HACIA UNA TEORA DE LAS FALLAS DE MERCADO Y LAS FALLAS DE ESTADO Fernando Baza1 UAM-FLACSO Mxico 2003 A manera

de introduccin. La caracterstica ms sobresaliente de la economa internacional desde 1982 ha sido su acelerada mundializacin orgnica. Esta ha implicado, entre otros procesos, la planetarizacin (globalizacin) de los mercados relevantes, especialmente del financiero. Ello ha modificado radicalmente el contexto externo de la toma de decisiones gubernamentales y el ambiente general de negocios para la toma de decisiones empresariales, especialmente en el caso de los estados perifricos, en general afectados an por la crisis de sobreendeudamiento gubernamental y de incapacidad estructural de crecimiento autosostenido que explot precisamente en 1982, y en el caso de los estados ex-socialistas, que protagonizan desde 1991 un proceso sin precedente de transicin a la modernidad estatal (estado liberal y economa de mercado desestatizada). Este nuevo contexto externo impone, sobre todo en estos casos, castigos inmediatos y mediatos a cierto tipo de polticas, decisiones y acciones gubernamentales e, implcita o explcitamente, incentivos para otros tipos. De esta manera, la mundializacin, en tanto nuevo contexto externo universal, ha inducido, induce e inducir una elevacin significativa de la calidad de los estados nacionales, entendida como su idoneidad sistmica para garantizar los mnimos de eficiencia e inteligencia en la gestin estatal que, en el largo plazo, exige ahora su operacin en condiciones de economa abierta. La articulacin de los castigos e incentivos externos mencionados obliga a las lites estatal nacionales a protagonizar dos grupos de procesos: Uno, la promocin de una metamorfosis de la prctica estatal (configuracin institucional jurdico-poltica y polticas gubernamentales) que garantice, en el corto plazo, el equilibrio fiscal y, en el mediano plazo, la descarga del gasto y del ingreso pblicos de las zonas de ineficiencia acumuladas, en especial, liberando recursos pblicos suficientes para atacar las mltiples dimensiones del atraso social, desarrollando polticas correctivas de las ineficiencias sistmicas de los mercados y garantizando condiciones institucionales internas competitivamente ptimas, en trminos internacionales, para atraer inversin extranjera. En suma, aboliendo las distorsiones estatales de la eficiencia socioeconmica general y del potencial de crecimiento econmico nacional. Dos, la promocin de un proceso acelerado de absorcin, recreacin y difusin de las mltiples dimensiones de la nueva revolucin tecnolgica en curso a todo lo largo y ancho del tejido organizacional de la economa nacional, de manera de inducir los saltos cualitativos tanto en la eficiencia comparativa internacional de la misma como en la productividad media del trabajo, que exigen ahora tanto el mejoramiento de la distribucin del ingreso (cuestin urgente en los estados perifricos y ms an en aquellos sobreendeudados) como, sobre todo, el crecimiento econmico autosostenido en el largo plazo.
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Ponencia preparada para el Seminario Regional "Poltica y Polticas Pblicas en los procesos de Reforma en Amrica Latina: similitudes y diversidades", organizado por la CEPAL y por la FLACSO, Sede Mxico, en la Ciudad de Mxico del 26 al 28 de noviembre de 2003.

2 El grado en que las lites estatal nacionales sirvan al inters pblico en el crecimiento econmico (que puede presumirse preexistente en todas las sociedades modernas), depende por completo de su capacidad de tener xito en estos dos procesos. Sin duda, han encontrado, estn encontrando y encontrarn diversos y poderosos obstculos internos de todo tipo. En buena parte, porque ello supone modificar el esquema tradicional de acumulacin de capital, los arreglos poltico-econmicos entre el establecimiento buropoltico y los agrupamientos socioeconmicos claves en los que tal esquema se ha sustentado en cada caso y, adems, el discurso cultural-poltico en que tradicionalmente se expresaron tales arreglos y el estilo de poltica gubernamental general. Todo lo cual, en virtualmente todos los casos nacionales, implica imprimirle modificaciones de profundidad diversa al marco sistmico estatal. Segn la configuracin estatal al inicio del proceso haya sido, o sea, liberal democrtica, autocrtico autoritaria o autocrtico totalitaria, estas diferentes modificaciones sistmico estatales pueden modelarse como: reformas en el estado, en los estados liberal democrticos (primer mundo) reformas del estado, en los estados autocrtico autoritarios (tercer mundo) revoluciones estatales, en los estados autocrtico totalitarios (ex-segundo mundo)

En la medida en que puede pensarse que cada estado nacional encarna una combinacin compleja entre las tradiciones cultural-polticas nacionales y el tipo de configuracin estatal que logr consolidarse durante la segunda mitad del siglo XX en cada caso, la compatibilidad entre tales tradiciones y las modificaciones sistmico estatales mencionadas conforma una dimensin poco estudiada de los obstculos internos que, sobre todo en el caso de los estados perifricos, enfrentan tales modificaciones. Es el caso de la cultura poltica estatista. En ella tiene un peso muy importante la prenocin decimonnica del monopolio estatal de lo pblico, esto es, de que lo pblico es o debe ser a fortiori monopolio del estado. O, en versin ms conceptual, pesa an la confusin entre "naturaleza pblica del estado" (publiceidad estatal) y "jurisdiccionalidad" (monopolio estatal de la emisin de la norma y de su enforcement en un territorio dado), por virtud de la cual se suele asumir, gratuitamente, que la accin estatal es, siempre y en todo momento, de naturaleza pblica. O, peor an, que su juridicidad formalmente pblica supone su funcionalidad respecto al inters pblico, su publiceidad (publicness). Desde tal prenocin se sostiene que el inters pblico slo puede ser servido por organismos estatales, puesto que al ser la economa de mercado o capitalista, todos los agentes econmicos y en especial todos los dems organismos existentes en la sociedad, tpicamente las empresas, persiguen slo sus intereses privados y, por tanto, no pueden ni atender ni servir el inters pblico. As, esta visin estatista pierde de vista que en las sociedades que han logrado dotarse de estados modernos, el eje sistmico del inters pblico est, precisamente, en el potenciamiento de los derechos de propiedad y libertad individuales en virtud de que, histricamente, el espacio pblico se instaura slo cuando se instaura el espacio privado con el establecimiento de tales derechos en tanto lmite, sentido y fundamento del estado; de que slo en tal contexto estatal moderno (liberal) puede existir inters pblico en tanto inters del pblico; y de que, precisamente por ello, el potenciamiento de tales derechos ha sido la gran fuerza impulsora del fantstico desarrollo econmico moderno. Pero sobre todo se pierde de vista que individuos y empresas sirven al inters pblico en el desarrollo estratgico del pas de que se trate cuando,

3 persiguiendo sus intereses privados, se enriquecen de manera eficiente y, sobre todo, cuando lo hacen mediante la innovacin tcnica de sus procesos de produccin, ya que slo as se incrementa la capacidad de produccin de la sociedad. Ciertamente puede por ello aseverarse que en aras de tal inters pblico en promover y potenciar el desarrollo nacional, el estado debe hacer todo lo que est a su alcance para garantizar tal eficiencia y tal innovacin tcnica. Sin embargo, la historia ha demostrado ya que la mejor manera de que no lo haga es, precisamente, la confeccin de una prctica estatal que se autoasigne el monopolio no slo de tal inters pblico sino de todo inters pblico imaginable y, peor an, que justifique tal monopolizacin mediante la negacin explcita del trascendental papel que han jugado, juegan y, dada la nueva dinmica mundial, jugarn los individuos y las empresas en el servicio no slo de tal inters pblico en el desarrollo nacional, sino de cualquier inters pblico imaginable. Precondicin de tal visin estatista es una percepcin de la empresa en s que la asume, gratuita y errneamente, como antittica al inters pblico, lo que implica la negacin mencionada y, peor an, conduce a postular que el mundo de los intereses privados de los ciudadanos individuales y las empresas es, per se, metafsicamente distinto del inters pblico. As, se pierde de vista, adems de lo sealado, tambin que en los estados modernos, el inters pblico en las distintas materias posibles, o los intereses pblicos, ms all del eje sistmico mencionado, no pueden ser otra cosa que la agregacin en cada caso y en cada momento de lo que hay de comn o convergente en los intereses individuales (privados) de los integrantes del pblico, por ms compleja, controversial y conflictiva haya sido, sea y pueda esperarse que seguir siendo tal agregacin y por ms que, precisamente por tal complejidad, no pueda asegurarse que la cumplimentacin de los intereses pblicos as producidos y precisados resultar necesariamente benfica para el pblico, pues el error, la ignorancia y la estupidez, pero sobre todo su aprovechamiento poltico, han existido, existen y existirn y la modernidad estatal de nuestra poca no exorcisa al pblico ciudadano de ello. No obstante ello, dicho sea de paso, histricamente, la estructuracin liberal de los estados los ha empujado, empuja y empujar, sistmicamente, a convertirse, adems, en democrticos, pues la manera paradigmtica de agregar las preferencias, deseos e intereses individuales del pblico es, precisamente, mediante eleccin pblica. Pero, simultneamente, el que el pblico no pueda vivir literalmente votando para decidir qu hacer, ha implicado que la democracia moderna asuma la forma representativa en la que el pblico slo decide quin decide, lo cual, naturalmente, multiplica la complejidad y, sobre todo, la incertidumbre acerca, entre otras cosas, de los diversos contenidos del inters del pblico y de la funcionalidad del conjunto del estado respecto a ellos, pues tal forma representativa implica dotar de peligrosos poderes decisionales al establecimiento buropoltico. Por ello, resulta, adems, inadmisiblemente ingenua la tesis estatista de que el inters pblico slo puede ser servido por organismos estatales. Mxime cuando en paralelo se postula que el capitalismo o economa de mercado, hace que todos los agentes socioeconmicos persigan slo sus propios intereses. Reprodcese as la fantasa del "dspota benevolente" (Buchanan 1975, dixit): el espacio estatal tiene la propiedad maravillosa de que cuando los polticos entran a l, dejan o pueden dejar de ser los seres que en la vida cotidiana persiguen, como todos los dems, sus intereses individuales (privados) y se transforman en "ngeles altruistas que slo piensan en el bien comn y por eso, slo ellos pueden encargarse de atender y servir el inters pblico. As, desde esta visin, naturalmente, lograr tener buen gobierno constituye un problema poltico de colocar en el poder a los hombres adecuados y no un problema de diseo o rediseo permanente de las instituciones estatales para garantizar que las probabilidades de mal gobierno sean mnimas, sean quienes sean los hombres que

4 lleguen al poder. Articuladas a estas prenociones decimonnicas se encuentran otras afines. Una prenocin conflictualista del mercado en s, que lo visualiza como reino del ms fuerte, como el reino en el que priva la ley de la selva y, por tanto, como generador permanente de la pobreza de las grandes mayoras, de la riqueza de las pequeas minoras y de los conflictos sociopolticos potencialmente explosivos de la vida social contempornea. De ello se suele desprender una prenocin "cesarista", "bonapartista" o "supraclasista" del estado, que asume que el inters pblico en garantizar la paz social impone al estado la tarea estratgica de servir los intereses de los fuertes (tpicamente, los empresarios) en ciertas reas y, simultneamente, de servir los intereses de los dbiles (tpicamente, obreros y campesinos) en otras y, as, "garantizar el equilibrio de los factores de la produccin" y el desarrollo nacional en el largo plazo. De lo que, a su vez, se suelen derivar otras prenociones acerca del estado deseable, una "fuertista" de su estructura, una "propietarista" de su fuerza y una "intervencionista" de la poltica gubernamental: para cumplir exitosamente las trascendentales funciones equilibristas mencionadas, el estado tiene que ser lo ms "fuerte" que se pueda, entendiendo por ello tener la propiedad y la gestin de la mayor cantidad posible de grandes empresas presumidas como "estratgicas" y con tal "fuerza estructural", el gobierno debe "intervenir" de todas las maneras posibles en todos los aspectos del funcionamiento de la economa nacional regulando y controlando al resto de las empresas y agentes econmicos para manejar los determinantes bsicos de los ingresos de las diversas clases sociales, as como producir directamente los servicios educativos, de salud, de financiamiento de la vivienda, de ahorro para el retiro, etc., que requieren las grandes mayoras trabajadoras. Sin duda, esta visin estatista, en sus distintas versiones y pesos sociopolticos, ha estado a lo largo del siglo pasado y an est presente en virtualmente todas las sociedades contemporneas, a pesar de que su paradigmtica encarnacin totalitaria (la URSS) se haya implosionado catastrficamente en 1991. Uno de sus rasgos caractersticos en las sociedades perifricas es que ms o menos implcita en tal amalgama de prenociones, suele estar adems la relativa a la identificacin de la naturaleza democrtica del estado con la funcionalidad popular de los efectos de las polticas gubernamentales: "lo democrtico" del estado estribara, en esta perspectiva, en que con cargo al erario se asuman aquellas necesidades de los trabajadores no cubiertas por los salarios (salario social) y no en la eligibilidad pblica peridica de los ocupantes del estado y en el imperio de la Ley. O, en todo caso, ms en aquello que en sto, de forma tal que mientras se cumpla con lo primero casi es irrelevante lo segundo. Y, aunque puede presumirse que la visin estatista del estado, del mercado y de sus interacciones factuales o deseables focaliza su atencin en los importantes problemas pblicos de justicia socioeconmica y estabilidad o cohesin sociopoltica, no contempla lugar relevante para los no menos importantes problemas pblicos de vigencia plena del imperio de la ley (estado de derecho, administracin de justicia y democracia), de eficiencia general de la economa nacional ni, sobre todo, para el estratgicamente decisivo problema de la eficacia de la organizacin y accin estatales para garantizar ambas, de cuya solucin dependen, precisamente, la justicia socioeconmica y la estabilidad sociopoltica. Por estas caractersticas, la visin estatista es un obstculo cultural-poltico para las modificaciones sistmico estatales exigidas perentoriamente por los dos nuevos imperativos de largo plazo asociados a la nueva dinmica mundial.
Acotacin: En el caso de Mxico, esta visin pudo consolidarse, predominar y acompaar armnicamente la prctica estatal mexicana de las cuatro dcadas posteriores a la segunda guerra mundial del siglo pasado, hasta 1982, ao en el que explot la que resultara ser la crisis econmica gubernamentalmente producida de mayor larga duracin de la historia

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nacional, desatada con la devaluacin de febrero de dicho ao y dentro de la cual puede estimarse que an se encuentra el pas. Pudo darse tal consolidacin y predominio, entre otros factores relevantes, sobre todo por las caractersticas del contexto mundial de la poca. En tal contexto, pudieron ocultarse y posponerse por bastante tiempo los efectos pblicos negativos de las polticas implementadas por las lites gubernamentales protagonistas de tal prctica estatal, sintetizados en los graves dficits de eficiencia general de la economa nacional y de eficacia de la organizacin y accin estatales para garantizarla, que se acumularon a lo largo de tales dcadas y que el sobreendeudamiento gubernamental externo del periodo 1970-1982, a su vez, sintomatiz. La complejidad comprensiva de tal sntoma premonitorio y ms an de la enfermedad que termin explotando en 1982, coadyuv a que los portadores de esta visin no reconociesen ni en el sntoma, ni menos an en la enfermedad, a la prctica estatal que tal visin acompa y legitim durante tanto tiempo. Adicionalmente, el cambio de lite estatal en 1982, con el inicio de la administracin 1982-1988 el 1 de diciembre, se llev a cabo de manera tal que, para proteger los pilares fundamentales de la autocraticidad sistmica del estado mexicano y la impunidad buropoltica cuasiabsoluta asociada a ella, no se efectu enjuiciamiento pblico alguno de tal prctica estatal, ni de sus condicionantes ideolgico-polticos y culturales, ni menos an de sus determinantes sistmico-institucionales y sus agentes. En consecuencia, el pblico ciudadano no aprendi lo que tena que aprender colectivamente para poder convertir la grave crisis sistmico-econmica desatada por la catastrfica devaluacin de febrero de 1982 en el punto de arranque de las transformaciones estatales exigidas, al menos, por la superacin de la misma y el arribo al desarrollo autosostenido. La nueva lite estatal pudo as asumir, sin mayor crtica pblica, tal crisis como un mero problema de polticas econmicas equivocadas, cuando ella era sobre todo la expresin material de la macroirracionalidad pblica de dicha prctica estatal y, sobre todo, del conjunto de la configuracin institucional del estado al interior de la cual sta se desarroll, convenientemente legitimadas ambas por la multicitada visin estatista. En virtud de ello, aunque se les imprimieron importantes y trascendentales cambios en el periodo 1982-1988, las polticas econmicas presumidamente correctas fracasaron pues la economa nacional no creci en todo el periodo. Peor an, tampoco se efectu enjuiciamiento pblico alguno de ello por parte del establecimiento buropoltico, con el agravante de que la lite gubernamental saliente, para imponer a la entrante, en 1988 realiz un colosal atraco a la luz pblica en la eleccin presidencial de julio de tal ao. En virtud de ello, aunque se profundizaron, ampliaron y aceleraron los mencionados cambios de la poltica econmica en el periodo 1988-1994, fracas de nuevo, aunque menos ostensiblemente, pues la economa nacional tuvo un ligero crecimiento, si bien muy inferior al de la poblacin. Pero tampoco se realiz autocrtica pblica alguna de ello y, aunque de manera menos ostensible, se impuso tambin a la nueva lite gubernamental 1994-2000. Esta, a pesar del recrudecimiento casi catastrfico de la crisis sistmico-econmica con la devaluacin de diciembre de 1994, continu pagando puntualmente el servicio de la deuda gubernamental externa, sumiendo al pas en la peor recesin del siglo en el periodo 1995-1996. Es cierto que desde 1982 est en curso un complejo y tortuoso proceso de metamorfosis de la prctica estatal mexicana, pero ello se realiz, hasta el ao 2000, manteniendo intacta la autocraticidad sistmica del estado y hasta agudizndola para posibilitar la implementacin cuasi-desptica de una poltica econmica que en tal contexto estatal era y es imposible que produzca resultados positivos, de una reforma del estado bsicamente cosmtica y de lo que despus se descubrira fue un incremento sustancial de la tasa tradicional de saqueo buropoltico del erario. Sin duda, la realizacin de las quiz primeras elecciones genuinamente democrticas de la historia reciente del pas en el ao 2000, al llevar a la titularidad del poder ejecutivo federal a un grupo poltico no proveniente de la casta buropoltica tradicional, removi la piedra angular de la autocraticidad sistmica del estado mexicano y, por ello, abri un nuevo periodo histrico. Sin embargo, la ausencia de un proyecto de reforma del estado en la visin y planteamiento estratgicos de la nueva lite gubernamental y el importante peso y presencia mantenidos por la mencionada casta en el sistema poltico (en las tres cuartas partes de la gobernaturas y sus respectivos congresos locales, as como en la inmensa mayora de los municipios) y en el gobierno federal mismo, han conducido, hasta ahora, a una situacin incierta, pues aunque se han producido trascendentales cambios positivos en la prctica estatal, su naturaleza ms bien situacional no permite an formular pronstico claro alguno. Sin embargo, dada la conexin entre autocraticidad sistmico estatal y visin ideolgico-poltica estatista, la mantencin a toda costa de aquella hasta el ao 2000 implic que la predominancia de sta en la cultura poltica mexicana es una de las principales herencias del periodo anterior (el gran peso de su influencia puede apreciarse cotidianamente en las caractersticas del debate pblico). Si bien el proceso de metamorfosis de la prctica estatal desde 1982 fue impulsado inicialmente por los imperativos prcticos asociados al gigantesco sobreendeudamiento externo producido en el periodo 1970-1982 y por las enfticas sugerencias de poltica para hacerle frente de los representantes institucionales de los acreedores externos (FMI y BM) en el periodo 1982-1986, poco despus lo fu, sobre todo, por los dos nuevos imperativos estratgicos devenientes del contexto mundial en acelerado proceso de globalizacin, mencionados atrs. Sin embargo, el ultraconservadurismo poltico, al conspirar poderosamente al fracaso del nuevo estilo de poltica econmica, en principio adecuada a tales imperativos, ha coadyuvado fuertemente, a su vez, a la permanencia societal de la mencionada visin estatista. No obstante, es improbable que sta pueda generar una poltica econmica alternativa presumiblemente mejor, pues su orientacin general tiende a ser incompatible con la ruta que tales nuevos imperativos exgenos imponen al proceso de metamorfosis de la prctica estatal. Ello es imputable a que tales nuevos imperativos obligan a focalizar, precisamente, en los problemas pblicos estratgicos que tal visin, hasta ahora, no ha distinguido con su atencin: la eficiencia general de la economa nacional y la eficacia de la organizacin y accin estatales para garantizarla y promoverla. En tal virtud, como no es esperable que los portadores de tal visin la innoven intelectualmente para volver compatible su preocupacin por la justicia socioeconmica y la estabilidad sociopoltica con la promocin estatal de la eficiencia general de la economa nacional, dado su presumiblemente inmenso arraigo de masas, se constituir en un

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pesado fardo que tender a obstruir las innovaciones organizativo-institucionales y de poltica econmica y social que requiere urgentemente la prctica estatal mexicana para incrementar cualitativamente su funcionalidad respecto al inters pblico en la superacin de la larga noche de la crisis abierta en 1982, en el arribo al crecimiento autosostenido y en el desarrollo nacional en el largo plazo. Mxico pag un costo histrico onerossimo por casi dos dcadas de progresismo econmico encadenado con reaccionarismo poltico autocrtico (Perestroika sin Glasnost). Sin embargo, no sera esperable que recuperara el tiempo perdido ni que avanzara sustancialmente, con un progresismo poltico democrtico encadenado con un reaccionarismo econmico estatista (Glasnost sin Perestroika).

