Está en la página 1de 30

ElDerechoalaConsultaPreviaalosPueblos IndgenasOriginariosenelEstado PlurinacionaldeBolivia

Por:Abog.AlanE.VargasLima(*)

El autor es Abogado en ejercicio de la funcin pblica en el Gobierno Autnomo Municipal de La Paz (GAMLP), en donde se desempe como Autoridad Sumariante (Gestiones 2009 2010). Ha cursado y aprobado satisfactoriamente la Especialidad en Derecho Constitucional y Procedimientos Constitucionales por la Universidad Mayor de San Andrs (UMSA); y el Diplomado en Derecho Procesal Civil por la Universidad de Aquino Bolivia (UDABOL). Fue designado Docente de la Universidad Privada Franz Tamayo (UNIFRANZ Sede La Paz), y actualmente ejerce funciones en calidad de Asesor Legal dependiente de la Direccin Jurdica del GAMLP. Responsable del Blog Jurdico: Tren Fugitivo Boliviano (http://alanvargas4784.blogspot.com/)
(*)

CONTENIDO 1. LanuevaconfiguracindelEstadoPlurinacionaldeBolivia 2. LaConstitucin,losPrincipiosyValoresdelEstadoPlurinacional 3. LosDerechosHumanosuniversalmentereconocidos 4. Los Derechos de los Pueblos Indgenas y su reconocimiento internacional 5. ElDerechoalaConsultayalconsentimientolibre,previoeinformado 6. El Derecho a la Consulta en el Convenio N 169 de la Organizacin InternacionaldelTrabajoyenlaDeclaracindelasNacionesUnidas 7. ElBloquedeConstitucionalidadyelConvenio169delaOITenBolivia A)LaTeoradelBloquedeConstitucionalidad B)ElConvenioN169delaOITysuvigenciaenBolivia 8. Elterritoriodelasnacionesypueblosindgenaoriginariocampesinos 8.1.Elterritoriocomounodeloscriteriosparaladefinicindepueblo indgena 8.2.Elderechoalatierrayalterritorio 9. El derecho a la consulta previa en las normas del bloque de constitucionalidad 10. LanaturalezacolectivayefectovinculantedelDerechoalaConsulta

Ante la llegada de los Marchistas del Consejo Indgena del Sur (CONISUR), que apoyan decididamente la construccin de una carretera que logre unir las poblaciones de Villa Tunari y San Ignacio de Moxos, en contradiccin con el rechazo expresado pblicamente por los principales dirigentes de la CIDOB, que a travs de la VIII Marcha de los Pueblos Indgenas, consiguieron la aprobacin de la Ley N 180 de 24 de octubre de 2011, que protege la zona del Territorio Indgena y Parque Nacional Isiboro Scure (TIPNIS) otorgando a la misma el carcter de intangibilidad, para combatir cualquier riesgo de afectacin al medio ambiente y la biodiversidad existente en el sector; los Marchistas pro-Carretera junto a las autoridades de la Asamblea Legislativa Plurinacional han planteado la alternativa de someter a consulta esta divergencia de criterios, por lo que resulta necesario realizar algunas precisiones sobre la jerarqua constitucional del derecho a la consulta, escasamente desarrollado en Bolivia, y su configuracin como derecho colectivo o de los pueblos, para as encontrar algunas alternativas acerca de su viabilidad en este momento del conflicto. 1.LanuevaconfiguracindelEstadoPlurinacionaldeBolivia Debemos comenzar sealando que uno de los aspectos que conviene resaltar en el nuevo texto constitucional, es precisamente el modelo sui generis de Estado que se pretende institucionalizar; de ah que, entre las disposiciones ms relevantes que contiene el nuevo texto de la Constitucin Poltica del Estado en Bolivia, y respecto a la nueva configuracin estatal, el artculo 1 constitucional caracteriza a nuestro pas Bolivia, como un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas, que se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del proceso integrador del pas1. Se debe hacer notar que el modelo de Estado adoptado en nuestro texto constitucional contiene varios elementos esenciales, uno de los cuales proviene del constitucionalismo clsico en lo que respecta al ejercicio del poder poltico, dado que comienza por definir al Estado como Unitario, lo que implica que Bolivia asume su organizacin estatal sobre la base de la unidad poltica y administrativa. En razn de ello, con el propsito de sustentar la importancia de sta nueva configuracin, nos limitaremos a desentraar brevemente los elementos que configuran la naturaleza de la forma de Estado en el nuevo texto constitucional. Para la comprensin de la norma constitucional anteriormente citada, cabe recordar que la doctrina constitucional seala que el Estado Unitario es aquel modelo de Estado en el cual el ejercicio del poder poltico queda centralizado territorialmente, lo que equivale a decir que el gobierno central asume toda la autoridad para regir la actividad interna del Estado, a travs de un determinado ordenamiento legal que rige en todo su territorio, caracterizndose en consecuencia por la centralizacin de sus poderes, dotndose de un solo centro de impulso poltico que acumula la totalidad de las atribuciones y funciones que corresponden a la entidad estatal, constando de un solo aparato gubernamental, que lleva a cabo todas las funciones del Estado. Lo indicado, implica la existencia de
1

1 Kamachi. Bolivia markaxa mayachata kunaymana pachpa markachirinakana lurawiparjama ykata, amtaparjama, qhisphita, piqichata, piqichirixa markachirinakata chhijnuqata kunaymana nayra markanakata pachpa markanakana amtaparjama, uttayatawa. Bolivia markaxa kunaymana qutu marka amuyirinakata, qullqita amuyirinakata, taripaata, sarawinakata, arunakata mayachata utnuqayatawa. CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO. Machaqa Tayka Kamachi. La Paz (Bolivia): Central Grfica, 2010.

soberana nica e indivisible (artculo 7 constitucional), y en consecuencia, un Poder Constituyente nico, que en el mbito jurdico se manifiesta a travs de la elaboracin de una Constitucin (artculo 411 constitucional), con legislacin cuyo alcance rige los destinos y actividades de todo el Estado2. Asimismo, en el constitucionalismo contemporneo se considera que el Estado Social significa bsicamente un modelo de organizacin social, poltica y econmica que tiene su punto de partida en los valores supremos de la dignidad humana, la igualdad y la justicia (artculo 8 constitucional), y en el que adems la poltica estatal est orientada a garantizarle a su poblacin las condiciones bsicas para una existencia digna de seres humanos, como seres dotados de un fin propio, y no cual simples medios para fines de otros (artculo 9 constitucional). Esto significa que el papel del Estado no debe reducirse a resguardar el orden pblico, limitndose a no interferir ni vulnerar las libertades de las personas, sino que principalmente debe estar destinado a contrarrestar las desigualdades sociales existentes, ofreciendo a todos sus nacionales las oportunidades necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar sus necesidades materiales3. Por otro lado, se debe sealar tambin que el Estado de Derecho significa que la actividad estatal se rige por un ordenamiento jurdico que obliga por igual a todos, gobernantes y gobernados, de tal forma que el Estado se rige por un ordenamiento en cuya cspide se encuentra la Constitucin, como Ley Fundamental del mismo, y en la cual se consagran los valores fundamentales como los mximos ideales de la sociedad; los principios fundamentales como los criterios rectores de la poltica interna y externa del Estado, informando a todo el ordenamiento jurdico y poltico (artculo 8 constitucional); los derechos fundamentales y garantas constitucionales, que operan como lmites naturales al poder del Estado frente a los ciudadanos, as como al propio poder individual de unas personas frente a otras4 (artculos 13 y 14 constitucionales). Respecto al modelo de Estado Plurinacional, a criterio del constitucionalista Jos Antonio RIVERA SANTIVAEZ, ciertamente el mismo no se encuadra en la doctrina constitucional clsica ni contempornea, dado que se tratara de una nueva modalidad de organizacin poltica de la sociedad que, como manifiestan sus impulsores, se encuentra destinada a la descolonizacin de las naciones y pueblos, reafirmando, recuperando y fortaleciendo su autonoma territorial. De manera que siguiendo los fundamentos expuestos en los debates de la Comisin Visin de Estado por quienes lo sustentan, podramos inferir que se trata de un modelo de Estado que se organiza poltica, social y jurdicamente sobre la base de la unin de varias naciones y pueblos indgenas originario campesinos bajo una misma Constitucin y Gobierno estatal, pero con el
RIVERA SANTIVAEZ, Jos Antonio. El Nuevo Sistema Constitucional del Estado Boliviano. Pg. 11. Ello implica que, el Estado debe desplegar polticas orientadas, entre otras, a proteger y atender de manera especial a los sectores sociales con mayores desventajas, como aquellos que tengan debilidad manifiesta por su condicin econmica, por carencia de trabajo, o por la disminucin de su capacidad fsica, prestndoles asistencia y proteccin necesarias en el marco de las posibilidades econmicas que estn a su alcance. Ibidem. 4 Por lo tanto, un Estado de Derecho tiene por finalidad mantener un clima de convivencia pacfica y armona social, sobre la base del respeto y proteccin de los derechos fundamentales de las personas, asegurando al individuo una esfera de libertad y proteccin contra la violencia (el maltrato y la discriminacin), tanto estatal como particular, reprimiendo, incluso con la fuerza, las actividades violentas de los dems individuos que vulneran esa rbita de libertad y ponen en riesgo la vida, la salud y la dignidad humana. RIVERA SANTIVAEZ, Jos Antonio. El Nuevo Sistema Constitucional del Estado Boliviano. Pg. 12. (el agregado me corresponde).
2 3

