the Executive”, It is thus pombe to deduce the intrinsic difference benieen Ais idea end that contained in the expresion "forms of State", which refers tothe reciprocal postion ofthe thee constitutive elements of the State (ter- tory, people and authority), all of which fall within the scope of the well Texoton clasieal theory ofthe State As it appears to be impossible to establish 4 clasifiction compler enough to contain the different historia forms, the task may perhaps be best aecompluhed by restricting the field to « given Istorical period or, to Put it more exetly, to 4 partciar form of State The theory of the forms of government, whether this is the clssicl theory of the State or that put forward by the author of this entice, should be diferenticted from the theory of the legal forms of the State and from the soled theory of the pliial forms of the State. In thi artile the author confines himself to «description ofthe legal forms of the State on the forms of the State properly so~alled, before entering into « detaled analyis of the State as unifier and its current transformation into the Regional Ste. ESTUDIOS EL ESTADO UNITARIO LAS FORMAS DE ESTADO Y FORMAS DE GOBIERNO. DISTINCION ENTRE LAS FORMAS DE GOBIERNO, LAS FORMAS JURIDICAS DE ESTADO Y LAS «LLAMADAS» FORMAS POLITICAS DE ESTADO A) Introdseiin—B) Formas de Estado y regiments polities —C) Las formas de Estado Propumente dichis 0 formas judas de Brador—D) Fi Estado umtano. Concepto 3 tlvss a) “Cases “de Estados nian.) Contelaaeiéay decentaliacéa— 4 ‘Autarguta, cxtonomia 9 Bradormienbro, Concepto 9 diferacan.f) La bunguee 15%, la Revoluctn fencest y ol Estado wna centcado.~G) Bi Botado umfeio ‘entngador “HEI Estado contra lp propor sale) La democracis plurals ‘Sie le descentazcsin-=f) Amacom del Estado stare, A) Inrropuccién Con Is expresin formas de gobierno se ausle indicat Ia reciproca posi cién en que 20 encuentran las divers insttuclones y éepanos constitucionales del Estado-sujeto, tomando el voeabo gobierno no en el sentido lato que Te ex propio come elemento constitution del Estado, sein Ia teortaeisca del Estado, fino en otro més etricto que significa so el conjunto de las principales ins Siuciones esatales, superando, por eonsguiene, el sentido ulterior zestin- silsimo que se refire s6lo «alos érganoscolocados en lop departamentos del Poder tjeeutivar, por ejemplo, el wGobierao de la Repiblicss. Asi ya es por sible deduce Ia diferencia intrinseca con la nocin de formas de Estado, rla- diva, en cambio, a lt poscién relproca en la cal vienen a encontrar loa tucs elementos consitutives de Eatedo (tertro. pueblo y Poder), todo exo siempre movigadore en el campo de la conacida teria désce del Estado, Com Ia expresign formas de gobiemo (pcbiemo—conjunto de institucones guber- ‘mamentales) apuntamos a Is tiologia de Ia extuctura gubernamental=gobier- os parlamentari, presdencal y de asambles. Lucas Verd lo denomina ss- temat de gobiemio para diferenciatlo de lo que €l tipfca como former de 9AN FEREANDO RADA sobieme, tomando este vocilo en su sentido més reiting que apunta tan solo a la suprema magisteatura del pais, verbigracia, wal cardcter electivo (na elective del Jefe del Estadon. ‘a dectrina ha intentade siempre eacundar dogmiticamente —dice Bis caret di Riff las ditints formas de gobierno en casfcaciones sste- miticas pra deterinar al repecto.. aroximaconessigifatiar ene. oe dlfcentes tion histrico efecdos por ls read. Sin embargo, puesto que ‘slo una carecernica pure acepere como criteria. dsininadar de cada claficacié, até claro que ada una de las mismae (pra adoptar un seni feado.concrto) debe presponer que tot lat dems carctertiss 20 exe rrinudaee6n,p0 lo menon enliess generale, conunes entre ella (por jem bo: una apreximacin entre fs forma france y Ia ingles contemordnea ho tendsa relive alguno; es mucho mis semejane a exta dima, consderada en su complejo ordenamiento, la Repiiblica italiana parlamentaria actual). Posto que parece inpeble tratar una dasiicacién tan completa que con- tenga atest lx divenas formas hiténce (ya propio, haba que, econo- ‘er qt rehienien0 puede egarse mis que una descrpcién de algumas formas tes, els cnes ors 25 han i8oinspirando, segtn Crea). tara parece realizable, lmitindow a un periods histrco dado 0) mis exactamente Sin, sana partir forme de Estado (onto de Ia cil a presupone, en conscuencis, un exteno fondo comin de cracersics eenile) (1) El problema dela clsfcacia de las formas de gobitmo se conc, pues, com In deerminacign previ dels principales format de Poder police, yen particle, con el de Ta confguradién det Estado. Now expicmors Hemor fxpuero eo trabsjs anteriores que la formar hitrcer tel Poder politico fin tes: Poder anime, Poder incividuslindo y Poder eal 2) también themos expesto que el Pode, en eicleqira de ns versiones hist, ex timo de ls dorelementon dels reacién pliticas el otro eran los poker. “También hemes evrtoy snalado en otra parte () que tanto el Poder como ics goterados se verteroban en insitucones y esrctrass exrctrar de tes gobemantes y de le goberadon. Par a tere csice dl Estado (ares tres clementon csenciles sons termite, pueblo y Pode) las formas de. gor temo apuntan fan soe al obiero supremo dele nein —en au cepcGo (9, Vid. B. Biscumern 1 Ruma? Derecho contiucondl, eaducin ¢ intodue- én de B, Luks Vinod. Ed. Tecnoe, Madrid, 197 ples. syaaq. Vid. P. LOS Vinod: Cuno de Derecho Polity, vol. I, Madrid, tra, pes 21029 (0) Vid.) Fiano Babi: sLae formas hdres de poder polico y ws leg tinidades, ep Rivsta oe BeTUol PoUincos, a. 138 Madrid 964. Fimnibo Bibia: Ls denecracis em tissormacin, Maded, 19s phe 10 ‘qari, La waduccin juridica de esta evolucién. es decir, de la democracia individualista en democracia pluralista, seri, segiin los casos, 6 el Estado re- sonal 0 el federal. Tuan Fernasn0 Baoth RESUME Lexpression "formes de gouvernement” indique généralement la position séciprogue ol se trowvent les différents onganes consttutionnels de VEtat- sujet dans lequel le vocable gouverement west pas pris dans le sens qui lub ‘ext propre élément constitutif de MEtst, sinon dans un sens