SEMANA XIII P Dficit Pblico, Deuda y Reglas Fiscales

Marcela de Maya Prof.: Augusto Costa 10 de noviembre de 2011 1

Formas de medir el Resultado Fiscal Resultado y Rumbo de la Poltica Fiscal Polticas Contracclicas y Estabilizacin Dficit Deuda Pblica Indicadores de Deuda Repercusiones macroeconmicas Supervit Reglas Fiscales Casos Conclusin Bibliografa

RESULTADO FISCAL
Se lo considera el principal concepto de la Poltica Fiscal porque define la orientacin de la misma. Formas de medicin: Surgen del Esquema Ahorro-Inversin-Financiamiento Diferente clculo segn aquello que se quiera medir
Resultado Primario (RP) Clculo en AIF IT-(GTIT-(GT-Int.) [I+IV-(II-Int.)[I+IV-(II-Int.)-V] ITIT-GT [VI VII] [VI-VII] FFFF-AF [XII XIII] [XII-XIII] Significado
Esfuerzo fiscal que debe hacerse para atender el servicio de la deuda. Balance Oficial del Sistema Presupuestario.

Financiero (RF)

Financiamiento Neto (FN)

Variaci P Variacin de la Deuda Pblica.

RESULTADO FISCAL
Evolucin de las distintas mediciones del Resultado Fiscal como porcentaje del PBI.
25% 20% 15%

% PBI

10% 5% 0% -5% -10%

RP

RF

FN

2 per. media mvil (FN)

Fuente: ONP-INDEC-Cuenta de Inversin (TGN) (*) Base Caja

*2010

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

RESULTADO Y RUMBO DE LA POLTICA FISCAL

El indicador de resultado que se elija depender del la faceta de la poltica fiscal sobre la que se quiera enfatizar. Errores comunes en la definicin del rumbo de poltica: Asociar al mismo con el signo del resultado presupuestario: Si dficit, entonces Poltica Fiscal Expansiva Si supervit, entonces Poltica Fiscal Contractiva Asociar al mismo con la variacin del cociente G/PBI: Si sube, entonces Poltica Fiscal Expansiva Si cae, entonces Poltica Fiscal Contractiva Siendo que el resultado presupuestario se encuentra asociado con la fase del ciclo que atraviesa la economa, el mismo no representa un indicador suficiente de la orientacin de la poltica fiscal.

RESULTADO Y RUMBO DE LA POLTICA FISCAL

La definicin del rumbo de poltica requiere de otro indicador independiente del ciclo como el supervit presupuestario de pleno super c empleo o resultado fiscal cclicamente ajustado (RFCA). Su armado requiere quitarle a los ingresos su componente cclico y para ello es preciso interpretar correctamente las desviaciones que se presenten. Frente a ingresos superiores a los presupuestados: Debe identificarse si existe -y en lo posible cuantificar- el componente transitorio, para no confundir una mala proyeccin con un perodo de bonanza. Importante: Importante evaluar la metodologa de estimacin de recursos y los supuestos macroeconmicos utilizados en la misma. Una interpretaci desv mala interpretacin de los desvos puede llevar a decisiones de pol err poltica errneas.

Diferentes Indicadores del Rumbo de la Poltica Fiscal (Martner, 2007): Relacin entre el resultado fiscal cclicamente ajustado y la brecha del producto.