reconocimiento a esas naciones de su territorio propio, su rgimen econmico, su idioma, su sistema jurdico y el derecho de autogobernarse, con competencias administrativas, econmicas y culturales; lo que implica que, en este modelo de Estado se parte del concepto de nacin poltica, y no solamente del concepto de nacin cultural; de lo que podra concluirse que se trata de un Estado compuesto o asociado prximo a un Estado Federativo autonmico, ya no de un Estado uninacional5. Sobre el tema, resulta necesario hacer referencia a la Propuesta para la Nueva Constitucin Poltica del Estado, emergente de la Asamblea Nacional de Organizaciones Indgenas, Originarias, Campesinas y de Colonizadores de Bolivia, por un Estado Plurinacional y la autodeterminacin de los pueblos y naciones indgenas, originarias y campesinas, presentada en la ciudad de Sucre, el da 5 de agosto de 2006, para su consideracin y debate en la Asamblea Constituyente, en cuya parte introductoria se hace referencia a ste nuevo modelo de Estado, haciendo constar previamente que Bolivia, como los dems Estados de Amrica Latina, haba construido un modelo liberal caracterizado por la imposicin de la cultura occidental que ha marginado y debilitado sus culturas originarias, as como sus sistemas polticos y jurdicos, siendo adems que la divisin poltica administrativa impuso fronteras que rompieron las unidades territoriales tradicionales, llegando a resquebrajar la autonoma y control sobre la tierra y recursos naturales; () se ha impuesto un sistema jurdico uniforme, modelos de gobierno y administracin de justicia ajenos, que favorecen los intereses del mercado y priva a los pueblos de sus medios de subsistencia, y por lo tanto deteriora nuestra calidad de vida. Pero a pesar de siglos de imposicin hemos resistido y mantenido nuestras identidades, por eso en Bolivia hoy habitamos diversas naciones, pueblos y culturas con derecho a una convivencia solidaria y pacfica, por eso proponemos fundar un Estado Plurinacional Unitario; entendiendo que el Estado Plurinacional es un modelo de organizacin poltica para la descolonizacin de nuestras naciones y pueblos, reafirmando, recuperando y fortaleciendo nuestra autonoma territorial, para alcanzar la vida plena, para vivir bien, con una visin solidaria, de esta manera ser los motores de la unidad y el bienestar social de todos los bolivianos, garantizando el ejercicio pleno de todos los derechos. Para la construccin
Ibidem. Algunos autores han llegado a afirmar en su momento que la transformacin pluralista del Estado en Bolivia, es el proceso constituyente de un Estado Plurinacional. As por ejemplo, Oscar Vega Camacho a tiempo de reflexionar sobre sta transformacin pluralista estatal, indicaba que plasmar en la nueva Constitucin Poltica del Estado de Bolivia, la definicin de un Estado Plurinacional como el eje articulador democrtico, es la garanta constitucional de un inicio para los procesos de descentralizacin, desconcentracin y descolonizacin. Asimismo, tratando de responder a la pregunta del Por qu un Estado Plurinacional? seala: Esta interrogante que puede ser formulada desde la visin de una paradoja, es decir, para aquel pensamiento que hace una equivalencia entre Estado = nacin, por supuesto que le parece una contradiccin que se pueda albergar diversas naciones en un Estado. Pero esto presupone abstraer, por una parte, las diferentes modalidades de Estado que han existido y existen, sobre todo la construccin histrica de la forma Estado Nacin; y por otra parte es desconocer e ignorar la realidad boliviana, su composicin societal y las caractersticas poltico culturales de sus herencias y la emergencia de nuevas subjetividades identitarias. () El cmo surge la iniciativa del Estado Plurinacional, es de una Propuesta para la Nueva Constitucin Poltica del Estado, que se present en Sucre el 5 de agosto de 2006 al instalarse la Asamblea Constituyente. () Un primer punto a considerar de esta propuesta, y que no es poca cosa para la experiencia poltica de nuestro pas, (es que) participaron en su debate y elaboracin todas las organizaciones indgenas de carcter nacional y regional. Esta firmada por la CSUTCB, CONAMAQ, CIDOB, CSCB, FMCBBS, CPESC, CPEMB, MST y APG; estn todas las organizaciones del norte, sur, occidente, oriente, colonizadores, sin tierra, cocaleros, bartolinas, amaznicos, etctera. Con este documento, hay una leccin de unidad y articulacin que no hemos visto ni percibido en la vida poltica del pas en dcadas. (VEGA CAMACHO, Oscar. Reflexiones sobre la transformacin pluralista, artculo que constituye la presentacin del Libro colectivo: La transformacin pluralista del Estado. La Paz (Bolivia): Muela del Diablo Editores, 2007).
5

y consolidacin del Estado Plurinacional son fundamentales los principios de pluralismo jurdico (entendido como la coexistencia, dentro del Estado Plurinacional, de los sistemas jurdicos indgenas originarios y campesinos con el sistema jurdico occidental, en un plano de igualdad, respeto y coordinacin), unidad, complementariedad, reciprocidad, equidad, solidaridad y el principio moral y tico de terminar con todo tipo de corrupcin6. Asimismo, la referida propuesta, que se fundamenta jurdicamente en los derechos colectivos consagrados en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos (principalmente en el Convenio N 169 de la OIT), dej establecido que la estructura del nuevo modelo de Estado Plurinacional implica que los poderes pblicos tengan una representacin directa de los pueblos y naciones indgenas originarias y campesinas, segn usos y costumbres, y de la ciudadana a travs del voto universal, debiendo determinarse necesariamente la forma en que se articularn los distintos niveles de la administracin pblica, y las autonomas territoriales7. Por otro lado, en el mes de noviembre de 2008, antes de la aprobacin del nuevo texto constitucional, el Vicepresidente del Estado Plurinacional, en su discurso ante la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia, a tiempo de explicar los Pilares de la Nueva Constitucin Poltica del Estado, sealaba que el ncleo del texto constitucional es el Estado Plurinacional, vale decir el reconocimiento de que Bolivia es una nacin de naciones, es una nacin donde estamos aymaras, quechuas, guaranes, mojeos, trinitarios, ayoreos, mestizos, afrobolivianos, etc. () Alguien dir que ya se reconoci que somos una sociedad pluricultural en 1993, y es cierto, se reconoci que somos una sociedad pluricultural, pero ahora la nueva CPE reconoce que somos un Estado Plurinacional, no (solamente) la sociedad plurinacional. El Estado, el poder poltico, las instituciones, son plurinacionales, sa es la gran diferencia. () A partir de enero de 2009, el Estado ser pluricultural, plurinacional, plurilinge, pluriorganizativo, se es el ncleo de nuestra nueva Constitucin.
ASAMBLEA NACIONAL DE ORGANIZACIONES INDGENAS, ORIGINARIAS, CAMPESINAS Y DE COLONIZADORES DE BOLIVIA. Propuesta para la Nueva Constitucin Poltica del Estado, por un Estado plurinacional y la autodeterminacin de los pueblos y naciones indgenas, originarias y campesinas. Publicacin de prensa: Sucre (Bolivia), 5 de agosto de 2006. 7 Por otro lado, y segn los criterios expuestos en su momento por uno de los tericos (si vale el trmino) del modelo plurinacional de Estado, el autor lvaro Garca Linera (actual Vicepresidente del Estado Boliviano) despus de analizar el desencuentro entre la vida estatal y la composicin socioeconmica del pas, recomendaba asumir con seriedad y franqueza el debate en torno a las etnicidades, comunidades culturales y naciones sin Estado, como sujetos polticos y territoriales decisivos para la conformacin y consagracin de cualquier orden estatal duradero en el pas, y en este sentido lleg a indicar que ante el reconocimiento de identidades tnicas, culturales y lingsticas en la mayor parte de su territorio y abarcando la mayor parte de su poblacin, habran varias opciones a emprender: la primera es negar o simular un reconocimiento de esta diversidad, pero trazar polticas de extincin, ya sea va la exclusin coercitiva de esas identidades o por medio de su devaluacin simblica que empujen a estrategias de autonegacin tnica. () Otra opcin es el potenciamiento de proyectos de autonoma nacional indgena que pudieran dar lugar a la formacin de nuevos Estados de composicin mayoritaria indgena () Una tercera opcin, sera disear una nueva estructura estatal capaz de integrar en todo el armazn institucional, en la distribucin de poderes y en su normatividad, a estas dos grandes dimensiones de la cualidad social boliviana; la diversidad tnicacultural y la pluralidad civilizatoria de los regmenes simblicos y tcnicos procesuales de la organizacin del mundo colectivo. En trminos de un rgimen de derechos ciudadanos y de prcticas democrticas, esto significara la constitucin de un Estado plurinacional y multicivilizatorio. (GARCA LINERA, lvaro. Estado Plurinacional. Una propuesta democrtica y pluralista para la extincin de la exclusin de las naciones indgenas. Artculo que puede verse en el citado Libro Colectivo: La transformacin pluralista del Estado. Pgs. 56-57). (el subrayado me corresponde)
6

Asimismo, indic que Estado Plurinacional quiere decir tambin que si una persona quiere ser candidato para ejercer autoridad pblica y ser funcionario del Estado, no solamente tiene que hablar castellano, sino que debe hablar tambin un idioma indgena; que adems de ello se reconoce la democracia representativa a travs de la eleccin de nuestros representantes, la democracia directa a travs del referndum revocatorio, y tambin la democracia comunitaria, a travs de las asambleas, los cabildos, como una manera oficial de tomar decisiones a nivel local o regional; entendindose en consecuencia que lo plurinacional implica igualdad de todos, con los mismos derechos y oportunidades8. 2.LaConstitucin,losPrincipiosyValoresdelEstadoPlurinacional De acuerdo a la doctrina constitucional, y desde una perspectiva jurdica, se considera que la Constitucin es la Ley Suprema del Estado cuyas normas regulan el sistema constitucional, lo que supone que debe proclamar los valores supremos y principios fundamentales sobre los que se organiza y estructura el Estado; consagrando los derechos fundamentales y garantas constitucionales de las personas; delimitando la estructura social, econmica, jurdica y poltica; definiendo su rgimen de gobierno, junto al establecimiento de los rganos especficos a travs de los cuales se ejercer el poder poltico, determinando su estructura, organizacin y el mbito de sus competencias. Por otro lado, desde una perspectiva netamente poltica, la Constitucin se puede definir como un pacto social y poltico adoptado por el pueblo, en el cual se define el sistema constitucional del Estado, estableciendo las reglas bsicas para lograr una convivencia pacfica9 y la construccin de una sociedad democrtica, basada en los valores supremos, como ideales que una comunidad decide constituir como sus mximos objetivos a desarrollar por el ordenamiento jurdico y expresarlos en su estructura
GARCA LINERA, lvaro. Los tres pilares de la Nueva Constitucin Poltica del Estado. Estado Plurinacional, Economa Estatal y Estado Autonmico. Revista Discursos & Ponencias del Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia (en la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia). Ao 2 Nmero 4. La Paz, 4 de noviembre de 2008. Posteriormente, en el mes de marzo de 2009, despus de la aprobacin de la Nueva Constitucin Poltica del Estado, el mismo Vicepresidente del Estado Plurinacional, present una ponencia estableciendo los rasgos principales e identificando los ejes transversales para comprender e identificar sta nueva forma de Estado Plurinacional, indicando que: a) Todo Estado es una especfica correlacin de fuerzas, de luchas sociales. En el Estado, en tanto mquina poltica que monopoliza decisiones y representa el yo colectivo, hay colectivos, clases sociales e identidades que tienen mayor capacidad en la toma de decisiones y de representacin, en relacin a otros que no tienen la misma cualidad. Por tanto la correlacin de fuerzas significa que no todos tienen la misma capacidad de influir, determinando el tipo de Estado de una sociedad; b) Todo Estado es tambin un armazn institucional que convierte en normas, procedimientos, ministerios, decretos, leyes, burocracia, memoria y conocimientos, la correlacin de fuerzas de una sociedad; c) Un Estado es fundamentalmente idea, porque tambin monopoliza representaciones del mundo (lo correcto, lo incorrecto, lo deseable o indeseable, y cules son las expectativas de una sociedad). Un Estado regula, conduce y monopoliza las fundamentales ideas fuerza de una sociedad, y las ideas fuerza de este nuevo Estado, son que ste ser el lder en la economa, pero nunca sustituir ni anular al resto de las fuerzas econmicas de la sociedad, dado que hay que potenciar el mercado interno, pero a la vez tambin hay que vincularse con el externo. En el Estado Plurinacional, los indgenas son la fuerza motriz de la construccin del Estado. Cfr. GARCA LINERA, lvaro. El Estado Plurinacional. Revista Discursos & Ponencias del Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia (en la Escuela de Fortalecimiento y Formacin Poltica Evo Morales Ayma. IV Seminario Taller: La Nueva Bolivia). Ao 3 Nmero 7. La Paz, 10 de marzo de 2009. 9 Sobre este aspecto se puede consultar: RIVERA SANTIVAEZ, Jos Antonio. Hacia Una Nueva Constitucin. Luces y Sombras del Proyecto modificado por el Parlamento. Cochabamba (Bolivia): FUNDACIN KONRAD ADENAUER, FUNDAPPAC y Oficina Jurdica para la Mujer, 2008.
8

