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EL OBJETIVO DE ESTE LIBRO es rveditar algunos de los estudios més
Bee eee et ec eee seen eee ees ree ese
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ren al proceso de formacién hi
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siones politicas, econémicas y sociales que dieron origen a dicha situa
ee ea ce ete anes
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sociogenético, el del Estado fallido o fracasado y la nueva tendencia, que
pera etree cee eet per en
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lecturas paraun curso sobre el origen y el desarrollo del Estado en Colombia,
s también un aportea la decencia, en cuanto sirve de compilacién de
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trabajos destacados que influyeron de manera notable en el desarrollo de las
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Luis Javier Orjuela E. (comp)
El Estado
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Luis Javier Orjuela E.:
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Departamento por meio Ses dace y a8 investiga
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Luis Javier Orjuela B.
(compilador)
EL ESTADO
EN COLOMBIA
Universidad de los Andes
Facultad de Ciencias Sociales
Departamento de Ciencia Politica-CESO Este atculo apareisoignlment en Contra 169 (196)-La evista Coun
voi es editada por el Centro de lnvestgaién y Educacién Poplar (Cres). Ete
astculo se reprodce con autorizaci del editor y de as utoras.
Ana Maria Bejarano es doctora en Ciencia Politica de Columbia University pro
sora asocada del Departamento de Ciencia Politica de la Universidad de Toronto,
Es poltloga de a Universidad dels Andes y fue profesora del Departamento de
Ciencia Politica desde enero de 1997 hasta junio de 2003
Renata Segura es politloga de l Universidad de los Andes dactora en Ciencia
Poltica dela New School for Social Research de Nueva York. Acualmente es
Program Officer del Conflict Prevention and Peace Forum del Socal Science
Research Couns, Nueva York
‘Todo sistema politico defin@@AROMMASUBONMNAdaIR directrices
snormativas del régimen, la manera
En Colombia, e
no obstante su considerable crecimiento institucional a sacl
FRANCISCO LEAL BUITRAGO
inTRopUCcION
‘contrario, en examinar de manera cuidados:
su proceso de construccién.
[os momentos de avance como aguellos
de retroceso en el proceso de construccién del Estado, y diferenciar
los sectores que se han fortalecido de aquellos que han permanecido
estancados 0 que incluso han retrocedido.
partir dela disolucién de
a Gran Colombia y a lo largo del resto del siglo xix es un fenémeno ANA MARIA BEJARANO ¥ RENATA SEGURA BONNET,
ue escapa de este ensayo. Sin embargo, la persistencia de las guerras
Ghies la gan antonomia regional que caracteria la 6poca federal
‘colombiano existio apenas de manera casi nominal durante la mayor
ep
parte del siglo pasado. L:
Uricoechea 1986; Palacios 1995)
yal comenzar este siglo ocurrié la desmembracién de parte
el territorio, Panamé, a manos de un incipiente movimiento secesio-
nista apoyado por Estados Unidos.
afos de siglo xix presencaron dos gueras cvs mis EE
as ellas, la mds sangrienta de todo el siglo, la guerra de los.
Quinquenio" Uno:
cle sus principales esfuerzos fuelaereaeién den)
Ja formacion de un cuerpo de oficiales y de
f Cen
Durante las siguientes cuatro décadas la paz politica entre los partidos
y el notorio proceso de transformacién social y econdmica del pais
favorecieron los esfuerzos de diferentes gobiernos, en el sentido de
fortalecer el Estado. Asi, durante los anos veinte, yen buena parte
1
sportantes instituciones fueron creadas durante el
‘gobierno de Pedro Nel Ospina (1922-1926), entre ellas, el Banco de la
Repiiblica, la Contraloria General de la Nacién y la Superintendencia
Bancaria (Tirado 1974, 206).
ee
re
do fue
de tal magnitud durante ese periodo, que bien puede hablarse de
Seen Este “derrumbe parcial del Estado” se expres,
segiin el autor, en las siguientes manifestaciones:
2
3
oa
id
racién de la conduccién civil yla restauracién de lainstitucionalida
democraticay quebrada desde 1949, TED
(@ezeadstomtian Anqve a mayor parte des formas into
por los acuerdos bipartidistas estuvo dirigida de manera
cexplicita ala recuperacién y readecuacion del régimen de democracia
restringida, los diferentes gobiernos del Frente Nacional hicieron
esfuerzos paralelos por reconstruir el aparato del Estado, seriamente
afectado durante la década precedente de contienda civil,
La tosis que recorre varias escrtos de Femnén Gonsiles apunts a que esta
ausencia dl Estado colombiano ex una constante en la historia del pals, pero
|que era la presencia cahesionadora de los partidos politics tradicionales la
que evitaba que este fendmeno ser tan evidente, Con la franca pérdida de
protagonismo de los partidos a partie del Frente Nacional es que se hace mis
patente la debilidad del Estado colombiana, ANA MARIA BEJARANO Y RENATA SEGURA BONNET
‘omo argumentaremos en las conclu
siones, este proceso de Estado no
dejaria de tener profundas implicaciones para la consolidacin de la
democracia tanto en la era frentenacionalista como en la etapa que
siguié al Frente Nacional.
aa umn coe es cl periodo del Frente Nacional, — 10s
apoyade, fundanentament, nlosdatossabrelgasajpablicode)
pin deseemr fem far descent
lela pena enfatizar el caracter de indicador que tienen estos datos:
ellos apenasnos seftalan tendencias, pero no nos cuentan la historia
completa Por un ado eplicnel oRuBUeeSpOHaATS.
ide esas
Por el otro, tampoco nos permiten medir el impacto final
decisiones estratégicasiacerca de la asignacién de recursos.
primer problems «de pi In
el gasto, lo hemos resuelto recurriendo a una serie de hipétesis que
requieren, claramente, de mayor investigacién antes de darlas por
sentaden Hl segunde probes, QD ria
la observacién de una nueva serie de problemas. Por supuesto que
el fortalecimiento del Estado no se reduce a la consideracién sobre el
aumento y la destinacién de sus recursos. Aunque esta dimensién sea
fundamental, ella tiene que estar mediada por tna serie de reflexiones
acerca d
cual no s6lo implica el conocimiento de sus
‘apacidades endogenas de organizacién y gestion, sino, sobre todo,
la consideracién de
te
iltimo problema implica dos dimensiones:
que deben dirigi el gasto en una w otra
por el otro, Ia de jo que ataie ala imple:
‘mentacién real de esas politicas. Como resultaré claro al finalizar esta
breve exposicién, el problema del fortalecimiento del Estado, en ésta
‘6 cualquier otra coyuntura de interés, implica una investigacién en
pprofuundidad que rebasa en gran medida los propésitos de este ensayo.
Por lo pronto, y dadas sus limitaciones, nos concentraremos en
-el aumento
Jos siguientes objetivos: en primer lugar, consideraremos |
global del tamano del Estado en el periodo
Sindee
‘Tabla 1. Participacién del Gobierno nacional
el pin (195s-1974)* en porcentajes
Period Parteipacin del gasto total
1955-1959) 197
1960-1964 1s
1965-1969 138
1970-1974 15a
Fuente: Bernal 1994, 145
de esas areas como prioritarias, asi como de la rele
tun segundo plano.
unas breves anotaciones sobre:
CRECIMIENTO PRESUPUESTAL Y DISTRIBUCION
DEL GASTO, POR AREAS DE ACCION BSTATAL
Seguin Joaquin Bernal, el gasto piblico neto (consumo final mas
inversin piblica) pasé de representar el 08% del ip en el periodo
1950-1954 al 18,59 en 1985-1989.
jel tamaiio
presentan en la tabla 1.
Por su parte, Fernando Uricoechea (1986) argumenta que durante
al petiodo grado de diferenciacién institucional y de
crfeain SERRE cea smisracton ples ening
‘oer QIEMREEEEEED. compat de un crecimiento del
gasto pablico que alcanza el nivel mAs alto en toda la historia colom-
biana:
Si bien los
tado en el periodo que nos concierne se
los autores est
3 ANA MARIA DEJARANO Y RENATA SEGURA BONNET
F rancisco Deel “Ta ins
ra requirié Ia ampliacién del aparato del
Estado, sobre la base de objetivos politicos y no de necesidades de
for eficiencia funcional” (Leal 1973, 120).
la expansién de un capitalismo més complejo, y la marcha de la
urbanizacién, aument6 el peso econémico del Estado y se especia-
lizaron més algunas de sus funciones. La participacién de todo el
sector piblico en la demanda final (consumo mas inversién bruta),
subié del 10% del rrp en la década de 1950, al 20% en la de 19907
(Palacios 1995, 246) Por otro lado,sin embargo, segiin muestra Jorge
‘Ahora bien: ademas de constatar un progresivo crecimiento del
Estado en su conjunto, hemos considerado necesario’
buscar a partir de la distribucién sectoral
SEE las prioridades estatales en el periodoy La idea
su crecimiento o estancamiento, las cuales deben ser confirmadas en.
posterior investigacién.
