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SI LOS GOBIERNOS REGIONALES SE CREARON PARA GOBERNAR, ¿POR QUÉ NO GOBIERNAN? 1 Apronte Carlos Alfonso

SI LOS GOBIERNOS REGIONALES SE CREARON PARA GOBERNAR, ¿POR QUÉ NO GOBIERNAN?1

Apronte

Carlos Alfonso Llancar Etcheverry*

A saber, el gobierno unitario de Chile está dividido en regiones administrativas, subdivididas éstas en provincias. Los llamados intendentes, son los jefes del ejecutivo en las regiones, éstos no son elegidos, como ocurre en prácticamente toda América Latina, sino que son nombrados por el Presidente de la República. Este estudio aborda la problemática referida a la capacidad que posee el Estado Chileno para adaptarse a la creciente complejidad societal y cultural, que presenta nuestro sistema social. La cuestión central para el Estado y su representante en la región (el Gobierno Regional), en un ambiente de diferenciación funcional y complejidad organizada, es cómo identificar políticas contingentes, más que resignarse al simple diseño planificador incapaz de superar las rigideces que implica adherirse a alternativas teóricas-normativas que ya han probado con escaso éxito sus posibilidades explicativas.

Investigación propuesta

El objetivo de esta investigación es comprobar las instancias en que el Gobierno Regional no gobierna, principalmente porque no ha podido acoplarse a la creciente complejización. La estrategia metodológica a utilizar es un estudio de la Ley 19175 de Gobierno y Administración Regional que dio origen a los Gobiernos Regionales. Por medio de la técnica de Análisis Crítico del Discurso, se intentará aproximar a los supuestos que existieron en la creación de este cuerpo legal. A su vez por medio de un enfoque hermenéutico se indagará si lo planteado en la Ley 19175 de Gobierno y Administración Regional se condice con la experiencia sobre lo realizado por el Gobierno Regional de Los Lagos.

1 El presente texto es un avance de la investigación que desarrolla el autor para obtener el grado de Magíster en Ciencias Sociales. * El autor es Licenciado en Trabajo Social, y estudiante tesista del Magíster en Ciencias Sociales que brinda el Centro de Estudios del Desarrollo Regional y Local -CEDER- de la Universidad de Los Lagos.

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Avances de la investigación En Chile a partir del Gobierno de Eduardo Frei Montalva, se asume

Avances de la investigación

En Chile a partir del Gobierno de Eduardo Frei Montalva, se asume la descentralización y la desconcentración como un valor deseable. Durante el Gobierno de Augusto Pinochet, aparecen principalmente dos esfuerzos por descentralizar: la nueva regionalización en el año 1974 y la promulgación de una nueva Constitución Política en el año 1980. Luego de retornar a la democracia, los Gobiernos de turno adhieren a este proceso descentralizador y crean un cuerpo legislativo que lleva por nombre ley 19175 de Gobierno y Administración Regional. Por último el Gobierno de Ricardo Lagos también incorporó en su agenda gubernamental el tema de descentralización, donde las decisiones se acerquen al ciudadano sin que su situación geográfica sea un factor determinante en su bienestar (Subdere: 2001). Tal como lo señala el Dr. Carlos Haefner (2000), al Estado se le hace cada vez más difícil combinar coherentemente sus políticas desde un modelo centralizador, sumando que la descentralización ha constituido una aspiración socialmente sentida en nuestros países desde muchos años, pero que no ha sido constitutiva de la tradición política de América Latina; sólo en los últimos años este proceso va tomando forma y contenido con una celeridad antes no observada, y que hoy aparece mediatizada por la existencia de un nuevo contexto en que se genera una reestructuración de la economía a escala mundial que está teniendo efectos significativos en nuestros países. Con ello resulta indiscutible que los territorios se están transformando debido a la incidencia de múltiples variables, sean éstas simbólicas, económicas y/o culturales; y uno de los contextos para observar las consecuencias de este fenómeno son los espacios regionales y locales.

