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Copyright
UNIVERSITAT ÐE VALÈNCIA
@ 2013
fndir. BIBLIOTECA CC. SC}CIA.LS
Todos los derechos reserv¿dos. Ni latotariãad ni pane
de este Iibro puede reproducirse
o.*ansmitirse por ningún procedimiento electrónico DATA,.
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o o,..áni.o, in"l"y;;ä;f*;;;:
recuperación sin permiso escrito Je los"l^r."no.ni"rrto-á"
i"øÁ*;Ori y-;;r;;;ä
autorres y a.i .aio" V.I.A
Encusode erratas yactuarizaciones, ra ËditorialTirantro ...i. 1.9. ç.1,1.ç :.t.x.
Blanch publicará ra perri'ente
corrección en la página web wwrr.tirant."o,
tt ttp,//*r"r;är"nt..om). LA CORONA

1. La Monarquía parlamentaria como forma política del Ëstado...,... 15

2. Las funciones del Rey T7
3 Ðl refrendo 24
4. La sucesión en la Corona.,, 29
5. La Regencia y la tutela de1 Rey menor. .......,...,........,,.. 37
6. Bibliografía, legislación y jurisprudencìa 32

VI. I,AS CORTES GENERALES

l-ección 22
L/\ ELECCIÓN DE LAS CORTES GENERALES

1. lntroducción 37
@ Luis López Guerra
2. El sistema electo¡ai 38
Eduardo Espín
3. Los aspectos administrativos del Derecho electoral.......... 42
Joaquín Ca¡cía Morillo 4. Las 45
Pablo Pérez Tremps
Miguel Satrústegui
5. Las 49
6. Las 51
7. Los gâstos y las subvenciones electorales 56
8. Bibliografía, legíslación y jurisprudencia 58

@ TIRANT T,O BLANCH Lección 2i

EÐIIÀ:fiP.ANTLO BLANCH LA ESTRUCiTURA DE LAS CORTES GENERALES
C/Ártes Gráficas, 14 - 46A70 -Valencia
TELFS.: 96136100 4S - S0 1, Las Cortes Gerrerales. Su función en el sistema 61
FAX:961369 41 51 2. Composición: el bicameralismo 63
Emailrtlb@tirant.com 3, Las prerrogativas colectivas de las Cámaras................,....,.,..........,...,....: 66
http;//www.tirant.com 4, El estatuto de los parlamentarios. Adquisición y pórdida de la condición de parla-
Librería vi¡tual: http://wwrÀ/.t'¡ent.es me¡tario ......,.. 69
DEPOSITO LEGALT V-21 6 4-2013 5. Las prerrogativas individuales de los parlamentarios 77
ISBN: 978-84-9 0 53-477 -9 6. La organización de las Cámaras: órganos directivos......., 76
7. '79
lÀ1?RIME: Guada Impresores, S.L. Los órganos de funcionamiento de las Cámaras.,
MAQUETA: pMc Meäia 8. Lâ e$tructuÌación del trabajo parlamentario 85
9. Bibliografía, legislación y iurisptudencia 89
a.lguna qu€,a
(

(
I . . fndice
fndtue 9
f
Lección 24
(
LAS FT.ÍN.CIONËS LEGISLATTVA Y FINANCTERA DE 5. l¿ dirección de la Adminisaación civil y militar 16X
I,AS CORTES 7. La función ejecuriva.La potestad reglamenlaria
(
1,62
Iuuoducción... 8. Bibliografía. iegrslación y iurisprudencia 164
2. La iniciativa legislativar diversos 9t
El prcrcccli.miento legíslativo ordinario..., 92
l 96
4. Sanción, proruulgación y publicación de fas leyes....,. tr eccùón 28

5, P¡ocedimientos legislativos especiales ........ 99 LA ADI}4¡¡{ISTRACIÓN PÚBTIC"{

6. La función financiera; las potest¿des tributaria y prcsupuestârla...........,..^,.,.......,.,., 101
(
7. Bibliografía,legislación y jurisprudencia 103 l. Estado yAdministraciones.públicas 167
( 108 2, Tipos de Administ:aciones públicas 168
3. Los principios consti.ucionales de la Adminisrración 171,

Lección 25
4, El controi de la .A.dr::rinismâción...,.........,. 1,77
(
EL CONTROL P,{RLAI\,IENTARIO DEL GOBIERNO 5. La Adm'inistracién rnilitar y los Cuerpos y Fuerzas de seguridad.,,. 182
(
6. Bibliografía, legislaciór'r y jurisprudencia.........,..,,....,.. 185

\ 2. 111
3. 1,13 vIlI. PODER JUDTCIAL y TR'TBUNAL CONSTI"TUüOhIAL
4. La moción de censura..-..... 1.16

-1. l.a cuestión de con6anza.....-.,.....,. 119 Lección29

"t22
6.. Bibtiografía, Ibgislaciôn y jurisprudencia EL PODER JttDICtAL y EL MTNISTËRIO FISCAL
125
1,. La con-flguración constitucional del poder judicial 191
YII. GCIBIERNTCI Y ADMINISTRÁCIÓN z. Poder judicial y función jurisdiccional t94
3. La posición constitucional del juez; independencia y legitimidad 197
4. El estatuto de jueces y magistrados. 200
E,eccìón 26 ç
ELMBIERNO La est¡ucrura dei poder iudicia1............ 202
6. El gobierno del poder iudicial ........... 2M
1 Antecedentes hi,rtóricos. La evolución de ia regulación
del gobierno."..
"1
Ël Ministerio Fiscal,.,,........,. 210
2. Composición del Gobrterno 1-29 8. Bibliografía, legislación y i.urisprudencia. 213
3. Estructurr¡ del Gobierno: el Consejo de Ministros..... 13l
4. Presidente y Vicepresi.dente del Gobierno... 132
5, Los miembros del gobierno_ Los mlnrstros... 135 I-ección 30
6. F,l estatu¡o de los miembros del ll^hi-,-^ r37 EL TRIBUNAL CONS'IITUCIONAL {1). COMPO$CIÓN Y CIRGANIZACIÓN
7. Formación del Gobierno 139
8. Cesc de los míembros del Gobie¡no 741 1. El modelo español de justicia constitucional . 2L7
9. El funcio¡amiento del Gobierno: colegialidad y presidencialismo 145 ?, Ei Tribunal Constitucional: Composición 222
10. Bibliogra{ía, legislación y 146 3. Competencias del Tribunal Constitucional. 220
iurisprudencia 14V 4. Organización,del Tribunal Constitucional. 223
5. Bibliqgrafía, legislación y jurisprudenciâ.....,..........,....

i Leccton 2Í
FT.IVCIONE¡J DEL GOBIERNO
( I,euión3n
EL TRIBUNAL.CONSIITUCIONAL (il). PROCilDIÀ,ilENTOS
t51
( 152 1, Ë1 conrrol de constitucionalidad de las nsrmas con fuepa.de ley: aspecros genera-
153 les 227
156 2. recu¡so de inconsi.tucior¡alidad ,..-..-..--.
Ë,1 232
del Ësrado^.
158 3. La cuestión de inco¡¡titucionalidad .....--,. 235
 10
fndice fndice 11

4. El control previo de tratados internacionales

6. Los conflictos de competencia
239 4. l.os órganos eiecutivos de las Comunidades Autó¡omasi régimen de nombramien-
7. Las impugnaciones del título v de la lotc. 249 to.................... 310
8. Los conllictos en defensa de la autonomía local 253 5. Composición y estructura del efecutivo de las Comunidades Autónornas y estâhrto
? ç? personal de sus miemb¡os 312
9. Los conflictos de atribuciones
10. Defensa de la jurisdicción del Tribunal Consti¡ucional. 255 6. Rclacioncs dcl cjccutivo con la Âsamblcâ.,..,,.,...,,..,.^.... 313
11. BibliografÍa, legislación y jurisprudencia 2s7 7. La Administración de iusticia en las Comunidades Autónomas. 314
257 8, La organízación territorial interna de las Comuniclades Autónomas: alcance y lími-
tes 316
IX. LA ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 9, Competencias autonómicas en materia de organización territorial..,..... 3i8
10. Organización territorial y territorios forales .,......,.... 319
11.La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas....."..,...,.,..,.,. 320
12.81 sistema general de financiación de las Comunidades Autónomas......................... 321
PRINCIPIOS GENENALES O' Oå,åï'ïíJJ"IÓNTERRITCIRIAL DEL ESTADO 13. Bibliografía, iegislación, iurisprudencia. 325
'O
t. La forma territorial del Lstado...
) La autonomÍa local
263
266 Lección 35
3.
local 267 LAS RELACIONES EÑTRE EL ORDËNAMIENTO ESTATAI Y LOS ORDENAMIENTOS
4.
271 ÂUTONÓMICOS
.t.
Autonomías 275
6.
278 1. Diversos tipos de relaciones entre los ordenamìentos estatal y autonómicos 329
7. Elaboración y reforma de los Estaturos de Autonomía.
282 , 2. Àmpliación competencial; el supuesto del art. 150.1 Y la atribución extraestatutaria
8. Bibliografía, legislación y jurisprudencia
285 de potestades legislativas....... 332
3. Ampliación competencial mediante dclegación o transferencia: el supuesto clel an.
150.2 De la C8........,.,,.. 334
4. Leyes de armonización: el art. 150.3 De la C8.......,.,..... 335
I.A DISTRIBUCIÓN DE iil*,,'OOO Y COMI.INIDADES -5, Las competenciâs de coordinación 336
'O'N*"lËåffi
AU'rÓNOMAS 6. Relaciones de cooperación entte Estado y Comuniclades autónomâs 338
7. Las relaciones de conflicto; vías de solución ordinarias y específicas 339
I 8. Bibliografía, legislación, jurisprudencia 342
2..
289
? 291.
4. 292

5. Las competencias compârtidasr (I). Legislación y 294

ejecución 297
6. Las competencias compárridas (II). tsases y desar¡sllo
7. Las competencias compartidas (III) otros supuesros..,.,... 298
8. El desa¡rollo del proceso autonómico por 300
ios Estanrtos 301
9. Bibtiografía, legislación y jurisprudencia,
303

LA ORGANIZACIÓN DE #;äå,#,*ID*ES AUTÓNOMAS

1. lnroducción:similitudes y diferencias respecto del modelo estatal...
2. Ë.1poderlegislativo. Las As¿mbieas de les Comunidades Aurónomâs: 30J
sistema electo-
3. 307
Composición y...funcionarniento..<te las Asambleas legislativas
eJe las Comunidacles
Autónomas
308
- c c c,c c c c c c c c c c c a - --î t^ ô ^. ^ . I I 1 I I 111 Iì 1 II 1 I a

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 Lecci,ón 21
La Corona

1. L^ MoNAReuiA PÂRj-AMINTARTA ccJMo roRMA rcLiTrci DÉr EsTÀDo.

2. L¡s ¡uNc¡opes orr. Rrv.
3. Er. Rerrint¡o.
4. L^ stJcËsróN EN L¡ ConoN¡,
5. Ln R¿c¡ructa y u ruttt¡ otL Rey ,v¡Mln.
6. Brouocnarfa. LÊcrsr-ÂflóN v tuRrspRUDËNcrA.

': 1. LA MONARQUfA PARLAMINTART.A COMO FOR.MA pOLrnCA

t.::
DEt ESTADO
ir-
Después de definir al Estado como nsocial y democrático de f)erechon, y de
::a
1,: proclamar que ula soberanía nacional reside en el pueblo españolo, el art. 1o de la
i::
i, CE compieta esta serie cle enunciados básicos con lâ afirmación de que
i.a
"la Mo-
: narquía parlamentaria es la forma política del Estadoo,
Se ha destacado muchas veces el carácrer innovador de esta última definición,
tanto descle la perspectiva del Derecho comparado, como en la historia consti-
':
ta tucional de España, pero hay que recordar también que ésta ofrece interesantes
refe¡encias para interpretar el alcance jurídico de la citada deûnición del art. L.3
de la CE.
ii
Hay que tener en cuenta, en efeeto, que las ConsTituciones españolas del siglo
XIX más sinceramente liberales, Ias que fueron fruto de un poder constituyente
popular y proclamaron la soberaníâ nacionâl, incluyeron también una definicióa
de ia Monarquía, como forma de gobierno.
I
"El Gobierno de la Nación española
es una Monarquía moderada hereditaria,, decía el a,tt. 1,4 de la Constitución cle
j 1812; *la forma de Gobie¡no de la Nación española es la Monarq¡(¿r, afirmaba
t ia Constituci6n de 1.869.
Por contra, es significativa la falta de definiciones similares en las Constitucio-
I
nes monárquícas de 1,845 y 1876, inspi-radas en el liberalismo moderado o
"doc-
:
trina¡io>. La teoría del Estado propia de esta tendencia ideológica (Donoso Cor-
tés, Balmes, Cánovas del Castillo) consideraba que lâ Monârquía formaba parte
I
de la nconstitución internau de España, reconociéndole la cotitularidad, iunto con
i
las Cortes, de la soberanía y del poder de aprobar y reformar la Constitución es-
i crita. De ahí que los textos constitucionales antes mencionados no definieran a la
:

Monarquía co¡no forma de gobierno, porque según esta concepción, su ca{ácter

er¿r más esencial; se trataba de un elemento básico de la forma de Estado.

çr
 La Co¡ona t7
pârece evidenre que el arr. 1.3 de la CE sólo de forma política exige una interpÌetación contextualizada, que tenga en çuenta
la tradic.ión liberal genuina del constitucionalisrno
a:
los factores políticos coyunturales que condicionan su.funcionamiento. En defi-
Monarquía pariamentaria sólo puede hacer referencia nitiva, una interpretación ajustada a la realidad social, corno dice el art. 3.1. dei
de los poderes constituidos, esto €s a la fo¡ma de gobierno, y no Código civil.
Estâds. Esta última vie¡:re en cambio determinada por la soberanía
recuperada después del franquisrno en 1,977 larr.l de la L. 1.177, de 4 de Además, hay que tener en crænta que la expresión partramenta-
"Monarquía
parala Reforrna Política) y confirrnada inequívocamente en el art. 1..2 de la ¡i¿o, del aû. 1.3 de la CE, sólo puecie considerarse como unâ caracterización esen-
CE. De hecho, ef mérito histórico ind.iscurible del Rey cial de la forma de gobíerno, y no como una descripcién completa de la misma. En
Juan Carlos I fue facilirar efecto, desde el punto de vista docuinal, la Monarquía parlamentaria sólo implica
la devolución de ia soberanía al pueblo y ampârar la manifestación de su poder
constifuyente, como fundamento único del nuevo orden.estatal (que el la separación del Rey de la función gubernamental y la responsabilidad clel Go-
Rey pro-
mulgara la Constirución y no la sancion ara resulta expresivo de esa exclusividad bierno ante el Parlamento. Perc otras pautas estructurales o procedimentales de
del poder coxsrituyenre popular). esta forma de gobierno, como son la nataraleza unicameral o bicameral del Par-
lamento, o las reglas para la disolución de las Cámaras, o para la forrnacién o la
No obsta a la
conclusión anterio¡ que el legislador constìtuyente no calífr,cara
- censura del GobiErno, no vienen predeterninadas pot esa definición, existiendo,
a Ia Monarquía padamentarìa corno forma de gobierno, preûriendo
en cambio la de hecho, â ese respecto, una variedad de Soluciones en el panorama comparado
expresión más imprecisa de of6¡*u política del-Estador. Èarece claro,
ii
a la vista de de las Monarquías parlamentarias europeas.
,'
: :l los antecedentes par.lamentarios, qui esta terminología no .n..rr-"-bu
;,ì una opción
ì,i determinada en el plano de la teoria porítica, sino qri se rraraba más Por consiguiente, el entendimiento jurídico, preciso y verdadero, de la Monar-
]:'!
::: bi.r, de una quía parlamentaria proclamada en el art. 1.3 de la CE, exige una interpretación
ambigriedad del lenguaie consdrucional, deliberadamenre buscada,
el consenso (como ocurrió eo tantãs orias ocasiones).
f"r" f"uor..., que sea también sistemática, es decir, que lenga eû clrenta las restantes referencias
t:t I

constitucionales sobre la forma de gobierno. Esta exigencia es indispensable, por-

!: En todo caso, desde el punto de vista riteral, el arr.
1.i de la cE no es incohe-
!
fi que la Constitución de L978, en virtud de su característica vocación nomativa,
t. renre-con la interpretación que aquí se sosriene, porque la forma de gobierno
es ha pretendido coßcretar mediante preceptos jurídicos, la fisonomía de la Monar-
una forma odel Estado, (aunque no sea Ia oformà de Estado'), y ,".Lién
i:,:
t'i ,r.rn quía pallamentaria española. Y este planteamiento la diferencia de otros casos
"forma política". ", cornparables, como los de Bélgica y Holanda, donde la Monarquía parlamentaria
iì:
Hace tiempo, en efecto, que se ha adve¡tido que ras formas está conÊgurada en la práctica, por convenciones y costumbres, pero no por las
i1ì de gobierno no son
compleramente ¡educibles a parámerros jurídicos y que vienen Constituciones respectivas (que refleian otra forma de gobierno, histórica¡nente
coädicionud"s po,
factores políticos decisivos (por ejemplo, por er siri.rn" ¿r p"r*lJ"rJ, anterìog que se conoce como Moaarquía constitucional pura, en la que el Rey
ã" t"r **r,.r"
que en ei ma¡co normarivo de una mis¡ná consritr¡ción pu.d" aparece como titular del poder ejecutivo y en la qrte la responsabilidad del Go-
u"rii consíderable-
mente la fo¡ma de gobierno. Así ro atest.igua, por ejempio, la hisroriaãe bierno ante el Pariamento no está prevista),
ra forrna
de gobierno de los Esrados. unidos, qu. pi.r.rrtu fut.r à.
órr¿o*,*"
so' ofras' como la actual, de predominio presidencial, e iniluso
àel congre- Sin embargo, Ia "racionalizacìónn constitucional de la Monarquía parlamen-
otras donde se ha taria no permite olvidar que ésta es una nforma políticau, y que al interpretar las
hablado de un gobierno de los jueces. En el caso de onu
-o""rqoiul"lu*rrr,*ri"
típica, como la británica, también resulta demosrraclo qo" la ,rtiiizacìón
normâs consfitucionales es preciso incorporar los datos políticos que acotan su
de los po- ámbito de aplicación.
deies consfitucionales de la corona depende rle factores ponl.or.
èo"creramen*
te, la intervención del Mona¡ca en ra fãrmación de tos Gåbierno,
.. h" reducido
d¡ásticamente, desde el siglo xI. x, por ra presencia de un bipartidrr*o
.ígid"**nt"
gl5anizaÁa,y volvería a ampliarse s.g.rrå*r.rt., como Io la doctrina bri- 2. LAS FUNCIO|{ES DEt REY
tánica, en caso de alterarse esa configuración singular de su "älni.rt.
sistema d. partidos.
El art. 56.1 de tra CE, es la rlor¡na de cabecera de todas las relativas al Rey.
, Por consiguiente, la opción del constituye'te en favor de la Monarquía parla-
'.me¡taria no justifica una interpretación Define su posición ,constitucional y sus funciones, y lo hace de una manera muy
conceptualista de ia constitución, susten_ expresiva, que paradéjicamente parece inspirada en la Constitución italiana de
-'tada eû. trna idea previa y absoluta de ro que åquella significa, pu.qr.
,u carâcter 1947 y en la Constitución francesa de 1958, con las que comparte la orientación
ffi,""'
Hir, I
i
ij'l 18 c---.:-- j
iii,
Mia,,^r
Miguel satrústegui
de atribuir ai Jcfe del Estado ï La Coron¿
'1" unas funciones disrinras
de ra tradicionarfunción I
*iméticamente, p",".,ão p".
,.
I a) Que ra co¡stitución se "ü"rïri.s*h;idJ;;JJå;}or*"
refiera ar Rey como
de gobierno.
i
rodo' que es un órgano .*i¡. Jefe det Eistadosignifica, ante
t
ä"r.retamente ,. tinrn d.
por ra propia constitución, ui-orguno con.gurado
q".i;äro¿" il-ï".î,iJoîTn",
ãì i
misma y ras
H;:.¡¿:.::ä:x iil?fåTi:f ::i, !i:: i., era ,!

::f :råHil:sT:;
de órgano ron"iru.ion"r compora que
..n,i gu i..,,!,
", r
{art.6"l CE). En definitiva, la Corona, por su dimensión histórica puede ser un
*"åîï,ï:ïrer ha función i
de rener una símbolo particularmente efrcazy capaz de movilizar senrimientos de auto identi-
aningún"',,,,å:_-rirîqr,Ti::å:îä:îfi:f ficación y de lealtad hacia la comunidad nacional y hacia las entidades regionales
poderes directamente
a. i" ð"r.rir*ì3n
åîff :f Í,îfïTl':i*:,,",;i que la componen y de convertirse, por tanto en un pocleroso factor de integración.
mente en una posición de paridad no. t--i"' .rr¿î
¿ ri*.dos recíproc¿_ i c) Del Rey dice rambién el a¡t. 56.1 de la cE que oarbirra y modera el
¡"rrai*. bãä;rö:,, fi.i,e funcio-
sólo consista, en dererminå¿*."rä,'.n
perfeccionä. i" **fouon
la fun.i¿n d.l R"', ,{
,1
namiento regular de la.s instituciones>,lo que comporta, en primer término, una
de la voruntaå exigencia de neutralidad política, sin la cual ia moderación y el arbitraje de la
1ff",'å,î?ffi,ï;',l;;iXl¡;iî*t*f de, Monarca Corona se desnatu¡alizaúan.
Por otro lado, aungue sea jurídicarnente
:.f,1:iå::'ilT'll.,on i
No hay que confundir, sin embargo, este poder neutral con el tipo dç opoder
igual a. los
cionares, al Re¡ .o*o
i.f. ¿.r gr,;d*ì. .orr"-spond. demás órganos constir¡-r- .1 moderador", llamado a coordinar y armonizar los demás poderes dei EÀtaclo,
""" f"s.io, de mayor dig-
i que preconizó el siglo pasado el liberaiismo doctrinario, siguiendo a Benjamín
i:tå'J::H:*å:'fl:'J,t:',:;,:it s r"rpocleres
r,."ü" åîq". il'ðä,,,*ción
se ocupe ,{ constant. La cE excluye, en efecto, expresamenre, las principales prerrogativas
esa preeminencia formal). del Estado, y. .r rigoin.rinïã. f regias que constant consideraba indispensables para el ejercicio c{el opoder mo-
deradoro: ni ei Rey puede nombrar y destituir libremente a los ministros, porllue
u.I' l!ïïî,#,l*f;:::;:Zi:;:jl: ::1-d: l" .tråi:i*,?JJî,rffi:,î::r;
anrma que Rey es <s,zz- er
T
debe hacerlo a propuesta de un Presidente del Gobierno, previamente investído
ä;;Ë#.::{"i}li.i:
a, su condici¿" ¿e iitu ia, de ia confianza del congreso (arts- 99 y 1.00 cE); ni puede negar la sanción a las
leyes con un poder de veto absolnto, sino que la sanción es un acto debido (art.
Ia tunción o.'?o,n
ir. å.ri"i"jjä'ü.¡or¡rr.
Ë;;,d"ï;iî**. I
ejemplo,
j ",,.
rl^*li c*"i,*ìäiåïi"..iï,"";1,ffii:ïîpor por
(véase, ;l 91 CË); ni puede decidir la guerra y 7a paz,ni puede hacer los rratados, porque io
de ra constitución francesa); en defütiva, ejempro, art. j primero exige desde luego autorización parlamentaria y 1o segundo, en los casos
personi-'car .fËrrlar. por más importantes, también, sin perjuicio además de las competencias propias del
corresponder a los
Jefes ¿- arí.a", y'.ä..""pàna. ¿..¿. eso suere ï
l,r.ö'"r Rey de España, r
Gobierno en estas marerias (arts. 63, 94 y g7 cE). En definitiva, la constitución

designaciones
;;m:kuruiili$;""1:lår:.;L$îx-*;,ì;*;,ä;; ,iÌ
iäiÊiï Hi precisas
áe 1978, como no podía ser menos, diseña un tipo de Monarquía muy diferente
de la que consagraban 7a carta constitucional francesa de 1830 o la carta cons-
para la À.;";;"
vos v gubernamentales (arr. de ios titulares de los -convocarorias r
irganos legislad- tirncional po.rtuguesa de 7826, inspiradas en las ideas de Constant.
ø2.¡lã ,ääel. i
sin embarso, ra Ë,xiste amplio consenso doctrinal en interpretar que la función moderadora,
naturaleza simbólica de
ra magisrratura del Rey
de ra que e' i¡ihårente trasciend. referid¿ en el art" 56.1,, consiste en la magistratura de influencia que al Monarca
'-i" ¡.rr*rr'ä".i'E11a¡, o"ä,1;;îî:; ,ï'., oo, personifi- I
,E coresponde ejercer qn relación con el Gobierno, y que se concreta en los derechos
ffi"i""iî:'jîï:i,',Í m:lf;:j:i*:ti''."r"a" iiå r'-i,,o,i" securar de del Rey a ser consultado, a animar y a advertir, según la conocida fórmula oriunda
.onii *i ¿ ¿
me di d a, r a
áñä :Ë
del constitucionalismo inglés.
art' s7'1de ra cE, retuerza
"
;;i,""idä.,
-i*¡¿r;"î*ä"r. ll;iäiili:.ì ",:ï:X,J.*i;
ä
tr'.oirìnoiärà'äå'J.rrr¿". ,lïä .
'.'{
El derecho del Rey oa ser informado de los asuntos de Estadon está recono-
cido expresamente en el art.62.9 de la cE, y ei modo de hacerlo efectivo consis-
Þor Io que se refigre a su
condición de símborg dg '.J.
te, en primer término, en su facultad, utilizada con significativa
ner en cuentâ además que
Iu Monaiquãru
ra unìdad csrarar, hay que
,ido .opoi. äîrî""*,¿ad
te- r npresidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros,
estatal in-
;''¡,Ë,. $
::¡-
l,
iliËr .-,, **. .,.,*".-.,.,-,,r,"-,.-='*_._._"......*. ål
ffi,l-.,
gÃ;..

i¡ ìl 2A
Miguel Sarrúsregui
:1j
t¡i , La Corona 2l
.i':'
lii oportrr'o' a petición del p¡esidente del Gobierno>. pero
ese derecho
il;
¿.: informado por el Gobierno se concreta también der Rey a ser
en.otros procedimientos, como
.,'l del Congreso de ios Diputados, más concretamente, la preferencia de la mayoría
'i,: el despa-chg que regularmenre m.antiene con el presidente de Gobierno y simple de los Diputados, çomo io demuestra la arquitectura del art. 99 de la CE.
también
ir.
particutar,.o" 1", J.-ro.rior., n.i.iJ"i, Por lo que se refiere al poder de disolución de las Cortes Generales, hay que
:Tf:yis-tros len
mencronafse en esre contexro la previsión I ïåärs,e" ¿.u"
distinguir el supuesto de disolución funcional, a que hace referencia el art.99.5
¡rel art. r¡ da nó ìã'4Ã;';';de 6 de
mâyo' que dispone que los Depaitamenror de la CE, y el de disolucìón gubernamental previsto en el art. 115.1de la CE. El
J" u n¿*inis*ación iJ-Ërräao pr.-
porcionarán a Ia casa de s.ru. el R"y .,to. primero se encuadra en la función arbitral o al menos es consecu'encia de ella, por
irrro.åer, crictám.nes y âsesoramienros
de cualquier naruraleza que la Casa
s.lù.;.-^" su estrecha viaculación con el poder de proponer candidato a Presidente del Go-
' Los otros derechos cafacterísticos bierno. En efecto, si el Congreso no acepta ninguno de los candidatos propuestos,
de esta magistratura de influencia
' timular y advertir) convierten al Rey {el cle es-
en consejeio der Gobierno, en su consejero
el Rey debe decretar la disolución, una vez pasados dos meses desde la primera
supremo' âunque este aspecto de su votâción de investidura.
acrividad debe,rro,
tegido por Ia reserva, para que la oauctoritas> ,o¿o ,r"*;;;;;;;:
,n
der Monarca pueda ejercerse sin En cambio, literalmente, no parece que el art. L15 de la CE sea instrumental
menoscabo de la para ei arbitraje del Jefe del Estado, porque la disolución tiene que ser propuestâ
"potestas" àel Gobierno.
La función ørbitrar del Rey esrá reconocicra por el Presidente del Gobierno, y porque la redacción de este artículo da la impre-
en er art. 56,' de la cE en térmi_
nos muy sim'ares a ros der art. 5 de Ia sión de pretender limitar (o suprimir) la discrecionalidad del Rey y considerarle
constitució, ¡i*rr.r" a. 1g5g, pero debe
ser inrerprerada de manera radicarrnente vinculado por dicha propuesta al decir, mecliante un tiempo futuro clue puede
airtrnt". No-rr"i-qir.'otuia"r, en efe*o,
que el Presidente francés es el rí<ie¡
de urra
indicar imperatividad, uque (la disolución) será decretada por el Rey". pss* *
mayoría po1ítica y que,
además, ejerce
su arbitraje *{l"ot" un4 serie.de poderes, ello, un sector doctrinal considera que la función arbitral del Rey fundamenta su
.*rnto, de r.frenäo ministeríal (ros
opoderes propios>, según ros
¿*r,ài.,u r; ;;.-;rir";;;'.ö derecho a rcchazar la disolución.
disolución de ra Asarnbtea Nacional, lo que incruyen ra
der ,"fendum, Esta pugna de interpretaciones no puede solventarse mediante Ia sola invoca-
mienrc¡ del primer Ministro, ra "o.ruo.u,oria el nombra-
direccíón a, *.r,r"¡., ù;;;;;;.,
y ra adopción ción del criterio liter:'l, y se impone ia necesidad dé considerar el problema, a la
de medidas excepcionales, e1 los rup*rr9g
de crisis a" qtre hace referencia er arr. vista de otros preceptos de la Constitución, y en su contexro poftico,
16. dela Constirucìón de Ia
euinta i{epírblica. Valga como premisa, que la disolución del art, 115 de la CE está concebida
Por el contrario, el arbitra¡-e en la prioritariarnente al servicio dc los intcrescs del Gobierno y que por consiguiente,
consdtució¡r se caracteriza por la neutrali-
dad política del á¡bitro y po, in *"no, normalmente, estos deben prevalecer sobre cualquier otra consideración. .Así lo
or.nrión de sus poderes arbit¡ales. En de-
finitiva, se rrarâ de un aibitra;" se*i.io, enseña además ei modelo británico, que ha ínspitado este precepto) porque aun-
a" un" foir,i-îä-i¡.r, der Estado,
que por definición está excruida"ren "o que la disolución sea jurídicamente en el Rcino Unido una prerrogativa regia y
este contexto, s;nò der buen funcionamiento
de una forma de gobierno puttu*.n,"ü", que únicamenre precisa Ia no un âcto debi<io, en la práctica, ninguna disolución pedida por un Primer Mi
arbitral de un poder neutiar, i*tervención
sea capaz de autorregularse, nistro, de un Gobierno rnayoritario o minorita¡io, ha sido denegada desde la gran
cuando farta una mayoría política"o*rrJo-no es decir,
o en ro, ,op.rrrro, en que el funcionamiento reforma electoral de 1832, que inició la democratización del régirnen británico.
las instituciones esrá arterJdo o de
at*""r"ao por causas extraordinarias. Por otra pane, la experiencia española, desde 1978, se ha ajustado también a este
l,a principar facultacr de significado atbitrarque criterio.
la constitución confía al Rey
es la de proponer candidato ã pr.rià.næ
d*l cåú";;i".. äà.à1. Mejor Sin embargo, ei art. 115.2 de la CE dispone que ola propuesta de disolución
esra facultad tendrá ese significado
ción mayoritarios.en el coirgr.so a*
uJitrut,."l*;f;ir; ;" p-ri¿" o una dicho,
coari_
no podrá presentarse cuando esté eu trárnite una moción de çensurarr, Limitación
toîb;pot"aos. Entonces, pero sóro enronces, que está dirigida a garantizar el derecho de la op<lsición a cambiar el Gobierno,
esa facultad implicará qu" ãr R.y mediante una votación parlamentaria. Por consiguiente, una disolución propues-
ti.rre que escoger ra soluci'on más apropiada
para formar el Gobiernó, ejerciendo ta sin respetar el límite del art" 115.2 de la CE debería ser ciertamente denegada
un",.rponr"b¡idad qu€ es característica de
d'.
9tf!: P""d.î::]:i Fr*ni' iäiu*ènr",ios. pero esrsarbiraje
Par.a- hacer preùle.*t l" prcr*r.n"]r-o.l,rt"å
del Mo-
por el Jefe del Èstado. Además, a la visfa de la finalidad de este precepto, pârece
insuficiente una interpretación literal del mismo, que sólo entienda vedada la di-
, ., ..ii1ti,,_"ottl1*ul.uto del Re¿ sino la
solución desde el momento en que haya sid<l presentada la moción de censura
en el Registro del Congreso de los Diputados. Parece en efecto dudoso que fuera
 Miguel Sacúsregui
La Corona 23
Iegítima, desde er punro de vista
consritucional, una disorución
combare, decretada el di,u preventiva o de
fiene su mayor expresìón institucional en las "cumbres> periódicas de Jefes de
"nt.rLiï;;;;".r, h_oras
una moción de censura,preuiam.nt. anres, de !u. se presenre
y., q;;.i;,örïión Estado de la Comunidad lberoamericana.
esté en rrámite un' rnorión "r,rnå¡"a".
¿.
i' de forma que cubra ".r*tär', iì.¿.
tlmbié.;Ëä;;å.¿i","*.ii. i"ì*orärr* .r"lrìr,oo".u.r,¿o
amprio,
e) Finalmente, hay que hacer ¡eferencia a la función del Rey como garante dø
tación de la moción. En Ia Constitución,que se refleja en la fórmula del juramento que debe prestar al ser
i
Presidente, €n un supuest"
""iã.',#.
a ra presen-
:"r:", oãiä. ,ironr'le admitir qu" i, propu.*" d*l
l"{:uui..Li"åîåt.mpl"do, proclamado ante las Cortes Generales, de nguardar y hacer guardar la Constitu-
'':
carácrer vincurante. ni no podría tËner er mismo ciónn (art. 61.1 CE). Esta función tiene dos significados complementarios.
suprimir *¿"
iec¡s¡in ã"îi.i.î.i r* adopara
^"rg* de
äiä;ä;iiris Por un lado, es unâ consecuencia de la vinculación de los poderes públicos a
,

a
:f*::nn';:,':j:::ü de de ra oposición, ponderando
ras la Constitución, que proclama al art. 9,1. de la CE y de la cual el Jefe del Estado
Por úrtimo' se ha señalado no está exceptuado. La exención cle responsabilidad que le reconoce el art, 56.3
1

que ra función,arbitral CE, tiene desde luego otro alcance, que consiste en limitar las consecuencias de los
: bién puede ejercerse-medi"";.;;;";.i der art. 56.1 de Ia cE ram_
expresamente contemplado,.r,la iT'urt."1 del Re¡ qu. uu,iqu. no están comportamientos antiiurídicos del primer magistrado, pero no supone conside-
porque el Jefe der Estado
Coírtiñ;;n, rin ¿uJ" íå ]*¿" ,*îf.,ramenre, rarlo "l¿giþvas solutus>. Además, el principio de sujeción de los poderes públicos
a"u.
nes' v hav que interorerar que
opãr;;; ocasión der ejercicioãr
sus funcio-
a la Constitución tiene en este caso una relevancia garantista especial, porque al
es iirrr", ã" un opoder
lo denomina ra docirina r,lrrã"ã1,'öå'.iïriür..nr. ;; .il;*å;;ióno (según Rey le compete reaiizar los principales actos de Estado, culminanclo, en cada caso,
a todos los sujetos púbricos. el procedimiento constifucional corespondiente (el legislativo, el de convocato-
ria del referéndum, el de celebración de tratados, etc.). Por consiguiente, al Re¡
ö:,:.ïïË:?lg,*:*:"".xîiï,LT¿i;'Ëï:,:':;{ä".'ålii'ii*,,.,.men,e,
dis,
cepcional que sus -) como órgano final del procedimiento constitucional, le corresponde garantizar
a.,',r",.r,rp;îil:îi:il;rïî*r:räihifiru**îrriî*j¡"",.,.,ru la regularidad formal del mismo e impedir los acros que lo vulneren, al menos
€n sus aspectos esenciales, (por ejemplo, una ley que no hubiera sido sometida
det Jefe del Eirado, .o*o l, .i_Ë;#;;hi::;*oniat
o ta inrernacionar. a votación €n una de las dos Cámaras, la convocatoria de un referéndum sin la
. .{) U an.56.1, de la CE atribuye
también autorización del Congreso, o 1a proclamación de un Estado de excepción sin ese
¿"t i¿"ii" hs rerøciones ,nrrron,,l).I1! :t: Tá: atta representación mismo requisito).
"rp;;ri;; ø¡rti¡r*"."sïr';::ä'åi'å'::,:":ü:!r:i:ri;::
nes de su comunidad
naturalcza: jurídica Ia.lllmera; rrå",*roi;:?; Esto no supone considerar al Rey como tutor de la regularidad formal de los
Rï
s.ea ef principar
p;lrä;
#for¡., r, ,.e"îiJîï".îJ.ro, qu..r actos o de las normas en todos sus detalles, ni mucho menos como órgano encar-
':epresentante internacionar der Estado, corresponde con un
c.rrerro general del Derecho gado del conrol preventivo de la legalidad o de la constitucionalidad de su con-
media nte os sieuien tes
i.,rrn".ior"j.iì tenido, que $on tareas de la lurisdicción (ordinaria o constitucional) competente.
p"¿.,., Jåi'r¿tîff ;iJ: ,|;ï,i:"Ël
r
Pero la función de garantía de la Constituci.ón por el Jefe del Estado, así delimi-
6J'1 cE), elde"manif.stl.r..*."riäì.iüi.r iiji:,:ä:ï:. tada, no deja de ser capital, porque permite impedir que los atentados más graves
Estado para obrigar.sJpor
mecrio

iia i'J::,'fi
c
{ ïi
:*
:¡¿liJï:ï:ffi i#i.,,* 1 * u t ^71ï* : t3 cE)
cxte ri or d r Ës t*
å, q,,. r ê" ¡i.."î å.î:ïîËi¿ïxrÍ:ii'li
e ã
r'
"1
e
conta la Constitución puedan beneficiarse ni siquiera de apariencia jurídica.
Además, el Rey viene configurado como garante de la Constitución por su po-
.
;lr#J: å.¿i; sición en relación con las Fuerzas Armadas, que tienen encomendado en ei art. 8
åJ,,iïfïïî:îîîä,;:'i'"* iirJJii'ii'ätu,;;;;;, ;ä "'i,.r".n.i0,, ì de la CÐ la defensa del ordenamiento constitucional. Es evidente que esta misión
' Por orro rado, la eso¡ciar no está confiada a las Fuerzas Armadas, como institución autónoma, sino como
referencia a la función ínternacional organización estatal, dependiente y subordinada a los órganos constitucionales.
naciones de la comunidad der Rey con ras
pioporcione al Rev un
historica äËrt,
no.significa que ra constitución Por consiguiente, la utilización de las Fuerzas militares pa:.ala defensa política de
la Constitución, deberá realizarse bajo la autoridad del Gobierno, a quien corres-
que;*pri.-", Ji..ìii".i*;.rro o un *d6¡¡nio reserva_
doii en ese r"*po' Lo "poa.."*i"ir"l,iiåj.""¿icional,
ponde dirigirlas, y del Re¡ a quien compete su mando supremo, con-forme al art.
de'Ia corona, roro de la runcioi ,imb¿rica
vínculo iril*JäïTäl po.tro, que formaron parrc 62.h de la CE.
J1"M?q"4rquía'çspañora ¡r con los..;;ir. de
vocación dë cooperar (por ä¿;Litución -.ni6"ri"-u* especiar También es evidente gue dicha utilización representa una hipótesis que, en
ejempto, ;rì' ii.iî'nl.A*uarmenre .s, .oJp.r"ción principio, debe encauzarse a través de los procedimientos del art. 116 de la CE.
 La Corona 25

lismo, que rrae causa de la exención de responsabilidad del Jefe del Estado er¡ xas
Monarquías- Dicha exención sþificaría en realidad un privilegio incongruenr€
con la naturaleza del constitucionalismo, que exige una forma de gobierno limita-
da y responsable, si no estuvierâ eompensada por la regla que inrputa la respon-
sabilidad de lo actu¿do a los suietos que cooperan con el Rey. .De los.actos del
Rey serán responsables ias persouas que lo refrendsnn, ¿firma, en efecto, el art,
642 de la CF,.
La responsabítidad del refrendante se extiende tanro a l'a regularidad formal
del acto, como a su contenido. En otras palabras el ¡efrendo ac¡edita la legatidad
de la actuación del Jefe del Estado y también su opor.tunidad. Sin ernbargo, la
responsabilidad del refrendante no ptrede extenderse a este ríltimo aspecto, en
aquellos ca$es en que el aæo clel Rey culmi¡a un ptocedimiento en el cual el re-
frendante no ha participado, como ocurre por eiemplo, con los ¡omb¡amientos
de aquellos vocales del Conseio General del Poder Judicial o Magistrados del
Tribunal Constitucional que corresponde proponer a las Cárna.sas. Fln estos casos
el refrendo por el Presidente del Gobierno sólo certi-fica la legatidad del nombra-
rniento, pero no la justíficación de Ia elección reaTizada,
b| Obieto del ref¡endo son los actûs que el Rey realiza corno rirulæ de la Je-
fatura del Ëstado, exceptuándose por consiguiente los correspondientes a su vida
privada, como son, por ejemplo, los actos relativos a la administración de su pro-
pio patrimonio. Fuera de ese ámbito privado, el ¡efrendo es siempre exigible, sin
más salvedad que los actos que e} Rey realice pare Ia distrib¡Kión de la canridad
global que anualmente recibe de Ios Presupuesros del Estado para el so$tenimieo-
to de su Familia y Casa (art..65.1 CE) y para el nombramiento de los ¡niembros
civiles y militares de s¡¡ Casa (art. 56.3 y 65.2 CE).
Existe una opinión docuinal f¿vorable a considerar que están rambién exentos
de refrendo los actos personalísimos del Re¡ aunque rengan relevancia consti-
tucional, como es su consentimiento matrimonial, y se discute si esta exención
alca¡za también a la designacién testamentaria del tutor del Rey menor de edad.
No parece, en todo c¿so, que la prohibición por el Rey del matrimonio de una
persona situada en Ia línea de sucesión en el trono, conforme a las previsiones del
art. 57.4 de la CE, pueda considerarse excluida de este requisito, porque cierta-
mente no pertenece a la categoría de los actos personalísimos.
c)La forma típica del refrendo es la contrafirma de los actos delJefe del Estado
por parte del refrendanrE pero ésta no es la única forma posiblq sina que hay
también otras, como el ¡ef¡endo táeito y eÌ refrendo presunto. Ël primero consiste
en la presencia de lcs Ministros, junto al Jefe de Estadq en sus actividades oficia-
les (ceremonias; discursos, viajes y entrevistas), que implica la correspondiente
asunción de responsabilidad. Lo segundo es una presunción general de que el
 26
Miguel Sarústegui
La Corona 27
Gobierno cubre cor
la actuación del
qu. di*it" .n;j;ïråäi',,i:l|:'"0 Jere del Ësrado, a no ser un doble significado. Por un lado, represenraba una limitación del poder del Rey,
d) por ro que se refiere a.ra a1 prohibirle actuar sólo, y además, era una técnica de traslación de responsabi-
tituraridad del poder de
cuenra q'e er art' 64'L ref¡endo, hay que rene.r
de t, cE;r;;;rä¡g p."riJ."oì".i'äåbi".no,
,r
en lidad a los ministros {aunqrre en la Monarquia constitucional se tratabã de una
responsabilidad solamente de carácter jurídico). sin embargo, en la constitución
a'r èong,ã'i #ii"oru * Io,
T*'iinåi,t;ï:a'næ tados. Er pod;; d" r., Minis*os ðe 1978, el refrendo tiene otro sentido, no sólo porque la responsabilidacl del
f:,á..rñ;;ËJ,:t,i1f,':::ö:îî:ïå:îJ";:1.*Lïîiäif refrend¿nte sea también política, sino porque el refrendo ha perdido, en buena
pr..rå.nì;;iä.r*r.so
Ministros' Er refrencro ¿.r
expresamente previstos.en sóro posibre en los casos
*U:"1; medida, su función iimitadora de las potestades regias.
*r' srdri" ðf, -, decir, Ia es
el
to v el nombramiento a.l pr"*rå.nräi?iot*no. pråpu.ro de candida-
Ëste cambio se debe a que el ¡efrendo ya no es un control operante dentro del
y ra diiorución de ras ámbito del poder ejecutivo, sino que se ha convertido en un control enne el Go-
Generales si ningún .r¿iJ"*'t"iì.riitä" cortes bierno y el titular de una Jefatura del Estado neurral y separada, tanto del poder
ra prrmefa votación
de invesridur., sin -r"stido, pasados dos meses desde ejecutivo, como del legislativo. Un control, cuya función primordial es compensar
.*î"org o, en "c.
..l.gg2,se acrmitió también su
;:ää:ïii.Tä: J:'il'""jff 0'r "'.
a.r älåh;,. a; i ¡ å," åïï',î.,i o q o. r.
la inviolabilidad del Re¡ y no ranro limitar sus poderes, que ya vienen circunscri-
tos por Ia propia definición que de los mismos realiza la Constitución.
En todo
,,*
ganos'
;;;i,
caso hav
;il
ni pueden oüasid.;"ïö:li.:i: f ;nä.,ïi "åi::,:å,:_;l :;, :1 ::
Por consiguiente, la interpretación del acto refrendado como acto complejo, o
como acto sólo formalmente atribuido al Rey pero materialmenfe del Ministro
n:r*r!.¿L nrrri"r råg.o refrendante, parece improcedente dentro del sistema de la Constitución, siempre
porestad' Así ro internret¿..r añadir nuevos ritulares de esra
T¡ibunaiä.r.ri*.,."ar que el acto del Rey venga definido en ella como la culminación de un procedi-
v src 8/87)' sobre einombd;;;;ip;i:ì;*r" en dos s.nt"n";.J (sr c srgT
miento, en el curso del cual el contenido de dicho acto haya sido previamente
der Gobierno vas.ã,
eru,inconstitri-å"oiî p,o*oto m.¿¡"nt" aprobado, acordado o autorizado por otro órgano constitucional, titular de la
;.:::f:å:iï*: parlamento de nna Ley auronómica
vascå,la rä""mã ä;:J"ä, correspondiente potestâd estatal. En esas circunstancias el acto del Rey quedará
bramiento ¿.1 ¡.¡"n¿Tedel el
presidenre
del Gobiern1ar,
y confirmó que dicha
d;;;.;;".ririrp."ai"nom_ configurado como el acto final exigido para que el procedimiento produzca sus
efectos, y no será un acto volunrario, sino obligatorio.
e) La naturareza iurídica ^l
del Esto es lo que ocurre, por ejemplo, en el caso de la sanción, y promulgación de
id'3 de Ia cE' se trat" de un" re-frendo resulta lla¡am.enæ definida en er arr.
.onåi.-ioi;;î" u"ria., å. io, ä.iäïî.r las leyes o de la expedición de los reglamentos, que son ûormas completas y aca-
Rey y su
:å'Li3,iiffi ;Tî^ i ï'o åå u - ¡i"i",,i,"î. iî iJ.,,,n
"i'*o i" esta-escuera n
badas antes de la intervención del Re¡ que corresponde, como se ha dicho ante-
riormente, a su función simbólica, y que tiene la exclusiva ñnalidad de integrar la
¿"1 .oong*r.ió;loiîitu"io,r"l
",,,
'.r.""iiîîï"":ri;t"i:t-t:mado,con "'",ri eficacia de esas normas, En consecuencia, la sanción y promulgación de las leyes
åä;1',î'ililfi fl 'å1$i:ii.i:ff:;i:î;,1f f "'.",:;*ii*¡i,ffi iii* o la expedición de los reglamentos no son actos simples ni actos complejos, sino
actos necesarios, porque no hay margen de discrecionaiidad ni para el Rey ni para

:rîrr:rä.11trf :ï:*i",,ü:*i*.;::;*ttr,.xlx,f,*ï,,ïff jr el sujeto refrendante. Aprobada la ley por las Cortes, o acordado el reglamento
por el Conseio de Ministros, su sanción o expedición es rân obligatoria para el
:c"1$;;;;ïö;iäX|ff
proponencrasifi
ffjiJ;"iî;å.ip*¿"'"år'îi.äiiiü*,.,,,,,,
ca.iones¿. j"'*,åiäîioï:r"å';#:ïj:î:J,::;ff
Re¡ como obligatorìo es el refrendo de tales actos para el Presidente del Gobierno
o para el ministro competente,
i.i.'jäiliï'es
decir' a' qu'
f'.a"åìi.iìi,i L uoiuot"d der Rev o r":î:å.rï:;
ier su¡eto Otro tanto puede decirse también de otros actos, como el nombramiento del
Presidente de Gobierno, conforme alart.99. de la CE, o la convocatoria del refe-
rendum, según el alt.92. de la CE, o la prestación clel consentimiento dei Estado
cepciones apriãrísrica,,''å,ri"n.n",ìä.i.î"r"rö::ï1ËL1ï::i::å..îrï;:î; respecto de tratados previamente autorizados por las Cortes, de acuerdo con lo
torrna de gobierno diseñad"
plgpeqifo nî"irîtuci¿n a. rsrä.ïå nìî
pot previsto en el art. 94 dela CE, que también vienen configurados como actos fina-
" ',. - dç es.t¿ cu..tio", q,ï.-riliäl, ., 0". orvidar, a
,;"1;;;ii"-l,ilîå.,.., les y necesarios.de un procedimiento constitucional.
que re,,ía
 2B
Miguel Samisregui
La Corona 29
Aunque sea una cuesüóû.de
interés casi excrusivamente
rrogarse por Ias cons.ecuencia* académico, cabe inte_
¿. uìi rioirno* rnn..i¿r, to reguiar cle la Monarquía pariamentaria. Por consiguiente, hay que considerar
;;îr;
o der órgano implícitas uûas normas de corrección que exigen, por ejemplo, que el Monarca
ü#i'iii',-ffiff ff:::Ílî,.j j"::Xi::-ln"ao1,ü.r.;;;ií"",.quedicha
ritución, si .r f rå..di mi_,i"
.näï:Tiï,J;,Í,jïtr norrnalmente siga y dé curso a las propuestas del Presidente de Gobierno; pero
1,.îø i:Jru;.i:.i: i*: también es cier.to, que en circunstancias políticas especiales puede.estar justificado
lo contrario, esto es, q¡re se oponga a ellas, ejerciendo su función moderadora y
Ëï.,:;;î.-':";ilï¿:ï"Ïîxl;tru::r:*;äi;;ä;;."ä;,.,,..i¡,.{",
de los érgano, .or,rtitu.1o.,;Ëïä.ï;i::1Ïtt"'o para corregir la pasividaj
¿rbitral. For ejemplo: que no acepte la presidencia de una sesión dei Consejo de
Minisros o que rechace una propuesta de disolución, en el supuesto excepcional
orgánica der rri bunar c",,,î".ìJiäi#ïï
nos consrirucionales, esjo ¿::ffñiilåiï,li::l"îJäå:l
el 1", pl*"iJ"ãä, p.r" ,obrurr",
de disolución prevenfiva o de combate que se analizé más arriba.
Así mismo, es cierto que las iniciativas del Re¡ en los supuestos antes mencio-
Ïìi.':;î:r'":-,i'¡::'*' í"' "í" 'i'"frioo.oue
en el ejer_
er Rev "".?r**ìon
carece de resirimación nados, en principio deben prospe¡ar y en algunos cases parece prácticamente im-
que su inacciór, ,*.i:r:o-nt'Ictos,entreórganos constitucjånar.r,
l"t posible que no prosperet (por ejemplo, la abdicación), pero el órgano comperenre
que concluir
råa¡'*'iJ"î;i'ä'iiil:i;:il::ïî,:i:år*¿:itiirå"J'ìä,;*bocaren para refrendar esas iniciativas no está obligado, en senrido jurídico, a hacerlo y
por consiguiente puede haber yaloraciones políricas que justifiguen su negativa
volviendo a las Funciones a prestaq el refrendo (conclusión ineludible, pero que paradóiicamente a vece6
der ¡ef¡end o a.ranaturareza
hay que rcconocer qu. no v de los actos der Re¡
actos finares de un
*ãor^"1."ä""årngurad's
en Ia constitución como
',. rehúyen quienes consideran que el acto refrendado es siempre un acto complejo).
nigc;dT_;;;;, äiT*,ijrrrs pueden
""rt **ä.rde Ia pers_
pectiva de la voruntari¡d3d,_o
-.¡âi ii.i"äi .î;:;;;;;î"ïää
fü1å iTr'J::o
rerren da do e'
"iã'
i"iäl*, u runción li mitadora ieror.refrendo
se inre_
4. tA SUCESIÓN EN tA CORONA
"
Se trata de aftos en c¡rv. al-L^-^-:<. a/ La Constitución ha establccido una forma de gobierno monárguica y here-
::,f::"':tu"{,;:;:,T.'i*,:53;affi-::lïï,"ffå.jåîJiä::::"Reyyer ditaria, pero no ha instaurado unâ nueva dinastía, sino que ha reconocido como
exnausrvas. por un rado,
se trara ¿.ã"iãrì". .l:.r. Rey al "legítimo he¡edero de Ia dinastía históricau !at.57.1"). El Rey Don Juan
ã!iËrrr;î:äl;iï::å: Carlos I, es en efecto titular de los derechos dinásticosrpor renuncia de su paclre,
åff".äiîiî',å:î:iî*t*'di,'.'i';ffi Lcå¡i.,"","'äï,'"l"ino¡nbra- Don Juan de Borbón y Battenberg, realizada el 14 de Mayo de L977,De està for-
cámaras, seg¡"Jãrr. 115 de la cE, o ," o.de alguna cte sus
conse nr.r,;:j::: !-.rï{*
jodeMi"isto,.po,ot.;'*,ili'äi]'l"i:,:::,iljl,i:3ïïåîJJ;"1., ma, a la legitimidad democrática de ia Monarquía, dimanante de la Constitución,

'de actûs: argunos consisren j se ha añadido su legitimidad dinástica, fruto de la historia.

en.lna i"iuâritu ø.*ar Las reglas parala sucesión en la Corona, estabiecidas en el propio art-'57.1,
propuesra der candidato der Jefe der Estaão,
u rt"rr¿r"*Iääiirr.ro o-
corno la
d"*rrnirrudos a.tos relativos son reproduccién, prácticamente literal, de las que han existido en las anteriores
Consrituciones, desde la de 1812 hasta la de t876, y tienen su origen último en
;ïproceden
fÉ,*filrf'f 'î':""',ï"'ooîf
:îj*ji*¿¡"*i¿"i,"iäffi 1265, en la Ley de Partidas (II,X5,2) de Alfonso X.

