Libro Blanco Economia Agua

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LIBRO BLANCO LIBRO BLANCO
Comité Académico del Foro de la El Foro de la Economía del Agua nace en 2016
Economía del Agua como resultado del planteamiento de un gran reto:
DE LA ECONOMÍA
promover un espacio independiente, transparente
LIBRO BLANCO DE LA ECONOMÍA DEL AGUA

y equilibrado en el cual debatir al más alto nivel, de
DE LA ECONOMÍA DEL
Jose Carlos Díez, Director del Foro de la
modo documentado, riguroso y beneficiándose de
Economía del Agua
DEL AGUA la perspectiva internacional, un tema, la gestión del
Alfredo Arahuetes, Decano de la Facultad agua y sus servicios, crucial para el futuro de nuestro
de Ciencias Económicas y Empresariales de país y de la humanidad. Y hacerlo abarcando toda su
ICADE y experto en economía mundial complejidad y el conjunto de las interacciones que
lo caracterizan, tomando distancia de la coyuntura
Estanislao Arana, Catedrático de Derecho El Libro Blanco de la Economía del Agua acredita la enorme complejidad de uno de los política o partidista, de los prejuicios ideológicos
Administrativo de la Universidad de Granada principales temas de este siglo, la gestión del agua, en un mundo marcado por la creciente y, en definitiva, de la contienda circunstancial que
versa sobre el ciclo urbano del agua, no pocas veces
urbanización y en un contexto de extrema gravedad representado por las consecuencias y
Santiago Carbó, Profesor de Economía en simplista, reduccionista, maniquea.
la necesidad de adaptación al cambio climático. A nivel mundial y también regional, nacional
Bangor Business School (Reino Unido) y subnacional, hemos de garantizar la seguridad del abastecimiento, en los mejores niveles El Foro de la Economía del Agua, que se ha
Gonzalo Delacámara, Director Académico de calidad y de precio, tanto para el consumo humano como para el desarrollo económico y constituido en un espacio de generación e
social. Debemos hacerlo en condiciones de universalidad y de sostenibilidad. Este inmenso intercambio de conocimiento, criterios y creación del
del Foro de la Economía del Agua
mayor consenso posible en torno a temas cruciales
desafío nos exige un esfuerzo ingente, humano, político, tecnológico, financiero y de gestión, TERCERA EDICIÓN de la gestión del ciclo integral de agua en el ámbito
Carlos Mario Gómez, Director del un esfuerzo integral que toda sociedad debe asumir para avanzar en una gestión avanzada de urbano, ha reunido desde su constitución a los más
Departamento de Economía de la UAH un recurso esencial y crecientemente escaso. prestigiosos expertos internacionales para reflexionar
en torno al agua, uno de los grandes retos de
Juan Manuel Lombardo, Profesor de la UNIR, La tarea constituye un reto de tal magnitud que requiere profundizar en la cooperación Gonzalo Delacámara, Director académico del Foro de la Economía del Agua (coordinador) trascendencia crítica para nuestro porvenir, desde
Director General de la Fundación I+D del
de todos los sectores, en la sociedad civil, en los sectores público y privado, en medios diferentes vertientes, siempre parte prioritaria de la
Software Libre Jose Carlos Díez, Director del Foro de la Economía del Agua agenda política mundial y un elemento central de
académicos, científicos y tecnológicos, y con un grado de compromiso y participación social
que movilice las mejores capacidades y promueva amplios consensos en pro del interés Francisco Lombardo, Secretario del Comité Académico del Foro de la Economía del Agua nuestras vidas.
Francesc Trillas, Profesor del Departamento de
Economía Aplicada de la Universitat Autònoma general. La gestión del agua y los servicios del ciclo urbano es una tarea colectiva que debe (coordinador) En estas reflexiones, expuestas en las sucesivas
de Barcelona brindar a la sociedad toda la confianza en que la equidad, la eficiencia y la sostenibilidad ediciones del Foro de la Economía del Agua –y que
estén garantizadas. Fernando Galván, Carlos M. Gómez, Lucie Pia Pluschke, Jorge Ducci, José A. Carrera, se recogen en este libro, concretamente en el “Libro
Francisco Lombardo, Secretario del Comité Víctor Arroyo, Samuel Fernández, Aziza Akhmouch, Antonio Cañamás, Catarina de Albuquerque, de Actas”– han participado cuatro premios Nobel,
Académico del Foro de la Economía del Agua El Libro Blanco de la Economía del Agua recoge las reflexiones de los más reconocidos Alice Bouman-Dentener, Josefina Maestu, Fernando Morcillo, Manuel Pulido-Velazquez, los profesores Finn E. Kydland, George Akerlof y
expertos internacionales abordando el debate sobre el agua en torno a seis bloques temáticos. Patricia Marcos-Garcia, Jaime Martínez-Valderrama, Fernando Magdaleno, Santiago Carbó, Jean Tirole, premios Nobel de Economía, y Mohan
Paulina Soto, Vicesecretaria del Comité Alberto del Villar, Carlos D. Pérez, Francesc Trillas, Magaly Espinosa, Jaime Melo Baptista, Munashinge, premio Nobel de la Paz; la que fuera
Académico del Foro de la Economía del Agua Estanislao Arana, Juan Manuel Lombardo, Luis Joyanes, Francisco Lombardo González, Enviada Especial de Naciones Unidas para el Cambio
Incluye además esta edición las ponencias presentadas en las sucesivas jornadas de debate
Alfredo Arahuetes Climático y primera ministra noruega, Gro Harlem
del Foro de la Economía del Agua –que se recogen en el “Libro de Actas de los Foros de la Brundtland; el Relator Especial sobre los Derechos
Economía del Agua”– en las que han participado cuatro premios Nobel –los profesores Finn Humanos al Agua y al Saneamiento; expertos en
E. Kydland, George Akerlof y Jean Tirole, premios Nobel de Economía, y Mohan Munashinge, LIBRO DE ACTAS DE LOS FOROS DE LA ECONOMÍA DEL AGUA agua de organismos multilaterales como la OCDE,
premio Nobel de la Paz–, la que fuera Enviada Especial de Naciones Unidas para el Cambio Finn E. Kydland, Jose Luis Machinea, Eulalio Ávila, George Akerlof, Gonzalo de Castro, Victoria Camps, la Comisión Europea, la CAF Banco de Desarrollo
Climático y primera ministra noruega, Gro Harlem Brundtland, además de expertos en agua Gro Harlem Brundtland, Ángel Simón, Humberto Peña, Miguel Arias, Lluís Salvadó, Mohan Munasinghe, de América Latina, CEPAL, UNESCO o GWOPA;
responsables con experiencia en la gestión del
de organismos internacionales, responsables con experiencia en la gestión del agua del Alena Kozakova, Jaime Melo Baptista, Peter Gammeltoft, Francisco Nunes Correia, Luis Vidal,
agua de Inglaterra y Gales, Chile, California (EE.
sector público y del sector privado, académicos, arquitectos y urbanistas, tecnólogos e José María Ezquiaga, Jean Tirole, Josep Puxeu, Albert Castellanos, Blanca Jiménez Cisneros,
UU.), Portugal; gestores del sector público y del
incluso autoridades en materia de ética y moral. Jose Luis Martín Bordes, W. Michael Hanemann, Joaquim Oliveira, José Carrera, Paula Kehoe,
sector privado, académicos, arquitectos y urbanistas,
Ian Barker, Juan Costa, Paulina Soto tecnólogos e incluso autoridades en materia de ética y
moral, como Victoria Camps.
TERCERA
EDICIÓN Todos ellos han dejado muestras de su indiscutible
prestigio internacional y su solvencia intelectual,
lo que constituye un privilegio del que estamos
profundamente agradecidos. Su participación y sus
contribuciones a este libro prueban la dimensión
estratégica de la gestión del agua para el siglo XXI.
LIBRO BLANCO
DE LA ECONOMÍA
DEL AGUA
LIBRO BLANCO
DE LA ECONOMÍA
DEL AGUA
COORDINADORES
Gonzalo Delacámara
Director académico del Foro de la Economía del Agua
Francisco Lombardo
Secretario del Comité académico del Foro de la Economía del Agua
José Carlos Díez
Director del Foro de la Economía del Agua
COLABORADORES
Fernando Galván, Carlos M. Gómez, Lucie Pia Pluschke, Jorge Ducci, José A. Carrera,
Víctor Arroyo, Samuel Fernández, Aziza Akhmouch, Antonio Cañamás,
Catarina de Albuquerque, Alice Bouman-Dentener, Josefina Maestu, Fernando Morcillo,
Manuel Pulido-Velazquez, Patricia Marcos-Garcia, Jaime Martínez-Valderrama,
Fernando Magdaleno, Santiago Carbó, Alberto del Villar, Carlos D. Pérez,
Francesc Trillas, Magaly Espinosa, Jaime Melo Baptista, Estanislao Arana,
Juan Manuel Lombardo, Luis Joyanes, Francisco Lombardo González, Alfredo Arahuetes
LIBRO DE ACTAS DE LOS FOROS DE LA ECONOMÍA DEL AGUA