En los últimos años el proceso de descentralización en América Latina ha estado asociado con la democratización del Estado y con la modernización de la gestión pública, con el surgimiento de un nuevo período de regulación estatal en lo económico y con las posibilidades que desde allí logren concretar medidas que permitan reorganizar y revitalizar los procesos democráticos (Haefner:2002). Si bien, como hemos mencionado, no es discutible que estamos en presencia de crecientes procesos de complejización y modernización, algunos países latinoamericanos, incluidos Chile, siguen teniendo la presencia de sistemas que pretenden situarse en el centro

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de la sociedad e intentan actuar como ejes, lo que hace peligrar la autonomía que persiguen los sistemas parciales. Es por ello que en nuestros países se presentan fuertes corrientes de exclusión social. Exclusión social es un concepto aplicado de manera indiscriminada a todos aquellos ciudadanos que se encuentran bajo la línea de pobreza, a los desocupados, a los indigentes, e involucra estar excluido de la economía, de la representatividad, de las prestaciones sociales básicas, etc. Cada una de estas exclusiones es diferente y entrega (de manera prescrita) determinados grados de participación en los bienes de la sociedad, que los coloca en mayores o menores grados de exclusión. Pero para fines de este trabajo tomaremos la exclusión como una pérdida de inserción a los sistemas de representación política existentes dentro de la sociedad, sea este de cualquier índole y no alguno en específico. Según Carlos Cousiño (1994), en estos nuevos escenarios de globalidad, el sistema político y el Estado debe ser modernizado para que pueda acompasar sus esfuerzos a los lineamientos estratégicos que se organizan en los sistemas sociales y volver a potenciar (aunque ya no desde la centralidad) la función administrativa y coordinadora de las decisiones políticas. Modernizar el Estado se ha entendido, en gran medida en los últimos años, como una modernización de la gestión pública, esto es, se desarrollan propuestas y vías pertinentes para que éste alcance cada vez mayores niveles de eficiencia, eficacia y calidad en la gestión de los servicios y políticas públicas. Propuestas que tienen una orientación económica - administrativa en el sentido de buscar mejorar las capacidades gerenciales del aparato público

(Haefner:2002).

Vale decir, tales discursos reformistas imbuidos de una racionalidad de fines, que se han establecido en el imaginario social latinoamericano en los recientes años, apuntan a señalar como deseable y esperable el advenimiento de niveles de modernización conforme a los modelos de los países desarrollados. Entendiéndose que la globalización actuará como catalizador de un desarrollo activador de igualdad de oportunidades e inclusión social. Se aboga por potenciar la racionalización, basada en los principios de eficacia y eficiencia, entre las estrategias más referidas y difundidas que se han diseñado para hacer operativa tal racionalidad modernizadora, destaca la que propugna que la modernización del sistema político se sustenta en el desenvolvimiento sistemático de procesos de descentralización políticos y administrativos del Estado.

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Probablemente, una de las expresiones más palpables de esta tendencia de modernización-descentralización esté representada en los

Probablemente, una de las expresiones más palpables de esta tendencia de modernización-descentralización esté representada en los complejos procesos de diferenciación sociales, políticos y económicos que ha debido enfrentar la sociedad chilena en el último cuarto de siglo. En tales procesos de cambio, la vinculación entre modernización económica, reforma del Estado y descentralización han conformado partes dinámicas de una misma apuesta por redefinir la relación entre la sociedad chilena y el sistema político. Es por ello, que la diferenciación del sistema político que se plantea desde la descentralización, se ha nutrido parcialmente con políticas de democratización, por ejemplo, mediante la búsqueda de canales de participación institucionalizada en el nivel municipal y regional. Lo cual ha redundado en un eje discursivo que proyecta una suerte de triada ineludible en la configuración de un Estado Moderno: Democracia, Descentralización y Desarrollo Regional y Local. En el fondo, la pretensión es que la descentralización sea vista como una alternativa para repotenciar la función administrativa y coordinadora de las decisiones políticas que el Estado no abandona, a pesar de haber perdido su carácter de núcleo articulador del sistema social derivado de la funcional diferenciación que presentan los sistemas sociales. Para comprender los actuales procesos que exhibe la complejidad social, es que se pretende trabajar con una postura teórica desarrollada por Niklas Luhmann, para quien la sociedad moderna puede ser descrita como un gran sistema social, estructurado primordialmente sobre la base de una diferenciación por funciones (Luhmann:1995). En palabras de Luhmann, todo sistema parcial observa la sociedad a partir de la propia función, el primado de la diferenciación funcional es la forma de la sociedad moderna. Este autor pretende explicar la importancia de la reorganización de la sociedad en el sentido de la diferenciación funcional. Entendemos la sociedad moderna como una sociedad funcionalmente diferenciada; la diferenciación de un sistema parcial para cada función significa que para este sistema (y sólo para éste) tal función goza de prioridad ante las demás funciones, sólo en este sentido se puede hablar de un primado funcional (Luhmann: 1993). Pero en la sociedad moderna no se puede determinar una jerarquía de este primado funcional, debido a que todas las funciones son necesarias. Es así como la descripción de una sociedad moderna resulta de la diferenciación sistema-entorno como eje de estructuración. Esto crea subsistemas especializados y junto a ello es que se genera el problema de la integración de las sociedades modernas. Las posibilidades de segmentaciones y de desigualdades que se refuerzan por sí mismas, crecen con la complejidad del sistema de la

