SI

LOS

GOBIERNOS

REGIONALES

SE

CREARON

PARA

GOBERNAR, POR QU NO GOBIERNAN?1

Carlos Alfonso Llancar Etcheverry*

Apronte A saber, el gobierno unitario de Chile est dividido en regiones administrativas, subdivididas stas en provincias. Los llamados intendentes, son los jefes del ejecutivo en las regiones, stos no son elegidos, como ocurre en prcticamente toda Amrica Latina, sino que son nombrados por el Presidente de la Repblica. Este estudio aborda la problemtica referida a la capacidad que posee el Estado Chileno para adaptarse a la creciente complejidad societal y cultural, que presenta nuestro sistema social. La cuestin central para el Estado y su representante en la regin (el Gobierno Regional), en un ambiente de diferenciacin funcional y complejidad organizada, es cmo identificar polticas contingentes, ms que resignarse al simple diseo planificador incapaz de superar las rigideces que implica adherirse a alternativas tericas-normativas que ya han probado con escaso xito sus posibilidades explicativas. Investigacin propuesta El objetivo de esta investigacin es comprobar las instancias en que el Gobierno Regional no gobierna, principalmente porque no ha podido acoplarse a la creciente complejizacin. La estrategia metodolgica a utilizar es un estudio de la Ley 19175 de Gobierno y Administracin Regional que dio origen a los Gobiernos Regionales. Por medio de la tcnica de Anlisis Crtico del Discurso, se intentar aproximar a los supuestos que existieron en la creacin de este cuerpo legal. A su vez por medio de un enfoque hermenutico se indagar si lo planteado en la Ley 19175 de Gobierno y Administracin Regional se condice con la experiencia sobre lo realizado por el Gobierno Regional de Los Lagos.
1 El presente texto es un avance de la investigacin que desarrolla el autor para obtener el grado de Magster en Ciencias Sociales. * El autor es Licenciado en Trabajo Social, y estudiante tesista del Magster en Ciencias Sociales que brinda el Centro de Estudios del Desarrollo Regional y Local -CEDER- de la Universidad de Los Lagos. 14

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Avances de la investigacin En Chile a partir del Gobierno de Eduardo Frei Montalva, se asume la descentralizacin y la desconcentracin como un valor deseable. Durante el Gobierno de Augusto Pinochet, aparecen principalmente dos esfuerzos por descentralizar: la nueva regionalizacin en el ao 1974 y la promulgacin de una nueva Constitucin Poltica en el ao 1980. Luego de retornar a la democracia, los Gobiernos de turno adhieren a este proceso descentralizador y crean un cuerpo legislativo que lleva por nombre ley 19175 de Gobierno y Administracin Regional. Por ltimo el Gobierno de Ricardo Lagos tambin incorpor en su agenda gubernamental el tema de descentralizacin, donde las decisiones se acerquen al ciudadano sin que su situacin geogrfica sea un factor determinante (Subdere: 2001). Tal como lo seala el Dr. Carlos Haefner (2000), al Estado se le hace cada vez ms difcil combinar coherentemente sus polticas desde un modelo centralizador, sumando que la descentralizacin ha constituido una aspiracin socialmente sentida en nuestros pases desde muchos aos, pero que no ha sido constitutiva de la tradicin poltica de Amrica Latina; slo en los ltimos aos este proceso va tomando forma y contenido con una celeridad antes no observada, y que hoy aparece mediatizada por la existencia de un nuevo contexto en que se genera una reestructuracin de la economa a escala mundial que est teniendo efectos significativos en nuestros pases. Con ello resulta indiscutible que los territorios se estn transformando debido a la incidencia de mltiples variables, sean stas simblicas, econmicas y/o culturales; y uno de los contextos para observar las consecuencias de este fenmeno son los espacios regionales y locales. En los ltimos aos el proceso de descentralizacin en Amrica Latina ha estado asociado con la democratizacin del Estado y con la modernizacin de la gestin pblica, con el surgimiento de un nuevo perodo de regulacin estatal en lo econmico y con las posibilidades que desde all logren concretar medidas que permitan reorganizar y revitalizar los procesos democrticos (Haefner:2002). Si bien, como hemos mencionado, no es discutible que estamos en presencia de crecientes procesos de complejizacin y modernizacin, algunos pases latinoamericanos, incluidos Chile, siguen teniendo la presencia de sistemas que pretenden situarse en el centro en su bienestar

