Ciendias No73

Contenido
Editorial
De Uribe a Santos: rupturas y continuidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Por Mauricio Garca Durn, S.J.
Ley de vctimas y restitucin de tierras
La ley de vctimas al estrado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Por Vera Samudio El futuro de la restitucin de tierras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Por Sergio Andrs Coronado
Conflicto
Narrativas y hechos de guerra y paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Por Tefilo Vsquez y Andrs Aponte
Paz
Rumores de paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Por Fernando Sarmiento y Juana Yunis Legislar para la prosperidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Por Vctor Barrera La frgil Ley de Ordenamiento Territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Por Jorge Ivn Gonzlez La ruta de Santos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Por Luca Camargo Rojas y Margareth Figueroa
Poltica
Economa
Invierno
La sorpresa del invierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Por Luca Camargo Rojas
Educacin
La propuesta de los rectores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Por Joaqun Snchez Garca, S.J. Los derechos no se mendigan... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Por Mauricio Archila
Salud
Ms negocio, menos derecho a la salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Por Mauricio Torres-Tovar
Consejo Editorial Mauricio Garca Durn, S.J. Tefilo Vsquez Ana Mara Restrepo Luca Camargo Rojas Colaboran en este nmero Vera Samudio Sergio Andrs Coronado Tefilo Vsquez Andrs Aponte Fernando Sarmiento Santander Juana Yunis Marulanda Vctor Barrera Jorge Ivn Gonzlez Margareth Figueroa Joaqun Snchez Garca, S.J. Mauricio Archila Mauricio Torres-Tovar lvaro Delgado Martha Cecilia Garca Ana Mara Restrepo Socorro Ramrez Luca Camargo Rojas Coordinacin editorial Luca Camargo Rojas comunicaciones@cinep.org.co Diseo y edicin fotogrfica Laura Rojas Margareth Figueroa Luca Camargo Rojas Diagramacin Natalie Galindo Margareth Figueroa Ilustracin de portada Cuervo 21 camiko21@gmail.com Centro de Investigacin y Educacin Popular/ Programa por la Paz (CINEP/PPP) Carrera 5a. No. 33B-02 Tel: 2456181 web: www.cinep.org.co e-mail: comunicaciones@cinep.org.co Bogot D.C., Colombia Agosto - noviembre de 2011 ISSN: 0121-3385
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Movimientos Sociales
Sin estridencias, pero qu tan democrtica es esta prosperidad? . . . 48 Por Martha Cecilia Garca
Internacional
Los milagros de la diplomacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Por Socorro Ramrez

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No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |
Editorial
De Uribe a Santos: rupturas y continuidades
Por Mauricio Garca Durn, S.J.*
ste nuevo nmero de la revista Cien das sale precisamente al cumplirse un ao del gobierno del presidente Santos. Es inevitable, por tanto, que dediquemos la edicin a hacer un balance, siempre parcial, de lo que ha sido este ao de gobierno. Y buscamos que sea una mirada que de forma crtica nos permita acercarnos a esta administracin con el fin de reconocer sus logros y avances, as como los lmites y retos que se le plantean para los tres aos que restan. Es indiscutible que Juan Manuel Santos ha significado un cambio importante que ha trado nuevos aires al panorama poltico nacional. Y no es para menos, luego de los ocho aos de lvaro Uribe quien, ms all de su estilo recio y frentero, gener dinmicas perversas que el pas se est viendo obligado a enfrentar: la fallida desmovilizacin paramilitar, los increbles niveles de corrupcin, las malas relaciones con los pases vecinos, la des-institucionalizacin que gener en razn de su choque con las Altas Cortes, el fenmeno de la parapoltica, las chuzadas del DAS, Agro Ingreso Seguro, los falsos positivos, etc. No en vano, el estilo poltico que ha mostrado Juan Manuel Santos contrasta significativamente con el de su antecesor. Ms an, algunas de sus prioridades polticas han mostrado que el actual Presidente se ha demarcado consciente y hbilmente de lvaro Uribe, evitando al mismo tiempo entrar en conflicto con l. Sobresalen, entre otras, la manera como ha recompuesto las relaciones con las Altas Cortes, respetando la divisin de poderes; la nueva era en las relaciones internacionales en particular en las relaciones con Venezuela y Ecuador, y el liderazgo ejercido en Unasur; el apoyo a la expedicin de la ley de vctimas y restitucin de tierras; el respaldo claro a los procesos que se vienen adelantando contra la corrupcin, as como la actitud de respeto y dilogo con los defensores de derechos humanos y lderes sociales. Sin embargo, pensamos que es necesario analizar la administracin Santos ms
en perspectiva y teniendo en cuenta el panorama completo de las polticas que est implementando. En particular, es importante reflexionar sobre la orientacin del gobierno desde los sectores populares y las organizaciones sociales, cuyos altos niveles de protesta nos obligan a preguntarnos hasta dnde la prosperidad que anuncia el gobierno alcanza a llegar a todos los sectores. Al hacer este ejercicio, como de alguna manera intentamos realizarlo en este nmero de Cien das, comienzan a generarse una serie de interrogantes con relacin a las apuestas gubernamentales. Veamos slo algunos: en primer lugar, no obstante los esfuerzos que est mostrando el gobierno con relacin a las vctimas y la restitucin de tierras, quedan preguntas que surgen de los obstculos que puede enfrentar la ley de vctimas en su aplicacin: Hay disposicin poltica para hacer frente a las fuerzas oscuras que estn matando a los reclamantes de tierras? Se va acompaar la restitucin de tierras con una poltica agraria integral que verdaderamente d lugar en el desarrollo nacional a los campesinos, indgenas y afrocolombianos? Hay pautas claras para garantizar la seguridad alimentaria y la autonoma nacional en la produccin de alimentos? En segundo lugar, luego de conocer las propuestas que est impulsando el gobierno, quedan interrogantes sobre la lgica que puede estar orientando las reformas de la educacin superior y de la salud. Hasta dnde predomina una lgica privatizadora de derechos sociales que por definicin deben ser pblicos y garantizados por el Estado? Las propuestas hechas por el gobierno garantizan la cobertura y calidad de estos servicios para los sectores ms desfavorecidos? En tercer lugar, la perspectiva clara que emerge del Plan Nacional de Desarrollo es el
Es importante reflexionar sobre hasta dnde la prosperidad anunciada alcanza a llegar a todos los sectores .
lugar privilegiado que tiene la locomotora de la minera en el programa de inversin del pas. Llama la atencin el contraste entre un 41% de inversin en ese sector frente a un minsculo 2% en agricultura. Ante esta situacin, surgen mltiples interrogantes: Existen los mecanismos legales e institucionales adecuados para hacer frente a los problemas sociales y ambientales que se estn generando con esta creciente inversin minera? Cmo se va a evitar que esta creciente inversin se traduzca en violaciones de derechos humanos y desplazamientos de la poblacin que obstaculiza su desarrollo? Cul es la estrategia para no debilitar la industria y la agricultura nacional a favor de una economa extractiva? En cuarto lugar, el tema de seguridad no qued resuelto en los ocho aos de la administracin Uribe. Por el contrario, hay herencias que ponen en cuestin los logros de la seguridad democrtica. Cul es la estrategia para hacer frente a la nueva fase del paramilitarismo (ya sean bandas criminales, grupos emergentes o rearmados) y al reacomodamiento de los grupos guerrilleros? Cmo hacer frente a las consecuencias que genera la dinmica del narcotrfico an vigente en el pas? Hasta dnde el gobierno est dispuesto a ir ms all de la dinmica belicista y abrir puertas para alternativas que pongan fin al conflicto armado y la violencia de manera integral? La respuesta que el gobierno d a estos retos ser el indicador de hasta dnde la gestin de Juan Manuel Santos como gobernante realmente busca la prosperidad para todos los colombianos. Esperamos que la habilidad poltica del Presidente le permita dar soluciones positivas a estos interrogantes que hoy se formulan en su primer ao de gobierno y que hemos buscado recoger en este nmero de Cien das.
*Mauricio Garca Durn, S.J. Director General del CINEP/PPP

La ley de vctimas al estrado

Anlisis de los contenidos de la nueva ley a la luz de las necesidades de las vctimas en cuanto a la realizacin de sus derechos. Por Vera Samudio*
l pasado 7 de agosto de 2010, durante su discurso de posesin, el presidente Juan Manuel Santos anunci la intencin de presentar una ley de tierras para regresarlas a sus dueos originales a las manos campesinas, a los que de verdad las trabajan con vocacin y con sudor (Presidencia.gov.co, 2010). Un mes despus, el 27 de septiembre, present al Congreso de la Repblica una iniciativa de ley para las vctimas y seal que Si pasa la ley, habr valido la pena para m ser presidente y para ustedes ser congresistas (Presidencia.gov.co, 2010b). Nueve meses despus y tras haber surtido los debates correspondientes en Cmara y Senado, esta ley fue aprobada y posteriormente sancionada por el mismo presidente en presencia de un testigo excepcional: Ban Ki-moon, Secretario General de la ONU.
Santos sancion la ley de vctimas el 10 de junio de 2011. La iniciativa gubernamental puede ser leda como la reaccin estatal a la presin poltica ejercida durante estos aos de trabajo de las vctimas.
Al cumplirse un ao del mandato del presidente Santos es pertinente revisar, ms all de la verificacin de hechos y palabras, en qu medida los contenidos de esta ley reflejan las necesidades de las vctimas en trminos de la realizacin de sus derechos y, especficamente, qu posibilidades reales de reparacin y restitucin de tierras contiene esta nueva legislacin. Realizar esta valoracin implica, en primer lugar, reconocer los antecedentes que condujeron hasta la actual ley. Se debe recordar que la propuesta ha sido promovida insistentemente por las organizaciones regionales y nacionales de vctimas como la Mesa Nacional de Vctimas pertenecientes a Organizaciones sociales, el Movimiento Nacional de Crmenes de Estado, el Polo Democrtico Alternativo, y el Partido Liberal, que en el ao 2009 vio frustrado su deseo de lograr la
Imagen de Felipe Ariza- Presidencia

aprobacin de una propuesta legislativa en este sentido. Sin embargo, pese a todos los intentos del sector civil y algunos partidos polticos, el ex presidente Uribe impidi que se concretaran los anteriores intentos por sacar adelante la ley. A pesar de esas adversidades, los aos de lucha de las organizaciones de vctimas y defensoras de derechos humanos que han dedicado sus esfuerzos, y en muchos casos sus vidas, a la defensa de los derechos fundamentales1 , finalmente lograron que la idea de sacar adelante un estatuto encaminado a la realizacin de derechos de las vctimas se convirtiera en un punto de debate nacional. Incluso, se evidencia que la iniciativa gubernamental puede ser leda como la reaccin estatal a la presin poltica ejercida durante estos aos de trabajo de las vctimas, pero tambin a la necesidad de responder a los requerimientos internacionales en materia de derechos humanos para mantener con paso certero un modelo econmico neoliberal y de extraccin que privilegia la empresa agraria, industrial y minera. De all que sea necesario hacer un balance de los contenidos de esta ley a la luz de los derechos de las vctimas. sarrollo tal que permita evidenciar un inters del ejecutivo por avanzar decididamente en los procesos judiciales existentes o en abrir unos nuevos, en trminos de investigacin jurdica y sancin a los responsables. A su vez, muchos sectores de las vctimas han manifestado su descontento por la escasa o nula participacin de sus organizaciones durante la elaboracin de la propuesta y los posteriores debates en el Congreso, situacin que ha influido en que perciban la norma como algo impuesto y carente del contenido transformador que deseaban2. Para otros tambin, el dejar varios elementos fundamentales de la ley a reglamentacin, deja un marco bastante amplio al ejecutivo para que tome decisiones que se considera deberan pasar por el legislativo3. Los anteriores son elementos generales que han sido materia de crtica y que hacen parte de una serie de defectos que pueden considerarse ms complejos, al punto de que podran derivar en inconstitucionalidades. Sin querer agotar todos los posibles artculos demandables, ni la integridad de los argumentos que pueden desplegarse, a continuacin se mencionarn algunos. Uno de los artculos que podra tener ms dificultades al enfrentarse al examen de constitucionalidad es el 3, denominado sobre la definicin de vctima. Si bien este artculo ampla el concepto y tcitamente incluye a las vctimas de crmenes de Estado, limita el universo y excluye a familiares de vctimas de hechos diferentes al homicidio y la desaparicin forzada. Adems, aunque decide incluir a las Fuerzas Militares, excluye de plano a los miembros de grupos armados al margen de la ley. La Corte Constitucional podra pronunciarse por cuanto en esta definicin se estara atentando contra el derecho a la igualdad y a la prohibicin de la discriminacin. Otro asunto que ha causado molestias y grandes debates es el artculo 99 sobre Contratos para el uso restituido4, en tanto faculta al Magistrado que est conociendo el proceso a celebrar contratos entre vctimas y oponentes sobre predios restituidos en donde se estn desarrollando proyectos agroindustriales. Esta norma es leda como una pugna no solo
La inversin de la carga de la prueba en los procesos de restitucin de tierras, el reconocimiento de las parejas del mismo sexo, o la exencin de la prestacin del servicio militar para vctimas del conflicto, son ejemplos de medidas constructivas en el empeo por reparar a las vctimas.
la exencin de la prestacin del servicio militar para vctimas del conflicto (artculo 140), son ejemplos de medidas constructivas en el Los avances pasos histricos empeo por reparar a las vctimas. Sin embargo, en la medida en que se En primer lugar, es necesario sealar que se trata de la primera legislacin que evidencian sus avances, paralelamente se van tiene como objetivo reparar a las vctimas. haciendo visibles sus problemas algunos Tras la fallida Ley de Justicia y Paz, los pro- estructurales, otros de manejo por parte del blemas en la concepcin e implementacin ejecutivo que amenazan el cumplimiento del Decreto 1290 de 2008 sobre reparacin de los objetivos de la nueva ley o, peor an, que podran ir en deadministrativa y la trimento de los dereprecaria capacidad Muchos sectores de las vctimas chos de las vctimas. de respuesta de AcPara situar adecin Social, el Estado han manifestado su descontento por estaba en deuda con la escasa o nula participacin de sus cuadamente lo que organizaciones durante la elaboracin es posible esperar el universo de vctide la propuesta y los posteriores dede esta iniciativa mas. A su vez, el rebates en el Congreso . legislativa, es nececonocimiento de las sario tener presente vctimas de crmenes de Estado resulta un avance significativo que se est ante una ley por la cual se dictan en el develamiento de los diversos actores medidas de atencin, asistencia y reparacin integral, y no ante una poltica integral que que han operado como victimarios. En este orden de ideas, disposiciones desarrolla todos los derechos que les han como la inversin de la carga de la prueba en sido reconocidos a las vctimas. Por ejemplo, los procesos de restitucin de tierras dispues- aunque los derechos a la verdad y la justicia to en el artculo 78, el reconocimiento de las hacen parte de los principios que enuncia la parejas del mismo sexo (artculo 3 parcial), o norma, no encuentran en el articulado un de-
Imagen de CINEP/PPP
Una norma con dificultades: posibles inconstitucionalidades

tos de la reparacin. Por cuenta de este malentendido las vctimas de desplazamiento han debido soportar un trato desigual, que si bien parece corregirse con el pargrafo 7 del artculo 60 en el primer prrafo, viene nuevamente a manifestarse en varios artculos del captulo de desplazamiento forzado en el que se percibe la no observacin de los fallos que en este sentido ha hecho previamente la Corte Constitucional7. Probablemente estos artculos sern demandados y se deber esperar el pronunciamiento de la Corte al respecto. Ms all de los problemas planteados arriba, el gobierno enfrenta ahora dos retos insoslayables en el proceso de implementacin de la ley: las reglamentaciones respectivas y los riesgos que implica operar una ley de Justicia Transicional en un pas que vive actualmente un conflicto poltico, social y armado.
Imagen de Defensora del Pueblo
Imagen de equipo Reconciliacin del CINEP/PPP
Aunque la ley ampla la definicin de vctima y tcitamente incluye a las vctimas de crmenes de Estado, limita el universo y excluye a familiares de vctimas de hechos diferentes al homicidio y la desaparicin forzada.
En materia de reglamentacin adems de las tareas pendientes en indemnizacin administrativa y mecanismos de participacin de las vctimas, entre otras la puesta en marcha de la institucionalidad formulada en la ley decidir gran parte de su xito. El cambio de la estructura institucional y las modificaciones de rganos como la Defensora del Pueblo no son desafos menores, an ms cuando las vctimas han manifestado hasta el cansancio la insatisfaccin por la tarea realizada por Accin Social8, a quien atribuyen en buena parte el mal trato La puesta en marcha de la institucionalidad formulada en la ley decidir gran parte de su xito. El cambio de la estructura institucional y las modificaciones de rganos como la Defensora del Pueblo no sebrindado por el Estado. La inclusin y resrn desafos menores, an ms cuando las vctimas han manifestado su insatisfaccin con Accin Social. ponsabilidades de los entes territoriales, la articulacin acertada de los ministerios y las tima la propuesta en tanto permite al Estado dems entidades comprometidas, y la calijurdica y econmica sino tambin cultural, puesto que enfrenta un modelo econmico disminuir su responsabilidad econmica por dad y eficacia de los controles para el manenetamente capitalista, protegido por el Esta- posibles condenas en demandas futuras, algu- jo de los recursos en el resarcimiento a las do, con la vida campesina como representa- nas vctimas lo entienden como una transac- vctimas, sern determinantes a la hora de cin econmica de sus derechos5. evaluar los alcances de esta ley. cin cultural y de proyeccin de vida. Ahora bien, tal Algunos sectores tampoco se sienten Un cuarto elevez el escollo ms satisfechos con el artculo 132 que establece, mento que ha sido entre otras cosas, el contrato de transaccin a fuente de debate Ser el gobierno capaz de brin- grave que debe ser travs del cual el Estado propone a la vctima y que no es nuevo dar la seguridad y proteccin requeri- superado es su aplique reciba un monto superior al establecido dentro de los lde- da por las vctimas para que decidan cacin en medio . de la guerra, ahora siempre y cuando acepte que ese dinero co- res y organizaciones hacer uso de la nueva normativa? exacerbada por el rresponde a todas las sumas que se le deben que defienden los por concepto de su victimizacin. El objetivo derechos de la poblacin vctima de despla- neo-paramilitarismo. Es sabido por muchos de este contrato consiste en evitar futuros pro- zamiento6, es la reincidencia en la confusin que en Colombia hay sectores a quienes no cesos judiciales o terminar anticipadamente de medidas de ayuda y asistencia con las de les es conveniente modificar el estado actual los actuales. Mientras algunos consideran leg- reparacin o, incluso, entre elementos distin- de la propiedad de la tierra, situacin que ha
Retos

desencadenado la amenaza y muerte de un nmero importante de lderes y campesinos, y el desplazamiento de sus familias. Ser el gobierno capaz de brindar la seguridad y proteccin requerida por las vctimas para que decidan hacer uso de la nueva normativa? Hasta el momento han sido asesinados varios lderes y lideresas reclamantes de tierras, situacin que acrecienta la vulnerabilidad de las vctimas en el proceso de exigencia de sus derechos. As, no ser extrao que algunas de ellas prefieran, por temor, no aceptar el llamado del gobierno y dejar pasar en el silencio la posibilidad de reclamar lo que les pertenece. La ley de vctimas tiene un largo camino que recorrer para poder determinar si realmente cumple con la promesa hecha en el 2010 por el gobierno Santos. Es responsabilidad de la ciudadana exigir su cumplimiento por parte del Estado pero, sobre todo, es responsabilidad del gobierno Santos evitar que a cuenta de la mala implementacin de la ley, se produzcan nuevas victimizaciones.
*Vera Samudio Miembro del equipo Reconciliacin y reconstruccin de subjetividades del CINEP/PPP
Notas
Durante el ao 2010 y lo que va corrido del presente, se han reportado 62 casos de persecucin poltica, amenazas, atentados y detenciones a defensores de derechos humanos en el pas, adems del asesinato de dos reconocidos lderes: Ana Fabricia Crdoba y Rogelio Martnez. Fuente: Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Poltica, CINEP/PPP, reporte julio 18 de 2011. 2 Un ejemplo sobre esta insatisfaccin puede leerse en el pronunciamiento que hiciera el Movimiento Nacional de Crmenes de Estado el pasado 27 de mayo y que fue titulado No todo es bueno en la aprobada ley de vctimas en donde se manifiesta que es una ley inconsulta, debatida y aprobada de espaldas a las vctimas (Movice, 2011). 3 Una postura en este sentido puede leerse en un reciente comunicado del Colectivo de Abogados Jos Alvear Restrepo. All se seala: Para terminar, la ley de vctimas tal como qued aprobada se asemeja a un cheque en blanco y endosado, toda vez que delega aspectos fundamentales del mismo para que sean reglamentadas por el Presidente de la Repblica desconociendo el principio de divisin de poderes y que el escenario democrtico por excelencia para la discusin de tales medidas es el Congreso de la Repblica (CAJAR, 2011). 4 El debate en este aspecto puede sintetizarse en las palabras de Becerra (2011): En efecto, el inters de la denominada ley de vctimas y restitucin de tierras no ha sido el que debera ser, es decir no busca reconocer el conjunto de violaciones a los derechos humanos, identificar los daos causados y establecer mecanismos para hacer exigible su derecho a la reparacin integral; ms bien se trata de que estas tierras se incorporen a la economa nacional, generando as seguridad jurdica sobre el mercado de las tierras y aumentando la confianza inversionista. Para probar lo anterior me bastara con notar el hecho de que la restitucin material de las tierras despojadas a las vctimas del desplazamiento est condicionada a la obligacin de desarrollar y culminar proyectos agroindustriales productivos que se encuentren en curso al momento de verificarse la restitucin formal de estas tierras. 5 Este ltimo hecho es claro para el Colectivo de Abogados Jos Alvear Restrepo (2011): La reparacin administrativa deja serias dudas sobre su aplicacin, en primer lugar la existencia de una figura como el contrato de transaccin atenta claramente contra el derecho de las vctimas a obtener una reparacin integral y desconoce el carcter complementario de las reparaciones administrativas. Esta figura tiene el propsito de desincentivar a las vctimas a acudir al aparato de justicia, pero los beneficios que adquiere por esto, son irrisorios y atentan contra sus intereses. 6 As puede leerse en el comunicado pblico que hiciese la Mesa Nacional de Vctimas pertenecientes a Organizaciones Sociales en mayo de 2010 en relacin a la confusin de medidas de ayuda humanitaria y medidas de reparacin: La Procuradura denuncia que las entidades encargadas de la aplicacin del PRI descuentan el valor de la indemnizacin, las prestaciones econmicas recibidas a ttulo de asistencia humanitaria en virtud de la ley 418 de 1997 y condicionan el reconocimiento de otras medidas de reparacin a la expedicin del documento CONPES al que se alude en el decreto 1290 de 2008 (Mesa Nacional de Vctimas pertenecientes a Organizaciones Sociales, 2010). 7 Sobre este tema se pronuncia Antonio Madariaga Reales, director ejecutivo de la Corporacin Viva la Ciudadana: distintos artculos entre ellos el 133, 124, 189 y 60, as como el captulo de desplazamiento forzado, van en contra de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, poniendo obstculos a la reparacin integral. (Madarriaga, 2011). 8 Numerosas crticas a la labor realizada por Accin social pueden encontrarse en los informes de la mesa Nacional de Seguimiento al Auto 092 de 2008, en el que se refleja el incumplimiento reiterado de esta institucin a las rdenes de la Corte Constitucional.
1
Referencias
Becerra, Carmen Andrea, 2011, Hay problemas de fondo y de proceso en Razn Pblica, Bogot, junio 12. Disponible en: http://razonpublica.com/index.php/ politica-y-gobierno-temas-27/2127-hay-problemas-de-fondo-y-de-proceso.html Colectivo de Abogados Jos Alvear Restrepo (CAJAR), 2011, Ley de vctimas, una realidad incompleta en Colectivodeabogados.org, Bogot, mayo 28. Disponible en: http://www.colectivodeabogados.org/Ley-de-victimas-una-realidad Madariaga Reales, Antonio, 2011, Ley de Vctimas y Constitucin de 1991: Desafos y oportunidades, en Caja de Herramientas, no 141, Bogot, julio. Disponible en: http://www.escr-net.org/resources_more/resources_more_show.htm?doc_id=428717&parent_id=425976 Mesa Nacional de Vctimas pertenecientes a Organizaciones Sociales, 2010, Comunicado pblico. Comentarios al informe de seguimiento al programa de reparacin individual por va administrativa (Decreto 1290 de 2008) de la Procuradura General de la Nacin, mayo. Disponible en: http://reiniciar.org/node/280 Movimiento nacional de vctimas de crmenes de Estado (Movice), 2011, No todo es bueno en la aprobada ley de vctimas en Movimientodevictimas.org, Bogot, mayo 27. Disponible en: http://www.movimientodevictimas.org/index.php?option=com_content&view=article&id=928:no-todo-es-bueno-en-la-aprobada-ley-de-vctimas&catid=106:actualidad&Itemid=537 Presidencia.gov.co, 2010, Discurso de Posesin del Presidente Juan Manuel Santos Caldern. Le lleg la hora a Colombia! en Presidencia.gov.co, Bogot, agosto 7. Disponible en: http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2010/Agosto/Paginas/20100807_15.aspx Presidencia.gov.co, 2010b, Palabras del Presidente Juan Manuel Santos en la presentacin de la ley de vctimas en Presidencia.gov.co, Bogot, septiembre 27. Disponible en: http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2010/Septiembre/Paginas/20100927_07.aspx
El futuro de la restitucin de tierras

Reflexiones sobre qu tanto la iniciativa de restitucin de tierras, incluida en la ley de vctimas, podr garantizar el derecho a la tierra de los campesinos despojados. Por Sergio Andrs Coronado*
a expectativa generada por la recin expedida ley de vctimas y de restitucin de tierras es muy alta. Ningn sector poltico puede considerar que el Estado no tena la obligacin de generar un marco jurdico para atender los derechos de las vctimas y buscar caminos de reconciliacin nacional por medio de la restitucin de las tierras despojadas a millones de colombianos y colombianas desplazados por la violencia. Es posible afirmar que todo el pas reconoce la necesidad de reparar a las vctimas de la violencia y de revertir el sistemtico despojo de tierras que configur la contrarreforma agraria y la reconcentracin de territorios. Incluso las voces crti-
cas aplauden aspectos valiosos de la iniciativa como la voluntad poltica del gobierno para sacar adelante un marco que recono-
ciera y valorara a las vctimas del conflicto, la oportunidad que esta ley genera para la defensa de los derechos humanos (Comisin Colombiana de Juristas, 2011), la con-
Es posible afirmar que todo el pas reconoce la necesidad de reparar a las vctimas de la violencia y de revertir el sistemtico despojo de tierras que configur la contrarreforma agraria y la reconcentracin de territorios .
sideracin del despojo de derechos reales diferentes a la propiedad, como la posesin y ocupacin, y la atencin especial de mujeres vctimas del despojo o del desplazamiento forzado (Becerra, 2011). El problema radica en el tipo de condiciones que gener la ley de vctimas y de restitucin de tierras, hecho que ha generado polmica entre defensores y crticos de la iniciativa legislativa. Adems, es necesario recordar que la restitucin de tierras puede ser un propsito insuficiente frente a la ausencia de reforma agraria y de garanta del derecho a la tierra, deuda histrica de la clase poltica frente al campesinado colombiano. Sobre estos dos puntos girar la reflexin.