social-econmica-poltica; los principios fundamentales, como los presupuestos lgicos y las lneas rectoras o bsicas del sistema constitucional que orientan la poltica interna y externa del Estado; as como en los derechos fundamentales y garantas constitucionales de las personas, que operan como lmites al ejercicio del poder poltico. De ah que, dentro del Sistema Constitucional Boliviano, y segn las normas previstas por la Constitucin Poltica del Estado de 1967 (con las reformas incorporadas en los aos 1994 y 2004 respectivamente), nuestro pas era concebido como un Estado Social y Democrtico de Derecho sustentado sobre la base de los valores supremos de libertad, igualdad y justicia, adems de los principios fundamentales, derechos y garantas constitucionales. Sin embargo, corresponde hacer notar que si bien a partir de la reforma constitucional del ao 2004, los valores supremos se hallaban proclamados expresamente en el texto constitucional, el tema de los principios fundamentales no tuvo un tratamiento sistematizado, dado que no fueron proclamados como tales de manera explcita y ordenada en dicho texto, salvo por su desarrollo doctrinal y jurisprudencial realizado por el Tribunal Constitucional de Bolivia10. En este sentido, un aspecto que debe resaltarse es que actualmente la Nueva Constitucin Poltica del Estado aprobada el ao 2009, adems de declarar que Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas. (), dedica su Captulo Segundo a establecer expresamente los Principios, Valores y Fines del Estado, a cuyo efecto el artculo 8 constitucional declara que el Estado Plurinacional de Bolivia asume y promueve como principios tico-morales de la sociedad plural, los siguientes: ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrn), suma qamaa (vivir bien), andereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj an (camino o vida noble); y asimismo seala que nuestro Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusin, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armona, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de gnero en la participacin, bienestar comn, responsabilidad, justicia social, distribucin y redistribucin de los productos y bienes sociales, para vivir bien 11. Por su parte el artculo 9 constitucional, en forma innovadora tambin dispone expresamente que Son fines y funciones esenciales del Estado, adems de los que establece la Constitucin y la ley: 1. Constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonizacin, sin discriminacin ni explotacin, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales. 2. Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la proteccin e igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades, y fomentar el respeto mutuo y el dilogo intracultural, intercultural y plurilinge. 3. Reafirmar y consolidar la unidad del pas, y preservar como patrimonio histrico y humano la diversidad plurinacional. 4. Garantizar el
Sobre este aspecto, es de utilidad consultar el ensayo de RIVERA SANTIVAEZ, Jos Antonio. Los Valores Supremos y Principios Fundamentales en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En el Libro colectivo: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE BOLIVIA (editor). La Justicia Constitucional en Bolivia 1998 2003. Sucre (Bolivia): Grupo Editorial KIPUS, 2003. 11 Sin embargo de lo anterior, en las normas previstas por la Ley Fundamental, tambin subyacen los principios de: soberana popular (artculo 7) separacin de funciones (artculo 12), supremaca constitucional y jerarqua normativa (artculo 410), seguridad jurdica (artculo 178), legalidad (artculo 180), irretroactividad (artculo 123) y publicidad de las leyes (artculo 164), entre otros.
10

cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitucin. 5. Garantizar el acceso de las personas a la educacin, a la salud y al trabajo. 6. Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrializacin, a travs del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, as como la conservacin del medio ambiente, para el bienestar de las generaciones actuales y futuras (el subrayado me corresponde). En este sentido, y siempre en el marco de la preservacin de la unidad del Estado, las naciones y pueblos indgena originario campesinos tambin gozan de los siguientes derechos constitucionalmente reconocidos (artculo 30, pargrafo II): 1. A existir libremente; 2. A su identidad cultural, creencia religiosa, espiritualidades, prcticas y costumbres, y a su propia cosmovisin; () 4. A la libre determinacin y territorialidad; () 7. A la proteccin de sus lugares sagrados; () 10. A vivir en un medio ambiente sano, con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas; () 15. A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a travs de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles. En este marco, se respetar y garantizar el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotacin de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan. 3.LosDerechosHumanosuniversalmentereconocidos En relacin a lo anterior, corresponde precisar que de manera general, los derechos fundamentales son aquellas capacidades o facultades que tienen todos los seres humanos para hacer o dejar de hacer algo, para pedir y plantear la atencin de sus necesidades y realizar requerimientos a sus autoridades y/o representantes. De ah que, los derechos fundamentales se encuentran consagrados en la Nueva Constitucin Poltica del Estado como una fuente de garanta para su efectivo cumplimiento, resguardo y proteccin por parte del Estado, debindose considerar adems que su consagracin e insercin en las normas jurdicas slo constituyen un reconocimiento formal que hace el Estado, por cuanto los derechos fundamentales de las personas son inherentes a la naturaleza humana, y existen ms all de la norma jurdica. Ahora bien, algunos autores estiman que la expresin, derechos humanos o derechos del hombre, llamados clsicamente derechos naturales, y actualmente derechos morales, no son en realidad autnticos derechos -protegidos mediante accin procesal ante un juez-, sino criterios morales de especial relevancia para la convivencia humana, y que en todo caso, una vez que determinados derechos humanos se positivizan, adquieren la categora de verdaderos derechos protegidos procesalmente, transformndose en derechos fundamentales vigentes en un determinado ordenamiento jurdico, lo que equivale a decir que los derechos fundamentales son derechos humanos positivados por la legislacin interna de un determinado Estado. En otras palabras, lo anterior significa que bajo la expresin derechos fundamentales, se designa a los derechos garantizados y reconocidos por la Constitucin y, en cambio, la denominacin derechos humanos hace referencia a los derechos proclamados y garantizados por las normas e instrumentos internacionales; los primeros tienen como fuente de produccin

al legislador constituyente, y los segundos, a los Estados y Organismos internacionales12. Estos derechos humanos, convencionalmente se encuentran clasificados en tres grupos, de acuerdo al orden de su aparicin histrica y reconocimiento positivo, lo que no importa una jerarquizacin de los mismos, dado que todos ellos son aplicables en un plano de igualdad. En este sentido se tienen los siguientes: a) Los Derechos Civiles y Polticos, que son aquellos que responden a la concepcin liberal del hombre, considerado como sujeto particular dotado de potestades, facultades y capacidades propias, en el marco de la exaltacin del valor supremo de la libertad individual; vale decir, que se trata de aquellos derechos individuales de inspiracin liberal, que fueron proclamados de manera formal y sistematizada por primera vez, en la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789), y que tienen por objetivo esencial el reconocimiento de aquellas facultades y capacidades inherentes a la persona humana, frente a los posibles abusos del poder pblico. En este grupo de derechos, de manera enunciativa y no limitativa, se pueden citar: el derecho a la vida, a la igualdad ante la ley, a la libertad fsica o de locomocin, a la propiedad privada, al honor y la buena imagen, a la inviolabilidad del domicilio, a la seguridad e integridad personal, a la peticin, a la libertad de conciencia, a la libertad de expresin, a la libertad de elegir y ser elegido, al debido proceso, a la presuncin de inocencia, y as un largo etctera de manifestaciones13. b) Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que se conocen tambin como los derechos de segunda generacin, son aquellos que responden a una concepcin del hombre como un ente social, con capacidades y facultades inherentes a su desenvolvimiento en el grupo social; de ah que, partiendo de la prevalencia del valor supremo de la igualdad frente a la libertad, se manifiestan como la expresin de la solidaridad humana, con un profundo contenido social. Estos derechos, fueron proclamados inicialmente en las Constituciones de los Estados, a partir del surgimiento del Constitucionalismo Social, es decir durante el perodo comprendido entre finales de la primera e inicios de la segunda guerra mundial (perodo de entreguerras), y bsicamente, estos derechos tienen la finalidad de asegurar a los seres humanos, condiciones de vida fundamentadas en la dignidad humana, y a travs de ella se reclama el derecho de todo ser humano a tener seguridad social y a la atencin de las mnimas necesidades econmicas, sociales y culturales. En este segundo grupo de derechos, con carcter enunciativo y no limitativo, se pueden mencionar: el derecho al trabajo, a la seguridad social, a la libertad sindical, a la huelga, a la asistencia social, al descanso, a la vivienda, a la distribucin equitativa de la riqueza social, a la

DURAN RIBERA, Willman R. Principios, Derechos y Garantas Constitucionales. Santa Cruz Bolivia: COMUNICACIONES EL PAS, 2005. Pgs. 99-100. 13 La doctrina del Derecho Internacional de los Derechos Humanos considera que los derechos civiles y polticos constituyen obligaciones negativas para el Estado, porque demandan una actitud pasiva del Estado, quien debe abstenerse de invadir el mbito individual de la persona, y por lo mismo, se halla impedido de restringir o suprimir sus derechos; dicho de otra forma, significa que el Estado debe abstenerse de interferir en el ejercicio y pleno goce de estos derechos por parte del ser humano, debiendo limitar su accin a garantizar su efectividad mediante la creacin de mecanismos jurisdiccionales de proteccin. Cfr. RIVERA S., Jos Antonio; JOST, Stefan y otros. LA CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO: Comentario Crtico. Tercera Edicin, actualizada con las reformas del 2004. Cochabamba (Bolivia): Talleres Grficos KIPUS, 2005. Pg. 38.
12