DBL ESTADO DURANTE EL FRENTE NACIONAL
Segiin Uricoechea (1986, 68), “el
manera de aproximarse al. i
parte, Komblith y Maingén (1985, 19) aducen tres razones para justi-
ficar el anilisis de la accién estatal a través de la interpretacién de la
dindmica de los egresos fiscales:
sporta una posibilidad de estudio interno del Estado, a
i de sus propios instrumentos y durante largos periodos. En
undo lugar, los patrones de egreso fiscal constituyen un punto
vista signifcatvo (...
sea si se la considera en si misma, como en su relacién con
sociedad. Y en tercer ee aD espe rerula dela nts
esquemas peculiares y riblico asf como
3s lineas de continuidad y ruptara pueden ser enlazados con las
stancias sociopoliticas que sustancian al Estado (Kornblith
1985, 19).
Hemos visto ya cémo durante el periodo del Frente Nacional el
presupuesto del Estado colombiano aumenté considerablemente,
acompafiado de un “franca y extraordinaria expansién de la estructura
burocritica y administrativa” (Uricoechea 1986, 69). Sin embargo es
preciso entrar a escudrifiar de manera mis cuidadosa la forma como
se llevé a cabo la distribucién de ese presupuesto entre las diferentes
freas de accidn estatal y las variaciones a lo largo del periodo en
consideracién. 2
Las tendencias generales observadas en la tabla 2 puc
are reverent pte eens
ns ANA MARIA BEJARANO ¥ RENATA SEGURA BONNET, DEL ESTADO DURANTE EL FRENTE NACIONAL
“Tubla 2, Areas de accion estatal y porcentajes promedio
de gasto piblico, por periodos, 1957-1974"
cuidado (@SERIORGSMAIMEIETGAR constituyen cada una de las
grandes dreas en que se ha agrupado el gasto estatal, para encontrar
‘cambios y continuidades significativas,
Perfodos Durante el periodo de I ‘ayor proporcién del
Area de accién estatal 19571958 19591962 1963-1966 1967-1970 1971-1974 Promedio _gasto (BBR) estuvo dedicada al cee de QED
del gasto en justicia y seguridad (28); en tercer lugar se ubica el
cereal 147s 888 aTns gems ao a
ie ch gasto en la administracién del Estado y otros (25,9%); en cuarto
Justicia y seguridad 280035; 1903561 2590
ean ir te Sita acre ale lugar, el gasto en el sector social (14,75%),y,finalmente, el pago de la
Infreestructura BEE 500 POR PPB Ayo AIA deuda publica absorbié el 3,1% del gasto total. Durante el gobierno
‘Adicio del gual = compl oz at CLG prioridad nimero uno siguié siendo
lo y otros 2590 ss ans t9aa 308 al 2756), seguido del gasto en justicia
Diet PDB a fh AANA ate aA, 6p eB Ci AHO oh A ees ebay 4
seguridad (25,35%); en tercer lugar se ubica el gasto en adminis-
Fuente: Bernal 1994, 145. tracién del Estado (23,28%); en cuarto lugar, el gasto en el sector
* Los periodos fueron determinados tomando en cuenta los cuatro afios fiscales, cuyo presu: social (21,23%), y por ultimo, el pago de la deuda publica absorbe
eos Ra eager fk ele eh and pire signin pee. €1 316% del gasto total. Durante la administracién de
las ale (pst ca MD cape loge poe.
tario (319), seguido del gasto en el sector social (27.15%); en tercer
= as
el periodo considerado (1957-1974)
largo de todo el periodo considerado, desde un 283% hasta un 132%
en la administracién Pastrana, En’promedio, esta 4rea concentr6 el
situindose en el cuarto
20)38% del gasto durante el Frente Nacional,
a: un 25,9% durante = Junta Militar, a un 19,22 = el
‘gobierno de Pastrana, con ligeros incrementos durante los gobiernos
de Lleras Camargo y de Lleras Restrepo. En promedio, concentré el
20,88% del gasto total durante el periodo 1957-1
|. Finalmente, el pago de la deuda
ica absorbid en prome del gasto piblico total durante
el periodo considerado, con aumentos considerables durante las
administraciones de los presidentes Valencia y Pastrana.
Estas tendencias generales, sin embargo, deben ser analizadas
con mayor nivel de detalle. Por un lado, es posible observar los
cambios e
‘otro, es preciso observar con mayor
m6
Jugar se ubica el gasto en infraestructura (199%); en cuarto lugar, el
gasto en administracién del Estado (16,85%), y, finalmente, el pago
de la deuda publica consume el 6% del gasto total. El gobierno de
_ Geos Lease por ralpertejilgting irayaapene ore
lel gasto (30,45%), seguido del gasto en justicia y
seguridad (2s,62%); la tercera prioridad la constituyé el area de
administracién del Estado (21,65%); Ia cuarta fue el area de infraes-
tructura (18,459), y, por tiltimo, se destiné el 3,82% del gasto total
al pago de la deuda piblica. La diltima administracién del Frente
Nacional, la de! continué asignindole
prioridad al gasto en el 42,686), seguido del gasto en
justicia y seguridad (20,579); en tercer lugar encontramos el gasto en
Ja administracién del Estado (19,2296); en cuarto Iugar, el gasto
en infraestructura (131%), y en tltimo lugae, el gasto destinado al
pago de la deuda pablica (4,59). Para resumir las observaciones
anotadas, hemos construida la tabla 3
1986, 70-71
2 ANA MARIA BEJARANO ¥ RENATA SEGURA BONNET
‘Tabla 3. Prioridades del gasto puiblico por
Areas de accién estatal y por periodo
Orden de prioridad 957958 19591962 19651966 1967-1970 19769976
° 1 1 1s s s
» B 8 s 1s 8
. ya vobeid 1 aa
"infrastructure. s:justilay seguridad, as; administracin del Estado y otros.
8: sector soca
No obstante, las continuidades observadas en la tabla 3 también
dan lugar a interesantes reflexio
tro de las prioridades de asignacién del gasto
aes gobierno de Valencia, y,finalmente, a ocupar un-cuarto
lugar durante las dos iltimas administraciones del Frente Nacional.
Por su parte, el gasto en justiciay seguridad siempre se mantuvo entre
i en particular, durante la administracién
Valencia, donde ocupé el primer lugar de priorida
le Gobierno y Ia administracién Lleras Camargo, al segundo lugar
durante la administracién Valencia, y, finalmente, ocupé el primer
lugar dentro de las prioridades del gasto durante los gobiernos de
Lleras Restrepo y Pastrana Borrero, Los gastosien lavadministraci6n
del Estado se mantuvieron durante todo el periodo en el tercer lugar
de-prioridad, con excepcién de la administracién Valencia, cuando
bajaron al cuarto lugar. Finalmentey-el-gasto destinado al pago dela
douda piblica ocupé siempre el quinto y iltimo lugar en la prioridad
del gasto™
2 Sobre as implicaciones de inclu el gasto de pago dela denda piblica, debe
‘mos agradecer los importantes aportes hechos por Jorge Ivin Gonzalez, quien
también contribuyé con enriquecedores comentarios en otros aspectos de este
documenta, Al respect, Gonzler anata que Is manera como seevabs Ia sta
‘istica dela deuda pblic en este perfodo dificulta macho saber hacia dénde
s¢ destnaton los cxéitos orginalmente contratados. Nos recuera, ademis,
on todo, las conclusiones més interesantes pueden extraerse de
oars IN conten nla tblag
Segiin este cuadro podemos discriminar Ios dreas de accién estatal
que resultaron fortalecidas, por lo menos en términos de asignacién
de recursos, y diferenciarlas de aquellas que quedaron estancadas 0
incluso di sron su participacién en el total del gasto piblico.
puesto en 1957, el gasto en dicho sector llega a consttuir el 47%
del total durante el ditimo ato de la administracién Pastrana, En
promedio, durante todo el periado considerado (1957-1974), el gasto
social alcanz6 el 28,62% del gasto total, una cifra enorme, En esta
qe informacion aparece s6lo para los tiltimos cinco
atios del periodo en cuestién).
