PROLOGO y ‘que contemplarla Le = n el sentido de que las funcio ition semicon 3 ientras que respecto a una Administraci6i cho puede ser el supremo paladin del ciudadano Bs 1 de Prestacién, el ciudadano waeceai que necesita que |: ninis 0 stiva y eficien- Dead ‘la jer juridica y een que tiene para la colectividad el problema de la productividad y, por tanto, el andlisis econémico de la Administracién piiblica» «Los cercthos prestacionales no s6lo estan constitucionalmente reconocidos, sino que tienden a ser formalizados, articulados y proce- dimentalizados de tal forma que se convierten ellos mismos en el mo- tor de la actividad administrativa.» «Si antes los poderes ptiblicos actuaban de forma lineal, segtin instrucciones impuestas desde el vértice de la piramide jerdrquica, ahora desde este vértice no se emiten impulsos coherentes, sino, al contrario, indicaciones de los distintos intereses (a menudo contra- puestos) que hay que tener presentes, por lo que las opciones finales se realizan por los distintos grupos de agentes.» Je que se componen sus relaciones con la Adminis- rente a lo que sucede en las re- cas de los particulares y las facultad aquéllas pueden sufrir limitaciones ¢1 tracién publica, pero no de forma di laciones con otros particulares.» 13| ECHO ADMINISTRATIVO LAS BASES DEL DEI afirmaciones que, en su contexto apropiado, . 7 se. A mi juicio, son, por aparecen en este tos de Sabine ° ean ab lector a sumergirse entre elena aa stin redactadas desde una 6ptica que no es co- sus piging mantle a que, sin descuidar las construcciones form: jin en nues aanuales, yal qUC, re ig del Derecho administrativo, se centra en uiberesh Lae aparece en la realidad cre a MERISDAWUGIO; ganizaci rocedimientos. . . ee es a, siguiendo una orientaci6n metodoldgica proxima a la de su maestro Giannini, una revisién, en términos de reformulacién, de distintas teorfas jurfdicas, especialmente de las construidas dentro de la onda ideolégica del liberalismo, contrastdndolas con la realidad del Dere- cho positivo. De este contraste suele aparecer como nueva realidad que las teorfas juridico-liberales s6lo conservan una consistencia parcial referibles a las relaciones de ejercicio de la potestad sancionadora. Para Cassese, las funciones constituyen el elemento central de la Admi- nistracién, declarando que su ausencia produce lo que denominamos dis- funcionalidad y que, sin embargo, ha sido uno de los temas mds descuida- dos en el estudio del Derecho administrativo, Parte de rechazar el concepto de Administracion publica derivado tanto del principio de division de poderes —como ejecucién de la ley— como del que la considera la tutela concreta de intereses Publicos, atribuyendo el €xito de esta explicacin a un factor ideol6gico i Estas son algunas de las lo su ‘0 y del positivismo. Por las mismas ra- ‘© administrativo en base al al concepto de discrecionalidad como dministracié; A f : mn con ; bos tienen su origen en un reduccioy eiedenamiento, pues am- 7 ni ” as Conjunto de leyes formales. ine del ordenamiento jcomoleimple Propone, en cambi s ri it Ad- a Ps dae eel ai Como criterio de delimitacién de las ministraciones puiblicas, el de |, oma en que aparece regulada s funcién iieeaeea ea 0 ue aparece regula ¥ el tipo de disciplina a la due estiin sujetos sus fines, En coherencia oe lo fi S. i | ame erecho administrati- i los por las deci ‘en lt garantie de ui concepeién di 4 S$ de contro} “peién del De; Bee eae va cameo libertad det chad eministrativo liberal | la correcta actune Asi, srecho 105 fines que e108 de Admini tracien sida ot objeto de su estudio a Igual desc! Odenamiento te mae tciOM en términos de la corse ie 14 |PROLOGO, », sino que en él conviven modelos organizativos diversos, Acedia in eee cme ci vay no el de pluralista 0 policéntrica. : Estamos, pues, ante un libro que, a mi juicio, puede ser de gran utilidad por la informacién sintética que da de otros ordenamientos, especialmente de los anglosajones, y especialmente porque plantea el Derecho administra- tivo desde una éptica en 1a que trata de integrar la enorme realidad que su- one 1a actividad administrativa prestacional y las consecuencias qué élld