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de la sociedad e intentan actuar como ejes, lo que hace peligrar la autonoma que persiguen los sistemas parciales. Es por ello que en nuestros pases se presentan fuertes corrientes de exclusin social. Exclusin social es un concepto aplicado de manera indiscriminada a todos aquellos ciudadanos que se encuentran bajo la lnea de pobreza, a los desocupados, a los indigentes, e involucra estar excluido de la economa, de la representatividad, de las prestaciones sociales bsicas, etc. Cada una de estas exclusiones es diferente y entrega (de manera prescrita) determinados grados de participacin en los bienes de la sociedad, que los coloca en mayores o menores grados de exclusin. Pero para fines de este trabajo tomaremos la exclusin como una prdida de insercin a los sistemas de representacin poltica existentes dentro de la sociedad, sea este de cualquier ndole y no alguno en especfico. Segn Carlos Cousio (1994), en estos nuevos escenarios de globalidad, el sistema poltico y el Estado debe ser modernizado para que pueda acompasar sus esfuerzos a los lineamientos estratgicos que se organizan en los sistemas sociales y volver a potenciar (aunque ya no desde la centralidad) la funcin administrativa y coordinadora de las decisiones polticas. Modernizar el Estado se ha entendido, en gran medida en los ltimos aos, como una modernizacin de la gestin pblica, esto es, se desarrollan propuestas y vas pertinentes para que ste alcance cada vez mayores niveles de eficiencia, eficacia y calidad en la gestin de los servicios y polticas pblicas. Propuestas que tienen una orientacin econmica administrativa en el sentido de buscar mejorar las capacidades gerenciales del aparato pblico (Haefner:2002). Vale decir, tales discursos reformistas imbuidos de una racionalidad de fines, que se han establecido en el imaginario social latinoamericano en los recientes aos, apuntan a sealar como deseable y esperable el advenimiento de niveles de modernizacin conforme a los modelos de los pases desarrollados. Entendindose que la globalizacin actuar como catalizador de un desarrollo activador de igualdad de oportunidades e inclusin social. Se aboga por potenciar la racionalizacin, basada en los principios de eficacia y eficiencia, entre las estrategias ms referidas y difundidas que se han diseado para hacer operativa tal racionalidad modernizadora, destaca la que propugna que la modernizacin del sistema poltico se sustenta en el desenvolvimiento sistemtico de procesos de descentralizacin polticos y administrativos del Estado.

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Probablemente, una de las expresiones ms palpables de esta tendencia de modernizacin-descentralizacin est representada en los complejos procesos de diferenciacin sociales, polticos y econmicos que ha debido enfrentar la sociedad chilena en el ltimo cuarto de siglo. En tales procesos de cambio, la vinculacin entre modernizacin econmica, reforma del Estado y descentralizacin han conformado partes dinmicas de una misma apuesta por redefinir la relacin entre la sociedad chilena y el sistema poltico. Es por ello, que la diferenciacin del sistema poltico que se plantea desde la descentralizacin, se ha nutrido parcialmente con polticas de democratizacin, por ejemplo, mediante la bsqueda de canales de participacin institucionalizada en el nivel municipal y regional. Lo cual ha redundado en un eje discursivo que proyecta una suerte de triada ineludible en la configuracin de un Estado Moderno: Democracia, Descentralizacin y Desarrollo Regional y Local. En el fondo, la pretensin es que la descentralizacin sea vista como una alternativa para repotenciar la funcin administrativa y coordinadora de las decisiones polticas que el Estado no abandona, a pesar de haber perdido su carcter de ncleo articulador del sistema social derivado de la funcional diferenciacin que presentan los sistemas sociales. Para comprender los actuales procesos que exhibe la complejidad social, es que se pretende trabajar con una postura terica desarrollada por Niklas Luhmann, para quien la sociedad moderna puede ser descrita como un gran sistema social, estructurado primordialmente sobre la base de una diferenciacin por funciones (Luhmann:1995). En palabras de Luhmann, todo sistema parcial observa la sociedad a partir de la propia funcin, el primado de la diferenciacin funcional es la forma de la sociedad moderna. Este autor pretende explicar la importancia de la reorganizacin de la sociedad en el sentido de la diferenciacin funcional. Entendemos la sociedad moderna como una sociedad funcionalmente diferenciada; la diferenciacin de un sistema parcial para cada funcin significa que para este sistema (y slo para ste) tal funcin goza de prioridad ante las dems funciones, slo en este sentido se puede hablar de un primado funcional (Luhmann: 1993). Pero en la sociedad moderna no se puede determinar una jerarqua de este primado funcional, debido a que todas las funciones son necesarias. Es as como la descripcin de una sociedad moderna resulta de la diferenciacin sistema-entorno como eje de estructuracin. Esto crea subsistemas especializados y junto a ello es que se genera el problema de la integracin de las sociedades modernas. Las posibilidades de segmentaciones y de desigualdades que se refuerzan por s mismas, crecen con la complejidad del sistema de la