plus strict den semble des principales institutions de Ete, supérant donc le sens tbs vestreint ‘gus se réfire seulement "aux orgenes des départements du Powvoir exéeutf". De cette fagon it est done possible de déduine la différence intrinstque avec la ‘notion de formes Ett, relative elleméme & la positon réciproque dans laquel- 1e se retrouvent ler trois Adments constittife de VEtet (territoire, peuple et Pouvoir), tout ceci dans te cadre de ta bien connue théorie classique de IEtat. Comme i semble imposible de trecer ume classification aussi complete quelle contienne toutes les différentes formes historiques, le tache semble réalisable ion se limite 2 une période historique donnée, ou plus exactement encore, tune forme particule a'Etat. ‘La théorie des formes de gouvernement, aussi bien & partir de le théorie dassique de PBtat comme 2 pertir de la conception de V'Btat de Heuteur de Varicle, doit se diférencier de ta théorie des formes juridiques de "Brat et de ladite theore der formes politiques de Etat. Dans cet article, Pouteur se imite A Vexpontion des formes juridiques de Etat ou formes a'Etat proprement dices, pinitrant entuite dont une minutiense exposition de Uta sumitaive et de son actuelle tronsformation en Etet végional. SUMMARY The expression "forms of Government” is normally used to indicate the reciprocal position of the various constitutional bodies of the State in relation to the subject, the roord "goversiment” being applied, not in the sense Droper to it as « constitutive clement of the State, but in the other stricter one of the principal State institutions tehen together, which goes beyond the extre- ‘mely limited reference merely to "bodies situated within the departments of ayous remo Adu 2. La eentralizacién servia a loa intereses de Ia ase goberaante, tanto de Ia derecha como de fa inquierda, BI problema que, contempordneamente a la unificacién nacional, se debia haber resuelto, y no se hizo, era el de insertar politica y adminitrativamente, por ejemplo, la regign —y cualesquiera otros cuerpos intermedior— en la raciin. Se crey poder negar el problema mismo, por temor a que resut- agiesen los leptimos intereses locales o que se formasen micleos de intereses ‘opvestes 2 los nacionales. Como, en efecto, sucedié —y esté acaeciendo como se puede tener ocasién de comprobar (77)— pot no haberse zeformado 2 tempo el Estado liberal de Derecho en x versién juridica de Bstado unitario. Bl grito marvsta de uprolearios de todos lot paites, uniose, era un acto de scusseién contra el Bstado burgués opresor. La nscién strd para lor mat- istas, un equivalente de la burguesiay un instrumento-opio para someter al prolétariado a los Iamados sagrados intereses nacionales, Por eso el fascis- mo —partiendo del concept iberd de nacién— seré un movimiento conser- vuador que, defenders los derechos de la burguesia, y que al verse obligado 1 Tuchar contra los partidos revolucionarios de masas, tendré que megar —con- tn libertad politica, y eoncretamente [a de asocise , de expresién del penssmiento, ete y asf se transfonnd —pare tiende de supuestos lberales— en destructor de las bases més eatas a la teora liberal: ctodas los hombres son creados iguales; dotades por el Crea- dor de cirtos derechos inslienables; entre estos derechos se hallan la vida, la libertad y Ja isqueda de la felicidad. Los gobernantes se establecen pot los hombres para garantizar ests derechos..» (Declaracén de Independencia de los Bstados Unidos del 4 de julio de 1776). Y ef articulo 22° de la Decaracién de Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, dices «fin de toda asocizcién poltica es Ia conservacién de los derechos naturales € impceseripibles del hombee.. la Ibertad, Ia propiedad, la seguridad y Jz resistencia a Ja opresdmn ‘Teas las experiencias liberates y fascistas, algunos palses de ta Europa no socialista, ante la presencia de una clase prolearia con fuerte echesién, de pat- tidos de masa y con el progrsive fortalecimientos de una pluralidad de gra- pot tcisles de divena naturlers —entre ellos lot grupos tertiteriaes— se han visto obligados a renunciat a se democrscia individudlista y a su corres: pondiente superesrictura exttal unitaria y a transformarie en democracias pluraltas y gobernantes, asi como a utilizar la descentralizacién como uno de los instrumentos mis tiles para la realizacin de una auténtica demo- Gr) Vid. J. Pomme Biot: Le democrsie on trnsormacfn, ct 6 -rie:entrcts~ o la tipologia“de Ia estructura gubernamentalsistema de go- biemo, en terminologia de Lucas Verdi, marginando los otros elementos cont ‘tutives del Estado. Nosotros partiremos de otros supuests. Para nosotros 41 eoncepto de Estado —tal y como se expuso anteriormente— queda limie ‘ado a} Poder politico institucionaizado juidicemente, despcocupindonor de Jos otros dos elementos eldsicos de la teoria del Estado: teriterio y puebla Y partendo de esta acepcién estrcts de Estado digamos que Ia estructiy 4 gubemamental se integra de pluraidad de instiuciones polticas y que, ppor tanto, al zeferimos tas formas de gobiemo —en el marco ya de sucstra concepcién del Estado—, podemos apuntar 2 dos reiidades: una -teepeiée:amplia de las formas’ de gobiernom, le que se refiore a la dix ‘vera interelacién de las diferentes insttuciones gubernamentales dando Lue “gar entonces 4 lax formas de gobierno en funcién de le releciin que existe centre las distntesinstituciones gubernamentales: gobierno de esamblea, pre- sidencial y panlamentano: y, obra —acepeién estricta de las formas de gobiet- sno, la que: epunta a la supreme magistratara del pais. En esta Sima acep- «ign serk asumids Ia teoria de las formas de gobierno cuando se habla 0 e+ -qribe de las formas de gobierno ea funciéa de la Jefstura de Estado: Mo- ‘marque y Repiblica La teorka de les formas de gobiemo, tanto si nos movemos en. el campo de Is teore clésice del Estado —In sustentada por Ia mayoria de los consti . ¥) La forma de gobiemo esti deterinada por Ia poscin que ccupan y las relacones que guantin eae af los divers éeganos constitucinales del Estado. [No es posible —dice Biseseti— estudiar