La mayor participacién jos estos afios
estudiados, le corresponde al rengl que se incre-
el periode. En promedio,
la participacién del gasto en educacién fue del 13,63% entre 1957 y
1974. Esto es congruente con el mandato constitucional, aprobado
‘en el plebiscito de 1957, que ordenaba destinar al menos el 10% del
presupuesto nacional a la educaciSn, Después .de-este-renglényse
lud sedoblaa partir de97o y sigue creciendo
hhasta alcanzar el 159% del gasto en 1974. En promedio, el gobierno
central gast6 en el sector salud el 716% cle su gasto total en el periodo
1987-1974. En tercer lugar se ubica el gasto-en el rea
el cual parte de niveles muy bajos al principio del periodo, tiene un
de crecimiento e (coincidente con la Ley de Reforma
Agraria), vuelve a sssssce para volver a crecer, de
teenie meme ttt ip iain a reals
el sector agricultura absorbié el 507% del gasto total del Gobierno
central en el periodo 1957-1974. Bn cuarto lugar se situa’el gasto en
ctor para el cual sélo aparecen datos de los afios 1970-1974,
{que el servicio dela deuda es cl pag de créditos contaidos en cualquia de
los otros sectores mencionados, por lo que este rub es, en sentido esricto,
‘un gasto, pero para responder a inversiones que se han hecho previamente. ANA MARIA BEJARANO ¥ RENATA SEGURA BONNET DEL BSTADO DURANTE EL FRENTE NACIONAL
Tabla 4. Composicién de los gastos del Gobierno central, 1957-1974
Gasto 195719581959 196019611962 1065 1966 1967 19681969 1970 1971 197119731974 _Promedio
Sector social
dacacion 67 9h 9A 100395 MB 38 17 190 139 938 ak M668 19 177 13.63
Salud BAAS se 48 G3 sO as THB
Trabajo oh 97 O70 Be Bin sires eR: bi BSG iT
Ageeultara 30 Bak basa 67 1 56 65S SB SB S07
Vivienda xD ND ND OND ND OND ND xD OND ND ND 33 33 38 ad 38
Tol Pr ee ec apn 883 278 2B 376 378 46 M47,
Justicia y seguridad
Jasticta MoM My oc Ba A 67 68 sa 50 40 39 40 33866,
Defensa wo 4m 16939404 153 46 146 107 102 1689 BOBO
Policia Nacional? Bos SSS 4B 9S 9 BB oT 66 68 456 60 a8
Tol 303357 369 7A 308 269288 jus 305 285 338 207 73 196 176 ak a5 90
Infrestructora
Obras piblics Bs 7 se 777s 158170 15448156 40 18 88S
Minas yenergia Ot OR 0a ga ts 2a O93 OF Od 83 owe
Comunicaciones Woks se 7 96 99 97 97 97 96 oH 06 tts
Total MS BA om? 2596 387 260 28 166 179 6S 48 166 Asn 46 35 tA a0B
Adinistrcin del Bstado
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Relaciones exteriors 1s ie Pig pe ae Of 1k 08 09 of 070k 0 ok t04,
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Desatllo om 63k 58 7s 14 3 45 76 8 59 6A se ad
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Contealoria a8 06 06 0706 ok 30 99 08 08 07 of 08 08 ap oft
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Deda piblics eee econ So «inl ale Een ae al lS Se
‘oral 1099 10991099 09m 19901090 1090 1000 1000 1990 1090 1609 1090 1000 1000 1090 100/00
‘Puente: Cileulos sobre datos del Departamento Nacional de Planeacin.
Np Nodeterminado
+ LaPolicia Nacional dependia del Ministerio de Gobierno hasta 19s. En 1954
seanex6 al Ministerio cle Guerra (Defensa)
Antes de 196s, como se habia dscriminadlo por ramas, el Congreso Nacional
seinlufaen Ministerio de Gobierno.
%* Presidencia, nas, Planeacién Nacional, DANE, Aerondutica Civil, intenden-
jS0eial, lo cual parecer estar siendo
controvertido por estas cifras. La segunda es JalsitiaciGnlde PObIGZI
‘y-marginalidad creciente en grandes sectores de la pablacién y lox
Ingres (Urrutia 1984). Con el fn de explorar esta aparente contra-
BP cemos vena QUASI: ue sin embargo,
deben ser constatadas en posteriores investigaciones.
‘mds nevesitados, Ain hoy en dia, cuando se ha puesto tan en boga
Ta discusién sobre la politica social, se reconoce en el Estado colom-
biano una gran deficiencia en materia de gestion y ejecucién del
gasto social, aunada a una falta de formacién de cuadros capaces de
Adonai y dig ficlentemente exe gasto (Confecop 1955)
d ag Con respecto a estas ltimas, Palacios afirma:
“Los gobiemos del Frente Nacional ls cultivaron con especial esmero
‘Trataron de responder a sus expectativas de promocién, respeto y
bienestar (... , mediante un conjunto de politicas que subsidiaron su
acceso ala educacién superior, ala salud de alta tecnologia, a vivienda
decoros y consumo conspicis (95,2501) EAIEB)
ns
BL FORTALECIMIENTO SELECTIVO
lo: ideol6gicos;en particular
list? (Palacios 1995, 251).
Finalmente, es necesario anotar f@lauseitia ee pOliieaseOeales
(Goherentes/aelolargordeliperiods. Durante el Frente Nacional se
caso de la
jeforma agratia, le politica social mas notoria del periodo del Frente
‘Nacional, es suficientemente ilustrativo al respecto!. La reforma
agraria no sélo fue objeto de recortes y modificaciones que la hicieron
pricticamente inoperante, debido a las negociaciones internas
con los sectores antirreformistas de I bid
enfrentar una os
cuales lograron su cancelacién definitiva en 1973. Posteriorments,
fue abandonada y reemplazada por una politica urbana, totalmente
contraria en sus fines, la cual tuvo efectos claramente concentra
dores en la distribucién de la propiedad urbana. Bstasivariaciones!
‘bruscas en la politica social y la falta de una voluntad politica en el
it s
yorum como hemos argumentado en otros ensayos a confign-
i gociaciémper
“una-werdadera‘politiea Social; entonces, seria optimista esperar que
ef aumento en la participacion del sector social en el gasto hubiera
redundado en un mejoramiento significativo de las condiciones de
pobreza y marginalidad de la mayorfa de la poblacién colombiana,
porcentaje de p: dentro
del gasto del Gobierno central durante el periodo 1957-1974 fue la
cle fusticiaiyseganidad)fEORIBENGNDentro de esa érea, sin lugar a
La suerte dela roforma agratia durante el Frente Nacional fue objeto de andlisis
en. informe anterior (Bejarato 1996).
‘Ver los diferentes informes presentados al ciner ao ltgo de los itimos anos
acerca del Frente Nacional,
a AMA MARIA BEJARANO ¥ RENATA SEGURA BONNET
dudas, elsectorprivilegiado fue el d@DREHB, con una participacion
promedio del 14189 alo largo de todo el periodo, Peseamantenerse
constante como el rubro con mayor participacién dentro del érea,
el gasto en Defensa sufrié algunos altibajos, que vale la pena notar:
partié de un nivel muy alto durante el periodo de la Junta Milita,
disminuy6 paulatinamente durante el primer gobierno del Frente
Nacional, volvié a aumentar entre 1962 y 1968, para disminuir luego
de manera gradual entre 1969 y 1974 con excepcién de 1971, cuando
experiment6 un incremento bastante fuerte. Pero lo mds interesante
EE gasto destinado a la Policia rn le un nivel bajo
de participacién (4,8 y 35% en 1957 y 1958, respectivamente), asciende
a participaciones ligeramente por encima del s% durante los tres
pprimeros afios del Frente Nacional y, ae inicia una curva
francamente ascendente a partir de 1962 (8,14). El punto maximo
de participacién del gasto de ves ela (40,28), fecha
‘que coincide con la mayor ofensiva del Estado en contra del bando-
lerismo. A partir de alli comienza a descender paulatinamente hasta
alcanzar su nivel mas bajo en 1973 (5,686). En latotalidad del periodo
considerado, el promedio de participacién de la Policia Nacional en
el gasto del Gobierno central fue del 708%.
