Estudio - Lecciones Del Mantenimiento de Carreteras en El Perú, 1992-200701

INSTITUTO PERUANO DE ECONOMA
IPE
Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 1992 - 2007
Mayo 2008
Preparado1 por encargo de:
1 El documento fue elaborado por Antonio Cusato y Cinthya Pastor, con el apoyo de Carolina Agurto. Se agradece la orientacin y valiosos comentarios de Julio Palacios de Provas Nacional, los comentarios en las etapas iniciales del trabajo de Hernn Arstegui del Ministerio de Economa y Finanzas y Edgar Quispe de Provas Descentralizado, as como de los asociados de AFIN.
EN INA AG P CO AN BL
Indice
1 2 Introduccin Marco Conceptual 2.1 Etapas de Deterioro en la Vida til de un Camino 2.2 Esquemas de Conservacin 3 4 Trabajos Previos sobre Inversin en Mantenimiento Vial en el Per Inversin en Mantenimiento: Cifras de los ltimos Diez Aos 4.1 Inversin a Nivel de Gasto Agregado en Transporte 4.1.1 Evolucin de la Inversin agregada en transporte 4.1.2 Etapas y Actores involucrados en el proceso presupuestario 4.2 Reclasificacin de la inversin a Nivel de Proyecto 4.3 Cambios en el Presupuesto de Inversin en Redes Viales a Nivel de Proyecto 4.4 Inversin en Mantenimiento a Nivel Regional 5 Inversiones que se Perdieron por Falta de un Adecuado Mantenimiento 5.1 Rehabilitacin de Carreteras desde los Noventa 5.2 Mantenimiento de las Carreteras Rehabilitadas 5.3 Estado de las Carreteras Rehabilitadas e Inversiones Perdidas 5.4 Costo de una Nueva Rehabilitacin de las Vas Rehabilitadas en el Pasado 6 7 Conclusiones Referencias Bibliogrficas 59 62 39 43 48 49 52 55 58 9 11 11 14 18 20 20 21 23 34
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ndice de Figuras Figura 1. Figura 2. Figura 3. Figura 4. Inversin en transporte, 1980-1990 Estado de la Red Vial Nacional, 1990 El deterioro de los caminos con el transcurso del tiempo Gasto a lo largo del tiempo en un camino segn distintos escenarios de polticas de intervencin, ya sean adelantadas o retrasadas respecto del momento oportuno del mantenimiento Figura 5. Costos de operacin de los vehculos por el deterioro de los caminos segn distintos escenarios de polticas de intervencin, ya sean adelantadas o retrasadas respecto del momento oportuno del mantenimiento Figura 6. Figura 7. Figura 8. Figura 9. Figura 10. Figura 11. Figura 12. Figura 13. Figura 14. Figura 15. Representacin grfica del ciclo de deterioro de los caminos Inversin presupuestada y ejecutada en transporte, 1997-2006 Flujograma de temporalidad, eventos y etapas del proceso presupuestal Anteproyecto de presupuesto en transporte elaborado por el MEF y proyecto del Ejecutivo enviado al Congreso, 2001-2006 Proyecto de presupuesto de transporte del Ejecutivo presentado al Congreso y aprobado por este, 2001-2006 Proyecto de presupuesto de transporte aprobado por el Congreso y presupuesto institucional modificado, 1997-2006 Presupuesto institucional modificado de transporte y ejecucin de la inversin, 1997-2006 Grado de ejecucin de la inversin en transporte segn organismo ejecutor del gasto, 1997-2006 Grado de ejecucin de gastos en transporte segn si requieren o no previa autorizacin del MEF, 1997-2006 Transporte terrestre, inversin ejecutada segn la clasificacin del SIAF 35 33 32 32 30 29 27 25 16 17 21 15 9 9 12
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Figura 16.
Inversiones identificadas1 en mejoramiento, construccin, rehabilitacin/reconstruccin y mantenimiento de redes viales, 1999-2007 37
Figura 17.
Inversiones identificadas1 en mejoramiento, construccin, rehabilitacin/reconstruccin y mantenimiento de redes viales, 1999-2006 38
Figura 18.
Evolucin de la inversin en redes viales presupuestada pero sin ejecucin, y con ejecucin pero no presupuestada inicialmente, 1999-2007 40
Figura 19.
Inversin sin ejecucin, inicialmente inversin no presupuestada incluidas en los crditos suplementarios, acumulado 1999-2007 40
Figura 20.
Inversin sin ejecucin, inicialmente inversin no presupuestada incluidas en los crditos suplementarios, acumulada por periodos (1999-2001,2002-2006,2007) 41 42 43
Figura 21. Figura 22. Figura 23.
Inversin en redes viales presupuestada y sin ejecucin, como proporcin del presupuesto de apertura Inversin ejecutada en redes viales y no presupuestada Inicialmente, como proporcin del presupuesto de apertura Inversin agregada en mantenimiento y extensin de la Red Vial Nacional y Departamental, segn regin1 y perodos de estudio (1999-2001, 2002-2004, 2005-2006) 45
Figura 24.
Inversin agregada en mantenimiento y extensin de la Red Vial Nacional en buen y regular estado, segn regin1, ao 2006 46 53 53
Figura 25.
Mantenimiento peridico, extensin de la red rehabilitada que debi y que recibi esta intervencin, 1997-2007
Figura 26. Mantenimiento rutinario, extensin de la red rehabilitada que debi y que recibi esta intervencin, 1997-2007
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Figura 27.
Dficit de mantenimiento rutinario de las vas que fueron rehabilitadas desde los noventa por regin, acumulado entre 1997 y 2007 54 57
Figura 28. Figura 29.
Redes viales en regular/malo, mal o muy mal estado al ao 2006, segn ao en que finaliz la rehabilitacin, 1996-2005 Proporcin de las redes viales rehabilitadas desde principios de los noventa que se encuentran en regular/malo, mal o muy mal estado al ao 2006, segn ao en que finaliz la r e h a b i l i t a c i n , 1996-2005 57
ndice de Tablas Tabla 1. Tabla 2. Tabla 3. Tabla 4. Tabla 5. Tabla 6. Tabla 7. Brecha de inversin en mantenimiento vial Etapas, entidades y temporalidad en la formulacin del proceso presupuestario en el Per Compromisos de inversin del Ejecutivo en redes viales, 20012002 Proyectos de transporte terrestre revisados del SIAF y reclasificados, 1999-2007 Carreteras rehabilitadas desde la dcada de los noventa, Red Vial Nacional y Departamental Estado Vial, segn Rugosidad Estado de las carreteras rehabilitadas entre 1992 y 2005 50 52 56 36 28 24 19
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ndice de Recuadros
Recuadro 1. Proyecto Per Recuadro 2. Actas de compromisos de inversin en redes viales firmadas por el Ejecutivo
22 28
ndice de Anexos Anexo 1. Anexo 2. Proyectos de transporte terrestre revisados del SIAF y reclasificados, por departamentos (1999-2007) Proyectos de transporte terrestre revisados del SIAF y reclasificados, con PIA y sin ejecucin y sin PIA con ejecucin, 1999-2007 Anexo 3. Mantenimiento rutinario, extensin de la red rehabilitada que debi y que recibi esta intervencin, por departamentos (19972007) 66 65 63
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EN INA AG P CO AN BL
INTRODUCCIN El presente trabajo busca identificar las intervenciones o inversiones en rehabilitacin de
infraestructura vial realizadas en el pasado, que hoy se encuentran en un mal estado de conservacin, como resultado de una carencia de niveles ptimos de inversin en mantenimiento de las redes viales. Como se remarca en el World Development Report (WDR) de 1994 (Banco Mundial 1994), donde se describe el caso de las redes viales africanas, de haberse invertido US$ 12 mil millones en mantenimiento peridico durante la dcada de los ochenta, dicha regin podra haber ahorrado US$ 45 mil millones en reconstrucciones y rehabilitaciones realizadas a mediados de los noventa. El presente documento busca lograr una estimacin similar para el caso peruano. En el Per, como seala Guerra-Garca (2006), los planes de mantenimiento de las redes viales solo contemplan alrededor de 30 mil Km. de carreteras, mientras que ms de 40 mil Km. no estn sujetos a ningn programa regular de mantenimiento. Ms alarmante an es el hecho de que algunos tramos de carreteras han sido licitados en sucesivas oportunidades a lo largo de las ltimas dcadas, debido a que estos han tenido que ser reconstruidos completamente ante la carencia de una poltica de mantenimiento vial.
Figura 1. Inversin en transporte, 1980-1990

(en % del PBI)
1.2%
Figura 2. Estado de la Red Vial Nacional, 1990

(en % del total de la extensin de la red)
12
1.0%
0.8%
44
0.6%
0.4%
44
0.2%
0.0% 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90
Malo
Regular
Bueno
Fuente: IPE (2006)
Fuente: Apoyo (1990)
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Como se seala en Apoyo (1990), la escasa inversin en el sector transportes durante la segunda mitad de la dcada de los ochenta -donde la extensin de la red vial solo se increment en 2%- llev a un deterioro importante en la Red Vial Nacional. Por ello, a inicios de la dcada de los noventa un 88% de la red se encontraba en mal o regular estado y apenas un 12% en condiciones adecuadas. Segn lo sealado por Apoyo, se estimaba a principios de la dcada de los noventa que para poner las carreteras en condiciones similares a las de 1985, se requera invertir unos US$ 400 millones. El anlisis de identificacin de inversiones en rehabilitacin de infraestructura se inicia en la dcada de los noventa, puesto que durante dicho perodo se inici un grupo importante de inversiones destinadas a rehabilitar las principales carreteras de la red vial que se encontraban deterioradas. Cabe resaltar que este proceso de identificacin de inversiones se centr en las principales vas que tiene el pas, es decir, en la Red Vial Nacional y en algunos casos en la Red Departamental. Trabajar con la Red Vecinal es un trabajo demasiado amplio por la extensin de la va y vasto nmero de pequeos caminos existentes; sin embargo, cabe resaltar que el mantenimiento de caminos rurales ha sido el ms importante en el caso peruano, por cuanto el pas, desde la dcada de los noventa, cont con financiamiento de los organismos multilaterales para este fin, siendo considerado el proyecto de caminos rurales del Per como una buena prctica internacional. Por otro lado, se debe sealar que se poseen dos grandes fuentes de informacin para realizar el trabajo. La primera son los distintos informes de gestin del Ministerio de Transportes (se tuvo acceso a informacin desde el ao 1994). La utilizacin de dichos informes permiti identificar los tramos de carreteras que fueron rehabilitados durante la dcada de los noventa, la mayora culminados entre 1994 y 1997, y que debieron de recibir un mantenimiento peridico dentro de los primeros cinco aos de culminadas las obras. Justamente, a partir de 1999, ao a partir del cual gran parte de las obras realizadas debieron comenzar a recibir este tipo de mantenimiento, la restriccin fiscal llev a una contraccin de la inversin en el sector transportes, por lo que la carencia de este mantenimiento determin el deterioro de las redes viales en el pas.
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La segunda gran fuente de informacin con la que se cuenta son las estadsticas de inversin en redes viales del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), las cuales presentan una desagregacin adecuada desde 1999. As, se han revisado y reclasificado las estadsticas de inversin de ms de 8.6 mil proyectos viales ejecutados entre 1999 y 2007. En algunos casos, estas estadsticas incluyen el nombre de los tramos de redes intervenidas, por lo que tambin se puede identificar parcialmente (ya que no todos los proyectos cuentan con esta informacin) algunos tramos que fueron intervenidos en sucesivas oportunidades. La utilizacin de dicha informacin, junto con los informes de gestin del Ministerio, permitirn corroborar si las redes viales recibieron un adecuado mantenimiento, si se prioriz la construccin de nuevas obras en lugar del mantenimiento de las existentes, qu obras tuvieron que ser rehabilitadas, entre otros resultados.
MARCO CONCEPTUAL A continuacin se discute brevemente la importancia del mantenimiento vial, describiendo las
etapas de deterioro en la vida til de un camino y la relevancia del momento oportuno de la intervencin. La discusin presentada fue tomada de CEPAL (1994). 2.1 Etapas de deterioro en la vida til de un camino Los caminos estn regidos por un ciclo de vida til que, dado que tiende a repetirse, se denomina normal. Este ciclo consta de cuatro etapas que determinarn su deterioro con el transcurso del tiempo. Cabe mencionar que el ciclo se aplica a todo tipo de caminos, como los de pavimento asfltico, de hormign, o los que no estn pavimentados; pero con ligeras diferencias en lo que se refiere a los tiempos de duracin de las distintas etapas; no obstante, el mensaje de fondo es el mismo en todos los casos: no debe permitirse el deterioro excesivo o la destruccin de la estructura bsica de los caminos sin importar del tipo que sean.
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Figura 3. El deterioro de los caminos con el transcurso del tiempo

(estado del camino y aos)
Fase A Fase B
Muy bueno
C1
visible
Fase C C2
Fase D
Deterioro lent
Bueno Regular
o y poco
Etapa crtica de la vida del camino
De ter ior o
ac ele ra
y do
qu
Estado del Camino
Malo
re ieb
De
o sc
mp
Muy Malo
i os
ci nT ota
0
Fuente: CEPAL (1994)
5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Aos desde terminacin del camino (indicativo)
La primera fase (A) del ciclo es la de Construccin, que, como su nombre lo indica, consiste en la construccin del camino (tenga este o no un proyecto definido y el proceso constructivo se ajuste o no a las normas establecidas) que, una vez terminado, entra en funcionamiento en excelentes condiciones y listo para satisfacer las necesidades de los usuarios. La fase siguiente (B) es la de Deterioro lento y poco visible, que durar cierta cantidad de aos (que depender, en parte, del tipo de camino que sea) en los cuales el camino se desgastar y debilitar lentamente; lo que ms se deteriorar ser el pavimento en s, pero tambin habr desgaste de la estructura general. Los factores que influyen en el desgaste son variados y van desde el volumen de trnsito de vehculos ligeros o pesados, el peso de la carga que transportan estos ltimos (exceso de carga), hasta las condiciones climticas, la lluvia, la radiacin solar, cambios en la temperatura, etc. Asimismo, depender de la calidad de la construccin inicial. A pesar de la importancia del mantenimiento rutinario para la buena conservacin de los caminos, en muchos pases a lo largo del mundo, estos procedimientos de mantenimiento son prcticamente nulos; el principal motivo de esto es el financiamiento insuficiente, ya sea porque
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son escasos o porque estos recursos se destinan a mejorar caminos en muy mal estado en vez de a conservar la calidad de los no tan deteriorados. La tercera fase (C) se denomina de Deterioro acelerado y quiebre. En esta fase, el pavimento y los otros elementos del camino empiezan a agotarse, y el camino, a la misma cantidad de trfico, empieza a resistir menos y a deteriorarse ms. Al inicio de esta etapa, el camino an se ve bien para los usuarios: casi no presenta fallas en la superficie y no se percibe ningn tipo de falla estructural. Sin embargo, conforme pasan los meses, los daos empiezan a notarse en la superficie, siendo estos cada vez ms severos y frecuentes. Es recin en este punto que se puede asegurar que la estructura del camino tambin est seriamente daada. Los daos empiezan en lugares puntuales, pero se van extendiendo hasta que se convierten en algo generalizado. Generalmente esta fase dura entre dos y cinco aos, tiempo relativamente corto, puesto que una vez que el dao se generaliza, la destruccin se acelera cada vez ms. Por eso, en un esquema sano de conservacin vial, el camino debera reforzarse al inicio de esta fase, de modo que se evite el deterioro acelerado del camino, se mantenga intacta la estructura bsica existente y se asegure la capacidad estructural del camino de modo que pueda ser apto para el trnsito durante otro perodo prolongado. Los costos de reforzar la superficie de los caminos (lo necesario al inicio de la fase C) son relativamente bajos; en el caso de los caminos pavimentados, el refuerzo de la carpeta asfltica alcanza, aproximadamente, el 10% del valor original del camino. Despus de este refuerzo, el camino vuelve a ser adecuado para la circulacin por muchos aos ms. Sin embargo, dado que al inicio de la fase C el deterioro no es perceptible y los vehculos no sienten la diferencia, no se interviene a tiempo y, con el paso del mismo, un refuerzo que habra servido al inicio de la fase C ya no es suficiente: debern repararse los daos estructurales (destruir y volver a construir las partes daadas), y luego colocar el refuerzo sobre toda la superficie del camino. Este proceso de reparar el camino, tanto superficial como estructuralmente, es denominado rehabilitacin. Asimismo, debe mencionarse que, aunque al inicio y durante la mayor parte de la fase C los daos no son perceptibles, poco a poco los vehculos irn sintiendo molestias producto de las irregularidades de la superficie: al finalizar la fase C y durante la D, la nica alternativa es la de reconstruir
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completamente el camino, solo que ya no a un costo de 10% del valor inicial (como el mantenimiento), sino entre un 50% y 80%. La ltima fase (D) es la de la Descomposicin total, en la cual el camino se encuentra en la fase final de su vida til y termina por destruirse totalmente. Lo primero en notarse es la prdida del pavimento (con el paso de vehculos pesados, este empieza a desprenderse por pedazos); los vehculos empiezan a deteriorarse, producto del mal estado de la pista, y a sufrir serios daos en los neumticos, ejes, amortiguadores y chasis; esto genera un aumento en los costos de operacin de los vehculos y en la cantidad de accidentes. Finalmente, se llega a un estado en que los caminos ya no pueden ser transitados por vehculos normales. Un caso emblemtico es el de la carretera longitudinal de Chile (parte de la Carretera Panamericana de ms de 3,000 Km.), hecha en los aos sesenta, pero que, por falta de recursos, no fue mantenida correctamente, y en la dcada de los setenta se dio un fallo generalizado en casi 1,500 Km .(algunos tramos eran solo caminos de grava). Tuvo que reconstruirse la carretera en su totalidad (1977-1983) y a un costo enorme, lo que implic que se contrajera nueva deuda externa. 2.2 Esquemas de conservacin Como se desprende de lo anterior, existe un momento preciso para la intervencin de mantenimiento; para los caminos asfaltados, este sera al inicio de la fase C. Sin embargo, debe mencionarse que hay un costo por realizar las labores de conservacin antes de ese momento y otros por realizarlas demasiado tarde. En el primer caso, al efectuar el mantenimiento anticipadamente se est perdiendo la oportunidad de rentabilizar el dinero por ese perodo de tiempo (costo de oportunidad del capital); pero, por otro lado, si el mantenimiento se efectuara demasiado tarde, se podran generar daos estructurales en el camino y la prdida sera mucho mayor, pues ya no se necesitara una intervencin sencilla para repararlo, sino algo ms complejo y costoso. Como se observa en el siguiente grfico, el momento de intervencin ptimo es aquel en que la pavimentacin est en estado regular (o bueno), pues es en esta etapa que los gastos que necesitan efectuarse son menores. Asimismo, se puede observar que adelantar los refuerzos es menos costoso que retrasarlos (esta segunda opcin puede terminar costando 3.5 veces ms que la poltica ptima). -14-
Figura 4 . Gasto a lo largo del tiempo en un camino segn distintos escenarios de polticas de intervencin, ya sean adelantadas o retrasadas respecto del momento oportuno del mantenimiento
(en porcentaje del gasto de la poltica ptima)
Opciones menos convenientes Gastos en el camino efectuados por la agencia vial Refuerzos adelantados 300% para efectuar refuerzo Poltica ptima Opciones menos convenientes Rehabil. Reconstruccin
200%
100%
Muy bueno
Bueno Regular
Estado del Camino
Malo
Muy Malo
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
Aos desde terminacin del camino (indicativo)