Como la visin estatista est presente en casi todas las dimensiones del debate latinoamericano acerca de los problemas pblicos en los estados nacionales de la regin, consideramos necesario presentar la visin del estado, del mercado y del inters pblico que se desprende de los desarrollos tericos recientes en el campo cientfico de la nueva economa poltica (NEP) y en el campo cientfico-tcnico de poltica pblica, as como sus implicaciones generales para la formulacin de polticas estratgicas, dada la importancia de esta materia en el abordamiento exitoso de los mencionados dos nuevos imperativos exgenos y dado que esta visin, en nuestra opinin, s permite compatibilizar las preocupaciones axiolgico-ideolgicas por la justicia socioeconmica con las preocupaciones pragmtico-estratgicas por la eficiencia social y el desarrollo en el largo plazo. En la primera parte se presentan las dos teoras ms relevantes de la NEP, desde el punto de vista de su utilidad analtica para el campo de poltica pblica: la teora de las fallas del mercado (market failure theory) y la teora de las fallas del estado (state failure theory). Realizaremos la presentacin de manera meramente argumental y en estilo casi coloquial, en virtud de que el lenguaje formal (matemtico y geomtrico biaxial) de las disciplinas que integran tal campo dificultara innecesariamente la comprensin y discusin de tales importantes teoras en el medio no especializado. Adicionalmente, presentaremos slo lo que en nuestra opinin es el ncleo argumental de tales teoras, pues la velocidad con la que se estn desarrollando no permite, en este contexto, presentar aspectos ms complejos de las mismas. Para finalizar esta primera parte, presentaremos tambin lo que se desprende de estas teoras respecto del vital tema del inters pblico. En la segunda parte, analizamos el caso de la educacin superior con estas teoras, argumentando tanto por qu puede ser sta considerada un caso de falla de mercado, como las caractersticas que hipotticamente tendra que tener la poltica gubernamental para corregirla, evitando, por su parte, fallas de estado. Y en la tercera parte, con base en lo anterior, se presentan los que podra ser denominados criterios generales de poltica pblica estratgica para el caso de la educacin superior. I. Hacia un teora integrada de las fallas de mercado y las fallas de estado

La teora de las fallas del mercado y la teora de las fallas del estado ponen en accin nociones bsicas que es necesario explicitar: la nocin de mercado, la nocin de estado y la nocin de eficiencia, a la que se refiere la expresin "falla". I.1 La nocin de mercado. La nocin fuerte de mercado, en tanto sistema, se refiere a una situacin histrico-social en la que, modelsticamente, el estado establece y garantiza la "plena libertad civil" de los individuos (Smith 1776, dixit). En tal virtud, los individuos y las organizaciones de individuos (empresas) disponen de derechos de propiedad sobre sus recursos (includos ellos mismos en

7 tanto recurso) y del derecho a la libertad, entre otras cosas, para realizar los intercambios que les dicte su soberana voluntad. Por disponer de estos derechos individuales, individuos y organizaciones, en especial las empresas, pueden dedicarse a tratar de maximizar racionalmente su bienestar tomando las decisiones de uso de sus recursos que les parezcan mejores y ms adecuadas para ello (ms eficientes), en el contexto general formado por la presencia, derechos, preferencias, decisiones y acciones de los dems, as como por las instituciones estatales y las polticas gubernamentales. De esta manera, el sistema econmico opera, simultneamente, por un lado, agregando y procesando las preferencias de bienes y servicios de los individuos (la demanda) y, por otro, agregando y procesando las decisiones de inversin y produccin de los mismos (la oferta), ambas libremente reveladas en la mirada de decisiones individuales y organizacionales implicadas en el proceso de intercambio. En este contexto sistmico social, los individuos y organizaciones, para maximizar su bienestar, estn obligados a ser eficientes, a usar de la mejor manera posible sus recursos y efectuar los intercambios ms inteligentes en funcin de ello, as como, en el caso de las empresas, a dotarse de la mejor tecnologa disponible y, sobre todo, a innovar con ella sus procesos de produccin. Como el robo y el fraude ostensibles implican costos catastrficos para quien los comete (se asume en paralelo "plena vigencia del imperio de la ley", esto es, eficacia estatal en garantizar el cumplimiento de los contratos interindividuales y en la persecucin de delitos), tal es la nica manera de adquirir ventajas competitivas y, en efecto, maximizar eficientemente su bienestar...esto es, sin perjudicar a otro(s) 2 Como todos los intercambios son libremente decididos y no se puede maximizar a costa de los dems robando o defraudando ostensiblemente, todos los intercambiantes mejoran con los intercambios su respectivo bienestar individual u organizacional, pues de otra manera tales intercambios no tendran lugar. Esto es, todos "ganan" con los intercambios respecto a la situacin que tenan antes de los mismos, aunque no necesariamente "ganan" lo mismo ni en la misma proporcin, ni tampoco necesariamente lo que esperaban "ganar". En estas condiciones modelstico generales, el mercado es un juego sociosistmico de suma positiva. Sin embargo, por la asimetra de las ganancias, ello implica que no puede esperarse disminucin significativa alguna de la desigualdad socioeconmica preexistente entre los individuos, grupos o clases sociales al paso del tiempo. S puede esperarse, en cambio, que todos aquellos que en un momento dado se encuentren debajo de cualquier lnea de pobreza absoluta que se defina, en algn momento futuro dejarn de estarlo. As mismo, tambin puede esperarse que, en el largo plazo, la desigualdad socioeconmica general responda sobre todo a las diferentes dotaciones de talento, inteligencia y condiciones psicolgico-familiares originarias de los individuos. Por ello, puede aseverarse que el mercado puede resolver el problema de la pobreza pero no el de la desigualdad socioeconmica. Por otro lado, el que el mercado sea un juego sociosistmico de suma positiva no significa que sea africcional sino ms bien todo lo contrario. La friccionalidad es una de sus caractersticas dinmicas claves. Las fricciones imputables a la eventual insatisfaccin ex post de los intercambiantes son, de hecho, uno de los elementos que vuelven sistmica la competencia, pues todos los agentes econmicos gozan de libertad para cambiar de contraparte, an cuando se trate de intercambios en contexto de contratos preestablecidos (en cuyo caso todo se reduce a la
2 Esto es, en general, lo que en la ciencia econmica se entiende por eficiencia de Pareto, en honor al famoso intelectual italiano de principios de siglo que fue el que formul tericamente el concepto de eficiencia conteniendo la condicin que aqu hemos descrito con la expresin sin perjudicar a otro(s).

8 indemnizacin correspondiente) y, salvo excepciones, en todos los mercados existe pluralidad de contrapartes potenciales tanto por el lado de la oferta como por el de la demanda. Tal competencia sistmica obliga a todos los productores a producir a los costos mnimos posibles dada la tecnologa disponible y a vivir, literalmente, cuidando la calidad de los bienes y servicios que produce, as como la idoneidad de su organizacin empresarial y la actualidad de su tecnologa, pues de lo contrario los competidores lo sacarn del mercado. En este sentido, el mercado instaura el poder sistmico del consumidor y ste garantiza la eficiencia social. As, a lo largo del tiempo, el proceso de libre intercambio (libre mercado) implica una ruta de crecimiento continuo del bienestar agregado de la sociedad, tanto porque, salvo excepciones, todos mejoran su situacin, aunque diferencialmente en funcin de su dotacin original de recursos, su capital humano y su inteligencia, como porque la competencia en todos los mercados garantiza la eficiencia social general y vuelve sistmica la innovacin tcnica en los procesos de produccin, incrementando continuamente la capacidad de produccin de la sociedad. De esta manera, la instauracin estatal de la plena libertad civil (estado liberal moderno) y su macroefecto econmico, la adopcin por parte de los procesos productivos de la forma mercado en tanto sistema, aseguran la maximizacin en el largo plazo del bienestar pblico o social, dados la dotacin de recursos naturales originaria del territorio de la sociedad en cuestin, la dinmica demogrfica y el castigo estatal al menos a ciertas formas de maximizacin a costa de otro(s) implicado en el imperio de la ley, aunque la desigualdad socioeconmica se mantenga e incluso pueda incluso incrementarse. Una contribucin importante de la NEP ha sido la diferenciacin entre "mercado econmico" y mercado poltico, que ha coadyuvado a analizar la interaccin entre economa y estado, especialmente en contexto estatal liberal democrtico. La expresin mercado econmico se refiere a los mercados a los que nos hemos referido hasta aqu, en los que se intercambian, se compran y se venden, bienes o servicios privados, esto es, divisibles y por tanto producibles en las cantidades que se ajusten al deseo y presupuesto de cada individuo para su consumo exclusivo. La expresin mercado poltico se refiere a aquellas situaciones en las que los bienes o servicios involucrados son pblicos, esto es, indivisibles y, por tanto, no producibles para el consumo exclusivo de los individuos sino slo para su consumo colectivo simultneo (joint supply) o que no se puede excluir a nadie de tal consumo una vez producidos (impossibilty of exclusion) porque la tecnologa disponible no lo permite (Vase De Jasay, 1990), como en los casos tpicos del aire limpio, el orden y la seguridad pblica, la seguridad nacional, el alumbrado pblico e incluso el buen gobierno. Por esta razn, para que los bienes pblicos se produzcan y se cobre a cada beneficiario por su consumo, a diferencia radical de los bienes privados en el mercado econmico, suele ser indispensable que los individuos entren en un proceso poltico para acordar la cantidad, calidad y precio a cobrar a cada quien y lleven a cabo accin colectiva para tal produccin y cobro nombrando a una autoridad ad hoc para ello (mecanismo de estado o poltico) o que la autoridad preexistente lo haga en su nombre (Como veremos, por ello este es un caso de falla del mercado econmico). La instauracin de la democracia en el estado implica, as, que el sistema poltico opere como mercado poltico, pues los individuos qua ciudadanos deciden colectivamente quin gobierna al elegir entre candidatos de grupos polticos y propuestas u ofertas de gobierno diferentes y, al hacerlo, deciden tambin, aunque indirectamente, el portafolio de bienes pblicos a producir con los recursos del erario generados con sus respectivos pagos de impuestos. En general, se usa la expresin mercado poltico tambin para designar las situaciones en las que los individuos tienen asignado el derecho de discutir y ponerse de acuerdo para tomar

9 decisiones que sean ejecutadas, a su vez, por aquellos individuos contratados o elegidos expresamente para ello, como en el caso de los Clubs, las asociaciones civiles o en general las organizaciones societales democrticas, pues se asume que tales decisiones tienen una naturaleza de bien pblico (son indivisibles) para los integrantes de la organizacin de que se trate (Vase Lindenberg 1988). De esta manera, la nocin de mercado en tanto sistema implica tanto plena libertad de intercambio o mercado econmico librecompetitivo para los bienes privados, como estado democrtico o mercado poltico para los bienes pblicos bsicos. En su sentido dbil, light, pero no menos significativo, la nocin de mercado se refiere a cualquier situacin micro o mesosocial en la que impere en menor o mayor grado la "libertad de eleccin" individual, ya sea para demandar, para ofertar o ambas. Un error an corriente, sobre todo en nuestro medio, es considerar que la palabra mercado se refiere solamente a "la economa", a los intercambios de cosas que se venden o se compran por dinero, digamos. Pero no es as, como acabamos de ver. Se habla de mercados librecompetitivos para referirse a aquellos en los que existe multiplicidad de demandantes y ofertantes y ninguno de ellos controla la demanda o la oferta, respectivamente, y de mercados monoplicos o monopsnicos cuando esta ltima condicin no se satisface por el lado de la oferta o por el de la demanda, respectivamente. Ello puede suceder, en efecto, en el mercado econmico. Pero tambin puede suceder en el mercado poltico (Los famosos sistemas polticos de partido nico o casi nico, son casos de mercado poltico monoplico). En referencia a las organizaciones o instituciones, se habla de "mecanismos de mercado", por ejemplo, cuando en su interior la asignacin a los miembros de las mismas de valores materiales o simblicos (por ejemplo, en calidad de incentivos al desempeo individual) se efecta mediante "concurso", por oposicin a cuando ello se realiza mediante decisiones discrecionales de la autoridad ("mecanismo de autoridad"). E incluso en este ltimo caso, se hablara del "mercado monoplico" de "favores de autoridad" que tal autoridad tendra en sus manos y al cual concurriran todos los que, libremente, estuvieran dispuestos a "pagar el precio" que ella fijara por tales favores. Tanto en su sentido fuerte, macrosistmico, como en su sentido light, microsituacional, mercado significa "reino de la libertad individual" y, en consecuencia, "reino de la competencia interindividual" por satisfacer los deseos y preferencias de los otros como conditio sine qua non para poder maximizar el bienestar propio, y "reino de los acuerdos" o contratos en la vida social, aunque, tambin, reino de la desigualdad socioeconmica entre los individuos. I.2 La nocin de estado. Por su parte, aunque ms controversial en el seno de la NEP que la nocin de mercado, la nocin de estado se refiere normalmente al conjunto de instituciones que por materializar en un territorio dado el poder poltico que posibilita la vida social, disponen de la capacidad para establecer y hacer respetar derechos de propiedad y, por tanto, las "reglas bsicas del juego" de la vida social, as como para imponer las dimensiones del tributo que tienen que pagar los individuos que habitan tal territorio por el solo hecho de hacerlo. Implcitamente, se asume, "a cambio" del "orden y seguridad" generados por tal establecimiento de derechos y su enforcement. Hipotticamente, los individuos hacen este "pago" de buena gana, estn dispuestos a pagarlo o consideran correcto que exista, porque el estado disminuye sensiblemente los costos

10 que en su ausencia tendran que pagar para dotar de seguridad a sus mltiples intercambios (costos de transaccin). O porque, a la Hobbes, imaginan contrafctica o prospectivamente tales costos como catastrficos y por ende asumen que, en ausencia de estado, no se generaran de hecho transacciones ni habra sociedad, sino que privara un "estado de guerra permanente de todos contra todos" en el que nadie, individualmente considerado, podra tener la seguridad de terminar ganando (Buchanan 1975, North 1981 y Baza y Valenti 1993b). Esta naturaleza virtualmente "contractual" del estado implica, dado que el soberano (el o los ocupantes del estado) detenta el monopolio territorial de la produccin de los bienes pblicos estatales (slo producibles por el estado) "orden y seguridad", que mientras los produzca, puede imponer el tributo ("cobrar") que le dicte su soberana voluntad, pues tal monopolio territorial lleva implcito el poder de fijar el precio de los mismos. Modelsticamente, en esta "fijacin del precio del estado" que tienen que pagar los gobernados al gobernante, ste est acotado por ciertas restricciones relativas a la evolucin en el tiempo de los ingresos netos (despus de pagar el tributo) de los gobernados, el grado en que grupos de stos, descontentos, amenacen con desatar un levantamiento general contra el stato quo (contra tal "precio" del estado) y el grado en que soberanos extranjeros amenacen, eventualmente articulados con stos ltimos, conquistar por la fuerza su territorio. En la fijacin del "precio del estado", del precio de los bienes pblicos estatales "orden y seguridad", el soberano est acotado, pues, por el grado de satisfaccin de su "mercado cautivo" (el conglomerado de gobernados que habitan su territorio) y por las amenazas internas y externas a su "negocio" monoplico-territorial y a la renta buropoltica en ello implicada (Baza y Valenti 1994), amenazas que dependen de dicho precio y de la tecnologa militar disponible (North 1981). Mas controversial que esta ltima perspectiva analtica, ha solido ser la postulacin que puede decirse que hizo famosa a la NEP: no hay razn alguna para suponer que el soberano o, en general, los ocupantes del estado, no sean, igual que todos los dems individuos, maximizadores racionales de su propio bienestar (Homo Economicus)3. Por tanto, como sus ingresos son una funcin directa de la masa tributaria que recaben, debe asumirse que siempre que puedan hacerla crecer lo harn, con cargo a los gobernados. Por la misma lnea, como los poderes sistmicos asociados al estado representan, en todo par de coordenadas espacio temporales, jugosas oportunidades lucrativas para quien lo ocupe, debe asumirse que siempre que los gobernantes puedan aprovecharlas para enriquecerse tambin lo harn, con cargo a los gobernados. Igualmente, como implcito en tales poderes est el que sus titulares pueden usarlos para violar los derechos de gobernados especficos o de grupos de los mismos, debe asumirse que siempre que de ello se derive algn beneficio (material, espiritual o situacional) para los gobernantes y puedan hacerlo, tambin lo harn.4 As, por ser personas comunes y corrientes, los gobernantes abusarn de los poderes de
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Vase la interesante discusin de Zintl (1995) al respecto. Esta peculiar visin teortica del gobernante y de su propensin maximizadora, en todo par de coordenadas espacio temporales, a abusar de los poderes de los que inevitablemente est investido en detrimento de los gobernados y el bienestar pblico, ha solido ser llamada, de manera crtica pero equvoca, "concepcin cnica del estado" o de la poltica (Toye 1994). Es equvoca porque la expresin "cnica" constituye un mero juicio de valor sobre los postulados y teoremas de la mencionada teora. Por regla general, los que de esa manera empiezan "criticando" tales postulados y teoremas, terminan reconociendo su consistencia y su gran utilidad analtica (como Toye), aunque, para "salvar la figura", suelen cuestionar su "uso extremista" en determinadas coyunturas. Vase Dunleavy 1991 y Baza y Valenti 1993b y 1994, en donde, desde diversas perspectivas, se intenta un dilogo crtico amplio con esta "concepcin cnica".

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11 los que estan investidos para maximizar su propio bienestar depredando el de los gobernados, siempre que puedan hacerlo y los costos esperados por ello sean inferiores a los beneficios que esperen obtener 5. El grado en que es posible hacerlo y los costos esperables por ello, dependen de la configuracin estatal o marco sistmico-estatal vigente en cada caso6. De esta manera, adems de posibilitador de la vida social mediante la produccin de los bienes pblicos estatales rden y seguridad, el estado es tambin, simultnea y contradictoriamente, fuente potencial fundamental de ineficiencia social y, por ello, es un peligro permanente para el desarrollo econmico y social. Pero la naturaleza "contractual" del estado implica tambin el reverso de lo anterior: como tambin los gobernados son seres humanos comunes y corrientes y los bienes pblicos estatales "orden y seguridad", una vez producidos, es imposible excluir a alguien de su disfrute, por ser bienes pblicos (esto es, indivisibles), cualquier gobernado maximizara su bienestar individual o familiar si logra sustraerse al pago del tributo que le corresponde por la produccin de tales bienes (famoso problema del free rider o gorrn, originalmente teorizado en Olson 1965). Modelsticamente, debe asumirse que los gobernados escaparn del pago de impuestos, tambin, siempre que puedan y los costos esperados sean inferiores al beneficio asociado al no pago del tributo, haciendo recaer ste en los dems 7. Claramente, ninguna sociedad podra subsistir en el largo plazo si no lograse mantener por debajo de un cierto lmite tanto la tasa de abuso del poder y depredacin del bienestar pblico o social por parte de los gobernantes, como la tasa de gorroneo tributario por parte de los gobernados. En eso consiste lo que en otra parte hemos denominado "el problema estatal" bsico en todo par de coordenadas espacio temporales (Baza y Valenti 1993b). La nocin de eficiencia social. La nocin de eficiencia social esta indisolublemente ligada a lo anterior. Conceptualmente se refiere, como vimos, al mejor uso posible de los recursos propios en una situacin dada, sin perjudicar el bienestar de otro(s). Sin embargo, tiene varias implicaciones decisivas: Primera, no con cualquier tipo de estado puede una sociedad funcionar eficientemente. Por ejemplo, en una sociedad en la que no prive la smithiana "plena libertad civil", esto es, en la que el estado no les garantice a los individuos derechos de propiedad ni libertades permanentes, en especial de intercambio, esto es, en una autocracia tpica como las que, salvo en el paradigmtico caso greco-romano, predominaron en la historia mundial hasta el siglo XVI de nuestra era, es altamente improbable que los procesos de produccin hagan permanentemente el mejor uso posible de los recursos disponibles e, igualmente, que se incremente permanentemente la capacidad de produccin de la sociedad a medida que el tiempo pasa. En tal contexto estatal, los individuos carecen de incentivos para producir ms y mejor y para innovar las tcnicas de produccin (por no tener asignados derechos de propiedad y libertad plenos) y los gobernantes tienen infinitas posibilidades para depredar sin costo para ellos a la sociedad, a los gobernados.
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como implica la clebre frase, tradicional en la poltica mexicana, dirigida por quin aspira a entrar al gobierno, al amigo bien colocado en ste: No te pido que me des, sino que me pongas donde hay 5 Vase los interesantes y amplios tratamientos que han desarrollado al respecto, desde diversas perspectivas, McChesney (1997), Barro (1997) y Dixit (1996). 7 Tal como tambin implica el dicho popular mexicano: Hgase la voluntad de Dios (o del Csar), pero en los bueyes de mi compadre.