Brecha del PBI (Y*(Y*-Y)>0 Recesi Recesin

RFCA Super Supervit Dficit Super Supervit Dficit

Pol Poltica Fiscal

Antic Contractiva y Anticclica Proc Expansiva y Procclica Proc Contractiva y Procclica Antic Expansiva y Anticclica

(Y*(Y*-Y)<0 Auge

Diferentes Indicadores del Rumbo de la Poltica Fiscal (Martner, 2007): Relacin entre la brecha del producto y el cociente deuda/pbi.
Brecha del PBI (Y*(Y*-Y)>0 Recesi Recesin Deuda/PBI Pol Poltica Fiscal
Proc Procclica Anticclica Antic Antic Anticclica Proc Procclica

(Y*(Y*-Y)<0 Auge

Problemas de los indicadores de rumbo: Definir en tiempo real la brecha del PBI. En pases donde los ingresos no tributarios son importantes el RFCA se ve desvirtuado (aunque fijar un meta para el mismo ayuda a determinar una lnea de corte para definir la normalidad de los ingresos). Otros indicadores de impulso fiscal: Elasticidad del gasto respecto del PBI: indicador incompleto. Elasticidad de los ingresos respecto del PBI: de difcil estimacin debido a cambios en la legislacin tributaria. Elasticidad de la deuda respecto del PBI: supera a los anteriores. Lo importante es que el indicador que se elija refleje de la mejor mejor manera posible el verdadero impulso de la poltica fiscal. pol

TIPOS DE RESULTADOS: DFICIT

Tiene lugar cuando al cierre del ejercicio econmico los gastos totales superan a los ingresos totales. Requiere acudir a Fuentes de Financiamiento: Disminucin de Activos Emisin Aumento de Pasivos Segn la ONP, se entiende por: Cr Pblico: Crdito Pblico capacidad que tiene el Estado para endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento. Pblica: Deuda Pblica conjunto de obligaciones contractuales que asume el Estado como consecuencia del uso del crdito pblico. Dichas obligaciones contractuales se denominan servicio de la deuda pblica y estn compuestas por las amortizaciones del capital, los intereses y las comisiones y gastos que se comprometen al formalizar las operaciones de crdito pblico.
10

DEUDA PBLICA
Clasificaciones segn: Plazo Moneda de emisin Residencia del acreedor La legislacin que regula el contrato de deuda Instrumento financiero Indicadores de deuda: deuda/ ingresos deuda/ exportaciones deuda/pbi Cuando se analice un indicador de deuda, tener presente la diferencia entre deuda bruta y neta siendo: DEUDA NETA= DEUDA BRUTA - ACTIVOS (todo lo que se debe) - (todo lo que se tiene)

11

INDICADORES DE DEUDA
Si bien se toma a la razn deuda/pbi como indicador de solvencia fiscal, el indicador elegido depender de las caractersticas de los pasivos: Tasa de inters / Vencimiento (duration) / Moneda de denominacin Sin embargo, tomar deuda puede traer ciertos inconvenientes (Martner y Tromben (2004)) . An cuando el cociente deuda/pbi pueda caer, los problemas de liquidez pueden subsistir. El descalce de monedas o Pecado Original puede generar un efecto Bola de Nieve (una porcin cada vez mayor de los ingresos fiscales son absorbidos por el servicio de la deuda). Adems de ello, el financiamiento a travs de deuda posee tambin otras implicancias.

12

REPERCUSIONES MACROECONMICAS DE LA DEUDA

Transferencia Intergeneracional: el estado se endeuda para financiar el consumo corriente de un perodo y la cancelacin de la deuda tiene lugar en el perodo siguiente, no coincidiendo quienes reciben los beneficios con quienes deben pagarla. Beneficio Apropiable: surge cuando el endeudamiento financia gastos de capital. El grupo que recibe los beneficios es quien paga la deuda. Efecto Desplazamiento o Crowding Out: En economas cerradas, el endeudamiento del gobierno encarece el crdito disponible para financiar las inversiones del sector privado (Mayor Gasto Pblico = Menor Inversin Privada). Si se trata de economas abiertas con libre flotacin cambiaria, el endeudamiento puede generar efectos negativos sobre la balanza comercial (Mayor Gasto Pblico = Menos Exportaciones). Estas razones justifican la necesidad de poner un lmite al nivel de deuda a travs de alguna restriccin.
13