Asimismo, es importante sealar que el deterioro no es el nico efecto del mantenimiento fuera de tiempo, sino que tambin se aumentan los costos de operacin de los usuarios, pues se deterioran sus vehculos (inicialmente menos, luego esto va agudizndose). Se estima que estos sobrecostos podran superar el 1% del producto del pas en cuestin. En la figura adjunta se observa que, si la autoridad vial aplica una poltica de mantenimiento en el momento correcto; es decir, cuando el estado de la carretera an es regular, los costos de operacin de los usuarios prcticamente no varan, mientras que, conforme se empieza a deteriorar ms aceleradamente el estado de los caminos, este costo aumentar cada vez ms rpidamente.
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Fase crtica
100% = gasto para poltica ptima
Figura 5 . Costos de operacin de los vehculos por el deterioro de los caminos segn distintos escenarios de polticas de intervencin, ya sean adelantadas o retrasadas respecto del momento oportuno del mantenimiento
(en porcentaje del gasto de la poltica ptima)
Opciones menos convenientes Refuerzos adelantados Costos de operacin de los vehculos 200%
Poltica ptima
Opciones menos convenientes Rehabil. Reconstruccin
150%
100% (Gastos en Vehculos)
100% = gasto en caso de poltica ptima

Muy bueno
Bueno Regular
Estado del Camino
Malo
Muy Malo
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
Aos desde terminacin del camino (indicativo)

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Fase crtica
Es evidente, pues, que una poltica de mantenimiento vial saludable y oportuna, implica un ahorro de recursos importante. No obstante, la principal dificultad radica en estimar cundo es ese momento exacto; para esto, existen instrumentos muy complejos. Ahora bien, existen dos opciones que deben considerarse para la intervencin: el momento preciso y el tipo de intervencin requerida. Con respecto al tiempo, debera conocerse a priori cul es el momento correcto para intervenir. Si se conocen estos momentos ptimos, puede elegirse adelantar las reparaciones para, por ejemplo, evitar congestin en la fuerza laboral de las empresas contratistas o empleados pblicos, evitar sobrecostos, mal clima, etc; sin embargo, tambin podra retrasarse el mantenimiento, pero esto nunca resulta conveniente (ya sea por falta de recursos u otros motivos). Por otro lado, en lo que se refiere al tipo de intervencin, es importante conocer qu tipo de mantenimiento se debe hacer y qu tanto durar ste, de modo que se pueda planificar otra intervencin. Las intervenciones, en un esquema sano de conservacin, deberan ser de mediano o largo plazo, pero por motivos econmicos muchas veces terminan aplicndose medidas cortoplacistas.
Figura 6. Representacin grfica del ciclo de deterioro de los caminos
Forma general del ciclo de cambio
Ciclo de opcin prohibida
Ciclo tipo conservacin
Ciclo de reconstruccin
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La opcin que nunca debe elegirse (la opcin prohibida) es la de postergar las actividades de mantenimiento hasta que el camino est tan deteriorado que la opinin pblica exige una intervencin; en ese momento, en vez de proceder a reconstruir la carretera (como sera necesario), a falta de recursos, se hacen concesiones para reparaciones de emergencia a costos elevados y de poca duracin. Este tipo de obras urgentes son las que le restan presupuesto al mantenimiento de las vas que an estn en buen estado, pero que dejarn de estarlo pronto. A travs de la figura 6 se puede comprender el ciclo de vida de los caminos. En el primer caso se observa que, inicialmente, el camino est ptimo y empieza a bajar su calidad gradualmente hasta que llega a un punto en que esta cada empieza a acelerarse; normalmente, las autoridades intervienen cuando el camino est destruido y lo rehabilitan para dejarlo, nuevamente, en condiciones ptimas y as volver a iniciar el ciclo; sin embargo, podra hacrsele mantenimiento oportuno a los caminos y nunca llegar a la descomposicin total. En un esquema de conservacin saludable, la intervencin de mantenimiento debera hacerse antes de iniciar el deterioro acelerado, por lo que el camino volvera a estar en ptimas condiciones y nunca llegara a presentar dao estructural. Asimismo, los costos de este tipo de intervencin son mucho ms bajos, pero se necesita planificacin y asignacin correcta de recursos. Finalmente, como es el caso ms frecuente en Amrica Latina, puede dejarse que el camino se destruya totalmente antes de intervenir y, en cada ocasin, rehabilitar el camino desde su estructura misma (o mediante la opcin prohibida) para volverlo a dejar ptimo a un costo mucho mayor que el de mantenimiento.
3. TRABAJOS PREVIOS SOBRE INVERSIN EN MANTENIMIENTO VIAL EN EL PER Segn un estudio de Bonifaz (2005), que se basa en un trabajo de Ireijo y Flores (2004), el dficit de inversin en mantenimiento vial para el ao 2003 alcanz los US$ 118.2 millones, sealando que la inversin ptima deba ser de US$ 187 millones anuales y que a la fecha solo se invertan US$ 68.9 millones. As, se tena un dficit de inversin de US$ 50 millones para la Red Vial Nacional, US$ 25.5 millones para la Red Vial Departamental, y US$ 42.7 millones para la Red Vial Vecinal.
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Como sealan Ireijo y Flores, para calcular el dficit de mantenimiento, se procedi, en primer lugar, a calcular los costos totales de mantenimiento. Para ello se utiliz informacin sobre el estado de las vas y tipos de superficies, diferenciando costos entre las vas afirmadas en buen y regular/mal estado. En ese sentido, sobre la base de parmetros de mantenimiento rutinario y peridico ptimos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), se estim el requerimiento de mantenimiento para los distintos estados de las tres redes.
Tabla 1. Brecha de inversin en mantenimiento vial

(en US$ millones)
Red
Recursos Disponibles 64.0 10.4 06.0 10.8*** 91.2
Recursos Requeridos 107.0 44.0 40.7 136.0 327.7
Dficit 43.0 33.6 34.7 125.2 236.5
Red Nacional Pavimentada* Red Vial Nacional No Pavimentada** Red Departamental** Red Vial Vecinal** Total
* Incluye mantenimiento rutinario, peridico y las rehabilitaciones que se requieren cada 10 aos aproximadamente. ** Incluye mantenimiento rutinario y peridico *** No incluye los recursos que las municipalidades aportan a vas vecinales que no estn en el Programa de Caminos Rurales. Fuente: Guerra-Garca (2006)
Otro trabajo ms reciente es el elaborado por Guerra-Garca (2006) por encargo del MEF. A diferencia del documento de Ireijo y Flores, sus estimados se construyen sobre datos del ao 2006 y se basan en una situacin en la que, hipotticamente, todos los tramos de la red vial hubieran sido ya rehabilitados (es decir, estuvieran en buen estado). Cabe resaltar que este ltimo supuesto es ms restrictivo que el de los primeros autores, por cuanto no diferencia costos de mantenimiento segn el estado de la va, pero, por otro lado, s incluye costos diferenciados segn regin geogrfica (costa, sierra y selva). De esta forma, Guerra-Garca estima que anualmente existe un dficit de inversin en mantenimiento vial de US$ 236.5 millones: US$ 43 millones corresponden a la Red Nacional
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pavimentada, US$ 33.6 millones a la misma Red pero en su parte no pavimentada, US$ 34.7 millones a la Red Departamental, y US$ 125.2 millones a la Red Vecinal. Para el caso de la Red Vial Nacional, el autor utiliza los costos promedio de mantenimiento peridico y rutinario por kilmetros segn regin (costa, sierra y selva) y condicin de la va (asfaltada y afirmada), asumiendo que el mantenimiento rutinario se realiza anualmente para la totalidad de la va, y que el perodo se realiza cada cinco aos (un quinto de la extensin de la va por ao). Asimismo, considera, para sus estimaciones, las proyecciones del Plan Intermodal de Transportes de construccin y rehabilitacin de carreteras. Para la rehabilitacin del ntegro de la Red Vial Departamental, se utilizan estimados del Programa de Caminos Departamentales sobre su requerimiento de inversin y mantenimiento. Finalmente, para el caso de la Red Vial Vecinal, se usaron costos promedio de mantenimiento peridico y rutinario por kilmetros, y se asume el doble de la extensin de la red registrada, por cuanto en los inventarios viales ms recientes de ms de 50 planes provinciales, se encontr que en el 27% de las provincias, la Red Vial Vecinal era ms del doble que la Red Vial Vecinal reconocida por el MTC (47 mil Km.).
4. INVERSIN EN MANTENIMIENTO: CIFRAS DE LOS LTIMOS DIEZ AOS En la primera seccin del presente captulo se presenta un anlisis de la inversin agregada en transporte entre 1997 y 2006; en la segunda, la reclasificacin de 8,663 proyectos que se obtuvieron del SIAF para el periodo 1999-2007; mientras que en la tercera seccin se muestran los cambios en el presupuesto de inversin en redes viales a nivel de proyecto, a la luz de la informacin trabajada en la seccin previa. Finalmente, el captulo concluye con un anlisis de la inversin en mantenimiento a nivel regional. 4.1 Inversin a nivel de gasto agregado en transporte En este acpite se analiza el gasto agregado de inversin en transporte. sta no slo incluye el transporte terrestre, sino tambin el areo, ferroviario, hidroviario y metropolitano. A pesar de ello,
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el terrestre es el ms importante, ya que representa ms del 85% del gasto total. Adems, se trabaj con el gasto agregado de transporte, por lo que la base de datos que se obtuvo no tiene un mayor nivel de desagregacin a nivel de funcin (es decir, identificar nicamente el terrestre), pero s otro tipo de informacin valiosa, como los organismos involucrados en las distintas etapas del proceso presupuestario, o los encargados de la ejecucin del gasto que no se obtiene a partir del SIAF. 4.1.1 Evolucin de la inversin agregada en transporte Como se observa en la figura adjunta, la inversin en transporte ha registrado una contraccin a lo largo de los ltimos diez aos, representando en el 2006 un 70% de la cifra de 1997. El punto ms bajo de ejecucin se dio en el ao 2002, cuando la inversin prcticamente se contrajo a la mitad de lo registrado en 1997. Si se compara la ejecucin de la inversin con el presupuesto aprobado en el Congreso, resalta el hecho de que la ejecucin fue superior a lo presupuestado en los ltimos cuatro aos, resultado de un fuerte aumento de los ingresos fiscales que permiti la ampliacin del presupuesto en dichos aos. Figura 7. Inversin presupuestada y ejecutada en transporte, 1997-2006
(en millones de soles constantes de 2006)
2,300 2,100 1,900 1,700 1,500 1,300 1,100 900 700 500 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003* 2004 2005 2006
* Incluye correccin por gasto tributario (exoneraciones) que se incluy para presupuestar carreteras. Se excluyeron 25 proyectos de construccin de carreteras por un total de S/. 1,271.6 millones Fuente: MEF. Elaboracin propia.
Proyecto de presupuesto aprobado en Congreso Ejecucin
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En este contexto de baja inversin, vale la pena resaltar que durante el ao 2007, el gobierno de turno puso en marcha el Proyecto Per, el cual busca acelerar la integracin de las distintas poblaciones a los mercados nacionales e internacionales, fomentando el intercambio entre ellas. Para cumplir este objetivo, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) ha planteado un ambicioso Plan de Desarrollo Vial, sustentado en la consolidacin de Ejes de Infraestructura Vial, como se discute en el siguiente recuadro.
Recuadro 1. Proyecto Per

Durante el 2007, se inici el Proyecto Per liderado por el MTC con el propsito de lograr una integracin de los diferentes poblados en el pas, mejorando y consolidando 35 ejes viales y 4 hidrovas en beneficio de millones de peruanos. La presentacin del proyecto se dio en febrero del 2007 e involucra tanto al Gobierno Central, Regional, Local y la Empresa Privada. Para la implementacin del proyecto, se han elaborado dos estrategias que enfocan la solucin a la mala situacin de la red vial desde dos enfoques distintos. La estrategia A consta de 3 fases en las cuales se mejorarn algunos caminos y se harn proyectos de factibilidad para asfaltar ciertos tramos si es que aumenta el trfico. Por otro lado, la estrategia B prev la concesin de tramos viales, que incluirn distintos tipos de intervencin. Estrategia A Fase I: En esta fase se hace mantenimiento peridico y rutinario de la infraestructura existente, de acuerdo a los niveles de servicio. Fase II: Dado que el ancho de las calzadas es disparejo en buena parte de las vas, en esta etapa se priorizar el uniformar el ancho de las vas para que se adapten a las reglamentaciones del MTC. Fase III: Si es que hay un aumento considerable en la circulacin de vehculos por las rutas intervenidas, se procede a la Fase III, que consiste en elaborar proyectos de prefactibilidad y factibilidad para hacer un mejoramiento de la va.
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Estrategia B Carreteras asfaltadas: a los tramos de los ejes viales que estn asfaltados se les darn mantenimiento para que se mantengan en buen estado. Carreteras afirmadas: siempre que cuenten con estudios terminados, se desarrollarn las obras para mejorarlas. Trocha Carrozable: se desarrollarn estudios de factibilidad definitivos que permitan en una etapa posterior asfaltar dichos tramos. El financiamiento para este programa ser proporcionado por el Gobierno Central, as como los Regionales y Locales, que destinarn parte de sus presupuestos ordinarios y de los recursos recibidos por concepto del canon para dicho fin; asimismo, habr participacin financiera de las empresas mineras. Debe mencionarse que este programa se enmarca en el esquema de concesiones, lo que permitir generar una mayor rendicin de cuentas y sostenibilidad del proyecto.
Fuente. MTC
4.1.2 Etapas y actores involucrados en el proceso presupuestario Como se seala en Carranza et al. (2006), cada ciclo del proceso presupuestario peruano se inicia a fines del mes de mayo del ao anterior del presupuesto que se formula, y finaliza casi tres aos despus con la certificacin de la cuenta pblica por parte del legislativo. Para el anlisis de la inversin en transporte, lo ms importante es la etapa de formulacin del presupuesto y su posterior ejecucin. En la formulacin del mismo intervienen el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), el Consejo de Ministros, y el Congreso de la Repblica, siendo este ltimo el que apruebe el presupuesto que se ejecutar el ao siguiente. En la tabla y figura adjuntas se muestra que es la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) del MEF la que formula inicialmente el presupuesto (entre mayo y agosto del ao previo), a partir de las demandas formuladas por los distintos pliegos. Como sealan los autores, la DNPP
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seala los procedimientos y topes para que los distintos pliegos presenten sus demandas y sobre la base de ello se trabaja en la formulacin inicial. Cabe resaltar que estos topes sectoriales, en realidad usualmente reflejan lo otorgado en los aos anteriores; de ah su carcter inercial. Es decir, las cantidades asignadas no responden a un anlisis exhaustivo de las demandas existentes en cada sector, sino ms bien son resultado de replicar lo asignado en aos anteriores y de incorporar recursos adicionales que se puedan asignar, en casos estos existan (por ejemplo, en un ao con fuertes aumentos de los ingresos tributarios).
Tabla 2. Etapas, entidades y temporalidad en la formulacin del proceso presupuestario en el Per
Fase
Ao previo
Marco Macroeconmico Multianual Formulacin Proyecto Revisin y dictamen Aprobacin
Entidad responsable
Fechas
Ejecutivo, Consejo de Ministros Ejecutivo (DNPP MEF) Ejecutivo (MEF, Consejo de Ministros) Legislativo (Comisin de Presupuesto) Legislativo (Pleno)
31 Mayo 30 Mayo 30 Ago 30-Ago 1 Sep - 15 Nov 30-Nov
Ao actual
Ejecucin
Fuente: MEF. Elaboracin Carranza et al. (2006)
Pliegos ejecutores
1 Enero 31 Diciembre
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Figura 8. Flujograma de temporalidad, eventos y etapas del proceso presupuestal
Inicio ao t
Discusin poltica del presupuesto en el Consejo de Ministros Comisin de Presupuesto emite su dictamen para ser discutido por el Pleno Se aprueba el presupuesto para el ao t+1 Ampliaciones presupuestales a travs de crditos suplementarios
DNPP consolida el presupuesto y se emite el proyecto al Congreso (30 agosto)
Inicio de ejecucin presupuestal ao t+1
-25Ago Sep Oct Nov Dic Ene