Finn E. Kydland, Jose Luis Machinea, Eulalio Ávila, George A. Akerlof,
Gonzalo de Castro, Victoria Camps, Gro Harlem Brundtland, Ángel Simón,
Humberto Peña, Miguel Arias, Lluís Salvadó, Mohan Munasinghe, Alena Kozakova,
Jaime Melo Baptista, Peter Gammeltoft, Francisco Nunes Correia, Luis Vidal,
José María Ezquiaga, Jean Tirole, Josep Puxeu, Albert Castellanos, Leo Heller,
Blanca Jiménez Cisneros, José Luis Martín Bordes, W. Michael Hanemann, Joaquim Oliveira,
José Carrera, Paula Kehoe, Ian Barker, Juan Costa, Paulina Soto
MADRID • LONDRES • MÉXICO • NUEVA YORK • MILÁN • TORONTO • BOGOTÁ

BUENOS AIRES • LISBOA • SAN FRANCISCO • SIDNEY • SAN JUAN • SANTIAGO
NUEVA DELHI • SINGAPUR • SAN FRANCISCO • SEÚL
Traducción de los capítulos 2 y 8: Sofía Moreno de Cayeux de Sénarpont
No está permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni su tratamiento

informático, ni la transmisión de ninguna forma o por cualquier medio,
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Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org)
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Derechos reservados © 2018, respecto a todas las ediciones en español, por:
McGraw-Hill/Interamericana de España, S.L.

Edificio Valrealty, 1.a planta
Basauri, 17
28023 Aravaca (Madrid)
© Observatorio para el Desarrollo del Conocimiento y del Talento, y los autores por este
representados
ISBN: 978-84-486-1459-1
Obra original: Libro blanco de la economía del agua © 2018,

respecto a la primera edición en español, por McGraw-Hill Interamericana de España, S.L.
ISBN edición original: 978-84-486-1302-0
Editora: Cristina Sánchez Sainz-Trápaga

Director Gerente Universidad y Profesional: Norberto Rosas Gómez
Director General España y Portugal: Álvaro García Tejeda
Equipo de preimpresión: Estudio C.B.
Diseño de cubierta: Ciannetwork
CONTENIDO
Prólogo ..........................................................................................................
Introducción ...................................................................................................
Agradecimientos ............................................................................................
Parte I. PANORÁMICA DE LA SITUACIÓN ACTUAL
Bloque I.A. Gestión sostenible de los recursos hídricos: la experiencia

internacional
Capítulo 1. La seguridad hídrica como envolvente
Carlos Mario Gómez......................................................................................... 5
Capítulo 2. ¿Por qué necesitamos el Nexo entre agua, energía y alimentos?
Lucie Pia Pluschke........................................................................................... 13
Capítulo 3. Temas críticos de la prestación de servicios de agua
y saneamientos urbanos en América Latina: visión del BID
Jorge Ducci..................................................................................................... 29
Capítulo 4. Agua y desarrollo sostenible en América Latina:
la gestión integrada y el papel de las infraestructuras
José A. Carrera, Víctor Arroyo, Samuel Fernández............................................... 45
Capítulo 5. Los Principios de Gobernanza del Agua de la OCDE
Aziza Akhmouch, Antonio Cañamás.......................................................................... on line
Capítulo 6. Garantizar el acceso al agua: fomentar la coexistencia
pacífica de los pueblos y las sociedades
Catarina Albuquerque, Alice Bouman-Dentener, Josefina Maestu........................... 59
Capítulo 7. La gestión del ciclo urbano del agua en el mundo:
análisis de la evidencia internacional
Gonzalo Delacámara........................................................................................ 83
Bloque I.B. La realidad nacional en torno al ciclo urbano del agua