þ',:',ï:J;,::ii;ffi *:n:*¿:xi:rï'; jty',ffi i:il,':#ö:::',Í: Se basa este orden sucesorio en los principios de primogeninrra )T representa-
ejercicio åel alto *"odo como los .ot erpondient.J cién, que definen Ia preferencia del primer nacido de los desccndientes dêl Rey y,
de las Fue¡za, ar*uanïlr, al
subsidiariamente, de los descendientes del primogénito, si éste hubiera falleci<lo.
.En.estos casos el acto refrendado tiene lu aro,r.r,r.,
,,- ^--^ Ëstos princìpios se completan y se matizan con las sigu.ientes reglas:
exige ra conc u,,encia
vas der presiden¡e der
l: j:, *r *1,
Gobierno podrl*
a",, i;ïöi
i*,ii*
.4o
iil;Xm:îTä|ï:
-^
* La preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores..Debe interpre-
no obrar) v ras iniciativ^ limitadas por el podeí der tarse según el Códþ Civil, que especifica que las,pÊrsonas de diferentes
¿a ¡'i' ã"'rîi;ä;:r Rey (de
er,podei a*r .Jç*ruîre (de
refrendar). EI contror .o.,rtiruliooui.#;î;ää'*ediante generaciones forrnan una Iínea directa, si descienden unas de.otras, y colate-
no
pedìr sólo puede produci¡ ese dobre poJer de im_ ral si no clescienden unas de gtras, pero proceden de un tr<¡nco cornún (art.
orgânos consìiiüiionãres, "qq"lr"d*
p;;i#åik*ur,r" r. .oop.r"åole 91.6). Et este câso, serán directas las líneas que desciendan del Rey Juan
que ., politi."*"ot arnbos
necesaria para er funcionamien_ Carlos I, y cglaterales las que desciendan de sus parientes colaterales, que
 *'-.
sfi-r--: :

W:ü .

ffitiii
fil,¡ 30
Miguel .5arrústegui
ff¡;i
:!i :1; La Cornna 31
:i
:ji;.
r ì;,.j formen parre de la dinastía
i:'ri¡'¡
(esto es, que no hava
'.'.1 ción del Rey ante las cortes Generales y a su juramento de udesempeñar fielmente
li,,:
.1. i
Í:l'.lU:Xî,',',fl *p".;¡irii,ää"';ï:J,,äi::il:iX1î:r:ïi*,:î:
no establece que la Corona sus funciones, guardar y hacer guardar la constitución y las leyes y respetar los
à.r.årr¿l*tr;;;ïäï,1 sea hereditaria en ios derechos de los ciudadânos y de las comunidades Autónomas>. Desde el punto
e"i.",,1î;.î,äiliJiJiifiji:llï:tr;u:.,::.;::r,,1";:,ïffi de vista jurídico, el valor de estos actos de proclamación y juramento no es desde
en primer rérmino, ra oriorrdad
ãîr"r ii"äåiÏ*as .ot"r.i"i.,
; luego constitutivo, porque el Rey lo es, antes de jurar, Pero puede considerarse gue
so,bre. ras
¡ son actos de integración, paÍa la efectividad de la Magistratura. También, cabe
*ifi:i:*.ÍJ::.f å':îiin,;*ri¿i",:*l'äilïåtî'..* interpretar que el juramentoz gue expresa la adhesión del Rey al orden de valores
de la Constitución, es condición de la proclamación, que por lo demás debe en-
fenderse cemo un acto debido.
j j,:nx#r, ¡r sria o s óxim o obre má pr
ii:::f:',îïiJ:äåi ;
å.
{ s er
; La proclamación del Rey no es la única intervención de las corres en la suce-
minor osía ¿.r yr s å"i èãö ;;, ii : ff.ff::::"åï,:1*,1?,_få|x sión de la corona. La constitución prevé así rnismo que las cortes deben resolver
- La preferencia en elmismo
gr"do
J: mediante una ley orgánica olas abdicaciones, las renuncias y cualquier cluda de
at principio de igualdal j#d,äd.a.l v¿ron sob¡e.ra mujer, es una excepción hecho o de derecho que oçurra en el orden de sucesión a la Corona' (art. 57.5
j i#l:ï9:,
qu.ì" qur ã.;äd" l;i:å;.i¿r.,ö
ustifi cación o_.1 i4¿e l._ðr, sin más CE). A este respecto se confronran dos líneas interpretativas de
rodo caso, que esra;ø" ",
^rt.
q*.räi".I.u.nru, .* "lege ferenda,.
Por un lado, la que entiende que hay aquí una reserva en favor de las cortes
ta Ley de Sutesión en ".-_pü.iåirî
Ia Jefrtuäãj T:j:rel,como Io había hecho
ïä"¿"," del para solucionar mediante leyes orgánicas singulares cuantas situacioqes críticas
26 de iulio de 1946. se planteen en la sucesión a la Corona. Leyes orgánicas que, en la medida que
.,mismo.sexo, de ra persona
:1jå.,t::ïi:jl de más edad sob¡e Ia
de
resuelvan las
"dudas de derechoo, implicarían excluir a la jurisdicción ordinaria
(e incluso cle la jurisdicción constitucional) de la aplicación de las reglas sobre la
sinembargo,_,"1i,';ij"i"äö.,î:l{i'ffi
en el orden à*
ïä::;;_;",,_,*
.;;;å
sucesión. Frente a esta tesis, se defiende por otros autores Ia necesidad de una ley
orgánica de carácter general, que desarrolle la regulación del rítulo II sobre el
*t"'*t."#î:îr*qxima' 'u."riån, äîïr, ,.gr* oiden sucesorio, y que garantice en consecuencia una mayor seguridad jurídica
a.n J1 å, .ì \T i;i;,gTjä J; îj:'#il 0 .' ;'* ü ä, o,.,,,r t"
1 n
;îl.t'j"iåîlifr " ";';; en su aplicación.
i:,,'#:;*i:¿mi::f "råìõ.".ö;äïi:, ;,TïïJi*l**gi
t cualquier orro hecho,int;;-Àfu.;.Hì,å'iår
Así mismo, hay que tener en cuenta otras faculrades de las Cortes en este cam-
EugT1, su Augusra n., po; pueden prohibir, junto con el Re¡ el matrimonio de aquellas personas que
¿.
t€ngân derecho ¿ la sucesión en el trono, quedando éstas excluidas de la sucesión,
"oo'"*
Ëiå,ïffi *itifJî¿"',:ïii:'*'îîi,:ijïi:!riî::rä:*..,tiïr:
r, ronÈôir;:;ii:;.'"'en
causå de inelegibilidå¿,.o"iãr,oï"
si contravinieran dicha prohibición (art.57.4 CË); y deben p{oveer a la sucesión
en la Corona, en la forma que más convengâ a los intereses de España, unâ vez
lï"'.',r"ir..i¿o.n
extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho. {art. 57.3 CE), precepro que
Existe un consenso
dos principales particlos posibilita la i¡stauración de una nueva dinastía.
las reglas sob¡e Ia ,r.*lÏ:1-ot, nacionales para reformar
Las competencias de las Cortes relativas a la sucesión en la Corona, así como
irs,".e;;;ä;d.ñ",iiïi,i.î;iïî;;fl,iq¡pf
Estado ha propuesto
de. *"fr :f:ï,T"C*ii Ias que más abajo se mencionan, en relación con la Regencia y la tutela del Rey
a tar efectJ r*
sarvaguardaría no obstanr.
ro*.å-"-r.".#,
ï"i¡ì.
ii ì cE, que
redacción ¿.r menor, se ejercen en sesión conjunta de ambas Cámaras, salvo que tuvieran carác*
¿Ëiä"r o+:ìo; rr...äï","rr.
b. Feripe de ter legislativo, según lo dispone el a*,74.7 de la CE.

i""ïö':Ulr;n:",'n;Ï;Tî:f
cepto tri"".,¿.iícon,,iî".ïåíi,0"0",",
constirucional debeä;;äffi"':"::,.::-Tutn'* que la reformâ de esre
-"beríâ tramitarse según el procedimiento pre-
*."1 *t.ì;àiË:'o' previsto
'
"grruadl 5. tA REGENCIA Y tA TUTELA DEL RAY MENOR
.'b¡'L^sücesión en Ia se produce automáticamenre,
Sras a'ires mencio'aiJäs; lgrolra
No ótistânie;;i;:;io. en virtud de ras re_ La Constitución establece también las previsíones necesarias para que Ia Re-
ra cE se refiere a Ia pr:ocrama_ genciâ se establezca en los supuesros en que el Rey se halle inhabilitado para
ffi'
ffÌ;,
ii -, 1:.1:1: !j!1- jr:ir¡. .

ii'rì
ti,:r;.
32" Mþel Satrústegui
!l:. 33
I¿ Corona
':.i,'
reinar' por ser ürenor de edad o por
e$rar afecta<ro por una incapacidad
mer'rtal, que debe ser reconocida por física o celona 1978; Anecón, M., oLa Monarquía parlamentariau, en Pneotx-
supuesto ha sido muy frecuente en
ras ¿;;r
Gene¡aies (art. s9 cE). EI primer
nr, A. y Gencf¿ Ervrtnnfe, E, (eds), La Constitución españ.ola de 1978,
la hirto.ia..orrstirucional de España, que
conrado con períodos*p_rolongados
d* R;;;:,", durante Ia minoría de edad
ha Madrid 1981iy Gnncfn CeNelrs, M. La Monarquíø parlamentariø Es-
lsabel Ii y de Alfonso XIII. de pañola Madrid 1991.
Las formas de establecer la Regencia Sobre las funciones del Rey y sobre el refrendo: MerqÉ,hroaz Rrxacn,4.,
pueden ser de dos crases. En primer
gar por llamamiento de la propia "Con;;;;", ru- Lø Jefaturø del Estado en el Derecho Ptiblico Ë,spøñol, M.adrtd. 1,979;
que encomienda la Regencia, en
er caso de ra minoría d. e¿äd,it
p;¡;;;;;; madre, der Re* y en su defecto, al López Gunnna, L., nUna Monarquía parlamentaria, en Dp Esrnner.l, J.
pariente mayoÌ de edad rnás y Lóvnz GunnnR, 1.. (eds), El régimen constitucionøl español,Barcelona
próximo u ,u.*d", .";ó;_ii.i
ðrrt*, äil.ir.io* heredero, siilïfuere mayor de 1982; H¡nruno pn M¡ñóN, M., "El refrendo de los actos Realesu, en
de incapacidad reconocida p". supuesro
r".
edad' y si no Io fuere, ar padre deJ
R;;;;;;; * a.dre y,en su defecto, al parienre ALzaca, 0. ed., Constitwción Espøñolø de 1978,Tomo V, Madrid 1983;
mayor de edad más próximo .r, .l o.j.* d. sLesi¿.r. Sorozenel, J ., La sønción y þrornulgaciórc de lø ley en la Monarquíø par-
La segunda forma de Regencia es ra lamentaria,Madrid 1987; Dr Orro, I., "El manclo supremo de las Fuerzas
electiva, que ha de ser nomb¡acla por ras Armadas", Reuista Española de Derecho Constitucional, 23 (L988); HE-
cortes Generales y que tienã f.*.ìi;
q'e no hubiera nìnguna persona """ ru*Jo .or"'*"nr. subsidiaria, para el caso de
o a¡.rcer ra Regencia sonforme a ras
RRERo DÊ, MlñóN, M., nla posición constitucional de ia Coronao, y AÊÂ-
reglas anteriores" La Regeicia .t".rio* cón, M., ol-a Monarquía padamentaria y la sanción de las leyesu, ambos
diendo en este último câso, tres o
fo.a* s-Jr ìndividual o colectiva, compren_ en Estudios sobre ld Canstifi¿eión Espøñ.ola (bomenaie øl Prof. Ë^ Gareía
cin"o persorras. de Enterría), Tomo IIl, Madrid 7991, así como Lópsz GunnnR, L., <Las
cualquiera que seâ la causa y la forma funciones del Rey y la instirución del refrendo" y GoNzflEz Thrvr¡ano,
de ra Regencia, ésta se ejerce con los
mismos poderes que al Rey r".á-ien¿o P., uNaturale za jruídica del refrcndor, ambos en Tonnrs orr, Monnr, A.
lã corrrtrtu.,on. sin embargo, la Regen-
c'ia. sóIo suple inrerinamenie
tu-cå,ä;;îi:::,::,i.ii:i'-
ar tiruu, á"
guienre,"r;,,.tt.;d.ll&;*ü;å.G".i.i,'*:,:,:"'ï,',lli,r.î.i"ff (director) Monørquíc y Constitución (I), Ì!y',adÅð, 2000 y Tonrus Muno,

y el RD 1'3681s7 disoone qu. quLn.,

.¡.rr"nï Regencia rendrán rraramjenro
,Je Alteza, v no el .tå u"¡.n"i. p"ril';l;;"ruón,ra Regencia eldebe concruir
siempre.al cesar la incapacidad det
Rt nir"'rr¡rr*.
La constirución ha separado también la
función pública de la Regencia de ra
funciónprivad' que
ria de desþación der "onsi.:"^ilJ'*;;j-R;;."or (art, 60). La forma priorita-
ruror es ra resramenraria, existienào
ace¡ca de si este a*o del Re¡ esrá
di";ridJälpiniones
o no .".oioä rrrrencfo. En defecto
mien'ro resrâmenrario, ra constitució" der nombra-
q;¡it;; ioto, puar. oì u ãad*re aer R.y
mener, mienffas permanezcan viudos. "r h a.rigo";iälìr..rpoo-
su¡iia;*i"*.nt.
derá a las corres, con ra resrricciór
d. los cargos de Tutor
Regente, más que en los progenitores ";;;dr;;umularse
o or..nd.*", directos del Rey.
; I. oRefrendo y Monarquíau, REI)C, 87 {2009).
Sobre la sucesión en la Corona, la Regencia y la tutela del Rey menor: GoN-
z,{¡.nz AroNSo, 8., "La historia de la sucesión en el trono y el art. 57
de la Constitución de 1,978", Reuista de Estudios Políticos, 1.9 (1.981);
VInannovl., J.Tl, "L¿ sucesión a la Coronar, nl-a Regenciao y nla tu-
tela del Rey", y Lópaz Guenna, L,, juramento',, ambos en .A.r,ze-
O,, eð. La Constitución
"El
de 1978,Tomo V, Madtid,'1997;
F,spøñ.ola
GA,
FsnÀ¡ÁNnsz-FouT[ct{Â, M. y PÉnez nt An¡añÁ¡¡, A., La Monarquía
y Ia Coøstitución,Madrid'1,987; y H¡innrxo nn MrñóN, M., "El jura-
mento regio. Reflexiones en torno al art. 61,1 CE", Reuista de Estudios
Políticos,50 (2001).
y de

b)Legislación
6. BIBrrocR-AFÍA, LEGISLACTóN V RD 291718'J.,de 27 de noviembre, sobre el Registro Civil de la Familia Real;
¡URTsPRUDENCIA RD 1368/87, de 6 de noviembre, sobre régimen de títulos, tratamientos y
a)Bibliografia honores de la Familia Real y de los Regentes; RD 434188, de 6 de mayo,
sobre la Monarquía patlamentaria sobre reestructuración de la Casa de Su Majestad el Rey. Sobre la posi-
' ûrro, I'; "sobre la Monarquíá
",
como forma política del Estado: Ðe
rlîi
¡iä'ir¿i1^i""c*i),î"ä#,'ni*-
ble reforma de las reglas de sucesión en la Corona, lnforme del Consejo
de Estado sobre modificaciones de la Constitución Española, de 16 de
febrero de 2006.
 de Carlos Garaicoechea como presidenre
8/87, sobre nornbramienro de José Antonio
del Gobierno Vasco (casos Lehendakaril y II) )

.t..

VI. Lrs ConrES GENERALES

(

(
(

22
"',.Lección
elección de las Cortes Generales

1 - lMiÕDUccróN.
2. Êr s¡sre,v¡ tlec:onn,
3. Los AspEcTos ADMiNlslRAftvos oÈL offt€cHo ft.EcToRAt.
4. L¡s ¡tsts rNlcrÂlÉs ÞÊL pRocEorMlENfo ELEcToRA:,.
5, L,ts ¡¡ses orclsoRlA y F|NÂL DtL pRoctDtMr6NTo ÉLECTÐRAL.
6, LAs cAHNriAs JURtsDtccloMLEs ÐËL DERtcHo EtgcroRÀl.
7. Los GÆros y rÁs suBvtNcroNrs €L€ctoßÀLEs.
B. BtBLJooRAffA,LECls!.ActóNy,uRrspRUÞENctÀ.

il ::
:i,¡
:j.:

iìi
i::;
l.INTRODUCCTÓN
i¡ì
I

ìrii
Las Corfes Generales son el órgano central y más definitorio de la forma de
.i
þobierno deËnicla por la Constitución, que es precisamente una forma de gobier-
parlamentaria. También son el componente más esencial de la propia forma de
': Hstado, definida en el ar¡. 1'.2 dela CE, porque el parlamento es indispensable e
insustiruible en la democracia, hasta el punto de que no hay Estado democrático
sin parlamento, La propiedad específica de este órgano constitucional, es su natu-
iÌ

raleza representativa, que deriva de la elección de sus ¡niembros por sufragio uni-
y¡rsai. Por eso conviene analizar ante todo el régimen jurídico de dicha elección.
Desde un punto de vista formal nuestro Derecho electoral se caracteriza, en
.primer lugar, por su extensa (constitucionalización>, es decir, por el hecho de que
muchos de sus prìncipios y contenidos básicos estári recogidos en el propio texto
de la Constitución. Por consiguiente, el núcleo central del ordenamiento electoral
goza de las garantías de estabilidad y supremacía propias de aquélla'
Integran dicho núcleo central n.o sólo el art.23 de la CE, aI que ya se ha hecho
referencia en la Lección 13, sino también los arts. 681 69 y 70, relativos a las elec-
ciones al Congreso de los Diputados y al Senado, el art.740, sobre las elecciones
municipales, y e1 art. 152, que se refiere a las elecciones de las Asambleas de las
Comunidades Autónomas de primer grado.
Esta solución de (constitucionalizap la materia electoral responde, sin duda,
a las lecciones de la historia. Hay que tener en cuenta' en efecto, que con la ex-
cepción de [a Constitución de 1"812, que llevó a cabo una prolija regulación de
las elecciones a Cottes, Ias demás Constituciones españolas tomaron la opción
de remitir, casi por completo, el tr¿tamiento de esta materia a la ley. De hecho,
hasta 1.936, se sucedieron once leyes eiectorales {'J.837,1.846, 1865,1870,ï873,
1876, 1,877,1878, 1890, I9Q7,1,9331, sin contar los Decretos aprobados en los
ffi"
p+i

:.|::i
38
Migucl Sarrústegui
:.iil La eleccióri de las Cortes Generales 39
':
:'t;i
momenros de transición
irl,i de régimen (1836, 1g6g,
::1 l_1.-:î_!.
dujeron muchas de las principales
innovaci";,
1931), que intro_
esre se*or. Esre balance indica
:{t'
,.1:
que nuesrro Derecho erèctoral
hn rt;;ä;;á;ásT
Consritucional, y que ha estado inestable que nuesrro .,,.
r"*.ri JJî.ånrr.nr., manipulaciones. Derecho ordenamiento electoral, que tienen predomi.nantemente un carácter administrati-
Por consiguiente' no sorprende vo o procesal.
:i que el constituyente de l97g
guardar la neutraliiad y.lu procurara
.."¡Jiiä ii-o.r..n. ere*orar, regurando é, salva- ËxÍste un consensç doctrinal bastante amplio en considerar que el sistema
Ì sus principios es*u*urates.
gislación etecto¡ar que había
U;.;;;;;.f;;: r.r1:edían, básicamente, demismo
la Ie-
electoral está definido por las normas relativas a: 1) los instrumentos de expresión
del voto, es decir, las papeletas de votación, 2) la fórmula electoral, esto es, el mé-
"ã" "ãeä.ìïi"ìåil.r Gobierno y ra oposición demo_
crárica, en la época de la ftansición .. todo de asignación de los escafi.os entre los partidos en función de sus respectivos
inOi. ¿" ïS ie marzo de tg77).
Además' ra constitución åa resultados electorales, y 3) las circunscripciones, esto es, las unidades geográficas
reservaðo a ra rey orgánica
orégimen ele*oral
senerarn (";.
la aprobación der para el cómputo de los votos y la asignación de los escaños.
Constitucionâl(sTCas/s3,ràrï
ãfi
ïE¡jr'l"r.qu. destacar qùe er Tribunal
rrv'a"ä,J"!,oi* locateslha proptrcionado a) La Constitución no se pronuncia sobre las características de las þapeletas
interpretacióo exrensiva,¿á
solamenre el régimen de las
rsta;;";".'Efií..to, h. precisado que no cubre
una electorøles. Lo que implica que el legislador tiene un poder de configuración abso-

norrnas electorales válidas p"r"

eleiron;;;;d-" srnô que comprende, ranto oras
luto en este çampo. Haciendo uso de é1, la LOREG ha optado por el llamaclo voto
t, g"n*i"1ïJräL u. institucionìs categórico o de partido, mediante listas cerradas y bloqueadas que los electores
del Estado en su conjunro,), representadvas no pueden alterar y q¡le se aplica tarrto para las elecciones al Congreso de ios Di'
colng tä. *las entidajes rerritoria_
les en que se organiza. "orr"rporriignrel a
u t nur_d.r ;;;.]iå;ãääE, putados, como para las munÍcipales. Por su parte, las leyes electorales territoriales
cidas en la Constitución y los *" "' r.ruo las excepciones esrabre_
E*r"ru-r'oll] han extendido también esta modalidad de votación a las elecciones de las Asam-
A este planteamienro responde bleas de las Comunidades Autónomas.
la Lo 5/g5,.de ig de junio,,er
to¡al General (LOREG) q";,;;;;"r.äor",r*, Régimen Ë,rec- En las elecciones al Senado, sin embargo, la modalidad del voto es individual,
sisremárico de la.,mareria,
esta btecer unas disposicio".r
.",' *J, al a cada candidato. Pero se tratâ de una excepción que no equilibra la importan-
universal (rrturo I) v otras especiales ;ii#; "
.r ;å; ;Ë;i"* |i, J .urr" gi o cia del voto categórico o de partido, que es *{omo se ha visto-- el común en
(Títuto II), tas municioales (ïtulo
p.;; i;;ì;..iones de Diputados v senadores
de las Diputaciones provin.i"r".
rri;ilääc"¡ila", iÃ,ä"rä"rurí"," rV),las
nuestro ordenamiento. Esta solución presenta la ventaia de favorecer ia cohesión
partidista. Sin embargo, las listas cerradas y bloqueadas sacrifican la posibilidad
ti*r" ;i:.
or der parramenro n"råp.o (Títuro
de personaiìzar la representación política y de exigir Ia responsabilidad política
ì ;ã.
q u., o d i, po. i.ii,i
Jj:'j,îX å11äï' Áã i.i *"r r"äîtä b r., r * individual de cada Diputado (lo que resulta incoherente con la concepción liberal
"T:'..i:î " "
por o,ro i a do, en,. de ia representación política, que la Constitución ha acogido, y que se maniiesta
;Ëi i'i::ìå:ï ::::.':l,iî:'#;i:: nl.,m:" i en la prohibición del mandato imperativo del art. 67.2 ðe la CE). Po¡ ello no es
Ï,1'*'..ftXï#,ïï':l'¿" 'ìi- '.i.*i;; se ar ciñe ¿,,",."uã-¿.r
"
art.23.t de extrañar que existan opiniones favorables a la apertura de las listas electorâles.
meraderò;;;d;i;;iii:iji".#ffi ::ï#í:ï;1,ïï,"""ïïgå::.å:ïå Sin embargo, hay razones para dudar de la efectividad de esta solución. De hecho,
lo que es primario nuclear.;;ñäi#;-ll.å'r"1"- ia experiencia ha demostrado que el comportamiento electorai para el Senado, a
v
un rraramienro muv exfenso
d..rtr *.t.ri"
De hecho, ta t onsc realiza pesar de las diferencias en cuanto a las papeietas de votación, sigue generalmente
a los gasros erectoráJes o 1"..r1.¡ye regras, como las las mismas pautas partidistas prevalecientes en la elección del Congreso, Por otro
ìrîååÏuiruad erectorar, que sóro reradvas iado, habría que ponderar las ventajas teóricas de ia apertura de las listâs con
menre se relacionan con er "l.onrrãiä. indirecra_
derecbo ¿. r"r."gìäi" cuarquiera de sus dos verrienres. sus posibles consecuencias desfavorables, entre ellas, el fomento de la división
faccíonal de los partidos y el posible favorecimiento de un comportâmiento de los
: 2,. Et STSTEMA ETECTORAL
votantes de tipo clìenteiar.
b) La Constitución ofrece tan sólo una referencia, parcial e incompleta, respec-
se alude con este té¡mino to de la fórrnula electoral. Se t¡ata del art.68.3 de la CE, que exige que la eiección
' ' -' ' a ios elementos der Derecho
-nan el cornpormr'ierrto ete*orai erectorar que condicio_
y"*Ts i"r.rrt"dor, en offâs palnbr"r,
del Congreso se realice natendiendo a criterios de representación proporcional".
Ias no¡mas
 Wl':
Yttt, :

É*l:
Ëi;,.' 40
f":i Miguel Satrúsregui
La elección de las Cortes Generales 43,
}¡l La represenación proporcìonal
;ì,'. nerar cre ra representaiión polirica
no es, por consiguiente, u:
!o, i;ð;ilä;d:ilïüä:r,ff_få
e*igiaá de islas, que tienen también Ia consideración de circunscripción en
l. esrabrecído.ip*in.,'n.n,ã;;;;i.'*"r..:rå".rrrïåîä;äî
del a*. 1i2.1 de la CE,
elecciones ai Senado {att.69.3).

tónomas te
;.;;Ë aå*u1.", t.siri.;;;.r.;;ù,, también, en virtud
co*uni¿ades ,lt Esta opción básica por la provincia {que tiene sus precedentes en el derecho
;' dil;i öär¿'.ir p"r*';ïä,
"prime.r
erecciones o".I:l*i"*"r.;:;ä;;*e
Au_
ras resranres
de la transición, y en último término, en el de la Segunda República), no
"å*"r,iî*,*ar,
a offas formuras oã proporcionares, la única referencia constitucional a tener en cuenta en esta materia, porque la
ernbargo' ra Lg\Eq ¡" *r"r¿ìàãi"r!,:r sin
er crite-rio.de t, pÃpo..ionalidad determina también, directa o indi¡ectamente, el tamaño de las cir-
a ias
esto es, el número de escaños correspondiente a cada una de ellas.
;,..,."ï::ì#:ï:ii::J,î:ili,::liî;H.,ï.:..*t,itiiiji;*,a.¡*.*Jät
; Ahora bien, ra represenración Ên el caso del Senado, elar:..69 de la CE asigna directamente cuatro Senadores
proporcìonal es un principio cada provincia, tres a cada una de las islas mayores, dos a Ceuta y dos a Melilla,
rarse en una gran variedad que puede concre_
¿. r¿r*ul"r. elecrorales, y'"r uno a cada una de las islas o agrupaciones de islas menores.
compatible con cualquiera de ,a cE pa'ece
a..fl"r, o".rto.gue se r"ûrra, "riràe.:
*..ìt*.¡o, de represen-
tación proporcionaro, u¿*iti."Jåri."i-pLiåirr.*;;;;;;î.n
j:ifru;,.f de discreciona_
i tf :*:l;tr#l,LìoREG.Ëä.-îå-".rmismocrirerio
,i.r.",,"t,ibui.ro,*;;;;ï#:,,"iJl::ïiffi
al dividir sucesivamenre ro* XÍ"l.IïJÍ:.îî:"ïÏ ,a cabo
"asignando una representación mínima
inicial a cada circunscripción y
serie "o,* ãJ".¿" p""ãîpåïrä, iïLì*., enreros de Ia
arirméti.^,,lä.]_1._ir."ñ;i;r,rsp.o,,at.rrrJs ,:distribuyendo los demás en función de 1a población>. Denrro de estos márgenes,
es' desde ruego, Ia más proporcionar a f" *1.î"r.ripción. Esra
no
'la LOREG ha optado por un Congreso de 350 Diputados y ha asignado a cada
de 1., r¿.,""1", ,Ëä;ä
st. Lagüe o ra del,rr,"'*.'yo,l;;; ' þrovincia un mínimo inicial de dos Diputados.
*á" i"";;;l,r;i;ï;ïîä'", i.rras, como Ia de
menores). '
La L.REG esrablece además Esta delimitación constitucional de las circunscripciones origina desequilíbrios
un correctivo a ra proporcionariaad
1,63.1.aJ, al excluir a.
l" .rig;;rtjn à.'rr.r¡o, u. .*qu.fir, en su art. representativos que pueden resumi¡se con la afi¡mación de que la elección de las
hubieran obtenido,.ar m;;::-;i-ilJii.,,,o äädid"ru.", que no Corfes Generales tiene un marcado sesgo rural, É,ste es particularmente acusado
ð*í"*.r""¡ rr" JJiåî;;iä,, emiddos
circunscripción". EI'rribun.i ¿. to, en el caso del Senado, donde la distribución provincial de los escaños se hace
en ra
rricción' considerando q. ú;;r;;;ä de esra ignorando el criterio poblacional {no en balde viene defi¡ddo como Cámara de
una *orienración o crireiio
"r"iJàîr.-îä¿.,
consrirucional de proporcionari,ad es
res_
representación ter¡itorial en el art. 69.1 de la CE), pelo es un s€sgo que se aprecia
t*rrd.r,."i-*rîqne puede ,r,
(src 75i8j' caso banera a'rîi*riiíto *oã.¡ååä por er legislador también en el Congresc, donde el mínimo inicial de representación que se atribuye
prouinciar). srrr .n Trr-go, a cada provincia y el número total de Diputados, que es relativamente pequeño,
en Ia prá*ica,
;i:l#å::^.,î:åî j,ï':i ff; '"""i"'li ;''
or" ï ä i."ìä ; ïr:: å, ap re
cia b res en determinan que el "coste" de un diputado en númeto de votos sea bastante ma-
yor en las circunscripciones gtandes que en las pequeñas, lo que es causa de una
La principar exceoción ar criterio
da en la L.REG estå en r.r
de representación proporcionar sobre-representación de las circunscripciones ru¡ales y una sub-representación de
estableci_
las urbanas.
"r.Joär"rriå,il"Jr, que se rigen por una fórmuia
mayoritaria. Sin embargo, .rta
fórrnulu
e q ue t* *r..,å..'' Jrå pu.a.,
;Jväri De esta configuración constitucional de las circunscripciones, deriva también
I
d

"åï,,
; ;ïffi,iåiï:iläi:å11*:,:1 ;*l la principal restricción a la representación proporcional en el Congreso, que con-
lil','.ï::,åiî:i*ï:1ä. o. i. î"a*,uä, o.o. u. a sar antizarta mbién ra siste en la existencia de un gran núme:o de circunscripciones pequeñas en las
. "'
( que la proporcionalidad no puede desplegar plenamente sus efectos. De hecho,
(
actualmente, la mayoría de las provincias tienen menos de siete Diputados, que
es, conforme a una opinión científica autorizâda, el mínimo necesario para que la
representación proporcional funcione de manera equitativa. Por eso, Ios dos gran-
I des partidos nacionales obtienen una prima de representación (que ha tendido a
( disminuir desde las primeras elecciones a las más recientes), en detrimento de los
partidos de implantacìón nacional con menor seguimiento electoral (que en la
#."-*-'l't'
E:.it

ri-i
l!iá
:'ÍJ..
42 Miguel Satrúsregui
i.r,::
La elección de las Cortes Genereles 43
til práctica sólo consiquen diputados
i', en las mayores- circu.nscripciones).
ì; Constitucional no ha ,"1,,F;:üó, Er Tribunal (concretamente en el Instituto Nacional de Estadística) pero que funcionalmente
ill
desequilibrios represenratiyî*..
¿, oiålä.,"rse hasra la fecha
if sobre estos situado baf o la dirección de la Junta Electoral Central (art.29 LOREG).
Sil está
2009' ha elaborado, a petición "*Urrs"l;lConsejo de Esrado, en febrero de
::" arl cålìã"iq un amprio informe
caciones de la legislaciån sobre modifì_
i:
propuestas para atenuar
.ru.*."i ; il;i '' lr,r..
' or.o, aspe*os, se discuren
estos deseguif¡¡riol. minist¡ación electoral, los ciudadanos, los candidatos y los partidos, pa¡a que
las elecciones se lleven a cabo, para controlar su desarrollary pafa verificar sus
resultados.
3. TOS ASPECTOS ADMINTSTRATTVOS El ¿cto inicial de este procedimiento es la convocatoria de elecciones y su acto
DEL DERECHO ETECTORAT
ûnal, cuyos resultados son los del propio procedimiento, es el escrutinio y la pro-
Aunque tengan menor relevancia
porítica, también hay que clamación de los electos, es decir, la designación de los representantes parlamen-
Ios aspectos administrativ", prestar atención a
d. h; ;;;;;;, tarios del pueblo. Las principales fases intermedias de este procedimiento son: el
rar su regularidad ¡ en definitiva, ;.. r.n ináirp"nr"it.J ourn ur.gu-
etecrorat establecido.
rr ..rilliìi¿rd, cuarquiera qo. ,.i er irombramiento de los representântes y administradores de los partidos y de las
sistema
me¡ros' 3::.,..r;i;,î;;'[i"
Ios procedimienros
r.r.r*.lobre àdo, to. _rtru_ candidaruras, la presentación y proclamación de candidatos, la campaña electoral
y lor orgánrii*ìnirt la votación.
en mareria erectorar. f
a) E'r censo erectorar es er principai "tiuos
ele*oral' ya se afirmó e" insrrumenro administrativo
del Derecho .''' quedan, por consiguiente, fuera del procedimiento electoral las actividades
q -lJr9iþ-riä oiiiï t.rr.rinción en er mismo
ción necesaria para el ejercicio
preparatorias de las eiecciones (como la formacjón del censo electoral) y también
es condi-
arr dere.Ëo-dJsufragio._por las posteriores a las mismas {como el contencioso electoral mucho que la
REG Io define como t *gist ol,i;riJ*";;."..ntiõre Ia consiguienre, Ja Lo-
i.*r,p.îä,äe quienes
-por
LOREG 1o regule en su Capítulo W- o el control de la contabilidad electoral
Ïil:i*:ï:îäî:î:'#î;:*i"';'xlii'¡r"o;;;;;;"nJil"'o"*oo- de los partidos o la adjudicación de las subvenciones por gastos electorales). Así
mismo, hay que considerar aienas a este procedimienfo las actividades que tienen
Este registro' que dene carácter un carácter adjetivo respecto de la elección, como es la sanción de los delitos o
perrnanente, se actuariza
bién puede ser obleto a.,r..tifi.".iJn-.r'.îîå"iriu" mensuarmente. Tam- de las infracciones electorales por la jurisdicción penal o por la Administración
ral' por raz6n de lat t"cJ"m"ciJn-u;^il.;äJ"n <re cada convocaroria erecto- electoral, en el ámbito de sus respectivas competencias.
dad' desde la reforma o:-ilt-t.- los ele*ores o *como nove_
i"."ËiJäi, también los represenrantes de
candidaruras, que pueden.impugrr"r.i.enro ias
c| La Administración electoral es una administración especial por su posición
de aquerlas círcunscripcior¡es jurídica, que es completãmente independiente del Gobierno, y por su finalidad,
ros se¡s meses anreriorrs, que en
hubierãn regirtraJJ;n.incremenro que es gârantizar la transparencia y la objetividad de las elecciones ¡ sobre todo,
ficativo y no justificado,(art' gr de rÅidentes signi_
:gl.
de elecciones, como ro ¿à.r"rå
ä¿iä{'"1 ..oro es único para rocra clase el principio de iguaidad en el clesarrollo del procedimiento electoral (art. 8.1 LO-
.i rîuiåi äiiriru.ionar (src REG).
de elecciones al parlamen,to y:*rl,.i"'p.ö.ä r í+¡ss, .".o r"y
¿. * ampliación prr" ln.lui, Esta Administración está compuesta por una red de órganos colegiados: las
con derecho ¿' a
å::;mt¿l: rocales
'"íåäio'.îiä,".ìr..ion., o åuropeas 1a,t. Juntas Electorales, Central, Provinciales y de Zona y, en su caso, de Comunidacl
Autónoma, así corno las Mesas Electorales (art.8,2 IORËG); y su estÍuctura res-
ponde a las siguientes características distintivas:

- Independencia respecto de los poderes ejecutivo y legislativo: tanto en lo

que se refiere a su actividad, que está completamente exenta de cualquier
género de control por parte de ellos, como en 1o relativo a su composición.
En el caso de las Juntas Electorales, sus miembros son: a) magistrados o
jueces ctesignados por sorteo por los órganos de gobierno del poder judicial,
o b) profesores universitarios, iuristas o licenciados de otras profesiones,
nombrados mediante propuesta conjunta de los partidos políticos. Por otra
parte, los componentes de las Mesas electorales son designados por sorteo,
w'.'
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ft',1 44
Miguel Satrústegui
,'qìli
Le elección de las Co¡tes Generales 45
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r.l
;tji,1
i
Ìi,r .. 4. LAS FASES INICIALES ÐELPROCADTMIENTO ELECTORAT
,l'l:
i'r '
. L6 conuocdtoria d,e elecciones a las Cortes Generales es una facultad del Jefe
^)
Estado (a*.62.b CE) cuyo eiercicio viene regulado en el art. 42 dela LOREG,
ue d.istingue dos clases de convocatoria. La primera, por disolución ânticipâ¿l
':: las Cortes, en cuyo caso el propio Real Decreto de disolución debç convocar
elecciones (ver también el art, 167.3). La segrrnda, por expiración del mandato
las Cámaras, en cuyo caso el Real Decreto de convocatoria debe expedirse con
ahtelación, concr€tâmente, veinticinco días antes de la terminación del mandato.
supuestos los Decretos de convocatoria deben señalar la fecha de las
que habrán de celebrarse el día quincuagésimo cuarto posterior a la
conYocåt0flâ'
,,. ¡) ,el nornbramienta de reþresenta.øtes y ad.ministradores de los partidos y de
las candidaturas. Los partidos que pretendan concurrir a las elecciones, antes de
þresentar sus candiciaturas, deben designar sus representantes ânte la Administra-
çión electqral, tanto los representantes generale$ ante la Junta Central, como los
representântes de las candidaturas ânte las Juntas Provincìales {arts. a3 y 768).
Así mismo, rienen que designar, en estâ fase previa, los administradores generales
y los de sus candidaturas, que son los responsables de ios ingresos, de los gâstos y
de la contabiüdad electorales (art. 121 y ss).
. c) La þresentación y la proclarnación de candidatos, El derecho de presentar
candidaros queda reservado por la ley a las siguientes entidades: i) los partidos
po1íticos y federacíones inscritos en el registro correspondiente, ii) las coaliciones,
que se formen para cada elección, iii) las agrupaciones de electores.
La reforma de 20'11 ha introducido a este respecto dos reglas nuevas. Por
un lado, ha prohibido que dispone Ia L.O 612t02,
-de forma çoherentç con 1o
de parri.dos políticos* la presentación de candidaturas que, de hecho, vengan a
continuar o sucecler 1a actividad de un partido político declarado judiciaimente
ilegal y disuelto o suspendido (art. 44.4). Por otro lado, ha exigido a los partidos,
federaciones y coaliciones sin representación parlamentaria el requisito de avalar
la presentación de sus candidaturas mediante las firmas de aL menos 0,1 por 100
de los electores inscritos en el censo electorâl de la circunscripción, requisito que
es comparafivameflte menor al que se viene exigiendo a las agrupaciones de elec-
tores (art. L69.3).
En efecto, en las elecciones a las Cortes Generales, las agrupacion.es de elec-
tores pueden consrituirse mediante las firmas del 1 por 100 de los inscritos en el
censo eiectoral de cada circunscripción. Estas entidadcs significan una vía de par-
ticipación política ¿lternativa a la de ios partidos, que es exigible desde el punto
de vista constitucional, porque el art. 6 de la CE considera que los partidos son
,<instrumento fundamental para la participación popularo, pero no inst¡urnento
exciusivo pâra este fin. Sin embargo, ia posición jurídica de las agrupaciones de
!"-
ffir: .

å¡

i.ii
46
1i3 À{iguel Satrústegui
':,:
l.a elección de las Cortes Generales 47
Li'ti
?'n ele*ores no es equivarente a la
ros partidosrpo¡que su
{g
gida localmenre, a su co*espondient" actividad está resffi¡- darura (STC 12/2008). Esta limitación de ia libertad de los partidos políticos y de
i::1
.r..u"r..¡ci¿n. ra Jü;üiä i. t", ngrr_
lit;
, las agrupaciones de electores, busca su justificación en el objetivo constitucional
..:
ii'åïï J:ätJ::å'å
limita da
"*;;;;'¡, . un p roc eso electo rar concrero,
,,. de promover la igualdad sustancial entre los inclividuos y los grupos y facilitar su
ti:
:: aoÅ,¡o n-oui"'îî,î"'J2!.'Åriìi,,îi,:,";:'i:,;,;,i::;"n,n.n,.. isïë\eßs,,^,o , participación en la vida política (art. 9.2 CE).
:
De todas formas' ros candídatos, I-.as Juntas Electorales competentes deben comunicar a los representantes de
cuarquiera qug- sga ra
te' no deben esrar incursos en
Estas pueden ser absoluras,
las;;;ä;iegib'idad entidacr que ios p¡esen- que.en"i" I" L.REG.
cada candidatura cualquier irregularidad apreciada en ellas, por denuncia de otros
i
i*piaer, candidatos, o de oficio, para que, si es posible, se proceda a su subsanación. El
si
torio nacional (arts. 6.1, ce f..;;";;.r. a ras elecciones en tocro
eI terri- , Tribunal Constitucional ha interpretado, que el incumplimiento de este deber por
cunscrþciones (art. 6'3). crf.
v dqlir rå"ìü"i, -, ran sóro se refieren a aþuna.
ai*i"g"î i"äfì¿" cir_ parte de la Administración eiectoral, violenta una garantía legalmente establecida
por razón del carso o der b:."'*ri"îï. årr.*rniuara : püa la efectividad del derecho de sufragio pasivo, y justifica el otorgamiento del
ción, o los mititarãs .n
empreo rñ los altos cargos de Ia Aãminist¡a-
previsras en eJ art. 1.t¡u9) ,i"J;;;;äiir.r.*¡ii,aãäË;;ä."
"¡."rpiõ
judicial,
âmparo $"f C 24189, caso Emilia Herreros c. Juntø Electoral de Zona de Salam.an-
cø), A estos efectos, ha dicho el Tribunal Constitucional que no cabe distinguir
6'2 deraióR.cìi;;.J"å;".à'.r;;;
privativa de tibe¡rad . 11. Jil.kï*. entre "simples irregularidades" y "defectos sustantivos"; todos los defectos son en
¡9"ã*ãü"öärË
contra la Administraci¿n p,i¡ri.o " o.n"
ã']ä;íi", 1ã",.,ffiîäJlå,,,,,.,,,.oo,
ä*iruciones ¿.i nir"i",
principio subsanables. Por ejemplo, ha considerado subsanabies las candidaruras
senrencia no sea firme- s.i ra incompletas, corl un número de candidatos menor que el de representantes a ele-
misma rt. .ì"ti.i¿, "rnque
r" p."""¿îi,inïuîïå.,u"
[a
el ejercicio der de¡echo ¿. r"r.rïi"
,il[,ritación
"---'
o"* gir en la circunscripción, o ia insuficiencia de firmas para avalar la presentación de
suspensión para empleo o cargo
públi.oj. "'Lï. absoruta o especiar o de una candidatura (STC 8412003 y STC 1.72/2011). En todo caso, pasado el breve
No existe, sin embarr plazo previsto para la subsanación de irregularidades, las Juntas deben proclamar
las candidaturas que carecieran de ellas o que las hubiesen corregido (art.47.2).
'";;d;;ä'iiål-,1jËi:$.:i,;i.iÍîiå'::Êiî*;,.3J:::X',ä:i::;ï:; d) La cømpaña electoral, que viene definida en el art. 50.4 de la LOREG,
å:i"å.i::ü"¿î:".
resu tta i Jr,*.iä J"" i. de emocraci â intern a
". "*ig*n.i" d está legalmente reservada a olos candidatos, partidos, federaciones, coaliciones
Las candidaturas deben presentarse 'o agrupacioneso. Sin embargo, ta prohibición, que establece el art.50.5, de que
convocaroria. v er incumprimiento enffe ios días 15" y 20o posteriores "ninguna personâ jurídica distinta de las mencionadas" pueda realizar campaña
a Ia
cre esre pil;;;å1
ilríi,roriaua subsana_ electoral, a partir de la fecha de la convocatoria de las elecciones, debe entenderse
ble, sino que ietermìn" l.
ßuquerín y otros c.
i"""i**iuä.
ro candidarura $iê'zztaz,
casoFtirix restrictivamente, en el sentido de que sólo los partidos, coaliciones y agrupaciones
Junta ntr,"rrü'ï" àr.na. d, srp,iliia)."iJpr.r.nr"ción pueden beneficiarse de las ventajas y ayudas públicas previstâs legalmente para
cumplir gu armente_ u-na debe
i
serie de ."ra"ãríuti." ; fJil;
en el arr, 46 de ta LOREc,
.;;r;ì;;;" ü¿;;î,1;"" en umeradas las actividades de campaña electoral; porque nada impide, desde el punto de vista
declaración de aceptación o; a_r*.liä-".î.1äå,î. ..nn,p"r* r" constitucional, que otras entidades, como los sindicatos o las asociaciones empre-
prohibición de utilizar
ì;:;;;äTr.a
por cada candidato, y rambién sariales, se pronuncien sobre los temas de la campaña o incluso que recomienden
la
.de"o"'il.;;ö
fusión con los pe*enecie"r.r
,
sigras o .,n,rr.r*'ä"ïind,rr..r, a con- el voto en favor de una determinada opción, porque esas conductas están prote-
abundanre litigiosidad
o,ro. i*ffi åt;ö.
Iugar a una ilîlo" gidas por el derecho fundamental de la libertad de expresión, que es el límite al
rp", ,¡.*pìãlíäc ros, ,öï iü, ïîr";
, 14/et, monopolio de la campaña electoral por los partidos políticos.
Ífj,:ffii:::ï'åï', ;"
"',ìä; #; ¿.
todas
lã, i ;,,"î' .îJ,; ;J"' ;" ra s eiecciones La finalidad de la campaña electoral consiste, según el art. 50.4 en <la capta-
La LO 3/2007-ha añacrido ción de sufragios". Por consiguiente, la campaña electoral se distingue, desde el
un requisito importante, que punto de vista subjetivo y funcional, de la campaña institucional organizada por
por el Tribunar constituci*rr, ha sido convaridado
.."]"äre en q.ue l.r'."n¿,l.iuras rengan los poderes públicos, que está destinada a "informa¡ a los ciudadanos sobre la
una
;:åTff :"ffiftîi:'å: i: iî n*_, åã i". åiî ;: .ît ;; t" fecha de la votación, el procedimiento para votar y ios requisitos y trámite del
ff ï:ì ttli ".';; .
voto por correo, sin influir en la orientación del voto de los electore$> (art.50.1).
ålllri"rfl"Tï:f
, ,,. ì , .
ï# $,riliä,:*i::Ë":T.ïrîrlïîî_i:ï:::i:;
:Inco puestos que integran
de la candi-
A pesar de todo, en la práctica, se han planteado frecuentes problemas de deslin-
de ent¡e ambas (a modo de ejemplo, cabe citar el Acuerifo de la Junta Electoral
Central de I de iunio de 1989 que prohibió la utilización de leyendas, slogans o
 48
Miguel Satrústegui
La elección de las Co¡tes Çenerales 49
elementos en una campaña_institucionar,
que coincidíân susfanciaimenfç
utilizados por eriridad;s con ros
úË;;;;; J?åiro1^"1..,9ra1). para prevenir
en las campaãas instituciånl**rì.ctrhärä abusos
La distribución de dichos espacios publicitarios, entre las formaciones políticas
2011, ha prohibidt
,.€OnCUrfenteS' no se hace con criterio igualitario, sino proporcional,
que, desde Ia convocaro.ir "q1çnjiçride
r..ri"i"?.rTËrîiin d. r". elecciones, exiresamenre .al número rotal de votos que obtuvo cada partido, federación o coalición en las
s. ri.ue a cabo , 'ì ¿nte.rlores elecciones equivalentes" {art. 61). Para hacer operativo ese principio, el

T!ïl[îi:üï.Xî;åîåÍ'-,""ffiï:',:,ii,i:,*i.,¿i.*..*n,,,po,ro,o"¿.. an.64 establece un baremo de disribución escalonado, dentro del cual los par-
o que udtice i*¿s;", o expresiones
.",".iJritlit".t,,ri,Ír::.Jîff tidos que no cencurrieron o que no obtuvieron representación en las anteriores
canrpañas po, ãlgun, ¿. ùl'.îia_des potíticas îX;ffii:: êlecciones, tienen asignado, de todas formas, un tiempo gratuito de publicidad de
:ì::å:i:,Ji .on.u.,.nr., 1", diez minutos de duración.
La campaña electo¡al también
"
se.distingue de-la llamada..,precampaña,,, F,l derecho "d.e los grupos sociales y políticos significarivos" de acceder a los
tiene lugar en er perír¡do comprendido
inicio legal de h åampañ*, p.iioao ""?* u coxvoÇflf.¡i¿ de elecciones yqueel 'medios de comunicación de titularidad pública, nrespetando el pluralismo de la
sus a*ividades de comunic*r¿n
J,i-";icuar ros parddos pueden rea,zar sociedado {art.2A3 CE) tiene duranre la campaña electoral una reievancía espe-

cxpresión, aunque no pueden

p¡¡ii." ir"iiruut.r,.o*paradas ei la ribertacr cial, que no puede circunscribirse a la distr.ibución cle espacios gratuitos de pro-
*riåt"îJr...r"*lrrt
La reforma de 2a11' ha prerendido
de
.l uoto para sus candidaturas.
paganda, sino que debe manifestarse en toda la programación de estos medios,
y en particular en sus espacios informativos. Para asegurar la efectividad de este
"precampaña", estabreiienao ".";;;;r'rr*amenre la campaña respecto de Ia
qu. üääävocaroria principio, el an. 66 de la LOREG dispone que
el inicio legal de Ja campaña, de las erecciônes hasra "las decisiones de los órganos de
q""¿, prorriiîa"Ji^
u^t¡r^r¡ón de pubrici;ad o pro- administración de los referidos medios, en el indicado período electoral, son recu-
paganda electorar meaiinte,cart.r.r,iåp""-iiåLru"ir, rribles anre la Junta Electoral cornpetente>. Además, la LO 2188 extendió también
radio u orros medios digirares,.no . i"r*".i""äîn o.**rru,
p"¿i!.à"lrrirn..*.ïi.rr* este conrol al ámbito de las televisiones privadas y la reforma legal de 2011 ias ha

fl::î:: ff, H åï;:å1ï * ilËl' ;^i.",'iìl,i a o,, coa ".-rJå'."iär,

riciones o r"-d
oo, .r
n.,
equiparado prácticamente, a estos efectos, con las televisiones públicas, al exigirles
ilue acaten también los principios de neutralidad y proporcionalidad en su progra-
,iua"ã'nitii"ì;;;,:ä::iiïï¡ï:i;lïii;ik,f.:î.",::Jåri;:xlrrj.îå:;
".u.io
mación electoral (io que puede resultar discutible desde la perspectiva de la libertad
gasto. electoral), pcro
no afecra ," àåririJjjä. .:omunicación de información). En rodo caso, como resultado de estas reglas, la organización de
amplio (mrtines,ieb-a;, " política, en sentido
etc.¡. todos los debates electorales en televisión serealiza bajo la supervisión de los órga-
Las actividades de pubricidad nos de la Àdminisrración Fiectoral y en ú.ltimo término de los tribunales.
electorar de las formaciones
la campaña, se rigen j". rt pr*ifi""iîi;r*r.¿ de. conüatac¡¿n
poríticas, duranre
Por último, cabe señaiar que la campaña electoral tiene una duración de quince
prensâ' en radios ort""1ï^r
rinårytJ¡ p"ulii.iana exrerior (con .n m.dios de clías(art. 5L.2) y que termina na las cero horas del día anterior a la voración,,
límites cuantitativos). v por i
el principio ã.îïil*ri*inación
determinados para garantìzar de ese modo el liamado de reflexión" (art. 51,3).
de los distintos p*tião. (en enffe la publicidad "día
cuanro ã incrusión, rarifas y
ubicación, (art. 5s). No
:fflxtå: jr:|fi,tÍ ere.ro.ar
:ú;;;;'#,ä; en ras rerevisiones þrivadas, en

*,j::,'#,o"xÏ;;ir;ö;Ïî ffi iå':iï î;*";ï *J.f ti

;
ri,".ion'gïu,;;;'i.ï.'i.i,'Åii:iJi:î:1;ff.1ifü:i?r::tnlll::l;';
5. LAS FASAS DECTSORI,A Y FINAL DEL PROCEDIMIENTO
ELECTORAL
a) Lø votaciórl es la fase decisoria del procedimiento electo¡al y también Ia más
obligación de los A.yunta
äro"r*run ¿. r", .ïräiåä,r", tus*- compleja, por cuanto los sujetos protagonistas de la misma no son órganos ad-
";ro";;;;;.
res especia'les para ra corocación
"
graìuita a" ministrativos o dete¡minadas asociaciones, sino las personas títulares del derecho
Iugares públicos para la
realizaciä "ur.r..,r;i;Jå;il..r.r'å'.,ur.,
g;,"ä à. ,
de carnpaña erectàrar (arrs.
de sufragio.
55'56 v 57)' perõ sobre tocro,
J;;;;:;;;;JJho,".r",
...o,.o.ido por er art. La modalidad ordinaria de votación es la que se ejerce personalmenre por
äliliiiliåTåïîïî,:lït"* a. p.Ç;;" *ìi;"*isoras de teievisión y cre
60.2, a
radio el elector, en la Mesa Electoral que le corresponda. Sin embargo, la ley admite
también el voto por correspondencia en los siguienres supuestos: i) electores que
prevean que ôn la fecha de la votación no se hallarán en la localidad donde les

Pefsonâfse en su Mesa
'armada, de la marina mercâ¡tte
fuerzas a¡mada$ y de los cuerpos
ones en el exterior, así como
los ciuda-
en el exftanjero entre la convocâtoria
iii) ciudadanos lnsc¡itos en el censo
en el extranj efo, aunque
después de la refor-
5, también tienen la opción yotar
personalmente en los
y 75 LORËG)
' :
i,
,1
" la Junta Central. La utilidad de este recurso, introducido por 1a reforma cle la
:.
,,
La elección de las Cortes Generales 5i
candidatos votados> (art. 95.4). Tras este recuento, la Mesa resuelve por ma-
)aoría las reclamaciones
presentadas, extiende el Acta de la sesión, a la que se unen
las papeletas consideradas nulas, conforme ai 96,y prepâra ia ciocumentación
por triplicado. ^rt.
ËI escrutinio generaltiene lugar también en sesiól pública, el tercer día siguien-
al de la votación, y consiste esencialmente en una recopilación de los resultados
.que están registrados en las Àctas de las Mesas Electorales, comprendidas en la
-circrrnscripción. Ën este trámite las competencias de las Juntas están estrictamente
como simples fedatarios del resultado electoral gJobal,
para subsanar los meros errores materiales o de hecho
en Ponteuedra), pueden las Juntas revisar la actividad de las Mesas, aunque sea
con eâcacia limitada (porque no computar un Acta ¡ro es 10 mismo que anularla).
Contra el Acta del escrutinio general pueden presentar reclamaciones los re-
presentantes y apoderados de las candidaturas y la resolución que sobre las mis-
mas prÕnuncie la Junta Electoral Provincial, puede ser recurrida e¡r alzada ante
LOREG ðe 1991., resulta limitada, por cuânro debe interponerse, tramitarse y
resolverse en plazos verdaderamente perentorios (art, 108.3), que no permiten
abrir un período probatorio, por io que, tanto los recursos, como la resolución de
la Junta Cenral, deben basarse exclusiyamente en las incidencias recogidas en las
Actas de las Mesas o en el Acta del escrutinio general (art. 108.2).
En todo caso, agotada la vía admjnistrativa, las Juntas Provinciales deben pro-
ceder a la proclamación de electos y a expedir las credenciales correspondientes.
6. tAS GARANTÍAS IURISÐICCIONALES DEL DE,RËCHO
ELECTORAT
Nuestro Derecho electoral establece 1as siguientes garantías jurisdiccionales:
a) Reuisión iudicíal de kss actos de la Adtninistración en relación can la for-
ttøción del censo electr¡ral: corresponde a los juzgados y tribunales contencioso-
 La elección cle las Cortes Cenerales 53

fundamental, puede instarse mediante las Cámaras el poder exclusivo para ia verificación de los poderes, es decir, para
y sumario. examinar la legalidad de Ia elección y ia aptitucl de sus miemb¡os.
dtàini stratiu o ( or dinar i o o preferente y sumørío) con-
a
El contencioso electoral es también una variante especial del recurso conten-
de la'A,dm inistraciónElectoral. Aunque la I-OREG sólo hace m.ención cioso administrativo, y su resolución corresponde, en el caso de las elecciones a
,recursos disponibles contra ciertos actos de ias
Juntas Electo ra1es, Cortes, al Tribunal Supremo (antes de la reforma de 1991., esta competencia eta
no están excluidos del conffol judicial, porque esa inmunidad serta
de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas y el cam-
þunto incompatible con el principio de universalìdad de Ia jurisdicción bio se justificó por la necesidad de asegurar Ia unidad de los criterios jurispruden-
contenclc).sa y con las normas constitucionâl€s que conÊguran el sornetimiento
de ciaies en esta nrateria), Entre ias características principales de este procedimiento
ia administración al conrrol de los tibunaleso (.AIC 1040/8 6,de 3 de diciembre).
judicial cabe destacar las siguientes: la amplitud de su objeto, la plenitud de juris-
Así lo ha confirmado la STC l4g/80, caso Aft. 21.2 rle la LOREG
dicción del órgano judicial, y la tipificación de ias Sentencias.
c) Recurso esþecial contrø proclamación de cantlidøto', regulado en el art.
.la Ë,f¡ cuanto a lo primero, hay que tener en çuenta que el recurso contencioso
49 de Ia LOREG. Se trâta taml:ién de r¡n ¡ecurso corirencioso administrativo,
aun- electoral no es meramente el proceso a un âcto *-el de la proclamación de elec-
que de carácter especial, que compete a los de este orr{en juriscliccional.
Jøgados tos*, sino que permite tomar en consideración cualquier irregurlarìdad cometida
Las caracrerísticas principales de este recurso son: i) que la legitimación durante el desarrollo dei procedimiento eiectoral porque, al ser la prociamación
ac_
tiva para utilizarlo queda. reservada a cuarqui.r candiáaio .*.roiäo y a los de electos el resultado o acto finai de este proceclimiento, su validez puede venir
re-
presentantes de las candidaturas proclarnadás o cuya proclamación afectada por los vicios de los actos previos. Por consiguiente, éstos deben poder
hubiera sido
denegada (aunque no-a los partiãos políticos que) en rânro que ser revisados en el contencioso electoral, incluso en el caso de que hubieran ad-
asociaciones'o
son tirulares del derecho. de sufragio pasivo) y l¡ qor es un proòedimienro quiri<Io frrmeza, Sólo así puede explicarse la posibilidad, a la que más arriba se ha
espe-
cialmente sumarior hay dos días paraìntetpon.río
icontador'a p"rtl a. ln publi- hecho referencia, de revisar en este proceso los vicios de ia proclamación. de candi-
cacìón de las candidaturas) y para pt.r"ni", simuliáneamenr. datos. Sin embargo, los vicios relativos a la for¡nación o rectificación del çenso no
iu, aiegaciones, y
otros dos días para dictar sentencia. pueden revisarse en el contencioso electoral, porque esa ¡nateria no forma parte
Este recurso no consrituye, sin embargo la única oportuniclad del procedimiento electoral y en relación con la misma sólo pueden usarse las vías
de impugnar
la proclamación de candidaros, porque siesrá viciad" ã" *"nrru insubsånäbre, específicas de impugnación judicial anteriormente expi¡esTas ISTC 1.48/1999).
como ocürre si un candidato proclamado se halla incurso en câusâ La segunda caraclerística relevante del contencioso electoral consiste err que
de inelegir
bilidad,,este vicio podrá ser alegado también posteriormente, en jurisdiccional, con ocasión del procedimiento contencrosr¡
eìectorai, para ccnseguir que se anule su elecciån (src 1sgi9í
el conrencioso "cuando un órgano
casi concejat del electoral, revisa una determinacla irregularidad electoral açtúa con plena jurisdic-
Ayuntamiento de las Silos). No obstante, en relacìón con las irregulariclacles ción y no se encuentra estrechamente iimitado en su actuación como las Ju.ntas
de
naturaleza subsanable que presenten las candiclaruras, quien quieå impugnarias Electorales, (STC 26190, casa Elecciones generales de 1989 en Ponteuedra). Lo
ha de udlizar el procedimiento específico der arr. +s de iaïonÉð, que significa que la argumentación judicial no está en modo alguno resringida
y1. in".truid"d
en ese momenro supone un indudable aquietamiento respecto por la necesidad de basarse en las incidencias recogidas en el expediente electorâI,
de su proclamación
(STC, 170/91, caso Coaliciótt electorøl Barcelona yerda\. sino que el-lribunal deberá intentar averiguar la verdad real de los hechos ¡ a tal
dj contencioso electoralrque es la vía procesal principal para el control juris- fin, como afirma el art. L17.5 de la LOREG, <podrá aco¡dar de oñcio o a instan-
diccional de las elecciones. su fundamento se.nc,r.r,t a .n i" *ia*n cia de parte el recibimiento a prueba y Ia práctíca de las que estime pertinentes)).
constitución,
cuyo art.70.2 establece que ola validez de las actas y credenciaies de La plenitud jurisdiccional en el contencioso electoral sólo estará limitada por
los miem_
bros de ambas cámaras esrará sometida al control el principio dispositivo, tarnbién llamado de congruencia, en virtud del cual el Tri-
;udiciul, .r, los térmir,os que
estabiezca la ley electoral>,. ne esre rnodo, la constirución se'aparta bunal no podrá emprender una investþación de oficio sobre otros hechos que los
de la solución
más tradicional, que fue la característica del consdtucionalismì acotaclos en el recurso (STC 24190, caso Elecciottes generales de 1989 en Murcia).
histórico español
y que todavía está vigente en numerosos paises Otro límite a su jurisdicción, dimanante tambiérr de la conducta del recurrente,
{p.e., Estados u'idos, suiza, italia,
. lé-!gfca,' HoJg¡da, Di¡r3r-narca y Noruegal, consiirente en reconoc er á cad^ una de consisre en la doctrina de los actos propios o consentidos, en virtud de la cual ei
F"-':''
'{,t
ir.:;
rl
<l
4. Miguel Satrústegui
iìiì
Tribunal no puede enrr¿t a examinar
ia queno."huË;.,an h;;il;ñ;äi**,.ï::'ijîîh:11ïîrî:.rrrraridades
'ii El Tribunal constitucional
ha condenado la apricación

.
I de la doc*ina de ros
".;;; ;;ö;;,'ï"na".,ao,
::åï:îJîå',,,,ï:li:::i*m,::*;Ëi:;'-öåïii,,,..ä.i.*ä.iå-
excesivamente rigorista
iää"tr;o
de asotar ra vía

q o. cierr" ei .1r_,:"
una queia en er mismo "
1 ; ;ää jïäiÏ: ¡ïJï'*d.î: ::xl$*::H*j
*o-.nro'.r,-que hubo
puede exigirse a.ios particip""i., "o;;;,d;j;ara
*^jpr".;;i*;ä;;îr.iiåj, es una dirgenàía eron. Lo que En cambio, cuando s€ trate de irregularìdades cuanrificables, que se refieran a
' su'cienreen,iiî'ïi"r". ¿åüììc"i"i¡¿u¿"r, qu.äË;;r**se en cada caso un número determinado de votos, de contenido desconocido , Ia justiÊcación de
(STC ts7/9f , caso Agrupació"
filrür, de Independientes). su relevancia sobre los resultados de la elección puede realizarse comparando la
La te¡cera carac¡1rísfc1 aer
contencioso a ra-que antes se
' '', ci{ra de los votos viciados con la diferencia de votos entre los canclidatos (en el
ficación der contenido ¿" i" ha arudido es Ia tipi_ caso de las elecciones al Senado) o <con la dife¡encia numérica entre los cocientes
s.rää,"'o., .onforme iir.zde ra L'REG.
habrá de consisrjr .: fa¡os: ^,tài, de ias candidaturas que se d:isputan el último escaño> (en el caso de las elecciones
"rgu"-ã;ìir"rä**r.,
so' b) varidez de la erección y a) inadmisib¡ridad
J. u p*r?trnación de eiectos, c) der recu._ al congreso), sin excluir el posible recurso a njuicios de probabilidad o técnicas
de procramación de uno nuridad der acuerdo
aquétos a quienes corresp.onda,
r';i"rir;äos, y.procrama.ron.å*o tar de
de poncleraciôn estadística), (STC 24/90, casa Elecciones generøles de 1,989 en
aquér o Murcia).
o aque[as Mesas que.rerort." v Ji"ruáJ¿?1ilËä .ïi.r."¿" en asuelra En cualquier caso, es irnprescindible que el rribunal exprese el proceso lógico
convocaforia erectorar en las "r."rã¿", por irregurn;i;;ä üîari.ia.rt"s y nueva
mismas iuunqu* no será preciso .que le lleva a apreciar la alte¡ación del resultado como consecuencia de los vicios
invaridación de ras Mesas'; efectuarÌa cuando ra
;f ,ä; ;;i¡i"io" J. .rJJ;;r'i;
circunscripción ).
e irregularidades.
Es cludoso si la pretensión el Recurso de arnparo ønte el "fribunal constitucional, para Ia turela de ios de-
der recurrente-debe ajustarse
guno de los fallos tipificados estrictamente a al-
;;i;;;.
ns.z, o rt-i,"raï."*istir también rechos de sufragio activo y pasivo, que deriva de la ubicación sistemática del arr.