Reece terreno de Ta organizacién, el procedimiento y los recursos fi- nancieros de las Adminisiraciones puiblicas, : mi juicio, esta tarea todavia estd por abordar en nuestra doctrina de una forma global. inientando describir un nuevo modelo que asuma las con- SECTRACTAS que’ para el Derecho administrative ha supuesto la constitucio- nalizacién directa de los derechos de libertad frente a los poderes ptiblicos. el redimensionamiento de la ley formal dentro del sistema de fuentes. la aplicacién del pluralismo politico territorial a las relaciones interadminis- trativas y del propio sistema de fuentes, el papel constitucional del Gobier- no y su encaje como vértice de la Administracién General del Estado, la le- gitimacién de la Administracién como agente de la programacién de los fi- nes universalistas derivados del principio de Estado social 0 la coherencia entre fines plblicos y medios financieros. Tal como lo plantea el autor: «En conclusion, en la legislacién administrativa conviven, hoy. dia, las dos tradiciones del Derecho administrativo, la del perfodo ini- cial y la de su madurez, de lo que ya se ha hablado, lado, un Derecho administrative movido por la descontian- za en el poder piblico y ordenado con el fin de controlarlo. En conse- cuencia, el énfasis se produce en el juez administrative y en los con- troles. ‘ho administrativo —en este sentido— no es todo el Dere- cho relativo a Ja Administraci6n piiblica, sino sdlo el necesario para Bag Derecho bipolar: de un lado, esti la autoridad: det el ciudadano. Aqui esta presente el componente liberal del Dere- linistrativo. otro, un Derecho administrativo impulsado por la necesidad que la sociedad tiene de las Administraciones publicas y ordenado con el fin de que éstas presten servicios a los ciudadanos. En conse~ cuencia, el centro de gravedad no esta en el juez, ni en los controles, sino en la legislacién, en los reglamentos administrativos y en la efi. cacia de la maquina administrativa. E1 Derecho administrative no esti limitado a Jas prescripciones relativas a los controles y a las orient ciones jurisprudenciales, sino que se extiende a todas las leyes relati- vas a la organizacion y al funcionamiento de las Administraciones pa- blicas ¢ incluso a las normas sin rango de ley relativas a la Adminis- 15,LAS BASES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO erecho administrativo —en este sentido— no eg bipoes ue oo laa oon curriendo en él un amplio numero de Ee aos y de las Administraci nes pt se , que no estén 7 cesariamente dispuestas en términos de oposici nents spullcg yado. Aquf esta el componente democratico-social del Derecho admi- : nistrativo.» | El estudio de estos dos componentes que menciona el autor, quizé no es posible realizarlo en términos de sintesis, sino de complejidad, de graduali- zacién, de articulacién y complementariedad. A lo que no se puede escapar es a constatar, por ejemplo, que los actos administrativos (asi son califica- dos por lo general) de nombramiento carecen del elemento de la autotutela, en cuanto que sin la voluntad concurrente del nombrado no se pueden eje- cutar. Por ello, o bien el nombramiento no es un acto administrativo, sino un elemento del procedimiento de la seleccién de personal que finaliza en una solucién convencional, 0 no se puede predicar que todos los actos ad- ministrativos gozan de la autotutela. Es decir, que sin poner en cuestién el principio de la autotutela, hay que redimensionarla y analizar cudnta auto- tutela se ejerce en el dia a dia de la actuacién de la Administracién publica y en qué medida aparecen otros principios basados en médulos convencio- nales como ejes de las relaciones de la Administraci6n con los ciudadanos. Ya, finalmente, en mi vertiente de traductor quiero sefialar que, como advirtiera Kundera, en caso de duda, la mejor forma de traducir es reprodu- cir lo que el autor dice exactamente, Asi, he operado con el concepto de oficio, ya que el autor rechaza el concepto de érgano y el de unidad admi- nistrativa y, en nuestro diccionario, la voz oficio en su octava acepcién en- caja adecuadamente con la voluntad del autor. Luis ORTEGA Toledo, noviembre de 1993 16