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sociedad. Los sistemas de funciones (Economía, Política) usan las igualdades y desigualdades como momento de la racionalidad de las propias operaciones, y así incrementan tanto las igualdades como las desigualdades (op. Cit.). El Estado deja de ser un orientador fundamental de la actividad económica y pierde su carácter tutelar de la iniciativa privada. Por ende, el análisis debe organizarse en torno a la diferenciación, autonomía, especificación funcional y complejidad de un territorio. Como se ha planteado, a través de procesos de descentralización del Estado que se podrá avanzar en el desarrollo de instituciones mediatizadoras que puedan actuar como canales de participación en el contexto actual que presenta la sociedad funcionalmente diferenciada. La aparición de una sociedad sin centro que coordine los diferentes sistemas de vida social resulta un problema para la teoría social, debido a que en estos procesos de diferenciación funcional de los sistemas sociales el Estado deja de ocupar un rol central y con ello deja de ser un orientador fundamental de la actividad económica; en palabras de Darío Rodríguez (1997) se pasa del Estado modernizador a la necesidad apremiante de buscar la modernización del Estado. Junto a esta modernización, nacieron distintas formas de cómo entender la descentralización, es así como se le vinculó a reformas administrativas y políticas como ajuste de la regulación del Estado ante la sociedad. Pero algunos estudios muestran que los esfuerzos gubernamentales, como por ejemplo, el dar mayores atribuciones a los gobiernos locales, no es la solución única para romper con las ineficiencias del sistema central (Amaro: 1995). En este sentido, y siguiendo a Montecinos (2005), es que los denominados procesos de regionalización y descentralización marcan un hito trascendental para apoyar e impulsar el proyecto de refundación del sistema político - administrativo del país. Este proceso se refuerza desde el advenimiento del sistema democrático en 1990, el cual en los siguientes años ha sido expandido y profundizado mediante el desarrollo de cuerpos legales - Ley 19.175 de Gobierno y Administración regional - que han facilitado una nueva institucionalidad, con la creación de los llamados Gobiernos Regionales. En el marco de esta institucionalidad es que se propone que los actores locales asuman su responsabilidad frente a lo que acontece en su territorio. Entonces, la descentralización de la administración nacional se debe coordinar con los movimientos y con los agentes locales y regionales, a través de instancias mediatizadoras2 para erigirse como los verdaderos

2 Este concepto, alude a la posición que permite dar cuenta de las distancias existentes entre las soluciones gubernamentales ideadas para enfrentar una problemática, y las necesidades concretas de las personas.

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interlocutores de un proyecto descentralizado, con los ciudadanos, para que sean capaces de conquistar la legitimidad