3m:;n',*f j'åäå*""î,.J,î,iotosairibui¿f ,li",î"didatosp,*r"-en 23 de la cE en la sección I del capítulo II de1 TítLrlo Prìmero de la constitución.
Esta garantía jurisdiccional adicional configura un sistema que no tiene parangón
.,,.,,.irribunarc",,*i.iå" ;.ffi ;üä1i:f en Derecho comparado, porque allí donde se ha atribuido a los Tribunales consti-
no condìciona rígidamente
a r"t. J.ìi?iboroi, ;î:îlï,î::..?#îl"L$å;,1: tucionales el control de las elecciones (Francia, Ausrria, Alemania), los Tribunales
ä;;;.";îå':'f,u"a", a merced
*'i
i'Ë"*"*í ä"îïh, .r ..* ti" .i ordinarios han quedado excluidos de esa tarea,
t1Ë .,îmo*îJîÍlï;fr *:::'
:m
u,.,,, ã dil;ü .ü
ér denuncia El recurso de amparo en este campo tiene todas las propieclades y limitaciones
åã, ¡,,¿
24te0. caso Erecciones.s,"";l;; r,:::i#, ffìff :.¿";iiilåî "irî"J, que en general definen a este procedimiento, y en particular, su carácte¡ de recurso
indìspensabie que se dé
d;";ías.*..A,r"i"i;.îï;e;rîîr
rul rup,,.r,o subsidiario y especializado en la tutela de los derechos fundamentales. En orras
respecto de este cambio"n"
op*ri.iå"äi. "* palabras, el amparo electoral no puede ínterpretarse como una última instancia
de pronrr.rciut.rrro, para "rre"";;;ä;rîllrr.*r.
afecradas,
no producir ùna situación de de apelacíón gue permita rcalizar una plena revisión de los hechos y de la inter-
indefensión, conrraria r"]àä
"l
J.'i"îË. pretación del Derecho electoral realiz.aóa primero por la Administración electoral
y luego por los Tribunales (STC 79189, casa Partida Demócrata populø c. Junta
Ele ct o røl d e P onf erra da).

Sin embargo, este recurso posibilita que el TC revise la valoración jurídica de

los hechos decla¡ados probados por el órgano judicial comperente y la ìnterprera-
ción de Ia legislación electorâl llevada a cabo por éste, a fin de verificar si ha po-
dido afectar a la integridad de los derechos fundamentales reconocidos en el art.
23 dela cE. En este senticlo, la función del Tribunal constitucional se ha revelado
tráscendental para laintegración del ordenamiento electoral.
 ffí"''î:"':"
'*ii¡':'
"
"
tli:i'
iiii 58
Miguel Sarrústegui
ij,,:
Lr:'
La elección de las Co¡tes Generales 59

Por otro lado, ra adjudicación ãe las subvenciones

se condiciäna a ra previa pre-
, del Derecho electoraln, Reuista de løs Cortes Generales,20, (1990h So-
., sentación de la contabilidad electoral
ar tor purtìào, :. Laz1lrar., J.J., oSob¡e la jurisprudencia constitucional en materia electo-
'' La reforma de 2011 ha previsto qu., ii'äiu"nal de cuentas. . raio, Reuista Española d.e Derecho Constitucional, 30, (1990), y Panoo
""i.
los ireinta dilä;;r.nrar
, "
bilidad, el Esrado entresårá 1",;;;l;;;;;ö; esra conta_
ä. iäL*", et e0% det
Far,ców, J,,
"El contencioso electoral en la iurisdicción constitucionalo,
t impo¡te de las subvenciãnes "que r* lorr..porrdan, Reuista de las Cortes Generales, 4L, 11,997); Duqur Vrlrer.runve, J.C.,
då u.u.rJo.o' ros resultados
' generales pubricados en el *Btrerín
oficiai dd E;;"d";-(d;;ru"odo en su , Elecciones políticøs y Tiibunal Constitucional: iurisprudenciø consti-
' los adelantos previamenre p"r.ibid"r caso tucionøl en moteriq electoral 1980-2005, Madrid, (2006); y CRnnesco
i

ha hecho rererencia)..En tådo, ."r.,;l "onfo¡me

ràilii'u ro, qu, anres se Dunf,u, M., "Sobre la reforma de la Ley Orgánica del Régimen Ëlec-
"r "rr.
i;'b;"i'ä'ð;;;r;ii.r,
sobre Ia regutaridad de las contabiÌii"d.s. oro,,onciarse
.l..;;ruË; ;;;;;;.poner ta no ad_
' toral Ceneral: trn programa de mejoras técnicas", Reuistø Española de
judicación o la ¡educción de
ras subvenciones .n Derecho Constitacional, Tl, {2007) y Lóvaz Gurnna, L., "El papel clel
apreciado irregularidades contables ."åou .r, que hu,iese Tribunal Ëuropeo de Derechos Flumanos en la garantía de la calidad
I "qú.ilo.
o violaciones a.=l"r-t.rrtå.ì"nes
en materia de ingresos y gasros erectorares_. establecidas de los procesos electorales", en BrcLINo, P. y Drrcepo Dpr, RrNcóN,
rresponde' rt" rïl:jt:'.1ras-corres, que
r-- ,rli¡-" p"i;;ä esta materia co_ L.E. La resolución de los conflictos electorøles: un aruílisis compdrado,
deben uora¡nu.io
correspondienre (arts. L33 y 134). "pi.¡ãrã.r?jiro "*t Madrid,2010,
(
Sobre los gâstos y subvenciones electo¡ales: S¿rutlor¡.r,r-e Lóvrz, E, ..Re-
gulación de las campañas elecrorales y financiación cle los parridosu,
Documentación Admiøistratìua, 173, (1987); C¡sur¡.o VEne, P., oI-a
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tículos 6g.y 69", en pREnrERr, A. y
Gancfe E. (eds.), lø
Constitución española de lgTg,lriadrid, ""Etvr*.i^,
l931; F;;äoøz MrnAnDa, La norma básica en estâ mâteria es la L0 5/85, de 19 de junio, del Régimen
A', o'l sisrema erectorar der congreso ,,
Reuista de Deìecho porítico, s2 Electoral General, que ha sido objeto de sucesiyas reformas parciales; la
(20 0 l) Dnrcnoo
;
ma electod e sp
Ln TBARREN, nul,-nrpoirrs, N,r
año l, Zar agoLa, ZA.!,Z.
î, BrårNo, p. .El srste- última, mediante las LOs 21201,1 y 312011, ambas de 28 de enero. Tam-
bién hay importantes reglamentos de desar¡ollo, como el Real Decreto
sobre ios âsPectos aclmiqistrativos del 1.621.12007, de 7 de diciembre, por el que se regula un procedimiento de
Derecho electoral: saN¡¡rvr^nfa pns^
roR, J., .1!l jurídico del proceso elecroraio votación para los ciudadanos españoles que se encuentran temporalmen-
1é_Siyen en Lqs Cortes Gene^
rales,yol I,,Madrìd, 19g7; SaNroi,cy* Mnc'n.ntrp., te en el extranjero o el Real Deceto 60511999,de 16 de abril, por el que
dimiento electoral, Madrid, L999; y
Morral de proce_
CaNo M.nra, A., oAdministración se establece la regulación complementaria de los procesos electorales.
electorat españ nrpiøot" ir- oåii,r' Así mismo es importante el poder normativo de la Junta Electoral Cen-
(1988)' sarwomve, !y::*
"t:,, p., "El modelo À,¿*,nìstratiuo, 59,
español d.';;-r;i#ción erectorar,, tral, que lo ejerce mediante Instrucciones, que puede dirigir a todos los
en BrcuNo, p. y Dercaoo nrr RrNcbx, L.E.l;;;;;k;ión intervinientes en el proceso electoral.Dichas Inst¡ucciones son accesibles
de tos con_
( fli ct o s e I e ct o ra le s : un øntí Ii s ì s c om p arø dá,¡¿r¿if ¿, ãbî en la página web de esta insritución.
õ.
Sobre las garantías jurisdiccionales:
Bas.rrDA, F., uley electoral y garantías
judiciaresn, Reuista de ras
( ' .i oNotas ac.e51 d9l recu'so
cortes Gen"rahs,z, trraäüiì.ueRu'Lo,
de amparo_ .t..io.uì,, Rä;r;, Española
A., ciJurisprudencia
'':: 'Dèreiih:a conititucionar,itljössl,
sernus,rÉcur, M,, .Las garantías
de
Entre las Sentencias del Tribunal Constitucional citadas, las principales son:
en relación con el concepto de régimen electoral general, STC 38/83,
 Miguel Satrústegui

caso Lèy de elecciones loca.les;sobre

la represenración proporcional,
75185, caso barrera del 3ô/o prouinc¡al; STC
såUr"j] ¡o.iO" de agrupación de
electores, src 16lg3.
c-aso Antonio tiori*- y*otros
c. Ayuntømiento de estructura de las Cortes Generales
Y!:::::':!::^ia
proclamaci¿n Je
rruquerln y otros c. Junta Erectorar
;;;;í._, src /z/87, caso Férix
de zona de,sepúruedø, sfc"zägg,
caso Diputados prouinciale, de
Salamanra,-SfC f SS/gl r^r" CJ;rrit 1. L¡s conrgs c¡¡llc¡t-ts. 5u ru¡rcrÓ'¡ (N
, EL stsrEMA,
del Avuntamiento de s¡/os, srcriò¡;l:;^;; coarición erectorar Bar-
1 CoMPosrcróN: r,- BTcAMERÀt¡sMo.
celona Verda, STC g4l200å, .uro ,i"l¡å"åi 3- Lru pntnnoc¡r¡vns coLÊcïtvAs Di LÀs cÁvARAs-
incompleta progrés Mu_ 4. EL ¡snruro og tos p¡RLÂMENIAß|OS, AûeulslctóN y u
nicipal y src L7zrz011, caso oral* ÞE CoNDrcróN Dt pARLAMÉNf^Rto.
fortido-c;o*un¡rto de las pueblas 5. L¡s pR¡Rnocr¡rv¡s rnoùrDuÀrÉs DË Los pÀRl^MrMARros,
'ÉRDIIA
de Espøña; sobre la exigencia legal c,(Mus:
de qr.-1", .*¿idaturas rengan 6. LA oRGANTäcróN DË tAs óRCANos DtRrcnvÕs.
composición equilibrada.d. una LOS ÓRGANDS DÉ ÍUÑCIÒNAMIENfÖ DT LAs (ÍMRÆ,
y h;;b;;_,
sTC d/200¡;':;;; *;.
44 bis L?REG v tambìén Tiãrgf
slc Ãotzdiì,'."rä
8,
o
L¡ ¡srnuctun¡crÓl oÍ- TRAB,{o pAR!^tl{Nf^Rtó.
gr8t.rocRAÊtA, r.ÊcrstÀcróN y
luRrspRUDtNclA.
electoral andaluTa; en relación .""
;;;r; "¡*r", crernailerao lw
judìciai ili;;;; ;:
Ias Juntas Electorales. sTC 149100,
el conrencioso electoial
"
,Ã.-")ï.h.2 de ta L}.REG; sobre
Elecciones generøres ïj*r. .iam;aro .ktoral: STC 24t90, caso
de 79ggMurlío-,-sfc- zstgo, caso Erecciones
generales d.e 1989 en "o zøig'',iuå
Melilla, STC AU""¡ones generales de
1989 en ponteuedra v src igtgp,.;r;-þ;;;i;" Fln un Estado que reviste la forma política de Monarquía parlamentaria, el
poiferrada. Dø*ócnttø p<tpalar c.
Junta Electorøl de Parlamento, que en España recibc la denominación histórica de Cortes Generales,
asume forzosamente un papel capital en la estructura del sistema.

' [,a importancia de la función de las Cortes Generaies queda claramente ex-
puesta en el artículo 66 dela Constitución, que las configura como representantes
del pueblo español (art. 66,L,CF) y las otorga funciones de ranra entidad como
la legislativa, la presupuestaría y Ia de control del Gobierno (art.66.2 CE). Esta
mera enunciación de funciones resulta significativa de la relevancia que las Cortes
Generales ostentân en el sistema constitucional español. Estas tres funciones que el
art. 66.2 de la CE atribuye a las Cortes Generales las normas jurídicas
del ordenarniento, autorizar los gastos
-producir
del Estado y controlar ia actua*
"centrales"
ción del Gobierne¡- son suficientes para configurar a las Cortes Generaies como
uno de los pilares fundamentales del sistema constitucional. Pero, además, el propio
att. 66.2, in fine,añade que las Cortes tienen, también, las demás competencias que
les aüibuya la Constitución. Y un super{cial repaso de ésta permite observar que,
además de la legislativa, Ia presupuestaria y la de control,las Corres realizan funcio-
nes de gran relevancia para el orden constitucional, Algunas de ellas tienen relación
con la Corona (p.e. arts. 57.3 y 4,59.2 y 3 y 60.1). Otras, de señalada importancia
política, guardan relación con el Gobj.erno (art. 99). Otras se refieren a la declara-
ción de los estados de alarma, excepción o sitio (arr. 1 16 CE). Tämbién ostentan las
Cortes competencias relativas a las relaciones internacionales, como la de autorizar
las obligaciones internacionales asumidas por el Estado. Y, en relación con otros

Leccjón revisada por Miguel Satrústegui,

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1,,.,i.. Joaquín García Mo¡illo

La estruçnlra de las Cortes Generales 63
iii1,
ftr órganos constirucioilâles o de relevancia constitucionalrproponen
P,,.blo, a ocho Magistrados del Tribuaal conrtiro*¡ori"i, -.'tä
al Defensor del al obligarles a respetar, en todo caso, el ucontenido esencial" de los
i
il vo."t*s ¿el Con-
(
'. sejo General del Poãer.Judi.i"l y u io, integranres fundamentales constitucionalmente reconocidos *art. 53.1 de la CE-.
del Tribunal de cuentas. Las
t funciones y competencias constitucionalmeite
cortes Generales otro lado, la co¡solidación de los partidos políticos como "instrumento
'j son, por 10 ranro, .Te una singular envergadura, "rigr.d;;l; para la participación política" 6 de la CE- ha modificadp,
ì t ;;6;;iparramenro
una de las principales instituiiones constitucionales. çomo -afi.
la función real de ias Cortes en el sistema. La vertebración de los partidos
Por otro lado, las Cortes Generales son uno de como entidades, fuertemente cohesionadas y disciplinadas, se ha visto re-
': los escenarios fundamentales
constitucional y parlamentariamente, en la mayoría de las Constituciones
del sistema democrático. Elro obedece en particurar
un fa.to, de la mayor tras_
cendencia en nuesrra sociedad: la publicidàd. " coü..ãrn.rale,s en lo que se ha llamado npadamentarismo racionalizado,. La Constitu-
Es en las donde se
deb¿ten púbricamente p.ovecå, de rey, d.t";;;;l;."n..-r* grupos española sigue este modelo de lacionalización parlamentaria, que contribuye
.lor
menrarios exponen públìcamente ru poriciår, parra- a la estabilidad de Ia vida política y a la mejor organización de la
y tor .iit.riorlu. u fundamenran.
Es en ras corres Generales donde er padamentaria pero que, indudablemente, transforrna el funcionamiento real
Gobi.rnå ¿ru.;;il;;" actuación y las
razones que la guían, y es ailí donde dicha las Corces Gene¡ales y obliga a matizar su relevancia real en el sistema. Las Cá-
u.ro""iór, ;;-;;;å" ,riri." y'.r"_
t¡astada con otras arternafivas. Las cortes " itiva, son hoy, en realidad, una agrupaciôn de grupos parlamentarios emanados de
Generares .on, *r, d.fin er foro
político por excelencia, y los medios de partidos políticos, grupos que actúan con dirección y coordinación y regidos por
comunicación trailacran ai gran público
los debates que alrí rienen lugar, contribuyendo,.on interna: son los grupos pailamentarios, y no los diputados o senadores
elro, n f;;", la opinión del .:indiyidualmenie considerados,.los que llevan el peso del trabajo parlamentario.
eledo¡ado sobre la actuación del Gor¡ierno y
t", *tt.rrr"tiuu;;;; ," ofrecen a e¡a.
La importancia de las corres Generaìes proviene,
por último, de las propias
cara*e¡ísricas del sisrema democrático.
La negooa.iåå, ù y ra bús_
queda de fórmuras de transacción .s "oni¡ri".iónaplicabre
,nn de..n"i. il;;:;;..;;i;ente al
caso español porque,-aunque las elecciones mica ysocial* de las sociedades actuales, la rapidez con que han de ser adoptadas
legislativas
casos mayorÍ*.:lr:lylr:.,l.sistema proporlional
h;;;hg"¡ado en varios no pocas decisiones relevantes, los complicados factores técnicos que es menester
dificulta su consecución, y las
mavorías rerarivas, v ros gobiernor po, .úu, þonderar para adoptar dichas decisiones y para instrumentarlas son, todos ellos,
a buscar ëlementos que actúan en contra de un órgano compuesto por numerosos miembros,
"p"y"d;;;;-;;Jbng"ao,
âpoyos de otras fuerzas. pero incluso *ontandoion
;";*"y;"";bsoiuta,
do número de ocasiones en que la constit,,ción er eleva_ deliberante y no especiali zado,y operan a favor del ejecutivo. Todo ello se ha üadu-
o ras leyes exigen mayorías refor_
zadas impone a ra mayoría lã búsqueda ðido en una tendencia a la asunción por el ejecutivo de facultades cada vez mayores,
d.l poríticos.
".u.rJo-.;;;;ö"pos
Así pues, las coræs son,.rearmente, un órgano
,, yen técnicas que ofrecen al Gobierno mayores perspectivas de estabílidad, menos
de la rnayor relevancia en el
-qu. limitaciones en su actuación y una menor dependencia respecto del Padamento.
ordenamienro consritucionar españor. þ.ro
*Jro no .igrrifi;á ,."r, titurares .'
de un poder supremo..En prirner lugar, La Constitución recoge las técnicas del parlamentarismo racionalizado e intenta
el propio ordenamiento constitucional
recoge principios que rimitan la actuación cohonestar la exigencia de un Gobierno estable y con instrumentos adecuados para
ä"1 þrrl.*.n,..'Èi'pri-.ro de elros
es el de la soberanía popular: en dirigir la política nacional, la organización racionalizada de la vida parlamentaria y
España, l" r"ur*rlr'r.l¿ìä.1 pueblo
1.2 de ta CE- y no en tàs cortes GËner"i";, la preservación de las más ìmportantes facultades gue incumben a todo Parlamento
ello, se dan una serie de supuestos en ros que
,t;;;;;;o;;;;, ;;;r.r""ranres.-art. por en un sistema parlamentario. Sin duda, ello confina el papel de las Cortes Generales
ya se ha pronunciado directan¡ente
la soberanía popular y en ros que h, cort., dentro de unos límites de actuación preestablecidos.
mamente' sino que precisan del ¡efrendo
óerr.."res;;;;å;" actuar ribérri_
popular. arr ro".ä, .n los casos de re-
forma constitucionar todo- y J. d.t".*inados Estatutos de Autonomía.
-sob¡e
Aclemás, las cortes Generares.rtárr, .â*o todos ros poderes públicos, sujetos a ra 2. COMPOflCIÓN. ET BICAMERALISMO
constitución de la cE*
9.L y exisre un órganå, .i
-art.
al que la norma
Trib";;i constitucional,
suprema confiere rá misión ¿e veîrnci r" .ã..-ã"i0" La primera característica de las Cortes Generales es la de ser bicamerales. En
a ra consti_
. ejercicio que las corres Gener"r*, h"ga;
-!uçió.n- de,l ;; ;;;;;ä; resisrativa. La efecto, la Constitución dispone que las Cortes están compuestas por el Congreso
constitución, por oÚa parte, rimita a las corres de los Diputados y el Senado (art. 66. CE).
å u or;iirjuåïäe ¿i.h" porestad
 La estructura de las (lo¡tes Generales 65

clescentralizada de1 Estado, que la Constitrición Cátnarc de "segunda lecturao: su facultad de introclucir enmiendas a los proyec-
podría ser entendido como una consecuencla, en
tos de iey aprobados por ei Congreso, e incluso de vetados (art, 90 CE), insta a
de gobierno del Estado, del reconoçimiento constitucional
pensar en el Senado çomo una Cámara, en la que pueclen mejorarse técnicarnente
derccho a la autonouría cle las nacionalidades y regiones que inte_
.los textos aprobados por el Congreso,
Es significativo, â ese respecto, que, el art, 69.'j. de Ia CE
es la Cámara de representación rerritorialo. De conformidad
seiiale que
"el '' Pero debe advertirse enseguida que ei bicameralismo plasmado en la Consti-
con el teno¡ cle
ese enunciado, el Congreso sería, pues, una Cámara tución española no es perfecto. Por el contraÅo, es asbn,átrico y desigual. Es asi-
de representación popular, y el
Senado una Cámara, al uso de las que se dan en los sistemas federales, métrico porque las dos Cámaras tienen atribuidas distintas firnciones o, dicho de
cle represen-
tación ter¡itorial. Sin embargo, esta interpretación clel Senado no otra fbrma, cada una de las Cámaras tiene asignadas competencias que ejerce en
acaba de reflejar
adecuadamente las peculiaridades de ia composìción y exclusiva y en 1as que la otra Cámara no encuentrâ participación alguna, Así, el
las funciones de esta Cáma-
ra, que solo en parte responden al modelo teórico de la representación Congreso inviste al Presiciente del Gobierno (art.99 CE) y le retira, en su caso, la
territorial.
confianza mediante la clenegación de la cuestión de confianza (att. 112 CE) o la
Fn realídad, la definición del senado como cámara de representación
territo- aprobación de una moción de censura {art. 113 CE). Igualmente, el Congreso, y
rial solo tiene una traducción, que ad.emás e$ hasfa cierto punto contradictoria,
en solo ó1, convalida ios Dec¡etos-leyes (art. 86 CE), y ejerce las funcbnes relativas a
dos aspectos de su organización. por un iacio se prasma ,r, r,
.I"..iãn på, lrs R.am- los cstados de alarma, excepción y sitio iart. 116 CE). H,l Senado, por su parte, debe
bleas Legislativas de las comuniclades Autónomas de una
prr,. de avtorizaf las medidas adoptadas por el Gobierno para obligar a una Comunidad
los senadores. conforme al. art. 69 cE, cada una de ias -*iåo¡iraria-
iomunidacles Autónomas Autónoma a cumplir sns obligaciones constitucionales o legales, sin intervención
design¡i un senador y orro más por cuda miüón de habi"rt.r
á...,.rrpectivo rerrj- alguna del Congleso â este respecto (art" i55.1 CE). Âsí pues, y aun cuando en
tario. En total hay 58 se'¿dores designados por las
"A.sambleas de las c'omunidades
-e importantes- funciones es
muchas precisa la concurrencia de ambas Cámaras,
Autónomas' frenre a 208 senadorer electos, en ia X r.gislntuiu".i.gìàa
en 2011. bien actuando en Sesión conjunta *p.e. para ejercer sus competencias reiativas a la
Por atra parte, puede €ntenderse que ra idea de representación
territãrìal se refleja Corona (a*.74.1CE)- bien separadamente *p.e., y señaladamente, en el proceso
también, como se ha dicho en la Lección 21, en las reglas constitucionales
sob¡e la legisiativo-, existen no pocas competencias privativas <le una de las clos Cámaras
elección de los Senadores, potque la distibución provlncial
de los escaños se hace y a las que es por completo ajena la otra. Y hay que añadir enseguicla que nuestro
igncrando por completo.el criterio poblacionar, jà fo.rr.,, que todas
las p¡ovincias lricameralismo, adernás de asimétrico ,es desigual: basta repasar las funciones arriba
las insulares- eligen cuatro Senadores, con independencia
-salvo
hâbitantes. Telemo¡ por lô tanto dos expresiones conrrapuesras
de su núme¡o de mencionacias para advertir que la posiciôn constitucional del Congreso y dei Sena-
de ra idea de repre- do no son, en modo alguno, equivalentes, ni siquiera semejantes. El Congreso se en-
sentación ter¡itorial en.la composición ãel senado: una
minoritaria, de representa- cuentra en una claLa situación de superioridad sobre el Senado. Ello sucede, incluso,
ción de las comunidades Autónomâs, y otra mayoritaria,
,1. ..p..ánración de las en el ejercicio de funciones compartidas, como puecle ser la legisladva, porque en
Provincias. Y estå contraposición refleja las indecisiones
o la carencia de una visión realidad el Congreso es quien tiene la facultad de decidir en esc ámbito, aceptando
acabada sobre la organizaci1nterritoiial der Estado por parre
d.r.onrtìtuy.,rt.. o rechazando las enmiendas o el veto dei Senado.
- En todo caso' se ha pretendido rcforzar, desde un punto cre vista funcional, la Se trata, pues, de un bicameralismo claramente desequilibradc e¡r favor del Con-
idea.de represenración terrirorial, mediante refo.*as d"l
que han contempiado la existencia de ogrupos terrìtoriales,iue
n-gl"*.;,"iel Senado greso, autÉntico eje central de las Cortes Cìenerales. En comparación con el del
se añaden a los Congreso, el papel del Senado se con-figura como secrrndario, tânto en el desa¡rollo
grupos parlamentarios en esta câman (véãse epígrafe 7
c ctË esta Lección) ¡ a de las funciones típicas de las Cámarâs legislativa y cle control-
partir de 1994,con Ia creación de una comisión Gãnrral de -presupuestaria,
ias comunidades Au- cuânto cn su contenido político. lncluso en lo relativo a la configur:ación autonómi-
tónomas, que tiene una variedad_de competencias específicas
en esa n.rateria y en ca del Ë,stado, la posición del Congreso es prevalente solrre la del Senado en algunas
cuyos debates pueden interveni¡ los p¡esùentes cle hì
comnnidades Arrtónomas, rnaterias de singular importancia, por eiemplo, el examen de los Proyectos de Es-
personalmente o represenrados por un miembro de su
respectiuo óàÀi.roo. a.l.- tatuto de Autonor4ía, cuya tramitación se inicia en el Congreso y no en el Senado.
más, elReglamento del sena<io ña establecido que en
los debutes en esa comisión
General, se pueclen utilizar las lenguas cooficiales cle las Por todo ello, el papel que desempeña el Senado en nuestra forma de gobierno
comunidal., aut¿rrornrs.
parlamentaria pâr'cce claramente meiorable y existe un consenso bastante amplio
'. Por otro laclo; analizando sus porestades, el senado puede considerarse tam_ sobre la necesidad de reformar esta institución. La experiencia ha acreclitado que,
bién, por lo menos en cuanto ai procedimiento legislativo
,. ,rrr"r"f.omo una pâra ser suficiente, la reforma no puede limi.tarse al Reglamento interno de la
 Joaquín García Mo¡illo
Cámara,sino que ha de afectar a los propios preceptos de la Constitución. En ese
sentido, hay que reseñar que El Gobierno pidió un info{me al Consejo de Ë,stado
en 2005, sobre una posible reformâ constitucional que, entre otros aspectos, afec-
taúa ala composición y funciones del Senado. El info¡me correspondiente -*que
sigue optanclo por ut bicameralismo con clara predorninancia del Congreso de
los Diputados- sugiere sin embargo mejoras muy importantes en la forma de
elegir los senadores y en las funciones de la Cámara.AJta (Informe sobre Modifi-
caciones de la Constitución Española, de 16 de febrero de 2006).
3. tAS PRERROGATTVAS COLECTIVAS DE tAS C,{MARAS
a) El concepto de prerrogativa
Pa¡a el co{recto desempeño de la función representarivao los Parlamentos de-
mocráticos dotan a las Cámaras y a sus integrantes de una serie de exigencias
y prerrogativas, Unas y otrâs están encâminadas a proporcionar a quiénes han
obtenido la representación del pueblo las aribuciones y garantías precisas para
poder desarrollar su función sin interferencias. Por lo general, estas garantías
guardan relación con las luchas entre poderes propias de la for¡nación del Estado
constitucional, Su origen obedece, pues, a câusâs fundamentalmente históricas, y
su finalidad fue garantizar plenamente la libre actuación de las Cámaras. De ahí
que algunas de ellas puedan parecer injusti-6cadas en la situación actual, en la que
los con{lictos entre poderes del Estado susceptibles de amenaza¡ la libertad del
Pa¡lament<¡ son, en principio, poco imaginabies, y en la que la existencia de un Po-
der Judicial independiente es la mayor garantía contra toda posible arbirariedad.
Precisamente por su parcial inadecuación a la realidad actuai, las prerrogati-
vas parlamentarias ofrecen en ocasiones una imagen de privilegio. No se trata,
sin embargo, de privilegio alguno. Su carácter de prerrogativâ, y no de privilegio,
viene dado por el hecho de que no están previstas como beneficio o atributo del
parlamentario, sino como instrumentos que garântizân la libre formación de 1a
voluntad de las Cámaras. Por esa misma raz6n, no son derechos de los parlamen-
tarios, que éstos puedan exigir y de los que puedan disponer libremente, sino no.r-
mas jurídicas que deben ser aplicadas de oficio. Por consiguiente) no depeade del
afectado gue se hagan valer o no: son irrenunciables por el parlamentario, y solo
ia Cámara cuya función está protegìdâ por la prenogativa puede disponer de e1la.
1.
b) La autonomía reglamentaria
'-Algunas prerrogativas se atribuyen colectivamente a las Cárnaras en tanto que
, .óigano. Estas gozan, en primer lugar, de la facultad de normar su propio funcio^
La estructura de las Coxtes Generales 67
namiento mediante la aprobación de su propio Reglamento (art. 72.1 CE). tsl
Reglamento se convierte así en la principal fuente del Derecho regulador de la
vida cle las Cámaras. La potestad autoffeglamentaria es) sin duda, una condición
relevarife para poder asegurar la plena autonomía de las Cámaras, en la medida
en que la capacidad de normar su funcionamiento otorga no pçça influencia sobre
su actividad. Por ello, la propia Constitución recoge algunos âspectos destacados
del funcionamiento parlamentario (así, arts. 67.3,73,75.1,76,78,79 y 80)-
Pero, corno es evidente, la Constitución no puede regular en su totalidad los muy
variados aspectos de la actividad de un órgano colegiado y deliberante. De ahí la
importancia de los reglamentos parlamentarios.
La Constitución rec<¡noce la potestad reglamentaria de las Cámaras €n su art.
72.try dispone que los reglamentos solo podrán ser aprobados o modiÊcados por
la mayoría absoluta de la Cámara correspondiente. El evidente objeto de esta pre-
visión es asegurar un cierto consenso en torno a la norma reglamentaria ¡ en cier-
ta forma, proteger a las minorías impidiendo el dominio arbitrario de la mayoría.
La potestad autorreglamentaria implica además que la norma reglamentaria está
directamenre subordinada a la Constitución y que, por consiguiente, no tiene más
límites que los establecidos por ella; supone, también, que ninguna otra norma que no
sean los reglâmentos de las Cámaras puede regu-lar la organización y funcionamiento
de éstas, configurándose así una <reservâ de R.eglamento". Todos estos elementos
que
construyen a los reglamentos parlamentario$
-â los es men€ster no confundi¡
çon los reglamentos emanados del ejecutivo en uso de la potestad reglamentaria que
le corresponde ex art.97 dela CË* como una norma con ciertas peculiaridades
dentro del ordenamiento. Porque, c,i.ertamente, son normas emanadas del poder legis-
lativo, pero sólo de una de sus Cámarâs, y, por otrâ parte, son elaboradas sin seguir
el procedimiento legislativo; tampoco son sancionâdas por el Re¿ ni promulgadas,
ni se publican en el BOË,. Po¡ todo ello, no pueden ser considerados como una ley eu
sentido general. Pero, por otro lâdor derivan directamente de la fünstitución o, en
palabras del Tribunal Consdrucional, se encuentran odirectamente incardinados, a
ella (STC 101183, caso Esnaola-Solabanía); esto es, no existe norma alguna que se
interponga enre la Constitución y los reglamentos y, por ende, éstos ocupan la mis-
ma posición que corresponde a la ley. Por ello, los reglamentos pâdameûtarios deben
ser, siguienclo también palabras del Tribunal Constitucional, uasimilados a las ieyes
y disposiciones normativas con fuerza de leyo (STC 118/88, caso Rocø). Los regla-
mentos de las Cáma¡as son, pues, normas directamente vìnculadas y subordinadas a
la Constitución, y cuya posición en el sistema de fuentes no puede determinarse en
términos de jerarquía sino en términos de competencia, esto es, partiendo de la reser-
va constitucionalmente prevista en favor de los reglamerìtos para que éstos, y no otra
norma cualquiera, ordenen la vida interna de las Cámaras. En fin lafuerza de ley de
que gozan los re¡¡lamentos parlamentarios queda?tâmbién, reflejada en el
la LOTC, conforme al cual cabe el recu¡so de inconstitucionalidad
llèù". :-' \1-
Èt.: .

:,
bð
i,: Joaquín García Morillo La egtructura rie las Cortes Generales 69
i

Los reglamentos de las cár¡aras se compleran, por otro lado,

ciones que las lresidencias de las mismas dìcten en ùrtud
con las ¡esoiu- órganos de gobierno *puesto que aquellas que afectan a personai y administra-
de las áultades que los son recurribles ante el'Iribunal Supremo-, siempre que tales resoluciones
pr<lpíos reglamentos les otorgan para interprerarlos
en ros casos a. àuJã y,rpri.ro,
iio conculquen derechos fundamentales, pues en estos supuestos cabrá. elrecurso
en los,de omisión latt. 3Z.Z Rp art. 37 -
r- iv g RS). Tales ."rol".;"r.r, åå" .,r"rr.lo amparo ante el 'Iribunai Constitncional, toda vez que nia doctrina de ios iz-
sean de carácrer general han de dictarse en ioraboracìón
de Porravoces de las cámaras (véase epígrafe, 6 a de
con l" rø"r^ yï.
h Junta terna. corporxs øctø solo es aplicable en la medida en que no exista lesión de tales
esta r..r¡ãri, ,J"äeate del ilerechos y iibe rtades" (STC 118/88, caso Roca).
Derecho pariarnentario ¡ cuando f"nd;;.;;i"r,
'¡ulnet n dárec'hos
bles de ser recurridas en âmparo consrirucional (src
ron ,rr..pri l' La Constitución ororgâ tâmbién a las Cámaras la capacidad de aprobar au-
44r9s,u,i lîs)o"r).
Resta señalar, en ûn, que ios-reglamentos parlamentarios tónomamente sus propios pre$upuestos lart, 72.1 CE). Este precepto pretende
son, en puridad, tres, ëvitar que la reserva constituci.onalmente establecida en favor dei Gobierno para
pues a ios de cada una de.las. Cámaras h*y qu, añadir
el d. lr.'Cori", G..r.r"l.s que só1o éste pueda elaborar el proyecto de Ley de Presupuestos (art. 134.1 CE)
previsto en el art. 72'2 de la cË, que habrá de
ser aprobado prt *"yàrl, pueda ofrecer al ejecutivo un arma para estrangular económicamente a ias Cortes
de cada una de las cámaras y .uyo objeto es
Congreso y Senado.
,.gor., t.r ..rioã iJ¡ur,r",
"bsoluta
d* Generales, negándolas los recursos precisos para el cumplimiento de sus târeâs e
impidiendo así su desenvolvimiento. Así pues, el proyecto de presupuesto elabo-
rado por cada Cámara para sí misma se integrâ direcfamente, sin participación
'gubernativa
c) Autonomía adminisrrativa y presupuestâria e inviorabilidad alguna, en los Presupuestos Generales del Ëstado.
Por último, la Constitución señala *a*. 63-- que las Cortes Generales son
- I.a autonomía reglamentaria.
igualmenre, â.âsegurar
se completa con otras facultades encarninadas,
inviolables, como lo son el Rey c funcionalmente, según severâ luego, los pro-
la más absoiuta Ldependenci, ¿* 1", c¡*.i-nfd. ,u.rr"
que la-capacidad auronormariv¿se complemånta
pios miembros de las Cortes. La inviolabilidad impide que pueda exigirse a las
con Ia potestad d" 'Cortes
en todos los órdenes. Así, las cámaras elig€n a sus presidentes
responsabilidad alguna en taz6n de sus âctos funcionales, esto es, de sus
"uilgouierno
y demás órganos .'âctuaciones pariamentarias, e impide también que ias Cortes sean demancladas
de gobierno (art. 72.2 CÌ) que o.srenran (art. 73.3
CE) todos lå. poå..., , o quereiladas, o aun citadas corno testigo, por tales actuaciones. Esta previsión
nistrativos y las facultades de policía en er interior cre ias
respectiriarãer."a*i_ nrt" .t constitucional debe ser conectada con la contenida en el art.77.3. de la CE, que
potestad de.autogobierno incluye ia facultad autoriormativa
en .lo referente al prohíbe expresamente ia presentación de peticiones a las Cámaras por medio
personal de las cámaras, p.'es ambas aprobaron,
de .omún -;;i; uî Ë,r,ururo de manifestaciones ciudadanas, así como con la prohibición y sanción penal de
del Personal de las Cortes Generales, pievisto en
el arr. 72.1, d;1;¿f-"- manifestaciones ante las Cámaras cuando éstas se encuentren reunidas (an. 494
Todas estas previsiones constitucionales, encaminadas Código Penal) y con las normas penales relativas a los intentos de entrar indebi-
a g,arantizar que las Cá_
maras actúen con toda libertad y en ia conciencia de que damente, con o sin armas, en las sedes de las Cámaras {arts. 493 y 495 Código
suåecisio*rion defini-
tivas,.no fiscalizables por nadie y no susceptibres de consecu."ri;;;;f*orabres, Penal). La inviolabilidad de las Cortes se manifiesta, en fin, en la protección penal
han sido tradicionalmente compietad", con r" *¿r prena de las mismas frente a cualquier intento de perturbar su funcionamiento o coac-
autono*ä"J*irr¡rtr*-
tiva y disciplinaria. Esta s'bsiste plenamente en. lo ¡elarivo
l, ,á*ìnirt.".r¿r, i cionar a sus inregrantes (arts. 496 a 499 Código Penal).
(art.72.3 cE), pero debe ser matieåda en lo referente "
a las relaciorr" .nn ,"r..ro*.

4. Et ESTATUTO DË tOS PARTAMENTARTOS. ADQUISTCIÓN y

PÉRDIDA DE LA CONDICTÓN DE PARLAMENTARIo
Otras garantías constitucionales se proyectan, sin embargo, no sobre el órga-
no, sino sob¡e los integrantes del mismo, esto es, sobre los parlamentarios indi-
vidualmente considerados, Ën su conjunto, estas garantías configuran el Estatuto
de ìos parlamentarios.
(

La estructura de las Cottes Generales 71.

caso Diputados del Parlamento gallegol. Conviene señalar, no obstante, que

del requisito -<¡ue puede se¡ satisfecho en cualquier momento---
pflva de la condición de Diputado o Senador, para la que no hay otro título que
popular, sino solo del ejercicio de las funciones propias de tal condición¡
ellas, de los derechos y prerrogativa$ anexosD (STC 119i90, caso Idígoras'Aiz'
). En otras palabras, ello quiere decir que si el parlamentario no presta
o promesa, sigue siendo Ðiputado o Senador electo y, por ende, su puesto
( La. incompatibilidad, a pesar de su aparente semejanza,
tiene ca¡acterísticas es cubierto por otro) como sucedería en los casos de renuncia, fallecimiento, etc;
: conlpletamenre diferentes a ra inelegibiliåad. En pri*é,
* objeto no es ra
(
' tegularidad del proceso elecoral, sirio garantiza, que ü;; no adquiere la condición plena de parlamenlario, por 1o que tampoco ostenta los
( er ,."üujå a.r páru*rrrr"rø y preffogåtivas del mismo.
electo podrá ser reaiizado sin infrue¡clas ni presiårr"s
(
y.u* r" confusión entre
los poderes der Estado, asegurando así la inåepena.".t-a.fi*girt"truo.
mientras la inelegibilidad se proyecra sobre el pro.eso
Áã.-lr,
,1.*o."i l^ ir.";;;;t;i;: Pérdida de la condición de parlamentario
dad surge una vez finalizado éste: es entoncesiuando
( el parlamentario electo ha
de efectuar una declaración cle sus actividades a Una vez adquirida la condición de parlamentario, solo se pierde por las causas
efecros å.-J.i.r*inor la posible
(
incompatibilidld,.D* ahí que las causas de incompati¡;rl¿"ã o reglamentariamente previstas. La primera de tales cauEas es, na-
p*¿"n ser diferentes la finalización del mandato, que tieae iugar cuatro años después de la
de las de ineiegibili'l¿d, nurtqu. algunas coincidan.
En fin, loi.¡..ro, son también
diferenres, pues er de ra incòmpnii¡rti¿.¿ * qr; o el día de disolución de la Cámara (arts. 68.4 y 69.6 CB),salvo en lo que
I
J;;;i"*.no.io ha de optar, a los miembros de las Diputaciones Permanentes, que siguen ejerciendo
antes de la fecha de constitución d. lu cárnara para
Ë ä". i" s¿" ere*o, por su
escaño parlamentario o por er oúo cargo que que se constituye la Câman electa. Adenrás de la finalización del mandato,
Çstenta, entendiéndose, si así no ro
(
hace, clue renuncia al-lsgaño, io que t.,ibi¿r,
,o..a. .i;;;;;.._rre, acepra un otras câusas de pérdida de la condición de parlamentario. Estas causas
cargo incompatible' Ël juicio sobre la concurrencia ser temporales o definitivas, pero ambas se sustentan sobre supuestos sân-
o rlo de incomparibilidad es
realizado por el pleno de la cámara correspondie"rr, bien de índole disciplinaria de la Cámata,bien de índole penal. Así, la
propu.sta de ra comisión
comperenre (arts.19 y 20 RC, I y 15 a 17RS). En " temporal procede, por razon.es disciplinarias, cuando el
n,r.stro ordenamiento;ä;; -suspensión*
los q'e son inelegibles son, también, incompatibles (arr.
1si.1. ioREG), þarlamentario contravengâ reiteradamente las previsiones reglamentarias, y debe
existien_
do, además, otras causas específicas de incompatiùili¿"¿ qr.ìueden aco¡dada por el Pleno de ia Cámara (arts. L01 RC y 101-102 RS)' Igualmenre,
afectar ar 'procederá la suspensión cuando el parlamentario hubiese sido objeto de Auto de
ejercicio del ca'rgo exclusivamente, a la percËpción de las'retribuciones
corres-
-o,
pondientes (art.s. 15J.2 y 156 y siguiántes,ïasta ei 160 LOifãCl. 'þiocesamiento y se ençuentre en situación de prisión preventiva' así como cuando
sea condenado, por sentencia firme, a la pena de inhabilitación para ejercer cargo
La ¡eforma de ra L'REG de 20rr ha introducido una
nuevâ causa de incom- þúblico lart.21. RC). La pérdida definitiva de Ia condición de parlamentario solo
patibilidad sobrevenida, que afecta a los eiegidos
.n .andidoturas pr"serrt"d*, po, tendrá lugar por motivos personales del padamentario {fallecimiento, incapacita-
particlos o por federaciortes o coaliciones
dã pu.ridor q.'r. rrffi ,iao declarados ción declarada en ¡esolución judicial o renuncia) o por decisión judicial firme que
ilegales con posterioridad por senrencia judicìar
fir*-þ ;;;üidnrur", presen_ anule su elección o proclamación (arts. 22FiC y 18 RS)
tadas.pol agrupaciones de electo¡es que hayan ,i¿o j"crrr"¿",
vinculadas
a un
partìclo ilegalizado por resolución
¡uäicial firme¡. ilil;rrr;tibilidad surtirá
efecto, salvo que los inreresados formulen volunrariame;;.;;
declaración ex-
I presa e indr¡bitada d: ,.q??.ió,n y rechazo
respecro de las causas determinantes 5. tAS PRERROGATWAS INÐIVIDUALES DE LOS
de la declaración de ilegalidad der partido porítico
( ."rr;;;;;*te (art.6.4). PARLAMENTARIOS
Además, los Reglamentos prevén, para ra prena adquisición
de la condición de par
lamentario, la obligación d. pr"rt". prorr,e., juramårrto ',i a) La justificación de las prerrogarivas individuales
( o de .r.pir,: Ia constirución
(
. (ery,c' 20'3 RC y 11
v 12 RS). I"a legitimidad cánsdtucion"i a.-.ír. ,"quisito ha sido Junto a las exigencias de ineiegibilidad e incompatibiiidad, el ordenamiento
ratificada por el Tribunal Constitulional (SSTC 101ig3.
i^"* nr*An-Solabarría y dota a los parlamentarios de una serie de derechos y prerogativas encaminados
 . r. 'j: . Joaquln García Morillo
con todos los medios necesarios para desarollar su årn-
câtencia de dichos medios le pueda constituir en sujeto pasivo
irrfluencias o presiones que puedan me<liatizar su actividad parlamentari a,
fr.htfe èse conjunto de medios hay algunos de carácte¡ jurídico y otros puramente
materiales.
Los medios de carácter jurídico son conocidos como <prerrogativaso c{e los par-
Iamentarios. su objetivo es garantizar la independencia y liberiad del parlamento
asegurando una firme protección para sus miemb¡os. ya se vìo que el objetivo de estas
prerrogâtivas e6 asegurar que la formación de voluntad de las Cá*"r"., sus delibera-
ciones y acuerdos, se realicen y adopten con absoluta libertad, y que no son privilegios
personales, sino garantías funcionales que p{otegen no al parlámentariorìino
a las
cámaras o, más precisamenre, las funciones de éstas. De ahique no ,.rn, án términos
jurídicos, derechos de los parlamenrarios, de los que éstos puedan
disponer libremen-
te. son, por el contrario, reglas objetivas, cuyos crestinatários son oiros órganos
de
los poderes públicos y que deben ser apiicadoi de oficio, con independencia ãe que
el
parlamentario afectado lo desee o no" son, por ranto, irrenunciables, y sólo la cá.marc
puede disponer de ellas, no cabiendo al pariamentario individr¡al *å, qu.
un interés
lcgítimo. La extcnsión {.errrpural de las prerrogativas, por otro laclo, .rìá .r, generaÌ
ligada a la función, de manera qile enran en vigor * .i*o*.r,to de ia prociamación
de electos y cesan con la extinción del mandato parlamentario
Nuestro ordenamiento recoge tres prerïogativâs parlamentarìas: la inviolabili-
dad, la inmnnidad y el fuero especial.
b)La inviolabilidad
El objeto de la inviolabilidad es gaftntizarlalibertari dei parlamentario en el curso
de su actividad como tal: asegurar, po¡ tanto, que sus interienciones parlamentarias
y sus votos en la Cámara no puedan acarteatleconsecuencias negativas
o sanciones
jurídicas de ninguna índole. La inviolabilidad impide que se inste
J.r.,rra el pa¿amen.
tario cualquier procedimiento que tenga corno causa las opiniones o
_sancionaclor
manifestaciones realizarlas en el ejercicio de su función como ral: por decirìo en pala-
bras del Tribunal Constitucìonal, la iaviolabilidad impide
"la punición o la sanción
d.e quien se hallare proregido por esra prerrogâriva' (src 30/gå,
caso casa cle Juntas
de Guernica).Ei ámbito de protecció,n de la inviolabilidad se redúce, pues,
a lasäctuu-
ciones realizadas en el ejercicio de la función parlamentaria (art. TL-.I.c8|.
de suerte
que cubre todas las opiniones que se expresen .r, ,"to, parlamentarior, tanto
.r, las
se<les de las respectivas cárnaras .o*o fr.r* de ellas, p.ro
,,o âmpara ías opiniones
emitidas en âcfos no parlamentarios {STC SIlgS,caso-Castells).
La inviolabilidad es una ga¡antía absolutar su protección se proyecta sobre
èuälquiei piocedimiento saniionador que tenga por causa una actividad parla-
La cstructura de las Cortes Generales /5
cualquiera qüe sea el ámbito laboral, administrativo* en que
-penal, también, sobre todas las opinio-
lugar dícho procedimiento. Y se proyecta,
y manifestaciones que ei parlamentario realice en el ejercicio cle su función,
se verifiquen a través de intervenciones públicas o por medio de votaciones,
de le¡ mociones o cualquier otro medio cle ãctuaçión parlamenta-
Sus efectos remporales son, además, indefinidos, en el sentido de que el proce-
sâncionador no podrá ser incoado ni aun cuando el parlamentario dele
serlo, siempre que la causa del procedimiento {uese su actividad parlamentaria
. 10 RC y 21 RS). Pero la inviolabiiidad no excluye las eventuaies sanciones
puedan irnponer las propias Cámaras a sus miembros, en virtud de sus potes-
disciplinarias, por realizar agresiones verbales injustificadas en los debates o
otfas infracciones à sus Reglamentos.
:..
¡) La inmunidad
M*y distinta
a ia inviolabilidad es la prerrogativa de la inmunidaci. Esta tiene
obietivo proteger al parlamentario frente a cualquier atentado contra su li-
por tanto, frente a la
{¡ente a la iniciación
de procedimientos penales contra é1.
,, La inmunidad no impicle que se sigan procedimientos penales contra los par-
lamenrarios: su finalidad es garantizâr que tales procedimientos no tendrán como
móvil la persecución política. Guarda muy notables diferencìas con la inviolabilidad"
Et primer lugar, la protección se li¡nita al ámbito penal. De ahí que el Tribunal Cons-
titucional declarase inconstitucional una ley que extendía la necesidaci de obtener
j
autorización parlamentaria a los proceclimientos de índoie civit seguidos contra Dipu-
taclos o Senadores. El objecivo de estâ normâ declarada inconstitucio¡ral era que fuese
preciso obtener ¿utorización de la Cámara pe$inente para instar un procedimiento
ciuil, al âmparû cle la LO 7/82, de protección civil del honor, de la intimidad personai
y familiar y cle la propia im.agen, contrâ un parlanrentario, cuando el procedimiento
tuviese su origen en manifestaciones realizadas en el ejercicio de su actividad política.
F.l Tribunal Constitucional consicleró, sin embargo, que tanto la inviolabilidad como
'la inmunidad exigen una interpretación estricta {Sfi StlgS, caso Castells) y resolvió
; que la ley introducía una institución híbrida, (compuesta â pârtir de elemenfos con-
ceptuales de la inviolabili<Jad a los que se añade un instrumento autorizatorio, propio
y exclusivo de la inmunidacl, que carece de encaje constitucional" y conlleva una
'ürazonable y
desproporcionada limítación de1 derecho de terceros a ia tutela judicial
'efectiva (S'fC 9/90, caso suplicatorio ciuil il\.
En segundo lugar, Ia inmunidad tampoco es absoluta clentro del ámbito penal:
los padamentarios pueden ser detenidos en câso de flagrante delito, y pueden ser
procesados si lo autoriza la Cámara. Ë,n el primer caso, es precisa la auto¡ización
(
(
rr;'Joàquí¡ García Morillo
la detención larrs.71,2 CE,1.Z RC y 22 RS y 750
Criminal).
de la inmunidad es que, para ql¡e se inicie un procedimiento
þarlamentario (con su inculpación o procesamiento, no con la sìm-
a trámite de la querella), debe ser la Cámara la que juzgue si en dicho
proêedimiento hay o no indicios de persecución política p ersecutionis-,
o -f*o*s
"suplicatorio >
concecliendo denegando el autoúzación- para continr.lar el
procedimiento. Es reaimen.te la Cámara quién-la dispone de la prerrogariva, de suerté
que aun cuando el parlamentario desee que se continúe el procedimiento no le catæ
sino solicitar a la cámara que conceda el suplicatorio, que ésta puede denegar) como
ya ha sucedide, aun en contra del deseo del parlamentario. pero tampoco lã cámat,
puede actuar de forma libérrinra, pues el Tribunal constitucional hã declarado que
la denegación o concesión del suplicatorio debe ser motivâda, expresando, por tanro,
Ias ¡azones que.impelen ala câmara a aurorizar que se prosiga oio el procèdimiento
(src 90/85, caso Barrø\; además, no basra con la motivación, sino què ésta debe ser
coherente con la finaiidad de la inmunid acl (s'TC 206/92, caso González Bedoya), que
es evitar ia persecución por razones políticas.
El ámbito temporal de la inmunidad se limita a la duración del mandaro par-
lamentario {art,71.2 cE). sin embargo, sus efectos son en cierto sentido retroac-
tivos; de ser_elegido como parlamentario alguien qu€ se encuentrâ procesado,
es menester \a astorizaciôn de la Cámara para continuar el proceclimiento. Si,
además, el eiecto se encuentra detenido o procesado, es obligada su inmediata
excarcelación {art.7 51 Ley de Ënjuiciarniento Criminal).
También a diferencia de la inviolabilidad, la inmunidad cubre, además de los
actos funcionales del parlamentario, los que no Io son: cualquier procedimiento
penal contra un parlamentario debe conrar con la concesión del suplicator io para
ser proseguido. Dicha autorización debe ser solicitada a través dÃl Tribunai su-
premo, en cuanto que órgano compçtente para enjuiciar a Diputados y senadores.
Tanto el efecro rerroactivo de 1a inmunidad como el hecho de que afecte a todo
tipo de procesos, cualquiera que sea el deliro que los ocasiona, ìe justifican, una
vez más, en que el objetivo más inmediato es garantizar que una persecución po-
lítica encubierta por una supuesta acusación penal no pueda tenãr efecros sobre
Ia composición de la cámara ni condicionar la voluntaã de los parlamentarios.
La concesión del suplicatorio es un acto de clara natu¡aleza política, y no jurisdic-
cional. La Cáman,por rañto, debe abstenerse de enjuiciar el fondo del asunto, limi-
tándose a valorar la concu¡rencia o no de persecución política en el procedimiento
penâl, autorizando su prosecución en el segundo caso. Si el suplicatorio es concedido,
cabe continnar el procedimiento; en otro caso, éste no podrá continuar contra la
persona del parlamentario, aunque sí contra los demás inculpados, si los hubiere, por
La estructura de las Cortes Generales 75
a lado, la conc€sión del suplicatorio y el evenriral procesamiento postertor pueden
lugar a la suspensión ternporal del procesado en su condición de parlamentario.
El fuero especial
Por último, los parlamentarios gozan de otra prerrogativa, el fuero especial
institución consiste en que el órgano competente pârâ conocer las causas pe-
que se sigan contra Diputados y Senadores es el Tribunal Supremo (art.71"3
Se pretende, con elio, asegura{ qu€ el órgano que enjuicia los procesos contra
putados y Senadores goce de las más altas cotas de independencia' imparciali-
d y cualificación jurídica que el ordenamiento puede otorgar, otorgando así una
ntía adicional a los parlamentarios. Ciertamente, ello impide al encausado
en su caso) el posible derecho a la ¡evisión de la Sentencia por otro Tribu-
pero se trata de una gâ{antía estabiecida en la Constitución con el propósito
otorgal una especial protección (STC 51/85, caso Castells)
Medios materiales
Además de las prerrogâtivas? el sistemâ pone â disposición de los padamenta-
otros medios encaminados a facilitarles el desarrollo de su función' éstos de
'earâcter material. Así, se les otorga una asignación económica, que es correlativa
,
al rígido marco de incompatibilidades estabiecido (arts' 8.1 RC y 23.1 RS). La
retribución de los parlamentarios es un fenómeno reiativamente moderno el
-en
Régimen eran los represenfados los que sufragaban los gastos del man-
datario, y en el parlamentarismo liberal la función representativa se concebía
como honorífica y no remunerada- que apunta a evitar que las razones econó-
micas es, el no disponer de medios con los que subsistir- impidan a unos
-esto
ser elegidos ¡ por lo mismo, a los electores elegir a quien deseen. La ¡emibución dei
r parlamentario es, en definitiva, la traclucción econó.mica de la moderna concepción
'del mandato parlamentario como el eiercicio de una función pública que exige una
intensa dedicación. Todas esta$ características han aconseiado, también, que la retri-
bución vaya acompañada de la cotización a la Seguridad Social en los casos en que
corresponda (arts. 9 RC y 2a.2 RS). Debe señalarse que, tradicionalmente, las percep-
ciones de los parlamentarios son irrenunciables e irretenibles {art. 23.1 RS). Ello no
obsta, sin embargo, pâra que estén stljetâs a las normas tributarias correspondientes
(art. 8.3 RC), para que seâ una práctica coriente que los grupos parlamentarios o
partidos detraigan una proporción de las asignaciones de sus parlamentarios ni para
' que,enelSenado,talespercepcionespuedanserretiradasporacuerdo dela Cámara si
,, el Senador deja reiteradamente de asistir a las Sesiones {att.23.2 RS). La retribución,
en fin, se ve completada con una franquicia para viaiar en los medios de transporte
públicos (arts. 8.2 RC y 24.1 RS), lo que se justiÊca por la continua necesidad de los
 76 Joaquín García Morillo
pâdâmentarios de viajar para conocer los probiemas de su ci¡cunscripción o cle otras
y pa¡a âsistir a las sesiones dela Cámara a la que pertenecen.
LA OI{GANTZACIÓN DE tAS CÁ¡¿¿NR$: ÓNC¿¡¡OS DTRECTIVOS
6"
Las cortes Generales son, como todos 1os parlamentos, órgalos deliberantes
compuestos por un eJ.evado número de miemb¡os, Para que e1 alto nírme¡o de
componerites y el carácter deiibe¡ante no ímpidan el curnplimienro de sus funcio-
nes parlamentarias han de estar d<¡tadas de una estructurâ idónea. A tal electo, se
dot¿n c{e órganos de gobierno y de órganos de funcionamiento, y distrib*yen su
trabajo en periodos de sesiones. Los órganos de gobierno de las cámaras son el
Presidente, ìa Mesa y la Junta de Porravoces.
a) El Presidenre
El Presidente es la máxima autoridad de la Cárnara. Ostenta su representación,
ciirige los debates del Pleno e incerpreta el Reglamento en los casos de <luda y 1o
suple en los de omisión. Además, forma parte de la Mesa, dirigienclo y coor<1inan-
do las iabores de ésta. Fs elegido por Ios propios miembros de la Cámara en la
sesií;n corrstitutiva cle la misma mecliar¡te votâción con papeletas en las que cada
parlarnentatio escribe un n<¡mb¡e. Ën la primera votaciórl resulta prcciso, para scr
eiegiclo, obtener Ia mayoría absoiuta de ia Cámara correspondient*, r.uiirándor.
cn su defecto una segunda votación en la qne resulra elågido qr-ricn cuente co¡
mayor número de voros {arts.37 RC y 7 RS)"
Las funciones presídenciales son, más que de dirección, de coorcli¡ación y de
carâctet representativo o procedirnental. Gran parte de las funcìoncs que ânta-
ñc otorgaban gran importancia a la 6gura del Presicienre recâen hoy, de ittre o
de iacto, en otros órganos de ia Cámara, pero 1as que conserva son s¡.rficientes
pâra otorgar a la Presidencia una gran rclevancia, Así, sus funcìones de ca-
rácter ptocedimental le confieren una notable influencia para {ererrrri¡ar los
trabajos de la Cámarít' y su aribución de dirigir las clebatcs puecle res¡ltar
decisiva para el curso de ésxos. Per¡: es, sobre todo, su frinción inìerpretaclora y
supletoria del Reglamento la que otorgâ al Presiden¡e una gran potàstad en los
casos, nacla infrecuentes, en los que es preciso interpretar ext¡emo, confusos o
contrâdicto.rios del Reglamento o suplir sus lagunas. Aunque las resoluciones
de ca¡ácter general.precisan del parecer favorable cle 1a Àzlesa y de la
Junta
de Portavoces (en el senado, la Junta de portavoces sólo debe u.r.onrol¡"da
al respecro). Esta facuhad dei presiden:e, que Ie ororga potesracl normâriva
' - - *en'¡þlacién con el ordenamiento interno de la Cáma¡:a,
cctnstituye una de sus
átriliuciones más importantes. Hay que recordar quc tåles resoluciones se in-
La estructu¡a de las Cortes Çcnerales 77
tegran en la normativa r:eglamentaria y adquieren co¡ ello el rnitmo valor que
el resto <ie su conteniclo, siempre que la íacultad presidenciai no se utilice para
modificar, infringir o desarrolla¡ el Reglamento ni para especificar sus ptes-
cripciorres, sino sólo para suplir su,s omisiones o interpretarlo {STC 1.i8/88,
çaso Roca). Con todo, e1 carácter de los poderes de la Presidencia, y el hecho
dc rlue no pocos <ie ell<¡s se ejerzan en concurrencia con otlos órganos cle ia
Câmara, da lugar a que la personalidad del Presidente revista particular im-
portancia: en muchas ocasiones serán la autoridad personal y ei prestigio del
que goce entre los grupos parlamentarios, y no tanto las facultades reglarrren-
tariamente conferidas, los que le otorguen o resten at¡:i.buciones.
b)La k{esa
Junto con el Presideate, la Mesa y la Junta de Portavoces son los ór'ganos de go-
bierno de las Cámaras. l,a primera, presidida por el Presidente de la Cáir:rara, está
integrada, además, por varios Vcepresidentes (4 en el Congreso y 2 en el Senado) y
los Secretarios (art. 30.2 RC y -5.1 RS). Se elige también en Ia sesión constìtutiva de
las Cámaras por eÌ sìstema de papeletas en Ias c¡ue cada parlamentario sólo puede
escribir un nombre paracada cargcl, sieirdo designados por orden sucesiyo ios que
obtengan mayor número de votos. Fste sísterna de voto limitado implica que la Mesa
sea, necesariamente, una representación plural de la Cán'r.ara, cle forma que, cuai-
quiera que sea la mayoría, las minorías estarán siernpre pre^\entes en ella. Lsta plural
representaci.óo impide que la mayoría, a fravés cle ia Mesa, imponga necesariamenîe
su criterio enla organización de los trabajos de las Cámaras. [,ìon in.dependencia de
las funcioues individuales de sus integ¡antes, io relevante de la Mesa es su fr-rnción
colectiva: es el órgano rector de la Cámara (arts. 30.1 ItC y 35,1 RS) y, por ende, ei
que orga*iza eì trabajo parlamentario,goza de amplias at¡ii:uciones y, en suma, ejerce
lealmente la cli-r'eccjón tlel trabajo parlamentari<;. Ahora bien, esta l¡nción directjva
sc concretâ, sobre tcdo, en las ve¡tientes admjnistrativâ y gestorâ rle la Cámara, más
bien que en el terreno político, en el que el protagonismo se hâ desplazaCo a la junta
de Portavoces. Así, la función más política que corresponde a l¿ Mesa es fijar el calen-
dario de trabajos de la Cárnara; las demás son funciones referentes alaotganización
del trabajo y al régimen interior, a la tramitación administativa de los expedientes y
a la provisiórr de los nredìos maíeriaies precisos par:a el funcicna¡nienlo de la Cámara
(arrs.31.1 RC y 36 RS).En fin una cláusula resiclual asignâ â la lvlesa las funciones
que nÕ estén expresâmente atrihuicias a otro órgano (art.31.1.7 RC).
c) La Junta ¿le Portavoees
Ël Presidente, osfentâ, tamhién, la Presidencia de la Junta de ParTauaces.
Se tratâ de un órgano relativamente moderno, que refieja estructurâlmente el
(