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sociedad. Los sistemas de funciones (Economa, Poltica) usan las igualdades y desigualdades como momento de la racionalidad de las propias operaciones, y as incrementan tanto las igualdades como las desigualdades (op. Cit.). El Estado deja de ser un orientador fundamental de la actividad econmica y pierde su carcter tutelar de la iniciativa privada. Por ende, el anlisis debe organizarse en torno a la diferenciacin, autonoma, especificacin funcional y complejidad de un territorio. Como se ha planteado, a travs de procesos de descentralizacin del Estado que se podr avanzar en el desarrollo de instituciones mediatizadoras que puedan actuar como canales de participacin en el contexto actual que presenta la sociedad funcionalmente diferenciada. La aparicin de una sociedad sin centro que coordine los diferentes sistemas de vida social resulta un problema para la teora social, debido a que en estos procesos de diferenciacin funcional de los sistemas sociales el Estado deja de ocupar un rol central y con ello deja de ser un orientador fundamental de la actividad econmica; en palabras de Daro Rodrguez (1997) se pasa del Estado modernizador a la necesidad apremiante de buscar la modernizacin del Estado. Junto a esta modernizacin, nacieron distintas formas de cmo entender la descentralizacin, es as como se le vincul a reformas administrativas y polticas como ajuste de la regulacin del Estado ante la sociedad. Pero algunos estudios muestran que los esfuerzos gubernamentales, como por ejemplo, el dar mayores atribuciones a los gobiernos locales, no es la solucin nica para romper con las ineficiencias del sistema central (Amaro: 1995). En este sentido, y siguiendo a Montecinos (2005), es que los denominados procesos de regionalizacin y descentralizacin marcan un hito trascendental para apoyar e impulsar el proyecto de refundacin del sistema poltico - administrativo del pas. Este proceso se refuerza desde el advenimiento del sistema democrtico en 1990, el cual en los siguientes aos ha sido expandido y profundizado mediante el desarrollo de cuerpos legales - Ley 19.175 de Gobierno y Administracin regional - que han facilitado una nueva institucionalidad, con la creacin de los llamados Gobiernos Regionales. En el marco de esta institucionalidad es que se propone que los actores locales asuman su responsabilidad frente a lo que acontece en su territorio. Entonces, la descentralizacin de la administracin nacional se debe coordinar con los movimientos y con los agentes locales y regionales, a travs de instancias mediatizadoras2 para erigirse como los verdaderos
2 Este concepto, alude a la posicin que permite dar cuenta de las distancias existentes entre las soluciones gubernamentales ideadas para enfrentar una problemtica, y las necesidades concretas de las personas. 18