en abstracto las format de go- bierno. Pata que todas y cada una de ellas adquiera su verdadero perfil hay ‘que consideraelas en el marco concreto de una forma determinada de Estado, Un fondo comin de caracteres esenciales results impeescindible. La tarea previa, por tanto, es clasficar las diferentes formas de Estado, eames: IL. Hasta 19:8 la doctrina sefialabs tres formas fundementales de Estado el Estado patrimoni, el Estado de policia y el Estado de Derecho. — El Extedo petrimonial fue la organiacién tipica de la fpoce feudal que, como expusimos en otrot trabajos, no era para novos tun Estado: confusiin entre las potestades piibliess y lot derechos patrimoniales, falta de garantia para las Herades, pactos de vasi- Ise, ete. — El Estado de policia se extendié por Europa desde el Renaci- B 2 La burguesis monopolizsba el poder griciat al sistema elec- toralvigente: sufragio restringido por motives econémicos, 3. La adlite» gobernante utizaba el Estado, tanto politiea como adminstrativamente, en provecho de sus intereses de clase. En una palabra, la burguesia europea, por ejemplo, deseaba continuar con Ia demecracia politica individualist, que habla copiado de Francia: con el Estado unitario centalzado y asi, y por limitarnat al tema de las regionss, fos enemigas del reconocimiento jurfdico del hecho regional, como instruc mento de descentealizcién administrasiva, aducfan, como argumento contra la desceptralizacién regional, que ello implcaria un peligro para la unidad del Estado —y atin mis de Is nacién—. Eran enemigos de todos los exerpas intermedias yal filo de Ta cuestiéa regional, podemos preguntames, gera realmente Is regia un peligro para Ia unidad del Estado?, 0 gse servian de ‘ee argumento para eneubrie otros interess de elie © partido? ‘Con dl sitema adminitrativo vigente la else gobermante se intefeia ea todos los campos de ia vids nacional sin que se le presentasen obstiulos de singuna clase. Concentsba en el Estado [a uma de todos los poderes Loe individuos y las instituciones particulates quedaban, de hecho, privades de todo iedio cies de resistencia legal. El sitema vigente proporconaba a la clase gobernante ocitin para toda especie de inerenciss en los Grganos de Ja Adminisracén, y, a su vex sob los derechos de los ciudadanos. wAs, pues, —como afirna Ruggiero el principio dela libertad dentro de la ley nis ois. (03) Vid, G. Bunosaus Twat, cits Uy pee 330. 2 Baado y sistemas o.regimenes politicos © impropiamente lamadas formas politicas de Estado —euya exposicin sintética siguiende a Biscareti di Ruf- 4a, ha sido Ia ealizda por Jiméner de Parga, y que nosottos, por economia de trabajo, hemos transcrito(7)—, dejaremos para otra ocasién la exposicién de Ias tipologias clsicas y contemponineas de los sistemas politics y ta de los diversos cfteras de clsifieacién utilizades por los autores, y el eiterio segui- do por novotres al respecto (8). ©) Las FoRitAs DE ESTADO PROPIAMENTE DICHAS © FORIAS ruriotcas Dé Estapo ‘Segin Burdeau, en Ia catfcacién de la formas de Estado caben dos pun ios de vista poribles: politico, wnoy ys juridico, el otre. Si aplicamos el crite: fio palitico 0 ideolégico desembocaremos en Ia tipologia de Estado liberal, tocislits, autoittio, ety qu, como se exptso, no eran propiamente for~ sas de Estado, sino sistemas polices} si, por el contaro, el crterio sepuide cn Ia tlatifcacién de las formas de Estado es et juridico ee esté apuntando fla estructura intema del Poder exttsls, Segin que este Poder «tenga tun titular snico o tenga multiples centros de poder» desembocaremos en la formas juridics de Estado que, a continuacién, expondremos (9)- ‘A ese respecto, dice Biscaretti di Ruifia: ePariendo de ottos puntos de vista —es decir, del no politico—, exté aro, sin embargo, que puede ain legarse a ulteriores distinciones de formes dde Estado, las cuales, aunque de por sf parezcin menos signifcativas que las anteriores, tienen considerable aleanee. Ash por ejemplo, se podsé distinguir un Estado wnitario de otro come ple, segin el ordenamiento jurdico estatal se presente simple en su extruce tura © bien como resultado de Ia intima uniém de muchos ordenamientes judicos estatales, eviginando los llamados Estados de Estados (enya forma moderns esti constiwide por el Estado federal). Y ex evidente que tal con- twaposicién conviene 20 slo al elemento gobierno (que se maniiesta dife- (©) Vid. ML Joni os PARGA: Regimensr polities contemporneos, Madd, wore et 1B "@)_Avogee tenemos en proyecto iomedito I publiacén de un libro defado La sieniapoltien como atema, 2 plc por Edtoral Tecnos en el que e=pondremas recrroerteria de aideacén de Ios eitemas y zegimenes pllcs, ia embargo puee de vecse en eabeio, un apronimicn al tema en esto [bro La demeereia en tnensformacén, cit pigs toys fe ayuk seem aoe rentemente en las dos hipéteis) sino también a los restantes clementas del pueblo y terrterio(llamades, en el segundo caso, a formar parte, al mismo tiempo, de mis ordenamientos estataes) DEI Estado uniterio puede, 2 su vez, presentarse en formas distintas, segtin Ja desceniraizacién de funciones realzadas respecto 2 los ordenamientos juri- dicos teritorales menores en él comprendidos (descentrlizacion atérquica frecte a In meramente burocritica, es decir, relativa a las respectivas atribur cciones de los érganos centres y locales de la Administracén estat). En cconsecuencia, junto al Estado centraligado podeé darse uno descentedizado hasta llegar a la descentralizciOn constitucionalmente garentigada (como la regional italiana)» (10) ‘Teniendo en cuenta la estructura intema del Poder estatal —siguiendo el -eriterio juridico en In tpificaciin de las formas jurdieas del Estado— y par- tendo de nuestra defincién de Estado como Poder politico jeridicamente instituciondizado, hemos de concluir que segiin sea ol tipo de estructura interna institucionalizada juridcomente surpirén wnas w otras formas jusdicas de Estado: ‘ipologia juridica del Estado, es decir, Estado wniterio, federal regional. El Estado —tocioldgicamente hablando son los gobernantes— es una de las dos ruedse (Ja ota son los