Por iltimo, en el tercer lugar de prioridades dentro del érea de
justicia y seguridad se encuentra el renglén destinado a la justicia,
notablemente menor que el-gasto'en:defensa. El gasto en justicia
‘oscilé levemente alrededor de este promedio En 1938 y 1959 estuvo
por debajo del promedio (3.7% y 4,029, respectivamente), pese @
que en estos afos la lucha contra la violencia y el combate de sus
efectos requerian claramente de un fortalecimiento del aparato de
justicia, gravemente afectado durante la década anterior. En 1960 se
recuperd (4,72%), para luego descender bruscamente durante el aflo
siguiente a un 2,79. A partir de 1962 se da un leve crecimiento del
gasto en justicia, el cual alcanza su tope maximo en 1967, con tna
articipacién del 6 8% en el gasto total. A partir de alli comienza a
descender, para situarse de nuevo por debajo del promedio, en un
nivel del 3,996 durante la primera mitad de la década de los setenta.
ae
DEL ESTADO DURANTE EL PRENTE NACIONAL
's decir, mientras que se for
la el aparato militar del Estado,
cert lo ae ea espchade eaeinedep
lucién de conflictos, como son la Policia cia. |
Jas necesidades mismas del Estado y la negociacién implicita en los
acuerdos del Frente Nacional con los militares [Bejarano 1996
Nacional dejaron.
La relegacién de lajusticia aun lugar muy bajo en las prioridades
estatales® es particularmente dramatica. Ya en 199 un informe del
Departamento de Investigaciones Econémicas y Estadisticas de la ANDI
revelaba la precatiedad del aparato de justicia para ese entonces:
* Mando I olmna “romeo eo a ila 4 podeos exter el sgente
Ina de rrdaer nel gt esl dure pod panto
arcu deeds egal en el pt ol el Cobo cena
Goa caso hei
1 Ober pan Vand 3
2 Def 1. Gobierne a9
Bloc Talo a
4 Hacienda 4. Deparamentn
began sini Mn
6 Pols Nacional 5, Comuniacions as
2 Deere 6. Relies extern tas
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Dead abla 43__loe Congen Naconat oss
2s ANA MARIA DEJARANO Y RENATA SEGURA BONNET.
Estas investigaciones revelaron que en Jos ltimos 1s aos [19441959]
el aumento de la delincuencia se puede estimar en un 80%. El
solo indice de los asesinatos llegaba a 491 en 1956, tomando como
bbase 100 el aio de 1943. La lenta y negligente administracién de
justicia ha extendido la impunidad: en 1956, de 1408 sumarios por
homicidio, el 40,6% tuvieron un trimite de uno a tres aos; €l 142%,
de tres a cinco ais; y el s,7% una duraci6n superior alos cinco
afios. De 1948 a 1956, de 73s 20s personas sindicadas, sélo resul-
taron condenadas 71 929, 0 sea menos del 10%. El porcentaje de
ppersonas detenidas en comparacién con las sindicadas es reduci-
disimo: en 1956 era solo del 583% (Revista Javeriana 19s9b).
Ea claro que desde entonces el aparato de justicia habia sido armplia-
mente desbordado por los fenémenos de violencia y criminalidad,
Resulta porlo menos dificil entender por qué, ante tal diagnéstico, los
gobiemnos del Frente Nacional no pusieron mis énfasis en la recons-
truccién y fortalecimiento del aparato de justicia, en términos tanto
superadas mediante el me
trados de las altas Cortes.
buyeron a generar un
hoy en dia, cuatro décadas después, esté en larafz misma de la crisis
presente y de la debilidad del Estado que la caracteriza
'Bldtea que, segin los promedios de participacién en el gasto total,
cocupael tercerlugarde atencién del Estado, es la de “administracién.
del Bstado y otros’, con un 20,88%. Alli caben algunas observaciones:
Interesantes en cuanto a
a
del gasto en esta area,
cuales, en promedio, absorbieron el 8.45% y el 624% del gasto del
Gobierno central, espectivamente, durante el periodo considerado,
EL FORTALECIMIENTO SBLECTIVO
DBL BSTADO DURANTE BL FRENTE NACIONAL
Aunque el rubro de hacienda sufrié bruscas variaciones a lo largo
del periodo, fue el renglén que tuvo la mayor proporcién del gasto
en esta drea durante casi todas los afios considerados*. Por su parte,
€lgisto en devarcllo también sufi una serie de varaconesy se
isput6 con hacienda la primacia dentro de los renglones agrupados
en el drea de administracién del Estado. Sia-estos dos renglones le
ionadas con la regulacién de |
economia y la promocién del desarrollo econémico suma el G50
del gasto total del gobierno central, durante el perfodo considerado,
Agrupada de esta manera, esta érea resulta ser Ia que participa con
‘una proporcién mayor en el gasto estatal, mas alta incluso que el érea
de justiciay seguridad y la del sector social.
y la promocién deb desarrollo, durante este periodo no sélo se dio
‘omo veremos mis adelante, en su mayor
parte las reformas administrativas durante el Frente Nacional, y en
‘buena parte la reforma constitucional de 1968, estuvieron ditigidas
a fortalecer y a concentrar en el ejecutivo las instituciones enca
4s de esas funcione:
yracionalizar los gastos estatales, el incremento en la capacidad de
fomentar/regular el desarrollo econémico)
bien sea ambientales (expansién de la economia capitalista), o las,
demandas puntuales de algunos sectores especificos (especialmente,
los gremios econémicos)
* Estas cfs deben matiars, sin embargo, tenemos en cuenta qu el Ministerio
dde Hacienda realiza muchas trnsferencias de estos rvbros algunas instan-
‘as reionalesy otras para pagar los aportes patronales de seguridad soca
Sobrepass los limites de este trabajo examinar en detalle qué destino tvicron.
estas transferencias, peo éste es, sin duds, un punto que hay que considerar
al hacer un examen global del presupuesto. La pertinencia de esta anotacién,
sea agradecemos, de nuevo, a Jorge lvin Gonzi.
a ANA MARIA BEJARANO Y RENATA SEGURA BONNET:
En esta érea podemos percibir también algunas continuidades
interesantes. Segiin Fernando Uricoechea (1986, 71), en sélo dos
reas ha mantenido el Estado colombiano un comportamiento
uniforme y constante a lo largo del periodo que va desde 1870 hasta
los aos setenta del siglo xx: la primera e:
1 fue un objetivo prioritario alo largo de dicho period;
la bajisima prioridad que se le ha dado a la creacién,
leu ya participacién en
el gasto piiblico ha estado siempre debajo de los ritmos anuales de
‘expansién del gasto total.
Estas dos constantes parecen haberse mantenido durante el Frente
‘Nacional: segiin la tabla 4, el-gasto:promedio-enel ral
«dol periodo del Frente Nacional fue }
peste
de gasto consi-
derados individualmente. Por otra parte, el gasto en el renglon de
promediado para todo el periodo 1957-1974, fue del
in ser el mis bajo de todos, si se encuentra claramente entre
los renglones de mas baja prioridad. Sinvembargoypese «ln enormidad
ajo el drea de gobierno agrupamos los
renglones correspondientes a gobierno, relaciones exteriores y depar-
tamentos administrativos, encontramos que, en promedio, estos tres
renglones sumados absorbieron el 4% del gasto del Gobierno central
ese a que una cifra cercana a s% no significa un gran nivel de parti-
ipacién, su monto contrasta con el gasto destinado, en promedio,
al Congreso Nacional durante todo el periodo considerado: 0,63%.
‘Sin duda, como constataremos mas adelante en referencia a las
reformas administrativas y constitucionales del Frente Nacional,
e
perdié funciones tanto legislativas como de control, y capacidad
téenica. Este wiltimo no sélo perdié capacidad, sino ante todo su
prestigio frente a una Presidencia cada vez. mds fortalecida no sélo
fen términos presupuestales sino, sobre todo, en términos de su
28
autonomia y su capacidad. La creacién de los diversos departa-
mentos administrativos adscritos a la Presidencia (oN, pas, etc.)
sun sintoma del fortalecimiento institucional de ésta. El Congreso,
por su parte, podia bloquear algunas reformas (agraria,tributaria,
arancelaria) y ademas conservaba el poder electoral suficiente para
arrancar algunas concesiones adicionales, Pero, sin duda, durante
el periodo del Frente Nacional, el eje del poder se fue desplazando
desde el legislativo hacia el ejecutivo.