Capítulo 8. El cumplimiento de los derechos humanos de agua
y saneamiento en España
Capítulo 9. Los servicios urbanos de agua en España
Fernando Morcillo............................................................................................................... 103
Capítulo 10. La gestión económica de los servicios urbanos de agua
Gonzalo Delacámara y Carlos M. Gómez............................................................ 125
VI Libro blanco de la economía del agua
Parte II. DESAFÍOS PRESENTES Y FUTUROS DEL SECTOR
Bloque II.A. Los desafíos relativos al recurso y a la política de agua
Capítulo 11. La mirada a la cuenca

Manuel Pulido-Velazquez.................................................................................. 143
Capítulo 12. El riesgo de desertificación: evidencia y elementos
para el análisis
Jaime Martínez-Valderrama............................................................................... 149
Capítulo 13. Cambio climático y planificación hidrológica
Patricia Marcos-Garcia, Manuel Pulido-Velazquez........................................................... 165
Capítulo 14. De la infraestructura gris a la verde
Fernando Magdaleno......................................................................................................... 181
Bloque II.B. Los desafíos económicos y financieros
Capítulo 15. Crisis fiscal, agua y cambio climático

José Carlos Díez.............................................................................................. 199
Capítulo 16. El reto de la financiación en tiempos de consolidación fiscal
Santiago Carbó................................................................................................ 209
Capítulo 17. Recuperación de costes y reposición de activos
Alberto del Villar................................................................................................................. 223
Capítulo 18. Diseño innovador de tarifas: de la recuperación de costes
a la seguridad hídrica
Carlos Dionisio Pérez y Carlos Mario Gómez................................................................... 243
Bloque II.C. Los desafíos regulatorios, institucionales y de gobernanza
Capítulo 19. La regulación de los servicios del ciclo urbano del agua
como puente entre los intereses individuales y los objetivos de política
pública
Francesc Trillas................................................................................................ 261
Capítulo 20. Experiencia emblemática: Chile
Magaly Espinosa............................................................................................. 267
Capítulo 21. Experiencia de Portugal en cuanto a la regulación institucional
y retos de la gobernabilidad de los servicios de agua
Jaime Melo Baptista......................................................................................... 287
Capítulo 22. Los servicios urbanos del agua en el Derecho español:
situación actual y perspectivas de futuro
Estanislao Arana................................................................................................................. 309
VII
Contenido
Bloque II.D. Los desafíos en investigación, desarrollo tecnológico e innovación
Capítulo 23. Los retos de innovar e internacionalizar actividad. El rol

de la transformación digital
Juan Manuel Lombardo, Luis Joyanes, Francisco Lombardo González................... 331
Capítulo 24. Agua, nuevas tecnologías y «ciudades inteligentes». La gestión
inteligente del agua en la Industria 4.0
Luis Joyanes, Juan Manuel Lombardo, Francisco Lombardo González................... 343
Capítulo 25. La expansión internacional de las empresas españolas
en las actividades del ciclo integral del agua en las últimas dos décadas
Alfredo Arahuetes............................................................................................ 373
Epílogo........................................................................................................... 399
ACTAS DE LOS FOROS DE LA ECONOMÍA DEL AGUA
Foro I. Madrid, 8 de abril de 2016

Los ciclos económicos y una lectura de la crisis
Finn E. Kydland............................................................................................... 407
El ciclo integral del agua. Del recurso a los servicios urbanos, desafíos
globales
José Luis Machinea.......................................................................................... 409
El ciclo integral del agua. Del recurso a los servicios urbanos, desafíos
globales
La gobernanza del agua: una mirada internacional
Aziza Akhmouch.............................................................................................. 413
Magaly Espinosa............................................................................................. 416
Marco institucional y jurídico de los servicios urbanos de agua en España
Estanislao Arana.............................................................................................. 418
Marco institucional y jurídico de los servicios urbanos del agua en España
Eulalio Ávila.................................................................................................... 420
Foro II. Madrid, 8 de julio de 2016

Phishing for Phools. La economía de la manipulación y el engaño
George A. Akerlof............................................................................................. 425
El modelo de gestión: alianzas entre la sociedad civil, el sector público
y el privado
VIII Libro blanco de la economía del agua
¿Cómo garantizar la financiación para la seguridad hídrica de las ciudades?

Carlos Mario Gómez......................................................................................... 429
¿Cómo garantizar la financiación para la seguridad hídrica de las ciudades
latinoamericanas?
Gonzalo de Castro............................................................................................ 431
El valor de una economía resiliente y la internacionalización de las empresas
españolas de servicios del agua
Santiago Carbó................................................................................................ 433
El valor de una economía resiliente y la internacionalización de las empresas
españolas de servicios de agua
Alfredo Arahuetes............................................................................................ 434
Lo público y lo privado: transparencia y rendición de cuentas
Victoria Camps................................................................................................ 436
Foro III. Madrid, 24 noviembre 2016