gobernados) de todo sistema o régimen politico, ‘Todo Estado —se dijo tiene una estructura interna que lo tipifiea: puede fntegrarse por un solo centro deciserio constituyente y legislative = Exsdo uunitérios © por multiples centres decsorios constituyentes y legislativos = Es- tado federal, y, por iltimo, el Estado cegional, la tereera forma juridica de Extado, que eat inteprada por miliples centres decsorioe politicos, ex decit, por una pate, existe el poder politico constituyente nacional, que tiene légi- camente tambiga sus competencias legslativas estableidae por la Constitu- ida, y, por otra parte, existen las repiones —otros centros de decisién pell- tica— con competencias exchuivemente legslativas concedidas por la misma CConstitacién. Las regiones son entes dotados de autonoméa legislativa y que tienen una personalidad juridica divena de la del Poder politico cental. Son centes estatales, en cuanto que entendemes por Ertado regional un sistema vertebrado de plurdided de centror de decisin poliicolegdativa y juridi- eamente normativizades. El objeto central del presente articulo no es las formas juridicas de Exadoo, es dect, Ian formas de organizacién juidica del Estado, sino tan sélo la exposicin minuciosa del Estado unitary su actual traneformacién en Estado regional. (io) Vid. P, Biscasarn: 1 Rurras Derecho consttuconsh cts pigs assay 6 adminstrativa, Poitcamente, esti fundamentado sobre una idea wniforme de tun interés general para toda la sociedad, que los gobernantes deben intentar realizar mediante una reglamentacign también uniforme en su contenido, y universal en su aplicacin, Desde ef punto de vista administrative el poder cetatal unitario se caracteriza —sogin Burdeau— porque la ejecuciéa de las leyes y la gestin de los servicios adepende exclusivamente de las autoridades independientes del medio en el que obran y del grupo al que interesin los servicios». El poder unitario centalizado se legitima tan ablo por ou relacién ‘con la existencia de unt comunidad unificada y homogénes. En otras par Iabras, la centraligzcién postula la homogencidad de la estructura social (69). La unidad del poder estatal realiza —o al menos formalmente lo preten- de— a sintess de las voluntades particulars en una volunted snica. Quienes hhan puesto de relieve el caricter orginico de la unidad del Poder han sido los filgsofos del siglo xvm y los diputadas de Ta Asamblea consttuyente de la Revolucién francess. La teoria de la soberania nacional, la teoria de la re- presentacién y Ia teoria de fa voluntad general han contribuido, fundamental- mente, 2 Ia construccién del Estado unitario centralizade, y, por ende, del Poder unitario, porque él es el Gnico centro decisive de una colectvidad hi- potdticamente unificads, de Is que dicho Poder unitario express ax volun- tad (70). La existencia de un centro exclusive de decisién politica para todo el tervtorio nacional, y para Ia totalidad de una colectividad, lleva consigo la pre- sencia del Peder estatal en todas las partes de su teritori, Por consiguiente, Ia cxntralizacién, desde un punto de vista politico, es un medio de realizar y de rmantenet It unidad de ls colectividad nacional. Desde un punto de vistz sociolégico 12 ceotraizaciém resulta de la concentraciéa en las manos de un ‘nico poder (en el petiodo de las monarquiss absolutas, en el Soberano, y nis tarde, a partir de la Revolucién francesa, en unas instituciones guberna- mentale), de todss las competenciss y prerrogativas que anterormente ha- bilan estado territorialmente esparcdas. Jurdicamente, Ia centralizacin se realiza por la concentracién del Poder piblico, concentraciéa que hace posible ls organizacién de los funcionarios en un cuerpo jerirquice. Estos dos aspec- tos, tienden a un mismo fin: le unificacién det poder. La concentracién del poder piiblice significa el monopolio reservado a lee gobernantes de dar re- alas juridicas y Ia centealizacién, a su provecho, de los medios materiales para ssegurar I ejecuciin de las mismas. Para que sea efectiva Ia concentracién el Poder piiblico se exige que todos los agentes encargados de ponerla (6) G. BuADEAD: Trait city Ih ples. 319330. (Go) ©. Bumowatr: Tray its tl pigs 32032. a‘especialmente los comportamientos que los grupos sociales exigen a sus miem- bros, mo esté en contradiecién con el interés pblico del grupo socal global © soriedad del que el Estado, es decir, el poder politico juridicamente institu- ioniizada (=de hecho, lor gobernantes), es responsable. La actividad del poder estatl, limitando © suprimiendo las prerrogativar de los grupos socia- les, serd legtima en Ia medida que To exija fa idea del interés general de la tociedad. Si los individuos conciben —como una exigencia— Ia unidad del poder como necesidad para el servicio del interés piblico, fundan por ello mismo —legitiméndelas, socialégicamente hablando— las pretensiones de! poder unitario, La exigencia de un derecho unitario que los individuot se representan servird de base para un poder neutro, es decir, mis alld de las particularidades que pueden dividic a Ia pluraidad de grupos sociales (68). Un poder indiferente a la diversidad de las estructuras sociales patciales tan sélo se halla fundamentade en esta exigencis vivida por lor gobernados. Pero hay que comprobarla, no suponeria. G) EL Estavo, uwiTaRio cenreaLizabor Frente al pluralismo social y politica el Estado puede adoptar dos actina- des: 0 reconocerlo o nepatlo. La actividad espontines de lor gobemantes hz sido, histéricamente, durante ol siglo pasado, desconocer sisteméticamente lz cexistencia de grupos secundarics. Por un instinto de defense los gobernantes se han inclinado a concentra todas las prerrogativas en un tinico peder, vincue Jado a la idea de un interés nacional, a una idea global y uniforme del llamado bien comin, y por tanto, de! derecho, Gniea e indiferente. Histéricemente, eta desconfianza del Estado frente a los grupas sociales se explica por el pro- ceio en virtud del cual se he establecido el poder estatal en Ja mayor parte de los pases, Bate se ha consttuido superponiendo su poder al de los diver- 08 euerpos © colectividades para subordinarlos a él o para, finalmente, elimi. nnalog. De esta manera, los gobemantes han realizado al mismo tiempo lx tunidid de derecho y Ia unidad de poder de coaccién sobre todo el teritorio nacional. El poder estatal scberano se constituyé, pues, histéricamente, por tuna centralizacin progresiva de las prerogatives del poder piiblco que di tante el Medievo se hallaban exparcidas en plurlidad de centroe de decisién politica auténoma. El poder establecido tendié a converte, a Ia vez que en centraizado, en centralizador. [HI Estado unitario centelizido se esraceriza por dos facetas: politica y (6) G, Bunoeau: Trait cy Th pigs. 318339. 