y paz que, hasta la fecha, han sido incapaces de lograr la restitucin (Becerra, 2011). A pesar de que la misma ley seala que Una de las crticas ms significativas a la ley de vctimas y de restitucin de tie- la restitucin es el procedimiento preferenrras es el lmite temporal que se ha definido te para la reparacin de las vctimas del despara la reclamacin de derechos. En el caso pojo, el modelo que configur la ley puede de los ciudadanos que quieran la restitu- favorecer los intereses de otros actores, dicin de sus tierras despojadas, la ley fij un ferentes a los campesinos, que tienen intelmite temporal a partir del 1 de enero de reses de explotacin y uso sobre las mismas tierras. Esta afirma1991, lo cual significin se fundamenta ca que quienes quieEs importante preguntarse si la en figuras como la ran solicitar restitucin de tierras por restitucin de tierras puede favorecer contemplada en el eventos ocurridos los intereses, los modos de vida y las artculo 99 de la ley, economas de los campesinos . en donde se seala en fechas anterioque cuando existan res, no podrn hacerlo. Este punto merece un anlisis a luz proyectos agroindustriales protegidos sobre del derecho a la igualdad que enuncia cmo las tierras restituidas, se podrn celebrar las discriminaciones slo son justificables contratos entre los opositores a la restituen la medida en que tiendan a equiparar cin y los legtimos titulares. Para nadie recondiciones fcticas que generan desigual- sulta un secreto que muchos de los terrenos dad. As, para que una discriminacin no que han sido despojados a los campesinos vulnere el derecho a la igualdad, debe estar se encuentran actualmente ocupados por proyectos agroindustriales. Esta disposicin justificada en un criterio de equiparacin1. Diferentes voces han afirmado que du- blinda los intereses de los inversionistas y rante el debate legislativo no se aportaron aplaza la posibilidad de restitucin. Adems, el procedimiento de restirazones objetivas para la determinacin de esa fecha (Centro Internacional para la Jus- tucin se restringe a la reclamacin de los ticia Transicional, 2011), hecho que genera- derechos sobre las tierras, no sobre el conr grandes dificultades para las vctimas que junto de los derechos patrimoniales (vivienquieran reclamar sus tierras por eventos das, cosechas, bienes muebles, entre otros) anteriores a 1991, ya que debern enfren- que existan sobre la base del acceso a las tar largos procesos ordinarios o de Justicia mismas (Salinas, 2011). As, la restitucin resulta restrictiva y desintegradora del derecho a la tierra que procuran exigir los campesinos despojados. Como se pude observar, existe un alto riesgo de que los problemas que tiene la iniciativa y que han sido sealados por mltiples actores, generen un escenario en el cual la restitucin se redujera al terreno de lo formal en el que los campesinos no pudieran encontrar una alternativa para la garanta de su derecho a la tierra. Adems, esta figura resulta muy ilustrativa del modelo de desarrollo rural que promueve el actual gobierno y que se articula con el Plan Nacional de Desarrollo y las polticas de tierras y desarrollo rural. En este punto es importante preguntarse si la restitucin de tierras puede favorecer los intereses, los modos de vida y las economas de los campesinos, o si se articula en un modelo que promueve su progresiva desaparicin y su vinculacin a un empresariado agroindustrial. El debate est abierto. La restitucin de tierras no es, ni debera ser, en s misma, una poltica agraria integral. Sin embargo s debe encontrarse inmersa y articulada con polticas agrarias y de desarrollo rural que resuelvan las necesidades histricas del campesinado colombiano:
Imagen de CINEP/PPP
No para todos, no para todo
Y el derecho a la tierra?
Imagen de Plataforma rural
El procedimiento de restitucin se restringe a la reclamacin de los derechos sobre las tierras, no sobre el conjunto de los derechos patrimoniales .
La ley fij un lmite temporal a partir del 1 de enero de 1991. Los campesinos que quieran solicitar restitucin de tierras por eventos ocurridos en fechas anteriores, no podrn hacerlo.
Imagen de Vctor Barrera, CINEP/PPP
Queda la pregunta de cmo articular la restitucin material de tierras con las amplias concesiones mineras que el Estado ha otorgado en los ltimos aos, y que planea continuar otorgando para impulsar su locomotora minera.
Existe una tendencia por parte del gobierno, evidente en el actual Plan de desarrollo, a asociar la produccin campesina con una produccin lenta, de poco crecimiento y que requiere ser transformada en una produccin agroindustrial.
acceso y control de las tierras y de sus pro- resulta ms eficiente y atiende de mejor cesos productivos; reconocimiento y fomento forma las demandas del mercado nacional y a su participacin como actor social, poltico mundial de productos agrcolas. Esta es una interpretacin alejada de y econmico; valoracin del campesinado como el principal abastecedor de alimentos, la realidad. Diversos estudios (Rosset, 1999) agua y servicios ambientales para el conjun- han demostrado que la economa campesina to de la poblacin nacional. En ltimas, una puede ser ms eficiente y producir ms unipoltica agraria y rural orientada a la satisfac- dades de produccin que las grandes explocin del derecho fundamental a la tierra y al taciones agroindustriales. La diversidad de la territorio de los pueblos campesinos. Si bien produccin, el bajo uso de insumos energtila restitucin de tierras no puede alcanzar cos, la intensidad de mano de obra utilizada, la conservacin de por s misma estas los suelos, la producambiciosas metas, La diversidad de la produccin s debe promover campesina, el bajo uso de insumos cin de servicios amescenarios que las energticos, la intensidad de mano de bientales, la captura faciliten. obra utilizada, la produccin de servi- de carbono y la proSin embargo, cios ambientales, la captura de carbo- teccin de fuentes de la propuesta de de- no y la proteccin de fuentes de agua agua son ganancias sarrollo del actual son ganancias que usualmente no se que usualmente no gobierno contempla tienen en cuenta a la hora de analizar se tienen en cuenta sus rendimientos . a la hora de analizar intervenciones en la sus rendimientos. produccin agropecuaria, por considerar que su ritmo de cre- Los anlisis sesgados e incompletos pueden cimiento es limitado: el sector agropecua- llevar a conclusiones como considerar que la rio es una locomotora que se encuentra en economa campesina es de lento crecimienmovimiento, pero a una velocidad inferior to frente a los agresivos e intensivos proyeca su verdadero potencial (Departamento tos de produccin agroindustrial. Un elemento que permite sospechar Nacional de Planeacin, 2010). Existe una tendencia a asociar la produccin campesi- que la restitucin de tierras no favorecer na con una produccin lenta, de poco creci- la produccin campesina es que la palabra miento y que requiere ser transformada en campesino slo aparece una vez en la ley, una produccin agroindustrial, puesto que en su artculo 13, cuando seala que el Esta-
do otorgar especial proteccin para ciertos grupos de la poblacin que tienen mayor riesgo a las violaciones de derechos humanos y de Derecho Internacional Humanitario. Tambin es necesario preguntarse por las posibilidades reales de la restitucin de tierras frente a los alcances de la poltica minera del actual gobierno. Si bien se pueden restituir derechos sobre el suelo, el Estado ha reservado para s la propiedad del subsuelo y la posibilidad de concesionar su explotacin a quien considere conveniente. Cmo articular la restitucin material de tierras con las amplias concesiones mineras que el Estado ha otorgado en los ltimos aos, y que planea continuar otorgando para impulsar su locomotora minera? Teniendo en cuenta este diseo legislativo y las expectativas generadas por la poltica de restitucin de tierras se pueden prever dos escenarios extremos de la misma: I.Todos los campesinos despojados de sus tierras, tienen las herramientas jurdicas y las condiciones fcticas para asumir de forma libre y autnoma la restitucin y el retorno material a las tierras, y cuentan con las condiciones de seguridad suficientes para realizar los procesos
Lo que viene
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Imagen de CINEP/PPP

de exigibilidad ante el Estado2. Adems tienen las capacidades y cuentan con los insumos suficientes para ejecutar procesos de produccin agroalimentaria que satisfagan las necesidades de su familia y comunidad y produzcan alimentos, agua y otros servicios ambientales para el conjunto de la poblacin. II.La restitucin de tierras es un proceso formal, que facilita la clarificacin y formalizacin de los derechos de propiedad de los predios rurales en Colombia, y que reduce los costos de transaccin del mercado de tierras. No implica una transformacin de la estructura concentrada de la tenencia de la tierra en Colombia y no ofrece alternativas para la dignificacin de los campesinos y sus modos de vida. Si bien es cierto que estos escenarios son extremos, a partir del anlisis de la poltica, de sus limitaciones y de su articulacin con otras iniciativas gubernamentales, se puede concluir que la restitucin de tierras no conllevar al escenario I, aunque este sea el ideal desde la perspectiva de los sectores campesinos despojados. Existe el riesgo de que la restitucin de tierras se acerque ms al escenario II y que las pretensiones de reparacin se queden en derechos formales sobre los cuales se reciben ingresos econmicos mensuales, pero que resulten insuficientes para adelantar proyectos de vida autnomos y para consolidar metas de soberana alimentaria. Las posibilidades de que la restitucin de tierras se aleje ms del escenario II y se acerque ms al escenario I dependen de: El papel que cumpla la sociedad civil frente a la poltica de restitucin de tierras, produciendo informacin, anlisis y generando procesos de incidencia para favorecer los derechos de las vctimas y de los sectores campesinos despojados de sus tierras3. El anlisis que realice la Corte Constitucional sobre la norma, teniendo en cuenta que diferentes sectores han sealado que tiene vicios de inconstitucionalidad y que acudirn ante este Tribunal para que se corrija esta situacin4. La reglamentacin de la ley que debe realizar el gobierno nacional, que incluye temas tan sensibles como la definicin de normas especficas de vctimas y restitucin para los miembros de los grupos tnicos5. El apoyo y la capacidad tcnica que debe darse tanto a las nuevas instituciones creadas por la ley, como a las que ya existen pero les fueron otorgadas nuevas funciones.
El ABC de la restitucin de tierras del INCODER Los tres grandes pasos que actualmente sigue el Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (INCODER) para poner en marcha el camino de la restitucin de tierras
Planificacin e informacin
Inicialmente la restitucin de tierras tiene en cuenta que: El ndice de concentracin de la tierra en Colombia es de 0,863, uno de los ms altos del mundo debido, en gran parte, a la expansin de la gran propiedad, la disminucin de la mediana y la fragmentacin de la pequea. Cerca de la cuarta parte de la poblacin colombiana se encuentra en situacin de desplazamiento y el mayor porcentaje de esa poblacin son habitantes rurales. De acuerdo con cifras de Accin Social y CODHES, el porcentaje de hectreas abandonadas y/o despojadas supera el total del rea agrcola cultivada en un 63,5% y 31,8% respectivamente. Los conflictos por el uso del suelo son la sobreutilizacin en un 32,7% y la subutilizacin en un 29,6%. Se tendrn en cuenta el decreto 1745 de 1995 mediante el cual se fija el procedimiento para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las tierras de comunidades negras. As mismo, los principios de la Constitucin Poltica y la Ley 70 de 1993 que sealan las zonas, as como la Ley 21 de 1991. Las funciones de titulacin son asumidas por la comisin tcnica de la Ley 70 y mediante la aplicacin de la Ley 160 de 1994 se realizan los procesos de titulacin a comunidades indgenas. Estrategias de formalizacin y restitucin: Agilizar el proceso de redistribucin de tierras resultantes de la extincin de dominio. Simplificar y agilizar las convocatorias para el otorgamiento del subsidio integral de tierras, dando prioridad a la poblacin ms pobre y vulnerable. Adjudicar baldos nacionales con vocacin agropecuaria. Fortalecer zonas de Reserva Campesina para estabilizar a la poblacin cercana a la frontera agropecuaria. Mecanismos: Titulacin de baldos a campesinos y legalizacin de predios del Fondo Nacional Agrario. Clarificacin de tierras desde el punto de vista de la propiedad. Deslinde de predios rurales. Regulacin del uso y manejo de terrenos comunales. La implementacin de estos mecanismos es competencia del INCODER y se realiza en tres fases bsicas: etapa previa (se establece si se inicia o no el proceso), etapa probatoria (luego de iniciado el proceso administrativo se realiza una visita de inspeccin ocular y se analizan las pruebas), etapa final (se decide la actuacin administrativa).
Fuente: Incoder
Promocin y seguimiento a asuntos tnicos
Mecanismos para la formalizacin y restitucin de tierras
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Sin lugar a dudas la sancin presidencial de la ley 1448 de 2011 implica un primer paso, histrico y necesario, para la reparacin de las vctimas y la restitucin de las tierras. La expectativa generada es altsima, y aunque nos enfrentamos a un panorama difcil en trminos de la reparacin, restitucin y reconciliacin nacional, es necesario aunar esfuerzos para que las vctimas y los despojados de sus tierras, sean en ltimas, quienes ran mejor.
Imagen de Incoder
*Sergio Andrs Coronado Investigador de la lnea de tierras del CINEP/PPP
El futuro de la restitucin depender de la reglamentacin de la ley que debe realizar el gobierno nacional, que incluye temas como la definicin de normas especficas de vctimas y restitucin para los miembros de los grupos tnicos. Tambin depender de la capacidad tcnica de las nuevas instituciones.
Notas
Este argumento ayuda a comprender por qu las personas en condicin de discapacidad tienen filas preferenciales de acceso a lugares pblicos, o por qu en un pas en el cual las mujeres tienen menos oportunidades de acceso a puestos que los hombres, se crea un sistema de cuotas. 2 Frente a este punto resultan alarmantes los asesinatos y amenazas contra los lderes que se encuentran involucrados en procesos de restitucin de tierras. Actualmente, CINEP/PPP y la Coalicin Internacional por el Acceso a la Tierra se encuentran diseando un proyecto piloto para construir un fondo de proteccin para lderes reclamantes de tierras. Sobre este punto es importante revisar las investigaciones del Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Poltica de CINEP/PPP (Angulo, 2011). 3 Sobre este asunto en particular, el CINEP/PPP y la Coalicin Internacional por el Acceso a la Tierra se encuentran diseando un proyecto piloto para construir un Observatorio de la poltica de restitucin de tierras en Colombia. Los primeros resultados de esta iniciativa se socializ en das pasados. 4 El representante a la Cmara, Ivn Cepeda, quien estuvo involucrado en todo el proceso legislativo de esta norma, al referirse a disposiciones problemticas de la misma seal que Si se aprueban esos aspectos que no compartimos, pues tendrn que ser revisados y declarados inconstitucionales por la Corte Constitucional Comunicado de prensa del 4 de abril de 2011. 5 En este aspecto es importante tener en cuenta la experiencia histrica: la tradicin reglamentaria colombiana ha sido de crear actos administrativos regresivos frente a los principios albergados en la ley.
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Referencias
Angulo, Alejandro, 2011, Cavilaciones sobre derechos humanos en Cien das, nmero 72, CINEP/PPP, Bogot, abril. Disponible en: http://www.cinep.org.co/node/1227 Becerra, Carmen, 2011, Hay problemas de fondo y de proceso en Razn Pblica, 12 de junio. Disponible en: http://razonpublica.com/index.php?option=com_content&view=article&id=2127:hay-problemas-de-fondo-y-de-proceso&catid=19:politica-y-gobierno&Itemid=27 Centro Internacional para la Justicia Transicional, 2011, La ponencia del proyecto de ley de vctimas radicada en el Senado de la Repblica no garantiza la efectividad e integralidad de los derechos de las vctimas. Documento presentado a la comisin primera del Senado de la Repblica, Bogot, 8 de marzo. Cepeda, Ivn, 2011, Comunicado de prensa, Bogot, 4 de abril. Comisin Colombiana de Juristas, 2011, Algunas observaciones sobre la ley 1448 de 2011, Bogot, junio. Disponible en: http://www.coljuristas.org/documentos/pronunciamientos/pro_2011-06-16.html Departamento Nacional de Planeacin, 2010, Prosperidad para todos. Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Bogot. Disponible en: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/PND/PND20102014.aspx Rosset, Peter, 1999, Las mltiples funciones y beneficios de la economa campesina en el contexto de las negociaciones del comercio internacional, The Institute for Food and Development Policy, Oaklan, septiembre. Disponible en: http://www.agter.asso.fr/IMG/pdf/Rosset_FoodFirst_PB4_Es.pdf. Salinas, Yamile, 2011, Lo que va del dicho al hecho en Razn Pblica, 12 de junio Disponible en: http://razonpublica.com/index.php?option=com_content&view=article&id=2126:lo-que-va-del-dicho-al-hecho&catid=19:politica-y-gobierno-&Itemid=27
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Conflicto
Narrativas y hechos de guerra y paz