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12 Adicionalmente, es materialmente imposible que la autoridad poltica central pueda recabar toda la informacin necesaria y adems computarla para hacer lo que slo los individuos pueden hacer: decidir el mejor uso posible de sus recursos, en especial, de s mismos en tanto recurso. Esto es, en materia de eficiencia social, la libertad individual y la competencia sistmica, por un lado y, por el otro, el control societal sobre los gobernantes, no tienen substituto. Por ello, slo en contexto de estado moderno o capitalista, de estado que establece y garantiza la "plena libertad civil" de los miembros de la sociedad y con ello hace que, por un lado, la produccin social asuma la forma histrica de mercado y, por el otro, que la gestin estatal asuma tal plena libertad civil como lmite y sentido, puede una sociedad operar sistmicamente de manera eficiente. Segunda, no con cualquier configuracin estatal puede un estado moderno minimizar la probabilidad de que los gobernantes abusen del poder poltico para maximizar ineficientemente su propio bienestar depredando el bienestar pblico. Esto es, no con cualquier configuracin estatal puede una sociedad moderna operar sistmicamente de manera eficiente y, de esa manera, maximizar el bienestar pblico en el largo plazo, su desarrollo8. Ni tampoco con cualquier tipo de polticas puede un gobierno promover e inducir activamente a ello. En materia de eficiencia social y, por tanto, de desarrollo econmico, "las instituciones importan" (North 1981, 1990 y 1995 y Baza y Valenti 1994) y de sobremanera, as como tambin, y con mayor razn an, las polticas gubernamentales (Boyer y Drache 1996, Colclough y Manor 1994 y Bazua y Valenti 1993a). Como veremos adelante, determinadas legislaciones e instituciones, as como tambin determinadas polticas, pueden "matar la gallina de los huevos de oro" que conforman la libertad y la competencia o, por lo menos, "atarantarla" lo suficiente como para que no haya desarrollo. I.3 Fallas de Mercado. La palabra falla, en la expresin falla de mercado, se refiere a una situacin en la que prevaleciendo las condiciones modelsticas de mercado econmico librecompetitivo, sin embargo, no se alcanza la eficiencia. Tales condiciones suponen, como vimos, una intervencin del estado mnima, esto es, reducida a garantizar la vigencia de los derechos de propiedad y libertad de los individuos mediante la amenaza de castigo catastrfico para los casos de robo y fraude ostensible, secuestro, etc. Se asume que si no se logra la eficiencia en dichas condiciones, estamos en presencia, en efecto, de una falla de mercado o falla de la libertad y la competencia, pues tericamente tales condiciones modelsticas garantizan, precisamente, la eficiencia. Si bien la investigacin de las fallas de mercado se desarroll en la ciencia econmica terica, sobre todo en la segunda mitad del siglo pasado y ha tenido significativa importancia en diversas disciplinas y subdisciplinas de la misma (Vase Cowen 1988), especialmente en la NEP, y por ello puede aseverarse que la teora respectiva constituye un avance cientfico trascendental en s misma, no obstante, ha tenido tambin un impacto no menos trascendental en el desarrollo del campo multidisciplinario cientfico-tcnico de Poltica Pblica (Vase Weimer y Vining 1992). Ello es imputable a que la teora de las fallas de mercado permite no slo especificar las condiciones modelsticas en las que el inters pblico en garantizar la eficiencia social general
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Para la definicin de la nocin de configuracin estatal y su importancia para una teora sociopolitolgica del desarrollo econmico, vese Bazua y Valenti 1994.

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13 (que puede asumirse preexistente en toda sociedad moderna) exige la intervencin del estado (Rationales for Public Policy) sino, adems, permite, desarrollando su lgica terico-analtica, especificar tambin las condiciones modelsticas en que puede esperarse que tal intervencin, a su vez, fallar. Lo que conforma una teora de las fallas de estado o fallas de gobierno, o fallas de no mercado, como al inicio de estos desarrollos se le llam (Vase Wolf 1979 y 1993). Pero veamos primero las fallas de mercado y en el siguiente apartado las fallas de estado. En trminos generales, la teora de las fallas de mercado ha identificado cuatro tipos que por su generalizado anlisis son llamados fallas tradicionales: Bienes pblicos, externalidades, competencia imperfecta y asimetras informacionales. Veamos sucintamente cada uno. Bienes pblicos. Como sealamos atrs, los bienes pblicos son aquellos que tienen alguna de dos caractersticas o ambas: son inrivalizables o no rivalizables (nonrivalrous) por los individuos, que no es ms que otra manera de decir que slo pueden consumirse colectivamente (joint supply); o son inexclubles pues una vez producidos no se puede excluir a nadie de tal consumo (impossibilty of exclusion o nonexcludability), ya sea porque la tecnologa disponible no permite exclusin fsica o porque su propiedad es pblica (Weimer y Vining, op. cit.). Antipodalmente, los bienes privados son rivalizables y exclubles (fsica y legalmente) y, por tanto, perfectamente producibles eficientemente en condiciones de mercado (econmico). Existen, a su vez, tres grandes tipos de bienes pblicos, segn renan ambas caractersticas o slo una de ellas: inrivalizables e inexclubles (seguridad nacional, seguridad pblica, alumbrado y limpieza pblicos, aire limpio, buen gobierno, etc.). inrivalizables pero exclubles (Puentes, carreteras, parques, etc.) rivalizables pero inexclubles (recursos de propiedad comn: tierras de pastoreo, bosques, animales comestibles en stos, etc.).

En los tres tipos el mercado falla. En el primer caso, que es el caso de los llamados bienes pblicos puros, el mercado falla en el sentido de que no es esperable, salvo excepciones, ni siquiera que se produzcan, pues la combinacin de inrivalizabilidad e inexcluibilidad hace que sean el paraso del gorrn y, por tanto, ningn empresario podra sostenerse producindolos porque no podra cobrar su precio a los consumidores, ya que stos consumiran y tenderan a no pagar; En el segundo caso, el mercado falla porque aunque su excluibilidad permite, en principio, su produccin empresarial, sta propendera, dada la inrivalizabilidad, a fijar precios ineficientes, superiores al costo marginal, para maximizar utilidades y ello implicara, adems, el subconsumo social del bien en cuestin. Y en el tercer caso, el mercado falla porque la combinacin de rivalizabilidad con inexcluibilidad hace que sean el paraso del depredador: como los individuos pueden obtener beneficios individuales exclusivos (por la rivalizabilidad del bien en cuestin, por ejemplo, los rboles de un bosque o los animales del mismo), es esperable que tiendan a sobreconsumir el bien, pues por la inexcluibilidad no pagan el costo social marginal del bien en cuestin. En sntesis, en el caso de los bienes pblicos, el mercado generalmente falla en alcanzar la eficiencia porque no se producen en absoluto, se producen pero con precio mayor al eficiente y en cantidad menor a la socialmente necesaria o se depredan. Externalidades. Este trmino se usa para designar los impactos positivos o negativos que tienen, o pueden tener, las actividades de produccin o de consumo de los individuos sobre el

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14 bienestar de otros individuos sin su consentimiento. A diferencia del caso anterior, en el que la falla de mercado se refiere a un tipo especial de bienes, en este caso la falla es esperable virtualmente en todo tipo de bienes y servicios, a todo lo largo y ancho del espacio social de la produccin, pues los precios de mercado no expresan, en especial, todos los costos implicados en la produccin cuando existen externalidades negativas, y, por tanto, no se alcanza la eficiencia. Ni el empresario ni el consumidor pagan el perjuicio infringido a otros cuando los bienes y servicios producidos por aquel y comprados por ste, afectan negativamente, visible o invisiblemente, el bienestar de otro(s). Estas externalidades negativas pueden ser micro, meso, macro o megaexternalidades, segn la escala espacial-social en la que se produzca su impacto. A su vez, las microexternalidades pueden acumularse-agregarse y producir meso, macro o megaexternalidades, casos en los que se convierten en males pblicos (deterioro indivisible del bienestar de todos) locales, regionales, nacionales o, incluso, mundiales. El caso de la megaexternalidad negativa polucin ambiental, al que ms atencin pblica se le ha puesto en los ltimos aos, acredita la gravedad estratgica de este tipo de falla de mercado. De la contaminacin del aire citadino por los gases de los motores de combustin interna, las emanaciones fabriles y dems, al sobrecalentamiento del planeta y el amenazante agujero en la capa atmosfrica de ozono, pasando por todo tipo de depredaciones ambientales locales o regionales, son ejemplos de males pblicos atribuibles a las externalidades negativas en tanto falla de mercado (aunque tambin son atribuibles, normalmente, a las fallas en las formas de intervencin del estado dirigidas a corregirlas, as como a las limitaciones de la tecnologa disponible)9. En sntesis, el mercado falla en garantizar la eficiencia social, tambien, porque posibilita que individuos y empresas no paguen por las externalidades negativas que sus procesos de consumo o produccin le infligen a los dems. Competencia Imperfecta. La librecompetencia, como vimos, vuelve compatible la propensin racional maximizadora de su propio bienestar de individuos y empresas con la eficiencia social y la maximizacin del bienestar pblico en el largo plazo, porque acota y limita tal propensin al impedir que individuos o empresas fijen el precio de sus productos y al obligarlos a producir a los costos mnimos posibles dada la tecnologa disponible, so pena de ser vencidos por sus competidores y sacados del mercado. Sin embargo, el sueo dorado de todo empresario es, precisamente, liberarse de la competencia, pues de esa manera podra fijar el precio de sus productos, dejar de preocuparse por minimizar sus costos y, por tanto, embolsarse jugosas rentas monoplicas. As s maximizara su bienestar, as s sera verdaderamente negocio su negocio. Y no hay razn alguna para suponer que le generara algn costo moral (remordimiento) el que tal liberado negocio implica maximizar a costa de sus clientes y del bienestar pblico, pues como reza el sabio dicho popular mexicano: A quin le dan pan que llore. En consecuencia, debe suponerse que dentro de todo empresario hay un monopolista potencial intencional que lucha permanentemente por hacerse real y, por ello, existe una propensin sistmica al comportamiento no competitivo y una tendencia monopolstica en el sistema de mercado. Por su parte, las situaciones no competitivas o competencia imperfecta pueden generarse contingente o intencionalmente. En el primer caso, se usa la expresin monopolio natural para referirse a una situacin contingente en la que por las caractersticas de la tecnologa disponible y de la escala de la demanda esperada del bien o servicio en cuestin, as
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Vase el excelente trabajo de Donald Wells (1996) al respecto.

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15 como por las barreras de entrada implicadas en el monto de la inversin inicial, slo una empresa puede producir tal bien o servicio (Casos: la generacin de electricidad, la televisin por cable o el servicio telefnico). En tales condiciones, el mercado falla en alcanzar la eficiencia porque lo esperable es que se vuelva real el monopolista potencial y, por tanto, que la empresa beneficiada por tal contingencia monoplica, de manera similar al caso de los bienes pblicos inrivalizables pero exclubles, la aproveche para imponer un precio mayor al eficiente, de manera de embolsarse una renta y, con ello, se producir tambin una cantidad del bien o servicio menor de la socialmente necesaria. As mismo, la virtual ausencia de competencia o de amenaza de ella, implica que la empresa desarrollar lo que Harvey Leibenstein (1976), con gran xito, denomin ineficiencia X, esto es, que tender a operar derrochando ineficientemente recursos y, por tanto, con costos ms altos que los tcnicamente factibles. Lo que implica que el bien en cuestin, adems, le costar a la sociedad ms de lo que le costara si hubiese competencia. Bsicamente lo mismo puede esperarse que suceda en las situaciones en que las limitaciones al marco competitivo sean intencionales, esto es, producto de acciones individuales o colectivas de empresarios (coaliciones) especficamente dirigidas a ello: monopolios no naturales, oligopolios, cuasi-monopolios de diversos tipos (territoriales, situacionales, etc.). La historia de las sociedades modernas est repleta de casos como stos. As mismo, en buena parte debido a las fallas de estado implicadas en la estatizacin de monopolios naturales y no naturales a lo largo del siglo pasado en virtualmente todos los pases, en las ltimas dcadas el debate pblico sobre la privatizacin ha colocado en la agenda este trascendental problema pblico. En sntesis, el mercado falla en garantizar la eficiencia social y, por tanto, la maximizacin del bienestar pblico, tambin, porque las empresas son monopolistas potenciales intencionales, lo cual garantiza que todas las situaciones contingentes (naturales) que puedan convertirse en monopolios lo harn con cargo al bienestar pblico y, ms an, que todas aquellas que no lo sean, las empresas buscarn intencionalmente convertirlas en tales y en muchas ocasiones lo lograrn. Asimetras Informacionales. En principio, la informacin que indispensablemente requieren los individuos para sus decisiones de produccin o consumo en el contexto de sus estrategias de maximizacin, es un bien pblico porque es indivisible (su consumo por una persona no afecta su consumo por otra). Sin embargo, s posee excluibilidad, pues la informacin se puede ocultar. Ocultar informacin puede ser una excelente manera de maximizar el propio bienestar a costa de otro(s). Ergo, debe asumirse que siempre que puedan y los costos por hacerlo sean inferiores a los beneficios obtenibles con ello, todos los agentes econmicos ocultarn informacin, animados por el espritu expresado en la sabia consigna popular mexicana que reza: ojos que no ven, corazn que no siente. Si es cierto que la informacin es poder en el mercado poltico, con mucha mayor razn puede decirse que es dinero constante y sonante en el mercado econmico. En tal virtud, todos los mercados (includo el de informacin) estarn caracterizados por asimetras informacionales diversas entre productores y compradores (y entre productores y trabajadores), generalmente con ventaja para los primeros, sobre todo en relacin a la calidad de los productos y las externalidades negativas involucradas en su produccin o su consumo. Lo cual significa que, en todo momento, habr infinidad de microsituaciones ineficientes en las que los productores cobrarn ms por lo mismo, o peor, por menos, maximizando a costa de los consumidores aprovechando sus ventajas informacionales. En sntesis, el mercado falla en garantizar la eficiencia social, tambin, porque todos los agentes econmicos, especialmente los empresarios, son ocultadores potenciales de informacin relevante, lo que genera asimetras informacionales diversas que en muchas

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16 ocasiones vuelven ineficientes los intercambios. A estos cuatro tipos generales de fallas de mercado, que responden al enfoque tericoanaltico del llamado individualismo metodolgico iniciado a finales del siglo XIX por la ahora llamada economa neoclsica y poco despus sistemticamente desarrollado y ampliado al conocimiento socio-histrico en general por Max Weber, se les podra adicionar la tendencia a las crisis y la tendencia a la extincin del sistema de mercado (capitalismo) descubiertas por la crtica de la economa poltica llevada a cabo por Karl Marx poco antes del surgimiento de aquella. De hecho, esta crtica tuvo el objetivo general de demostrar cientficamente los lmites de los descubrimientos fundacionales de Adam Smith y David Ricardo en relacin, fundamentalmente, al potencial de progreso material imputable, precisamente, a la libertad y la competencia (el mercado), del cual el primero esperaba el progreso econmico ininterrumpido de la humanidad y el segundo, ms crticamente circunspecto, el estancamiento en el largo plazo del mismo. En trminos generales, puede considerarse exitosa, an hoy, tal demostracin cientfica, a pesar de que su lenguaje y lgica filosfica, as como su enfoque terico-analtico hoy denominable macrosistmico, resulte de muy dificil comprensin para los individualistas metodolgicos, hoy absolutamente predominantes en la comunidad cientfica mundial, y a pesar, sobre todo, de la desastrosa monopolizacin del poder de interpretacin de la obra de Marx y su increible conversin en vulgar biblia popular del credo desptico del leviatn totalitario granruso a lo largo del siglo pasado. En efecto, tanto la tendencia a las crisis econmicas de diverso tipo, como la tendencia de largo plazo a la extincin de la ganancia (cuando por la innovacin tcnica permanente la composicin orgnica del capital llegue a tener su mximo valor posible), ambas denominables en lenguaje actual sistmicas, pueden considerarse fallas de mercado en el plano macrosocial: en mantener el crecimiento econmico ininterrumpido la primera y en garantizar su propia sustentabilidad funcional en el largo plazo la segunda. Lo cual no evade la discusin sobre si hoy, tericamente, se puede seguir considerando a tales tendencias, como Marx en su tiempo, el lmite histrico del mercado qua sistema social.
Acotacin: De suyo cae que no hay razn para considerar que la heterogeneidad entre la modelstica individualista metodolgica neoclsica y la modelstica macrosistmica clsica de Marx, no son articulables y hasta complementarias. Sobre todo porque ambas asumen que la fuerza gravitacional que mueve el sistema de mercado es el afn de ganancia o la maximizacin racional del propio bienestar de los agentes econmicos y, ms an, la segunda, en su crtica de la primera economa poltica, asume virtualmente todos los supuestos macroeconmicos de libre mercado.

De esta manera, la prenocin del mercado que lo visualiza como "reino del ms fuerte" y, por tanto, como juego de suma cero en el que lo que ganan "los fuertes" lo pierden "los dbiles", no slo no tiene ninguna relacin con la obra de Marx, lo que no acreditara ms que el simple y llano desconocimiento de quien as lo creyese, sino, peor an, confunde realidades histricoempricas imputables a las fallas de mercado, a la fallas de estado o a ambas, con lo que el mercado es. Prodcese as una "ilusin posicional": es cierto lo que se ve, pero es falso lo que se describe debido a la precariedad del aparato conceptual con el que se efecta la descripcin, el que no puede dar cuenta de por qu se ve lo que se ve, imputndoselo a la naturaleza intrnsica de las cosas. I.4 Fallas de estado En la expresin falla de estado, la palabra falla se refiere a una situacin en la que la 16

17 intervencin estatal, intentando mejorar un determinado estado de cosas social, sin embargo, no alcanza tampoco la eficiencia, ya sea porque no logra tal mejoramiento y, por tanto, gasta inutilmente los recursos pblicos usados, o lo logra pero derrochndolos, o lo logra sin derrocharlos pero genera otros estados de cosas sociales tambin pblicamente negativos (lo cual puede darse tambin en los dos casos anteriores agravndolos). Se asume que slo tiene sentido hablar de estas fallas en contexto estatal moderno (liberal-democrtico), pues slo en este tipo histrico de estado las instituciones estatales estn constitucionalmente obligadas a servir el inters pblico y, por tanto, sistmicamente acotadas por el imperativo de garantizar la eficiencia social y la maximizacin del bienestar pblico en el largo plazo. As, tales fallas pueden producirse tanto en configuraciones estatales en las que la intervencin del estado suela ser mnima, esto es, reducida a garantizar la vigencia de los derechos de propiedad y libertad de los individuos mediante la amenaza de castigo catastrfico para los casos de robo y fraude ostensible, secuestro, etc., como en configuraciones en las que ella suela ir ms all. Las fallas de estado no tienen pues que ver, en principio, con estados supuestamente mnimos o mximos, (esto es, con el tamao del estado), ni con estados presuntamente de bienestar o de malestar (esto es, con los objetivos superiores perseguidos por los polticos o burcratas). Las fallas de estado tienen que ver con la calidad de la gestin estatal. En trminos sinttico generales, mientras que las fallas de mercado pueden ser consideradas, como vimos, fallas de la libertad y la competencia, las fallas de estado pueden ser consideradas fallas de la autoridad jurdicamente pblica. Presentaremos a continuacin tres grupos de stas ltimas, que se encuentran entre los hasta ahora ms estudiados. Imperfecciones de la democracia directa. Una situacin de mercado poltico en la que el pblico ciudadano tenga asignado el derecho constitucional colectivo a tomar decisiones sustantivas que involucren el uso de recursos pblicos, plantea diversos problemas desde el punto de vista de la eficiencia social, entre ellos: Primero, dado que tales decisiones son bienes pblicos (indivisibles e inexcluibles) y el peso de cada una de las participaciones individuales en ellas es irrelevante, es esperable que muchos individuos prefieran no pagar el costo de participacin, generndose as alguna tasa de abstencin racional o gorroneo y, de la misma manera, tambin alguna tasa de ignorancia racional respecto de las distintas propuestas de decisin pblica en cada caso, lo que reduce la expresividad social de las decisiones y pone en duda su eficiencia. Segundo, dada la diferencialidad interindividual en materia de preferencias e intensidades de stas, hipotticamente, la nica regla de votacin que garantizara la eficiencia de todas las decisiones pblicas posibles sera la regla de unanimidad (no se podra maximizar perjudicando a alguien, pues se requerira indispensablemente su voto para ello), la que, sin embargo, paralizara la toma de decisiones. En virtud de ello, es esperable la adopcin de reglas de votacin menos estrictas, las que, por su parte, posibilitan tiranas de mayora (el resultado perjudica explcitamente el bienestar de alguna minora), votacin sofisticada (que no expresa las verdaderas preferencias del votante, sino su intencin de producir un resultado de la votacin distinto al menos preferido) y paradojas de voto o mayoras cclicas (el resultado de la votacin es el menos preferido proporcionalmente por los votantes), casos todos en los que la decisin adoptada es ineficiente. Tercero, adicionalmente, mientras los sistemas de votacin permitan al votante expresar slo su preferencia pero no tambin la intensidad de la misma, toda decisin ser parcialmente ineficiente. En sntesis, el estado falla o tiende a fallar, en el caso de la democracia directa, cuando no rige la regla de la unanimidad y cuando el sistema de votacin no permite a los individuos expresar tanto sus preferencias como las intensidades de las