10

educacin, a adquirir cultura, a la familia, adems de la funcin social de la propiedad, y otro largo etctera de posibles manifestaciones14. c) Los Derechos Colectivos o de los Pueblos, que se conocen tambin como los derechos de tercera generacin, son aquellos que corresponden al hombre en relacin con su entorno (hbitat), ello en relacin con el territorio, su cultura, sus costumbres y tradiciones; vale decir, que son derechos inherentes a las colectividades humanas, como las minoras tnicas o polticas, o los grupos religiosos, considerando al hombre como sujeto universal de derechos. Estos derechos humanos de tercera generacin se basan en la premisa de conceder o aceptar que todos los pueblos del mundo en general, deben tener las condiciones mnimas para su desarrollo, a travs del derecho a la paz, a un medio ambiente sano y equilibrado, al desarrollo sostenible, entre otros, lo que significa que el sujeto de estos derechos, ms que el individuo mismo, es la colectividad, el pueblo y la humanidad entera. Sin embargo, el contenido de estos derechos no est totalmente determinado, dado que los mismos, al igual que los anteriormente nombrados, son producto de determinados cambios histricos de la humanidad, por lo que an se encuentran en proceso de definicin concreta, encontrndose consagrados en diversas disposiciones de algunas convenciones e instrumentos internacionales. Entre los derechos humanos colectivos o de los pueblos, con carcter enunciativo y no limitativo, se pueden nombrar: el derecho a un medio ambiente sano15, el derecho a un
La doctrina internacional considera que estos derechos constituyen obligaciones positivas para el Estado, es decir, para la gestin estatal en el orden social, econmico y cultural, pues el ejercicio efectivo de un derecho social requiere de la creacin e implementacin de las condiciones necesarias y bsicas por parte del Estado, para que los seres humanos puedan tener acceso a estos derechos acorde con las condiciones econmicas de cada nacin. RIVERA S., Jos Antonio; JOST, Stefan y otros. Obra Citada. Pg. 39. 15 Cabe hacer notar que la inviabilidad de la carretera que atraviese el TIPNIS, tambin ha sido sustentada en la defensa y resguardo de los derechos colectivos entre ellos el derecho al medio ambiente, que nos corresponden a todos los bolivianos en general, y a los Pueblos Indgenas Originarios que viven en la zona del Territorio Indgena Parque Nacional Isiboro Scure (TIPNIS) en particular. Al respecto, es til consultar el Libro de mi autora: El Derecho al Medio Ambiente en la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia. La Paz (Bolivia): LIDEMA, 2011. Ahora disponible virtualmente en: http://t.co/cQMDdaJn En concordancia con lo anterior, cabe considerar lo dispuesto por el artculo 385 constitucional, que establece expresamente: I. Las reas protegidas constituyen un bien comn y forman parte del patrimonio natural y cultural del pas; cumplen funciones ambientales, culturales, sociales y econmicas para el desarrollo sustentable; II. Donde exista sobreposicin de reas protegidas y territorios indgena originario campesinos, la gestin compartida se realizar con sujecin a las normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indgena originaria campesinos, respetando el objeto de creacin de estas reas. De la lectura a prima facie de esta norma, se puede destacar que en su contenido: a) Se definen a las reas protegidas como bien comn y patrimonio natural y cultural del pas; es decir que es un bien de todos los bolivianos; tanto de las actuales como de las futuras generaciones y como todo bien comn y patrimonio del pas, las reas protegidas son inembargables, imprescriptibles, inalienables, etc.; b) Se define claramente las funciones que deben cumplir las reas Protegidas, estableciendo que estas son cuatro: funciones ambientales, culturales, sociales y econmicas. Esto con el fin principal de promover el desarrollo sustentable (es decir un desarrollo equilibrado entre conservacin y beneficios de la poblacin); c) Adems precisa el modelo de conduccin del manejo de las reas, expresando que especficamente all donde las reas Protegidas coinciden con territorios indgena originario campesinos, se realizar la gestin compartida de las reas protegidas entre el Estado (como entidad responsable por la administracin de los bienes y patrimonio del pas) y los pueblos que viven dentro las reas, en base a las normas (usos y costumbres) de estos ltimos; es decir, respetando los derechos de propiedad de la tierra, el derecho de uso de la tierra, derecho al uso sustentable de los recursos naturales y biodiversidad en sus territorios, y a organizarse para la gestin de estos recursos; d) Finalmente establece que la gestin se realizar respetando el objeto de creacin de las reas Protegidas; es decir tanto el Estado como los pueblos deben hacer la gestin compartida respetando los valores naturales y culturales del pueblo boliviano por los cuales fueron creados.
14

11

orden ecolgico equilibrado, el derecho a la identidad cultural, el derecho al uso y respeto de la lengua materna o de origen, el derecho a la consulta y a la libre determinacin de los pueblos, el derecho al desarrollo humano sostenible y sustentable, el derecho de acceso a la propiedad de la tierra, el derecho al espacio pblico, el derecho a la paz, entre muchos otros16. As por ejemplo, el derecho a la consulta y el derecho a la libre determinacin de los pueblos, han merecido atencin especial en los ltimos aos, sobre todo en el contexto de la implementacin de proyectos de desarrollo en los territorios indgenas. De ah que, el derecho a la consulta se ha constituido en fundamental para la defensa de las tierras y recursos naturales de los pueblos indgenas en Latinoamrica, frente a proyectos de extraccin de minerales, construccin de presas o carreteras y declaratorias de reas de reserva, entre otros. Con la implementacin de proyectos de desarrollo en sus territorios, se ha vuelto ms insistente el reclamo por parte de los pueblos indgenas de los derechos a la consulta, al consentimiento previo libre e informado y a la participacin; esto debido a que, ciertamente los proyectos de desarrollo han trado consigo grandes perturbaciones a su vida comunitaria y cultura tradicional, derivadas de las rpidas transformaciones econmicas y ecolgicas y de la especial relacin de estos pueblos con sus territorios, relacin que muchas veces va ms all de la subsistencia fsica. En este sentido, la Relatora Especial sobre la Situacin de los Derechos Humanos y las libertades fundamentales de los indgenas (la Relatora Especial), en su informe temtico del ao 2003, seal que en las ltimas dcadas los gobiernos nacionales, las grandes empresas y las instituciones multilaterales de financiacin han dirigido su atencin a las llamadas zonas no desarrolladas con el fin de extraer recursos naturales, establecer plantaciones y plantas industriales, desarrollar actividades tursticas, mejorar puertos, centros de comunicacin o centros urbanos, y construir redes de transporte, presas polivalentes, bases militares o vertederos de residuos txicos. Tambin se indic que cuando estas actividades se producen en zonas ocupadas por pueblos indgenas, es posible que sus comunidades sufran profundos cambios sociales y econmicos que a menudo las autoridades competentes son incapaces de comprender y mucho menos de prever. Los proyectos de desarrollo en gran escala afectarn inevitablemente a las condiciones de vida de los pueblos indgenas. A veces las consecuencias sern beneficiosas, muy a menudo devastadoras, pero nunca desdeables17. Es por ello que, frente a esta situacin, la observancia e instrumentacin del derecho a la consulta se vuelven an ms necesarias, para garantizar los derechos de los pueblos y comunidades indgenas. Abordar el tema del derecho a la consulta y el consentimiento libre, previo e informado, tambin nos lleva a abordar el tema del desarrollo econmico y social de un pas. Este tema del desarrollo y su relacin con los pueblos indgenas ya ha sido tratado por la
Sobre este aspecto, cabe hacer notar que entre las propuestas que se elaboraron para la incorporacin del Derecho al Medio Ambiente a la Constitucin Boliviana, es de sumo inters consultar el trabajo de: RAA ARANA, Walter. Constitucionalizacin del Derecho al Medio Ambiente. Un aporte a la Asamblea Constituyente, disponible virtualmente en: http://t.co/UqrJNZ79 17 Informe del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas, Rodolfo Stavenhagen. E/CN.4/2003/90, 21 de enero de 2003. Este documento ahora se encuentra disponible en Scribd: http://es.scribd.com/doc/80742287/
16

12

Relatora Especial, quien ha sealado que a partir de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, celebrada en Copenhague en 1996, la Cumbre del Milenio de 2000 y la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo en 2005, se ha cristalizado el consenso internacional en torno de la interdependencia entre el desarrollo y los derechos humanos. El principio bsico de este enfoque es que la realizacin de los derechos humanos debe ser el objetivo del desarrollo y, por tanto, ste debe concebirse como una relacin entre los titulares de estos derechos y los titulares de las obligaciones correspondientes. El derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado, a pesar de encontrarse previsto en instrumentos internacionales de derechos humanos, como el Convenio 169 y la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, no se encuentran suficientemente considerados en las legislaciones nacionales de la mayora de los pases, incluyendo Bolivia. Ante esta situacin, queda patente la necesidad de analizar, con base en los pronunciamientos de algunos organismos de derechos humanos, la naturaleza y alcance de este derecho. Para hablar de consulta y consentimiento libre, previo e informado es necesario partir de tres premisas fundamentales: la primera es que la consulta es un derecho internacionalmente reconocido a favor de pueblos indgenas, y, como tal, es obligacin de los Estados garantizar su observancia en el mbito interno; la segunda es que la consulta est prevista para escuchar la voz de los pueblos ante aquellas situaciones que impliquen una afectacin a sus derechos e intereses, pudiendo ser stas: reformas legales, implementacin de proyectos extractivos y de aprovechamiento de recursos naturales y/o cualquier otro proyecto de desarrollo; la tercera es que la consulta implica establecer un dilogo entre el Estado y los pueblos, con el objetivo de poner fin a la exclusin en la toma de decisiones18. 4.LosDerechosdelosPueblosIndgenasysureconocimientointernacional De manera complementaria a lo anterior, cabe hacer notar que la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, adoptada en Nueva York el 13 de septiembre de 2007 durante la sesin 61 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, aunque no est configurada como un instrumento coercitivo del Derecho Internacional, sin embargo representa el desarrollo internacional de las normas legales, reflejando el compromiso de la Organizacin de Naciones Unidas y los Estados miembros. De ah que, para la ONU, la Declaracin constituye un marco importante para el tratamiento de los pueblos indgenas del mundo y ser indudablemente una herramienta significativa hacia la eliminacin de las violaciones de los derechos humanos contra ms de 370 millones de indgenas en el mundo, para apoyarlos en su lucha contra la discriminacin. En este sentido, la Declaracin precisa los derechos colectivos e individuales de los pueblos indgenas, especialmente sus derechos a sus tierras, bienes, recursos vitales, territorios y recursos, a su cultura, identidad y lengua, al empleo, la salud, la educacin y a determinar libremente su condicin poltica y su desarrollo econmico. Asimismo, enfatiza en el derecho de los pueblos indgenas a mantener y fortalecer sus propias
18

Cfr. OFICINA EN MXICO DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS (ONU-DH). El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indgenas: la importancia de su implementacin en el contexto de los proyectos de desarrollo a gran escala. Mxico: ONU-DH, 2011. Pgs. 6-10.

13

instituciones, culturas y tradiciones, y a perseguir libremente su desarrollo de acuerdo con sus propias necesidades y aspiraciones; prohbe la discriminacin contra los indgenas y promueve su plena y efectiva participacin en todos los asuntos que les conciernen y su derecho a mantener su diversidad y a propender por su propia visin econmica y social19. La importancia de la Declaracin, respecto al tema planteado en el presente ensayo, consiste en que la misma fue adoptada, precisamente reconociendo que la Carta de las Naciones Unidas, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, as como la Declaracin y el Programa de Accin de Viena, afirman la importancia fundamental del derecho de todos los pueblos a la libre determinacin, en virtud del cual stos determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural, en concordancia con el respeto de los conocimientos, las culturas y las prcticas tradicionales indgenas, que contribuyen al desarrollo sostenible y equitativo y a la ordenacin adecuada del medio ambiente; adems de haberse reafirmado que los indgenas tienen, sin discriminacin, todos los derechos humanos reconocidos en el derecho internacional, y que los pueblos indgenas poseen derechos colectivos que son indispensables para su existencia, bienestar y desarrollo integral como pueblos. En este sentido, se ha dejado claramente establecido que los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de ese derecho determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural, y que adems en ejercicio de su derecho a la libre determinacin, tienen derecho a la autonoma o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, as como a disponer de medios para financiar sus funciones autnomas, segn el tenor combinado de lo previsto en los artculos 3 y 4 de la Declaracin. De manera especfica, y a tiempo de consagrar el derecho a la consulta previa, el artculo 19 de la Declaracin dispone que: Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado. 5.ElDerechoalaConsultayalconsentimientolibre,previoeinformado El derecho a la consulta tiene un doble carcter: es un derecho humano colectivo de los pueblos indgenas, ntimamente vinculado con su derecho a la libre determinacin, y a la vez un instrumento central para garantizar la realizacin de un amplio conjunto de derechos reconocidos tanto en el mbito internacional, como en el nacional. El derecho de los pueblos indgenas a participar en la adopcin de decisiones tiene su origen en otros bsicos y esenciales para su goce efectivo. Una serie de principios bsicos en esta materia sustenta el derecho de los pueblos a participar activamente en todas las decisiones y acciones que pueden llegar a impactar en su vida, configurando su contenido y alcance. Estos son, entre otros, los principios de libre determinacin,
19

En la Asamblea General, 143 pases votaron a favor, 4 en contra (Australia, Canad, Nueva Zelanda y Estados Unidos) y hubo 11 abstenciones (Azerbaijan, Bangladesh, Bhutan, Burundi, Colombia, Georgia, Kenya, Nigeria, Rusia, Samoa y Ucrania); 34 estados se no estuvieron presentes en la votacin. Mayores detalles pueden encontrarse en la Pgina Web: http://es.wikipedia.org/