Agua y sostenibilidad en el contexto del cambio climático
Gro Harlem Brundtland.................................................................................... 441
Alineando retos para el sector público y el privado con relación
al cumplimiento del ODS 6 y la Agenda 2030
Aziza Akhmouch.............................................................................................. 445
Alineando retos para el sector público y el privado con relación
al cumplimiento del ODS 6 y la Agenda 2013
Ángel Simón.................................................................................................... 447
Desafíos a la seguridad hídrica de las ciudades en América Latina y Europa:
la mirada a largo plazo
Desafíos a la seguridad hídrica de las ciudades en América Latina y Europa:
la mirada a largo plazo
Humberto Peña............................................................................................... 451
Innovación y desarrollo urbano
Miguel Arias.................................................................................................... 453
Innovación y desarrollo urbano. Innovaciones tecnológicas de la Industria 4.0
en la Economía del Agua (big data, IoT, IA, Cloud y smart cities)
Luis Joyanes Aguilar........................................................................................ 455
Foro IV. Barcelona, 5 de abril de 2017

Gestión del agua, exigencia de un debate riguroso y documentado
Josep Lluís Salvadó.......................................................................................... 458
IX
Contenido
Agua, cambio climático y sostenibilidad

Mohan Munasinghe......................................................................................... 461
Retos sociales y de gobernanza. Los derechos humanos al agua
y el saneamiento en países desarrollados: cuando la cobertura no es
el desafío
Aziza Akhmouch.............................................................................................. 464
Retos sociales y de gobernanza. Los derechos humanos al agua
y el saneamiento en países desarrollados: cuando la cobertura no es
el desafío
Retos en la regulación. La regulación de los servicios de agua
y saneamiento: alineando intereses individuales y objetivos
sociales
Francesc Trillas................................................................................................ 468
sociales
Jaime Melo Baptista......................................................................................... 471
y saneamiento: alineando intereses individuales y objetivos sociales
Alena Kozakova............................................................................................... 473
Retos en la coordinación de políticas. Integrando los servicios urbanos
de agua con otros servicios urbanos y con la cuenca
Peter Gammeltoft............................................................................................ 475
Retos en la coordinación de políticas. Integrando los servicios urbanos
de agua con otros servicios urbanos y con la cuenca
Francisco Nunes Correia................................................................................... 479
Desafíos para las políticas públicas en el siglo xxi
Jean Tirole...................................................................................................... 481
La sostenibilidad de las ciudades: más allá del voluntarismo
Luis Vidal........................................................................................................ 485
La sostenibilidad de las ciudades: más allá del voluntarismo
José María Ezquiaga........................................................................................ 487
Foro V. Valladolid, 7 de junio de 2017
Reflexiones en torno a la gestión de los recursos hídricos

Josep Puxeu.................................................................................................... 490
X Libro blanco de la economía del agua
Foro VI. Barcelona, 18 de septiembre de 2017
Gestión del agua, una visión desde Catalunya

Albert Castellanos............................................................................................ 492
Diálogo sobre los derechos humanos al agua y al saneamiento: retos
presentes y futuros
Blanca Jiménez Cisneros.................................................................................. 494
Diálogo sobre los derechos humanos al agua y al saneamiento: retos
presentes y futuros
José Luis Martín Bordes................................................................................... 496
PRÓLOGO
Fernando Galván, rector de la Universidad de Alcalá
La Universidad de Alcalá (UAH) es una de las universidades más antiguas de Europa:

fue fundada en 1499 por el Cardenal Cisneros, aunque sus orígenes se remontan a
mucho antes, al Estudio General aprobado por el Rey Sancho IV en 1293. En 1998 la
UNESCO le otorgó el título de «Patrimonio de la Humanidad» por constituir, junto con el
centro histórico de Alcalá de Henares, la primera ciudad universitaria planificada en la
Edad Moderna.
La UAH es hoy una universidad moderna, con una amplia oferta educativa en todas
las ramas del saber. Junto a su tradición internacionalista, la UAH goza de un recono-
cimiento universal por su compromiso inequívoco por la sostenibilidad ambiental. Esta
vocación de la UAH por la búsqueda de soluciones a los conflictos ambientales y a las
consecuencias sociales y económicas de los mismos se pone de manifiesto en sus ac-
tividades docentes e investigadoras, pero también en la propia gestión de sus campus.
Como Rector de la UAH, tengo el honor de presidir desde 2014 «CRUE Sostenibili-
dad», que es la Comisión Sectorial de la Conferencia de Rectores de las Universidades
Españolas (CRUE), dedicada al estudio y los trabajos relacionados con la sostenibili-
dad, tal como entiende este concepto Naciones Unidas en su definición de los Objeti-
vos de Desarrollo Sostenible o Agenda 2030. No en vano, la UAH lleva desde el año
2010 posicionándose entre las 20 o 30 primeras universidades del mundo más com-
prometidas con la protección del medio natural, según revelan las sucesivas ediciones
del ranking internacional Greenmetric, elaborado por la Universidad de Indonesia.
La UAH es, además, Campus de Excelencia Internacional en Energía Inteligente
(Bioenergy & Smart Cities), en un proyecto desarrollado conjuntamente con la Uni-
versidad Rey Juan Carlos (URJC). Durante los últimos seis años ha logrado certificar
anualmente que toda la electricidad que consume procede de fuentes renovables, se-
gún la Comisión Nacional de la Energía, hoy integrada en la Comisión Nacional de
los Mercados y la Competencia (CNMC). En su Campus Científico y Tecnológico se
instaló la primera fotolinera de nuestro país, y la planta geotérmica de su Edificio Po-
livalente fue declarada en 2012 «mejor instalación geotérmica en el sector industrial
y de servicios en la Comunidad de Madrid», entre otros logros dignos de mención.
Pero el compromiso con la sostenibilidad va más allá de la propia gestión de la
universidad. En relación con la docencia, por ejemplo, la UAH suscribió los Principios
Mundiales para una Educación Responsable en Gestión, e integra en sus programas de
grado y posgrado numerosas titulaciones que incluyen de modo transversal criterios de
sostenibilidad en la ciencia, la gestión y la tecnología.
En el campo de la economía y la gestión de recursos naturales concretamente, la
UAH ha creado una escuela de profesores e investigadores que, siguiendo la estela
XII Libro blanco de la economía del agua
del Premio Nacional de Economía y Medio Ambiente (2001), Diego Azqueta, se ha

