EDUCACIN Y DEMOCRACIA: EL CASO DE VENEZUELA Fernando Reimers*

Este artculo est dedicado a la memoria de Russell Davis, profesor emeritus de Harvard fallecido en 1993, por su labor pionera en estudios y planificacin de proyectos de educacin y desarrollo en Amrica Latina y por su contribucin a la formacin de varias generaciones de planificadores educativos en la regin.

RESUMEN Este artculo examina el desarrollo de la educacin en Venezuela durante los 34 aos de la presente era democrtica. El estudio reviste particular inters por tratarse de uno de los pases de ms larga tradicin democrtica en la regin, y que, habindole destinado ms recursos a la educacin, confronta sin embargo muy pobres resultados del sistema educativo. El caso ilustra que el desarrollo del sistema educativo no puede slo esperarse automticamente con la llegada de un rgimen democrtico, y que no es suficiente con invertir mucho dinero en el sector. Se plantean tres hiptesis centrales para explicar el fracaso del sistema educativo venezolano para consolidar la democracia iniciada en 1958: a) el uso del sistema educativo como instrumento para clientelismo poltico; b) el descuido de los niveles bsicos de educacin, a los que tiene acceso la mayora de la poblacin; y c) la falta de autonoma de las escuelas. Se examinan los logros y caractersticas del sistema educativo en distintos niveles y reas y se plantean desafos para que el sistema educativo contribuya a consolidar la democracia.

Introduccin Con el regreso de la democracia a varios pases de Amrica Latina ha renacido el inters por la relacin entre educacin y democracia. Durante la dcada pasada este inters se vio reflejado en numerosas reuniones y publicaciones en la regin. En 1987, la Organizacin de los Estados Americanos organiz un foro sobre educacin y democracia, cuyos resultados fueron publicados en un nmero especial de La Educacin. Se organizaron reuniones sobre el mismo tema en pases como Paraguay, El Salvador,2 Chile.3 La oficina regional de UNESCO auspici un estudio sobre la educacin en la transicin a la democracia en los casos de Argentina, Brasil y Uruguay.4 Este inters en las interrelaciones entre educacin y democracia, por supuesto, se extiende mas all de Amrica Latina. En la misma dcada pasada, el Consejo de Europa public un estudio sobre como los sistemas educativos de Europa del Sur preparaban a los ciudadanos para la vida democrtica5 y la preocupacin por la educacin para la democracia, es un tema de creciente inters en Sudfrica,6 y recientemente en Rusia.7 En los Estados Unidos el inters en la relacin entre educacin y democracia es de vieja data como ilustran los escritos de John Dewey8 y James Conant.9 A lo largo del tiempo, la preocupacin por las relaciones entre educacin y democracia ha sido compartida por grupos como la comisin para la defensa de la democracia,10 administradores educativos,11 o especialistas en currculum representados ms recientemente en los escritos sobre el papel de la educacin para promover la democracia en una sociedad multicultural12 y en publicaciones de la Federacin Americana de Maestros sobre la enseanza de valores democrticos.13 La consolidacin de la democracia en Amrica Latina presenta importantes desafos a los sistemas educativos. La bsqueda de respuestas a estos desafos puede seguir al menos tres lneas de accin complementarias.

Una lnea es la investigacin y reflexin, mas bien de tipo terico, cuya preocupacin central es identificar nuevas metas y programas para la educacin en democracia. Esta lnea es la que domina en los escritos de la dcada pasada citados anteriormente. Otra lnea de bsqueda es el ensayo y la innovacin pedaggica, representados en innovaciones como las escuelas Fe y Alegra en doce pases de la regin, la Escuela Nueva en Colombia, el Programa de las 900 escuelas en Chile o los programas para educacin en democracia en Costa Rica. Fe y Alegra, una innovacin auspiciada por la Compaa de Jess iniciada en 1955 en Venezuela, intenta brindar educacin de calidad a los pobres, enfatiza las relaciones entre la escuela y la comunidad y la formacin de valores y destrezas sociales. La Escuela Nueva, iniciada en 1974, es una alternativa para ofrecer educacin de calidad en zonas rurales en Colombia que enfatiza tambin la relacin de la escuela con la comunidad y la formacin de destrezas sociales y la democracia escolar. El Programa de las 900 escuelas, una iniciativa del reciente gobierno democrtico para brindar educacin de calidad en las escuelas ms pobres de Chile enfatiza tambin la relacin entre la escuela y la comunidad y la autonoma escolar. La reciente reforma de la educacin bsica costarricense incluye proyectos de desarrollo curricular y capacitacin docente. La publicacin del libro Los procesos de enseanza y aprendizaje en una sociedad democrtica como parte de esta reforma reflejan la prioridad asignada a la educacin para ensear a vivir en democracia. Una tercera lnea para establecer las relaciones entre educacin y democracia es el estudio de casos. Estudiar el desarrollo de los sistemas educativos en pases con y sin democracias permitir profundizar nuestro conocimiento del papel de la educacin en el desarrollo de sociedades democrticas. Con este propsito, este artculo presenta un anlisis de la evolucin, logros y desafos del sistema educativo de Venezuela, un pas latinoamericano con tres dcadas de experiencia democrtica. El inters del caso deriva no slo del hecho de que Venezuela es uno de los pases de ms larga tradicin democrtica en la regin, sino de que a pesar de haber sido uno de los pases que ms recursos ha destinado a la educacin14 confronta muy pobres resultados del sistema educativo. Estas fallas del sistema educativo en educar a la ciudadana y para obtener empleo productivo no son ajenas a la fragilidad del sistema poltico que durante 1992 sufri dos intentos de golpe militar. El caso ilustra que el desarrollo del sistema educativo no puede slo esperarse automticamente con la llegada de un rgimen democrtico, y que no es suficiente con invertir mucho dinero en el sector. Propongo tres hiptesis centrales para explicar el fracaso del sistema educativo venezolano para consolidar la democracia iniciada en 1958: 1) El uso del sistema educativo como instrumento para clientelismo poltico. 2) El descuido de los niveles bsicos de educacin, a los que tiene acceso la mayora de la poblacin, en dos reas: educacin de calidad, que permita acceder a empleos productivos, y educacin para la participacin democrtica.15 3) La falta de autonoma de las escuelas, que ha impedido a los directores y docentes coordinar su tarea con la comunidad educativa para generar respuestas propias a las dos reas mencionadas en la hiptesis anterior.16 Por esto no debe entenderse que atribuya al sistema educativo la responsabilidad principal por la crisis poltica de Venezuela. Factores clave en dicha crisis han sido, entre otros, la ineficiencia del sistema judicial, los niveles de corrupcin en la administracin pblica, la austeridad resultante de los programas de ajuste econmico y la degradacin del debate y de las reglas del juego poltico. El sistema educativo, sin embargo, no ha actuado en direccin opuesta a la crisis poltica. En relacin a la educacin para la productividad, por ejemplo, mientras se discute un proyecto para importar 50.000 trabajadores calificados de otros pases (un reconocimiento tcito del fracaso del sistema educativo), los niveles de desempleo aumentan a niveles sin precedente.17 Entre los desempleados 43% provienen del tercio ms pobre de la poblacin, y de ellos ms de la mitad (57%) no han completado la escuela primaria. Contexto, metas y poltica de la educacin en Venezuela