En este-fortalecimiento del ejecutivo y, en particular, de la
Presidencia de la Repiibica,
ae ¢ s de
crédito, y otros —el rat, el Banco Mundial, el stp, la Organizacion
Internacional del Café, 0 diversos organismos de la onv, como la
cePar, y la UNESCO, se-convirtieron-en*interlocutores:directo:
de-la-Presidencia. Adicionalmente, las la
C
—las cuales formaban parte de una politica hemisférica revisada
ppor Estados Unidos como parte de su agenda de posguerra— le
Como-consecuencia, se cred
el cual “preparé el ‘Plan
Decenal de Desarrollo’ y el ‘Plan Cuatrienal de Inversiones’ con la
asistencia técnica de la Misién de CEPAL (1960-1962)" (Palacios 1995,
242). Resulta, por lo tanto, importante sefalar la presi6n y el apoyo
internacionales (tanto de Estados como de organizaciones multina-
cionales) frente a los esfuerzos racionalizadores y modernizadores
del ejecutivo, Esta relacién resultaba conveniente pata ambas partes:
por un lado, los organismos internacionales podian contar con tna
‘via més expedita para adelantar las negociaciones de su interés; a su
‘vez, el ejecutivo podia utilizar ese apoyo y presién internacionales
‘como palanca de influencia para lograr a aprobacién interna de sus
iniciativas modemnizadoras.
Finalmente; la modernizacién del Bjecutivo se enmarca dentro de
sente en el pats desde las reformas de 1936, Este pens
‘miento optimista racional postula«
Con ese optimismo los dirigentes
frentenacionalistas, en particular os iberales, se aplicaron a cimentar
29 ANA MARIA BEJARANO Y RENATA SEGURA BONNET
_teamrs ional adminis ntaon (so
me
| MODBRNIZACION ADMINISTRATIVA ¥ REFORMA DBL BSTADO
Dado que el gasto no puede ser el nico indicador de fortalecimiento
estatal, y puesto que se requiere la creacién de instituciones para
formular politicas, canalizar y ejecutar ese gasto a
Recordemos que, ademés de las reformas del régimen politico
tendientes a cimentar la paz entre los partidos, el-Brente Nacional
una recuperacién de la autoridad y la eficacia del aparato
daaado, Esto mplicaba una ser de reformat administativan
que se iniciaron tan pronto se instalé el primer gobierno civil
Segiin Santiago Araoz (1977, 19), durante los atios anteriores al
Frente Nacional ya se vislumbraba por parte de las élites gober-
nantes la necesidad de actualizar el aparato de In administracién
paiblica, en parte, debido a las exigencias que comenzaba a plantearle
el acelerado proceso de desarrollo socioecondmico, Por-contra-
posicidn-a las répidas transformaciones sociales y econémicas,.cl
aparato burocritico se hallaba profundamente politizado, era poco
eficaz.y:no habia sufrido mayores cambios a lo eeiasineed
levados a cabo en su. ee por
oganismos internacional
del Frente
wyeonel
Jjicamente, simembargo, uno de los mecanismos
los en el pacto frentenacionalista, el dela paridad —concebido
Fn 19so el nine (Banco Internacional de Reconstruccign y Fomenta) present
cl estudio “Bases de un programa de fomento para Calombia,y, en 1938, el
sacerdote francés Louis Lebret present el informe titulado "Estudio sobre las
condiciones del desarollo en Colombia’
40
DEL ESTADO DURANTE EL FRENTE NACIONAL
con el idéntico objeto de disminnir la ferocidad de Ia competencia
partidista—, resultaba,< todas luces, contradictorio com la necesidad,
fminfstrativa nunca pudo ponerse en marcha, puesto que
{a paridad imponfa la obligacién de nombrar “un barrendero conser-
vvador por cada bacrendero liberal’, y asi sucesivamente, alo largo de
todos los niveles de la administracién publica’
‘Ademis de la cuestién de la paridad, es posible sugerir otras d
6 lerivada del
as Jo hemos afirmado en ensayos anteriores, el Estado
‘nunca Mleg6 a constituir una instancia superior a los partidos, 0 por
-Al contrario, a medida que el Estado
aumentaba de tamaio (tanto en aimero de puestos como en volumen
de recursos), aumentaban las presiones de los partidos para ejercer
un control més estrecho sobre este crecido “botin’. Por otro:lado,
dados.el proceso. de despolitizacién:bipartidista: que se-originé
como resultado del-Frente Nacional (Leal 1984) las tendencias a
la desmovilizacin electoral resultantes del tas
‘No obstante el fracaso de la implantacién de un servicio civil,
ie evidente durante los gobiernos presididos
por los presidentes conservadores, Guillermo Leén Valencia (1962-
1966) y Misael Pastrana Borrero (1970-1974). Durante el primero de
* Bntrevista con Alfonso Léper Michelsen, Bogots, 18 de junio de 996. ANA MARIA BEJARANO ¥ RENATA SEGURA BONNET
ellos predominé la llamada GHTEREEHRen el reparto burocrético,
procurando otorgat patticipacién a todas as fracciones partiistas,
‘de manera proporcional a su presencia en el Congreso, para neutra-
lizarla oposicin de las minorias frente al ejecutivo. Bn la segunda, el
Presidente se vio obligado a utilizar todos los mecanismos asu
sicién, para
p luego de la derrota electoral
anapista en las elecciones de 1972, se dedic6 a ‘administra la com
nuidad’” para garantizar la culminacién, sin sobresaltos, en 1974, del
‘experimento frentenacionalista. No'se’dio, por lo tant
del Frente: Nacional, una fendencia continuada hacia Ia moderni-
cho de que hayan sido
iad
los dos gobiernos liberales los que definieron con mayor clarid:
a sr RRR ce espe, Marco
Palacios argumenta que ‘con fa experiencia acumulada desde la década
de 1930, un partido mayoritario y mas unid, y [con] el respaldo de
los principales medios de comunicacién, los dos "jefes naturales
del liberalismo, Alberto y Carlos Lleras, se sintieron més libres que
cualquier conservadorg
agai 99-961) stare apoyo,
popular por intermedio de las juntas de accion comunal/jA@} o la
=
Asociacién Nacional de Usuarios Campesinos, as en.
spetirument” (i 27) Si bien te pendent
REI Camargo y Lets Rerepo veian con daiad la
‘necesidad de modernizar la burocracia estata, parece que sus motiva:
ciones principales eran un tanto diferentes. Lleras: Camargo le daba
prioridad ala despolitizacion delat i q
en el futuro, una barrera insuperable para la eventual construccién de
hegemonias:de-partide. A propésito de este tema, Lleras Camargo
afirmaba en sa discurso inaugural:
DEL ESTADO DURANTE BL PRENTB NACIONAL
‘La patidad en todas las ramas del poder, la necesaria alternabi-
lidad en la Presidencia de la Reptblica, la neutralizacién de los
senadores piblicos en las Inchas politicas y el establecimiento de
la carrera administrativa son parte de las medidas contra el espiritu
totalitario y exclusivista de los partidos. No debe haber temor de
que desde el Gobierno se aviven recelos entre los partidos y nadie
tendré necesidad de exigir al Gobierno que guarde la imparcilidad
yy conserve el equilibrio entre las fuerzas politicas. El Gobierno
no puede tener partido, ni se inclina a ninguno, ni favorece a éste
© aquel grupo, nies instrumento de lucha contra ningéin sector de
la opinién colombiana, y representa solamente los intereses del
Frente Nacional que es una vasta coalicién de las dos colectivi-
dades tradicionales [...] (Revista Javeriana 19588, 22).
nado iat cays fine
cee pelea contra la “clase politica tradicional” b 1a notoria
tendencia de su gobierno hacia el favorecimiento de la
=a cual constituyé la piedra de toque de su enfrentamiento con los
“politicos’— deben entenderse en esta perspectiva
‘Al comenzar el Frente Nacional, dos objetivos se perfilaban
como las principales lineas de Ia reforma administrativas
‘n't cl pat nia be La
Iministracién piblica comienza a ser tomada con especial conside-
racién en su doble caricter de instrumento para el logro de un nuevo
clima entre los partidos politicos y como aparato que debe funcionar
‘eficazmente para alcanzar las metas del desarrollo, Dada la impor-
fancia creciente del Estado
La primera reforma administrativa se realiz6 mediante |4(l@G98
(G]B resultado del acuerdo entre los partidos, la cual estableci6 nuevas
143 JJARANO Y RENATA SEGURA BONNET
bases sobre las cuales debia reestructurarse la administracién piblica
colombiana. Sus objetivos apuntabs
i ica Econdmica, integrado
pot el Presidente de la Republica y cuatro consejeros, cuya funcién
consistia en estudiar y proponer la politica econémica del Estado,
coordina y vigilara. Cre6, asi mismo, el Departamento Administrative
de Planeacién, que debia realizar las investigaciones y estudios
econémicos, elaborar programas técnicos de desarrollo econémiico,
presentar al Consejo Nacional informes periédicos sobre la situacion,
‘econémica y sobre las medidas convenientes.
