Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Cumplimos 9 aos de trabajo

Examen de los aspectos relevantes del Programa Hbitat

Salvador Moreno Prez

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

Documento de Trabajo nm. 109 2011

Las opiniones expresadas en este documento no reflejan la postura oficial del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, o de la Cmara de Diputados y sus rganos de gobierno. Este documento es responsabilidad del autor. Este documento es una versin preliminar, favor de citarlo como tal.

Comit del CESOP Mesa Directiva Dip. Daniel Gabriel vila Ruiz Presidente Dip. Sergio Mancilla Zayas Secretario Dip. Alberto Esquer Gutirrez Secretario Dip. Feliciano Rosendo Marn Daz Secretario Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Dra. Mara de los ngeles Mascott Snchez Directora General Gustavo Meixueiro Njera Director de Estudios de Desarrollo Regional Francisco J. Sales Heredia Director de Estudios Sociales Efrn Arellano Trejo Encargado de la Direccin de Opinin Pblica Ernesto Cavero Prez Subdirector de Anlisis y Procesamiento de Datos Mara del Pilar Cachn de la Riva Coordinadora Tcnica

Juan Pablo Aguirre Quezada Jos Guadalupe Crdenas Snchez Gabriel Fernndez Espejel Jos de Jess Gonzlez Rodrguez Cornelio Martnez Lpez Jess Mena Vzquez Salvador Moreno Prez Alejandro Navarro Arredondo
Roberto Ocampo Hurtado

Gabriela Ponce Sernicharo

Investigadores

Trinidad Otilia Moreno Becerra Elizabeth Cabrera Robles Carena Daz Petit Luz Garca San Vicente
Apoyo en Investigacin Alejandro Lpez Morcillo Editor Jos Olalde Montes de Oca Asistente Editorial
Documento de Trabajo, nm. 109, 2011. Publicacin del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, LX Legislatura. Av. Congreso de la Unin 66, Edificio I, primer piso, Col. El Parque, Mxico, D.F., Tel. 5036 0000 ext. 55237, correo electrnico cesop@congreso.gob.mx

EXAMEN DE LOS ASPECTOS RELEVANTES DEL PROGRAMA HBITAT

SALVADOR MORENO PREZ

El objetivo general del presente documento es analizar y revisar los antecedentes del Programa Hbitat, sus reglas de operacin, las metas y la evolucin del presupuesto asignado. Asimismo, se examinarn algunos resultados de las evaluaciones externas del programa, as como las observaciones y recomendaciones realizadas por la

Auditora Superior de la Federacin y las propuestas legislativas, en este caso, puntos de acuerdo sobre el desempeo del Programa Hbitat.

En 2008 el Coneval da cuenta de la existencia de 4.8 millones de pobres multidimensionales extremos en zonas urbanas, los cuales tienen en promedio 3.7 carencias sociales.

En el contexto de pobreza urbana surge el Programa Hbitat, cuyo propsito principal es contribuir a la superacin de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de zonas urbano-marginadas, al fortalecer y mejorar la organizacin y participacin social, as como el entorno urbano de dichos asentamientos.

En la actualidad Hbitat opera con tres modalidades: a) Desarrollo social y comunitario; b) Mejoramiento del entorno urbano, y c) Promocin del desarrollo urbano.

En la revisin de la cuenta pblica 2003, la Auditora Superior de la Federacin (ASF) seal que los indicadores de resultados que la Sedesol estableci en las Reglas de Operacin del Programa Hbitat para medir la

Curs la maestra en Desarrollo Urbano en el Colegio de Mxico. Es investigador del CESOP. Lneas de investigacin: desarrollo urbano regional y metropolitano, migracin, vivienda, ciudades y competitividad. Correo electrnico: salvador.moreno@congreso.gob.mx

operatividad del programa y sus modalidades, no permitan evaluar el impacto de las acciones realizadas en el cumplimiento del objetivo general del programa de contribuir a superar la pobreza urbana, mejorar el hbitat popular y hacer de las ciudades y sus barrios espacios ordenados, seguros y habitables. Adems, la ASF indic que la falta de indicadores estratgicos no permita medir la eficacia en el cumplimiento de los objetivos. Durante 2010, la SHCP inform que Hbitat ejecut 13,335 proyectos en 1,518 polgonos Hbitat, lo que benefici a 2 millones de hogares que representan alrededor de 6 millones de personas ubicados en 259 ciudades y zonas metropolitanas conformadas por 365 municipios y delegaciones polticas del Distrito Federal. En 2010, 99% de los recursos aplicados correspondieron a dos modalidades: mejoramiento del entorno urbano (50%) y desarrollo social y comunitario (49%); slo 1 de cada 100 proyectos correspondi a la modalidad de promocin del desarrollo urbano. Para el ejercicio fiscal 2011, las entidades federativas que tienen asignados mayores subsidios del Programa Hbitat son el Estado de Mxico, con alrededor de 218 millones; Guerrero, con 175 millones; Chiapas y Puebla, con 172 millones, respectivamente, y Veracruz, con 156 millones. En contraste, las entidades con menores subsidios son Aguascalientes (31 millones), Tabasco (45 millones) y Baja California Sur (53 millones).

Introduccin

Una de las transformaciones ms importantes del pas se dio a partir del proceso de urbanizacin, en parte debido a la migracin del campo a la ciudad. El rpido crecimiento de las ciudades super la capacidad de los gobiernos locales para ampliar y fortalecer la infraestructura y servicios. De esta forma el crecimiento urbano contribuy a la reproduccin de rezagos sociales y ha convertido a las ciudades en espacios de diferenciacin social donde se reproduce la marginacin y la pobreza.2 Ante los problemas de desigualdad y marginacin, el gobierno mexicano ha diseado diferentes modalidades de poltica pblica hacia la pobreza, sin embargo, sta no disminuye y ms bien parece que va en aumento. As lo seala el Consejo Nacional de Evaluacin (Coneval), que en su ms reciente informe sobre el tema advierte que en 2008 era pobre multidimensional 44.2% de la poblacin mexicana, es decir, haba 47.2 millones de personas que tenan carencia en al menos uno de los siguientes rubros: educacin, salud, seguridad social, calidad de la vivienda, servicios bsicos en la vivienda y alimentacin (carencias sociales) y un ingreso inferior a la lnea de bienestar econmico. Adicionalmente, la poblacin vulnerable por carencia social tuvo una incidencia de 33%, es decir, haba 35.2 millones de personas que superaban la lnea de bienestar, pero que tenan en promedio dos carencias sociales. Finalmente, la poblacin que es vulnerable por ingreso tuvo una incidencia de 4.5%, lo que equivale a 4.8 millones de personas.3 Uno de los hallazgos recientes es que una gran cantidad de poblacin en condiciones de pobreza y de vulnerabilidad por carencias sociales reside en las ciudades y zonas metropolitanas. As, el Coneval da cuenta en 2008 de la existencia de 4.8 millones de pobres multidimensionales extremos en zonas urbanas, los cuales tienen en promedio 3.7 carencias sociales.

Alejandro Navarro Arredondo, Coordinacin intergubernamental y pobreza urbana en Mxico, en Tonatiuh Guilln y Alicia Ziccardi (coords.), La accin social del gobierno local, PUECUNAM/ El Colef/ IGLOM, Mxico, 2010, p. 160. 3 Coneval, Informe de Pobreza Multidimensional en Mxico 2008, Mxico, 2010, pp. 13-14.

En el contexto de pobreza urbana es que surge el Programa Hbitat, cuyo propsito principal es contribuir a la superacin de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de zonas urbano-marginadas, al fortalecer y mejorar la organizacin y participacin social, as como el entorno urbano de dichos asentamientos. El objetivo general del presente documento es analizar y revisar los antecedentes del Programa Hbitat, sus reglas de operacin, las metas y la evolucin del presupuesto asignado. Asimismo, se examinarn los resultados de las evaluaciones externas del programa, as como las observaciones y recomendaciones realizadas por la Auditora Superior de la Federacin y las propuestas legislativas, en este caso puntos de acuerdo sobre el desempeo del Programa Hbitat.

Antecedentes

En la declaracin de la Cumbre de Estambul de 1996,4 se propuso la realizacin de Agendas Hbitat en los estados miembros, regiones y ciudades, para establecer planes de accin que abordarn soluciones a sus dos objetivos bsicos: "vivienda adecuada para todos" y "desarrollo de asentamientos humanos sostenibles en un mundo en proceso de urbanizacin". En Mxico, la implementacin de la Agenda Hbitat se institucionaliz en 2003 a travs de la creacin del Programa Hbitat por la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol).5

En la segunda Cumbre de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, celebrada en Estambul, Turqua, en junio de 1996, los gobiernos aceptaron la Agenda Hbitat y la Declaracin de Estambul, comprometindose a trabajar para lograr los objetivos de una vivienda adecuada para todos y de un desarrollo sostenible de los asentamientos humanos en un mundo en proceso de urbanizacin. Posteriormente, en junio de 2001, la Declaracin sobre ciudades y otros asentamientos humanos en el nuevo milenio, refrendado por la Asamblea General, otorg a la organizacin, denominada en aquel momento Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hbitat), la responsabilidad de apoyar la puesta en prctica de la Agenda Hbitat. En 2002, la Asamblea General convirti a la organizacin en un programa propio de las Naciones Unidas y lo bautiz UN-HABITAT: Programa de la Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-HABITAT, UN-HABITAT por Ciudades ms Seguras 1996-2007, Nairobi, Kenia, 2005, 2. edicin, 2007). 5 Oscar Fausto Martnez y Max Welch Guerra, Monitoreo y control de los indicadores de la Agenda Hbitat a travs de observatorios urbanos de Mxico, en Actas del XI Coloquio

Hbitat es un programa que busca hacer frente a las condiciones de pobreza de la poblacin que reside en barrios o zonas urbano-marginadas de las ciudades del pas y entr en operacin en el ejercicio fiscal 2003. Este programa, adems de impulsar acciones para mejorar y ampliar la infraestructura y el equipamiento urbano de las colonias y los barrios donde existen las mayores carencias y rezagos sociales, promueve actividades para el desarrollo comunitario. Con el apoyo del programa, los vecinos de estos barrios y colonias se organizan y aprovechan los recursos disponibles para resolver las necesidades ms urgentes de su comunidad.6 Las modalidades de actuacin del programa se han modificado con el paso del tiempo. No obstante, aunque los ltimos cinco aos el programa opera con slo tres modalidades, stas abarcan prcticamente todos los aspectos sealados en el Cuadro 1.
Cuadro 1. Modalidades del programa Hbitat, 2003-2011
Modalidad Superacin de la pobreza urbana Oportunidades para las mujeres Mejoramiento de barrios Ordenamiento del territorio y mejoramiento ambiental Planeacin urbana y Agencias de desarrollo Hbitat Suelo para la vivienda social y el desarrollo urbano Equipamiento urbano e imagen de la ciudad Agencias de desarrollo Hbitat Prevencin de riesgos y mejoramiento ambiental Seguridad para las mujeres y sus comunidades Desarrollo social y comunitario Mejoramiento del entorno urbano Promocin del desarrollo urbano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: 2003-2009, Universidad Autnoma Metropolitana, Informe final de evaluacin especfica de monitoreo de obra pblica, Mxico, 2010. 2010-2011, Diario Oficial de la Federacin, Reglas de Operacin del Programa Hbitat 2010 y 2011, Mxico.

La modalidad de desarrollo social y comunitario, entre otras acciones, apoya la formacin y el fortalecimiento del capital social mediante el desarrollo de las

Internacional de Geocrtica, la planificacin territorial y el urbanismo desde el dilogo y la participacin, Buenos Aires, 2010, en www.filo.uba.ar (marzo de 2011). 6 L.A. Jimnez Trejo, El programa Hbitat y la superacin de la pobreza urbana en Mxico", en Observatorio de la Economa Latinoamericana, nm. 99, 2008, consultado en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/mx/2008/lajt2.htm (enero de 2011).

capacidades individuales y comunitarias, la promocin de la equidad de gnero y la prevencin de la violencia familiar y comunitaria. La modalidad de mejoramiento del entorno urbano promueve el

mejoramiento fsico de los Polgonos Hbitat y la integracin urbana de sus habitantes, mediante la introduccin o mejoramiento de infraestructura urbana y social bsica, el mejoramiento del entorno ecolgico, la ejecucin de proyectos para la prevencin y mitigacin de riesgos en dichos polgonos y para el saneamiento del entorno, entre otros. La modalidad de promocin del desarrollo urbano apoya acciones para el fortalecimiento de las capacidades de planeacin y gestin de los gobiernos municipales en materia de desarrollo social y urbano, y de ordenamiento territorial.7 El programa se encuentra alineado con los objetivos de reduccin de pobreza extrema y asegurar la igualdad de oportunidades en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, con el Programa de Desarrollo Social 2007-2012. El objetivo es mejorar la calidad de vida en las ciudades, con nfasis en los grupos sociales en condicin de pobreza a travs de la provisin de infraestructura social y vivienda digna, as como consolidar ciudades eficientes, seguras y competitivas.8 Una de las caractersticas que definen al programa es la focalizacin de la inversin federal en zonas de mayor rezago y concentracin de la pobreza de las ciudades. Por la naturaleza y caractersticas de los procedimientos de seleccin de sus mbitos de actuacin, beneficia primordialmente a las familias en situacin de pobreza patrimonial9 y busca orientar la aplicacin de recursos federales y atraer inversiones locales complementarias hacia mbitos relevantes del desarrollo urbano.10

Secretara de Desarrollo Social, Reglas de operacin del Programa Hbitat, para el ejercicio fiscal 2011, Diario Oficial de la Federacin, viernes 31 de diciembre de 2010, Mxico. 8 Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2009-2010, Mxico, en www.coneval.gob.mx (fecha de consulta: enero de 2011). 9 La pobreza patrimonial definida por la Sedesol comprende a los integrantes de los hogares con ingreso diario por persona inferior a los 49.07 pesos diarios, el cual resulta insuficiente para cubrir las necesidades de alimentacin, salud, educacin, vestido, calzado, vivienda y transporte pblico. 10 Auditora Superior de la Federacin, Informe de la Auditora de Desempeo Programa Hbitat, Cuenta Pblica 2003, Mxico, 2004, en www.asf.gob.mx (fecha de consulta: marzo de 2011).