Las narrativas y las prcticas que se han manifestado en la sociedad colombiana durante el primer ao de Santos an distan de acercarse a la aorada paz.
un ao de posesionado el presidente Juan Manuel Santos es necesario un balance en materia de guerra y paz, dos asuntos que, a pesar de ser opuestos, han sido trasformados en prcticas y narrativas simultneas por causa del prolongado conflicto colombiano, sin que se pueda concluir que nos encontramos ante un caso de esquizofrenia colectiva.
Por Tefilo Vsquez y Andrs Aponte*
Un balance de los hechos recientes de guerra y las narrativas que los ms diversos actores producen sobre la guerra y la paz permiten concluir, retomando a Pierre Bourdie, que la distancia entre las esperanzas subjetivas y las oportunidades objetivas1 para alcanzar la paz an son muy grandes. Es decir que al obvio anhelo de paz de los colombianos debe drsele un sustrato material, pero es all donde ni las palabras, ni lo hechos permiten ser optimistas. Por cuanto la guerra se recrudece, los actores armados mantienen sus gramticas blicas y la denominada sociedad civil es presa de su desbordado optimismo o de su avidez de las rentas por la paz. Este artculo tiene como objetivo mostrar que las narrativas y las prcticas existentes en nuestra sociedad an distan de acercarse a la aorada paz. Es por esto que en la primera seccin se abordarn los hechos recientes del conflicto armado y sus implicaciones para la bsqueda de la paz. Y en segundo trmino se expondr un balance sobre los cuestionamientos y defensas que se han expresado por distintos sectores acerca del presente de la poltica de seguridad en la
Los actores armados mantienen sus gramticas blicas por causa de la . guerra que se recrudece
administracin de Juan Manuel Santos y, luego, se mostrarn las distancias entre la denominada sociedad civil y el gobierno sobre la guerra, el desarrollo y la paz. Los recientes acontecimientos militares en el norte de Cauca demuestran con ni-
Los hechos: los nimos belicistas por lado y lado
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tidez que tanto el actual gobierno como las FARC se mantienen en sus nimos belicistas, escenario que obviamente no es el ms favorable para iniciar acercamientos en direccin a una posible negociacin. Peor an, lo que se est jugando en las montaas de Cauca no es una ms de las tantas escaramuzas del conflicto armado, se trata del nuevo escenario estratgico poltico y militar. En efecto, durante aos el eje del conflicto armado fue la cordillera oriental y el piedemonte
Conflicto
Pblica y las FARC en las regiones ubicadas alrededor de macizo del Nevado del Huila, es decir, sur del Tolima (especialmente en el ro At y el Can de las Hermosas), Norte del Huila, Tierradentro y principalmente en el norte de Cauca. All, la presencia de Alfonso Cano transform la zona en un objetivo de alto valor poltico y militar que adems se convirti en el centro de la atencin nacional por el cubrimiento meditico. Sin duda que la ofensiva del Ejrcito enderezada a capturar al mximo comandante de las FARC y las respuestas de esta guerrilla, demuestran que el objetivo de propinar golpes estratgicos al enemigo se mantiene y as un eventual proceso de paz, como en el pasado, seguir atado a lgica de la guerra y no a la finalizacin del conflicto.
El objetivo de propinar golpes estratgicos al enemigo se mantiene y as un eventual proceso de paz, como en el pasado, seguir atado a lgica de la guerra y no a la finalizacin del . conflicto
Fuente: Vsquez, Vargas y Restrepo, 2011, Una vieja guerra en un nuevo contexto, Bogot, CINEP/PPPOdecofi-Colciencias, CERAC, Editorial Universidad Javeriana.
amaznico: all las FARC desplegaron buena parte de sus efectivos y fortaleza militar en desarrollo de los objetivos estratgicos trazados por la VII y VIII conferencias de esta organizacin. Por su parte, el Estado se concentr en neutralizar ese accionar y ocasionalmente en realizar operativos militares sobre las retaguardias de las FARC que no implicaban mayores cambios en los controles territoriales de esta guerrilla y tampoco redefinan estratgicamente la guerra.
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Pero esa situacin cambi luego de los frustrados dilogos del Cagun y tras los ocho aos de la seguridad democrtica de lvaro Uribe. En ese perodo el eje de la confrontacin se desplaz a las cordilleras occidental y central: en la primera se consolid el corredor de movilidad y disputa por el control del complejo cocalero en el piedemonte de la cordillera occidental en Nario, en el Pata y en la costa Pacifica nariense; en la segunda se agudiz la confrontacin entre la Fuerza
Las posiciones que el presidente y las FARC manifestaron a propsito de las acciones de guerra en Toribio y Corinto, resultan ms contrarias para buscar la paz. Las acciones blicas afectaron de manera indiscriminada a la poblacin civil y semidestruyeron estos dos municipios, hecho que refleja con nitidez cmo en la prctica y en los discursos las partes se niegan a aceptar y aplicar el Derecho Internacional Humanitario. De un lado, el presidente en lugar de presentar un programa de reconstruccin en Popayn, tal como lo exigi La Asociacin de Cabildos Indgenas del Norte del Cauca (-ACIN- CXHAB WALA KIWE, 2011), anunci ms militarizacin a travs de la creacin de un Batalln de alta montaa. Y ms grave, tom una decisin militar contraria al Derecho Internacional Humanitario al afirmar que Hemos tomado la medida que de aqu en adelante, la Fuerza Pblica va a destruir cualquier casa que sea utilizada por los terroristas para atacar a la Fuerza Pblica o a la poblacin civil, no ms utilizacin de casas para dispararle a la Fuerza Pblica o a la poblacin civil (Radio Nacional de Colombia, 2011).
Las palabras
Conflicto
Por su parte las FARC, en un comunicado sobre estos mismos hechos, nuevamente insisti en invertir el responsable del Derecho Internacional Humanitario, dejando su cumplimiento en manos de los civiles y no de los grupos armados en lo que denominan recomendaciones a la poblacin civil y en unas palabras que son un monumento a una inversin de la realidad, afirmaron Lamentamos la muerte y heridas causadas a civiles, as como otros daos ocasionados por los efectos colaterales del combate. Sealamos como nico responsable de los daos al Estado colombiano, por mantener personal e infraestructura militar en medio de la poblacin civil (FARC-EP, 2011). Semejantes palabras y anuncios, que insisten en sealar al otro como brbaro para deslegitimarlo polticamente, no permiten crear condiciones para iniciar los dilogos, ms bien transforman en un campo de disputa poltica al Derecho Internacional Humanitario, cuya aplicacin, al menos parcial, es un camino hacia un escenario ms propicio para una negociacin que conduzca a una paz duradera. En el primer ao de gobierno de Santos son evidentes los cambios en su gestin. Su pragmatismo poltico qued plasmado con el restablecimiento de relaciones bilaterales con
Imagen de Csar Carrin-Presidencia
La distancia entre los dos
algunos pases vecinos (Ver artculo Los mila- diario El Heraldo: Mientras que para Uribe gros de la diplomacia en esta misma edicin), era su prioridad, Santos ha optado por deel respeto por la separacin de poderes y la in- legar esa responsabilidad en el Ministro de clusin de sectores polticos antes marginados Defensa y en los altos mandos de las Fuerzas por el anterior gobierno (ver artculo Legislar Militares y de la Polica (El Heraldo, 2010). para la prosperidad en esta misma edicin). Es por esto que da tras da en editoriales y Incluso ha tomado algunas banderas reivindi- columnas de opinin, como la de Jos Obducativas de otros partidos como la Ley de vcti- lio Gaviria, se quejan de Santos y aoran a Uribe: en cualquier mas y restitucin de caso, su gobierno s tierras (ver artculo La ley de vctimas al En medio de ese panorama, la abandon el rumbo: estrado y El futuro poltica de seguridad del actual go- las ideas, palabras y de la restitucin de bierno ha sido objeto de un lgido modales del caguatierras en esta mis- debate durante el ltimo ao, cen- nismo son las que trado ms en una disputa poltica hoy le aplauden los ma edicin). entre santistas y uribistas que en un enemigos de la SD En medio de anlisis sereno del nuevo escenario () qu mueve a ese panorama, la po. de la confrontacin Santos a abjurar de ltica de seguridad las ideas de quienes del actual gobierno ha sido objeto de un lgido debate durante lo eligieron? (Gaviria J., 2011, 3 y 23). Para los el ltimo ao, centrado ms en una disputa uribistas, ocho aos de esfuerzo aunados se poltica entre santistas y uribistas que en un pueden ir al traste por el inminente peligro anlisis sereno del nuevo escenario de la con- del descuido de dicha poltica, reflejado en el resurgir de la amenaza insurgente, y por la difrontacin. Los detractores del rumbo equivocado ferencia de estilo entre los dos mandatarios. Por su parte, los amigos del gobierno se que ha tomado la seguridad democrtica, han esgrimido, en su mayora, que la guerrilla ha han esmerado en falsear los anteriores argutomado un nuevo aire producto de la volun- mentos por medio de cifras [que] muestran, tad de paz del nuevo gobierno y del descuido en particular, una disminucin reciente (y que se ha dado frente al tema de seguridad. sustancial) de los homicidios. En el ao 2010, Los crticos hacen referencia a que el presiel nmero de homicidios baj ms de 10% dente ya no est tan pendiente del tema como con respecto al ao 2009 (Gaviria A., 2011). el anterior mandatario, tal y como sostuvo el
Momento en que el presidente Santos, de visita en Popayn, anunci ms militarizacin en el Cauca a travs de la creacin de un Batalln de alta montaa.
Para Jos Obdulio Gaviria, las ideas, palabras y modales del caguanismo son las que hoy le aplauden los enemigos de la seguridad democrtica.
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Imagen de CINEP/PPP
Conflicto
Adems se ha recalcado el incesante avance que han tenido las Fuerza militares, como qued plasmado con la Operacin Sodoma, y la reduccin de la tasa de homicidios: Una mirada de los resultados del ao pasado permite ver al mismo tiempo un recuento inocultable de los impresionantes avances de la Fuerza Pblica (...). En el ao 2010, el pas alcanz una reduccin del 14 por ciento de homicidios y del 6 por ciento de la criminalidad. El gobierno merece el reconocimiento (El Tiempo, 2011). Pero a pesar de esas diferencias, ambos bandos coinciden en un lenguaje guerrerista e insisten en no reconocer a la guerrilla como actor poltico. Referencias como bandidos, terroristas, antisociales estn a la orden del da. Es difcil avanzar en una negociacin cuando al interior de la clase poltica no hay acuerdo sobre si el camino es guerra o paz. Avanzar sin ese consenso puede implicar la crispacin de los nimos y dar lugar, como en el pasado, a resistencias y sabotajes a la negociacin que llevaron a la intensificacin y expansin de la estrategia paramilitar. A las grandes divergencias al interior del establecimiento es necesario sumarle las posiciones contrarias entre el gobierno y la sociedad civil en materia de seguridad, paz y desarrollo. De un lado, el gobierno en el documento que presenta su estrategia de seguridad o Poltica Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad (PISDP) (Ministerio de Defensa, 2011) mantiene la ecuacin uribista de seguridad es igual a desarrollo e insiste la PISDP se constituye en un marco de accin sectorial que apunta a la detencin definitiva del reloj de la violencia en Colombia y la neutralizacin oportuna de cualquier nueva amenaza que busque recrearse en el mbito nacional, con lo cual se pretende alcanzar condiciones de seguridad ptimas para garantizar la prosperidad democrtica y el progreso nacional. De otro lado, la sociedad civil reitera su propia ecuacin paz igual a desarrollo con palabras que a veces dejan hablar al movimiento social y poltico pero las mayora de las veces son prestadas o impuestas por la cooperacin internacional, como voluntad capaces de abrir las frmulas cerradas a las que aludiera el profesor Medfilo Medina (2011) en su reciente carta abierta dirigida al comandante de las FARC Alfonso Cano. En cuanto a los trminos empleados tanto por el Estado y la guerrilla se hace indispensable desarmar las palabras. Las categorizaciones belicistas no permiten una interlocucin poltica donde haya mutuo reconocimiento en aras a iniciar un dilogo con un lenguaje desprovisto de cargas valorativas, lo que lastimosamente ha impregnado a nuestra sociedad por ms de veinte aos y que parece no tener retroceso con la nueva administracin.
poltica del partes, fortalecimiento de la sociedad civil, reconstruccin del tejido social y desarrollo integral con perspectiva de gnero y medio ambiente. Para avanzar hacia la paz, tanto los grupos armados, como los ms diversos sectores econmicos, polticos y sociales deben estar dispuestos a cambiar sus presupuestos y ser
Imagen de Semanario Voz
Los amigos del gobierno recalcan el incesante avance que han tenido las Fuerzas militares.
* Tefilo Vsquez y Andrs Aponte son investigadores del equipo ODECOFI del CINEP/PPP
Notas
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Gobierno y sociedad civil
Por analoga a Pierrre Bourdieu, que as titula el captulo 3 de su libro Argelia 60: estructuras econmicas y estructuras temporales, para resumir las contradicciones y tensiones a las que se enfrentaban las sociedades campesinas argelinas frente a la imposicin del modelo colonial y del desarrollo del capitalismo en Argelia.
Referencias
Asociacin de Cabildos Indgenas del Norte del Cauca (-ACIN- CXHAB WALA KIWE), 2011, Seor presidente: Reconstruir Toribio y Corinto, no destruirlos! en nasaacin.org, julio 11. Disponible en: http://www.nasaacin.org/component/content/article/1-ultimas-noticias/2344-senor-presidente-reconstruir-toribio-y-corinto-no-destruirlos Bourdieu, Pierre, 2006, Argelia 60: estructuras econmicas y estructuras temporales, Buenos Aires, Siglo XXI. El Heraldo, 2010, Qu pasa con la seguridad democrtica? en El Heraldo, Septiembre 6, p 8C. El Tiempo, 2011, Editorial: Dos batallas diferentes en El Tiempo, Bogot, febrero 2011, p 3-6. Disponible en: http://m.eltiempo.com/opinion/editoriales/editorial-dos-batallas-diferentes/8853120 Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. Ejrcito del Pueblo. FARC-EP, 2011, A la poblacin del municipio de Toribio en Cedema.org. Disponible en: http://www.cedema.org/uploads/FARC-EP_Toribio.pdf Gaviria, Alejandro, 2011, Seguridad sin Uribe en El Espectador, Bogot, febrero 13, p 39. Disponible en: http://www.elespectador.com/impreso/columna-250529-seguridad-sin-uribe Gaviria, Jos Obdulio, 2011, Apaciguamiento no es sinnimo de paz en El Tiempo, Bogot, mayo 25, pp 3 y 23. Disponible en: http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/josobduliogaviria/ARTICULOWEB-NEW_NOTA_INTERIOR-9441866.html Medina, Medfilo, 2011, Carta abierta al comandante de las FARC, julio 11. Disponible en: http://www.albatv.org/Carta-abierta-al-comandante-de-las.html Ministerio de Defensa, 2011, Poltica integral de seguridad y defensa para la prosperidad, Bogot, mayo. Disponible en: http://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/Documentos_Home/pispd.pdf Radio Nacional de Colombia, Batalln de alta montaa y destruccin de viviendas utilizadas por las Farc: Presidente Santos en Radio Nacional de Colombia.gov.co, julio 10. Disponible en: http://radionacionaldecolombia.gov.co/index.php?option=com_topcontent&view=article&id=19245:p residente-santos-ordena-batallon-de-alta-montana-y-destruccion-de-viviendas-utilizadas-por-las-farc&catid=1:noticias
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Paz
Rumores de paz
Mientras el gobierno nacional concibe la paz a su manera y sin la participacin de terceros, los actores sociales, nacionales y regionales, rechazan la continuidad de la violencia pero no logran aunar la voz por una salida negociada del conflicto armado. Ante la falta de coincidencias, el reto est en consolidar una movilizacin que en la actual coyuntura logre incidir ante los actores armados no estatales y estatales para lograr el fin de la guerra. Por Fernando Sarmiento Santander y Juana Yunis Marulanda*
ste artculo presenta una lectura de la movilizacin por la paz en Colombia y su relacin con el contexto poltico del primer ao de presidencia de Juan Manuel Santos. Para lograrlo se ha recurrido a los registros de acciones colectivas por la paz (acp)1 contenidos en el sistema Datapaz del CINEP/PPP. El artculo est compuesto por tres apartados: en el primero se presentan factores de contexto que incidieron en la movilizacin por la paz durante este periodo, en el segundo se caracteriza la movilizacin por la paz registrada entre enero de 2010 y mayo de 2011, y en el tercero se hace una reflexin sobre la importancia de promover en la actual coyuntura una movilizacin orientada a exigir a los actores del conflicto sentarse a la mesa de negociaciones. Crdoba, durante las cuales distintas voces del Estado y la sociedad hicieron lo posible por subestimar la liberacin unilateral3. En general, aunque la transicin de Uribe a Santos s ha tenido efectos importantes en el clima poltico nacional, en cuanto a la posibilidad de una salida negociada del conflicto armado se refiere, ni las guerriSantos como de las FARC y el ELN respecto a llas ni el gobierno han dado pasos suficienla posibilidad de una salida negociada al con- tes que permitan concluir que un escenario flicto armado2 reactivaron el inters de las de dilogo se est abriendo camino. Por el contrario, en trminos de hechos organizaciones que promueven la paz por fopolticos, Santos ha mentar la discusin rechazado las preen torno a tal alternativa, esfuerzo que Tanto el Estado como las guerri- tensiones de todos fue muy marginado llas han profundizado su estrategia de aquellos que han durante la era Uribe. guerra y los pronunciamientos del go- querido propiciar un Sin embargo, bierno y la opinin pblica colombia- ambiente de dilogo tanto el Estado como na han demostrado que an reina la con los actores ar. desconfianza ante las FARC mados: la apuesta de las guerrillas han Colombianos y Coprofundizado su eslombianas por la Paz trategia de guerra y los pronunciamientos del gobierno y la opi- por involucrar a UNASUR y a otros actores nin pblica colombiana han demostrado internacionales en la presin por una salida que an reina la desconfianza ante las FARC. negociada del conflicto colombiano4, la intenEsto se hizo evidente en las ltimas liberacio- cin de la Conferencia Episcopal de facilitar nes de secuestrados por parte de esta agru- dilogos humanitarios con las guerrillas y su pacin, facilitadas por la ex senadora Piedad polmica insistencia, a travs de su vocero
Durante el ltimo ao, la movilizacin por la paz en Colombia estuvo marcada por los cambios en el contexto poltico que ha acarreado la administracin de Juan Manuel Santos, as como por la persistencia de preocupantes niveles de confrontacin armada y/o violencia selectiva en regiones como el Pacfico y el Urab y ciudades como Medelln y Ccuta, entre otras, si bien las cifras globales de acciones blicas y vctimas del conflicto armado registradas desde 2010 son sustancialmente menores a las presentadas en aos como 2002 y 2005. Por un lado, aunque esta dinmica fue poco registrada por los principales medios de comunicacin, las declaraciones tanto de
Incidencia del contexto
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Paz
Imagen de CINEP/PPP
Las ultimas liberaciones de secuestrados, facilitadas por la ex senadora Piedad Crdoba, evidenciaron que an reina la desconfianza ante las FARC por parte del Estado y la sociedad civil.
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Monseor Vidal , hasta hace muy poco obispo de Montera, de mediar en la en- Variaciones en la movilizacin por la paz trega de los miembros de las denominadas Bacrim, cuando estas neo-esEntre enero de 2010 y mayo de 2011, tructuras paramilitares son en realidad se han observado algunas variaciones en la reos ausentes de la Ley de Justicia y Paz. movilizacin social por la paz, variaciones En cambio, en este primer ao de gobier- que muestran la reaccin de diversos actores no Santos le ha dado su apoyo a dos proyectos frente a la coyuntura poltica nacional y a la uno que es ya realidad jurdica y poltica y situacin de violencia que se vive en las disotro que apenas empieza a elaborarse que tintas regiones y ciudades del pas. Como se tienen gran relevancia para la movilizacin puede observar en la grfica que sigue, para por la paz en Colombia: la Ley de Vctimas y el ao 2010 Datapaz registr un incremento Restitucin de Tierras (ver artculo La ley de de la movilizacin respecto al ao 2009 (202 vctimas al estrado en esta misma edicin) y 144 acp respectivamente). La diferencia la y el proyecto encabezado por el senador del marc la realizacin de eventos y actividades Partido de la U, Roy Barreras, presidente de en torno al tema de la paz en los meses de la Comisin de Paz del Senado, que busca la septiembre, octubre y noviembre. A mayo aprobacin de una Ley de Paz en el Congreso. de 2011, se han registrado el mismo nmeAunque el Gobierno no ha hecho mucha bulla ro de acciones que las realizadas durante el respecto a la segunmismo perodo del da iniciativa, resulta ao anterior (53 Santos ha rechazado las pretenmuy diciente que Sansiones de todos aquellos que han acp para cada caso), tos le haya dado su querido propiciar un ambiente de di- pero con una tenaval a una propuesta logo con los actores armados como la dencia al aumento. que esencialmente apuesta de Colombianos y ColombiaAl analizar los pretende reformar la nas por la Paz por involucrar a UNA- motivos subyacenLey de Justicia y Paz SUR y a otros actores internacionales tes a las acciones y ampliar el marco en la presin por una salida negocia- registradas, se cons. da del conflicto colombiano legal nacional contata la relevancia, cerniente a la desmoen sentido de paz vilizacin de actores armados en concordan- positiva (la movilizacin propositiva), de los cia con las altas exigencias de justicia que hoy motivos asociados a la bsqueda de alternacaracterizan los estndares internacionales, tivas para la paz y la promocin de la paz. partiendo de la conviccin de que con las gue- Pero a su vez, los motivos en un sentido de
rrillas lo nico que debe negociarse son las condiciones de su desarme y desmovilizacin6. Pero mientras se debaten los alcances de los discursos y las acciones del gobierno de Santos, las intenciones de las guerrillas y la naturaleza del fenmeno denominado Bacrim, lo cierto es que en diversas regiones del pas, incluyendo varios centros urbanos, los hechos de violencia han hablado con contundencia en el ltimo ao y medio. Todos los anteriores factores han afectado la movilizacin por la paz en el ltimo ao, tal y como se ve a continuacin.
En diversas regiones del pas, incluyendo varios centros urbanos, los hechos de violencia han hablado con contundencia en el ltimo ao y me. dio
Grfico 1
A C C I O N E S C O L E C T I VA S P O R L A PA z enero 2010 - mayo 2011
35 30 25 20 15 10 5 Ene Mar 2010 May Jul Sep 2011 Nov
Fuente: Datapaz CINEP/PPP. Julio de 2011
paz negativa (aquellos asociados al rechazo de la violencia), siguen apareciendo con mucha frecuencia en respuesta a situaciones de inseguridad y violencia generalizada y asesinatos, masacres y desapariciones. De este modo, no obstante la persistencia del rechazo a los hechos de violencia por parte de los sectores sociales, para el ao 2010 aparece en el escenario de la movilizacin social por la paz una perspectiva ms propositiva respecto a la registrada para 2009, dinmica que para el 2011, como se puede observar en el siguiente diagrama, vuelve a dar una leve prioridad a los motivos de la violencia. Este comportamiento debe leerse en el contexto antes descrito, marcado por las ilusiones de paz que ha provocado el cambio de Uribe a Santos versus la insistencia en la guerra que han demostrado todos los actores del conflicto armado en el ltimo ao. As, el seguimiento de las acciones colectivas por la paz registradas entre enero de 2010 y mayo de 2011 permite resaltar los siguientes elementos: (1) La posibilidad de una salida negociada al conflicto armado, tal como fue insinuada por Santos el da de su posesin el 7 de agosto de 2010, anim la reflexin de las organizaciones que promueven la paz a lo largo de este primer ao del
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Paz
de acuerdos humanitarios para la liberacin de secuestrados. Lo anterior debe leerse en relacin con los cambios que ha sufrido en el ltimo ao el sector uribista, fuerza poltica que haba logrado que el discurso de la paz estuviera dominado por el rechazo, casi visceral, a las FARC. (4) Finalmente, en este ltimo ao ha venido ganando mayor importancia la conmemoracin de hechos de violencia, asociada a una expresin emergente de la movilizacin por la paz en el pas que se relaciona con esfuerzos por reconstruir la memoria histrica y con la movilizacin general de las vctimas. Estas iniciativas han cobrado fuerza en un contexto en el cual la aprobacin de la Ley de vctimas y restitucin de tierras es para muchos el logro bandera del primer ao de Santos.
Grfico 2
M OT I VO D E L A S A C C I O N E S C O L EC T I VA P O R L A PA z enero 2010 - mayo 2011
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5
Inseguridad y violencia... Promocin de la paz Por conexin con evento... Bsqueda de alternativas para... Conmemoraciones de hechos... Concertacin y organizacin... Impulso de dilogos o... Ataques a poblacin y/o... Otras violencias Celebracin de un motivo... Asesinatos, masacres y... Secuestros y retenciones
Al hacer un breve anlisis de la movilizacin por la paz en el ltimo ao, se observan al menos tres dinmicas que parecen marchar en paralelo pero que, hasta ahora, no se encuentran: la postura del gobierno en materia de paz, la movilizacin de las organizaciones por la paz en el mbito nacional que incluye la apuesta por una salida negociada del conflicto armado colombiano y la movilizacin de los pobladores en las regiones y las principales ciudades, que se concentra en el rechazo a la violencia y al accionar de los actores armados. La paz que hasta ahora parece querer el gobierno de Santos se limita a la desmoImagen de equipo Reconciliacin CINEP/PPP
Dinmicas en paralelo
2010
2011
Fuente: Datapaz CINEP/PPP Julio de 2011
nuevo presidente. A esto se suma el inters de estos promotores por hacer cada vezms evidente la amplia gama de iniciativas de paz que existen en el pas, para avanzar en la bsqueda de una paz integral. (2) La movilizacin ha venido dando cuenta del incremento de la violencia urbana que se ha presentado desde 2009, ante la cual, desde las principales ciudades y algunas cabeceras municipales, la poblacin se ha movilizado tanto para rechazar a los actores armados y la situacin de inseguridad generalizada, como para promover la convivencia y distintas respuestas locales a la violencia directa, estructural y cultural. (3) El rechazo al secuestro no ha sido tan determinante en la movilizacin por la paz como en aos anteriores, aunque los familiares de los secuestrados mantienen su lucha y Colombianos y Colombianas por la Paz, en cabeza de Piedad Crdoba, persisten en la bsqueda
En este ltimo ao ha venido ganando mayor importancia la conmemoracin de hechos de violencia, asociada a una expresin emergente de la movilizacin por la paz en el pas que se relaciona con esfuerzos por reconstruir la memoria histrica y con la movilizacin general de las vctimas.
Imagen de equipo Reconciliacin CINEP/PPP
El mensaje de las movilizaciones en las regiones, tanto en zonas rurales como urbanas, es el agotamiento de la guerra y la violencia como trmite de los conflictos sociales y rechazo alos grupos armados.
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Paz
vilizacin de las guerrillas y el sometimiento a la justicia de las denominadas Bacrim. En esta perspectiva, la bsqueda de la paz se reduce a la generacin de condiciones jurdicas y al afianzamiento de los procesos militares de consolidacin de los territorios. Por su parte, en el mbito nacional, las organizaciones por la paz han retomado la promocin de la salida negociada del conflicto armado como eje central de la bsqueda de la paz, con una perspectiva integral de la misma. En este caso, la integralidad es fundamental cuando se trata de la riqueza que aportan las diversas iniciativas en perspectiva de las transformaciones culturales, econmicas y polticas que necesita el pas a nivel local, regional y nacional en el mediano y largo plazo. Sin embargo, este artculo quiere hacer hincapi en que lo urgente, en este momento, es que las organizaciones por la paz logren consolidar un propsito unificado hacia la salida negociada del conflicto armado y la creacin de condiciones para una paz duradera.
*Fernando Sarmiento Santander es coordinador del proyecto Iniciativas de Paz del CINEP/PPP, mientras que Juana Yunis Marulanda es investigadora asistente del mismo equipo
Notas
Las acciones colectivas por la paz se refieren a eventos o actividades que dan cuenta del comportamiento la variedad de actores que rechazan la violencia y/o promueven la paz; el conjunto de estas acciones configura lo que aqu se denomina la movilizacin por la paz en Colombia. 2 Discurso de posesin del presidente Juan Manuel Santos Caldern: A los grupos armados ilegales que invocan razones polticas y hoy hablan otra vez de dilogo y negociacin, les digo que mi gobierno estar abierto a cualquier conversacin que busque la erradicacin de la violencia, y la construccin de una sociedad ms prspera, equitativa y justa. Eso s insisto sobre premisas inalterables: la renuncia a las armas, al secuestro, al narcotrfico, a la extorsin, a la intimidacin. No es la exigencia caprichosa de un gobernante de turno. Es el clamor de una Nacin! Pero mientras no liberen a los secuestrados, mientras sigan cometiendo actos terroristas, mientras no devuelvan a los nios reclutados a la fuerza, mientras sigan minando y contaminando los campos colombianos, seguiremos enfrentando a todos los violentos, sin excepcin, con todo lo que est a nuestro alcance (Presidencia.gov.co, 2010). Anuncios de ELN y Farc reviven tema del dilogo. Segn analistas, los anuncios de Farc y ELN sobre liberacin de secuestrados y cese de hostilidades son un primer paso para buscar dilogos de paz con el Gobierno. Faltan acciones (El Colombiano.com.co, 2010). 3 El presidente Juan Manuel Santos advirti que estuvo a punto de suspender el operativo y el sbado calific las liberaciones unilaterales de las FARC como un show meditico absurdo, mientras prometi revisar la poltica de liberaciones gota a gota (El Universal.com.mx, 2011). 4 Este encuentro lo hicimos en Argentina porque, muy poco antes de morir, el ex presidente Nstor Kirchner tuvo reuniones con Colombianos y Colombianas por la Paz para acercar a la Unasur a este proceso y porque el Cono Sur est siendo muy proclive al dilogo, dijo Piedad Crdoba (CEHLAC, 2011). 5 No hay negociacin, hay interlocucin para ver en qu trminos y en qu condiciones se realiza ese sometimiento a la justicia por parte de estas bandas criminales, afirm desde Montera (Crdoba) el Jefe de Estado (El Nuevo Siglo, 2011). 6 Ver: Presidente de Comisin de Paz del Senado anuncia proyecto de ley de vctimas II (Oficina de prensa del Senado, 2011)
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El mensaje de las iniciativas locales es el agotamiento de la guerra y la violencia como trmite de los conflictos sociales .
En este mismo sentido debe recogerse la movilizacin en las regiones, tanto en zonas rurales como urbanas. El mensaje de las iniciativas locales es el agotamiento de la guerra y la violencia como trmite de los conflictos sociales. La persistencia en el rechazo al accionar de los grupos armados y la delincuencia que se registra diariamente es seal de este cansancio. No obstante tal intencin, las iniciativas en las regiones no suman an a la conformacin de una expresin aunada y clara de rechazo frente a la profundizacin de la guerra y la prioridad militar en el tratamiento de los problemas sociales, como sucede con los planes de consolidacin o la pretensin de la insurgencia y del paramilitarismo de mantener el control de los territorios. Lo que pueden aportar las iniciativas locales a la bsqueda de una paz negociada es la puesta en evidencia de los requerimientos concretos para la superacin de la guerra, partiendo de las condiciones reales de los conflictos que se viven en las distintas regiones.
Referencias
Centro de Estudios Histricos para Latinoamrica y el Caribe (CEHLAC), 2011, Colombianas y colombianos por la Paz. Con Santos cambi el tono, febrero 24. Disponible en: http://cehlac-elcentro.blogspot.com/p/colombianas-y-colombianos-por-la-paz.html El Colombiano.com.co, 2010, Anuncios del ELN y Farc reviven el tema del dilogo en El Colombiano. com.co, Medelln, diciembre 12. Disponible en: http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/A/anuncios_de_eln_y_farc_reviven_tema_del_dialogo/anuncios_de_eln_y_farc_reviven_tema_del_dialogo.asp El Nuevo Siglo, 2011, Santos: interlocucin slo para sometimiento de Bacrim, en El Nuevo Siglo, Bogot, febrero 12. Disponible en: http://elnuevosiglo.com.co/nacion/orden-publico/30232-santosinterlocucion-solo-para-sometimiento-de-bacrim.html El Universal.com.mx, 2011, Farc entregan solo a un rehn en El Universal.com.mx, Ciudad de Mxico, febrero 14. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/internacional/71619.html Oficina de prensa del Senado, 2011, Presidente de Comisin de Paz del Senado anuncia proyecto de ley de vctimas II, en Senado.gov.co, Bogot, mayo 23. Disponible en: http://www.senado.gov.co/sala-de-prensa/noticias/item/11953-comision-de-paz-presentara-segundaparte-de-proyecto-de-victimas?tmpl=component&print=1 Presidencia.gov.co, 2010, Le lleg la hora a Colombia! Discurso del presidente Juan Manuel Santos Caldern en Presidencia.gov.co, Bogot, agosto 7. Disponible en: http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2010/Agosto/Paginas/20100807_15.aspx
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Poltica
Legislar para la prosperidad

