediana superficie. La mayor parte de las viviendas ncleo fueron ampliadas. Localizacin: predominantemente perifrica y algunas radicaciones en reas centrales dentro de la trama urbana sin suficiente evaluacin de impacto territorial y social (ej. B Lihue y Santa Teresita). Segn ha sido sealado en investigaciones que hemos realizado con anterioridad, en algunos casos, las sucesivas intervenciones del estado en este tipo de asentamientos ha ido generando importantes procesos de segregacin socio territorial. (Lentini, Palero, 2001).

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Cuadro N 1: Anlisis de los programas segn las categoras analticas propuestas. :

Heterogeneidad Multidimensionalidad PROGRAMA y multisectorialidad , sensibilidad hacia grupos vulnerables Es un programa sectorial (de PPEVI vivienda Es un programa HABITAT BSICO sectorial (de vivienda) No la contempla No la contempla Participacin de los interesados como mano de obra en sistemas de ayuda mutuaParticipacin, asociacin Descentralizacin e integracin a nivel municipal Integracin a nivel ciudad

Sustentabilidad de los programas

Centralizado a nivel provincial Incorpora la

No lo explicita como objetivo del programa

Relativo a cada uno de los barrios Potencial, por la

Incorpora a las OSC como actores relevantes en el sistema.

participacin de los municipios con un rol definido. Se formaliza la

No se explicita como objetivo del programa

incorporacin y participacin de OSC

No lo explicita como objetivo del programa,; algunas radicaciones que se ejecutaron supusieron una intencin de integracin social y territorial. Diferencias entre municipios. Explicita la necesidad de planificar la radicacin o erradicacin en el Potencial, por la incorporacin y promocin de la participacin de OSC Potencial, por la incorporacin y participacin de OSC

MUNICIPIO Y DESARROLLO COMUNITARIO

Es un programa sectorial (de vivienda) No la contempla

Incorpora a las OSC como actores relevantes en el sistema.

descentralizacin hacia los municipios (dec. 3462/92)

Promueve la multisectorialidad y adopta una visin PROHAS multidimensional de la pobreza. Promueve la MENDOZA SIN VILLAS (PROHAS) multisectorialidad y adopta una visin multidimensional de la pobreza No la contempla explcitamente No la contempla explcitamente

Si bien contempla la participacin de las OSC, en los hechos restringe indirectamente la participacin de OSC como destinatarios del crdito. Promueve la participacin por otros mecanismos. Descentralizado

marco de una estrategia de ordenamiento territorial. Aspecto ambiental

SI

Si

si

Prematuro evaluar

Fuente: elaboracin propia

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Cuadro N 2 Innovaciones conceptuales incorporadas por los programas.

PROGRAMA
INNOVACIN CONCEPTUAL DEL PROGRAMA

PPEVI

HABITAT BSICO

Vivienda progresiva (vivienda ncleo) Versatilidad: adaptar cada solucin a las caractersticas del problema singular. Asignacin de fondos especficos de origen provincial Rgimen de tenencia: comodato, alquiler o propiedad Amplios mtodos de subsidios sociales: parciales o totales Sistemas de ejecucin de obras flexibles : Esfuerzo propio y ayuda mutua (asistencia tcnica y financiera a cago del IPV), tradicional (a cargo IPV) y combinaciones entre ambos (asistencia tcnica del IPV) Promueve la utilizacin de materiales y tcnicas de la industria local. Incorporacin de las entidades intermedias como potenciales sujetos de crdito. El concepto de solucin habitacional: la vivienda como un proceso gradual de satisfaccin de necesidades y no como un producto acabado. Ampliacin de la oferta habitacional. Incorporacin de los municipios como actores en el sistema y las entidades intermedias. Germen de la descentralizacin y participacin de modelo posterior. Descentralizacin hacia los municipios. Participacin de OSCs. Magnitud de los recursos incorporados (FONAVI) Cofinanciacin. Elimina el sistema de obra pblica. (90) Crdito a las entidades intermedias (obligatorio) Garantizar la efectiva participacin de los demandantes. Integralidad e intersectorialidad (gestin coordinada intermunicipal/ comisin multisectorial por proyecto) Atencin masiva con consideracin de situaciones particulares. Ordenamiento territorial (enfoque ubano terrirtorial) Elimina la obligatoriedad de pertenecer a una entidad intermedia para recibir el crdito. (crditos individuales) No exige la constitucin formal de las OSCs (personera jurdica) Municipios como garante de los crditos entregados a las OSC. Prev dos sistemas: crdito a las OSC y licitacin pblica Incorpora contratacin de asistencia social y tcnica con financiamiento estatal especfico. Tamao reducido de los emprendimientos: no ms de 50 unidades. (criterio orientativo) Crditos sucesivos de distintos gobiernos. Concepto de leasing. Importancia del proyecto social Creacin de una unidad administrativa especial en la que se articulan fondos de distinto origen. Concepcin integral de atencin de la pobreza.