‘onsistirfan en establecer Ia lista de candidatos capacitados para los
diversos empleos y actuar como organismo de apelacién en todos
los ltigios en materia de ascensos y disciplina. Se cred en el Consejo
de Estado una Sala de Servicio Civil, a la cual se someterian los
proyectos de ley en esa materia, Se ere6, ademas, la Escuela Superior
cde Administracién Pablica (8sav).
sutorizéval
cencami:
icos. Finalmente, siguiendo
tuna linea comiin de accién del legislative
faveriana 19598,
‘Como resultado de estasreformas, comenz6 a actuar el Departamento
Nacional de Planeacién, el cual produjo durante la administracién
‘Lleras Camar
GGBBBN6 sobre, sin embargo, anotar que detras dela diligencia en
‘crear y poner a marchar el organismo planificador no sélo se encon~
traba cl objetivo de impulsar el desarrollo, sino los acuerdos de la
factor internar
cional —en este caso, la nueva politica hemisférica de Estados Unidos,
ints cea de Gua riya Reolcn cuban
debe contarse como un elemento importante de presién para la
EL FORTALECIMIENTO SELECTIVO
modernizacién del Estado durante esa época. Segin Hartlyn, “el
consociacionalismo estimulé —y el Banco Mundial y otros presta-
:istas promovieron— la construccién de instituciones del Estado
ppara la planeacién econémica y la ejecucién de programas que fomen-
taron tn sindrome de despolitizacién’ (Hartlyn 1993, 14).
No hubo una presién similar para implantar la carrera adminis-
trativa, Por el contrario, la paridad se impuso no sélo sobre los
cargos de naturaleza propiamente politica, sino en todos los niveles
dde la administracién
Una ver superadas las extremas condiciones de inseguridad que
vivia el pai, la atencién de la élite ditigente se empez6 a concentrar
en los. problemas econdmicos, especialmente, en el aspecto del
desarrollo. “Este fue un tema subalterno en el nacimiento del Frente
Nacional, pero a medida que se iba logrando lo fundamental en el
frea neurilgica de la pacificacién, empez6 a ganar importancia hasta
Iegara ser el prioritarioa partir de la administracién Lleras Restrepo”
(Araoz 1977, 43).
Desde el comienzo de la administracin Lleras Restrepo se inicia el
estudio de una(feforna Bdiministitivasbre la base de unas leyes que
Je otorgarian facultades extraordinarias al presidente para modificar la
estructura ye funcionamiento de la administracion publica central y
descentralizada, asi como para expedir disposiciones en materias de
Ja administraci6n del personal civil y militar al servicio del Estado.
‘Las leyes
que dieron pie a a reforma administrativa de 1968 (Vidal Perdomo
1969) fueronlaaSdaHBGRIAUe le otorgS facultadesextraordinarias
* Pesea as norma sobre area administra para aps se habia
‘extend a aro campos, como el de maginteria. En noviembre de ee ah
ttre los maestros de Cundinamarca ya shai realinado una encuestasobe
‘0 fllacign poites (Revita ovrana 98, 1)
4s ANA MARIA BRJARANO ¥ RENATA SEGURA BONNET.
al presidente para legislar sobre las relaciones exteriores, y QD
de 1967, que revistié al presidente de facultades extraordinarias para
‘modificar la remuneracin y régimen de prestaciones de las Fuerzas
Militares, el fortalecimiento de Ia administracion fiscal, el mejor
aprovechamiento de las partidas presupuestales destinadas a gastos
de funcionamiento, y eeé la Comisién Constitucional Permanente
trativa. Se buscaba la unificacidn y armonizacién de las diferentes
{reas administrativas del Estado. Se definié la estructura interna de
Jos ministerios y se crearon los cargos de viceministros. Se regla-
‘menté la carrera diplomitica, y en salud se revitaliz6 el estatus de
los hospitales piblicos.
se produjo una vigorizacion,
ie los mecanismos y procesos de planeacién general ysectorial. Los
institutos descentralizados, que proliferaban sin control, fueron puestos
bbajo laautoridad de los ministerios. FI Departamento Administrative
‘de Planeacién fue reorganizado mediante el decreto del n de diciembre
‘de 1968, que previé el Consejo Nacional de Planeacin (conP#S) yla
participacién del pp en las decisiones referentes alos ministerios e
institutos descentralizados. Planeacién debia, en adelante, coordinar
la financiacién externa, la asistencia técnica, las inversiones piblicas,
y controlar los proyectos de desarrollo, Simulténeamente, se buscaba
atraer hacia el servicio piblico personal de més alta calidad. Los
salarios de altos funcionarios fueron aumentados sustancialment
GoaetlpmmgplSecostrgrtecrcecemnncsre que la escaser de recursos en estos
niveles era una de las razones por las cuales los municipios no podian
cumplir con sus funciones, por ejemplo, con el pago de maestros.
Pero también se advertia que los gobernadores y las asambleas solfan
% Decreto10so de 19s decreto 2388 de 196, decreto 5130 de 1968, dere 2814 de
1968, decreto 2370 de 968.
" Deereto 2400 de i968, decreto 2016 de 1968 cecreto 228s de 3968, decreto 3135
de 1968, decreto 318 de 1968, decreto 318 de 1968, decreto 738 de 1968,
246
dilapidacos recursos en nombramientos preclectoraes y otros gatos,
con claros fines politicos. leras Restrepo era, por lo tanto, partidario
de una descentralizacién limitada. No obstante, “es verdad que el
Gobierno chocaba en este tema con exigencias contradictoras: no se
podiatransformar profundamente la administracion local sin poner en
ean el eulirin elton del iatrna (Dom 19,5). Camo
principio de solucién, se acordé transferrciertos recursos del Estado
alos departamentos y aumentar con este fin algunos impuestos.
Por otra pate, y 7
del
comercio exterior: se inicié el proceso de integracién andina, se cre6
el Fondo de Promocién de Exportaciones (Proexpo), se reorienté el
Instituto de Comercio Exterior (Incomes) y se dotd al sector de un
‘marco jurfdico® el Estatuto Cambiario, que reglamentaba la politica
cambiatia y legislativa sobre comercio exterior (decretos ley 444
6
iuda alguna, el esfuerzo de moderni
generalmente con formacién en el exterios, adquirieron poder ¢
inluenci
tico y el econdmico, el gobierno de Carlos Lleras Restrepo
quiso consolidar a influencia del Estado, convertclo en instrumento
racional y reestructurar la administracin para asumir nuevas tareas.
La reforma constitucional de 1968
Durante el gobierno de Guillermo Leén Valencia se hicieron evidentes
los limites del Frente Nacional. Su periodo se earacterizé por una ANA MARIA BRJARANO Y RENATA SEGURA BONNET.
politica de compromiso permanente entre grupos que hizo dificil a
definicién de objetivos y programas de largo plazo, Esto, en parte,
tenia que ver con el propio sistema del Frente Nacional, en especial,
con el requisito de las dos terceras partes de los votos para aprobar
la legislacién, Como el Gobierno no podia obtener tales mayorias,
se vela forzado a mantener el estado de sitio para gobernar mediante
decretos legislativos que le permitieran solucionar los problemas
inmediatos. Pero su poder quedaba sujeto a los compromisos que
logeara com las directivas de Ios partidos en el nivel regional o nacional,
“El sistema del Frente Nacional implica, en efecto, una negociacién
pperpetua para distribuir los cargos en forma que parezca equitativa a
los dirigentes politicos. La consecuencia de esta dosificacién milimé-
trica, para la cual resulté muy habil Valencia, refuerza mas bien el
poder de los jefes nacionales y locales de los dos partidos que el del
presidente” (Pécaut 1988, 40). Asi, para 1966, el sistema del Frente
Nacional parecia menos amenazado por una oposicién organizada
que por sus propias falas.