40 D) Ec Estano unmmanio. Concxero vy cases ‘Cuando un Estado posee ~dice Prélot— s6lo un centro de impulsiém por Iitiea y un conjunto tnjeo de instituciones de gobierno, constituye un Estado simple © wnitario, Un buen niimero de estructuras politcas aetuales tespon- den a esta forma, en la que el poder pertensce, en la totalidad de sus atric bbutes y funciones, a un titular que es la persona juridica estael. Todos los individues colocados bajo su soberania obedecen a un solo Poder, viven bajo el mismo régimen constitucional y estén sujetos a un orden jurldico comin. La denominacién Estado unitario —escribe Prélot— se justfica porque fen esta forma politica et Poder es uno en su estructura, en su elemento hue ‘mano y en sus limites territories, 2) ola organizacién politica es Gniea porque consta s6lo de un aparato gubernamental que lleve 2 cabo todas Int funciones estatals. ‘También el ordenamiento consttucional e+ nice» b) La cxganizacién politica abarca una colectivided unificada considerada globalmente, sin tomar en consideracién las diferencias, individuales o corporativas. Las decisones de lot gobernantes obli- ‘gin a todos los nacionales de un modo igual (homogencidad del poder). ‘Q) La organizacién politica eubre todo el teritrio estatal de tun modo idéatico, o 263, sin reconocer diferencias entee las distintas entidades locales (11) ‘Al Bstado unitaro, asi concebido, no se le debe confundi con Jo que con K. Loewenstein denominariamos sistema autocritico o como también les denomina Prélot formas politics monocrticer (12). En efecto: 1a unidad monocrtice supone una concentracién de poder en manot de uno o de unos pocos individuos, mientras que el Estado unitario es compatible con la separacién de poderes y con la esistencia de una plure- Tidad de érgenos que ejescen el poder unitario del Estado. El sistema auto- critica, que niegs toda Iimitacién de fines a los gobernantes, nada tiene que ver con Ia estructura simple o comple. del Estado, sino con Ia extensién de (0) Vid. Mi, PaGvors Inatitaions potiques et droit constitionsl, Pat 1572 lsat 234. (oa) Gx K, Loswensrmts Teore de le Conttucin, wadeccibn y estudion Ia obea por A. Gustco AruarAPre, Barcelona, 196%, rigs samo 7 ap6466; ML. Pre ote ncitions pabligue, dn. par 108133, "10a Panna BAO su accién sobre los individeos y las colectividades. E} que los regimens autocriticos (verbigracia, autoritarios, como el fascismo y el nacional-socis- Tismo) hayan superpuesto la monocracia, el totalitarismo y la centvalizacén (de hecho, mediante el vineulo del partido ‘nico obedece 2 la necesidad de su propia Iégica politica, y no a una contingencia histéria. La forma politco-estatal unitaria, por el contrari, ha respondido a una cexigencia histériea, Las sociedades, por razones histéieas conocidas, han nece- sitado de una organizacién y un fin comin: han tendido hacia su unidad juries. EL problema radica en coneretar el nivel que debe aleanzar ests uni dad, Las monarguict abzolutes han sida el centro en torno a Tas cuales se han. ‘do formande las naciones. 2) Claes de Estados uniterios Fl Estado unitario e+ compatible con una descentrilizacién que conceds cierta independencia a las eslectvidades locales, sin aleanzar una autonomis total. Ello permite configura ciertas formas eomplejas de Estado unitario en contraste con su manifestacién simple. El Estado unitario simple implica 1s unidad de la estructura administra: tos junto a Ia politica. Adopta la figura piramidal con toda as pureta: lar rdenes descienden desde el vértce (Ia capital) hasta Ia base (os municipios sis insignificanes) a la vez que los recursos naturales, econémicos y huma- nos ascenden de la base al vértice. En toda su sencille, esta estructura es rmeramente ideal e realizable: «un Estado en el cual ninguna entdad in- ferior poseyera drganos propics. sera el Estado unitaio por excelencia. Salvo al relativo 2 Ta gestign de su eventual propiedad privads, las colectividades inferior no serian sino los resoztes de Iz competenca teritoral de los érga- nos del Estado, La centraisicién seria abioluta..n. Pero, en la realidad, no existe un Estado tan centralizado..abstraccién hecha de aquellos Estados mi- raculos en los que las entdades locales menores no tienen cabids. La accién de Ia desconcentracén y de la descentralizacién administeativa yo politics akeran considerablemente [a fsonomia del Estado unitario, dando crigen a una gran variedad de formas juidicas que oxcilan entre ef Estado federal, el Estado regional, el Estado u imple 0 totalmente centali- ado y el Estado unitario complejo (13). Estados untaris complejos son aquéllos que comportan tan a6lo una ades- centralizacén adminstrativimenten, pues, en on plano politico, Ia descentra- (03) Vid. M. Paftors Insiatons pobiiquer, ety née ass 18 Con todos los conceptos expuestos queda redondeado —negativa y posti- ‘vamente— lo que no es y lo que es Estado unitario centraizado, desconcene strado y autérquico © descentrdizado. Pasemos ahora a otras consideracones ‘complementarias que evidenciarén a naturaleza y criss del Estado unitario, al menos en su versién centealizada. F) La surcuEsia, 14 RevoLUcION FRANCESA Y EL ESTADO Se ha expuesto, dede un punto de vista juridico, el Estado unitario y su tipolgi, a como otros concrptes —autonom‘a y Estado-miembro— que lo ifeeacian del Estado regional y del federal, respectivamente: justo es que fxpongamos shora esta misma forma jurdica de Estado dee