Los Polgonos Hbitat estn constituidos por zonas urbanas marginadas en las que se presenta mayor concentracin de hogares en situacin de pobreza, son definidos por la Sedesol y deben cumplir con varios criterios para su seleccin: estar ubicados en ciudades de al menos 15 mil habitantes; tener una concentracin de hogares en pobreza patrimonial de al menos 50% de los hogares ubicados en el rea; presentar dficit en infraestructura, equipamiento y servicios urbanos; contar con al menos 80% de lotes ocupados; estar claramente delimitados y localizados en el permetro urbano o urbanizable del municipio o delegacin del Distrito Federal, de acuerdo con el plan o programa de desarrollo urbano vigente; no estar en situacin irregular respecto a la tenencia de la tierra y no estar ubicados en zonas de reserva ecolgica, zonas arqueolgicas o reas naturales protegidas.11 El programa Hbitat opera con varios criterios de prioridad: la principal es que los polgonos presenten dficit de agua potable, drenaje y electricidad, y que hayan participado en el programa en aos anteriores y se justifique la continuacin de su aplicacin. Las modalidades dos y tres no tienen prioridades definidas y ms bien se pueden llevar a cabo en cualquier momento, aunque los lineamientos de operacin establecidos por la Sedesol detallan los requisitos y procesos a seguir en cada una de las modalidades de operacin (Cuadro 2).

Secretara de Desarrollo Social, Reglas de Operacin del Programa Hbitat, para el ejercicio fiscal 2011, Diario Oficial de la Federacin, 31 de diciembre de 2010, Mxico.

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Cuadro 2. Lneas de accin apoyadas y criterios de prioridad 2011

Lnea de accin y prioridad (1, 2, 3) Modalidad 1. Mejoramiento del entorno urbano 1. 2. Introduccin o mejoramiento de redes de infraestructura urbana bsica: agua potable, drenaje y electrificacin (1) Introduccin o mejoramiento de alumbrado pblico, pavimentacin, empedrado, adoqun, guarniciones, banquetas y rampas para sillas de ruedas (2) Construccin o mejoramiento de vialidades en los Polgonos Hbitat, as como las que permitan la conexin de stos con la ciudad (2). Instalacin o fortalecimiento de sistemas para la recoleccin, reciclaje y disposicin final de residuos slidos y para el saneamiento del agua. Limpieza y rescate de barrancas en los polgonos Hbitat (2). Construccin, mejoramiento y equipamiento de centros especializados de atencin a vctimas de la violencia (2). Construccin, mejoramiento y equipamiento de centros de desarrollo comunitario (2). Construccin, mejoramiento y equipamiento de casas de da para adultos mayores a 70 aos (2). Construccin, mejoramiento y equipamiento de refugios para la atencin de migrantes en ciudades fronterizas (3). Construccin o mejoramiento de jardines vecinales y canchas deportivas comunitarias en los polgonos Hbitat (3). Al menos 60% de las viviendas del polgono debern contar con acceso a los servicios sealados como Prioridad 2; y el ejecutor deber estar realizando al menos un proyecto de Prioridad 1. Ninguna Al menos 90% de las viviendas del polgono debern contar con acceso a los servicios sealados como Prioridad 1 Condiciones adicionales

2 2. 2. 2. 2. 2. 3. 3.

Modalidad 2. Desarrollo social y comunitario (en cualquier momento) Fortalecimiento del capital social, a travs del desarrollo de capacidades individuales y comunitarias, promocin de la equidad de gnero, prevencin de la violencia familiar y comunitaria y el fomento de la organizacin y participacin social. Elaboracin y actualizacin de planes de desarrollo de los polgonos Hbitat. Apoyo a prestadores del servicio social de estudiantes de educacin media superior y superior, y a promotores comunitarios, que participen en actividades vinculadas con el cumplimiento de los objetivos del programa. Apoyo a adultos mayores que compartan sus conocimientos, experiencia, habilidades y vocacin de servicio en favor de la comunidad. Instalacin de mdulos de atencin, que promuevan la ejecucin de otros programas federales y locales en los polgonos Hbitat. Modalidad 1. Mejoramiento del entorno urbano (en cualquier momento) Proteccin, conservacin y revitalizacin de Centros Histricos Patrimonio Mundial de la UNESCO, incluido el rescate y remozamiento de fachadas, el reforzamiento estructural de monumentos en riesgo. Ejecucin de obras para la prevencin o mitigacin de riesgos, que contribuyan a reducir la vulnerabilidad de los asentamientos humanos en los polgonos Hbitat. Capacitacin de la poblacin en situacin de pobreza, en materia de sustentabilidad y mejoramiento del entorno. Ninguna Ninguna

Lnea de accin y prioridad (1, 2, 3) Acciones de reforestacin para contribuir al mejoramiento del entorno y a la prevencin y mitigacin de riesgos en los polgonos Hbitat. Modalidad 3. Promocin del desarrollo urbano (en cualquier momento) Elaboracin o actualizacin de planes y programas municipales de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial. Elaboracin o actualizacin de estudios que contribuyan a la superacin de la pobreza urbana y/o al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de los polgonos Hbitat. Instalacin y fortalecimiento de Observatorios Urbanos Locales y de Agencias de Desarrollo Urbano en las ciudades y zonas metropolitanas, as como el fortalecimiento de Institutos Municipales de Planeacin. Capacitacin y asistencia tcnica a los gobiernos municipales, en temas relativos a la ejecucin del programa. Apoyo para la adquisicin de lotes con servicios bsicos (agua potable, drenaje, electrificacin y acceso vehicular), para hogares en situacin de pobreza patrimonial.

Condiciones adicionales

Ninguna

Fuente: Elaboracin propia con base en Secretara de Desarrollo Social, Reglas de Operacin del Programa Hbitat, para el ejercicio fiscal 2011, Diario Oficial de la Federacin, viernes 31 de diciembre de 2010, Mxico.

La cobertura del programa se estructura en dos vertientes, que definen mbitos territoriales de actuacin: general y centros histricos. La vertiente general opera a travs de las tres modalidades sealadas en los polgonos Hbitat, definidos como las zonas marginadas con alta concentracin de hogares en situacin de pobreza patrimonial y que constituyen el terreno principal de actuacin del programa.12

Vertiente General Vertiente Centros Histricos

El programa tendr cobertura nacional en los polgonos Hbitat que forman parte de las Zonas de Atencin Prioritaria Urbanas. Comprende los sitios y centros histricos de las ciudades inscritos en la Lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO: Campeche, Ciudad de Mxico incluido Xochimilco, Guanajuato, Morelia, Oaxaca, Puebla, Quertaro, San Miguel de Allende, Tlacotalpan y Zacatecas.

Como se puede observar en las vertientes, modalidades y sus respectivas lneas de accin, Hbitat es un programa de atencin integral que contempla el desarrollo urbano, social y comunitario, as como la infraestructura urbana: servicios bsicos y mejoramiento de vialidades y centros histricos. Prcticamente
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Sedesol, Lineamientos de operacin. Programa Hbitat 2011, Mxico, 2011.

cualquier accin en las ciudades cae en las modalidades de atencin, aunque las reglas de operacin establecen los requisitos y condiciones para obtener los apoyos econmicos. El programa Hbitat en el mbito presupuestario se ubica en el Ramo Administrativo 20, "Desarrollo Social" y los recursos se destinan a las entidades federativas para hacer frente a la condicin de pobreza y marginacin de acuerdo con los criterios oficiales dados a conocer por la Secretara de Desarrollo Social. En las reglas de operacin se especifican los montos federales mximos para cada uno de los proyectos y acciones. Los apoyos econmicos van desde los 50 mil pesos (instalacin de una Agencia de Desarrollo Urbano o un Observatorio Urbano Local) hasta un milln 250 mil pesos (construccin de un centro de desarrollo comunitario). Las reglas de operacin detallan las funciones de las instancias participantes: instancia ejecutora, normativa, el comit de validacin central, as como los procesos de coordinacin interinstitucional, la mecnica y el proceso de operacin. De manera muy general, en el proceso de operacin, presentacin de propuestas y autorizacin y ejecucin de obras y acciones, participan diversos actores y dependencias. La mecnica de operacin se presenta en el siguiente esquema, donde el actor ms importante es la Sedesol, a travs de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio, y la Unidad de Programas de Atencin a la Pobreza Urbana (UPAPU); le siguen en importancia las delegaciones federales de la Sedesol; los gobiernos de las entidades y los municipios y delegaciones en el caso del Distrito Federal y los ejecutores de las obras y acciones del programa.

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Esquema 1. Programa Hbitat 2011. Aspectos principales de la coordinacin, proceso y mecnica de operacin, autorizacin y ejecucin de obras y proyectos.
Convenio de Coordinacin (SEDESOL-Gobierno entidad y municipios) se publica en el DOF. En este instrumento jurdico se establecen las aportaciones de recursos por municipio y las ciudades y polgonos seleccionados. Unidad de Programas de Atencin a la Pobreza Urbana (UPAPU). Instancia coordinadora nacional del Programa
La UPAPU a travs del Comit de Validacin Central autoriza los proyectos que contribuyen a los objetivos del programa.

Delegacin de la SEDESOL
Responsable del proceso operativo presupuestal de los subsidios federales en las entidades federativas.

Ejecutor (Delegaciones, entidades sectorizadas de SEDESOL, dependencias de entidades federales, gobiernos de entidades federativas y municipios.

Con base en las necesidades y criterios de elegibilidad y seleccin, montos de subsidios, porcentaje de aportaciones federales y locales.

La UPAPU realiza las acciones de coordinacin interinstitucional y evaluaciones del avance de las obras. Realiza revisin tcnica y normativa de las obras y acciones con apoyo de las direcciones generales de la Subsecretara.

De cada obra o accin se integra el expediente tcnico , gastos efectuados ubicacin y perfil ejecutivo del proyecto.
Revisa y evala que las propuestas de obras y acciones cumplan con la normatividad y aspectos tcnicos aplicables. Dan seguimiento a la operacin del programa

Presenta oficialmente la propuesta de obras y acciones a travs de los correspondientes anexos tcnicos o en su caso perfil ejecutivo.

Autoriza las obras y acciones que cumplan con la normatividad y aspectos tcnicos aplicables.

Emite y entrega nm. De expediente de cada obra o accin que cumpla con la normatividad y especificaciones tcnicas aplicables.

Supervisin directa de las obras da facilidades para llevar a cabo la fiscalizacin y verificacin de las acciones y proyectos.
Ejecucin de las obras y acciones.

Emite y entrega oficio de aprobacin de las obras y acciones procedentes.

Fuente: Secretara de Desarrollo Social, Reglas de Operacin del Programa Hbitat, para el ejercicio fiscal 2011, Diario Oficial de la Federacin, 31 de diciembre de 2010, Mxico.

Una vez que se aprueba el presupuesto del programa, la Sedesol, a travs de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio, emite un oficio de distribucin de subsidios por vertiente y entidad federativa para posteriormente suscribir un instrumento jurdico de coordinacin con los ejecutores del programa que pueden ser los gobiernos de los estados, municipios o delegaciones polticas. En el Esquema 1 se observa que una de las instancias ms importantes es la Unidad de Programas de Atencin a la Pobreza Urbana (UPAPU), de la Sedesol, ya que coordina a nivel nacional el programa; elabora y somete a consideracin de la Subsecretara las modificaciones a las reglas de operacin y propone los criterios para la distribucin de los subsidios. Adems, elabora los informes trimestrales sobre el presupuesto ejercido, y el avance y las metas de programa. Una vez concluidos los informes, la Sedesol los remite a la Cmara de Diputados, y a las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, y de la Funcin Pblica. 11

En las reglas de operacin se indica que en las acciones asociadas con la planeacin, operacin, supervisin, seguimiento, contralora social y evaluacin externa del programa, la Sedesol podr destinar hasta 6% del presupuesto asignado al programa. El programa comenz en 2003 con un presupuesto de casi mil millones de pesos y se implement ese ao en 60 ciudades mayores de 100 mil habitantes (posteriormente se ampli en universo de accin a ciudades mayores de 15 mil habitantes). El criterio principal para seleccionarlas fue el indicador de pobreza patrimonial referido a aquellos hogares cuyo ingreso por persona es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentacin, salud, educacin, vestido, calzado, vivienda y transporte pblico.13 El programa alcanz su techo mximo presupuestal en 2010, con 3,719 millones de pesos. Para 2011 se le otorgaron poco ms de 3,611 millones de pesos (Cuadro 3).14

Secretara de Desarrollo Social, Reglas de Operacin, op. cit. El dato de presupuesto de 2011 tiene como fuente la Sedesol, muy diferente al observado en el PEF 2011, publicado en el DOF, que equivale slo a 832.8 millones de pesos, de los cuales 232.8 millones corresponden a igualdad entre hombres y mujeres; 600 millones corresponden a ampliaciones. En los recursos que corresponden a los programas del Ramo 20, simplemente no se especifica el monto correspondiente al programa Hbitat, seguramente a eso se debe la discrepancia en la cantidad de recursos.
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Cuadro 3. Presupuesto programa Hbitat 2003-2011

Ao 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Presupuesto (miles de pesos) Original Modificado Ejercido 926.0 845.4 845.0 2,070.0 1,889.1 1,877.4 2,089.0 2,165.6 2,109.3 2,060.4 2,003.4 1,992.2 2,190.4 3,290.5 3,276.4 1,886.1 1,892.0 1,887.4 2,745.7 2,118.0 2,503.1 3,719.8 4,236.6 4,057.5 3,611.4 N.D N.D

Balance 0.4 11.7 56.3 11.3 14.1 4.6 -385.1 179.1 N.D

Fuente: 2003-2010: Coneval, Informe de la evaluacin especfica del desempeo 2009-2010, Sedesol, Mxico, 2010. 2011: Secretara de Desarrollo Social, Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio, Anexo del oficio 300, 6 de enero de 2011, en www.sedesol.gob.mx (fecha de consulta: mayo de 2011).