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18 mismas, condiciones en las cuales se posibilita todo tipo de decisiones ineficientes, esto es, decisiones que no agregan las preferencias de todos los individuos, que lo hacen parcialmente, que no incrementan el bienestar pblico o que lo hacen perjudicando el bienestar de algunos miembros del pblico. Imperfecciones de la democracia representativa. Una situacin de mercado poltico en la que el pblico ciudadano tenga asignado el derecho constitucional no de tomar decisiones sustantivas, como en el caso anterior, sino slo de elegir al que las tome (ya sea en el poder legislativo, en el ejecutivo o, en su caso, en el judicial), plantea todos los problemas mencionados en el punto anterior mas otros ms, entre ellos: Primero, dada la diferencialidad interindividual de preferencias en el pblico elector, los polticos, maximizadores racionales de su propio bienestar, tendern a empaquetar proyectos de decisin heterogneos e incluso inconsistentes entre s, para conquistar el voto de distintos grupos y as maximizar la probabilidad de ser elegidos, de manera que su efectiva eleccin tender a su vez a no representar una voluntad pblica mayoritaria hacia ninguno de tales proyectos en particular, con perjuicio de la eficiencia de dicha eleccin y, sobre todo, de su relevancia para la toma posterior de decisiones. Segundo, dado lo anterior y los altos costos implicados tanto en su vigilancia por parte de los electores como en la recabacin de la informacin indispensable para ello (problema principal-agent), los polticos, qua legisladores, una vez elegidos, tendern a priorizar, en su promocin de decisiones, lo que estimen les puede producir ms votos en sus distritos en las prximas elecciones, sobre las consideraciones acerca del inters pblico nacional (cuando ambos no sean compatibles), para maximizar sus probabilidades de reeleccin (si sta existe) o de mantencin en una posicin igual o mejor dentro del sistema poltico; lo que, al generalizarse (pork barrel politics), tender a impedir la eficiencia general de las decisiones de la legislatura y, por tanto, su funcionalidad respecto de los intereses pblicos. Tercero, de la misma manera y por similares razones, los polticos, qua funcionarios ejecutivos, una vez elegidos, tendern a incrementar el tamao de sus aparatos burocrticos as como sus presupuestos, con independencia de si ello eleva su contribucin al bienestar pblico, generando as una trayectoria tendencialmente decreciente de la eficiencia en el uso de los recursos pblicos en el largo plazo; tendern tambin a financiar los eventuales dficits pblicos generados por lo anterior, con endeudamiento en vez de con incrementos impositivos, sacrificando as la eficiencia pblica presente y futura; y as mismo, tendern a atender ms los intereses de los pequeos grupos organizados (tpicamente empresariales), que los de los grandes y no organizados (tpicamente de consumidores) y, en virtud de la naturaleza de rent seekers (Buchanan, Tollison y Tullock 1980) de aquellos, a tomar decisiones que produzcan beneficios concentrados para los primeros con costos difusos para los segundos; tpicamente, interviniendo de diversas formas en los mercados para restringir la competencia, crear monopolios o cuasi-monopolios y generar rentas monoplicas, forma antidiluviana de maximizar a costa de la sociedad o perjudicando a los dems, sacrificando as la eficiencia general y generando, en el mejor de los casos, una trayectoria de crecimiento econmico inferior a la tecnolgicamente obtenible, cuando no una de estancamiento o, peor, de larga atona decreciente. En sntesis, el estado falla o tiende a fallar, tambin en el caso de la democracia representativa, porque los representantes (legislativos, ejecutivos o judiciales) tienden a autonomizarse de sus representados, dada la pluralidad de visiones e intereses de stos, los altos costos implicados en la vigilancia de aquellos y la ventaja sociosistmica de que gozan los pequeos grupos de inters para inducirlos a representar sus intereses y no los del pblico, todo lo cual genera condiciones ptimas para que tales representantes tomen todo tipo de decisiones ineficientes generando todo tipo de

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19 males pblicos buropolticos10, especialmente mediante la creacin de monopolios, a efecto de maximizar su bienestar y el de sus aliados, socios o clientes a costa de todos los dems, a costa del bienestar pblico.
Acotacin: Una confusin por desgracia muy extendida en nuestro medio es la referente a considerar a todos los monopolios y, en general, la tendencia a la monopolizacin, como prueba emprica de la contradiccin entre mercado e inters pblico o de que el libre mercado no existe en la realidad, y, con base en ello, invocar la indispensabilidad de la estatizacin de los mismos o cosas por el estilo. Salvo los monopolios naturales, analizados atrs, todos los dems monopolios, la inmensa mayora, son, precisamente, creaciones estatales, esto es, producidos por decisiones legislativas o gubernamentales, o con su concurso decisivo, y, por ello, constituyen fallas de estado. En este caso, la ilusin posicional generada por la precariedad terico-analtica le imputa al mercado lo que es producto del estado, esto es, le imputa al canto del gallo la salida del sol. Puede fcilmente imaginarse el efecto pblico, en cualquier par de coordenadas espacio temporales, de decisiones tomadas desde tales ilusiones.

Provisin burocrtica de bienes y servicios privados. Los dos grupos anteriores de fallas de estado pueden ser consideradas fallas del sistema jurdico poltico del estado liberal democrtico (mercado poltico), a las que se puede agregar, por ejemplo, los problemas inherentes a la centralizacin/descentralizacin. As mismo, y por la misma lnea general de anlisis, se pueden individualizar, modelar y tipologizar fallas de poltica, esto es, estrategias generales de accin gubernamental de las que se puede aseverar que, por regla general, no alcanzarn a producir eficientemente efectos positivos en problemas pblicos tpicos de las sociedades modernas. Mientras aquellas constituyen, de hecho, fallas sistmicas en la revelacin y agregacin de las preferencias individuales del pblico ciudadano, stas constituyen fallas decisionales. Y aunque stas, sin duda, pueden ser posibilitadas y hasta inducidas por aquellas, deben ser distinguidas conceptualmente. El caso que nos ocupa en este punto es de ese tipo. Nos centramos en l por ser el relevante para los efectos aqu perseguidos. Por provisin burocrtica se entiende la realizada mediante agencias pblicas cuyos ingresos proceden total o predominantemente de fondos pblicos y no de la venta de los bienes o servicios privados (divisibles) que producen. Tales agencias pblicas, a diferencia antipodal de las empresas privadas, no necesitan pasar por la prueba del cido del mercado librecompetitivo para mantenerse. En consecuencia, son esperables al menos tres problemas: uno, dado que los ejecutivos de las agencias pblicas son tambin maximizadores racionales de su propio bienestar y sus ingresos globales son una funcin del presupuesto de las mismas, los costos de operacin de las agencias tendern a ser superiores a los costos mnimos tecnolgica y administrativamente posibles (ineficiencia X); dos, en virtud de la ventaja informacional de tales ejecutivos sobre los representantes del organismo proveedor de recursos, el presupuesto de las agencias pblicas tender a ser superior a los costos de operacin, de manera que contendr, invisiblemente, un presupuesto discrecional que, aunque no pueda legalmente ser apropiado a ttulo individual por tales ejecutivos, representa una especie de doble ineficiencia X que sumada a la anterior conformar la prdida de agencia para el pblico ciudadano y contribuyente o ganancia rentista del buropoltico; y tres, dada la ausencia del incentivo sistmico representado
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Vase Baza y Valenti (1993a), en donde se efecta un primer acercamiento al respecto y se acua y define el concepto de Males Pblicos Buropolticos.

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20 por la competencia, las agencias pblicas tendern a desarrollar una sustancial morosidad en materia de innovaciones de todo tipo. De esta manera, la provisin burocrtica de bienes y servicios privados es una falla de estado. Tambin la provisin burocrtica de los bienes pblicos bsicos orden y seguridad, posibilitadores de la vida social, puede considerarse una falla de estado, pues implica tambin una prdida de agencia o renta buropoltica que, sin embargo, puede ser mayor o menor, dependiendo de las caractersticas de la configuracin estatal en cada caso vigente y de otros factores. Por haber sido tal provisin de bienes pblicos hasta ahora inescapablemente burocrtica y territorialmente monoplica, puede considerarse una falla de estado sistmica. En cambio, la provisin burocrtica de bienes o servicios privados (divisibles) mediante agencias pblicas es total y absolutamente evitable. Por ello es una falla de estado ms grave. El gobierno producira tales bienes o servicios privados a precios fuertemente subsidiados (de manera que los ingresos por ventas de la agencia requieran ser complementados con fondos pblicos para el funcionamiento de la agencia). Cualquiera fuese la justificacin ideolgica para ello, sera una tontera antieficiente, pues con el mismo monto global de subsidio se podra beneficiar a ms consumidores o beneficiar a los mismos gastando un monto global menor, si se disolviera la agencia pblica y se entregara el subsidio directamente al consumidor (o se reconvirtiera la agencia para ello), ahorrndose as la prdida de agencia o renta burocrtica y ganando en eficiencia social y pblica. Claro, ello implicara que la burocracia de la agencia del caso dejara de ganar a costa del bienestar de la sociedad. Lo anterior sugiere que para que la produccin directa de bienes o servicios privados por parte de un organismo gubernamental pueda ser eficiente, se tienen que reunir dos condiciones: una, no hacerlo mediante agencias pblicas sino mediante empresas estatales propiamente dichas, esto es, que vivan de los ingresos producto de la venta de lo que producen y no de fondos pblicos; y dos, que operen en contexto librecompetitivo, no monoplico. Desde el punto de vista de poltica pblica, la teora de las fallas de mercado y la teora de las fallas de estado atrs brevemente expuestas sugieren, meridianamente, varias lneas estratgicas de particular relevancia, sobre todo frente a los nuevos imperativos exgenos devenientes de la nueva dinmica mundial: Uno, el inters pblico en la maximizacin del bienestar social (desarrollo) en el largo plazo, que se puede asumir preexistente en todo estado moderno, exige tanto una configuracin estatal o un marco institucional que permita esperar la minimizacin de las fallas de mercado y de las fallas de estado, como una opinin pblica y una clase poltica capaces de expresar y recrear el conocimiento cientifico-tcnico disponible desarrollando las polticas pblicas estratgicas indispensables para combatir y vencer las siempre multiformes tendencias a la ineficiencia social que se anidan sistmicamente en la naturaleza misma de la socialidad humana. Ninguna de las dos cosas es esperable que se produzca en ausencia de sistema poltico democrtico, esto es, de mercado poltico librecompetitivo. Dos, el vital combate de poltica pblica para superar las fallas sistmicas de mercado bienes pblicos, externalidades, asimetras informacionales, competencia imperfecta y tendencias a la crisis, as como las fallas sistmicas de estado democracia directa, democracia representativa y provisin burocrtica de bienes pblicos, combate del que depende crticamente la calidad de la gestin estatal, es lo suficientemente complejo, difcil y absorvente, como para que, adems, se le agrege la perfectamente evitable falla provisin burocrtica de bienes o servicios privados. No es esperable que este combate tenga xito si

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21 predomina la cultura sociopoltica estatista. II. II.1 El caso de la educacin Fallas de mercado en la educacin.

El caso de la educacin puede argumentarse como un caso de falla de mercado que requiere la intervencin del estado para corregirla. Esto es, hipotticamente, si se dejara al libre mercado la produccin de educacin, ello no se efectuara eficientemente. Los argumentos seran los siguientes: 1) Lo que normalmente se designa con la expresin educacin es el servicio educacional que producen las instituciones de educacin (IE en adelante) para sus alumnos. En tanto tal, y con independencia de en qu consista, este servicio es un bien privado y no un bien pblico, por la sencilla razn de que es divisible y por ello puede venderse y comprarse libremente por los individuos en las cantidades, calidades y tipos que se ajusten a las preferencias y restricciones presupuestarias de cada quien11. Esto es, es un bien privado que, en principio, puede producirse y consumirse eficientemente va mercado. 2) Sin embargo, en todo momento, el consumo de servicios educativos por parte de los nios y jvenes con edades entre, digamos, 5 y 24 aos y que tengan las capacidades intelectivas mnimas necesarias, puede considerarse un elemento estratgico del desarrollo nacional en cualquier pas contemporneo, dado que de ello depende, junto con un nmero muy finito de otros factores, el nivel de competitividad internacional de la economa nacional y, por tanto, su capacidad de crecimiento y de mejoramiento de la distribucin factorial, familiar y personal del ingreso en el mediano y largo plazos. Esto es, el consumo individual del bien privado servicios educativos por aquellos que tengan la capacidad intelectiva necesaria para consumirlos, no es igual, desde el punto de vista del inters pblico en potenciar el desarrollo nacional, al consumo individual de otros bienes privados, por ejemplo, la ropa, los autos, los aparatos estereofnicos, los relojes Rolex u Omega, etc. La tasa de consumo individual promedio de stos puede ser un indicador de desarrollo, pero es irrelevante como indicador de la presencia de los factores potenciadores del mismo. Ello es as porque, a diferencia radical de casi cualquier otro consumo individual, del consumo de servicios educativos en general se puede esperar, si stos tienen un cierto nivel de calidad, el incremento de la productividad individual futura de los que los consumen, as como de sus ingresos esperados. Y si la cantidad de tales consumidores es significativa, tambin es esperable un incremento de la productividad y de la capacidad de producir de la sociedad. As, los servicios educativos ms que un consumo son una inversin. Una inversin individual en capital humano (Becker 1983)12 el que, junto con la calidad de la configuracin estatal, conforman dimensiones claves del capital de una sociedad en cualquier par
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Sin embargo, puede aseverarse que las clases dictadas por los profesores son un bien micropblico, esto es, indivisible para los alumnos que las tomen.
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La formacin en el trabajo, la escolarizacin, el cuidado de la salud fsica y psquica, el gasto empresarial en mejores condiciones de trabajo y el gasto de tiempo y esfuerzo en recabar y procesar informacin sobre el sistema econmico y poltico existente por parte de los individuos, son otros tantos tipos de inversin en capital humano. Vase la famosa Leccin Woytinsky de Gary S. Becker (op.cit.), pionero clave en el desarrollo de la investigacin terica sobre el capital humano.

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22 de coordenas espacio temporales. En consecuencia, si bien los servicios educativos son un bien privado (divisible), el consumo de cierta cantidad con cierta calidad de los mismos por parte de ciertos nios y jvenes (los que tengan las capacidades indispensables para ello), puede considerarse un bien pblico (indivisible) estratgico, pues de ello depende, al menos en parte, el nivel de bienestar agregado de todos (bienestar pblico o social) en el mediano y largo plazos. 3) Si la produccin y el consecuente consumo de servicios educativos se dejase en manos del mercado, esto es, a la libre iniciativa de los individuos u organizaciones, se producira una situacin en la que, a los precios de equilibrio del mercado, las familias de una gran cantidad de nios y de jvenes con las capacidades mnimas necesarias, no podran pagar tales precios y, por ende, se quedaran sin consumir tales servicios....con grave perjuicio del inters pblico en potenciar el desarrollo nacional y en mejorar la distribucin del ingreso en el largo plazo. En otras palabras, se producira una cantidad de servicios educativos inferior a la pblicamente necesaria y quedaran excluidos de su consumo segmentos cuantitativamente muy importantes de la fuerza de trabajo jven y con capacidad del pas. No parece haber argumento consistente para preocupacin similar referida a la exclusin de amplios segmentos de la poblacin, de algunos grupos edad o de todos, en el mercado de otros bienes y servicios privados tales como autos, aparatos estereofnicos, viajes al extranjero, etc. Pero s respecto al mercado de alimentos, de servicios de atencin a la salud y, en general, de bienes y servicios considerables absolutamente indispensables para que los individuos puedan acceder, desde la infancia, a una vida digna y sana que posibilite su autodesarrollo como personas, lo que, a su vez, es una precondicin para la maximizacin del bienestar pblico en el largo plazo. Esta es, pues, la primera razn por la que la produccin de servicios educativos puede ser considerada un caso de falla de mercado, de la misma manera que tambin lo pueden ser, por similares razones, los bienes y servicios privados considerables bsicos en el sentido mencionado. 4) Pero hay una segunda razn, no menos poderosa e importante para considerar estos servicios como un caso de falla de mercado. Tiene que ver con el tiempo en el que el consumidor puede checar la calidad de lo que est pagando o pag y la problematicidad intrnseca que ello tiene en el caso de los servicios educativos, dadas sus peculiaridades. Cuando se consume, digamos, ropa, el consumidor puede confirmar la relacin calidad/precio de la misma despues de la primera lavada y sta, normalmente, se lleva a cabo a las, digamos, 24, 48 o 72 hrs. de haber realizado la compra, segn sean los hbitos higinicos y el clima del pas del que estemos hablando. Igual en la gran mayora de los casos de bienes y servicios privados. Pero en materia de servicios educativos y, en especial, superiores, la primera lavada se lleva a cabo varios aos despus de haber pagado por el servicio: cuando el muchacho egresado de primaria, secundaria o preparatoria se enfrenta a un examen de admisin para acceder a un trabajo o para continuar sus estudios. Adicionalmente, lo anterior se efecta siempre en condiciones en las que es difcil, por la inevitable participacin causal de un sinfin de otros factores individuales y familiares (en ocasiones tambin sociales y hasta raciales o de gnero), ponderar la calidad del servicio educativo por el que se pag durante varios aos antes.
Acotacin: Por tales dos caractersticas, los servicios educativos y tambin los servicios mdicos o de salud, pueden ser considerados bienes post-experienciales, en la feliz expresin acuada por Vining y Weimer (op. cit.), en el sentido de que el consumidor no puede apreciar la calidad del bien antes de consumirlo (cuando s lo puede hacer, tales bienes se denominan search goods) e incluso no se puede dar por descontado que lo podr hacer despus de consumirlo, dada la complejidad de la tarea (cuando s se

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puede dar por descontado que lo har, tales bienes se denominan experience goods). En trminos generales, es en los casos de bienes experienciales y post-experienciales en donde es ms esperable que se produzca la falla de mercado denominada asimetra informacional, descrita atrs.

Como vimos, una de las formas que es esperable que los productores usen para maximizar a costa de los consumidores, es la de ocultarles informacin relevante acerca de las caractersticas de los bienes o servicios que producen y venden, dndoles gato por liebre. Como el fraude ostensible es perseguido y castigado en las condiciones de mercado librecompetitivo asumidas tpicoidealmente aqu, debe suponerse que tal proclividad de los empresarios a maximizar a costa de los consumidores, por una parte, tender a desarrollar tecnologas sofisticadas (no ostensibles) de fraude, para intentar evadir los costos legales de ello y, por otra parte, tender a concentrarse, precisamente, en los bienes experienciales y postexperienciales. En este caso, los productores de servicios educativos, por la naturaleza postexperiencial de los mismos, no slo pueden cometer fraude por definicin no ostensible sino, adems, pueden cometerlo a costos casi igual a cero a valor presente, dada la alta probabilidad de que el consumidor (el estudiante o su familia) no supere la intrnseca dificultad que tiene el percatarse del mismo por el largo tiempo que tardara en todo caso si lo hace o porque incluso es muy probable que an percatndose de ello no se presente a reclamar ni lo haga pblicamente, ya que ello implicara una autodesvaloracin (asumir que no s lo que debera de saber) o, simplemente, resultara, en ausencia de coercitividad especfica, mera prdida de tiempo pues, como reza el dicho popular mexicano, palo dado ni Dios lo quita. Ello convierte a los beneficios obtenibles mediante el fraude acadmico en a piece of cake para el productor. Las formas empricas que puede asumir el fraude acadmico son mltiples y diversas. Pero todas tienen en comn el que el productor (el o los dueos de la IE) sacrifica la calidad de los servicios que provee para incrementar o proteger sus utilidades empresariales. Tal sacrificio de la calidad puede producirse, tpicamente, contratando profesores baratos (con bajos mritos acadmicos, incluso sin ttulo), en lugar de profesores caros (con altos mritos acadmicos). O contratndolos pero obligndolos a impartir clases durante la mitad o ms de su jornada semanal de trabajo para poder reducir el gasto total en nmina, impidindoles de esa manera que lleven a cabo actividades de investigacin, que son factor decisivo de la calidad. As, en el caso de los servicios educativos en general y de los superiores en particular, la probabilidad de que el productor fraud, le d gato por liebre al consumidor, es significativamente ms alta que en casi cualquier otro caso de bienes y servicios privados (divisibles)13. En consecuencia, si la produccin y el consecuente consumo de servicios educativos se dejase en manos del mercado, esto es, a la libre iniciativa de los individuos u organizaciones, se producira una situacin en la que tendera a privar el fraude acadmico al menos en amplios segmentos del aparato educativo, con grave perjuicio del inters pblico en contar con el stock de capital humano mnimo necesario para potenciar el desarrollo nacional y mejorar la distribucin factorial, familiar y
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Un caso quiz peor de bien post-experiencial es el de los servicios de asesora psicolgica, de psicoterapia, de psicoanlisis, de psicobioenergetizacin, de tratamiento psiquitrico , de orgasmoreconstruccin o como se les quiera o convenga llamar para conquistar algn nicho de mercado en el amplsimo mercado de sistemas discursivos para la introspeccin . En este caso, aunque pese asumirlo, ni siquiera se puede llegar a tener alguna evidencia externa de fraude, pues todo depende de cmo se sienta y cmo le vaya en el diario batallar a cada consumidor. Cuestin en la que intervienen an ms factores causales y de manera an ms compleja que en el caso de los servicios educativos. En ste puede decirse ttulos vemos, conocimientos no sabemos, pero en aquel ni ttulos vemos.