(ii) Proyecto del ejecutivo enviado al Congreso (iii) Proyecto aprobado por el Congreso
Pliegos formulan sus presupuestos y los remiten a la DNPP
Ene
May
Dic
Etapas
(i) Anteproyecto elaborado por el MEF
(iv) Presupuesto institucional modificado y (v) ejecucin
Fuente: MEF. Elaboracin propia
La siguiente etapa de la formulacin presupuestal es cuando el Poder Ejecutivo tiene que aprobar -va Consejo de Ministros- y remitir al Congreso, en agosto, el proyecto de Presupuesto del ao siguiente. En esta etapa, la discusin en el Consejo de Ministros se centra en alcanzar incrementos en el presupuesto para incorporar partidas con alto valor poltico. Como se ver ms adelante, muchas veces son las prioridades polticas las que definen los proyectos de inversin a ejecutarse, siendo este el caso de transportes. Finalmente, es el Congreso el que aprueba el presupuesto y, dado que este no tiene iniciativa de gasto, solo puede modificar la distribucin de las asignaciones presupuestarias, sin alterar el techo del gasto agregado en mayor medida. Las discusiones en el Congreso se dan inicialmente en la Comisin de Presupuesto, y la aprobacin final del mismo se da en el Pleno. A partir de esta caracterizacin general del proceso presupuestal, a continuacin se analiza el caso de las inversiones del sector transporte. Para ello, se cuenta con informacin de los distintos cambios introducidos en el presupuesto en funcin de las etapas del mismo: (i) el anteproyecto elaborado por el MEF, (ii) el proyecto del Ejecutivo presentado al Congreso, (iii) el proyecto de presupuesto aprobado en Congreso, (iv) el presupuesto institucional modificado, y (v) la ejecucin. Primeras dos etapas: el anteproyecto elaborado por el MEF y el proyecto del Ejecutivo enviado al Congreso El anteproyecto de presupuesto en transporte elaborado por el MEF (ms especficamente por la DNPP) muestra una importante contraccin de los montos asignados durante el perodo 20012003, y una moderada recuperacin a partir del ao 2004. Asimismo, en la figura adjunta se observa que el anteproyecto de presupuesto elaborado por el MEF ha sido menor que el presupuesto enviado por el Ejecutivo al Congreso para los aos 2003, 2005 y 2006. Ello indicara que, a pedido del Ejecutivo, se incluyeron nuevas inversiones de redes viales en dichos aos (incrementos de 32%, 8% y 22% respectivamente con relacin al presupuesto elaborado por el MEF).
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Figura 9. Anteproyecto de presupuesto en transporte elaborado por el MEF y proyecto del Ejecutivo presentado al Congreso, 2001-2006
1,500 1,400 1,300 1,200 1,100 1,000 900 800 700 600 500 2001 2002 2003* 2004 2005 2006 Anteproyecto elaborado por el MEF Proyecto del ejecutivo presentado al Congreso
Las importantes diferencias entre el anteproyecto elaborado por el MEF y el proyecto del Ejecutivo revelan el poder que tiene este ltimo en el manejo presupuestal, como sealan Morn y Sanborn (2005). Asimismo, para el caso del sector transporte, cabe resaltar que el Ejecutivo ya se haba comprometido, en los aos previos, a cumplir con una amplia lista de compromisos de inversin en redes viales (ver recuadro 2). En este sentido, es coherente la incorporacin de proyectos adicionales a pedido del Ejecutivo en contextos de bonanza fiscal. Sin embargo, se debe sealar que la priorizacin de inversiones en funcin de las actas de compromisos firmadas por el Ejecutivo no slo se da en esta etapa de aumento del presupuesto, sino a lo largo de todo el proceso presupuestario2.
Por ejemplo, los ministerios, en este caso el de Transportes y Comunicaciones, deban de considerar desde el inicio de la formulacin del presupuesto las actas de compromisos firmadas por el Ejecutivo. Lo ms probable es que lo mismo haya ocurrido con las ampliaciones de prespuesto que se dieron a travs de los crditos suplementarios, en particular a partir del ao 2002.
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Recuadro 2. Actas de compromisos de inversin en redes viales firmadas por el Ejecutivo Durante el perodo 2001-2002, funcionarios del Ejecutivo firmaron actas de compromiso con representantes locales con el fin de evitar huelgas y congraciarse con la poblacin. Respecto de los compromisos referidos a redes viales, se firmaron un total de 72 compromisos, que implicaban una inversin total de US$ 2,519 millones, ya sea para la construccin de caminos, la rehabilitacin o mejoramiento de los mismos. En la siguiente tabla se muestra un resumen de la informacin.
Tabla 3. Compromisos de inversin delde inversin viales,Ejecutivo Tabla 3. Compromisos Ejecutivo en redes del 2001-2002
en redes viales, 2001-2002

Inversin US$ millones 229 37 1,302 580 370 2,519 % de actas posteriormente ejecutadas 0% 50.0% 37.5% 68.4% 60.0% 47.1%
Construccin Construccin-Mejoramiento Mejoramiento Rehabilitacin Rehabilitacin-Mejoramiento Total
Nmero de actas firmadas 2 2 40 19 5 68
Km. involucrados 275 113 2,911 1,622 894 5,815
De los compromisos pactados en lo que respecta a Construccin-Mejoramiento se han ejecutado el 50% (con informacin al ao 2007), mientras que para los casos de Mejoramiento, Rehabilitacin, as como Rehabilitacin-Mejoramiento, se han realizado en 38%, 68% y 60% del total de actas, respectivamente. En trminos monetarios, los compromisos de inversin firmados son casi equivalentes a la inversin ejecutada en transporte para el perodo 2002-2007 (US$ 2,583 millones); sin embargo, slo se han llevado a cabo 32 compromisos que representan slo el 47% de la inversin comprometida. Finalmente, vale la pena resaltar que no hubo ningn compromiso de mantenimiento vial. Esto resulta lgico, por cuanto los polticos buscan siempre la inauguracin de las obras, y, no precisamente, el mantenimiento de las mismas.
Fuente. MTC y MEF
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Segunda y tercera etapa: el proyecto del Ejecutivo enviado al Congreso y el proyecto aprobado por el Congreso La figura 10 muestra que en trminos agregados, el proyecto de presupuesto de transporte enviado por el Ejecutivo y el finalmente aprobado en el Congreso, no difieren sustancialmente, registrndose un incremento de 1% entre los aos 2004 y 2006 y un aumento de 3% durante el ao 2003. Bsicamente lo que se introduce son pequeas reasignaciones presupuestarias a pedido del Congreso. Esta baja capacidad del Poder Legislativo para modificar la asignacin presupuestal responde a tres caractersticas identificadas por Carranza et al. (2006): (i) el bajo nivel tcnico del Congreso y de la Comisin de Presupuesto, que no permite analizar a profundidad el presupuesto ni plantear alternativas sustentadas adecuadamente; (ii) la usual mayora del partido de gobierno en la Comisin de Presupuesto hace que sea fcil para el gobierno aprobar el presupuesto planteado por el Ejecutivo sin mayores modificaciones, y (iii) la costumbre de los congresistas de realizar lobby directo con los ministros, dado que estos son los que tienen mayor poder para realizar cambios en el presupuesto.
Figura 10. Proyecto de presupuesto de transporte del Ejecutivo presentado al Congreso y aprobado por este, 2001-2006
1,500 Proyecto de presupuesto aprobado en Congreso 1,400 Proyecto del ejecutivo presentado al Congreso 1,300 1,200 1,100 1,000 900 800 2001 2002 2003* 2004 2005 2006
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Tercera y cuarta etapa: el proyecto aprobado por el Congreso y los crditos suplementarios Entre estas dos etapas del proceso presupuestario es donde se presentan las ms importantes modificaciones en trminos de la asignacin total de recursos al presupuesto del sector transporte. Como se observa en la figura 11, en los ltimos aos el presupuesto modificado fue muy superior porque incorpora los incrementos de recursos que se dan a lo largo del ao a travs de los crditos suplementarios. Estos aumentos son importantes a partir del ao 2002 y alcanzan su mayor nivel en el 2006, donde el presupuesto modificado fue el doble del inicialmente asignado a transportes.
Figura 11. Proyecto de presupuesto de transporte aprobado por el Congreso y presupuesto institucional modificado, 1997-2006
3,000 Presupuesto institucional modificado 2,500 Proyecto de presupuesto aprobado en Congreso
2,000
1,500
1,000
500 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003* 2004 2005 2006
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Cuarta y quinta etapa: el presupuesto institucional modificado y la ejecucin de la inversin La ltima etapa del proceso presupuestario analizado corresponde a la ejecucin de la inversin. A pesar que las ampliaciones presupuestales han implicado un aumento de los recursos disponibles para gastar (presupuesto institucional modificado) de 45% en los ltimos dos aos, la inversin que finalmente se ejecut slo se increment en 10% entre 2004 y 2006. Ms an, como ya se remarc previamente, la inversin ejecutada en transporte del 2006 slo representa el 70% en trminos reales de lo invertido una dcada atrs (1997). Diversos pueden ser los motivos que explican la lentitud en la ejecucin de la inversin: la baja capacidad de gestin de las unidades ejecutoras encargadas de la realizacin de los proyectos, dificultad y demoras en los procesos de contrataciones y adquisiciones, inclusin de proyectos en el presupuesto que no han pasado previamente por el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), techos muy bajos o demoras en las autorizaciones del MEF para que las unidades ejecutoras dispongan de los recursos, problemas logsticos, entre otros3. A partir de la informacin disponible, es posible corroborar en cierta medida la influencia de dos factores citados que podran retrasar la ejecucin de la inversin pblica: la baja capacidad de gestin de las unidades ejecutoras y las autorizaciones del MEF para que las unidades ejecutoras dispongan de los recursos. En relacin al primer punto, la figura 14 muestra el grado de ejecucin de la inversin agregada en trminos reales segn organismo. Se observa que la escisin del Ministerio en el ao 2002 (en Transportes y Comunicaciones por un lado, y Vivienda y Construccin), no implic un cambio en el nivel de ejecucin de la inversin, la cual alcanz el 76%. Por otro lado, se tiene la menor ejecucin por parte de los gobiernos regionales, con un ratio de 66%. Estas diferencias seran un claro indicador que efectivamente la capacidad de gestin del organismo ejecutor es una variable determinante del grado de avance de la inversin pblica.
Shack (2006) seala que las propias unidades ejecutoras del gasto citan como explicacin para la demora en la ejecucin de la inversin pblica a: I) retrasos en procesos de seleccin y adjudicaciones; ii) reprogramaciones; iii) incumplimientos de contratistas; iv) demoras en aprobacin de estudios de preinversin; v) impugnaciones a procesos de adjudicaciones / contratos; vi) demoras en preparacin de bases de contratacin y procesos de seleccin, vii) retrasos en comunicacin de no objecin de organismos multilaterales.
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Figura 12. Presupuesto institucional modificado de transporte y ejecucin de la inversin, 1997-2006

3,000 Presupuesto institucional modificado 2,500 Ejecucin
2,000
1,500
1,000
500 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003* 2004 2005 2006
* Incluye correccin por gasto tributario (exoneraciones) que se incluy para presupuestar carreteras. Se excluyeron 25 proyectos de construccin de carreteras por un total de S/. 1,271.6 millones. Fuente: MEF. Elaboracin propia.
Figura 13. Grado de ejecucin de la inversin en transporte segn organismo ejecutor del gasto, 1997-2006
(en % del presupuesto modificado y en soles constantes de 2006)
Presidencia (1997-2001) Ejecut S/. 349 mill. (2.5% del total)
81.8
Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin (1997-2002) Ejecut S/. 6,910 mill. (50.2% del total)
76.7
Transportes y Comunicaciones (2002-2006) Ejecut 4,226 mill. (30.7% del total)
76.1
Gobiernos Regionales (2004-2006) Ejecut S/. 996 mill. (7.2% del total)
66.0
50
55
60
65
70
75
80
85
90
95
100
Fuente: MEF. Elaboracin propia.
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Por otro lado, se seala que las autorizaciones del MEF para que las unidades ejecutoras dispongan de los recursos tambin constituyen un factor que explica el retraso de la inversin en transporte. As, antes del inicio de cada ao, cada unidad ejecutora presenta al MEF los recursos que necesita mensualmente, que son consistentes con los topes anuales aprobados en el presupuesto aprobado a la fecha. El MEF es el encargado de aprobar el monto total del gasto mensual del trimestre que se inicia, aunque posteriormente puede aumentar los topes de los meses siguientes en funcin de los recursos disponibles (a este proceso continuo se le denomina calendarizacin). En suma, como seala Shack (2006), la programacin del gasto se traduce finalmente en los denominados Calendarios de Compromisos, que no son ms que las autorizaciones mximas de gastos que los pliegos tienen en un perodo trimestral, sobre la base de la proyeccin de ingresos realizada.
Figura 14. Grado de ejecucin de gastos en transporte segn si requieren o no previa autorizacin del MEF, 1997-2006
(en % del subtotal de presupuesto modificado de cada agregacin)
100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 Requieren autorizacin 40.0 No requieren autorizacin 30.0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003* 2004 2005 2006
* Incluye correccin por gasto tributario (exoneraciones) que se incluy para presupuestar carreteras. Se excluyeron 25 proyectos de construccin de carreteras por un total de S/. 1,271.6 millones. Fuente: MEF. Elaboracin propia.
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Para poder analizar si efectivamente la calendarizacin constituye un obstculo (techos bajos o demoras) para la ejecucin de la inversin se diferenci el gasto segn fuente de financiamiento y a partir de ello se lo clasific en funcin de si lo presupuestado requera explcitamente de calendarizacin por parte del MEF o no, para la ejecucin del gasto. La figura 14 muestra los resultados de este ejercicio. Estos indican que las mayores diferencias entre lo presupuestado y lo ejecutado se dan en los recursos que no requieren autorizacin (calendarizacin) del MEF. En este sentido, las cifras no muestran que la calendarizacin es un factor que retrase de manera importante la ejecucin de la inversin pblica en transporte. 4.2 Reclasificacin de la inversin a nivel de proyecto Las estadsticas de inversin que se encuentran en el SIAF correspondientes a transporte terrestre muestran que el gasto se ha clasificado en cuatro grandes rubros4: rehabilitacin de carreteras, construccin y mejoramiento de carreteras, conservacin de carreteras y caminos rurales (ver figura adjunta). Sin embargo, cabe resaltar que cada una de estas categoras registran un nmero importante de proyectos o tems, los que muchas veces no coinciden con el rubro al que pertenecen (por ejemplo, caminos rurales incluye componentes de rehabilitacin, construccin y mantenimiento). Por ello, se opt por reclasificar los 8,663 proyectos que se encontraron en la web del SIAF, con el objeto de diferenciar de una manera ms adecuada el gasto en transporte terrestre y adems, identificar los nombres de los tramos de las redes intervenidas (cuando fuera posible).
No se incluy en el anlisis los rubros de: (i) control y seguridad del trfico de carreteras, (ii) servicios de transporte terrestre, (iii) vas urbanas, (iv) defensa civil, (v) estudios, investigaciones y estadsticas, (vi) mantenimiento de las vas locales y (vii) edificaciones urbanas.
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Figura 15. Transporte terrestre, inversin ejecutada segn la clasificacin del SIAF
(en millones de soles corrientes)
2,500 Rehabilitacin de Carreteras Construccin y Mejoramiento de Carreteras Conservacin de Carreteras Caminos Rurales 742 1,500 520 1,000 589 546 500 148 221 1999
Fuente: SIAF. Elaboracin propia.
2,000
578 661 553 564 250 180 77 2001 535 289 241 170 79 2002 205 165 2003 311 278 161 2004 413 237 145 2005 460 545
583
226 182 136 2000
668 298 159 2006 157 2007
Los resultados de la clasificacin de los proyectos desde 1999 hasta el ao 2007 muestran que se pudieron identificar 1,772 proyectos de mantenimiento de redes viales (sin incluir, por ejemplo, el tema de puentes u otros), 1,062 para el caso de rehabilitacin o reconstruccin, 1,481 en el caso de construccin y 977 proyectos relacionados a mejoramiento de vas. De la misma manera, dentro de la clasificacin Otras obras se encuentran contenidos los 163 proyectos correspondientes a liquidacin de obras y saldos pendientes que muchas veces no especificaba la ruta a la cual se refera. Finalmente cabe destacar que estos proyectos viales no constituyen el universo global de las obras, dado que el 8% del nmero de proyectos, que representan el 8% de la inversin total en infraestructura de transporte terrestre (en la tabla 4 lo correspondiente a Otras obras e tems sin identificacin), no pudieron ser clasificados dentro de los rubros citados.
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Tabla 4. Proyectos de transporte terrestre revisados del SIAF y reclasificados, 1999-2007