TIPOS DE RESULTADOS: SUPERVIT

Tiene lugar cuando al cierre del ejercicio econmico los ingresos totales superan a los gastos totales. Requiere definir su destino (Aplicaciones Financieras): Gastarlo discrecionalmente Armar un fondo de estabilizacin Disminucin de Pasivos Distribuirlo va reduccin de impuestos Combinacin de alternativas Si el excedente presenta un carcter estructural, parte del mismo podra destinarse a un aumento del gasto. Sin embargo, la constitucin de fondos anticclicos se considera una herramienta efectiva de estabilizacin. Tanto el destino del supervit como el monto total del gasto pblico pueden estar sujetos a restricciones apunten al buen desempeo de la poltica fiscal.

14

REGLAS FISCALES
Concepto: una restriccin permanente sobre la poltica fiscal, expresada en trminos de indicadores cuantitativos simples del comportamiento de las cuentas pblicas (FIEL, 2003: 35) Segn Ua et. al (2009), las reglas fiscales son mecanismos que contribuyen a la solvencia del gasto pblico. Para la ONP (2008), las reglas surgen como reaccin ante la discrecionalidad fiscal y son parte integrante del conjunto de normas y procedimientos que conforman las instituciones

presupuestarias.
Una primera aproximacin a las reglas fiscales fue la llamada regla de oro, que propona financiar gastos corrientes con ingresos corrientes, permitiendo el endeudamiento solamente para los gastos de capital (presupuesto corriente equilibrado).

15

CLASIFICACION
Las reglas pueden ser de dos tipos: CUANTITATIVAS o Numricas CUALITATIVAS De Procedimiento: mecanismos de elaboracin, debate, aprobacin y control del presupuesto. De Transparencia: hacen a cuatro aspectos, Definicin de funciones y responsabilidades de cada una de las reas de gobierno. Acceso pblico a la informacin Transparencia en la preparacin, ejecucin y publicacin del presupuesto Integridad de la informacin Por lo general, se orientan ms a fijar techos de dficit o deuda que a determinar el destino del supervit (Martner, 2007).

16

OBJETIVOS
La introduccin de reglas se propone: Alcanzar y mantener la solvencia fiscal eliminando el sesgo al dficit que se fundamenta en: Ilusin Fiscal: mala percepcin del gasto por parte de los votantes (se sobreestima el gasto y se subestima la carga tributaria futura) Falla de las Instituciones Presupuestarias: infraccin de reglas y regulaciones que hacen a las diferentes etapas del proceso presupuestario. Funcionarios maximizadores de presupuesto: Mayor presupuesto = Mayor poder Imposicin de restricciones de gastos a futuros gobierno: cuando el gobierno cree que ser reemplazado incrementa el gasto y la deuda, limitando el accionar de su sucesor

17

OBJETIVOS
Ms razones que llevan al sesgo al dficit: Decisiones fragmentadas: a mayor nmero de tomadores de decisiones, mayor dficit (atomizacin de decisiones) La ideologa poltica Otro objetivo que se proponen las reglas fiscales es lograr confianza: Los fundamentals de la economa deberan ser predecibles y estables. Sin embargo, mucho se ha discutido sobre la pertinencia de las reglas, generndose distintos argumentos en contra y a favor.

18

CARACTERISTICAS DESEABLES
Se entiende por una buena regla fiscal a aquella que: Es transparente en su aplicacin. Es simple en su definicin. Es creble (para esto es preciso que haya tenido xito a lo largo de un determinado perodo de tiempo). Es difcil de modificar pero flexible (permite clusulas de escape). Es fcil de monitorear. Posee esquema de sanciones ante eventuales incumplimientos (no obstante, el problema no pasa por la dureza de la sancin sino por su efectiva aplicacin). Ser consistente con otras polticas. Los indicadores elegidos deben estar orientados al crecimiento evitando imponer un lmite excesivo al gasto pblico, especialmente, al gasto en infraestructura.