consolidado como uno de los equipos más pujantes en economía ambiental y de los
recursos naturales.
Específicamente en el campo de la economía del agua, el Departamento de Eco-
nomía de la UAH tiene una amplia trayectoria, respaldada entre otros méritos por nu-
merosas publicaciones científicas. En el Campus Científico y Tecnológico de la UAH se
ubica, además, la sede del Instituto Madrileño de Estudios Avanzados del Agua (IMDEA
Agua), fundación dedicada a la investigación en tecnologías y gestión del agua, que
recibió el Premio a la Excelencia de la International Water Association (IWA), por su pro-
yecto Consolider TRAGUA sobre reutilización de aguas residuales urbanas regeneradas.
Los economistas de IMDEA Agua, Gonzalo Delacámara (coordinador del Grupo de
Economía del Agua y Director Académico del Foro de la Economía del Agua) y Carlos
Mario Gómez (investigador asociado de IMDEA y Director del Departamento de Eco-
nomía de la UAH) son asesores en política de agua de la Comisión Europea. IMDEA
trabaja activamente en la Unión Europea, América Latina y Asia para instituciones como
el sistema de Naciones Unidas (UN-Water, UNESCO, OMS-PAHO, PNUD, FAO), la Unión
Europea (Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea o Comisión de
Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria del Parlamento Europeo) o el
Grupo del Banco Mundial (por ejemplo, a través del 2030 Water Resources Group, ini-
ciativa que hoy reside en el Banco Mundial, pero que implica también a la International
Finance Corporation, el World Economic Forum y agencias bilaterales y multilaterales
de desarrollo, empresas privadas y otras organizaciones mundiales).
Este libro es una más de las múltiples actividades que, desde su nacimiento, ha
desarrollado esta iniciativa auspiciada por la UAH. En este tiempo hemos tenido el ho-
nor de ser anfitriones de numerosos Premios Nobel de Economía y de la Paz, expertos
de indudable prestigio personal y profesional en relación con la gestión del agua y la
sostenibilidad, así como de ver recompensado nuestro esfuerzo con numerosos recono-
cimientos por parte del público asistente a los diferentes foros, e incluso con premios
por la calidad de esos eventos.
Sin embargo, desde una perspectiva académica, la Universidad se siente complaci-
da no solo por el propio desarrollo de esos encuentros de debate público, con contribu-
ciones intelectuales de calado a la discusión sobre la seguridad hídrica y el ciclo urbano
del agua, sino por la publicación de esta obra, que compendia las aportaciones de
numerosos expertos, que no provienen exclusivamente del mundo académico. Se trata
de un volumen que ofrece una panorámica inusual sobre algunos de los temas más
importantes en torno a la gobernanza del agua y a la gestión del agua en las ciudades.
Confío en que su lectura sirva como estímulo intelectual para los expertos y satis-
faga el deseo de conocimiento y reflexión de los ciudadanos en general sobre este
recurso imprescindible para la vida. Parafraseando a Jeffrey Sachs, Director del Centro
para el Desarrollo Sostenible de la Universidad de Columbia (EE. UU.), estamos aquí
ante un reto generacional.
INTRODUCCIÓN
Este libro es el resultado del esfuerzo llevado a cabo por el Foro de la Economía del
Agua, iniciativa nacida a principios de 2016, bajo el auspicio de la Universidad de
Alcalá (UAH), en el marco del programa de actividades en conmemoración del IV Cen-
tenario de la muerte de Miguel de Cervantes.
Si algo caracteriza a la Universidad de Alcalá, fundada en 1499, centro de referen-
cia del saber en el Siglo de Oro, antecesora de la actual Universidad Complutense y
refundada en los albores de la recuperación de nuestra democracia en 1975, es su
ambición de contemporaneidad y de excelencia académica al servicio de la sociedad.
Ambos objetivos se traducen hoy, entre otras cosas, en el firme compromiso con
la sostenibilidad de las pautas de desarrollo. Y, como hace cinco siglos, no solo a
través de la enseñanza y la investigación, sino también con iniciativas de divulgación
y de generación de conocimiento en beneficio de la sociedad, a través de la esencia
de lo académico, que tiene que ver con la producción intelectual, y con el compromiso
con el debate, con el intercambio de ideas.
Éramos conscientes en aquel momento de que, en los albores del siglo xxi asisti-
mos a desafíos de índole global y que el abordaje de los mismos nos definirá como
sociedad y marcará en buena medida el devenir de las generaciones presentes y
futuras. Entre estos retos, algunos de trascendencia crítica para nuestro porvenir, el
agua es, desde diferentes vertientes, parte prioritaria de la agenda política mundial
y un elemento central de la vida en España en particular.
La confluencia de todos estos factores nos impulsaron a lanzar esta ambiciosa
iniciativa; así nació el Foro de la Economía del Agua. En estos dos años se han unido
igualmente en este espacio de reflexión la Universidad de Granada y la Universidad
Autónoma de Barcelona, que de hecho ha acogido la organización de dos de los foros
internacionales organizados.
Nuestra apuesta constituía un gran reto: promover un espacio independiente,
transparente y equilibrado en el cual debatir al más alto nivel, de modo documenta-
do, riguroso y desde una perspectiva internacional, el tema de la gestión del agua
y sus servicios, crucial para el futuro de nuestro país y de la humanidad. El objetivo
era hacerlo abarcando toda su complejidad y el conjunto de las interacciones que lo
caracterizan, tomando distancia de la coyuntura política o partidista, de los prejuicios
ideológicos y, en definitiva, de la contienda circunstancial que sobre el ciclo urbano
del agua, no pocas veces simplista, reduccionista y maniquea existe.
El Foro de la Economía del Agua se ha constituido en un espacio de generación
e intercambio de conocimiento, criterios y creación del mayor consenso posible en
torno a temas cruciales de la gestión del ciclo integral de agua en el ámbito urbano.
XIV Libro blanco de la economía del agua
Se ha debatido al más alto nivel (con presencia de Premios Nobel y otros recono-
cidos expertos internacionales) sobre la gestión de los recursos hídricos en general y
la seguridad hídrica en las ciudades en particular; la optimización de la colaboración
entre la sociedad civil, el sector público y el privado; el papel de principios únicos
de regulación; la escala espacial en que se prestan del modo más eficiente estos
servicios; la necesidad de favorecer el progreso tecnológico para hacer frente a los
nuevos desafíos en un contexto de transformación digital al que el sector llega algo
tarde respecto a otros; la relación que existe entre el consumo de agua y el consumo
de energía o la seguridad alimentaria; las formas de favorecer el aumento de la trans-
parencia y la rendición de cuentas de los operadores (sean de la clase que sean); los
condicionantes que pueden suponer los actuales niveles de déficit y deuda pública,
y el ya indiscutible y cada vez más evidente calentamiento global como amplificador
de los desafíos preexistentes.
Los foros, en sus siete ediciones, han abordado de manera rigurosa los proble-
mas y desafíos del sector fundamentalmente en España pero sin perder en sentido
alguno el foco internacional, para el aprendizaje a partir de otras experiencias. Los
expertos reconocidos a nivel mundial se caracterizan, además, por una enorme diver-
sidad de experiencias, enfoques y perspectivas, como nunca antes se habían dado
cita en nuestro país en una reflexión compartida sobre la gestión del agua.
Hemos podido contar con la participación de cuatro Premios Nobel de Economía y
de la Paz, de quien fue Enviada Especial de Naciones Unidas para el Cambio Climá-
tico, de su Relator Especial sobre los Derechos Humanos al Agua y al Saneamien-
to; con expertos en agua de organismos multilaterales como la OCDE, la Comisión
Europea, la CAF Banco de Desarrollo de América Latina, CEPAL, UNESCO o GWOPA;
con responsables con experiencia en la gestión del agua de Inglaterra y Gales, Chile,
California (EE. UU.), Portugal; académicos, arquitectos y urbanistas, tecnólogos e
incluso autoridades en materia de ética y moral. Todos ellos han dejado muestras
de su indiscutible prestigio internacional y su solvencia intelectual, lo que constituye
un privilegio del que estamos profundamente agradecidos. Su participación y sus
contribuciones a este libro prueban la dimensión estratégica de la gestión del agua
para el siglo xxi.
La densidad de conocimiento reunido a lo largo de los capítulos que verán en el
libro, escritos por distinguidos expertos en cada una de las materias, junto a la rique-
za de los debates, animados por destacados periodistas, analistas y prescriptores de
opinión, que han contribuido además a acercar la discusión al ciudadano, constituyen
una base de gran envergadura y calidad. No ha sido fácil sistematizar tanta riqueza
en un libro que resulte accesible, ágil y útil al mundo académico, a los operadores del
agua, a sus responsables públicos y, en definitiva, a la sociedad.
A lo largo de toda la publicación queda acreditada la enorme complejidad de uno
de los principales temas de este siglo, la gestión del agua, en un mundo marcado
por la creciente urbanización y en un contexto de extrema gravedad representado por
XV
Introducción
las consecuencias y la necesidad de adaptación al cambio climático. Tanto a nivel