La educacin ha sido una prioridad en Venezuela por muchos aos. Una frase clebre de Simn Bolvar, libertador de Venezuela y de otras cuatro Repblicas latinoamericanas es Moral y Luces son nuestras primeras necesidades. En 1870, el presidente Guzmn Blanco aprob una ley que haca a la educacin primaria gratuita y obligatoria. La industria del petrleo transform sustancialmente el perfil social, econmico y poltico de Venezuela. La presente era democrtica se inici en 1958, cuando una alianza de los partidos fundamentales derroc la dictadura del General Marcos Prez Jimnez. Los ingresos por concepto de petrleo permitieron desarrollar las aspiraciones de la democracia emergente, el desarrollo de una clase media, la expansin de programas de educacin, salud y otros programas sociales. Dichos ingresos contribuyeron tambin a desarrollar una abultada e ineficiente burocracia en muchos organismos del estado y a otras distorsiones en la economa que erosionaron otras fuentes de ventaja competitiva del pas. Entre 1930 y 1958, la economa venezolana pas de ser una economa predominantemente basada en exportaciones de productos agrcolas a ser una economa industrial, bajo la poltica de sustitucin de importaciones. Durante este tiempo la poblacin se hizo crecientemente urbana. En 1989, slo 6% del Producto Domstico Bruto provena de la agricultura, 46% de la industria (de lo cual 40% provena de actividades no industriales) y 48% provena de servicios. La poblacin creci de 4.2 millones de personas en 1945 a 19 millones en 1989. En 1989 el 89% de la poblacin viva en reas urbanas y el 21% en Caracas, la ciudad capital. En 1945, slo 35% de la poblacin viva en zonas urbanas. La poblacin creci a un ritmo de 2,8% anual entre 1980 y 1989, lo que representaba una disminucin frente al crecimiento de 3,5% entre 1965 y 1980. 39% de la poblacin tena menos de 14 aos. En 1989, el Producto Nacional Bruto per capita era equivalente a 2,450 dlares de EE.UU. En 1987, el 51% del ingreso estaba concentrado en 20% de la poblacin, y 34% del ingreso en el 10% ms rico de la poblacin. Al mismo tiempo, 40% de la poblacin viva con slo 14% del ingreso. De acuerdo a cifras oficiales, en 1989, 22% de la poblacin viva en extrema pobreza y 31% viva en pobreza crtica. Durante la dcada de los 80, Venezuela vivi bajo el signo de una crisis de endeudamiento externo, lo que llev a los severos ajustes en el segundo gobierno de Prez iniciado en 1989. La deuda pblica de largo plazo aument de 718 millones de dlares en 1970 a 25.339 millones de dlares en 1989. En 1989, la deuda externa total de Venezuela era de 33.144 millones de dlares. Como porcentaje de las exportaciones el servicio de la deuda era 25% en 1989 y el pago de intereses 20%. Durante los ltimos 34 aos de democracia, Venezuela ha estado gobernada por dos grandes partidos que han alternado en el ejecutivo, compartiendo el poder legislativo con varios partidos menores. De los 7 presidentes constitucionales desde 1958, 5 han sido del partido social demcrata (Accin Democrtica) y 2 del partido Social Cristiano (COPEI). La educacin ha sido una prioridad explcita de todos los partidos modernos en Venezuela. No hay diferencias obvias en las polticas educativas que han llevado a cabo los dos grandes partidos, para ambos la educacin es un componente fundamental del proyecto de democratizacin de Venezuela. La nueva Constitucin aprobada en 1960, con la llegada de la nueva democracia, establece que todos los venezolanos tienen el derecho a ser educados y asigna al Estado la responsabilidad de abrir escuelas y servicios educativos para asegurar acceso gratuito a la educacin. En 1980, el Congreso aprob una nueva Ley de Educacin que expandi la educacin bsica de 6 a 9 aos. La llegada de la democracia en 1958 expandi el sistema educativo a todos los niveles. El Cuadro 1 muestra como la tasa anual de crecimiento de la matrcula primaria aument de 7% antes de la democracia a ms de 20% en los aos inmediatamente despus del inicio de la democracia. La tasa de crecimiento de la matrcula secundaria tambin se multiplic por dos en este perodo. El crecimiento en la matrcula universitaria pas de 12% anual en el ltimo ao de la dictadura a 60% en el primer ao de la democracia. Durante los prximos 30 aos, la matrcula combinada de primaria y secundaria creci a un promedio anual de 4% y la educacin superior a un promedio anual de 11%.