(en nmero y en millones de soles corrientes)
NMERO DE PROYECTOS INVERSIN EJECUTADA
DESCRIPCIN
1999 2000
526 61% 154 18%
7 5 21 37 24 37 35 31 41 31 47 43 99 79 279 258 6 6 61 21 113 25 70 44 130 42
2001 2002
452 57% 162 20% 361 45% 112 14% 409 58% 158 23% 631 66% 226 23% 650 64% 191 19% 843 67% 269 21% 918 60% 322 21% 5,292 61% 1,772 20% 997 69% 130 9% 631 56% 178 16% 683 64% 148 14% 705 71% 103 10% 937 77% 200 16% 933 68% 177 13% 970 72% 229 17%
2003
2004
2005
2006
2007
Total
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
1,068 72% 208 14%
126 14
2007
1,613 106% 455 30%
53 147
Total
8,538 70% 1,827 15%
564 294
Redes viales % sobre el total de proyectos Mantenimiento % mantenimiento sobre total
502 61% 178 22%
Mantenimiento rutinario * Mantenimiento periodico*
Rehabilitacin/reconstruccin % rehabilitacin/reconstruccin sobre total 106 13% 155 19% 63 8% 53 7% 27 3% 63 9% 115 12% 155 15% 197 16% 239 16% 977 11% 210 15% 52 5% 57 5% 11 1% 153 19% 140 17% 114 16% 147 15% 196 19% 231 18% 173 11% 1,481 17% 160 11% 54 5% 58 5% 110 11% 200 16% 29 2% 84 11% 82 10% 74 11% 143 15% 108 11% 146 12% 184 12% 1,062 12% 498 35% 348 31% 420 39% 481 48% 509 42% 172 20% 65 8%
135 16%
576 42% 143 10% 37 3%
436 33% 225 17% 81 6%
526 35% 210 14% 125 0
659 43% 199 13% 300 20%
4,452 36% 1,358 11% 902 7%
Construccin % construccin sobre total
Mejoramiento % mejoramiento sobre total
-360% 58 7% 60 7% 83 10% 8 1% 74 9% 0% 0% 7 1% 963 7 1% 823 800 811 700 2 0% 18 12% 6 4% 0% 0% 25 4% 0% 7 1% 1,018 99 12% 69 9% 41 6% 56 6% 68 7% 0% 8 1% 1,267 80 6% 0% 2 0% 1,528 27 3% 11 1% 10 1% 5 1% 4 0% 9 1% 22 1% 81 5% 82 10% 78 10% 74 11% 97 10% 136 13% 124 10% 213 14% 58 7% 106 13% 56 8% 77 8% 69 7% 76 6% 180 12% 83 10% 26 3% 61 7% 0% 2 1% 862 740 9% 970 11% 122 1% 629 7% 25 0% 59 1% 8,663 0% 13 1% 1,435 0% 0% 0% 0% 1 0% 1 0% 9 1% 6 0% 17 0% 0% 36 2% 175 12% 42 3% 76 5% 0% 49 4% 170 15% 4 0% 215 19% 0% 5 0% 1,132
Puentes % sobre el total de proyectos Mantenimiento y mejoramiento % mantenimiento sobre total Rehabilitacin/reconstruccin/reposicin % rehabilitacin/reconstruccin/reposicin sobre total Construccin % construccin sobre total 89 11% 14 2% 16 2% 59 7% 80 10% 14 2% 7 1% 59 7% 86 11% 4 0% 3 0% 79 10% 57 8% 3 0% 6 1% 48 7% 89 9% 3 0% 23 2% 63 7% 83 8% 1 0% 16 2% 66 6% 118 9% 13 1% 12 1% 93 7% 106 7% 26 2% 5 0% 75 5% 809 9% 81 1% 123 1% 605 7% 96 7% 2 0% 46 3% 48 3% 57 5% 2 0% 25 2% 30 3%
101 12% 3 0% 35 4% 63 7%
58 5% 12 1% 21 2% 25 2% 0% 36 3% 141 13% 18 2% 129 12% 0% 5 0% 1,070 -
27 3% 1 0% 0 0% 26 3% 0% 25 3% 134 13% 16 2% 52 5% 0% 39 4% 998
44 4% 0 0% 16 1% 28 2% 0% 33 3% 131 11% 16 1% 43 4% 0% 7 1% 1,212
46 3% 1 0% 24 2% 21 2% 0 0% 35 3% 189 14% 11 1% 128 9% 0% 23 2% 1,366
66 5% 1 0% 37 3% 29 2% 0 0% 21 2% 158 12% 8 1% 111 8% 0% 4 0% 1,340 -
97 7% 3 0% 15 1% 79 5% 109 7% 26 2% 130 9% 10 1% 45 3% 0% 3 0% 1,489
79 5% 4 0% 5 0% 69 3% 108 5% 29 1% 205 9% 16 1% 109 5% 0% 0 0% 2,159
572 5% 26 0% 190 2% 355 3% 217 2% 291 2% 1,433 12% 140 1% 910 7% 0% 100 1% 12,202
Concesiones % sobre el total de proyectos
Elaboracin de estudios % sobre el total de proyectos
Gestin de proyectos % sobre el total de proyectos
Maquinaria % sobre el total de proyectos
Otras obras % sobre el total de proyectos
Potencial gasto de capital con gasto tributario % sobre el total de proyectos
Items sin identificacin % sobre el total de proyectos
Total de proyectos
* Proyectos que pudieron ser identificados y clasificados como mantenimiento rutinario o peridico.
Si bien en trminos del nmero de proyectos se puede observar que los ms importantes son los referidos al mantenimiento y construccin, en trminos de montos invertidos la situacin es distinta, ya que son los proyectos de rehabilitacin o reconstruccin los de mayor envergadura, representando el 36% del gasto total ejecutado en transporte terrestre entre 1999 y 2007. As, un 15% de la inversin en transporte terrestre se destina al mantenimiento, un 11% a la construccin de redes, y un 7% al mejoramiento de las mismas. Los montos de inversin en trminos corrientes de estos rubros se pueden apreciar en el siguiente grfico.
Figura 16. Inversiones identificadas1 en mejoramiento, construccin, rehabilitacin/reconstruccin y mantenimiento de redes viales, 1999-2007
(en millones de soles corrientes)
1800 1600 1400 1200 1000 210 800 160 600 400 200 0 130 99 178 00 148 01 103 02 200 03 177 04 229 05 208 06 07 498 52 54 348 57 58 420 11 110 481 455 200 Mejoramiento Construccin Rehabilitacin/reconstruccin Mantenimiento 29 37 143 81 225 125 210 659 199 300
509
576
436
526
1/ Un 8% de la inversin total no pudo ser clasificada Fuente: SIAF. Elaboracin propia.
Si se analiza la evolucin de la inversin en trminos constantes, se puede observar una relativa estabilidad en cada uno de los cuatro rubros hasta el ao 2006. Cabe mencionar que el mantenimiento ha sido el que menor volatilidad ha presentado durante el perodo, y ha ido ganando importancia marginalmente respecto del total invertido, a la par de lo ocurrido con el rubro de construccin, el cual prcticamente registra los mismos montos que mantenimiento para el
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perodo 2002-2006. Si bien la inversin en mantenimiento registr un fuerte salto en el ao 2007, histricamente represent nicamente una tercera parte de lo asignado a la rehabilitacin o reconstruccin de vas. Este punto es relevante en la medida que a lo largo de los ltimos veinte aos se han invertido importantes recursos para la rehabilitacin o reconstruccin de las vas, en particular de la Red Vial Nacional, la cual ha mejorado sostenidamente a lo largo de los aos. As, en 1990 un 12% de la Red Nacional se encontraba en buen estado; hacia 1995 este porcentaje se increment a 30%, en el ao 1999 ya un 45% de la red alcanzaba esta condicin, mientras que en el 2006 el porcentaje mostr una aparente nueva mejora al registrar un 67% de la red; sin embargo, esta ltima cifra debe ser tomada con cautela por cuanto no incluye los ejes IIRSA ni concesiones5. Figura 17. Inversiones identificadas1 en mejoramiento, construccin, rehabilitacin/reconstruccin y mantenimiento de redes viales, 1999-2006
(en soles constantes de 2006)
700.0 600.0 500.0 400.0 300.0 200.0 100.0 0.0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
1/ Un 8% de la inversin total no pudo ser clasificada Fuente: SIAF. Elaboracin propia.
Rehabilitacin/reconstruccin Mantenimiento Mejoramiento Construccin
La cifra de 1990 corresponda a una red de 15,692 Km., la cifra de 1995 a una de 16,513 Km., la de 1999 a una de 16,086 Km., mientras que la de 2006 al excluir los ejes IIRSA y las concesiones solo cuenta con 10,430 Km.
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Por otro lado, si se analiza la inversin a nivel de regiones se puede notar que donde ms se ha invertido en mantenimiento entre 1999 y 2007 ha sido ncash, con 228 millones de soles constantes del 2006 acumulados a lo largo de los ltimos 9 aos; seguido por Puno con un gasto acumulado de 120 millones de soles del 2006. San Martn, Cusco y Amazonas son las regiones con ms gasto ejecutado en Rehabilitacin, Construccin y Mejoramiento, respectivamente (ver Anexo 1). Una vez clasificados los proyectos, se analiz el grupo ms importante de gasto, aquellos con la clasificacin del SIAF denominada rehabilitacin, con el objeto de explorar el grado de concentracin de la inversin en rehabilitacin de redes viales. Se encontraron 572 proyectos que identifican los nombres de las vas (carreteras/caminos), los cuales representan el 74.8% de la inversin ejecutada en el rubro rehabilitacin del SIAF entre 1999 y 2006. De este total, se identificaron 336 proyectos que implican la rehabilitacin de una misma va en dos o ms oportunidades, as como un total de 103 tramos, los cuales representan el 71.0% de la inversin total en rehabilitacin del SIAF. Este resultado es relevante, porque indica que la mayora del gasto de rehabilitacin presentado en la pgina web del SIAF se concentra en un poco ms de 100 vas. Sin embargo, vale la pena hacer la salvedad de que una misma va puede haber sido intervenida en varias oportunidades, lo que no implica, sin embargo, que se tuvo que rehabilitar el mismo tramo (del Km. a al Km. b) de la va en sucesivas oportunidades, bsicamente porque la restriccin fiscal que se vivi durante el perodo determin que las intervenciones de rehabilitacin se tuvieran que hacer a lo largo de los aos.
4.3 Cambios en el presupuesto de inversin en redes viales a nivel de proyecto En la presente seccin se ha trabajado con los 5,292 proyectos identificados correspondientes a redes viales; es decir, no se ha considerado la inversin en puentes, concesiones, elaboracin de estudios, gestin de proyectos, entre otros (ver tabla 4). Como se vio en la seccin 4.1, en los ltimos aos el presupuesto institucional modificado ha venido creciendo debido, principalmente, a la mayor abundancia de recursos a travs de los crditos suplementarios. A partir de la
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informacin disponible en la pgina del SIAF, se muestra el presupuesto de apertura as como la ejecucin final de cada proyecto6; esta ltima correspondiente tanto a proyectos que fueron presupuestados inicialmente como a proyectos que fueron incluidos posteriormente.
Figura 18. Evolucin de la inversin en redes viales presupuestada pero sin ejecucin, y con ejecucin pero no presupuestada inicialmente, 1999-2007
(en millones de soles de 2006)
Figura 19. Inversin sin ejecucin, inicialmente inversin no presupuestada incluidas en los crditos suplementarios, acumulado 1999-2007
800 Presupuestado sin ejecucin 700 600 500 400 300 200 100
528 Mantenimiento 258 Rehabilitacin / reconstruccin Construccin 396 Mejoramiento 428 234
No presupuestado inicialmente con ejecucin
No presupuestado inicialmente con ejecucin Presupuestado sin ejecucin 658
943 880
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
200
400
600
800
1,000
Se puede observar en la figura 18 que anualmente se dejaron de ejecutar entre 100 y 200 millones de soles constantes del ao 2006, mientras que, por otro lado, la disponibilidad de recursos entre 2003 y 2006 determin un fuerte incremento (de 3.5 veces) en la ejecucin de proyectos que no fueron presupuestados inicialmente (400 millones entre 2003 y 2006). El ao 2007 tuvo un fuerte incremento tanto en el gasto no ejecutado, como en el no presupuestado pero finalmente realizado. Si se agregan estas cifras y se las clasifica de la misma forma como se realiz en la seccin anterior (4.2), se obtiene que es mayor la cantidad no presupuestada inicialmente que
No se posee informacin del presupuesto institucional modificado a nivel desagregado, solo a nivel agregado.
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fue ejecutada para todas las clasificaciones (mejoramiento, construccin, rehabilitacin/reconstruccin y mantenimiento), en relacin con la inversin no ejecutada. Sin embargo, resalta claramente la diferencia entre estos dos rubros para el caso de la construccin. El hecho que se hayan ejecutado en mayor medida nuevas obras con dinero no presupuestado inicialmente revela que las ampliaciones presupuestarias han estado orientadas a construir nuevas vas, al menos hasta el ao 2006, como se muestra en la figura 20.
Figura 20. Inversin sin ejecucin, inicialmente inversin no presupuestada incluidas en los crditos suplementarios, acumulada por perodos (1999-2001,2002-2006,2007)
Perodo 1999-2001
25 63 48 135 168
Perodo 2002-2006
178 107 534 131 570 Rehabilitacin / reconstruccin 253 129 100 200 300 400 500 600
Mejoramiento
Mejoramiento
Construccin
Construccin
Rehabilitacin / reconstruccin 10 25 50 100 150 200 250
280
345
Mantenimiento
Mantenimiento
300
No presupuestado inicialmente con ejecucin Presupuestado sin ejecucin
Ao 2007
Mejoramiento 225 65 76 130 205 Rehabilitacin / reconstruccin 255 266 104 50 100 150 200 250 300
Construccin
Mantenimiento
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Adems de analizar a nivel agregado cmo se dieron estos cambios, tambin se pueden relativizar en funcin del presupuesto inicial. As, en las siguientes dos figuras se muestra la evolucin de la inversin presupuestada en redes viales sin ejecutar, as como la inversin no presupuestada inicialmente pero que finalmente se realiz, ambos como proporcin del presupuesto de apertura. Lo que se observa para el caso de lo no ejecutado, es que entre un 10% y 20% del presupuesto inicial de mantenimiento no se ejecuta, siendo el ao 2007 aquel ao donde una mayor proporcin presupuestal no fue ejecutada (35.2%). Por otro lado, resalta la elevada no ejecucin en el caso de mejoramiento y construccin de caminos, que se encuentra por encima del 50% y 30% respectivamente en los ltimos aos.
Figura 21. Inversin en redes viales presupuestada y sin ejecucin, como proporcin del presupuesto de apertura
(en porcentaje)
70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Mantenimiento Rehabilitacin / reconstruccin Construccin Mejoramiento
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Figura 22. Inversin ejecutada en redes viales y no presupuestada inicialmente, como proporcin del presupuesto de apertura
(en porcentaje)
250.0 Mantenimiento 200.0 Rehabilitacin / reconstruccin Construccin 150.0 Mejoramiento
100.0
50.0
0.0 1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Si bien el mejoramiento y construccin de caminos presentan una mayor participacin del presupuesto sin ejecutar, tambin son los rubros donde mayor cantidad de dinero se ejecuta sin estar presupuestada inicialmente. Por ejemplo, entre 2003 y 2005, la ejecucin no presupuestada en construccin de proyectos viales super largamente el presupuesto de apertura. Por el contrario, la poca importancia que se le da al mantenimiento vial o a la rehabilitacin de vas se ve reflejada en los bajos ratios de inversin ejecutada y no presupuestada versus presupuesto inicial, a pesar de que el mantenimiento ha venido registrando un ratio creciente en los ltimos aos. 4.4 Inversin en mantenimiento a nivel regional En la seccin 4.2 se observ que la inversin en mantenimiento vial no fue una de las prioridades en la asignacin de recursos en los ltimos aos, con una clara excepcin para el ao 2007, cuando represent una tercera parte de lo invertido en rehabilitacin o reconstruccin de
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vas. As, durante el perodo 1999-2006, se destinaron en promedio 182 millones de soles constantes del ao 2006 a mantenimiento, siendo el valor del ao 2007 igual a 439 millones. En la siguiente seccin (4.3) se mostr que, durante el perodo analizado (1999-2007), una parte muy importante del mantenimiento presupuestado inicialmente no se lleg a ejecutar al final (entre 10 y 20% del presupuesto inicial para la mayor parte de los aos) y que, slo en los ltimos tres aos (2005-2007), las ampliaciones presupuestales implicaron un fuerte aumento de la ejecucin de inversiones (50% en promedio del presupuesto inicial), compensando la no ejecucin citada previamente. Asimismo, en la seccin 4.3 se mostr que las ampliaciones presupuestales hasta el ao 2006 estuvieron orientadas prioritariamente a la construccin de nuevas vas. En este sentido, las ampliaciones presupuestales no han contribuido a establecer una poltica ms ambiciosa de mantenimiento vial, dada la creciente disponibilidad de recursos existentes. A pesar de ello, en esta seccin se explora si la inversin desagregada a nivel regional ha seguido algn patrn relevante que permita dilucidar cul fue la poltica de priorizacin de obras de mantenimiento vial. En la figura adjunta se muestra la relacin entra la inversin a nivel regional y la extensin de la red vial, considerando slo las inversiones efectuadas en la Red Vial Nacional y Departamental, mbito de estudio del presente documento. Los primeros tres grficos muestran la relacin existente para tres perodos, 1999-2001, 2002-2004 y 2005-2006. Los tres grficos inferiores excluyen a las regiones con elevados valores (outliers): dos regiones para cada perodo analizado. Asimismo, estos tres grficos muestran una regresin lineal simple entre los montos invertidos y la extensin de las vas. Se observa que para el perodo 1999-2001, existe una clara relacin entre estas dos variables; es decir, gran parte de las diferencias existentes en los montos de inversin a nivel regional podan ser explicadas por la extensin de las vas. Esto no es un resultado sorprendente, puesto que mientras mayor sea la extensin de las redes viales a mantener, mayor ser la asignacin de recursos que reciba la regin. Sin embargo, esta relacin se debilita en el perodo 2002-2004 y prcticamente desaparece para los aos 2005-2006, donde la inversin a nivel regional no guard relacin alguna con la extensin de las vas a mantener.
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Figura 23. Inversin agregada en mantenimiento y extensin de la Red Vial Nacional y Departamental, segn regin1 y perodos de estudio (1999-2001, 2002-2004, 2005-2006)
(en millones de soles constantes de 2006-eje vertical; y miles de Km.-eje horizontal)
Anlisis por perodos incluyendo el total las regiones