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24 personal del ingreso en el mediano y largo plazos. En otras palabras, si se dejara la produccin y el consecuente consumo de servicios educativos en manos del mercado, se producira una calidad promedio de los mismos inferior a la pblicamente necesaria. Esta es la poderosa segunda razn por la que la educacin puede ser considerada un caso de falla de mercado.
Acotacin: Es cierto que un empresario educativo superior con visin de largo plazo, por su propio inters maximizador, tendera hipotticamente a lo contrario, esto es, a guiarse al menos por la muy sabia mercadotecnia ranchera tradicional sintetizada en la frase no hay mejor recomendacin que un cliente satisfecho y, por tanto, manejara su empresa garantizando el mayor nivel posible de calidad comparativa de los servicios que provee, esto es, erradicando el fraude acadmico, para asegurar un buen posicionamiento en el mercado y su tasa de utilidades, ambos en el largo plazo. Sin embargo, la naturaleza postexperiencial de los servicios educativos permite, precisamente, la posibilidad de que el cliente fraudeado resulte, sin embargo, plenamente satisfecho. Por tanto, debe suponerse que tal empresario visionario intentar obtener tal satisfaccin del cliente y el posicionamiento de mercado subsecuente, sin incurrir en los costos de la calidad, o minimizndolos, siempre que pueda hacerlo. Pero an asumiendo que no lo hiciere por cualquier razn, nada autoriza a suponer, primero, que en todo par de coordenadas espacio temporales todos los empresarios educativo superiores tendrn tal visin de largo plazo; de hecho, la historia de la educacin en el siglo y la evidencia disponible sobre su situacin actual, sobre todo en Amrica Latina, indican claramente que no. Segundo, an en el caso en que s pudiera suponerse que los empresarios educativo superiores tuviesen visin de largo plazo, nada autorizara a suponer que no se coaligaran oligoplicamente para minimizar la competencia en el mercado, fijar precios, establecer calidades y maximizar utilidades, caso en el cual la calidad promedio de los servicios educativos sera, de todas maneras, muy inferior a la requerida por el desarrollo del pas en el largo plazo. Esto es, se producira un fraude acadmico oligoplico.

5) Habra al menos una tercera razn para considerar a la produccin de servicios educativos como falla de mercado. Es la referente a que la agregacin social de las elecciones individuales de carrera o campo profesional por parte de los jvenes, puede no coincidir con el perfil general del stock de capital humano requerido por el potenciamiento del desarrollo nacional en el mediano y largo plazos o pueden producirse desequilibrios inconvenientes en determinadas reas tcnicas o carreras o campos profesionales. Tales elecciones individuales son una funcin de diversos factores, cuyo peso proporcional es, por definicin, distinto en cada caso. Uno de tales factores es, sin duda, el flujo de ingresos esperado que, a su vez, es funcin tambin de diversos factores y distinto en general para cada carrera o campo profesional. Por ello, esta falla de mercado sera imputable, al menos en parte, a la ausencia de informacin relevante, pertinente y disponible acerca del futuro esperable de las carreras o campos profesionales. Al carecer de ella, los individuos eligen carrera o campo profesional virtualmente a ciegas, en lo relativo al flujo diferencial de ingresos razonablemente esperable de la inversin que van a realizar, segn el campo de que se trate. Sintetizando: si la produccin de servicios educativos se dejase slo en manos del mercado, muy probablemente no se producira ni la cantidad, ni la calidad, ni el perfil profesional publicamente necesarios de los mismos y, por tanto, se requiere la intervencin del estado para evitar que pueda producirse tal lesin al inters pblico estratgico en potenciar el desarrollo nacional. II.2 Formas de intervencin del estado para corregir las fallas de mercado en la educacin: el problema de la deficiente calidad.

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25 Veamos ahora qu puede hacer tpicoidealmente el estado/gobierno para corregir las fallas que se produciran en el mercado de servicios educativos si ste operase slo bajo el impulso de las libres fuerzas de la oferta y la demanda. Esto es, veamos las formas que modelsticamente puede adoptar la intervencin del estado para evitar la mencionada lesin al inters pblico estratgico asociada a tales fallas, empezando por el problema de la deficiente calidad de los servicios educativos, es decir, por el problema pblico consistente en impedir o, con mayor precisin, en minimizar la probabilidad de fraude acadmico en el mercado educativo. En trminos generales, en contexto estatal liberal democrtico, esto es, basado en los derechos individuales a la propiedad, a la libertad y a la propiedad colectiva sobre el estado ejercible mediante la eleccin pblica peridica de sus ocupantes (democracia) y en la conformacin tricfala del poder pblico, el poder legislativo puede intervenir emitiendo leyes que, a su vez, refuercen o amplen las atribuciones del poder ejecutivo (gobierno) o del judicial, o les otorgen nuevas, o creen nuevos organismos especializados para intervenir vigilando su cumplimiento o castigando su incumpliento por parte de las IE y diseando e implementando polticas diversas para ello. A este conglomerado de formas de intervencin (emisin de leyes e implementacin de polticas que induzcan o premien los comportamientos considerados positivos para el inters pblico o castiguen los que le sean negativos) se le suele llamar regulacin 14 . Sin embargo, como en cualquier otro caso de falla de mercado, en ste, no de cualquier sistema de regulacin puede esperarse la correccin de la falla, en este caso, la minimizacin de la probabilidad de fraude acadmico en el mercado de servicios educativos. En ste, como en cualquier otro caso, como indica la teora, el estado puede tambin fallar e incluso generar efectos pblicos peores que los asociados a la falla de mercado que presumiblemente se trataba inicialmente de corregir o anular (modelo el remedio resulta peor que la enfermedad o sale ms caro el caldo que las albndigas, en trminos de la sabidura popular mexicana). II.2.1 Dilucidando la forma adecuada de intervencin del estado para corregir la falla deficiente calidad en el mercado de servicios educativos. Para dilucidar modelsticamente la forma adecuada de intervencin del estado para minimizar la probabilidad de fraude acadmico en el mercado de educacin y corregir as la tendencia a una baja calidad promedio de los servicios que se producira en tal mercado si dejado al slo movimiento de las libres fuerzas de la oferta y la demanda, necesitamos definir el problema a resolver desde el punto de vista de la compatibilidad entre lo que podra denominarse su causalidad situacional o posibilitante y los medios para intervenir en ella con que tericamente cuenta el gobierno en un contexto estatal liberal democrtico, esto es, desde una perspectiva de poltica pblica15.
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Vase el excelente tratamiento de Giandomenico Majone y coautores (1996) acerca de las distintas tradiciones de regulatorias de Estados Unidos y de Europa, con especial referencia a los complejos y estratgicos problemas de poltica pblica involucrados actualmente en el proceso de construccin de la Unin Europea.
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Se asume, en la NEP y en el campo de Poltica Pblica, que la causalidad sistmica est localizada en la inextirpable propensin racional maximizadora de su propio bienestar que manifiesta la persona tpica en esta civilizacin y, por ende, no es relevante desde el punto de vista de lo que un gobierno en contexto estatal liberal democrtico puede plantearse modificar, dados los medios con los que cuenta.

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26 Desde esta perspectiva, este problema tiene al menos tres dimensiones, cada una de las cuales, a su vez, puede considerarse como un problema en s mismo. La primera es la ya mencionada naturaleza de bien post-experiencial de los servicios educativos, que implica la intrnseca dificultad para dilucidar su calidad, agravada por el inevitable largo lapso temporal entre el periodo de su consumo y el momento en el que el consumidor puede poner a prueba la calidad de lo que compr/consumi/pag. Esta es la primera causa situacional o posibilitante de que los beneficios obtenibles por el productor de tales servicios con el fraude acadmico, le resulten lo que atrs llamamos a piece of cake. La segunda dimensin es la relacionada con el hecho de que, por otro lado, la provisin/consumo de servicios educativos es un contrato virtual de largo plazo pues tales servicios tienen tambin que consumirse durante un largo periodo de tiempo y con el hecho de que durante ellos el cliente, el estudiante, es un consumidor cautivo del productor, pues aquel enfrenta importantes costos (perder tiempo) si, dentro del periodo que duran sus estudios, desea cambiar de IE, por ejemplo, por haber llegado a la conclusin de que no se le est cumpliendo lo que se le ofreci al venderle el programa de estudios correspondiente o porque simplemente la relacin precio/cantidad/calidad que le est cobrando le resulta inadecuada. Tal condicin de consumidor cautivo temporal es la segunda causa situacional o posibilitante del fraude ya que, agregada a la anterior, incrementa su probabilidad. De hecho, implica que el piece of cake est, adems, puesto en bandeja, en trminos coloquiales. La tercera dimensin es la relacionada con el hecho de que todos los campos o reas del conocimiento estn siempre en continuo cambio y evolucin, razn por la cual la calidad del servicio educativo, en cualquier momento, puede venirse abajo si el productor no est organizado para mantener actualizados los contenidos cognoscitivos de tales servicios. Esta sera la tercera causa situacional del fraude acadmico, ya que agregada a las anteriores, incrementa an ms su probabilidad. De hecho, implica que el piece of cake no slo est puesto en bandeja sino, adems, en el lmite, para que el productor lo engulla basta que cierre los ojos y no se mueva. Incluso puede llegar ello a ser inintencional. Mientras la segunda dimensin podra considerarse un problema de monopolio especial, podra aseverarse que la primera y la tercera dimensiones pueden considerarse problemas de informacin, pero de naturaleza diferente. La primera dimensin es un tpico problema de asimetra informacional entre el proveedor y el consumidor, en la que ste, de partida, est casi a merced de aquel porque no tiene a la mano la informacin pertinente y relevante que es indispensable para al menos tener una idea ex ante de la calidad comparativa de los servicios educativos que va a comprar. En cambio, la tercera dimensin es un problema ms bien de informacin futura y por tanto inexistente: ni el consumidor ni el proveedor pueden saber, en sentido estricto, en qu momento en el tiempo un determinado contenido educacional es convertido en obsoleto por el avance permanente, y ahora cada vez ms acelerado, del conocimiento disponible y, por tanto, en realidad no pueden saber si la calidad presente (cualquiera sea) del servicio educativo superior se va a mantener durante el tiempo que durarn los estudios. Por ello, el fraude acadmico por obsolescencia de los contenidos del servicio puede producirse hasta en las IE ms histricamente prestigiosas y famosas. Lo anterior sugiere que, en las condiciones asumidas, el consumidor de servicios educativos inicia y lleva a cabo sus estudios casi a ciegas respecto a la calidad comparativa de los mismos y, adems, padece una condicin de consumidor cautivo

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27 durante todo el tiempo que duran tales estudios. Por ello, slo puede intentar ponderar la calidad de lo que compr/pag/consumi en un momento muy posterior, con el agravante de que en tal momento, por definicin, al ser a toro pasado, el eventual dao sufrido (el fraude acadmico) por si mismo y por el inters pblico ya no es reparable. Esta es otra manera de argumentar que la educacin en general y la superior en particular son casos de falla de mercado: en ellos, el mercado falla porque por s solo no produce la informacin sobre la calidad esperable de las distintas ofertas que es necesaria para posibilitar decisiones eficientes de parte de los consumidores y, por tanto, es ello lo que genera la probabilidad de que se generalice el fraude acadmico y de que la calidad promedio de los servicios educativos superiores termine siendo inferior a la pblicamente indispensable. El mercado de servicios educativos no produce tal informacin: uno, porque producirla implica un proceso distinto al de una IE, es otro negocio; dos, porque aunque existira una demanda potencial al menos tan grande como la del mercado de servicios educativos, la inversin y los gastos de operacin implicados en el montaje y sostenimiento del sistema de monitoreo permanente necesario para producir este servicio informacional sera tan grande, que el precio del mismo resultara muy probablemente demasiado caro y, o no resultara negocio o, si lo resultare, habra una gran cantidad de jvenes que no podran pagarlo, generndose as otra falla de mercado; y tres, porque aunque podra haber un empresario informacional que se aventase el boleto, dicho coloquialmente, su negocio no podra seguramente prosperar pues los proveedores centrales, aunque no nicos, de la informacin bsica, las IE, lo boicotearan por lo menos no dndosela o falsendola, pues tal negocio de provisin de informacin casi acabara con la posibilidad que stas tienen de maximizar sus utilidades a costa de sus consumidores (como vimos, todos los agentes econmicos, especialmente los empresarios, son ocultadores potenciales de informacin relevante). De las consideraciones anteriores se desprende que, en trminos modelsticos generales, la forma adecuada de intervencin del estado para minimizar la probabilidad de fraude acadmico y garantizar un cierto nivel de calidad promedio en el mercado de educacin, sera aquella que, en trminos coloquiales, achicara lo ms posible el piece of cake que los beneficios obtenibles por medio del fraude representan para el productor, le quitara de plano la bandeja e impidiera que fuera engullible con tal slo cerrar los ojos y no moverse. Esto es, que eliminara el monopolio especial del que disfrutan las IE por la condicin de consumidor cautivo en que quedan colocados sus consumidores, los estudiantes, durante los aos que duran sus estudios (quitando as la bandeja) y, asumiendo que la informacin perfecta es imposible, produjera permanentemente informacin pblica pertinente y relevante sobre la calidad comparativa nacional e internacional de las diversas ofertas de servicios educativos, as como sobre las tendencias de cada campo profesional, de manera que los jvenes y sus familias tuvieran la mejor informacin posible en todo momento, tanto para la decisin inicial de elegir IE y carrera, como para la de permanecer en ella hasta el final de los estudios correspondientes. Con la produccin de tal informacin pblica, la intervencin del estado posibilitara que el estudiante no tuviese que esperar hasta terminar sus estudios y enfrentarse al mercado de trabajo para tener alguna evidencia de la calidad o de la relacin calidad/precio de lo que compr/consumi/pag, sino que la tendra desde el inicio de sus estudios y durante todo el tiempo que estos duraran, y con la eliminacin de su condicin de consumidor cautivo, se posibilitara adems que pudiera usarla para defenderse de un eventual fraude acadmico

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28 abandonando la IE correspondiente para continuar sus estudios en otra que respondiese mejor a sus expectativas. Adicionalmente, tal informacin pblica coadyuvara a minimizar la probabilidad de que el perfil de la oferta educativa superior no coincidiera con la considerable adecuada. Informacin pblica acerca de la calidad comparativa nacional e internacional de las IE y la posibilidad de poder cambiar de IE en cualquier momento dentro del periodo que duran los estudios, implicara ponerle costos sistmicos a todas las decisiones gerenciales del productor que pudieran afectar la calidad/precio comparativa de sus servicios (achicando as el piece of cake, pues a la menor indicacin de fraude acadmico o de menor calidad/precio comparativa, la IE correspondiente captara menor clientela potencial y perdera incluso clientes). Ms an, el productor enfrentara tales costos incluso con slo no actualizar permanentemente los contenidos de sus servicios educativos (eliminndose as la posibilidad de engullir lo que pudiera quedar del piece of cake mediante el slo expediente de cerrar los ojos y no moverse). Al lograr con estas dos grandes modificaciones de la causalidad situacional del fraude acadmico, imponerle a ste importantes costos sistmicos disuasivos, la intervencin del estado minimizara la probabilidad de su ocurrencia en el mercado y, por tanto, corregira la falla representada por tal probabilidad. Ms an, con ello se resolvera indirectamente la tercera dimensin del problema mencionada atrs, ya que se garantizara, en principio, que la calidad promedio de los servicios en tal mercado al menos tendera permanentemente a ajustarse a la calidad promedio de los mismos en el mercado mundial, pues todas y cada una de las IE, para poder sobrevivir en el mercado y para mantener y sobre todo para maximizar sus utilidades, tendran a fortiori que vivir actualizando los contenidos de sus servicios educacionales y sus tecnologas pedaggicas y didcticas, con sustancial ganancia para el inters pblico estratgico. Exactamente al revs de la situacin hipottica previa. Adicionalmente, las IE tendran, tambin a fortiori, que competir intensamente por la compra del factor decisivo para la calidad de sus servicios: el profesor. Por ende, no podran contratar profesores baratos ni, en el caso de la educacin superior, poner a los caros a dar clases durante la mitad o ms de la jornada de trabajo. As mismo, para posibilitar tal actualizacin permanente de los contenidos de sus servicios educativos, las IE tendran que adoptar un esquema organizacional flexible, fluido y basado por completo en el profesor profesional, en las necesidades de la docencia y la investigacin y en el ethos acadmico y no en el funcionario, las necesidades de la administracin y el ethos burocrtico, como es inferible que estuviese sucediendo en la situacin hipottica previa o como sucedera en ausencia de esta forma especfica de intervencin del estado. De esta manera, la correccin de esta falla en el mercado de servicios educativos, por los encadenamientos hacia atrs y en paralelo de ste, generara tambin correcciones importantes de deficiencias y limitaciones mltiples, tambin inferiblemente existentes en la situacin hipottica previa o que sucederan en ausencia de este forma de intervencin del estado, en el mercado de trabajo acadmico (mejoraran sustancialmente los rangos salariales comparativos y las perspectivas de la carrera acadmica), en el submercado superior (pues con lo anterior se incrementara sustancialmente la demanda), en el mercado de Investigacin y Desarrollo (pues las IE superiores, en un plazo variable segn el caso, tendran tambin que ofrecer sus servicios en tal materia a las empresas y agencias gubernamentales nacionales y internacionales, tanto para financiar los nuevos aparatos de investigacin de los que tendran que dotarse como para estar en estrecho contacto con el espacio donde se producen las modificaciones del conocimiento y de los

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29 campos profesionales) y hasta en el mercado de libros cientficos y profesionales de todo tipo (pues obviamente se incrementara tambin la demanda). La sustancial ganancia para el inters pblico estratgico asociada a todas estas modificaciones situacionales en el mercado de educacin, se generara porque la forma de intervencin del estado para corregir esta falla de mercado implica hacer un buen uso pblico del inters privado (Schultze 1977). La dilucidacin del cmo lograr tales modificaciones situacionales se discutir en la seccin siguiente. Veamos antes algunas formas de intervencin del estado que no minimizaran la probabilidad de fraude acadmico ni garantizaran la elevacin de la calidad promedio en el mercado de servicios educativos, esto es, que no corregiran esta falla de mercado y, por tanto, constituiran fallas de estado. II.2.2 Fallas de estado al tratar de corregir la falla deficiente calidad en el mercado de servicios educativos. Falla de estado 1: Regulacin contraproducente. Si en lugar de eliminar la condicin de consumidor cautivo del estudiante y de producir la informacin pblica necesaria que requieren las decisiones de ste o de su familia para ser eficientes, la intervencin del estado, imbuida de nimo punitivo, adoptase, por ejemplo, la forma de una legislacin que castigase el fraude acadmico con la obligatoriedad de que la IE le reintegrase a valor presente al denunciante lo que ste le pag ms una sustanciosa multa, definindolo como incumplimiento de contrato y estableciendo nuevos tribunales especiales para resolver las demandas correspondientes, lo que sera esperable que sucediera sera lo siguiente: Uno, las IE ofreceran programas de estudios mucho ms generales y vagos que antes, para protegerse ex ante contra las muy probables demandas por fraude acadmico que tal legislacin posibilitara, lo que, por s mismo, elevara en vez de disminuir la probabilidad de su ocurrencia, pues con programas ms vagos y generales el margen de maniobra para producirlo sera mayor. Dos, como los estudiantes tambin son maximizadores racionales de su propio bienestar, se producira una gran cantidad de demandas contra las IE, pero una buena cantidad de ellas sera de egresados que trataran de lograr que su inversin en capital humano les resultara por lo menos gratis (ofrecindole a los abogados pagarles sus servicios con la sustanciosa multa) e, incluso, habra demandas secretamente financiadas de unas IE contra otras (competencia desleal), generndose as una situacin en la que pagaran justos por pecadores y tendera a reinar gran confusin pblica respecto al vital tema de la calidad en el mercado de servicios educativos, lo que no favorecera su consecucin. Tres, los tribunales especiales se sobrecargaran de expedientes, los nuevos jueces acadmicos, por los nuevos e inmensos poderes de los que estaran investidos, recibiran todo tipo de ofertas o presiones para resolver en un sentido o en otro y como resolveran con discrecionalidad cuasiabsoluta (qu podra querer decir incumplimiento de contrato en esta materia y cules podran ser las pruebas?), en unos casos podran tener razn pero en muchos otros no, de manera que las seales del estado para las IE seran de total incertidumbre. Con lo que el negocio educativo languidecera en el corto plazo y no se ganara en calidad promedio de tales servicios.