Si bien la matrcula se ha expandido drsticamente durante los ltimos 30 aos de experiencia democrtica, sin embargo, durante las ltimas dos dcadas, esta expansin se ha concentrado en la educacin superior. Mientras que en 1972, las tasas netas de matrcula en primaria eran 83% y aumentaron a 85% en 1989, la matrcula neta en educacin superior aument de 11% a 25% en el mismo perodo. CUADRO 1 A pesar de las semejanzas en polticas educativas entre los principales partidos, el control de la administracin educativa por partidos polticos, y el uso de la administracin pblica para clientelismo poltico, ha significado severas discontinuidades de poltica cada vez que un nuevo gobierno inicia su gestin, y frecuentemente cada vez que un nuevo Ministro, an dentro de un mismo gobierno, se hace cargo. Como principal empleador del pas, el sector educativo ha sido un predio favorito para el reparto de favores polticos y para el clientelismo. Con frecuencia la competencia y el profesionalismo han tenido un lugar secundario a tener los contactos polticos adecuados para poder participar en la gestin educativa pblica. Estructura y matrcula Sistema educativo formal La educacin pblica es gratuita a todo nivel y obligatoria hasta el noveno grado (la educacin bsica incluye nueve grados). Todas las escuelas pblicas son mixtas (para mujeres y varones). El cuadro 2 resume las estadsticas bsicas sobre el sistema educativo formal. Hasta 1980 el sistema educativo formal comprenda 6 aos de escolaridad primaria y 5 aos de secundaria. La nueva Ley Orgnica de Educacin, aprobada por el Congreso Nacional en 1980, define los siguientes niveles educativos: pre-escolar, bsica, secundaria y superior. Especfica tambin las siguientes modalidades: especial, educacin para las artes, instruccin militar y religiosa y educacin de adultos. La educacin bsica desde la nueva ley de 1980 comprende los 6 aos de la antigua educacin primaria, ms los 3 aos del antiguo ciclo bsico comn de secundaria, con lo que la educacin bsica se extiende de 6 a 9 aos. Como se ver ms adelante, sin embargo, una parte sustancial de esta nueva Ley no se ha implementado an. El calendario oficial para educacin bsica es de 180 das y 900 horas de instruccin, en la prctica, la mayora de las escuelas raramente dan clases ms de 4 horas al da y las frecuentes huelgas de maestros en los ltimos aos reducen sustancialmente la longitud del ao escolar. En 1990 haba 3.871.040 alumnos en los nueve grados de educacin bsica en Venezuela, de los que 14% estaban matriculados en escuelas privadas; 279.742 alumnos estaban matriculados en secundaria de los que 24% estaban en escuelas privadas y 528.473 alumnos matriculados en educacin superior, de los que 27% estaban en instituciones privadas. Educacin bsica Las escuelas pblicas estn bajo cuatro autoridades: nacional, estatal, municipal y autnomas. En 1990, la matrcula en educacin bsica se distribua as: 67% en escuelas nacionales, 29% en escuelas estatales y 4% en escuelas municipales y autnomas. En 1990 haba 171.431 maestros en educacin bsica, de los que 17% enseaban en escuelas privadas. Entre quienes enseaban en escuelas pblicas, 71% estaban en escuelas nacionales, 26% en escuelas estatales, y 4% en escuelas municipales y autnomas. CUADRO 2 En 1990 haba 15.173 escuelas enseando todos o algunos niveles de educacin bsica (dado que algunas escuelas comparten el mismo edificio en varios turnos, el nmero de edificios es alrededor de 12.500).

En 1990 el 85% de los alumnos con edades comprendidas entre 6 y 14 aos estaban matriculados en la escuela. Si bien la mayora (95%) de los nios ingresan al primer grado, muchos repiten y desertan. En 1989 un 30% de los alumnos matriculados en educacin bsica estaban repitiendo grado. De todos los alumnos que inician la escuela bsica slo el 46% culmina el 9 grado y 50% lo hace despus de repetir grado tres o ms veces.18 Los nios pobres y aqullos que viven en zonas rurales tienen menor probabilidad de ingresar y continuar en la escuela como puede verse en el cuadro 3. CUADRO 3 Estas disparidades indican que el Estado no ha tenido xito en ofrecer igualdad de oportunidades. Las desigualdades se derivan no slo de que no hay mayores esfuerzos para aquellos nios con ms necesidades19 sino que los nios pobres, y especialmente aqullos que viven en zonas rurales, reciben servicios educativos de calidad inferior. Mientras las escuelas urbanas tienen un maestro por grado, son frecuentes los maestros multi-grado en escuelas rurales, el nivel educativo de maestros y supervisores es tambin inferior en las zonas rurales. Los bajos niveles de eficiencia de la educacin bsica se observan tambin en los bajos niveles de aprendizaje de los alumnos. En 1990, el Ministerio de Educacin administr una prueba en materias bsicas a una muestra de 4.782 alumnos que comenzaban el sexto grado. Los resultados, presentados en el cuadro 4, muestran los bajos niveles de logro, as como los mayores logros en escuelas urbanas y privadas. Slo 23% de los alumnos pudieron identificar la respuesta correcta a una pregunta con 4 opciones de respuesta que requera resolver un problema simple de suma y resta. CUADRO 4 Los resultados de un estudio llevado a cabo por la Asociacin Internacional para la Evaluacin del Progreso Escolar20 muestran que los estudiantes Venezolanos tienen uno de los desempeos ms bajos en el mundo, relativo a los restantes 31 pases. Por ejemplo, los estudiantes de 4o grado mostraron, en promedio, el rendimiento ms bajo de todos los pases en los tres dominios estudiados. En la capacidad de obtener informacin a partir de cuadros o listados de instrucciones, por ejemplo, el estudiante promedio venezolano tiene un rendimiento inferior al 5% de los peores estudiantes de Finlandia, Hong Kong o de Estados Unidos, los pases con mayores puntajes. Peor an, el 5% de los mejores estudiantes venezolanos obtuvieron un rendimiento inferior al rendimiento promedio de los estudiantes de Finlandia, Hong Kong o Estados Unidos. En 9o grado el rendimiento de los estudiantes Venezolanos est entre los cuatro ms bajos del mundo, seguido por Nigeria, Zimbabwe y Botswana. Educacin secundaria En 1990, 24% de los 279.742 alumnos matriculados en secundaria estaban inscritos en escuelas privadas. La matrcula privada en secundaria, el nivel de mayor crecimiento en el sector privado, ha estado aumentando a una tasa de 1,8% anual por los ltimos diez aos. 99% de los alumnos matriculados en instituciones pblicas estaban en escuelas nacionales. De los 30.447 maestros en educacin secundaria en 1990, 31% enseaban en escuelas privadas. Hay tres modalidades de educacin secundaria; su comprensin se facilita con referencia a las modalidades del sistema anterior a la reforma de 1980. Antes de la ley de 1980, la educacin secundaria tena dos ciclos: bsico y diversificado; la educacin diversificada se ofreca en 3 modalidades: ciencias, humanidades y profesional; las primeras dos preparaban estudiantes para continuar estudios a nivel universitario, el tercero preparaba estudiantes para desempear un oficio a la vez que les otorgaba un diploma de secundaria. En teora al menos, las tres ramas del ciclo diversificado permitan que un alumno continuase estudios superiores. Aparte del ciclo diversificado haba varios programas tcnicos. Las tres modalidades actuales de educacin secundaria son un programa general en ciencias o humanidades de dos aos, en el que estaban matriculados 82% de los alumnos en secundaria en