mundial como regional, nacional y subnacional hemos de garantizar la seguridad del
abastecimiento, en los mejores grados de calidad y de precio tanto para el consumo
humano como para el desarrollo económico y social. Debemos hacerlo en condicio-
nes de universalidad (nadie debe quedar excluido) y de sostenibilidad. Este inmenso
desafío nos exige un esfuerzo ingente, humano, político, tecnológico, financiero y de
gestión; un esfuerzo integral que toda sociedad debe asumir para progresar en una
gestión avanzada de un recurso esencial y crecientemente escaso.
Esta tarea constituye un reto de tal magnitud que requiere profundizar en la coo-
peración de todos los grupos, de la sociedad civil, de los sectores público y privado,
en medios académicos, científicos y tecnológicos, y con un grado de compromiso y
participación social que movilice las mejores capacidades y promueva amplios con-
sensos en pro del interés general. La gestión del agua y los servicios del ciclo urbano
es una tarea colectiva que debe brindar a la sociedad toda la confianza en que la
equidad, la eficiencia y la sostenibilidad estarán garantizadas.
Siendo el agua un bien esencial, de dominio público, y el acceso a la misma un
derecho humano reconocido en el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas,
es imprescindible cumplir con principios inexcusables, como el de una regulación exi-
gente y rigurosa que haga prevalecer el interés general, con vocación de estabilidad
en el largo plazo, un mejor control público de todo el ciclo del agua y el concurso de
todos los agentes públicos y privados en la consecución de este objetivo.
Sobre el contenido del libro

El contenido que encontrará en estas páginas ha sido organizado en dos partes bien
diferenciadas. La primera hace referencia a la situación actual como resultado de
un cúmulo de experiencias y de decisiones. Se hace un recorrido que abarca desde
algunos conceptos clave hasta ilustraciones realizadas a partir del trabajo de algunas
instituciones internacionales. En el primer grupo de capítulos se incluye un conjunto
de aprendizajes que vienen dados por la evidencia internacional; en el segundo, se
enfatiza sobre el ciclo urbano del agua y la gestión de recursos hídricos en España.
La segunda parte del libro presenta algunos de los principales desafíos y oportuni-
dades que surgen no solo en relación con la gestión del ciclo urbano del agua, sino
tambien en su conexión con el que, a nuestro entender, es el verdadero desafío:
garantizar la seguridad hídrica a medio y largo plazo en un contexto de adaptación al
cambio climático.
Tanto es así que el libro se abre precisamente con un capítulo, a cargo de Carlos
M. Gómez, Director del Departamento de Economía de la UAH, sobre el concepto
de seguridad hídrica. Es decir, desde el principio se anticipa la vocación del libro de
ofrecer una mirada de largo plazo, alejada de las servidumbres de la coyuntura, que
a menudo impiden tomar perspectiva.
XVI Libro blanco de la economía del agua
Los siguientes capítulos tienen el mérito no solo de recoger la experiencia de