(
78
( Joaquín García Morillo La estructur¿ de las Cortes Generales 79
(
carácrer racionalizado der parlamentarismo
actual y el protagonismo
mismo cobran los grupos parlamentarios. que en er çon voto, salvo que sean miembros de la Cámar:, Pueclen también asistir, pero
su reciente aparición se traduce en stos sin voz ni voto, los miembros de la otra Cámara. Excepto las personas
la parquedad de su regulaiión en ros n"gt"å..rror,
que ni siquìera ro definen citadas y los funcionarì,os que corresponda, nadie puede acceder a la Sala de
ni, en el caso del Congreso, expresân sui funciones,
limitándose a señalar s¡¡ Sesiones ni tomar parne en éstas, salvo que cuente çon expresa autorización
composición. La Junta de porravoces se compone
voz- por cada uno de ros grupos parlamentado",
d_;.;;;;;;;;ir. _por,r_ Presidente (arts. 55 RC y 82 y 83 RS). La ubicación de los Diputados en el
y u .rJã.uãr-,ä.*ar, unn Salón de Sesiones tiene lugar de acuerdo con su adscripcíón a los grupos parla-
represenración del Gobie¡no (arts. 39
RC v a3 RSl. si d M;;'.]ì' orguno j,mentarios (art. 55.1 RC). La tradición manda que los grupos de la izquierda se
de carácter fundamentalmente gestor,
l" Juåt. de portavoces es eminenremen- coloquen en ese lado del hemiciclo, y los de la derecha en el correspondiente;
te poiítica. Es en eila donde sJinsriír.iä""iìr"
camara, y es en elra do¡de...ono..--"-oî..rr.ru
h relación1nr..'äoui.rno y de hecho, es precisamente de esa ubicación en ia Sala de donde traen causa las
parlamentarios sobre el.funcionami"ntn
t* opiniån J.ìà, g"upo, denominaciones de izquierda y derecha.
¿" ¿*". En fin, de su carácter político
da idea el hecho de que las decisiones;;
;j;;r- d. pon"uo".rlîìåáp,.n po, ,
l,os Plenos se celebran, en principio, durante los periodos de sesiones, pero
voto ponderado, de manera que cada porrJuo, pueden ceiebrarse Plenos extraordinarios --esto Ês, fuera de los periodos de sesio-
cuenta con tantos votos como ,
parlamentarios integran su grupo, .Res* en los supuestos constitucionalmente previstos (a*s.73.2 CE). Las fechas
siendo éste, el voto p"r¿"råãã, .tîrri.o *y
muy imporranre* facror de ¡elieve que de celebración de los Plenos son fijadas por la Mesa d,e la Cámala al principio
el Regla*"r;;;;i"c;;;;ro ,..or.
respe*o de la Junra de portavoces. Då esta cada periodo de sesiones, aun cuando pueden aiterarse si las circunstancias lo
for*u, mientras ra Mîsa praniûca
a largo plazo los trabajos de la cámara . âconsejan. Pueden existir, también, Plenos conjuntos de las dos Cámaras. Tales
y presupuesrarias, la Jurrta de portavoces t åtitr sus funciones administrativas
fiji ¿. ..u.r¿o .ár,ii'p...;¿.rrr., ,Plenos tienen su origen en que la Consritución, en su Título II, atribuye a føs
ei orden del día del preno, o modiÊca .t-y"ilnao, Cortes Generales ciertas funciones en relación con la Corona, como proveer a la
y adopta decisiones de
catácter más eminentemenre político, , suçesión en determinador supuestos (art.57.3) prohibir, en su caso, el matrimonio
del día un asunro que no hayå cu*plia" i.;;;;o, ejemplo, incluir
'as en el orden
iár'ri¿_ires previstos (art. 67 RC).
:de quienes tengan derecho a la sucesión {art.57,4),reconoÇer la inhabilitación
, del Rey (a*. 59.2), nombtar al Regente (art. 59.3) o al tutor del Rey menor (art.
60.1") y ser el escenario de l¿ prociamación del Rey 1att.61..1). Para la realización
de tales funciones ia propia Constitución prevé que las dos Cámaras realicen Pie-
7. LOS ÓNCENOS DE FI.]NCIONAMIXNÏO DE LAS CÁMARA' nos coniuntos (att.74.l CE) cuyas sesiones serán presididas por el Presidente del
a) El Pleno Congreso y regidas por un Reglamento específico que tendrá que ser aprobado
por mayoría absoluta de cada Cámala (a*,72.2 CË), operando como supletorio
Junto a sus órganos de gobierno, ras cámaras cuentan también para lo no previsto en ól el Reglamento del Congreso (Disposición Final 3" RC).
nos de funcionamiento, a -uyo ,.uue, con unos órga_
,",."lir".i;;;;"þ pr¿"î.*r.io. EÌ más
. importanre de esos órganos de frn.i.¡ra*ienro
es .l pl;"; F;;tc'onsntuido por b)Las Comisiones
la toralidad de los miemb.", a. U ðã*"ro,
y es en su seno donde, en principio,
tiene lugar la discusión y aprobación
á. tî, u.ro, parramentarior,ut p"p.t funda- Ó.g"tto* de funcionamiento de las Cámaras son, también løs Comisionøs (art.
menral der pleno deriva de que es en
él donde
de pubiicidad de los actosp"rton*r"rior, ",å,,
;ri;;;;;; .ïtu .l principio 75.1 CE). El regular funcionamiento de los Plenos no sería, ho¡ posible sin su
d.uia. c;;iiliiläes son ras que conçurso. En efecto, sería de todo punto imposible que las funciones legislativa y
obtienen mayor repercusidn' precisa;;;; presupt¡eståria de las Cámatas, y hasta las de control en algunos supuestos, fue-
poreilo, así como por ras caracterísri-
cas del órgano, se tiende a reservar p"r"
( ñ;;;;.:l
er preno
contenìdo.político, rereganJJ"^ür'c"*isiones å.u"r.. de más sen acometidas por el Pleno como órgano o¡dina¡io de trabajo. De esta suerte, el
I"_:9r- ras labores d.e índole más papel del Pleno se concentra, caåa vez más, en los grandes debates políticos y en
( tecnrca o especializadas o de menor
repercusión pública. aspectos concretos, también de carácter político, de la producción legislativa. Los
( Al Pleno, además de sus miernbros, que son órganos parlamentarios que açometen el trabajo de base son las Comisiones: Ën
ra totaridad de los componen-
I tes dela correspondiente Cámara, p;"ä;" asistir también los miemb¡os del ellas se discuten con relativa mi¡uciosidad los proyectos y proposiciones de le¡ y
Çobierno' que ocupan su sitio bo*ro az,ury cuent"o aor-uor, pe{o no es también en ellas donde tiene lugar, además de la controversia política, el debate
"n'"i técnico. Su función es especialmente relevante en el procedimiento legislativo,
 , ': Jóaquín García Morillo La est¡uctura de las Cortes (ìenerales 81

boraclo *Ðictamen* no solo sírve de base de trabajo Comisiones Ë,speciales qìre, a cliferencia de las permanentes, son con$-
.eb'normalmente, en sustancia, el que será definiti vamente apfo-
Acuerdo del Fleno de ia Cámara pâra un objeto concreto. Limitan su
La función de las Comisiones llega a ostenrar tal relevancia que la
crompetencia al asunto Pãra. cuyo examen fueron conslituidas ¡ en su caso, quedan
prevé que, en algunos casos, pueden asumir competencia legislativa
plena; de tâl üanera que, como se verá en lâ lección siguiente, ios proyectos :ciisueltas una vez gue se extingue el objeto que justificó su creación (art. 5 1 RC).
proposiciones de ley pueden ser directamenre aprobados por ellas,
sin pasar por
el Pleno, siempre que no afecten a cleterminadas materias (art. 75.2y3C8).811o c) Los grupos pa{lamentarios
obedece å que, con frecuencia, el carácter técnìco y específico de
un pro;recto de
l"y no justifica su debate en el Pleno, y su aprobacìón en la Comisión pelmlte ':; Los grupos pariamentarios han recorrido uü lârgo itinerario hasta adoptar su
descargar el orden del día de aquel y aprobarlo con mayor rapidez, 'forma y funciones actuales. Hsta evolución es consecuencia, principal.mente, de ia
iiecesidad de racionalizar el funcionamiento de ia vida pariamentaria.sería de todo
Las Comisiones pueden ser de varias clases. Las que realmente constituyen
un imposible que el Pariamento curnpliese ias funciones que tiene asignadas en
órgano ordina¡io de la Cámara son las Comisiones P".*"n"rlr", l.gisl"tlurs,.uãã
una de las cuales tiene asignada un área de competencia que se .or.J.pond" un Ëstado moclerno si cada parlamentario, ìndividualmenre considerado, hubiese
øodo con un Mìnisterio o área de acción polític, .n*.råtr, aunque pre<lerit.ner þosso 'de exponer sus puntos de vista, presentar sus enmiendas, votâr según su exclusivo
,, conocimiento de la materiâ, etc Serían, igualmente, inacabables los clebates sobre
como objeto dos o más de relativa semejania (p.e., las Comisiones
cle Interior o de äsuntos instrunrentales dei día, calendario de Plenos, etc.- si la Junta de
Economía y Hacienda' del Congreso). Hay otras Comisiones Permanentes '.
-o¡den
de carác- no cumpliera, a través de los grupos pårlamentarios en elia representa-
ter no legislativo. Algunas de ellas son <le í¡ldole más bien gestorâ
o adminisrrariva, i dos, su función de anticipar la posición de1 Pleno de la Cámara al respecto
como las de Reglamento, peticiones .) F^srâruro cle los Dþ:utados (art.
46.2 RC), i
orrâs son, fundamentalmente, de control y se crean no ù el Regiamento, .:, Los grupos parlamentarios son agrupaciones tle parlamentarios, constituidos
sino'.å
normâs sectoriales, co¡no sucede con la del Defensor del pueblo (a'rt. sobre la base de la coincidencia política de los mismos, a los que los reglamentos
1 Lo il9z, qu"
modifica cl a*.2l-Û 3/81, del Defensor del Pueblo) o la del Lil"r"f ly, .tt nuestro caso, la propia Constitución* oiorgân unas iuncion". y ,".orro-
ã. c,Jri..
&a 2/82 y art. 199 RC). Además ias Cámaras pueden crear, aislada o conjun- cen unas facultacles. Su ânalidad es representar en la Câmara a una línea po1ítica
tamente, comisiones de Investigación para ,runios <1e inrerés púbiico qart. determinada y expresar su posición, or¡5anizar y articulâr a los micm-
CE), que se estudiarán más detenidamente al analizar el .ontroip"rlamàntario.
is.t integran, asistk â éstos en sus labores parlamentarias, coordìnar estas
En lógica cor¡elación con la función que cumplen, la composición
últi*ot y organizar y simplificar ia vida pariamentaria,
de las Co*¡i-
siones está presidida por el criterio de lograr unã reprocluc.iór,
d.l pieno a escala , La nattraleza juríclica de los grupos parlamentârios ha sido discutida. En Es-
reducida. Así pues, cada grupo parrarnenta¡io .urrrt" en las comisiones 'paña están reconocidos en la propia Constitución, que seña¡a qr,re los
con un
número de representantes proporcional a su ímportancia numérica miembros de la Diputación Permanente (reptesentan a los -art.7B.1-
Grrrpos Parlamenta-
en la cárna- '¡ios". l,a arención preferente que
ra (arts.4û.1 RC y 51 RS), Dent¡o de estos (crlpos>, cacra grupo parlamenrario merecen a los Reglamentos se pone de manìfiesto
designa libremente a sus representanres .r, l"s 'r.sp..tlu^u önri,riuione.s, . en que ambos, e! del Congreso y el clel Senado,les cleclican un Título entero, ubicaclo
sin más
limitación que la derivada del hecho de que todo padamenr"r;o t;"rr. en ua lugar prìvilegiado desde el punto de vista sistemáticor el Título II. Todo ello
crerecho a
pertenecer? ai menos, a una comisión (art. 6.2 RCt Las y la ûnancÌación estatal que se les brinda, las func.iones que se les zrtribuyen y el
comisiones funcionan, a
casi todos los efectos, con'o un preno reducido: cuentân con unâ papel que desalrollan en la vida parlamentaria, les configuran como órganos de
Mesa y un presi-
dente que ejercen funciones análogas a las de las Cámaras, y ."i.U."n funcionamiento de las Cámaras, que difícilmente podrían reâlizar sus funciones sin
sus sesiones
du¡ante el periodo de sesiones de iá Cámara. Su función básica coordinador y racionalizador que suponen los grnpos parlamentarios,
el eleinento
la cle conocer los
proyectos o proposiciones de ley en tramitación y elaborar ",
sobre ellos un Ðictamen
-en realidad' un texto* que será elevado al Plåno de la Cámara. Además de elio, voluntâriamente $ìempre que concurran dos voluntades: 1a del parlamenrario y
participan también en la función de control parianen.tario del Ia del grupo al que quiere adherirse. Lo normal es, con todo, que se agrupen en
Gobierno,
miembros pueden presentâr preguntas oralei ".,ryo,
1arts. 1g9 RC y 16g RS) ysoficítar un mismo grupo parlamentariÕ quienes han concurrido en 1as elecciones por el
que compârezcan parâ in{ormar sobre un âsunto
determinado (art. 203.i RC). p.r mismo partído o coalición electoral; de ahí que los grupos pârlamentarìos sean
últrmo, èxiiten iambién comisiones parlam€ntariâ, .,o p.r*inentes. ios auténticos protagonistas cle la vida parlamenrariar en Ìa meclida en que son
se trata de
(
I
de los partidos políticos. Y de ahí, también, que los
formen grupos parlamentarios separados quienes per-
partido o se presentaron a las elecciones en las mismas listas
Re y 27 .3 RS), al objeto de evitar la creación de grupos artificiales para
ventajas turnos de debate, etc.- eir la organización del tra
-cupos,
las Cámaras. En todo caso, la incorporación a un grupo es reglamentariamente
obligada, de suerte que quienes no se adhieren a ningún grupo quedan automáti-
camente insc¡itos en ei Grupo Mixto {arts. 25.1 RC y 30.1 RS). Lo que en realidad
sucede es que, como la finalidad de los grupos es estrucrurar la vida parlamentaria,
se exige un mínimo de componentes para poder constituir un grupo parlamentario
y gozar así de los beneficios de ello derivados: quince Diputados o cliez senadores,
a¡'nque la existencia de partidos de ámbito inferior al ¡racional obliga a prever
correctivos, basados en el número de escaños y porcentaje de votos obtenido, para
posibilitarles formar grupo propio (alt,23-1RC). Los parlamentarios de las fueizas
políticas que no han alcanzado escaños suficientes para alcanzar dicho mínimo no
pueden constituir grupo propio y quedan forzosamenre adscrit<¡s al Mixto, donde,
por 1o tanto, se dan cita representanres de muy diyersas ideologías.
En pura reoría, el cambio de grupo es voluntario, sin más limitaciones que
Ias puramente formales. sin embargo, y paua er¡itar el fenómeno conociclo coào
*transfuguismo>, por el cual un parlamentario abandona el grupo en cuyas listas
electorales obtuvo el escaño y pâsa a formar parte de otro, rà han introducido li
mit¿ciones temporales que dificultan el cambio de un grupo a otro, de manera que
en el congreso solo es posible cambiar de grupo en los cinco primeros días de cada
periodo de sesiones, y en el senado quienes abandonen su grupo deben adscribirse a
otro en tres días, pasando al Mixro si así no lo hicieren. La reducción del número de
sus componentes por debajo de un número mínimo establecido en cada Reglamen-
to dete¡mina la disolución del grupo padamenrario (a*s.27 RC y 27.2 y :O nS¡.
Las fanciones de los grupos pariamentarios son de dos órdenes. unas, como ia
coordinación de las actividades de ios parlamentarios que ios forman, la defini-
ción de la política parlarnentaria del partido o el conrrol dei Gobierno, si se esrá
en la oposición, o el apoyo al mismo, si se es mayctrîa,son de carácter interno y
no están reglamentariamente previstas; la mayoría de los grupos parlamentarios
cuenta, a tales efectos, con un reglamento interno, otras sì lo están, aunque sea
de manera dispersa, Â.sí, los grupos contribuyen a la composición de los órganos
de gobierno ---como la Junta de Portavoces- o de funciona¡niento
--como ras
Comisiones- de las Cámaras, ejercen la iniciativa legislativa, fijan sus posiciones
( en los debates del Pleno y Comisiones, aur.orizan las enmiendas que se presentan
a los proyectos o proposiciones de ley y atribuyen los turnos de palabra gue les
corresponden. Todas estas funciones justifican que los grupos parlamentarios fe-
(
para h-acçr frgntq a ellas, aportaciones materiales y económicas de distinta
índole. Así, la Cáma¡a les dota de locales y medios materiales, y les asigna una
La esf¡uctura de las Cortes Generales 83
que está çompuesta de dos pâdes: una fija e igual para todos los gru-
pos y otra que varía en razón del número de Diputados adscrito a cada grupo
(arts. 28.1 RC y 34 RS).
Por último, hay que ten€r en cuenta que el Reglamento del Senado (arts. 32 y
) posibilita la creación de grupos ter¡ítoriales dentro de cada grupo padamen-
como articr¡laciones internas destinadas a rcforzar la dimensión ter¡itorial
de los grupos parlamentarios. Un grupo territorial estará integrado por los se-
nadores de un grupo parlamentario elegidos en las circunscripcione.s de una Co-
munidad Autónoma o designados por su Asamblea lægislariva, debiendo contar,
en todo caso, con un mínimo de tres senadores, Los representantes de los grupos
lerritoriales pueden asistir a las reuniones de la Junta cle Portavoces del Senado
' {art.43) junto con el portavoz de su grupo parlamentario y pueden intervenir en
los debates del Pleno que afecten de modo especial a su r€spectiva Comunidad
Autónoma (art. Bi). Como se puede ver por esta regulación, los grupos territoria-
les en modo alguno tienen la pretensión de sustituir a los grupos parlamentarios
::como órganos básicos del funcionamiento de esa Cámara.
d) La Diputación Permanente
Existen periodos durante los cuales las Cámaras no están en sesiones; igual-
mente, es forzoso que €ntre la disolución de las Cámaras y la constìtución de sus
sucesoras medie un tiempo constittlcionalmente previsto (att. 68.6 CE). En este
iiempo, las Cortes Generales no podrían, en principio, actrìar. Pues bien, para
estos periodos las Cámaras cuentân coû un órgano de funcionamiento de carac-
terísticas singulares: la Diputación Permanente. Su singularidad viene dada por
el hecho de que asume su.$ funciones precisamente durante el tiempo en gue las
Cámaras, por haberse extinguído su mandato, haber sido clisueltas o no estâr en
periodo de sesíones, no ejercen las suyas,
En efecto, la Diputación Permanente es un órgano de la Cámara previsto para
cubrir los vacíos que se producen en las vacaciones parlamentarias *esto es, en-
tre dos periodos cle sesiones- y en el trâmo qu€ media enue la c{isolución de las
Cámaras o la expiración de su rnandato y la constitución de ias nuevas Cámaras
electas. En este último caso se da ia característica de que, clisuelta la Cámara, su
mandato y el de los miembros que la componen ha decaído. Para evitar, sin em-
bargo, que se produzca un iargo periodo de tiempo sin órganos parlamentarios,
se acude a la técnica de la ,,prorrogøiflon, una ficción jurídica en cuya virtud el
mandãto decaído se considera persistente hasta que surja un nuevo mandato, de
forma que ambos enlacen entre sí sin solución de continuidad.
La Diputación Permanente es) pues, una Comisión de miembros de cada Cá-
mara que ejerce sus funciones en 1os periodos vacacionales g una vez disuelta la
 Joaquín Ga¡cía Mo¡illo
Çámarao hasta la constìtución <le una nuevâ) a cuyos efectos ven proiongado su
mandato. Esrá r:ecogida en la propia constitución y regulada con detalle en ios
Reglamentos de congreso y senado. ne acuerdo con aq*élÌa, las Di.putaciones
Permanerrtes habrán de contar, al menos, ccn veìntiún miembros, que represerfâ-
rán a los grupos parlamentarios en propÐrción a su impÕrtancia numérica y son
designados por ellos (arts. 78.1 c8,56.2 RC y 45.1 RS). Están presididas por ei
Preside¡te de ia cámara y; en términos generales. se rigen poi las r¡úsrnas normas
de funcionamienro que el resto de las Comisiones permanentes.
Las funciones de la Diputación Permanente son notablemente distintas segírn ias
ejerza en perìodo de vacaciones o ]¡a disuelta la Cámara conesponclienre. igualmente,
ex.isten grandes distinciones s*gún se trate cle congreso o senado. Ello se debe a que,
en síntesis, ias funciones de las Diputaciones Permallentes se corresponden con las
cámaras de las que emanan y, como es sabido, las firnciones de congreso y Senado
revisten notables cliferencias. Du¡ante ias vacaciones parlamentarias, la principal fun-
ción es la cle co¡rvocar los Plencs extraordinarios c{e la Cámara corresponcliente. Tal
cosa puede hacerse siempre que la Ðiputacíón lo estime peninen.re, pero es obligada
para ia Diputacióa del Congreso en los supuesros previsros en los artículos 86.2
convalidación de ljccrerr¡s-lçyüs- y I 16 *estados de alarma, excepción y sitia-* - de
la constitución. Además tle esta función rle convocaroria cle los pienos, incumbe a las
Dipuiaciones Permanentes uvelar por 1os poderes de la Cáma¡a,r,lart.7B^Z CE). I.a
arnplitud de 1a expresión, unida a ia práctìca registrada hasta e1 nìomeüto, que inclu-
ye debates relevantes en la Diputación Permanente e, incluso, la comparecencia ante
la misma de miembros clci Gobierlo para expljcar ia posición cle ésæ anre âsuriros
concretos,.permiten afirmar que la Diputación permanente opera, en los p*riodos de
vacaciones parlamentarias, Çûmo una autén¡.ica Oâmara de composición reducicla.
['n los supuestos de disolución de las Cámaras 1as Diputaciones Permanentes
siguen ejerciendo sus funciones de !a CE* hasta la constitución cle las
rluevas cáara¡as. Fln tales casos, -art.78"3
y puesto qlie el mandato de la Cámara ya ha expi-
radc, la Diputación clel Ccngreso suple a ésta en ci¡cunstancias que estáa ."pr"ir-
metrte previstas en el te>rto collstitilcional. Así, asu-me las funcioues dei Congrãso en
r':lacjón con los estados de aiarma, excepción y sjiio 78.2. c.F.., en ielación
ccn el 116- y, por lanto, concede ia autorización precisa -.arr.
para prorrogár el estarlcr
tlealanna,autoriza la declaración del estado de excepción y, poi *^y.rií" absoluta,
<ieclara el estado de sitio. Igualmente, asume las cornpetenciâs ð,e la Cân¿.ra baja re-
lativas a la convalìdación cle los Decretos-leyes (a¡t. 78.2 CIì, en relaciórt..rtt *i B6¡.
Aunque no está exPresãmente previsto en ninguna ¡lorma, dei carácte¡ ârlcional
y rrc personai de 1as prerrogativas se deduce que los miembros de las Ðiputaciones
Permanentes, cuando éstas actúan disuelras las Cárnaras, continíran ostentando sus
prerrogativas hasta la cûnst;fución de las nuevas Cámaras. Cuando tal constitución
tenga lugar, las Dipuraciones Permanentes deben rendiries cuentâs ¿ie su actuación
(art.59 RC).
La estructura de las Cortes Cenerales 85
8. LA EST'RUCTURACIÓN ÐtsL TR,qBAJO PÂRLAMENTARTCI
. Como sricedc con ot(as materias relaiivas al funcionamiento parlamentario
*prerrogatívasr etc.- la organización temporal del rrabajo parlamentario está
n<;tablemente influida por los acontecimientos históricos y por las características
de una sociedad ya superada. En efecto, en una época en que las comunicacionçs
eran difíciles, resultaba útil señaiar una fecha fija para las reuniones de los Parla-
mentos; en un tiempo en que los Monarcas se resjstían a convocarlos, resuftaba
previsor fijar un plazo para ello; en sistemas donde los Parlamentos y el pr:opio
Estado tenían pocas cornpetencias, resultaba ra'zonable y económico que las scsio-
nes solo cluraran el tiempo estrictarnente necesario, unos meses,
a) Legislatura y períodûs de sesiones
, Esas reglas en su día justificadas se arrâstran aún hoy, Así, la finalización de
' ia legislatura *gue dura cuatro años (arts. 68.4 y 69.6 CE) salvo disolución an-
. ticipada- supone la caducidad de los trabajos en curso, según ona rradición
recogida en ios reglamentos *arts. 207 RC y Ðisposición Adìcional li RS-- que
tenía su justificación e¡ que la nueva Cámara es, en puridad, roralmcnte clísrinta
de la anterior. "fai justificación, que hoy en día resulta bastante débil, es, sobre
todo, inconveniente, pues acarreâ e1 disfuncional e{ecto de que los proyectos o
. proposiciones de ley cle ciert¿r extensión o complejìdacl o tardíamen¡e rerrritidçs
a las Cániaras pueden no verse nunca aprobados. Ciertamente, debe darse a las
flu€vas Cámaras la posibilidad de rechazar ia continuacióa de los trabajos cuya
tramitación ì*ició su ârltecesorâ; pero parece razonable proporcionar la oportu-
nidad de continuarlos en 0l esfado en que quedaron,1o que resulta cle especiál
utilidad si las dos Cámaras responden a idénrica o parecicia composición política.
Ðe ahí que, en ocasiones, se arbitren procedirnientos Ce orepesca, r{e los trabajos
eû turso en la legislatura anterior que dccayeron por fin*lizar el manda.to de ésta,
cornû yâ hiciese en una ocasió¡ una Resolución de la Presic{encia del Congreso de
9 de abril ðe 1979. Fe¡o no existe una previsión general de tales mecanismos, pcr
k> que los rrabajos de la Cámara disuelta dccaen $âlvo gue se utiiice el ya citado
rneciio de la Resolución de la Presiclencia,
La Constitución señala rin plazo de 25 días después de celebradas las eieccio-
ries parâ que ei Rey convoque al Congreso (.arrs.62.b y 68.6 CE) y la misma 1ey
fundamental estabiece que las Cáma¡as se ¿eunirán ânualmente en dos period<ts
de sesianes ordìnarìos, de septiembre a diciernbre y de febrero a junio lart.73,1).
Ël periodo de sesiones es ei marco temporal ordínario en ei cual pueclen tener lu-
ga4vâli'd'a y <irdinariamente, las reuníones de la Cámara. Redncir a nueve meses
la actividad padarnentaria ordinaria plaûtea, hoy en día, aigunos inconvenientes,
teniendo en cuenra la acumulacìón de trabajo *fundamenralmente, legislativo y
(