1990. Hay dos opciones para educacin tcnica secundaria: un programa de tres aos, que combina un programa general acadmico con una especializacin en agricultura, arte, comercio, industria o trabajo social y en la que estaban matriculados 13% de todos los alumnos en 1990; hay tambin un programa profesional de 2 aos en agricultura, arte, comercio, industria, trabajo social y varias ocupaciones tcnicas, que inscriba al 5% de todos los alumnos de secundaria en 1990, de estos slo 8% estaban matriculados en escuelas privadas. Aunque en teora la edad de los alumnos para cursar la secundaria est entre 15 y 17 aos, en la prctica dichas edades varan de 13 a 21 aos (lo cual refleja las altas tasas de repitencia en los niveles ms bajos del sistema). En 1990, slo 74% de todos los alumnos de secundaria tenan edades comprendidas entre 15 y 17 aos. Mientras que slo 17% de todos los alumnos en este grupo de edad estaban matriculados en secundaria (19% del grupo de edad 16-17 aos), unos pocos ms se inscribirn en edades posteriores. Las tasas brutas de matrcula son 23% (35% si se estiman sobre la base de la poblacin con edades entre 16 y 17). 75% de los alumnos que se matriculan en secundaria culminan dicho ciclo. La mayora de los alumnos inscritos en secundaria (95%) viven en zonas urbanas. Hay pocas escuelas que ofrezcan educacin secundaria en las zonas rurales. Mientras que el 58% de los alumnos con edades entre 15 y 19 aos que viven en zonas urbanas estn matriculados en la escuela, slo el 36% de las mujeres y el 21% de los varones que viven en zonas rurales estn matriculados en la escuela.21 Los estudiantes aprenden poco en la escuela secundaria segn sugiere una prueba administrada en 1984 a graduados de secundaria. Esta prueba muestra tambin diferencias en la habilidad de graduados de escuelas pblicas y privadas. El cuadro 5 resume los resultados de esta prueba. CUADRO 5 Educacin superior El sistema venezolano de Educacin Superior comprende varios tipos de instituciones: Universidades, Institutos de Formacin Docente, Politcnicos, Institutos de Tecnologa y Colegios Universitarios, tanto pblicos como privados. Las universidades ofrecen educacin a nivel de pregrado (licenciatura) y postgrado (diploma, maestra y doctorado). Los otros institutos de educacin superior ofrecen una variedad de programas, que incluyen programas de 4 a 5 aos, y otros ms cortos de 2 a 3 aos (tcnicos en educacin superior). Aunque en teora estos institutos deberan estar integrados con los programas universitarios, en la prctica esta integracin no ha ocurrido, y son pocas las universidades que reconocen los crditos cursados en los institutos y colegios universitarios. El sistema de educacin superior ha experimentado un acelerado crecimiento durante los ltimos 30 aos, la matrcula se ha multiplicado por 30 en este perodo. Hasta comienzos de este siglo el sistema comprenda slo 4 universidades pblicas. Para 1960 se haban aadido 1 universidad pblica y 2 privadas ms 2 institutos pedaggicos pblicos. En 1989 el sistema de educacin superior inclua 93 institutos: 16 universidades pblicas y 13 privadas y 36 institutos de estudios superiores pblicos y 28 privados. De los 528.473 alumnos matriculados en el sistema en 1990, el 74% estaba matriculado en las universidades. De estos 15% estaban en universidades privadas. De los alumnos matriculados en instituciones de educacin superior distintas a las universidades, ms del 50% estaban en instituciones privadas. En 1990, haba 39.489 profesores en el sistema universitario. La mayora de los profesores en las instituciones pblicas trabajan a tiempo completo (65%) pero slo 13% de aqullos en las instituciones privadas estn contratados a tiempo completo. Desde 1979 los graduados de bachillerato tienen que tomar un examen para solicitar admisin al sistema universitario. El ingreso a la universidad y a la carrera se hace en base a los puntajes obtenidos en dicho examen, el rendimiento en el bachillerato y las preferencias indicadas por el estudiante. Slo un 40% de quienes toman la prueba son admitidos para cursar estudios universitarios.