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30 Con todo lo cual, el pblico ciudadano y contribuyente perdera doblemente, pues adems de no resolverse el problema de la deficiente calidad en el mercado educativo, se habran malgastado ineficientemente sus impuestos pagando unos tribunales inevitablemente ineficaces, gracias a una legislacin contraproducente. Falla de estado 2: Regulacin burocratizante. Igualmente, si en lugar de eliminar la condicin de consumidor cautivo del estudiante y de producir la informacin pblica necesaria que requieren las decisiones de ste o de su familia para ser eficientes, la intervencin del estado, imbuida ahora de nimo controlador, adoptase la forma de una legislacin que, con un supuesto modelo meramente formal y abstracto de IE de calidad estableciera requisitos detallados que tuvieran que satisfacer las IE realmente existentes en materia de alumnos/grupo, alumnos/profesor, volmenes/alumno (biblioteca), instalaciones, salarios, prestaciones y colegiaturas, para poder obtener o revalidar la licencia de operacin y le confiriese al gobierno facultades cuasiomnmodas para vigilar su estricto cumplimiento, lo que sera esperable que sucediera sera lo siguiente: Uno, dadas las altas barreras de entrada de inversin inicial implicadas en tal legislacin, se dificultara significativamente la creacin de nuevas IE y, por tanto, se generara un cuasioligopolio con las que quedaran, limitando as la competencia y sobre todo las posibilidades de generacin de nuevas ofertas innovadoras en el mercado. Lo que lejos de coadyuvar a minimizar la probabilidad de fraude y elevar la calidad promedio de los servicios educativos, ms bien tendera a lo contrario al menos en el mediano y largo plazos. Dos, con casi total independencia de la calidad comparativa de sus servicios, un buen nmero de IE cerraran al no poder saltar tales barreras de entrada y quedaran slo las IE con ms recursos econmicos, pero no necesariamente las mejores en trminos de la calidad de sus servicios, reduciendo as el tamao del cuasioligopolio y por ende tambien la competencia en el mercado, con efectos negativos similares al caso anterior. Tres, el nuevo equipo de burcratas fiscalizadores, por supuesto felices de sus nuevos poderes omnmodos, recibiran, no menos felices, toda la serie de cortejos que los dueos del pequeo grupo de beneficiadas IE, oligopolizadas por virtud de esta forma de intervencin del estado, les dedicaran para conquistar su connivencia, dada la secreca burocrtica en que se desarrollara todo, para el cumplimiento parcial, o de plano el incumplimiento, de muchos de los mencionados requisitos, esto es, para la simulacin, con un impacto en el mejor de los casos indeterminable en la calidad promedio de los servicios educativos. Con todo lo cual, el pblico ciudadano y contribuyente perdera en este caso tambin doblemente, pues adems de no resolverse el problema de la deficiente calidad en el mercado educativo, se habran malgastado ineficientemente sus impuestos pagando un nuevo equipo de burcratas casi inevitablemente ineficaces, gracias a una legislacin burocratizante. Estos hipotticos casos de falla de estado muestran lo que podra denominarse los lmites sistmicos de la ley y de la burocracia, en tanto instrumentos para servir el inters pblico. En el primer caso, porque la ley puede slo imponerle costos a comportamientos individuales u organizacionales considerables negativos para el inters pblico, en s mismos o por su impacto agregado, pero ello no significa que as promueva los considerables positivos, en especial tratndose de aquellos que lo son sobre todo por su impacto agregado, como en el caso que nos ocupa. En el segundo, porque la burocracia, tambin

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31 maximizadores racionales de su propio bienestar sus integrantes, siendo un costo hasta ahora inevitable para la sociedad, slo puede servir el inters pblico cuando sin representar mayores gastos logra ms beneficios, lo que es imposible que suceda cuando se le confieren poderes especiales sobre los ciudadanos o sus organizaciones (empresas), razn por la cual, en principio, mientras menor sea su papel en problemas pblicos complejos, como en el caso que nos ocupa, mejor. Por ello, la promocin estatal de la eficiencia pblica en general tiene que efectuarse asumiendo que la fuerza ms poderosa que mueve la vida social, en esta civilizacin, es el inters privado de las personas y que su compatibilizacin con el inters pblico es mucho ms una cuestin de diseo, generacin y mantenimiento inteligentes de contextos normativos, institucionales y situacionales adecuados, que de punitividades y poderes burocrticos. II.3 Formas de intervencin del estado para corregir las fallas de mercado en el caso de la educacin: el problema de la insuficiente cantidad. Veamos ahora qu puede hacer tpicoidealmente el estado/gobierno para corregir la falla de mercado referente a la insuficiente cantidad que se producira en el mercado de educacin, si ste fuese dejado a su solo movimiento. Esto es, igual que en el punto anterior, veamos las formas que modelsticamente puede adoptar la intervencin del estado para evitar la lesin al inters pblico estratgico asociada al hecho hipottico de que, si dejada la educacin al libre juego de las fuerzas del mercado, la cantidad que se producira de tales servicios sera por completo insuficiente para la inversin social en capital humano que el potenciamiento del desarrollo econmico nacional y el mejoramiento de la distribucin del ingreso en el mediano y largo plazos exigen, pues una buena proporcin de los nios y de los jvenes con las capacidades necesarias, o sus familias, no podran pagar las colegiaturas de mercado que se generaran. II.3.1 Dilucidando la forma adecuada de intervencin del estado para corregir la falla insuficiente cantidad en el mercado de educacin. Para dilucidar modelsticamente la forma adecuada de intervencin del estado para corregir el problema pblico consistente en la insuficiente cantidad de servicios que se generara en el mercado de educacin en ausencia de toda intervencin del estado o, con mayor presicin, consistente en minimizar la probabilidad de que haya nios o jvenes con las capacidades necesarias que se queden sin estudios por no tener recursos econmicos suficientes para pagarlos, igual que respecto al problema de la deficiente calidad, necesitamos definir el problema a resolver desde el punto de vista de la compatibilidad entre lo que podra denominarse su causalidad situacional o posibilitante y los medios para intervenir en ella con que tericamente cuenta el gobierno en un contexto estatal liberal democrtico, esto es, desde una perspectiva de poltica pblica. Desde esta perspectiva, este problema tiene bsicamente dos dimensiones, cada una de las cuales puede considerarse como un problema en s mismo. La primera es la relativa a que, de hecho, el problema existe porque el nivel de ingresos de un segmento cuantitativamente importante de las familias no les alcanza para pagar la inversin educativa en capital humano de sus hijos. Lo que, como vimos atrs, adems de ser un grave problema privado de los padres de familia que se encuentren en tal situacin, es tambin un grave problema pblico estratgico porque, repetimos, afecta negativamente la tasa de

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32 desarrollo econmico potencial del pas y, por ende, el bienestar pblico futuro incluidas las familias que s tienen para pagar tal inversin en el presente.16 En tanto problema de incapacidad econmica familiar de un segmento de la poblacin, puede considerarse como un problema temporal pues, en principio, en el largo plazo casi con cualquier trayectoria esperable de desarrollo econmico nacional tal segmento ir disminuyendo paulatinamente en trminos absolutos y relativos, aunque no mejore la distribucin familiar del ingreso. As, la primera causa situacional o posibilitante del problema de la insuficiente cantidad en el mercado de educacin sera la disfuncionalidad coyuntural (por ms larga que pudiere resultar la coyuntura) del nivel de ingresos de las familias que se encuentran en los deciles inferiores de la curva de distribucin del ingreso, respecto a las necesidades pblicas de inversin individual en capital humano 17. La segunda dimensin tiene que ver con el hecho de que la inversin en capital humano en general y en especial los estudios superiores, implican el desarrollo de un grado de autonoma individual por parte del nio o del joven que suele chocar con determinados aspectos de las culturas tradicionales caractersticas de las zonas atrasadas de la civilizacin actual, de manera tal que muchos nios o jvenes pueden contar con el deseo y las capacidades mnimas necesarias y sus familias con los recursos mnimos suficientes para pagar sus estudios, pero sin embargo stas, por complejas razones culturales, no slo no estn dispuestas a hacerlo sino adems ejercen presin psquica para que no se efecten tales estudios, como en el caso paradigmtico de las mujeres. Pero por la misma lnea de anlisis se encontraran tambin los casos de discriminacin racial o religiosa. De esta manera, la insuficiente cantidad en el mercado de servicios educativos provendra no slo de limitaciones socioeconmicas a la demanda sino,
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Lo mismo podria ser argumentado respecto al ya mencionado paquete de bienes y servicios privados bsicos indispensables para que todos los individuos puedan acceder, desde la infancia, a una vida digna y sana. 15 No sera aceptable el argumento de que tal disfuncionalidad del nivel de ingresos de tales familias respecto a las necesidades pblicas estratgicas de inversin individual en capital humano es sistmica o estructural e imputable a la naturaleza capitalista de la civilizacin actual y que, por tanto, su correccin requiere de una intervencin del estado permanente y no coyuntural como se sostiene aqu. No sera aceptable porque si bien el capitalismo implica sistmicamente una distribucin socialmente asimtrica del producto, ello no significa que tal asimetra sistmica sea un juego de suma cero en el que lo que gana el empresario lo pierde el asalariado, con la lgica consecuencia de que como el crecimiento del pastel se queda slo en las manos de aquel, en el largo plazo es esperable que, en trminos absolutos, la riqueza se concentre en un polo y la pobreza en otro, obligando as a que la distribucin del ingreso empeore a lo largo del tiempo. Desde Marx sabemos precisamente lo contrario: el desarrollo del capitalismo, o de la economa de mercado que es lo mismo, modelsticamente implica que a lo largo del tiempo los asalariados ganan menos (en valor) pero comen ms' (en bienes y servicios), gracias a las innovaciones tcnicas que abaratan (en valor) los bienes-salario y posibilitan que con el mismo salario real, e incluso con menor (aboliendo la distorcin monetaria), el nivel de vida de los asalariados sin embargo suba, pues su tajada del pastel se incrementa en trminos absolutos al incrementarse el pastel, aunque la proporcin que tal tajada representa de ste sea igual que antes e incluso, dentro de ciertos lmites, aunque resulte menor. Esto es, que tal asimetra sistmica es, al contrario, un juego de suma positiva en el que tanto el empresario como el asalariado mejoran respecto a su situacin previa, es decir, ambos ganan en trminos absolutos a lo largo del tiempo, aunque no lo mismo ni ciertamente en la misma proporcin (por la explotacin), pero con las consecuencias exctamente inversas: el salario alcanza cada vez para consumir ms bienes y servicios (los pobres son cada vez menos pobres en trminos absolutos) y la distribucin del ingreso mejora a lo largo del tiempo. Ergo, la mencionada disfuncionalidad del nivel de ingresos de cierto porcentaje de las familias, en cualquier momento en el tiempo, respecto a la necesidad pblica estratgica de garantizar ciertos niveles mnimos de consumo e inversin individuales, como en nuestro caso, no puede ser considerada sistmica en ningn sentido en relacin con la economa de mercado, sino situacional o coyuntural.

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33 adems, eventualmente de limitaciones culturales. Esta sera, en su caso, la segunda causa situacional o posibilitante del problema. Antes de entrar a la dilucidacin de la forma adecuada de intervencin del estado en este caso, conviene considerar que por las caractersticas singularsimas de la inversin educativa en capital humano, para que sta pueda rendir los frutos que pblicamente se esperan y requieren de ella, tienen que cumplirse tres condiciones restrictivas de tal intervencin: una, que el nio (a partir de cierta edad) o el joven dese efectivamente hacer tal inversin, pues de lo contrario simplemente no habr inversin y se malgastaran los recursos que a ello se dedicaran; dos, que el nio o el joven tenga las capacidades intelectivas mnimas necesarias para ello, pues si no las tiene se corre el riesgo de que tampoco haya inversin o de que sea de calidad nfima y en ambos casos se derrocharan los recursos usados en ello; y tres, en el caso de la educacin superior, que la decisin de estudiar sea libre tanto en lo referente a gastar cuatro o ms aos en ella, como en lo referente a en qu campo del conocimiento cientfico, tcnico, humanstico o profesional llevarla a cabo, pues de lo contrario tampoco habra inversin y se desperdiciaran los recursos a ello asignados. Esto es, para que la inversin educativa en capital humano sea efectivamente tal, se requiere indispensablemente del deseo y la capacidad para realizarla de parte del sujeto que la realizar (a partir de cierta edad en el caso de los nios), as como de que ste elija el campo en que lo har en condiciones de plena libertad (en el caso de la educacin superior). De las consideraciones anteriores se desprende que, en trminos modelsticos generales, la forma adecuada de intervencin del estado para minimizar la probabilidad de que haya nios o jvenes con deseo genuino de realizar estudios y capacidades para ello, que se queden sin embargo sin hacerlo por no tener recursos econmicos suficientes, ellos o sus familias, para pagrselos, sera aquella que: Uno, subvencionara directamente las colegiaturas de tales jvenes, condicionndolas a su buen desempeo acadmico. Dos, asumiendo que tales jvenes suelen ser mayores de edad, en el caso de la educacin superior, tal subvencin fuera suficiente para que aquellos que adems tuviesen problemas de resistencia u oposicin cultural o de cualquier otro tipo de sus familias, recibiesen los recursos econmicos adicionales mnimos indispensables para independizarse de ellas, si as lo llegaren a decidir. Tres, mediante la imposicin de costos catastrficos a la discriminacin axiolgicamente inadmisible en un contexto estatal liberal democrtico como el que estamos asumiendo aqu, en especial de gnero, raza, religin o nacionalidad, en el proceso de admisin, evaluacin del desempeo acadmico y titulacin en las IE, garantizara su erradicacin. Con la subvencin directa y condicionada al buen desempeo acadmico de las colegiaturas de los nios o jvenes que, efectivamente, no pudieran pagarlas, con subvenciones adicionales para posibilitar la independencia econmica de los jvenes que adems tuviesen problemas de oposicin familiar a su decisin de realizar estudios superiores y con la erradicacin de todo tipo de discriminacin en las IE, la intervencin del estado modificara la situacin hipottica previa y minimizara la probabilidad de que hubiese jvenes con deseo genuino y capacidad para realizar estudios superiores que se quedaran sin hacerlo por limitaciones econmicas o culturales de sus familias o por discriminacin en las IE y, as, corregira esta falla de mercado. Sin embargo, an as quedara una proporcin de jvenes que an teniendo capacidad no estudiaran: seran aquellos que no lo desearan, presumiblemente porque sus expectativas de vida

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34 no pasaran por tal tipo de inversin en capital humano. En estricto sentido podra ello ser considerado un problema pblico si su proporcin llegare a ser importante, pero frente a eso no habra mucho ms que hacer, pues rebasara lo estatalmente tratable, en el contexto estatal aqu asumido. Con esta forma de intervencin del estado, adems, se generaran tambin diversos efectos positivos en el mercado de educacin: uno, al crecer sustancialmente la demanda solvente de servicios educativos en el mercado, se crearan nuevas IE y se incentivara e intensificara la competencia, con lo que tendera a elevarse la calidad promedio de los servicios y el sistema de educacin terminara operando a toda su capacidad potencial, lo que querra decir que la sociedad estara invirtiendo en su futuro al mximo de sus posibilidades y, si asumimos la correccin de la falla relativa a la calidad de los servicios con un tipo de intervencin del estado como la que vimos atrs, lo estara haciendo eficientemente, esto es, de la mejor manera posible; y dos, se desarrollaran impactos de demanda en cadena hacia atrs, hacia el mercado de trabajo acadmico profesional, el de insumos pedaggicos y didcticos, el de libros, etc., con ganancia para el conjunto de la economa nacional. La sustancial ganancia para el inters pblico estratgico asociada a todas estas modificaciones situacionales en el mercado de educacin, se generara porque, tambin en este caso, la forma de la intervencin del estado para corregir esta falla en tal mercado implica hacer un buen uso pblico del inters privado, en este caso, del de los jvenes en mejorar sus perspectivas de vida individual invirtiendo su capacidad, tiempo y energas en capital educativo superior. La dilucidacin del cmo lograr estas modificaciones situacionales se discutir tambin en la seccin siguiente. Veamos antes algunas formas de intervencin del estado que no corregiran sta falla de mercado y, por tanto, constituiran fallas de estado. II.3.2 Fallas de estado tratando de corregir la falla insuficiente cantidad en el mercado de servicios educativos. Falla de estado 1: Produccin directa de servicios educativos superiores a precios subsidiados. Si en lugar de la subvencin directa de colegiaturas condicionada al buen desempeo acadmico de los que tuviesen deseo y capacidad pero no recursos para pagar, de las subvenciones adicionales para los que requiriesen independizarse de sus familias para poder estudiar y de la erradicacin de las eventuales discriminaciones en las IE, la intervencin del estadoasumiera la forma de creacin de IE pblicas autofinanciables con colegiaturas inferiores a las de mercado, se incurrira en la falla de estado provisin burocrtica de bienes y servicios privados, analizada atrs y lo esperable sera lo siguiente: Uno, si la calidad comparativa de los servicios educativos de las nuevas IE pblicas fuese superior a la calidad promedio en el mercado y la cantidad de nuevos servicios que ofrecieran fuese proporcionalmente significativa en el total, ello incrementara la competencia en el mercado y tendra, en principio, un efecto positivo en tal calidad promedio. Dos, pero como las colegiaturas de las nuevas IE pblicas seran menores que las de mercado pero suficientes para su autofinanciamiento en el largo plazo (salvo ciertas inversiones), no se resolvera el problema que estamos discutiendo, pues tales colegiaturas subsidiadas dejaran de todas maneras a un gran segmento de jvenes con deseo y capacidad de estudiar que no podran pagarlas, aunque seran menos de los que habra en la situacin hipottica previa.

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35 Esto sera as aunque se generara el efecto adicional de hacer bajar las colegiaturas promedio en el mercado. Tres, el subsidio parcial indirecto que de esta manera se pondra en operacin sera generalizado e indiscriminado, esto es, tanto para las familias cuyo nivel de ingreso no les alcanza para pagar la inversin en capital educativo superior de sus hijos, como para las que s les alcanza, lo que implicara malgastar parcialmente los recursos pblicos y, por tanto, sacrificar la vital eficiencia en su uso. En consecuencia, esta forma de intervencin sera una falla de estado porque no resolvera el problema pblico que se trataba de resolver y porque implica malgastar parcialmente los recursos pblicos usados, con perjuicio del inters pblico estratgico del pas. Aunque se podran generar con ella algunos efectos positivos paralelos en el mercado de educacin, ello no podra ni justificar ni minimizar el perjuicio al inters pblico pues tales eventuales efectos positivos paralelos pueden lograrse con formas alternativas mejores y ms eficientes de intervencin del estado (como la tratada atrs respecto a la calidad promedio en dicho mercado). Falla de estado 2: Produccin directa de servicios educativos superiores gratuitos. Si al caso anterior se le agrega la peculiaridad de que las colegiaturas fuesen cero o casi cero, esto es, que la provisin de los servicios fuese gratuita o cuasigratuita, lo que sera esperable que sucediera sera lo siguiente: Uno, en principio, s se solucionara en lo fundamental el problema en foco, pues casi todos los (las) jvenes con deseo y capacidad para estudiar (se asume que habra examen de admisin adecuado) lo podran hacer en alguna de las IEs pblicas y gratuitas. Dos, no se atacara el problema conexo de los (las) jvenes con problemas de oposicin familiar de naturaleza cultural contra este tipo de inversin en capital humano o de naturaleza econmica (por el costo de oportunidad del tiempo gastado en la misma), ni el problema de las eventuales formas de discriminacin en el conjunto de las IEs (pero esto podra asumirse con supuestos adicionales, sin alterar el eje de esta argumentacin). Tres, se subvencionara a una gran cantidad de familias con capacidad econmica para pagar la inversin en capital humano de sus hijos, que preferiran ahorrarse las cantidades correspondientes envindolos a las IEs pblicas. En consecuencia, se subsidiara masivamente a quien no lo necesita, con grave perjuicio del inters pblico estratgico en garantizar la eficiencia en el uso de los recursos pblicos. Cuatro, no se producira, o sera mnimo, el efecto positivo del caso anterior en la calidad promedio de los servicios en el mercado porque no se incrementara la competencia, o lo hara mnimamente, pues ste se segmentara en dos grandes zonas, una privada para ricos y otra pblica para pobres y para aquellos cuyas familias, teniendo recursos suficientes, prefirieran maximizar su bienestar presente pasndole ese gasto al conjunto del pblico ciudadano y contribuyente, enviando a sus hijos a las IEs pblicas y gratuitas. Cinco, a diferencia del caso anterior, la gratuidad de los servicios en las IEs pblicas inducira en sus estudiantes una cultura de indiferencia respecto a la calidad comparativa nacional e internacional de tales servicios pues, en trminos de la sabidura popular mexicana, a caballo regalado no se le ve el diente. Seis, tambin a diferencia del caso anterior, tal gratuidad inducira, especularmente, una cultura similar en los cuerpos dirigentes de las IEs pblicas y, eventualmente, tambin en los

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36 cuerpos acadmicos de las mismas, dependiendo de las caractersticas de las tradiciones intelectuales nacionales que preexistieran. Por este elemento y el anterior, en trminos generales, lo ms esperable en el mediano y largo plazos sera que la calidad de los servicios de las IEs pblicas tendiera, en general, a ser peor que la de las IEs privadas y, sobre todo, inferior a la pblicamente necesaria (en especial, en ausencia de una intervencin del estado adecuada respecto al problema de la calidad). Este negativo efecto pblico se generara, por regla general, aunque las primeras generaciones dirigentes y profesorales hubieran estado animadas por el mejor sentido pblico y el mayor sentido acadmico posibles en su poca, pues en ausencia de presin sistmico exgena del cliente hacia las caractersticas en general del servicio, la dinmica institucional se orientara hacia la oferta y no hacia la demanda, esto es, las instituciones tenderan a volverse narcisistamente centradas en s mismas y, por tanto, refractarias al cambio y proclives a la esclerosis. Siete, tambin a diferencia del caso anterior, la gratuidad de los servicios inducira adems el desarrollo exponencial de la ineficiencia X en las IEs pblicas, pues desconectara por completo los ingresos de los tomadores de decisiones de su desempeo individual y, sobre todo, de la eficiencia de sus decisiones, en especial, de las relativas al manejo del presupuesto pblico asignado, generando un clima institucional en el que tambin los ingresos del resto de los trabajadores acadmicos y administrativos tenderan a desconectarse de su contribucin individual a la eficiencia general de la institucin. Con el resultado natural de que se derrocharan ineficientemente de mil maneras diferentes los recursos pblicos y, tarde o temprano segn el caso, el costo monetario de los servicios educativos gratuitos en las IEs pblicas tendera a terminar siendo superior al costo monetario (colegiatura) de servicios similares en las IEs privadas y, considerando el argumento anterior, adems, de calidad menor. El pblico ciudadano y contribuyente tendera a terminar pagando, as, ms por menos y por peor. Acotacin: Diversos elementos sugieren que esta es la grave situacin actual de infinidad de IEs pblicas sobre todo de pases perifricos. El pblico ciudadano contribuyente y el inters pblico estratgico de tales pases ganaran sustancialmente si se cerraran tales IEs pblicas gratuitas y se enviara a todos sus estudiantes a estudiar, digamos, a Harvard, pagndoles la colegiatura y los gastos de manutencin. En algunos casos, tendran que gastarse no muy mayores recursos pblicos. En otros ni siquiera habra que hacerlo. Y en otros incluso saldra ms barato. Ocho, por ltimo pero no al ltimo, la gratuidad de los servicios en las IEs pblicas alimentara la cultura sociopoltica estatista-populista que reivindica como derecho social el traspaso de todo tipo de costos privados (individuales, familiares o grupales) al pblico ciudadano y contribuyente mediante el pago ntegro o parcial de tales costos privados con cargo al erario, sin tener en paralelo ninguna valoracin significativa por el inters pblico estratgico en garantizar la eficiencia general de la economa nacional ni, en especial, la eficiencia en el uso de los recursos que constituyen tal erario. De esta manera, tenderan a ser muy costosas polticamente, para cualquier gobernante, las decisiones implicadas en cualquier intento de corregir esta pblicamente negativa situacin. Razn por la cual una vez establecida la gratuidad de los servicios educativos, tendera a permanecer con independencia del tamao del dao pblico que signifique. En consecuencia, si IEs pblicas con colegiaturas inferiores a las de mercado