‘Allllegar Carlos Lleras Restrepo a la Presidencia era evidente que el
arreglo institucional del Frente Nacional habia generado tna serie de
problemas que era preciso enfrentar. Eldesgaste presidencial durante
Jaadministracién Valencia y la lucha faccional, sobre todo dentro del
lantear
Los mecanismos de la paridad
y la alternacién, asi como el requisito de las dos terceras partes de
la votacién para aprobar cualquier legislacién, habian conducido a la
semiparilisis del sistema.
fa mitad de camino, sus forjadores tuvieron que reconocer
las fallas que contenia el esquema de manera inherente y que ellos
‘mismos habian sido incapaces de prever y evitaren 1957-1959, durante
la fijacién de las condiciones del pacto institucional.
I entre otras cosas, intent6 limitar el poder
‘omnimodo de la figura presidencial y de los mecanismos que, desde
1949, habian permitido su transformacién en un poder evidei
temente dictatorial
Caermrrrrprparttig fe obtain de conta con ona
participacién bipartidista durante los gobiernos de coalicién (en la
8
EL FORTALECIMIBNTO SELECTIVO
DEL ESTADO DURANTE BL FRENTE NACIONAL
conformacién del gabinete, por ejemplo), sin
del presidente. Adicionalmente
los gobernadores y alcaldes)
(GREAT mismo, durante el Frente Nacional el procarador y
ef contralor, ambos elegidos por el Congreso, también fueron del
partido contrario. Los dos tiltimos, con frecuencia, han servide
‘menos como un control a la autoridad presidencial que como un
impedimento a la eficiencia y una fuente importante de patronazgo
en el Congreso” (Hartlyn 1993, 123). a
Los: mecanismos”formales”-informales-ideados:para’frenar:el
‘omnimodo poder presidencial y, concomitantemente, las tendencia
hhegemnicas de los partidos; prodajeron.un entorpecimiento.constante
———
tivas:presidencialesyel-estancamiento (deadlock) de'las-relaciones
entre ejecutivo y legislativo, el inmovilismo; la incoherencia de las
politic demandas populares, tal como
lo sefala Hartlyn (1993, 122). Aunque estos mecanismos habjan
sido inicialmente concebidas para limitar el
9s desacuerdos recurrentes e insuperables entre el
ejecutivo y el legislativo, la autoridad presidencial se incrementé, al
tiempo que el Congreso se marginé de muchas decisiones clave.
SHOW! mecanismo constitucional del estado de sitio, usualmente
invocado como respuesta a las protestas obreras o estudiantiles, las
/huelgas civicas o el conflicto rural, se mantuvo por largos periodos
para permitirle al ejecutivo evadir el inmovilismo del Congreso”
(Hartlyn 1993, 125). Por tltimo, se recurrié a la creacién de foros ad
hoc, 0 instancias no institucionalizadas, para la toma de decisiones
mediante negociaciones entre la ciipula de los lideres partidistas, en
un intento de romper los evidentes estancamientos. “Las decisiones
49 ANA MARIA BEJARANO Y RENATA SEGURA BONNET
en torno a politicas importantes se determinaron con frecuencia por
los presidentes en negociaciones con los lideres de las facciones de
los partidos y algunas veces con los ex presidentes” (Hartlyn 1993,
cuales no habian sido elegidos para ningtin cargo de toma,
jones, Muchas de las iniciativas que se presentaban ante el
‘Congreso ya habian sido previamente acordadas en instancias secretas,
no representativas.
para legislar. Por otra parte, también resultaba necesario reformat
el sistema electoral, con el fin de eliminar “la alarmante conso-
lidacién de los “feudos podridos” en todas las circunscripciones
clectorales donde se nombraban dos puestos (por partido). Al
aplicarse el sistema de cociente para la epresentacion proporcional
(es decir, dividir el ntimero de votos por el nimero de puestos por
proves) era imposible que las minorlas alcanzaran representacién”
(Palacios 1995, 60).
Finalmente, a ocho aos de la inalizacién del Frente Nacional
los arquitectos del experimento todavia no tenian plena seguridad
dle que el retorno ala competencia abjerta no llevaria de nuevo a la
busqueda de hegemonias partidistas. Por ello idearon-mecanismos
para un desmonte gradual del pacto bipartidista, con nuevas salva-
guardas que prolongarisn, por varios anos mis, los gobiernos de
coalicion.
La eforma constitucional ideada para solucionar estos problemas
sulrd, sin embargo, un accidentado curso en las cimaras legisativas.
Durante las sesiones ordinarias del Congreso en 1966 el ejecutivo
presenté una serie de iniciativas reformists, incluido su proyecto de
reforma constitucional. Estas fueron dejadas de lado para dar cabida
a las discusiones sobre el otorgamiento de facultades extraordinarias
al ejecutivo y sobre el nombramiento del designado, El Presidente
Lieras presioné constantemente al Congreso para agilizar Ia accién
parlamentaria. Durante esa legislatura se produjo el primer acerca-
Iiento entre el mrt y el lberalismo oficialista en el Paclamento.
Simultineamente con el paquete de reforma constitucional del
Gobierno, el sau presents otto proyecto de reforma constitucional.
Alfonso Lépez Michelsen afirmé que al menos el 70% de la reforma
20
aprobada provino de su propio proyecto'®. Pese al apoyo que se
insinuaba por parte del mrt, el Gobierno tuvo que enfrentarlaradica-
lizacién de la oposicién, conformada por la aNAPO y por los lauro-
alzatistas, comandados por Alvaro Gémer Hurtado.
Durante una discusién, en 1967, los representantes a la Camara
quisieron protongar su mandato hasta 1970, pero el Presidente se
‘puso. Durante las sesiones ordinatias de 1967 se produjo un mayor
acercamiento entre el oficalismo y el str. Con el nombramiento
de Alfonso Lopez Michelsen como primer gobernador del depar-
tamento del Cesar, el am, ingresa al Gobiemo y se amplia la coal
cién frentenacionalista. En opinién de Pécaut, si a pesar de todo
Lleras pudo llevar a cabo la reforma constitucional, fue en buena
medida gracias a la adhesién del nm, en julio de 1967. “Esta adhe-
sién constituye, sin duda, uno de los acontecimientos més impor-
tantes de los dos primeros afos de gobierno de Lleras” (Pécaut
1988, 47). Las razones de la adhesién del mat, al proyecto Herista
son varias. En primer lugar, es preciso reconocer su fracaso rela-
tivo en las elecciones legislativas de 1966. En segundo lugar, Lopez
Michelsen reconoce que Lleras Restrepo ha retomado las banderas
del MRL con sus propuestas de reforma constitucional y su énfasis en
Ja reforma agraria y otras reformas sociales. Por otra parte, la "linea
dura” se habia desvanecido desde 1966. Una fraccién muy reducida
de la izquierda del ar, se negé a este acuerdo y organize el mk: del
Pueblo, aliado alos comunistas. Asi en julio de 1967 el sez anuinci6
su decisién de apoyar la politica de Lleras. Esta alianza consolidaba
la posicién de Lleras, que obtenfa, en principio, la mayoria de las dos
terceras partes exigidas, y le daba, ademés, una posicién muy fuerte
en relacién con su propio partido,
Durante la legislatura ordinaria de 1967 se logré un principio de
aprobacién de algunos aspectos de la reforma constitucional y el
otorgamiento de facultades extraordinarias al ejecutivo para reorga-
nizat Ia administracién, En junio de 1968, dos puntos relativos al
desmonte del Frente Nacional en la reforma constitucional fueron
negados por el Senado, por accién de algunos parlamentarios del
oficialismo liberal. El presidente Lleras renuncié ante el Congreso
para presionar su aprobacién. El Congreso rechazé la renuncia y
se lograron acuerdos para la aprobacién en primera instancia de la
© ‘Bntrevsta con Alfonso Léper Michelsen, Bogots 18 de junio de 1996 ANA MARIA BIJARANO Y RENATA SEGURA BONNET
reforma, con la participacién activa de Lopez. Michelsen, Sin embargo,
Ia faccién independiente del conservatismo (los lauro-alzatistas)
anuncié su rechazo, por considerar que el “desmonte” progresivo
del Frente Nacional era una traicién a los postulados iniciales del
acuerdo bipartidista.