diversos organismos internacionales (la Organización para la Alimentación y la Agri-
cultura de Naciones Unidas, FAO; el Banco Interamericano de Desarrollo, BID; la
Corporación Andina de Fomento, CAF Banco de Desarrollo de América Latina), sino de
presentar algunos temas que a nuestro modo de ver son cruciales.
De ese modo, Lucie Pia Pluschke, responsable del nexo agua-energía-seguridad
alimentaria de la FAO, nos lleva a observar conexiones que, a priori, no son sencillas
de encontrar en la literatura sobre el ciclo urbano del agua. Dicho de otro modo,
Pluschke nos invita a salir de la ciudad, de las discusiones estrictamente urbanas,
para reconocer otros desafíos estrechamente vinculados a la provisión de servicios
de agua en los grandes asentamientos humanos. Quizás, tras la lectura de ese capí-
tulo, el lector más profano en la materia haya podido entender que consumir o tratar
agua implica, al tiempo, consumir energía. Pluschke, además, nos proporciona desde
el principio de esta obra coral buenos motivos para enfatizar sobre una idea esencial
que se repetirá a lo largo del texto: la necesidad de coordinar políticas sectoriales.
La experiencia reflejada por Jorge Ducci, el economista que lidera el trabajo sobre
agua y saneamiento en el BID, es especialmente relevante a la hora de entender los
problemas asociados a los vaivenes ideológicos, desde los errores del Consenso de
Washington en la década de los noventa hasta algunos fallos asociados a procesos
de renacionalización en los años que siguieron a esa década de procesos privatiza-
dores. La mirada lúcida de Ducci permite entender las bondades de algunos aspec-
tos clave, como la necesidad de mantener el sector como prioritario en las políticas
públicas (también en las asignaciones presupuestarias); el imperativo de armonizar
cuestiones sociales, ambientales y económicas; la conveniencia de no abandonar
la profesionalización de los operadores de agua y saneamiento; las bondades de
disponer de entes reguladores fuertes que permitan conciliar intereses individuales
y objetivos colectivos; etc.
La CAF, Banco de Desarrollo de América Latina, ha sido un agente extraordina-
riamente activo en los últimos años en esa región del planeta. Como organismo
multilateral, su compromiso con las políticas públicas en general y con la provisión
de servicios de agua en particular ha sido inequívoco en las últimas décadas. Hay,
además, en la CAF, como se refleja en el trabajo aquí incluido de Carrera, Arroyo y
Fernández, algunos rasgos distintivos de la labor que esta desarrolla: la vocación
de trascender las fronteras de la propia comunidad del agua para dialogar con otras
esferas de decisión; la voluntad de innovar en los mecanismos de financiación para
cerrar brechas en una región que, sin ser la más pobre del mundo, sí es la más des-
igual; el compromiso con la adaptación al cambio climático; la reflexión ineludible
sobre el papel del desarrollo urbano, en una región donde el proceso de urbanización
es ampliamente más relevante que el crecimiento de la población en sí.
Uno podría descubrir muchos puntos de encuentro entre las mujeres que firman
el siguiente capítulo: de Albuquerque, Bouman-Dentener y Maestu. Catarina, Alice y
XVII
Introducción
Josefina han desarrollado una extraordinaria carrera profesional internacional en el

campo del agua y el saneamiento. Las tres han defendido siempre de modo nítido
el papel de la mujer en la gestión del agua. Todas ellas han liderado planes de con-
certación con amplias plataformas de actores económicos y sociales. Y todas ellas,
como se pone de manifiesto en su trabajo en este volumen, ven en la gestión del
agua mucho más que una discusión eminentemente técnica o sectorial.
Ese bloque lo cierra el Director Académico del Foro de la Economía del Agua, con
un análisis de la evidencia internacional en relación con la provisión de servicios de
agua y saneamiento. Ese capítulo le permitirá entender hasta qué punto la discusión
sobre los modelos de gestión del ciclo urbano del agua obvia, en muchas ocasiones,
los principales desafíos tanto en lo que se refiere a la seguridad hídrica en general
como a la identificación de cuestiones que, pudiendo ser importantes, no dejan de
ser sino instrumentales. En otras palabras, este trabajo permite clarificar la diferencia
entre medios y fines en relación con los servicios de agua.
El siguiente bloque se abre con una reflexión sobre el cumplimiento de los derechos
humanos de agua y saneamiento en España, una de las principales economías euro-
peas y del mundo. Se muestra, por un lado, que la mera enunciación de los derechos
no garantiza su cumplimiento; por otro, que los desafíos en España, donde existe
cobertura universal de estos servicios, exigen un análisis más fino de las obligaciones
que se derivan para todos (municipios, operadores, ciudadanos), con relación al cumpli-
miento de esos derechos aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas.
La Asociación Española de Abastecimientos de Agua y Saneamiento (AEAS) no
es la única voz autorizada para hablar con legitimidad en el sector, pero sin duda
sí es la más representativa pues, a través de sus 330 asociados (públicos, mixtos
y privados), representa a 35 millones de habitantes, en más de 1.700 municipios
españoles. Fernando Morcillo, en su trabajo, pone el énfasis sobre los grandes desa-
fíos que, a su entender, enfrenta un sector altamente tecnificado como el español: el
reemplazo de activos tras un descenso acusado de la inversión, las dificultades de
recuperación de costes que pueden amenazar la sostenibilidad de las actividades del
sector y la necesidad de contar con un ente regulador que permita armonizar decisio-
nes y evitar algunas disfuncionalidades actuales.
Delacámara y Gómez completan esta sección con una reflexión que necesaria-
mente va más allá de los desafíos más coyunturales para mostrar algunos caminos
que ayudarían a conciliar las necesidades presentes y los retos de medio y largo pla-
zo, a partir del uso del análisis económico. Se incluye, además, una reflexión sobre
la validez de las herramientas de toma de decisiones más convencionales, quizás
ya limitadas ante el aumento de la incertidumbre, que se lleva a cabo no solo pero
fundamentalmente vinculada a los escenarios de cambio climático.
Si usted es un lector inquieto, que no queda satisfecho con una enunciación y
análisis de los desafíos, sino que quiere llegar más allá y esbozar algunas solucio-
nes, encontrará en la segunda parte del libro material para pensar, sin duda.
XVIII Libro blanco de la economía del agua
El bloque que encabeza Manuel Pulido-Velazquez, actual Director de una de las