Perodo 2002-2004, 24 regiones
70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 4.0 6.0

70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 2.0 4.0 6.0 0.0 2.0 4.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
2.0
6.0
-45Perodo 2002-2004, 22 regiones3

40.0 R2 = 0.7956 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 2.0 3.0 0.0 1.0 2.0 3.0 35.0 R2 = 0.5827
Anlisis por perodos excluyendo valores extremos

Perodo 2005-2006, 22 regiones4
40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 1.0 2.0 3.0 R2 = 0.0431
Perodo 1999-2001, 22 regiones2
40.0
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
1.0
1/ No incluye Callao. 2/ Se excluy Lima y Hunuco 3/ Se excluy Ica y Hunuco 4/ Se excluy Junn y Hunuco
Fuente: SIAF y "Plan de Desarrollo de la Infraestructura Vial" MTC 1999
Este resultado no tiene por qu ser negativo. Por ejemplo, se podra argumentar que en los ltimos aos la mayor asignacin de recursos hacia una regin no respondi a la extensin de la red a mantener, sino quiz a un proceso de priorizacin que incorpor variables como el estado de las vas. En este sentido, la figura 19 muestra la relacin entre la inversin a nivel regional y la extensin de las vas en buen y regular estado, las que deberan ser priorizadas por una poltica de mantenimiento (las redes en mal estado podran recibir otro tipo de intervencin, como la rehabilitacin o reconstruccin). El anlisis corresponde a las inversiones realizadas para el ao 2006, ya que slo se tuvo acceso al estado de las vas de la Red Nacional para dicho ao7. Lo que revelan los dos grficos adjuntos es que las asignaciones de inversin en mantenimiento a nivel regional no han priorizado la conservacin de las vas en buen o regular estado.
Figura 24. Inversin agregada en mantenimiento y extensin de la Red Vial Nacional en buen y regular estado, segn regin1, ao 2006
(en millones de soles -eje vertical; y miles de Km.-eje horizontal)
21 regiones con informacin
20 regiones excluyendo valor extremo2

30.0
30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 R2 = 0.1358
25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 0.2 0.4
R2 = 0.4455
0.6
1/ No incluye Callao, Junn, Loreto y Madre de Dios. 2/ Se excluy Arequipa Fuente: SIAF y MTC
La informacin presentada en la figura considera 5,409 Km. de la Red Vial Nacional en buen y regular estado. La exclusin del anlisis de la parte asfaltada de la Red Departamental no sera muy importante. Al ao 2002, segn estimaciones del MTC, la extensin de las vas asfaltadas de la Red Departamental en buen y regular estado se estimaba en 906 Km.
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Los resultados mostrados indican que la asignacin de recursos a nivel regional para el mantenimiento vial no ha respondido, ni a la extensin total de las vas de cada regin, ni a la extensin de las vas en buen o regular estado. Como se seal en el recuadro 2, se podra pensar que esta priorizacin pudo estar definida por consideraciones polticas, en particular en lo referente a la prctica de firmar actas de compromiso para realizar obras viales. Sin embargo, vale la pena resaltar que no hubo una sola acta firmada que implicara compromisos de mantenimiento, por lo que no se puede confirmar esta hiptesis.
En MTC (2007) se podra encontrar una explicacin ms clara sobre este aparente desorden en la asignacin de inversiones a nivel regional. Se seala que el estado de mantenimiento de las infraestructuras de transportes es deficiente y limitado principalmente a las acciones reactivas para reparar lo daado. Ello expresa claramente que no existe una poltica ordenada de mantenimiento de las vas, hecho que puede tener muchas posibles explicaciones (falta de recursos, carencia de voluntad poltica para priorizar el mantenimiento, carencia de informacin continua y amplia sobre el estado de las vas, entre otros).
Por ello, el mismo Ministerio seala que lo que se propone conceptualmente para efectuar una atencin adecuada de la infraestructura carretera es propender por la aplicacin de una cultura que privilegie la actuacin con criterio preventivo, es decir, realizar intervenciones viales rutinarias con el propsito de evitar que se produzca su deterioro prematuro y efectuar intervenciones peridicas para recuperar las condiciones viales afectadas por el uso de las vas. La mayor disponibilidad de recursos y el fuerte incremento de las asignaciones a mantenimiento vial durante el 2007 podran indicar que efectivamente el Ministerio estara realizando un cambio en la orientacin de sus intervenciones.
Sin embargo, este mayor incremento en los recursos de mantenimiento vial en realidad lo que estara ocultando es una mayor inversin en rehabilitacin que est siendo errneamente calificada como mantenimiento, con el objeto de que los proyectos no pasen por el Sistema Nacional de Inversin Pblica, de manera que los tiempos de preparacin y aprobacin de un proyecto se acorten sustancialmente. Esta es la percepcin de los funcionarios pblicos, tanto del
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Ministerio de Transportes, como del Ministerio de Economa. En este sentido, es altamente probable que las cifras reales de inversin en mantenimiento slo hayan registrado un aumento marginal en el 2007.
INVERSIONES QUE SE PERDIERON POR FALTA DE UN ADECUADO MANTENIMIENTO
La seccin previa (4.4) finaliz sealando que no ha existido en el pas una poltica de mantenimiento vial. Para analizar en mayor profundidad este tema y poder estimar las inversiones que se perdieron por la falta de un adecuado mantenimiento, en este captulo se estudia el caso de las redes viales que fueron rehabilitadas desde principios de la dcada de los noventa. En particular, se buscan identificar (i) las inversiones en rehabilitacin de carreteras que se iniciaron desde principios de la dcada de los noventa por el deterioro en el que se encontraba la infraestructura vial; (ii) las inversiones en mantenimiento que se hicieron sobre estas carreteras rehabilitadas; y (iii) el estado actual de dichas vas rehabilitadas. Finalmente, a partir de lo sealado, se busca estimar el dficit de mantenimiento y los posibles costos de rehabilitacin de las carreteras que ya haban sido rehabilitadas previamente, pero que hoy se encuentran en mal estado por la falta de un adecuado mantenimiento.
Para esta identificacin se trabaj bsicamente con la Red Vial Nacional y algunos tramos de la Red Departamental, por cuanto estas redes concentraron la mayor parte de inversiones en rehabilitacin desde los noventa8 y porque trabajar con la Red Vecinal sera un largo trabajo por la extensin de la va y el vasto nmero de pequeas inversiones realizadas. La principal fuente de informacin fueron los informes de gestin del PRT (Proyecto Especial Rehabilitacin Infraestructura de Transportes) y del SINMAC (Sistema Nacional de Mantenimiento de Carreteras), proyectos financiados por los organismos multilaterales y encargados de la
8
Para el perodo 1999-2006, donde se cuenta con las cifras del SIAF sobre inversin en rehabilitacin, se encuentra que la muestra de proyectos analizados en esta seccin tuvo inversiones por un total de US$ 985 millones, mientras que en el SIAF las inversiones totales en rehabilitacin ascendieron a US$ 1,111 millones.
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rehabilitacin y mantenimiento de las carreteras, as como los informes de Provas Nacional, organismo que integr ambos proyectos a partir del ao 20029.
5.1 Rehabilitacin de carreteras desde los noventa
La Red Vial Nacional cuenta con 16,830 Km. en la actualidad, y tena una extensin de 15,692 Km. en 1990. La inversin en rehabilitacin de carreteras en la Red Nacional se inicia en 1992 con algunos tramos de la Panamericana Norte y Sur, y continu a lo largo de los aos hasta rehabilitarse un total de 6,008 Km. -un 38% de la red del ao 1990. Asimismo, en los informes de gestin del PRT y de Provas tambin se identificaron intervenciones en la Red Departamental, las cuales totalizaron 388 Km.
Las fuentes de informacin utilizadas (informes del PRT, del SINMAC y de Provas Nacional) presentan informacin del nombre del proyecto, el tipo de obra (mantenimiento, construccin, etc.), costo de la obra, kilmetros involucrados, plazos de inicio y fin de obras (aproximados en algunos casos), el nombre del contratista, avance financiero de las obras (en algunos casos), y departamento o regin (en algunos casos). A partir de ello, se obtuvo la siguiente tabla que detalla la informacin de los 6,008 Km. intervenidos de la Red Nacional y los 388 Km. de la Red Departamental10. Vale la pena resaltar que se excluyeron las obras de rehabilitacin de vas correspondientes al Fenmeno del Nio que afect al pas durante los aos 1997-1998.
9 10
Durante un perodo corto (D.S. N 051-2001-MTC), el SINMAC form parte del PRT. La informacin sobre categora y ruta fue derivada de otras bases de datos sobre la red vial del MTC.
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Tabla 5. Carreteras rehabilitadas desde la dcada de los noventa, Red Vial Nacional y Departamental
Descripcin Extensin Km. Monto US$ mill. Fecha inicio Fecha trmino Regin Categora Ruta
PANAMERICANA NORTE
Cancas - Aguas Verdes Desvo Talara - Cancas Sullana - Desvo Talara Desvo Bayvar - Piura Lambayeque - Desvo Bayvar Noria Zapata (Km 172) - Piura Desvo Olmos - Noria Zapata (Km 172) Lambayeque- Desvo Olmos Chepen (Lmite regional) - Lambayeque Pacasmayo - Chepen (Lmite regional) Parque Industrial - Pacasmayo Km 558+300 - El Milagro Puente Santa - Ovalo Industrial Huarmey - Puente Santa Huacho - Huarmey Desvo Ancn - Huacho (Autopista) Desvo Ancn - Huacho (Variante) Desvo Ancn - Puente Chancay Piura- La Lomas Las Lomas - Pte. Macar 98.0 102.0 75.6 98.5 102.0 83.2 80.6 90.1 71.1 46.3 94.2 29.0 113.9 149.0 148.0 106.0 39.8 23.0 108.7 52.1 8.5 8.5 10.8 6.1 6.6 12.2 10.0 6.7 8.2 4.2 9.7 2.0 11.7 11.5 13.5 11.5 4.6 3.0 5.1 14.1 03.05.94 08.05.94 20.07.94 03.08.94 20.08.94 17.08.94 Ago-94 Ago-94 15.08.94 15.08.94 19.08.94 19.08.94 Ago-94 17.09.92 22.09.92 11.01.94 02.02.95 08.03.94 15.09.94 15.09.94 May-95 Jun-95 Oct-95 Oct-95 Jun-95 Ago-96 Abr-96 Nov-95 Oct-95 Ago-95 Ago-95 May-95 Nov-95 Dic-94 Feb-94 Abr-95 Dic-95 Sep-94 Jul-95 30.06.96 Tumbes Tumbes Piura Piura Lambayeque Piura Piura Lambayeque Lambayeque La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad Ancash Ancash Lima Lima Lima Piura Piura Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional 001A 001A 001A 001N 001N 001B 001B 001B 001N 001N 001N 513 001N 001N 001N 001C 001C 001C 001N 001N
PANAMERICANA SUR
Puente Pucusana - Desvo Quilman Desvo Quilman - Cerro Azul Desvo Quilman - Puente Huaman Puente Huaman - Acceso Microondas (C-4) Acceso Microondas C-4 - Palpa Palpa - Desvo Lomas Variante Palpa Desvo Lomas - Puerto Viejo Puerto Viejo - Km 715 Km 715 - Puente Haway Puente Haway-Acceso Microondas Acceso Microondas - Desvo Mollendo Desvo Mollendo- El Fiscal El Fiscal- Puente Montalvo Puente Montalvo- Puente Camiara Puente Camiara- Tacna Tacna- La Concordia (L.I.) 64.0 11.0 106.0 119.0 43.0 140.0 12.6 117.0 68.0 95.0 88.0 85.0 58.0 100.0 73.0 78.0 35.0 5.7 1.2 11.1 12.4 2.1 13.9 12.6 13.3 1.6 7.8 5.8 6.6 7.4 4.8 9.1 8.9 2.1 13.07.94 01.02.95 16.09.93 16.09.93 25.06.93 15.09.92 07.07.95 25.08.93 25.06.93 27.08.93 27.08.93 07.09.93 12.01.93 25.06.93 04.03.94 04.03.94 25.06.93 Oct-95 Jul-95 Sep-94 Dic-94 Feb-94 Abr-94 Abr-97 Jul-94 Mar-94 Ago-94 Ago-94 Ago-94 Abr-95 Abr-94 Dic-94 Nov-94 Feb-94 Lima Lima Lima Ica Ica Ica Ica Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Moquegua Moquegua Tacna Tacna Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional 001S 001S 001S 001S 001S 001S 001S 001S 001S 001S 001S 001S 001S 001S 001S 001S 001S
CARRETERA CENTRAL
Puente Sta. Anita - Puente Ricardo Palma Hroes de la Brea Tramo I (Pte. Ricardo Palma-Cocachacra) Hroes de la Brea Tramo II (Cocachacra-Matucana) Hroes de la Brea Tramo III (Matucana-San Mateo) Hroes de la Brea Tramo IV (San Mateo-La Oroya) Chicrin - Hunuco Huayre -Chicrn La Oroya - Huayre Morococha - La Oroya 38.3 14.5 21.4 21.3 79.3 86.5 76.6 72.3 38.7 14.0 3.1 5.3 4.9 26.2 12.7 8.8 22.9 1.0 02.11.94 15.10.01 15.10.01 19.12.01 06.08.03 07.10.94 01.02.95 20.08.97 01.02.95 Oct-95 28.08.02 03.09.02 15.07.03 30.07.05 20.05.96 May-97 24.04.99 31.01.96 Lima Lima Lima Lima Junn Pasco Pasco Junn Junn Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional 020 020 020 020 020 003N 003N 003N 020
CARRETERA PISCO-AYACUCHO
San Clemente-Puente Pacra Puente Pacra- Puente Choclococha Puente Choclococha- Puente Niacha Puente Niacha- Ayacucho 80.2 88.7 79.6 86.8 19.7 18.2 20.9 21.9 14.09.96 18.09.96 18.09.96 18.09.96 17.07.99 17.07.99 Nov-97 Ica Huancavelica Huancavelica Ayacucho Nacional Nacional Nacional Nacional 024A 024A 024A 024A
CARRETERA CUZCO-JULIACA-DESAGUADERO
Sicuani - Santa Rosa Santa Rosa- Pucar 69.4 75.0 33.2 23.5 02.06.97 02.09.96 Cusco Cusco Nacional Nacional 003S 003S
MARGINAL DE LA SELVA
Ingenio-Chachapoyas (Dv. Leymebamba- Chachapoyas) Pte. Corral Quemado-Pte. Ro Nieva (Tramo Corral Quemado-Pedro Ruz) Pte. Corral Quemado-Pte. Ro Nieva (Tramo Pedro Ruz-Ro Nieva) Pte Nieva-Pte-El Afluente Pte El Afluente-Pte.Naranjos Pte.Naranjos-Yuracyacu Yuracyacu-Rioja Rioja-Tarapoto Tramo I (Km 0+000-km 50+000) Rioja-Tarapoto Tramo II (Km 50+000-km 91+000) Rioja-Tarapoto Tramo III (Km 91+000-km 135+000) 13.6 96.6 78.0 21.3 25.0 32.4 21.3 50.0 41.0 44.0 8.3 28.9 34.4 10.4 8.6 10.6 8.8 28.6 28.8 27.2 17.01.03 13.09.96 15.09.96 01.04.97 01.04.97 23.04.97 23.04.97 15.05.00 28.05.01 25.07.00 15.07.04 20.07.99 08.09.99 Jul-98 Jul-98 Jul-98 Ju-98 10.07.03 06.02.03 25.06.02 Amazonas Amazonas Amazonas San Martn San Martn San Martn San Martn San Martn San Martn San Martn Nacional Departamental Departamental Departamental Departamental Departamental Departamental Nacional Nacional Nacional 008 005N 005N 005N 005N 005N 005N 005N 005N 005N
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Extensin Monto Km. US$ mill. Fecha inicio Fecha trmino
Descripcin
TRANSVERSAL DE LA SELVA
Tarma-La Merced La Merced-Satipo Tramo I (La Merced-Shankivironi) La Merced-Satipo Tramo II (Shankivironi-Satipo) Hunuco- Tingo Mara-Pucallpa Tramo III (Neshuya-Pucallpa)
Regin
Categora
Ruta
71.6 62.9 56.7 58.8
21.9 36.3 19.7 36.4
01.06.95 08.09.96 05.09.96 01.04.05
31.08.98 05.10.98 01.08.98 Mar-06
Junin Junin Junin Ucayali
Nacional Nacional Nacional Nacional
020A 020A 005S 016B
NAZCA-ABANCAY-CUZCO
Puquio - Desvo Pampachiri Desvo Pampachiri - Chalhuanca Cusco-Abancay Tramo IV Chalhuanca-Abancay Tramo I (Chalhuanca-Pte. Antarumi) Chalhuanca-Abancay Tramo II (Pte. Antarumi-Abancay) 91.6 97.7 49.9 63.0 55.6 96.0 39.6 20.0 56.8 33.0 4.4 33.4 44.3 60.7 24.9 50.9 35.6 42.0 16.8 3.0 21.4 72.4 1.8 26.3 02.06.97 02.06.97 06.07.99 13.09.01 11.01.02 08.03.00 19.12.01 19.07.04 15.09.03 03.07.00 06.09.03 21.06.03 19.12.99 30.09.99 22.12.01 05.06.03 31.10.03 29.08.01 17.10.02 28.06.05 28.09.04 13.12.01 31.08.04 15.11.04 Ayacucho Apurimac Cusco Apurmac Apurmac Cusco Junn Junn Junn Junn Junn Huancavelica Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional 026A 026A 003S 003S 003S 003S 003S 003S 003S 003S 003S 003S
LONGITUDINAL DE LA SIERRA
Cusco-Combapata La Oroya-Huancayo Tramo I (La Oroya-Pte. Matachico) La Oroya-Huancayo Tramo I (La Oroya-Pte. Matachico) -SALDO La Oroya-Huancayo Tramo II (Pte. Matachico- Huancayo) Huancayo-Imperial Huancayo-Imperial (Pte. Chanchas-Huayucachi) Imperial-Izcuchaca
ILO-DESAGUADERO
Ilo Desaguadero Tramo II Ilo Desaguadero Tramo VI Ilo Desaguadero Tramo VII Ilo Desaguadero Tramo VIII Ilo Desaguadero Tramo IX 44.8 40.0 40.0 41.0 41.2 17.5 21.9 20.3 21.8 20.0 21.03.97 09.01.99 09.01.99 09.01.99 09.01.99 17.07.99 15.01.00 15.01.00 15.01.00 15.01.00 Moquegua Puno Puno Puno Puno Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional 034 034 034 034 034
YURA-PATAHUASI-SANTA LUCIA
Yura Patahuasi-Sta. Luca Tramo I (Yura-Patahuasi) Yura Patahuasi-Sta. Luca Tramo I (Yura-Patahuasi) -SALDO Yura Patahuasi-Sta. Luca Tramo II (Patahuasi-Est. Vincocaya) Yura Patahuasi-Sta. Luca Tramo III (Est. Vincocaya-Crucero Alto) Yura Patahuasi-Sta. Luca Tramo IV (Est.Crucero Alto- Sta. Luca) 18.7 34.7 42.0 35.0 49.1 12.0 7.3 28.7 21.4 42.0 01.07.99 22.01.03 01.07.99 04.10.99 13.09.99 15.04.02 07.12.03 03.11.01 27.11.01 23.11.02 Arequipa Arequipa Arequipa Puno Puno Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional 028 028 030B 030B 030B
OLMOS - CORRAL QUEMADO