Si bien la expansin del sistema ha significado un aumento en las oportunidades de acceso a estudiantes de grupos econmicos menos favorecidos, los estudiantes a nivel universitario provienen desproporcionadamente de las familias ms acomodadas. En 1986, mientras que un 68% de los hogares estaban encabezados por obreros, slo el 36% de los estudiantes universitarios provenan de hogares de ese tipo. 70% de los estudiantes universitarios provienen de hogares del 20% superior de ingresos. El sistema universitario ofrece fundamentalmente educacin de pregrado, an cuando la oferta de post-grado ha aumentado ltimamente. El nmero de programas de doctorado aument de 10 en 1973 a 73 en 1991, los programas de maestra aumentaron de 51 a 310 en ese perodo, los programas de diploma aumentaron de 74 a 338 en el mismo perodo. En 1987 haba 11.881 estudiantes, 1.917 graduados y 3.796 profesores a nivel de postgrado. El sistema de educacin superior es ineficiente. En promedio slo 26% de los alumnos que ingresan a una universidad pblica se gradan en 5 6 aos, mientras que 87% culminan sus estudios en ese lapso en las universidades privadas. Para otras instituciones de educacin superior las tasas de culminacin a tiempo correspondientes son 29% en el sector pblico y 45% en el sector privado. En 1974, el gobierno estableci una Fundacin (Fundacin Gran Mariscal de Ayacucho) para financiar estudios a nivel superior a nivel de pre y post-grado en Venezuela y en el extranjero. Hasta 1990 Fundayacucho haba otorgado 43.910 becas (51% para estudios en el extranjero) y 9.520 crditos educativos (33% para estudios en el extranjero). Educacin infantil y pre-escolar Hay varias modalidades de educacin infantil, aunque no existe una poltica definida al respecto. Una modalidad es un programa de cuidado basado en participacin de la comunidad, enfatiza el cuidado del nio y la nutricin (Hogares de Cuidado Diario), este programa depende de la Fundacin del Nio y del Ministerio de la Familia. El Ministerio de Educacin ha estado expandiendo los programas con una orientacin acadmica en pre-escolares. En 1989 haba 570.615 estudiantes matriculados en dichos pre-escolares, de los que 17% asista a instituciones privadas. 80% de los pre-escolares pblicos estn administrados directamente por el Ministerio de Educacin, el resto est administrado por los estados y las municipalidades. Durante la ltima dcada, la educacin pre-escolar ha sido el nivel educativo de mayor crecimiento, la matrcula aument un 35% en este perodo. 40% de los nios con edades comprendidas entre 4 y 5 aos y 49% de aqullos con cinco aos estn matriculados en pre-escolar. 85% de los alumnos matriculados en pre-escolar viven en zonas urbanas. Su edad vara entre 3 y 7 aos, 80% tienen entre 4 y 5 aos. En 1990, haba 34.450 maestras enseando pre-escolar, de las que 18% enseaban en instituciones pblicas. La mayora de los 7.566 instituciones de pre-escolar estn anexas a una escuela primaria. Educacin de adultos La educacin de adultos es ofrecida por el Instituto Nacional de Cooperacin Educativa (INCE), financiado con un impuesto de 2,5% a los sueldos y por transferencias del Ministerio de Educacin. En 1990, el INCE capacit a 360.000 trabajadores ofreciendo ms de 28.000 cursos. INCE tiene su propio cuerpo de entrenadores que dan cursos en las instalaciones del instituto en todos los estados del pas, y tambin en las propias empresas. Los cursos se ofrecen gratuitamente a quienes los solicitan. INCE ofrece cursos que van desde educacin bsica hasta cursos tcnicos. En 1989, como resultado de la percepcin de que el entrenamiento ofrecido por el INCE era poco relevante y anticuado, y que haba problemas de administracin en la institucin, el Presidente de

Venezuela nombr al director de recursos humanos de la industria petrolera como presidente del INCE con el mandato de reorganizar la institucin. Los nuevos planes incluan promover una mayor participacin del sector privado en la provisin de entrenamiento, racionalizacin y modernizacin de los cursos enfatizando el desarrollo de destrezas ms que el credencialismo. Adems del INCE varias instituciones pblicas y privadas ofrecen educacin primaria y secundaria para adultos en clases nocturnas. Estos cursos estn organizados para cubrir el mismo currculum en un perodo de menor tiempo. En 1989, 373.963 alumnos estaban matriculados en clases de educacin de adultos. Administracin del sistema educativo El Ministerio de Educacin se encuentra en un enorme edificio de 20 pisos en el centro de la ciudad de Caracas, tal vez simbolizando el alto grado de centralizacin y burocratizacin de la educacin en Venezuela. Este edificio es el santuario de la planificacin, investigacin, presupuestacin educativa, diseo de currculum, seleccin de textos escolares, formalizacin de nombramientos, administracin y mantenimiento de archivos educativos, establecer el sistema de exmenes y evaluacin, reparacin y mantenimiento de escuelas nacionales. Las escuelas privadas tambin deben ensear el currculum oficial y estn registradas y son supervisadas por el Ministerio de Educacin. Slo 7 de cada 10 empleados del Ministerio de Educacin son maestros, ms an mientras el nmero de maestros ha disminuido en 6,000 entre 1987 y 1991, el nmero de administradores aument en 3,129 y el de obreros en 3,888 en el mismo perodo. Una cantidad desproporcionada del presupuesto educativo se destina a administracin, en 1991, 55% del presupuesto se destinaba a administracin y planificacin, an si se excluye la proporcin destinada a los programas sociales (beca alimentaria) 30% del presupuesto no est asignado a ningn nivel educativo especfico sino a administracin general. La ineficiencia de un sistema tan altamente centralizado ha sido reconocida en Venezuela por mucho tiempo. Sin embargo, varios esfuerzos de reforma administrativa para descentralizar han fracasado debido a la falta de continuidad con cada cambio de Ministro. Las construcciones escolares estn administradas por el Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR). La reparacin y mantenimiento de escuelas est administrada por la Fundacin de Edificaciones Escolares del Ministerio de Educacin (FEDE). El currculum es diseado a nivel nacional. El Ministerio de Educacin tambin aprueba los libros de texto de acuerdo con el programa oficial. Los 3.541 supervisores nacionales estn organizados en 23 zonas nacionales en el pas (una en cada Estado). Las zonas nacionales son pequeas sucursales del Ministerio de Educacin que actan como intermediarios entre el Ministerio y las escuelas de cada zona. No tienen mayor papel en la formulacin y diseo de polticas educativas y tienen poca discrecin administrativa. Recopilan las estadsticas educativas las cuales son procesadas en el Ministerio en Caracas, nominan candidatos para maestros, establecen prioridades para reparacin de escuelas y preparan listas de solicitudes para mejoramiento educativo que son enviadas al Ministerio en Caracas para estudio y aprobacin. Los supervisores tpicamente han sido directores de escuela. La supervisin se enfoca en inspeccin administrativa, con poca guiatura o asesora pedaggica a los maestros. Las escuelas municipales y estatales estn bajo la jurisdiccin de las Secretaras de Educacin. Hay una secretara de Educacin en cada Estado, y estn organizados con una estructura semejante a las de las zonas educativas. Los secretarios de estado tienen mayor poder administrativo y ms flexibilidad que los supervisores de zona porque responden directamente a los Gobernadores de Estado y tienen comunicacin directa con las oficinas del estado que colaboran con programas educativos, por ejemplo las oficinas de obras pblicas que construyen escuelas estatales. Las universidades estn administradas por el Consejo Nacional de Universidades, el cual distribuye el presupuesto para todos los institutos de educacin superior. Este Consejo es presidido por el Ministro de Educacin. Todas las decisiones del Consejo se someten a voto, cada presidente de universidad