interlocutores de un proyecto descentralizado, con los ciudadanos, para que sean capaces de conquistar la legitimidad demostrando que sus instancias participativas responden a intereses populares; es decir una descentralización en un sentido creativo e instituyente, que sea representativa de la iniciativa de la gente. La descentralización tiene que ver con el poder de decisión, y esto resulta interesante, pues sólo en el momento en que los actores territoriales pueden decidir por ellos lo que quieren como sociedad, esto es involucrándose como sociedad regional en su territorio, en su contexto espacial, con sus propias formas de interactuar (tipo de relaciones sociales) y sus costumbres, se puede romper el centralismo. Para llevar a cabo este proyecto, la sociedad civil debe ser capaz de elaborar estrategias políticas acertadas, que les permitan legitimarse frente a la sociedad y a las organizaciones que la integran. Podemos construir ciudadanía profundizando las experiencias de trabajo con el gobierno local e impulsando la asociatividad como estrategia de combate a la exclusión y a la desintegración social. Con ello resulta imperativo desprendernos de antiguas imágenes de sociedades funcionalmente integradas, que estaban sujetas a un eje político central representado por el aparato estatal y, más bien dirigir, una mirada sistémica al incremento de la complejidad social y cultural en las sociedades de hoy. Sólo así haremos que sean conducentes (a un desarrollo regional) las decisiones que se toman en el ámbito gubernamental, con las necesidades que percibe la comunidad en su espacio territorial. Lo antes expuesto, requiere de decisiones políticas endógenas, con un componente democrático y proactivo. Que pueda combatir problemáticas provenientes de la sociedad, como la anomia y la alteridad culposa. Para tener éxito se requiere de una cultura de desarrollo regional, participación de las organizaciones sociales en el proceso de planificación territorial, y profesionales acordes a las exigencias presentadas; entonces la política social debe comprender al menos dos conceptos: territorialidad3 y complementariedad institucional4. De esta forma podremos reducir las variadas complejidades que se presentan en el tejido de las sociedades funcionalmente diferenciadas como la nuestra. Según Montecinos (2005), se aprecia la necesidad de revisar las causas que

impulsaron la descentralización en América Latina

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y compararlos con los principales

3 Alude al protagonismo de lo local como ámbito de resolución de problemas y factor de cohesión social. 4 Sugiere la importancia de articular recursos (humanos y financieros) entre instituciones gubernamentales y no gubernamentales.

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resultados obtenidos. El proceso de descentralización chileno, corporizado en la ley sobre Gobierno y Administración Regional, tiene un trasfondo doctrinario que nadie tiene interés de hacer explícito: la administración se descentraliza, el poder jamás. La descentralización permite el desarrollo del territorio, condición sine qua non para una participación política y para un usufructo del bienestar y ello a su vez fortalece la democracia. Si queremos democracia real y efectiva, hay que abrir la puerta a una verdadera descentralización y superar la doctrina oculta que la impide (Boisier:2000). Por cierto que es una paradoja que la descentralización haya sido diseñada e implementada desde el centro político de nuestro país, donde las decisiones estratégicas de las regiones son tomadas desde una dirección política centralizada. Es así que en la ley orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional se establece expresamente las funciones de gobierno y administración en la región; se atribuye la función de gobierno al Intendente, y la función de administrar la región a un órgano llamado Gobierno Regional, entregándoles a ambas instituciones labores distintas. Pero en la práctica ocurre que quien preside el Gobierno Regional es la misma persona que representa al Presidente de la República en la región. Surge la pregunta ¿cómo una misma persona que por un lado en su investidura de Intendente debe atenerse a las instrucciones del Presidente de la República, y por otro como líder del Gobierno Regional debe interpretar y hacer sentir las demandas propias de su región?, esto a simple vista resulta contradictorio.

Conclusiones parciales

1ª El Gobierno Regional es una administración con el nombre de Gobierno, que no tiene la capacidad de decidir sobre el progreso de sus territorios.

2ª Si asumimos que modernizar el Estado es acercarlo a la comunidad, nuestras observaciones nos indican que el Gobierno Regional no está siendo exitoso en su afán por acoplarse a la creciente complejización social y cultural que presenta el sistema societal actual, agravando con ello los efectos generados por las indudables dificultades que existen hoy para una conducción central de los problemas societales más relevantes a nivel regional. Lo que equivale decir, que el Gobierno Regional no ha podido establecer mecanismos eficaces que lo capacite para escuchar tanto el sentir de la sociedad civil como las demandas

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crecientes de los gobiernos municipales por participación en la toma de decisiones estratégicas que involucran sus

crecientes de los gobiernos municipales por participación en la toma de decisiones estratégicas que involucran sus territorios.

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