Joaquín García Morillo La estrucÈura de las Cortes Generales 87

I

( de conrrol* que se realiza en las Cámaras. Para casos excepcionales, la propia
(
Constitución prevé que podrán celebrarse sesiones extraordinarias a petición del
Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoúa absoluta de los miembros
( de la Cámara. Ello supone que, en realidad, la mayoría de la Cámara es quien
decide al respecto, puesto que e1 Presidente debe convocar si se lo solicitan los
órganos antes indicados (arts.61.3 RC y 70.2 RS). La solicirud de la convocatoria
i
debe incorporar el orden del día que se propone, y la sesión debe ceñi¡se al mismo
(
lart.73.2 CE). En fin, si el Gobierno aprueba durante las vacaciones parlamen-
( tarias un DecretoJey, el Pleno del Congreso queda convocado automáticamenre
( para resolver sobre su convalidación (art. 86.2 CE), También se convoca de in-
mecliato al Pleno del Congreso en los supuestos de declaración cle los estados de
( y programas en ellos expuestos por los distintos partidos son uno de los
alarma, excepción o sitio (arts. 1,16 CE y 1,65.1 RC). H,n ambos casos, si la Cámara
( los Parlamentos democráticos y, hoy en día, una de sus mayores funcio-
estuviese disuelta será competente la Diputación Permanente.
b) Requisitos de validez
( en la exjstencia en los salones del Pleno de unas tribu¡ras abiertas al público ¡ sobre
Para que las reu¡iones de las Cámarâs sean válidas deben, en primer lugar,
haber sido convocadas reglamentariamente (art. 79.1 CE)i las reuniones qrie se
celebren sin tal convocatoria, ni serán válidas, ni estarán amparadas por las pre-
rrogâtivas pariamentarias (art.67.3 CE). En segundo lugar, deben conrar, para
(
adoptar acuerdos, con el preceptivo quórum, que en ambas Cámaras es la ma-
yoría es, la mitad más uno* de los miembros de la misma (arts. 79.1 CE,
-esto
78.1 RC y 93.1 RS). E! objeto á.eI quórum es evirar que un pequeño grupo de
parlamenfarios aproveche la ausencia de la mayoría para âdoptâr acuerdos, y su
existencia se presume, salvo gue alguien solicite el recuento o gue, realizada una
volacìón, se constâte su inexisrencia iarrs. 93.2 RS y 78.2 RC).
Las convocatorias de las Cámaras deben incluir an oorden del díarr, o rela-
ción de ¡naterias â trâtar en la sesión. Ningún punto no incluido en él puede ser
tratado. El orden del día es fijado por el Presidenfe de acuerdo con la Junta de
Portavoces (arts. 67 ,1. RC y 71 ,1 RS, donde la Junta de lro¡tavoces es solo oída y
el acuerdo preciso es el de la Mesa), esto es, se supedita su elaboración a la concu-
rrencia de las voluntades de quien representa a la Cámara y de la representación
política de la misma. Una vez iniciada la sesión, el orden del día sólo puede ser
modificado por acuerdo del Pieno cle la Cámara, â propuesta de su Presidente o
de los demás sujetos legitimados, según el respectivo Reglamento (art.s. 68 RC y
71.4 RS). El Gobierno, por su parte, puede exigir que un asunro se incluya en una
sesión con carácter prioritario, siempre que haya cumplido los trámites reglamen'
tarios iart.67.3 RC). En fin, tanto la Constitución como los reglamentos imponen
límites a la libertad de fijación del orden del díar la primera exige (art. 111 CE)
. Las intervenciones en los debates pueden tener lugar por diversos
-. que se guarde un tiempo. rnínimo semanal para evacuar ias interpelaciones y pre-
gllntas que los Diputados y Senadores presenten al Gobierno, y el Reglamento del
reseÍva dos horas semanales como mínirno a este fin (art. 191 RC). I.as
vespertinâs de los miércoles en el Congreso y de los martes en el Senado
destinan a tal menester. Igualmente, la Constitución (art. 89.1) otorga prioridad
los proyectos de ley en relación con las proposiciones de ley.
Publicidad
: Las sesiones se celebran habirualmente de martes a viernes en el Congreso (art.
1 RC) y de martes a jueves en el Senado la*.76 RS) y son, en principio, públicas
80 CE). De hecho, y como ântes se dijo, la publicidad. de las sesiones y de los
La publicidad es, por otro lado, elemento neçesario para que los electores
sepan qué decisión toÍulr â la hora de elegir las futuras Cámaras. De ahí que el prin-
general de las deliberaciones parlamentarias sea la publicidad, lo que se uaduce
todo, en el acceso a los mismos de ios rnedios de comunjcación. Igualmente, la publi-
se realiza a través cle los respectìvos Bolerines Oficiales y Diarios de Sesiones del
, Congreso y del Senado (are. 95 a 98 RC, DA y I91 RS), siendo de sefialar que los
iúltimos contienen reproducciones taquigráficas de los debates. Sin embargo,las Sesio-
nes pueden no ser públicas en determinadas ocasiones. Así sucede cuando lo decide la
mayoría absoluta ðela Câmara o cuando lo previenen los Reglamentos (art. 80 CË).
Estos, a su vez, exponen que no serán públicas las sesiones de los Plenos relativas a
'asuntos internos, en pârticulân, si ttatan de la inmunidad de los padamentarios (art.
ì63
RC y 72 RS). I¿s sesiones de las Comisiones, cor carácter general, no son públi-
casr aunque tienen acceso a ellas los medios de comunicación y se reproducen en los
correspondientes Diarios (arts.64,1 y 2 RC y 75.2 RS).
d) Ordenación de los debates
Por lo que se refiere al transcurso de los debates, éste es, sin duda, uno de los
extremos en los que más fácilmente se percibe la racionalización del parlâmenta-
rismo, hasta el punto de que puede decirse que ha sido superada, configurándose
, una verdad eta estructutdción de la actividad parlarnentaria. En efecto, hoy en día
'resulta poco concebible que, con carácter general y salvo incidentes aislados, un
parlamentario quiera hacer uso de la palabra por decisión individual: normal-
mente los turnos de los debates se entienden asignados a los grupos parlamenta-
rios, y estos designan a su portavoz para cada debate.
Así, puede intervenirse para fijar posiciones (art. 74-2RC)rpara
RC), por alusiones (att.71,.1 RC) o para urla cuesrión de orden
 Joaquín García Morillo
Gobierno puede intervenir en cuaiquier momentc del debare (art. 70.5 RC). La
:èstructuración se proyecta sobre el curso del debate, pues los Reglamentos ciis-
ciplinan su o¡den y la duración de ias intervenciûnes, de snerte que aquéI, salvo
que se rija por reglas específicas, se realiza en dos turnos, uno a favor y otro en
contra, cada u¡o de ios cuales dura un máximo de diez minutos; si el debate es
de totalidad, estos turnos son de quince minutos ¡ tras el1os, los clemás grupos
parlamentarios fijan sus posiciones en diez minutos (art.74 RC), En todo cãso, Ia
Presidencia siempre puede, de acuerdo con la Mesa, pc.rner fin a una discusión por
entenrler que la cuestión está suficienremente debaticla (art.76 RC). Todas estas
disposiciones pretenden çrdenar el debate y evitar las prácricas conocidas como
oobst¡:uccionismo> o ofilibrrsteris¡no>. Estas prácticas consisten en intentar evitar
que una inicia¡iva ilegue a ser aprobada mecliante un uso inmoderado de las fa-
cultades reglamentarias con sucesivas intervenciones de larga duración- o
-p.e.
a través de una utilización torticera de las mismas.
e) Los yotos
Los voLtis ruqucriclus para que las Cámaras adopten sus acuerdos var:ían según
ios casos. La regla general es la mayoría simple de los þresentes, esto es, más vo-
tos a favo¡ qlle en cootra, siempre, claro es, que se alcance el quorwm requericlo
(arts' 79.1 RC y 93.1 RS). En orl'os câsos, la constitución, las leyes o el propio
Reglamento exigen mayorías cuaíificadas, como la absoluta, es decir, el voro-de
Ia mìtad más uno de los miembros de la cámara, por ejemplo, para investir al
Presidente del Gobierno en la ptimera votación, u orras aún superiores, como
puede ser la c1e 3/5 de los mienrbros de ia Cámara para elegir los Magistrados del
Tribunal Constitucioltai. El mayor rigor de las maycrías absoluras no deriva sólo
del más eievado número de votos exigido, sino también de que la base clel cóm,
puto no son los ptesentes, sino los miembros de la Cámara. I.ø uotøcìón se lleva
a cabo generalmente rnediante el procedimiento ordi.nario, que puede realizarse
elecffónicamente, como es habitual, o bien levantándose sucesivament€ unos y
otros parlamentarios, según el sentido de su voto; pero puede también tener lu-
gâr por asentimiento, o ser pública por llamamiento, o sec¡etâ. Esta última tiene
preferencia en caso de que haya solicitudes contrâpuestas. La f.orma cle las vota-
ciones es por Io general irrelevante, pero cobra importancia en supuestos en los
que resulta de interés público conocer Ia posición del parlamentario, como sucede
en e1 procedimiento legislativo, en la investidura del Presidente del Gobierno o en
Ias mociones de censu¡a o cr.resfiones de confianza. Ðe ahí que en estos casos esté
excluida la votación secretâ, y que en los tres últimos supuestos la votación deba
ser pública por llamamiento, a fin de inclividualizar el voro de cacla Diputado.
. (1-tll,,8P a 8{ Rç),
.:
''' '
La estructura de las Corres (ìenerales 89
9. BIBLIOGRT{FÍA, teçlst acIÓN y JURTSPRUÐENCIA
a) ßibliografía
Como obras de carácter general pueden consultarse MoLas, I y pirancn, L Ë,,
Las Cortes Generøles en eÍ sistenza parlamentørio de Gobierno, Madrid, 1987 y
SaNteor,etre,F., Derecho parlamentario esþañ.ol, Madrid, 1990, ManrfNr,z FE-
Lwrl lfitroducción al Derecho Parlamentario,Pamplona 1.999 y ,GRncfe Escuor-
xo,P., Reglamentos clel Congreso de los Díputados y del Senado,Maåríd, 1,999;
más específicos son Tonnes Muno, I,, I-os órganos de gabiern.o de las Cán+aras,
lv{adrid, 1987, donde se esrudian la Presidencia, la Mesa y la Junta de Portavoces;
Mon¡res Anaovo, J. M., los grupos pdrlamentarios, Madrid, 199û, centrado en
estos irnportântes sujetos de la vida parlamentaria: sobre las garantías indivicTua-
les de los parlamentarios puede verse también Teoría y Realidad Constitucional,
5 (2000) y ManrfN De L:.Rrrro, Mo 1., Aspectos constitucionalesy þrocesales de
Ia inmwnidad þarlamentaria en el ordenamiento español, Madrid, 2010; sobre el
debate de la re{orma clel senado puecle consultarse ei níimelo rnonográfico cle la
rcvista Teoría y Realidad Constitucionø|, 17, (2006).
b) Legislación
I-a legislación básica está consriruidâ por 1a I.O 5/85, de Régimen Eiectoral
General (LOREG), donde se recoge la composición de las Cárnaras y las inelegibi-
lidades e incompatibilidades de Diputados y Senaclores, y por los Reglamentos de.[
Congreso de los Diputados (de 10 de febrero de 1982) y del Senado (cle
-RC- de
25 de mayo cle 1982 con posteriores reformas; texro refundido 3 de rnayo cle
1994) También son de interés algunas resoluciones de la Presidencia cle
-RS-.
las Cáma¡as que interpretan o suplen el Reglamento. Sobre unâ eventual reforma
constitllcional dei Senado, iray que rener en cuenta el Informe del Consejo de Ë,s-
tado sobre Modificaciones de la Constitución Española de 16 de febrero cle 2006.
c) Jurisprudencia
Por lo que se refiere a la jurisprudencia constitucional sobre las prerrogativas
colectivas, la potestad autorreglâmentaria de las Cámaras y la asimilación de los
reglamentos de las mismas a las leyes ha sido trataclo en las SS"|C 101/83 (caso
Esnaola-Solahørría),118/88 (caso Rocø) y 1,19190 (caso Idígoras-Aizpurúa-Alcal-
de).La naturaleza jurídica de las resoluciones de la Presidencia, su alcance y la
integración de las mismas en el Reglamento se analizan también en las ya citadas
SSTC 118/88 y 11%9A, Su impugnabilidad a través del amparo consrirucional se
establece en la STC 44195,c*so Reguant. La asimilación a las norñras con valor
 1,,:
( j..
1,.
(
90 Joaquín García Morillo
de ley del Estatuto del Personal de las Cortes Generales puede verse en la STC
( 139/88 (caso Pérez-Serrano), y en la repetidamente citada 118/88 se encontrarán
consideraciones sûbre las interna corporis. Sobre la adquisición de ia condición
de parlamenrario es de inte¡és la STC 72184 lcaso Ley d.e Incompatibilidades de
Diputados y Senadores), en la que el Tribunal Constitucional determinó que las
inelegibilidades e incompatibilidades de los parlamentarios deben, forzosamente,
regularse en la Ley Ë,lectoral, y no en cuaiquier otra norma. La jurisprudencia so-
bre el requisito de jurar âcâtamiento a la Constitución es ya numerosa. Véase, por
ejemplo, la STC 1,22/83 (caso lwramento de diputados del Pørlarnento Gallegol
para Ia doctrina general sobre la legitimidad del requisito, luego confirmada en la
ya citada STC 101/83; en las SSTC 119/90 (citada) y en la 74/9L (caso lruin-Al-
uarez-Ëmparanza) se mantiene esa misma línea, pero se declara vâIidala fórmula
de juramento utilizada por los parlamentarios, consistente en añadir la expresión
*por imperativo legalu. En la primera de las dos sentencias citadas, el Tribunal
Constitucional se pronuncia sobre las consecuencias de la omisión del juramento.
En que respecta a las prerrogativas individuales, para lo que se refiere a la
1o
invìolabilidad ver las SST'C 51/85 (caso Cøstells), 30/86 (caso Cøsø de Juntas de
Guernica) y 3A/97 , caso Rodríguez Ibørrø, así como, en lo que ¡especta a la posi-
bilidad de que ios Estatutos de Autonomía otorguen dicha prerrogativa, ia STC
36181 (caso Prerrogatìuas de los miembros del Parlarnento Vøscol. En lo atinente
a la inmunidad son de gran importancia las SSTC 243188 (caso Suplicatorio Civil
I) y 9190 (caso Suplicatorir¡ Ciuil Il), en ias que el Tîibunal Constitucional decla-
ró inconstitucional una Ley Orgánica que exigía la autorización de la Cámara
correspondienfe pâra proceder contra un Diputado o Senador por la vía
-civil-
de la Ley de Protección del Honor, la Intimidad Personal y Familiar y la propia
Imagen, la STC 90/85 (caso Barral) en la que el Tribunal Constitucional señaló
que las Cámaras deben motivar
i -y expresar cuales son las Íazones de persecu-
ción política que justifican la decisión- la denegación del suplicatorio y la STC
( 206192 (caso GonzáIez Bedoyø), en la que se matizó que la motivación ha cle ser
coherente con la finalidad de la inmunidad; así mismo la STC 1,24101,, caso José
(
María Sala,en la que se precisó qlle no se vulnera la inmunidad parlamentaria por
cualquier investigación iudicial previa a la petición del suplicatorio, ya que éste
sóio es requerido para la inculpación de los parlamentarios. Por último, el fuero
especial ha sido obieto de tratamiento en la STC 51185 (caso Castells).
( En lo que respectâ a Ia aplicación de los preceptos reglamentarios sobre la
constirución de Grupos Parlamenta¡ios, tiene especial interés la STC 64/02 lcaso
Grup a Pørlømentario G alego ).
I
I
funciones legislativa y financiera de las Cortes
1. lsrRoDucqóN.
2, L¡ r'-¡crnnva
rícrsrATrvÀ.
3. E¿pRocEDrMrÊNfo Lrûtsr-Atvo oRDtNARto.
4. SÂNcróN, pRoMurc.ÂcróN y puB¡-'C^ctóN tx !.As tÉyts.
5. PncrtorvrgNn)st.lc¡sL¿rwosãsp¡ctAt.ts.
6. L^ FUNcróN HNANCIÊRA: rÀs polÍsrÂDts rR¡gur¡\Rr¡ y pRE5upu6sr,\RrA,
7, BrsuocR ¡i^, r.rcrsl,{cróN y }uRrspRlJoENc¡A
l.INTRODUCCIÓN
' El Pariamento, en los sistemas constitucionales, surge como órgano de repre-
nacional cuya ftrnción principal es expresâr la voluntad popular rne-
normâs de carácter general. Por elio la Constitución atribuye a las Corres
, tal como se vió en la lección 3, la función legislativa del Estado, esto
la tarca de claborar las normas centrales del ordenamiento jurídico, Por otra
el origen histórico de los Parlamentos constitucionales está marcado por la
pugna entre la Nación y el Monarca por la soberanía. Este hecho explica que una
las principales funciones parlamentarias contemporáneas sea la de controiar
la acción del poder ejecutivo, he¡ede¡:o histórico de las competencias de los mi-
del Rey en los Sistemas de Monarquía constitucional del pasado siglo. En
esta función, entendida en un sentido amplio, cabe comprender tanto las diversas
facultades parlamentarias encaminadas a controlar la actividad gubernamental,
corno la pârticipación del Congreso de los Diputados en la formación dei Go-
bierno o los mecanismos de dicha Cámara para exigir la responsabilidad política
del mismo. De esta manera, función normativa y función de control político del
Gobierno constituyen los dos polos de la actividad de las Cortes. A caballo entre
cabe ubicar la función financiera, que posee un doble contenido. Consiste,
por un lado, en la facultad del Parlamento para aprobar las leyes que establecen el
rég.imen de ingresos del Estado, mediante la imposición de tributos, capacidad im-
posiriva llue se encuentra en el origen de los Pariamentos medievales ante¡iores al
.constitucionalismo lno taxatiott. without representatìon). Por otro lado, la función
comprende la potestad de aprobar anualmente las cuentas del Estado
1a ley de presupuestos, actividad formalmente legislativa que implica un
importante medio cle controi de la actuación del Gobierno y la Adminisuación.
Al tratar ias mencionadas funciones de las Co¡tes Generaies, y como ya se
señaló en la lección 23, no puede obviarse una mención a la distancia que media
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I
, e' r el planteamienro teórico y la realidad. En efecto, los sistemas parlâmentarios
han derivado hacia r¡na innegable pérdida de i¡iciativa política del Pariamenro en
beneficio del Gobierno, que recihe por diversas vías una indiscutible y directa legi-
timación de¡nocrática. Esto no supone por sí mismo, como algo apresrrradamente
suele âfirfiarse' una decadencia de los Parlamentos, sino más bien una transfor-
m¿ción de su papeL de ser el centro del debate político y clonde se gestaba la cli-
¡:ccción política del Sstado (ahora expresamente atribuida al Gobierno en nuestra
Constitución), el Parlamento se hâ convertido, sobre todo, en un órgano de elabo-
racióa de normas â pârtir de proyectos del Gobierno y de control de la gestión de
ésre, Tal transformación supone, sin duda, un profundo cambio de significado en
todas las ft¡nciones parlamentari¿s, que pierden susrantividad propia y capacidad
de iniciativa y se convierten más bien en tareas coordinadas con el Gobierno por
medio de la mayoría parlamentaria; todo elio, desde luego, con la excepción del
controi que los grupos parlamentarios cle la oposición puedan ejercei sobre el
ejecutivo desde plantearnientos ajenos a ios de la mayoría gubernamental.
En la presente lección se ïan a examinar las funciones legisiativa (números 2
a 5) y ânanciera (números 6 a 8), y en la lección 25, las de carácrer político, esto
es, la de control del Gobierno y Ia dc cxigcncia dc responsabilidad políriea rlcl
mismo. En cuanto a la función legislativa, que vemos seguidamente, se estudian
primero las diversas fases del procec{imiento legislativo ordinario y luego las pe^
culiariclades de Ios dive¡sos procedimìentos especiales.
2. LA INICIATTVA IEGISLATTVA: ÐIVEI{SOS SUJITOS
La fa.ctiltad de iníciativa legislativa, esro es, de promover la elaboración de una
ley por parte de las cámaras pailamentarias, reviste una notable trascendencia,
puesto que abre paso al ejercicio de la función legislatíva, de importancia central
para el funcionamiento del Estado. Por ello, su pertenenciâ a unos u otros sujetos
ha reflejaclo históricamente la disputa por la titularjdad cle la sobera*ía. Aií, su
atribución al Monarca ¡ más adelante, ai Gobierno, a las cámaras parlamenta-
rias o al electorado, o su compartición entre varios de dichos sujeto*, se
ponde con sucesivas fases de dicha pugna histó.rica. Ësra evolución ha conducido "orr.r-
por lo general, como en el caso españoi, a una pluralidad de sujetos titulares de
Ia iniciativa legislativa, sin embargo, debe renerse en cuenta que, pese a su impor-
tancia, la facultad de iniciativa legisladva no forma parte propiamenre del nriileo
básico de la función legislativa, entendida en senrido estricro como la capacidad
de elaborar y aprobar una ley, sino que constituye únicamente una fase p.*limina.
que abre paso a dicha función.
El art. 87 de la Co¡stitución atribuye la iniciativa legislativa ordinaria de fo¡-
ma plena y directa tan sólo al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Se-
Las íunciones legislativa y financiera de las Cortes 93
(ap. 1); además, otorga una capacidad de propuesta a las.A.sambleas de las
Autónomas (,ap.Z) y se remite a una ley orgárica en lo que respecta
alcance r{e ia iniciativa popuiar {ap, 3). Son, por taütû, cinco sujetos los que
tomar parte en este trámite, âunqlr€ con muy distinto alcance.
) En pr:imer lugar, la iniciatiua se afribul'ç al Gobierno, de quien parte boy
día ia inmensa mayoúa de las leyes, al estar constitucionâlmente encargado de la
dirección de la política y ser, en consecuencia, el impulsor clel programa iegislatjvo
la mayoría parlamentaria. Los rextos presentados por el Gobierno en ejercicio
'de su iniciativa legisiariva deben ser aprobados en Consejo de Ministros y reci-
ben la denominación de uproyectos de leyo. De acuerdo con lo orclenado por el
ârt. 89"1 CË, los proyectos de ley deben disfrutar de prioridad en la rramitación,
,åunque, se añade, nsin que la prioridad debida a los proyectos de ley impicla el
,ejercicío de la iniciativa legislativa en los térmìnos regulados por el art. 87o, esto
es, sin que por ello se impida el ejercicio de la iniciativa legislativa a los demás
sujetos titulares de Ìa misma. Este mandato constirucional se ha traducido en la
del art. 105 clel Reglamento del Senado, que atribuye a los proyectos de
, prioridad en la tramitación sob¡e las proposiciones de iey; en el Reglamento
Congreso de los Diputados, por el contrario, no se cootempla ninguna pre-
yts1011 expresa al respecto. Los proyectos de ley son enviados al Congreso de los
Cárnara que inicia la elaboración de las leyes, nacompañados de una
exposición de motivos y de los ântececlenfes necesarios parâ pronunciarse sobre
elloso (art, 88 CE). El proceclimiento legislativo se pone er¡ marcha de forma pre-
ceptivâ, sin que Ia Cámara pueda rechazar su tramitâción, a diferencia cle lo que
oculre, como veremos, con las iniciativas legislativas de otros sujetos, para las que
exlste un trámite de utoma en consideración" en el que la Cámara puede rechazar
discutir la propuesta de texto iegislativo que se le envia. Frente a un proyecto de
ley gutrernamental sí cabe, en cambio, que los principales sujetos sobre los que se
â¡ticula el procedimiento legislativo, Ios grupos parlamentarios, presenren enmien-
das a la totalidad; pero dichas enmiendas a la totalidad, que son olas que versen
sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto de ley y postulen la
devolución de aquél al Gobierno, o las que propongan un rexto completo alternati
vo al del proyecto> {art. 110.3 RC), forman parte ya de la tramitación clel proyecto
e integran el procedimiento legislativo. Ahora bien, pueden suponer, como indica
ei precepto reglamentarjo, ei rechazo del proyecto gubern,amental; ¡
en su caso, la
continuación del procedimiento sobre un texto alternativo. El Tribnnal Constitu-
cionai ha avaiado que el Crobierno reproduzca una iniciativa legislativa idéntica a
otra previamente ¡echazada, ante la inexistencia de precepto constifucional o regla-
mentario que lo impicla {S1'C 238/2012, caso Mayorías del CGP\.
b) En segundo lugar, la Constitución atribuye la iniciativa legislativa a ambas
Cámaras parlamentârias, cuyos textos reciben el nombre de
"proposiciones de
leyo. ¡¿ iniciativa pertenece a las Cámaras en cuanto tales, no a sus miembros
 Eduardo Espín
a título individual ni a los grupos parlamentarios. Esto supoûe que, pese a que
sean aquéllos o éstos quienes presenran de manera eÍectíva las proposiciones, la
câmara ante la que se haya ejercido la iniciativa debe pronunciarse sobre las
mismas mediante el rámite cle ia ntoma en consideración". Así pues, solamente
después de que una Cámara aprueba tomar en consideración una proposición de
ley puede considerars€ que se ha ejercido la iniciativa legislativa parlamentaria y
comienza la discusión del texto.
De acue¡do con el Reglamento det Congreso, las proposiciones deben ser pre-
sentadas por quince Ðiputados o un grupo parlamenrario (a¡t. 126.1 RC), y deben
ir también acompañadas en ambos casos de anrecedentes y exposición de motivos
{art. 124 RC). Iniciado el procedimiento en el congreso, la existencia del trámite
de toma en consideración por la Cámara hace que, superado este trámite, no se
admita ya l.a presentación de enmiendas a la totalidad que propugnen la devolu-
ción del proyecro; sí son posibles éstas, en cambio, si la roma en consideración ha
sido efectuada en el Senado (arr. 126.5 RC).
Previo al trámite de toma en conside¡ación, el Reglamento del Congreso ha
previsto dar ocasión al Gobierno de manifestar su opinión sobre la proposición de
ley a debatir (art. 126.2 RC). El Gobierno cuenta para ello con un plazo de trein-
ta días desde la publicación de la proposición (art. 126.3 RC), en el que deberá
manifestar, en su caso, su oposición a la tramitación en los supuestos en Jos que
tiene competencia para ello, es decir, cuando la proposición modifica una delega:.
ción legislativa en vigor (art. 84 CE) y cuando supone aumento de los créditos o
disminución de los ingresos (art. 134 CE).
Si ia proposición se ha presentado en el Senado, en donde tienen derechc¡ a
hacerlo veinticinco senadores o un grupo parlamentario (art. 108.1 RS), es en esta
Cámara donde se adopta 1a decisión sobre la roma en consideracióa, siendo luego
enviada al Congreso, donde comienza ya directamente la fase sustântiva de Ia tra-
mitación (arts, 89.2 CE, 125 RC y 108.5 RS); la proposición de ley en el Senado
clebe ir acompañada de una exposición justificativa y, eû $u caso, de una memoria
en la que se evalúe su coste económico (art. 108.1 RS), El Reglamento del senado
no contempla de forma expresa un plazo para gue el Gobierno pueda manifestar
su oposición a la framitación de la proposición, por lo que el Gobierno podrá
hacerlo clesde que ésta se publica hasta el momento en que la misma sea sometida
a la votación de toma en consideración por la Câmara.
c) La Constitución también contempla el ejercicio de la iniciativa legislativa
por los ciudadanos, estableciendo la denominada iniciativa popular. El apartado
3 del art, 87 tan sólo regula expresamente que debe ejercerse por no menos de
¡.00.000 ciudadanos y las materias de las que está exciuida, remitiéndose para las
fgrmgg _dç. qjçc.j.jo y recluisitos 3 una ley orgánica. l-aLA 3/ß84,de26 de marzo,
gqbre la Iniciativa Popular (LORIP, modificada en 2006), regula esta institución
:..
Las fturciones legislativa y 6nanciera de las Cortes 95
el mismo espíritu resÛictivo que la propia Consrirución, ala vez que muesrra
evidente objetivo de economía procedimental.
La ley prevé que la iniciativa debe ser irnpulsada por una comisión promotora,
cual debe encargarse de presentar a la Mesa del Congreso de los Diputados un
articulado, que ha de ser objeto de examen de admisibilidad por parte de
Mesa de la Cámara. Dicho examen se proyecra tanto sobre el cumpiimiento
los requisitos formales como sobre los de carácter sustântivo. Entre éstos se
el que la proposición no verse sobre las marerias excluidas de la iniciatìva
por Ia Constitución y la propia ley orgánica: el art. 87.3 de Ia CE excluye
las materias propias de ley orgánica, las tributarias, las de carácter
I y ia relativa a la prerrogativa de gracia; la ley añade orras materias,
de la reserva constitucional en favor del Gobierno de la iniciativa le-
en las mismas: la iniciativa popular no podrá versar sobre proyectos de
económica {reservados al Gobierno por el art, 131 de la CE) ni sobre
Presupuestos generales del Estado (encomendados a ia iniciativa gubernamen-
por el art. 134.1 de la CE). Asimismo, lá iniciativa puede ser rechazada si se
en framitación un proyeçto o proposición de ley sobre ei mismo objeto,
es reproducción de otra iniciativa popular de contenido análogo presentada
urante la misma legislatura, o si la proposición versa sobre materias manifiesta-
distintasy carentes de homogeneidad entre sí (art. 5 LORIP). Contra Ia re-
de la Mesa del Congreso cabe reçurso de amparo ante el Tribunal Cons-
expresamenfe previsto en la propia Ley Orgrínica de Iniciativa Popular.
Una vez admidda la proposición, la comisión promotora clispone de un plazo
nueve meses, prorrogable por tres más, para proceder a la recogida de las qui-
rnil firmas exigidas por la le¡ que deberán ser autenticadas por notarios,
sec¡etarios judiciales, secretarios de los .Ayuntamientos correspondìentes o por
feclatarios especialmente designados al efecto. Los gastos ocasionados por la difu-
sìón de la proposición y la recogida de firmas son resarcidos por el Estado si aqué-
alcanza la fase de tr¿mitación parlamenraria (art. 15 LORIP), lo que habría
entenderse en un sentido favorable a los promotores, esro es, en el sentido de
recogida de un número suficiente de fumas
a la toma en consideración del Congreso de
sentido de esta decisión. Cabe señalar que,
por la Cámara supone que es a ésta a quien
corresponde la fase esencial de la iniciativa, mientras que los electores actúan
como sujetos proponentes de la misma, ya que sólo tras la toma en consideración
comienza 1a elaboración de un texto legal.
d) Finalmente, la Constitución, en el arr. 87.2, atrlbuye a ias Comunidades
A.utónomas una facultad que ha de calificarse más de propuesta de iniciativa que
de auténtica iniciativa legislativa. En efecro, lo que Ia Constitución prevé es que
las Asambleas de las Comunidades Aurónomas puedan solicìtar del Cobierno la
96 '
.. .::ì..ì. Eduardogspín
adopción,de iln proyecto de ley, o bien remitir a la Mesa del Congreso una pro-
posición.de le¡ que podrán defender ante la Cámara mediante una delegación de
lapta tres miembros'
,. En el primer caso, semejante previsión supone sólo, en d.efinitiva, atribuir a
las Asambleas autonómicâs la facultad de proponer al Gobierno que ejerza sr.r
i¡iciativa legislativa mediante la adopción de un proyecto de ley; como, natural-
mente, s€ tråtâ de una propuesta no vinculante, esta facultad no otorgâ a dichas
Asambleas la capacidad de poner en marcha el procedimiento legislativo, sino
tan sólo de instar al Gobie¡no a que lo haga. En el segundo supuesto, la previsión
constitncional atribuye a las Cámaras âuronómicas una posición más relevante,
an'âloga a la de los firmantes de uua propu.estâ de iniciativa popular, puesto que
la propuesta autonómica es sometida a ia toma en consideràcion poi pu.t. à"1
congreso de los Diputados. El verdadero alcance de la posibilidad coniernplada
en el precepro constitucional es, en realidad, la posibiiidad de defender diiecta-
mente ante el Congreso la toma en consideración por esta Cáma¡a del texto de la
proposición aprobacla por la Asamblea de la Comunidad Autónoma"
3. EL PR"OCADIMTENTO LEGISTATTVO ORDINARIO
'El
procedimiento legisiativo se encuentra regulado directamente por la consti-
rución en sus.râsgos esenciales, regulación que es completacla por los reglamentos
de ar¡bas cámarac.El art.89.7 de la cE se refiere únicanrente a que los ieglamen-
tos de las Cámaras regularán la rramitación cle olas proposíciones, de ley, pero
como es evidente, igual suerte reciben los proyectos de ley. La facultad de regula-
ción dei procedimiento legisiativo por los reglamentos de las cámaras, no es sino
nna plasmación de Ia autonomía reglamentaria que el art. 72.1 dela Constitución
reconoce a ambas Cámaras,
La discusión por una cámara de un rexto legal se desarrolla en varias fases,
que en el procedimiento ordinario son la de presentâción de enmiendas, el estudio
de las mismas por pârte de una ponencia que elabora un informe y la discusión
y votación de dicho informe y de las enmienclas por la comisión, que aprueba un
dictamen que es somerido a discusión en el plenå de la cámara. El infórme cle la
ponencia si¡ve de eje de la discusión en la comisión, así cemo el dictamen apro-
bado por la comisión desempeña ese papel en la posterior lectura de pleno. Los
plazos de las diversas fases vienen determinados, salvo excepciones en que lo hace
la propia Constitución, en los regiamentos de las Cámaras.
En caso de disolución de las Cámaras, ambos reglamentos prevén la cadu-
cidad de todos los con la sola excepción de aquéllos de los
que la Diputación Permanente {art. 207 RC y
L¿s funciones legislativa y financiera de las Cortes 97
Disposición adicional primera RS), Esta regla, cuyo {undamento reside en el res-
peto a la representatividad del nuevo Parlamento) supone la pérdida del trabajo
legislativo pendiente, que, en su caso, debe comenzar su andadura de nuevo, aun-
que si la mayoría parlamentaria enla nueva Cámara es análoga a la anterior su
tramitación será presumiblemente más rápida. Sin embargo, la LORIP establece
una excepción a la previsión anterior en relación con la iniciativa legislativa po-
pular, srn duda porque el eiercicio de la misma es independiente del resuitado de
unas elecciones. Con todo, la Mesa de la Cámara puede retrotraer la tramitación
al momento que considere oportuno en ningún câso es preciso presen*
-auflque
tar de nuevo la certificación acredirativa de haber reunido el mínimo de firmas
necesarias*, lo que se debe, asimismo, a la necesidad de respetar la voluntad de
las nuevas Cámaras.
En la interpretación del procedimiento legislativo el Tribunai Constitucional
otorgâ a las Cámaras una gran libertad, como es natu¡al al ser titulares de la fun-
ción legislativa del Estado. Así, ha establecido que no existe inconveniente consti-
tucional para que los proyectos o proposiciones de ley tengan un contenido hete-
rogéneo {STC 136/2011, caso Ley 5An998, de Medidas Fiscales, Adtninistratiuas
y del Arden Social). Ahora bien, en cambio ha entendido que resulca inaceptable,
desde la perspectiva del derecho de los parlamentarios a participar en un debafe
informado, la admisión al mismo de enmiendas por completo ajenas al texo le-
gislativo en discusi.ón \STC 11,9/20!1., caso Enmiendas ajenas al texto debatido).
a) Discusión en el Congreso de los Diputados
La fase sustantiva del procedimiento legislativo comienza en ei Congreso de los
Diputados, en e1 que hay que distinguir varias fases:
- Fase de enmiendas a la totalidad, En esta fase, el proyecto o proposicìón pue-
de verse totalmente rechazado o sustituído por otro, Efectivamente, los proyectos
provenientes del Gobierno y las proposiciones de ley dei Senado pueden ser objeto
de enmiendas a la totaiidari que propugnen la devolución del texto a los órganos
promotores de la iniciativa o también, en el caso de los proyectos clel Gobierno, la
posible adopción de un texto completo alternativo. Taies enmiendas a la totalidad
sólo pueden ser presentadas por los Grupos Parlamentarios y son debatidas por el
Pleno de la Câman (arts. L1.0,3, 126.5 y 127 RC).
No caben, en cambio, enmiendas a Ia totalidad ni respecto cle las proposiciones
de iey del propio Congreso nì sobre las procedentes de la iniciativa popular. Una
vez tomadas en consideración ambos tipos de proposición pasan directam€nte â
la fase de discusión en comisión.
- Fase de comisión. El proyecto o proposición pasa a contiûuación a examen y
votación en las comisiones correspondientes, según la materia sobre la que vers€:
 &>i{Y:ÌÑ !:n|,.! '
r , :. '
98 Eduardo Espín
texto que hayan presentado, rn el plazo previo
en el.la se dcbaten las enmienclas al
que determine el Reglamento, los diputados o grupos parlamentarios. Para sisre-
matizar el debate, la comisión designa una ponencia, encargada de elaborar un
informe sobre e1 texto y las enmiendas al mismo. como consecuencia de la discu-
sión (en sesioûes a las que pueden acudrr los medios de comunicación) la comisión
elabora un texto (dictamen) que pasa a ser discutido en el ?leno.
I - Fase de Pleno. El dictamen de la comisión es somerido a discusión y vota-
ción en el Pleno de la Cámara: en esta fase pueden mantenerse eruniendas que no
(
hayan sido aceptadas por la comisión. En ese caso, el Pleno deberá pronunciarse
( por el texto propuesto por la comisión, por el texto alternativo mantenido por la
enmienda, o por un texto de transacción.
( constituye una hipótesis improbable dada la composición política habitualmente
b) Discusión en el Senado
Una vez aprobado el texto del proyecto o proposición de ley por el Congreso,
I su Presidente io remite al del Senado, Esta Cámara dispone de un plazo de dos
meses *veinte días en los declarados urgentes por el Gobierno o el propio Con:
greso- para oponer su veto o pam proponer enmiendas. Ën ambos casos y al
igual que en el Congreso, primero tiene lugar una lectura en comisión (de la que
se prescinde cuanclo no se han presentado enmiendas, a*. 1AT S RS) y luego otra
en Pleno, clebiendo desarrollarse ambas en el citado plazo constitucional de dos
meses. En la deñnitiva lectura de Pleno, la aprobacién del veto necesira la mayoría
absoluta de la Cámara (art. 90.2 CE).
Si ei Senado no veta ni modifica el texto enviado por el Congreso, el mismc
queda ya preparado para su sometimiento a la sanción real.
c) Diferencias de opinión etrtre Congfeso y Senado
Si el Senado no está conforme con el texto aprobado por el Congreso tiene,
como hemos visfo, dos posibilidades, la interposición de veto o la aprobación de
enmiendas modificando dícho texto.
bzterþosición de ueto. Si el Senado interpone su v€to, para lo que, como se
ha dicho, necesita mayoría absoluta en la votación de Pleno, el texto vuelve al
Congreso. LaCámata baja dispone entonces de una doble opciónr puede superår
el veto del senado y aprobar el proyecto o proposición de iey mediante la misma
màyoría absoluta exigida al senado para oponerlo o puede, simplemente, dejar
transcurrir dos meses y ratificar por mayoría simple el texto inicial que remitió
al senado; en ambos casos el texto definitivo es idéntico al que se apiobó por el
Cong.reso.-'
Las funciones legislativa y âr¡anciera de las Cortes 99
Aprobacìón de enmiendas. Si el Senado, en cambio" se ha limitado a formular
enmiendas, el Congreso sólo está obligado a pronunciarse sobre ellas, aceptándo-
las o rechazándolas por mayoría simple.
La tramitación que se ha descrito muestra una posición claramente desi$ual
ambas Cámaras, ya que el paso por el Senado constituye, en realidad, üna
ode ¡eflexión>, cuyâ utilidad fundamental es permitir a la Cámara Baia
reconside¡ar determinados aspectos del texto por ella aprobado en caso de que
Senado haya formulado enmiendas. Nada le impide al Congreso de los Dipu-
tados, sin embargo, Iìmitarse a râtificar dicho texto rechazando taies enmiendas
o el veto senatorial, sin que resulte imprescindible en ninguno de los dos casos
alcarøar una mayoría cualificada. Tan sólo si el Senado veta el proyecto, [o cual
semeiante entre ambas Cámaras, y el Congreso no desee esperar el reducido plazo
de dos meses que impone el art. 90.2 de la CE, es preciso que esta Cámara alcance
para superâ.r dicho veto la misma mayoría absoluta que requirió al Senado su
4. SANCIÓN, PROMULGACIÓN Y PUBTICACTÓN DE tAS TEYES
Una vez frnalizada la tramitación parlamentaria y fijado ya, por consiguiente,
el texto de la le¡ ésta debe todavía cumplir otros requisitos antes de su entrada en
vigor. Tales requisitos son la sanción y la promulgación por parte del Monarca ¡
ånalmente, su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
a) La sanción de las leyes es un requisito constitucionalmente necesario para
perfeccionar el texto de la iey, aunque hoy día haya perdido su contenido político
histórico.
Ea los sistemas de Monarquía consfitucional propios del pasado siglo, en ios
que la soberanía era compartida entre la Nación y el Monarca, la aprobación
de una ley requería centar tanto con la la voluntad regia como con la voluntad
nacional expresada por el Parlamento; de esta manera la sanción expresaba lâ va-
lunrad real de aprobación del texto que se iba a promulgar como ley. De todo ello
resultaba que la sanción real era un acto con pleno contenido político y legislatí-
vo: no un acto obligado, sino una facultad que permitía al Monarca oponerse a la
yoluntad del Pa¡lamento en determinados supuestos y formas, según los términos
concretos de cada Constitución.
Como se vio en la lección 21, la Constitución española contempla la figura
de la sanción real al enumerar las funciones del Monarca {art.62 a) y en el art.
91., precepto que determina el deber
constitucianal del Rey de sancionar las leyes
aprobadas por las Cortes Generales en un plazo de quince días. En efecto, apar-
 . Eduzirtlo Espín
'sistemáticas sobre el sistema de soberanía popular
española, del tenor del precepfo se deriva
es ún acto clehid o qüe no permite discrecionalidad alguna al Monarca.
de Ia sanción real hace que, pese
a constituir normalmente **,con
formai y obligado, prácticarnente
b) La promulgación consiste en er acto de comprobación y proclamació' de
que la ley cumple con rodos los requisitos constitucionalmenie^exìgidos,
con el
consiguiente mandato de que se cumpla y sea obedecida, De
con el art.
"cur.d".¡
91 cB,_tras la obligada sanc-ión el Rey debe proceder a la promuigación,
a la vez
que ordena su inmer.liata publicación.
Â.unque lejos de configurarse la sanción y la promulgación como acros
de con,
trol sristantivo, rampoco cabe reducirlos en té;minos ãbsolutos a actos formal_
mente oblìgados en todo caso,.va que ambas pof€stades de sancionar y promulgar
las Jeyes perrniten al Rey un mínimo control {ormai y exrerno de
lu, leyås. Así, po-
dría negarse a sancionar y promulgar leyes a ras que les faltasen .1.ment.r* *r*n-
ci¿rles externos consritucio¡almentä requeridos y perceptibles príma
facie, como
su aprobación por ambas cámaras de las cortes. pe heóho no cabe
olvidai que la
Constitución le ordena sancior¡ar y promulgar las leyes uaprobadas por las Cortes
Generalesn, Es evidente que ello no facul¡a al Monarcaþ"r..¡erå, un
control
de la cor¡ección dei procedirniento legislativo sólo ,orr.sponde al rribunal
constitucional-, pero sí debe reconocérsele h-que cápacidad p*r" nag". su concurso
al mcnos c' acluéllus !i{s.us en los que pudiera habiarse d* un" oÀiiiã"
*",.i{iesta,
flagrante e incuesrionabie del proceclimiento constitucionai.
Por l.o demás, los actos de sanción y promurgación deben ser ref.rendados,
en
aplicación de la cláusula general sobre lãs n.tor-d*l Rey prevista .n el art. ø+
de
la Constitución.
c) La promulgación ileva aparejada la orden de publicación, aunque
la cons-
titución española menciona a ésta de forrna autónàma en el propio art. 91.
De
esta mânera, el Rey ejerce simultáneamente sus facult¿des de sanc¡ån
y promulga-
ció¡ de las leyes, y ordena su publicación. La inserción der texto de r" i"y
en una
publicación oficial, concretamenre en el Boletín oficial del Ë,stado,
,l.t"r*inu
cumplimientg del principio constirucional, propio de rodo Estado de Ðerecho, "l
cle
la publicidad cle las normas (a*. 9.3 cE), fijãn<ù el momenro de
su incorporación
al ordenamiento jurídico. La entrada en vigor se inícia en la fecha .rtubt..¡dn
*n
la propia- norma por el legisiador, quien pirede prever *na uacatia /egrs, esro
es,
un período en el que la norma publicada iodavía no entra en vigor.
Eridefecto cle
previsión expresa, las leyes entrân en vigor rras una uøcøtio tigx
a" veinte días
previstã con carácter general por el Código civil (art. 2.1).
Las funciones legislativa y financiera de las Co¡res 101
5, I}RÛCFÐIMTENTOS T.EGISLATIVOS ESPECtrAI,ES
Puede habiarse de dos tipos de procedimientos especiales. En primer lugar se
entraR los procedimientos iegrslativos específìcos que 1a propia Constitución
a un determinado tipo c{e no¡mas. Son ios procedimientos constitucionai-
previstos para la aprobación de las leyes orgánicas, los decretos-leyes, ia
constitlrciona.l, los Ëstatutos de -A.utonomía o su reforma .v, en fin, ias
de presupuestos. También pueden mencionarse aquí, pese a que no consri-
proceclimientos legislativos, los de aprobación cle trataclos internaci.onales
:ColltÊmP Iados en los ar¡s. 93 y 94, puesto que suponen, en definitiva, procedi-
hrienros parlamentarios pâra la incorporación de una noíma clei máximo rango
ordenamiento jurídico. Por razones de sistemática, las peculiaridades de estos
legislativos, así como los relativos a la mtifrcación de trataclos
les, se estudian en las lecciones correspon.clientes a dichas materias
Por otro lado están los proceclimientos de tramitación parlamentaria especiales
:
prevlstos por la Constitución o por los Reglamentos de las Cámaras de forma ge-
asociados, en principio, a ningún tipo especial de norma ni a ninguna
a. Son variantes respecto al procedimiento legislativo ordinario antes visto
que puecien aplicarse tamhién, en aigunos casos, â los procec{imientos especiales
a normâs específicas mencionados en cl párrafo anterior, Estos proce-
dimientos, que vamos â ver a continuación, son el procedimiento cle lectura única
en Pleno, el procedimiento de aprobación íntegra en comisió¡ y el procedimiento
cle urgencia,
a) F)l procedìmiento de lectura única en Pleno es de exclusiva prevision regla-
mentaria, yâ que no está expresamente contemplado en ia Constitución. Es un
procedimiento clestinado a proyectos o proposiciones de ley que por su sencillez u
otrâs râzones (como pudiera serlo el alto grado cle consenso pârâ su aprobación
entre las fuerzas pariamentarias), aconsejen una única Iectura {debate y votación)
en el Pleno de la Cámara, sin necesidad del previo debate y votación en comisión.
El Reglamento del Congreso lo contempiâ en su art. 150 y el de I Senado en el 129 .
En ambos casos, la decisión cle seguir este procedimiento corresponde al propio
Pleno, a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Por¡avoces.
b) En segunclo lugar, también cabe que la tramitacj.ón completa fenga lugar en
la comisión correspondiente, evitando el paso por el Pleno. Al contra¡io de lo qtie
sucede con el procedimien to anterior, es la propia Constitución la que contem-
pla esta posibilidad, 1o que se debe a que coristituye una modalidad excepcional
del ejercicio por Ias Cortes de la potestad legislativa, yâ qìre la at¡il¡ució¡r de esta
potestad a las Cortes (art. 66.2 CE) ha de entenderse a las Cámaras en pleno. Por
ello, cl art. 7 5 .2 CE caliûca la tramitación ínteg,ra en comisión como una delega-
ción del Pleno en ias comisiones legislativas per$ranentes, delegación que es re-
vocable en cualquter momento. Además, quedan excluidos de este procedimiento
(
(
ß2 Ëduardo Ëspín
especial los proyectos o proposiciones que yersen sobre reforma constitucional,
sobre cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y los presupuestos generales
del Estado (art. 75.3 CË,).
El Reglamento clel Congreso ha hecho un generoso uso de esta previsión cons-
titucional, puesto que ha efectuado una presunción de delegación genérica para
todos los proyectos y proposiciones de ley que sean con$titucionalmente dele-
(
gables, excluyendo de la delegación el debate y votación de toralidad o de toma
en consideración (art. 148.1 RC). Sin embargo, se rrara sólo de una presunción
de principio, ya que el Pleno puede recabar para sí en todo caso la discusión y
votación final de proyectos y proposiciones (arr. 149.1 RC). El Reglamento del
( Congreso también excluye la potestad legislativa plena cle las comisiones para el
supuesto de que e1 Pleno del Senado haya vetado o enmendado el texto en discu-
(
sión (art. 149.2 RC). Por lo demás, la ramitación que se sigue en la comisíón es
ia misma que en el procedimiento común.
(
En cuanto al Senado, la decisión de delegar ia tramitación en la comisión le-
I gislativa competente corresponde cada vez, de forma expresa) a la C:ámara, a
propuesta cle la Mesa (oída la Junta de Portavocas), de un Grupo parlamentario o
de veinticinco Senadores iart. 130 RS).
c) Finalmente, el procedimiento de urgenci,a supone tan sólo un acortamiento
(
cle losplazos de las diversas fases de la tramitación. Ën el Congreso de los Dipu-
tados la decisión corresponde a la Mesa, a petición del Gobierno, de dos grupos
parlamentaríos o de una quinta parte de los Diputados (art. 93 RC), y supone la
reducción a 1a mitad c{e los plazos reglamentarios (art. 94 RC). De todas maneras,
esta Cámara dispone de una gran {lexibilidað para la modificación de los plazos
reglamentarios (art. 91 RC).
En cuanto al Senado, la decisión sobre el empleo del procedimiento de urgen-
cia no siempre corresponde a la propia Cámara. En efecto, la Constitución prevé
que en el caso de que un proyecto haya sido declarad<l urgente por el Gobierno o
I
por el Congreso de los Diputados, el Senado sóio cuenta con veinte días naturales,
(
en vez de dos meses, para enmendado o vetarlo (an.90.3 CE). La decisión del Go-
bierno es claro que sólo procede en relación con los proyectos stricto sensu, esto
es, los que tienen su origen en el propio Ejecutivo. La referencia al Congreso de los
Diputados parece, por el contrario, que debe interpretarse eû relación con todo
texto que haya sido declarado urgente por dicha Cámara, pese a la utilización del
I término (proyecto> por la Constitución! término reiterado por el Reglamenro del
( Senado (art. 133.1). No tendría sentido, eo efecto, que el Congreso pudiera forzar
la tramitación urgente en el Senado de los proyectos del Gobierno y no de sus
propias proposiciones de ley, sobre todo teniendo en cuenta que el Gobierno tiene
(
y_4 Ç_4p"?ç[d1d paga lmpp.p.et la tramitación urgente de sus proyecros. El propio
Senado también puede, corno es lógico, decidir la aplicación del procedimienro
Las funciones legislativa y financiera de las Cortes 1û3
urgencia parala tramitación de cualquier proyecto o proposición de ley por
de la Mesa, de oficio o a propuesta de un grupo parlamentario o de vein-
Senado¡es (art.'133.2 RS). La tramitación en tan breve período de tiempo
forzado al Reglamento de la Cámara alta a establecer plazos de tramitación
breves (arts. L33 y ss. RS).
li,
IAS POTESTADES TRIBUTARTA Y
.'6, LAFUNCIÓN FINANCMRÂ:
PRESUPUESTARIA
, Por función financiera se entiende ia potestad de las Co¡tes para determinar la
de los ingresos y gastos del Estado. La función financiera comprende,
por un iado, la potestad tributaria del Estado, que las Cortes ejercen aprobando
las leyes que regulan los impuestos de donde proceden los fondos públicos; por
la potestad presupuestaria, que significa la facultad de aprobar anualmente
cuentas del Estado mediante la l.ey de Presupuestos, en la cual se contiene una
estimación de los ingresos provenien¡es de la aplicación de los tributos en vigor
y de cualesquiera otras fuentes y una autorizaciôn de los gastos en que han de
émplearse dichos ingresos.
En relación con esta función puede hablarse de un principio de legalidad fi-
nanciera, ya que la reguiación constitucional impone reserva de ley tanto sobre el
eiercicio de la potestad tributaria como sobre el de la presupuestaria, EI principio
de legalidad financiera consfituye el punto final de una evolución histórica de
conquista por parte de los representantes de la nación del poder de decidir sobre
las finanzas dei Estado" En efecto, la capacidad de imponer tributos, presente ya
en los Padamentos medicvales, fue una de las competencias emblemáticas de los
Parlamentos constitucionales desde un primer momento, ya que al suponer los
impuestos una limitación del derecho de propiedad de los ciudadanos, derecho
básico de los primeros sistemas constitucionales, requería su aprobación median-
te ley de sus representantes. Por otra parte,la aprobación de los gastos necesarios
para la actuación de los poderes públicos ha sido precisamente un elemento clave
en la lucha histórica por el control del ejecutivo por parte de ia representación
nacional.
Ambos factores, garantí^ de la propiedad de los ciudadanos y lucha por el
control del poder ejecutivo, confluyeron históricamente en la exigencia de que el
Parlamento aprobase anualmente tributos y Sastos, lo que comportaba, aclemás,
la necesidad de convoçar al Parlamento al menos con esa periodicidad. Así pues, a
diferencia de lo que sucede hoy día, en las primeras etapas del constituciorialismo
los t¡ibutos se aprobaban también con carácter anual, comprendidos en la propia
ley de presupuestos.
 Eduardo Espín
, r,a adquisición de la capacidad para decidir sobre los fondos de los que podía
disponer el poder ejecurivo y el control de sus gastos determinó la definitiva su*
premacía del Parlamento como representant€ dej titular de la soberanía. L,a evolu*
ción condujo más adelante a.desglosar la potestad tributaria de la presupuesraria,
en ia medida en que exigencias técnicas y de seguridad jurídica re<¡re.íá,, la esta-,
bilidad cle los impuesros â que quedaban sorneridos los ciudadano;) mienrrâs que
razones políticas seguían- abonando por 1a anualidad del control dål gasto de los
poderes priblicos, dependiente básicamente del ejecurivo.
En septiembre de 201.1_ y en el marco de ra profunda crisis económica en la que
estaba inmersa de Ia unión Europea se planteó como una necesidad la de aseiu-
rar la estabilidad presupuestaria y evitàr así los elevac{os ciéficirs financieros de
muchos países de la unión. No es este el lugar para debatir sobre la naturaleza de
la crisis que se había ido agravando a partii ae zoos ni de 1o ace¡rado o no de 1as
políticas de aristeridad impuestas descle.la propia unión Europea, con ei impulso
de la econornía más poderosa, la de Alemania. ¡l hecho es quË *rr, preocupàción
por el equilibrio presupuestario condujo a la segunda reforÀa de la
constitución
de 1,978,modificando substancialmenre el artícrìl o L3s afin cle asegurar dicha
es-
tabilldad presupuestaria, no entenclida como un equiiibrio rigurosJentre ingresos
y gastos per:o sì comô una perspectiva financiera estable y con cléficit .ontrol".lo
y reducido.
El nuevo texto del artículo 135 impone ahora a todas las Administraciones
Públicas el respeto al principio de .ss¡a6¡1i¿rd presupuestaüa, (apartado 1), io
que lleva a imponer la prohitrición de que el Estãclo y las comunijades Autóno-
mas incurrân en un ndéficit estrucrural que supe{e los márgenes establecidos, en
su caso, por la unión Europea para sus Estados miembroso (apartado 2). Asimis-
mo se esta_blece que po{ meclio de ley orgánica sc ha de â;ar ei deficit estrrr.tr]r"l
máximo al Estado y a las comunidades Autónomas en reiación con su produco
interior br*to, A las Administraciones locales se les ímp'ne, con más ,igor, ,rn
equilibrio presupuesrario.
Aun ântes de dicha reforma, el T¡ibunal constitucional se había pronunciado
ya sobre la capacidad del Ëstado para imponer a las restanres Admìnist¡aciones
públicas objetivos de estabfidad p..r,rpuãsturia, como consecuencia, por 1o
de-
más, de obligaciones comunitarias sobre l¿ materia (src 134lz0i t, rarà
Leyes de
2.0û1 sobre Estabìlidad Presupuestarial.
a) La potestad tributaría
La potestad rributaria consiste, como se ha dicho, en la capacidad para impo-
ner tributos graven los ingresos y bienes de los ciud adanos. La Constitución
atrib uye dicha capacidacl en forma orjginaria uexclusivarnente al Esfa-
Las fnnci<¡nes legislativa y financiera de las Cortes 105
mediante leyo (art. 133.1 CË). Esta mención constitucional al Esrado hay que
derla referida ai Estado central. En efecto, el propio apartado 2 de dicho
reconoce específicamente la potestad tributaria de las Comunidades Au-
y de las Corporaciones locales, pero "de acuerclo con la Constitución y
leyesu. Se trata, por consiguiente, de una potestad tributaria de segundo orden
clepende no solamente de la Constitución, sino también clel propio iegisladol
,Así, las Comunidades Autónomas, únicos entes teuitoriales con potestad
legislativa aparte del Estaclo central, poseen unã potestacl tributaria condicionacla
el legislador estatal, yâ qrle deben ajr-rstar el eiercicio de sus competencias
a lo que establezca una ley orgánica (art. L-57.3 CE). Con mayor mo-
rivo, los Ayuntamientos sólo pueclen imponer rributos con el alcance prevìsto por
leyes del Estado y, en su caso, de las Comunidades Autónomas.
La potestad tributaria no puede ejercitarse medianre la Ley de Presupuestos, ya
que lo excluye expresamente la Constitución, al prohibir la creación cle triburos
a través de dicha ley; sí admite ia Constitución, empero, la modificación de los
,mismos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea (art. 1,34.7 CE). Es una
previsión cuya finalidad es favorecer la claridad y transparencia financiera y gue,
asimismo, garantiza la normalidad en el ejercicio de la propia porestad tributaria,
evitando que las especificidades de 1a tramitación de los presupuestr¡s afecten a
la legislación sobre impr.restos. Finalm.ente, el sistema tributario debe ajustarse a
los principios materiales mencionaclos en el art. 31 de ia CE, de jLrsticia, igualdat{
y progresividad, vistos al tatar los deberes tributarios cìe los ciudadanos (Vol. I,
lección B), Recuérdese también que, como se vió en la citacia lección, el principio
.de legaliclad rribura¡ia se extiende rnás allá cle ios irn¡ruesLos stricto sensu,puts al-
canz,a a cuaiquier prestación personal o patrimonial, que sólo puede establecerse
por 1ey iarr.31.3 de la CE).
b) La potestad presupuestaria
Los Presupuestos Generrìles del stado constituyen la previsión de ingresos y
autorización cle gastos anual cie 1os poderes públicos y constituyen una pieza fun-
damentai en el funcionamiento del Estarlo. En cfecto, la importancia de los Presu-
puestos es tal que la capacidad para elaborarlos supone un importante elemento
de poder político, 1o cual explica la trascendencia que la Constitución otorgâ a su
elaboración, Formalmente son, como ya se ha dicho, una ley, pero sobre ia que ia
Constitución prevé expresamerite tanto un procedimiento de elaboración especí-
fico, corno determinados aspectos de su contenido material.
Las modificaciones procedimentales consisfen, sobre todo, en la reserva a1 Go-
bierno en excl.usiva <le la iniciativa presupuestâria, al atribuírsele ia nelaboracióno
de los Presupuestos, de tal forma que éstos solamente pueden partir de un proyecto
gubernamental. Ello está asociado a la función que constitucionalmente compet€
(
(
( 1,47
106 Ëduardo Espín
{
( al Gobie¡no de dirección de la polírica, que le hace ser asimismo el más iclóneo
( para establecer las correspondientes prioridades de gastos. Dado el carácter anual
qr¡e forzosamente poseen 1os Presupuesrûs {art. 1.34.2 CE),la Consti¡ución tam-
(
bién impone al Gobierno un plazo estricto para l^ presentación del proyecto, que
( debe efectuar$e ante el Congreso de los Diputados oal menos nes meses anres de
la expiración de los del año anterior> (art. 134.3 CE), esto es, anres del 30 de sep-
tiembre). Sin embargo, tanto este plazo como la fecha obligada en la que los Pre-
(
supuestos deben estar aprobados y publicados (el 31 de diciembre), çonsrituyen
( plazos constitucionaies cuyo incumplimiento sólo genera responsabilidad política
( y respecto a los que la propia Constitución ha adoptado medidas precautorias.
(
En efecto, en línea con el Derecho comparado y con la propia tradición española,
la Consti¡ución prevé que si la Ley de Presupuestos no Êstá en vigor el primer día
(
dei ejercicio económico correspondiente (el 1 de enero), se consicleran automáti-
( camente prorrogados los del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.
( La Constitución aribuye a las Cortes Generales el ,.examen, enmienda y apro-
( bación> de los Presupuestos. En realidad, esta previsión constitucional no supone
unâ modificación del fuocionamiento ordinario de la potestad legislativa, fuera de
(
la mencionada reservâ al Gobierno de la iniciativa presupuestaria y del p azo para
(
eiercerla. Ahora bien, la re$erva al Gobierno de la iniciativã presupuesraria es con-
( sagrada en la Constitución en términos absolutos, puesto que tanto la iniciativa
(
legislativa de los restantes sujecos que la poseen, como 1a potestad de enmendar
cualquier texto legal en elaboración, están condicionadas a la voluntad de1 Go-
t.
bierno en la medida en que supongan aumento de l<¡s créditos o disminución de
los ingresos presupuestarios del propio ejercicio económico en curso. La raz6n es
que, en caso contrario, los Presupuestos) en tânto que previsión y de ingresos y
gastos anuales, resultarían fácilmente alterados a 1o largo del ejercicio económi.-
co modiÊcando con ello las prioridades de gasros de la política gubernamental.
i Así, aunque se admite la posibilidad de que ptredan existir proposiciones de ley o
( enmiendas a textos legales en discusión que supongan aumento de los créditos o
disminución de los ingresos presupuestarios, su t¡amitación qLreda condicìonada
( gastos de los Presupuestos, sin que puedân ser objeto ds enmienda o modificación
a la conformidad del Gobierno (arr. 134.5 y 6 CE), responsable de la política
presupuestaria.
(
La principal consecuencìa de esta reserva absoluta al Gobierno de la i¡liciativa
,, presupuestaria se plasma en ia tramitación parlamentaria de los presupuesfos,
que queda sometida a limitaciones muy estrictas. La discusión del Presupues-
to versâ precisamente sobre los gastos e ingresos anuales ¡ consiguientemente,
(
cnalguier ejercicio del poder de enmienda por parte de las Cámaras se encuentra
severamente restringido: toda minoración de ingresos o incremeffo del gasto debe
( llevar apareiada una contrâpartida presupuestaria que cornpense dicha alrera-
. . .. ción; por consig,uiente, cualquier enmienda origina normalmente la necesidaci de
\ el contenido propio y específico de los presupuestos (SSTC 63186,caso Presuþues-
buscar una compensación a la alteración clel equilibrio presupuestario.
Las lunciones legislativa y financiera de las Cortes
Existe, sin embargo, una importante excepción a la reserva gubernamental
cle iniciativa presupuestaria en beneficio de determinados órganos e instituciones
coostifucion;les dotados de autonomía prçsupuestaria. Éstos tienen la facultad
de elaborar sus propios p.Éesupuestos, aunque se remiten a las Cortes englobados
en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado elaborado por el Gobierno
¡ ciertamente, constituyen partidas que deben ser tramitadas en forma ordinaria
por las Cámaras. En tal situacióIr se encuentran la Ëamilia y la Casa del Re¡
ias propias Cortes Generales, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal
Constitucional y el Tribunal de Cuentas.
Las previsiones constitucionales sobre la tramitación parlamentaria de los Pre'
supuestos Gener¿les del Estado han sido desarrolladas por los reglamentos par-
lamentarios. El Reglamento del Congreso establece que en el debate de totalidad,
que ha de tener lugar en el Pleno de la Cámara, quedan ya fiiadas las cuantías glo-
bale.s de los estados de los presupuestos (art, 134.1 RC). En cualquier caso, las en-
miendas que supongan un aumento de créditos en algún concepto sólo son admi-
tidas a trámite si proponen una baja cle cualquier cuântía en la misma sección (art.
133.3 RC y 149.2 RS), y aquéllas que suPonen minoracíón de ingresos, requieren
la conformidad del Gobierno para su tramitación (art.'J'33.4 RC)' El Reglamento
del Senado también prevé que si una enmienda implica la impugnación completa
de una sección, se ha de tramitar como una propuesta de veto (149.1 RS)'
Finalmente, al igual que en el casc¡ de la potestad tributaria, la Constitución
contiene principios materiâles a los que debe aiustarse el ejercicio de la potestad
presupuestaria, al determìnar que el gasto público debe realizar una asignacién
equitativa de ios recursos públicos y que su programación y ejecución han de res-
ponder a los crite¡ios de eficiencia y economía (art. 31.2 CE).
Los Presupuesto$ deben ser completos, y çontener la totalidad de los ingresos
y gâstos del F,stado y del sector público estatal (art. L34.2 CE). Asimismo, el art.
1,35.2 dela Constitución prevé que los créditos para satisfacer el pago de intereses
y capital de la deu<la púbiica del Estado se entenderán siempre incluídos en los
mientrâs se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. El principio de legalídad
presupuestaria ta¡nbién alcanza a la emisión de deucla pública o al endeudamiento
del Estado. Así, la Constitución requiere autorización por ley parâ que el Gobier-
no emita deuda pública o contraiga crédito (art. 135.1 CE).
Ën los últimos años, los Presupuestos del Estado han incluido frecuentemenle
disposiciones de modificación de leyes sustantivâs con pretensión de vigencia in-
determinada, no anual. El Tribunal Constitucional ha admitido la constituciona-
lidad de dicho proceclimiento siempre que tales <lisposiciones estén directamente
relacionadas con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos, esto es' con
 108 liduartlo lispin
îos cenerøles del .Estado 1982, 1983 y lgB4 y 5sl87,caso prcsupuestos Genera-
les del .Estedo, 1984). No deia de ser por ello un proceclirniento excepcional, rJado
el caíácter anual clel presuprresto y la dererminación constit*cional áe su co¡teni-
d<¡ rnaterial, Ðetre señalaise, por otro lado. que el legislador ha reaccionaclo a esta
decisión de la jririsprudencia constitucional aprobando todos los años, al tiempo
que la Ley de Presupuesrori, llnâ Ley ordinaria (habituaimente denorninada ùe
medidas económicas, fiscales, administrativas y del orden social" o de mairera
semejante), en la que incorpora cliversas modificaciones de leyes srlstânrivâs cie
m.uy distintas materias,
7" SXtsLTCIGR4}IÍA, LEGTSIACIÓTN Y TIIRTSPRUDENCI,{
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. N4., r"as llaruødas leyes de acom'pøfi.amienta presupuestãrio: sus
" --':- " "' 'mas'le cô,nstitucionalidad, lvladrid, 198g; GoNz,Árez
GexcÍn, E^Efec-
' f,o-ç de la I'ey del Presupuesto sobre el çrdenamiento tributdrio, pam*
Las Íunciones lcgisïativa y financiera <lc las Cones 109
plona, 2.000; M¿nrfx¡z La.cc, M,4., I-os límites a la iniciatiua de las
Cortes G enerctles en materia þr esuþuestdria, }'/,.adúd, 1 990; MrNÉr.ruz
MonnNo, A., La canfiguración cotzstitucional de las leyes cle pvssupues-
ios generales de! Iistaão,Valladolid, 1988.
'u)Legislacióri
- El procedimient<¡ legislativo, además de la directa regr"riación constitu-
cionai, se encuenträ en lcs reglarnenlos pârlamcntarios: Reglamento del
Congreso de los Diputados, cle 10 de feb¡ero ðe 7982 y Reglamento del
Senado, de 3 cle inayo de 1,994,en ambos cãsrls con alguna modifi.cación
posterior. Además, laLO 3184, dc 26 de m¿rzo, quc regula la Iniciativa
Popular {I-,ORI¿ modificada en 2005}.
-li'ibu-
- Sobre las potestades tfiblitâriâ y presr-rprìesraria: I-ey Gene¡al
taria {58/2003, ó,e 17 de diciemb¡e); I,ey General Presupuestaria (l-ey
4712003, de 26 de noviembre ): LO 8/80, åe ')-Z åe seetiembre, cie ïrin¡¡n-
ciación de las C<¡municlaCes Âutónomas modificada por la
Lû 7 n\t l, c1e 27 å.e diciembre. -LOFCA.--,
'furisprudeneia
e )
Sobre Ja función y el piocedimicnto lcgislativos, SST'C 108/86, caso Ley
io d,e Io s Trab aj ødor e s,
C r gáni c a I' el P ç der I urli cial H; 57 I 89, caso l,s tdtu
"
-/6194, caso Iniciaiiua populcr
II; a*tonórnicø. Sobre el papel del Sena-
do, la 19410û, caso llisposic.ión ACicionø.! cua.rta cle Iø Ley 8/1.989 y 1'a
97l0Z,casc Veto legislatiua del Smødo. Sob¡:e la pcsibiiidad de leyes de
contenicio heterogéneo, ST'C 136/2011, c:aso ).øy 50/1998, de Medicias
Fìscales, Atlministratiuas y de! Arden Social"
Diversas sentencjas de interés sobre procedirniento iegislatívt>, entre nuchas
orras: procedirniento de urgencia, 2341A0, caso Declãrãción de urgencirt;
i¡riciativa del Cìobierno,Sl*C 2,38112, caso Møyorías del CGP/; límite.s
S fC fi9171, cøso Enr¿iendas øienas al texto debøtido.
a las enmiendas,
Sobre Ja potestad trilrutaria, SSTC 150/9C,caso Recargo del tres par ciento;
.1.,
ZZ1|9Z, caso Arts. 4 y 355.5 del TRRL; 116194, caso Modificøcíón de
tributos en L,ey þresuþnestilria;296/94, caso Rer:argo sobre ìm.þuøsta
estdtdla 49195, caso Intþuesto autonórnico sobre k¡terías;176 99, caso
Ley cataÌatta del Instituto para el desørrolla de las comørcas deL Ebro;
probre- 2891t0 casa Límites a la potestad tribut:aria d.utanómicni 1.481ù6, caso
flacie.ndø de Ia Comunidad. Foral de Nauarcai 179ß6, casc Potestad tri-
butarìa y autonomía financieta at¿tortórtica.
 1.10 Eduardo Espín

sobre la poresrad presupuestaria del Estado y los demás entes territoriales, 'Lección 25.
y sobre el contenido y lÍmites cle los presupuestos, las SSTC 631g6, caso
Presupuestos Generales del Estado 1982,1993 y 1994;65/gT,caso pre- control paflamentario del Gobierno
suþuestos Generales del Estado 1984; 76/92, caso Eiecución de actos
administratios; 83193, caso Inclusión sistemáticø en presuprrestos d.e una
1. CoNTRoL pARLNÉNfAaro v R¡spo¡ìsABtuDA.D poi"lrrcÁ.
_ limitøción temporøl;\a 1"16/94,ya cítada en el párra{o anierior; L7g194,
2, Lo5 tNsTRt MtNros DtL coNTRot pÁRtdvÉNtARro-
caso Supresión de las Cámaras de la Propiedad [Jrbana;109/9g, caso 3. LÁ REspoNs^srLìDAt polfTrcl DEt CotttRNo.
Financiación del Plan unico de obras y seruicias d.e catøluña;para una 4- L^ MôcróN DË crNsuM-
recapirulación de la doct¡ina ver La STC 6Z/02, caso Ley d,e pieswpues- 5. LÀ cuË-sróN D¡ coNFrANzA.
6. BtBilocRAffA, lEo¡st oóN y lur¡spRuotNc]A.
tos Generales del Estado þarø 1g92 e incomþatibilidades de ros
funcio-
nørios. Véanse también la 3ß3, caso Presupuestas del pøís Vasco y la
13/û7, caso Deuda histórica de Andalucíø. En relación con la estabiridad
presupuestaria, STC 1341201I, caso Leyes de 2.001 sobre Estabilidad.
1. CONTROL PARLAMANTARIO Y RESPONSABILIDAD POIÍTICA

za existente entre el Parlamento y el Gobierno. Como correlato de esa relación

fiduciaria, ei Parlamento tiene, también, asignadas funciones de control de la ac-
tividad gubernamental. En el caso español este esquemå se sigue, como es lógico
en un régirnen político que se autodenomina como (monârquía paiamentøria>
1..3 de la CE- con gran fidelidad, aunque con adecuación a las técnicas del
-art.
uparlamentarismo racionalizado". Estas técnicas, a grandes rasgos, se concretan
en reducir la exigencia de 1a responsabilidad política del Gobierno a supuestos
muy específicos y jurídicamente formalizados, cuya configuración, además, tiende
a favorecer la estabilidad gubernamental. Todo ello tiene la finalidad de evitar que,
como sucediera en el pasado, la responsabilidad del Gobierno se entienda compro-
metida constantçmente, o por incidencias de poca relevancia; pretende, además,
impedir que la inexistencia de una mayoría parlamentaria fuerte pueda redunda¡ en
una grave inestabilidad gubernamental o, aún peor, en vacíos de poder,
Por fanfo, en términos generales puede decirse que el Gobierno debe contar
con la confianza padamentaria expresada en la votación de investidwa; debe,
también, para mantenerse en ejercicio, conservar dicha confiarva y estâ además
sometido al control de las Cámaras. Dentro de ese esquema general la sistemática
constitucional española presentâ algunos rasgos que es preciso destacar, y que,
por 1o demás, son comunes a algunos otros sistemas parlamentarios. El primer
rasgo específico es que, como se analizará con detalle en la lección 26, no es pro-
piamente el Gobierno, sino su Presidente, quien mantiene la relación fiduciaria
l.
con el Parlamento. Po¡ otro lado, la confranza parlamentaria se entiencle persis-

\
Lecció¡r revjsada por Luis López Guetra
': :.. :
ì.1;..i;.:: .:. .r.. 112 .foaquín García Morill<¡
tente a menos que se apfuebe unâ moción de censura contra el (ìobierno o que
éste sea derrotado en una cuestión de confianza.
El sistema está presidido, como $e ve, por el deseo de garantizar, siempre den-
tro del necesario manrenimiento del apoyo pariamentario, la estabilidaã gLiber-
namental. Para elio se conñgura, en primer lugar, un esquema racionalizadq en el
que la confianzâ se presume a menos que, a través de uno de los dos mecanismos
constitucionalmente previstos, se dernuestre que se ha roto la relación fiduciaria.
Por otro lado, la viabilidad del único de esos dos mecanismos que no clepende de
la volunrad gubernamentai, Ia moción de censura, se reduce seriamente con las
exigencias de que incluya un candidato alternativo y de que alcance La mayor-îa
absolura del congreso. Todo ello dibuja un panoramâ en el que la estabiiidad
gubernamental resulta muy favorecida, puesto que al Gobierno y" investido le
basta con evitar que se apruebe una moción cle censura en su contra y con no
someterse a ìa cuestión de confianza para poder mantenerse en el ejercicio cie su
cargo; por lo demás, el tri[nfo de una moción de censura slrpone, como $e verá,
el simultáneo nombramìento de un nuevo Presidente. se consigue, con ello, evitai
los vacíos de poder.
Este esquema de mantenimiento de la relación fiduciaria Gobierno-parlamen-
to, marcadamente progubernamental, pfovoca que en ocasiones se diga que las
cámaras no controlan ai Gobierno. Esta afirmación es, sin embargo, inexacta,
porque arranca de la cçnfusión de dos elementos, control y exigeniia de la res-
ponsabilidad, que son int¡ínsecamente distintos. Puede ser que el Gobierûo cuente
ccn el apoyo de la mayoría parlamenrariâ, y que ésra no lê exija la responsabili-
dad política; tal cosa constituye, dc hccho, cl norn'lal funciou¿urierrL.l ,lll siste¡ru
y enffa en la lógica dei sistema democrático, puesto que lo contrario a dicha
lógica sería que las minorías pudiesen imponer su voluniad. Ello no quiere decir,
sin embar.go, que las cámaras no controlen al Gobierno, puesro que eì control es
independiente y distinto de la exigencia de responsabilidaã política.
Ên efecto, el control de ambas cámaras sobre ei Gobierno es una actividad
prevista en el art. 66.2 áe Ia cE que se realiza de forma þermënente mediante
unos instrumentos específicos; la exigencia de la responsabilidad política es, por el
contrarìo, sólo una posibilidad contingente, que está reservada ul corgruro y qu",
en câso de tener lugar, se coûcreta forzosamente de forma esportidica. Control
y exigencia de la responsabilidad son, pues, conceptualmente diferentes,ya que
tanto sus suietos como su objeto y sus procedimientos son diferentes: mientrai el
control parlamentario se realiza por las dos cámaras y de forma continuada, la
exigencia de responsabilidad política es una consecuencia eventual clel primero, y
su acdvación sólo está en manos del congreso; en tanro el conrrol parlàmentario
cuenta con unos insrrumentos específicos, la responsabilidad política se exige a
t¡avés de otros distintos, la moción de censura y1a cuestión de confianza. En"6n,
mientras el objetivo del control parlamentario es conocer la acción del Gobierno,
El control parlamentario del gobierno 113
expresar una opinión al respecto y trasiadar todo ello a la opinión
la ûnalìdad de la exigencia de la responsabilidad política es remover ai
0obierno y sustituirlo por otro.
2, LOS INSTRUMENTOS DEI, COI{TROL PARLAMENTARIO
a) infonnación y control
' La previsión genérica del art. 66.2 dela CE de que tas Cortes Generales con-
trolen la acción cfel Gobierno es desaruollada más específicåmente tanro en offos
preceptos constitucionales como, sobre todo, en los Reglamentos de las Cámaras,
En primer lugar, la Constitución prevé que las Cámaras y sus Comisiones pue-
dan recabar del Gobie¡no y sus Departamenros la infbrmación y documentación
que precisen (art, 109 CE). El reglamento detr Congreso {art. 7 RC) precisa que
se trata de un derecho que puede ejercer: el parlamentario indivìdual. El Tribunal
Conseitucional ha considerado que ese derecho se integra dentro del reconocido
en el artículo 23.2 CË, (S'I'C 208/2003, caso Compãrecencia del Presidente del
ccPl).
La solicitucl de información, aun cuando se iûtegrâ en 1a función de control
(STC 5712011, caso Solicitud de inforrnaciónLt.J.2) no agora el contenido de
ésta. La actividad de control puede, sin cluda, .limitarse a unå rnera petición de
información, gero normalmente incorpora, además, la emisión de un juicio críti-
co, positivo o negâtivo, sobre la actividad gubernamental. Cuando se controla al
Gobierno no sólo se requiere información sobre su actuación y los motivos que
la guían: se compâra, además, esa actuación con un canon o criterio de referencia
el programa dei partido que verifica el conrol- y se traslada esa
-normalmente,
comparación a la opinión pública parâ que ésta tenga ocas¡ón de juzgar sobre la
icloneidad de la actuación gubernarnental.
Ðe ahí que ia Constitución dedique al control parlamentario preceptos especí-
ficos y que van más ¿llá de la mera solicitud de información. Así, el art. 1L0 de ia
CE prescribe que 1as Cámaras pueden reclamar la presencia de los miembros del
Gobierno; éstos también pueden, a su vez, solicitar comparecer ante las Cámaras.
Estas comparecencias consisten en una exposición, por parte del correspondiente
miembro del Gobierno, de la materia de la que se trate para que, ã continuación,
ios parlamentarios formulen las preguntas y observaciones que deseen- Por tanto,
y aún cuancto reciben el nombre de osesiones informativaso, ss trata de ar¡ténficos
debates (a*s.2AZ y 203 RC y 182 RS). Otra rnanifestación del control parlâmen-
tario del Gobierno es la remisión a las Cámaras, por parte de aquel, de comu-
nicaciones, programâs, planes o informes, que soû luego debaticios en ellâs. De
hecho, uno de los más característicos debates de nuestra práctica parlamentarìa,
 Joaquín Ca¡cfa Morillo El co¡rt¡ol parlarnentario del gobierno 115

Nación", que figrua entre los instrumentos den ser contestadas por cualquiera de los miembros del Gobierno, el Presidente
repercusión púbiica, se articulâ a rravés de está comprometido a responder personalmente a algunas de ellas, que él mismo
iÍ' êste cauce (arts. 196 y 197 RC) puede elegir.
tl
'4

T b) Las preguntas c) Las interpelaciones

:.;

I Los medios más ca¡acterísticos del control parlamentario son, sin embargo, Las interpelaciones, a su vez, coinciden con las preguritas en ser evacuadas
las preguntas e interpeiaciones. Tienen una larga tradición en algunos sistemas oralmente en el Pleno de la Cámara, pero se distinguen de ellas por el nivel de
extfanleros) como ocurre con el question time britá¡ico, y están expresamente concreción: en tanto que las preguntas tienen un objeto concreto y específico, las
j prevrstas en la Constirución. É,sta 1 11- llega, para asegurar el ejercicio. interpelaciones versan nsobre los motivos o propósitos de la política del Ejecutivo
del control parlamentario, a imponer-ârr.
qrie en el orden del día de cada Pleno de las
I en cuestiones de política generalr (art. 181.1 RC). En consonancia con su mayor
cámaras se -reserve un tiempo mínimo para preguntas e interpelaciones. El Regla- globalidad, el tiempo disponible para las intervenciones es notablemente mayor
:j
mento del congreso cumple este rnandato 'J.9'1.- estableciendo una regla
.:

-aft. de preguntas e interpelaciones.
general de dos horas semanales para la evacuación
i
:
La prâctica actual, sin embargo, es más generosa, y los Plenos ordinarios de las
cámaras dedican una rarde enrera del martes en el senado; la del miércoles,
en el Congresc-* ala evacuación de -la
preguntas e interpelaciones.
i
r Las preguntas $e caracterizan porque tieren un objeto concreto y determinado:
un hecho, una situación o una información, según el Reglamento del congreso
(art. 188.1). Pueden ser de tres clases. Así, hay pregunras para las qo. s. soli.ita
respuesta por escrito. En tal caso, el Gobierno debe contestar la pregunta en un
plaz.o de veinte clías, aunque es susceptible de ampliación; si asl no lo hace, la
pregunta nescritau se ffansforma en pregunta oral en Comisión. Estas, como su
nombre indica, son contestadas normalmente en la comisión competente y, a ái-
ferencia de ias preguntas parâ respuesra escrita, implican ya un debãte, si bien que
en el foro cle la Comisión. Por último, lâs preguntas con respuesta oral en el pleno
son las que, dentro de una hipotética gradación de intensidad política, ocupan
el primer escalón, se evacuan ante ei Pleno de la cámara en las sesiones corres-
( ponclientes al control parlamentario, y suponen un debate entre el pariamentario
que formula la pregunta y el miembro del Gobierno que la conresta. Al ob¡eto de
que el debate sea lo más vivo posible, el tiempo dìsponible es muy corro --cada
interviniente puede intervenir durante un máximo de dos minutos y medio- ¡
sobre todo en el congreso, se controla con el máximo rigor (art. 188.3 RC). Las
I, características de las preguntas orales en Pleno en el órgano central
de la cámara , rapídez de tramitación y debate-repercusión
con el Ejecutivo- ¡ sobre todo,
(
de su tramitación, hacen de ellas el iqstrumento más idóneo para controlar al
( Gobierno en los asuntos de actualidad que alcancen repercusión pública, pues su
elabo¡ación es muy sencilla *basta con formular la escueta interrogaciórr* y se
pueden presentar, con carácrer ordinario, hasta el lunes anrerior al Þleno corres-
(
(
-. - pg.rfiç¡r¡e, para ser debatidas.el miércoles siguiente (art. 1II RC y Resolución de
la Presidencia del congreso de 18 de junio de 1996). Aunque las preguntas pue-
minutos* su control más laxo y la viveza del debate menor. Además,
-diez
mi.entras que en la pregunta el debate se circunscribe a preguntante y preguntado,
en la interpelación los Grupos parlamentarios distintos al interpelante pueden
fijar posiciones. En fin, la interpelación puede concluir en unâ moción que se pre-
senta, para su aprobación, ai Pleno de la Cámara (arts. 180 a 184 RCi. Así pues,
puede muy bien decirse que las preguntâs orales en Pleno son los instrumentos
de controi idóneos pâra cuestiones de gran actualidad o de interés local pero con
un alcance ¡nuy concreto, en tanto que las interpelaciones son el medio adecuado
para debatir sobre algún aspecto más general de la política del Ejecutivo y son,
por ello, más atemporales.
La racionalización del sistema parlamentario que se plasma en las Constitu-
ciones solo se ha traducido en los reglamentos parlamentarios, generalmente, de
forma muy primitiva. Así, para la atribución de pregufitas o¡ales en Pleno e inter-
pelaciones *esto es) panla utilización de los dos medios de control practicables
en el Pleno de las Cámaras y, por tanto, más eficaces.* se sigue un sistema de cu-
pos de acuerdo con ia entidad numéricâ de cada grupo parlamentario ignorando,
en favor de la formaìidad numérica, la realidad consi$tente en que la función de
control se ejerce básicamente por las minorías. De esta suerte, el grupo mâyorita-
rio es el que cuenta con rnás ocasiones para formular preguntas al Gobierno. Ello
redunda en el absoluto conlrasentido de que la mayoría parlamentaria. es la que
goza de más facilidades parâ deb¿tir con el Gobierno al que apoya.
d) Las Comisiones de lnvestigación
Por último, el control parlamentario se realiza, también, a través de las Comi-
siones de Investigación. Estas Comisiones están previstas en la Constirución
76.L- y suelen existir en toclos los ordenamientos, -art.
si bien que çon distintas re-
gulaciones sobre su creación, potestades y efectos. Por 1o que al primer punto, la
decisión de constituir una Comisión de Investigación, se refiere, es uno de los más
1:i6 joaquírr (ìarcí¿ Morillo
relevante s y exi.sten varios .sìsiemâs al respecfo. Así, en la mayoría de los países
es el caso español- la decisión de constituir la Camisión de Investigación
-este
corresponde al Plcno de la Cámara por mayoría, de srrerre que es en definitiva
la mayoría de la Cámara Ia que cletr:rmina ia ciecisión, En otros países, como la
República Federal de Alemania, se considera qu,e no riene mucho senrido qile sea
la mayoáa la que clecida la constitución cle rina Comisiórr que, en definiiiva, va a
investigar a la "¡ldministración apolrada por esã misma mayoría, por lo que basta
el acuerdr.¡ de la minoría, y erl concreto de una cuarlâ pâtte de los Ðiputaclos,
pârâ que se fori¡ren Comisiones rÌe lnvestigación. Por último, en otros sistemas,
como en Grecia, se otorga a la decìsión de constituir la Comisión de lrrvestigación
tal importancia que se exige para ello una mayotía cualifrcada especialmente ri^
gurosa. En Ëspaña, pâra qlre se constituva una Cor¡isión de Investìgación deben
concurrir una propuesra del Gcbielno, de la Mesa de la (ìámara, de los grupos
pariamentarios o ¿e la quinta parte <ie los Ðìputados y la posteri.or aprobación
de tal propuestâ por el P1eno de ia Cámara. A diferer:cia de las Comisioces Per-
mânent:çs de las Cámaras, ias cÍr Investigación son de carácter temporal, y pueden
creârse para (cuâlquier asunto de inrerés público" {arts. 52.1 RC y 59 RS).I.o
más caraclerístico de €stâ$ Comisiones ec quc pì:eden iequerir qlrc comparczcâ
ante ellas, para informar, cualquier ciudadano ),, por supuestû, cargo píibiico o
funcionario, siendo oblig,atorío hacerlo e incurricn<lo en delito de c{esobedietcia
graye el que no io hiciere (art. 76.2 CE y f,() .l/84, <le compâreçeûc.ia ante las
Comisiones 'Je Investigación ciel Congres<; c del Senado o de ambas Cámaras);
además, pueclen soJicital y obtener, en determínadas cr>ncliciones y respecto de
1os ciildaclano$ que hubieran ostentado funciones pírblicas, dr-rcume*tos comù
1as declaraciones del ïRI'F y el lmpuesto sobre el Pat¡imonio. Las Comisiones de
Investigación corcluyen su tarea con la elaboracíón y aprobación de unas con-
clusìones que se plasman en un Dicta.men que ha de ser so¡netic{o a votacií.rrr en el
Pleno Ce 1¿ Cárrma. Si ésta io aprueba, el .Dictamen se pnblica en el Boletín Oficial
de ias Cortes. Las conclusiones de l¿s Comisiorres de Tnvesrigació¡r no tierren, por
sí mi.smas, más efectos que los purâmentc políticos, En efecTo, la propia Constiru-
cióir previene -*att.76.i* que estas conclusiones <ûo serán vincuiantes para los
Tribunales ni afectarán a las resoluciones judiciales,. No obstantc, no cabe dr:da
clel notable valor pclítico de un pronunciamienro de la Cárrara al respe*o. torlo
ello con indepenclei'ic.ia de que, si se estima oportuno, la Mesa ¡:aede rcmitir las
actuaciones ai Ministerio Fiscal (art. 52.4 RC).
3. I-A RESFGNSABILIÐAÞ PTLí:T CÂ DET, GO8[Ð,RNÛ
EI 1égimen parlamenlario inclnye, çomo uno de sus eiementos esenciales, el
que ¿i Parlamr:nto tenga Ia posibilidad Ce rerira¡ la confianza que ha dispensado
El control parlarnentario del gobietno .LI/
el Gobierno, sllstituyírndoio po¡ olro. Flistóricarnente, se entendía r€tirada !a con-
âanza parlamentariâ, en general, siernpre que el Gobierno perclía una votación de
relieve. Este sistema tenía dos i¡lconvenientes: en primer lugar, confunc{ía el pro-
riunci¿rmieoto parlâmentârio sobre un asunto concreto con la expresión cle la con-
ûanza aI Cobierno, con Ia indeseable consecuencia d€ que la legítima discrepan-
cia sobre una materia determinacla se traducía en la remoción del Gobierlo; en
$egundo lugar, provocaba situaciones de grave inestabilidad gubernarnentai, y el
Gobierno veía comprometida su responsabilidad política en cualesquiera âsuntos.
Pcr evita¡ estos inconvenientes, los si.stemas constituciorlales confernporáneos
han ¡enclido a regular detalladarneote los cascs, situaciones ,v çonsectrencias de la
exigencia de la responsabilidad política del Gobierno. Ësta no se compromete yâ,
por tanto, sn una yotâción cualquiera, sino sólo en aquellos casos constitucional
o legaimente prefijados. Se establecen. además, rin.os requisitos que es r:ccesario
cumplir, y un procedimiento qeie es necesarit> seguir, para poder exigir la responsa-
bìlidaci polítÍca del Gcbieino. Siguiendo esra línea, la Constitución española reguia
detalladamente, sobre ia base del modelo de la Ley Fundamental de 1a llepública
Federal de Alemarria, la retiracia de la confianza parlarnentaria. Así, la Consdnlción
prescribe *añ. 101.1- que el {ìobierno cesa .en los cr¡sos de pérclida de la con-
fr,anzaparl.amenta¡ia previstos en la Constituciónr, Por io tanto, no cabe enrencler
retirâda l¿ confr.a.nza pariamentaria má$ que en e$cs sllpuestos específicos.
Retiracia de la confìanza parlamentaria y exigencia de la responsabilidad po-
Iítica son términos sinónimos. Co¡ a-mbos té¡niinos se expresa qlle los órganos
políticos este ceso) el Cobierno- fierren, además <ie las responsabiiidades
-eâ y administrativâ--
penal comunes a los ór:ganos admi¡istrativos, otra
-civil,
responsabiiidad añadìda, que no esrá regida por parámetros legales, Como toda
responsabili<lad, ia responsabiiidad política lleva aparcjadâ, cuando se exìge, urra
sanción. Pero, en consonancia con el carácter política de la sanción, la respon-
sabilidad cs también políticø, y distinta, Dor tânto, de las dife¡entes respr¡nsabi-
lidades jurídi.cas penâl o aciministrativa- â que hubiere lugar, Ðicho en
otrcs térmir¡os, la-civil,
responsabilidad política no se ríge por el principio de legalidad,
sino por e! de oportr.rnidad, y la única consecuencia sancionador:a que se deriva
de su exigencía es la pÉrdida del cargo político que se ocupe. No es posible, por
ende, exigir responsabilidad política a quien ye se ha visto privado clel cargo <;ue
ocupaba. Por otro lacio, la respr:nsabilidad política es, con frecuencia, de carácter
objetivo. Ello quiere decir que puede exigirse por lå mera conclrrrencia de un he-
cho o, incluso, por la actuación de un tercero, aírn cuando !a ¿ctuación subjetiva
del responsable es, su honesti<lad, celo o diligencia- no esté clirectameute
vinculada al hecho-esto
getlerâdor de la responsabilidad.
i,a respcnsabilictad política no excinye la concul:rencia de otras responsabili-
dades jurídicas, pero es aienâ a ella. Só1o puede ser exigida por quien designó a
la persoua para un determinadc cargo, y se circunscribe ã una valoración de la
118 Joaquín Garcia Morillo
gestión política del designado que concluye en la pérdida de la confianza que se
había depositado en él cuando se le encargó dicha gestión. Es, en suma, la pér-
dida del vínculo de conf,anza que ha de existir entre quienes rienen asignadas
determinadas funciones. Por ello, su pertinenciâ es absolutamente subjetiva, y ei
criterio para su exigencia se limita a la oponunidad y es completamente ajeno a la
legalidad. De ahí que seâ posible exigir la responsabilidad política de alguien sin
poner en duda la legalidad de su acn¡ación, puesto que la exigencia de la respon-
sabilidad política no es la imputación de un ilícito jurídico, sino la expresión de
una discrepancia política. En el marco concreto de la relación fiduciaria entre el
Parlamento y el Gobierno, la exigencia de 1a responsabilidad política se reconduce
a que no se comparten los objetivos políticos del ejecutivo o ios medios utilizadqs
para conseguirlos, o a que no se confía en la capacidad política de los miembros
del Gobierno para alcanzarlos.
La Constitución señala *art. 108- que el Gobierno responde solidariamente
de su gestión política ânte el Congreso de los Diputados. Con ello expresa varias
cosas. En primer lugar, que la responsabilidad política es solidaria, esto es, coiec-
tiva, dei conjunto clel Gobierno. No existe, pues, una responsabilidad política de
uno o varios miembros del Gobierno aisladamente. Por tanto, no tienen encaje
constif,ucional los intentos encaminados a exigir la responsabílidad singular de
uno o varios Ministros. El carácter solidario de ia responsabilidad politica deriva
del hecho de q.ue, en realidad, a quien el Congreso otorga la confianza parlamen-
taria en la investidura es sólo al Presidente del Gobierno, y no ai Gobierno en su
conjunto; así pues, sólo al Presidente del Gobierno puede retirársele la confianza
otorgada. La relación de confianza que vincula a los Ministros no se estabiece con
el Congreso, sino con el Presidente del Gobierno, que los nombra y remueve libre-
mente. La solidaridad implica, pues, la concreción de la exigencia de la responsa-
bilidad política en el Presidente del Gobierno y la imposibilidad de exigirla a un
Ministro individualmente. Ello suporre, también, que no cabe que un miembro del
Gobierao se autoçxcluya de esa responsabilidad, salvo presentando la climisión,
El carácter solidario de Ia responsabiiidad gubernamental acarrea, por tanto, que
las decisiones del Ejecutivo comprometen políticamenre a todos y cada uno de los
miembros del Gobierno, y q.ue no cabe ot¡â forma de exclusión o rechazo de esa
responsabilidad que la de abanclonar volunrariamente el Gobierno.
Por último, el tenor del art. 1û8 de la CE anticipa ya que la formalización de la
relación de c<¡nfianza entre Parlamento y Gobierno se localiza en el Congreso de
los Diputados. Este asume, pues, ei monopolio de la facultad de otorgar y retirar
Ia confianza parlamentaria al Gobierno, quedando el Senado como vimos,
-que,
sí tiene facultades de control de la acción del Gobierno- excluido c1e este campo.
La Constitución distingue, por tanto, entre las funciones de control, que atribuye
*art.66"2- a ambas Cámaras, y la de exigencia de la responsabilidad política,
que îeservâ al Congreso de los Diputados.
El conuol parlamentario del gobierno 11.9
En suma, pues, una vez ototg da la confra¡za al Gobierno *o, más exacta-
.,Ír€nte, a su Presidente-* el Congreso cle los Diputados sólo puede retirar dicha
',confran ^ a través de los mecanismos expresamente preyistos en la Constitución.
Tales mecanismos son dos: la moción de censura y la cuestión rle con6anza. La
fundamental entre uno y otro procedimiento radica en que en el primer
{aso la iniciativa de la retirada de confianza dene origen parlamentario, en tanro
.que en la cuestión de con^Êanza la iniciativa es gubernamental.
. 4. TA MOCIÓN DE CENSURA
a) Concepto
La moción de censura es la única forma en la qrre las Cortes Generales o, más
concretamente, el Congreso, pueden expresar por propia iniciativa, la retirada de
su confianza al Gobierno, Carecen de efectss a este fin, pues, los acuerdos o reso-
luciones, distintos de la aprobación de una moción de censura, que las Cámaras
pudieran adoptar expresando su dìscrepancia con el Gobierno: tendrán el valc¡r
político que quiera otorgárseles como expresión de la voluntad parlamentaria,
pero no obligan, jurídicameate hablando, al cese del Gobie¡no.
La moción de censura consiste en que el Congreso, a iniciativa propia, retira la
confianza otorgacia al Presidente del Gobierno. .En el sistema espâñol, la moción
de censura es una iniciativa parlamentaria específica y absolutamenxe autónoma.
No exige, por lo tanto, actividad previa de ningún género, sino solo el taxatiyo
cumplimiento de los requisitos constitucionalmente exìgidos.
La característica más destacada de la construcción constitucional de la moción
de censura es Ia preocupación por la estabilidad gubernamental ¡ sobre todo, por
evitar los vacíos de poder, esto es, los interregnos sin un Gobierno dotado de la
confianza parlamentaria. De ahí que, siguiendo la línea de la llamada nmoción de
cersura constructiva> plasmada en la Ley Fundamental de Bonn, Îa Constitución
exija que la retirada cle ia confianza parlamentaria lleve simultáneamente apare-
jado el otorgamiento de la confianza a otro Presidente del Gobierno. Así pues, en
nuestro o¡denamiento la moción de censu¡a opera, más qu€ corno una remoción
del Gobierno, como una sustitución de un Gobierno por otro.
b)Requisitos
La racionalización del procedimiento cte retirada de la confianza parlamentaria
se plasma, en primer lugar, en los requisitos exigidos para iniciarlo. No existe,
en efecto, libertad para ello, sino que es preciso que la moción sea suscrita por
al menos una décima parte de los Diputados. Se precisa, pues, el concurso de 35
1,20 Joaquín García Morillo
Diputados para presentar una mocíón de censura. Hasta el presente, este reclui-
si¡o se ha traducido en que sólo un grupo parlamentario
oposición- ha estado en condiciones de promover una moción -el mayoritario c{ð la
de censura. El
segundo requisito exigido por la constitución rr3-z- es la propuesra de
un candidato a la Presidencia clel Gobierno. Este-art.
requisito, que es el que ionÊgura
a la moción de censura cemo (constructiva,r, constituye tambi.én un obstáculo
para su viabiiidad, en la medida en que si bien no es difícil gue dos o más grupos
minoritariçs coincidan en ia volunrad de remover al Gobierno, sí presenta más
dificultad que coincidan en apoyar al mismo candidato. No es forzoso, por otro
lado, que el candidato sea Diputado, pero sí es obligado que haya aceþtado la
canclidatura (art. 17 5 .7 RC). Por último, es preciso tener en cuenrâ que los Dipu-
tados {ìrmantes de una moción c{e censura no podrán, si la moción no prospera,
volver a presentar otra durante el mismo período de sesiones. Todo esteionfr-rnto
de requisitos hacen de la ¡noción de censura un inst¡umento parlamenfario de
utilización lirnit¿da y selectiva ¡ en principio, de difícil viabilidad, aún cuando la
experiencia acontecida en otros países ¡ en Españ.a, en algunos .{yuntamientos
y comunidades Autónomas demuestra que no es imposible que una rnoción de
censura p¡ospere,
c) Procedirniento
una vez presentada con los requisitos constitucional y reglamentariamente
exigidos, 1a moción de censura ciebe ser admitida a rrámite. I.a mera admisión
a t¡ámitc aparcja cfcctos jurídicos ya que, ,:le acuerdu curi la Cu¡rstitución
113,2* a pa*tr de ese momento el Presidenre del Gobìerno no podrá proponer -¿rt.
al Rey la disolución de las cámaras. La preocupación de la constituciån por la
estabiliclad gubernamental se manifiesra en que, admitida a trámite la mocién por
Ia Mesa del congreso, se abre un perìodo de reflexión mínirno de cinco días, que
tiene el indndable propósiro de conrribuir, en el caso de que la presentaciórr de la
moción de censura fuese el producto de un apasionamienfo momentáneo, a que
se pondere serenarnente la situación. Además, durante los dos primeros díayse
pueden presentar mociones alternativas, Esta írltima previsión e$tá, iguâlmente,
pensada desde la perspecriva del favorecimiento de ia estabilidad gubernamental,
en la medida en que posibilita los acuerdos parlamentarios encamlnados a la for-
mación de un Gobierno con respaldo del Congreso.
Por otrû lado, eï cará.cter construcdvo de la moción de censura, y su faceta,
más que de remoci.ón del Gobierno, de sustitución de un Gobierno por orro, se
ponen clatamente de manifiesto en la regulación del debate previo a la decisión
parlamentaria. En efecro, Ias líneas de fu-erza de ese debate ù .orr."rrr."n no .r,
Ia eNigenei+ de la responsabilidad política del Presidente del Gobierno en ejerci-
cio, iino, más bien, en la investidura de quien aspira a susrituirle en puestå. En
"l
El control parlamentario del gobìerno t2t
realidad, el protagonista del debate es el candidato a Presidente, y lo es no en su
calidad de crítico con el Gobierno en ejercicio, sino en su condicìón de aspirante
al cargo. Esto es así porque el Reglamento del Congreso prevé .177.I- que,
tras la defensa de la moción de censura por uno de sus firmantes,-art intervenga ei
candidato a Presiclente exponiendo su prûgrâma. Con ello, la defensa de la mo-
ción de censura se relega a un lugar secundario, desplazándose la atención del
debate hacia la personalidad y el programa del candidato. Esta doble intervencìón
obedece, en primer lugar, a qrre el carácter constructivo de la moción exige que
la eventual aprobación por el Congreso de la moción de censura, que lleva apa-
rejado el otorgamiento de la confianza pariamentaria, se realice sobre la base de
un programâ; en segundo iugar, responde a la posibilidad de que el candidâro no
sea Diputado, como ya ha sucedido en alguna ocasión. En conclusión, todo esre
esquema relega al Gobierno censurado y a su Presidenre a una posición absolu-
tâmente secundaria, que puede liegar, incluso, a su absoluta abstención de la par-
ticipación en et debate, hasta el punto que ei Reglamento dei Congreso no h.ace
referencia r{irecta alguna al P.residente del Gobierno censurado. De esta suerre, el
diálogo no se establece realmente, como podría pensarse, entre el Presidente clel
Gobierno y quien le censura y aspira a suceclerle, sino entre este candidato y los
grupos parlamentarios. Todo ello hace de La moción de censura, en cierra forma,
además de una vía de exigencia de la responsabilidad política, un insrrumento
más, el más espectacular, del control pariamentario del gobierno. Desde esra pers-
pecfiva, la moción de censura puede saberse de antemano derrotada, y no dirigirse
tanto, en realidad, a exigir Ia responsabilidad política del Ejecutivo y a susriruirlo
por otro como x denunciar y criticar la gestión dei Cobierno en cjcrcicio ofrccicn.
do una alternativa al mismo, todo ello con la máxima repercusìón pública posible.
Una vez realizado el debate, se produce la votación, que, como se ha visto, no
puede tener lugar sino transcurridos al menos cinco días desde la presentación de
la moción. Si concurren varias mociones de censura, se votarán separadamente *
art. 177.3 RC- por orden de presentación. Sin embargo, si alguna de ellas resul-
tara aprobada, las restantes no se someterían a votación, puesto que se entiende
que ei Congreso ya ha decidido a que candidato otorga su confianza. La votación
-art. 85.2 RC*
es pública por llamamiento. Ello se debe a que se entiencle que
los ciudadanos tienen de¡echo a saber a quién otorgan sus rep.resentantes la con-
fianza parlamentaria, además de que así se refuerza el compromiso de1 parlamen-
¡ario. Para que la moción de censura prospere debe obtener la mayoría absoluta
del Congreso de los Diputados, esro es, el voto de la mitad más uno de los que for-
man la Cá,mara. (arts. 113.1 y 177.5 RC). Este es otro de los elementos claramenre
progubernamentales del diseño constitucionâI, pues puede muy bien suceder que
un Gobierno que esté en minoría que, dicho con otras palabras, no cuente
-o
con el respaldo de Ia mayaúa del Congreso- siga en eiercicio, siempre y cuando
esa mayoría parlamentaria que se le opone, además de haber llegado a un acuerdo
 1.22 Joaquín García Morillo
sobre un candidato alterna[ivo, no alcance la mitad más uno de los miembros de
la Cámara. De esta fonna, es perfectamente posible que un Gobierno que quede
en minoría en La votación de la moción de censura pueda, sin embargo, continuar
en ejercicio.
d)Efectos
En el caso de que no sea aprobada la moción de censura, el Gobierno recupera
la facultad de disolución de las Cámaras que había perdido al admitirse a trámite.
Si, por el contrario, la moción fuese aprobada, se entiende retiracla la confianza
al Presidente en ejercicio y otorgada al candidato, por lo que el primero cesa
(art. 101 CE) y debe presentar su dimisión al Rey, que nombrará Presidente del
Gobierno al segundo, todo ello de forma automática {art, 11,4.2 CE). No resulta
preciso, pues, abrir el proceso de designación de Presidente del Gobierno previsto
en çl art. 99 de la CE, por cuanto ya ha quedado investido como tal el candidato
incluido en la moción de censura, que debe proceder a nombrar nuevo Gobierno.
5. LA CUESTIÓN DE CONFTAT\IZA
a) Concepto
En ocasiones, es el Gobierno el que puede considerar que, para la eficaz conti-
nuidacl en el ejercicio de sus funciones y la realización de sus objetivos políticos,
le resulta conveniente renovar la con-Êanza que el Parlamento 1e otorgó y ratificar,
por tanto, su respaldo parlàmentario. Dicho en otros términos, el Gobierno puede
exigir al Parlamento que le ratifique expresamente su confianza, siguiendo para
ello el procedimiento constitucionâlmente ptevisto para la cuestión de confianza.
b)Procedimiento
A diferencia de lo que sucede en la moción de censura, la iniciativa para com-
probar que la confianza parlamentaria se mantiene es en este caso del ejecutivo.
El planteamiento de la cuestió¡r corresponde *art. L1,2 de la CE- al Presidente
del Gobìerno, previa deliberación del Consejo cle Ministros. Es, pues, el P¡:esiclente
quien decide o no plantear 1a cuestión, en iógica correlación con el hecho de que
á él personalmente, y no al Gobierno en su conjunto, fue a quien se la otorgó el
Congreso en la investidura. Pero, en primer lugar, la pérdida de la cuestión de
conÃanza implica el cese de todo el Gobierno; en segundo lugar, mientras que en
' -'"'- -lä'iñïèstidürä-::ö ên l¿ moción de c¿ilsura- la confianza se concede al Presidente
..þro futuro)), y con independencia *y hasta desconocimiento* del Gobierno
El contol parlamentarìo del gobierno 123
gue forrna, la cuestjón de confianza supone un juicio sobre una gestión, la de todo
el Gobierno, que es indisociable de la del Presidente; por último, la propia Cons-
dtución predica la solidaridad de la responsabilidad gubernamental. Todos estos
elementos justifican que, aún cuando la decisión corresponda al Presidente en
çuanto que suieto directo de la confianza, la Constitución exija la previa delibe'
ración del Consejo de Minist¡os. Cosa distinta es la formalidad que deba requerir
csa deliberación; por ejemplo, parece posible que durante el curso de una sesión
parlamentaria el Presidente decida reunir a su Gobierno y deliberar allí mismo.
La Constitución exige que, si el Presidente del Gobierno desea que el Con-
greso le ratìfique su con6anza, tal ratificación tenga lugar, como en su momento
sucedió con la investidura, sobre un programa de gobierno o una declaración de
política general. Se trata, en ambos casos, de declaraciones o programas de ca-
tâcter generaü no cabe, por tanfo, la posibilidad, existente en otros sistemas, cle
que el Gobierno comprometa su responsabilidad política con un texto legislarivo
conffeto. Sí resulta posible que sea una política determinada ejemplo, en
-por
materia económica, o internacional, o de empleo* la que sirva de base para la
ratificación de la confianza parlamentaria, pero la insfrumentación legislativa de
dicha política habrá de seguir, en su caso, el procedimiento legislativo ordinario.
En contrapartida,la discrecionalidad que asiste al Presidente para presentar la
cuestión de confianza es absoluta, sin que la Constitución obligue, en ningún caso,
a eiio. Por tanto, ni un cambio de Gobierno, ni las alteraciones profundas
-por
que sean- del programa gubernamental obligan al Presidente a plantear I,a cues-
tión cie confr,anza, siendo absoluta su libertad a este r€specto.
La cuestión de confianza se presenta, por escrito, ante la Mesa del Congreso,
acompañada de una certificación del Consejo de Ministros que acredita que se
ha producido la deliberación constirucionalmente requerida. El escrito ha de ser
motivâdo 174,'l RC- lo que obliga a una exposición, siquiera sea sumaria,
-art.
de las ¡azones que asisten al Presidente del Gobierno para solicitar la revalidación
de la confianza parlamentaria. A diferencia de lo que sucediera con la moción de
censura, la admisión a trámite de la cuestión de confianza no implica disminución
alguna de las facultades gubernamentales. Por tanto, si el Presidente del Gobierno
lo considera conveniente *p.Ê,, porque las reacciones a la presentación le hacen
pr€ver que no obtend¡á la conßarna del Congreso-- puede proponer al Rey la
disolución de las Cortes, Si así no sucede, el debate de la cuestión de confianza se
rige por las normas reglamentarias previstas para la moción de censura, sin rnás
cambios que los derivados de la distinta estructura de ambas figuras: mientras,
como se vio, en la moción de censura el diálogo parlamentario real se establece
ante el Congreso y el candidato a Presidente, en la cuestión de confianza dicho
debate tiene lugar entre la Câtmaru y el Presidente en ejercicio.
Como también aquí se expresa la confianza que al Congreso
bierno, la vo¡ación es, igual que en el caso de la moción de censura,
L L"' Joaguín García Morijlo
llamamiento (art.85.2 RC).lln este caso, es el Reglarnenro el gue prevé *-ârt.
1743- un periodo de reflexión, al disporrer que la cuestión cle confianzâ no
prevé ser yotà.dâ sino transcurrì.das, al menos, veir¡ticaatrc horas desde su presen-
tación. El rasgo progubernamental de la reguiación consiitucional de la con6anza
parlamentaria ai Gobierno se manifiesfa en la vo¿acíón requerida: el Gobie¡no
gana la votación de la cuestión de confianza por mayoría simple de los Diputados
presçntes (an. 172 CE).Ello significa que, mie¡rras que pâra cambiar el Gobierno
es menester obtener la mayoría al¡soluta de los miembros de ia Cámara, para rîe-
validar \a canfi.anza al Golrierno b¿sta con que, de entre los Diputados que asistan
a la votación, voten más a favor del Gobie¡no que en conrra de él o, dicho en otrãs
palabras, que haya más osíes, qLle <noes>. Por tanto, el Congreso puede revalidar
su confianza al Gobierno con unâ rninoría de sus volos, pues puecle suceder que
los vofos negâtivos, las abstenciones y ias auseûcias superen, en çoiljunfo, a los
votos positivos, pero sin que ello se traduzca en 1a retirada de la conÊanza parla-
rnentaria al Gobierno. De esta suerte, rânto en la moción de censura como en la
cuestión de confianza las abstenciones, ausencias o votos nulos o en blanco favo-
recen al Gobierno, contabilizándose en realidad como si de votos en su favor se
trâtarie: sólo los votos realmente emiticios y expresamente contrârios al Gobierno
surten slr efecto negativo. Por lo demás, ia posibiliciad cle revalidar la conÂanza
parlarnentaria al Gobierno por mayoría simple es congruente con 1a evenfualidad,
también adnútida constitucionalmente 99.3 CE-, de que la invesridura
tenga lugar por mayoría simple. Todo ello -aît.conÊgura un sistema encaminado a
âsegu¡ar la estabilidad gubernamental, y en el que se enaiende que el Gobierno
goza de la confianza parlamentaria salvo que la mayoría del Congreso manifieste
expresarnente su desconfianza. La exigencia de la mayoría simple es coherente,
por tânto, con la pretensión constitucional de f¿cilitar la formación del Gobierno
y, sobre todo, la permanencia de éste.
c) Efectos
Si el Gobie¡no ganâ Ia votación, conrinuará en el ejercicio de sus ftlnciones
con el reforzamiento político clerivado de la revalidación de la con6anza parla-
mentaria, âur'ì.que puede suceder si la votació¡ pone de relieve que se han
perdiclo âpoyos respeÇto de otra -p.€,,votación anterio¡* que, âun ganando la cues-
tión de cor,.frar,za, el Gobierno resulre clebilitado. Si, por el contrario, el Congreso
retira su confianza ai Gobierno, éste clebe presentar su c{imisión al Re¡ abriéndose
a continuación el procedimiento previsto para la designación del Presidente del
Gobie¡no (art. 114. 1CE). El Gobierno contiflúa en funciones (art. 101.2 CE)
hasta la toma de posesión de su sucesor, y pierde la facultad de dìsolución de las
4.1 C8, en relación con los arts. 99 y 115). El procedimienro con-
con la investidura de un nuevo Presidente y la toma de posesión
F,i control parlamenrario de1 gobierno 1)-5
cie un nuevo Gobierno, sin que ello exchiya la posibilidad de que ei Presidenre que
invista pueda ser el mismo al que se retirír la confianza
6, BTEUOGRAI;ÍA, mGrStACIóN y JURISPRUDLNCTÁ
a) Bibliografia
como libro de referencia sobre ei control parlamentario puede consultarse
Gencl¿ Monli.Lo, J., El Control parlam.entørirt rlel gobierno en el orde-
nøtnie'nto español, Madrid, 1985; del mismo aìrtor y MoxreRo, J. R.,
El Control parl&mektario, Madrid, 1984. También es de interés Lórp-z
Acurre-n, j. 11., La oposición þarlømentaria y el orden. constitr,tcional,
Madrid, 1988, así corno Marla PoRllr,i.,r, FìJ., "6¡¡;.u1n 108. EI Gobier-
no responde soiidariamenrc de st¡ gesriófl política anle el Congreso de los
I)iputadoso en Cas¿s BaAMoNnr, fi. y Rounículz PiñERo, .M., Cornen-
tãrias a la Constitución Españ,ola, Madrid, 2009. Sobrc las Comisiones
dc Invcstigación, GeRcla Mnucuur; R, løs Corørsiones Parlamentarias
de Inuestigación en el Ðerecho Constitucianal Español,Madrid, t996.
Una perspectiva del funcionamiento parlamentario español en lâ actua-
lidad, con particulares rcferencias al control parlamentario, puede en-
contrârse en Gancf¡ MoRrlro, J., "Mitos y realidades del pariar.nen-
tarismo", Reuista del Centro de Estudios Constitucionales, Madricl, 9
(1991.\ y, clel mismo autor, nEl Parlamento en l¡ era globalo, C.ultd.crnos
de Derecbo Público, 1 (1997).
Sobre la responsabilidad política del Gobierno, ver Busros GrsrrRr, R.,
La responsabilidød política del gabierno: ¿realidad o ficción?, Madrid,
2001. Para la moción de censura puede verse, Erl¿s MÉNoL.z, C., La
moción de censura en Esþaña y Alemania, Madrid, 200-5.para Ia cues-
tión de canfranza, GoNz¡f.¡¡z".TnË.vrJANo, P., Lø cuestión de confianza,
Madrid,1.996.
b) Legislación
La legislación al r:especto esrá conrenida, además de en ia propia Constitu-
ción, en los Reglamentos del Congreso, de febrero de 1982, y del Serrado,
de mayo del mismo aíio con posteriores reformas (rexto refundido de 3
_ de mayo de 1994). Además, son de interés, respecto de las preguntas,
ia lì.esolución de la Presicienci¿ del Congreso de 18 <le junio de 1993;
respecto de las inrerpelaciones, la Resolución de la Presidencia <iel Con-
greso cle 6 de septiembre de 1983 y respemo de las comparecencias la
{

(
(
(-
126 Joaquín García Morillo
(-
( Resolución de la Presidencia del Congreso de 25 de enero de 1983, inter-
(.. pretativa del art. 203 RC. La LO 5/84, de comparecencia ante las Comi-
siones de Investigación del Congreso, o del Senado o de ambas Cámaras,
C regula estos extremos,
f'
(
clJurisprudencia
(
( Para la protección del derecho de los parlamentarios a solicitar información
y comparecencias de autoridades públicas, ver SSTC 208/2003, caso
( Comþ ør e cencia de I P r es i dent e del C G PI ;17 7 I 2002, caso Comp at e cencia
( de Presidentes de empresas públic¿s,y 90/2005, caso Comparecencia del
( Fiscal especial y 5712t17, caso peticióft de información'
(
( VII. GonmRNo y AnnnrNrsrRACróN
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 26
Gobierno

'I
- ANlÊcËDÊNtrs Hr$óRcos. L^ ft,or.ucróN DE rÀ REGUL^CION I)Et Gosltnruô.
2. CoMPosrcróN otr Coarrnno.
3. Êsrnuc¡ua¡ oer CosrEnNo: n Corsgo oÊ Mlx¡srnos.
4. Ër Pn¡gc¡sñ¡ v Vrc;pREsrDENTr Dri Coe¡¡nNo.
5. Los Àar¡usnos on Gosrr,nruo. Los MrNrsrRos.
6. Er fsrnluropi r.os MrEMsRos oer Cô¡ttnNo.
7- FoRMAcróN Dft Goom¡ró,
8. CÉsE DE MrrMâRos o[t CoSr¡nNo.
los
9. Er FUNcroNAMtrr¡o nrr Cosrtnruo: coLslrAt.rDAD Y PREslDENctAtlSMo,
1 0- BtguocÊÊFlò LEcrsrÂcróN y,uRrsPRUoÉNctÂ.

1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS. LA EVOLUCIÓN DA LA

REGTJLACIÓT{ NET GOBIERNO

La Constitución, en su título IV, nDel Gobierno y de la Administraciónu, regula

la estructura y funciones del Gobierno como ófgano constitucional diferenciado y
con enridâd propia. Ello supone apartarse de la radición del constitucionalis¡no
monárquico en nuesta tustoria, y representã igualmente una diferencia respecto de
las Constituciones cle otras Monarquías. En efecto, en los textos constitucionales de
nstados que han adoptado la Monarqula como forma de gobienru, se lta preseiu'
dido usualmente de una regulación específica del Gobierno como órgano separado
e independiente de la figura del Rey. thl omisión tiene una explicaciôn histórica: en
el origen del constitucionalismo se atribuía el poder legislativo a las Cámaras y el
poder ejecutivo al Rey, quien lo ejercía por medio de sus ministros. Estos aparecían,
por tanto, como colaboradores directos del Rey, sin integrarse en un órgano separa-
do. Só1o prog¡esivamente, en la práctica política de las monarquías constituciona-
les, fue perfilándose el Gobierno como una instifución dìferenciada, cornpuesta por
los ministros y presidida pof uno de ellos {el Primer Minis6o). Pero tal cvolución
no encontró reflejo en los textos constituciotules. que (aún ho¡ en la generalìdad de
las Constituciones de las Monarquías europeas) siguen considerando que ef poder
ejecutivo es desempeñado por uel Rey y sus ministros"'
Esta fue tarnbién la situación en la historia constitucional españoÌa hasta 1931.
La regulación del Gobierno, en la versión moclerna del érgano (reuniones de los
ministros, presididas usualmente por uno de ellos) se lleva a cabo en España por
primera vee mcdiante el Real Decreto de 19 de noviembre de 1823: pero tal regu-
lación tuvo escasa o nula trascendencia constitucional. Los texlos constituciona-
les rara vez se refieren al Gobiemo como órgano con entidad propia' a pesar de
 130 Luis López Guerra
su importancia en la práctica política. Cuando las Co¡rstituciones se referían al
pocler ejecutivo, utilizaban como epígrafe de ios correspondientes títulos la expre-
sión "Del Rey", "þg los Minisffos>, o, €rì algún caso, Rey y sus Ministros>
"Del
(constitución óe 1876) sin referencìa al órgano gubernamental. É,ste se configu-
¡aba así como un órgano cle innegable trascendencia en la realidad, pero carente
de expresión constitucional: era pues, formalmente, una extensión o apéndice del
poder del Re¡ titular del poder ejecutivo. En ese sentido, podía correctâmente
designarse como q
"Gobierno del Reyo oGobierno de Su Majestad".
La Constitución de la Segunda República sí confuió al Gobierno un reconoci-
miento constitucional expreso, regulando la institución como órgano distinto de
la Jefatura de1 Estado (Presidencia de la República) en su título xl, inregrado por
ocho artículos, en que se establecía la composición del Gobierno y sus funciones,
así co¡no los elementos básicos del estatuto de sus miembros, inciuyendo su res-
ponsabilidad, civil y criminal (arts. 86 a 93).
_ La actual regulación constitucional, al incidir directamente en la estructura y
funciones del Gobierno, viene a seguir el precedente de la Constitución de 1931,
y no el fijado por las Constituciones monárquicas del siglo XIX. La Constitución
refleja la realidad política y jurídica del momento de su elaboración, al delimitar
claramente la ûgura y funciones propias del Re¡ por un lado, y del Gobierno por
otro, como órganos constitucionales distintos y separados. El Rey no forma parte
del Gobierno, al no estar incluido enrre los miembros de ésre que recoge el ait. 9g
de la CE. fämpoco es el titular de la función ejecutiva, anj.buida al Gobierno por el
artículo 97 del texto consrirLrcional. No cabe yq por tanto, hablar del oGobierno
del Rey" o de nMinistros de la Coronao¡ sino, én térrnino fre.nentemente empleado
por la jurisprudencia constitucional, del nGobierno de la Naciónr. Gobierno y Rey
se configuran pues como órganos constitucionales distintos, sin per:juicio ds sus
especiales relaciones, que suponen una estrecha colaboración entre ellos.
Esta regulación constitucional, referida tanto a los aspectos estructurales del Go-
bierno -<omposición, formación y cese, estatuto de sus miembroû- como â su$
funciones, es muy reducida, y se cenffa esencialmente en los artículo s 97 a 102 de
la CE. El carâeÍ.er forzosamente esquemático de esta normativa puede considerarse
ciertarnente conveniente, pues al refe¡ìrse únicamente a cuestiones y elernentos
básicos de la institución, permite una mâyor flexibilidad y elasticidad a la hora de
adaptarla a las necesiclades de cada momento. Por otro lado, exige el complemen-
to de otras no¡mas que llenen los vacíos dejados por los mandatos constituciona-
les: la misrna constirución se remite a leyes que completen sus preceptos en lo que
se refiere a la composición del Gobierno (art. 98.1) y al esraruto e incompatibìfi-
dades de sus miembros (art. 98.4). Y, aparte de estas remisiones expresas del texto
constitucional, es evidente la necesidad de una regulación pormenorizada de ot¡as
' ' materias leferente"s a lâ-cottlposición y funcionarniento del Gobierno.
El Gobierno 131,
; En Europa Occidental (así en ltalia, o la República Fedsral de Alemania) esa
regulación se ha efectuado, en forma unitaria y coordinada mediante leyes regula-
doras clel Gobierno (leyes del Gobierno). Tal es el caso también en todas las Comu-
¡idades .A.utónomas, que se octrpan en sus leyes del Gobierno de sistematizar los
elementos esenciales de la institución en un texto único. Esta sistematización se ha
producido más tardíamente en el nivel estatal. En 1997 se aprobó la Ley del Go.
bierno (L. 50/1,997, de 27 de noviembre) pero hay que tenet en cuenta que, dadas
las complejas funciones de este órgano, difícilmente puede ser regulado por un solo
refio normatívo: disposiciones de innegable relevancia ai respecto se hallan en nor-
mas relativas a la Aclminisuación {como la Læy de Organización y Funcionamiento
de la Administración General del Estado), así como en normas penales y procesales.
2. COMPOSICIÓN DEL GOBMRNO
La Constitución se refiere a la composición del Gobierno en f<¡rma muy esque-
mática, en sB artículo 98.1 : oE/ Gobierno se coffiþone del Presidente, de los Vice-
presidentes, en su caso, de los Ministros y de los dem¿is miembros que establezcø
la ley". Se prevé, pues, la presencia necesaria de unos miembros, el Presidente y
los ministros, en todo caso: y la presencia posible ino necesaria) de los vicepre-
sidentes <en su caso))r I ude los demás miembros que establezca la Leyr. p,ç6¡
escueta regulación hace necesaria la intervención de oras normas que dispongan
el número y denominación de los ministerios, la presencia o no de vicepresidentes
y la precisión de cuáles puedan ser "los demás miembros, distintos de Presidente,
vicepresidentes y ministros que prevé la Constitución.
En cuanto al núlne¡o y denominación cle los ministerios, y la presencia o no de
vicepresidentes, la regulación constitucionai hace posible urna amplia flexibilidad.
No sólo no se establecevî nt¿merus clausus al respecto, sino que además, la Cons-
titución permite que el número de departamentos ministeriales y de vicepresiderr-
cias sea fijado por normas de rango reglamentario. En efecto, el artículo 98'1 de la
CE no hace referencia al tipo o rango de la no¡ma que establezca vicepresidencias
y ministerios. La reserva de ley contenida en el aft. 98'1 de la CE se refiere a la de-
terminación de uotros miembros del Gobierno" distintos del ministro o vicepre-
sidentes, y no al número y denominación de departamentos ministeriales. La dis-
posición aplicable a este respecto es el artículo L03.2 de la CE' que establece que
nlos órganos cle la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados
de acuerdo con la leyn. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que dicho artículo no
dispone que esos órganos (entre los que, como se verá más adelante' se encuentrarì
tanìo el Gobierno como los ministros) hayan de ser creados o tegidos po: la le¡
lo que implicaría una reserva absoluta de ley, sino de acuerdo con la ley' Ello'su-
pone onai.lativización del papel de la ley en este aspecto: en té¡minos de la STC
 L37 Luis López Guerra
60/86 (caso "R..D.- ley de medidøs urgenîes de reforma administratiua) la férmula,
ode acuerdo con la ley,
"s6 es otra que lâ de la llamada reserva relativa de
que permite cornpartir Ia regulación de una materia entre la ley
-o norma
fuerza y valor de ley* y ei reglamenton (Ë.J. 2). La norma legal podrá, por ranro;;
limitarse a establecer prescripciones básicas, de manera que ia normativa regla.,
mentariâ, respetândo esas prescripciones, pueda determinar, según las necesidades:.
de cada momento, cuántos y cuáles han de ser los deparfamentos ministeriales
vicepresidencias, si así conviniera).
Este sistema, que remite a disposiciones reglamentarias la determinación del:
número total y denominación de los departamentos ministeriales, ), eue resulta,
plenamente acorde con los mandatos constitucionâles, hâ sido el adoptado en la:
práctica a partir de 1985. A parrir de esta fecha, diversas disposiciones legales han
venido a autorizâr a la Presidencia del Gobierno para, mediante Real Decreto,
determinar el número, ia denominación y el ámbito de competencias respectivas
de los ministerios y las secretarías de Estado. Tal auto¡ización se contiene actual-
mente en el art.2,2,f) de la Ley del Gobierno.
Este sistema presentâ indudables venrajas, ya que çs más flexible que la fijación
por ley del número y denominación de ministerios; la fiiación por Real Decreto,
posibilita adaptar en breve plazo la composición del Gobierno a las necesidades
derivadas cfe la distribución de tareas gubernamentales, así como a las derivadas'
del reparto de poder €ntre parridos o rendencias políticas inrer o intrapartidis-'
tas. No obstante, tal flexibilidad no será aplicable a la creación de categorías de'
miembros del Gobierno distintas de Presidente, vicepresidente o mínistros. como.
se vio, la cons¡itución adnite la posibilidad de esas categoríâs (art. 9u.1 cE)
pero exige que seân establecidas por ley. Hasta el momento no se ha produciclo
ninguna añadidura de este tipo a las categorías
"tradicionales' de miembros del
Gobiernor pero, interpretando coniuntâmente ios a¡tículos 98.1. infne y 103.2 de
la cE, debe concluirse que sólo la ley puede crear nuevas categorías de ¡niembros
dei Gobierno, si bien, unavez establecidas por ley sus ca¡acte¡ísticas básicas, po-,
drán fijarse, de øcuerdo con la lq, regiamentariament€ aspectos como el númiro
de entes denÈro de cada categoría, su denominacìón, etc. En todo caso, se trata
de supuestos aún no ve¡ificados en la práctica. Aunque, como se verá más abajo
(apartado 5) se hayan creado en ocasiones categorías diferenciaclas de ministerios.
3. ESTRUCTURA DEt GOBIERNO: EL CONSEJO DE MIMSTRûS
Ei Gobierno se conÊgura como un 6rgano de importancia central. en el sistema
cònstitucional, en cuanto que no sólo cumple un conjunto de tareas concretas que
'' -se''lç.'ettibuyen especlficamente, sino que además debe realizar una función gene-
' ral'de estímulo, orientación e impulso de la acción de otros órganos. Ahoralien,
.
Ël Gobie¡n¡r 133
Gobie¡no rìe estructura, por definición, como un órgano pluripersonal, pero con
destacada característica: junto a las funciones del Gobierno como collegium,
miembros tienen también funciones propias, que se les arribuyen constitncio-
nâimente, Resulta por tanto necesario diferenciar, como órganos constitucionâles,
un lado el Gobierno en cuanto colectivo *que, como se verá,,en el caso espa-
se identifica, tradicional y positivamente, con el Consejo de Ministros"-- y por
sfro los órganos unipersonales, con entidad propia que en él se integrâni el Presi
dente, el o los vicepresidentes, los minisuos y los no definidos "demás miembrosn
los que genéricamente se refiere el artísulo 98.1 CE. Además, no ha de olvidarse
que la legislación ordinaria ha venido â aumentar afin más la complejidad de la
estructura gubernamental, i-ntroduciendo ótganos o instancias no recogidas.o pre-
ilistas en la Constitucìón (así, las Comisiones Ðelegadas del Gobiernc, de origen
Igualmente, y como requi.sito para la comprensión de la acción
de precisarse cuál sea la ¡elación o paritaria*
-jerárquica
esos órganos, Consejo de Ministros, Presidente, vicepresidentes, ministros (y
,.demás miembrosr) entre sí, y particularmente las relaciones de los minisuos con
la figura que âparece notablemenfe potenciada en la Constitución, esto es, el Pre-
sidente del Gobierno. En cualquier caso, ha de tenerse en cuenta que, rnás allá de
la normacién jurídica, cobran especial relevancia en estâ materia circunstancias
de índole política (relaciones entre pârtidos, e iffrapartidistas), por lo que la re^
ferencia a la práctica política se hace insoslayable, a ef.ectos de precisar hasta qué
punto nos encontramos ante autérìticas regulaciones normativas y vinculantes, o
ânte meras situaciones de hecho, sin valor de precedente.
Cuantiu la CulrsLiLuciúrr se r'eûcre a actu¿ciuues o decisioues del Gobiernu
en cuânto órgano pluripersonal, emplea las expresionçs nConsejo de Ministros"
(así, arts.62.9),88, 112,'!'1"5,116.2y 3) y (arts. &6,87.1.,92.2,97,
"Gobierno>
etc.). Incluso, en algún caso, emplea ambos términos denro del misrno artículo
y apartado: el art.71.6,2, dispone que por el
"E/ estado de ølarffia senâ declørado
Gobierno rnedíante d.ecreto acordddo en Conseio de Ministros>. E'llo ha condu-
cido a estimar, en ocasiones, que <Gobierno>) y oConsejo de Ministros" podrían
no coincidir, de manera que el Consejo de Ministros fuera só'lo una de las formas
en que se produjera la acción gubernamental. Se consideraba así posible, trien que
dete¡minadas actuaciones del Gobierno las realiza¡a un "Conseio de Gabineten
al estilo británico, más restringido que el Consejo de Ministros, bien, alcontiario,
un órgano más arnplio que éste último, y que comprendiera, no sélo a los minis-
ttos, slno también å otr* ó¡ganos, como lõs secretarios de Estado.
Estas hipótesis, no obstante, no han encontrado aún traducción en la norma-
tiva legal ni en la práctica política. En la actual realidad española, los términos
nGobiernoo y e intercarnbia-
"Consejo de Ministroso siguen siendo equivalentes
bles. Las normas básicas en cuanto a la estructura del Gobierno no establecen di-
{erencias entre Gobierno y Consejo de Ministros. Estas normas, al referirse al Go-
 134 Luis López Guerra
bie¡no establecen que los miembros de éste se reunìrán en Consejo de Ministros o.
en Comisiones Ðelegadas del Gobierno, sin que se prevea un <Gabinete, o uCon*
sejo de Gabineteo ni un <pleno ampliadou del Gobìerno. En cuanto a las Comi-
siones Ðelegadas, no constituyen órganos de Gobierno con autorídad propia, sino:
que se configuran, como indica su mismo nombre, como órganos que actúan porr
deiegación de funciones específicas del Consejo de Ministros, que es quien crea,
modifica o suprime esas comisiones. Sin que resulte por tânto imposible, desde los,
- mandatos constitucionales, la creación de un Gabinete más reducido, hoy el tér-
mino "Conseio de Ministros" viene a equivaler a *Gobierno en pleno>. Por ello¡
las funciones que la Constitucióo y las leyes atribuyen genéricamente al Gobierno
deben, en principio, entenderse atribuidas al Consejo de Ministros.
Éste, a la luz de los preceptos constitucionales, y dada la regulación legislativa
vigente, está integrado por el Presidente, el o ios vicepresidentes y los ministros.
El término tradicional nConsejo de Ministros, no excluye pues la presencia dei
miemb¡os que no sean minis¡ros: tal sería el caso de Presidente y vicepresidentes.'
Por otro lado, los secretarios de Estado, que no son miembros del Gobierno, p<l-
drán asistir, de acuerdo con el art. 5.2 de la Ley del Gobierno, a las reuniones del
Consejo de Minisfros cuando sean convocadosr también podrán ser miembros de
las Comisiones Delegadas del Gobierno (art. 6.1.b LG). Además, también podrán
asistir a las reuniones de las Comisiones Delegadas del Gobierno, cuando sean
convocados, "los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la
Administración> (art. 6.3 LG).
En cuanto a su régimen de funcionamiento, el Gobierno se configura consti-
rucionalmente como un órgano colegiado, esto es, un órgano cuya voluntad es
resultado del acuerclo de las voluntades de sus miembros tras la oportun.a deii-
beración. Ahora bien, el Gobierno no se rige, para la adopción de sus decisiones,
por las normas comunes aplicables a los órganos colegiados de la Aclministración,
normas contenidas en la ley 3011992, ðe 26 åe noviembre, del Régimen Jurídico
de ias Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; esa
misma ley exciuye expresamente, en su Disposición Adicional Primera la aplica-
ció¡ al Gobierno de taies normas, La natrrraleza del órgano (política, y no sólo
' administrativa) y de las decisiones que debe adoptar de dirección po,
lítica, muchas veces en caso de urgencia-y la diversa-decisiones
posición constitucional de
sus miembros, entre los que destaca el papel del Presidente, hacen incompatibles
esas normas con la necesaria celeridad en el funcionamiento gubernamental, con
la función directiva que corresponde al Presidente del Gobierno, y con la unidad
de acción hacia el exteriol que derìva de la responsabilidad política coiectiva del
Gobierno (art. 108 CE) y que hace impensables los (votos particularesÐ.
La Ley del Gobierno contiene una regulación básica pâre su funcionamiento,
coittenidã eil sus ârtíëùlös 17 à 19, pero se remite, påra una normación más pre-'
cisa; a las disposiciones organizativas internas de funcionamiento y actuación que
Ël Gobicrno 135
sean dictadas por el Presidente del Gobierno o el Conseio de Ministros. Usualmen-
te, esas disposiciones de detalle se contienen en unas "Instrucciones> aprobadas en
Consejo de Ministros. Pero hay que recordar que éste se rige, no sólo por normâs
escriîas, sino también por usos y convenciones derivadas de la práctica, como
por ejempl*- la de que los Consejos de Ministros se celebren con periodicidad
-
semanal. Muchas de estas cor-ìvenciones han ido convirtiéndose en preceptas legales
.o reglamentârios. Así, el secreto de las reuniones, o la necesidad de levantar acta
después de cada sesión, âctâ en que deberán íncluirse los acuerdos adoptados, han
pasado a ser contenido de mandatos expresos, reglâmentarios o legales.
La actuación del Consejo de Ministros, como órgano plenario clel Gobierno,
se ve facilitada poÌ los que pudiéramos denominar órganos de apoyo del Conse-
jor el Secretariado del Gobierno y la Comisión General de Secretarios dc Estado
y Subsecretarios. Ei primero es el encargado de proporcionar la infraestructura
aclministrativa del Consejo y de sus Comisiones Delegadas, y se integra en el
Ministerio de la Presidencia. En cuanto a la Comisión General de Secretarios de
Bstado y Subsecretarios, su función consiste en preparâr las sesiones del Consejo
de Ministros, i¡formando sobre las materiâs a tÍatat por éste.
4. PRESIDENTfi. Y VICEPRESIDENTE ÐEL GOBIERNO
a) Posición y stâtus del Presidente
La posición del Presidente del Gobierno resulta claramente diferenciada, en
virtud de los mandatos constitucionâles, así como de la práctica política, de la
correspondiente al resto de los miembros del Gobierno. El Presidente no se con-
figura como un þrirnws inter þffies, o como un ministro (o Primer Ministro) ctln
tareâs peculiares de coordinación y fePfesentación. Por el contrario, por su ori-
gen, funciones y status se define como una figura con características propias, y en
clara situación de preeminencia y dirección respecto del coniunto gubernamental,
- Por su origen y designación, el Presidente del GobiernQ se caracteriza por
ostencar, único entre los miembros del Consejo de Ministros,una inues-
tidura paúamentaria. Es precisamente mediante esta investidu¡a como iâ
Constitucìón raduce una de las consecuencias de la forma parlamenraria
del Estado {art. 1 CE) al exigir una confianza iniciai expresa del Parlamento'
Dada la importaûciâ de este procedimiento en el sistema de poderes creado
por la Constitución, se estudiará más detalladamente más adelante.
El nombramiento del Presidente del Gobierno corresponde, como.ên el caso
de los ministros, al Rey (art.99 CE). No obstânte, el nombramiento del Pre-
sidente tiene su fundamento en la confianza de la Cámara, mientras que el
de los ministros deriva de la propuesta en exclusivø del Presidente {art. 100
 136 Luis López Guerra
CE) lo que se traduce en que tâmbién depende de tal propuesta su cese (sal-
vo, obviarnente, en el supuesro de dimisión voluntaria). En consecuencia, es
el Presidente del Gobierno, y no esre órgano colegiado como tal, quren goza.
ële la eanfranza parlarnentaria; y los ministros: por su parte, encuentran sÌr
legitirnación en l¿ confianza del Presidente, de quien dependen para sü rlonr::
brar,niento, )¡ permanencia en el cargo (ver Lección Zi). El procedimiento
para la investidu¡a del candidato a presidente del Gobierno no exige que
éste cornuniq.ue o haga saber formalmente la composición del Gobierno que
pretende forrnar: Ia confianza se otorga únicamente a un candidato indivi-
dual y â su prqgEama, si b en êste puede resultar de un acuerdo de coalición.
- AI Fresidente le encomienda la constitución la dirección de la acción del
Gobierno y la coordinación de las funciones cle sus miembros. Ello resulta
censecuencia lógica de Ia aprobación parlamentarì,a cle un programa cuyo
desarrollo y eiecución debe dirigir, y se t¡âduce,..otr* ot.ã, .o
""p."tor, del
que corresponde aI Presidente el impulso y organizaitín de la actividad
Consejo de Ministos iconvocaforias, fiiación del orden del día, etc.).
- Finaln¡ente, la constitución encornienda al presi ente del Gobierno un çon-
juoto de funciones específicas, en cuanto órgano individualizado, funciones:
lert. 92,2)-El carâcter personal de estas funciooes no obsta, materiarmente, á
que la actuación del Presídente sea cbjeto previamente de deliberación en el
conseio de Ministros, deliberación que en el caso de la cuestión de con6anza
es preceptiva. Pero, así y todo, se configuran constitucionalmente como (ac.
tos del presidente" que dependen, en definitiva de su exclusiva voluntad.
- La diferencia de planos entrePresidente.y ministros se traduce también en el
nivel de Iâ þislacién ordinaria, en lo que se refiere al status peßonal tanro
en to relativo a protocolo y precedèncias, como en cuanro al Esratuto de los
ex Presidentes del Gobierno.
b) Órganos de apoyo del Presidente
. L+ ç-qpgçifi"idqd de lap f-unciones del Presidente del Gobie¡no hace necesaria Ia
!¡istencia de órganos de apoyo capaces de llevar a cabo las tareas de preparación
El Gobierno t37
decisiones y seguimiento de su eiecución. En Ia actual situación,pueden distinguir-
varios tipos de órganos de estâ nâturaleza. Por una pane, aquéllos que constituyen
en realidad órganos de apoyo del Consejo cle.I\4inistros, como es el Secretariado clel
Gobiemo,integrado en un ministerio especíñco, el Ministerio de Ia Presidencia. For
y cobrando en Ia práctica una.impo*ancia ceciente, las unidades,de apoyo sin
carácter de departamento ministerial, que se integrarr dentro de la estnrctura orgánica
de la Presidencia del Gobierno: así, la Secretaría General de la Presidencia, la.ûÊcina
Económica del Presidente del,Gobierno y el Gabinete de la Presidencia dei Gsbiemo
como órgano de asistencia política y técnica, que se configurân como.organ'izaciones
instrumeffales, directamente dependientes del Presídente, y .encaminadas a hacer po-
sible la actividad de di¡ección política de éste, Pese a la progresiva relevancia de estos
de apoyo, su relativa novedad en la esffuc¡u¡a guberaamental se traducesn
que se encueniTan regulados por normas de nivel reglamentario,
. Finatmente, y corno érgano de âpoyo previsto en la Constitución, ha .de consi-
derarse Ia figura del vicepresidente o vicepresidentes. La Constitución, al enume-
rar los componentes del Gobierno se refiere (a¡t. 98) a.,ios Vicepresidentes, en su
casoo. La práctica política española post-constitucional ha supuesto la presencia
al menos un vicepresidente en el Gobierno, y hastâ tres en alguna ocasiôn. Por
lo que se refiere a sus funciones, no vienen enumerad¿s en la Constitución, por lo
que han sido la normativa legal y la prâxica política las que han venido a :prec.i-
.sarlas. En la práctica, aparte de las funciones cle sustitución del Presidente por â11-
sencia en el extranjero o enfermedadrla función del vicepresidente (y en su caso,
dcl viccprcsidcntc o viccprcsidcnta primcra) sc ha ccntrado fundamcntalrncnlc cn
la coordinación gubcrnamental y en la program¿ción de las tareas del Cohierno,
presidien.clo â estos efectos, como prevé la Ley del Gobierno, las sesiones de la
Comisión General de Secretarìos de Estado y Subsecretarios. En varias ocasiones,
y evidentemente pâra lograr una mayor coordinación, la vicepresidencia primera
y el Ministerio de la Presidencia han recaído.en el mismo titular.
5. LOS MIEMBROS ÐEL GOBIËN.NO. LOS MINISTROS
En principio, en la práctica y en la.legislación española, los mrnistros se definen
corno jefes o directores de un departamçnto o sección de la Administración (de-
partamento ministeriai). Ahora bien, conviene teûef en cuentâ varias precisiones:
- Cabe quehaya rninistros que, aún dirigiendo unidades administrativas,Ro sean
jefes de ,un departamento minister.ial: tal sería el,caso de los denominados omi-
nisr¡os sin.ca¡tera>,, Se trata.de una técnicâ ernpleada en otros ordenam.ienfos,
, bien para lograr el adecuado equilibrio nunérico en caso de Gobiernos de coa'
,lìción,,b.ien para oncomendar tar.eas coyunturales a especia,listas,q,ue se inclu-
yen, por la tanscendorcia de su función, en el Corxejo de Mirìistros.
(

(
(
( 138 Luis López Cuerra
(
( - Aún cuando designados formalmente como departamentos ministeriales,
no es infrecuente en la práctica española que, con oc¿sión de remodela-
t- ciones ministeriales, se creen ministerios con câracterísticas peculiares que
(' los diferencian de las áreas tradicionales de la Administración; tal sería el
( caso de Ia Oficina del Portavoz del Gobierno (que a veces ostenta rango
( ministerial, en otros casos de Secretaría de Estado, o se combina con otro
departamento), o del Ministerio cle Relaciones con las Cortes {órgano que
(
en ocasiones se estÍuctura como Secretaría de Estado, combinado o no;
( según los casos, con la Secretaría del Gobierno). Sus titulares se configuran,
{ más que como cabezas de divisiones administrativas, como jefes de depar-
( tamentos reducidos, con finaiidades câsi exclusivamente de apoyo.
- Los ministros ostentan al mismo tiempo dos tipos de posiciones. Su con-
(
dición de jefe de departamento ministerial, como posiçión administratiua,
(
se simultanea con la del miembro del Gobierno, como posición política.
( Ambas posiciones implican funciones distintas y complementarias: por una
( parte, la dirección de una división administrativa, por ot¡a, la colaboración
en la dirección política del país" El ministro, así, actúâ corno âuténtico pu€n:
(
te entre la política y la Admínismación. Ahora bien, e! status de ministro no
( es un stdtøs funcionarial, sino que presenta peculiaridades propias: el minis".
( tro constituye en efecto una categoría englobable en la de oaltos cargos del
(
Estadoo, con una regulación especíûca.
( En la práctica española, a partir de 1,982, no se han establecido difcrencias
de denominación o tratamiento jurídico entre los ministros, No se ha recurrido
(
a la figura de los nminístros sin cartera> (todos los ministros son titulâres de sus
( respecfìvos departamentos ministeriales) y ha desapareciclo la figura de
"minis'
( tro de Estado", introducida pasajeramente en 1980. También ha desaparecido la
innovación singular que representó la oconsideración personal de ministron del
(
Delegado del G<¡bierno en el País Vasco (R.D. 204211980), En consecuencia, no
( cabe hablar hoy de categorías o subtipos ministeriales.
(
El nombramiento de los ministros corresponde al Re¡ a propuesta exclusiva
. del Presidente del Gobierno, y se efectúa formalmente por Real Decreto, refren-
dado por el Presidente; eyidentemente, no se trata de uno de los Reales DeÇretos
nacordados en Consejo de Ministros' a que se refiere el art. 62 C.E., sino de
( tros puedan ser también miembros de las Cámaras Legislativas) ni cualquier otra
un âuténtico .decreto presidencialu como se prevé en el art.17 a) de la Ley del
t Gobierno. En cuanto a su cese, se produce igualmente a propuesta excl.usiva del
t Presidente, si bien existen otros supuestos de cese automáticamente ligados al cese
de todo el Gobierno, como son los previstos en el art. 101 de la CE, esto es, la
( 10 de abril) que extiende el régimen de incompatibilidades, que afectará ilcluso a
celeb¡ación de elecciones generales, la pérdida de conûanza parlamentaria (casos
( de moción de censura y cuestión de conflinza, arts. 112 y 113 CE) y la dimisión
I .'--- - - ö fallecimiCntô dél Presidente. A estos supuestos debe obviamente añadirse el de
t
, cese por climisión voluntaria. Queda, por õtr" purt.,.*cluida cualquier otra causa
El Gobierno 139
de cese motivada po¡ una voluntad externâ, como pudiera ser el cese como conse-
.cuencia de una reprobación padamentaria individual. En efecto, la propuesta de
'nombramiento
y cese de los ministros çoffesponde, como se dijo, en exclusiva' al
Presidente del Gobierno (art. 100 CE). l,os ministros, pues, no pueden ser cesados
por las Cámaras legislativas, ni una reprobación de éstas acarea foreosamente su
cese o dimisión.
Resulta relevante, para la actuación ministerial, el papel del gabinete del minis-
üo, como órgano de apoyo especializado, y vinculado al Jefe del Departamento'
claramente diferenciado de otros órganos del Ministerio (subsecretaría, secretaría
general técnicai con una proyección administrativa. Se trata de un órgano emi-
ne$temente político y técnico, integrado por asesores que gozan ðeLa com&anza
.personal del rninistro, y cuyo régimen se ha regulado formalmente por vía regla-
mentaria.
6. EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DEt GOBIERNO
Dentro del ordenarniento español, los miembros del Gobierno disponen de
úî stcttus peculi,ar, que incluye derechos y obligaciones de muy variada índole y
que singulariza su posición en relación con el resto de ios ciudadanos' Tales de-
rechos y obligaciones se prayectan sobre materias muy diversas {penal, procesal,
adminisuativa, pfesupuestaria, etc") y no son obieto de un tratamiento normativo
unitario: el núcleo esencial de su regulación se halla en l.a Constitución, y el resto
en normas de muy diverso rango, legales o reglâmentarias' La Constitución cn su
artículo 98, se remite alaley parala regularización del uestatuto e incompatibili-
pero en la práctica, ello no se ha uaducido
dacles de los miembros del Gobierno)),
en un texto único, clada la variedad de aspectos a tratar, sino en una serie de clis-
posiciones legales, de índole procesal, penal y adminis¡rativa.
Desde el punto de vista administrâtivo, la Constitución se refiere expresamente
a unâ câracterística del status ministerial, esto es, su específico régimen de incom-
patibilidades, El artículo 98 de la CE establece un núcleo mínimo: Ios miembros
del Gobierno no podrán ejercer otras frrnciones fepr€sentativas que las propias
del mandato pariamentario (la Constitución viene así a admitir que los minis-
función pública que no derìve de su cargo, ni actividad profesional o mefcânfil
alguna. Ahora bien, este núcleo se ha visto ampliado legislativamente por la Ley
que regula los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno (L. 5/2006, de
los años inmediatamente post€riores a su sese.