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37 significaran una falla de estado, reducir tales colegiaturas a cero o casi cero significara una falla an ms grave porque, aunque se resolvera, en principio, el problema de la insuficiente cantidad en el mercado educativo superior, ello se lograra a un onerossimo costo pblico. Este estara conformado, por un lado, por el malgasto gigantesco de recursos en el subsidio masivo a los que teniendo recursos para pagar la educacin de sus hijos prefirieran ahorrarse el gasto y por el derroche y mala administracin que tendera a generalizarse en las IEs pblicas en el mediano plazo y, por otro lado, por la baja calidad comparativa que, salvo excepciones, en general terminaran teniendo los servicios de stas. En ambos casos con serio perjuicio del inters pblico estratgico del pas. Con el costo adicional de que resultara muy difcil polticamente cualquier intento de siquiera disminuir tal onerossimo costo pblico, incluso ante la evidencia de que existen otras maneras de intervencin del estado infinitamente ms baratas, eficientes, socialmente justas y pblicamente racionales. Falla de estado 3: Asignacin de poderes monoplico territoriales a IEs pblicas y gratuitas. Si a la gratuidad de los servicios de las IEs pblicas le agregamos ahora la caracterstica hipottica de que tal provisin se realice en condiciones de monopolio territorial, esto es, que haya slo una IE pblica y gratuita en cada regin del territorio del pas en cuestin y que entre ellas no exista sistema de revalidacin de estudios alguno, lo que sera esperable que sucediera sera que: Uno, tal monopolio territorial le dara a cada una de las IEs pblicas una clientela masiva y cautiva ad vitam, con lo que se agravaran todos y cada uno de los efectos pblicos negativos de la falla consistente en la gratuidad, descritos atrs. Dos, en especial, la inexistencia de algn sistema de revalidacin de estudios entre las IEs pblicas evitara que hubiera competencia entre ellas y reforzara an ms tal monopolio territorial, al extremar la condicin de cliente cautivo temporal del estudiante individual que, como vimos atrs, es una de las causas situacionales claves del fraude acadmico en las IEs porque hace que ste sea a piece of cake para el empresario educativo superior. Habra alguna razn para esperar que no fuera ese tambin el caso en una IE pblica? No, en general no la habra. Sin embargo, las importantes diferencias jurdico-institucionales y los distintos tipos de relacin institucin-cliente existentes tpicoidealmente en ambas, permiten esperar que generaran diferentes mecanismos de sacrificio de la calidad de los servicios (genricamente, de fraude acadmico), en ausencia de una intervencin del estado eficaz y eficiente respecto a tal problema. En una IE privada, por su naturaleza empresarial, puede esperarse que tal sacrificio de la calidad asuma la forma general de decisiones gerenciales o de polticas de minimizacin de costos, que afecten condicionantes claves de la calidad tanto en el corto como en el largo plazos, beneficiando a los accionistas de la empresa con cargo a los clientes y al inters pblico, posibilitado todo ello por la naturaleza de bien post-experiencial del servicio educativo superior, como vimos. Sin embargo, puede presumirse que tal sacrificio tiene, al menos, tanto el lmite de una relacin institucin-cliente basada en el hecho de que ste paga, como el lmite de la competencia con otras IEs privadas. En una IE pblica y gratuita, en cambio, puede esperarse que, salvo excepciones, el sacrificio de la calidad sea imputable al clima, a la dinmica y a la cultura organizacionales, en su conjunto refractarios al cambio y atribuibles, como vimos, a la relacin institucin-cliente producida por la gratuidad, beneficiando, aunque en medidas muy distintas, a todos los integrantes de la institucin (que tenderan a terminar cobrando por un servicio de determinada calidad que no es el que produciran colectivamente), con cargo a los

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38 clientes (los estudiantes), a los contribuyentes que son los que pagan por stos y al inters pblico. En estas condiciones, asignarles adems a las IEs pblicas y gratuitas poderes monoplico territoriales y abolir toda posible competencia entre ellas no estableciendo sistema alguno de revalidacin de estudios (que posibilitara que los estudiantes al menos pudieran cambiarse de una a otra sin costos de tiempo perdido), tendera a volver casi sistmico el fraude acadmico. Esto es, el pblico ciudadano y contribuyente, casi con seguridad, a la larga terminara pagando ms por menos y por peor. En consecuencia, la asignacin de poderes monoplico territoriales a IEs pblicas y gratuitas sera otra falla de estado que agravara y volvera incluso ms inmediatos los efectos pblicos negativos de la gratuidad, pues sera altamente esperable que las tendencias al autocentramiento narcisista, al desprecio burocrtico del ethos acadmico, la resistencia al cambio y la ineficiencia X (derroche de recursos) se extremaran. Falla de estado 4: Subvencin gubernamental de IEs pblicas gratuitas condicionada slo a la matrcula. Si a la gratuidad de los servicios de las IEs pblicas en condiciones de monopolio territorial, le agregamos ahora la caracterstica hipottica adicional de que la subvencin de sus gastos por parte del gobierno se realice condicionada slo a la cantidad de alumnos inscritos, lo que sera esperable que sucediera sera que: Uno, las lites directivas de la IEs pblicas tenderan a falsificar la informacin correspondiente a su matrcula inflndola, para maximizar la subvencin institucional obtenible, aprovechando que ninguna agencia gubernamental podra materialmente confirmar tal informacin. Con lo que se producira el efecto pblico negativo adicional de que no se sabra realmente qu proporcin de los jvenes en el grupo de edad correspondiente estaran realizando estudios universitarios. Esto es, la sociedad no sabra si se resolvi o no el problema de la insuficiente cantidad en el mercado de educacin, que era el problema que presuntamente intentaba resolver la intervencin del estado al crear IEs pblicas para producir directamente servicios educativos. Dos, con la misma lgica, las lites directivas de la IEs pblicas tenderan a relajar los requisitos tanto de admisin como de permanencia en la institucin para los alumnos (por ejemplo, el nmero de veces para aprobar un curso), de manera de maximizar el ingreso, minimizar la desercin y hasta abolir incluso la expulsin por bajo rendimiento acadmico. Habra, hipotticamente, una infinidad de argumentos ideolgicos invocando la justicia social para justificar este relajamiento general de las exigencias acadmicas. Con lo que se le pegara un golpe contundente adicional y definitivo a la posibilidad misma de acceder al nivel de calidad de los servicios educativos pblicamente requerido. Tres, la dinmica institucional en su conjunto, al no tener ningn condicionamiento gubernamental respecto a indicador alguno de la calidad de los servicios y disfrutar de los poderes monoplico territoriales mencionados que extreman la insensibilidad institucional respecto a dicha calidad, tendera a colocar al profesor, a las condiciones para la investigacin y al ethos acadmico en el stano de las prioridades de la vida cotidiana de la institucin, en beneficio de las lites funcionariales, la administracin y el ethos burocrtico. Con lo que en la dinmica presupuestal adquirira un peso creciente el gasto burocrtico, al tiempo que el fraude acadmico, por el desprecio burocrtico de los determinantes decisivos de la calidad, tendera a volverse sistmico. Esto es, las IEs pblicas, ceteris paribus, tenderan siempre a pedir ms pero

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39 tenderan a hacerlo cada vez peor. En virtud de lo anterior, la subvencin institucional condicionada a la matrcula conformara una falla de estado adicional que incrementara exponencialmente los efectos pblicos negativos de las fallas anteriores. Falla de estado 5: Exencin de rendimiento pblico de cuentas a IEs pblicas gratuitas y territorialmente monoplicas. Si a la gratuidad de los servicios de las IEs pblicas con poderes monoplico territoriales y con subvencin institucional condicionada a la matrcula, le agregamos ahora la caracterstica hipottica adicional de que tales instituciones, debido a peculiaridades jurdicas (por ejemplo, articuladas en torno de una nocin mal entendida de autonoma), a diferencia radical del resto de los organismos estatales, fuesen eximidas de la obligacin de rendir pblicamente cuentas de lo que hacen con los recursos pblicos que el gobierno les entrega, esto es, de lo que en la lengua y la tradicin intelectual y cultural anglosajona se denomina accountability, lo que sera esperable que sucediera sera que: Uno, tenderan a generalizarse en las IEs pblicas todas las formas de corrupcin socialmente conocidas en el pas de que se trate, agregndole al gigantesco derroche de recursos pblicos implicado en la gratuidad de los servicios educativos, la depredacin burocrtica sistemtica de tales recursos. De hecho, tal exencin de la obligacin de rendir cuentas constituira la asignacin de una verdadera patente de corso para consumir recursos pblicos sin comprobacin, la que, salvo excepciones, sera usada para para depredar impunemente. Con lo que no slo el inters pblico en el largo plazo saldra severamente daado, sino tambin el erario en el presente. Dos, tales instituciones tenderan a convertirse en apetitoso botn de grupos extrainstitucionales de todo el espectro poltico del pas en cuestin, en especial, de aquellos del o en el poder poltico federal o local, pues la exencin de accountability representara la posibilidad de disponer de recursos pblicos sin los controles normales a los que generalmente estn sometidos el resto de los organismos pblicos. Con lo que el conjunto del sistema de educacin pblico se transformara en un espacio ms de la lucha poltica en el estado nacional del pas en cuestin y en la conformacin de las lites directivas de las IEs terminaran predominando, por regla general, ms los criterios poltico-facciosos externo-internos que los criterios acadmicos. As, ser Rector de una IE pblica no sera un mero asunto institucionalacadmico, sino uno de seguridad econmico-poltica colectiva y estratgica del grupo en el poder local, regional o nacional que, slo si resultase estrictamente indispensable en la coyuntura, tomara en cuenta, quiz, en alguna medida al menos, los criterios institucionalacadmicos para promover a sus candidatos a tales posiciones. De esta manera, la probabilidad de que las IEs pblicas autnomas llegaren a dotarse del tipo de lites indispensables para protagonizar algn proceso de auto-reforma para incrementar el grado de eficiencia en su uso de los recursos pblicos de los que disponen, as como de la calidad de sus servicios y su funcionalidad respecto al inters pblico, sera, salvo excepciones, nimia. Tres, en este contexto, para toda nueva autoridad encargada de la agencia gubernamental central o local concernida directamente con las IEs pblicas autnomas, ante la acumulacin de evidencias de la negatividad de la situacin de la educacin que se generaran tarde o temprano, le resultara ms econmico polticamente, para efectos de hacer algo al respecto, crear nuevas IEs pblicas autnomas presuntamente con nuevos modelos educativos para

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40 predicar con el ejemplo al resto (modelo de la manzana supersana en un barril de manzanas podridas), que agarrar el toro por los cuernos y asumir los altsimos costos polticos implicados en el enfrentamiento de tal situacin, dado que sto supondra a fortiori lesionar intereses de grupos poderosos en el sistema poltico. Pero como las nuevas IEs modelo operaran en el mismo sistema, lo esperable sera que el ejemplo relevante resultara el de las tradicionales y la manzana supersana terminara, tarde o temprano, claro, salvo excepciones, echada a perder por las manzanas podridas. Lo que, en ningn caso, podra ser bice para que la mencionada autoridad cosechara todos los frutos del genial experimento, pues stos se produciran mucho antes de que se evidenciara que slo se pospuso, agrandndolo, el problema. En consecuencia, la dotacin de autonoma a las IEs pblicas, en tanto exencin de la obligacin de rendir pblicamente cuentas de los recursos del contribuyente asignados a ellas, conformara una falla de estado adicional que tendera a volver catastrfica la acumulacin exponencial de los efectos pblicos negativos de las fallas anteriores, pues los recursos no slo se malgastaran sino se depredaran, las instituciones tenderan a volverse incapaces de autorreformarse y, por su parte, a las autoridades gubernamentales, por regla general, tendera a no convenirles polticamente reformarlas. Todo lo cual podra llegar a convertir al sistema educativo superior pblico, exactamente al revs de lo que la intervencin del estado inicialmente se propona lograr, en un mal pblico tendencialmente inerradicable. Falla de estado 6: Evaluacin burocrtica de IEs pblicas gratuitas, territorialmente monoplicas y autnomas. Si a la gratuidad de los servicios de las IEs pblicas territorialmente monoplicas y eximidas de la obligacin de rendimiento pblico de cuentas, le agregamos ahora la caracterstica hipottica adicional de que la agencia gubernamental proveedora de las subvenciones institucionales, ante la acumulacin de evidencias acerca de la negatividad pblica de la situacin educativa superior que se producira tarde o temprano por las fallas anteriores, decidiera cambiar el condicionamiento relativo a la matrcula por el establecimiento de la obligatoriedad de que las instituciones se sometieran a procesos de evaluacin acadmica cuyos resultados no se hicieran del conocimiento pblico, bajo la idea secretista-incrementalista de que la informacin aportada por tales evaluaciones ayudara a las lites institucionales, en una nueva relacin interactiva con la lite de la agencia mencionada o bajo su presin, a ir tomando las decisiones adecuadas para mejorar paulatinamente la situacin, lo que sera esperable que sucediera sera que: Uno, asumiendo los supuestos adicionales de que tales evaluaciones burocrticas estuviesen animadas por algn modelo mnimamente consistente de IE de alta calidad, construido sobre la base de alguna nocin de calidad comparativa en trminos internacionales de los servicios educativos, y de que el titular de la agencia gubernamental mencionada estuviese en posesin de la voluntad poltica y la visin estratgica indispensables, s podra ser esperable tanto que tales evaluaciones estuviesen diseadas para producir la informacin relevante para la visualizacin de la complejidad del problema, como que tal informacin fuese efectivamente usada para al menos orientar las polticas que tendra que adoptar tal agencia para tratar de inducir/persuadir a las lites institucionales para que stas, a su vez, tomaran algunas decisiones dirigidas a iniciar algn proceso de reingeniera institucional que al menos apuntase hacia su transformacin paulatina en IE de alta calidad. Sin embargo, una tal poltica de evaluacin burocrtica atacara y corregira, en principio,

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41 la falla de estado relativa a la subvencin gubernamental condicionada slo a la matrcula, pero dejara intactas todas las dems y no habra razn alguna para esperar que stas, o las estructuras y prcticas institucionalizadas producto de ellas, dejaran de generar los negativos efectos pblicos sealados, an suponiendo que el carisma del titular de la agencia gubernamental concernida tuviese xito en persuadir a las lites institucionales de las bondades pblicas de sus pretensiones de largo plazo. En consecuencia, sera dudoso, si no improbable, que un tal proceso de reingeniera institucional siquiera iniciase en realidad en alguna proporcin relevante de las IEs pblicas, mientras no se atacaran simultneamente las otras fallas relativas a la gratuidad, los poderes monoplico territoriales y la exencin de accountability pblica (autonoma) y mientras los resultados de los procesos de evaluacin acadmica de las IEs no se hiciesen del conocimiento pblico. En tales condiciones, lo ms esperable sera que una buena parte, si no todas las lites institucionales, concientes de que el titular de la agencia gubernamental concernida estara urgido de aparecer haciendo algo para elevar sus bonos polticos (aparte, claro, de estar sinceramente convencido de las bondades de la nueva poltica de evaluacin), simularan el inicio de tal proceso ganando tiempo para terminar sus propios mandatos institucionales o para esperar al prximo titular de dicha agencia, pues ello tendera a salirles ms econmico polticamente que enfrentar los altsimos costos internos y externos que implicara afectar los poderosos intereses de todo tipo coagulados en sus instituciones, al iniciar y sobre todo al hacer avanzar la reingeniera de las mismas. As, aunque se tratara de una iniciativa gubernamental que rompera la presumible parlisis decisional preexistente, sera absolutamente parcial y no podra esperarse de ella que diera lugar a algn proceso de mejoramiento sustantivo general de la situacin del sistema educativo superior pblico, pues en el mejor de los casos podran desatarse procesos institucionales de ese tipo pero muy focalizados. En consecuencia, una poltica de evaluacin de estas caractersticas tendera ms bien a posponer, agrandndolo, el problema pblico que se trataba de resolver. Dos, adicionalmente, esta nueva poltica de evaluacin burocrtica resultara sumamente costosa tanto en trminos de nuevos recursos pblicos para llevar a cabo las mencionadas evaluaciones interactivas, como en trminos del tiempo y esfuerzo que tendra que gastar y del nuevo personal que muy probablemente tendra que contratar la agencia gubernamental, para llevar a cabo tal interactividad con todas y cada una de las lites de las IEs pblicas. Con lo cual se estara en el tpico caso de una poltica que le echa dinero bueno al malo, dicho en trminos coloquiales. En virtud de ello, la sustitucin del condicionamiento relativo a la matrcula por el condicionamiento relativo a la evaluacin burocrtica de las IEs pblicas, constituira tambin una falla de estado adicional que no resolvera el problema y empeorara la ineficiencia del uso de los recursos pblicos en educacin. Conclusin. Del anlisis realizado se desprende que, desde el punto de vista del inters pblico, uno de los peores mundos imaginables posibles en materia de educacin sera el conformado por la combinacin de alguna de las fallas de estado en materia de calidad de la misma, con las cinco ltimas fallas en materia de cantidad. Esto es, un sistema educativo superior en el que la intervencin del estado para corregir las fallas de mercado relativas a cantidad y calidad pblicamente insuficiente la primera y deficiente la segunda, consistiese, por el lado de la

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42 cantidad, en IEs pblicas, gratuitas, territorialmente monoplicas, exentas de accountability y con subvencin condicionada a la matrcula o a evaluaciones burocrticas de su desempeo y, por el lado de la calidad, en una poltica de regulaciones burocrticas o de regulaciones contraproducentes. Sera uno de los peores ejemplos del modelo de intervencin del estado describible con el sabio dicho mexicano: Sale un milln de veces ms caro el caldo que las albndigas. En consecuencia, constituye, en el mejor de los casos, un craso error o una ingenuidad inadmisible a estas alturas del siglo, postular la identidad sin ms entre universidad pblica e inters pblico. III. Criterios generales de poltica pblica estratgica en materia de educacin.

III.1 Dieciseis Criterios Generales de Poltica. Partimos de que el inters pblico nacional de largo plazo que se puede asumir como preexistente en materia de educacin, o argumentar slidamente en debate pblico libre de coaccin con altas probabilidades de ser reconocido y decidido como tal en eleccin pblica18, consiste en garantizar permanentemente: 1. Que la calidad comparativa de los servicios educativos producidos en el pas en cuestin sea internacionalmente competitiva, esto es, similar a la calidad promedio de tales servicios en los pases considerados avanzados en la materia. Y, en todo caso, que su comportamiento en el tiempo sea evolutivo y no involutivo. 2. Que no haya joven con deseo y capacidad, del grupo de edad correspondiente, que se quede sin realizar estudios superiores. 3. Que la oferta en el mercado nacional de servicios educativos, en lo relativo a su composicin disciplinar y profesional, corresponda a las necesidades estratgicas del desarrollo del pas en cuestin. 4. Que el uso de recursos pblicos en la materia sea eficiente. Todos los elementos corresponderan al imperativo de racionalidad pragmticoestratgica pblica, pero el 2 correspondera tambin al imperativo de justicia social entendida como igualdad de oportunidades relevantes. As mismo, forma parte del inters pblico nacional de largo plazo en la materia, asumir que garantizar permanentemente estos cuatro elementos sera imposible si slo se dejara al mercado o slo se dejara al estado intentar hacerlo, pues ambos fallaran con grave perjuicio del presente y del futuro nacional y que, por tanto, la clave cientfico-tcnica, de poltica pblica, para ello consiste en disear una articulacin inteligente y eficaz entre mecanismos de mercado y mecanismos de estado. El anlisis modelstico efectuado en las secciones anteriores sugiere, al menos, tanto prescripciones como contraindicaciones generales para lo anterior. Pero, en rigor, no constituyen medicina curativa alguna y menos aparato quirrgico, aunque con base en ellas
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Se infiere que limpia y transparente, pues una eleccin fraudulenta no es una eleccin pblica, toda vez que en ella quien elige no es el pblico ciudadano sino el defraudador. Obviedad que por desgracia no puede ser obviada en Mxico.