Anlisis sobre las consecuencias y posibilidades de la agenda legislativa que aprob el Congreso de la Repblica.
n su discurso de posesin, el presidente Juan Manuel Santos anunci que presentara un paquete de iniciativas al Congreso que esperaba fuera la base para la transicin a la prosperidad democrtica (Santos, 2010). Finalizada la primera legislatura, y con una eficiencia que no se vea haca mucho tiempo, el Congreso le cumpli y hoy el pas cuenta con una normatividad que, aunque no es lo que muchos desean, tampoco se trata del peor de los mundos. Histrica, legendaria y admirable, han sido algunos de los adjetivos usados para calificar la labor del Congreso en la pasada
Por Vctor Barrera*
Cul fue el xito
legislatura. La eficiencia con la que fueron mental, se destacan aquellas que comparten aprobadas varias iniciativas legislativas y la un rasgo comn: son reformas estructurales calidad de las mismas ha dado pie para ha- con las que haca mucho tiempo el Congreso cerlo. Sin duda, el balance general es positivo. estaba en deuda con el pas. En materia econmica, se aprob la ley En medio de la crisis de la ola invernal en Colombia (ver artculo La sorpresa del de sostenibilidad fiscal, la del primer empleo y se reestructur el invierno en esta sistema de regalas. misma edicin) y en La labor del Congreso ha sido cali- Se trata de leyes enun ambiente politizado de cara a las ficada como histrica, legendaria y caminadas a robusteadmirable . cer la capacidad fiselecciones de octucal y econmica del bre, el Congreso de la Repblica discuti 326 iniciativas legis- Estado en aras de responder a los retos que el lativas de diverso origen gubernamen- gobierno enfrenta en materia social y poltica, tal, parlamentario, popular, etc. y emiti por un lado, y que buscan apalancar un desa47 nuevas leyes (Congreso Visible, 2011a y rrollo equitativo de las regiones, por el otro. En el mbito social, se destaca la Ley 2011b). Entre las principales leyes aprobadas, muchas de ellas de iniciativa guberna- de vctimas (ver artculo La ley de vctimas al estrado en esta misma edicin) como un marco jurdico por el cual se busca reparar material y simblicamente a cerca de cuatro millones de vctimas que ha dejado el conflicto armado desde 1985 y les concede el derecho a reclamar verdad y justicia. De igual forma contempla, en uno de sus apartados, un plan de restitucin de tierras (ver artculo El futuro de la restitucin de tierras en esta misma edicin) que cobija a quienes hayan sido despojados de sus territorios desde 1991. En el plano poltico, se aprob el estatuto anticorrupcin que significa un esfuerzo por incrementar los castigos con el fin de desincentivar prcticas consideradas corruptas, controlar la denominada puerta giratoria entre los sectores pblico y privado y restringir la financiacin de las campaas polticas. De igual forma, el Congreso le otorg facultades extraordinarias al presidente Juan Manuel Santos para reestructurar por decreto al Estado, con las que buscara, adems de dividir varios ministerios, liquidar
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Poltica
agencias ineficientes como el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) y el Departamento Nacional de Estupefacientes (DNE). Del mismo modo, con esta ley el gobierno pretende limitar las competencias del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y dejar en manos del nuevo ministerio de Justicia la responsabilidad de las labores de inteligencia. Con el fin de hacerle frente a las diversas modalidades de criminalidad, se aprob el Estatuto de Seguridad Ciudadana por el cual se reforman los Cdigos Penal, de Procedimiento y de Infancia y Adolescencia. Esta ley establece jueces de control de garantas de reaccin inmediata, ampla el tiempo para la recopilacin de pruebas y modifica el proceso de extincin de dominio. En suma, el poder legislativo aprob una serie de medidas con las cuales el gobierno pretende combatir los problemas ms acuciantes del pas. Ahora bien, a qu obedece tanta diligencia de parte del Congreso? En primer lugar, es necesario aclarar que aunque hay algo de verdad al atribuir la eficiencia del Congreso en la pasada legislatura a la mayora aplastante de la coalicin
Imgenes de Presidencia Imgenes de Presidencia
Las razones del xito
de la Unidad Nacional, su xito no se puede reducir a esa circunstancia. Hay que partir por decir que no siempre existe una relacin directa entre el tamao de una coalicin y su eficiencia en la aprobacin de una agenda legislativa. Incluso, muchas veces una coalicin robusta puede tener efectos contrarios, por los costos asociados a las labores de coordinacin. Mantener en buenos trminos la relacin con todos y cada uno de los miembros no es tarea fcil. En este sentido, las grandes coaliciones requieren de diversas estrategias y mecanis-
De izquierda a derecha: Juan Carlos Echeverry, ministro de Hacienda, Carlos Rodado, ministro de Minas y Energa y Germn Vargas Lleras, ministro del Interior, quienes tuvieron un papel fundamental para sacar adelante las iniciativas legislativas del gobierno durante el primer ao de Santos.
Imagen de Javier Casella-Presidencia
El poder legislativo aprob una serie de medidas con las cuales el gobierno pretende combatir los problemas ms acuciantes del pas .
El Congreso de la Repblica le otorg facultades extraordinarias al presidente Juan Manuel Santos para reestructurar por decreto al Estado.
mos de negociacin que logren traducir esa mayora en un apoyo irrestricto para cada una de las iniciativas, ms cuando cada una de las propuestas son de diversa naturaleza y, por lo tanto, le impone al legislador un sistema de incentivos diferente. Resulta necesario, entonces, contemplar elementos auxiliares que den cuenta de la eficiencia del Congreso en la pasada legislatura. Se puede decir que fueron cuatro los factores auxiliares que contribuyeron a la solidez de la coalicin. En primer lugar, el compromiso personal que asumi el presidente Juan Manuel Santos con la agenda legislativa, hecho que se manifest en su intervencin directa cuando algunos de los miembros de la coalicin se mostraron reticentes a aprobar sus iniciativas. A travs de reuniones a puerta cerrada supo alinear los diversos intereses al interior de la coalicin y acelerar la discusin y la aprobacin de los proyectos. En segudo lugar, el papel de los ministros del Interior, Hacienda y Minas. Por un lado, la experiencia del Ministro del Interior, Germn Vargas Lleras, sobre el funcionamiento del legislativo y el comportamiento habitual de los congresistas, se tradujo en una hbil estrategia sobre cmo y cundo presentar las iniciativas legislativas del gobierno en un Congreso atiborrado de temas por discutir. Por el otro, el trabajo de los ministros de Hacienda, Juan Carlos Echeverri, y de Minas y Energa, Carlos Rodado, result fundamental en el trmite del acto legislativo por el cual se reformaba el sistema de regalas.
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Poltica
Un tema al que en un principio se opuso no solo el Polo Democrtico y el Partido Verde, sino tambin algunos miembros de la bancada de la U y del Partido Conservador. En tercer lugar, el papel que desempearon los presidentes del Senado, Armando Benedetti (Partido de la U), y de la Cmara de Representantes, Carlos Zuluaga (Partido Conservador), al establecer con premura el orden del da de cada una de las sesiones, dirigir las votaciones, disciplinar a los congresistas y denunciar el ausentismo. Por ltimo, pero no menos importante, la Mesa de Unidad Nacional contribuy a la solidez de la coalicin al perfilarse como un espacio de dilogo y concertacin previo a las discusiones en el Congreso por el que desfilaron algunos partidos y legisladores que con ahnco se oponan a algunas de las iniciativas gubernamentales. All pudieron expresar sus inconformidades, las cuales fueron recogidas por el gobierno y plasmadas en algunos de los articulados.
La Mesa de Unidad Nacional contribuy a la solidez de la coalicin al perfilarse como un espacio de dilogo y concertacin previo a las discusiones en el Congreso, por el que desfilaron partidos y legisladores.
Lo que s es cierto es que las negociaciones detrs del nuevo panorama legislaA juzgar por la dedicacin y el compro- tivo prefiguran un juego poltico en el que miso de los legisladores por sacar adelante se evidencia un creciente acercamiento entre el presidente una agenda guberJuan Manuel Santos namental que apost Gran parte del espritu reformista y el Partido Libepor reformas de tipo estructural en secto- de muchas de las leyes aprobadas se ral. Gran parte del res estratgicos del debe al impulso y la iniciativa de los espritu reformista legisladores liberales que han aprove- de muchas de las pas, se podra penchado la nueva coyuntura para asusar que estamos ante mir un papel protagnico dentro de la leyes aprobadas se debe al impulso y la una clase poltica coalicin del gobierno . iniciativa de los lems ponderada, progisladores liberales clive al dilogo y a la concertacin. No obstante, aunque los meca- que han aprovechado la nueva coyuntura nismos de negociacin entre el Ejecutivo y el para asumir un papel protagnico dentro Legislativo parecen haber retornado a la est- de la coalicin de gobierno, desplazando tica pblica democrtica, resulta apresurado de a poco al partido de la U que hoy se enconcluir que estamos ante una recomposicin frenta a serias tensiones internas producto de las fuerzas centrfugas que lo compode la clase poltica en general. Inferir una recomposicin de este tipo a nen. Armando Benedetti quien ha hepartir de la coyuntura legislativa actual resul- cho explcita su intencin de aspirar por ta equvoco pues se sabe que si algo caracte- la presidencia de este ltimo partido ante riza a los polticos colombianos es su capaci- la que considera una mediocre labor de su dad para jugar en dos registros simultneos: actual presidente, Juan lozano ha dado el del mbito nacional, ms adecuado a los a conocer en varias ocasiones su empeo canales democrticos donde las discusiones por buscar una unificacin con el Partido se dan de cara a la opinin pblica, y el del liberal. En entrevista al diario El Heraldo mbito local y regional, donde cualquier reca- sostuvo: Es que nosotros [los de La U] soto por el protocolo poltico queda suspendido mos liberales. De 28 senadores que tiene
Recomposicin de la clase poltica?
El juego poltico que se prefigura
Las negociaciones detrs del nuevo panorama legislativo prefiguran un juego poltico en el que se evidencia un creciente acercamiento entre el presidente Juan Manuel Santos y el Partido Liberal.
la U, 25 son de extraccin liberal, dos son conservadores y uno es cristiano (El Heraldo, 2011,3B). Aunque nada en poltica puede darse por sentado, y ms cuando el presidente Juan Manuel Santos parece haber ratificado pblicamente su compromiso con el Partido de la U (El Espectador, 2010), el nuevo papel que pudiera desempear el Partido Liberal en la coalicin de gobierno y los guios que a esta labor le ha hecho el presidente generan expectativas sobre una posible contribucin a la democratizacin del pas de parte de las toldas rojas.
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ante la competencia por los votos, los cargos burocrticos y el monopolio del poder local.
Imagen de Felipe Pinzn-Presidencia
Poltica
cluso, ofrece varios episodios sobre cmo democracia y paz a veces parecieran divergir, por ejemplo, cuando propuestas reformistas concebidas desde el centro del pas dispararon los niveles de conflictividad en varias regiones. Se trata de casos como la represin y posterior cooptacin por parte de las elites agrarias regionales al movimiento campesino que emergi a finales de la dcada del 60, impulsado por el talante reformista del gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Zamosc, 1987); el exterminio de los miembros de la Unin Patritica, partido poltico que surgi de las negociaciones de paz entre el gobierno de Belisario Betancur y las FARC (Carroll, 2010); y la violencia paramilitar que arreci en varias regiones durante y despus de los dilogos de paz de San Vicente del Cagun (Romero, 2003). Lo anterior, lleva a mirar con cautela tan ambicioso marco legal y preguntarnos sobre las posibilidades para que su implementacin resulte segn los planes del gobierno: un camino hacia la prosperidad y la paz del pas. Dos hechos concretos indican que la tarea no va a ser fcil. Por un lado, la complicada situacin de orden pblico que se vive en varias regiones y el asesinato de lderes campesinos e indgenas llevan a considerar que los sectores claves para el sustento de la democracia local siguen siendo vulnerables frente al accionar de los grupos armados (Ronderos, 2011). Por el otro, el anuncio del retorno de las maquinarias polticas en algunos departamentos y municipios durante las prximas elecciones como seal de las precarias condiciones polticas e institucionales con las que los avances reformistas se toparn en lo local y lo regional (Semana, 2011). As las cosas, la tan anhelada prosperidad democrtica no parece tan cercana. Aunque los avances en cuanto a la legislacin son evidentes, las problemticas de seguridad y de la institucionalidad en el nivel local siguen siendo tareas pendientes del gobierno y condiciones fundamentales para garantizar la exitosa implementacin de cualquier intento por democratizar y pacificar el pas.
Imagen de CINEP/PPP
Episodios como la violencia paramilitar que arreci en varias regiones durante y despus de los dilogos de paz de paz de San Vicente del Cagun demuestran cmo la relacin democracia y paz a veces no es tan lineal.
Segn el saliente presidente de la Cmara de Representantes, Carlos Zuluaga, las leyes aprobadas en la primera legislatura del Congreso, bautizadas por el presidente como la agenda por la prosperidad democrtica, permiten fundamentalmente empezar a estructurar un Estado que vaya hacia los grandes retos del pas (El Colombiano, 2011). As, se supone que estas leyes son las herramientas jurdicas que el Congreso dej a disposicin del Gobierno para que consolide su propuesta de Prosperidad Democrtica que pretende, entre otras muchas cosas, favorecer un mayor crecimiento econmico, generar equidad entre las regiones y reforzar la seguridad. Un proyecto que, en palabras de Juan Manuel Santos, se trata de un acuerdo en torno a la necesidad de tener una democracia vigorosa [] una patria justa en lo econmico y lo social. Una nacin segura y en paz (2010). Cabe preguntarse, entonces, qu tanto estas leyes, a pesar de su espritu democrtico y progresista, contribuirn de manera efectiva a la pacificacin del pas? La historia reciente del pas ha demostrado en varias ocasiones que la relacin entre democracia y paz no parece ser tan lineal como el sentido comn indica (Gutirrez, 2011). In-
Controlando expectativas: legislar para prosperar?
*Vctor Barrera Investigador junior del equipo ODECOFI del CINEP/PPP
Referencias
Carroll, Ann Leah, 2010, The Patriotic Union and its Successors in Arauca, 1984-2007, Ponencia presentada en la Asociacin de Estudios Latinoamericanos. Disponible en: http://lasa.international.pitt.edu/members/congress-papers/lasa2010/files/5630.pdf Congreso Visible, 2011a, Boletn 19, Bogot, enero. Disponible en: http://issuu.com/congresovisible/docs/boletincv_19 Congreso Visible, 2011b, Boletn 20, Bogot, mayo. Disponible en: http://issuu.com/congresovisible/docs/boletin_no.20 El Colombiano, 2011, Congreso y Gobierno en un buen momento en El Colombiano, Medelln, 19 de junio. Disponible en: http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/C/congreso_y_gobierno_en_ un_buen_momento/congreso_y_gobierno_en_un_buen_momento.asp El Espectador, 2010, Santos confirm que La U se comprometi a apoyar su agenda legislativa en El Espectador, Bogot, noviembre 11. Disponible en: http://www.elespectador.com/noticias/politica/articulo-234394-santos-confirmo-u-se-comprometioapoyar-su-agenda-legislativa El Heraldo, 2011, Mapa poltico no cambia, mientras no cambien los contratistas: Benedetti en El Heraldo, Barranquilla, junio 12. Disponible en: http://www.elheraldo.co/politica/mapa-politico-no-cambia-mientras-no-cambien-contratistas-benedetti-25165 Gutirrez, Francisco, 2011, La Constitucin de 1991 como pacto de paz: discutiendo las anomalas en Revista Estudios Socio-Jurdicos, Vol 13, No 1, Universidad del Rosario, Bogot. Disponible en: http://revistas.urosario.edu.co/index.php/sociojuridicos/article/view/1517/1415 Presidencia.gov.co, 2010, Le lleg la hora a Colombia! Discurso del presidente Juan Manuel Santos Caldern en Presidencia.gov.co, Bogot, agosto 7. Disponible en: http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2010/Agosto/Paginas/20100807_15.aspx Revista Semana, 2011, Maquinarias a la vista en Revista Semana, Bogot, junio 2. Disponible en: http://www.semana.com/nacion/maquinarias-vista/159579-3.aspx Romero, Mauricio, 2003, Paramilitares y autodefensas, Bogot, Editorial Planeta. Ronderos, Mara Teresa, 2011, La inseguridad que no ve Santos en El Espectador, Bogot, junio 23. Disponible en: http://www.elespectador.com/impreso/opinion/columna-279660-inseguridad-no-ve-santos Zamosc, Len, 1987, La Cuestin Agraria y el Movimiento Campesino en Colombia, Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible-CINEP.
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Economa
La frgil ley de ordenamiento territorial

La recin aprobada Ley de ordenamiento territorial, impulsada por el gobierno Santos, no responde a las expectativas porque deja intacta la estructura departamental y no permite consolidar regiones.
l Congreso acaba de aprobar la nueva Ley orgnica de ordenamiento territorial (Loot) ley 1454 del 2011. El gobierno est muy satisfecho porque despus de casi 20 intentos, finalmente se aprueba la norma, que busca poner en prctica las disposiciones de la Constitucin de 1991 sobre el ordenamiento territorial. Pero tal y como qued, la norma es frgil y realmente no es una ley orgnica de ordenamiento territorial. La administracin Santos ha tenido la virtud de darle prioridad a los temas relacionados con la ruralidad y el territorio. Y precisamente, por esta razn, la norma no responde a las expectativas. La ley no permite consolidar regiones. La gran dificultad para avanzar hacia el ordenamiento territorial del pas ha sido el poder poltico de los departamentos. De manera categrica podra afirmarse que la consolidacin de la regin implica, necesariamente, el debilitamiento de los departamentos. La ley 1454 no clarifica el significado de regin, y deja intacta la estructura departamental. Mirando ms all de la euforia gubernamental, la Loot no tuvo el alcance que se esperaba. La norma es frgil y apenas propone alianzas y acuerdos voluntarios entre las entidades territoriales. La concepcin que tiene el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) de la regin se expresa en el las Bases del Plan Nacional de Desarrollo (DNP, 2010) y en el documento sobre el Desempeo Fiscal de los Departamentos y Municipios 2009 (DNP, 2010 b). La medida utilizada para definir las regiones es el ndice de desarrollo endgeno (Iendog), que combina tres factores: condiciones sociales, densi-
Por Jorge Ivn Gonzlez*
La fortaleza del departamento es inversamente proporcional a la dinmica de las regiones. Si stas se consolidan, los departamentos se debilitan .
El significado de la regin
dad y crecimiento. El primero tiene un peso de 45% en el ndice. El segundo pesa 16% e incluye la concentracin de la poblacin y de las actividades econmico-financieras en el espacio geogrfico (se privilegian las que favorecen la competitividad). El tercer factor es el crecimiento, que pesa 39%, y abarca los factores productivos de capital humano e institucional (DNP 2010 b, 117). Aunque se podra discutir la pertinencia de estos componentes y los criterios de ponderacin, quisiera hacer nfasis en la forma como se define la regin. Una vez que se ha estimado el Iendog para cada municipio, la agrupacin regional se determina en funcin de la homogeneidad. Hacen parte de una regin los municipios que minimizan la diferencia entre ellos, y que maximizan la diferencia con el resto. Esta mirada
de la regin es equivocada porque no capta los flujos y las interacciones con las ciudades grandes que, de hecho, son los polos de atraccin para los municipios cercanos. Las regiones deben facilitar la convergencia (el acercamiento) en las condiciones de vida de los municipios. Y en este proceso es fundamental que hagan parte de la misma regin las ciudades grandes y los municipios que giran a su alrededor. Por ejemplo, en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, Cali est por fuera de la regin Pacfica, desconociendo que esta ciudad y Buenaventura se necesitan mutuamente, as sus condiciones de vida no sean homogneas. Es cierto que son ciudades muy distintas, pero ambas hacen parte de la misma regin porque los flujos entre ellas son evidentes. El ordenamiento regional debera permitir que se acercaran. En sntesis, la nocin de regin del DNP no hace explcita la dinmica y las interacciones que tienen lugar entre las ciudades. En este sentido, es una visin esttica de la regin. La fortaleza del departamento es inversamente proporcional a la dinmica de las regiones. Si stas se consolidan, los departamentos se debilitan. En la ley 1454 se toma la posicin cmoda de no afectar la estructura poltico administrativa de los departamentos. En otras palabras, se opta por los departamentos a costa de las regiones. Por esta razn, la norma no avanza en el ordenamiento territorial. La fragilidad del departamento es evidente desde el punto de vista territorial. Es claro, por ejemplo, que Risaralda, Quin-
El departamento debera morir en la regin
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La mirada de la regin de la Ley de Ordenamiento Territorial es equivocada porque no capta los flujos y las interacciones con las ciudades grandes que son los polos de atraccin para los municipios cercanos.
do y Caldas pierden importancia frente a tienen potencialidades enormes, porque la gran regin del antiguo Caldas. O que los sus fuentes de ingresos estn asociadas a la gestin del suelo, al departamentos del urbanismo, y a los imAtlntico, Bolvar y Magdalena queEl futuro es de los municipios y puestos de industria dan desdibujados de las regiones pero en el PND el de- y comercio. El futuro en la regin Caribe. partamento queda completamente es de los municipios y de las regiones. En Adicionalmendesdibujado . este panorama el dete, debe tenerse partamento queda presente que la estructura fiscal de los departamentos es muy completamente desdibujado. La ley 1454 dbil. Las fuentes de recursos departamen- no acepta esta realidad e insiste en consertales (loteras, cigarrillos, alcohol, etc.) no var, de manera muy ambigua, la autonoma son dinmicas. Los municipios, en cambio, departamental. Por su afn de respetar a los
Los municipios, tienen potencialidades enormes, porque sus fuentes de ingresos estn asociadas a la gestin del suelo, al urbanismo, y a los impuestos de industria y comercio. El futuro es de los municipios.
departamentos, la ley no fortalece los instrumentos que permitan la articulacin de los procesos entre los municipios cercanos. La mayor parte de las acciones conjuntas entre los municipios propuestas por la ley dependen de la buena voluntad de las partes. La norma invita a la concertacin entre la Nacin y las entidades territoriales (art. 2), promueve el establecimiento de Regiones de Planeacin y Gestin, as como administrativas y de planificacin (art. 3, 5, art. 19, art. 31), y propicia la formacin de asociaciones municipales (art. 3, 13). Adems la ley crea, como instancia asesora, una Comisin de Ordenamiento Territorial (COT) y disea Comisiones Regionales (municipales y departamentales) de Ordenamiento Territorial. Por ltimo, la ley abre el paso para la firma de convenios o contratos-plan entre entidades territoriales (arts. 15 y 18) y permite crear provincias administrativas y de planificacin entre dos o ms municipios geogrficamente contiguos de un mismo departamento (art. 16). El criterio general de la ley se refleja bien en el art. 9: El Estado promover procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria conformacin de alianzas estratgicas que impulsen el desarrollo autnomo y autosostenible de las comunidades (art. 9, subrayado mo). Las asociaciones, entonces, son libres y voluntarias. Al permitir que las decisiones queden en manos de la voluntad de los gobernantes, la norma termina siendo muy frgil. En los artculos 33 y 34 de la ley 1454 se hace una relacin entre dos fondos que nacieron con el nuevo acto legislativo, que modifica la distribucin de las regalas. Se trata del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensacin Regional. El gobierno tiene toda la razn al afirmar que las regalas se estn distribuyendo mal, y que no estn favoreciendo el desarrollo regional. La desigualdad entre las regiones se ha acentuado, sin que haya procesos de
Al permitir que las decisiones queden en manos de la voluntad de los gobernantes, la norma termina siendo muy frgil .
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El ordenamiento territorial y el manejo de las regalas
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El gobierno acierta al afirmar que las regalas se estn distribuyendo mal y no estn favoreciendo el desarrollo regional. La desigualdad entre las regiones se ha acentuado.
convergencia. El acto legislativo recupera la intencionalidad de la Constitucin de 1991: la distribucin de las regalas debe favorecer la convergencia entre las regiones. Para cumplir este propsito es indispensable que los proyectos tengan una mirada que supere los intereses estrechos de los municipios, y respondan a intereses de desarrollo regional. Desde esta perspectiva, las asociaciones y los contrato-plan pueden ser un soporte til. Las asociaciones de municipios propuestas en la ley 1454 son compatibles con las disposiciones del nuevo acto legislativo sobre distribucin de las regalas. Pero estas
asociaciones libres y voluntarias no son una base slida para un nuevo ordenamiento territorial del pas. A medida que la poblacin crece, adquiere ms importancia la forma como la personas se distribuyen en el territorio. Como la disputa por el suelo cada da genera conflictos ms complejos, los acuerdos para el ordenamiento territorial y el desarrollo de proyectos regionales, no pueden dejarse a discrecin de los gobernantes locales. La Loot tendra que regular la coordinacin entre municipios. Debera prohibirse, por ejemplo, que dos municipios vecinos compitan, a
travs de la reduccin de impuestos, por la localizacin de las empresas, por la atraccin de nuevos vecinos, por la matrcula de los carros, etc. Estas disputas entre localidades no tienen sentido, y no se resuelven llamando a las asociaciones libres y voluntarias.
*Jorge Ivn Gonzlez Economista e investigador
Referencias
Departamento Nacional de Planeacin, 2010, Prosperidad para Todos. Ms Empleo, Menos Pobreza y Ms Seguridad. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, DNP, Bogot. Disponible en: http://www.dnp.gov.co/PND/PND20102014.aspx Departamento Nacional de Planeacin, 2010b, Desempeo Fiscal de los Departamentos y Municipios 2009. Avance en la Gestin Fiscal de los Actuales Mandatarios (Art. 79, Ley 617 de 2000). Informe del Departamento Nacional de Planeacin, DNP, Bogot. Disponible en: http://www.dnp.gov.co/portalweb/Programas/DesarrolloTerritorial/Evaluaci%C3%B3nySeguimientodelaDescentralizaci%C3%B3n/Desempe%C3%B1oFiscal.aspx
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PLaN NacioNaL DE DESaRRoLLo

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La ruta de Santos
Analistas de diferentes corrientes reflexionan sobre el mapa de navegacin del gobierno Santos: el Plan Nacional de desarrollo 2010-2014 que tiene como objetivo lograr mayor prosperidad para toda la poblacin.
Cules son los avances y retrocesos del PND 2010-2014 en relacin a los de gobiernos anteriores?
1.
Por Luca Camargo Rojas y Margareth Figueroa*
Analistas
Las estrategias de seguridad, justicia y derechos humanos garantizan los derechos humanos y la consolidacin de la paz?
2.
Hernando Jos Gmez Director Planeacin Nacional
En el PND se armoniza la sostenibilidad ambiental y prevencin del riesgo de desastres con el desarrollo extractivo y econmico?
3.
Csar Ferrari Docente de la Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas de la Universidad Javeriana
De qu manera las locomotoras para el crecimiento econmico y la generacin de empleo podran impulsar o frenar el desarrollo social del pas?
4.
Olga Luca Acosta Asesora regional de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el CaribeColombia de las Naciones Unidas
Los ejes y las estrategias planteadas en el PND son suficientes para garantizar su objetivo de lograr mayor prosperidad para toda la poblacin?
5.
Eduardo Sarmiento Docente Escuela Colombia de Ingeniera Julio Garavito
Daro Fajardo Economista e investigador
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Hernando Jos Gmez. En el PND buscamos identificar los elementos que vala la pena retomar del pasado y partir de un diagnstico claro que permiti interconectar armnicamente cada uno de los lineamientos estratgicos y polticas. Uno de los grandes avances consisti en partir de lo regional a lo general y no al contrario. El problema de inequidad del pas en gran medida comienza por la divergencia que existe entre las regiones, y se apuesta a reducirlo teniendo claridad en que no todas las polticas funcionan de igual manera en cada regin. Otro avance importante fue recuperar la idea de que s puede haber polticas sectoriales, pero slo cuando tienen suficiente equilibrio entre lo pblico y privado. Ni el Estado ni el sector privado tienen la informacin completa sino que entre los dos la construimos para tomar las mejores decisiones de poltica sectorial que ya no pueden seguir orientadas al proteccionismo ni a subsidios individuales sino a la produccin de bienes pblicos a travs del fomento de la ciencia y tecnologa, la infraestructura, las tecnologas de la informacin, etc. intenciones, pero falta plantear cmo resol- cin social, hacia polticas que promuevan su verlas. Adems, no hay claridad en cmo se trnsito a los programas de proteccin social articulan las cinco locomotoras. Por ejemplo, para toda la poblacin. Otra mejora imporse plantean retos para reducir el desempleo tante consiste en medir la eficacia de la poltipero simultneamente el nfasis en hidro- ca social por el nmero de familias que salgan de la pobreza y no por el nmero carburos, que no genera empleo, de subsidios que se otorgan. seala que va a haber problemas con respecto a la tasa Eduardo Sarmiento. de cambio. Si la tasa de Los planes de desacambio no es competirrollo de estas dos tiva va a afectar a los Cules son los ltimas dcadas han sectores transables y avances y retrocesos girado alrededor del a la agricultura. Pero del PND 2010-2014 Consenso de Washel plan no plantea una ington (libre comersola palabra sobre en relacin a los de cio, inversin extranmanufactura, sector gobiernos antejera y asistencialismo), generador de empleo, ni riores? y el plan de este ao sisobre una poltica respecgue con esa lnea. Adems, to a la tasa de cambio. al igual que los dos ltimos planes, mantiene a la minera y la Olga Luca Acosta. Es un plan que aprende de anteriores, se fija objetivos alcan- infraestructura como los elementos domizables y propone las polticas para lograrlos. nantes. Por ltimo, el PND se equivoca al reLas metas sectoriales estn definidas para los nunciar a que el Estado tenga un alto grado distintos departamentos y se cuenta con me- de presencia para orientar directrices y focanismos para alcanzarlas. Se propone redu- mentar que la organizacin econmica est cir las brechas regionales y tiene metas muy basada en estmulos individuales. ambiciosas en las regiones ms atrasadas, Daro Fajardo. El plan se enfoca funpero su xito depender tambin del damentalmente en la atraccompromiso de los gobiernos cin de inversiones para locales y de otros actores. minera y agroexportaOtro avance importanbles en la altillanura. te consiste en que se En ese sentido, va har seguimiento por la misma lde los resultados a nea del PND del travs de un sistegobierno Uribe. ma de indicadoEl ex presidente res en el que esbuscaba promotn involucradas cionar estos protodas las agencias yectos de gran del gobierno. inversin y proEl plan tiene duccin intensiva metas y objetivos de capital y vea como precisos en materia problema la proteccin de empleo, pobreza y sede la economa campesina guridad. Propone mejorar que ahora Santos desmonta. As las condiciones de crecimiento se evidencia una continuidad importante econmico para promover ms empleo y la formalizacin laboral, as como la articu- entre los lineamientos de la poltica de los golacin de estas polticas con los programas biernos Uribe y Santos. Por otra parte, el posisociales para la consolidacin del Sistema de cionamiento de grandes inversiones tanto naProteccin Social. Entre los principales avan- cionales como internacionales en el gobierno ces en materia social estn la definicin de Uribe hizo que se diera el fenmeno de la prrutas de salida de los programas asistencia- dida de la produccin. Esas inversiones tienen les hoy agrupados en el Sistema de promo- un lugar muy favorable en el plan actual.
1.
Csar Ferrari. Un avance importante de este PND con respecto a los anteriores es la manera como se hizo el diagnstico de cada una de las regiones del pas. En ese sentido, el nfasis en el desarrollo regional es positivo y la caracterizacin y reconocimiento que se hace de la situacin socio-econmica de las regiones es sumamente valiosa.
El PND es un rosario de buenas intenciones, pero falta plantear cmo resolverlas .