Resultados y acciones del programa Hbitat

En el programa sectorial de desarrollo social los objetivos y las metas del programa se inscriben en el objetivo de mejorar la calidad de vida en las ciudades, con nfasis en los grupos sociales en condicin de pobreza, a travs de la provisin de infraestructura social y vivienda digna, as como consolidar ciudades eficientes, seguras y competitivas. En el plan sectorial se plantean dos metas (relacionadas con el objetivo del programa Hbitat) a alcanzar en 2012: incrementar la disponibilidad de servicios bsicos (agua, drenaje y electricidad), as como aumentar la proporcin de atencin en los hogares ubicados en las zonas urbano-marginadas (Esquema 3).

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Esquema 3. Metas del objetivo 4. Programa sectorial de desarrollo social 2007-2012

Nombre del indicador Unidad de medida Lnea base Meta 2012 Incrementar a 90% la proporcin de hogares ubicados en las zonas urbanomarginadas identificadas con disponibilidad de servicios bsicos (agua, drenaje y electricidad), respecto al total de hogares ubicados en las zonas urbano- marginadas. Incrementar a 47% la proporcin de las zonas urbano-marginadas atendidas con respecto al total de zonas urbanomarginadas identificadas.

Disponibilidad de servicios bsicos en los hogares de las zonas urbanomarginadas identificadas.

Porcentaje

84% (2005)

Zonas urbano-marginadas atendidas

Porcentaje

36% (2007)

Fuente: Sedesol, Programa sectorial de desarrollo social 2007-2012, Mxico, 2007.

El programa ha proporcionado atencin a la poblacin en zonas con alta concentracin de hogares en situacin de pobreza patrimonial polgonos Hbitat ubicados en ciudades mayores de 15 mil habitantes. Durante sus primeros ocho aos de funcionamiento se han concretado alrededor de 78 mil acciones y proyectos, lo que significa un promedio anual de poco ms de 8 mil por ao; con esas acciones se ha beneficiado a alrededor de 810 mil hogares promedio anual y alrededor de tres millones de habitantes. El programa se aplic en 2003 en 60 ciudades. Para 2009 el universo de atencin represent 249 ciudades y reas metropolitanas: El nmero de polgonos en el primer ao alcanz 313 y en 2010 ese universo represent 1,518 polgonos (Cuadro 4).

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Cuadro 4. Principales acciones y resultados del programa Hbitat 2003-2010

Ao 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ciudades atendidas 60 N.D. 204 205 230 245 249 259

Principales acciones y resultados Municipios Nmero de Hogares y/o Polgonos proyectos beneficiados delegaciones 300 400 3,564 341,523 N.D. N.D. 10,307 971,000 278 972 11,300 728,000 280 992 10,500 715,000 328 1,171 10,000 893,000 353 1,173 8,181 1,300,000 351 1,222 10,942 1,600,000 365 1,518 13,335 2,000,000

Personas (millones) 1.4 3.9 2.9 2.8 3.6 5.2 5.4 6.0

Fuente: 2003: ASF, Informe del resultado de la revisin y fiscalizacin superior de la Cuenta Pblica 2003, Mxico, 2004, p. 288. 2004-2010: Elaboracin propia con base en los Informes de la Cuenta Pblica 2003-2010, SHCP, Mxico.

Durante 2010, la SHCP inform que Hbitat ejecut 13,335 proyectos en 1,518 polgonos Hbitat, lo que benefici a 2 millones de hogares, que representan alrededor de 6 millones de personas, ubicados en 259 ciudades y zonas metropolitanas conformadas por 365 municipios y delegaciones polticas del Distrito Federal.15 El 99% de los recursos aplicados en 2010 correspondi a dos modalidades: mejoramiento del entorno urbano (50%) y desarrollo social y comunitario (49%); slo 1 de cada 100 proyectos correspondi a la modalidad de promocin del desarrollo urbano. En el siguiente cuadro se exponen los principales resultados en 2010 por tipo de modalidad.

SHCP, Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2010. Clasificacin funcional del gasto pblico, Mxico, 2011, en www.shcp.gob.mx (fecha de consulta: mayo de 2011).

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Cuadro 6. Principales acciones y resultados de Hbitat en 2010 Modalidad Desarrollo social y comunitario Resultados ms importantes Se realizaron 6,511 proyectos, de los cuales 4,695 estn dirigidos al desarrollo de capacidades individuales y comunitarias y 1,816 a la promocin de la equidad de gnero, la organizacin y participacin social y comunitaria, la prevencin de la violencia, la promocin de programas federales en el mbito de los polgonos Hbitat, entre otros. Se ejecutaron 6,728 proyectos orientados a la construccin, mejoramiento o equipamiento de 381 centros de desarrollo comunitario y 24 centros especializados para la atencin de vctimas de violencia, as como para la construccin o mejoramiento de 927.8 miles de metros lineales de redes de infraestructura urbana bsica (agua potable, drenaje y electrificacin). Se pavimentaron, construyeron o mejoraron aproximadamente 2 5,994 miles de m de vialidades; 110 proyectos para el saneamiento del entorno, que incluyen obras y acciones para la recoleccin y disposicin de basura, plantas de tratamiento, y rellenos sanitarios, y 341 proyectos para la prevencin y mitigacin de riesgos, causados por fenmenos naturales. Se llevaron a cabo 49 proyectos para apoyar la proteccin, conservacin y revitalizacin de los Centros Histricos inscritos en la Lista del Patrimonio Mundial de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Se otorgaron apoyos por 794.4 millones de pesos, para la reposicin de enseres y muebles domsticos a hogares en situacin de pobreza afectadas por fenmenos naturales, en el Estado de Mxico, Michoacn, Morelos, Nuevo Len, Tamaulipas, y Veracruz. Se financiaron 96 proyectos para la elaboracin o actualizacin de planes y programas municipales de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial. Se favoreci a diversos municipios de Baja California, Colima, Guanajuato, Jalisco, Mxico, Michoacn, Morelos, Puebla, Quertaro, Sinaloa y Tlaxcala, con 33 proyectos de inversin federal por un monto de 9.8 millones de pesos destinados a la formulacin y actualizacin de planes de desarrollo urbano.

Mejoramiento del entorno urbano

Promocin del desarrollo urbano

Fuente: Tomado de SHCP, Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2010, Clasificacin funcional del gasto pblico, Mxico, 2011.

Adems, el informe de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2010 seala que Hbitat particip en la Estrategia Todos Somos Jurez, Reconstruyendo la Ciudad, que busca combatir la inseguridad y restaurar el tejido social. El programa apoy la ejecucin de 62 proyectos dirigidos al desarrollo de capacidades individuales y comunitarias, as como de mejoramiento y

equipamiento del entorno urbano.

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Asimismo, se informa que respecto a la meta de atencin a polgonos, en 2010 se tena contemplado atender a 1,271 y la meta alcanzada fue de 1,518, 19.4% superior a la establecida originalmente. En el proyecto de PEF 2011 se tienen como metas para el programa la atencin a 1,540 polgonos, la pavimentacin de 5.2 millones de m2, as como la construccin de 290 centros de Desarrollo Comunitario, 900 mil metros lineales de redes de agua potable, drenaje y electricidad.16 En el oficio nmero 300 de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio dirigido a los delegados federales de la Sedesol, se especifica el total de recursos para ejercer en 2011. Con la excepcin de los gastos de operacin, se dispone de poco ms de 3,040 millones de pesos. La distribucin por entidad federativa se muestra en la Grfica 1. Las entidades federativas con mayores subsidios asignados del Programa Hbitat son el Estado de Mxico, con alrededor de 218 millones; Guerrero, con 175 millones; Chiapas y Puebla, con 172 millones, respectivamente, y Veracruz, con 156 millones. En contraste, las entidades con menores subsidios son

Aguascalientes (31 millones), Tabasco (45 millones) y Baja California Sur (53 millones). En el anexo se presenta el cuadro con los subsidios por vertiente y entidad federativa.

SHCP, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin 2011. Objetivos, indicadores y metas para resultados, Mxico, 2010.

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Grfica 1. Distribucin de los subsidios federales del Programa Hbitat para el ejercicio fiscal 2011 por vertiente y entidad federativa
Aguascalientes Tabasco Baja California Sur Durango Tlaxcala Colima Hidalgo Sinaloa Nuevo Len Coahuila Quertaro Campeche Chihuahua Zacatecas Nayarit Distrito Federal Quintana Roo San Luis Potos Morelos Jalisco Oaxaca Baja California Yucatn Michoacn Sonora Tamaulipas Guanajuato Veracruz Puebla Chiapas Guerrero Mxico $0 $50 $100 $150 $200 $250

(Millones de pesos)
Fuente: Secretara de Desarrollo Social, Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio, Anexo del oficio 300, 6 de enero de 2011, en www.sedesol.gob.mx (fecha de consulta: mayo de 2011).

Las evaluaciones externas del Programa Hbitat

El Coneval tiene la tarea de revisar peridicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la poltica de desarrollo social, para, si es el caso, corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente. Para llevar a cabo esa tarea, el consejo coordina la evaluacin externa de los programas sociales. La ley establece que los organismos evaluadores independientes que podrn participar sern instituciones de educacin

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superior, de investigacin cientfica u organizaciones no lucrativas, mediante adjudicacin a travs de un concurso previo. Las evaluaciones de programas federales se dividen en cinco tipos:

1. De consistencia y resultados: en ellas se analiza el diseo y desempeo global de los programas federales para mejorar su gestin y medir el logro de sus resultados con base en la matriz de indicadores. 2. De indicadores: aqu se analiza mediante trabajo en campo la pertinencia y alcance de los indicadores de un programa federal para el logro de resultados. 3. De procesos: analiza mediante trabajo de campo si el programa lleva a cabo sus procesos operativos de manera eficaz y eficiente y si contribuye al mejoramiento de la gestin. 4. De impacto: identifica el cambio en los indicadores a nivel de resultados atribuible a la ejecucin del programa federal. 5. Especfica: son aquellas evaluaciones no comprendidas en el lineamiento y que se realizan mediante trabajo de gabinete y/o de campo.17

A partir de 2004 el programa Hbitat comienza a ser evaluado anualmente en forma generalizada, despus de su primer ao de operacin en 2003. Las primeras evaluaciones fueron coordinadas por la Secretara de Desarrollo Social y a partir de 2007 la coordinacin de las evaluaciones externas de los programas sujetos a reglas de operacin fue una atribucin del Coneval. El programa ha sido evaluado por reconocidas instituciones como El Colegio de la Frontera Norte, la Universidad Autnoma Metropolitana, Mathematica Policy Research Inc., el Centro de Investigaciones en Estudios Superiores de Antropologa Social (CIESAS), y la ltima est siendo aplicada por El Colegio de la Frontera Norte (Colef).18

SHCP, SFP, Coneval, Lineamientos generales para la evaluacin de los programas federales de la administracin pblica federal, Mxico, 2007. 18 No todos los resultados de las evaluaciones se encuentran disponibles, en particular para las evaluaciones del desempeo 2008 y 2009 en la pgina del programa; slo se despliega el

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De la informacin publicada en el pgina del Coneval, se detectaron 11 evaluaciones, la mayora evalu el desempeo, otras el impacto, la consistencia y los resultados del programa. Una de las evaluaciones ms importantes del programa fue la de impacto llevado a cabo por Mathematica Policy Research Inc. en 2007. La evaluacin detect que la construccin de drenaje tiene impactos positivos en la reduccin del rezago de la poblacin.19 La evaluacin midi el impacto de la construccin de servicios bsicos en los polgonos atendidos y los compar con lo que sucedi en polgonos con caractersticas similares, pero que no recibieron apoyo de Hbitat para implementar ese tipo de programas. La evaluacin encontr resultados favorables en el acceso a drenaje. Al respecto, los polgonos que implementaron programas de alcantarillado con apoyo de Hbitat redujeron el porcentaje de viviendas sin conexin a drenaje casi tres puntos porcentuales ms que los polgonos similares, pero que no tuvieron ningn apoyo de Hbitat.20 De 2003 a 2005 el Colegio de la Frontera Norte llev a cabo evaluaciones de la cobertura y focalizacin del programa. El anlisis del informe destac que el comportamiento de la operacin del programa en los tres primeros aos de operacin fue satisfactoria en lo correspondiente a la cobertura de la poblacin y focalizacin de los recursos dispuestos, ya que la primera increment en forma considerable y la segunda privilegi la aplicacin de los recursos sobre reas con mayor grado de marginacin; ambos elementos congruentes con los objetivos centrales del programa.21 En 2006 la Universidad Autnoma Metropolitana realiz una evaluacin de consistencia y resultados. La evaluacin destac la importancia de la participacin
Informe de la Evaluacin Especfica del Desempeo de 2008 a 2010 realizado por el Coneval. Al final del documento se anexa un cuadro con los resultados de las principales evaluaciones, elaborado con base en las sntesis de las evaluaciones del desempeo del Coneval y cuando fue posible directamente con los resultados de la institucin evaluadora. 19 Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2008, Sedesol, Mxico, 2008. 20 Idem. 21 El Colegio de la Frontera Norte, Evaluacin externa del Programa Hbitat 2005, Sedesol, Mxico, 2006.