autnoma tiene un voto, las universidades privadas y experimentales tienen un total de 3 votos. Los representantes de los profesores y de los estudiantes, el Congreso y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa tienen 6 votos adicionales. Financiamiento educativo El Estado Venezolano ha asignado una porcin creciente de recursos a la educacin. La educacin como porcentaje del gasto de gobierno aument del 18% en 1965 al 21% en 1988. En 1983 el gasto educativo comenz a declinar en trminos reales. Como porcentaje del Producto Nacional Bruto, el gasto educativo aument del 3,3% en 1970 al 4.5% en 1988. El 80% del gasto pblico en educacin proviene del Gobierno Central y el resto de los Gobiernos Estatales, Municipales y de Entidades Autnomas. El Ministerio de Educacin administra directamente 58% de todo el gasto pblico en educacin, las instituciones de educacin superior administran 28% y las entidades autnomas (p.ej. Biblioteca Nacional, INCE) administran otro 10%, 6% es destinado a construcciones escolares por MINDUR y FEDE. Una tercera parte de todo el gasto del Ministerio de Educacin se destina a planificacin y soporte administrativo y las dos terceras partes restantes se asignan directamente a niveles especficos educativos. En 1988, el gasto corriente en educacin se distribua as: 24% para educacin pre-primaria y bsica, 5% para secundaria y 36% para educacin superior. Esto subestima el gasto para educacin superior puesto que excluye los gastos de Fundayacucho y del Consejo de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas, que financia investigacin y formacin de post-grado. El financiamiento de escuelas estatales y municipales es a travs de transferencias del gobierno central al gobierno estatal. El Ministerio de Educacin subsidia escuelas que matriculan estudiantes pobres (por ejemplo las escuelas Fe y Alegra). El financiamiento privado de la educacin consiste en pago de matrcula por parte de los alumnos. Hay mucha variacin en la cantidad pagada por matrcula. Algunas escuelas como Fe y Alegra no cobran matrcula pues son subsidiadas por el Estado. Universidades pblicas tienen matrculas nominales, universidades privadas cobran matrculas, que varan de institucin a institucin. Las universidades pblicas generan slo 3% de sus ingresos con matrcula y ventas de servicios, el resto es financiamiento pblico. Personal docente En 1990 haba 24.696 maestros de pre-escolar, 180.263 profesores de escuela bsica, 32.178 profesores de secundaria y 39.892 profesores universitarios. Haba 37.112 personas adicionales trabajando para el Ministerio de Educacin (incluyendo 6.973 empleados e instructores del INCE). La Nueva Ley de Educacin de 1980 aument los requerimientos para formacin docente a un grado universitario. Como resultado, todas las instituciones de formacin docente estn en proceso de revisar sus programas y han sido integradas a una gran universidad pedaggica: La Universidad Pedaggica Experimental Libertador. La demanda de nuevos profesores est satisfecha en trminos cuantitativos. En 1990 se graduaron 8.845 profesores de los institutos pedaggicos pblicos y 199 del pedaggico privado (adems, los graduados de las facultades de Educacin en las universidades pblicas y privadas pueden desempearse como docentes). El mayor desafo consiste en aumentar las destrezas de los profesores en ejercicio para poner en prctica los nuevos programas diseados como parte de la reforma educativa de 1980. Hay 35.637 profesores de educacin bsica y 5.706 de secundaria que no han sido profesionalizados.

Un problema especial generado por el cambio que dio nivel universitario a la formacin docente es que los programas universitarios tradicionalmente han estado orientados a formar profesores de secundaria, ms que profesores de primaria, descuidando el desarrollo de destrezas como lectura, escritura y aritmtica. Entre educadores en Venezuela hay la impresin creciente de que los nios en los primeros grados no estn aprendiendo a leer. Los programas de formacin docente estn desconectados de muchas de las realidades confrontadas por los maestros en ejercicio.22 Por ejemplo, muchos cursos ensean como preparar currculum, cuando en la prctica los docentes no tienen la discrecin de disear currcula sino que deben ensear el currculum oficial. La falta de recursos apropiados y de programas para re-entrenar a los profesores en ejercicio para llevar a la prctica los nuevos programas que son parte de la reforma de 1980 ha significado que, en la prctica, esta reforma ha tenido poco impacto en la realidad de las escuelas y aulas. En 1991, el Ministerio de Educacin aprob un nuevo estatuto docente orientado a profesionalizar la docencia dando mayor transparencia a las oportunidades de promocin y hacindolas menos dependientes de recomendaciones polticas. Los profesores universitarios son graduados universitarios, raramente con formacin de postgrado y con capacitacin especial pedaggica. Desarrollo curricular y metodologa docente Para la educacin bsica y secundaria existe un currculum nacional con tres variaciones para escuelas: urbanas, rurales e indgenas. Las tres variaciones cubren el mismo currculum y se utilizan ejemplos y actividades apropiadas a cada localidad. El currculum se elabora en el Ministerio de Educacin en Caracas. El Centro Nacional para el Mejoramiento de la Enseanza de la Ciencia (CENAMEC) participa en el diseo del currculum de matemticas y ciencias. El Ministerio de Educacin prepara y distribuye copias del currculum que debe ser seguido por todos los profesores y examina para su aprobacin los textos de las asignaturas para cerciorarse de que se ajustan al programa oficial. Las regiones y las escuelas no tienen discrecin en relacin a los contenidos del currculum, aunque los maestros pueden seleccionar entre un nmero de actividades alternativas para desarrollar objetivos curriculares especficos. No hay aspectos electivos en el currculum. Se ensea ingls como segunda lengua en educacin bsica y secundaria. Algunas escuelas privadas ensean tambin otros idiomas. Estudiantes de humanidades en secundaria aprenden tambin Francs y Latn. La reforma de 1980 hizo cambios sustanciales al currculum, intentando modernizarlo y lograr ms integracin entre asignaturas y niveles. Debido a la crisis financiera que ha afectado al sector educativo durante los 80, el Ministerio no ha tenido recursos para suministrar los nuevos programas oficiales y una capacitacin en el nuevo currculum a los docentes. Algunos fueron capacitados y algunos programas fueron distribuidos a comienzos de los 80, pero cuando los fondos para ese propsito se agotaron, estos programas de actualizacin se interrumpieron. Algunos maestros nunca han visto los nuevos programas. Un desafo importante para los 90 ser implementar la reforma curricular de los 80. Esto requerir disear estrategias de diseminacin para familiarizar a los maestros con el nuevo currculum, simplificacin y distribucin de materiales curriculares y cursos de capacitacin docente. El sistema de evaluacin La promocin de un grado al otro se basa en obtener la calificacin de aprobado al final del ao escolar. La calificacin final se calcula en base al desempeo del alumno durante el ao evaluado por cada profesor en exmenes peridicos. Hasta 1986, la calificacin final en educacin secundaria significaba 60% de la calificacin final total, el 40% restante resultaba de un examen final que cubra todas las asignaturas. El Ministerio de Educacin elimin este examen final en 1986. Uno de los mayores problemas del sistema educativo es el alto porcentaje de alumnos que repiten grado en educacin primaria. Dado que no hay criterios uniformes para evaluar el desempeo escolar