Sin embargo, el plan no llega a plantear una solucin ni cules seran los proyectos acordes con ese diagnstico, slo nombra un futuro programa nacional para la formacin y/o consolidacin de corredores y reas de desarrollo regional que estara an en proceso de construccin. Adicionalmente, el plan tiene una gran dificultad: carece de una poltica econmica. Sorprende que aspire a un crecimiento elevado y sostenido sin proponer cmo lograrlo a partir de los instrumentos de poltica fiscal, monetaria y de regulacin. En ese sentido, el PND es un rosario de buenas
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Hernando Jos Gmez. Uno de los pilares miento elevado, sentido y que sea amplio en del plan de desarrollo es la consolidacin de la generacin de empleo. la paz en el pas que se basa en la seguridad, entendida de una manera integral: ntima- Olga Luca Acosta. Las polticas para lomente relacionada a la restitucin de tierras y grar la paz estn basadas en estrategias la ley de vctimas, y con el plan de consolida- de seguridad, acceso a la justicia y gacin. A esto se le aaden la seguridad ciuda- ranta a los derechos humanos. El PND parte de reconocer los problemas del dana y la eficiencia de la justicia. pasado y declarar que en este pas La consolidacin de no pueden volver a ocurrir la paz se basa en todos los hechos que han signifiesos niveles. La rescado violaciones a los detitucin de tierras rechos humanos y al DIH. va de la mano Las estrategias La aprobacin de la Ley de de promover vctimas, en la que muchos alianzas prode seguridad, justicia actores venan trabajando ductivas y y derechos humanos hace aos, logra consenso subsidios para garantizan los derechos con el apoyo de este gobier- casi la mitad de la poblacin que se observa los proyectos. humanos y la consono y apunta en la direccin en cmo el ndice de pobreza se ha manteniEl plan de conde las estrategias propuestas do en 50% en los ltimos aos. solidacin, adelidacin de en el plan, as como la reforma ms, parte de la la paz? al sistema judicial. El documento Daro Fajardo. El actual gobierno ha hecho evaluacin de las neplantea la educacin de todos los ciu- una operacin meditica en la que se exalta cesidades de la regin dadanos en la observancia a los derechos la restitucin a las vctimas a la vez que contipara hacer gestiones ms completas y as poder recuperar el territorio. humanos, la lucha contra la discriminacin y na con el mismo modelo de expropiacin de la tierra y de apoyo a grandes proyectos del En la medida en que lo vayamos logrando, el respeto de las diferentes identidades. gobierno Uribe. No veo ninguna perspectiva estaremos armando comunidad y, evidentemente, tendremos el mismo nivel de respeto Eduardo Sarmiento. En el plan hay una sede consolidacin de la paz porque el tema de de derechos humanos que hay en las zonas rie de enunciados en los tres temas pero esos la usurpacin de tierras contina y aunque se aspectos no garantizan los derechos huma- han hecho algunas correcciones, persiste el del pas en donde no hay conflicto. mismo modelo. nos. Por ejemplo, con la Un proceso de Csar Ferrari. Los conflictos sociales se de- restauracin de las vcrivan de problemas econmicos irresolutos. timas y la restitucin de Un proceso de paz no se hace con paz no se hace Mientras no se resuelva el problema de cre- las tierras se avanza con palomas ni con discursos o margari- con palomas ni discursos cimiento econmico para generar empleo, relacin al gobierno an- tas, sino cambiando las condiciones con de vida . o margaritas, va a seguir persistiendo la inequidad, que terior, pero de ninguna sino cambiando genera problemas de insatisfaccin y de con- manera se da la garanflicto social. No tiene sentido plantear una ta para los derechos humanos. Una de las las condiciones de vida. Colombia es uno de poltica de seguridad cuando se manejan tan consecuencias del modelo econmico que se los pases con mayor inequidad, factor que altos niveles de desempleo y de subempleo. aplic en estos veinte aos es que se ha ma- est relacionado directamente con la guerra. Las polticas asistencialistas no resuelven nifestado en la tasa de empleo ms alta de Mientras se estn generando expresiones de nada o slo urgencias, pero no generan so- Amrica Latina. Eso ha trado consigo un au- rechazo y hostilidad derivadas de la inequiluciones permanentes. Se necesita un creci- mento de la informalidad y una exclusin de dad, no va a haber paz.
2.
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Hernando Jos Gmez. Los mamos tienen que convivir con los mineros. Hay modelos buenos y malos del sector extractivo. Hay pases que se han empobrecido con la minera porque se les ha revaluado la tasa de cambio, porque se ha dado corrupcin alrededor del negocio, o porque la minera no multiplica progreso a las comunidades. Por eso los retos que tenemos en el sector minero-energtico son mltiples. Nos hemos esforzado en distribuir mejor los recursos que recibir el Estado y en pasar el acuerdo legislativo que mejora el reparto de las regalas a nivel de todo el pas. Pero an debemos implementar adecuadamente toda la normatividad ambiental. En el plan se enfatiza en que no debe haber ni exploracin ni explotacin minero-energtica en los pramos, en las zonas de coral, o en las zonas de humedales, para as garantizar eficiencia por el lado del otorgamiento o rechazo a las licencias ambientales. Pero an debemos mejorar para que garantizar el cumplimiento de la norma. la minera sin control tiene ya hondas consecuencias que no alcanzan a ser enfrentadas con los instrumentos con los que cuenta la nueva administracin. Ser necesario fortalecer estas instituciones para buscar la explotacin de los recursos mineros, con una regulacin y control que mitigue el dao ambiental y prohba la explotacin en las reas protegidas.
Csar Ferrari. La minera quieDaro Fajardo. Esa exre que se le concesionen topresin confusa de dos los terrenos en donde sostenibilidad que se generan los abastecise usa para referirmientos de agua y en se a lo ambiental, el plan se priorizan En el PND se armoniza lo poltico y lo los intereses minela sostenibilidad ambiensocial se diluye ros. En ese sentido, tal y prevencin del riescon la poltica de no se ve una armosostenibilidad fisnizacin clara con las go de desastres con el cal. La regla fiscal necesidades ambiendesarrollo extractivo es una dictadura de tales del pas. Si desde y econmico? lo presupuestal soya no se toman medidas bre lo requerido que no este enfoque del plan va a responde a las circunstangenerar muchos problemas. cias en las que est Colombia. Por ejemplo, el invierno demostr que Olga Luca Acosta. El tema de la sostenibilidad ambiental y el desarrollo minero fue uno con las variaciones climticas se profundiza de los ms ampliamente analizados en el pro- la vulnerabilidad de los sistemas de asentaceso de elaboracin del PND. Con la discusin mientos por lo que se hace necesario reasigque se llev a cabo en el Congreso se logr li- nar muchos de los recursos para otro tipo de mitar la minera en pramos o la exploracin funciones. Pero tan slo el reparar las vas va en reas de arrecifes de coral. Sin embargo, el a absorber todos los recursos y la regla fiscal deterioro de las instituciones encargadas del impondr topes que impedirn que se asigotorgamiento de licencias y el desarrollo de nen otros que se necesiten.
Eduardo Sarmiento. No. Hay una prioridad minera que tiene efectos nocivos en materia ecolgica, al punto de que se podra decir que la extraccin ha tenido prioridad sobre el medio ambiente y luego sobre la prevencin de desastres que ya se vio con las dos olas invernales. El pas no tiene las carreteras, ni las previsiones, ni la destinacin de recursos para anticipar y manejar situaciones ambientales crticas que luego de la globalizacin y de los daos al medio ambiente se han vuelto ms frecuentes.
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Economa
Hernando Jos Gmez. Si entendemos desarrollo social no solamente como si la gente tiene empleo o no, sino que se reduzcan los ndices de pobreza extrema en el pas, que los niveles de participacin ciudadana se incrementen y haya ms tejido social, podremos impulsar el desarrollo social en la medida en que, gracias a las locomotoras, la economa se consolide y tengamos crecimientos superiores al 5% y esto repercuta, por ejemplo, en tasas de desempleo de menos de un dgito. Por otra parte, somos concientes de que nuestros programas sociales muchas veces no llegan a los ms pobres, por eso buscamos con Red Unidos ayudarnos a focalizar la poltica y tener mayor impacto. Con el plan tambin buscamos fortalecer las bases regionales a travs de las comisiones regionales de competitividad que permitan definir planes con apuestas productivas que realmente generen procesos autosostenibles en las regiones y, de esta manera, podamos garantizar el desarrollo social en todo el pas. Csar Ferrari. Si el enfoque que tiene actualmente el plan no se resuelve con crecimiento y generacin de empleo, la conflictividad no va a disminuir y, por lo tanto, se va a frenar el desarrollo social. Eduardo Sarmiento. El llo del pas: la innovacin, la plan promueve sectores agricultura, la vivienda, el que son seguidores y transporte y la minera. complementos, como Con la locomotora de la la minera, y no innovacin se busca De qu manera las menciona las actiimpulsar el desarrolocomotoras para el vidades que son de llo de sectores estracrecimiento econmico y verdad locomototgicos: la biotecnola generacin de empleo ras, como la indusloga, la energa, los tria y la agricultura sectores industriales podran impulsar o fresectores de mayor y de servicios con nar el desarrollo soexpansin y de mejomayor potencial, las cial del pas? res oportunidades de industrias creativas y culempleo bien remuneraturales, entre otros. La locodo. As, el PND promueve motora de la agricultura busca una locomotora que no impulsa hacer compatible el desarrollo rural de pequeos campesinos con zonas donde las otros sectores y que no genera empleo ni proactividades agropecuarias a gran escala mueve realmente el sector servicios. puedan convertirse en propulsoras del progreso de algunas Daro Fajardo. Eso es muy difcil porque regiones. El sector vivien- el marco econmico en el que se inscribe el da busca un manejo in- PND sigue siendo el mismo de los aos 90, es tegral de las polticas decir, todo el modelo liberal de proteccin al de asentamientos capital y control al trabajo. Es una economa humanos, agua po- orientada a enriquecer y favorecer capitales table y saneamien- y grandes inversiones en la minera, sector to, en la bsqueda intensivo en capital pero no en empleo. Ese de ciudades soste- modelo econmico supone que si hay denibles. El sector de sarrollo y beneficio para los de arriba algo infraestructura de va a caer para los de abajo, pero lo que se ha visto es transporque eso no te pretende crear las conLa locomotora de la agri- sucede. Las diciones insti- cultura busca hacer compatible g a n a n c i a s tucionales para que el desarrollo rural de pequeos del sector Colombia cierre la bre- campesinos con actividades agro- financiero, cha que tiene en vas, puertos y pecuarias que puedan convertirse que son imen propulsoras de progreso . presionanaeropuertos. La locomotora de desates, no han rrollo minero pretende sacar provecho de las riquezas mineras y de la experiencia mejorado las condiciones de los sectores y potencial elctrico del pas en una coyuntura populares en acceso al crdito, a la vivienda o a la educacin. excepcional de los mercados mundiales.
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Olga Luca Acosta. El objetivo del PND es que estas cinco locomotoras impulsen el desarro-
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Csar Ferrari. No veo una estrategia clara y definida para lograr el objetivo. Por ejemplo, se dice que el pas va a invertir ms en ciencia. Pero no se piensa en que se invierte poco en ciencia, tecnologa y desarrollo por una razn elemental: la incertidumbre de invertir en productos que no se conocen es muy alta, por lo que se requiere de una rentabilidad gigantesca. As que nadie invierte en innovacin porque es muy riesgoso. Pero el problema principal que el plan tiene para llevar a cabo su objetivo es la omisin de una propuesta consolidada y coherente de poltica econmica, incluyendo una poltica monetaria que oriente la poltica y la ejecucin monetaria del banco central.
Hernando Jos Gmez. Aspiro a que s. Nosotros definimos prosperidad para todos en trminos de que haya ms oportunidades de empleo y trabajo. Nos pusimos como meta lograr una tasa de desempleo de un dgito y un Olga Luca Acosta. Los Daro Fajardo. No. El mayor nivel de formalizacin en la economa. ejes y las estrategias ttulo y la exposicin una Segundo, tenemos metas muy ambiciosas de constituyen de motivos el PND reduccin de pobreza y pobreza extrema. Y apuesta importante Los ejes y las estrason un ejercicio tercero, buscamos seguir consolidando los de una administegias planteadas en el para hacer creer, temas de seguridad con un enfoque mucho tracin, con metas PND son suficientes para pero los resultams amplio. Para eso el gobierno sac la ley alcanzables en cuagarantizar su objetivo de dos del modelo que de vctimas y restitucin de tierras, y ha se- tro aos, pero con se viene aplicando guido atacando tanto a la guerrilla como a las la claridad de que lograr mayor prospedurante dos dcadas la prosperidad para bandas criminales. ridad para toda la (Consenso de WashPensamos en que en la medida en que toda la poblacin repoblacin? ington) son visibles. Las vamos siendo exitosos en cada una de estas quiere una construccin banderas y propsitos que reas estamos cumpliendo con el objetivo de de ms largo aliento de los plantea el plan son puramenla prosperidad para todos. Prosperidad desde diferentes grupos sociales. te discursivas. No hay una compael ms rico hasta el ms pobre. Necesitamos Los nfasis y la direccin que ha no solamente que los colombianos salgan de puesto el PND fortalecen las posibilidades tibilidad entre los resultados que se pueden que tiene Colombia esperar y las estrategias que anuncia. En lo la pobreza sino que para brindar un me- que s hay consistencia es entre los instruhaya una senda de desarrollo indiviNecesitamos no solamente que jor nivel de vida a los mentos y los resultados que ya acumulamos dual y social que los colombianos salgan de la pobreza colombianos. Es ne- durante estos aos que si se siguen aplicando permita que la per- sino que haya una senda de desarrollo cesario persistir en el de igual manera no van a generar resultados sona obtenga un individual y social que permita que la esfuerzo para alcan- distintos. empleo formal, y persona obtenga un empleo formal, y zar un objetivo que es que as empiece un que as empiece un camino para que de ms largo aliento. adems sus hijos se puedan inscribir camino para que a la universidad y empiece a haber un Eduardo Sarmiento. adems sus hijos . proceso de movilidad social * Luca Camargo Rojas y Margareth No, el modelo no llese puedan inscribir Figueroa hacen parte del equipo de va a cumplir ese oba la universidad y comunicacin del CINEP/PPP empiece a haber un proceso de movilidad so- jetivo. En primer lugar, porque se basa en el cial en Colombia. Al final del da, ese proceso mismo modelo econmico que no funcion nos llevara a garantizar la equidad.
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en estos 20 aos. El PND no da crecimiento econmico sino que ampla las brechas entre el capital y el trabajo y promueve una inclusin social por la va de un asistencialismo que alivia el estado del ser humano y las condiciones de los pobres, pero no cambia su posicin relativa. Es un plan basado en una serie de teoras que no son vlidas en la economa colombiana y que tiene un resultado negativo: no da suficiente crecimiento, no reduce considerablemente el desempleo ni la informalidad y no evita la tendencia de ampliacin de las desigualdades.
Es un plan basado en una serie de teoras que no son vlidas en la economa colombiana y que tiene un resultado negativo: no da suficiente crecimiento, no reduce considerablemente el desempleo ni la informalidad y no evita la tendencia de amplia. cin de las desigualdades
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Invierno
La sorpresa del invierno

A los pocos meses de haberse posicionado como presidente, Santos debi asumir un problema que no estaba entre sus planes de gobierno: el invierno. Recuento sobre las acciones emprendidas para enfrentar la emergencia y los retos a futuro. Por Luca Camargo Rojas*
A finales del 2010 fue evidente que el pas estaba totalmente inundado. La emergencia invernal tom a todos los colombianos por sorpresa, incluido el presidente de la Repblica, Juan Manuel Santos.
claratoria de desastre en el territorio colombiano y el estado de emergencia econmica, social y ecolgica. Esta emergencia hizo mucho dao porque fue continuada y disparaba dardos permanentemente a toda la poblacin. Atacaba en
La mezcla entre fenmeno de la nia y temporada invernal fue un coctel explosivo para el pas .
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varias regiones de Colombia de forma simultnea y durante un largo periodo de tiempo, lo que produjo un efecto multi-amenaza, multiemergencia y diferentes afectaciones: unas por deslizamientos, otras por inundaciones y otras por cierre y bloqueo de vas que, combinadas, generaron un problema crtico para todo el pas explica Walter Cotte, director ejecutivo de la Cruz Roja Colombiana, entidad que atendi a casi el 50% de los damnificados. La emergencia tom a todos los colombianos por sorpresa, incluido el primer mandatario quien debi cambiar sus planes de gobierno y jugar rpidamente unas fichas que no tena previstas: la creacin de Colombia Humanitaria y la inclusin del tema en el Plan Nacional de Desarrollo.
Para atacar el problema, Santos decidi crear, como primera medida, un Fondo para la emergencia y la rehabilitacin dentro del Fondo Nacional de Calamidades que administra el SNPAD. Posteriormente, cre un Fondo de adaptacin que es administrado directamente por Presidencia. Estas dos cuentas se enmarcan dentro de la campaa denominada Colombia humanitaria, que tambin cobija todas las acciones para atender la emergencia realizadas tanto por el gobierno nacional como por los departamentales. La gran mayora de los recursos (4.5 billones) del Fondo para la emergencia y la rehabilitacin ya se han comprometido y
Colombia Humanitaria
amas, mesas y sillas se vean flotando en medio de lo que pareca ser un ro interminable. Colombianos de diferentes regiones estaban, literalmente, con el agua hasta el cuello. Otros, por su parte, deban aguantar el trancn o usar vas alternas por culpa de los derrumbes. La oleada invernal de 2010 a 2011 afect a ms de 3 millones de personas en 93% de los municipios del pas, de acuerdo con las cifras de Colombia Humanitaria. En mayo de 2010 las agencias internacionales, tcnicas y cientficas dieron la alerta: se aproxima el fenmeno de la nia (ver recuadro). A finales de julio fue una realidad en la Costa Atlntica. A esto se le aadi el inicio del invierno. La mezcla entre fenmeno de la nia y temporada invernal fue un coctel explosivo para el pas. Poco a poco las imgenes de poblaciones enteras bajo el agua coparon los noticieros. En noviembre era evidente. El pas estaba totalmente inundado. Ese mes el comit operativo y el comit tcnico del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de desastres (SNPAD) alertaron a Juan Manuel Santos, presidente de la Repblica. El 7 de diciembre se dio la de-
Invierno
Los fenmenos del nio y la nia son procesos que se dan en Suramrica y en las costas de Australia porque el Ocano Pacfico se calienta de forma anmala y en algunos casos se enfra. Este cambio drstico de temperatura en el mar hace que el patrn de vientos se transforme y, por lo tanto, que la cantidad de precipitaciones que migra a nuestro territorio vare drsticamente. Cuando en nuestro pas hay exceso de precipitaciones estamos ante la presencia del fenmeno de la nia o el fenmeno fro del Pacfico. En cambio, cuando llueve menos se est ante la presencia del fenmeno clido o del nio. En la comunidad cientfica se empieza a especular que, probablemente, el fenmeno de la nia un ciclo natural del planeta que ha ocurrido, por lo menos, desde hace 1200 aos se ha vuelto ms recurrente por el cambio climtico. Sin embargo, Efran Domnguez, docente de la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales de la Pontificia Universidad Javeriana es enftico en afirmar que es necesario encontrar la evidencia para comprobar esa hiptesis. Es claro que este fenmeno no es particularmente cclico pero s es recurrente. No obstante, dara la impresin de que en la ltima dcada se ha presentado de forma ms frecuente. En los ltimos 70 aos estaba ocurriendo con una periodicidad de ms o menos cada 12, 14 o 20 aos, mientras que en las ltimas dos dcadas se ha presentado cada siete aos. Si la temperatura global del planeta se ha vuelto cada vez ms caliente por causa del cambio climtico, es probable que tambin lo haga la superficie del ocano. Sin embargo, Domnguez aclara que, en la medida en que la tierra es un sistema natural, busca autoregular su temperatura y, por lo tanto, los patrones tanto de corrientes atmosfricas y ocenicas necesariamente tienen que cambiar. Pero an la comunidad cientfica no ha medido la magnitud ni la periodicidad de ese cambio.
De acuerdo con Luca Gonzlez, coordinadora tcnica de Colombia Humanitaria, el Fondo de adaptacin tiene el objetivo fundamental de refundar o construir de tal forma que el pas pueda adaptarse al cambio climtico.
lo gestionan los ministerios y las entidades hacer un seguimiento a las obras que iniciadescentralizadas: gobernaciones y alcaldas. ron con los recursos del de emergencias, pero Las primeras se encargan de los alimentos y tambin realizar un acompaamiento psicoaseo y las segundas de las obras mayores y social y cultural, as como una activacin ecomenores. La entidad es quien dice cuntos nmica en las regiones. De acuerdo recursos se necesicon Luca Gonzlez, tan, para qu y quin La calamidad va a seguir sucediendo, coordinadora tcser el operador (una ONG, la Defen- y lo importante es dejar una capacidad nica de Colombia instalada en el territorio y un imaginario Humanitaria, el Fonsa civil, etc). diferente de institucionalidad . do de adaptacin La novedad pretende refundar o consiste en que el actual gobierno cre el Fondo de adaptacin (de construir de modo que el pas pueda adap12 billones) que, aunque comenz a pensarse tarse al cambio climtico. Adems, actualen diciembre de 2010, inici labores en julio mente se est trabajando para que este fonde 2011, y tiene proyectada una existencia de do promueva mecanismos de formacin en cuatro aos. Busca, junto con los ministerios, tica planetaria, una institucionalidad y una
legislacin mucho ms precisa en relacin con el entorno, y una conciencia sobre la vulnerabilidad social en la que se encuentran la mayora de afectados por el invierno: los ms pobres de los pobres. Los objetivos finales consisten en que Colombia Humanitaria promueva el accionar de un Estado entero (toda una apuesta por la institucionalidad y la gobernabilidad) para combatir la calamidad, pero simultneamente que esa experiencia sirva para fortalecer el SNPAD. Es una apuesta mucho ms de fondo. La calamidad va a seguir sucediendo, y lo importante es dejar una capacidad instalada en el territorio y un imaginario diferente de institucionalidad explica Gonzlez.
Imagen de Cruz Roja Colombiana
La emergencia se produjo en varias regiones de Colombia de forma simultnea y durante un largo periodo de tiempo, lo que produjo diferentes afectaciones.
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Fenmeno de la nia y cambio climtico
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Imagen de CINEP/PPP
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Analistas consultados por Cien das. De izquierda a derecha: Walter Cotte, director ejecutivo de la Cruz Roja Colombiana, mar Agudelo, director del Centro de Estudios para prevencin de desastres (Ceprev) de la Universidad Nacional y Rafael Colmenares, reconocido ambientalista y ex director de Ecofondo.
Segn el director ejecutivo de la Cruz Roja Colombiana, el pas estaba acostumbrado a emergencias medianas y pequeas que se atendan de manera colectiva, pero no estaba preparado para una emergencia como la que ocurri entre 2010 y 2011. Armero era el analfabetismo, la emergencia de Paez la primaria y el terremoto del Eje Cafetero el bachillerato. Este invierno era la universidad pero no nos hemos graduado todava. La respuesta del gobierno fue grande y fuerte, pero no fue suficiente porque el problema era demasiado grande para todos. De acuerdo con mar Agudelo, director del Centro de Estudios para prevencin de desastres (Ceprev) de la Universidad Nacional, un invierno como el pasado ya haba ocurrido entre 2007 y 2008 en Sucre, Crdoba y Sur de Bolvar con cifras de damnificados igualmente alarmantes. Nosotros deberamos ser expertos en las dinmicas del agua y no en declararnos sorprendidos. Actuamos sobre la emergencia y no tenemos una cultura de planificacin, explica el experto. Por su parte Rafael Colmenares, ex director de Ecofondo, alerta sobre cmo un fenmeno como la reciente emergencia invernal no slo es atribuible al fenmeno de la nia y al cambio climtico sino tambin a problemas ms domsticos que fueron identificados por el Estudio Nacional del Agua del Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional (1996) en donde se expli-
El pas no estaba preparado
ca que todo lo que ocurre en las zonas altas samiento proyectivo que se canalice en un (pramos) y medias (industria) del pas va a Sistema nacional de atencin y prevencin parar a donde confluyen las aguas. de desastres ms fuerte y consolidado. Los Como los niveles de contaminacin nuevos fondos de Colombia Humanitaria y deforestacin han aumentado en la zona parecen enfocarse en lograrlo. Pero el reto andina, las lluvias no encuentran cobertura es inmenso. Cotte, por ejemplo, llama la vegetal que amortige las precipitaciones y atencin para que el pas tenga ms capael agua arrastra secidad de reaccin y dimentos, causando respuesta colectiva El problema radica en creer que la los desbordamienola invernal es un evento particular- a travs de un comtos de los ros. El re- mente trgico y no percatarse de que ponente de mitigasultado no puede ser fue un efecto acumulado de un proce- cin, reduccin del diferente al de las riesgo a nivel local, so que viene de tiempo atrs . inundaciones, sensistemas de alerta tencia Colmenares y temprana y fortaaade que el problema radica en creer que la lecimiento de capacidades locales. Adereciente ola invernal es un evento particular- ms, evidencia el apoyo de la Cruz Roja mente trgico y no percatarse de que fue un a la direccin de gestin del riesgo para efecto acumulado de un proceso que viene de actualizar y promover la ley 46 de 1988, mucho tiempo atrs. por la cual se crea y organiza el SNAPD. Por su parte, Agudelo insiste en que el pas debe centrarse en mitigar la vulnerabilidad. El experto alerta sobre cmo el mapa Hacia futuro de inundacin (ver mapa) demuestra cmo El invierno fue una cachetada, un agen- la mayor afectacin ocurri en las comunite de presin duro ms all de los discursos dades ms vulnerables, por lo que es necesaque obliga a que cambiemos de mentalidad y rio mejorar su desarrollo social y econmico pensemos en generar sistemas y en planificar para que la situacin no se repita. Incluso, renuevos escenarios mucho ms acordes con el cuerda la famosa frase de Omar Daro Cardona, docente de la Universidad Nacional sede cambio climtico comenta Cotte. Los diferentes analistas consultados Manizales: Los desastres corresponden a los por Cien das parecen coincidir en un pun- problemas no resueltos por el desarrollo. Frase con la que el presidente de la to: definitivamente la emergencia invernal demostr la necesidad de que el pas tenga Repblica pareci estar de acuerdo cuando un enfoque de reduccin de riesgo y pen- afirm, en medio de la tragedia invernal, que
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Imagen de Conchita Guerra C.
Invierno
ciclos naturales. El gobierno ha dado pasos pero parece que el tema del invierno, mezclado con el ambiental, puede llegar a generar situaciones que desborden todas las capacidades. Esta tragedia la podemos convertir en una oportunidad pero va a depender mucho ms del Fondo de adaptacin. De que logre corregir errores de la infraestructura, pero sobre todo si es capaz de profundizar en el compromiso que todos tenemos con el medio ambiente, comenta Gonzlez. Sin embargo, la eficiencia del uso del dinero de los fondos tambin depender de la transparencia con la que se destinen los recursos del invierno. Por la premura de la emergencia, se decidi que la Ley de Garantas no aplicar para la ejecucin de los recursos provenientes del Fondo de calamidades y aunque en un comunicado de Colombia Humanitaria se afirma que las entidades deben minimizar el riesgo de que se presente una indebida utilizacin de los recursos la Misin de Observacin Electoral (MOE) ha alertado sobre cmo su distribucin puede terminar convirtindose en botn electoral (El Tiempo, 2011). Por eso la MOE acceder a la informacin sobre la destinacin de recursos semanalmente. Pero, de acuerdo con esa entidad, es necesario que haya una fuerte vigilancia de la Contralora y los mismos ciudadanos. En octubre vendr una nueva oleada invernal y todas las entidades esperan estar ms preparadas. Pero los inviernos ms fuertes se presentarn cuando se vuelva a juntar el periodo invernal con el fenmeno de la nia. Del gobierno, y de todos los colombianos, depender que no sea una cachetada en la otra mejilla del pas.
Omar Agudelo, director del Ceprev de la U. Nacional alerta sobre cmo el mapa de inundacin demuestra cmo la mayor afectacin producida por la ola invernal ocurri en las comunidades ms vulnerables, por lo que es necesario mejorar su desarrollo social y econmico para que la situacin no se repita.
el invierno era la oportunidad para el desa- bia Humanitaria? Maneja el sistema un enforrollo de las comunidades afectadas. Para que de gestin del riesgo como proceso? Lo lograrlo, argumenta Agudelo, el pas debe maneja en este momento Colombia Humanientender qu es gestin de riesgo, un trmi- taria? Son algunas de las preguntas que emno que, segn el investigador, se ha puesto de piezan a hacerse las entidades relacionadas moda pero pocos estn atendiendo. La ges- con la emergencia. Lo cierto es que el inviertin del riesgo no es la gerencia del desastre no demostr que, definitivamente, el pas no sino un proceso que va desde la prevencin est enfocado en prevenir. Los analistas consideran que el gobierhasta la reconstruccin, en donde los eventos amenazantes y la vulnerabilidad estn no se la meti toda para atender la emergencia (socorro) y en posibilidad de ha hecho un gran esmanifestarse y, por La eficiencia del uso del dinero de fuerzo por fomentar consiguiente, hay que intervenirlos. los fondos tambin depender de la la reduccin de riestransparencia con la que se destinen go y pensar a futuro De acuerdo los recursos del invierno . (planificar y prevecon Agudelo, al nir) a travs del Foncrear los fondos de Colombia Humanitaria, el gobierno le qui- do de adaptacin. Pero no es suficiente. Se t autonoma a la direccin de gestin del hace urgente que las diferentes entidades inriesgo del SNPAD, entidad que debera ser volucradas den la discusin sobre cul puela que fije las prioridades de los fondos. de ser la mejor estrategia para fortalecer el Adems, a diferencia de Gonzlez, consi- SNPAD. El modelo de Colombia Humanitaria dera que el SNPAD debera manejar todo dar pistas pero debe estar en permanente el tema de la emergencia y no una nue- discusin con el SNAPD y dems entidades. Pero adems, la emergencia alerta, va entidad como Colombia humanitaria. Est el SNPAD preparado para atender como plantea Colmenares, sobre cmo las nuevas emergencias y para reducir la vulne- alteraciones del ciclo hidrolgico tambin rabilidad de la gran mayora de regiones del contribuyen a generar nuevos problemas de pas? Se tiene que fortalecer en s mismo o inundacin que seguirn pasando si se pronecesita de una ayuda externa como Colom- mueven sistemas productivos que alteren los
*Luca Camargo Rojas Periodista del equipo de comunicacin del CINEP/PPP
Referencias
El Tiempo.com, 2011, Que ayuda a damnificados no se convierta en botn electoral en El Tiempo.com, Bogot, julio 4. Disponible en: http://www.eltiempo.com/elecciones-2011/ alcaldias-2011/home/que-ayuda-a-damnificados-no-se-convierta-en-botin-electoralmoe_9799044-4 Colombia Humanitaria.gov.co, 2011, Ley de Garantas no aplica para los contratos que se celebren con ocasin de emergencia invernal en Colombiahumanitaria.gov.co, julio 1 de 2011.
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Educacin
La propuesta de los rectores