14

igualdad, identidad cultural, pluralismo y respeto a su tierra, territorio y recursos naturales. En consecuencia, la falta de participacin efectiva de los pueblos indgenas en la adopcin de decisiones relativas a asuntos que les afectan puede tener un impacto directo sobre su goce efectivo de otros derechos fundamentales, adems de los mencionados, como la alimentacin, vivienda, salud y educacin, llegando en muchos casos a socavarlos directamente20. La Relatora Especial antes mencionada, ha sealado en fechas recientes que el derecho a la consulta encuentra una expresin prominente en la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas y se encuentra firmemente enraizado en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Por su parte, el Convenio 169 es uno de los instrumentos ms antiguos y que con mayor especificidad reconoce y protege los derechos de los pueblos indgenas21, en especial el derecho a la consulta22, ya que establece que los pueblos indgenas deben participar de manera eficaz en los procesos de toma de decisiones que puedan afectar a sus derechos e intereses. Los artculos 6 y 7 del Convenio 169 reconocen de manera explcita el derecho a la consulta, a la participacin y a la libre determinacin de los pueblos indgenas, adems de establecer algunos principios, como el de la buena fe. La Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas es, hasta ahora, uno de los instrumentos internacionales ms completos sobre los derechos de los pueblos indgenas23. En 11 de sus 46 artculos se hace mencin explcita al derecho a la consulta. De manera puntual, su artculo 19, que se considera uno de los principios rectores de toda la Declaracin, seala el deber de los Estados de celebrar consultas y cooperar de buena fe con los pueblos indgenas interesados () antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado. Cabe hacer notar, que aunque la naturaleza jurdica de la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas no es, en efecto, la de un tratado vinculante, el haber sido aprobada por una gran mayora de pases (143) en la Asamblea General de las Naciones Unidas y el ser resultado de un largo proceso de 20 aos de dilogo entre representantes de los pueblos indgenas y de los Estados, le otorga un peso poltico y moral indiscutible que, al vincularse con otros derechos reconocidos en instrumentos internacionales, como el Convenio 169, la dotan de fuerza jurdica suficiente para transformar la estructura poltica, jurdica y social en aquellos pases que la han aprobado.
Cfr. Informe provisional del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas, James Anaya, A/65/264,9 de agosto de 2010, prr. 39. 21 El Convenio 169 es un instrumento jurdico internacional vinculante que se encuentra abierto para su ratificacin, que trata, en especfico, los derechos de los pueblos indgenas y tribales. Hasta la fecha, ha sido ratificado por 20 pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dinamarca, Dominica, Ecuador, Fiji, Guatemala, Honduras, Mxico, Nepal, Holanda, Noruega, Paraguay, Per, Espaa y Venezuela). 22 Por su parte, la Comisin de Expertos sobre el Convenio 169 de la OIT ha sealado que el espritu de la consulta y la participacin de los pueblos indgenas constituye la piedra angular del Convenio 169 de la OIT, a la vez que uno de los principales desafos que plantea la aplicacin plena del Convenio en una serie de pases. Comisin de Expertos, Observacin General sobre el Convenio nm. 169, 79 reunin, 2008 (publicacin 2009). 23 Aprobada por la Asamblea General el 13 de septiembre de 2007. Cuatro Estados votaron en contra de la Declaracin (Australia, Canad, Nueva zelanda y Estados Unidos), hubo 11 abstenciones (Azerbaijan, Bangladesh, Bhutan, Burundi, Colombia, Georgia, Kenya, Nigeria, Rusia, Samoa y Ucrania), y 34 Estados no estuvieron presentes en la votacin.
20

15

La obligacin de los Estados de comprometerse en un proceso de consulta con los pueblos indgenas con motivo de las acciones que puedan afectar sus derechos e intereses se encuentra fundada en otros tratados de derechos humanos, tanto del Sistema de Naciones Unidas, como del Sistema Interamericano. As por ejemplo, en el caso del Sistema de Naciones Unidas destacan el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP)24, y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC)25. Desde hace aproximadamente una dcada, los rganos encargados de monitorear el cumplimiento de las obligaciones derivadas de estos instrumentos internacionales han incorporado en su actividad el tema del derecho a la consulta a los pueblos indgenas. Por ejemplo, el Comit de Derechos Humanos ha tomado como fundamento el segundo prrafo del Artculo 1 y el 27 del PIDCP para recalcar la importancia de elaborar consultas antes de llevar a cabo medidas legislativas y administrativas o proyectos de exploracin y explotacin que puedan afectar a los pueblos indgenas. Por su parte, el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, en su Observacin General nmero 23, ha manifestado su preocupacin en los casos en que se han otorgado permisos para explotar recursos naturales en los territorios de los pueblos indgenas sin antes haber consultado con ellos ni haber obtenido su consentimiento libre, previo e informado. La citada Relatora Especial, ha puesto en el centro de sus intereses temticos la cuestin sobre el derecho a la consulta en el contexto de los proyectos de desarrollo. La misma Relatora Especial dedic su segundo informe anual al tema de los proyectos de desarrollo y los derechos de los pueblos indgenas (2003). Tomando en consideracin un importante nmero de casos concretos en los que ciertos proyectos de desarrollo han tenido un fuerte impacto en los derechos humanos de los pueblos indgenas destac que en relacin con los grandes proyectos de desarrollo, el consentimiento libre, previo e informado es esencial para los derechos humanos de los pueblos indgenas y ello debe implicar la garanta de una distribucin de beneficios mutuamente aceptables, as como el establecimiento de mecanismos independientes y mutuamente aceptables para la

El PIDCP establece en su Artculo 1, prrafo segundo el derecho de todos los pueblos para disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales. Aunque tradicionalmente ha existido resistencia para considerar a los pueblos indgenas bajo la categora de pueblos que hace el Artculo 1 del Pacto y, por lo tanto, reconocer su derecho a la libre determinacin, con la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas esta discusin cobra un nuevo giro debido a que en su Artculo tercero se reconoce de forma explcita que los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin y que en virtud de ese derecho pueden determinar libremente su condicin poltica y perseguir libremente su desarrollo econmico, social y cultural. De hecho, es relevante que tanto el Comit de Derechos Humanos, como el Comit DESC, al momento de abordar la situacin de los derechos de los pueblos indgenas, lo hagan en relacin con el Artculo 1 de cada uno de los dos Pactos. Por otra parte, el Artculo 27 del PIDCP reconoce el derecho de las minoras tnicas, religiosas o lingsticas a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religin y a emplear su propio idioma. El Comit de Derechos Humanos en su Observacin General nmero 23 ha establecido que en relacin con las comunidades indgenas la proteccin que otorga el Artculo 27 puede extenderse a la proteccin de sus territorios y recursos naturales, debido a que stos resultan fundamentales para preservar su modo de vida y subsistencia. tambin establece que la proteccin de los derechos de las comunidades indgenas incluye la adopcin de medidas positivas, entre las que destacan los mecanismos para asegurar la participacin eficaz de los miembros de comunidades minoritarias en las decisiones que les afectan. Cfr. Observacin General nmero 23 los derechos de las minoras tnicas, religiosas o lingsticas. 08/04/1994. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5, 1994, prrafos 3.2 y 7. 25 En su Observacin General nmero 21, el Comit de Derechos Econmicos, sociales y Culturales subray que los Estados parte deben respetar el principio del consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indgenas en todos los asuntos concernientes al mbito de aplicacin de sus derechos especficos (E/C.12/GC/21, prr. 37).
24

16

solucin de las controversias entre los pueblos indgenas y el sector privado26. En su ltimo informe al Consejo de Derechos Humanos, volvi a hacer hincapi en el derecho a la consulta, al afirmar que desde un enfoque de derechos humanos resulta imprescindible la participacin de los pueblos indgenas en todas las fases de los proyectos de desarrollo; entendiendo, con ello, que ningn proyecto les puede ser impuesto desde afuera27. Por otro lado, en el sistema interamericano de promocin y proteccin de los derechos humanos, el derecho a la consulta ha sido un tema tambin abordado por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH). En 1999, la CIDH afirm que el derecho a la propiedad, contenido tanto en el artculo 23 de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, como en el artculo 21 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH), obliga a los Estados a reconocer el derecho colectivo de los pueblos indgenas a la propiedad sobre sus tierras y territorios tradicionales, y los recursos que stos contienen. Dicha interpretacin motivara aos ms tarde la emisin, por parte de la CoIDH, de criterios jurisprudenciales en torno al derecho a la propiedad y el derecho a la consulta. Una referencia que ejemplifica esto es la sentencia emitida en el caso del Pueblo Saramaka contra Surinam, donde se afirma la obligacin de los Estados de consultar y obtener el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indgenas en todo plan de desarrollo, inversin, exploracin o extraccin que se lleve a cabo en su territorio28. El reconocimiento de la consulta como un derecho colectivo de los pueblos indgenas en diversos instrumentos internacionales ha sido consecuencia de un reclamo de los propios pueblos en distintos espacios nacionales e internacionales. En la actualidad, este derecho se ha vuelto un instrumento adicional de lucha de los pueblos por lograr la reivindicacin de su libre determinacin en los procesos de desarrollo en distintas partes del mundo. El reconocimiento y respeto de este derecho, en este sentido, contribuye a la edificacin de un Estado democrtico, donde la diversidad cultural es plenamente considerada29.

Cfr. Segundo Informe del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indgenas a la Comisin de Derechos Humanos: los proyectos de desarrollo y los derechos de los pueblos indgenas. E/CN.4/2003/90. 21 de Enero, 2003, prr. 66. 27 Cfr. Sptimo Informe del Relator Especial de pueblos indgenas: Por un desarrollo basado en los derechos humanos (2007). El actual Relator Especial, James Anaya, ha continuado con este esfuerzo al dedicar su ms reciente informe temtico al Consejo de Derechos Humanos al anlisis del deber de los Estados de consultar a los pueblos indgenas, brindando criterios para saber la manera en que debe abordarse este tema por parte de los actores relevantes, incluidos los Gobiernos, las empresas, el Sistema de Naciones Unidas y los propios pueblos indgenas. La Relatora Especial de pueblos indgenas ha subrayado el tema del derecho a la consulta en la mayora de sus visitas a los pases. As lo ha hecho en sus ms recientes visitas a Colombia (2009), Brasil (2009), Bolivia (2009), Panam (2010) y Guatemala (2010). En estas dos ltimas vistas, Anaya enfoc su misin al anlisis del cumplimiento del derecho a la consulta en el marco de los proyectos de desarrollo: la construccin de una presa en el caso de Panam y el desarrollo de actividades extractivas en el caso de Guatemala. 28 Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia del 28 de noviembre de 2007 (en adelante, Pueblo Saramaka vs. Surinam) 29 Cfr. OFICINA EN MXICO DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS (ONU-DH). El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indgenas: la importancia de su implementacin en el contexto de los proyectos de desarrollo a gran escala. Mxico: ONU-DH, 2011. Pgs. 13-18.
26