un enfoque socilipien. A este objetivo respande este epigrafe 1 Estado unitaio centraliado—Decir qui el Estado unitatio se carac- ‘eriza por la existencia de un centro dnico de poder es, sin duds, explicsciéa sufcieate para el Derecho consttucional, pero, socialmente, es infiitamente nis delicado explicar cémo esta unidad de poder pueda ser realizads, sin arti- ficio. Que, desde un punto de vista de la organizacién politico-positiva, Ia rmultipicdad de. voluntades individuales sex considerada como inificada y, por ‘sta rarén, susceptible de dar origen 2 una idea de derecho lo suficiente- ‘mente amplia para ser tenida como idea de derecho de Ia colectividad entera, ‘esto no es mis que una hipétesis, «¥ Ia lepitimidad de un poder estatal tio epende de Ia exactitud de esta hipétesis. Para comprender Is significacién profunds del Estado unitario, no nos podemos limitar a considerar la super- estructura a través de las insttuciones jurdieas que la definen exteriormente. Es necesario buscar cémo estas instituciones, que apzrecen uniformes, se ar- smonizan con la exuberante diversidad de su infraetructura socal (67) ‘Como es bien sabido, el hombre forma parte de una pluralidad de gru- pes sociales; el hombre es, por tanto, portador de una pluralidad de status 3 miembro de una fanilis, vecino de un municipio. fligeés de una paro- ‘qua, pertenece a un lugar de trabajo 0 de profesién.. Pero, por encima de estos grupos sociales, en los que el hombre exté inserto, exté Ia superetructura juridico-politica estatal. Su existencia no implica necesariamente la desapari- ‘ida de los grupos secunderies, sino que tan sélo necesita que la actividad, y (6) G. Bunots: Trad de sence politique, I, Pars, 1949 pls: 317 9ows FEReaNO aADA sacios extablecidos por Ia Constitueén. Si lo hiciere, las respectivas regines podtian recarrir ante el Tribunal constituconal (60) ‘Algunos autores, como Le Fur (63), Mouskhély (6), Friedrich (6s), etcé- ‘era, consideran como elemento esencial y primario del Estado federal Ia pare ticpacin directa indirecta del Estado miembro en fa formacién de la volun tad federal. Nosotros opinamos que la partcpacién en la formacién de la wvoluncad federal es un criteriosubsidiavio de dstincdn entre el Estado federal yl Estado uniteio, entce el Extado-miembro y Ia entided auténoma, pues creemor que ests partcipacié es un trasunto de Ia naturaleza polio urdien de los poderes, ete, de los Extados-miembos. Aqui es donde hemos de fiaros para establecer una ditincin entre el Estado-miembro y la entidad auté- fom. Este sexi muestra critsio de distincién principal. La participacn di- recta ¢ inditeeta del Extado-miembeo en Ia formacién de Ia volunted fede- ral y a0 repreentacén, en cuanto tal en los éxganes federles ex considersda ‘Por nosotros come una consecvenca de su stuaridad de un poder constitu yente originario y, pot ende, de astonomia coasttucional y legisativa ordi- niria (66). Le mismo podemos deci, pero en sentido contro, de los entes suténomos. Estos, sin bien poseen una potestad legilativa ordiaria, carecen dde autonomia consttucioal. No deben participar, por tanto, en la formacién de Ia voluntad federal Podemos conclu, pues, definiendo la regién como uns corpercién ter- torial piblica dotada de autonomia legislative, © también la podemos definir como una entidad pliblca teritorial dotada de personalidad jurdica no oxigi- naria ni seberana. No originara, porque deriva su vida del resonocimiento por ‘parte del Estado (entiéndase Stetordinamento; eta es una de las carat ‘28 que la diferncian dl Estado-miembro en um Estado federal): no soberana, porque no esti dotada de Is potestad de gobierno o de imperio, propio del Estado, sino solamente de una potestad legilaiva y de administraci limi- tada y condiionads por Ia primera y ella subordinada y, 2 a4 ver, It enc dad sutdooma se diferencia del ente autrquico —propio del Estado unitae fio descentralizado— en que &te goza tan sélo de una potestad administeativa, (6) Vid. B. Vinons La reine, it, pis. 2261 cfr. amelo 1, apartado @ de 4 Consitectén expe de sit ea sehsén com el erelo 121, apreades a) y th ¥ sisiculo 133 de In Connitedén ialisna en celacign eon el artcalo 134 de kiss " (6) Vad. M. Le Pune La Covfdéntion d'Bist et Ett fede, Dac, 835, ple as 586 y op. (Gq) Vid. Mouseniny: Le theorie jaridigue de FBUit fédél, Pacis 193s p= as 39 9 ses (63) Vid. C. J. FRapkicts Constitutional Goverment and democracy, Nueva ‘Yorks 1950. especialmente el aptelo X. (6) Vid. BA, Ganclh Puyo: Derecho conttacia, cit. pips 220231 58 Tizaciéa constitucional o legislativa nos levasia a una forma politica federal 0 regional. Para mejor comprender la tipologia del Estado unitario —y diferenciarlo el Estado regional y del federal— nada mis conveniente que explayar los eonceptos de autarguia, axtonomia y de Estado-miembro, pero antes expon- feamot Jos conceptos de eentralizacién y deseentralizacién, b) Centralizacion y descentralgacion Conceptos generales-—Uno de los mayores problemas que deben resolver ‘quienes organizan el aparato politico © colectivo de un Estado —afirma Eisen ‘mann— consste en decidir, para cada actividad estatal, si debe ser confiada 4 los mismos agentes para todo el Estado, o bien a agentes diferentes para las distintas fracciones del propio Estado, En estos términos se planter el problema de la centralizacién y descentealizcisn (14) Bl problema de fa centraliacién © de la descentalizacién de los Estados ce el problems del caricter central o no central de sus érganos, y ee condensa en esta alerativa: érganos de competencia personal ilimitads o total, u ér- anos de competencia personal limitada © parca El adjetivo central implica que el érgano a que se aplica constituye un ‘centro (a0 que esti en el centro): el centro juridico de una colectividad © de un grupo humano. Es decir, la competencia del érgano central irradia ha- cia todos y cada uno de los individues que componen Ia coletividad, sin distincién. En cambio, un éegano cuya competencia se limita a una fraccién de esa colectividad no es un centro unitario y comin a todos sus miembros, sing a una parte de ellos, de manera que la existencia de una pluralidad de estos érganos supone la de una pluralidad de centros en Ia colecividad. En uma, centraligacion significa centro sinico, unidad de centro; descentraiza- iin, centros midtiples, plurdidad de centro. El Estado centralisado posee fun aparato gubernamental unitario sobre la colectividad a la ver que el Estado dencentralizado lo poste dividido. Centeaizacién.