19

CARACTERISTICAS DESEABLES
Ejemplo: Si se quiere imponer una regla sobre los niveles de deuda pblica se puede utilizar el indicador deuda/pbi siempre que: Que sea coherente con un tope de endeudamiento a mediano plazo y sea susceptible de supervisin y control durante la ejecucin presupuestaria. Que posea clusulas de escape que se activen ante perturbaciones exgenas, como ser, un fondo de reserva. Que no sean las autoridades presupuestarias quienes determinen si una determinada situacin responde a una perturbacin que requiera de la utilizacin de la clusula de escape. Que permite un nivel de endeudamiento que no recorte demasiado el gasto, por ejemplo, sujetndolo al saldo de la cuenta corriente.

20

ARGUMENTOS A FAVOR
Kopits (2001) sostiene que las reglas fiscales: Tienen ventajas en relacin al enfoque discrecional en cuanto a logros en reduccin de la volatilidad: los gobiernos pueden explotar la asimetra de informacin respecto del electorado y basarse en polticas discrecionales que suelen apartarse de aquellas alguna vez anunciadas. Establecen un marco despolitizado de poltica fiscal. Cuentan con el respaldo de normas de transparencia (distintos requisitos para la presentacin de informacin). Al promover la estabilidad, en especial en economas emergentes, se favorece al crecimiento. tiles en niveles inferiores de gobierno: evitan problemas de riesgo moral cuando el gobierno central no tiene bajo su control la actividad fiscal de los gobiernos subnacionales. Favorecen la independencia del Banco Central, evitando el financiamiento del dficit con emisin, permitindole as un mayor control sobre el nivel de precios
21

ARGUMENTOS EN CONTRA
En mundo sujeto a shocks aleatorios tales rigideces atan de manos a los hacedores de poltica. Al tratarse de leyes, constituyen restricciones permanentes impregnando de rigidez al sistema presupuestario y dificultando la aplicacin de polticas contracclicas en situaciones recesivas. Se ata al gasto o a la deuda (definidas ex ante) al valor del PBI efectivo (definido ex post). Hay quienes las consideran superfluas dado que los gobiernos no cumplen fielmente con su implementacin o tratan de zafarse de las mismas, aplicando una contabilidad creativa o poco transparente. Imponen requisitos burocrticos como creacin de mecanismos y rganos de control. Por lo general presentan lagunas prestndose a una dudosa interpretacin.

22

ARGUMENTOS EN CONTRA
La teora econmica no se basa en reglas: es la discrecin la que ayuda al logro de las metas fiscales. Un gobierno puede sostener la disciplina fiscal sin el acatamiento explcito de reglas. reputaci Se puede comprar reputacin con reglas? Independientemente de la postura adoptada, en la medida en que las reglas existan se requiere de un contexto que sea favorable a su implementacin y cumplimiento.

23

CONTEXTO DE APLICACION
Kopits (2001) seala que para alcanzar los objetivos propuestos las reglas fiscales deben implementarse en un marco caracterizado por: Transparencia institucional, especialmente en lo que hace al acceso de informacin pblica. Marco presupuestario plurianual que permita dilucidar las polticas necesarias para el cumplimiento de la regla. La existencia de una autoridad responsable de su seguimiento y control (Argentina: Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal). Conciencia de la necesidad de reglas: es importante que exista consenso en cuanto a la aplicacin de las mismas. Reformas estructurales que garanticen su sostenibilidad.

24

REGLAS A NIVEL SUBNACIONAL

Se recomienda aplicar las reglas en el nivel de gobierno en el cual recaiga la responsabilidad de la formulacin de polticas. Son ms necesarias en contextos donde el gobierno nacional tiene poca participacin en la actividad fiscal nacional. Sistemas de gobierno: Unitario: reglas impuestas por el gobierno central. Federal: contempla dos enfoques: Autnomo: la iniciativa de poner reglas viene de los gobiernos subnacionales, generalmente ante ausencia de rescates por parte del gobierno nacional. Se pretende ganar credibilidad local. Coordinado: la iniciativa proviene del gobierno central, generalmente cuando el mismo ha efectuado reiterados rescates. Se pretende ganar credibilidad colectiva.