17

6. El Derecho a la Consulta en el Convenio N 169 de la Organizacin InternacionaldelTrabajoyenlaDeclaracindelasNacionesUnidas El Convenio 169 (artculo 6) establece que los Estados deben consultar con los pueblos y comunidades indgenas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Haciendo una interpretacin de esta disposicin la Comisin de Expertos de la OIT ha sostenido que el deber de consultar con los pueblos existe en un nivel general por la vinculacin que existe de ste derecho con todas las disposiciones del Convenio 169, y tambin en un nivel especfico, por algunas situaciones en las que resulta de especial relevancia, como por ejemplo: En el caso de proyectos de prospeccin y explotacin de recursos naturales en las tierras y el territorio de los pueblos indgenas (Art.15); En la formulacin, aplicacin y evaluacin de planes y programas nacionales y regionales de desarrollo (Art.7); En la enajenacin de las tierras de los pueblos indgenas o la transmisin de sus derechos sobre estas tierras a personas extraas a su comunidad (Art. 17); En los casos de desplazamiento o reubicacin de sus tierras (Art. 16); En la organizacin y funcionamiento de programas especiales de formacin profesional (Art. 22); En las medidas orientadas a ensear a leer y escribir a los nios en su propio idioma indgena (Art. 28). En complemento de lo anterior, el Artculo 19 de la Declaracin de la ONU sobre Derechos de los Pueblos Indgenas establece el deber de los Estados de celebrar consultas con los pueblos indgenas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten. De manera particular, en los siguientes casos: En la situacin en que puedan llegar a ser desplazados de sus tierras o territorios (Art. 10); En el caso de que puedan llegar a ser afectados en sus bienes culturales, intelectuales, religiosos o espirituales (Art. 11); En la adopcin de medidas para combatir los prejuicios y eliminar la discriminacin (Art. 15); En la definicin de polticas encaminadas a proteger a los nios indgenas contra la explotacin econmica (Art. 17); En los casos en que sus tierras y territorios sufran cualquier tipo de afectacin (Art. 28); En los casos de almacenamiento o eliminacin de materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indgenas (Art. 29); En los casos en los que sea necesario utilizar sus tierras y territorios para actividades militares (Art. 30); Con motivo de la aprobacin de cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relacin con el desarrollo, la utilizacin o la explotacin de recursos minerales, hdricos o de otro tipo (Art. 32); En los casos de adopcin de medidas para facilitar la relacin y cooperacin, incluidas las actividades de carcter espiritual, cultural, poltico, econmico y social, con sus propios miembros, as como con otros pueblos, a travs de las fronteras (Art. 36);

18

7.ElBloquedeConstitucionalidadyelConvenio169delaOITenBolivia30
A)LaTeoradelBloquedeConstitucionalidad

La teora del bloque de constitucionalidad surgi en Francia, extendindose luego a los pases europeos, siendo asimilada en Latinoamrica; dicha teora expone que aquellas normas que no forman parte del texto de la Constitucin, pueden formar parte de un conjunto de preceptos que por sus cualidades intrnsecas se deben utilizar para develar la constitucionalidad de una norma legal; as, las jurisdicciones constitucionales agregan, para efectuar el anlisis valorativo o comparativo, a su constitucin normas a las que concede ese valor supralegal que las convierte en parmetro de constitucionalidad. En el caso de Bolivia, la jurisdiccin constitucional ha concedido al bloque de constitucionalidad un alcance perceptible en la SC 1420/2004-R, de 6 de septiembre, estableciendo lo siguiente: (...) conforme ha establecido este Tribunal Constitucional, a travs de su jurisprudencia, los tratados, convenciones o declaraciones internacionales sobre derechos humanos a los que se hubiese adherido o suscrito y ratificado el Estado boliviano forman parte del bloque de constitucionalidad y los derechos consagrados forman parte del catlogo de los derechos fundamentales previstos por la Constitucin.; entendimiento ratificado en la SC 1662/2003-R, de 17 de noviembre, en la que se expres que: (...) este Tribunal Constitucional, realizando la interpretacin constitucional integradora, en el marco de la clusula abierta prevista por el art. 35 de la Constitucin, ha establecido que los tratados, las declaraciones y convenciones internacionales en materia de derechos humanos, forman parte del orden jurdico del sistema constitucional boliviano como parte del bloque de constitucionalidad, de manera que dichos instrumentos internacionales tienen carcter normativo y son de aplicacin directa, por lo mismo los derechos en ellos consagrados son invocables por las personas y tutelables a travs de los recursos de hbeas corpus y amparo constitucional conforme corresponda. De la jurisprudencia glosada, se deduce que el bloque de constitucionalidad en Bolivia lo conforman, adems del texto de la Constitucin, los tratados, las declaraciones y convenciones internacionales en materia de derechos humanos ratificados; de lo expuesto queda claro que no todo tratado, declaracin, convencin o instrumento internacional es parte del bloque de constitucionalidad, sino slo aquellos referidos a los derechos humanos; dicha comprensin es posible, como lo explica la jurisprudencia glosada, por la clusula abierta prevista por el art. 35 de la CPE, ya que tal como la doctrina de otros pases de la regin concibe, slo es posible aceptar a las normas internacionales dentro del bloque de constitucionalidad, cuando existe una permisin expresa en la Constitucin, as la Sentencia C-401/05, de 14 de abril de 2005, de la Corte Constitucional de Colombia, expresa lo siguiente:

Este acpite est basado ntegramente en los Fundamentos Jurdicos de la jurisprudencia constitucional contenida en la Sentencia Constitucional 0045/2006 de 2 de junio, disponible virtualmente en: http://www.tribunalconstitucional.gob.bo/
30

19

la incorporacin de una norma al bloque de constitucionalidad debe tener fundamento expreso en la Carta. Es lo que ocurre con los tratados de derechos humanos, los cuales fueron integrados expresamente por la Constitucin al bloque de constitucionalidad al sealar que sus normas prevalecen en el orden interno y al prescribir que los derechos y deberes constitucionales sern interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia (...). Con todo, la Constitucin colombiana no seala en ninguna de sus disposiciones que el conjunto de los tratados ratificados por Colombia debe ser tenido en cuenta por la Corte al examinar la constitucionalidad de las leyes. Esto significa, si se sigue el principio que permite identificar la normatividad que conforma el bloque de constitucionalidad, que no todos los tratados internacionales forman parte de l.
B)ElConvenioN169delaOITysuvigenciaenBolivia

Es necesario establecer que el Convenio 169 de la OIT, ratificado por Bolivia mediante Ley N 1257 de 11 de julio de 1991, forma parte del bloque de constitucionalidad boliviano, porque adems de ser un Convenio sobre derechos humanos, su objeto es promover en los pases del mundo la efectiva aplicacin y respeto de los derechos fundamentales de las personas, asumiendo polticas tendientes a evitar la discriminacin a los pueblos indgenas y tribales, para que puedan gozar en forma efectiva de los derechos humanos consagrados para toda la humanidad. En la Constitucin Boliviana (reformada en los aos 1994 y 2004) las normas previstas por el art. 171.I de la CPE reconocan en forma expresa los derechos sociales, econmicos y culturales de los pueblos indgenas que habitan en el territorio nacional (aspecto que actualmente se encuentra regulado en la Nueva Constitucin Boliviana aprobada en enero de 2009), y por esta razn los derechos consagrados por el Convenio 169 de la OIT deben ser considerados como una norma integrante del bloque de constitucionalidad, en cuanto consagra derechos de los pueblos indgenas y tribales, siendo por ello un parmetro para verificar la constitucionalidad o no de una ley. Uno de los derechos consagrados por el Convenio 169 de la OIT, es el derecho, de los pueblos indgenas y tribales a ser consultados sobre la existencia o no de perjuicio a sus intereses por la explotacin de los recursos naturales existentes en sus tierras, en pases en los cuales como en Bolivia, la propiedad de los minerales e hidrocarburos pertenece al Estado, as a tiempo de consagrar dicho derecho, las normas del art. 15.2 del Convenio 169 de la OIT disponen lo siguiente: En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados debern participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como resultado de esas actividades.

20

Del anlisis del artculo descrito, se establecen las siguientes normas: i) una norma determinativa del campo de aplicacin del derecho a la consulta, que establece que el referido art. 15.2 del Convenio 169 de la OIT slo es aplicable en los pases en los cuales el Estado tenga la propiedad de los minerales o recursos del subsuelo, como en Bolivia (arts. 136, 138 y 139 de la CPE reformada en 1994 y 2004); ii) una segunda norma que impone la obligacin que tiene el Estado de establecer mecanismos para consultar, a los pueblos indgenas y tribales sobre la afectacin a sus intereses, antes de iniciar cualquier trabajo tendiente a explotar los recursos del subsuelo; y iii) una tercera norma destinada a conceder el derecho de dichos pueblos a participar de los beneficios que la explotacin de los recursos de su subsuelo reporten, siempre que sea posible, lo que equivale a decir que participarn de los beneficios si es que stos existen; as como a percibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao que puedan sufrir por las actividades que se desarrollen.
8.1.Elterritoriocomounodeloscriteriosparaladefinicindepuebloindgena

8.Elterritoriodelasnacionesypueblosindgenaoriginariocampesinos31

El territorio est ntimamente vinculado a la definicin de pueblos indgenas, pues se constituye en un elemento para su caracterizacin. Dicha definicin aunque con una visin integracionista y subordinada, tiene su inicio en el Convenio 107 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) de 1957 que en su art. 1 sostiene que el Convenio se aplicar: a) a los miembros de las poblaciones tribal o semitribales en los pases independientes, cuyas condiciones sociales y econmicas correspondan a una etapa menos avanzada que la alcanzada por los otros sectores de la colectividad nacional y que estn regidas total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislacin especial; b) a los miembros de las poblaciones tribuales o semitribales en los pases independientes, consideradas indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas, o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas, en la poca de la conquista o la colonizacin, y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, viven ms de acuerdo con las instituciones sociales, econmicas y culturales de dicha poca que con las instituciones de la nacin a que pertenecen. Posteriormente, el Convenio 169 de la OIT, ratificado por Bolivia mediante Ley N 1257, en el art. 1 estableci que el Convenio se aplica a b) a los pueblos en pases independientes, considerados indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conservan todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. Aadiendo posteriormente que: 2. La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.