(,
(
 74t Luis López Guerra
Ðesde la perspectiva penal, los miem.bros del gobierno gozan de una especial
protección. En cuanto se refiere a su actuación conjunta en Consejo de Miniìtros"
el Código Penal tipifica como delito toda coerción u obstaculización de la libertaj
de los ministros reunidos en consejo, así como las infurias y amenazâs al Go-
bierno' l,a protección penal se exdende también a los ministros individualmente
considerados, al tipificar como delito específico el atentar contra un ministro en.
el eiercicio de sus funciones.
Ël status de lcs ¡niembros del Gobierno tiene también una dimensión procesal,
ya que la Constitución establece un fuero especial para ellos en materìa pen*|.
EI art. 102 CE prevé que la responsabilidad criminal del Presiclente y los åemás
micmbros del Gobierno habrá de exigirse ante la Sala de Io Penal áel Tribunal
Supremo (102.1). Esta peculiar situación procesal se ve reforzada por la exigencia
de que la acusación pof (traición o por cualquier orro deljto cãntra la seguri-
dad del Estado en el eiercicio de sus funcionesu necesitará un específico acuãrdo
parlamentario' Sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuãrta parte de los
miembros del congreso, y habtá, de contar con Ia aprobación del mismo por:
mayofia absoluta (102,21- Por otro lado, este status praçesal tiene una dimensión
$egativâ: la prertogativa ¡eal de gracia no será aplicable â supuestûs de respon-
s_abilidad penal de miernbros del Gobierno (102.3). La especiaf siruación proiesal
de los miembros del Gobierno resuita tradicionalmente acentuâda además por
la legislación ordinaria. La Ley de Enjuiciamiento Criminal, en efecto, estabiece
que (entre otros) los miembros del Gobierno dispondrán de un régimen peculiar
para prestar declaración anre órganos judiciales, ya que podrán, bien informar
por escrito, bien prestar declaración en su domicilio o despàcho oficial, con lo que
se les dispensa de su compârecencia personal a declarar (arts.4r2y ssgs. LËcr)"
Finalmente, resulta conveniente hacer referencia a una dimensión del status
procesal de los miembros del Gobierno, común rambién a otr.os funcionarios: su
derecho y obligación de guardar secreto (incluso en procedimientos judiciales)
sob¡e materias cuya diwlgación pudiera resultar en grave perjuicio de la seguri-
dad interna o externa del Estado, o de otros bienes públicãs. La Ley de Secretos
Oficiales, en efecto, prevé la posibilidad de que se declaren determinadas marerias
' como <materiâs clasificaclaso, bien como mãterias secretas, bien como materiâs
reservadas. Sobre todas ellas tienen los funcionarios (y también los ministros)
obligación de guardar secreto, y, en consecuencia, la Ley de Ë,njuiciamiento cri-
minal protege genéricamente tal reservâ, al determinar que (no podrán ser obli-
gados a declarar como tçstigos los funcíonarios públicos, de cualquier clase que:
sean, cuando no pudiesen declarar sin viola¡ el secreto qu.e, por rai6n de ru. .rr,-
ggp, gstuviesen obligados a guardar, (art.41,7.2|. En el iaso de los miembros del,
Gobierno, tal secreto se extiende a las deliberaciones del Consejo de Ministros,
- . .según.práctica arraigada en ei ordenamiento español, y confirmada en el an. s.i'
de Ia Ley del Gobierno
Ei Gobierno 141
7. FORMACIÓN DEL GOBIERNO
Los procedimientos de formación y cese dei Gobierno giran esencialmente en
..torno a la figura clel Presidente, siendo el nombramiento y cese <le éste el elemento
definitorio, de que dependen el resto de los miembros del Gobierno. Y, en este
respecto, la Constitución prevé dos forrnas de nombramiento del Presidente: la
que pudiera denominarse ordinatia, prevista en el artículo 99ry una de carácter
menos hasta el momento-- extraordinario, que es la prevista en el art. 1L3,
-al
mediante la presentación, y aprobación, de una moción de censura. En cualquier
caso (y a diferencia de otros países en que cabe una con-ñanza parlamentaria
'tácita), la Constitución exige que se produzc vlra manifestación expresa de la
conåanza del Congreso en ei candidato a la Presidencia del Gobierno para que
éste pueda formarse y entrar en funciones.
Por lo que se refiere a la fórmula ordinaria, $e rata de un procedimiento com-
.pleio, en el que pueden distinguirse tres fases: una primera de propuesta; a conti-
r .nuación, una fase cle investidura parlamentaria; y finalrnente, el nombramiento y
toma de posesión, fases que es conveniente esrudiar separadamente.
La iniciación del procedimiento se produce, según ias previsiones constitucio-
nales, en diyersos supuestos, que implican el fin del mandato del Gobierno ante-
rior y que se enumeran en el art. 101 CE. Tales supuestos son la celebración de
elecciones generales, la pérdida de la confianza parlamentaria, como resultado de
la derrota gubernarnental en una cilestión de confianza (no así en el supuesto de la
mocióa de censura, en que la forma de designación del Presidente es distinta) o la
dimisión o fallccimicnto dcl Prcsidcntc. Estos supucstoe implican, como sc vcrá, el
cese del Gobierno, y la necesidad de nombramiento de un Gobierno nuevo.
El artículo 99 CE no señala un plazo entre el cese del Gobierno, y la apertu-
ra del procedimiento para la formación de un nuevo Gobierno, de manera que
queda a la discreción de los actores políticos: en la práctica, hasta el momento, el
plazohasído breve.
a) Propuesta
En los supuestos cle celebración de elecciones, el procedimiento se inicia a par-
tirde Ia sesión const¡tutiva del Congreso y la elección, en ésta, del Presidente de la
Cámara, que cumple un papel esencíal en el proceso. En el supuesto cle dimisión
(producido en 1981) el procedimiento comienza una vez presentada la dimisión
del Presidente ante el Re¡ sin necesi<Iad de cese formal del Presidente. La primera
fase del procedimiento, según el art.99 de la Constitución, consiste en una serie
de consultas del Rey ncon los represenfantes designados por los Grupos políticos
con represenración parlameütariâ>. La dicción del artículo deja claro que el pro-
tâgonismo no le corresponde a los grupos parlamentarios, sino a los ngrupos po-
(

(
(
( 142 Luis Lópcz Guerra El Gobierno 143
(

(
líticos" que hayân obtenido representantes en las Cortes Generales; incluso cabe b) La fase de investidura
que, âl iniciarse el trámite de consultas, no se hayan constituido formalmente los
( grupos parlamentarios en cuanto tales, En consecuençia, habría de entenderse Formalizada la propuesta por el Rey (propuesta que se publica en el Baletín
( tal ha sido Ia práctica hasta el momento* que las consultas se evacuarán con -y los de løs Cortcs Generalesl corresponde al Congreso de 1os Diputados pronnnciarse
( representântes designados por los partidos políticos, Incluso, en algún caso, tales sobre ella. No se trata pues, en esta fase, de una elección del Presidente del Gobier-
representantes no ostentaban la condicíón de Diputados o Senadores. no: el pronunciamiento de los Diputados consiste err urrâ afumación o negación
( (o la abstención) sobre el candidato propuesto, sin que sea posible la formulación
La interpretación del art.99 en este respecto deja abiertos algunos interrogan-
( de alternativas. El candidato deberá exponer nel programa político del Gobierno
tes. El primero es el referente a si por nrepresentacíón parlamentariau debe enten-
( que pretenda formar, y solicitará la confianza de la Câmaruo. Por lo que se refiere
derse única¡nente representación en el congreso (única Cámara qrre debe expresar
al programa, se trata, evidentemente, cle un compromiso político, que no vincula
( su confianza al candidato a la Presidencia) o bien representación en alguna de las jurídicamente al candidato. La exposición del programa del candidato no incluye
dos Cámaras i¡tegrantes de las Cçrtcs Generales. Por otro lado, tampoco es evi-
( ¡ecesariamente la revelacióu de qué Ministros integrarán su Gobierno, si resulta
dente si por ..grupo políticon ha de entenderse rodo partido político o coalición
( investido; ello sin perjuicio de que haga pública, dur¿nte la discusión subsiguien-
representado en una u otra Cámara, o únicamente aquellos que hayan concurrido
te, la composición total o parcial, del Consejo de Minisros, posibilidad ésta que
( con entidad propia y propias candidaturas a las elecciones. Finalmente) tampo-
se ha utilizado en aigunas ocasiones,
( co se determina el orden de las consultas. Se trata, en suma, de cuestiones que
requieren un indudable tacto político, tanto por parte de la Corona como de la A partir de la reforma del Regiamento del Congreso de los Diputados de febre-
(
Presidencia del Congreso, y cuya solución ha de venir resuelra por la práctica po- rc de 1.982,1a exposición del programa del candiclato debe ir seguida de un de-
(
lítica: hasra el momento, las soluciones dadas a estas cuesiiones no son unívocas. bate en el Pleno (art.77t RC). Se viene así a evitar que, como ocurrié en la sesión
( de investidura de 1979, la Presidencia del Congreso disponga que la votâción se
La propuesta del Re¡ a partir de tales consultas, conteniendo el nombre del
celebre inmediatamente después de la intervención del aspirante a Presidente, sin
( candidato seleccionado (que no tiene que ser forzosamente miembro de las cortes)
que el programa presentado por éste pueda ser debatido por los representantes de
se transmite al Congreso <a través de, su Presidente (art,99 CE). Se trata de un
( lós grupos parlamentarios. Pa¡a la investidura, la Constitución (art. 99) y el Re-
acto formal, que debe ser refrendado por el Presidente del Congreso, según prevé
glamento del Congreso de los Diputados (art, L71.5) exigen la .mayoría absoluta
expresamente el art. 64.1, de la Constitución. Tal necesidad de refrendo da lugar,
de los miembros del Congreson. En cuanto a la definición de omayoría absolutao,
periódicamente, a que renazca la polérnica sobre si, dado que es el P¡esidente clel
se enriende por ella la que comprende a más de la mitad de los miembros de la
Congreso el responsable de ese acto formal (art, 64,2 CE: nDe los actos del Rey
Cámam; en cr¡anto a quiênes sean éstos, se ha considerado en la práctica parla-
(
serán responsables las personas que les refrendenu) a él le corresponde, en reali-
( mentaria que son aquéllos que ostentan Ia ocondición plena' de Diputado, esto
dad, llenado de contenido, de forma que no sea el Rey quien libremenre proponga
( es, los que hayan cumplido los requisitos del art.20 del Reglamento (presentación
el candidato, ya que ha de contar con la voluntad concorde (en cuanto responsa-
de credenciales, declaración a efectos de incompatibilidades, prestación de ¡-¡ra-
( ble) del Presidente de Ia Cámara. En la prácrica, ello se rraduce en la pregunra de
mento). Como consecuencia, la cifra base para el cálculo de la mayoría absoluta
si el Presidente puede negar su refrendo al Re¡ si estima que éste no refleja, en su
( no tiene por qué coincidir con el número de miembros del Congreso pfevisto en la
propu€sta, Ia voluntad expresada en las u¡nas. La pregunta, hasta el momento, y
Iegislación electoral (350 segun la LOREG), ni, por 1o mismo, la mayoría absoluta
previsiblemente en el futuro, se revela como meramente académica. Ciertamen-
(
ha de consistir forzosamente en 176 diputados. La votación, según el art. 85 del
te, si el Presidente niega su refrendo, la propuesta real no puecle tramitarse en el
Reglamento del Congreso de los Diputados, será pública, debiendo pfonunciarse
Parlamento, Ello supondría un bloqueo en el funcionamienro de las instituciones
los diputados verbalmente sobre su asentimier¡to, negativa o abstención respecto
I

previsto en la Constitución, como mmbién lo supondría que el Rey no efectuase

( de la propuesta efectuada,
propuesta alguna o que se negase a firma¡ los Dðcretos expedidos ôn Consejo cle
( Ministros (att. 62.f) o a sancionar las leyes elaboradas en las Corres (an. 62.a). Se La Constitución prevé la posibiiìdad de que el candidato propuesto no obtenga
( trata de situaciones dudosamente posibles que implican una crisis constitucional, la mayoría absoluta en primera vuelta. En tal caso, habilita diversos mecanismos
para que la investidura se lleve a cabo:
i cuyà resolución no puede preverse mediante un mecanismo específico.
1) Si no se alcanza la mayoría absoluta, la misma propuesta deberá someterse a
(
nueva votación cuarenta y ocho horas después. En este câso (a*.99'3rinfine'CEl

(
 t44 Luis López Guerra
la-conßanza <se entenderá ororgâda si obtuviese la mayoría simple". Por
simple se entiende, en esre caso (en contraposición a Ia mayoría absoluta)
en que los votos favorables son más numerosos que los expresamente desfa vora-.
'
bies: no se computan las abstenciones, ni los votos blancos o nulos.
2) Si no se obtiene la mayoría simple, deberá efecruarse nueva (o nuevas
puestas Ken la forma previstê eû los apartaclos anteriores>. No resulta claro si
forma incluye todo el proceso previo (consultas, etc.) o si el Rey puede farmular
su propuesta sin necesidad de nuevas consultas a representantes de los grupos po'
líticos. Dada la amplitud de la expresión, parece que ello quedará a la discreciól
del Re¡ que decidirá si necesita o no de nuevas consultas La doctrina académica
ha_señalado que, en cualquier caso una <nueva propuesta') rìo tiene por q*é sig:
nificar forzosamente (un nuevo candidatoo,
3) Finalmente, si tampoco tuviesen éxito las sucesivas propuestas en el plazor
de dos meses a partir de la primera votación de investidur",
"ãl Rey disolverá las
cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del presidente dei con-
gleso>,
Esta fórmuia --que ha sido adoptada también, siguiencio el modelo constiru-
cional, por diversos Est¿rutos de Autonomía como el de canarias (art. 17.2), Ara-.
gón (art.48.3), A.sturias (art. 32), etç.*no supone, (como a veces se ha afirmado),
una presión a la câmara para que facilite el nombramiento de presidente, o una
sanción en caso contario, sino más bien un recurso al arbitraje del electorado, en; '
cargado así de rornper la situación de inmovilidad institucional que supone ei no:
nombramiento de un Presidente. Por otra parte, resulta lógico qìe la disolución
aÍecte a las dos cámaras, arin cuando el senado no parti;ipe en la investidura:
pues así se dificulta que pueda producirse un desajuste entre las orientaciones
políticas del congreso y el senado, como podría ocurrir si las nuevas eleccioneg
afectasen únicamente al primero.
c) Nombramiento de los rniembros del Gobierno
"tlna vez rcalizaÅa con éxito la investidura
del candic{ato a la Presidencia del
Gobierno corresponde al Rey su nombramiento fonnal (art. 99 .3). Ea este caso, y
cE, se atribuye al p¡esidente del congreso el refren-
de acuerdo con el art. 64 de ia
do del nombramiento. Ë,n 1o que se refiere al resto de los miembros"del Gobierno,
la constitución a ribuye también su nombrarnienro al Rey (art. i00). Ahora bien,
en este caso" e.l nombramiento se realiza a propuesta del presidente del Gobierno,
g dentro de Ia norma,general del art. 64 de la cE, es ref¡end*do por este riltìmo.:
.Los nombrarnientos del Presidente y demás miembros del Gobíerno se.llevan
a cntrcr rne¡liante .ßea-1.Decreto. De .acuerclo.con la práctica seguida hasta el mo-
firento, se ernite primeramente el Real Decreto de nomb¡amiento del .Presidente
El Gobierno 14s
por el Presidente del Congreso) y el correlativo de cese del Fresideqre
(refrendado, en 198 L, por el Ministro de Justicia de su Gobier¡ a; en tgBZ
el Presidente del Congreso, y a parrir de esa fecha, por el .mismo p¡esidente
). Los nombramientos de los integranres del nueyo Gobierno se realizan
medianJe Reaies Decretos refrendados por el Presidente del Gobierno.
8. CESE DE tOS MIEMBROS DEL GOBIERNO
La Constitución prevé varios supuestos de cese colectivo del Gobierno, afec-
a todos sus miembros. Dos de ellos derivan de situaciones, por así decido,
exterrias al Gobierno: la celebración de elecciones generales, y la pérdida de la
ionfianza parlamentaria (art. L01 CE). Pero la Constirución especiûca igualmente
otros dos supuestos, vinculados a la posición del Presidente: su climisión o falle-
En todos estos câsos, el cese del Presidente trae consigo el cese de los
miembros del Gobierno. Se ha señalado en oçasiones que, aparte cle los
expresâmente mencionados en la Consti¡ución, son previsitrles otros
eventos que condicionan el cese del Presidente (¡ con é1, de todo el Gobierno)
como pudieran ser la declaración de incapacidad del Presidenre, o su acusación
por traición, de acuerdo con el arr. 1,02,.2 de la CE, que, al requerir la aprobación
por mayoría absoluta del Congreso, debería implicar la pérdida de la conÊanza
parlamentaria; pero parece que en tales casos, sería la fórmula de dimisión la pro-
cedente. De la regulación se desprende que los supuestos de cese gubernamental
son tasados. No cabe, pues, que pueda exigirse la responsabilidad del Gobierno
por otros órganos que el Congreso cle los Diputados, mediante la moción de
censura o la demota de la cuestión de confianza, y únicamente mecliaate estos
concretos procedimientos,
I)ebe destacarse que el cese del Gobierno no supone un vacío institucional. El
mismo artículo 101 estabiece que nel Gobj.erno cesante conrinuârá en funciones
hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno". Se produce en tal caso Ia situa-
ción del
"Gobierno en funcionesn, que debe suponer, iógicamente --{omo se pre-
vé expresamente en la Ley del Gobierno, en su art. 2L- una aiteración y dísm.inu-
ción de las facultades gubernamentales, en cuanto que es misión del Gobierno en
fu¡ciones oestar al cuidadou de los asuntos públicos, en tânto no se nombre un
nuevo Gobierno, sin dificuitar o comprometer la activ.idad de éste en su momeûto.
Por otro lacio, la dimisión o fallecirniento de1 Presidente del Gobie¡no, o la der-rofa
de éste en el planteamiento de una cuestión de confianza $uponen que se rompe el
vínculo de confianza que unia al Gobierns y al Congreso: )¡ Que debe iniciarse un
nuevo procedimiento de nom.b¡amiento de Presiclente. Ello implìca que el Gobier-
no, cnre tanto en funciones, no podrá disolver las Cámaras, ni interrumpir ese
proced.imiento (por ejernplo, presentando una cuestión de confranza).
(

(
(
( 1,46 Luis López Guerra 147
El Cobierno
(

(
Como ya se apuntó, se ha planteâdo en ocasiones si, con relación a los , es el Presidente quien tiene la competencia para nornbrar y ce-
bros del Gobierno otros que el Presidente (vicepresidentes y ministros) puede libremente, a los rniembros del Gobierno (art. 100 CE). Estos, pues, son nom-
{' producirse otra Çausa de cese: la exigencia de responsabilidad individual por en virtud de la confianza del President€, y soo responsables políticamente
{ Cámaras, o, como se ha denominado, la ureprobacióno por las Cortes ( é1. Se produce por tanto, una relación entre Presidente y demás miemb¡<ls del
o Senado). De hecho, y en la práctica, se han presentado
(
te- en diversas ocasiones omociones de reprobaciónu individual -y admitido
de uno o
a Gobierno que no puede estimarse igualitaria, y Que, como consecuencia, exciuye
un procedimiento igualitario de toma de decisiones, similar al previsto para los
(
ministros, proponiéndose un pronunciamiento negativo de la Cámara administrativos colegiados.
( del ministro o minisros en cuestión, por un aspecto determinado de su gestión;
En cualquier caso, ello no implica una relacién puramente jerárquica entre
( Ahora bien, e independientemente del resultado de tales mociones, 1o cierto es que
y ministros. En primer lugar, porque la misma Constitución reserva a
la Consdtución atribuye exclusivamente al Presidente la propuesta de
en cuanto titulares de su departamento, un área propia de gestión: el art
o cese de los miembros del Gobierno (art. 100). En consecuencia,
( .2 se refiere a la función dci Presidente Íespecto de los ministros (sin perjuicio
pronunciamienïo reprobatorio parlamentario no supone, desde una
la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión,'. Se reconoce
esûictamçnte constitucional, el cese del ministro afectado: los ministros son
un ámbito cle competencia ministerial, en el que no cabe una injerencia exter-
tâmente responsables (el art. 98.2 CE se reñere a la nresponsabilidad directa
{ La estructura jerárquica del departamento ministerial (pues, como dispone el
éstos en su gesrión> ) pero tal lesponsabilidad, sea civil, penal o política, no
( art. 10.3.1 de la CE, la Á.dministración responde ai principio de jerarquía) termina
que el Parlamento tenga potestad para cesarles, ni que el Presidente del Gobiernq
( el ministro, de modo que la dirección política del Presidente del Gobierno ha
deba efectuar su cese como consecuencia de una reprobación parlarnentaria,
llevarse a cabo a ravés de los minisuos, y no prescindiendo de eilos,
( perjuicio de que el Presidente así lo decida por razones de conveniencia política.
(
" Por otro lado, no puede olvidarse, como eventual condicionamiento de hechoo
Ia posibilidad de la existencia de Gobiernos de coalición, en los que la función
( directiva del Presidente hab¡á de acomodarse al acuerdo o pâcto de coalición, y a
( 9. AL FUNCIONAMIENTO DA,L GOBIERNO: COLEGIALIDAD Y presencia de ministros derivada de dícho pacto. Se trata aún, en toclo caso, de
PRESIDENCIALISMO trna situación inédita en la etapa constitucional actual.

( El Gobier¡lo se define en la Cons¡itución como un órgano pluripersonal,

(
collegìurn que debe adoptar sus decisiones por acuerdo de sus miembros, y no
por resolución o voluntad de uno sólo de ellos: pues es al Gobierno como tâl 10. BIBUOGRAFÍA, LEGISLACIÓN y JUR TSPRUDENCTA
(
que la Constitución aribuye una serie de funciones y competencias {ans. 93,95;
( 97,'J,A4, etc,). No obstante, no cabe ignorar que los miembros del Gobierno se a)Bibliografía
( encuentran en posiciones desiguales, de forma que es clistinto su peso específico y Constitución,Ya-
I"uc¡s MuuLLo DE LA CUEVA, P., {Coord.) Gobierno
e influencia a la hora de adoptar decisiones. Ello se hace evidente, sobre todo, en,
I lencia, 2005. Gôwnz MoNrono, A. y ArecóN, M., (dirs.) El Gohierno,
Io que se refiere al Presidente del Gobierno, que se encuentra constitucionalmente,
( Problemas constitucionales. Madrid, 2005. PÉnnz FnANcnscH, I.L. El
eû unâ posición predominante respecto a los demás integrantes del órgano gul
Gobierno, Madrid, 1993. Sobre el Gobierno en {unciones, ve¡ Aculan
t bernamental, debido a las tareas que específicamente se le encorniendan,
ÐË LuQuE, L., ..1¿ posición del gobierno cesarite o en funciones en el
( 92.2,11.2,115.1, t62.1,.a) CE) entre ellas, la de *dirigir la acción del ordenamiento españolo en GARRORT,NA, 4., El Pailømento y sus trans-
y coordinar las funciones de los demás miembros del mismo" {arr. 98.2)
L, formaciones actuales, Madrid, 1.990,y Rnvnreco, F,, EI gobierno ce-
supone unas competencias inherentes de la mayor importancia, como son las
sante o en funciones en el ordenamiento constitucional español, Madrid,
( establecer las concretas decisiones a debati¡ y a adoptar, y, en consecuencia, la
2003. Con referencias a las Comunidades Autónomas, SotE Tuaa, J. y
( determinar el ritmo y régimen de celebración de las reuniones del Gobierno, y
A¡e, E,, coords. El Gobierno en la Constitución y en los Estatutos de
fijación del orden del día de las mismas,
\ AutonomíørBarcelona, 1985. Sobre el Presidente del Gobiemo, MRteos
.'--. ... -.:;";p3¡o-sobretodorhadetenerseencuentaquelainvesriduraparlamentariarecaë,
(. v nr Ceno, O..E[ Presidente del Gobierno en España: stetws y funciones,
(
' sobre el Presidente, y no sobre el Gobierno en su conjunto {arr. 99 CE); y que;. Madrid, 2006.Para la formación del Gobierno, Rnvexce S-ÁNcHuz, M.,

\
I
148 Luis López Guerra

Lø fonnøción del Gobiemo en la Constitución española de 1978. Mra-

drid, 1 98 1., y Vrx'rno Casrru,s, J., La itwestidurø þ ailattentaria del Go'
bierno: perspectiua ;arnparadø y Constitución espafrola, Madrid, 2007,
G¡ncfa Mexaivrur, R. La responsabilidad penal de los miembros de[
Gobierno en la Constitución, }l/ladtid, 2000.

blLegislación
La Ley básica en esta nrateria es la 5011997, ðe 27 de noviembre, del Go-
bierno. También de relevancia para la conûguración del Gobierno es
la Ley 6/97, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado, así como la Ley 30192, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común. Los órganos de apoyo del Pre-
sidente, así como los gabioetes ministeriales son regulados por disposi:
ciones reglamentarìas como el R.Ð.8312012, de 13 de enero, por el que
se restructura l¿ Presidencia del Gobierno, o e[ R.D, 3775f82, de 22 de VH. Er GoBTERNo Y LA
diciembre, por el que se determina la esrrucrura y régimen del personal
de los gabinetes de ministros y $ecretarios de Ëstado.
El estatuto de los miembros del Gobierno se regula por muy diversas dispo*
AnmnusrRACróN
siciones: Ley 512006,de 10 de abril, que regula los conflictos de inrereses
de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración
General del Estado, y R.D.2099/83, de 2 de agosto, sobre ordenamiento
general de precedencias del Estado. El cstatuto de los Ex Presidentes del
Gobierno se regula en el R.D. 4A5ß2, de 24 de abril,

c) Jurisprudencia
La ST'C 60/86 icaso R.D. ley de med.idas Ltrgentes de reforma administrøti
uø) se reâere a la extensión de la reserva de ley en relación con la compo-
sìción del Gobierno. Para lo çonçernienre a mate¡ias reservadas, ver las
, tres Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo lcasas þa.peles
del CESIDI de 4 de abril de 1997.
 ¡
i

Lección 27
Funciones del Gobierno

1. L¿s ¡uNcrou¡s ost 6os¡rRNo: lNTRoDUccióN.

2. L¿ ¡Ùçcróru orRÊcrrv,r, C¡r¡crrrEs cENER rrs.
3. LA DRÊ{clóN Dr iA Porû1cA :NttRtoR,
4. LA DlREcctóN D[ iA poLlTK] lxlrR)ofi,
5. LÀ DrR€ccróN Dt LA Drr¡use o¡L Esr¡oo.
6. L^ DrRtcoóN DE Lâ AoMlNrsrß^üóN ctvrL.
7. L{ tuNcróN q€cufrvÀ. L¡ potesr¡D ¡¡tct¡rÊNrAan,
8, BrBUôcR,\Fh Y LrÕsr.AcióN,
(

(
(

( 1. LAS FTINCIONES DEL GOBIERNO: INTRODUCCIÓN

(
La Constitución encomienda al Gobierno, y a sus diversos órganos, una mul-
( tiplicidad de ta¡eas y funciones sobre materias m.uy distintas. Täles tareas se ven
(
recogidas genéricamente en el artículo 97 dela CE, que viene a resumir o sinteti-
zar las {unciones dei Gobierno, de manera que los mandatos conc.retos que a este
(
órgano dirigen otros artículos constitucionales pueden considerarse expresión de
( las funciones generales que el art. 97 citado enumera. Estas funciones apârecen
condensadas en tres apartadosl 1) Dirección de la poftica interior y exterior, la
Administración civil y militar y la defensa del Estado;2) Ejercicio de la función
;
ejecutiva; y 3) Potestad reglamentaria.
Tal enumeración supone la superación expresa de la concepción del Gobierno
, como mero ejecutivo, o como realizador de impulsos o mandatos de otros érga-
(. nos (esencialmente el poder legislativo) y la aceptación de un papel propio, esto
( es, de una auténticâ ofunción de gobiernor, distinta de las clásicas legislativa,
ejecutiva y juclicial. Ciertamente, la función ejecutiva es una tarea esencial del
(
Gobierno en sus distintos órganos (Consejo de Ministros, Presidente, minisros).
( Pero no es menos cierto que esa función no agota las atribuciones constitucionales
( del órgano gubernativo. El Gobierno, como se desprende de la Constitución, y de
la prâctica diariamente constatable, tiene un coniunto rnuy amplio de funciones,
tanro consiclerado aisladamente €rl çuanto órgano constitucional, como en cuanto
( sujeto director de una extensa estructura organizativa, la Administración Pública.
\ Estas funciones resultan, en muchas ocasiones, no de mandatos o iniciativas de
(
otros órganos (nejecución"), sino de la propia iniciativa, como actividades creado-
ras e innovadoras. Apârte de la mera ejecución de las leyes, corresponde también
(
al Gobierno, en efecto, una tarea directiva de la política, fiiando los obietivos y
( metas de la acción coordinada de los poderes públicos, y proponiendo los rnedios
y métodos para conseguir esos objetivos; le corresponde tambión orientar, coordi
 1,52 Luis López Cuerra Funciones del Gobierno 153

nar y supervisar el âpafato de la Administración, tanto en su acción interna como odirector", eierce una función creadora e irnpulsora, que se proyecta sobre los
caffi. al exterior; le corresponde igualmente dictar norrnas generales poderes del Estado-
que, como se vio en la iección 3, no son sólo simple ejecución de normas legales.
Ahora bien, ha de tenerse en cuenta que la enumeración constitucional de las
diversas funciones del Gobierno no significa que ésras sean perfectamente aisla-
bles y delimitabies entre sí. Por el côntrârio, se encuentran estrechamente interre-
lacionadas, de forma que el ejercicio de una función supone usualmente, y como:
instrumento necesario, el ejercicio de otra u offas. Así, la función ejecutiva requie-
re la dirección y orientación de la Administración Pública, así como el ejercicio, en
ocasiones, de la función reglamentaria; y lo mismo podría clecirse de la direcciónl
de la política interior y exterior, y de la defsnsa nacional. El cumplimienro de las
tareas materiales del Gobierno suporre, en muchos câsos, el eiercicio simultáneo.
de actividades directivas, ejecutivas y normativo-reglamentarias, de manera que,
Ias "funciones de Gobierno" se conâguran como funciones complejas, en las que
se integran muy varios elementos,
Esta función directiva se traduceo por un lado, en las tareas gen6ricas que el
97 encomienda al Gobierno (dkección de la política i¡terior y exterior, la Ad-
istración civil y militar y la defensa del h,stado) y por otro, en las potestades
2. LA FI.JNCIÓN DIRECTTVA. CARACTERES GENERALES que le atribuy€n otros mandatos constirucionales (iniciativa legislativa,
iniciativa en materia presupuestaria, de estados de excepcién, etc.) que refleian,
La constitución atribuye funciones y tareas diversas a los distintos órganos
?ara aspectos concfetos) la capacidad directiva del Gobierno.
constitucionales (la potestad legislativa a las corres Generales, att.66.zde la cE;
la potestad juriscliccionai a jrreces y tribunales, a¡t.1'J"7.3 de la CE, etc.). Ahora.
bien, la práctica política ha puesto de mani6esto, de un lado, la necesidad de que
los tliversos órganos del Estado coordinen su actuacìón, de forma qqe no 3. LA DIRECCIÓN DE tA T'OLTICA INTERIOR
fines opuestos y contradictorios; de otro, que esa coordinación difícilmente puede
En el ámbito de la política inrerior, la función directiva del Gobierno se mani-
alcanzarse de forma espontáneâ o natural. La Constitución española refleja esta
fiesta en las atribuciones que la constitución le confiere en relación con los res-
experiencia, al prever expresâmente que un órgano constitucional, el Gobierno,
poderes del Estado. No se trata, desde iuego, de que exista una <prirnacía
aparte de las funciones específicas que se le encomiencian, dispondrá también de.
poder ejecufivoo , en el sentido de que pueda hacer éste prevalecer su voluntad
una función directivar el a*.97 de la CE 1e confiere la dirección de nla política'
de los restantes poderes del Esado. Se rara más bien de que el Gobierno
interíor y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estadoo. En
de una capacidad en ocasiones monopolio* de la iniciativa frenre a
poderes, orientando y-y
ésto viene a seguir una tradición consagrada en la práctica política, en la que se
condicionando su âctuación.
ha atribuido esa función directiva al llamado *poder ejecutivoo.
a| En relación con el poder legislatiuo, es competencia del Gobierno decidir la
Dirección equivale a orientación e impulso. La función directiva consiste,
de las Cáma¡as (art. 115 de la CË) y la correspondiente convocaroria
en uía prirnera aproximaciór¡ en fijar unâs meras a alcanzar (objetivos de la
elecciones. Pero además, se atribuye al Gobierno la iniciativa legislativa (art.
tica económica, social, de relaciones exteriores, etc.) y en impulsar al resto de loq
87.1) esto es, la elaboración de proyectos de ley y su presentación a las Cámaras,
órganos con$titr.icionâles para que provean las f.ormas y medios de alcanzar
de ley que serán de tranritación preferente (art. 89.1 CE). Ciertamente,
objetivos. La direcciónpolítica eso por ranro, en gran parre, unâ actividad de
potestad de iniciativa es compartida con otros sujetos: las rnisrnas Cámaras,
ción del Gobierno con otros órganos.constitucisnales. Como consecuencia, el
iniciativa popular en los té¡minos previstos por la Leg las Comunidades Autó-
pel del Gobierno presenta dos dirnensiones en parte contrapuestâs: es (elecutorl.
"*---- de'decisiones de otros, pues desempefia la función ejecutiva, y al mismo
No obstante, tal concurrencia competencial es itusoria, ya que la inrnen-
mayaría de las normas legislativas proceden cle proyectos gubernamentales,
(
(
(
(
r54 Luis López Guerra
(
( siendo muy escasas las que tienen oÍo origen. Manifestación también de esta
( potestad de iniciativa es la posibilidad de dictar decretos-leyes en situaciones
urgencia y necesida<i (art. 86), si bien, como se vio, someticla a revisión por
( Congreso de los Diputados.
( ción europea {celebrado el 20 de febrero de 2005) se llevó a cabo mediante
Dispone además el Gobierno del monopolio de la iniciativa del procedimiento.
( parlamentario en un tema ¡rascendental: el referente a los Presupuestos
do. En este aspecto) el artículo 134 de la Constitución encomienda a[ Go
(
(
.ia elaboración de ios Presupuestos Gene¡ales del Estadon, res€rvando a las Cor:
tes Generales su (examen, enmienda y aprobación>. Nos hallamos aquí ante
( supuesto en que la iniciativa política se reserva en exclusiva al Gobierao,
( órgano que podrá elabo¡ar el proyecto de Presupuestos. :.
( b) En relación con otros poderes y órganos. La manifestación de la función
( directiva gubernamental se encuent¡a en otros muchos iugares de la
Podemos así señalar:
(
( - El Gobierno puede dirigirse directamente al electarado mediante la pro-
puesta de convocatoria de referéndum (art.92 CE). En efecto, junto a
(
diversas modalidades de referéndum que prevé la Constitución, y que son
( analizadas eo otras partes de la presente obra (referéndum de reforma consr.
titucional y de aprobación y reforma de Estatutos, ver lecciones 2 y 32,
(
(
pectivamente) que han sido desarrolladas por la LO 12i80, de
de las Distintas Modalidades de Referéndum, el art. 92 CE introduce la fi-
( gura del referéndum consultivo sobre odecisiones políticas de especial tras-
( cendencia,. Se configura, constitucional y legalmente, como la posibilidad
(referéndum potestdtiuo, no preceptiuo) ds que el Presidente del
recabe un pronunciamiento de los ciudadanos sobre una decisión política.
(
Ello implica que se trata, no de que los ciudadanos, mediante referéndum,
( adopten una decisión (de índole normatiya, o de cualquier otro tipo) sino de
(
que se pronuncien sobre una decisión qus corresponde adoptar a un órgano
constitucional. El referéndum es pues consuhiuo, pero ello no puede ocultar
(
la trascendencia del pronunciamiento popular, en çuanto puede suponer la
( adhesión o la desautorización de una resolución o propuesta del Gobierno.,
( El procedimiento del referéndum consultivo del art. 92 dela CE, tal como lo
desarrolla IaLO 218A, comprende la iniciativa del Presidente del Gobierno
(sin que se exija deliberación del Consejo de Ministros, si bien ésta aparece
(
como elemento natural en e1 proceso) y la autorización del Congreso de los.
( Diputados. Para ello, el Presiãente del Cobierno habrá de enviar al Congre"
( so la solicitud de autorización, conteniendo <los términos exactos en que'
haya de formula¡se la consultan (art. 6 LOR). Tal autorización deberá apro.
(
. barse por m4¡ioría abseluta. Obtenida la autorización del Congreso, corres:
(
ponde al Rey Ia convocatoria mediante Real Decreto acordado en Consejo
(
Funciones del Gobierno 1,55
de Ministros, refrendado por el Presidenre (art. 2 LOR). Este procedimienro
se aplicó con ocasión del referéndum sobre la decisión de mantenimiento,de
España dentro de la Alianza Atlántica, convocado por R.D. 2!4l86.tJna se-
gunda convocato{ia de referéndum, esta vez sobre el proyecto de Constitu-
una previsión específica, contenida en la Ley Orgánica 1,7n0A3, de 28 de
noviembre.
- Respecto de las órgaøos iurisdiccionøles, le con¡pete al Gobierno la pro-
puesta de dos miembros de1 T¡ibunal Constitucional {art, 159 CE) así como
la legitimación para iniciar procesos consrirucionales la*s. 1,61.2 y 1,62
CE). Dentro de este apanado puede también incluirse la propuesta para el
nombramiento del Fiscal General del Estado \a*- 124.2 CEI
- En relación con las Cornunidades Autónomas,la Constitución confiere al
Gobierno la potestad de adoptar las medidas necesarias para obligar a una
Cqmunidad Auténoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones para la
protección del interés general (art. 155 CË). Ësta actuación, que debe contar
con la conformidad del Senadon supone coûvertir al Gobierno en último
garante, en situaciones en que no qucpa otra solución, del interés nacional
lrenfe a actuaciones ilegítimas de entidades autonómicas.
- Finalmente, manifestación de esa función de dirección política es también
la reserya al Gobie¡no por el articulo 116 Cf, de la ìniciativa para la decla-
ración de situaciones excepcionales (estados de alarma, excepción y sitio).
La forzosa intervención de las Cámaras en los supuestos de estado de ex-
cepción y sitio no priva, en cualquier caso, al Gobierno del monopolio de la
potestad de iniciativa al respecto.
c) La precedente exposición no debe hacer olvidar, de todas formas, dos mati-
zaciones. La primera, que, pese a su amplitud, las potestades señaladas son ilus-
trativas de la función directiva del Gobierno, pero no agotan evidentemente su
contenido: la di¡ección de la política interior se llevará a cabo esencialmente me*
diante la acfuación, día a dîa,de las diversas instancias del poder ejecutivo, ranto
en relación con los diversos órganos del Estado como r€specto de grupos sociales
significativos, así como, en un régimen parlamentario, mediante las relaciones con
la mayoría o grupos parlamentarios (y partidos políticos)en que ei Gobierno se
apoye en las Cámaras, Por otro lado, y en sentido distinto, ha de reiterarse que la
atribución genérica al Gobierno, que efectúa el ar..97 de la CÊ, de la dirección
política interior, no es de ínclole exclusiva, puesto que, sin duda, es perfectamente
posible que otros órganos (sobre todo, el legislativo) en el ejercicio de sus funcio-
nes, incidan decisivamente en la orientación política. No obstante, tal incidencia
se verá reducida al ejercicio de las funciones que específicamente Ia Constitución
les encomienda, sin que les corresponda,Íuera de ellas, una capacidad geirérica de
156 Luis López Guerra
dirección, sino, a 1o sumo, de recomendación o estímulo nÐ vinculante, mediante
técnicas tales como peticiones, (o, en el caso de las Cortes, mociones o proposicio-
nes no de ley) que planteen sugerencias o indicaciones al Gobierno.
4, LA ÐIRECCIÓN DE tA POIÍTICA EXTERIOR
Las relaciones exteriores en todos los campos
--cuitural, político, económico,
tecnológico* son hoy un elemento esencial para la vida de un país, en un mundo
intercomunicado y forzosâmente interdependiente; ello se açentúa aún más en
casos como el español, en gue a la interdependencia típica de nuesrra época, viene
a añadirse la integración en unidades políticas y económicas de decidida yocación
supranacional, como es, entre otras, la Unión È,uropea. La dirección de la política
exterior aparece así como un ele¡nento de fundamental importancia dentro de las
funciones constituci onales,
Pues bien, la Constitución dispone que e1 Gobierno udirige la política interior y
exterior,, (art.97). Se trata de un apoderamiento muy amplio, si se tiene encuenta
que la política exteriot pr€sentâ. una multiplicidad de manifestaciones. Por una
parte, cabe distinguir actuaçiones puramente políricas: reconocimiento de or¡os
países, participación en operaciones multinacionales de diverso tipo (de ayuda
econémica, sanitarìa, de pacificación, miiitares, etc.) intervención en organismos
internacionales, como LINESCO, ONU, realización de conrraros interguberna-
mentales, etc. La acruación exterior tiene también una dimensión adrninistrativao
en cuanto implica la dirección de la Administración extefior, las representaciones
diplomáticas, y la tutela de los españoles en el extranjero. Presenta también (y
sobre esto nos extenderemos más ampliamente) una dimensión normativa, por
cuanto pu€de representarla conclusión de tratados con fuerzanormativa interna,
Finalmente, la dirección de la política exterior âparece forzosamente relacionacla
con la defensa del Estado, puesto gue en el mundo aæual la seguridad y la defensa
de cada país se vincula a la creación de sistemas de alianzas y acuerdos interna-
cionales.
Las disposicìones constifucionales, así como su desarollo legal y reglamenta-
rio, atribuyen al Gobierno la función directiva en estos múltiples âspecros. Ello
no obsta (como en ot¡as manifestaciones de la potestad directiva gubernamental)
a que otros órganos del Ë,stado puedan colaborar, incluso decisivamente, en esa
labo¡ de di¡ección. Pe¡o se t¡ata de unâ p¿rticipación condicionada a la inicia-
tiva e impulso gubernamentel, que resulta en este âspecto insustituible. Ha de
recordarse además que estas específicas materi¿s iaternacionales y.
-relaciones
defensa del Estado* aparecen excluidas de la competencia de las Comunidades
Aritónördäs; â diféieiiêia de lo que ocüre respecro áe la función ejecutiva y de la
dirección de la política interior. En efecto, el art. 149.1, de la Constitución, que
Funciones del Gobierno r57
enumerâ las materias y competencias reservadas al Estado, especifica dentro de
esa reserva, en su apartado 3, las relaciones internacionales, y e¡ .ru apartado 4, la
defensa y Fuerzas Armadas.
Dentro de las diversas manifestaciones de la acción exterior del Estado, una
de ellas tiene una evidente dimensión no¡mativa: la conclusión de t¡atados entre
Estados. La constitución prevé que olos tratados internacionales válidamente ce-
lebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordena-
miento internc¡" (a*.96.7 cE). En esre respecro, el poder legislativo desempeña
un importante papel, ya que es competencia suya la autorización de determinados
tratados {ar..94 CÊ,), autorización que en los supuestos previstos por el art. 93
de la CE deberá concederse por ley orgánica. Por otra parte, cualquiera de las
Cáma¡as puede requeri¡ al Tribunal Constitucional para que se pronuncie sobre
la constirucionaiidad de tratados internacionales (art. 95.2).
El procedimiento de conclusión de ûatados, nÕ obsranre, refleja, pese a la in-
tervención parlamentaria, la potestad directiva del Gobierno. Y ello desde dos
perspectivas: la reserva de iniciativa gubernamental, y elcarácter restringido de la
intervención dc las Cortes.
a) Reserva de iniciativa gubernamental
La Constitución, en sus artícul.os 93 y 94,exige la intervención de las Cortes,
que deberán autorizar la nçsls5¡t.¡6no de determinados tratados {art. 93 CE) o
ola prestación clel consentimiento clel F,stacJn, pârâ ofr.ois (art,94 CF,). La acrua-
ción parlamentaria se produce, en todo caso, únicamente sobre un aspecto del
procedimiento de conclusión de tratados: el aspecto final, esto es, ia aprobación
del texto o contenido clel acuerdo. Pero queda fuera del alcance de las Cámaras
el resto del procedimiento, es decir, las importantes fases de iniciativa, negocia-
cl6n,y conclusión de compromisos. En este aspecto, las Cortes pueden impedir
la acción del Gobierno (pueden negarse a autorizar un trarâdo) pero ilo pueden
imponer al Gobierno que negocie un ratado, o que incluya unâs concret¿s ciáu-
sulas en el mismo. En manos del órgano gubernamenral queda, pues, la iniciativa,
y la dirección y orientación del procedimiento, aunque, eso sí, subordinadas a la
ulterior aprobación parlamentaria.
b) Resricciones å la intervención parlamentâriâ
Pero incluso dentro de la dimensión normativa de las relaciones exteriores
dispone el Gobierno de un ámbito exclusivamente encomendado a su competen-
cia, sin intervención {excepto de carácter marginal) del poder legislativo, Pues la
âutorización de las Cortes no es exigible en todo tipo de tratados, sino en aquellos
(
(
(
( 158 l,uis López Guerra
{
( supuestos expresamente enumerados en lâ constitución, esto es, los tratados por,
(
los que se cedan competencias constitucionales (art. 93) los que impliquen una
reforma constitucional {a¡t.95) y la lista enumerada en el art. 94.F.n los demás,
(
casos, (el Congreso y ei Senado serán inmediatamente informados de la conclu-
( sión de los restantes tratados o convenioso: el papel del Parlamento queda
( ranro limitado, en estos supuestos, a nser informado, (art. 94.2 CEl.
( Esta restricción de la inre¡vención de las Cortes en relación con
t¡atados supone la necesidad de una calificación previa de los acuerdos
( civil, y defensa frente a enemigos interiores. No cabe pues, reducir la defen-
cionales, para determinar si entran o no en las categorías que precrsa$ una
( sa dei Estado a la política milirar.
rización parlamentaria. Ello implica, primeramente, decidir sobre si el acuerdo
cuestión constituye o no un âcuerdo normativo y no otro tipo de relación (por
{ ejemplo, una promçsa, una declaración de intenciones, una declaración
a otra de otro país); y, en segundo lugat, precisar si rsquiere o no
{ de las Cortes. El ordena¡niento español prevé la emisión, en determinados casos,
( de un dictamen de Consejo de Estado (Ley Orgánica clel Consejo de Ëstado,
( 22.1) sob¡e si esa autorización es necesaria. Por otra parte, cabe que la Mesa
las Cortes rectifique la tramitación propuesta por el
(
tramitación se realice por 1a vía de la autoriz.ación, y
(
(o viceversa). Finalmente, se ha extendido la práctica de que los tratados sean
( canual.idødos (no autorizados) por el Parlamento, subsanándose así posibles ex=:'
( tralimitaciones gubernamentales.
5. LA DIRECCIÓN DE LA DEFENSA DEt ESTADO
( La defensa del Estado aparece en la Constitución como una función
(
en exclusiva a la competencia estatal (art. 149.1.4), ¡
dentro de las instituciones
estatales, atribuida a la dirección gubernamental (art. 97 CE). Esta atribuciól
t aparece lógicamente vinculada a orras dos funciones gubernamentales, la direc-
( ción de la política exterior y la dirección de la Administración rnilitar. Ahora
( y pese a esa vinculación, no se trata, estrictamente, de actividades idénticas:
\ - Con respecto a la política exterior, la defensa del Estado tiene, por un
una extensión menor: hay aspectos de la política exterior {protección
nacionales, emrgración, colaboración sanitaria y muchos otros) no
( nados con la defensa. Pero, por otra pârte, la defensa del Estado
( dimensiones alejadas de la actividad exterior: así, las relacionadas con
defensa interior del Estado, frente a enemigos internos del orden
(
cional. Aún así, conviene no olvidar que hay âspectos de
( zas- comunes a ambas funciones,
-política
defensa y relaciones exteriores.
( las Cámaras, que podrán por consiguiente âpofiar conclusiones y propuestâs,
(
Funciones del Cobierno 159
- Respecto a la dirección de la Administración militar, ésta constituye,un ins-
trumento para la política de defensa, dc la misma forma que la Administra-
ción civil lo es para llevar a cabo la di¡ección de la política interioq,,de las
relaciones internacionales o de la función ejecutiva. La
"política militarn
o política en relación con ias Fuerzas Armadas es, pues, un elemento de la
política de defensa. Pero ésta va más allá de lo meramenre militar, puesro
que comprende otro tìpo de actuaçiones: de relaciones y alianzas exteriores,
de previsión de recursos (económicos, de comunicaciones) y de protección
Como en el resto de las funciones directivas del Gobierno, la dirección de la
,defensa supone la colaboración con otros órganos del Estado: pero también en
le corresponde al Gobie¡no una función destacada, de orientación
de la política, de iniciativa y de impulso. Esta colaboración se reûere,
escncialmente, a la Corona y al poder legislativo.
Por 1o que se refiere a la Corona, la previsión del art. 97 CE completa el man-
del art. 62 h) CE, que confiere al Rey oel'mando supremo de las Fue¡zas
A¡madasn (ver lección 21).Tal omando supremo) habrá de interpretarse a la
de la necesidad de refrendo de los actos del Rey {a*.64 CE} y de la dirección
gubetnamental de la defensa, de la Administración militar y de Ia política exterior
97 CE) y por lo tânto, traduci¡se en una función simbólica y moderadora, en
sentido de aportación de la experiencia y conocimientos del Monarca, sin que
ello implique un poder de mando directo. Así ha de ínterpretarse, por ranto, el
conjunto de disposiciones legales referentes a la participación del Rey en los altos
de defensa nacional, como el Consejo de f)efensa Nacional (Ley Orgáni-
ca 512005 , åe 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, en adelante LODN, arrs.
3v8)
En cuanto al poder legislativo, su participación en la conducción de la defensa
nacional se ve delimitado por la función directiva gubernamental, Ciertamente, el
las funciones propias del legislativo *normativa, de control y presu-
incidirá notablemente en los diversos aspectos cle la política de defon-
y así lo viene a reconocer el art, 4 de la norma básica en la materia, la ya citaða
L.O. 5i2005 (LOÐN). Pero esas funciones, con toda la importancia que revisren,
obstan a que la función directiva de la defensa, se perfrle como de competencia
La LODN confiere relevantes atribuciones a las Cortes en mate-
de defensa nacional: así, comesponde a las Cortes autorizar la participación
las Fuerzas A¡madas en misiones fuera del territorio nacional (art,4. LODN)
debatir las líneas generales de la política de la defensa. EIlo comporta una obli-
.gación gubernamental cle someter tales líneas generales al conocimiento y debate
materia de defensa, al Gobierno. Pero esas funciones se hacen depender de la
 1,6t Luis lópez Guerra
iniciativa gubernaüental. .A.sí, la autorización p¿ra misiones militares en el
:i tranjero se producirá sobre la correspondien.te propuestâ gubernamental (art. 1
I-ODN) y el debate sohre las líneas generaies de política de defensa se
por impulso del Gobierno: como.señala la misma LODN, (a estos efectos,
Gobierno presentará las iniciativas correspondientes, singularmente los planes
reclutamiento y modernizâcióoo {art. 4.1. LODN).
El Gobierno se configura por tanto como el responsable de la defensa del
:
tado, y así lo recoge el art. 5 de la LOÐN: (coruesponde al Gobierno
la política de defensa y asegurâr su ei,ecuciôn, así como dìrigir la
militar y acordar la participación de las Fnerzas fumadas en misiones fue¡a
territorio nacionalr. Ahora bien, esta atribución necesita de ulteriores
caciones, dado el caúrcter complefo del órgano g,ubernamentai, y del reparro
funciones dentro de é1. Sobre todo, y ante las diversas materiâs que inciden en
defensa, se plânteâ la necesidad de una est¡icta coordinación, para obtener unq
¡-. efectiva unidad de acción en el exterior.
Debe insistirse, en efecto, en la especial importancia de la dirnensión
t
de la defensa, lo que lleva a la êoincidencia, a primera vista, de los ámbitos de
menos dos departamentos ministeriales directamente afectados: Defensa y
tos Exteriores. En la regulación legal, el Ministerio de Defensa aparece, como
lógico, como sujeto preferente de la defensa nacional, lo que se refleia en una
plia lista de atribuciones al respecto. No obstante, y como se diio, la defensa
Estado se proyecta también decisivamente en la política exterior, lo que
unâ necesâria coordinación con el ministerio específicamente competente en
matetia, esto es! el de Asuntos Exteriores. Ësta coordinación aparece prevtsta
bre todo en dos formas. Por una parte, a) en el reforzamiento del papel
y coordinador dei Presidente del Gobierno, por otra, b) mec{iante mandatos
mecanismos específicos de coiaboración interministerial
a) El arma esencial de coordinación gubernamental se halla en el evidente re-
fcrzamiento del papel del P¡esidente del Gobierno en la di¡ección de la poiítica
defensa, que deia en un segundo plano los mecanismos de cooperación tntennlnts:
terial. La LODN viene en efecto a potenciar el papel del Presidente del
de forma que las decisiones en materia de defensa (exterior e interior) quedan
g¡ân manera, incluso formalmente, en manos de éste. La dirección de la
con su componente militar, que se establece como competencia del Gobiemo q
rr
por tanto, dentro de éste, atribuida al Presidente del Gobierno, por mandato
!, reforzando las previsiones del art.98.2 CE en cuânto disponen que
"el
dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás míembros
mismo>. La LODN traduce esta disposìción en una amplísima relación de
tades del Presidente, al que corresponde ola dirección de la política de
- Pör ianio, ëjerce su autoridad para uordenar, coordinar y dirigir la actuación de
fuerzas armadas", y le corresponde odefinir y aprobar los grandes objetivos y
Funciones del Gobie¡no
teânuentos estratégicos, a sí como fo¡mular las directivas para las negociaciOnes
exteriores que afecten a la política de defensan (art. 6.3.b. LODN)^ Enlcorrespdc.
dencia, los altos órganos de la defensa se configurân como asesores del Preside*te:,
tal es el caso del Consejo de la Defensa Nacional, ("órgano coordinador, asesqr y
consuhivo del Presidente del GobiernoD según el a¡t. 8 LODN. ,,, . ,
b) A elio deben añadirse los mandatos específicos de colaboración interminis-
teriai, que prevén formas concretas de colaboración y coordinación interminis.
terial: así, la LODN establece ia creación de una Comisión Interministerial de
l)efensa (art. 8).
Por lo que se refiere a la defensa frente a consecuencias interiores de un confiic-
to bélico, afectando a 1a población civil, la Ley 2185rde 21 de enero, de Protección
Civil, encomienda al Gobierno la adopción de las medidas opertunas, a efectos
de preservar la seguridad de personas y bienes en tales supuestos, <âsegurando
en todo caso la colaboración entre lâs autoridades civiles y miiitares, (art.3.2).
También pues, en este caso, la dirección de la defensa, encomendada constitucio-
nalmente al Gobierno, se traduce en una habilitación legal en aspectos conexos.
6. LA DIRNCCIÓN DE LA ADMIMSTRACIÓN CIYIL Y MITITAR
La dirección de la Administración civil y militar se configura como supuesto
inicial y necesârio para que el Gobierno pueda llevar a cabo sus actividades de
dirección política, y más en general, todas las funciones que la Constitución le
encomienda. En realidad, resulta difícil pensar cómo el Gobierno poclría ejercitãr
sus funciones sin la colaboración de la maquinaria administrativa, que, por una
parte, le proporciona la información necesâria para diseñar objetivos y prever
medios: por otra, el apoyo técnico pâra elaborar proyectos de actuación,1 final-
m€nte, el instrumental material y humano para llevarlos a cabo. Resulta imposi-
ble imaginar una actividad gubernamental en que no iatervengan, de una forma u
otra, instancias administrativas.
La Constitución diferencia con claridad Gobierno y Adminisrración como en-
tes distintos y con propia y separada entidad iver, por ejemplo, la STC 1611.984,
caso Presidente de la Comunidød Forøl d,e Na.uarra, FJ. 3). Ësta distinción entre
Gobierno y Administración aparece precisada en la normativa legal que regula
la posición del Gobierno respecto de los diversos órganos y poderes públicos. La
Iæy de Organización y Funcionamiento rle la Administración General del Estado
(LOFAGE) establece que los órganos superiores de la Administración serán los
ministros y ios secretarios de Estado (art.6.2, apartados a) y b). La conexión or-
gánica entre el Gobierno, como órgano colegiado que se identifica con el Consejo
de Ministros (art,4.1, de la Ley del Gobierno) y la Administración, se lleva a cabo
(

( t62 Luis López Guerra Funciones del Gobierno L63

{

(
mediante la figura del ministro, titular del deparramento ministerial, y
del Consejo de Ministros. El Gobierno dirige, la Administración administra, y
(
minisno es el lazo de u¡ión o conexión entre arnbos.
(
Ha de tenerse en çuenta, en todo caso, que esta dirección de la
( no puede suponer menoscabo de los criterios que la Consfitución, en sus
14, 103 y 1,06 predica de la actuación administrativar igualdad, objetividacl
la Administración e imparcialidad de los funcionarios {ver al respecto la
!
siguiente). La dirección de la Aclministración lo que supone, pu€s, es una tarea
( fijación de ob¡'etivos, de establecimiento cle un orden de prioridades entre las
( vidades administrativas, la previsión de los medios necesarios para llevar a
(
esas actividades, y la distribución de recursos para su consecución. Esta iabor
orientación y dirección se configura pues como una labor previa y necesaria
(
Ia efrcaz actuación de la Administración, pero que en ningún caso podrá
{ el principio de la obletividad e imparcialidad f uncionarial.
( Una de 1as técnicas usualmente empleadas para âsegurar esta dirección de
\
.{dministración es la existencia de un oescalón político" en la maquinaria ad-,
ministrativa, que transmita las directrices gubernamentales y vele por su cumn
plimiento. El primer
"nivel político" 1o consfituyen, obviamente, los
miembros del Gobierno y al mismo tiempo, jefes de los fespectiYos departamentos
ministeriales, en que $e estructura la Adminisrración del Estado. Pero, además,
clentro de cada ministerio, la normativa legal y reglamentaria prevé J.a existen:
cia de cargos de dirección y confianza política, que permitan orientar la acción
administrati va. Esta .,zona altao de la Administracìón se compone de cargos der
designación esúictamente política (que pueden proveerse libremente, sui que se.
exijan requisitos específicos para ello) o bien de cargos ode lìbre designación",
esto es, nombrados discrecionalmente por el Gobierno, pero de entre miembros
del aparato administrativo, es decir, enÍe funcionarios, Los lÍmites entre la (zona
política" y la ozona estricfamente funcionarial' de la Administración son varia-
bles, no determinados por la constitución, sino por la legislación ordinaria, cuyos
elementos básicos se encuentran en la l,ey de organización y Funcionamiento cle
la Administración General del Estado iLOFAGË).
materiales requeridas: piénsese en las leyes que organizan la educación, los
públicos o la planiâcación de sectores como el sanìta¡io o el económico.
Ël contenido de la función ejecutiva podrá ser tan amplio y diverso como las
disposiciones legales p{eyean: podrá consistir en actividades de mera autoriza-
ción, de inspección, de prestación directa de bienes y servicios, de imposición de
sanciones, o de cualquier ouo tþo que !a ley establezca; ia ley podrá determinar
que sus preceptos se lleven a la práctica directamente por el poder público, o que
se sigan fórmulas de eiecución indirecta, a través de concesionarios privados, en
cr¡yo c,aso el papel del "poder ejecutivo> consistirá çn el otorgamiento de esa
concesión. lgualmente, la ley podrá fijar con toda precisión los términos en que la
ejecución de sus preceptos deberá llevarse a cabo, de manera que la actuación del
ejecutivo será estrictamente regiada, y, por así decirlo, de aplicación <automáti-
ca, de Ia ley o, por el contario, en otros supuestos, la iey puede fijar objetivos y
criterios cie actuación, delando al pclder eiecutivo un mâfgen de discrecionalidad
más o menos amplio panlarealización concfeta de los mandatos legaies. En todo
caso, y en cuanro actividad derivada de las previsiones de la ley, la función ejecu-
tiva se encuentra çstrictamente subordinada a los mandatos de ésta; la ley habilita
al poder ejecutivo para ejercer un coniunto de competencias, de manefa que en
toáo la acciôn de este poder deberá tener a la 1ey como punto de referencia.
""ro
Sobre este aspecto se exrendsrá la lección que sigue.
Ën cuanto al sujeto de la función ejecutiva, en ocasiones, las ieyes se refieren
específicamente al Gobierno o ai Consejo de Ministros como órgano material-
mãnte ejecutor de sus mandatos, al encomendarle, por eiemplo, expedir deterrni-
nados nombramientos (así art. 10.1 de la Ley Orgánica del Conselo de Estado) o
anÍarizar determinados contratos. No obstante, el grueso de las tareas ejecutivas-.
se suele encomendar por las normas legales a los departamentos ministeriales, o;
más genéricamenre, a la Administración. Ahora bien, ello no emPece el papel fun":
damãntal del Gobierno, €n cuaûto órgano colegiado, en ¡elación con la funciórl

7. tA FTJNCIÓN EJECUTTVA. LA POTESTAD REGIAMENÏARI,A

(
Aún cuando, como se ha visto, la función del Gobierno va mucho más allá cle
(
la mera ejecución de las ieyes, ésta aparece como contenido trad.icional de la ac-
ción gubernamental, como prueba el uso universal dei término opoder ejecutivou
para designar al Gobierno. Y cie¡tamente, una gran parte de lasãisposiiiones le-
glsla!.ivassólo pueden cobrar realidad si son ejecutadas por el podeigubernarivor gida entre ambas entidades. I como se dijo anteriormente, la
que debe llevar a cabo, por sí, o mediante el aparato administrativo, ius actuacio- aparece estrechamente relacionada con otras funciones
 1.64 Luis López Guerra
reglamentaria (pues la normativa reglamentaria se configura en muchas
como requisito previo y necesario para!a ejecución de los mandatos legales) y
dirección de la Administración.
Ðebe tenerse en cuenta, en todo caso, que Ia organización territorial
mica supone que no pueda hablarse ya de un sólo nPoder Ejecutivo". Al
que ocurre respecro de la potestad legislativa, la división competencial
por Ja Constitución y los Estatutos de Autonomía implica que habrá funciones,
ejecutivas propias del Estado {y que corresponderán al Gobierno de la Nación
funciones ejecutivas que correspondan a las Comunidades Autónomas {que serán
competencia de sus respectivos órganos ejecutivos). Además, ha de tenerse
cuenta el tercer nivel previsto en la Consdrución; esto es, el relativo a las entidades
locales, nivel diferenciado del estatal v el autonómico.
La Constitución configura a la potestad reglamentaria como algo distinto y sei
parado de la función ejecutiva (art.97 CE, in fine). Sobre este aspecto) nos remiti'
mos â lo expuesto en la lección 4, apartado tercelo, <La potestad
8. BIBLIOGRAFÍA, tEcrslAcróN y JunlspRUDENCr.A
a)Bibliografía
En general, para La función del Gobierno, Gancre FErr.l,4,Nonz,
!. Estødias
scbre el Gobierno,Madrid,2007.
Para la función de dirección política, Lópnz Gunnae, L., nFunciones del
Gobierno y dirección política", Documentación Adninistratiua, 215
(1988), y Salz Anr.nrz, A. (EI Gobierno y la dirección de la polítican,
ReuìstaVasca d.e Administración públicø, j4,ll (tg9l).
Sobre el referéndum consultivo, Or,rurn AnRu¡o, J., nEI Referéndum en
el sistema constitucional españolo, en Reuìsta d.e Derecho Políticor 29
(1'989) y Acur¿R Dn Luque, L.,
"El referéndum en ra constitución espa-
ñola: una reflexión sobre una insritución problemática, en Lórez Gun.
nne L., et' a1., Constitución y desarrollo palítico. Estudios en homenaie
a Jorge de Esteban,Yalencia,2013.
En relación con la dirección de la Administración, Br*eo unr*os,
J.M.,
"La dirección de la ¡\dministración civil y militar por el Gobierno de la
Nación" en Góurz Mowrono, A. y Ane.ców, M, El Gobierno. proble_
mcts constitucionaløs,Madrid, 20AS,y JruÉNlz Asenslo, R., nla direc_
ción de la Administración pública como función del Gobierno,, Reuista
".,, ,"',.^.-..VøscadeAdministraciónpúblicø,J4rll(lgg4,t.Delmismo autnr,Altos
165
Ëunciones del Gobierno
calgos y Directiuos Públicos. Un estud,i.o sobre las relaciones entre Polí-
tica y Administración en Esþañø. (2" ed.) Oñati, 1998.
Para la dirección de la política e)rterior, PÉnez TnnÀaps, P., (El control par-
lâmentario de la política exterior>, Reuistø d.e las Cortes Generales, t5,
(1988). RcrvrrRo BnoTows, A.., La acción exterior del Estødo. Madrid,
1.984.
En relación con la defensa del Estado, Lópnz Gurnna, L. y EsfiN T¡ulra-
Þo, E., (coords.) La defensa deì Estado, Valencia, 2004; Br,eNco VAL-
oÉ,s, R., La ordenación constituciorcøl de lø defensa. Madrid, L988.
Para la funcién ejecutiva, GRlreco Alaeurantn, A. y MnNÉNnxz Rexa.cH,
4., oArtículo 97. Funciones del Gobiernotr, en ALzacA, O,, (Dir.) Co-
mentarios a las leyes polítìcas. I.VIII, Madrid, 1997; SeNrau¡nle P¡s-
roR, J.,{., oGobierno y Administración: Una reflexión preliminaro' en
'D
o cømentación Aùnini stratiua, 27 5 ( I 98 I ).
En cuanto a la potestad reglamentariâ, nos remitimos al Vol. I, Leccién 4, de
Ia presente obra. También, De Orto, l.,Derecho Constitucional. Sistema
de fuentes. Barcelona, 1987; GencfA M.tcno, R., Reserua de ley y po-
testad reglamentarid. Barcelona, 1988; y Baño LeóN, J. M., Los límites
cottstitucioøales de la þotestad reglamentaria, Madrid, 1991.
blLegislación
:
Para la dirección de la política exterior, ver las disposiciones referentes a la
âutorizâción parlamentaria de tratados en el Reglamento del Congreso
de los Diputados (Título VII, Capítulo I) y en el Reglamento del Senado
(Título IV, Capítulo II, Seccién 7"J.Para el referéndum, LO 2/80, de 18
de enero, de regulación de las distintas modalidades de referéndum.
Respecto de la dirección de la defensa, es relevante la Ley Orgánica 5/2005,
de 77 de noviembre, de la Defensa î'{acional. Para la coordinación entre
los Ministerios de Defensa y Asuntos Exteriores, R.D, 1883i96 de 2 de
agosto, por el que se determina la estructura orgánica básica del Ministe-
rio de Defensa. También, lrcy 2/85, de2l de enero, sobre Protección Civil'
En relación con la función ejecutiva y la dirección de la Administración' es
relevante la consulta de laLey 6197,de 14 de abril, de Organización y Fun-
cionamiento de la Administración General del Estado; laLey 30192, de 26
de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común; y finalmente, 1a Ley 30184, de 2 de
âgosto, de Medidas parcla Reforrna de la Función Fública.
(
":._11 .