El rector de la Universidad Javeriana, padre Joaqun Snchez Garca, S.J., explica los puntos clave del documento elaborado por los miembros de Ascn para ser incluido en el articulado del proyecto de ley que presentar el gobierno al Congreso de la Repblica. Por Joaqun Snchez Garca S.J.*
Imagen de Universidad Javeriana
Los diferentes rectores que conforman la Asociacin Colombiana de Universidades, Ascn, presentaron un documento sobre la Reforma a la ley 30 al gobierno.
l Ministerio de Educacin de Colombia ya tiene en su poder el documento elaborado por los diferentes rectores que conforman la Asociacin Colombiana de Universidades (Ascn). Un documento que ha sido debatido de manera juiciosa y que se espera sea tenido en cuenta por parte del gobierno a la hora de presentar al Congreso la Reforma a la ley 30 de Educacin Superior. La iniciativa por parte del gobierno de debatir la ley ha sido acogida en diferentes instancias acadmicas y se ha convertido en una oportunidad interesante para replantear y analizar diferentes aspectos de la educacin superior en Colombia. Nueve fueron los puntos resumen del informe de la comisin rectoral en donde se plantean varios postulados como que el sistema de educacin superior es complejo, mltiple, variado, diferenciado e interrelacionado; la tipologa de las instituciones de educacin superior es una consecuencia de las diferentes
funciones del sistema; la universidad es una institucin de educacin superior con notas misionales distintivas que fundamenta su autonoma en la consolidacin de comunidades acadmicas; la acreditacin es voluntaria: en consecuencia, no puede operar como un me-
El documento destaca los principios de la educacin superior considerada como un derecho y un bien pblico, que debe entenderse como la prestacin del servicio pblico .
canismo de diferenciacin jurdica de las instituciones de educacin superior; al considerar y reconocer la educacin superior como bien pblico, el servicio deber ser ofrecido por instituciones estatales y privadas sin nimo de lucro. En estos postulados est prcticamente resumida la posicin de los diferentes acadmicos con respecto a la reforma.
El documento elaborado el pasado 13 de junio de 2011, despus de dos meses de intensa labor, es una sntesis de varios textos presentados por las comisiones de trabajo y de los aportes de los rectores, generados durante el proceso de anlisis y discusin de la propuesta. Entre ellos se destacan los principios de la educacin superior considerada como un derecho y un bien pblico, que debe entenderse como la prestacin del servicio pblico. Entendida como derecho, le corresponde al Estado garantizar su acceso a todos los ciudadanos con mrito para ingresar, con el fin de contribuir al desarrollo de la sociedad y del pas. Como bien pblico, los beneficios que genera deben llegar a toda la sociedad. En este sentido los rectores se ratifican en que este servicio y bien no es una mercanca en manos de entidades comerciales con nimo de lucro. La propuesta de ley aborda de una manera muy particular la autonoma universitaria y el ejercicio de la inspeccin y vigilancia. En la
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tema en el cual se destaca la necesidad por parte del gobierno de propiciar estrategias que estructuren un proceso de internacionalizacin de la educacin superior, para promover proyectos de movilidad justos, equitativos, asequibles y con reciprocidad, incluyendo polticas de financiacin y programas de intercambio entre gobiernos. En este sentido se propone la promocin de normas sobre programas de doble titulacin, titulaciones conjuntas y tambin de homologacin de estudios y reconocimiento de ttulos. En cuanto al bienestar universitario se pone en evidencia su gran importancia para el desarrollo humano. Por ello se especifica que el porcentaje de 2% del presupuesto destinado al bienestar debe estar acorde con las instituciones, por tanto no puede ser aplicado de manera homognea. Se debe tener en cuenta el poder adquisitivo del estudiante, el porcentaje de estudiantes que pertenecen a sectores de poblacin vulnerable y problemas de subsistencia. Esperemos que con este ejercicio de varios meses entre rectores y sectores del gobierno se plantee ante el Congreso una ley de educacin superior en el pas que haga frente a las necesidades del momento y propicie una educacin de calidad y de cubrimiento.
Constitucin Poltica de Colombia, la autono- acercamiento a los niveles ptimos de calima es referente slo a las universidades y no dad exige incrementos permanentes en la ina todo el sector de la educacin superior. Se- versin realizada por el Estado, las instituciogn el documento entregado El ejercicio de nes educativas, las familias y la sociedad en la autonoma por parte de la universidad es su conjunto. Resalta que la acreditacin de garanta de consolidacin de la democracia, de calidad otorgada a las instituciones no camla obtencin de ndices de vida ms adecuados bia la naturaleza de las mismas, sino que las para toda la poblacin, de equidad y de desa- fortalece en su identidad. El punto de financiacin de la Educacin rrollo social. En este sentido se indica que la universidad no puede gobernarse desde fuera Superior contempla el hecho de que cada vez por entes externos, aunque la autonoma uni- ms es evidente la necesidad de recursos tanto para las universitaria no excluye versidades estatales el mandato constituEl ejercicio de la autonoma por como las privadas. cional de inspeccin y vigilancia que tiene parte de la universidad es garanta de la El documento ena cargo el ente guber- consolidacion de la democracia, la equi- tregado al gobierno dad y el desarrollo social . presenta alternanamental. En el anlitivas para generar sis de los rectores se presenta una diferenciacin interesante entre recursos como por ejemplo el manejo de inspeccin que parte de la necesidad de pre- los aportes a las cajas de compensacin, de sencia constante del Estado para garantizar un tal manera que con ellos se asuma, adems resultado y vigilancia y la confianza ya depo- del pago del subsidio familiar, el cubrimiento sitada que se erige para verificar niveles de ca- de las obligaciones que derivan en el marco lidad alcanzados. Cabe destacar que el tema de de sus programas de bienestar universitaautonoma universitaria ha sido ampliamente rio. Se propone, as mismo, actualizar el ndiscutido en diferentes instancias y ha sido pre- dice de los costos de la Educacin Superior sentada al gobierno como una propuesta sobre elaborado por el Dane, con el fin de medir el incremento de los costos universitarios y as una Ley Estatutaria de la Educacin Superior. En cuanto a la construccin del sistema utilizarlos como referente para asignacin de de educacin superior se propone, entre otros recursos e incrementos de matrculas. En lo relativo a extensin universitaria aspectos, la promocin de alianzas estratgicas, de redes y de agrupaciones de institucio- se establece, entre otros, reconocer el connes que entren a apoyar el desarrollo perma- junto de prcticas y modalidades que constituyen diversas formas de conocimiento que nente del Sistema de Educacin Superior. Adems, se insiste en el fomento y el se articulan con la sociedad. El documento elaborado por Ascn tieaseguramiento de la calidad de la Educacin Superior. Los acadmicos advierten que el ne tambin en cuenta la internacionalizacin,
El documento de Ascn que fue presentado al gobierno resalta que la acreditacin de calidad otorgada a las instituciones educativas no cambia la naturaleza de las mismas, sino que las fortalece en su identidad.
La propuesta de los rectores destaca la importancia de propiciar estrategias que estructuren un proceso de internacionalizacin de la educacin superior.
*Joaqun Snchez Garca, S.J. Rector de la Pontificia Universidad Javeriana
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Educacin
Los derechos no se mendigan...

Reflexiones es torno a la reforma de la Educacin Superior. Por Mauricio Archila*
Imagen de Semanario Voz Imagen de Taringa.net
Imagen de Unimedios / Universidad Nacional de Colombia
Un tema que es el caballo de batalla del gobierno, es la supuesta baja cobertura de las Instituciones de Educacin Superior (IES) como ahora se designan que integran universidades e instituciones tecnolgicas como el SENA .
del sistema universitario pblico y tampoco garantiz un adecuado crecimiento de la matricula en este nivel educativo. Evidentemente los cambios ocurridos en la sociedad colombiana y el mundo en los ltimos veinte aos exigen su adecuacin. Dos asuntos en particular requeran una urgente modificacin: la cobertura del sistema educativo superior y la crtica situacin de financiacin de las entidades del sector pblico. Un tema que es el caballo de batalla del gobierno, es la supuesta baja cobertura de las Instituciones de Educacin Superior (IES) como ahora se designan que integran universidades e instituciones tecnolgicas como el SENA1. Prcticamente hay un consenso en
n reclamo frecuente de las recientes protestas de estudiantes, profesores y trabajadores de entidades de educacin superior, a los que se suman a veces algunos directivos, gira en torno a la propuesta del gobierno de Santos que se est sometiendo a consideracin del Congreso de modificar la ley 30 de 1992, estatuto que rige actualmente a la educacin superior en Colombia. Para los estamentos universitarios es claro que dicha ley adoleca de problemas, como orientar la financiacin estatal de la educacin superior pblica hacia el esquema de demanda va crditos y subsidios, enfoque que no respondi al creciente dficit
El crecimiento de los costos de las universidades pblicas por mayor cobertura, proyectos de investigacin y publicaciones, es sufragado recientemente por recursos generados por las mismas universidades. En el caso de la Universidad Nacional, los recursos propios eran el 45% de su presupuesto en 2008.
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Recientemente se ha abierto un proceso de consulta en donde se supone que el Ministerio de Educacin recibir los comentarios y aportes de los sectores universitarios, pero esta participacin no fue el tono inicial del gobierno y tiende a ser por arriba, con los rectores y no con los estamentos de base.
el mundo universitario de ampliar la cobertura, pero otra cosa es cmo se debe proceder a dicha ampliacin y a qu costos2. En este terreno el gobierno le pide mayor esfuerzo a las universidades e instituciones tecnolgicas pblicas mientras les exige mejor calidad de sus programas, lo cual puede ser contradictorio si no hay una planeacin de cmo incrementar la matrcula y, sobre todo, si no hay una adecuada financiacin para este salto. Jornadas nocturnas y hacinamiento de estudiantes por saln no son una solucin que garantice la calidad de la enseanza. El segundo tema de disputa es la financiacin del sistema de universidades pblicas. La ley 30 (artculos 86 y 87) aseguraba un aporte estatal que se incrementara anualmente segn el ndice de Precios al Consumidor (IPC). Se cre adicionalmente un fondo que se repartira entre las universidades pblicas de acuerdo con unos indicadores de gestin, dentro de los cuales el principal era la ampliacin de cobertura. Pero estos precarios recursos no dieron cuenta del crecimiento de los costos de estas universidades por mayor cobertura porque sin duda se ha ampliado la matrcula aunque no al ritmo esperado por los gobiernos de turno, ms proyectos de investigacin y publicaciones. Esto sin contar con la mejor calificacin del profesorado que est obteniendo maestras y doctorados, publicando ms y recibiendo
Jornadas nocturnas y hacinamiento de estudiantes por saln no son una solucin que garantice la calidad . de la enseanza
premios, factores que hacen parte de una escala salarial creciente a medida que pasan los aos3. Estos costos, para no hablar de algunos de sostenimiento que se recargan sobre las entidades pblicas, son sufragados recientemente por recursos generados por las mismas universidades. En el caso de la Universidad Nacional, los recursos propios eran el 45% de su presupuesto en 20084. Como este rezago es cada vez ms notorio, y as lo han hecho saber todos los estamentos universitarios comenzando por los rectores, el gobierno pasado intent darle una salida, pero en su mejor estilo, cortando por lo sano, por eso propuso simplemente suprimir los citados artculos de la ley 305. Solo considerando estos dos temas es claro que se deba modificar dicha ley, pero la propuesta que el actual gobierno puso a circular en el primer semestre de este ao, y que ha motivado las protestas de los estamentos universitarios, tiene problemas de forma y
Los costos que implica tener una mayor cobertura, as como el sostenimiento de ms proyectos de investigacin y publicaciones, son sufragados recientemente por recursos generados . en las mismas universidades
El apoyo a programas y proyectos de investigacin de la reforma alterar la autonoma de las IES, pues sus fines misionales se vern alterados por los financiadores, quienes al fin y al cabo son empresarios.
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El gobierno busca impulsar la inversin privada en la educacin superior por medio de fundaciones con nimo de lucro nacionales o extranjeras. Con este paso se completa la apertura neoliberal y se somete el sector a la ms cruenta competencia en la que la gran . sacrificada es la calidad
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de fondo . En cuanto a la forma, la construccin del proyecto por parte del Ministerio de Educacin no fue discutida con la comunidad universitaria. Recientemente se ha abierto un proceso de consulta en donde se supone que la entidad estatal recibir los comentarios y aportes de los sectores universitarios, pero esta participacin no fue el tono inicial del gobierno de Santos y tiende a ser por arriba, El gobierno busca fomentar los crditos del Icetex para que los estudiantes paguen sus matrculas, exprecon los rectores y no con los estamentos de sin del esquema de financiacin por la va de la demanda, que se presta para la corrupcin. base7. Por eso se desconfa de la acogida que tendrn las opiniones crticas del proyecto. Ms de fondo hay serios problemas que cenicientas de estas alianzas entre sector p- opin la revista Semana en abril de este ao: tambin han resaltado las protestas univer- blico y empresas privadas, lo que menoscaba Para el Gobierno el proyecto fortalece el asesitarias. En la bsqueda de recursos para el concepto de Universitas como expresin del guramiento de la calidad, la acreditacin y ampliar la cobertura con calidad se acude amplio espectro del saber humano11. la evaluacin de la educacin superior. Pero a dos mecanismos que terminan convirtienAnte la evidente carencia de recursos para los rectores, el Ministerio de Educacin do a la educacin en una mercanca y priva- para las universidades pblicas, el gobierno tendra ms poder para vigilar y sancionar, tizando parcialmente la educacin pblica. ha propuesto incrementar en 3% su aporte lo que algunos ven como una lesin enorme De una parte, se busca impulsar la inversin a partir de 2012 hasta 2022, independiente- a la autonoma universitaria (Semana.com, privada en la educacin superior por medio mente del crecimiento del PIB. Pero esa cifra, 2011)13. Un ltimo elemento que molesta a de fundaciones con nimo de lucro naciona- como otras que se consigan adicionalmente, los estamentos propiamente universitarios les o extranjeras8. Con este paso se completa por ejemplo segn crecimiento del PIB o por es la utilizacin por parte del gobierno de la apertura neoliberal y se somete el sector a la Ley de Regalas, ser distribuida segn los institutos tcnicos y tecnolgicos, a los indicadores de ges- que busca fortalecer financieramente y a los la ms cruenta comtin de las universi- que les permitir ofrecer ttulos de posgrado. petencia en la que la Un elemento que molesta a los dades pblicas den- Crea as un tercero en discordia que termina gran sacrificada es la calidad9. El rechazo estamentos universitarios es la utiliza- tro de los cuales el alineado con el gobierno14. a esta apertura ha cin por parte del gobierno de los insti- principal ser la amEn sntesis, hay que reformar la ley 30 concitado el consen- tutos tcnicos y tecnolgicos, a los que pliacin de cobertu- de 1992, pero no como lo propone el actual les permitir ofrecer ttulos de posgra- ra12. Adicionalmente gobierno en forma inconsulta, al mercantiliso de universidades do. Se crea s un tercero en discordia, privadas y pblicas10. el gobierno fomenta zar la enseanza y privatizar parcialmente el alineado con el gobierno . los crditos del Ice- sistema pblico. Razn tienen los estamentos La otra forma tex para que los es- universitarios al protestar airadamente por de atraer la inversin privada a la educacin superior es que sta tudiantes paguen sus matrculas y se sosten- la vigencia de la educacin como un derecho apoye programas y proyectos de investiga- gan! Todo ello es una expresin del esquema que no se mendiga, se exige cin. Por esa va se afectar la autonoma de de financiacin por la va de la demanda, que las IES, especialmente de las pblicas vieja ya ha mostrado ser inadecuado en el sistema *Mauricio Archila conquista del movimiento universitario de al- de salud, adems de prestarse a la corrupcin Investigador del equipo de Movimientos bores del siglo XX, pues sus fines misionales que se ha denunciado en los ltimos das. Sociales de CINEP/PPP y profesor titular Otro problema nada despreciable del se vern alterados por los financiadores, quiede la Universidad Nacional, sede Bogot nes pueden tener algo de altruismo pero al fin proyecto reformatorio de la ley 30 es que y al cabo son empresarios. En particular, las aumenta el control estatal del sistema y deciencias sociales y las humanidades sern las teriora la autonoma universitaria. Como
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Educacin
Notas
Actualmente existen 283 instituciones de educacin superior en el pas. De ellas 80 son pblicas (32 universidades) y 203 son privadas (48 universidades). Y en total, se ofrecen 10.415 programas de educacin superior (incluidos los programas tcnicos profesionales y tecnolgicos del Sena). Y de las 21 instituciones de educacin superior acreditadas, 8 son pblicas y 13 son privadas () En 2010, del total de estudiantes (1674.420), 927.295 estn en IES pblicas y 747.125 en IES privadas. En 2002 estas cifran eran de 416.722 y 583.426 estudiantes, respectivamente (Ministerio de Educacin, 2011). 2 Segn los datos del mismo boletn informativo del Ministerio de Educacin en 2010, se graduaron en Colombia 625.466 bachilleres y para el ao 2014 se estima que sern cerca de 800.000 estudiantes. En el primer semestre de 2011 ingresaron a la educacin superior 294.000 jvenes y se espera que en el segundo semestre ingresen 231.000 ms. En todo el pas, actualmente hay 1674.420 estudiantes en el sistema de educacin superior, de los cuales 1591.010 se encuentran matriculados en programas de pregrado. La tasa de desercin por cohorte es de 45%, es decir que de cada 100 estudiantes que ingresan a la educacin superior, 55 se eventualmente gradan, mientras 45 nunca se gradan. As las cosas, la tasa de cobertura en educacin superior es de 37%, medida como el nmero de estudiantes de pregrado sobre la poblacin entre los 16 y 21 aos. Para el 2014 la meta de cobertura que se fija el gobierno en este nivel de formacin es de 50%, lo que implica una matrcula total de 2282.987 estudiantes. La mayor exigencia de ampliacin de cobertura recae sobre las IES pblicas (Ministerio de Educacin, 2011). 3 Y que conste que en la mayora de las universidades pblicas est congelada la nmina. De esta forma no hay nuevas plazas sino el reemplazo de aquellas que dejan quienes se pensionan o se retiran. 4 Para solo citar el caso de la Universidad Nacional, el informe que present el Consejo Superior Universitario a fines de 2009 mostraba que en 1993 la nacin participaba con el 79% del presupuesto de la entidad, en el ao 2000 con 77% y en 2008 solo con el 55% (Presentacin CSU, 2009, pg. 3). Esto es lo que muchos estamentos consideran la privatizacin de la universidad pblica. 5 As lo denunci la Asociacin Sindical de Profesores Universitarios (ASPU) el ao pasado en su pgina web cuando habl de un borrador de la Propuesta de reforma para un ajuste a la ley 30 de 1992, del 10 de marzo de 2010, que circulaba sigilosamente en el Ministerio de Educacin (ver www.aspucol.org). 6 De acuerdo con el Boletn ya citado del Ministerio, los principios de la reforma son cuatro: Promover mayor calidad; generar condiciones para que ms colombianos de escasos recursos y poblacin vulnerable ingresen y se graden de la educacin superior; adecuar el sistema de educacin superior con la realidad nacional y armonizarlo con las tendencias regionales e internacionales; y fortalecer los principios de buen gobierno y transparencia en el sector. 7 As lo informaba El Espectador, pero incluso acotaba la nota periodstica: No cay muy bien entre los rectores el afn del Ministerio por mostrar a la opinin pblica un acuerdo, cuando an existen desacuerdos (Correa, Torres, 2011, 2). 8 Si con algunas de las actuales instituciones privadas, que dicen ser sin nimo de lucro, ya tenemos unos verdaderos negocios con el nombre de universidad, qu ser cuando esta talanquera se suprima! 9 A pesar de su prudencia es diciente la siguiente reflexin del rector de la Universidad Nacional Moises Wasserman que circul en marzo de 2011 titulada Privatizando la calidad?: Eso llevar a una modificacin de la proporcin entre estudiantes del sistema pblico y privado a favor del privado e implicar tambin una competencia fiera por estudiantes y por los prstamos de Icetex entre las instituciones privadas sin nimo de lucro y las de nimo de lucro con desventaja para las primeras entre las que estn las mejores de ese sector. El temor grave que me asalta es que se privatice la calidad. El hecho de que los recursos para la educacin superior pblica no aumenten de forma real le har perder capacidad para competir por los mejores profesores y para actualizar y modernizar su tecnologa y su infraestructura docente, investigativa y de bienestar. 10 Jos Fernando Isaza, rector de la Universidad Jorge Tadeo Lozano y presidente de la Asociacin Colombiana de Universidades (Ascun) recientemente dijo al respecto: la educacin es un bien pblico y no una mercanca (El Espectador, 2011, 4). 11 Para Colciencias, entidad que administrar, entre otros recursos, los provenientes de la Ley de Regalas, son nueve las reas estratgicas en las que se har inversin, de las cuales, solo una corresponde a ciencias sociales y humanas (Correa, 2011, pps. 22-23). 12 La expresin de la ministra de Educacin al respecto es prepotente y desafiante: Ah est la plata. Pero no les va a llegar del cielo. Tendrn que formular proyectos (Correa y Torres, 2011, 2). 13 Esta apreciacin fue complementada por el mismo Jos Fernando Isaza: Es peligroso para la democracia que se le entregue tanto poder a un organismo ejecutivo, sin controles por parte de los rganos judiciales. La propuesta le da una fuerte capacidad sancionatoria al Ministerio, pero hay que tener cuidado porque realmente puede llevar a abusos (Semana.com, 2011). 14 Uno de los voceros de este sector cae tristemente en la consabida denuncia de que la contrarreforma universitaria es una excusa de la universidades para no perder las ventajas presupuestales (Correa y Torres, 2011, 3). La poltica de divide y vencers parece funcionarle en este caso al gobierno.
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Referencias
Correa, Pablo, 2011, Por fin ms plata para la ciencia en El Espectador, Bogot, 3 de julio, pp 22-23. Disponible en: http://www.elespectador.com/impreso/vivir/articulo-281564-fin-mas-plata-ciencia Correa, Pablo y Torres, Juan David, 2011, Casi de acuerdo en la reforma en El Espectador, Bogot, julio 7, p 2. Disponible en: http://www.elespectador.com/impreso/temadeldia/articulo-282478-casi-de-acuerdo-reforma El Espectador, 2011, Educacin superior tendra ms plata en El Espectador, Bogot, julio 6. Ministerio de Educacin, 2011, El ABC del proyecto de reforma a la educacin superior en Colombia en Boletn de prensa del Ministerio de Educacin, Bogot, 11 de marzo. Disponible en: http://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/w3-article-266644.html Semana.com, 2011, Reforma a la Ley 30: por qu s, por qu no en Semana.com, Bogot, abril 1. Disponible en: http://www.semana.com/nacion/reforma-ley-30-no/154361-3.aspx
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Salud
Ms negocio, menos derecho a la salud