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vecinal como un elemento de identificacin del Programa y reconoci que no obstante la intencin de promoverla en diversas partes del proceso de planeacin y seguimiento, en las reglas de operacin no se incorpor la existencia de un plan de desarrollo comunitario como un requisito indispensable.22 La evaluacin seal como uno de los problemas del programa la definicin de la poblacin objetivo, ya que su naturaleza urbana impide que se dirija exclusivamente a la poblacin en pobreza patrimonial porque en las ciudades no se presenta esta condicin de exclusividad y porque al mejorar un barrio o una ciudad se atiende a toda la poblacin independientemente de su nivel de ingresos, condicin de gnero o edad.23 Otro de los problemas detectados fue que el programa no contaba con instrumentos efectivos de planeacin que le permitieran fijar metas anuales y para el mediano y largo plazos; por tanto no poda establecerse un control sobre sus avances. La evaluacin recogi las opiniones de habitantes en cuanto al objetivo del programa de reducir la pobreza. Los beneficiarios opinaron que el programa contribuye a disminuir la pobreza; sin embargo, con pequeas obras y escasos recursos, no puede esperarse grandes resultados. En ese tenor la evaluacin concluy que la accin de Hbitat sin duda es importante, pero que las dimensiones de la pobreza urbana lo rebasan.24 Adems, la UAM hizo la recomendacin de que el programa no puede estar dirigido exclusivamente a las reas de mayor pobreza patrimonial, porque en las ciudades no existen reas urbanas con residentes con el mismo nivel de ingresos. Destac que para mejorar un barrio o una ciudad se deben atender, entre otras, las necesidades de equipamiento, servicios, vivienda, suelo, empleo, comercio, transporte y abasto de toda su poblacin, sin discriminar el nivel de ingresos. 25 Al igual que la UAM, en 2007 el CIESAS realiz una evaluacin de consistencia y resultados del programa; los resultados fueron muy diferentes. La
Estudios Metropolitanos, Universidad Autnoma Metropolitana, Evaluacin externa del Programa Hbitat 2006, Mxico, 2007. 23 Ibid., p. 5. 24 Ibid., p. 21. 25 Ibid., p. 27.
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evaluacin del CIESAS destaca las debilidades del programa, pero tambin sus fortalezas. Entre los principales problemas detectados por la evaluacin se pueden mencionar los siguientes: dificultades para formular la matriz de indicadores; los rezagos que busca superar no cuentan siempre con un diagnstico preciso; los indicadores de resultados no permiten diferenciar los impactos en las diferentes modalidades del programa; la inexistencia de indicadores de resultados para la modalidad de centros histricos. Los evaluadores, por tanto, recomiendan la realizacin de una matriz de indicadores por cada modalidad del programa, incluyendo la de centros histricos.26 Respecto a la planeacin estratgica, el informe seala que el programa no ha logrado formular un plan de trabajo con metas a mediano y largo plazos; la designacin y seguimiento de los recursos se realiza en forma centralizada, sin embargo, las autoridades municipales son las encargadas de la ejecucin de los proyectos y algunas veces su capacidad de trabajo puede resultar insuficiente. En cuanto a las fortalezas del programa, el informe seala que Hbitat constituye una poltica social novedosa entre las implementadas para atender la pobreza urbana en Mxico, por combinar instrumentos y acciones de poltica urbana con iniciativas de desarrollo comunitario y social, adems de integrar los tres rdenes de gobierno. La evaluacin destac el Sistema Integral de Informacin de los Programas Sociales (SIISPO) como un poderoso instrumento para dar seguimiento a los proyectos y la aplicacin de los recursos financieros, y reconoci la falta de mecanismos para supervisar la calidad de la informacin recopilada en el sistema. Finalmente, el equipo evaluador consider que el programa se podra fortalecer si permita mayor participacin a los beneficiarios, entidades acadmicas y organizaciones civiles. Adems, recomend incorporar la contralora social como medio para vigilar el uso de los recursos y la realizacin de una nueva evaluacin de impacto para mejorar el desempeo del programa.

CIESAS/ Coneval, Informe final. Evaluacin de consistencia y resultados Programa Hbitat 2007, Mxico, 2008.

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22

En ese mismo ao, El Colegio de Mxico realiz una evaluacin de los Centros de Desarrollo Comunitario (CDC) apoyados por el Programa Hbitat. Entre las conclusiones relevantes destac las limitaciones en cuanto a que su gestin y recursos estn condicionados a los gobiernos locales (municipios).27 El informe seala que geogrficamente son muy accesibles, sin embargo, carecen de lineamientos de diseo para el funcionamiento adecuado de las actividades y el aprovechamiento eficiente de los espacios disponibles, ya que la escasez de mobiliario y equipo en los salones, talleres y consultorios reduce la eficacia de los servicios ofrecidos. Tambin existe insuficiencia de elementos de seguridad y resguardo de los inmuebles (25% sufrieron robo o vandalismo en ese ao). A pesar de las limitaciones de los CDC, la evaluacin seala beneficios importantes: la flexibilidad de apoyar gran variedad de servicios, cursos y talleres ayuda a que la oferta responda a necesidades de la poblacin en su contexto local; la gratuidad o bajos costos de servicios permiten la asistencia de la poblacin y el compromiso y vocacin de servicio de coordinadores y prestadores de servicios representa un valor agregado.28 El informe seala, adems, que los CDC incidieron en la creacin de capital humano, ya que la percepcin de los usuarios fue que obtuvieron ms beneficios psicolgicos (elevacin de la autoestima) y recreativos (fortalecimiento de vnculos sociales) que beneficios econmicos. La evaluacin detect como una de las debilidades del programa su aportacin a la organizacin social y comunitaria, ya que 64 de cada 100 usuarios opin que la organizacin de la colonia segua igual. La evaluacin de los CDC seal como principales retos: la limitada capacidad de gestin y de recursos econmicos de los municipios para mantener las actividades de los centros; la incipiente capacidad de autogestin; la ausencia de sistemas administrativos para la planeacin de su operacin; la falta de

Coneval, Informe, op. cit. El Colegio de Mxico, Evaluacin de los Centros de Desarrollo Comunitario apoyados por el Programa Hbitat (Sntesis ejecutiva), Sedesol, Mxico, 2007.
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mobiliario y equipo, principalmente en los salones, talleres y consultorios, lo cual redujo la eficacia de los servicios que se ofrecen.29 El equipo evaluador reconoci que por diferentes motivos no todos los centros han cumplido su objetivo de formar capital social; sin embargo, stos se han convertido en sitios que alejan a los beneficiarios de un aislamiento social y refuerzan sus vnculos familiares y de cooperacin entre vecinos. En 2008 El Colegio de la Frontera Norte llev a cabo una evaluacin especfica del desempeo. En el informe de evaluaciones del Coneval se report que el uso de instrumentos de poltica urbana y social es una de las fortalezas del programa, as como la existencia de una continuidad de las acciones en los polgonos, que se puede extender por cinco aos.30 En informe del Coneval acerca de esa evaluacin seal que el programa tiene mecanismos estandarizados para seleccionar, apoyar y seguir propuestas. En su operacin cuenta con informacin sistematizada para conocer la demanda de apoyos y las caractersticas de los solicitantes, as como para determinar la posicin geogrfica de los polgonos donde se concentra la pobreza patrimonial. Entre las debilidades detectadas en la evaluacin del desempeo del Colef, segn informe del Coneval, destac que falta actualizar informacin pertinente para tener una visin completa de las dimensiones que constituyen la pobreza urbana. Adems, no se cuenta con un diagnstico sobre las capacidades de gestin en las ciudades, por lo que existe el riesgo de canalizar recursos a obras no prioritarias. Por ltimo, apunt que el programa promueve el desarrollo social y comunitario, pero no hay seguimiento y evaluacin de beneficiarios. Asimismo, seala que stos se involucran poco. En 2009 la UAM realiz una evaluacin especfica de monitoreo de obra pblica del programa Hbitat. En su informe final seal que los resultados en general son satisfactorios, ya que todas las obras existen; 95% opera y 99% de los

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Ibid. Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2008, Sedesol, Mxico,

2008.

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beneficiarios perciba que la obra tena algn grado de utilidad (68.4% consideraba que es muy til).31 De las reas de oportunidad del programa, la UAM seal el mantenimiento posterior de las obras, independientemente que sta es responsabilidad del ayuntamiento y la comunidad. El informe afirm que no existe una cultura del mantenimiento y conservacin de las obras, en particular las que son de beneficio indirecto a la poblacin, como electrificacin, vialidades, banquetas y

alcantarillados. En 2009 y 2010 El Colegio de Mxico llev a cabo una evaluacin especfica del desempeo del programa. En el informe de evaluacin del Coneval se destaca que en los ltimos tres aos el programa atendi a 82.4% de la poblacin objetivo.32 Adems, destac que el programa present avances en el nmero de hogares beneficiados, as como en la introduccin de redes de agua a 67.4% de estos hogares y logr construir drenaje en 80.1% de los mismos. De manera adicional, el programa ampli la pavimentacin y mejor las vialidades para integrar los polgonos Hbitat a las ciudades y mejorar fsicamente el entorno urbano.33 Respecto al incremento de capacidades individuales y comunitarias, segn el Coneval, el programa tuvo logros en la promocin de la participacin, en el desarrollo de capacidades individuales y comunitarias de la poblacin atendida. Finalmente, el informe seal que se incrementaron las acciones para promover la equidad de gnero y la prevencin de la violencia. En cuanto a los retos y recomendaciones, el informe destac la necesidad de mejorar la solidez tcnica de los indicadores en la matriz de indicadores de resultados (MIR) y de la informacin registrada, as como la actualizacin del dato de la poblacin en situacin de pobreza patrimonial, la creacin de un indicador especial de reduccin de la pobreza en Centros Histricos y precisar el indicador de reduccin de la violencia, en especial de la violencia contra las mujeres.
UAM, Evaluacin especfica de monitoreo de obra pblica, Mxico, 2009. Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2009-2010. Valoracin de la informacin contenida en el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), Mxico, 2010, www.coneval.gob.mx (fecha de consulta: abril de 2011). 33 Idem.
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El mismo informe report que en 2009 El Colegio de la Frontera Norte inici una evaluacin de impacto del programa Hbitat, que permitir medir los avances en obras de agua entubada, drenaje, en introduccin de pavimento, alumbrado pblico y banquetas, entre otros aspectos. Los resultados finales de la evaluacin estarn disponibles hasta 2012.34 En el mismo balance, el Coneval destaca que varias evaluaciones sealan que la partida dedicada a Centros Histricos necesita precisarse, ya que no permite discriminar con nitidez en qu medida los recursos contribuyen efectivamente a reducir la pobreza en esos centros. Finalmente, con base en las recomendaciones de las evaluaciones realizadas al programa, el Coneval plantea algunos aspectos susceptibles de mejora, como la actualizacin del diagnstico sobre pobreza urbana. Al respecto comenta que el Censo de Poblacin y Vivienda de 2010 permitir actualizar los datos; la realizacin de una evaluacin de impacto que considere indicadores que midan su incidencia integral, social y territorial; la actualizacin de los mecanismos de control y seguimiento fsico-financiero de los proyectos, e impulsar la constitucin de comits de contralora social; la creacin de indicadores de reduccin de la pobreza en Centros Histricos y la precisin de un indicador de reduccin de la violencia de gnero.35

Evaluaciones de la Auditora Superior de la Federacin

En 2003 y 2005 la ASE realiz auditoras al programa Hbitat. La primera de ellas tuvo como objetivo evaluar el desempeo del programa Hbitat durante el ejercicio 2003. La evaluacin se centr en la congruencia de los objetivos del programa, as como en las estrategias de las prioridades nacionales y sectoriales establecidas en el marco normativo y operativo de mediano y corto plazos; la observancia de las disposiciones establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el
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Idem. Idem.

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Ejercicio Fiscal 2003; la eficacia en la cobertura de atencin geogrfica y de la poblacin objetivo, y la eficiencia con que se aplicaron los recursos financieros asignados.36 La segunda auditora se realiz en 2005. En este caso se trat de una auditora financiera y de cumplimiento del programa Hbitat. Los recursos revisados fueron dos millones 30 mil 316 miles de pesos que representan el total de los recursos reportados en la cuenta pblica 2005.37 Los resultados de la auditora en 2003 mostraron que exista congruencia entre los objetivos de Hbitat y los objetivos del Programa Nacional de Desarrollo y el programa sectorial de desarrollo urbano y de ordenacin del territorio, as como con las estrategias establecidas en las reglas de operacin del mismo. Respecto a las observaciones principales, la ASF seal que los indicadores de resultados que la Sedesol estableci en las reglas de operacin del programa Hbitat para medir su operatividad y sus modalidades no permitan evaluar el impacto de las acciones realizadas en el cumplimiento del objetivo general de contribuir a superar la pobreza urbana, mejorar el hbitat popular y hacer de las ciudades y sus barrios espacios ordenados, seguros y habitables. Aade que la falta de indicadores estratgicos no permita medir la eficacia en el cumplimiento de los objetivos del programa.38 En cuanto a la cobertura del programa, la ASF destac que en 2003 el programa Hbitat tuvo presencia en 60 ciudades y zonas metropolitanas de las 32 entidades federativas del pas, lo que represent una cobertura de 16.5% respecto de las 364 ciudades de 15 mil habitantes o ms que en ese ao integraban el Sistema Urbano Nacional.39 Otra recomendacin de la ASF fue la implementacin de medidas para que en las reglas de operacin de Hbitat se establecieran criterios bajo los cuales se reasignaran los recursos financieros que no fueran acordados en los convenios de
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Auditora Superior de la Federacin, Informe de la Auditora de Desempeo Programa Hbitat, Cuenta Pblica 2003, Mxico, 2004, en www.asf.gob.mx (marzo de 2011). 37 ASF, Informe del Resultado de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2005, Mxico, 2007, en www.asf.gob.mx (febrero de 2011). 38 Auditora Superior de la Federacin, Informe de la Auditora de Desempeo op. cit. 39 Ibid., p.