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43 y muchas otras substancias e instrumentos, pueden disearse y elaborarse. Pero ello no est contemplado en este texto. Lo que s lo est es ordenarlas. Son 8 (ocho) prescripciones y 8 (ocho) contraindicaciones. Ocho Prescripciones generales de Poltica. 1. Promuvase tantas IE privadas como sea posible, para estimular la competencia, la especializacin y la diversificacin de la oferta en el mercado educativo superior y establzcanse condiciones mnimas para otorgarle la licencia gubernamental correspondiente. 2. Establzcanse IEs pblicas slo en el caso en que resulte necesario ofertar servicios educativos en reas geogrficas en las que no exista o sea insuficiente la oferta privada, o en reas o campos disciplinares y profesionales nuevos, que requieran grandes inversiones, que puedan considerarse de importancia estratgica para el pas o en los que no haya suficiente y adecuada competencia en el sector privado. Establzcase, as mismo, que calculen libremente sus costos y sus colegiaturas para autofinanciarse y defnase una poltica de Investigacin y Desarrollo (I&D) que permita al estado intervenir en esta materia (en la que tambin puede argumentarse que falla el mercado), financiando directamente proyectos de investigacin, laboratorios, inversiones considerables en equipo e instalaciones, etc., en reas disciplinares, profesionales u otras en funcin de los requerimientos del desarrollo nacional en el largo plazo. 3. Impdase la formacin de monopolios, oligopolios o IEs gigantes, pblicos o privados, pues ello perjudica, tarde o temprano, la calidad de los servicios. 4. Establzcase una agencia gubernamental especializada en recabar o producir informacin pblica permanente acerca de la calidad comparativa nacional e internacional de los servicios de todas las IEs del pas en cuestin, tanto de las privadas como de las pblicas, y acerca de la evolucin del mercado de trabajo profesional, de manera que los jvenes y sus familias dispongan en todo momento de la mejor informacin posible para elegir IE y campo profesional. Establzcase, as mismo, la obligatoriedad para todas las IEs de aportar la informacin necesaria correspondiente y de financiar parcialmente dicha agencia. 5. Establzcase un sistema nacional de revalidacin obligatoria de estudios para todas las IEs en todos las reas o campos disciplinares o profesionales, de manera que los estudiantes tengan en todo momento la posibilidad de continuar sus estudios en una IE distinta. Este sistema tendra que estar administrado por la agencia mencionada. 6. Establzcase un sistema nacional de becas que, sobre la base de un padrn permanentemente actualizado, subvencione directamente un porcentaje de las colegiaturas de todos aquellos jvenes cuyas familias, comprobadamente, tengan ingresos monetarios menores a determinadas lineas o bandas, a las que correspondan porcentajes distintos de subvencin (Digamos, de 10% a 100%), condicionada sta al buen desempeo acadmico. La diferencialidad de porcentajes de subvencin coadyuvar, adems, a incentivar a los estudiantes con buen desempeo acadmico, sin importar su nivel socioeconmico. As mismo, establzcase una lnea de crdito especial para aquellos casos de jvenes que, por problemas familiares, necesiten independizarse econmicamente. Calclense las subvenciones parciales o totales sobre la base de las colegiaturas promedio del mercado y hganse vlidas para todas las IEs sean pblicas o privadas, para estimular la competencia entre ellas por la captacin de este segmento del mercado, que en la mayor parte de los casos ser el porcentualmente mayor. As mismo, cada familia o cada joven podr escoger entre estudiar en una IE pblica o privada cuya colegiatura pueda ser cubierta integralmente por su beca, o escoger una IE pblica o privada cuya

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44 colegiatura sea mayor que su beca pagando de su bolsillo la diferencia y realizando los sacrificios implicados en ello. De esta manera, se garantizar que la familia (y/o el joven) asuma, en cualquier caso, la responsabilidad que es incluso psicolgicamente sano que le corresponda en tan estratgico asunto. Encrguense, adems, todos los estudios socioeconmicos familiares a cualquier empresa de tarjetas de crdito, para minimizar la probabilidad de corrupcin. Encrguese este sistema tambin a la agencia mencionada. 7. Establzcase pena corporal para los profesores, administrativos o autoridades que, comprobadamente, incurran en discriminacin de gnero, raza, religin, regionalidad o nacionalidad, en el proceso de admisin, evaluacin del desempeo acadmico y titulacin. 8. Establzcase un sistema nacional de acadmicos que se haga cargo de las prestaciones bsicas del personal acadmico de las IEs pblicas y privadas del pas, de manera de minimizar los costos de prdida de prestaciones que enfrenta el profesor-investigador en caso de preferir prestar sus servicios en otra IE y, as, estimular la competencia entre las IEs en el mercado de acadmicos por contratar los que consideren mejores profesores-investigadores, aunque ya estn contratados en otra IE (pirateo, en trminos coloquiales). Ocho Contraindicaciones generales de Poltica. 1. Por ningn motivo se establezcan barreras de entrada (alumnos/profesor, horas de clase/semana, salarios acadmicos mnimos, etc.) para la creacin de IE privadas, pues ello reducira la competencia en el mercado, dara ventajas a los inversionistas grandes y poderosos contra los inversionistas pequeos, obstaculizara la innovacin (nuevas ofertas con nuevas caractersticas) y propiciara una inadecuada calidad, con grave perjuicio del inters pblico en la materia. 2. Si se crean IEs pblicas, por ningn motivo se cometa la tontera antieficiente de establecer la gratuidad de sus servicios para los estudiantes. 3. Si se crean IEs pblicas gratuitas, por ningn motivo se les confiera, adems, monopolio territorial. 4. Si se crean IEs pblicas gratuitas y territorialmente monoplicas, por ningn motivo se establezca, adems, el monto de su subvencin con base en la matrcula. 5. Si se crean IE pblicas gratuitas, territorialmente monoplicas y con subvencin basada en matrcula, por ningn motivo se las exima, adems, de la obligacin de rendir cuentas pblicas de tal subvencin. 6. Si se crean IEs pblicas gratuitas, territoriamente monoplicas, con subvencin basada en matrcula y exentas de la obligacin de rendir cuentas pblicas, por ningn motivo se pretenda, adems, corregir los muy negativos efectos pblicos generados por las caractersticas anteriores con evaluaciones burocrticas de las mismas, cuyos resultados se mantengan en secreto para el pblico. 7. Si se crean IEs pblicas gratuitas, territoriamente monoplicas, con subvencin basada en matrcula, exentas de la obligacin de rendir cuentas pblicas y se pretende corregir los muy negativos efectos pblicos generados por las caractersticas anteriores con evaluaciones burocrticas de las mismas, por ningn motivo se deje, adems, a las IEs privadas sin algn tipo similar de evaluacin, pues ello implicara, virtualmente, claudicar de la responsabilidad estatal de vigilar que no se cometa fraude acadmico especficamente en ellas, con perjuicio an mayor del inters pblico en la materia. 8. Si no se somete a las IEs privadas a ningn tipo de evaluacin por parte de la agencia

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45 gubernamental concernida, por ningn motivo se las exente, adems, de la obligacin de pagar impuestos, pues de suyo cae que ello implicara agregarle, a la patente de corso implicada en la mencionada claudicacin, el financiamiento al menos parcial de la misma con cargo al erario, con perjuicio an mayor no slo del inters pblico en la materia sino, tambin, del inters pblico en la eficiencia y eficacia del sistema tributario. Presumiblemente, en la situacin hipottica de un pas en el que apenas estuviese desenvolvindose el mercado de servicios educativos, cumpliendo con estas 8 (ocho) prescripciones generales de poltica y, en caso de no poder hacerlo del todo, cuidando de no cometer ninguna de las 8 (ocho) contraindicaciones generales descritas, los arquitectos y protagonistas de la intervencin del estado generaran una articulacin inteligente y creativa entre mecanismos de estado y mecanismos de mercado, garantizaran los cuatro puntos en los que puede asumirse que consiste el inters pblico en la materia, y produciran uno de los mejores mundos posibles en educacin. Sintetizara una forma de compatibilizacin entre el imperativo de racionalidad pblica de la accin estatal relacionado con la promocin de eficiencia general de la sociedad y el imperativo de justicia social, ambos de largo plazo. Pero si, al revs, tales arquitectos y protagonistas no cumplieran ninguna de las 8 (ocho) prescripciones y cometieran las 8 (ocho) contraindicaciones, o al menos alguna combinacin de las 7 (siete) ltimas, generaran todas las fallas de estado analizadas atrs, daran lugar a una articulacin entre mecanismos de estado y mecanismos de mercado altamente lesiva para el erario y el inters pblico nacional en general y, por tanto, produciran, como dijimos, uno de los peores mundos posibles en la materia. III.2 Qu hacer si se est en el hipottico peor de los casos? De manera meramente intuitiva, al autor le parece que, quiz, este ltimo haya sido el caso en buena parte de los pases perifricos, de los pases latinoamericanos desde 1918 y, muy probablemente, tambin de nuestro pas. Pensando en lo que podra llegar a ser una medicina o aparato quirrgico adecuado para los casos generados mediante la violacin de las contraindicaciones mencionadas, puede aseverarse lo siguiente: Los puntos ms explosivos y onerosos polticamente tanto para las lites institucionales, como para la agencia gubernamental responsable de la poltica de educacin, seguramente seran, en el caso de las IEs pblicas, el de la gratuidad y el de la exencin de la obligacin de rendir cuentas pblicas (autonoma mal entendida), y en el de las IEs privadas, el de su casi absoluta impunidad, en trminos prcticos, por su no evaluacin acadmica por parte de dicha agencia y la exencin del pago de impuestos. Claramente, sera intil cualquier medicina que empezara por aquellos, pues el paciente no se la tomara jams, ya que tendra que enfrentar frontalmente a los estudiantes y a poderosos grupos burocrtico-polticos que veran amenazada la base de sustentacin de sus intereses y su identidad. Ms probable es que est dispuesto a enfrentarse al empresariado educativo superior, pues puede presumirse que ste sera menos poderoso. Sin embargo, no seran aquellos nudos los claves del nudo gordiano de nudos conformado por la situacin. Muy probablemente, el nudo clave que habra que desatar para precipitar los procesos de reingeniera institucional de las IEs pblicas y de las privadas, sera el de los monopolios (el monopolio territorial de las IEs pblicas, el monopolio temporal de todas las IEs y el

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46 cuasioligopolio formado por las IEs privadas) y el de la impunidad con exencin de impuestos de las IEs privadas. Asumiendo que el objetivo prioritario de una eventual nueva poltica educativa superior fuese el inducir incrementos significativos de la calidad promedio de los servicios a lo largo de un determinado periodo de tiempo, los ejes de tal nueva poltica tendran que ser: Uno, garantizar la competencia genuina entre todas las IEs empezando quiz, en una primera fase, por la competencia entre las pblicas para despus pasar, en una segunda fase, a la competencia generalizada. Dos, garantizar la produccin de informacin pblica permanente respecto a las calidades comparativas locales, regionales, nacionales e internacionales de los servicios educativos superiores de todas las IEs. Tres, iniciar al menos el cambio de la subvencin gubernamental de las IEs pblicas condicionada a la matrcula o a evaluaciones burocrticas (secretas), hacia la subvencin directa de las colegiaturas de los estudiantes que comprobadamente lo requieran y tengan la capacidad mnima necesaria. Para el efecto de implementar estas lneas generales de poltica, se requerira: Uno, establecer un sistema nacional de revalidacin de estudios obligatorio para todas las IEs, en el que Comits Tcnico Acadmicos profesionales y especializados determinen, con base en los planes y programas de estudios de cada carrera en cada IE, los equivalentes y los hagan del conocimiento pblico. Para lo cual ser imperativo que cada IE a la agencia gubernamental concernida, toda la informacin relevante y pertinente respecto a planes y programas de estudios, personal docente e investigaciones realizadas o en proceso, lo que, en s mismo, representar un salto cualitativo en la situacin. De esta manera, se iniciara la abolicin tanto del monopolio territorial como del temporal. Dos, establecer un sistema nacional de informacin educativa superior que publicite: los planes y programas de estudios de cada carrera en las distintas IEs pblicas y privadas; las caractersticas generales del personal docente adscrito a las mismas; las investigaciones realizadas o en proceso en los campos de cada carrera; las colegiaturas y gastos totales cobrados en cada caso al estudiante; los resultados de las comparaciones que respecto a los rubros anteriores lleven a cabo los Comits Tcnico Acadmicos mencionados, incorporando la informacin disponible respecto a esos mismos rubros de IEs pblicas y privadas de pases extranjeros, relevantes por su prestigio internacional; y los resultados de las investigaciones evaluativas de la calidad de los servicios educativos ofrecidos por las IEs pblicas y privadas, que la agencia gubernamental concernida deber, indispensablemente, llevar a cabo peridicamente, con la supervisin de los Comits Tcnico Acadmicos mencionados, explicitando pblicamente antes de realizarlos, tanto lo que dicha agencia entiende por calidad, como los sistemas de indicadores de la misma sobre los que tales investigaciones se basarn. Tres, establecer las bases de un sistema nacional de becas con los recursos provenientes de la abolicin de la exencin de pagar impuestos de las IEs privadas. Aunque es indeterminable ex ante el grado en que la legtima recuperacin de tales recursos para el erario pblico sera insuficiente para el efecto (se presume que, en principio, lo sera), de todas maneras, permitira iniciar la construccin de este sistema, por ejemplo, ponindolo a prueba en algunas entidades locales o regionales del pas en cuestin, en las que hubiere pluralidad de IEs pblicas y privadas. Estos dos ltimos sistemas nacionales consumaran la abolicin de los monopolios mencionados.

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Acotacin: En esta prueba piloto se obligara a las IEs pblicas de la localidad o regin a que cobraran las colegiaturas que les permitieran autofinanciarse, sin considerar proyectos de inversin de largo plazo. A todos sus estudiantes se les registrara en un padrn estudiantil (se infiere que limpio, transparente y pblicamente confiable, sobre todo si se tratare de Mxico). Para simplificar la operacin del sistema en esta prueba piloto, a cada estudiante de las IEs pblicas se le entregara un comprobante oficial por una cantidad equivalente al 100% de la colegiatura promedio que resultare en las IEs pblicas (no habra para ellos mayor costo monetario). Este comprobante sera recibido en todas las IEs privadas como dinero en efectivo con el que se pagara buena parte de la colegiatura correspondiente (Se asume que la colegiatura promedio en el sector pblico sera inferior a la del sector privado). Asumiendo que los dos sistemas anteriores estaran totalmente en operacin para la localidad o regin en la que se realizara esta prueba piloto, cada estudiante y cada familia de las IEs pblicas tendran toda la informacin disponible para ponderar si les conviene continuar en la misma IE pblica, o, dado el nuevo sistema de revalidacin y la nueva informacin pblica acerca de las caractersticas de cada carrera en cada IE, cambiarse a otra IE pblica o cambiarse a una IE privada haciendo el sacrificio de pagar la diferencia de colegiaturas. Por su parte, los estudiantes y sus familias de las IEs privadas podran ponderar, gracias a la mencionada informacin pblica, si les conviene seguir pagando la relacin calidad/precio de los servicios que han estado pagando, o, gracias al nuevo sistema de revalidacin de estudios, cambiarse a otra IE privada o a alguna de las IEs pblicas. Esto generara un flujo generalizado de clientes entre IEs pblicas y privadas que obligara a ambas a iniciar aceleradamente sus respectivos procesos de reingeniera institucional para elevar sustancialmente la calidad de sus servicios y lograr que ello fuera efectivamente reflejado en el sistema pblico de informacin educativa superior, para poder no slo atraer nuevos alumnos, sino para retener a los que se tendran, pues de lo contrario, sus ingresos caeran. As, en uno o dos aos, o antes, a fortiori, tendera a elevarse la calidad promedio de los servicios en la localidad o regin del caso e, incluso, podra hacerlo sustancialmente. Sin embargo, si llegare a resultar que no lo hiciese, ello no significara, automticamente, que la prueba piloto habra fracasado y menos an que el sistema propuesto sera intil, pues habra primero que llevar a cabo una minuciosa investigacin de polticas para dilucidar la causalidad de tal eventual resultado. De hecho, la construccin del sistema nacional de becas podra llevarse a cabo precisamente de esta manera (por localidades o regiones) y evaluando cada nuevo experimento para redisear con base en ello el siguiente.

Con estos tres sistemas nacionales, si diseados y administrados eficiente y eficazmente, que no tocaran ninguno de los nudos polticamente explosivos (gratuidad y autonoma mal entendida de las IEs pblicas) del nudo gordiano de nudos que conformara la situacin perifrica analizada, sera esperable que se generara, al menos, una ruta que apuntase a la elevacin continua de la calidad promedio de los servicios educativos tanto en el sector privado como en el pblico. Sin embargo, habra que prevenir contra la inextricable propensin del burcrata, en especial perifrico, a profitar al menos polticamente con cuanta situacin llegue a su escritorio, lo que implica, por regla general, que siempre trata de que los asuntos pblicos no se hagan pblicos para poder arreglarse en privado con los involucrados y, si ello es inevitable, por lo menos que la informacin ms sensible no salga de alguno de los cajones de tal escritorio. Por tanto, si colocado contra las cuerdas de tener no slo que hacer algo respecto al mencionado nudo gordiano de nudos, sino algo verdaderamente consistente, lo ms probable es que intente montar un sistema de acreditacin de IEs, poniendo cuidado en no comprometerse a la publicitacin sistemtica de toda la informacin relativa a todos los procesos de evaluacin de instituciones y programas docentes involucrados en la obtencin de la acreditacin, sino slo de la relativa a los resultados de sta ltima (Como en el caso de padrones de programas docentes presumidamente de excelencia, que han solido ser muy socorridos en los ltimos aos). Con lo que, de tener xito, le inyectara una dosis de privaticidad (naturaleza privada) a la poltica de 47

48 acreditacin que, en el contexto de estados con grandes sesgos de autocraticidad sistmica como los que estamos suponiendo aqu, seguramente mellara casi todo el potencial de eficiencia y eficacia de la misma y, sobre todo, su eventual funcionalidad respecto al inters pblico. Presumiblemente, esta propensin burocrtica, o la ausencia de acotamientos sistmicos para su expresin decisional, habra tenido que ver bastante, precisamente, con la generacin del peor de los mundos imaginables posibles en la materia que estamos suponiendo aqu. Sin perjuicio de lo anterior, un sistema de acreditacin slo no resolvera prcticamente nada sustancial del nudo gordiano de nudos multimencionado, aunque s dara la impresin al pblico de que se est haciendo algo (Razn de ms para esperar su adopcin e implementacin). Por ello, la alternativa general de poltica pblica aqu sugerida, de partida, resultara muy superior pues, obviamente, ira mucho ms all de cualquier sistema de acreditacin. Sin embargo, podra ser perfectamente complementada con l, a condicin de que se garantizara la permanente publicitacin de toda la informacin y no slo de los resultados finales de la acreditacin. A manera de conclusin general. El anlisis realizado hasta aqu muestra que el enfoque terico general de Nueva Economa Poltica y de Poltica Pblica desarrollado a lo largo del texto, a pesar de su estilo modelstico-hipottico, o quiz gracias a l, puede coadyuvar no slo a determinar las formas adecuadas de articulacin entre estado y mercado que permitiran esperar el funcionamiento ptimo en el largo plazo del sistema de educacin en cualquier sociedad moderna, satisfaciendo el inters pblico, a partir de ahora adems imperativo sistmico exgeno, tanto en la eficiencia general de la sociedad nacional como en la justicia social, sino adems permite tambin la formulacin de lneas generales de poltica pblica alternativa, al menos sugerentes y consistentes, para el hipottico peor de los mundos posibles en la materia. En trminos generales, podra aseverarse lo mismo de tal enfoque respecto a otras reas de los problemas pblicos tpicos de las sociedades contemporneas. Pero ello sera materia de otras investigaciones y otros textos. As mismo, este enfoque sugiere que la aguda conflictualidad sociopoltica actualmente existente en la gran mayora de los estados perifricos, en especial latinoamericanos, e incluso en varios de los estados liberal democrticos avanzados, entre, por un lado, globalmercadistas que invocando las virtudes del mercado obsesivamente promueven la supuesta eficiencia social general, y la pblica en especial, sin mayor consideracin por la equidad en la distribucin de los costos sociales implicados en ello ni por la justicia social, y, por el otro, nacionalestatistas que invocando las virtudes del estado obsesivamente promueven la supuesta equidad y justicia sociales, as como la soberana nacional, sin mayor consideracin por la eficiencia general de la sociedad ni, en especial, por la del vital sector pblico de la economa nacional, ms bien obnubila la naturaleza del problema pblico estratgico conformado por los imperativos exgenos a los que la nueva dinmica mundial somete urbi et orbi a todos los estados nacionales. En efecto, todo parece indicar que estos imperativos, que no han sido del todo exitosamente abordados hasta ahora por los primeros en la ltima dcada y media, sobre todo en el mundo perifrico al que ms bien han conducido a una costossima postracin estratgica e incluso en varios de los ms importantes pases del mundo avanzado, tampoco lo seran por los segundos, toda vez que la hiperideologizacin les impide sobre todo a stos asumir que tales

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49 imperativos convocan a procesos de reingeniera estatales capaces de elevar sustancialmente la calidad de la gestin estatal minimizando, precisamente, tanto las fallas de mercado como las fallas de estado, mediante la invencin de nuevas formas jurdico-institucionales de articulacin estado-mercado y el desarrollo de una nueva imaginacin de polticas. El debate poltico acerca de estos vitales asuntos estratgicos, sobre todo en contexto perifrico, podra volverse pblicamente muy productivo si se asumiese que, junto con la natural lucha poltica por el poder y los diversos intereses, estn involucrados tambin tales trascendentales problemas de poltica pblica estratgica. Los que, dentro de ciertos lmites, es imperativo tratar de manera cientfico-tcnica, entre otras cosas, porque la dilucidacin de las alternativas para su solucin se ubica en un espacio discursivo que es, en s mismo, transideolgico. Esto es, en el que portadores de ideologas archienemigas pueden coincidir, dado que respecto de ello las ideologas tienden a ser irrelevantes, sin que la aceptacin de lo cual erosione su fundamental papel como cosmovisiones asignadoras de significados a los procesos sociohistricos. Una tal asuncin podra acelerar las metamorfosis socioculturales que el proceso de mundializacin orgnica actual est ya produciendo y, al menos en el caso de los pases perifricos, coadyuvara a reducir los obstculos internos de naturaleza cultural-poltica que ha estado enfrentando en ellos el complejo proceso de ajuste y adaptacin a la nueva realidad mundial que caracterizar, inevitablemente ya, el futuro previsible en el siglo XXI.

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