Olmos-Corral Quemado Tramo I Olmos-Corral Quemado Tramo II Olmos-Corral Quemado Tramo III 79.0 61.0 56.3 16.4 15.2 21.0 10.08.01 21.11.03 04.12.03 17.07.02 31.10.04 10.06.05 Cajamarca Cajamarca Cajamarca Nacional Nacional Nacional 003N 003N 003N
TARAPOTO-JUANJU
Tarapoto-Juanju (Tramo Km 0+000-Km 1+000) Tarapoto-Juanju (Tramo Km 1+000-Km 11+000) Tarapoto-Juanju (Tramo Km 11+000-Km 34+000) Tarapoto-Yurimaguas Tramo I (Km 0+000-Km 1+000) 1.0 10.0 23.0 11.6 0.5 4.4 19.0 4.0 31.12.03 31.05.03 11.04.03 23.03.04 09.02.04 Jun-07 07.08.03 San Martn San Martn San Martn San Martn-Loreto Nacional Nacional Nacional Nacional 005N 005N 005N 008A
TINGOMARA-AGUAYTA
Tingo Mara-Aguayta Tramo I (Tingo Mara-Pte. Pumahuasi) Tingo Mara-Aguayta Tramo II (Pte. Chino-Aguayta) 15.2 42.3 4.4 41.9 13.04.04 29.04.03 26.12.04 02.06.05 Hunuco Ucayali Nacional Nacional 005N 005N
IZCUCHACA-HUANCAVELICA
Izcuchaca-Huancavelica Tramo I (Izcuchaca-Palca) Izcuchaca-Huancavelica Tramo II (Palca-Sachapite) Izcuchaca-Huancavelica Tramo III (Sachapite-Huancavelica) 30.0 30.0 15.6 11.3 11.3 6.6 30.10.05 19.11.05 19.11.05 Dic-06 Ene-07 Sep-06 Huancavelica Huancavelica Huancavelica Nacional Nacional Nacional 003S 003S 003S
CUSCO-OLLANTAYTAMBO-QUILLABAMBA
Abra Mlaga-Alfamayo Tramo I (Abra Mlaga-Carrizales) Abra Mlaga-Alfamayo Tramo II (Carrizales-Alfamayo) 24.7 17.9 16.5 12.1 28.02.06 01.03.06 Feb-07 Feb-07 Cusco Cusco Departamental Departamental 101 101
CHAMAYA-JAN-SAN IGNACIO
Chamaya-Jan- San Ignacio (Tramo Chamaya-Jan-km 50) Chamaya-Jan- San Ignacio (TramoPte. Tamborapata-Acceso Puerto Ciruelo) 50.1 25.1 19.7 6.7 17.02.04 27.04.04 18.10.05 10.07.05 Cajamarca Cajamarca Nacional Nacional 005N 005N
AGUAYTA-PCALLPA
Aguayta-Pucallpa Tramo I (Aguayta - San Alejandro) 50.5 26.7 16.11.05 May-07 Ucayali Nacional 005N
AYACUCHO-SAN FRANCISCO
Ayacucho-San Francisco Tramo I (Dv. Huanta- Tambo) 26.0 8.9 17.03.05 22.5.06 Ayacucho Nacional 024B
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Extensin Monto Km. US$ mill. Fecha inicio Fecha trmino
Descripcin
Regin
Categora
Ruta
CASMA-YAUTN- HUARAZ
Casma-Yautn-Huaraz (Tramo Casma-Pariacoto) 28.5 8.2 14.10.05 Ene-07 Ancash Nacional 014A
OTROS TRAMOS
Chiclayo-Chongoyape Huallanca-Huanzal-Dv. Antamina Jauja-Tarma Lima-Canta-Unish (Tramo Canta-Unish) Panamericana Sur (Est.2: Pampa Clemesi-Pte.Tomasiri) Variante Ilo-Desaguadero 59.2 15.4 56.0 18.4 15.9 2.0 25.1 3.7 29.7 6.7 2.5 3.5 24.11.04 23.06.04 28.02.05 26.08.03 07.06.04 11.10.01 02.04.06 31.10.05 27.02.06 10.02.05 17.12.04 24.01.02 Lambayeque Nacional Ancash Departamental Junn Departamental Pasco Nacional Moquegua y Tacna Nacional Moquegua Nacional 006A 105 018 001S 034
Fuente: Informes de Gestin del PRT, Provas Nacional (1994-2006 y Plan Intermodal 2004-2023). Elaboracin propia.
5.2 Mantenimiento de las carreteras rehabilitadas Como seala el Manual de Conservacin de la Red Vial Nacional del Ministerio (MTC 2007), una carretera, adems del mantenimiento peridico, debera recibir un mantenimiento rutinario en la etapa en que la va ha llegado al estado regular; mientras que, cuando sta se encuentra en mal estado, ya debera ser rehabilitada. El estado de la va se define, entre otros criterios, por el ndice de Rugosidad Internacional (IRI). Para el caso peruano, se han fijado valores del IRI de la siguiente forma: Tabla 6. Estado Vial, segn Rugosidad
Pavimentadas Estado Bueno Regular Malo Muy malo
Fuente: MTC (2007)
No pavimentadas Rugosidad IRI<6 6<IRI<8 8<IRI<10 10<IRI
Rugosidad 0<IRI<2.8 2.8<IRI<4.0 4.0<IRI<5.0 5<IRI
Para poder definir adecuadamente el momento en que una carretera debera recibir un mantenimiento peridico, se debera contar con el IRI para cada carretera y de forma anual. Lamentablemente, esta informacin no se posee. Por ello, para fines del trabajo, se asumi que una va debi recibir este tipo de mantenimiento, denominado mantenimiento peridico, luego de cinco aos de haber sido construida o rehabilitada. Este perodo de tiempo es el que seala en MTC (2007) como aqul en el que hipotticamente una va podra pasar de buen a regular estado. Previamente, tambin este supuesto ha sido utilizado en el trabajo de Guerra-Garca (2006).
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Vale la pena sealar que adems de contar con el momento preciso de la intervencin, tambin sera ptimo considerar la calidad del mantenimiento. En el Per se han dado casos donde el mantenimiento peridico o rutinario ha terminado siendo deficiente; sin embargo, no se poseen cifras al respecto. Una mejor estimacin tambin debera considerar otros factores que influyen en el deterioro efectivo de las vas, tales como las condiciones climticas a las que se ven expuestas las vas, flujo vehicular o el sobrepeso al que estn expuestas, entre otros. Todo ello tambin impacta finalmente en el grado de deterioro, el momento y el tipo ptimos de las intervenciones. Lamentablemente, no se tuvo acceso a todo este tipo de informacin.
Figura 25. Mantenimiento peridico, extensin de la red rehabilitada que debi y que recibi esta intervencin, 1997-2007
(en Kilmetros)
Figura 26. Mantenimiento rutinario, extensin de la red rehabilitada que debi y que recibi esta intervencin, 1997-2007
(en Kilmetros)
7,000 Km. efectivamente intervenidos con mantenimiento rutinario

Km. que recibieron mantenimiento peridico
Km. que debieron ser intervenidos con mantenimiento rutinario 6,000

1,108
5,000
4,000
Km. que debieron de recibir mantenimiento peridico
3,000
5,182
2,000
1,000
2,000 4,000 6,000
1997 1998 1999 2000 2001 2002* 2003* 2004 2005 2006 2007
Fuente: Informes de Gestin del PRT, del SINMAC y de Provas Nacional (1994-2006). Elaboracin propia.
* Cifras estimadas. Fuente: Informes de Gestin del PRT, del SINMAC y de Provas Nacional (1994-2006). Elaboracin propia.
Las intervenciones en mantenimiento en el Per revelan una situacin preocupante, al reflejar un importante abandono de las redes viales que fueron rehabilitadas desde la dcada de los noventa11. En trminos del mantenimiento peridico, slo se identificaron inversiones en 965 Km.
11
Se debe sealar que dentro de este ejercicio, no se pudo tener cifras de los kilmetros correspondientes al mantenimiento de los aos 2002 y 2003, puesto que los informes de mantenimiento para dichos aos no pudieron ser proporcionados por el MTC. Por ello, se utiliz una cifra de
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de la Panamericana entre 2004 y 2007, que debieron recibir un mantenimiento peridico en la totalidad de los tramos rehabilitados (3,003 Km.) dada la antigedad de la intervencin (19941997 segn tramo). Para el resto de redes viales, se encontr un par de intervenciones adicionales de mantenimiento peridico en el ao 200712. Si se asume que toda carretera debi de ser intervenida al quinto ao luego de la rehabilitacin, todos los tramos que fueron concluidos antes del 2002 debieron recibir este tipo de tratamiento. As, 5,182 Km. debieron ser intervenidos al menos una vez con mantenimiento peridico, pero slo se identificaron intervenciones en 1,108 Km.13 Figura 27. Dficit de mantenimiento rutinario de las vas que fueron rehabilitadas desde los noventa por regin, acumulado entre 1997 y 2007
(en Kilmetros)
7,000 Dficit de Km. que debieron ser intervenidos 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 Km. que fueron intervenidos
Madre de Dios
Amazonas
Tumbes
Ica
Tacna
Lima
Piura
Huancavelica
Cajamarca
Moquegua
Apurimac
Lambayeque
Ayacucho
Hunuco
La Libertad
Nota: Ante la carencia de los informes de mantenimiento del 2002 y 2003, para dichos aos se asumi la misma distribucin de kilmetros intervenidos que en 2001 y 2004 respectivamente. Fuente: Informes de Gestin del PRT, del SINMAC y Provas Nacional (1994-2007) Elaboracin Propia. kilmetros intervenidos con mantenimiento rutinario para dichos aos similar a la del 2001 y 2004, considerando que no hubo cambios importantes ni en los kilmetros intervenidos para dichas vas en esos dos aos (2,859 Km. en 2001 y 2,747 Km. en 2004), ni en los montos de inversin en mantenimiento (S/. 21.16 millones en 2001 y S/. 21.31 millones en 2004). Adems, en trminos de inversin en mantenimiento agregado, tampoco se dieron grandes cambios en el perodo (S/. 148 millones en 2001, S/. 151 millones en promedio entre 2002 y 2003, y S/. 177 millones en 2004). Por otro lado, para el caso de mantenimiento peridico no se realizaron supuestos. 12 118.9 Km. correspondientes al tramo Tarma-La Merced y 23.8 Km. del tramo Yura Patahuasi-Sta. Luca Tramo II. 13 Esta cifra podra estar subestimada puesto que no se cont con los informes del SINMAC de los aos 2002 y 2003. Sin embargo, los funcionarios del MTC indicaron que durante dichos aos en realidad no se realiz mantenimiento peridico.
San Martn
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Arequipa
Ucayali
Loreto
Pasco
Puno
Cusco
Ancash
Junn
Por otro lado, los resultados en trminos del mantenimiento rutinario no son tan dramticos como en el caso anterior, pero revelan que con la crisis fiscal y el cambio de gobierno de principios de la dcada, el mantenimiento rutinario dej de ser una prioridad y el crecimiento en los kilmetros intervenidos con mantenimiento no acompa el aumento de los nuevos kilmetros de vas rehabilitadas entre 2001 y 2006. Se debi dar mantenimiento rutinario a 52,301 Km. de la Red Vial Nacional y Departamental entre 1997 y 200714; sin embargo, slo se realiz este tipo de intervencin en 31,917 Km., por lo que se puede apreciar que se intervino en el 61.0% de los kilmetros requeridos. A nivel de regiones, los departamentos ms afectados por este dficit de mantenimiento de casi 32 mil kilmetros en los ltimos diez aos son ncash, Arequipa, La Libertad, Lima y Piura, ya que todos dejaron de recibir mantenimiento rutinario, a lo largo de la dcada, en ms de 2,000 Km. Es evidente que fueron estas regiones de la costa, que no son los ms pobres del pas, las que presentan el mayor dficit en trminos absolutos, por cuanto las inversiones de rehabilitacin se realizaron principalmente en ellas. No obstante, en trminos relativos las regiones ms afectadas fueron Cajamarca, Cusco, Hunuco y La Libertad, pues en esos casos el dficit de mantenimiento fue superior al 75% de los kilmetros que debieron de ser intervenidos en cada caso. Este grupo de regiones presenta ndices de pobreza mayores a las del primer caso. As, incluso cuando estas no fueron las ms favorecidas en trminos de extensin de rehabilitacin de vas, s fueron las ms abandonadas en trminos de mantenimiento (ver Anexo 3). 5.3 Estado de las carreteras rehabilitadas e inversiones perdidas Considerando que se posee informacin sobre el estado de las carreras de la Red Vial Nacional al ao 2006 para una proporcin importante de la muestra de proyectos rehabilitados, se trabaj con aquellos proyectos finalizados hasta el ao 2005. De esta manera, se re-clasific el rango de estados de una carretera segn el IRI, obtenindose dos nuevas categoras: regular/bueno y regular/malo, que son el resultado de dividir en dos la clasificacin regular de la tabla inicialmente
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Se considera que el mantenimiento rutinario se debi de iniciar en 1997 puesto que las redes viales que finalizaron entre 1994 y 1996 correspondieron bsicamente a la Panamericana y algunos tramos de la Carretera Central, y donde los contratistas que rehabilitaron las obras se comprometieron al mantenimiento de las mismas durante los primeros aos de la operacin.
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planteada por el MTC. Cabe recordar que una va debe ser intervenida cuando llega al estado regular, por lo que se opt considerar dos estados dentro de regular, uno donde an no se deba de intervenir, y otro donde s se deba intervenir.
Tabla 7. Estado de las carreteras rehabilitadas entre 1992 y 2005