MUNICIPIO Y DESARROLLO COMUNITARIO

PROHAS

MENDOZA SIN VILLAS

Fuente: elaboracin propia

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Sin embargo, y a pesar de que no ha sido tratado exhaustivamente en estas pginas, es posible afirmar que, con frecuencia, los modos de implementacin estuvieron relativamente alejados del espritu de las normas escritas. En algunos casos, se impuso la ptica viviendista y, en otros, la debilidad de los mecanismos de control gener alargamiento de plazos de obra, recursos no invertidos totalmente en obra, conductas clientelares y corruptas de algunos dirigentes, etc. (Palero, Lentini, 2002). Estas fallas, de distinto tipo disminuyeron, el impacto de los resultados alcanzados. Finalmente, otro aspecto an no resuelto es la escasa confiabilidad de la informacin disponible, de carcter exclusivamente cuantitativo. La necesidad de disponer de sistemas de informacin confiables y permanentemente actualizados, as como la necesaria incorporacin de informacin de carcter cualitativo que posibilite un conocimiento ms preciso tanto de los asentamientos como de los resultados e impactos producidos por los barrios construidos como respuesta a las necesidades de la poblacin que habita en villas y asentamientos, debe ser encarada con premura por el gobierno provincial. Ello abre posibilidades para estimular nuevos espacios en la actividad de investigacin BIBLIOGRAFA: Abramo, Pedro (2003) La teora econmica de la favela: cuatro notas sobre la localizacin residencial de los pobres y el mercado inmobiliario informal, Ciudad y Territorios: estudios territoriales, Vol. XXXV, p. 136-137, Ministerio de Fomento, Espaa. Arriagada, Camilo (2006) Proyeccin visual presentada en el curso de posgrado de perfeccionamiento y actualizacin Polticas Sociales vinculadas con la problemtica de los asentamientos humanos: la poltica habitacional de Argentina y Chile, organizado por CEAH (Centro de Estudios sobre Asentamientos Humanos), Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, Universidad Nacional de Cuyo. Mendoza, octubre. Barreto, Miguel A., Zavala Jos (2004), Articulacin vertical de la inversin urbana en el nordeste argentino. Reflexiones sobre la experiencia del Banco Mundial durante la dcada del 90 en: Revista Eure, 30(90): 103-119. Braverman, A., Lentini, M., Palero y otros (1992) Pautas de localizacin y diseo urbano de conjuntos habitacionales. Evaluacin de Barrios del IPV, Secretara de Ciencia y Tcnica, Ministerio de Cultura, Ciencia y Tecnologa. Gobierno de Mendoza. Proyecto 050, indito. Brakarz, Jos (2002), La experiencia reciente en Programas de Mejoramiento de Barrios en: Seminario taller. Gestin del hbitat y gobiernos locales, 5 y 6 diciembre 2002, Rosario-Sta. Fe, Servicio Pblico de la Vivienda, Municipalidad de Rosario, pp. 21-41. CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina) (2000), Equidad, desarrollo y ciudadana (LC7G.2071/Rev.1-P), Stgo. de Chile.

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ANEXO Cuadro N 3: Evolucin de la situacin en villas y asentamientos. Mendoza 1984-1991.

1984 Zona Cantidad de villas 119 48 14 4 28 25 Cantidad de hogares 7.020 3.530 380 161 2.368 581

1991
Cantidad de Cantidad de villas hogares 133 83 17 6 20 7 10.938 7.370 643 192 2004 252

TOTAL Gran Mendoza Este Centro Oeste Sur Noreste

Variacin 1984/1991 Cantidad % de hogares 56 3.918 109 3.840 69 263 19 31 -15 -364 -57 -329

Fuente: Elaborado segn datos de: Relevamiento efectuado por Municipios y Ministerio de Bienestar Social en: Fundamentos del Proyecto de Ley N 5.309/85; DEIE Villas Inestables de la Provincia de Mendoza en base a informacin del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1991.

Cuadro N 4 Hogares en villas por regin. Mendoza. 1991

Regin TOTAL PROVINCIA Gran Mendoza Este Centro Oeste Sur Noreste

Total de hogares 360.464 226.674 44.159 19.534 58.628 11469

Hogares en villas
10.938 7.370 643 192 2004 252

% 3.03 3.25 1.46 0.98 3.42 2.20

Fuente: Elaborado segn datos de: DEIE Villas Inestables de la Provincia de Mendoza y Censo de Poblacin y Vivienda 1991..

Cuadro N 5: Evolucin de la situacin de villas y asentamientos informales en la provincia de Mendoza- 1991/ 2004
1991 2004 Variacin 1991/2004

Zona TOTAL Gran Mendoza Zona Este Valle de Uco Zona Sur Zona Noreste

Cantidad villas 133 83 17 6 20 7

Cantidad de hogares 10.938 7.370 643 192 2004 252

Cantidad de villas 155 83 21 10 21 20

Cantidad de hogares 14.045 8.851 1.076 450 2.252 785

%
28,4 20,1 67,3 134,4 12,4 211,5

Cantidad de hogares 3.107 1.481 433 258 248

533 Fuentes: Elaborado segn datos de: DEIE Villas Inestables de la Provincia de Mendoza en base a informacin del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1991; sistematizacin del IPV en base a informacin municipal.

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