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coordinacin, con la finalidad de que los subsidios en todo momento se aplicaran con equidad y transparencia. La ASF seal que la Sedesol no proporcion claras evidencias de que los polgonos atendidos por el programa se cieran estrictamente a los requisitos establecidos en las reglas de operacin de ese ao. De manera adicional, la dependencia no cont con los indicadores estratgicos que permitiran medir el cumplimiento de su objetivo general. Finalmente, la ASF indic que la Sedesol no cont con un sistema de informacin consolidado que le permitiera identificar los polgonos donde se ejecutaron los proyectos; y las 31 delegaciones revisadas no acreditaron el cumplimiento de los criterios establecidos en las reglas de operacin para verificar que los proyectos ejecutados formaron parte de un plan o programa integral de mejoramiento de barrios o zonas urbanas marginadas. En sntesis, la ASF emiti 33 observaciones que promovieron 36 acciones, de las cuales 29 son recomendaciones al desempeo, orientadas a mejorar las prcticas gubernamentales y la aplicacin sistemtica de indicadores estratgicos; seis fueron solicitudes de intervencin del rgano Interno de Control en la Sedesol, para iniciar, en su caso, el procedimiento administrativo que fincara las responsabilidades procedentes; y una solicitud de aclaracin por operaciones no comprobadas. En la auditora financiera realizada en 2005, la ASF revis las siguientes reas: la Unidad de Programas de Atencin a la Pobreza Urbana (UPAPU); la Direccin General de Programacin y Presupuesto (DGPP) y las delegaciones de Sedesol en Guanajuato e Hidalgo; as como las dependencias y entidades, algunos municipios de Guanajuato e Hidalgo y delegaciones del Distrito Federal. La ASF emiti tres observaciones que generaron ocho acciones. El monto econmico de las operaciones observadas es de 2.8 millones de pesos, las cuales, segn la ASF, no necesariamente implican recuperaciones o daos a la hacienda pblica federal.40
En trminos muy generales, la primera observacin corresponde a la obra fsica en el municipio de San Miguel Allende, Guanajuato, respecto a la obra Equipamiento y construccin de relleno sanitario en la que se detect que no se proporcion el expediente tcnico para que la
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Como resultado de la revisin practicada, la ASF emiti ocho acciones, orientadas a investigar y determinar las responsabilidades administrativas, recuperar recursos econmicos para la hacienda pblica federal y fortalecer los mecanismos de operacin y control. Adems de las auditoras y evaluaciones, el programa Hbitat ha sido estudiado por acadmicos interesados en aspectos particulares. En forma general, a continuacin se describen los resultados de algunos estudios sobre Hbitat. Segn Rodolfo Garca, la importancia de analizar el programa Hbitat recae en que se ha desarrollado en un contexto en el que se pugna por un federalismo distinto, donde el gobierno local adquiere ms autonoma, responsabilidades y facultades. La participacin social obliga a los gobiernos a desarrollar proyectos de manera conjunta con la sociedad civil, el sector privado, as como con los dems niveles de gobierno.41 Sin embargo, la investigacin de Rodolfo Garca tambin detecta los problemas de implementacin de los proyectos desarrollados por los gobiernos locales con recursos Hbitat, como se puede observar en el Esquema 3.

Sedesol autorizara los recursos. Otra de las observaciones corresponde al municipio de Len, donde algunas obras no se soportaron con el contrato o convenio correspondiente. Finalmente, en el municipio de Tepeji del Ro de Ocampo, en Hidalgo, la ASF detect algunas irregularidades en obras, tales como: falta de facturas y facturas con informacin incompleta, dudas en la aplicacin de algunos recursos de participacin de beneficiarios; obras mal ejecutadas; se cubrieron 25.5 miles de pesos de participacin federal a adultos mayores que no cubran los requisitos de la RO del programa Hbitat; la compra de dos camiones de basura con sobreprecio; bienes ociosos; pago de canchas deportivas para rehabilitacin, las cuales se encontraban en psimas condiciones y, finalmente, la adquisicin de una unidad mvil de geriatra con un valor de un milln de pesos que no contaba con el expediente ni con las fianzas de cumplimiento. 41 Rodolfo Garca del Castillo, Polticas urbanas y su impacto en el desarrollo social en Mxico, CIDE, Mxico, p. 111.

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Esquema 3. Principales Obstculos a la implementacin de Hbitat

Carencia de los municipios de facultades y responsabilidades constitucionales. Municipio limitado a las competencias estatales y federales. Periodo de gestin municipal que afecta su operacin y continuidad. Carencia de mecanismo que regulen las relaciones entre los distintos niveles de gobierno. Poca negociacin con los congresos estatales para flexibilizar polticas fiscales y recaudar ms impuestos. No hay instrumentos que favorezcan la continuidad de los programas. Escasez de recursos. Presupuesto limitado. Bajo nivel de recaudacin de los gobiernos locales. Recursos etiquetados, que no permiten a los municipios desarrollar programas que atiendan su propia realidad social. Subejercicio del gasto pblico. La economa informal. Falta de mecanismos de participacin y financiamiento mutuo con la iniciativa privada y los grupos organizados de la sociedad civil. Existencia de marcados problemas sociales que requieren polticas integrales. Bajo nivel de corresponsabilidad ciudadana y alto desinters en los problemas del entorno urbano. Bajo nivel de participacin ciudadana. Resistencia de la comunidad al proyecto. Desastres naturales que pueden llegar a afectar e incluso suprimir un proyecto. Falta de capacidad y preparacin por parte de los funcionarios pblicos municipales encargados de la planeacin, implementacin y evaluacin de los programas. Insuficiente creacin de programas o proyectos productivos con perspectiva sustentable a largo plazo. Baja capacidad de difusin de los distintos programas. Carencia de planeacin en el mbito local. Falta de capital humano, equipo y tecnologa de la informacin.

Polticos

Econmicos

Sociales

Ambientales

Tcnicos

Fuente: Tomado de Rodolfo Garca del Castillo, Polticas urbanas y su impacto en el desarrollo social en Mxico, CIDE, Mxico, p. 132.

Respecto a las relaciones intergubernamentales que predominan en el programa Hbitat, segn Rodolfo Garca, stas reflejan condiciones de ndole formal e informal entre los participantes, como se muestra en el Esquema 2, donde se observa que existen relaciones informales entre los participantes que suscriben acuerdos polticos, ajustes mutuos, pagos colaterales e incluso vnculos de orden personal que afectan la ejecucin del programa.

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Esquema 2. Relaciones intergubernamentales del Programa Hbitat

Actores Algunas decisiones crticas Establece los criterios generales de operacin y aplicacin, adems de las RO. Impulsa esquemas de planeacin y actuacin para enfrentar las causas estructurales de la pobreza y la marginacin. Ayudan a preparar expedientes. Definen las prioridades de planeacin. Aplican y dan seguimiento a los proyectos del programa.

Secretara de Desarrollo Social (Sedesol). Federal Relacin formal Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio. Delegaciones estatales de la Sedesol. Estatal Comits de Planeacin para el Desarrollo (Coplades). Municipal Ejecutores.

Actores sociales (Asociaciones civiles; organismos no gubernamentales; instituciones acadmicas, religiosas, de salud, centros de atencin; Comits vecinales, consejos consultivos o de participacin ciudadana, comits de colonos, sociedad civil) ejerciendo presin.

Fuente: Tomado de Rodolfo Garca del Castillo, Polticas urbanas y su impacto en el desarrollo social en Mxico, CIDE, Mxico, 2009, p. 125.

Independientemente de los problemas detectados, Garca subraya que a travs de Hbitat, el gobierno federal descentraliza recursos a los municipios para el diseo, operacin y evaluacin de las polticas sociales y urbanas con la finalidad de mejorar las ciudades y las condiciones de los grupos marginados en esos espacios. Por su parte, Alejandro Navarro analiza los procesos de coordinacin del programa Hbitat en los tres rdenes de gobierno a travs de informacin documental y entrevistas en campo a los actores, en particular se centra en dos experiencias de aplicacin del programa en mbitos municipales.42 Navarro afirma que Hbitat es un programa de aplicacin federal independientemente de que se administre en forma descentralizada, lo que se traduce en la existencia de mecanismos de coordinacin de tipo jerrquico y vertical, ms que de negociacin o redes; sin embargo, considera que su exposicin se limita a dos estudios de caso, con la imposibilidad de poder generalizar las conclusiones al funcionamiento nacional del programa.

42

Navarro, Coordinacin, op. cit., pp. 159-182.

31

Por otro lado, en el polgono Puente del Carmen, Rioverde, San Luis Potos, Jos Manuel Romo y un grupo de investigadores trabajaron sobre la percepcin de los habitantes acerca de los beneficios del programa Hbitat.43 Los autores de la investigacin afirman que los cambios percibidos por los pobladores no son significativos pese a las acciones implementadas y que es necesario dotar de equipamientos, pero tambin reforzar ciertos valores que se han venido perdiendo para revertir una problemtica que crece constantemente. Por ltimo, sealan que la seleccin de los proyectos apoyados y su correlacin con las necesidades y planes locales no es funcin del programa, sino que son los gobiernos locales los que asumen y se responsabilizan de esta tarea. Otro estudio de caso, llevado a cabo por Arzaluz y Jurado en dos ciudades fronterizas, Nogales y Ciudad Jurez, analiza las formas de participacin ciudadana y los mecanismos para la implementacin del programa.44 Los autores comprueban con estos dos casos la existencia de dos modelos de gestin diferentes: el tradicional, donde las estructuras municipales son obsoletas, la transparencia est ausente, la profesionalizacin es baja y sobre todo, los mecanismos de participacin ciudadana son clientelares (Nogales). En contraste, el modelo modernizador de la gestin, se caracteriza por una mayor profesionalizacin de los funcionarios municipales, transparencia en el uso de los recursos y mecanismos de participacin reglamentados, adems de la incorporacin de la sociedad civil en estos procesos (Ciudad Jurez).45

Agenda legislativa sobre el programa Hbitat

Durante la LXI Legislatura se han presentado cuatro puntos de acuerdo de diferentes diputados federales con los que se exhorta a la Comisin de
Jos Manuel Romo Orozco et al., Percepcin de los habitantes del Polgono Puente del Carmen, Rioverde, S.L.P. sobre los beneficios del Programa Hbitat, Revista del Centro de Investigacin, Universidad La Salle, vol. 9, nm. 33, enero-junio, 2010, Mxico, pp. 95-105. 44 Socorro Arzaluz Solano y Mario Alberto Jurado Montelongo, Estrategias de combate a la pobreza. El programa Hbitat en ciudades fronterizas del norte de Mxico: los casos de Nogales, Sonora y Ciudad Jurez, Chihuahua, Regin y Sociedad, vol. XXVIII, nm. 37, Colegio de Sonora, Mxico, 2006, pp. 85-126. 45 Ibid., p. 121.
43

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Presupuesto y Cuenta Pblica para que en el ejercicio fiscal de 2011 se asignaran mayores recursos para fortalecer los programas de desarrollo social y en especfico los aplicados en los polgonos Hbitat. El 12 de octubre de 2010 la diputada Mara Estela de la Fuente Dagdug, del grupo parlamentario del PRI, present una proposicin con punto de acuerdo por el que exhortaba a la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica a asignar mayores recursos para fortalecer los programas de desarrollo social aplicados en los polgonos Hbitat; y a la Sedesol, a hacer llegar a stos el programa 70 y ms. En el mismo sentido, el 19 de octubre un grupo de legisladores del PAN present un punto de acuerdo con la finalidad de que en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin de 2011 se consideraran mayores recursos para el programa Hbitat. El 28 de octubre de 2010 el diputado Avelino Mndez Rangel del grupo parlamentario del PRD present un punto de acuerdo en el mismo sentido y el 22 de febrero de 2011 el diputado Jess Gerardo Cortez Mendoza, del grupo parlamentario del PAN present un punto de acuerdo en el que exhortaba a la Sedesol a ampliar el padrn de beneficiarios del programa 70 y ms, para que diera cobertura a los adultos mayores que habitan los polgonos urbanos de pobreza detectados por el programa Hbitat. En la LX Legislatura se presentaron tres puntos de acuerdo que solicitaban recursos para que el programa Hbitat contemplara la creacin de una red de centros integrales de prevencin y atencin de la violencia familiar; otro pretenda que los municipios de 10 mil habitantes y ms pudieran ser beneficiados por Hbitat y, finalmente, un punto de acuerdo solicitaba recursos para diversos municipios del estado de Hidalgo.

Comentarios finales

Al revisar las reglas de operacin del programa Hbitat se observa que su intencin es combatir la pobreza urbana con el impulso del gobierno federal y con escasa

33

participacin de los gobiernos estatales y municipales. La mayor parte de los proyectos se disean desde el centro y los gobiernos estatales y municipales tienen la tarea de ejecutarlos. El programa Hbitat, con el paso de los aos, ha mejorado sus mecanismos de focalizacin, las modalidades de intervencin y sus respectivas reglas de operacin. De igual forma, las evaluaciones externas han sido muy diversas; independientemente de ello, en la mayora se revis el diseo, la cobertura, focalizacin, la percepcin de los beneficiarios y la operacin del Programa. De las evaluaciones realizadas al programa destaca la llevada a cabo por Mathematica Policy Research Inc., la cual midi el impacto del programa respecto a la satisfaccin de las demandas de agua, drenaje y electricidad;

desafortunadamente la informacin disponible no permite revisar los informes de la mayora de las evaluaciones externas, slo se presentan las sntesis ejecutivas realizadas por el Coneval. Entre las recomendaciones ms frecuentes de las evaluaciones de desempeo del programa destaca el establecimiento de metas a largo plazo, que vayan ms all de los objetivos anuales, as como los mtodos para cuantificarlas; la promocin de una mayor participacin de los beneficiarios para que hagan suyas las obras y ayuden a conservarlas; revaloracin de la concentracin de inversiones en muy pocos polgonos, de tal forma que se obtenga una mejor distribucin de los recursos; realizar evaluaciones de impacto para mejorar el desempeo del programa y dotarlo de indicadores y mecanismos de seguimiento para incrementar su eficacia. Los resultados y recomendaciones de las evaluaciones externas del programa han sido determinantes para mejorar el desempeo del programa. Algunas evidencias de ello son las modificaciones de las reglas de operacin y la reduccin de las vertientes y modalidades de actuacin del programa. De la revisin de las diferentes evaluaciones, el Coneval afirm que, debido a su diseo, Hbitat contina siendo el programa social de atencin a la pobreza urbana ms importante del gobierno federal, ya que ha permitido coordinar la intervencin de diferentes rdenes de gobierno. Las contribuciones ms

34

importantes parecen estar en el mejoramiento de los servicios bsicos de infraestructura urbana en los polgonos pobres.46 Sin embargo, el Coneval cuestion el hecho de que el programa pretende impactar en demasiadas dimensiones de la calidad de vida de los pobres urbanos (infraestructura, centros comunitarios, gnero, capital social, valor de inmuebles, etc.) cuando carece de los recursos financieros para hacerlo. A casi nueve aos de operacin del programa Hbitat, se observa que slo se han realizado dos auditoras por parte de la Auditora Superior de la Federacin y que las observaciones y acciones derivadas no han tenido impactos importantes. Al respecto, Luis Alberto Jimnez Trejo seala que un riesgo potencial, por la naturaleza del programa, es la posibilidad de que los grupos locales desven su propsito en funcin de sus intereses particulares; por ello recomienda reforzar la contralora social para evitar que ningn particular se beneficie econmica o polticamente con las obras y acciones de este programa.47

Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2008, Mxico, 2009, en www.coneval.gob.mx (fecha de consulta: abril de 2011). 47 Luis Alberto Jimnez Trejo, El programa HBITAT y la superacin de la pobreza urbana en Mxico", en Observatorio de la Economa Latinoamericana, nm. 99, 2008, consultado en www.eumed.net (fecha de consulta: abril de 2011).