(en millones de dlares constantes del 2006 y en Kilmetros) Bueno IRI<2.8 Inversin US$ millones 1,020.8 55.0 % total inversin Extensin en Km. 4,180.0 % total Km. 69.9 Regular/ Bueno Regular/ Malo Malo Muy malo Sin informacin Total
2.8<IRI<3.4 3.4<IRI<4.0 4.0<IRI>5.0 IRI>5.0 117.4 6.3 438.7 7.3 503.1 27.1 763.3 12.8 130.7 7.0 451.1 7.5 84.6 4.6 142.1 2.4 3.9 0.2 2.0 0.0 1,856.6 5,977.3
Fuente: Informes de Gestin del PRT, del SINMAC y de Provas Nacional (1994-2006). Elaboracin propia
Con las 5 nuevas categoras (bueno (IRI menor a 2.8), regular/bueno (IRI entre 2.8 y 3.4), regular/malo (IRI entre 3.4 y 4.0), malo (IRI entre 4.0 y 5.0) y muy malo (IRI mayor a 5.0), se clasifica la muestra de proyectos rehabilitados extrados de los informes del PRT utilizando la informacin del estado de las vas del 2006, mientras que, para el resto, se utiliz la informacin del estado de la red derivada de los mapas viales de Provas o del Plan Intermodal, que en realidad corresponderan al estado de las vas del 2004 (ver tabla adjunta). An con esta informacin, hubo un grupo de vas que no pudieron ser caracterizadas por su estado. As, se observa que casi un 10% de la extensin de las redes rehabilitadas entre 1992 y 2005 se encuentran en mal y muy mal estado, mientras que un 12.8% presentan un estado regular/malo. Estas tres categoras totalizan 1,357 Km. e implicaron una inversin prcticamente perdida de US$ 718.4 millones (dlares constantes del ao 2006). Como se observa en la figura adjunta, la gran mayora de estos 1,357 Km. que no se encontraban en un estado aceptable en el ao 2006 corresponden a vas que fueron intervenidas en los ltimos cinco aos principalmente. Ms an, nicamente las vas que terminaron de ser rehabilitadas en el 2004 y 2005 mostraron un estado de la red muy malo en el 2006, lo que indicara que muchas de estas rehabilitaciones fueron parciales
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o de baja calidad. Es poco probable que otros factores exgenos al mal manejo de las polticas pblicas, como las condiciones climticas, hayan deteriorado en menos de un ao el 74.1% del total de vas rehabilitadas durante el 2005.
Figura 29. Proporcin de las redes viales rehabilitadas desde principios de los noventa que se encuentran en regular/malo, mal o muy mal estado al ao 2006, segn ao en que finaliz la rehabilitacin, 1996-2005
(en porcentaje)
300.0 % de Km. en regular/mal, mal o muy mal estado Estado al 2006: Regular/Malo 250.0 Km. que fueron rehabilitados Estado al 2006: Malo Estado al 2006: Muy Malo 200.0 100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Ao en que finaliz la rehabilitacin Ao en que finaliz la rehabilitacin
Figura 28. Redes viales en regular/malo, mal o muy mal estado al ao 2006, segn ao en que finaliz la rehabilitacin, 1996-2005
(en kilmetros)
150.0
100.0
50.0
0.0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Por otro lado, cabe resaltar que estas vas deterioradas nunca recibieron mantenimiento peridico15. En relacin con el mantenimiento rutinario, 2,553 Km. de las vas en estado malo, muy malo o regular/malo recibieron este tipo de intervencin a lo largo de todo el perodo, cuando en realidad se debi de mantener un total de 4,385 Km. (es decir, se tuvo un dficit de mantenimiento de 44.6% del total de Km.). El dficit monetario de mantenimiento16 peridico para estas vas alcanz los US$ 86.9 millones, mientras que en el caso del mantenimiento rutinario, fue de US$ 11.3 millones. As, el dficit total de mantenimiento para este caso alcanz los US$ 98.2 millones.
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Si se sigue el criterio que las vas debieron ser mantenidas luego de 5 aos de finalizada la rehabilitacin, slo 379.8 Km. debieron de ser intervenidos de los 1,357 Km. Se utiliz las cifras de costos de mantenimiento presentadas por Guerra-Garca (2006), que indican que el costo de mantenimiento rutinario de la Costa, Sierra y Selva para vas asfaltadas por kilmetro era de US$ 3,830, US$ 4,453 y 4,939 respectivamente, y US$ 1,764 por kilmetro en caso de vas afirmadas. Para el costo de mantenimiento peridico, presenta cifras para los mismos casos de US$ 25,000, US$ 29,782, US$ 34,989 y US$ 19,690 respectivamente.
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5.4. Costo de una nueva rehabilitacin de las vas rehabilitadas en el pasado
Del Plan Intermodal y de los Informes de Gestin del MTC se puede derivar el valor que tiene una rehabilitacin promedio por kilmetro en las tres regiones geogrficas del Per (costa, sierra y selva). Para ello, y considerando que se tiene dos tipos de fuente de informacin diferentes, se realizaron dos clculos que son descritos a continuacin.
La primera estimacin se basa en la informacin extrada del Plan Intermodal sobre los montos de inversin en proyectos propuestos de rehabilitacin de carreteras (23 proyectos que implican la rehabilitacin de 548.13 Km.), con cifras del 2004, derivndose un costo promedio para cada regin geogrfica. La segunda estimacin utiliza la informacin disponible en los Informes de Gestin del MTC de los aos 2005, 2006 y 2007 (48 proyectos que implicaron la rehabilitacin de 1,463.19 Km.); as, pues, este segundo clculo incluye una mayor muestra de proyectos y los costos son ms recientes. De esta manera, se trabaj con dlares constantes del ao 2006, y se obtuvo que para la primera estimacin el costo promedio de rehabilitacin por kilmetros es de US$ 143 mil para la Costa, mientras que para la Sierra y Selva es de US$ 204 mil y US$ 939 mil, respectivamente. Por otro lado, al realizar el segundo clculo, el costo promedio por kilmetros es de US$ 251 mil para la Costa, US$ 450 mil para la Sierra y US$ 589 mil para la Selva. Posteriormente, si se toma en cuenta los kilmetros hallados en la seccin anterior que se encuentran en los estados regular/malo, malo y muy malo; y separndolos de acuerdo a su ubicacin geogrfica (57.43 Km. de Costa, 1,220.53 Km. de Sierra y 78.53 Km. de Selva); se tiene que para volver a poner en estado adecuado dichas carreteras se tendra que realizar una inversin de aproximadamente US$ 331.14 millones, con las cifras del primer clculo, y US$ 609.67 millones, con las cifras del segundo clculo. Como se seal, esta segunda estimacin es la que se considera la ms apropiada, pero la primera cifra puede considerarse como un piso mnimo de lo que se debera invertir. Finalmente, se debe sealar que esta es una estimacin altamente conservadora, por cuanto las cifras en trminos reales de la inversin en rehabilitacin pasada para las mismas vas entre 1992 y 2005 fueron superiores (US$ 718 millones), como previamente se remarc, y el fuerte aumento de los costos en el sector construccin en los ltimos aos hara que la cifra sea muy superior a las dos previamente mencionadas. -58-
6 CONCLUSIONES
La importancia del mantenimiento de las obras de infraestructura muchas veces no es considerada en su real dimensin. En el caso de la infraestructura vial, el proceso de deterioro de un camino no se hace aparente o visible hasta que la carretera ya se encuentra en tan mal estado que la intervencin a travs de un mantenimiento ya no es suficiente. En estos casos, es necesario rehabilitar la va, incurriendo en costos que pueden ser hasta ocho veces mayores en relacin con los que se hubieran dado si se hubiera mantenido la va. Como seala el Banco Mundial (1994), de haberse invertido US$ 12 mil millones en mantenimiento peridico en las redes viales de frica durante la dcada de los ochenta, dicha regin pudo haber ahorrado US$ 45 mil millones en la reconstruccin y rehabilitacin que tuvo que realizar a mediados de los noventa. El caso peruano no es ajeno a esta problemtica. Como reconoce el propio Ministerio (MTC 2007), el mantenimiento de las principales redes viales en el pas ha sido deficiente y ha estado orientado bsicamente a reparar lo daado. Ello no slo ha respondido a los tpicos problemas que enfrenta la inversin pblica en el pas, como la escasez de recursos y la carencia de una adecuada gestin de los organismos pblicos, sino tambin a la falta de atractivo poltico de una poltica adecuada de mantenimiento vial. Durante los aos 2001 y 2002, funcionarios del Ejecutivo firmaron actas de compromisos de inversin en redes viales a lo largo de todo el pas para evitar huelgas y congraciarse con la poblacin. Se registr un total de 72 compromisos que involucraban recursos por US$ 2,519 millones, que son equivalentes a toda la inversin en redes viales para el perodo 2002-2007. No hubo un solo compromiso de mantenimiento vial, evidenciando la nula valoracin en trminos polticos de este tipo de obras. Asimismo, esta falta de priorizacin del mantenimiento de las vas ms importantes del pas se ha dado en contextos de escasez de recursos como tambin, ms recientemente, en episodios de abundancia fiscal. Slo un 15% de los recursos destinados al transporte terrestre se destinan al mantenimiento vial durante la ltima dcada, es decir, una tercera parte de lo
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invertido en rehabilitacin de vas. Durante el perodo 1999-2006, se destinaron anualmente en promedio 182 millones de soles constantes del ao 2006 a mantenimiento, siendo el valor del ao 2007 igual a 439 millones. El incremento del ltimo ao estara ocultando inversiones en rehabilitacin que se pasaron como mantenimiento, puesto que de esta manera se salt el Sistema Nacional de Inversin Pblica - SNIP y se logr una ejecucin ms rpida del gasto (las inversiones en mantenimiento no pasan por el SNIP). Por ello, lo ms probable es que el aumento de las inversiones en mantenimiento haya sido marginal en el ltimo ao. Otra forma de abordar la problemtica del mantenimiento fue analizar lo ocurrido con el presupuesto luego de su aprobacin en el Congreso, puesto que existen muchas obras que finalmente nunca se llegan a ejecutar y, por otro lado, se incluyen a lo largo del ao nuevos proyectos que inicialmente no estaban planeados. Entre los aos 1996 y 2007, una parte importante del mantenimiento presupuestado inicialmente no se lleg a ejecutar (entre 10 y 20% del presupuesto inicial) y slo en los ltimos tres aos, las ampliaciones presupuestales permitieron un fuerte aumento de la ejecucin de inversiones en mantenimiento (50% en promedio del presupuesto inicial), que, ms que todo, compens la no ejecucin citada. Sin embargo, lo ms interesante de las modificaciones en el presupuesto, es que se observa claramente que durante los aos 2002 y 2006 la prioridad de los cambios presupuestarios fue la inclusin de proyectos de construccin de nuevas obras, y no justamente el mantenimiento. A pesar que en ambos casos (mantenimiento y construccin) se dejaron de ejecutar 130 millones de soles constantes de 2006 inicialmente contemplados en el presupuesto, en el caso de mantenimiento, se dieron nuevos proyectos por un valor de 253 millones, y para construccin, los nuevos proyectos alcanzaron un valor de 534 millones. Paralelamente a la revisin de las estadsticas del gasto en mantenimiento vial, se realiz un seguimiento ms detallado de lo ocurrido con el mantenimiento de un grupo de redes viales en el pas. As, se opt por trabajar con las redes viales que fueron rehabilitadas desde principios de la dcada de los noventa, por cuanto se podra considerar que el Estado debi mantener, al menos, aquellas vas que volva a poner en condiciones ptimas y no dejar que estas se vuelvan a deteriorar. El anlisis se inicia en dicha poca por cuanto en 1990 slo un
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12% de la Red Vial Nacional se encontraba en buen estado, y considera slo las vas ms importantes del pas (Red Vial Nacional y Red Vial Departamental). De esta forma, se encontr que desde el ao 1992, el Estado rehabilit 6,008 Km. de la Red Vial Nacional (38% de la extensin de la red del ao 1990) y 388 Km. de la Red Departamental. Estas vas debieron de ser intervenidas despus de su rehabilitacin con mantenimiento de tipo rutinario (anual) y peridico (que se realiza cada cinco aos aproximadamente). Lamentablemente, la falta de recursos as como el claro sesgo que las autoridades mostraron desde el ao 2000 por priorizar la construccin de vas en detrimento del mantenimiento, implic que nicamente se hiciera el mantenimiento rutinario en el 61.0% de los kilmetros requeridos; mientras que en el caso del mantenimiento peridico, el ms importante y costoso para asegurar la continuidad de la va, se realizaron obras en el 21.4% de los kilmetros que debieron de recibir esta intervencin (bsicamente se arregl una parte de la carretera Panamericana). De esta forma, se puede sealar que del total de vas rehabilitadas desde la dcada del noventa, el Estado mantuvo de manera adecuada slo una quinta parte de la extensin rehabilitada. Asimismo, si se considera el estado (bueno, regular o malo) al ao 2006 de las vas rehabilitadas entre 1992 y 2005, se observa que un 22.7% de la extensin intervenida (1,357 Km.) ya no se encontraba en un estado adecuado. La falta de mantenimiento, sumada a otros factores como las condiciones climatolgicas adversas del pas, explican este deterioro. Sin embargo, es evidente que muchas veces las intervenciones en rehabilitacin de las vas fueron parciales o de muy baja calidad, por cuanto el 74.1% del total de vas rehabilitadas durante el 2005 no se encontraban en buen estado en el 2006. En este caso, es difcil atribuir a factores exgenos a la gestin estatal (clima u otros) que tres cuartas partes de las vas rehabilitadas se hayan deteriorado en solamente un ao. Finalmente, en trminos monetarios, los 1,357 Km. deteriorados implicaron inversiones en rehabilitacin durante el perodo 1992-2005 por US$ 718 millones, que en la prctica se perdieron. Esta situacin se pudo evitar en la mayora de casos si se hubieran destinado recursos por US$ 98 millones a lo largo de los aos al mantenimiento rutinario y peridico de estas vas.
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7 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7]
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Anexo 1. Proyectos de transporte terrestre revisados del SIAF y reclasificados, por departamentos (1999-2007)
(en nmero y en millones de soles corrientes)
N de Proyectos
Total Ejecutado
Departamento
Mantenimiento
Rehabilitacin / Reconstruccin
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Amazonas Ancash Apurimac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Sin Informacin Departamento Amazonas Ancash Apurimac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Sin Informacin
1999 8 12 8 9 8 7 9 6 6 4 9 6 3 7 4 4 4 7 4 11 9 4 4 1 1999 8 6 5 7 4 10 11 6 3 4 9 16 6 3 2 3 2 5 7 6 5 4 3 -
2000 7 9 9 10 16 12 11 8 7 6 9 7 3 7 4 7 3 6 6 8 12 3 4 4 2000 8 7 2 8 2 7 7 2 4 2 6 7 2 7 2 2 1 4 14 6 3 1 1 1 -
2001 9 8 7 9 6 10 14 6 6 6 10 5 4 11 2 5 2 8 5 10 11 3 2 3 2001 2 4 7 5 4 2 2 10 5 2 12 2 1 6 9 4 6 1 -
2002 6 4 8 12 10 4 4 6 3 2 5 3 2 6 4 6 2 3 1 5 7 3 2 3 1 2002 1 4 4 3 1 8 2 3 1 2 8 2 13 1 1 2 1 2 9 6 1 2 5
2003 6 7 9 9 14 6 6 7 7 6 4 3 3 11 6 5 3 6 5 7 10 1 5 3 9 2003 2 4 5 9 1 3 1 3 3 3 1 3 1 1 3 2 2 1 4 2 3 17
2004 18 25 7 8 25 7 8 10 10 3 9 7 2 7 5 8 3 15 6 14 25 3 1 2004 3 4 5 22 3 5 1 5 4 2 10 3 3 3 2 2 3 5 3 31 14 1 3 6
2005 11 14 6 8 25 5 11 9 8 4 9 6 2 6 6 7 2 16 5 10 15 3 1 2 2005 4 7 3 9 5 10 1 7 5 1 12 2 2 1 2 2 14 3 2 5 6 1 4 -
2006 9 19 17 9 33 11 17 16 14 7 13 4 3 11 6 8 3 16 8 16 21 3 2 3 2006 9 8 6 6 12 8 3 7 5 1 14 5 2 5 3 17 6 3 5 14 1 3 3 -
2007 12 22 15 12 31 23 15 13 22 12 22 11 7 14 5 3 5 10 17 18 21 4 4 4 2007 10 21 6 2 16 5 12 20 9 10 7 3 8 2 6 4 8 6 18 1 3 7 -
Total 86 120 86 86 168 85 0 95 81 83 50 90 52 29 80 42 53 27 87 57 99 131 27 25 23 10 Total 47 61 40 73 44 61 0 42 55 36 12 82 46 22 55 12 17 48 36 50 73 76 7 12 27 28
1999 3 12 7 8 9 8 0 10 7 6 7 7 4 2 6 1 2 3 4 5 8 6 3 1 1 0 1999 34 8 32 46 27 19 0 18 13 6 5 24 5 6 3 2 3 1 4 9 220 6 0 1 4 0
2000 5 12 9 9 13 13 0 12 9 10 6 8 5 4 18 3 4 3 6 6 10 7 3 1 3 0 2000 14 2 1 114 5 5 0 94 4 7 13 4 1 0 6 0 1 3 1 8 5 60 1 0 0 0
2001 5 10 8 8 7 11 0 12 9 7 7 8 2 4 15 1 3 2 5 5 9 5 2 1 2 0 2001 0 0 49 103 0 19 0 86 0 2 0 12 2 0 13 1 0 0 3 14 1 115 0 0 0 0
2002 5 6 3 8 7 7 0 5 3 4 4 4 3 3 6 3 4 3 2 5 6 3 2 1 5 0 2002 0 1 181 1 0 1 0 0 1 0 0 45 0 0 33 0 0 0 0 42 39 78 0 0 0 59
2003 6 15 8 12 16 15 0 12 8 8 10 10 10 7 9 3 4 5 4 9 13 9 2 5 0 1 2003 18 2 86 33 7 47 0 8 66 6 0 39 0 0 33 3 1 1 2 0 0 40 0 0 109 5
2004 9 9 8 8 12 7 0 8 5 8 22 8 5 7 6 4 5 4 6 10 10 12 3 2 0 0 2004 8 17 4 5 11 153 0 3 6 16 37 103 0 20 55 0 2 8 21 1 12 21 0 0 52 19
2005 6 9 8 8 12 6 0 8 6 8 22 58 5 7 12 4 2 4 5 12 9 12 4 2 0 0 2005 0 60 6 1 30 40 0 3 37 10 0 85 0 53 0 1 1 4 24 1 4 13 0 0 62 0
2006 3 9 27 12 13 12 0 8 11 8 5 8 3 4 8 5 0 4 2 9 14 7 3 2 28 0 2006 26 34 5 0 17 59 0 9 66 7 0 17 5 9 2 0 1 4 86 1 5 59 0 3 111 0
2007 8 146 11 44 4 27 0 9 21 6 8 14 2 2 20 4 0 38 2 29 39 4 17 1 2 0 2007 66 126 2 1 9 26 0 46 30 10 0 1 54 2 27 0 3 8 17 3 3 100 1 1 127 0
Total 50 227 89 116 93 106 0 84 79 65 91 126 39 40 100 28 24 66 35 89 117 64 38 17 41 1 Total 168 249 364 304 106 370 0 267 223 64 55 332 66 90 171 7 12 30 158 80 289 492 3 5 465 83
N de Proyectos
Total Ejecutado
Construccin
Mejoramiento
-64502 452 361 409 631 650 843 918 5,292 997 631
Departamento Amazonas Ancash Apurimac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Sin Informacin Departamento Amazonas Ancash Apurimac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Sin Informacin 683 705 937 933 970 1,068 1,614 8,539
1999 8 15 5 3 27 9 9 7 9 3 7 5 4 6 4 3 1 4 21 7 6 4 3 2 1999 4 2 3 3 8 6 3 4 2 3 1 3 2 3 2 1 8 2 3 2 -
2000 6 8 6 21 15 7 8 13 1 13 6 10 4 1 1 3 13 5 9 3 1 1 2000 2 3 2 2 8 5 2 5 1 2 5 4 3 4 2 2 5 3 2 1 -
2001 11 8 7 1 21 13 7 13 11 2 12 4 3 5 4 2 1 3 6 5 10 2 2 2001 4 4 1 2 5 4 2 1 3 6 2 1 3 2 3 3 2 4 1 -
2002 5 14 5 3 9 9 14 9 11 2 9 9 1 3 3 1 2 4 6 6 4 2 1 4 4 2002 1 1 2 1 2 5 1 1 1 1 8 1 1 1
2003 8 5 2 2 11 2 11 8 8 2 7 3 1 3 2 8 4 6 5 3 3 10 2003 3 3 1 6 2 2 2 3 1 2 2 4 3 1 6 1 3 2 2 8 6
2004 5 13 6 2 11 15 15 22 7 1 10 12 2 1 1 9 3 4 4 1 1 2 2004 4 5 7 11 3 11 1 12 2 4 2 20 1 3 1 2 2 1 1 5 3 2 12 -
2005 8 20 2 1 23 14 31 13 11 6 10 16 2 10 6 1 2 6 6 2 2 4 2005 8 1 15 12 5 25 3 9 4 4 10 5 1 13 5 1 3 4 5 4 4 2 12 -
2006 13 20 9 9 31 17 33 17 8 4 9 8 3 15 3 2 3 4 10 3 3 5 2 2006 10 5 8 19 14 25 4 18 5 2 18 3 2 20 4 2 6 4 6 4 6 2 10 -
2007 11 10 4 5 31 14 9 14 9 1 7 8 13 4 1 5 7 6 1 5 6 2 2007 18 8 5 23 13 30 9 19 5 8 19 13 5 16 3 4 5 9 8 4 5 2 3 5 -
Total 75 113 46 26 185 108 0 136 111 87 22 84 71 14 62 33 14 16 48 75 39 48 30 9 13 16 Total 54 31 42 79 58 110 0 27 72 21 26 68 53 19 65 16 18 16 28 45 23 32 12 8 47 7
1999 4 7 2 4 8 3 0 8 2 2 1 3 1 16 5 57 11 1 2 10 7 5 1 0 1 0 1999 1 5 84 5 61 3 0 32 2 3 0 1 0 1 2 0 1 0 2 1 1 3 0 0 0 0
2000 2 4 8 0 8 1 0 3 0 2 0 2 1 0 0 10 0 0 0 3 0 7 0 0 0 0 2000 1 4 1 0 4 2 0 1 0 1 0 13 1 9 1 0 8 0 0 3 3 1 0 0 0 0
2001 4 5 1 0 9 2 0 3 3 1 0 1 0 0 2 5 2 1 0 3 6 3 0 0 5 0 2001 2 3 0 5 1 2 0 3 0 0 2 26 3 1 1 0 5 0 0 1 2 1 0 0 0 0
2002 1 2 2 3 2 14 0 18 4 3 1 1 1 1 0 37 0 1 0 1 4 10 0 0 1 1 2002 0 0 0 1 0 1 0 0 1 0 0 1 1 0 0 0 5 0 0 0 1 0 0 0 0 0
2003 3 49 1 1 4 23 0 25 3 4 0 0 21 1 0 0 1 0 3 1 39 10 5 0 4 1 2003 1 3 1 4 2 1 0 2 2 1 0 4 1 0 0 0 1 0 2 0 1 0 1 0 1 1
2004 2 32 4 2 7 23 0 14 11 5 0 6 2 0 0 2 0 0 6 4 10 10 2 0 1 0 2004 0 3 2 9 1 3 0 0 7 1 0 2 2 0 0 0 0 1 0 0 0 0 2 1 2 0
2005 6 36 2 0 12 8 0 99 8 4 0 6 3 0 0 28 0 2 2 2 2 3 1 0 0 0 2005 1 0 4 5 1 7 0 0 4 0 1 9 2 1 0 2 0 2 30 1 7 1 0 0 2 0
2006 6 35 6 1 15 5 0 59 5 4 2 6 2 1 2 4 0 7 12 4 0 1 20 11 0 0 2006 3 29 3 5 7 8 0 5 5 3 1 30 1 0 2 3 0 6 5 4 1 1 0 0 3 0
2007 9 6 4 2 21 3 0 36 12 4 0 5 12 0 1 0 1 4 5 5 0 6 21 41 0 0 2007 105 6 2 21 7 13 0 15 13 7 4 21 14 1 4 0 2 0 42 6 8 3 0 4 2 0
Total 36 176 30 14 86 82 0 266 49 29 5 31 43 21 12 143 15 16 30 32 70 53 51 52 13 2 Total 112 53 97 55 84 40 0 60 35 16 9 106 25 13 10 5 22 10 81 16 24 10 3 5 10 1
TOTAL
526
Anexo 2. Proyectos de transporte terrestre revisados del SIAF y reclasificados, con PIA y sin ejecucin y sin PIA con ejecucin, 1999-2007
(en nmero y en millones de soles constantes del 2006)
Proyectos con presupuesto de Apertura y sin ejecucin, ejecutado (en millones de soles constantes del 2006)
Total
Proyectos con presupuesto de Apertura y sin ejecucin, ejecutado (nmero)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Clasificacin nueva
3 26 50 13 9 11 5 35 36 35 62 218 3.0 22.4 37.2 5.8 47 21 22 15 36 50 36 330 74.2 37.5 23.3 10.1 20.6 1.1 18 34 8 22 13 22 49 226 74.4 71.9 134.0 98.2 70.6 27 3 23 15 8 22 59 163 2.0 1.0 21.5 25.5 28.2 17.2 65.9 10.4 10.4
1999 2000
Clasificacin nueva
1999 2000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