Este acpite est basado ntegramente en los Fundamentos Jurdicos de la jurisprudencia constitucional contenida en la reciente Sentencia Constitucional 2003/2010 de 25 de octubre, disponible virtualmente en: http://www.tribunalconstitucional.gob.bo/
31

21

En el caso de Bolivia, inicialmente, en la reforma constitucional de 1994, se utilizaron los trminos de pueblos indgenas y comunidades indgenas y campesinas. Actualmente, la Constitucin vigente utiliza los siguientes trminos como una unidad: Naciones y pueblos indgena originario campesinos. El art. 30 de la Constitucin, otorga una definicin sobre Nacin y pueblo indgena originario campesino, como () toda la colectividad humana que comparta identidad cultural, idioma, tradicin histrica, instituciones, territorialidad y cosmovisin, cuya existencia es anterior a la invasin colonial espaola. Como se puede apreciar, en Bolivia se han unificado varios trminos (Nacin y pueblo indgena originario campesino) que unidos tienen un significado similar al que internacionalmente se le ha dado al trmino pueblos indgenas, pues contiene la mayora de los criterios internacionales para su definicin. As, respecto a la prioridad en el tiempo con relacin a la ocupacin y el uso de un determinado territorio seala que la existencia de la colectividad humana debe ser anterior a la invasin espaola; con relacin a la distincin cultural, se establece que dicha colectividad debe compartir identidad cultural, idioma, tradicin histrica, instituciones, territorialidad y cosmovisin; respecto a la experiencia de marginacin, exclusin, si bien el art. 30 comentado no hace expresa mencin a este elemento, el mismo se encuentra implcito en el prembulo de la Constitucin Poltica del Estado, en el que se puede leer: En tiempos inmemoriales se erigieron montaas, se desplazaron ros, se formaron lagos. Nuestra Amazona, nuestro chaco, nuestro altiplano y nuestros llanos y valles se cubrieron de verdores y flores. Poblamos esta sagrada Madre Tierra con rostros diferentes, y comprendimos desde entonces la pluralidad vigente de todas las cosas y nuestra diversidad como seres y culturas. As conformamos nuestros pueblos, y jams comprendimos el racismo hasta que los sufrimos desde los funestos tiempos de la colonia. Entonces, uno de los elementos que caracterizan a la nacin y pueblo indgena originario campesino es la territorialidad, y de ah que las normas internacionales y la propia Constitucin Poltica del Estado, incidan en el reconocimiento de los derechos sobre los territorios que ancestralmente ocupan.
8.2.Elderechoalatierrayalterritorio

El Convenio 107 de la OIT, reconociendo la importancia de la tierra, estableci en el art. 11, segunda parte, el siguiente texto: Se deber reconocer el derecho de propiedad, colectivo o individual, a favor de los miembros de las poblaciones en cuestin sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellas. Posteriormente, el Convenio 169 de la OIT, en su art. 7, seala que: los pueblos indgenas deben tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. Adems dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.

22

El art. 13 del mismo Convenio sostiene que al aplicar las disposiciones de la Parte II del Convenio (Tierras), los gobiernos debern respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relacin con las tierras o territorios o con ambos, segn los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera y en particular los aspectos colectivos de esa relacin. El Convenio adopta una concepcin integral del trmino tierras, pues, de acuerdo al art. 13.2 dicha denominacin incluye el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hbitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera. El art. 14 del Convenio dispone que: Deber reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Adems, en los casos apropiados, debern tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estn exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deber prestarse particular atencin a la situacin de los pueblos nmadas y de los agricultores itinerantes. El pargrafo 2 del artculo antes citado, sostiene que: Los gobiernos debern tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la proteccin efectiva de sus derechos de propiedad y posesin, y el pargrafo 3, sostiene que: Debern instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurdico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados. Por su parte, la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas, ratificada por Bolivia mediante Ley N 3760, seala en el art. 26 que: 1. Los pueblos indgenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han posedo, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido; 2. Los pueblos indgenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razn de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupacin o utilizacin, as como aquellos que hayan adquirido de otra forma; 3. Los Estados asegurarn el reconocimiento y proteccin jurdicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetar debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indgenas de que se trate. En concordancia con lo anterior, en el prembulo de la Constitucin boliviana, se sostiene que: El pueblo boliviano, de composicin plural, desde la profundidad de la historia, inspirado en las luchas del pasado, en la sublevacin indgena anticolonial, en la independencia, en las luchas populares de liberacin, en las marchas indgenas, sociales y sindicales, en las guerras del agua y de octubre, en las luchas por la tierra y territorio, y con la memoria de nuestros mrtires, construimos un nuevo Estado. En el marco de dichas normas internacionales y el prembulo, el art. 2 de la Constitucin Poltica del Estado tambin garantiza el derecho a la libre determinacin de las naciones y pueblos indgena originario campesinos en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonoma, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidacin de sus entidades territoriales.

23

En ese mbito, el art. 30.4), 6) 15) de la CPE, reconoce el derecho a la libre determinacin y territorialidad y a la titulacin colectiva de tierras y territorios. Por otra parte, debe considerarse que la actual organizacin territorial del Estado, de acuerdo al art. 269 de la CPE, comprende a los departamentos, provincias, municipios y territorios indgena originario campesinos; territorios que deben ser reconocidos de manera integral, pues de acuerdo al art. 403 de la CPE, comprenden reas de produccin, reas de aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales y espacios de reproduccin social, espiritual y cultural. De las normas antes glosadas, que conforman el bloque de constitucionalidad, de conformidad al art. 410 de la CPE, se extrae que los pueblos indgena originario campesinos tienen derecho: 1. A las tierras, territorios que tradicionalmente han posedo, ocupado, utilizado o adquirido; 2. A poseer, utilizar y controlar dichas tierras y territorios; 3. A que el Estado garantice el reconocimiento y proteccin jurdica de dichas tierras y territorios, incluidos los recursos existentes en ellos.

9. El derecho a la consulta previa en las normas del bloque de constitucionalidad32 El derecho a la consulta previa fue reconocido a los pueblos indgenas en el Convenio 169 de la OIT, cuyo art. 6.1 estableci que al aplicar las disposiciones del Convenio 169, los gobiernos debern: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instancias representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. El art. 6.2 del Convenio seal que: Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. La consulta, de acuerdo al art. 15.2 del Convenio 169, se extiende a los recursos existentes en las tierras de los pueblos indgenas, al sealar que cuando la propiedad de los minerales o recursos del subsuelo pertenezcan al Estado, los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados y en qu medida antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en esas tierras. Dichas normas fueron ampliadas y precisadas en la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, que en el art. 19 establece que: Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y administrativas que los afecten, para obtener su consentimiento libre, previo e informado. Adems, el art. 32 de la misma Declaracin, especficamente respecto a las tierras y territorios, sostiene:
Este acpite tambin se basa en los Fundamentos Jurdicos de la reciente Sentencia Constitucional 2003/2010 de 25 de octubre, disponible virtualmente en: http://www.tribunalconstitucional.gob.bo/
32

24

1. Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilizacin de sus tierras o territorios y otros recursos. 2. Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relacin con el desarrollo, la utilizacin o la explotacin de recursos minerales, hdricos o de otro tipo. 3. Los Estados establecern mecanismos eficaces para la reparacin justa y equitativa por esas actividades, y se adoptarn medidas adecuadas para mitigar sus consecuencias nocivas de orden ambiental, econmico, social, cultural o espiritual. Por su parte, la Constitucin Poltica del Estado reconoce en el art. 30. 15), el derecho: A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a travs de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles, aadiendo posteriormente que se respetar y garantizar el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotacin de los recursos naturales no renovables en el territorios que habitan. En cuanto a los recursos naturales, el art. 403 de la CPE, reconoce la integralidad del territorio indgena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables, a la consulta previa e informada y a la participacin en los beneficios por la explotacin de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios. Ahora bien, a la luz de las normas constitucionales e internacionales sobre los derechos de los pueblos indgenas, que -como se tiene sealado- forman parte del bloque de constitucionalidad, de conformidad a lo establecido en el art. 410 de la CPE, se puede concluir que la consulta previa es un deber del Estado, tanto en el nivel central, como en las entidades territoriales autnomas, que debe realizarse a travs de las instituciones representativas de los pueblos indgenas. Esta consulta debe ser realizada de buena fe y de manera apropiada a las circunstancias en los siguientes casos: a. Antes de adoptar o aplicar leyes o medidas que puedan afectar directamente a los pueblos indgenas (arts. 6.1. del Convenio 169, 19 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, 30.15 CPE); b. Antes de aprobar cualquier proyecto que afecte sus tierras o territorios y otros recursos (art. 32.2. de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas); c. Antes de autorizar o emprender cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos naturales que se encuentren en las tierras donde habitan pueblos indgenas (arts. 15.2 del Convenio 169, 32.2. de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, 30.15 y 403 de la CPE); y, d. Antes de utilizar las tierras o territorios indgenas para actividades militares (art. 30 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas).

25

La consulta referida debe ser desarrollada con la finalidad de lograr un acuerdo con los pueblos o su consentimiento libre, previo e informado. Ahora bien, cabe aclarar que este consentimiento se constituye en una finalidad de la consulta, pero no un derecho en s mismo, salvo en las dos situaciones previstas tanto en el Convenio 169 como en la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas: 1. Traslados de las tierras que ocupan y su reubicacin (arts. 16.2 del Convenio 169 y 10 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas); y, 2. Almacenamiento o eliminacin de materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indgenas (art. 29 de la Declaracin). A los dos supuestos anotados, debe aadirse un tercero, que fue establecido jurisprudencialmente por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso del Pueblo Saramaka v. Surinam, en el que reconoci el derecho al consentimiento () cuando se trate de planes de desarrollo o de inversin a gran escala que tendran un mayor impacto dentro del territorio Saramaka, el Estado tiene la obligacin, no slo de consultar a los Saramakas, sino tambin debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de stos, segn sus costumbres y tradiciones. La Corte considera que la diferencia entre "consulta" y "consentimiento" en este contexto requiere de mayor anlisis. En la misma Sentencia, se seal que: () el Relator Especial de la ONU sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indgenas ha observado, de manera similar, que: [s]iempre que se lleven a cabo [proyectos a gran escala] en reas ocupadas por pueblos indgenas, es probable que estas comunidades tengan que atravesar cambios sociales y econmicos profundos que las autoridades competentes nos son capaces de entender, mucho menos anticipar. [L]os efectos principales [] comprenden la prdida de territorios y tierra tradicional, el desalojo, la migracin y el posible reasentamiento, agotamiento de recursos necesarios para la subsistencia fsica y cultural, la destruccin y contaminacin del ambiente tradicional, la desorganizacin social y comunitaria, los negativos impactos sanitarios y nutricionales de larga duracin [y], en algunos casos, abuso y violencia. En consecuencia, el Relator Especial de la ONU determin que '[e]s esencial el consentimiento libre, previo e informado para la proteccin de los derechos humanos de los pueblos indgenas en relacin con grandes proyectos de desarrollo'.33

33

Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka. Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007, Serie C No. 172. Conforme a lo anotado, para implementar los proyectos de los tres supuestos antes sealados, se debe obtener el consentimiento de los pueblos indgenas, lo que significa que en dichos casos los pueblos tienen la potestad de vetar el proyecto; en los dems casos cuando la consulta se desarrolla de buena fe, con mtodos e informacin apropiada, los pueblos indgenas tienen derecho a participar en la elaboracin del proyecto, debiendo el Estado actuar bajo mrgenes de razonabilidad, sujeto a normas, principios y valores contenidos en la Constitucin Poltica del Estado, entre ellos el principio de legalidad y la prohibicin de arbitrariedad; respetando los derechos de las comunidades originarias, evitando impactos nocivos a su hbitat y modus vivendi.