46

35

ANEXOS Objetivos generales del programa Hbitat, 2003-2011

Aos 2003 y 2007 2004-2006 Objetivos Contribuir a superar la pobreza urbana, mejorar el hbitat popular y hacer de las ciudades y sus barrios espacios ordenados, seguros y habitables. Contribuir a superar la pobreza urbana, mejorar el hbitat popular y hacer de las ciudades y sus barrios espacios ordenados, seguros y habitables, dotados de memoria histrica y proyecto de futuro. Contribuir a la integracin social y urbana de los habitantes de las zonas urbanas marginadas con alta concentracin de hogares en situacin de pobreza. Contribuir a la superacin de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de zonas urbano-marginadas, al fortalecer y mejorar la organizacin y participacin social, as como el entorno urbano de dichos asentamientos.

2008

2009-2011

Fuente: Elaboracin propia con base en las Reglas de operacin del programa Hbitat 2003-2011.

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Indicadores de resultados
Nivel de Objetivo Propsito Propsito Nombre del indicador Polgonos Hbitat atendidos. Unidad de medida Polgono Frecuencia de medicin Trimestral

Manzanas atendidas con obras. Manzana Anual Grado de satisfaccin con condiciones Propsito Porcentaje Bianual sociales en polgonos intervenidos. Grado de satisfaccin con condiciones Propsito fsicas del entorno urbano en polgonos Porcentaje Bianual intervenidos. Propsito Hogares beneficiados. Hogar Trimestral Hogares beneficiados con redes de servicios Propsito Hogar Trimestral bsicos (agua, drenaje o electricidad) construidas o mejoradas. Componente Proyectos para la organizacin y participacin Proyecto Trimestral social y comunitaria. Componente Proyectos para la igualdad entre hombres y Proyecto Trimestral Mujeres. Componente Beneficiarios con acciones para el desarrollo Persona Trimestral social y comunitario. Componente Centros de desarrollo comunitario apoyados. Centro Trimestral Metros cuadrados de pavimentacin, Componente Metro Trimestral construccin y mejoramiento de vialidades cuadrado financiados. Componente Metros lineales de redes de agua potable, Metro lineal Trimestral drenaje y electricidad financiados. Proyectos apoyados para la prevencin y Componente Proyecto Trimestral mitigacin de riesgos de desastre en polgonos Hbitat. Componente Municipios apoyados con obras de Municipio Trimestral saneamiento del entorno urbano. Componente Proyectos apoyados de saneamiento del Proyecto Trimestral entorno urbano. Proyectos apoyados para la elaboracin o actualizacin de planes, programas y Componente estudios para el desarrollo urbano, el Proyecto Trimestral ordenamiento territorial y la superacin de la pobreza urbana. Componente Observatorios Urbanos Locales instalados o Observatorio Trimestral fortalecidos. Proyectos para la proteccin, conservacin o Componente revitalizacin de los Centros Histricos Proyecto Trimestral inscritos en la Lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO. Porcentaje de municipios que llevan a cabo Componente acciones de Gestin Integral de Riesgos de Porcentaje Trimestral Desastre. Fuente: Secretara de Desarrollo Social, Reglas de Operacin del Programa Hbitat para el ejercicio fiscal 2011, Diario Oficial de la Federacin, viernes 31 de diciembre de 2010, Mxico.

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DISTRIBUCIN DE LOS SUBSIDIOS FEDERALES DEL PROGRAMA HBITAT PARA EL EJERCICIO FISCAL 2011 POR VERTIENTE Y ENTIDAD FEDERATIVA

Entidad federativa
Tota l Mxi co Guerrero Chi a pa s Puebl a Vera cruz Gua na jua to Ta ma ul i pa s Sonora Mi choa c n Yuca t n Ba ja Ca l i forni a Oa xa ca Ja l i s co Morel os Sa n Lui s Potos Qui nta na Roo Di s tri to Federa l Na ya ri t Za ca teca s Chi hua hua Ca mpeche Querta ro Coa hui l a Nuevo Len Si na l oa Hi da l go Col i ma Tl a xca l a Dura ngo Ba ja Ca l i forni a Sur Ta ba s co Agua s ca l i entes

Total 2011

Vertiente general

Centros histricos

$3,040,566,470 $2,970,723,513 $69,842,957 $217,956,016 $174,747,086 $172,467,078 $172,461,318 $156,035,931 $139,155,720 $123,002,199 $113,284,739 $112,960,937 $106,739,918 $103,393,601 $103,239,779 $102,120,786 $90,534,101 $88,831,316 $83,948,324 $82,194,689 $79,117,660 $73,911,503 $71,632,866 $71,266,936 $67,011,218 $63,976,847 $58,982,722 $58,533,402 $58,324,780 $55,648,794 $55,226,354 $54,443,532 $53,015,282 $45,192,062 $31,208,974 $217,956,016 $174,747,086 $172,467,078 $165,477,022 $6,984,296 $149,051,635 $6,984,296 $125,187,129 $13,968,591 $123,002,199 $113,284,739 $105,976,642 $6,984,295 $106,739,918 $103,393,601 $96,255,484 $6,984,295 $102,120,786 $90,534,101 $88,831,316 $83,948,324 $75,210,393 $6,984,296 $79,117,660 $66,927,207 $6,984,296 $71,632,866 $64,282,640 $6,984,296 $60,026,922 $6,984,296 $63,976,847 $58,982,722 $58,533,402 $58,324,780 $55,648,794 $55,226,354 $54,443,532 $53,015,282 $45,192,062 $31,208,974

Fuente: Secretara de Desarrollo Social, Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio, Anexo del oficio 300, 6 de enero de 2011, en www.sedesol.gob.mx (fecha de consulta: mayo de 2011).

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SNTESIS DE LOS RESULTADOS DE LAS PRINCIPALES EVALUACIONES EXTERNAS DEL PROGRAMA HBITAT Tipo de evaluacin Institucin evaluadora Conclusiones del evaluador Informe de la Evaluacin Especfica de Desempeo 2009-2010 El Colegio de Mxico En los ltimos tres aos ha atendido 82.4% de la poblacin objetivo. El programa presenta avances en el nmero de hogares beneficiados. Ha logrado introducir redes de agua a 67.4% de estos hogares y ha logrado construir drenaje en 80.1% de los mismos. Ha extendido la pavimentacin y mejorado vialidades para integrar los polgonos Hbitat a las ciudades y mejorar fsicamente el entorno urbano. Respecto al incremento de capacidades individuales y comunitarias, el programa ha tenido logros en la promocin de la participacin, en el desarrollo de capacidades individuales y comunitarias de la poblacin atendida. Ha incrementado las acciones para promover la equidad de gnero y la prevencin de la violencia. 1. El mejoramiento del entorno urbano por medio de obras en los hogares y en los polgonos Hbitat, entre ellos los avances en la construccin de redes de agua potable, drenaje y electricidad. 2. Los esfuerzos por mejorar la equidad de gnero 3. La creacin de mecanismos para reducir la violencia. 4. Los apoyos a la organizacin y participacin de la poblacin objetivo, reflejada en la satisfaccin de los beneficiarios con las obras. 5. La combinacin de instrumentos de obra material, organizacin social y creacin de capacidades. 1. Mejorar la solidez tcnica de los indicadores en la MIR y de la informacin registrada. 2. Actualizar el dato de la poblacin en situacin de pobreza patrimonial. 3. Crear un indicador especial de reduccin de la pobreza en Centros Histricos. 4. Precisar el indicador de reduccin de la violencia, en especial de la violencia contra las mujeres. La poblacin atendida se increment en 309,041 unidades en 2009. Un aumento de 23.77% respecto de 2008. En promedio, la cobertura fue de 24% anual en los ltimos tres aos. Esto sugiere que hay resultados positivos en los esfuerzos por incrementar y alcanzar las metas del programa (no hay informacin para localidades). $82,150.15 Por adjudicacin directa.

Fortalezas

Retos y recomendaciones

Anlisis de la cobertura

Costo de la evaluacin

Fuente: Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2009-2010. Valoracin de la Informacin contenida en el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), Sedesol, Mxico, 2011.

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Tipo de evaluacin Institucin evaluadora Conclusiones del evaluador

Evaluacin de impacto 2009 El Colegio de la Frontera Norte Esta evaluacin realizada en 2009 no ha concluido, por lo que ofrecer resultados hasta 2012. Por lo pronto ha permitido determinar las lneas de base para evaluar el impacto atribuible a las intervenciones del programa Hbitat, sobre la disponibilidad de servicios de infraestructura, la organizacin y la participacin comunitarias en los Polgonos Hbitat. Tambin permitir medir los avances logrados en obras de agua entubada, drenaje, en introduccin de pavimento, alumbrado pblico y banquetas. Adems, incorpor dimensiones de salud, caractersticas de las viviendas, victimizacin y un ndice parcial de capital social.

Fortalezas Retos y recomendaciones Anlisis de la cobertura Costo de la evaluacin Calificacin evaluacin rigor tcnico y metodolgico Destacado

Fuente: Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2009-2010. Valoracin de la informacin contenida en el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), Sedesol, Mxico, 2011.

40

Tipo de evaluacin Institucin evaluadora Conclusiones del evaluador

Evaluacin especfica de monitoreo de obra pblica 2009 UAM Coordinadora: Carola Conde Bonfil. Los resultados del programa Hbitat son satisfactorios en general, ya que todas las obras existen; 95.0% opera y 99.0% de los beneficiarios percibe que la obra tiene algn grado de utilidad (68.4% considera que es muy til). Excluyendo a los que no le otorgan ninguna utilidad a sta, 94.4% est satisfecho con los servicios que proporciona y la calificacin promedio que le asigna es de 8.8.

Fortalezas Retos y recomendaciones Aunque la operacin y el mantenimiento posteriores a la entrega le competen al responsable de la obra, se consideran reas de oportunidad para que el programa incida en que las obras que se realizan tengan una vida til prolongada y el recurso se aproveche al mximo; los mayores problemas que enfrenta el programa son la falta de sensibilizacin y cultura del mantenimiento de las obras por parte del ayuntamiento y la comunidad, particularmente en las que son de beneficio indirecto a la poblacin como electrificacin, vialidades, banquetas y alcantarillados.

Anlisis de la cobertura Costo de la evaluacin Calificacin, evaluacin, rigor tcnico y metodolgico Fuente: UAM, Evaluacin especfica de monitoreo de obra pblica, Mxico, 2009.

Tipo de evaluacin Institucin evaluadora Conclusiones del evaluador

Evaluacin especfica del desempeo 2008 El Colegio de la Frontera Norte De la revisin de los resultados mostrados en los indicadores y las evaluaciones externas se aprecia la contribucin del programa a mejorar el acceso a servicios bsicos de infraestructura urbana. Algo importante de este programa es que est aplicando polticas sociales y urbanas, de forma que ayuda al desarrollo integral de las comunidades que se encuentran mayormente en pobreza urbana. Parte del trabajo que realiza el programa es la evaluacin de impacto "integral", de donde algunos indicadores obtendrn su lnea basal, as como sus metas. Debido a la magnitud del tema que se trata, es necesario tener una muy buena focalizacin de los recursos en obras y acciones que beneficien a los polgonos, de tal forma que se cumpla con el objetivo del programa, y se cuente con un muy buen sistema de seguimiento de los proyectos.

41

Tipo de evaluacin

Evaluacin especfica del desempeo 2008 El trabajar en conjunto con otras instituciones puede ayudar a tener una mayor cantidad de recursos para inversiones. El fortalecimiento del programa se dar en una forma importante cuando los beneficiarios se involucren ms y tengan el sentimiento de pertenencia de las obras. De esta forma, ellos se sentirn ms responsables de las obras y acciones y de su mantenimiento a lo largo del tiempo. El programa tambin deber beneficiarse de enfocar sus recursos y actividades a no ms de dos dimensiones en las que pueda realmente influir para la superacin de la pobreza urbana.

Fortalezas

El uso instrumentos de poltica urbana y social. Existe una continuidad de las acciones en los polgonos, que se puede extender por 5 aos. Tiene mecanismos estandarizados para seleccionar, apoyar y seguir propuestas, en su operacin. Tiene informacin sistematizada para conocer demanda de apoyos y las caractersticas de los solicitantes, as como para determinar la posicin geogrfica de los polgonos donde se concentra la pobreza patrimonial. Falta actualizar informacin pertinente para tener una visin completa de las dimensiones que constituyen la pobreza urbana. No cuenta con un diagnstico sobre capacidades de gestin en las ciudades. Riesgo de canalizar recursos a obras no prioritarias. Carece de lnea base para algunos indicadores. Promueve el desarrollo social y comunitario, pero no hay seguimiento ni evaluacin de beneficiarios, y stos se involucran poco.

Retos y recomendaciones

Anlisis de la cobertura Costo de la evaluacin Calificacin, evaluacin, rigor tcnico y metodolgico

Fuente: Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2008, Sedesol, Mxico, 2008.