(
{
( 166 Luis López Guena
/
c) Jurisprudencia Lección 28
( Para una delimitación de las funciones pofricas del Gobierno, son La Administración pública
ias SSTC 45/90 (caso Administración de lusticia en el País Vasco) 1,9619A I caso.
solicitud de infornøcióø parlamentøriø) y 220191 {caso Euskadiho Esquerrø).
(
l. Esr Do Y AÐMtNtslMctoNts PúBLtcås,
( 2. Ttt'os DE AÞMrNtslRACoNÈs ú8ltcÂ5.
3. Los pRrruclptos coñ¡TucloMiËs DE LA
^DMlNlsIRAclÓN'
{ 4. Ët co¡lrnol o[ l ,\oMlN,sfRAclóN.
5. LÂ ADMtNisfRActóN MtLtrAR Y Los cuÊRPos Y FU¡RzAs o€ s!cuRlÞ,{D-
i 6. BrBUocRÀffÀ, tEclstÀcróNYtuRrsPRuDENctA.

(
t

(
1. ESTADO Y ADMIMSTRACIONES PÚBLICAS
¿

Tal como se ha señalado en la lección anterior, los poderes del Estado precisan
de una serie de medios personales y materiales que les permitan desarrollar las
funciones que les vienen constitucionalmente encomendadas. El instrumento fun-
damental a través del cual se llevan a cabo esas funciones y que integra aquellos
medios materiales y personales es }a Administración Pública. É,sta, en cQnsecuen-
cia, es una organización compieja que tiene como finalidad gestionar la acción
dei Esrado sometiéndose a un régimen iurídico particulår. A esta idea se ¡efiere ia
Constitución cuando afirma gue "la Administración Pública sirve con obf etividad
los intereses generales..., (art' 103'1).
La propia Constitución sienta las bases de ese fégimen jurídico, tanto en lo re'
larivo ã la organización como a la acción administrativas, en los arts. 103 a 107,
dentro del Título fV, cuya rúbrica es uDei Gobierno y la Administración>, Antes
de entrar a analizar esos principios constitucionales ¡elativos a la Administración,
conviene realizar unas breves consideraciones sobre su CgncePto y extensión.
En primer lugar, hay que destacar que la conÊguración del Estado contempofá-
,r*o,.n especial en su dimensíón de oEstado social" (art. 1.1 CË,), trae consigo una
g."n .o*pl.¡idad tanto en las funciones que debe cumplil' como en sus formas de
ã.ruación. En efecto, en la actualidad el Estado es mucho más complicado de lo
{
que era su concepción liberal, limitado prácticamente las libertades
^ 1maîtizat
(
p,ibll".r y ciertos servicios mínimos (defensa, adminisrración de justicia,etc..');
(. ia Constitución imp<xe a tos poderes públicos, iunto a esas funciones clásicas,
( otras muchas que pueden. resumirse en lo dispuesto pOr el att.9 '2:..promover las
(
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los g¡upos en que
se integra ,."., .*"1.t y efectivas; femovef los obstáculos que impidan o dificulten
( su pleriitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
( económica, cultural y socialr. Manifestaciones de ello se encuentran, entfe otras,
en los Principios Rectores de la Política Social y Económica (Cap' III del Título

I
(
 168 pablo pérez Tremps
La Admi¡istración pública

I), que exigen la acción de los poderes públicos para hacerlos efectivos, o €û ffin:
organización administrativa para el desar¡ollo de las competencias que,les:Go¡res-
chas de las previsiones del rítulo vII relativo a Economía y Flacienda, ciond., por
ponden lAdrzzinistraciones Autonómicas). Pero, además, la constitución recónoce
ejemplo, se_establece que "los poderes públicos atenderán a ia modárnización y
la autonomía de otros enres territo¡iales para la gestión de sus intereses (art¡1,37
desarrolio de todos los sectoreseconómicos..." (art. 130.1 CE). En consecuencia,
CE; v. Lección 32); pues, bien, cada uno de eses entes provinciales, municipa,
el Estado social y democrárico de Derecho precisa de una Ad.minísración pública
les, insulares, etc,.. cuenta, también, con sus respectivos apârâtos administrativos:
compleja y desanollada para ilevar a cabo las funciones que rìene encomencladas.
(Adrninistraciones Locales) , . :, :, :: 1,

. En segundo lugar, como ya se ha señalado, la Administración es el instrumento

La organización territorial adoptada por el Estado no sólo determina en buena
fund¿mental de acción del Poder Ëjecutivo. Ahora bien, no existe una absolura
medida la existencia de distintas Administraciones Públicas; junto a ello,sirve,
equivalencia entre la acción de los poderes públicos y la acción adminjstrativa.
asimismo, de estructura para Ia actuación de esas mismas Administraciones, en
Ello es así porque, en ocasiones, el Estado encomienda el cumplimiento de cier-
especial de la Administ¡ación General del Estado. En efecto, la división territorial
tas acciones públicas a los particulares a través de diversas técnicas jurídicas; un
en Comunidades Autónomas y Provincias repercute en ia propia organización y
ejemplo típico es la figura de la concesión para la prestación de servicios públicos.
funcionamiento de ia Adminìsnación del Estado) que toma esas divisiones como
Pero, junto a ello, puede ocurrir también lo contrar-io: Ia Administracióq aunque
base de su actuacióû. La organización de la Administración General del Estado en
normalmente desarolle funciones públicas, con carácter excepcional, puede tam-
las unidades terrìtoriales provinciales y autonómicas da lugar ala Adminìstración
bién llevar a cabo accion.es típicas de personas iurídico-privadãs como äxigencia y
Perifórica del Estada, dirigida por los Delgados del Gobierno, en las Comunida-
complemento de su acción cenr¡al. por úttimo, hay que ieñalar que Ia comile¡idaå
des Autónomas, y por los Subdelegados del Gobierno, en las Provincias (arts.22
de obietivcs que los poderes públicos deben perseg,tir h"." qo* lor insrrumentos
y 29 LOFAGE). Esta Administración Periférica no es, en consecuencia, una Adrni-
que se utilizan para ello sean múitiples. Dn efécro, il reg;*.n
¡urídico de la Admi nistración autónoma, sino el conjunto de Los servicios de la Administración Gene-
nistración Pública, a veces, resulta excesivamente rígiclo o, sencillamente, inade-
ral clel Estado que desarroilan su actuación en ámbitos territoríales infraestatales
cuado para cumplir con una determinada tarea; en consecuencia, el ordenamiento
y, en consecuencia, es parte de esa Administración General del Estado.
prevé la posibilidad de crear instrumentos especiales en los que pueden mezclarse
elementos públicos y privados.
h) Administraciones no temitoriales '.ìj.r::

La anterior distinción ent¡e Aclministración General del Estaclo, Administra: . .

2. TIPOS DE ADMINISTR,A,CTONES PÚBLICAS ciones Autonómicas y AdmÌnistraciones Locales tiene su fundamento, como se.&a, ,.'.
En el anterior epígra{e se ha hecho referencia al ente abst¡acto Administración
Pública como una unidad, como un todo, vinculado ai Estado, caracte¡izado tam*
bién como unidad. Ahora bien, la esrrucrura compleja der Esiado, por una pårre,
iunto con Ias particularidades que impone el ejeicicio de alguna.s'funciones del
Estado, por otrã, hacen que el concepto de Adminis:ración pública sea abstracto
y que' en la realidad, exista una pluralidad cle Administraciones públicas.

Dentro de las Administraciones no territoriales, se disdnguen, a

a) Organización teritorial y Administración pública grupos principales: entes de base corporativa y entes de base
primeros, Corparaciones Pú;blicas, se caracterizan por tener una
_
En primer lugar, la opción descentralizadora seguida por la Constitución al
sada en el elemento personal; un eiemplo presente en Ia
abrir paso al Estado de las Autonomías hace qu. **irt" un dobl. orden de Admi-
Colegios Profesionales (art. 36). El segundo tipo de entes
nistraciones Públicas. Por un lado, los poderes centrales del Estado cuenran con
rritoriales son aquéllos de naturaleza institucional, Orgønistnos
una Administración Pública propia (Administración Generøl del Estado) para el
LOFAGE), y sc caracterizan por creârse para el cumplimiento de
'" '" eiercicio de las competencias que el bloque de la consritucionalidad les reserua.
fin público de tipo aclministrativo (Organismos dutónoffios)
Junto a ésta) cada una cle las comunidádes Aurónomas cuenta con su propia públicos empresaúales) (an. 43 LOFAGE). Muchos son los
 170 Pablo Pérez'I'rernps
de administraciones púbiicas; puede clestacarse el de los entes encargados de
admini.suación sanitaria (Instituto Nacionai de la Salud *INSALUD-), o de
seguridad social (Instituto Nacional cle la Seguridad Social o de gran
-INSS*),
parte de la actividad económico-empresariai que el Ëstado desa¡rolla de
directa (Correos y Telégrafos). Tanto las Administraciones corporativas çomo
titucionales dependen, de una u otrâ mânera, de alguna de las
ferriforiales, aunqu€ poseen personalidad jurídica propia, En consecuencia, exis-;
ten ences corporativos e institucionales de naturaleza pública de ámbito estatal, de
ámbito autonómico y de ámbito local.
Ahora bien la forma y técnicas con las que las Administraciones corporati
e institucionales se vinculan y relac,ionan con las Administraciones territoriales
varían mucho en función de múltiples elementos, en especial, de las tareas que
cumplen. Así, por ejemplo, existen determinadas Administraciones sometidas á;
pocos instrumentos de tutela y control de Adminisraciones territoriales y que
gozan de una amplia autonomía; es el caso, por eiemplo, el del Banco de Españâ,
e1 de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, o el del ente público Radio
Televisión Española.
c) ûtras Administraciones Públicas
Además de las distintas Administraciones Públicas hasta ahora mencionadas,.
existen otros entes administratiyos afenos a la organización territorjal del Estado,
es deciq no vinculados ni a la Administración del Estado, ni a la Autonómica, ni
a la Local. Dent¡o de este grupo hay que destacar, en primer lugar, /os órganos
constitucional¿s. Si una de las características de los órganos constirucionales es
su completa independencia y autonomía respecto de los demás, resulta claro que
han de contar con un aparâto a.dministrativo propio parala gestión de sus asun-
tos, que no dependa de ningún otro órgano o administración. Ello se traduce en
que los órganos que encarnan los poderes del Fstado poseen sus propios apaÍa-
al Gobierno. Otro tanto sucede con ei Poder Judicial, que, para el cumplimien-
to de sus funciones, cuenta con una Administraci6n (Adminisnøción de Justiciø)
propia e independiente de la Administración del Estado (v. Lección 29)
milar sucede con atros órganos establecidos en la Constitución, dada la
que cumpien, presidida también por su independencia; es el caso del Defensor del
Pueblo o del Tribunal de Cuentás. Un ejemplo de Administracìón particular, in-
dependiente del resto de las Administraciones Públicas, es el de la Administración
' Electorah En efecto; ta LOREG configura una Administración Ë,lectoral
mente independiente que se justifica por el fin que debe cumplir ; ogarattizar .. . la
La .Adminìstración públiea 171
rransparencia y objetividad del proceso electoralu (art. 8,1 LOREG) {v, Lección
22").
Lo que sucede en al ámbito estatal también ocurre, salvando todas las diferen-
cias, en el ámbito autonómico; las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas o los órganos de fiscalización similares al Defensor del Pueblo o al
Tribunal de Cuentas, asimismo poseen sus estrucfuras administrativas propias.
3. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LAADMINISTRACIÓN
Los arts. 103 a 107 de la CE, como se ha señalado previamente, establecen
los principios básicos de la organización y funcionamiento de la Administración
Pública, que han sido objeto de desarrollo en el art. 3 de la LOFAGË. Dichos prin-
cipios ponen de maniûesto las grandes líneas de las modernas admi¡ristraciones
nacidas de la Revolución Francesa, y pos¡eriormente modificadas por las exigen-
cias del Dstado social de Derecho. Pero, además, en oÛos preceptos de la Norma
Fundamental se encuentran previsiones relativas a esta materiâ.Todas estas reglas
pueden clasifica¡se en varios grupos.
a) El sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico
El principio constitucional básico relativo a la Administración Pública es el de
sr: sujeciónai ordenamiento jurídico. En efecto, el art, 103.1 concluye señalando
que la Administración se encuentÍa sometida a "la ley y el Derecbor. Ei art. 103
de la CE en este punto representa l¿ concreción del principio general ó.e\ a*. 9.t
de sometimiento de los poderes públicos a ia Constitución y al resto del ordena-
miento jurídico. Se trata, en definitiva, de manifestar respecto de la Administra-
ción el dogma fundamental del Estado de Derecho.
Para una mejor comprensión de este principio resulta conveniente rcal\zar al'
gunas precisiones. En primer lugar; la férmula clel sometimiento de la Adminis-
tración ala ,rley y øl Derecho,, significa que está sujeta al ordenamiento iurídico,
trâtándose de una concreciórl de la fórmula general, y más çorrecta técnicamenfe,
del art. 9.1 de la CE. l,o importante, pues, es constatar que la Administración
actúâ sujeta a todo el sistema de fuentes: Constitución, normâs con fuerza de le¡
reglamentos, principios generales del derecho, etc...
Por otra parte, el art. 103.1 de la CE matiza que ei sometimiento de la Admi-
nisracién al ordenamiento jurídico es <þleno>>; con ello quiere hacerse refe¡enciâ
a que no existen zonas de actuación inmunes â esa dependencia del ordenamiento.
Problema distinto es el que en cada caso exista una mayor o menor discrecionali-
dad para la acción administrativa, pero siempre limitada jurídicamente.
172 Pablo ?érez Tremps
En tercer lugar, el principio de legalidad de la acción administrativa supone
que ésta exige de un previo apoderamíento o habiliración por parte de la ley: sólo
existe actuación legítima de la Á.dministraciín cuando existe esa cobertura.
Por último, el sometimiento de ia Administración al ordenamienro jurídico
implica, como es obvio, que su acuación puede ser controlada jurídicamente por
los jueces y tribunales, y así lo dispone el arr. 106,1 de la cE. La forma y alcance
con que este controJ se lleva a cabn se estudiarán más adelante.
b) Administraciones Públicas y esrrucrurâ del Estado
Por un lado, el art. 149.1',18 de la cE establece las reglas generales sobre el
régimen jurídico de las distintas Administraciones Púbiicas desde ei punto de vÍs-
ta ðe la organización territorial del Estado. A este tema se hará referencia en 1a
leccj.ón 34; baste aquí señalar gue coffesponde a los poderes centrales dete¡minar
las grandes líneas del régimen jurídico de las distintas Ads¡inistraciones, de los
funcionarios que cn ellas prestan sus servicios y de sus reglas de actuación. Estas
grandes líneas se €ncuentran esrablecidas, fundamentalmente! en la L. 3t192, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del pro-
cedimiento Adminisrativo Común.
c) Organización y estructura de las Administraciones públicas
Otro grupo de previsiones constirucionales referidas a las Administraciones
Públicas 1o forman rrna serie de principios reiativos a su organización y estruc-
tura, principios que se encuentran en el art. 103 de la cE. Antes de entrar en su
análisìs hay indicar que el Tribunal Constitucional ha señalado que estos prin.ci-
pios constitucionales poseen catácter gene ral, de forma que se imponen a todas
las Administraciones Públicas, sea cual sea su ámbito teiritorial, y no sólo a la
Administración del Estado.
* Principio de ierørquía. E1 primer principio de naturaleza organizativo a ci-
tar de los incluidos en el arr. 103.1 es el de jerarquía, una de las caracte-
rísficas fundamentales de las estructurâs administrativas es, en efecto, su
organizaciôn piramidal jerárqrrica. La Administración del Estado, ral como
se señaló en Ia lección ânterior, $e encuentrâ dirigida por el Gobierno (art.
97 CE). A partir de é1, la Adminisración va abriéndose en distintas r¿mas
que coinciden con cada uno de los Ministerj.os, siguiendo con múltiples sub-
divisiones que se traducen en una muititud de órganos administr¿tivos, que
se encuentrârl conectados entre sí por relaciones de dpo fundamentalmente
je.xáf-qqtçq, Esa líqça jp¡{fqgica cs Ja que determina e! camino a seguir tanto
" en la toma de decisiones como en su ejecución.
La Administración pública 173
- Frincipio de descentralización, Ël art. 103.1 cle ia CË, se cita también el prin-
cipio de descentralización. No resulta muy claro el sentido de este principio
en el citado precepto porque en éste se hace referencia a principios estfuctu-
rales de cada una de las Administraciones Públicas, mientras que la idea de
descentralización se proyecta, básicanente, sobre las relaciones entre distin-
tas Administraciones, y, por tanto, esrá implícita en la propia organización
<descentralizada" adoptada con el Esta<lo de las Antonomías, tal y como
ya se ha señalado. A pesar de ello, la idea de descentralización adquiere
sentido entendida en un sentido amplio como criterio de acercamiento de la
toma de decisiones y dela actuación administrativa al ciudadano mediante
técnicas jurídicas de distinta naturalezâ, en especial la denominada descen-
tralización funcional, consistente en crear Administracìones especiales para
prestâr determinados servicios [art. 3, 1.b) LOFAGE].
* Principio de desconcentración. La desconcentración, al igual de lo que su-
cede con la descentralización, se refiere a la necesìdad de acercar la toma
de decisiones y la gestión administrativa a los ciudadanos. Sin embargo, se
distingue del princìpio de descentralización en que mienfras éste se predica
respecto de distintas administraciones públicas, el de desconcentración se
proyecta sob¡e una única ,A.dministrac.ión. Se trata, pues, de hacer que la
acción administrativa corresponda al órgano situado 1o más cerca posible
dei administrado dentro del entramado administrativo.
- Principio de coordinación.La coordinación es otra de las exigencias qrie ia
Constitución impone al funcionamiento de cada una de las Administracio-
nes Públicas. Las relaciones entre los disrintos el.ementos de la organización
administrativa no pueden reducirse solamente al principio general de jerar-
quía; el cumplim.iento de las funciones que corresponden a la Admìnistra-
ción Pública exige que, más allá del mandato o la orden del superior, existan
instrumentos que hagan posible la acción conjunta, racionalizada y efrcaz
de todos y cada uno de esos elementos. En definidva, constitucionalmente
se exige que la Administración Pública posea una organÌzación coordinada
y actúe también respondiendo a ese mismo principio.
- Principia de legalidad orgánicø, Ei último de los principios constituciona-
les relativos a la organización administrativa es el de legalidad otgánica,
expresamente previsto por el art. 7A3.2 de la CE. Como manifestación del
principio general de legalidad, supone que o/os órganos de Iø Adrnìrcistra-
ción del Estøão son Çreados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley",
de manera que el legislador ha de dar cobertura a esa organización admi-
nistrativa, legitimánclola así democráticamente. La remisión a ia ley como
tipo de norrna organizativa de la Administ¡ación ha sido interpretada de
manera relatìva por el Tribunal Constitucionai; elio significa que los gran-
des criterios de \a organización ad¡ninistrativâ deben fijarlos las Cortes, si
(

(
(
( 174 Pablo Pérez Tremps La Administración pública 17s
(
( bien sus preyisiones pueden ser completadas y desarrolladas por cos del Estado de l)erecho, de forma que nunca puede lustiñcar actuaciones
dictadas por el Gobierno (STC 60/86, caso Med,idas urgtntes de reforma que prescindan de los límites formales, procesales y materiales marcados
t' ød.ministrøtiual. por el ordenamiento iurídico a la Administración. :
( .

( - Principio de participøción del ciudadano. Como manifestación dé la'con-

d) Princþios relativos a la acción administrativa figuración democrática del Estado, la Norma F'undamental establece en su
{ ârt. 105 una serie de reglas que pueden resumirse en la idea general de la
{
Ë,i siguiente grupo de príncipios constitucionales sobre de Ia Administración participación del ciudadano en la Administración; principios como el de
Pública es el relativo a la acción de ésta. audiencia a los ciudadanos en la elaboración de normas de carácter gene-
(
ral que les afecte [art.105.a)J, el de acceso a los archivos y registros [art.
( - Prirtcipio de obietiuidød. El art. 103.1 de la CE cornienza señalando que olat
i05.b)l o el de audiencia del interesado en el proceclimiento administrâtivo
Administración Pública sirue con obietividød los intereses generales>. E$te
( principio ha sido calificado también como principio de [art. 105.c)] son la concreción de esa iclea general de participación, que ha
"n¿¡a¿y4lidød" de la de verse completada por un deber general de información de la Adminis-
( Administración por ei Tribunal Constituciãnal {-STC 77185,caso LODE\.
Posee otra manifestación constitucional en el a¡t. 1.03.3 in fine, donde se tración a los ciudadanos, Sin necesidad de entrar en el alcance concreto de
( cada una de las manifestaciones del principio de publicidad, hay que señalar
hace refe¡encía a la
( "imparcialidød" de los funcionarios en el eiercicio de que esta exigencia de publicidad no es absoluta, pr¡esto que, çn ocasiones,
sus funciones.
( otros bienes constitucionales pueden justiâcar el establecimiento de algunos
En la medida en que la Administración Pública depende jerárquicamente del Iímites.
( poder ejecntivo puede resultar difícil, en ocasiones, concrerar el alcance del
( principio de obietividad. No obstante, dos ic{eas generales pueden señalarse - Principìo de responsabilidad de la Administrøción.El último de los princi-
al respecto. Por un lado, la objetividad de ia Administ¡ación en el Ë,stado pios constitucionaies relativos a la acción de la Administración es el de res-
(
democrático supone que ésta, en cuanto âpârato, debe actuar sometida a las ponsabilidad de ésta (a*. 1.06.2 CE). También este principio es consecuen-
(
directrices de cualquier Gobierno, sea cual sea su ncolor político". Pero, por cia del sometimiento de la Administración al ordenamiento iurídico como
( otra parte, comr conseÇuencia de la definición del Estado como uEstado de exigencia dei Estado de Derecho. [,a actuación administ¡ativa, en ocasiones,
Derecho", la Administración ha de somere¡$e, tal como se ha visto, al or- puede generar daños en los bienes y derechos de los ciudadanos, lo que
(
denamiento jurídico; este sometimiento al Derecho reptesentâ una garantía obliga a que dichos daños sean debidamente indemnizados por la propia
(
del ciudadano frente a la arbitrariedad ¡ en consecuencia, la concreción Administración, con independencia de la responsabilidad personal en que,
( fundamental de ia objetividad. En definitiva, pues, la Adminisrración es un en su ca$o, hubieran podido incurrir sus {uncionarios o agentes,
( instrurnento de concreción y gestión de la política que en cada caso deter-
mine el Gobierno, pero su acción debe someterse a los criterios obietivos
( e) Ël régimen de los funcionarios públicos
fiiados por el ordenamiento jurídico.
(
Los funcionarios, en cuante servidores de la Administración y gestores de los
(
- Princþio de eficacia. El art. 103.1 de la CË exige también a la Administra-
intereses generâles, se encuentran sometidos a un régimen jurídico particular le-
ción Pública que su acción sea eficaz. Esta iclea representa un principio ge,
( neral que tiene que concretarse en toda la regulación jurídica de la organi- galmente establecido. Por eso, el Títul<¡ iV de la CE introduce también algunas
zacióny acción de la Administración. Se trata, pues, cle uno de los principios reglas generales sobre el estatuto jurfiico de los funcionarios públicos.
(
de contenido más programático de los incluidos en el arr. 103 de la CE, que La primera de ellas se refi,ere a las condiciones cle acceso a la función pública;
("
se manifiesta, básicamente, en un desid,erqtum sobre la forma y el resultado dicho acceso debe someterse a los principios de mérito y capacidad. El alcance de
t. de la acció¡ aclministrativa. De él derivan, por ejemplo, configuraciones este principio ya fue estudiado en la Lección 14.
( jurírlicas pârticulares de la Administración en dererminadas relaciones jurí-
La segunda regla se trata de una habilitación constirucional para establecer
dicas de cara a permidr que ésta desarrolle su târea; piénsese, por ejemplo,
( una regulación especial del régimen de sindicación de los funcionarios públicos,
en las facultades de expropiación. No obstante, conviene recordar que la
( idea que está también presente en el art. 28.1 de la CE. La ruz6n de ser de esfa'ha-
necesarla efiö¿èia administrativa no puede desligarse de los principios bási-
bilitación reside en la peculiar fârea que cumplen los funcionarios, y, sobre todo,

(._

(.
(
176 Pablo Pérez Tremps
en la estructura jerárquica que posee la Adm.inistración, en la que prestan sus
servicios. En todo caso, la habilitación supone la posibilidad de establecer ciertas
reglas especiales sobre el ejercicio del derecho de sindicación por los funcionarios,
pero, a la vez, implica también que éstos son tiruiares dei derecho de sindicación.
En tercer lugar, el art. 1"03.3 de la CE ordena al legislador regular el sistema
de incompatibilidades de los funcionarios así como las garantías para asegurar
su imparcialidad en el ejercicio de las tareas que legalmente les vienen encomen-
dadas. La prevìsión conr¡titucionâl se lìmita, pues, en este punto a establecer una
remisión al legislador, que, al regular el régimen jurídico de los funcionarios, da
contenido â estos mandatos como elementa para garantizar ese otro principio,
constitucional que es Ia obfetivi<lad rle la acción administativa.
Por último dentro de las previsiones consritucionales sobre el régimen de los
funcionarios, hay que destacar que el art, 103.3 de la CE establece la necesidad de
que ese régimen jurídico se determine mediante le¡ como una manifestación más
del principio de legalidad en materiâ administrativa, y sin perjuicio de la posibili-
dad de que 1as previsiones legales se complementen y desarollen por normas de
rango reglamentario.
f) Previsiones sobre determinadas Adminisraciones Públicas
La Consritución establece también algunas reglas concretas sobre determina-
das Administraciones Púbiicas o sobre ciertos órganos que cumplen funciones
administrativas.
Así, por una pârte, en su Título VI se alude a la existencia de una Adminis-
tración de Justicia como complemento necesario para el ejercicio de la iunción
iurisdiccional; además, se hace referencia a[ Ministerio Fiscal, que posee también
una organización administrariya propia (v. Lección 29).
Por otra parte, como ya se ha señalado, el art. L49.1.18 de la C.Ð. presupone
la existencia de distintas Administraciones teritoriales vinculadas a los diversos
entes titulares de autonomía, cuyas bases de reguiación corresponde establecer al
Ëstado.
En tercer lugar, existen algunas previsiones específicas relativas al régimen jurí-
dico de determinados aparâtos estatales que deben cumpiir funciones que exigen
el establecimiento de ciertas particularidades respecto del régimen general; los ca-
sos más claros son los de las FuerzasArmadas (art. 8 CE) y las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad (arr. 104 CE), sobre las que se volyerá en orro apartado.
Por último, eL art. 1.07 constirllcionaliza un órgano administrativo part.icular
como es el {e E¡gdo, al que tambión nos referiremos más adelante.
La Administración pública 177
4, EL CONTROL DE LA ADMIMSTRACIÓN
La Administ¡ación Pública está sometida a controles de distinta nâturaleza, en
especial de tipo político y de tipo jurídico. Ello es lógico ya que la Administración,
como se ha visto, por un lado, es un insrrumento para ia ejecución de la política
dei Gobierno y, por otro, está sometidâ en su actuación al ordenamiento jurídico.
Ë,1 cont¡ol político, y por tânto de oportunidad, de la Administración corres-
ponde, fundamentalmente, a las Cortes Generales ya que es a éstas a las que les
compete conrolar la acción del Gobierno; así, el con*ol sobre la acción de1 Go-
bierno se proyecta y prolonga sobre la Administación en la meclida en que esa
acción debe desarrollarse a través de esta última (v. Lección 25).
Centrándonos en el control jurídico de ia Administración, éste deriva de su
sometimiento al ordenamiento jurídico en cuânto poder público que es (art.9.l
CE). Pero, además, ese sometimiento se encuentra: si cabe, ref'orzado por la es-
tricta suieción que la Constitución impone a la Administración respecto de la ley
tanto en su actuación como en su organización (art. 103.1 y 2 CE), tal y como se
vio en el apartado anterior,
Ðesde el punto de vista de su naturaleza, los controles jurídicos de la Adminis-
tración pueden diferenciarse en dos grandes grupos: controJes jurisdiccionales y
no jurisdiccionales, según estén ejercidos por jueces y Íribunales, o por otro iipo
cle órg,anos.
a) Controles iurisdiccionales
El art. 106.1 de la CE dispone que "Los Tribunales cantrolønlapotestadregla-
mentaria y la legalìdad de lø qctuación adrninistratiua, øsí como el sometimiento
de ésta a los fines que la iusfficdnr,.Eñ este precepto se condensan los principios
básicos del control jurisdiccional de las Administraciones Públicas.
Por 1o que respecta a los órganos de conrrol, éste se lleva a cabo, básicamen-
te, por el otdcn contencioso-administrativo, formado por órganos especializados
ratione ?flateriae dentro dçl Poder Judicial para co¡ocer de las pretensiones que
se deduzcan respecto de ias normas y actos de cualquier Administración Pública
(art.24 LOPJ y art. 1 LJCA). Conviene precisar qae, tradicionâlmente, se ha re-
conocido una cierta facultad de autotutela a la Adminisración Públ-ica que, en la
actuaiidad, se fraduce, enre otras cosas, en la exigencia iegal de âgotar Ios recur-
sos administrativos, inrerpuestos ânte la propia Administración, antes de acudir
a los tribunales (arts. 107 y ss. LIUAP), pero que no excluye el control de éstos.
En reiación con el objero del control jurisdiccionai, todos los actos de las Ad-
ministraciones Públicas son susceptibles, en principio, cle ser controlados en su
adecuación al ordenamiento jurídico, sin que existan ámbitos de inmunidad exen-
(

(
( 1,78 pablo pérez Tremps La Administración pública 179
(

tos de ese control. Esta idea, sin embargo, debe ser matizada en algunos de sus
extremos. Ë,n primer lugar, el hecho de que todos los actos de las Adminisfiaciones:
(
sean susceptibles de ser controlados jurisdiccionalmente no significa que esos actos
( se adopten de manera totalmente reglada, Dicho de otra mânera, âunque el ordena.
( miento jurídico delimita pro{undamente la acruación administ¡ativa, no puede pre,
tenderse predeterminar mediante normas todos sus elementos; la Administración
debe contar con un margen cle apreciación o discrecionalidad para ser realmente
(
efrcaz y para cumplir con las obligaciones que constitucionalmente le corresponden,
( Esa discrecionalidad, como es ìógico, no es fiscâlizable judicialmenre, salvo que
( se prescinda del marco iegal qrie determina cómo se debe actuar o se abuse de la
discrecionalid ad apartánd,ose de los fines que debe perseguir (desviación de poder).
{ ciertas actuaciones de las Administraciones Públicas, tal y como se verá en su momen-
En segundo lugar, y en conexión con Io anrerior, exisre un viejo debate sobre
(
si el control de los tribunales debe extenderse también a determinados actos del
Gobierno conocidos como <acros políticos". En principio, toda la actuacjón de
( los poderes públicoq, incluido el Gobierno, csrá someridâ a la Constitución y al
( ordenamiento (art. 9.1 CE), tal y como recuerda el art.26.3 de la Ley del Gobier:
no; ahora bien, si la Aclministración debe contar çon un margen de discrecionali-
(
dad más o menos amplio según los casos para desarrollar sd tarea, ese margen es
( aún mayor cuando quien actúa es el Gobierno en el ejercicio de competencias que'
( van más allá de la mera función ejecutiva y administrativa. Ës el caso, en general,
(.
de los actos que se inscriben en las ¡elaciones enrre órganos consfitucionâles o
de las actuaciones encuaclrables en la política exrerior y las relaciones interna-'
ci<¡nales. En estos supuestos, puede haber, y hay en genelal, elementos reglados
Administraciones Públicas que, por su naturaleza, están suietas a p{ocedimientos
especí6cos e, incluso, en ocasiones, encomendadâs a otros órdenes jurisdiccio-
nales, La mayor parte de estos procedimientos especiales están ligados a la pro-
tección de derechos fundamentales del individuo, siendo este dato el que explica
las especialidades; en lecciones anteriores se ha deiado constancia de muchos de
estos instrumentos de confrol, entre los que puede citatse, por ejemplo, el procedi
miento de habeas corpus de protección de la libertad personal, los procedimientos
contencioso-electorales, el recurso contencioso-administrativo especial de protec-
ción de 1os derechos funclamentales, etc... (v. Lección 20).
Por otro lado, también el Tribunal Constitucionai riene encomendado el control de
to (v. Lección 31). En general, ese control resulta subsidiario respecto del que llevan
a Çâbo los tribunales ordinarios, de fornia que sólo puede acudirse ante ei Tribunal
Constitucional agotados los recursos que el ordenamiento otorga ante estos últimos
(caso del recurso de amparo en protección de ios derechos fr.mdamentales). Sin em-
bargo, hay supuestos en los que ese control no es subsidiario sino que puede acudirse
ante el Tribunai Constitucional sin necesidad de agotar vía judicial previa alguna; ello
sucede en relación con el control del reparto de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas (conflictos de competencia) y en ei del control de constitu^
cionalidad de actos y disposiciones de las Comunidades Autóaomas a instancias del
Gobiemo de la Nación (lmpugnaciones <lel Tín¡lo V de la LOTC).
,

t. que sí pueden ser controlados judicialmente; pero, junto a ello, existen elementos b) Controles no iurisdiccionales
quç no son controlables por los tribun¿les ya que corresponden a la libertad de
El ordenamiento jurídico español, en la iínea seguida por la mayor parte de
acción del Gobierno, y así lo ha señalado el Tribunal Constirucional (STC 45/90,
los ordenamiento jurídicos democráticos, es especialmente riguroso a la hora de
caso Administración de lusticia d,e Eusha.di, o S"lC 196190, caso l)enegøción de
buscar técnicas de conrol de las Administraciones Públicas. Por ello, y como
información). Un ejemplo puede ayudar a comprender la cuestión: la decisión de
compiementô de los controies iurisdiccionales necesarios en todo Estado de De-
disolver las Cámaras, que constitucionalmente corresponde al Presidente del Go-
recho, ha incorporado otros conüoles de naturaleza no jurisdiccional, buscândo
bierno, no es en sí misma controlable, âunque sí puede serlo el que dicha decisión
( una mayor eficacia a la hora de asegtrrar el sometimiento de las Administraciones
se adopte mediante Real Decreto, Es cierto que no siempre resulra fácil delimitar
( Públicas a la Constirución y al resio del ordenamiento. Al igual que sulède con
correctamente qué elementos de la âctuación del Gobierno están reglados, y hasta
los controles jurisdiccionales especializados, esos controles, a menudo; están vin'
dónde, y cuáles no. En ¡odo caso, el Estaclo social y democrático de Derecho tiene
culados a la protección de los derechos funáamentales bieá con carácier'gdiiÈrãl,
que hacer posible que convìva ia sufeción al ordenamiento iurídico con la liber-
i bien en relación con algún derecho en concreto. En lecciones anteriores ya nos
tad de acción con que el Gobiern<¡ debe contar para el correcto desarrollo de sus
( hemos referido a buena parte de las instituciones diseñadas con ese 6n: eqst çaso
funciones. Por otro lado no debe olvidarse que estas actuaciones gubernamentales :

( dcl Defensor del Pueblo, cuya función es defender los derechos consagrâdos:en'el
están siempre sujetas al posible conrrol político de las Cortes Generales.
Título Primero de la CE (art, 54 CE), cl de las figuras equivalentes exisientes en
( Como se ha indicado, son normalmente los órganos del orden jurisdiccional el ámbito de buena parte de las Comunidades Autónomas, o el de la Agencia. de
( contencioso-adrnìnistrativo .los encargados de controlar la acción de las Admi Protección de Datos, encargada de proteger los derechos del ciudadano Jiente al
nisfreciones Pírhlicrc Ë,ste.control se desarrolla a.través de los recursos cont€n-. uso de la informática y otras técnicãs de tratamiento automatizado de datos {Tit.
(
cioso'administrativos. ,Sin embargo, existen algunas actuaciones concretas de las VI de la LO 1,5/9g,de protección de datos de caráctcr personal). ' ':"
 180 pablo pérezTrernps
c) El Consejo de Estado
Aunclue su función no sea exactamente de control de la Âdministración Públi.
ca, especial mención en este apartado merece la existencia del Consejo de Estado.
El art. 107 de la cE se ¡efiere a esra instirución definiéndola como ,<supremo órga-.
no çonsultiuo del Gobierno,. se trata, pues, de un órgano de gran tradición en el
pânorâma institucional, regulado por la LO 3/80, que rcalíza wa función de tipo
consultivo, consi$tente en la emisión de dictárnenes. Desde el punto de vista de la
naturalez¡ de su función, estos dictámenes son de carácter estricra$eûte jurídico,
de forma que el consejo de Estado sólo se pronuncia sobre Ia adecuación al orde-
namiento de aquellos âctos que se srmeten a su consideración. Dichos dictámenes,
conro regla general, lìe sou, vilculantes, pese a lo cual el prestigìo de la instifución;
y la tradicional independencia con que actúa, los dota de un indudable vaior en
el mundo jurídico. La LÐcE (arts. 21 y 22) determina en qué casos debe necesa-
riamente someterse a su consideración una actuación administrativa (dictámenes
preceptivos); además, puede ser sometida a su consideración cualquier cuestión que
el Gobierno o ias Comunidades Autónomas esrimen conveniente (arts.23 V Za).
Pese a que la Constitución, como se ha visro, define el Conuejo de Estado come
órgano consultivo del Gobierno, su tarea no se limita a âsesorar al Elecutivo
estatal, sino también a los Ejecutivos autonómicos si carecen de órgano
tivo eguivalente al consejo de Estado denro de su com*nidad Autónoma"onsui- (src
2t4192, caso Ley Orgánica del Conseio de Ë,stado).
EI Consefo de llstado está compuesro por tres tipos de Consejeros: perma-
y ele*ivos, toc{os ellos presiclidos por un Presidente. El Presidente,
nenrelc, natôs
los consejeros permanentes (inamor.ibles) y los consejeros electivos (mandato
de cuat¡o años) son nombrados por el consejo de Ministros, exigiénclose como
reguisito haber ocupado puesros de especial responsabilidad o prestigio en el Go-
bierno o en las Administraciones Públicas, tales como Ministros, Presidentes de
comunidades Autónomas, Académicos, I)iputados o senadores, Magistraclos del
Tribuual constitucional, etc... (ans.7 y 9 LocE). L,os consejeros natos, en cam-
bio, lo son en virtud del cargo que ocupân en deterrninaclos órganos de las Admi-
nistraciones Públicas ¡ en todo caso, quienes hubieran ocupado la presidencia del
Gobierno (art.8 LOCE).
d) El Thibunal de Cuentas
Dentro de los cont¡oles de las Adminisüaciones públicas hay que reservâr un
ratamiento especial para el lribunal de cuentas. La constitución configura al
fiibunal cle cuenras como $upremo órgano de control contable del EstaJo y de
'-Êods-e1-sector"públieo (art, 136,'r cE), se rrata de un órgano desigrrado por las
cortes, y cuenta con independencia funcional en el ejercicio de su competencia
La Administración pública 181
de control conlable en todo el ámbito público. Su composición, organización y
funciones han sido desarrolladas, como prevé el art. 136.4 CE, por la LO 2/B2 del
'Jlribunal de Cuentas (LOT'Cu).
Aunque el Tribunal de Cuentas es dependiente directamente de las CorJes
Generales, posee, también, jurisclicción propia. El Tribunal de Cuentas presênta,
pues, urìa doble naturaleza, que se manifiesta en su doble función: por un laclo,
es un órgano de control contable de la ejecución del Presupuesto por delegación
de las Cortes Generales, y así 1o esfabiece e\ a*. 1,36.2 c{e la CE al indicar que
oejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de
la Cuenta General de! Estado>.Por otro lado, se le atribuye jurisdicción propia,
relativa al enjuiciamiento contable de las infracciones o reoponsabilidades detec-
tadas en las cuentas del Estado y del sector público.
ElTribunal de Cuentas $e compone de 12 Consejeros. El Presidente es nombra-
do por el Rey de entre sus miembros por un período de tres años a propuesta del
propio Tribunal en Pleno. Los Consejeros son designados por las Cortes Genera-
les, seis por cada Cámara,por mayoría de tres quintos de las mismas. Su mandato
.
es de nueve años. De acuerdo con lo prescrito expresamente por la Constitución
(art. 136.3), la LOTCu atribuye a sus miembros independencia e inamovilidacl,
y les somete al mismo régimen de incompatibilidades que a los miembros de la
c trct^ iudicial.
La competencia clel f'ribunal de Cuentas es general para todo el territorio na-
cional y cubre ia act[ación de cualquier Àdministración, organismo o empresa
pública, Ello no ha impeclido la creación de instituciones análogas en algunas Co-
munidades Autónomas para el conrrol contable del sector púbiico autonómico,
que puede estar someiido, por consiguiente, a una doble instancia de cr¡ntrol cle
esa naturaleza, sin perjuicio de la posible coordinación entre Ia institución centrâl
y las autonómicas. Así, cuando la Constitución lo califica de órgano Sscalizador
del Estado debe entenderse clicho térmi¡o en su más ampiio sentido, incluyendo a
los órganos constítucionâles y a todas las Administraciones públicas. La LOTCu
conårma esta interpretación al definir el sector público con la máxima generaii-
dad, integrado por todas las Administraciones públicas (del Ëstado, autonómicas
y locales), las entidades gestorâs de la Seguridad So'cial, los organismos autóno-
mos y ias sociedades estatales y demás empresas púbiicas (art. 4).
a) La función de fisc¿iizacién contable del Tribunal de Cuentas tiene por obje-
to, por una parte, el control del sometimiento de la actividad económico fi¡rancie-
ra del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía. Por otlo
lado, por delegación *constitucionalmente impuesta- de las Cortes Generales,
le compete el examen y comprobación de Ia Cuenta General del Estado, esto es,
el control que sobre el cumplimìent<¡ de cada Presupuesto General del Estado
eÍectita la propia Administración. Este cÕntrol deberá ejercerlo en el plazo de seis
(

(
( 182 pal:lo pérez Tremps
La Administ¡ación pública 183
(

( meses desde que dicha cuenra se haya rendido. El Tribunal hace público su exâ--
La Constitución, rompiendo con una tradicional confusión eo esta mateiia,
men mediante informes y memorias, que han de publicarse en el Boletín Oficial deslinda el papel que coffesponde a las Fuerzas Armadas, por una parte, y a los
(
del Estado lart.12 LOTCu). Además, debe presenfar anualmente a las Cortes un Cuerpos y Fuerzas de Seguridacl, por otra, si bien aún existen ciertas dudas sobre
( informe o memoria de toda su labor de 6scalización contable del Estado y del la posición jurídica de alguna institución, como es el caso de la Guardia Civil,
( sector público, con indicación de cuanrâs infracciones o responsabilidades haya definido legalmente coño <<instituto armado de nøturalezø militar,, [art. 9. b) LO
detectado y en el que se deben incluir las actuaciones urísdiccionales desarrolla-
( 2/86, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad]. A las Fuerzas Armadas les compete,
das por el ïiibunal. Debe remitir un informe análogo a las Asambleas Legislativas-
{
según el an. 8 de la CE, "gørøntizar la soberanía e independencia de España, de-
de las Comunidades Autónomas respecto de sus Presupuestos,
( fmder su integridød territorial y el ordenamìento constitucional,ri a las Fuerzas y
b) En cuanto a su jurisdicción propia de carácter contable, se ejerce respecto Cuerpos de Seguridad del Estado les corresponde, sin embarga, <<proteger el lifue
{ de las cuentas que debe rendir todo aquél que tenga alguna participación en el ejercicio de las derecbos y libertødes y garøntizar la seguridad. ciudadatø" (a*.
( manejo de bienes, caudales o efecros públicos (art. 15 LOTCu). El principal pro, 104 CË). En consecuencia, las Fuerzas Armadas proyectan su actuación básica-
blema que plantea la jurisdicción contable que la Constitución atribuye al Tribu- mente hacia ei exterior, aunque cumplen también ciertas tareas no a¡madas de di-
{
nal de Cuentas es el de sus límites y relaciones con la jurisdicción ordinaria mensión meramente interna ante circunstancias particulares (catástrofes natura-
( y contencioso-administrativa. Pues bien, su alcance, de acuerdo con la LOTCu, les, por ejemplo). Los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, sin embargo, desenvuelven
( es çl estr.ictamente contable, y cesa allí donde cornienzan la competencia de los su actuación esencialmente en el ámbito del orden público interno.
( Tribunales ordinarios er cualquiera de sus órdenes jurisdiccionales. Por ello,
que concluir que el Tribunal de cuentas no puede conocer de los ilícirqs penales
( a) Las Fuerzas Armadas
de cuestiones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción contencioso-admi-.
( nistrativa, La responsabilidad que puede exigir, paralelamente, es exclusivamenrç
Las peculiaridades del regimen jurídico de ias Fuerzas Armadas vienen impues-
( contâble, y esa exigencia es cornpatible, respecto de unos mismos hechos, con ei
tas, sobre todo, por la estructura fuertemente jerarquizada que el cumplimiento
ejercicio de la potestad disciplinaria y con Ia actuación de la jurisdicción penal
( de sus funciones exige (STC 14199, caso Brey, por ejempio). No obsrante, esta
(arts^ L7 y 18 Lorcu). La ley define por responsabilidad contable el periuicio
exigencia no excluye a las Fuerzas Armadas del sometimiento general al ordena-
sobre los caudales o efectos públicos que puedan causar quienes los manejan por
miento jurídico y al orden constitucional que ellas mismas deben defender {art, 8
( acción u omisión confraria a ia ley. i
CE); en este sentido, el art.34 de las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas
En la medida en que esta función del rribunal de cuentas es de natural eza iu- establece qre ocuando løs órdenes entrañen Iø eiecución de actos que manifies-
( risdiccional, los órganos equivalentes de las comunidades Aurónomas no pueden tq,mente sean contrarios a las leyes y usos de la guetø o constituyan delito, en
asumir competencias de este género par ser una materia exclusiva del Estado, þarticular contra lø Constitøción, ningún militar estarâ obligado a obedecerlas; en
(
limitándose, pues, a. ejercer sólo competencias de conrol contabie (src 197/88, todo caso øsumirá la grave responsabilidad de su acción u omisión>,.
( caso Sindicatuta de Cuentas de Cataluña)
La panicular organización que poseen las Fuerzas fumadas se traduce en una
(
serie de rasgos de su régimen jurídico y del de sus miembros. Así, la Constitución
( establece la existencia de una jurisdicción miiitaq situada fuera del Poder Judi-
( 5, LAADMINIS]RACIÓN MILITARY LOS CUERPOSY FUERZAS DE cial, que extiende su competencia al ámbito estrictâmente câstrense lart. 1.17.5)
(v. lección 29j.Hay que tener presente, además, que los miembros de las Fuerzas
SEGURIDAD
Armadas se encuentran sometidos en el ejercìcio de sus funciones a un régimen
( como se ha adelantado, dentro del Estado existen algunas instituciones que peiral especial regulado en el Código Penal Milita¡. En el ámbito merameûte san-
I poseen un régimen juríclico especial que se justifica por la función que cumplen. cionador" en el seno de las Fuerzas A¡madas existe también un régimen discipli-
( Ðentro de estas insdruciones destacan, por un lado, las Fuerzas Armadas por¡ nârio particular, que incluye, por ejemplo, sanciones consistentes en la privación
otro, las Fuerzas y cuerpos de seguridad. En ellas reposa el monopolio clÀ h de libertad, frente ¿ la prohibición impuesta en este sentido a la Administración
t fuerza legítima atribuido al Estado, lo que explica en gran medida que su régimen Civil (art.25.3 CE).
( -.
iúïídico-ädminisrrátivo sea muy parricular y que la propia constiiución r. h"gt Las mayores particularidades constitucionales exigidas por la caracterización
eco de ello en los arts. 8 y 104, respectivamenfe. de las Fuerzas Armadas afectan al régìmen de disfrute y ejercicio por parte de sus
\
 184 ?ablo Pérez Tremps
miembros de determinados de¡echos fundamentales. Son muchas las
que el ordenamiento establece en este sentido. Algunas de estas limitaciones
neri exp¡esamente previstas o permitidas por la Constitución; así, por ejemplo,
art.Zg prohíbe el ejercicio del derecho de petición cclectivamenre a los
de las Fuereas Armadas; el art. 28 de la CE establece la posibilidad de exceptuar
limitar el ejercicio de la libenad sindical a los miembros de las Ëuerzas ArmadaS;,
encontrándose actualmente prohibida su sindicación (art. 1"3 LOLS).
limitaciones vienen impuestas por las Reales Ordenanzas de
y otrâs normas legales: exclusión del ejercicio de derecho de
al de¡echo de ¡eunión y manifestación, ciertos límites a la libertad de expresión,
etc.
En relación con la estructura de las Fuerzas Armadas hay gue destacar que és,
tas responden al principio de unidad, esfrictamente jerarquizada, y que se traduce
en la existencia de un mando supremo único. Ëste viene atribuido al .fefe del Ë,s:
tado [art. 62 h) CE; v. lección 21] . No obstante, dicho mando tiene un contenidri
fundamentalmente simbólico, correspondiendo al Gobierno, según ei art. gT dela
CE, determi.nar la política militar y de defensa (v. lecciín 77).
En el seno de las Fuerzas Armadas exisre una especialización, que encuentrá
acogida en la propia Constitución al distinguir los t¡adicionales tres ejércitos:
Ejército de Tierra, Armada y Ëjército del Aire (art. 8),
bi Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
Como ya se ha indicado, también las funciones constitucionalmente encomen-
daðas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad justifican el sometimiento a un ré-
gimen jwídico particular tanto de su organización y esüuctura administrativa,
como de los miembros que en ellos se integran. El a*.. 104 de la CE establece la
misión que corresponde a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: <<þrotegel eI libr:e
eiercicio de los derechos y libertades y gãrantizar le seguridad ciudadan¿,i su
apdo, 2o remite a la ley orgánica para el establecimiento de las bases de su actua-
ción y estatuto; la LO 2186, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, ha
desarrr:llado el precepto constirucional en el ámbito organi.zativormientras que 1à
LO 1192, sobre P¡otección de la Seguridad Ciudadana, lo ha hecho en el campo
de la acruación.
Desde ei punto de vista ierárquico, las particuiaridades que poseen las Fuerzas
y Cuerpos de Seguri<lad no las colocan fuera de los cauces ordinarios de funciona-
miento del Estado, yâ que, como el propio art.'1,04 de la CE establece, dependen
del Gobierno.
-El :fribunal Constitucional ha puesro d.e manifiesto el, en ocasiones, difícil
equilibrio que subyace en la actuaiión de las fuerzas de la Policía, <que'son un
'.:: . .
La Administración pública 185
instruftteftto necesalio parø asegurar la libertad y la seguridød de los ciudadanos,
pero que, al mismo tiempo, por la posibilìdad de uso legítiøa de la fuerzø y de
medíd.øs de coøcción supofie" en el caso de extralimitøciones, une þuesta en pe-
ligro de la libertad y seguridød de øquéllos, así como de otros derechas y bìenes
constitucionales de la Persond>, (STC 55/90, caso Fwera policial). Esa tensión se
traduce, fundamentaimente, €n dos ideas, Po¡ una parte, las Fuerzas y Cuerpo,s
de Seguridad cuentân con instrumentos extraordinarios de acción, de naturaleza
incluso coactivâ, para llevar a cabo su târeâ, instrumentos que no son sin.o la ma-
nifestación dei monopolio estatal de la violencia legítima del que son depositarios.
Pero, por otra pârte, la actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y de sus
miembros está somedda al ordenamiento jurídico como exigencia impuesta por
la deûnicíón del Estado como Estado de Derecho; y ese sometimiento resulta aún
más evidente, precisamente, pr:r la natualeza de las potestades con que cuentan.
La particular naturaleza de las fu¡ciones y de la propia estructurâ, muy je-
rarquizada, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad hace que sus miembros estén
sometidos a un régimen jurírlico particulâr, distinto en pârt€ del resto de los fun-
cionarios públicos, åunque menos estricto que el de los miembros de las Fue¡zas
Armadas.
Ðesde el punto de vista organizativo, hay que señalar que, puesto que la se-
guridad pública no es una materia exclusiva de los poderes centrales del Estado,
existen Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de distinto nivel territorial. En el ámbito
estatal, la LO de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, establece la existencia de dos
cuerpos dependientes del Gobierno de la Nación: el Cuerpn Nacional de Policía
y la Guardia Civil (art. 9). Debe tenerse en cuenta que determinades unidades de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado pueden adscribirse directamente a
órganos judiciales o del. Ministerio Fiscal, constituyendo ia clenominadt "policía
judicial" (art. 126 CE)- No obstante, a pesar de esta dependencia funcional, di-
chas unidades siguen formando parte de los cuerpos estatales. En segundo lugar,
algunas Comunidades Autónomas han creado policías propias en uso de la habilì-
' tación prevista al efecto por el art. 149.1.29 de la CE. Por último, existen también
policías locales clentro del ámbito municipal.
6. BTBLTOGRAFÍA, LEGISLACIÓN V ¡UnISPRUDENCIA
a) Bibliografía
La bibliograiía sobre el régimen constitr¡cional de las Administraciones
Públicas y su control es amplísima; por su carácter general puede ver-
se W.AA., Adrninistraciones Públicas y Constitució2, Madrid 1998 y
Rqr,ro Lolrnrnre, L., La constitucionalitlad de las administraciones
186 Pablo Pórez Tremps La Administración pública 187

independientes, Madrid 2002; los trârados y manuales de Derecho Ad.
ministrativo desarrollan ei estudio de este tema. Sobre los priacipios:
constitucionales de las Administraciones: P,rRe¡o Ar-tioNso, L., Estado,
social y Administración Pública,Madrid 1983, o DIRËCCIóN GFNE-
RAt. ÐEL SERVICjO JURíDICO ÐEL ESTADO, El Gobierno y ta Ad-
miruistrøción,Z vols., Madrid 1989. l
Un análisis de la LOFAGË puede verse en. W.AA., Estuàios sobre la Ley
de Organizacìón y Fwncianamiento de la Administración General del
Estado,Madrid 1999
Sobre eJ control de los actos de gobierno: G¡.Rnroo Cunlrce, N.,El acto de
gobierno, Barcelona 1998.
En materia de funcionarios: PRlo¡nen Orunpa. A., Ðerecho de la funcióì
pública: régimen jurídico de los funcionarios priblicos, Madrid 2000 y
S^ÁNc¡rsz MonóN, M., Dereclto de la ftinción priblica,Madrid 2004.
,,
Err relación con las Fuerzas -A¡'madas: BreNco ValoÉs, R.,.ð/ ordenamiento
constitucional de la defensa, Madrid 1990; y Lór,rz Rn¡vlóN, F., uPrìnci-
pios de la ordenación constitucional de las Fuerzas A¡madas,, en Men-
tíN-RrronrrI,I,o BAeuER, S. (Coord.), Estud.ios sobre la Constitución
Españolø. ÍIomenøje al prafesor Eduørdo García de Enterría, tomo
Maclrid 1991.
Por lo que respectâ a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado:
cELoNA Lro4 J., "Sobre las funciones y organi'zacìón de las Þ'uerzas de'
Seguridad: presupuestos consritucionales. Problemática jurídica y solu
ciones normativas>, Reuista Yasca de Ad,ministración Pública 29 I'1997);
Sobre el Consejo de Estado: \ry.44., "EI Consejo de Estador, Documenta-'
ci ó n A drnini s tra tiu ø 24 4 -24 5, 1, 9 9 6 (monográ fi co ).
Sobre el'Iribunal de Cuentas: W.AA., El Tribunal de Cuentas, 2 vols., Ma-
dnd 1.982.
b) Legislación
Las normas que desarrolian las previsiones constinlcionales sobre las Ad-
ministraciones Públicas y su control son muy numerosâ$; por su carácter
general conviene destacarse las siguientes:L.29198,de 13 cle julio, regu:
ladora de la jurisdicción contencioso-administrativa;LO 2179, de 3 de:.
octubre, c1el Tribunal Constitucional; L. 3A192, de 26 de noviembre, de'
Régimen Jurídìco de las Administraciones Públicas y del Procedimienro
Adminisrrativo Comírn;L.. 6/97, de 14 de abril, de Organización y
cionamiento de la Administración General del Estado; L. 50197, de 27,
de noviembre, del Gobiern o; L. 7107 , de 12 de abril, del Esraruto Básico
dei Empleado Público.
El Consejo de Estado se encuenrra regulado por la l,O 3/80, de 22 de abril,
del Consejo de Estado.
Respecto del Tribunal de Cuenras: LO 2lBZ, de 12 de mayo, del Tribunal
de Cuentas; I-.7188, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de
Cuentas.
Por 1o que respecrâ a las Fuerzas Armadas: L. Bslrg,de Reales ordenanzas
de las Fuerzas Armadas, de 28 de diciembre; LO S/0S, de 1T de noviem-
bre, cle Defensa Nacional; LO 13/85, de 9 de diciernbre, de Código penal
M11itar.
En relación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad:LO 2/86, de 13 de
tnatze, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; y LO l/92,de 21 de febrero"
sobre Protección de la Seguridad Ciudadana.
c) Jurisprudencia
Algunas de las Sentencias del Tþibu¡¡al constitucional en las que se tra-
tan los grandes principios constitucionales de la Administración Pública
son las siguientes; S"fC 7U82,easo Estatuto tasco del consumid.or; STC
85/83, caso Ingreso en la función pública bcøl;STC 2ZlB4, caso Tomás
Prauia c.þuntanúento de Murcia;STC77/85,caso IODE; STC 60/g6,
caso Medidas urgentes de reforma administratiua; src 103/97, caso En-
,
cesos þresupuestarios de Madrid.
Sobre el control de los actos políticos: src 4sl90, casç Administración de
Justicia de Euskadi, o STC 196190, caso I)enegeción de información.
Sobre ei Consejo de Esrad.: S'lC 204192, caso løy Orgánica del Conselo
de Êstado.
Por lo que respecta al rribu¡al de cuentas: src 187188, caso sindicatuza
de Cuentas de Cataluña
A las peculiaridades de las Fuerzas Armadas se refiere, por ejemplo, la STC
1,4199, caso Brey.
Ën relación con la natnraleza de la función de las Fuerzas y cuerpos de
Seguridad: Sf'C 55/90, caso Fuero þoliciø\.
Sobre la naturaleza jurídica de 1a Guardia Civil: STC 194/89, caso Ros¿
Rea¿erda.
188 Pablo Pérez Tremps

por lo que respecta al régimen disciplinario de los miembros de las Fuerzas

y Cuerpos ãe Seguridad: STC 194189, ya citadâ; STC 31/85, caso A//es-
to de Policíø.
sobre libertad sindical y ejercicio de orros derechos pof parte de miembros
de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: STC 81/83, caso Not¿ de
pre.nsa

d.e Ia ïlnión Sindical-de Po1iclas; STC 91/83, caso Reuttió, del Sind'ica-
li nrofrr;onnl de Policía; STC i41l85, caso Rógimen Discþlinario del
cuerpo superior de Policía; sTc 72186, caso Liberad.os del sindicato
P r ofe sional de Policía -

VIil. Ponnn JUDTcTAL Y TRTBUNAL

CONSTITUCIONAL