26

10.LanaturalezacolectivayefectovinculantedelDerechoalaConsulta Como se ha podido apreciar en las normas que sustentan este derecho colectivo de los pueblos indgenas, el derecho a la consulta es la expresin prctica y concreta del derecho ms amplio de los pueblos indgenas a la libre determinacin. Mediante su ejercicio, los pueblos y comunidades indgenas participan en la toma de decisiones que pueden llegar a tener un impacto en su vida comunitaria. El derecho a la libre determinacin, reconocido en los Artculos 3 y 4 de la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, y en el Artculo 30, pargrafo II de la Constitucin Boliviana, constituye un derecho mediante el cual los pueblos indgenas determinan su condicin poltica, econmica, social y cultural, pero carecera de contenido si se les vedara la posibilidad a los pueblos de participar activamente en la definicin de aquellas decisiones que, aunque son adoptadas ms all de su campo de autonoma, inciden de manera directa en sus intereses y en el ejercicio de sus derechos humanos, tanto colectivos, como personales34. En otras palabras, el derecho a la consulta se constituye, as, en un instrumento mediante el cual los propios pueblos y comunidades se sitan como los sujetos centrales en la toma de las decisiones que puedan llegar a tener un impacto negativo en sus derechos e intereses. Por lo tanto, el derecho a la consulta se ubica en el centro de las relaciones entre los pueblos indgenas y los Estados; redefiniendo los extremos de la relacin bajo los principios de igualdad y respeto a la diversidad cultural. En este sentido, el prrafo noveno de la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas sostiene que: el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas [en la presente Declaracin] fomentar relaciones armoniosas y de cooperacin entre los Estados y los pueblos indgenas, basadas en los principios de la justicia, la democracia, el respeto de los derechos humanos, la no discriminacin y la buena fe35. Por su parte, la Relatora Especial, anteriormente citada, tambin ha sealado que el derecho a la consulta responde a las aspiraciones de los pueblos indgenas de todo el mundo de poder mantener el control de su destino bajo condiciones de equidad y de poder participar efectivamente en la toma de decisiones que les afecta. Por ello, puede ser visto tambin como un mecanismo efectivo para superar la exclusin y discriminacin que los pueblos indgenas han sufrido por siglos y siguen padeciendo,

Es importante tener en cuenta que la propia Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas establece de forma explcita en su prembulo que: nada de lo contenido en la Declaracin podr utilizarse para negar a ningn pueblo su derecho a la libre determinacin, ejercido de conformidad con el Derecho internacional. En este sentido, se hace una vinculacin directa con el derecho a la libre determinacin de los pueblos, tal y como lo reconocen el PIDCP y el PIDESC. 35 En el fondo del derecho a la consulta subyace el esfuerzo por plantear un cambio de paradigma al reconocer a los pueblos y comunidades indgenas como verdaderos sujetos de derechos y, por lo tanto, los actores ms aptos y nicos legitimados para tomar decisiones sobre su propio destino. Explcitamente, tanto el Convenio 169, como la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, tienen como objeto superar las visiones colonialistas, paternalistas e integracionistas que dominaron en el pasado la relacin entre los Estados y los pueblos y comunidades indgenas. Ambos instrumentos internacionales reconocen el derecho de los pueblos a determinar sus propias prioridades y conceptos de desarrollo. Cfr. OFICINA EN MXICO DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS (ONU-DH). El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indgenas: la importancia de su implementacin en el contexto de los proyectos de desarrollo a gran escala. Mxico: ONU-DH, 2011. Pg. 21.
34

27

sobre todo desde su dimensin estructural36. La misma Relatora Especial seala que el derecho a la consulta es un mecanismo capaz de revertir los patrones histricos de exclusin de los pueblos indgenas de los espacios de toma de decisiones y, por lo tanto, evitar la imposicin de proyectos o esquemas que impiden el florecimiento de las culturas indgenas. Desde esta perspectiva, el derecho a la consulta debe ser comprendido como eminentemente colectivo. Sus titulares son los pueblos o comunidades que pueden llegar a ser afectados por alguna medida que se haya tomado en su nombre y sin su plena participacin. Tanto el Convenio 169, como la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, reconocen el derecho de los pueblos indgenas de participar en la adopcin de decisiones en las cuestiones que afectan a sus derechos. Aunque ciertamente las personas indgenas podran y deberan de llegar a participar en la formulacin de decisiones pblicas en los mismos trminos que el resto de las ciudadanas y ciudadanos lo hacen en el campo democrtico, sin embargo no se debe dejar de considerar que las instituciones democrticas estn atravesadas de una visin liberal e individualista del mundo y de la vida, que no necesariamente integra los esquemas colectivos y comunitarios de participacin social y poltica. De ah que, el derecho a la consulta es una forma concreta en la que los pueblos y comunidades indgenas pueden ejercer su derecho a la participacin, sin renunciar por ello a su carcter de sujetos de derechos colectivos. Su dimensin colectiva tambin se manifiesta al reconocer al derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado como un instrumento con el que los propios pueblos y comunidades cuentan para defender otros derechos colectivos, tales como su derecho a la identidad cultural, a su tierra, territorio y recursos naturales, a conservar sus instituciones y sistemas normativos y, en casos extremos, su derecho a la propia supervivencia como pueblos. Esta estrecha vinculacin con otros derechos hace que el derecho a la consulta no slo sea comprendido bajo su forma de derecho procedimental, es decir, como un conjunto de condiciones que deben cumplirse para validar un proceso de toma de decisiones, sino tambin, como derecho sustantivo en tanto su objetivo ltimo y razn de ser es proteger los derechos humanos de los pueblos indgenas37. Ahora bien, en cuanto se refiere al efecto vinculante de la consulta, la mencionada Relatora Especial ha sealado que este derecho sienta las bases para construir un verdadero dilogo entre el Estado y los pueblos indgenas, mediante el cual se pueda trabajar de buena fe hacia un consenso que refleje un acuerdo satisfactorio para ambas partes. En este sentido, el prrafo segundo del Artculo 6 del Convenio 169 establece que las consultas debern efectuarse con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento de las medidas propuestas. De la misma manera, el Artculo 19 de la
El Relator Especial sobre Pueblos Indgenas, Rodolfo Stavenhagen, distingui cuatro planos en los que el fenmeno de la discriminacin impactaba en los derechos de los pueblos indgenas, la discriminacin jurdica, la interpersonal, la institucional y la estructural. Esta ltima fue definida por el Relator como aquella que: descansa en los mecanismos histricos mediante los cuales los pueblos indgenas fueron excluidos de los recursos econmicos, polticos e institucionales necesarios para convivir en condiciones de equidad con el resto de la poblacin. Informe del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los Pueblos Indgenas en su misin a Guatemala. E/CN.4/2003/90/Add.2. 10 de febrero 2003. Prrafo 20. 37 Vase: El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indgenas: la importancia de su implementacin en el contexto de los proyectos de desarrollo a gran escala. Mxico: ONU-DH, 2011. Pg. 23.
36

28

Declaracin de la ONU sobre Derechos de los Pueblos Indgenas establece que los Estados debern celebrar consultas a fin de obtener el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos y comunidades indgenas. Por lo tanto, ambos instrumentos coinciden en sealar que el objeto ltimo de los procesos de consulta debe ser el obtener el consentimiento libre, previo e informado. Esta coincidencia permite a la Relatora Especial sealar con claridad que el derecho a la consulta no debe ser entendido como un mero proceso informativo mediante el cual las autoridades exponen a los pueblos indgenas una decisin previamente adoptada y en la cual ellos no pueden tener ya ningn tipo de incidencia. Tampoco debe ser entendido como un instrumento empleado por el Estado para legitimar cualquier decisin o accin cumpliendo simplemente con el requisito formal de realizar una consulta que en el fondo no cuente con el consentimiento de los pueblos indgenas o ponga en riesgo sus derechos humanos. Para la Comisin de Expertos de la OIT, la forma y el contenido de los procedimientos y mecanismos de consulta tienen que permitir la plena expresin (con suficiente antelacin y sobre la base del entendimiento pleno de las cuestiones planteadas) de las opiniones de los pueblos interesados, a fin de que puedan influir en los resultados y se pueda lograr un consenso, y para que estas consultas se lleven a cabo de una manera que resulte aceptable para todas las partes. Slo si los efectos de la consulta son realmente tomados en cuenta, la consulta, segn la Comisin de Expertos de la OIT, puede ser un instrumento de dilogo autntico, de cohesin social y desempear un papel decisivo en la prevencin y resolucin de conflictos38. En este sentido, para la Relatora Especial, en su Informe 2009, el derecho a la consulta implica establecer un verdadero mecanismo de dilogo intercultural que posibilite a los pueblos indgenas tener una participacin e incidencia real en los procesos de toma de decisiones y, por lo tanto, un mecanismo de ida y vuelta que permita a los pueblos y comunidades establecer sus condiciones e impregnar las decisiones con su propia visin. Por ejemplo, en el caso de los proyectos de desarrollo a gran escala, los pueblos y comunidades deberan (en el marco del proceso de dilogo) poder plantear o exigir que sean consideradas de manera seria otras alternativas que se ajusten ms a su propio concepto de desarrollo, establecer condiciones para que el proyecto pueda llevarse a
38

La Comisin de Expertos se compone de 20 expertos. Juristas destacados a escala nacional e internacional, son nombrados por el Consejo de Administracin a propuesta del Director General de la OIT. la Comisin de Expertos tiene la tarea de indicar en qu medida la legislacin y la prctica de cada Estado estn de conformidad con los convenios ratificados y en qu medida los Estados cumplen con las obligaciones que les incumben, en virtud de la Constitucin de la OIT en relacin con las normas. los comentarios de la Comisin de Expertos sobre la manera en que los Estados Miembros dan cumplimiento a sus obligaciones normativas, adoptan la forma de observaciones o de solicitudes directas. Las observaciones son comentarios acerca de las cuestiones fundamentales planteadas por la aplicacin de un determinado convenio por parte de un Estado Miembro. los comentarios de la Comisin de Expertos sobre la manera en que los Estados Miembros dan cumplimiento a sus obligaciones normativas, adoptan la forma de observaciones o de solicitudes directas. las observaciones son comentarios acerca de las cuestiones fundamentales planteadas por la aplicacin de un determinado convenio por parte de un Estado Miembro. Observacin General de la Comisin de Expertos sobre la aplicacin del Convenio 169 de la OIT. Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones. Conferencia Internacional del trabajo, 98. reunin, 2009. Cfr. OFICINA EN MXICO DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS (ONU-DH). El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indgenas: la importancia de su implementacin en el contexto de los proyectos de desarrollo a gran escala. Mxico: ONU-DH, 2011.

29

cabo garantizando, as, la proteccin de sus derechos humanos, incluido el derecho a una adecuada proteccin del medio ambiente, plantear y determinar la manera en que se pueden distribuir de manera equitativa los costos y los beneficios que los proyectos llevan implcitos, incluyendo los mejores esquemas bajo los cules las comunidades y pueblos indgenas pueden participar de las ganancias de dichos proyectos. Si existe un verdadero compromiso por parte del Estado en construir un dilogo con los pueblos y comunidades indgenas bajo los trminos del principio de buena fe, tal como lo sealan el Convenio 169 de la OIT y la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, es imposible sostener que los resultados del proceso de consulta no sean vinculantes tanto para las autoridades estatales, como para los propios pueblos y comunidades indgenas. La fuerza vinculante de la consulta est sustentada no slo en el compromiso manifestado por el Estado al asumir las obligaciones internacionales en materia de pueblos indgenas, sino tambin, en el hecho de haber empeado su palabra en el proceso de dilogo39.

La Paz, 7 de febrero de 2012. 3er. Aniversario de la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia.

39

Cfr. OFICINA EN MXICO DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS (ONU-DH). El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indgenas: la importancia de su implementacin en el contexto de los proyectos de desarrollo a gran escala. Mxico: ONU-DH, 2011. Pg. 25. Sobre ste tema, es de gran utilidad consultar un Informe elaborado recientemente el ao 2011: DUE PROCESS OF LAW FOUNDATION OXFAM. El Derecho a la Consulta Previa, Libre e Informada de los Pueblos Indgenas. La situacin de Bolivia, Colombia, Ecuador y Per. Lima (Per): DPLF OXFAM, 2011. Ahora disponible virtualmente en Scribd: http://es.scribd.com/doc/58260921/

30