En la segunda mitad de 1968, durante las sesiones ordinarias, apare~
cieron de nuevo los conflictos entre facciones, pero esta vez dentro
del Partido Liberal: se trataba del enfientamiento entre la faccién
turbayistay el liberalismo llersta, Leristas y ospinistas se aliaron para
presionar la aprobacién de la reforma, Pero en diciembre, cuando el
bloque formal frentenacionalista habia llegado a un acuerdo para la
votacién final de la reforma, surgié la oposicién del grupo ospinista,
por su rechazo a la composicién numérica del legislative. Entonces,
el presidente Lleras pidié la renuncia de todos sus ministros para
reformar el gabinete. Un intempestivo acuerdo del oficialismo liberal
con la ANAPO permitié la aprobacién final de la reforma constitu-
cional. La base del acuerdo la constituyé la inclusin en el proyecto
del sueldo permanente a los congresistas, reformando el criterio
anterior de remuneracién exclusiva durante el tiempo de sesiones.
Igualmente, el proyecto final incluia como aliciente prebendatario la
posibilidad de modificacién salarial para la misma vigencia legislativa
de cuatro afos, unficada para el Senado y la Cémara, cambiando la
disposicién anterior de ejecucién a partir del periodo siguiente (Leal
1973, 158-169). Pesea sus convicciones, Lleras Restrepo se vio obligado
a ésta y otras transacciones politicas. Con los ospinistas acordé la
‘congelacién numérica del Parlamento y el nombramiento del gabinete,
El proyecto fue finalmente aprobado por el Senado y la Cémara,
y sancionado por el Presidente el 13 de diciembre de 1968. Sus
dificultades evidenciaron las resistencias al cambio del sistema
politico, “Por otra parte, estos incidentes habian subrayado en qué
‘medida los debates politicos no tenian relaciones con los problemas
‘urgentes de Colombia” (Pécaut 1988, 52). Lleras haba anunciado su
propésito de levantar el estado de sitio el cual se hacia innecesario
al suprimir las dos terceras partes de la votacién requerida pata
aprobar legislacién. Sin embargo, quedaba pendiente la suerte de toda
la legislacién (decretos-leyes) expedida bajo estado de sitio, a cual
debia ser sometida al Congreso para convertirla en leyes. Después de
Ja reforma constitucional el Parlamento aprobé tna ley general que
retomaba el conjunto de esos decretos. El 16 de noviembre de 1968
se levanté, por fin, el estado de si
2
DEL ESTADO DURANTE BL PRENTE NACIONAL
El proyecto de reforma constitucional dio ocasién a numerosos
y fuertes enfrentamientos entre cl Presidente y el Congreso. Lleras
Restrepo denuncié de manera constante la mala voluntad del Congreso
y critics las modalidades del trabajo parlamentario, Acus6 a los
parlamentarios de querer mantener el estado de sitio y oponerse al
regreso a la normalidad, puesto que, bajo estado de sitio el Congreso
se reunia de manera permanente y los parlamentarios recibian sus
dietas sin interrupcién, “En realidad, el problema era mas serio. Una
politica coherente supone partidos relativamente disciplinados”
(Pécaut 1988, 47). En su propio partido, Lleras chocé con la indisci-
plina de los patlamentarios y se vio obligado a legar a compromisos.
EI Partido Conservador, aunque daba la impresién de apoyar el
‘programa de “transformacién nacional” de Lleras Restrepo, se comport
de manera incoherente. Las divisiones de dicho partido se agravaban
con la proximidad de las elecciones presidenciales de 1970, cuyo
‘turno le correspondia. Lleras tuvo que negociar con Ospina, en varias
‘ocasiones, la votacién de la reforma constitucional. A partir de tales
negociaciones y compromisos, Pécaut concluye:
[...] no es cierto que Lleras haya podida realmente poner fin a
‘una politica de compromisos [... ] Estos compromisos son inevi-
tables mientras exista en todos los niveles la norma de la paridad,
-y mientras los partidos estén dividicos en funcién de los intereses
regionales y personalistas que encuentran abrigo en ellos. Son
todavia més imperatives a medida que se acerca 1974 [...] En
previsién de esta fecha limite, ninguno de los dos partidos quiere
perder sus posiciones. (Pécaut 1988, 48).
Las dficultades pata obtener a aprobacién de la reforma se vieron
aumentadas por el hecho de que ésta tuvo que ser negociada con
dos Cémaras diferentes: la primera, elegida en 1966, y la otra, en
1968. Esto hizo que la negociacién fuera doble. Adicionalmente, en
Ja Cémara de 1968 la awaPo gand una representacién bastante fuerte.
En estas condiciones, los parlamentarios obtuvieron algunas conce-
siones a cambio de su voto favorable, como el aumento de sus dietas
‘yun sueldo permanente, ademés de los “auxilios parlamentarios" Sin
embargo, el Presidente se negé a cederal deseo de los representantes
(Clegidos en 1966) de que su mandato fuera prolongado por dos afios
‘mas en el curso de esa misma legislatura, como parte de la reforma. El
‘jecutivo se alzé con la iniciativa del gasto publico, pero el Congreso
a3 AWA MARIA
conservé una gran capacidad de control sobre éste; capacidad que,
sin embargo, nunca © casi nunca ejercié. En cuanto al tamafo del
Congreso, se lleg6 a un acuerdo entre las pretensiones minimas del
Presidente y las aspiraciones de crecimiento de los parlamentarios:
por medio de célculos complejos, se lega, para una poblacién de
17 500 000 habitantes (censo de 1964), a m2 senadores y 198 repre-
sentantes (Pécaut 1988, 12).
EL CONTENIDO DE LA REFORMA DE 1968
ese alos recortes y modificaciones, lereforma'constitucionalde1968,
resulté sex; como lo buscaba el Presidente Lleras, de corte presiden-
cialista y tecnocrético. Con ella Leras pretendia no sélofortalecer ab
ejecutivo y-agilizar la labor parlamentaria, sino también superar las
dificultades existentes para racionalizar el gasto piblico. Su contenido
puede sintetizarse en cinco areas.
La reforma y desmonte gradual del Frente Nacional
Lleras propuso un plan de desmonte gradual del Frente Nacional en
1974 para evitar a violencia. ste inclua la supresién de a disposicion,
‘constitucional relativa a Ia indispensable mayoria-de-las-dos terceras
salvo para algunas leyes fundamentales, como las leyes electorales,
modificacién de la norma de la paridad, reforma de la Constitucién,
etc, Esta regla habia sido inscrita en la Constitucién Nacional por el
plebiscito de 1957, pero se constituy6, en la préctica, en un perma-
nente bloqueo del poder legislativo. Fl plan también consideraba
‘Lleras también planted que emagys, como habia
sido acordado, cesariala-alternacién, pero:la paridad en el-gabinete
ccontinuaria hasta 1978y después de esa fecha cesaria la participacién
adecuada y equitativa” del segundo partido después del ganador.
Ester“desmonte gradual” del Frente Nacional sefiala-varias cosas.
a : 2
i i POF
Jo que Lleras se vio obligado a crear los mecanismos para este efecto,
a través de la reforma. Igualmente, indica la. necesidad de prolongar
as
DEL ESTADO DURANTE EL FRENTE NACIONAL
gabinete, puesto que los dos partidos
temfan todavia, después de 16 afios de compartir, la exclusién por
parte del otro. A pesar de este recelo, sin embargo, también es claro
ue ya se hace indispensable retornar a una competencia més abierta
en las corporaciones piblicas, en biisqueda de un Estado més activo,
‘La reforma de 1968 también reconoce algunos defectos del acuerdo
{nical e intenta corregirlos, como es el caso de Ia narma que hacia
‘obligatoria la aceptacion de las dos terceras partes del Congreso como
sistema de aprobacién legislativa
$B fortalecimiento del poder ejecutivo y reforma del Congreso
La mencionada abolicién de la norma de las dos terceras partes, que
‘cambiaba sustancialmente ef modo de operar dentro del legislativo,
vino acompafiada de la propuesta de elegira-los-representantes ala
(Cimara cada cuatroaios, y no cada dos, pues esto generaba una gran
inestabilidad en la mitad del perfodo presidencial. También sesugeria
la limitacién del nimero de representantes y senadores, que tendia.a
(a partir de 1968
se crearon Quindio, Risaralda, Suere y Cesar)
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