16.5 27.8 31.5 48.6 42.0 82.4 58.2 40.9 90.6 254.9 130.1 64.6
Total
244.7 880.1 395.8 233.9
34
53
Redes Viales Mantenimiento Rehabilitacin/reconstruccin Construccin Mejoramiento Puentes

10 4 1 6 5 26
12
Redes Viales Mantenimiento Rehabilitacin/reconstruccin Construccin Mejoramiento Mantenimiento y mejoramiento Rehabilitacin/reconstruccin/reposicin Construccin Concesiones
12.7 3.4 3.5 10.1 0.5 37.9 40.5 0.3 19.9 4.2 52.5 11.0 28.8 17.8 6.8 4.0 1.7 210.1 0.0 10.0 29.1 3.2 4.1 33.9 18.5 16.4 0.3 50.4 0.4 1.6 2.7 64.1 3.1 1350.7 1.2 3.9 11.1 32.3 1.6 -
Puentes
18 10 9 1 14 7 2 100 28 7 7 8 2 168 25 25 11 12 5 7 9 13 10 86 1 1 5 7 18 25 11 21 10 25 135 9 20 2 12 9 9 40 117 0 24 23 4 7 5 16 14 141 1 1 25
Mantenimiento y mejoramiento
4.0 2.8 3.7 41.5 11.8 1.3
48.5 11.1 5.1 12.8 26.6 4.1
7.6 27.1 20.7 19.1 25.3 -
98.4 37.0 161.7 119.2 234.1 5.8 359.0 1350.7 11.9
Rehabilitacin/reconstruccin/reposicin
23
Construccin Elaboracin de estudios Gestin de proyectos Maquinaria Otras obras Potencial gasto de capital con gasto tributario Items sin identificacin
30
Concesiones
Elaboracin de estudios
Gestin de proyectos
Maquinaria
Otras obras
-652001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

8 26 30 14 8 38 55 78 87 112 416 41 58 79 86 86 82 515 23 41 76 52 67 70 425 36 40 100 57 110 118 499
Potencial gasto de capital con gasto tributario
Items sin identificacin
Proyectos no presupuestados en apertura pero con ejecucin (nmero)

Total
Proyectos no presupuestados en apertura pero con ejecucin (en millones de soles constantes del 2006)
Clasificacin nueva
1999 2000
5.8 75.7 9.3 0.9 2.0 18.4 21.9 13.5
Clasificacin nueva
12 25 31 15
1999 2000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

1.8 73.8 16.8 10.6 16.3 91.5 29.2 2.4 18.9 176.1 170.1 15.3 31.8 140.3 99.7 24.7 79.6 70.2 136.5 35.6 105.9 92.1 98.5 99.9 253.4 205.0 75.9 224.9
Total
515.5 943.1 657.9 427.8
18
45
22
Redes Viales Mantenimiento Rehabilitacin/reconstruccin Construccin Mejoramiento

2 8 18 20 16 2 37 1 1 87 26 4 64 29 23 30 5 1 7 4 2 36 0 41 21 22 39 58 12 46 23 25 22 30 52 2 42 0 1 1 8 12 29 37 43 49 48 32 2 63 58 2 32 0 3 1 3 14 5 8 3 1 2 2 2 0 5 8 22 48 277 12 272 337 28 325 0 121
Redes Viales Mantenimiento Rehabilitacin/reconstruccin Construccin Mejoramiento Puentes Mantenimiento y mejoramiento
Puentes Mantenimiento y mejoramiento
0.0 8.3
0.1 2.4
1.5
0.1 0.1
0.5 0.1
0.3 1.9
7.6
1.2 8.9
1.2 1.5
3.3 32.2
Rehabilitacin/reconstruccin/reposicin Construccin
Rehabilitacin/reconstruccin/reposicin Construccin Concesiones Elaboracin de estudios Gestin de proyectos Maquinaria Otras obras Potencial gasto de capital con gasto tributario Items sin identificacin
4.0 6.7 15.4 34.7 27.8 0.2
4.2 18.4 5.5 0.7 31.8 4.5
4.8 3.6 25.6 0.5 40.5 0.3
9.4 11.7 15.1 9.6 37.4
24.5 4.7 13.5 3.3 24.8 7.8
15.8 0.2 3.7 7.1 2.8 46.5 19.6
19.1 0.2 3.3 5.4 0.3 89.0 -
25.5 88.2 10.9 12.4 0.8 19.4 -
14.9 17.3 7.9 10.1 7.9 47.6 -
122.3 106.0 71.0 110.2 51.2 337.1 0.0 69.9
Concesiones
Elaboracin de estudios
31
Gestin de proyectos
30
Maquinaria
Otras obras
32
Potencial gasto de capital con gasto tributario
Items sin identificacin
Anexo 3. Mantenimiento rutinario, extensin de la red rehabilitada que debi y que recibi esta intervencin, por departamentos (1997-2007)
(en kilmetros)
Km. que debieron ser intervenidos
2005 2006 2007 Total 1997 1998 1999 2000
Km. que fueron intervenidos

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total
Departamento
175 297 98 511 178
1997
1998
1999 2000 2001 2002 2003 2004
168 395 302 283 263 388
-66218 163 499 162 100 113 200 4,513 4,914 5,182 5,459 5,670 5,977 6,127 220 163 499 246 235 113 200 4,351 52,301 1,313 2,896 3,187
Amazonas Ancash Apurimac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali 3,581 2,859
297 511 302 39 283 263 388 173 87 499 113 200 -
297 511 87 315 39 283 263 388 173 163 499 113 200 -
297 511 87 315 230 283 263 388 173 163 499 100 113 200 -
175 297 98 511 178 168 395 302 283 263 388 218 163 499 100 113 200 -
175 297 98 553 178 290 168 395 335 283 263 388 218 163 499 197 100 113 200 -
175 297 98 572 178 79 290 168 395 375 283 263 424 220 163 499 246 144 113 200 -
175 297 216 606 178 79 290 168 395 375 283 263 445 12
188 297 216 606 178 140 290 202 15 395 436 283 263 445 12 236 163 499 246 246 113 200 -
188 312 216 606 178 271 290 202 15 395 535 283 263 445 12 236 181 499 246 246 113 200 42
188 312 216 606 204 271 290 247 15 395 591 283 322 445 11 218 163 499 246 246 113 200 42
1,437 3,298 1,256 6,105 1,627 841 1,742 1,492 46 4,090 3,559 3,117 2,954 4,533 45 0 2,301 1,736 5,486 1,591 1,517 1,243 2,200 85
297 394 302 28 119 173 -
297 511 302 158 262 337 173 84 455 116 200 -
256 98 368 178 292 303 159 318 173 160 469 100 113 200 -
175 297 98 510 178 309 263 114 159 382 218 162 308 97 113 200 -
175 98 143 178 168 276 263 159 61 218 76 469 162 100 113 200 -
175 98 143 178 168 276 263 159 61 218 76 469 162 100 113 200 -
175 216 212 178 50 80 13 335 102 57 12 218 163 257 223 143 113 200 2,859 2,747
175 216 212 178 50 80 13 335 102 57 12 218 163 257 223 143 113 200 2,747
188 216 212 178 50 202 93 397 192 57 12 218 163 338 223 245 113 200 3,297
15 216 212 178 75 50 202 80 496 192 56 218 163 174 223 11 113 200 42 2,918
14 15 606 113 75 240 202 276 497 251 57 218 163 174 246 11 113 200 42 3,514
1,075 1,177 1,256 3,524 1,540 150 440 1,101 0 2,231 2,850 603 1,737 1,564 35 0 2,261 1,374 3,370 1,464 950 1,133 1,999 85 31,917
Total de Km. por ao
3,155
3,331
3,622

Estudio - Lecciones Del Mantenimiento de Carreteras en El Perú, 1992-200701

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INSTITUTO PERUANO DE ECONOMA

Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 1992 - 2007

Preparado1 por encargo de:

Inversiones identificadas1 en mejoramiento, construccin, rehabilitacin/reconstruccin y mantenimiento de redes viales, 1999-2007 37

Inversiones identificadas1 en mejoramiento, construccin, rehabilitacin/reconstruccin y mantenimiento de redes viales, 1999-2006 38

Figura 21. Figura 22. Figura 23.

Figura 28. Figura 29.

Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 1992 - 2007

INTRODUCCIN El presente trabajo busca identificar las intervenciones o inversiones en rehabilitacin de

Figura 1. Inversin en transporte, 1980-1990

Figura 2. Estado de la Red Vial Nacional, 1990

Fuente: IPE (2006)

Fuente: Apoyo (1990)

Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 1992 - 2007

Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 1992 - 2007

Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 1992 - 2007

Figura 3. El deterioro de los caminos con el transcurso del tiempo

Etapa crtica de la vida del camino

Estado del Camino

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Aos desde terminacin del camino (indicativo)

Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 1992 - 2007

Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 1992 - 2007

Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 1992 - 2007

Estado del Camino

Aos desde terminacin del camino (indicativo)

100% = gasto para poltica ptima

Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 1992 - 2007

Opciones menos convenientes Rehabil. Reconstruccin

100% (Gastos en Vehculos)

100% = gasto en caso de poltica ptima

Estado del Camino

Aos desde terminacin del camino (indicativo)

Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 1992 - 2007

Figura 6. Representacin grfica del ciclo de deterioro de los caminos

Forma general del ciclo de cambio

Ciclo de opcin prohibida

Ciclo tipo conservacin

Fuente: CEPAL (1994)

Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 1992 - 2007

Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 1992 - 2007

Tabla 1. Brecha de inversin en mantenimiento vial

Recursos Disponibles 64.0 10.4 06.0 10.8*** 91.2

Recursos Requeridos 107.0 44.0 40.7 136.0 327.7

Dficit 43.0 33.6 34.7 125.2 236.5

Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Per, 1992 - 2007

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Proyecto de presupuesto aprobado en Congreso Ejecucin

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Recuadro 1. Proyecto Per

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Tabla 2. Etapas, entidades y temporalidad en la formulacin del proceso presupuestario en el Per

31 Mayo 30 Mayo 30 Ago 30-Ago 1 Sep - 15 Nov 30-Nov

Figura 8. Flujograma de temporalidad, eventos y etapas del proceso presupuestal

DNPP consolida el presupuesto y se emite el proyecto al Congreso (30 agosto)

Inicio de ejecucin presupuestal ao t+1

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-25Ago Sep Oct Nov Dic Ene

Pliegos formulan sus presupuestos y los remiten a la DNPP

(i) Anteproyecto elaborado por el MEF

(iv) Presupuesto institucional modificado y (v) ejecucin

Fuente: MEF. Elaboracin propia

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