Las reformas y medidas que Santos ha tomado durante su primer ao de gobierno demuestran una tendencia privatizadora de la salud en detrimento de los derechos sociales.
a emergencia social en salud decretada en el primer semestre de 2010, que gener amplios debates pblicos y diversas movilizaciones sociales en contra (Torres-Tovar, 2010a), fij la salud como un tema prioritario en la agenda de los candidatos presidenciales, incluida la de Santos. Una vez asumido el gobierno, las decisiones que ha venido tomando el primer mandatario indican que seguir por el mismo camino que inici su antecesor, incluso a pesar del
Por Mauricio Torres-Tovar*
escndalo que sali a la luz pblica en relacin al gran fraude a las finanzas del sector, situacin con la cual se esperaba que se diera un gran vuelco estructural al sistema. En este sentido se puede decir que aunque durante estos primeros meses de gobierno Santos ha buscado desmarcarse de la figura de Uribe, lo cierto es que en materia de poltica social se continuar profundizando la privatizacin de los derechos sociales, con un nfasis marcado en los de salud y educacin.
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adquisitiva. No fue posible tomar medidas importantes como la de prohibir la integracin vertical1 de las EPS y stas quedaron con Las principales propuestas en salud que lanz Santos durante la campaa presiel mismo tope de integracin que haba esdencial demostraban que se continuara en tablecido la Ley 1122 (30%). Igualmente se la misma lnea de la Ley 100, insistiendo en conserv la separacin de los recursos de los el aseguramiento universal, la unificacin de dos regmenes: contributivo por cotizacin los POS (Plan Obligatorio de Salud), la say subsidiado por impuestos (Hernndez y tisfaccin de los clientes-consumidores de Torres-Tovar, 2011). los servicios de salud, la bsqueda de ms El nfasis de la Ley 1438 es la estabilirecursos financieros para el Sistema Genedad financiera del SGSSS. Define, entre otros ral de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y asuntos, que un cuarto de punto de la conel respeto a la autribucin parafiscal tonoma mdica. El al pago de salarios Esta nueva ley no resuelve el pro- a favor de las Cajas nico componente blema estructural del SGSSS en tanto distinto era el abormantiene la estructura del modelo de de Compensacin se daje intersectorial aseguramiento individual a la aten- destinar a financiar para el desarrollo cin a la enfermedad con competen- el rgimen subsidiade la promocin, la cia regulada, establecido por la Ley do, reduciendo an prevencin y la sams los recursos de 100 de seguros . lud pblica, que ha los programas sociasido un gran agujero les que desarrollan negro de la Ley 100 (Torres-Tovar, 2010b). estas entidades. Igualmente deja claro que El debate desencadenado por la emerhay un POS establecido, que se refiere a los gencia social presion la necesidad de realinicos aspectos de atencin mdica que recizar una nueva reforma al SGSSS, que ya vena birn los usuarios2, el cual deber ser actualidiscutindose en el Congreso de la Repblica zado cada dos aos. sin xito. Al llegar Santos a la presidencia la La ley autoriza los planes voluntarios impuls como tarea prioritaria. Este proceso de salud, referidos a seguros de salud inculmin con la expedicin de la Ley 1438 de dividuales y colectivos que ofrecen benefienero de 2011 que reform por segunda vez cios no incluidos en el POS. Esta es la alla Ley 100 de 1993 (la primera se hizo a tramendra de la reforma, por cuanto se avanza vs de la Ley 1122 de 2007). en establecer un POS limitado para eludir Esta nueva ley no resuelve el probleel cubrimiento de los eventos No POS, quema estructural del SGSSS en tanto mantiene dando por tanto un cmulo de aspectos de la estructura del modelo de aseguramiento medicina, odontologa, terapias, medicaindividual a la atencin a la enfermedad con mentos y procedimientos por fuera, para competencia regulada, establecido por la Ley que sean adquiridos por nuevos paquetes 100, y que se expresa a travs de los regmede seguros. En sntesis, la ampliacin del nes contributivo y subsidiado, a los cuales negocio de la medicina prepagada (Torreslas personas acceden segn su capacidad Tovar, 2010c).
Las decisiones en salud de Santos
Salud
Adems, esta nueva ley reduce an ms la participacin de los usuarios en los aspectos de intervencin en las decisiones del SGSSS al limitar su presencia en las juntas directivas de las Empresas Sociales del Estado (ESE) a solo un representante y retirar su representacin en los comits tcnico-cientficos de las EPS (Torres-Tovar, 2011). La ley 1438 incorpora la estrategia de la Atencin Primaria en Salud (APS)3, entendida como una estrategia de coordinacin intersectorial para todo el proceso de atencin, pero en la prctica la confina a un asunto de atencin bsica de salud, con lo cual la captura y la coloca en funcin del modelo de aseguramiento. Como parte de la reglamentacin de la Ley 1438 el gobierno nacional expidi el Decreto 971 de marzo de 2011 por medio del cual se define el giro de los recursos del Rgimen Subsidiado a las EPS y se establecen medidas para agilizar su flujo entre EPS e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS). Al otorgarle toda la autonoma del manejo de los recursos a las EPS del rgimen subsidiado este decreto revive un mecanismo que demostr su
Imagen de sxc.hu
Esta medida es la misma que se intent imponer con uno de los decretos de la emergencia social: que la gente pague de su propio bolsillo los eventos No POS, situacin que refuerza la idea de que el acceso a los servicios de atencin en salud en este SGSSS se de segn la capacidad de pago de las personas .
La ley avanza en establecer un POS limitado para eludir el cubrimiento de los eventos No POS, quedando aspectos como odontologa, medicamentos y procedimientos por fuera, para que sean adquiridos por nuevos paquetes de seguros.
El debate desencadenado por la emergencia social presion la necesidad de realizar una nueva reforma al SGSSS, que vena discutindose en el Congreso sin xito. Santos la impuls como tarea prioritaria.
ineficiencia debido a que las ESE nunca recibieron recursos bajo este esquema, hecho que desde ya permite prever que si se repite el mecanismo, se podra estar asegurando su defuncin. Esta situacin se agrava con la eliminacin de los contratos de aseguramiento, que impide la vigilancia y control de los recursos por parte de la entidad territorial, as como la posibilidad de imponer sanciones en los casos que lo ameriten (Gerentes ESE, 2011). En camino se encuentra otro decreto para reglamentar los Comits TcnicoCientficos de las EPS. En la propuesta de criterios generales el decreto establece que la financiacin de las prestaciones por condiciones particulares, extraordinarias y que se requieren con necesidad, no podr ser autorizada en caso de que se verifique la capacidad de pago del paciente o de su grupo familiar. Esta medida es la misma que se intent imponer con uno de los decretos de la emergencia social: que la gente pague de su propio bolsillo los eventos No POS, situacin que refuerza la idea de que el acceso a los servicios de atencin en salud en este SGSSS se de segn la capacidad de pago de las personas. Otra medida que tom el gobierno nacional a travs de la Ley 1444 de mayo de 2011 fue la escisin del Ministerio de la Proteccin Social, en el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Salud y Proteccin Social4, cuyo papel est ms relacionado con el cuidado de las finanzas del SGSSS que con la que debera ser su tarea fundamental: garantizar la conservacin de la salud de la poblacin. Las ltimas medidas que el gobierno nacional ha logrado aprobar son el Acto Legislativo 03 de 2011 que establece el principio de la sostenibilidad fiscal y la Ley 1473 del 5 de julio de 2011 que lo desarrolla. A travs de este acto el gobierno nacional modific los artculos 334, 339 y 346 de la Cons-
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Salud
Imagen de Desde abajo
Las medidas que ha venido implementando Santos se han enfocado en funcin de las finanzas del negocio de la salud y no del cuidado de la salud.
Con el principio de sostenibilidad fiscal, que ocupa el orden jerrquico superior entre los derechos, la garanta jurdica del derecho a la salud queda supeditada a la estabilidad fiscal y se quiebra la accin de tutela.
titucin Poltica estableciendo el derecho a la sostenibilidad fiscal, con el argumento de que sta es indispensable para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho y, por lo tanto, es un derecho y deber de todas las ramas y rganos del poder pblico colaborar para hacerla efectiva. Con estas medidas legislativas se crea el supraderecho de sostenibilidad fiscal, que ocupa el orden jerrquico superior entre los derechos. As, la garanta jurdica del derecho a la salud queda supeditada a la estabilidad fiscal.
Ley Estatutaria para blindar el rentable negocio de la salud
Otra iniciativa que ha venido promoviendo el gobierno nacional y que tiene trmite en el Congreso de la Repblica es un proyecto de ley estatutaria en salud, iniciativa con la que se busca equiparar (lase limitar) el derecho a la salud con el POS. Esta propuesta reduce significativamente la concepcin que estipulan las normas internacionales sobre este derecho que lo conciben ms all de la ausencia de enfermedad y lo vinculan con un conjunto de
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determinantes bsicos referidos a acceso Santos gobierna a favor de los a alimentacin, educacin y agua potable; negociantes de la salud contar con vivienda adecuada, saneamiento bsico, condiciones de trabajo dignas Con este conjunto de decisiones e iniy seguras, entre otros (ONU, 2000). Esta ciativas del gobierno nacional, Santos logra perspectiva tambin estuvo en los decretos concretar las intenciones de la emergencia de emergencia social que intentaron redu- social en salud contra las que se pele amcir el POS a lo bsico y a que la gente deba pliamente a comienzos de 2010, slo que pagar todo lo contemplado como No POS. ahora lo hace en una mejor condicin al insCon la definicin de la regla fiscal y talarlas en un orden constitucional, estatucon la iniciativa de ley estatutaria en salud, tario y ordinario, favoreciendo los intereses de ser aprobada, se de los actores que cerrara el crculo intervienen desde de la manera exacAs, con el principio de sosteni- una perspectiva de ta en que quieren bilidad fiscal, se quiebran la accin lucro, en contrava los negociantes de de tutela y las decisiones de la Corte de la garanta del dela salud, en tanto se Constitucional en materia de garanta recho a la salud. subordina la garan- del derecho a la salud, y con la ley esA pesar de que ta de los derechos tatutaria se establece que el derecho el escndalo del a la salud es slo POS, lo que abre al desfalco de las EPS sociales a la estabilimximo el negocio del No POS . dad fiscal. As, con el que deton en meprincipio de sostenises recientes haba bilidad fiscal, se quiebran la accin de tutela sido denunciado tiempo atrs por sectoy las decisiones de la Corte Constitucional en res gremiales, sociales y acadmicos, Sanmateria de garanta del derecho a la salud, y tos lo ha capitalizado polticamente para con la ley estatutaria se establece que el de- decir que su gobierno lo sac a flote. Esta recho a la salud es slo POS, lo que abre al situacin, adems, le ha permitido justimximo el negocio del No POS. ficar la necesidad de configurar solo EPS
Salud
grandes, dando el paso para fortalecer oli- servicios, quebrando definitivamente la red gopolios en el aseguramiento de la salud. pblica hospitalaria; limitacin al mximo Es indudable que las medidas que vie- de la participacin ciudadana en los temas nen tomando son consistentes y se concate- de salud; captura en la lgica de negocio de nan una a otra con el sentido bsico de for- alternativas como la estrategia de APS y creatalecer el negocio del aseguramiento privado cin del Ministerio de Salud, retomando una de la atencin en salud: reduccin del POS, demanda gremial y social, pero en funcin de con lo que aumentan las ganancias al no ha- las finanzas del negocio de la salud y no del cer uso extensivo de la Unidad de Pago por cuidado de la salud. Es claro enCapitacin (UPC)5; tonces que con el obligatoriedad de Es claro entonces que con el gopago de los servibierno de Santos vamos en la misma gobierno de Santos cios No POS junto tendencia privatizadora de la salud, vamos en la misma al estmulo legal de que la niega como derecho humano tendencia privatilos planes de medi- fundamente, razn por la cual las pro- zadora de la salud, cina prepaga, con lo testas sociales por el derecho a la sa- que la niega como humano que fortalece este lud se han incrementado nuevamente derecho en este periodo . fundamente, razn negocio; control al por la cual las prouso de la tutela en salud con el establecimiento de una regla testas sociales por el derecho a la salud se fiscal y una ley estatutaria en salud que de- han incrementado nuevamente en este pefine como contenido del derecho a la salud riodo, especialmente al conocerse el desnicamente al POS y establece la salud solo falco hecho a las finanzas pblicas de salud como un derecho contractual; avance en el por parte de las EPS. Esta indignante situacin demanda resestablecimiento de un oligopolio privado del negocio del aseguramiento y la prestacin de paldar iniciativas que desde los sectores sociales se vienen haciendo, en cabeza del Movimiento Nacional por la Salud y la Seguridad Social, como el impulso a la octava papeleta en las elecciones del prximo 30 de octubre, la cual se constituye en un mecanismo poltico de la sociedad colombiana para demandar que no haya ms Ley 100 y acordar que configure realmente una poltica de Estado y un Sistema de Salud garante del derecho a la salud. Propuesta que se articula con el impulso a una Iniciativa Popular Legislativa que permita un acuerdo colectivo sobre ese nuevo modelo de salud en el pas y que se constituya en un mandato ciudadano imperativo al Congreso de la Repblica6.
*Mauricio Torres-Tovar Mdico Salubrista. Miembro del Movimiento Nacional por la Salud y la Seguridad Social y voluntario del Equipo de Movimientos Sociales del CINEP/PPP
Notas
Se refiere a la contratacin que hacen las EPS con su propia red prestadora de servicios de salud (IPS), lo que implica dejar de contratar con la red pblica hospitalaria, debilitndola. El hecho de que durante todos los aos de aplicacin de la Ley 100 no se haya podido eliminar la integracin vertical habla del poder poltico de las EPS y sus nexos con parlamentarios que protegen sus intereses en el Congreso de la Repblica (Romero, 2011). 2 Lo que no est en el POS se ha venido denominando No POS, que la gente debe pagar de su propio bolsillo. Si no tiene capacidad de pago no se le suministra. 3 La incorpor, en parte, por una presin internacional de promocin de esta estrategia desde la OMS/OPS y, por otra, por la influencia que tuvo Bogot al desarrollarla a travs del programa Salud a su casa. 4 En la propuesta de campaa de Santos se le denominaba Ministerio de la Salud y la Vida Sana, lo que era interesante para articular el tema de salud con la calidad de vida y adems incorporar en la gestin la accin intersectorial para as superar el enfoque que ve la salud principalmente como un asunto de atencin a la enfermedad. Pero como se ve, se cambi la denominacin. 5 La UPC es un pago per cpita que reciben las EPS por cada afiliado que tienen. La UPC equivale hoy a $505.627 para el rgimen contributivo y $302.040 para el rgimen subsidiado (Acuerdo 19 de 2011 de la CRES). 6 Para obtener ms informacin de estas iniciativas ver http://movimientonacionalporlasalud.blogspot.com/
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Referencias
Gerentes ESE de Bogot. 2011, Gobierno nacional proyecta decretar muerte de hospitales de la red pblica y vulneracin al derecho a la salud. Comunicado de Prensa en El Tiempo, Bogot, abril 3. Hernndez, Mario y Torres-Tovar, Mauricio, 2010, Colombias New Health Reform: Helping Keep the Financial Sector Health en Social Medicine, Vol 5, Num 4, Nueva York, diciembre. Disponible en: http://www.socialmedicine.info/index.php/socialmedicine/article/view/518. Organizacin de Naciones Unidas, 2000, Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 14. El derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud, Ginebra. Disponible en: http://www.escr-net.org/resources_more/resources_more_show.htm?doc_id=428717&parent_id=425976 Romero, Mauricio (ed.), 2011, La economa de los paramilitares. Redes de corrupcin, negocios y poltica, Corporacin Nuevo Arco Iris, Bogot. Torres-Tovar, Mauricio, 2010a, Colombia: declaratoria de emergencia social. Salvavidas para el negocio de la salud en Le Monde Diplomatique, No. 86, Bogot, febrero, pp. 3-4. Disponible en: http://www.eldiplo.info/mostrar_articulo.php?id=1028&numero=86 Torres-Tovar, Mauricio, 2010b, Iniciativas en salud del gobierno nacional. Reemergencia en Salud en Desde Abajo, No. 162, Bogot, octubre, pp 2-3. Torres-Tovar, Mauricio, 2010c, Legislar para el negocio. Ahora los planes voluntarios de salud en Desde Abajo, No. 164, Bogot, diciembre, pp. 2-3. Torres-Tovar, Mauricio, 2011, Y cmo va el tema de participacin en la reforma de salud? en Participacin Al Da, N 32, febrero, p. 7.
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Sin estridencias, pero qu tan democrtica es esta prosperidad?

Las luchas sociales durante el primer ao de gobierno de Santos. Por lvaro Delgado, Martha Cecilia Garca y Ana Mara Restrepo*
Pobladores urbanos Reclusos
Grfico 1
ACTORES SOCIALES Campesinos Grupos tnicos Vctimas violencia
strenar presidente de lenguaje moderado y apertura al dilogo ha sido la dicha para sectores de la poblacin, fatigados de tanta estridencia autoritaria. Adems, suenan bonito unas promesas de que vendrn tiempos prsperos para todos. Pero en un ao de gobierno se ha odo mucho pero visto poco. Se ha legislado bastante pero muchos creen que es para peor. Se ha reconocido la existencia de vctimas de violencias de diverso signo pero siguen cayendo vctimas que osaron defender los derechos de las dems1. Da a da los medios de comunicacin informan sobre corruptelas de antao y hogao, pero son tantas que una batahola oscurece la siguiente algaraba. Trabajos de memoria se requieren para no olvidar tanto suceso. Y una manera de recodar cmo percibe la poblacin a la que no se la consulta por telfono acerca de la aceptabilidad de su presidente, es a travs de una de sus formas de expresin: las luchas sociales.
34,6% 1,3% 11% 3,3% 5,4%
Asalariados activos
Gremios
Estudiantes
Mujeres/LGBTI
T. Independientes
19,4% 3,6% 12,3% 1,6% 7,5%
Fuente: Base de datos de luchas sociales del CINEP/PPP. Julio de 2011
Y estos han sido sus motivos:
Grfico 2
MOTIVOS Incumpliento pactos Solidaridad Derechos Autoridades Polticas Conmemoraciones
Durante los primeros once meses de gobierno de Juan Manuel Santos se han registrado 829 luchas sociales que, en promedio, equivalen a 2 protestas y media por da, cifra solo superada en 2007, segn los registros de 36 aos que contiene la Base de Datos de Luchas Sociales de CINEP/PPP. As han participado diversos actores sociales en estas luchas:
Da a da los medios de comunicacin informan sobre corruptelas de antao y hogao, pero son tantas que una batahola oscurece la siguiente algaraba. Trabajos de memoria se requieren para no olvidar . tanto suceso
18,1% 0,8%
Tierra/ Vivienda
14% 2,8%
Serv. pblicos/ Infraestrcutura
15,6% 4,2%
Servicios sociales
Pliegos
Ambientales
Otros
16,8% 1,6% 3,1%
8,8%
12,2% 2,1%
Fuente: Base de datos de luchas sociales del CINEP/PPP. Julio de 2011
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dad de las carreteras entregadas en los ltimos aos, que literalmente se cayeron por el invierno. Las acciones contenciosas relacionadas con servicios sociales tuvieron como principales protagonistas a los asalariados, a los escolares que reclamaron calidad y cobertura en educacin, a los universitarios que protestaron por la histrica crisis presupuestal que viven las universidades de provincia, y a los trabajadores que demandaron seguridad ciudadana ante las amenazas y asesinatos por bandas criminales. Las medidas de poltica agraria referentes a la importacin de cereales, la prohibicin de venta de leche cruda y la apertura comercial a lcteos provenientes de Europa, as como el programa de erradicacin de cultivos de uso ilcito5 del actual gobierno, aunque poco tienen de novedosas siguieron impulsando la realizacin de importantes y numerosas marchas campesinas. Por su parte, la invencin del derecho a la sostenibilidad fiscal6 y las reformas a la salud7, a la educacin, al empleo y al sistema general de regalas, aunque muestran rostros diferentes, han sido objeto del deseo de gobernantes anteriores. Las tres primeras han sido rechazadas enfticamente por estudiantes, profesores universitarios, el magisterio, trabajadores de la salud, asociaciones de pacientes, y asalariados en general, mientras la movilizacin contra la reforma de la ley de regalas cont con abundante participacin de mandatarios y habitantes de cinco de los 13 departamentos donde se llevan a cabo actividades extractivas, lo que muestra la insatisfaccin que les causa a los polticos regionales. La reivindicacin del derecho colectivo a la paz (ver artculo Rumores de paz en esta misma edicin) y la demanda de proteccin al derecho a la vida, la integridad y la libertad, y al derecho internacional humanitario, fue expresada en movilizaciones convocadas por las centrales sindicales que exigieron respeto a la vida de los obreros y sus dirigentes. Adems, 40 mil jueces del pas paralizaron sus actividades en protesta
El incumplimiento de pactos (en su mayora firmados para dar trmino a manifestaciones colectivas de descontento) y la violacin de normas y leyes motivaron el mayor nmero de luchas de este ao y el 77% de ellas tuvo que ver con violaciones laborales mltiples, padecidas por asalariados: retenciones salariales, inobservancia de normas de seguridad industrial, contravenciones a los reglamentos internos de trabajo, no pago de seguridad social, ni de acreencias a pensionados y extrabajadores, y despidos que los patronos justifican aduciendo quiebra de las empresas; pero lo que es peor, segn han denunciado los trabajadores, muchas de estas violaciones se hacen como retaliacin por el hecho de haberse sindicalizado o exigir el derecho a la sindicalizacin2. Tambin se han registrado movilizaciones para pedirle al presidente Santos que cumpla la promesa de crear dos millones y medio de empleos3.
Promesas incumplidas, leyes no acatadas
En las luchas por servicios pblicos participaron pobladores urbanos y campesinos para demandar ampliacin de cobertura, mejoramiento de la calidad y rebaja de tarifas de agua potable, energa4, reconexin del servicio a pobladores de bajos ingresos, y suspensin definitiva de las privatizaciones de las empresas prestatarias de estos servicios. A estos actores sociales se sum el gremio de transportadores para protestar por el psimo estado de la infraestructura vial del pas y exigir la suspensin del cobro de peajes y de valorizacin por vas, al cuestionarse la cali-
Un viejo dolor de cabeza: el acceso a los servicios pblicos, a la dotacin de infraestructura fsica y a los servicios sociales
Viejos odres para nuevas polticas?
Tambin se han registrado movilizaciones para pedirle al presidente Santos que cumpla la promesa de crear dos . millones y medio de empleos
Y la violacin de derechos que no cesa
Los estudiantes, profesores universitarios y el magisterio han marchado en contra de la invensin del derecho a la sostenibilidad fiscal y las reformas a la salud, a la educacin, al empleo y al sistema general de regalas.
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Los grupos tnicos protestaron contra la ejecucin de megaproyectos de IIRSA, la explotacin de recursos naturales en sus territorios y la ineficiencia del Ministerio del Interior en la garanta del acceso a la tierra y la territorialidad.
En el primer ao de gobierno de Santos se destacaron las movilizaciones sociales en contra de los impactos sociales, ambientales y culturales de la minera.
por el asesinato de la jueza Gloria Gaona, en ber sido desaparecidos. La gobernadora del Saravena, y para denunciar el gran nmero Resguardo Gran Mallama, fue secuestrada de funcionarios del sector amenazados por por un grupo armado. Un nio de tres aos, bandas criminales, mientras que Asonal Ba- del cabildo Gran Cumbal, fue secuestrado rranquilla march en protesta por el asesi- por desconocidos hecho que, segn la polinato de la jueza Sexta Laboral del Circuito, ca, era de carcter extorsivo. Los DESC fueron exigidos en acciones Margarita Rosa de las Salas Bacca8. Fecode realiz tres marchas para denunciar dos colectivas principalmente de asalariados asesinatos y una desaparicin de maestros que llevaron a cabo 14 jornadas nacionales en Tulu y Cinaga. Trabajadores de la red de protesta, con el objetivo de reivindicar el pblica hospitalaria de Medelln cesaron ac- trabajo digno, denunciar la grave situacin tividades para exigir a los grupos armados de los derechos laborales en Colombia, exirespeto por la misin mdica, tras enfrenta- gir respeto a las libertades sindicales10, esmientos de bandas tabilidad laboral11 en los centros asisy cese a la privatitenciales y por la soLas mujeres y el sector LGBTI se zacin de entidades licitud de servicios movilizaron por derechos sexuales y que constituyen el mdicos de urgen- reproductivos, y el derecho a confor- patrimonio pblico. cias apuntando al mar una familia (que incluye el matriLos grupos tpersonal con armas monio entre parejas homosexuales y nicos protestaron de fuego. Campecontra la ejecucin . la adopcin) sinos de El Tarra de megaproyectos (Norte de Santande IIRSA, la explotader), Tame (Arauca) y los municipios toli- cin de recursos naturales en sus territorios menses de Chaparral, Rioblanco, Planadas y y la ineficiencia de Mininterior en la garanSan Antonio llevaron a cabo movilizaciones ta del acceso a la tierra y a la territorialidad. para denunciar ejecuciones extrajudiciales9, A su vez, las vctimas de la violencia persepresuntamente cometidas por miembros del veraron en su empeo de exigir tanto la liEjrcito. En Nario tuvieron lugar tres pro- beracin de secuestrados y el retorno con testas de indgenas por asesinatos, secues- vida de desaparecidos como sus derechos y tros y desapariciones de miembros de sus repudiaron las masacres, asesinatos y descomunidades: los cuerpos sin vida de Rami- apariciones forzadas. Por su parte, las mujeres y el sector ro Inampus y su esposa Mara Elvira Galndez, de la comunidad de Machucal (Pasto), LGBTI se movilizaron por derechos sexuales fueron encontrados dos das despus de ha- y reproductivos, y el derecho a conformar
una familia (que incluye el matrimonio entre parejas homosexuales y la adopcin), y las comunidades afrodescendiententes aprovecharon el Da Mundial contra la discriminacin Racial y tnica para denunciar actos violentos de racismo y homofobia.
Las protestas por problemas ambientales se concentraron este ao en pedir atencin a los damnificados12 y reparacin de infraestructura fsica13 deteriorada por el ltimo invierno. Ayudas que s llegaron a municipios pero no fueron entregadas14; censos de damnificados en los que no dan las cuentas; campaas polticas iniciadas antes de tiempo gracias a mercados, frazadas, botas o botiquines destinados a los afectados, o dineros que habiendo sido destinados con anterioridad a vivienda de inters social y a labores agrcolas fueron reasignados para atender a damnificados15. Entre las movilizaciones contra la minera, se destacan por los resultados que obtuvieron, las llevadas a cabo en defensa del Pramo de Santurbn. Habitantes de Tolima y Quindo aspiran a que las que ellos estn llevando a cabo en defensa del bosque de niebla y 161 nacimientos de agua que se encuentran en riesgo por el proyecto de minera de la Anglo Gold Ashanti en
Problemas ambientales: entre las secuelas del invierno, la megaminera y los megaproyectos
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Imagen de Vctor Barrera-CINEP/PPP
Cajamarca, tengan eco en el pas. A su vez, campesinos, pescadores y otros sectores se rebelaron contra los impactos sociales, ambientales, econmicos y culturales, y por incumplimiento de promesas de los megaproyectos de Hidrosogamoso, Hidroituango y la represa sobre el ro Magdalena en El Quimbo (Huila). Pobladores urbanos, desplazados y campesinos demandaron acceso a vivienda y a tierra y protestaron contra desalojos de invasiones de suelos urbanos y rurales. En el lapso que se observa se present una enorme invasin escalonada de ms de una docena de predios de engorde suburbanos y rurales, pblicos y privados en Chigorod, Apartad, Carepa y Turbo (Antioquia), llevada a cabo entre el 3 y el 11 de mayo, por unos 6.000 campesinos sin tierra ni vivienda, cansados de las promesas de autoridades locales, departamentales y nacionales. El gobernador adujo que era una accin presionada por grupos al margen de la ley mientras el gobierno nacional consider que era una estrategia electoral. La promesa de prosperidad democrtica como prosperidad para todos parece no tener realizacin si en ese todos no se incluyen los actores de las luchas sociales. Con ellos existen muchas deudas pendientes, con ellos hay que discutir sobre los desacuerdos, a ellos hay que respetarles su derecho a la autonoma, a la diferencia, hay que cumplirles el derecho a la memoria, a la verdad, la justicia y la reparacin Son los protagonistas de las luchas sociales quienes ponen en evidencia que las promesas de hoy no satisfacen antiguas reivindicaciones, que incumplir los pactos es pieza clave del comportamiento poltico y que cada vez ms actores sociales exigen su participacin en la toma de decisiones sobre su vida colectiva.
Notas
Segn el Banco de Datos de derechos humanos y violencia sociopoltica de CINEP/PPP, en los primeros 11 meses de gobierno de Santos han sido asesinados 14 lderes de restitucin tierras. 2 Durante el ao que se analiza, los trabajadores de la floricultura, de entidades bancarias y clnicas privadas han protestado por lo que consideran castigo de parte de sus patrones tras algunos intentos de sindicalizacin. Tales han sido las denuncias del sindicato de Agrcola Guar (del sector de las flores, donde se llevaron a cabo 5 huelgas, tres de ellas en la Sabana de Bogot y dos en Antioquia), de los empelados del banco BBVA y de los trabajadores de la Clnica Meredi- Hospital Universitario Mayor, antigua Clnica San Pedro Claver del ISS. 3 Esta fue una demanda explcita de trabajadores de la Dian, quienes realizaron dos jornadas nacionales contra el despido de alrededor de dos mil supernumerarios que fueron enganchados en 2009. Tambin se ha escuchado en las protestas de gentes que aspiran a ser enganchadas laboralmente en zonas de explotacin petrolera. 4 Como desde hace ms de un decenio, las protestas contra Electricaribe y Electrocosta por las fallas en la prestacin del servicio de energa en la Costa Atlntica, han sido numerosas y recurrentes. Por ejemplo, de diez luchas por energa emprendidas por campesinos de la regin Caribe, cinco bloquearon la va San OnofreToluviejo y ocurrieron en menos de cuatro meses. Pero solo hasta cuando quedaron sin luz las edificaciones de la administracin departamental de Magdalena y municipal de Santa Marta, se escucharon los reclamos del gobernador, general Bonet Locarno, y del Ministro de Energa a Electricabe para que pusiera freno definitivo a los cortes intempestivos de luz. 5 Campesinos han denunciado, a travs de manifestaciones pblicas, que las fumigaciones de cultivos de uso ilcito afectan los sembrados legales de pancoger de sus huertas caseras, y que el actual gobierno ha incumplido el acuerdo de 2008 que prometa intervenir slo con erradicacin manual, por lo que piden la reparacin integral a los perjudicados por dichas aspersiones y garantas a los campesinos que poseen cultivos lcitos. Las acciones de protesta ms recordadas por este motivo son la de enero en Anor y febrero en Ituango, Taraz y Valdivia (Antioquia). 6 Medida legislativa que convierte la sostenibilidad fiscal en un supraderecho, del cual depende la garanta de los dems derechos y que exige a todas las ramas y rganos del poder pblico colaboracin para hacerlo efectivo. 7 Durante la discusin de los proyectos de ley ordinaria y estatutaria de salud, el Movimiento Nacional por la Salud y la Seguridad Social manifest en varias oportunidades sus desacuerdos y plante alternativas, mientras reiteraba su denuncia sobre la crisis de la red hospitalaria pblica nacional y la corrupcin en el manejo de dineros destinados a la salud. 8 Este crimen mereci el repudio pblico de la Corte Suprema de Justicia y el presidente de Asonal Judicial rechaz la versin de que la jueza fue vctima de fleteo y dijo que este ao han sido asesinados 6 funcionarios y trabajadores de la Rama Judicial en todo el pas. 9 Se denunci que en El Tarra fue asesinado un menor de edad a quien se le puso un arma en la mano y fue presentado como guerrillero cado en combate; que en Tame tres jvenes fueron torturados y asesinados por tropas del Ejrcito, y que en Chaparral fueron vctimas de ejecuciones extrajudiciales dos dirigentes de la Asociacin de Trabajadores Campesinos del Tolima. 10 A los casos mencionados en nota anterior se suma el de los trabajadores de la multinacional Sodexo quienes en la segunda semana de enero realizaron una jornada mundial por el derecho a la sindicalizacin, a la negociacin colectiva y a la vida digna En Colombia. Sodexo tiene alrededor de 5000 empleados a travs de diferentes mecanismos, y se ha negado a reconocer a los afiliados al sindicato Sinaltrainal desde 2009. Adems rechaza el pliego de peticiones y la firma de una convencin colectiva. 11 De los trabajadores de la salud pblica solo quedan 30.000 de planta en todo el pas. 12 Estas protestas solo equivalen al 5% del total de las registradas durante el ao que se analiza. 13 En mayo, los habitantes de Puerto Wilches bloquearon durante 15 horas la va hacia Santander y Bolvar en protesta porque Cormagdalena no haba realizado las obras de contencin de inundaciones por las crecientes del ro Magdalena. La corporacin dijo que este es el municipio que ms recursos ha recibido con ocasin de la temporada de intensas lluvias. 14 En Momps (Bolvar), en junio, ante el rumor de que el alcalde habra recibido del Gobierno una jugosa cantidad de dinero para los campesinos damnificados por el invierno, cientos de labriegos se tomaron la Alcalda, decididos a reclamar la supuesta ayuda econmica que no les haban entregado, despus de que sus cultivos fueran devastados por el invierno. 15 Miembros de cien familias de adjudicatarios de Duitama protestaron ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para exigirle a la Ministra la devolucin de los subsidios de casa propia, que fueron girados a los damnificados por el invierno. Una reasignacin similar hizo el gobierno nacional con los recursos que en principio estaban destinados a 12 distritos de riego de igual nmero de municipios, que beneficiaran a ms de 2 mil campesinos dedicados a cultivar una variedad de productos. La movilizacin de los pobladores rurales afectados con esta medida no se hizo esperar.
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Tierra y vivienda: el sueo incumplido del pas de propietarios
*lvaro Delgado, Martha Cecilia Garca y Ana Mara Restrepo son investigadores del equipo de Movimientos sociales del CINEP/PPP
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Los milagros de la diplomacia