y dado que los maestros reciben una capacitacin limitada en evaluacin, las probabilidades de ser promovido de un grado a otro dependen no slo de cunto aprende un alumno sino de los criterios que utiliza cada maestro para evaluar. El ingreso a la universidad se basa en un puntaje que combina el desempeo acumulado en secundaria con el rendimiento en una prueba de admisin que cubre habilidades cognitivas y conocimientos. El 40% de quienes toman la prueba son admitidos a la universidad. Investigacin y evaluacin educativa No existe un sistema nacional de medicin de la calidad de la educacin a nivel nacional. El nico indicador sistemtico de rendimiento estudiantil es la prueba de admisin universitaria. La evaluacin y la investigacin son actividades inusuales en el Ministerio de Educacin y con poco peso en las decisiones de poltica educativa. La Divisin de Estadsticas del Ministerio de Educacin compila estadsticas rutinariamente, pero stas no son procesadas de una forma que tenga impacto en decisiones de poltica. No se recogen indicadores de desempeo acadmico a nivel bsico. Reformas principales en la dcada de los 80 La nueva ley de educacin de 1980 fue un esfuerzo importante para reformar el sistema educativo. Dicha ley contempla la extensin de la educacin bsica de 6 a 9 aos, el mejoramiento de la formacin docente, la modernizacin e integracin de los currculos. El currculum de los 9 aos de educacin bsica se organizara, de acuerdo a la Ley de 1980, en 3 ciclos de 4, 3 y 2 aos. El primer ciclo (instrumental) consistira en unidades altamente interrelacionadas, enfatizando el lenguaje y matemtica, y a cargo de la misma maestra. El segundo ciclo (de consolidacin) presentara materias ms diferenciadas, cada grado tendra al menos 6 profesoras. Se enfatizara la formacin de valores. El ltimo ciclo (de independencia) enfatizara ciencias y formacin para el trabajo, las unidades curriculares seran altamente diferenciadas, con una profesora especializada para cada asignatura. En la prctica, sin embargo, la crisis econmica que afect al sector y al pas durante la dcada pasada, y las ineficiencias de una burocracia altamente politizada, explican que el espritu de la ley haya tenido muy poco efecto en la realidad de las escuelas y de las aulas. Otra innovacin importante de la ltima dcada fueron el conjunto de programas iniciados en 1979 por el Ministerio para el Desarrollo de la Inteligencia, cuya finalidad era expandir el potencial humano. Algunos de estos programas se implementaron en las escuelas, con la finalidad de desarrollar habilidades cognitivas superiores, capacidad de resolver problemas y de aplicar lo aprendido a situaciones nuevas. Cuando el gobierno cambi en 1984 el nuevo gobierno discontinu la mayora de los programas de este proyecto, elimin el Ministerio de Estado para la Inteligencia (integrando algunos proyectos primero al Ministerio de la Familia y luego al de Educacin), llevando a su virtual desaparicin. Los principales desafos para el ao 2000 Obviamente, el principal desafo para la democracia venezolana es sobrevivir. Los sucesos posteriores a los intentos de golpe de Estado en 1992 indican que los mismos desestabilizaron el sistema poltico. Pero la atencin a las consecuencias sociales del ajuste econmico es importante para entender los sucesos que llevaron a estos intentos de golpe de Estado y para entender el aparente apoyo de grandes sectores de la poblacin a cambios drsticos en la poltica del gobierno. Hay preguntas fundamentales sobre la relacin entre el endeudamiento externo y la viabilidad de la democracia que