$105,873.47

42

Tipo de evaluacin Institucin evaluadora

Evaluacin de Impacto 2007 Mathematica Policy Research Coordinadores Larissa Campuzano y Dan Levy Esta evaluacin detect que la construccin de drenaje tiene impactos positivos en la reduccin del rezago. La evidencia sugiere que el programa Hbitat ha tenido impactos limitados en el acceso a agua potable, drenaje, y electricidad. Se midi el impacto de Hbitat comparando lo que sucedi en polgonos o zonas de atencin prioritaria que implementaron programas de agua potable, alcantarillado, o electrificacin, con lo que sucedi en polgonos con caractersticas similares, pero que no recibieron apoyo de Hbitat para implementar ese tipo de programas. Se encontraron resultados robustos y favorables en el acceso a drenaje. Los polgonos que implementaron programas de alcantarillado con apoyo de Hbitat redujeron el porcentaje de viviendas sin conexin a drenaje casi 3 puntos porcentuales ms que los polgonos similares pero que no tuvieron ningn apoyo de Hbitat. En acceso a agua entubada en el terreno se encontraron resultados estadsticamente significativos y favorables slo con una de las especificaciones, por tanto no se consideran que estos resultados sean robustos. En acceso a electricidad se encontraron resultados estadsticamente significativos y desfavorables con solamente una de las especificaciones, por tanto no se considera que estos resultados sean robustos.

Conclusiones del evaluador

Fortalezas Retos y recomendaciones Anlisis de la cobertura Costo de la evaluacin Calificacin, evaluacin, rigor tcnico y metodolgico Excelente

Fuente: Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2009-2010. Valoracin de la informacin contenida en el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), Sedesol, Mxico, 2011.

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Tipo de evaluacin Institucin evaluadora Conclusiones del evaluador

Informe de resultados de la evaluacin de los Centros de Desarrollo Comunitario (CDC) apoyados por el programa Hbitat, 2007 El Colegio de Mxico Dr. Boris Graizbord (coordinador) El municipio est en 86% de los CDC, lo que condiciona su gestin y recursos a las capacidades de los gobiernos locales y la autogestin es an incipiente. Faltan sistemas administrativos: son necesarias guas de operacin. Concentran recursos financieros de varias fuentes pblicas y privadas en beneficio de la poblacin usuaria, sin embargo slo 36% tiene registros contables. Geogrficamente son muy accesibles, sin embargo faltan lineamientos de diseo para funcionamiento adecuado de actividades y aprovechamiento eficiente de espacios disponibles. Falta de mobiliario y equipo en salones, talleres y consultorios reduce la eficacia de servicios ofrecidos. Faltan elementos de seguridad y resguardo de los inmuebles (25% ha sufrido robo o vandalismo). La flexibilidad de apoyar gran variedad de servicios, cursos y talleres ayuda a que la oferta responda a necesidades de la poblacin en su contexto local. La gratuidad o bajos costos de servicios permiten la asistencia de la poblacin. Gran compromiso y vocacin de servicio de coordinadores y prestadores de servicios representan un valor agregado. Los CDC estn incidiendo de manera elemental an en la creacin de capital humano: los usuarios perciben que han obtenido ms beneficios psicolgicos (elevacin de la autoestima) y recreativos (fortalecimiento de vnculos sociales) en comparacin con los beneficios econmicos. Los CDC han influido dbilmente en la organizacin social comunitaria y el fortalecimiento del tejido social (64% de los usuarios opina que la organizacin de la colonia sigue igual). En los CDC se concentran recursos financieros de varias fuentes en beneficio de la poblacin usuaria, lo que permite ampliar las posibilidades de asociacin entre el sector pblico y la iniciativa privada. Los centros son geogrficamente accesibles para la poblacin beneficiaria dada la cercana a la poblacin objetivo (88% de los CDC se ubica dentro de los polgonos de pobreza identificados por la Sedesol). La gratuidad o los bajos costos de las cuotas de los servicios, cursos y talleres, permite que la poblacin asista a los CDC sin que se afecte la economa familiar. El compromiso y vocacin de servicio de los coordinadores de CDC y prestadores de servicio como profesores, instructores, mdicos, etc., representan un valor agregado que potencializa las acciones emprendidas en los centros. La gran mayora de los usuarios encuestados (97%) los evalu favorablemente. Los CDC funcionan como espacios de convivencia y recreacin para los usuarios, en los que se fortalecen vnculos sociales como la amistad y el compaerismo, adems de los propios vnculos

Fortalezas

44

familiares. Sin embargo, no pudimos apreciar en este estudio una mejora econmica en la comunidad a la que pertenecen los usuarios, ni logramos identificar la creacin de capital social entre los beneficiarios. Retos y recomendaciones La responsabilidad que adquieren los gobiernos municipales para mantener las actividades de gestin y operacin de los centros condiciona la estrategia de los mismos a las capacidades institucionales, de gestin, y recursos econmicos de los propios gobiernos locales. El municipio est presente en 86% de los CDC y, como sabemos, sus recursos son generalmente limitados. La consolidacin de la autogestin de los CDC es incipiente. La ausencia de sistemas administrativos para la planeacin de la operacin de los CDC les resta efectividad y eficiencia. Faltan lineamientos de diseo para permitir una funcionalidad adecuada de las actividades y el aprovechamiento eficiente de los espacios disponibles. La falta de mobiliario y equipo, principalmente en los salones y talleres, pero tambin en algunos consultorios, reduce la eficacia de los servicios que se ofrecen. La vinculacin entre la oferta de servicios y las necesidades del mercado laboral local es reducida. Los CDC han influido dbilmente en la organizacin social comunitaria y el fortalecimiento del tejido social: 64% de los usuarios opina que la organizacin de la colonia sigue igual. Se sugiere identificar una lista de prioridades que atienda aspectos de la operacin cotidiana de los centros, tanto en lo que respecta a su funcionamiento como en la atencin a los usuarios. Los recursos de apoyo que se destinan a mejorar la operacin de los centros existentes con inversin en habilitacin, adecuacin, rehabilitacin, equipamiento y mantenimiento de las instalaciones deben tomar en cuenta un mnimo de criterios de diseo y calidad. A mediano plazo, se propone cubrir los faltantes de equipo y mobiliario, atender las necesidades de crecimiento de los centros que as lo requieran, e implementar mecanismos e instrumentos de administracin que faciliten la operacin directa de los centros y permitan de manera rpida y fcil la planeacin y la gestin centralizada del conjunto. En una visin integral a futuro, el equipo evaluador est convencido de la conveniencia de dotar con un CDC a aquellos polgonos urbanos que cumplan con determinados criterios en trminos de las caractersticas de su poblacin y que, bajo los parmetros existentes, se dictaminen en condiciones de pobreza patrimonial. Se reconoce que a pesar de que por diferentes motivos no todos los centros han cumplido su objetivo de formar capital social, stos se han convertido en sitios que alejan a los beneficiarios de un aislamiento social y refuerzan sus vnculos familiares y de cooperacin entre vecinos.

Anlisis de la cobertura Costo de la 3,403,821.60 M.N.

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evaluacin Calificacin, evaluacin, rigor tcnico y metodolgico Buena

Fuente: Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2009-2010. Valoracin de la informacin contenida en el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), Sedesol, Mxico, 2011; El Colegio de Mxico, Evaluacin de los Centros de Desarrollo Comunitario apoyados por el Programa Hbitat (sntesis ejecutiva), Sedesol, Mxico, 2007.

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Tipo de evaluacin Institucin evaluadora Conclusiones del evaluador

Evaluacin de consistencia y resultados programa Hbitat 2007 Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) De las implementadas, Hbitat constituye una poltica social novedosa para atender la pobreza urbana en Mxico, por combinar instrumentos y acciones propios de la poltica urbana con iniciativas de desarrollo comunitario y social, integrando los tres rdenes de gobierno. Sin embargo, el programa no ha logrado formular un plan de trabajo con metas mesurables que vayan ms all de los objetivos anuales, salvo en dos metas sexenales. Los rezagos que busca superar no siempre cuentan con un diagnstico preciso sobre carencias de la poblacin objetivo en algunos de los campos intervenidos, con base en el cual pueda estimarse el grado de incidencia del programa. La mayora de los indicadores refieren a las obras realizadas en el ao anterior, pero esto no posibilita medir su impacto sobre un universo objetivo de carencias. Slo la evaluacin de Mathematica Policy permite asegurar que el programa ha abatido el rezago en el acceso a algunos servicios pblicos, drenaje en particular. Las dems modalidades an no cuentan con informacin. La realizacin de evaluaciones de impacto es importante para mejorar el desempeo del programa y dotarlo de indicadores y mecanismos de seguimiento para incrementar su eficacia. Hbitat se vera fortalecido si ofrece mayor espacio de participacin de beneficiarios, instituciones y organizaciones interesadas. Por otro lado, la vertiente de los Centros Histricos agrupa acciones no pertinentes para el logro del objetivo bsico, que es combatir la pobreza urbana. Hbitat contribuye a hacer ciudad y esto trasciende a los polgonos en que interviene. Para ordenar sus actividades, Hbitat las agrupa en tres modalidades, cada una de las cuales tiene un propsito especfico. La modalidad desarrollo social y comunitario busca atender a las personas y a los hogares en situacin de pobreza patrimonial, ofrecindoles cursos, talleres, actividades, infraestructuras, que pueden mejorar sus capacidades y oportunidades de bienestar. La modalidad mejoramiento del entorno urbano busca construir infraestructuras, equipamientos, servicios pblicos, en general obras que mejoren la calidad de vida de los barrios o polgonos donde interviene, propiciando una mayor conectividad, o un mayor acceso de los hogares que ah residen, con el resto de la ciudad. La modalidad promocin del desarrollo urbano busca fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y de la sociedad civil para formular iniciativas y planes de desarrollo, econmicos y territoriales, que amplen las oportunidades de trabajo y de bienestar de los habitantes de las ciudades, haciendo de stas espacios ms ordenados y seguros, ms sustentables y eficientes. Los promotores del programa Hbitat estiman que la combinacin de las tres modalidades genera efectos que favorecen las condiciones de

Fortalezas

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vida de los hogares pobres y amplan sus mrgenes de movilidad, ya que las tres, articuladas, contribuyen a reducir la segregacin que padecen los hogares por hallarse en zonas urbanas marginadas, y hacen posible la superacin del aislamiento y los rezagos que reducen sus oportunidades de participacin en los mercados laborales y en los servicios que ofrece la ciudad. Retos y recomendaciones En el futuro inmediato, ser necesario realizar una evaluacin de impacto que permita contrastar la dinmica que enfrentan las zonas donde interviene el programa, con aquella donde ste no tiene presencia. Slo as ser posible esclarecer hasta qu punto puede atribuirse al programa un efecto en las reas o polgonos seleccionados para recibir sus intervenciones. Mientras tanto, el programa debe seguir mejorando sus reglas de operacin y organizando mejor la articulacin entre sus modalidades de intervencin. El riesgo que enfrenta en el corto plazo es perder su naturaleza integral, canalizando la mayor parte de sus recursos a atender necesidades de infraestructura y equipamiento, dejando al margen las modalidades que buscan fortalecer las capacidades de desarrollo de los habitantes de las zonas urbanas pobres. Slo fortaleciendo sus opciones de planeacin estratgica, el programa podr orientar de modo ms eficaz sus intervenciones, haciendo que stas contribuyan a reducir la segregacin social de las reas de concentracin de la pobreza urbana.

Anlisis de la cobertura Costo de la evaluacin Calificacin, evaluacin, rigor tcnico y metodolgico $783,581 Buena

Fuente: Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2008, Sedesol, Mxico, 2008 y Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS), Resumen ejecutivo. Evaluacin de consistencia y resultados programa Hbitat 2007, Mxico, 2008; Hazlo transparente. Programas sociales, en www.gesoc.org.mx (fecha de consulta: mayo de 2010).

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Tipo de evaluacin Institucin evaluadora

Otros resultados relevantes Instituto de Administracin y Avalos de Bienes Nacionales (INDAABIN). La valuacin de los predios se realiz entre noviembre y diciembre de 2007. El anlisis para determinar la plusvala inmobiliaria se redujo a determinar dos valores de mercado: uno de inmuebles en la zona en estudio con un nivel de pobreza patrimonial similar y servicios al del polgono con intervencin; y otro valor de mercado de inmuebles en la zona en estudio con un nivel de pobreza patrimonial similar y servicios al del polgono sin intervencin. La plusvala (en terrenos) generada por las inversiones en infraestructura del programa HBITAT en 78 polgonos en diferentes entidades del territorio nacional asciende a: $3,870,235,109.00 (Tres mil ochocientos setenta millones, doscientos treinta y cinco mil ciento nueve pesos 00/100 M.N.). Hasta ese momento se contaba con $679,858,969 de inversin federal en dichas obras para los 80 polgonos de la muestra. Cabe mencionar que un supuesto del estudio es que toda la plusvala antes y despus de introducido el programa se debe nicamente a la intervencin de ste, es decir, se atribuye todo el cambio en el valor de los predios a la intervencin del programa.

Conclusiones del evaluador

Fortalezas Retos y recomendaciones Anlisis de la cobertura Costo de la evaluacin Calificacin, evaluacin, rigor tcnico y metodolgico Regular

Fuente: Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2009-2010. Valoracin de la informacin contenida en el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), Sedesol, Mxico, 2011.

Tipo de evaluacin Institucin evaluadora Conclusiones del evaluador

Consistencia y resultados (2006) UAM Roberto Eibenschutz Hartman La poblacin que reside en los polgonos en que ha actuado Hbitat se ha visto beneficiada, incrementando su nivel de calidad de vida; sin embargo, una de las grandes debilidades lo constituye la ausencia de participacin de los que son destinatarios de los recursos, acciones y proyectos. La encuesta aplicada recab informacin valiosa sobre polgonos,

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pero slo 0.8% de los hogares donde se aplic con xito result conocedora del programa. Algunos de los indicadores probaron su solidez, consistencia y viabilidad; otros en cambio son tiles pero requieren mejorar su formulacin y conceptualizacin; por ltimo, hay algunos que conviene desechar por su poca utilidad y alto costo. De los que permitieron observar el comportamiento del programa, sera importante poderlos analizar a la luz de lneas de base para mejor interpretacin y fijacin de metas de corto y mediano plazo. Fortalezas Una de las principales caractersticas del programa es su orientacin social. El programa tiene la virtud de considerar lo urbano con un criterio amplio que comprende la dimensin social en su conceptualizacin de desarrollo, logrando una visin integral apropiada para los retos que afronta; sin embargo, falta un enfoque de gnero claro y abordaje de grupos vulnerables, as como acciones dirigidas a ellos. El programa no puede estar dirigido exclusivamente a las reas de mayor pobreza patrimonial porque en las ciudades no existen reas urbanas con residentes con el mismo nivel de ingresos y adems porque para mejorar un barrio o una ciudad se deben atender, entre otras, las necesidades de equipamiento, servicios, vivienda, suelo, empleo, comercio, transporte y abasto de toda su poblacin, sin discriminar el nivel de ingresos. Es necesario fortalecer, entre los ejecutores, la participacin de los habitantes de las zonas de atencin prioritarias para establecer las prioridades y vigilar las acciones. No obstante la intencin de promover la participacin comunitaria en diversas partes del proceso de planeacin y seguimiento, en las reglas de operacin no se incorporan como requisito indispensable la existencia de un plan de desarrollo comunitario. Uno de los retos del Programa es lograr congruencia, consistencia y articulacin entre los tres rdenes de gobierno en el desarrollo de las diversas acciones y proyectos que se impulsan en cada polgono y para ello es indispensable mejorar los diagnsticos particulares, as como la definicin de las unidades de intervencin.