25

RESULTADOS DE APLICACION
La literatura reconoce que las reglas fiscales pueden presentar dos posibles resultados : BUENO Si llevan a un comportamiento fiscal virtuoso. MALO Si el comportamiento fiscal no presenta mejoras, hay que dibujar los resultados del ejercicio, o si llevan a rigideces extremas que impiden acciones estabilizadoras. En general, los problemas fiscales son problemas polticos que pol exigen cierto acuerdo en la comunidad y de un mnimo de apoyo a las disposiciones mediante las cuales un Gobierno procura la disciplina fiscal (ONP, 2008).

26

CASOS
A nivel internacional, el ms famoso fue el Tratado de Maastricht (para ingresar a la Unin Europea se impusieron restricciones de dficit y de deuda) En cuanto a Argentina, pueden citarse: Ley de Administracin Financiera (L. 24156/92) Ley 24629/96 Ley de Convertibilidad Fiscal o Ley de Solvencia Fiscal (L. 25152/99) Ley de Dficit Cero (Reforma a L.24156 en 2001) Ley de Responsabilidad Fiscal (L. 25917/04)

27

CONCLUSION
Existen distintas maneras de medir el resultado fiscal segn aquello que se desee conocer. Independientemente del mismo, se aconseja la implementacin de polticas contracclicas debido a su funcin estabilizadora. Sin embargo, quienes tienen la responsabilidad de llevar adelante la poltica fiscal estn dispuestos a aceptar dficit en tiempos de recesin pero no a generar excedentes cuando se producen ganancias (Martner, 2007). La aplicacin de polticas discrecionales ha llevado a la obtencin de dficit permanentes y a incrementos constantes y crecientes de la relacin deuda/pbi en los distintos pases. Las reacciones ante estos resultados derivaron en la elaboracin de reglas que ponen freno al comportamiento de los tomadores de decisiones en el terreno fiscal. La poltica fiscal Argentina no ha sido ajena a estas cuestiones.

28

Braun, Miguel y Gadano, Nicols (2006), Para qu sirven las reglas fiscales?. Un anlisis crtico de la experiencia argentina. FIEL (2003), Instituciones Fiscales para la Argentina. Captulo III. Gadano, Nicols (2003), Rompiendo las reglas: Argentina y la Ley de Responsabilidad Fiscal en Desarrollo Econmico vol. 43 N 170, Buenos Aires Kopits, George (2001), Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament?, Working Paper 01/145, FMI. Martner, Ricardo y Tromben, Varinia (2004), La sostenibilidad de la deuda pblica, el efecto bola de nieve y el pecado original, Serie Gestin Pblica N46, CEPAL, Santiago de Chile. Martner, Ricardo (2007), La poltica fiscal en tiempos de bonanza, Serie Gestin Pblica N66, CEPAL, Santiago de Chile. ONP (2008): El Sistema Presupuestario en la Administracin Nacional de la Repblica Argentina, Ministerio de Economa y Produccin. Rosen, Harvey (2002), Hacienda Pblica, Mc Graw (5ta. Edicin), Madrid. Captulo 19. Ua, Gerardo; Bertello, Nicols y Strazza, Luciano (2009) ,Solvencia Fiscal para la sustentabilidad del gasto social: un desafo pendiente en Argentina. Fundacin Siena, Serie Apuntes N 08

29

Taller de integracin y aplicacin (14/11/2011) Consigna: El proyecto de Ley de Presupuesto 2012 presentado por el Ejecutivo no slo viola criterios tericos elementales sino que adems refleja la regresividad del patrn de gasto y financiamiento del Estado argentino

30