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interlocutores de un proyecto descentralizado, con los ciudadanos, para que sean capaces de conquistar la legitimidad demostrando que sus instancias participativas responden a intereses populares; es decir una descentralizacin en un sentido creativo e instituyente, que sea representativa de la iniciativa de la gente. La descentralizacin tiene que ver con el poder de decisin, y esto resulta interesante, pues slo en el momento en que los actores territoriales pueden decidir por ellos lo que quieren como sociedad, esto es involucrndose como sociedad regional en su territorio, en su contexto espacial, con sus propias formas de interactuar (tipo de relaciones sociales) y sus costumbres, se puede romper el centralismo. Para llevar a cabo este proyecto, la sociedad civil debe ser capaz de elaborar estrategias polticas acertadas, que les permitan legitimarse frente a la sociedad y a las organizaciones que la integran. Podemos construir ciudadana profundizando las experiencias de trabajo con el gobierno local e impulsando la asociatividad como estrategia de combate a la exclusin y a la desintegracin social. Con ello resulta imperativo desprendernos de antiguas imgenes de sociedades funcionalmente integradas, que estaban sujetas a un eje poltico central representado por el aparato estatal y, ms bien dirigir, una mirada sistmica al incremento de la complejidad social y cultural en las sociedades de hoy. Slo as haremos que sean conducentes (a un desarrollo regional) las decisiones que se toman en el mbito gubernamental, con las necesidades que percibe la comunidad en su espacio territorial. Lo antes expuesto, requiere de decisiones polticas endgenas, con un componente democrtico y proactivo. Que pueda combatir problemticas provenientes de la sociedad, como la anomia y la alteridad culposa. Para tener xito se requiere de una cultura de desarrollo regional, participacin de las organizaciones sociales en el proceso de planificacin territorial, y profesionales acordes a las exigencias presentadas; entonces la poltica social debe comprender al menos dos conceptos: territorialidad3 y complementariedad institucional4. De esta forma podremos reducir las variadas complejidades que se presentan en el tejido de las sociedades funcionalmente diferenciadas como la nuestra. Segn Montecinos (2005), se aprecia la necesidad de revisar las causas que impulsaron la descentralizacin en Amrica Latina... y compararlos con los principales
3 Alude al protagonismo de lo local como mbito de resolucin de problemas y factor de cohesin social. 4 Sugiere la importancia de articular recursos (humanos y financieros) entre instituciones gubernamentales y no gubernamentales. 19

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resultados obtenidos. El proceso de descentralizacin chileno, corporizado en la ley sobre Gobierno y Administracin Regional, tiene un trasfondo doctrinario que nadie tiene inters de hacer explcito: la administracin se descentraliza, el poder jams. La descentralizacin permite el desarrollo del territorio, condicin sine qua non para una participacin poltica y para un usufructo del bienestar y ello a su vez fortalece la democracia. Si queremos democracia real y efectiva, hay que abrir la puerta a una verdadera descentralizacin y superar la doctrina oculta que la impide (Boisier:2000). Por cierto que es una paradoja que la descentralizacin haya sido diseada e implementada desde el centro poltico de nuestro pas, donde las decisiones estratgicas de las regiones son tomadas desde una direccin poltica centralizada. Es as que en la ley orgnica constitucional sobre gobierno y administracin regional se establece expresamente las funciones de gobierno y administracin en la regin; se atribuye la funcin de gobierno al Intendente, y la funcin de administrar la regin a un rgano llamado Gobierno Regional, entregndoles a ambas instituciones labores distintas. Pero en la prctica ocurre que quien preside el Gobierno Regional es la misma persona que representa al Presidente de la Repblica en la regin. Surge la pregunta cmo una misma persona que por un lado en su investidura de Intendente debe atenerse a las instrucciones del Presidente de la Repblica, y por otro como lder del Gobierno Regional debe interpretar y hacer sentir las demandas propias de su regin?, esto a simple vista resulta contradictorio.

Conclusiones parciales 1 El Gobierno Regional es una administracin con el nombre de Gobierno, que no tiene la capacidad de decidir sobre el progreso de sus territorios. 2 Si asumimos que modernizar el Estado es acercarlo a la comunidad, nuestras observaciones nos indican que el Gobierno Regional no est siendo exitoso en su afn por acoplarse a la creciente complejizacin social y cultural que presenta el sistema societal actual, agravando con ello los efectos generados por las indudables dificultades que existen hoy para una conduccin central de los problemas societales ms relevantes a nivel regional. Lo que equivale decir, que el Gobierno Regional no ha podido establecer mecanismos eficaces que lo capacite para escuchar tanto el sentir de la sociedad civil como las demandas
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crecientes de los gobiernos municipales por participacin en la toma de decisiones estratgicas que involucran sus territorios.

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