Retos y recomendaciones

Anlisis de la cobertura Costo de la evaluacin Calificacin, evaluacin, rigor tcnico y metodolgico Regular

Fuente: Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2009-2010. Valoracin de la informacin contenida en el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), Sedesol, Mxico, 2011 y Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2008, Sedesol, Mxico, 2008.

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Tipo de evaluacin Institucin evaluadora

Evaluacin de cobertura 2003-2005 El Colegio de la Frontera Norte Coordinadores Dr. Jorge Santibez Romelln, Dem. Rodolfo Corona Vsquez Durante los primeros tres aos de operacin del programa, la evaluacin de cobertura muestra que el programa Hbitat ha tenido aumentos progresivos tanto en trminos de polgonos atendidos, como en zonas y ciudades incorporadas al mismo, ya que se ha observado la diversificacin de estas ltimas a partir del cambio de vertientes, pasando de un nivel general al de ciudades fronteriza, tursticas, petroleras e histricas, y de igual manera agregando ms zonas metropolitanas para la recepcin de apoyos. Se ha incrementado el nmero de hogares beneficiados, es decir, Hbitat ha aumentado su rango de cobertura, impactando a ms personas y hogares en contextos muy diversos.

Conclusiones del evaluador

Fortalezas

Retos y recomendaciones Anlisis de la cobertura En trminos generales el comportamiento reflejado por la operacin del programa en los tres primeros aos de operacin ha sido satisfactoria en lo correspondiente a la cobertura de la poblacin y focalizacin de los recursos dispuestos, toda vez que mientras la primera se ha incrementado en forma considerable, la segunda ha privilegiado la aplicacin de los recursos sobre reas con mayor grado de marginacin; ambos elementos congruentes con los objetivos centrales del programa.

Costo de la evaluacin Calificacin, evaluacin, rigor tcnico y metodolgico Regular

Fuente: Coneval, Informe de la evaluacin especfica de desempeo 2009-2010. Valoracin de la informacin contenida en el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), Sedesol, Mxico, 2011 y Coneval, Informe de la evaluacin especfica de eesempeo 2008, Sedesol, Mxico, 2008.

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Error judicial y responsabilidad patrimonial del Estado Jos de Jess Gonzlez Rodrguez El papel del Congreso en la evaluacin de los programas sociales sujetos a reglas de operacin Salvador Moreno Prez Representacin jurdica para la poblacin indgena en el Sistema de Justicia Nacional Jess Mendoza Mendoza 2009, un ao de crisis para el turismo Octavio Ruiz Chvez Contenido y perspectivas de la reforma penal y de seguridad pblica. Efrn Arellano Trejo Federalismo fiscal en Mxico, entre la economa y la poltica. Ivn H. Pliego Moreno La comunidad indgena en el contexto urbano. Desafos de sobrevivencia. Jess Mendoza Mendoza Proyectos productivos. La experiencia del programa Joven Emprendedor Rural. Premisas de diseo de polticas pblicas y primeros resultados. Liliam Flores Rodrguez

Vinculacin entre los jvenes y la educacin media tecnolgica Juan Pablo Aguirre Quezada Seguridad econmica, desarrollo humano y pobreza Jess Mena Vzquez Trabajo infantil. Datos para su anlisis legislativo Jos de Jess Gonzlez Rodrguez Relaciones intergubernamentales en materia de infraestructura e infraestructura social bsica Cornelio Martnez Lpez Impacto de la reforma constitucional en el sistema de ejecucin de sentencias Efrn Arellano Trejo El acceso al empleo de los adultos mayores. Juan Pablo Aguirre Quezada Deuda sub nacional en Mxico. Gabriel Fernndez Espejel Rendicin de cuentas en el mbito municipal: un anlisis de la informacin proporcionada por cuatro municipios de Oaxaca acerca de obras realizadas con recursos del FISM Jess Mena Vzquez El Programa de Empleo Temporal Cornelio Martnez Lpez

Los resultados de los fondos metropolitanos en Mxico Salvador Moreno Prez Sector privado y generacin de energa elctrica Jos de Jess Gonzlez Rodrguez Situacin de la vivienda en el Estado de Tamaulipas 2005-2030 Gabriela Ponce Sernicharo Acercamiento al tema de desarrollo regional y a programas implementados en el periodo 2000-2010 Roberto Ocampo Hurtado Reformas electorales en Mxico: evolucin y pendientes Gustavo Meixueiro Njera e Ivn H. Pliego Moreno Concepcin de justicia social en las constituciones de Mxico Francisco J. Sales Heredia Jvenes en conflicto con la ley. Situacin posterior a la Reforma Constitucional Juan Pablo Aguirre Quezada La cooperacin tcnica en las polticas de proteccin ambiental de los municipios mexicanos Alejandro Navarro Arredondo Panorama de la condicin indgena en Mexico Gabriela Ponce Sernicharo Reflexiones sobre la obligatoriedad de la educacin media superior en Mxico Alejandro Navarro Arredondo Determinacin de los precios de las gasolinas y el diesel en Mxico Gabriel Fernndez Espejel Migracin y derechos humanos. La migracin indocumentada en Mxico y algunas opiniones sobre la ley SB1070. Salvador Moreno Prez Mortalidad materna en Mxico: anlisis segn proporcin de poblacin indgena a nivel municipal (2006) Gabriela Ponce Sernicharo

La evaluacin y el diseo de polticas educativas en Mxico Juan Carlos Amador Hernndez Migracin y codesarrollo Alejandro Navarro Arredondo Reforma penal: los beneficios procesales a favor de la vctima del delito Oscar Rodrguez Olvera Construccin de ciudadana y derechos sociales Sara Mara Ochoa Len El desarrollo regional y la competitividad en Mxico Salvador Moreno Prez La modernizacin de la gestin pblica: el potencial de la tecnologa de informacin Eduardo Rojas Vega La gestin del agua en los gobiernos locales de Mxico Csar Augusto Rodrguez Gmez Excedentes petroleros y desarrollo regional Jos de Jess Gonzlez Rodrguez El sector elctrico como poltica de Estado en el desarrollo nacional Mara Guadalupe Martnez Anchondo Ciudadana y calidad de vida: consideraciones en torno a la salud Francisco J. Sales Heredia Actores y decisiones en la reforma administrativa de Pemex Alejandro Navarro Arredondo Turismo: actor de desarrollo nacional y competitividad en Mxico Octavio Ruiz Chvez Fiscalizacin y evaluacin del gasto pblico descentralizado en Mxico Juan Carlos Amador Hernndez Impacto de la actividad turstica en el desarrollo regional Gustavo M. Meixueiro Njera Apuntes para la conceptualizacin y la medicin de la calidad de vida en Mxico Sara Mara Ochoa Len Migracin, remesas y desarrollo regional Salvador Moreno Prez La reforma electoral y el nuevo espacio pblico Efrn Arellano Trejo La alternancia municipal en Mxico Csar Augusto Rodrguez Gmez Propuestas legislativas y datos de opinin pblica sobre migracin y derechos humanos Jos de Jess Gonzlez Rodrguez Los principales retos de los partidos polticos en Amrica Latina Csar Augusto Rodrguez Gmez / Oscar Rodrguez Olvera La competitividad en los municipios de Mxico Csar Augusto Rodrguez Gmez Consideraciones sobre la evaluacin de las polticas pblicas: evaluacin ex ante Francisco J. Sales Heredia

Construccin de la agenda mexicana de Cooperacin transfronteriza Ivn H. Pliego Moreno Instituciones policiales: situacin y perspectivas de reforma Efrn Arellano Trejo Rendicin de cuentas de los gobiernos locales Juan Carlos Amador Hernndez Seguimos o cambiamos la forma de evaluar los programas sociales en Mxico? Octavio Ruiz Chvez Nuevos patrones de la urbanizacin. Interaccin econmica y territorial en la Regin Centro de Mxico. Anjanette D. Zebada Soto La Vivienda en Mxico y la poblacin en condiciones de pobreza Liliam Flores Rodrguez Secuestro. Actualizacin del marco jurdico. Efrn Arellano Trejo Crisis econmica y la poltica contracclica en el sector de la construccin de vivienda en Mxico. Juan Carlos Amador Hernndez El lavado de dinero en Mxico, escenarios, marco legal y propuestas legislativas. Jos de Jess Gonzlez Rodrguez Transformacin de la esfera pblica: Canal del Congreso y la opinin pblica. Octavio Ruiz Chvez Anlisis de lo temas relevantes de la agenda nacional para el desarrollo metropolitano. Salvador Moreno Prez Racionalidad de la conceptualizacin de una nueva poltica social. Francisco J. Sales Heredia Desarrollo local y participacin ciudadana Liliam Flores Rodrguez Reglas de operacin de los programas del Gobierno Federal: Una revisin de su justificacin y su diseo. Gilberto Fuentes Durn La representacin poltica en Mxico: una revisin conceptual y de opinin pblica Gustavo Meixueiro Njera La reforma electoral, avances y pendientes Csar Augusto Rodrguez Gmez La alianza por la Calidad de la Educacin: modernizacin de los centros escolares y profesionalizacin de los maestros Juan Carlos Amador Hernndez 200 aos de federalismo en Mxico: una revisin histrico. Ivn H. Pliego Moreno Tendencias y percepciones sobre la Cmara de Diputados. Efrn Arellano Trejo Paquete Econmico 2010 y la Agenda de Reformas. Puntualizaciones. Juan Carlos Amador Hernndez Liberalismo Econmico y algunos de sus impactos en Mxico. Carlos Agustn Vzquez Hernndez

Disciplina partidista en Mxico: el voto dividido de las fracciones parlamentarias durante las LVII, LVIII y LIX legislaturas Mara de los ngeles Mascott Snchez Panorama mundial de las pensiones no contributivas Sara Mara Ochoa Len

tecnologa con el sector productivo en Mxico Claudia Icela Martnez Garca

La discusin sobre la reforma poltica del Distrito Federal Salvador Moreno Prez Oportunidades y Seguro Popular: desigualdad en el acceso a los servicios de salud en el mbito rural Karla S. Ruiz Oscura Panorama del empleo juvenil en Mxico: situacin actual y perspectivas Vctor Hernndez Prez 50 aniversario de la conformacin de la Unin Europea Arturo Maldonado Tapia Jsica Otero Mora

Sistema integral de justicia para adolescentes Efrn Arellano Trejo Redes de poltica y formacin de agenda pblica en el Programa Escuelas de Calidad Alejandro Navarro Arredondo La descentralizacin de las polticas de superacin de la pobreza hacia los municipios mexicanos: el caso del programa hbitat Alejandro Navarro Arredondo Los avances en la institucionalizacin de la poltica social en Mxico Sara Mara Ochoa Len Justicia especializada para adolescentes Efrn Arellano Trejo Elementos de anlisis sobre la regulacin legislativa de la subcontratacin laboral Jos de Jess Gonzlez Rodrguez La gestin, coordinacin y gobernabilidad de las metrpolis Salvador Moreno Prez Evolucin normativa de cinco esquemas productivos del Fondo de Apoyo para Empresas en Solidaridad: de la poltica social al crecimiento con calidad Mario Mendoza Arellano La regulacin del cabildeo en Estados Unidos y las propuestas legislativas en Mxico Mara de los ngeles Mascott Snchez

Las dificultades de las transiciones administrativas en los municipios de Mxico Csar Augusto Rodrguez Gmez La segunda vuelta electoral, experiencias y escenarios Jos de Jess Gonzlez Rodrguez La reestructuracin organizacional en Petrleos Mexicanos Alejandro Navarro Arredondo Cmo debemos distribuir cuando nuestro objetivo es la justicia social? Francisco J. Sales Heredia Participacin de Pemex en el gasto social de alguno de los estados de la repblica Francisco J. Sales Heredia La Ley General de Desarrollo Social y la medicin de la pobreza Sara Mara Ochoa Len El debate sobre el desarrollo sustentable o sostenible y las experiencias internacionales de desarrollo urbano sustentable Salvador Moreno Prez Nueva legislacin en materia de medios de comunicacin Efrn Arellano Trejo El cambio climtico en la agenda legislativa Mara Guadalupe Martnez Anchondo Qu distribuir cuando nuestro objetivo es la justicia social? Francisco J. Sales Heredia La reforma al Poder Judicial en el marco de la Reforma del Estado Jos de Jess Gonzlez Rodrguez El Poder Legislativo y la construccin de la cultura democrtica Efrn Arellano Trejo

Las concesiones de las autopistas mexicanas, examen de su vertiente legislativa Jos de Jess Gonzlez Rodrguez El principio del que contamina paga: alcances y pendientes en la legislacin mexicana Gustavo M. Meixueiro Njera Estimacin de las diferencias en el ingreso laboral entre los sectores formal e informal en Mxico Sara Mara Ochoa Len El referndum en la agenda legislativa cipacin ciudadana en Mxico Alejandro Navarro Arredondo Evaluacin, calidad e inversin en el sistema educativo mexicano Francisco J. Sales Heredia Reestructuracin del sistema federal de sanciones Efrn Arellano Trejo El papel del Estado en la vinculacin de la ciencia y la de la parti-