—Son centralizadas todas aquellas actividades cuya direc ion eorresponde 2 un érgano central, es decir, nico para todo el Estado. En consecuenci2, centralizacién equivale a 1a unidad del Estado resultante de la atribucién de cada una de las actividades fundsmentales a un érgeno dnico. El fendmeno de la centralizacin, afiema Prélot, posee un alcance ge- (1s) Vib Kistner: Centaation et descents, Pts, 108, phen. 235 9era, ‘no sélo politico y administrative, sino también sociclégico. «Se le puede considerar “natural” —tegin Prélot—, pues la tendencia hacia le uni ad se observa, no sélo en el Estado, sino en todo'ser viviente. Ea el orga nismo animal, el cerebto ordena la actividad del euerpo; en el organismo so- cial, el poder central dicta las érdenes que movilizan todos los sectores de Ia comunidad.» La integeaci6n se manifestars, pues, a tavés de Ia institucin de un cen- tuo de atraceién que querré someter primero y absorber, después, 2 todos los demis centros. El movimiento eentralizador sucederi a un proceso de coordinacin, después a uno de subordinacién y, Finalmente, a uno de sus- titucién. El poder central dominard a los poderes locales © particulares: pro vinciales, muniipales, profesionales, ete... «Asegurari su autoridad mediante tun adecuado procedimiento de intervencién. La eentrlizacién se tipfica de ‘esta maners como Ia primaels del Estalo-sujeto tobre el Estado-socedad, gra- das al monopolio que aguél se ateibuye de satisfacer las necesidades del pais por medio de sus propias decsiones y de sus propios agentes (15). Ea de Ta unidad estat, 1s centralizaciin es, pues, un fené suanto realizac ‘meno muy general y muy antiguo. El Esado —afirma Hauriou— no surge del conteato socal (Rousseau) ni de! politica (Locke), sino que «el fundamento jusidico de un Ettado reside normalmente en una fundacién scompafiada de adhesioness. La fundacién por e! tiempo se transforma en une institucién que implica un consentimiento habitual. La consitueién juridiza el hecho social del agregaco humane insitucionalizado (16). ¥ la eenealzacién de facto ‘0 de ive ha servide para el nacimiento del Estado moderns. En resumen, [a centralizacién —como veremos mis adelante— es un ‘proceso correlativo a Is misma fermacién del Estado. Desde que aparece tun jefe con poder sobee un tecrtorio y pblaciin coneretos nace fatalmente sun proceso centralizador. Casi todos los fundadores de los Estados moderos reyes, cpitanes, jurists, ete— han sido centralizadores... todos se han. foreado para poner fin a Ja diversdad de contros de poder que existizn du- rante Ia época feudal (Sociedad sin Estado), y para reducie a la unidad la compleja variedsd del mundo medievals. De abi que Ta primers manifest én del Estado aparezca como la reunin, en manos de una autoridad tnica, ‘de todos los poderes' del orden temporal para hacer del mismo una unidad lis) Vik M. Prdiors Institutions pbtiquer, cite pigs. 236237 16) Vid. A. Haumiou: Dratcomstatinel ef ination patties, Pai, 970. pignas Exise vers caselln2.eealuada poe T. "A. GoNesuez CASINO Por el contrario, en aquellos Estados federaes, en los que ol Poder federat debe controlar Ia legitimidad constitucional de las Consttuciones de lor Esta- dos-miembros, este control © garantia se limita, en primer lugar, a esablecer ta legitimidad consttucional de dichas consttuciones y, en segundo lugar —y esto es fundamental, este control de legitimidad constitucional es sucesiva: a Ja entrada en vigor de las nuevas normas constitucionales. Si se establece sis iegitimidad constitaconal, estas normas vienen derogadas ex time (6x). Lt aprebacién estatal de los estatutes regionales es, por el contario, un requisito para Is efcaia juidiea de los mismos. Opinames que la diferencia de ambos controls estatales deriva del hecho de que, en el caso de los Estados federales, cl Poder central se enfrents con otros poderes constituyentes que gozan de autonomia constitucional oiginatis. El Poder central ha de velar por el man- tenimiento de la federacin. Bs ligico, pues, su conteot de legitimidad consti- tucional, pero también es Idgico que sea sucesivs a la entrada en vigor de Ia Constitucién del Estado-miembro, En el caso del Estado regional, el Estado- persona se enfrenta con otros poderes politce-administrativo ordinarios. Tanto ‘uno como otros derivan su existencia, poderes, etc, del Estado-ondenamiento, ces decir, de la Constitucién promulgada por el poder constituyente nico na- onal. El Estado-perzona tiene Ia misién de velar por la legitimidad cons titucional y de fondo del estatuto y dale eficacisjuridien mediante su propia ley, que tampoco podré negar cuando el estatuto reina los requisites nece- coenta que tanto en la Connciin eapails de ros en sue ariclos 1¢ 7 125 come fn Is Consitacéa iaana, en a0 arto 125, emplean el térming sapreher> yo I de deiterae. El Enarato lo deiberan las regiones y lo apriche el Palameno, fue no puede modifcaa. Otce autores, como CiRimAr Tendence fede, city po fins 172, y Fe PHRODRI: Le Coshtgione Spapvol, cit, plge 42, nota ty en fel ‘in con el Esttuto de lat regines espaflet, conienen que fos Estatutos son nomas tspedaes que dliferen de las otras leyes zeplonales y desde el punto de vist es fatal, no pueden ser consiersdar como conaitucosles ni como erdimarta: G. AB: osm: Autonomic repionle city pfs 587-73. en teaién con Tos Eatatuts rer tfonales espatoles, afr que ol Exnato tiene cricer 7 valor de ley constitconal. ys que una ver aprobido no puede ter modifcade por sna simple ley owdnarn tno fon un prcedimiento especial. Una teis opuesta 2 la de Anahosit es Ta sutenads por Masso v Escorrer y Gav oe Moxrmiss L'Estalu de Catalunya, Bacelor, 1933, Pina 12, Para ence actoret ol Enatiio