cobran especial importancia en Venezuela en estos momentos, y en pases de la regin que viven situaciones similares: La conexin entre estos dos procesos (deuda externa y democracia) es controversial. Llev la crisis econmica al cambio poltico? Desestabilizar la misma crisis a las mismas democracias que gener? Tendr influencia el tipo de rgimen poltico en la seleccin de polticas para afrontar los problemas econmicos? Afectar la habilidad de los gobiernos de implementar tales polticas? No es coincidencia que estas preguntas generen controversia, pues son muy difciles de contestar.23 De lo que no hay duda es que cada da que la democracia venezolana se mantenga, debern hacerse grandes esfuerzos para promover el desarrollo de la educacin. Entre los problemas fundamentales que debe resolver a corto plazo el sistema educativo estn los bajos niveles de eficiencia: los alumnos estn aprendiendo muy poco, muchos de ellos repiten, y los maestros no estn preparados para implementar los cambios en el currculum propuestos en la Ley de 1980. Adems, el sistema educativo no est proporcionando igualdad de oportunidades educativas en tanto que son los estudiantes que provienen de hogares ms favorecidos quienes aprenden ms. Son necesarios programas compensatorios de diferencias sociales como el programa para el mejoramiento de la calidad de las escuelas pobres en Chile. Si bien la expansin del sistema educativo ha aumentado el nmero de aos promedio de educacin de la fuerza laboral de 4,6 aos en 1975 a 7,7 en 1989 este aumento cuantitativo no se ha traducido en destrezas para obtener empleo productivo. Este desafo es un lmite serio a los esfuerzos de Venezuela a abrir la economa y a aumentar la competitividad internacional de sus industrias. Es esencial concentrar los esfuerzos de poltica educativa en mejorar la calidad y la equidad en la educacin bsica y secundaria. La importancia de estos niveles est indicada por los incentivos salariales con que el mercado responde a la escasez relativa en esos niveles. En 1989, los ingresos de graduados de primaria eran el doble que lo de los que no tenan educacin, los graduados de escuelas tcnicas eran 22% ms que los de los graduados de educacin secundaria general. Las tasas sociales de rdito eran de 18% para primaria, 9% para educacin secundaria general, 11% para educacin secundaria tcnica y 7% para educacin superior.24 En relacin a los contenidos, la reforma curricular de 1980 desarroll un programa amplio para educacin bsica, cuya dimensin social ha sido gradualmente disminuida. La educacin bsica debe asignar ms prioridad a la formacin de valores, destrezas sociales y ensear a las personas a vivir en Democracia.25 Una importante iniciativa es la posible descentralizacin educativa que acompaara a la transferencia de competencias administrativas a los Gobernadores de Estado. Sin embargo ser esencial aprender del fracaso de tres intentos de descentralizacin anteriores26 y de las experiencias de otros pases en descentralizacin. El objetivo debe ser aumentar la autonoma escolar, lo que podra lograrse con mayores competencias a nivel regional pero slo si las secretaras de educacin promueven este objetivo y no mimetizan el aparato y estilo burocrtico del Ministerio de Educacin. Slo mayor autonoma escolar permitir que las comunidades de padres y maestros generen sus propios proyectos educativos para responder a las necesidades de los nios particulares de cada comunidad.27 Pero el gran cambio, si la Democracia sobrevive, ser hacer de la educacin una gran prioridad nacional, un rea fundamental de consenso poltico, a cuyo desarrollo colabore toda la colectividad y en cuya administracin no encuentren los empleados del gobierno, ni los partidos, espacios para pagar favores ni para buscar adeptos. El gran desafo ser lograr da a da educar ms a todos, dar igualdad efectiva de oportunidades educativas, para lograr la transformacin productiva con equidad de Venezuela en un mundo cada vez ms competitivo.

SUMMARY

This article examines the development of education in Venezuela during the 34 years of the present democratic era. What makes the article particularly interesting is that Venezuela has one of the longest democratic traditions in the region. Although Venezuela has allocated more resources to education, its educational system has had very poor results. This case illustrates the fact that the educational system cannot be expected to develop automatically upon the institution of democratic government and that it is not enough to invest large amounts of money in the educational sector. Three central theories are suggested to explain the Venezuelan educational systems failure to consolidate the democracy that began in 1958: a) the use of the educational system as a tool for political clientelism; b) neglect of the basic levels of education to which the majority of the population have access; and c) the schools lack of autonomy. The accomplishments and features of the educational system at various levels and in various areas are examined, and challenges that have to be met to enable the educational system to be instrumental in consolidating democracy are suggested.

RSUM Cet article passe en revue le dveloppement de lducation au Venezuela durant ces 34 ans de dmocratie. Ltude revt un intrt particulier car le Venezuela est lun des pays ayant la plus longue tradition dmocratique de la rgion, et bien quil ait affect plus de ressources lducation, son systme denseignement donne des rsultats mdiocres. Ltude montre que le dveloppement du systme ducatif ne dpend pas automatiquement de lavnement dun rgime dmocratique, et quil ne suffit pas de consentir des investissements massifs dans ce secteur. Ltude met trois hypothses fondamentales pour expliquer lchec du systme ducatif vnzulien dans la consolidation de la dmocratie instaure en 1958 : a) lutilisation du systme ducatif comme instrument de npotisme, b) lattention insuffisante accorde aux niveaux dinstruction lmentaires auxquels a accs la majorit de la population, et c) le manque dautonomie des tablissements scolaires. Ltude examine les acquis et les caractristiques du systme ducatif divers niveaux et dans divers domaines et esquisse des dfis qui lui permettraient de contribuer la consolidation de la dmocratie.

RESUMO Este artigo examina o desenvolvimento da educao na Venezuela nos 34 anos da era democrtica atual. O estudo adquire particular interesse por se tratar de um dos pases de mais longa tradio democrtica na regio, que, embora tenha destinado mais recursos educao, encontra resultados muito pobres no sistema educacional. O caso ilustra o fato de que no se pode simplesmente esperar o desenvolvimento automtico do sistema educacional com a chegada de um regime democrtico, e que no suficiente investir muito dinheiro no setor. So apresentadas trs hipteses centrais para explicar o malogro do sistema educacional venezuelano no que se refere consolidao da democracia iniciada em 1958: a) o uso do sistema educacional como instrumento de clientelismo poltico; b) a pouca ateno aos nveis bsicos de ensino a que tem acesso a maioria da populao; e c) a falta de autonomia das escolas. So examinadas as realizaes e caractersticas do sistema educacional em diferentes nveis e reas, e levantados desafios no sentido de que o sistema educacional contribua para consolidar a democracia.

* Doctor en Educacin, Harvard University. Profesor Asociado del Instituto para el Desarrollo Internacional en la Universidad de Harvard. Ha realizado estudios para apoyar polticas educativas en varios pases de Amrica Latina, Asia y el Medio Oriente. Ha sido consultor de la Agencia para el Desarrollo Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial y UNESCO.