Las relaciones de Colombia con Latinoamrica, Norteamrica, Europa y Asia se han beneficiado del protagonismo que ha mantenido la diplomacia durante el gobierno Santos. Aunque an hay tareas pendientes, el balance general es positivo. Por Socorro Ramrez*
na poltica internacional proactiva, con muy diversos interlocutores internacionales y no centrada en los asuntos de seguridad y drogas, marca el primer ao del gobierno de Juan Manuel Santos. El giro fue inesperado. En las dos vueltas electorales pareca que hara ms de lo mismo. La primera seal de que la orientacin internacional cambiara la dio tan pronto fue elegido. Y los milagros de la diplomacia han sido evidentes y dejan muchos y muy buenos resultados. Con algunas sombras, claro.
Los primeros destinatarios de las seales de cambio tenan que ser los dos principales vecinos y socios comerciales. Juan Manuel Santos como ministro de Defensa haba estado en los procesos que contribuyeron a escalar el punto mximo del desencuentro y la tensin: el bombardeo al campamento guerrillero en Ecuador y el proyecto de disuadir a Hugo Chvez proponindole a Estados Unidos reforzar la defensa desde bases militares colombianas. En ambos casos no bastaba
Primero con los ms cercanos pero distantes
las fuerzas militares de ambos pases han ido construyendo un sistema de cooperacin en torno a cuatro ejes. Los dos primeros incluyen la formulacin conjunta del plan Fronteras para la prosperidad y el buen vivir y del Plan binacional de seguridad fronteriza (Cancilleria.gov. co, 2011). Adems, hay esfuerzos para mejorar la balanza comercial bilateral, actualmente deficitaria para Ecuador. Tambin se han examinado opciones enviar embajadores, haba que recuperar la confianza. Es lo que se ha logrado dentro de para la atencin de las urgencias humanitalos mrgenes que ofrecen proyectos distintos rias: mejorar la situacin de los desplazados en Ecuador, facilitar el retorno voluntario con y agudas problemticas fronterizas. Frente a Ecuador los gestos arrancaron el compromiso del gobierno colombiano de desde el 7 de agosto, cuando Correa recibi otorgar seguridad, y abrir posibilidades de la copia tantas veces solicitada de los com- reasentamiento en otros pases; tambin con putadores guerrilleros (Semana.com, 2010). la repatriacin de presos. Dos tipos de Y desde ah los dos asuntos sensibles presidentes (Correa Los primeros destinatarios de estn pendientes. El ha visitado tres veces a Santos en Co- las seales de cambio tenan que llamado a juicio en lombia) pero sobre ser los dos principales vecinos y so- Ecuador a quienes cios comerciales . comandaban al ejrtodo las cancilleras cito y la polica coy las instituciones bilaterales Comisin de Vecindad que invo- lombiana en el momento del bombardeo de lucra a los actores fronterizos y la Comisin Angostura, que gener una fuerte defensa de Binacional Fronteriza (Combifron), integrada esa operacin por parte del gobierno colompor los ministros del Interior y de Defensa y biano. Las dos demandas de Ecuador contra
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Colombia, una en la Corte Internacional de la Haya por las fumigaciones y la otra en la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) por la muerte de un ecuatoriano en Angostura. El gobierno colombiano le envi una carta a la CIDH donde pide suspender de manera temporal el proceso, mientras Bogot y Quito avanzan hacia un acuerdo sin su intervencin. Con Venezuela ha habido realismo y audacia de ambos lados. La primera visita de Estado que recibi Santos fue la de Hugo Chvez, a tres das apenas de su posesin. El dilogo presidencial, iniciado en Santa Marta, continu en Caracas y sigui en Cartagena (El Tiempo.com, 2011). Ministros de diez carteras, encabezados por los cancilleres, han Correa ha visitado tres veces a Santos en Colombia y las cancilleras e instituciones bilaterales (como la trabajado sobre diversos asuntos de mutuo Comisin de Vecindad y Combrifron) se han reunido para construir un sistema de cooperacin. inters. Los gobiernos centrales prefieren controlar la agenda y no se han puesto en 50 millones por irregularidades. Segundo, sas colombianas de una lista de 220 que se marcha los mecanismos de vecindad. En comercio, el gobierno de Colombia preciar las reglas que reemplazaran la nor- postularon para participar en el Encuentro ha tenido tres objetivos en relacin con Ve- mativa andina. La negociacin ha avanzado binacional, econmico, productivo y comeraunque la firma del cial, en el que se concretaron 13 negocios nezuela. Primero, acuerdo se ha pos- (Portafolio.co, 2011). Sin embargo, la insegutratar de lograr los Revertir la grave situacin en la tergado por la exis- ridad jurdica, las dificultades con los pagos pagos atrasados a los exportadores frontera no es fcil por la falta de insti- tencia de diferencias y los problemas de la economa venezolana nacionales. El go- tuciones que garanticen la convivencia en el enfoque. Ter- desestimulan el inters de parte del emprey protejan la poblacin amenazada . cero, ha procurado sariado colombiano en ese mercado. bierno venezolano En seguridad la problemtica es bien abrir oportunidades revis 890 millones de dlares de deuda, aprob pagos por 710 a la diversificada oferta colombiana, ahora aguda por la corrupcin de las fuerzas de millones, abandon el de 100 millones por con el gobierno bolivariano, transformado en seguridad y la presencia a ambos lados de desaparicin de importadores o por su no gran importador que administra el comercio. la frontera de narcotraficantes, guerrillas y cumplimiento de los requisitos, y cuestion El gobierno de Chvez escogi 40 empre- paramilitares que se disputan el control de los contrabandos de gasolina, drogas, armas y bienes subvencionados en Venezuela. La comunicacin permanente de los dos gobiernos concret hasta ahora dos resultados: la negociacin de un acuerdo de lucha conjunta contra las drogas y el crimen organizado, la extorsin y el secuestro; el arresto y entrega al gobierno colombiano de una veintena de narcos/paramilitares y de una decena de guerrilleros de las FARC y del ELN pese al fuerte rechazo que esta medida ha tenido en las filas bolivarianas; y la extradicin a Caracas y no a Washington del acusado de narcotrfico, Walid Makled (El Espectador.com, 2011). Revertir la grave situacin en la frontera no es fcil por la falta de instituciones que garanticen la convivencia y protejan la poblacin amenazada. Requiere, adems, que en materia de justicia le quiten a los irregulares La reconstruccin de las relaciones oficiales con Ecuador y Venezuela tuvo positivas repercusiones la posibilidad de imponer sus propias soluregionales e internacionales. Incluso se acord una frmula para compartir la secretara de Unasur.. ciones de fuerza y mantener sus clientelas.
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Imagen de Felipe Pinzn-Presidencia
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Los presidentes mesoamericanos, junto a los de Colombia y Mxico, estuvieron en Cartagena el 26 de octubre de 2010 para participar en la XII cumbre del Mecanismo de Dilogo y Concertacin de Tuxtla, y cuestionaron la propuesta 19 de California (Estados Unidos) sobre la legalizacin de la marihuana.
Finalmente, hacen falta proyectos conjuntos de desarrollo que generen empleo, reactiven la economa y protejan el medio ambiente. La reconstruccin de las relaciones oficiales con Ecuador y Venezuela tuvo positivas repercusiones regionales e internacionales. En lugar de haber desatado una competencia polarizante entre Bogot y Caracas, ambos gobiernos acordaron una frmula que les permite compartir los dos aos que restaban de la secretara de Unasur, antes ejercida por Nstor Kirchner. El primer ao lo ejerce Mara Emma Meja, quien ha invitado a Venezuela a acompaar su gestin, y al ao siguiente la asume Al Rodrguez. Para atender el pedido de su homlogo hondureo de ayudar a resolver la divisin en su pas, el presidente colombiano logr, con el apoyo del gobierno venezolano, la negociacin y puesta en marcha de un plan reconciliacin que comenz con el retorno de Manuel Zelaya a su pas y de Honduras a la OEA. Para la normalizacin de relaciones oficiales con los dos vecinos ms cercanos no bastaba enviar embajadores. Hay que recuperar la confianza. En este campo se ha avanzado dentro de los mrgenes que ofrecen proyectos distintos y agudas problemticas fronterizas. Tambin es necesario reinstitucionalizar la vecindad para sacarla de los sobresaltos entre los gobiernos centrales. Con Ecuador ya se redefinieron todos los mecanismos con participacin local. Con Venezuela hay un dilogo fluido a nivel de los ministerios.
El presidente Santos suele reiterar que esta es la dcada de Amrica Latina puesto que tiene lo que el mundo necesita riqueza ambiental y cultural, alimentos, agua, oxgeno, energa, biocombustibles y atrae inversiones y turistas. Insiste tambin en que, si se quiere aprovechar esta dcada, la regin debe superar cualquier diferencia que persista, y pensar en grande (El Tiempo.com, 2010). La prioridad que le ha otorgado a la regin se ha traducido en acercamiento a Suramrica, al Pacfico latinoamericano, a Mxico y Centroamrica, y al Caribe insular.
La prioridad regional
Cuatro citas fueron cruciales para mostrar el compromiso con Suramrica: la crisis ecuatoriana del 30 de septiembre, la muerte del expresidente Nstor Kirchner el 27 de octubre (Caracoltv.com, 2010), la V cumbre de Unasur, celebrada el 26 de noviembre en Guyana, y la XX cumbre iberoamericana del 3 y 4 de diciembre, aprovechada para la reunin de Unasur. El que tres de esas citas fueran en Argentina facilit la disposicin de ambos gobiernos para aumentar los vnculos oficiales que hasta entonces eran precarios y distantes. El gesto de Santos de aceptar al ex-
Para la normalizacin de relaciones oficiales con los dos vecinos ms cercanos no bastaba enviar embajadores. Hay que recuperar la confianza .
presidente argentino, entonces secretario de Unasur, como testigo del reencuentro colombo-venezolano, fue visto como otra seal de su inters en el acercamiento suramericano. Asimismo, la postulacin de una candidatura colombiana para reemplazar a Kirchner dio prueba de compromiso con Unasur, disposicin ratificada por el papel que la secretaria est jugando en la institucionalizacin de los diversos consejos suramericanos. Ese compromiso con el subcontinente ha permitido reactivar la relacin con Brasil, que se haba visto afectada por el acuerdo con Estados Unidos para el uso de bases militares. Aunque Santos no haba incluido a Brasilia en su periplo como presidente electo, le dedic a la capital brasilea su primera visita como jefe de Estado luego de la presencia de Lula en su posesin (Semana.com, 2010b). Adems de revivir la Comisin Bilateral entre cancilleres y la Comisin de Vecindad, los ministros de seguridad acordaron, en junio de 2011, un Plan binacional de seguridad fronteriza (Dinero.com, 2010), dirigido a fortalecer la cooperacin para proteger los recursos naturales, la biodiversidad y las poblaciones en la zona de frontera amaznica frente a las amenazas del crimen transnacional. Con el apoyo de Brasil, Colombia ha comenzado negociaciones para ingresar como miembro pleno de Mercosur y debe prepararse para cumplir las exigencias en tarifas aduaneras y reglas de intercambio. No obstante esos avances y a pesar de su coincidencia en 2011 como miembros no permanentes del Consejo
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de Seguridad de Naciones Unidas, los gobiernos de Colombia y Brasil no solo no han coordinado sus posiciones sino que han actuado en direccin contraria en temas como el de la intervencin en Libia. Adems del compromiso con Unasur, Santos mostr en su primer ao de gobierno una gran convergencia con Mxico, Chile y Per (bajo Alan Garca), pases que incluy en su periplo como presidente electo, con cuyos mandatarios sostuvo varios encuentros y con los que form la Alianza del Pacfico. Con Mxico y Centroamrica, adems de las posibilidades comerciales y de conexin energtica, se ha fortalecido la coordinacin en la lucha contra el trfico de drogas, motor de la criminalidad organizada que azota la regin. Los presidentes mesoamericanos, junto con los de Colombia y Mxico, estuvieron en Cartagena el 26 de octubre de 2010, en la XII cumbre del Mecanismo de Dilogo y Concertacin de Tuxtla, y cuestionaron la propuesta 19 de California sobre la legalizacin de la marihuana sealando que Estados Unidos no puede promover la criminalizacin de estas actividades en otros pases y, al mismo tiempo, la legalizacin abierta o velada de la produccin y consumo de drogas en su propio territorio. (El Universal.com, 2010). Ms que en el Gran Caribe, el gobierno de Santos se ha concentrado hasta ahora en el Caribe insular. Prometi darle prioridad al apoyo a Hait en su visita a la isla como presidente electo, lo ratific en su primera intervencin ante la asamblea de Naciones Unidas y al asumir la presidencia del Consejo de Seguridad propuso transformar la operacin de paz en una verdadera accin en pro del desarrollo para superar la pobreza. El 19 de noviembre de 2010, el presidente Santos visit Jamaica, y con su homlogo anunci la aplicacin despus de 17 aos de acordado del rgimen comn de la zona compartida de ms de 15 mil kilmetros cuadrados, contemplado desde la delimitacin martima en 1993, comenzando por la exploracin petrolera y la exportacin de gas de Colombia a Jamaica.
Con Mxico y Centroamrica, adems de las posibilidades comerciales y de conexin energtica, se ha fortalecido la coordinacin en la lucha contra el trfico de drogas, motor de la criminalidad organizada que azota la regin .
En su intervencin en la cumbre No. 32 de jefes de Estado de la Comunidad del Caribe (Caricom) en San Cristbal y Nieves del 2 de julio de 2011, el presidente Santos afirm que Colombia est en plena capacidad de actuar como eslabn aglutinador de las subregiones americanas, de sus intereses y aspiraciones de desarrollo y prosperidad, y se comprometi a jugar ese papel en la VI Cumbre de las Amricas, que se realizar en Cartagena en abril de 2012 (Caracol.com.co, 2011). El gobierno de Santos ha dicho que no quiere depender tan estrechamente de Washington, capital que no incluy en su periplo como presidente electo. Dos veces se ha reunido con el presidente Barack Obama. La primera se celebr mes y medio despus de su posesin, en el marco de la Asamblea de Naciones Unidas. Santos dijo haberle manifestado al presidente de Estados Unidos: Vamos a hablar de t a t. No vamos a seguir siendo el pas receptor de ayuda; como quien dice, con el sombrerito en la mano todos los aos, a ver cunta plata nos dan. Vamos a ser un socio, un socio verdadero, donde nos ayudemos mutuamente (El Tiempo, 2010, 1-8). La segunda, se dio el 7 de abril, en torno al lanzamiento de una estrategia para la aprobacin de un TLC pendiente desde hace cinco aos.
La revisin de la relacin con Estados Unidos
En ambas capitales se habla de rebalancear la asistencia. Para eso se realiz en Bogot, el 25 de octubre de 2010, un Dilogo de alto nivel entre socios sobre buen gobierno, democracia y derechos humanos, energa; ciencia y tecnologa (Semana.com, 2011). En ocasiones, el presidente y la canciller colombianos han sugerido cautelosamente su inters en debatir el asunto de las drogas. Junto a sus colegas mexicanos y centroamericanos, el presidente Santos se pregunt si no era hora de repensar la poltica antidrogas. La Canciller colombiana habl incluso de llevar el tema al Consejo de Seguridad. Estados Unidos seguir siendo la contraparte principal de Colombia en diversos temas centrales. Pero no es despreciable que tras aos de una agenda dominada por narcotrfico y seguridad militar se intente hablar ahora de otros temas, en momentos en que las dificultades de la administracin Obama crisis econmica, polarizacin interna, salida de Irak y Afganistn, transicin rabe, desafos de Irn y Corea del Norte llevan a recortes en el presupuesto para la lucha contra el narcotrfico y el terrorismo en Colombia. En dos giras por Europa, como presidente electo y luego en ejercicio, el mandatario colombiano pidi en enero de 2011, el ingreso de Colombia a la Organizacin para
Los ms lejanos pero necesarios para diversificar
El gobierno de Santos ha dicho que no quiere depender tan estrechamente de Washington, ciudad que no incluy en su periplo como presidente electo. En ambas capitales se habla de rebalancear la asistencia.
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la Cooperacin y el Desarrollo Econmico vo grupo de pases con un dinamismo espe(OECD), ese club de las buenas prcticas cial, al que design como CIVETS, sigla formacomo lo defini Santos, al que pertenecen da con las letras iniciales de cada uno de sus 34 naciones de medianos y altos ingresos, y posibles miembros: Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turqua del que participan y Sudfrica (El EsMxico y Chile. Ha En el primer ao de gobierno de pectador.com, 2010). conseguido el apoyo El gobierno reade Londres, Berln, Santos, la diplomacia muestra una excelente marca de rpidos logros . bri la embajada en Pars y Madrid (El Indonesia y ha proEspectador, 2010). Ese cambio de percepcin sobre Colom- metido continuar con la bsqueda de ingreso bia lo reflej tambin el presidente de la Hong en 2012 al al Foro de Cooperacin Econmica Kong-Shanghai Banking Corporation cuando Asia-Pacfico Asia (APEC por sus siglas en indijo que observaba el surgimiento de un nue- gls), concluir la negociacin de un TLC con Corea del Sur y estimular las exportaciones hacia esa zona, que es la de mayor crecimiento internacional. No basta con esas medidas ni es tan sencillo pensar que los apoyos europeos y los reconocimientos de un asitico sean ya signos de diversificacin efectiva. Ingresar a la OCDE o conformar el CIVETS implica mejorar sustancialmente las precarias relaciones con el mundo desarrollado y con los pases emergentes. En el primer ao de gobierno de Santos, la diplomacia muestra una excelente marca de rpidos logros: normalidad diplomtica en las dos relaciones peligrosamente tensas hasta hace apenas un ao; seales positivas de la importancia concedida a la regin, que permiten asumir algunas pertenencias de Colombia como pas suramericano, del Pacfico y bisagra con Mesoamrica; realismo compartido con Estados Unidos, y mutua conveniencia en la diversificacin de la agenda, sin arriesgar por ello una cierta alianza mutua en un contexto regional que presiona por autonoma y diversificacin de relaciones; cambio de percepcin de los gobiernos europeos; intento del presidente de Santos de acercarse a agrupaciones y regiones ms lejanos. Como es claro, quedan an pendientes cruciales tareas. Una de ellas, convertir ese giro en una poltica pblica de Estado respaldado por la consulta y participacin de las diversas instituciones estatales y de los sectores que tienen que ver ms directamente con las relaciones internacionales del pas. Para ello es esencial profesionalizar la cancillera y el servicio exterior, utilizados en Colombia como instrumento de la poltica clientelar interna. Y en ese punto no se ha producido el cambio necesario. Bajo la administracin Santos, la mayora de los nombramientos en el exterior se ha hecho no por mritos sino por proximidad personal o poltica con el mandatario. As no se podr consolidar el giro de la poltica exterior de Colombia.
En sntesis
Referencias
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*Socorro Ramrez Miembro del Foro Andino Estadounidense apoyado por el Centro Carter e Idea Internacional. Columnista del diario El Tiempo
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Cien das es la revista trimestral del CINEP-Programa por la Paz en donde se analiza la coyuntura nacional desde la situacin de derechos humanos, los movimientos sociales y otros temas abordados por la investigacin social.
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Ciendias No73

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De Uribe a Santos: rupturas y continuidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Por Mauricio Garca Durn, S.J.

Ley de vctimas y restitucin de tierras

Narrativas y hechos de guerra y paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Por Tefilo Vsquez y Andrs Aponte

La sorpresa del invierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Por Luca Camargo Rojas

Ms negocio, menos derecho a la salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Por Mauricio Torres-Tovar

Los milagros de la diplomacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Por Socorro Ramrez

Para recibir informacin del CINEP/PPP escriba a comunicaciones@cinep.org.co 2

De Uribe a Santos: rupturas y continuidades

Por Mauricio Garca Durn, S.J.*

*Mauricio Garca Durn, S.J. Director General del CINEP/PPP

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

Ley de vctimas y restitucin de tierras

La ley de vctimas al estrado

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

Imagen de Felipe Ariza- Presidencia

Ley de vctimas y restitucin de tierras

Una norma con dificultades: posibles inconstitucionalidades

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

Ley de vctimas y restitucin de tierras

Imagen de Defensora del Pueblo

Imagen de equipo Reconciliacin del CINEP/PPP

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

Ley de vctimas y restitucin de tierras

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

Ley de vctimas y restitucin de tierras

El futuro de la restitucin de tierras

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

Ley de vctimas y restitucin de tierras

No para todos, no para todo

Imagen de Plataforma rural

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

Ley de vctimas y restitucin de tierras

Imagen de Vctor Barrera, CINEP/PPP

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

Ley de vctimas y restitucin de tierras

Promocin y seguimiento a asuntos tnicos

Mecanismos para la formalizacin y restitucin de tierras

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

Ley de vctimas y restitucin de tierras

*Sergio Andrs Coronado Investigador de la lnea de tierras del CINEP/PPP

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

Narrativas y hechos de guerra y paz

Por Tefilo Vsquez y Andrs Aponte*

Los hechos: los nimos belicistas por lado y lado

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

La distancia entre los dos

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

Imagen de Semanario Voz

Gobierno y sociedad civil

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

Incidencia del contexto

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

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Fuente: Datapaz CINEP/PPP. Julio de 2011

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

Fuente: Datapaz CINEP/PPP Julio de 2011

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

No. 73 | Agosto - Noviembre 2011 |

Legislar para la prosperidad

Por Vctor Barrera*