de Cathiba le concede ‘una potad de sutoorpanizacén constdonal, y ol Bsatuto eva au msima expresén. Creemes que < infundada tal pine. Debemes poner en relacén el anclo 12° del Extateo de Craia (at de septembre de 1932), en el que ae fondamantan tls autores, con srtclo 13, apetado o), de Is Constucin espaols de 193t- (62) Ck. setulae 52, 6 y 38 de Is Consitucén federal de Is Confederscisn Welvvca de 39 de majo de 18342 ariculo 5° de la Constiaciga argenina de 153 ¥ de 104 adificil -edistinguie 1a potestad de autoorganizacién consttucional de los Esta- dosmiembros de Ia potestad de autocrganizacién administrativa de Iae regio- ness, y. para mayor abundamiento, nos dice que, aim «admitida Ia pos dad de exta distincién, ello no implicara que lee Estados regionales y los fe- derales {formas juvidicas de Estado que serin expuestas en sendos trabajos posteriores) no deban ser incuidos en una dnica categoria distinta de la del Erde unitari.n A lo sumo impliasia —dice— que el Estado federal no era ris que un vsubtipo del Estado regional», Concuye ast: vLes Estados fede- salés serfn, en sintesi, Estados regionals, en los que los Estadow-miembros tendrian naturaleza de comunidades no soberanas que gozan de una autono- mia particular CGreemos errénes Ia opinién de este autor de que wlas regiones extin dota- das de potestad de autoorganizacién constitucional». Seguin ello, los estatutos regionales deberian ser considerados, desde el pusto de vista judico, aacos de las regiones mismasi... aporgue no solamente los érgancs regionales podrin deliberiios, por primera vex, sino también sustitutlos y modifcarloss. Ese tamos de acuerdo con Lucatelo de que los estatutos de las regiones deben sex considecados como eactos de las regiones», como también lo estamos cuan- do afirma que las Ieyes estataes que han de aprobar los estatutos regionales tienen una simple funcién de control (58), pero discrepamos de i cuando intenta deducir de ello que las regiones gozan de autonomis constitucional ‘como los Estidor-miembros. Su error radica en querer parfcar, juridicamente, Ja ley estatal aprobatoria del estatuto regional con la llamada agarantiay que el ‘poder legislative del Estado central debe dar, en algunos Estados federales, a fas nuevas constituciones y 2 las modifcaciones de las Constituciones de los Estadoe-miembros, Su diferencia es éta: los estatutos regionsles no entran ‘en vigor mientras no han sido aprobados por el Estado, y éste, cuando acepta, ‘con su ley, el estatuto de una regién, hace un acto de propia soberania (Go) (0) G. Lucero: «Liat reionle, cts en AL! del pine comerne, ime 14518 y notes 24 y 25. (Go) Los Eutsatos regonies en ls Contin eapaots de 1ggr,y los Estamton seginales erdinaios, en a Consttucga italiana de i947, son actu propos de ls ze doves, acts de autonomis. La ley ental que los apron constitae tlsmente 0 ‘eau pars In eGctcis jr de ly mismas, Ents ex In opniin dominante. A cate fesyecto, vid. G. Mazer La repone wells Costitusone itaane, Fenda, 194 0 fioss 51 y sips: P. Books Silla potetd normatva delle region secondo Is moors CCeatariones. nt Nuova Resins, 15d. pig. Orgs P. ViRCA: La regione, ctr 2g fan 33 7 se Conmrat C. MoKrAT® letagin! dda pubblico, Paden, 1953, pO foi op 7 ist Pars MORTAT, Joe Extotor sevenican la Sigua de un sco com pig proluco de uns colabrsdin de lar rgines y del Endo, pero tengmos en ee 36 politica completa: legislative y judicial, diplomética y militar: juridica y, eeonémiear (17) La concentracién, no obstante su fundamento histérico wnaturals, pue~ de conducir a extremos desastroses. Tocqueville ha sido uno de los eri cos mis duros de la misma. Las sociedades arstécratat contienen ecuer- os intermedias © cuerpos secundarios», como dixfa Montesquieu, que se Interponen entre el pesado Estado y los individuos. Las sociedades de- mocriticas —eecribe Chevallier exponiendo 2 Tocqueville— se basin en Ja idea contraria de «un poder nico 9 central, que se ejerce sin inter- rediario y se abate con tedo su peso sobre los individuos; entre el Esta- do y el individuo, nadie, ninguna “sociedad parcial” (asi io queria el Con- trato social de Rousseau, asi lo quiere Ia Decaracién de los Derechos del Hombre y del Ciudsdano de 1789)». Las sociedades igualitarias tienden al poder inico y central, Pero, frente a este gran poder que impene 2 todas las rismas leyes, el individuo se siente pequefio © indefenso; la idea arstoceé- tics de poderes intermedios es sunituida por Ja idea del derecho omnipo- tente y, por decitlo asi tinico de Ja sociedad..: por la unidad, la ubicuidad. la omnipotencia del poder social, la uniformidad de sus reglas. La centea- lieaciém ve presenta 2 Tocqueville como la asfixia mortal de fa libertad. La centralizacién absoluta taeria como resultado un despotisme que,'a diferen- cia de las tiranias antiguas que s6lo pesaban sobre algunos, se impondris a a violento, todas. El despotisma de estilo antiguo ~-expone Chevelle pero restringido. EI de mafana, sexla —dice Tocqueville— "més extenso y rs suave, y degradaris a los hombres sin atormentarlos"» «No seria viow Tento —comenta Chevaller— ni siquiera cruel, mis que en raros momentos los de los grandes peigeos» (18). Por encima de wuna muchedumbre innume- rable de hombres semejantes © iguales... —dice Tocqueville— se eleva un poder inmenso y tutelar, que es el tiieo que se encarga de asegurar sus goces y de velar por su suerte, Es absoluto, detallado, regula, previsor y suave. Se parecerla al poder paterno, si; como éste, tuviese por objeto preparar alos hombres para la edad vitl; pero, por el conteatio, no persigue més que fijr- Jos irrevocablemente en la infancia: le gusta que los civdadanos gocen, con tal que no piensen més que en gozar. Trabaja gustosamente pars su felicidad, pero quiere ser su Gnico agente y su tnico dtbitro; prove a su seguridad, peeve y asegura aus nectsidades, facts aus placeres, conduce sus principales (07) Vid M. Paévors Inetutions politiques, et piss 237 08) Vid J.J. Comvaites Los grandes tesios politics desde Maguiavlo hasta restos dis, tenuecdn de A. Roonicuee HUEscaR, Madsid, 972, pis. 247250. a