principales referencias en investigación en gestión del agua en el país y en un con-
texto internacional (el Instituto Universitario de Investigación de Ingeniería del Agua
y Medio Ambiente, IIAMA, de la Universidad Politécnica de Valencia), se abre con
el trabajo de uno de los mayores expertos en desertificación del país: Jaime Martí-
nez-Valderrama. El trabajo de Jaime no es solo un análisis lleno de rigor que permite
entender los desafíos en un país con dos terceras partes de su territorio en riesgo
de desertificación, sino también evitar algunas ideas míticas sobre la misma, que o
bien impiden un análisis preciso o bien desplazan la atención a cuestiones meteo-
rológicas (el nivel de precipitaciones) en lugar de a nuestra propia responsabilidad
como sociedad en esos procesos (con frecuencia irreversibles o reversibles a un alto
coste) de desertificación.
El propio Pulido-Velazquez y Patricia Marcos-Garcia alertan sobre las conexiones
entre cambio climático y planificación hidrológica. Con frecuencia se insiste, en los
ejercicios de planificación, sobre la gravedad del descenso de las aportaciones en
alta como resultado del cambio climático. Manuel y Patricia nos ayudan a entender
las claves científicas para descifrar esas proyecciones, para diseccionar los desafíos
que el cambio climático añade a los retos habituales de la planificación hidrológica.
Delacámara y Gómez llaman nuestra atención sobre un aspecto esbozado en
capítulos previos firmados por ellos mismos: la conveniencia de conectar, en el aná-
lisis y en la toma de decisiones, el ciclo integral del agua y el ciclo urbano del agua
o, si se quiere, los recursos y los servicios. Para ello, muestran como en el caso de
España, donde el abastecimiento de la población está legalmente garantizado en la
Ley de Aguas, por ejemplo ante eventos de sequía como el que acontece en el mo-
mento de publicar este libro, hay múltiples incentivos para tomar malas decisiones
que, en última instancia, terminan dañando la seguridad hídrica en las cuencas y en
las ciudades.
Se cierra este bloque con una llamada a reconocer la complejidad de los sistemas
hidrológicos y de los sistemas socio-ecológicos por parte de un destacado experto
internacional como Fernando Magdaleno, del Centro de Estudios y Experimentación
de Obras Públicas (CEDEX). Si la política de gestión de recursos hídricos de España
ha estado sesgada hacia la oferta (el aumento de capacidad, la «creación» de recur-
sos), obviando en buena medida las posibilidades de la gestión de la demanda, no es
menos cierto que también ha habido un importante sesgo hacia el uso de infraestruc-
turas grises, en detrimento de enfoques basados en la naturaleza, en los que no se
reemplaza el papel de esta, sino que se emula. Las posibilidades de la restauración
de ecosistemas acuáticos queda de manifiesto en el trabajo de Fernando.
José Carlos Díez, Director del Foro de la Economía del Agua y reputado economis-
ta con un amplio conocimiento de los mercados de deuda pública y de la situación
financiera nacional, alerta sobre un aspecto no menor que condicionará, sin duda,
pues de hecho ya lo hace, algunas de nuestras decisiones en relación con el ciclo
XIX
Introducción
urbano del agua: los esfuerzos de consolidación fiscal, en respuesta a una deuda que
alcanza el 100 % del PIB español y unos compromisos de déficit público que imponen
numerosas restricciones. José Carlos muestra no solo la necesidad de tener estas
cuestiones propias del desempeño macroeconómico en cuenta, sino los riesgos de
no hacerlo.
La importancia de la inversión se destaca igualmente en la aportación de otro cé-
lebre economista, conocedor de los mercados financieros internacionales y que sigue
día a día la coyuntura económica sin perder de vista las debilidades estructurales.
Santiago Carbó, responsable de estudios financieros de la Fundación de las Cajas de
Ahorro de España (FUNCAS), muestra que, con independencia del modelo de gestión
(entendido, en este caso, como la titularidad de la gestión de los servicios, pues la
titularidad legal siempre es pública), la financiación en los Presupuestos Generales
del Estado resulta esencial como eje transversal y vertebrador de infraestructuras,
calidad, homogeneidad interterritorial y concienciación ciudadana.
Alberto del Villar, profesor en el Departamento de Economía y Dirección de Em-
presas de la UAH, y gran conocedor de los detalles financieros de los servicios de
agua en España, ofrece un análisis concienzudo de las políticas de recuperación de
costes, contribuyendo a aclarar la interpretación del principio que emana de la Direc-
tiva Marco del Agua. Alberto ofrece evidencia muy relevante para entender algunas
de las principales necesidades financieras del sector, al tiempo que permite entender
algunos de los obstáculos para promover fuentes alternativas como la reutilización
de aguas residuales tratadas de manera avanzada o la desalación de agua de mar.
Finalmente, en ese bloque, Carlos D. Pérez y Carlos M. Gómez, ambos profesores
de la UAH y con amplia experiencia en el análisis de incentivos económicos para la
gestión de los recursos hídricos, muestran precisamente cómo superar las discusio-
nes, cruciales pero instrumentales, de recuperación de costes para diseñar incentivos
para el uso eficiente de agua y para premiar aquellas decisiones que contribuyan a
la seguridad hídrica a medio y largo plazo. Estamos aquí ante un tema tan ineludible
como de futuro, que no podía faltar en este libro.
El bloque sobre regulación, encabezado por el profesor de la Universidad Autóno-
ma de Barcelona y reconocido experto en regulación de mercados, Francesc Trillas,
podría incluir más modelos de regulación (EE. UU., Inglaterra, Gales, etc.), pero se ha
centrado en tres experiencias que, quizás, permiten entender mejor las fortalezas y
debilidades del marco institucional y regulatorio español, caracterizado por las com-
petencias municipales.
Magaly Espinosa, que fue Superintendente de Servicios Sanitarios en Chile duran-
te más de una década (no cualquiera, pues fue una década de cambios profundos en
el sector y de avances que permiten hablar hoy de Chile como el país con mayores
éxitos en las políticas de agua y saneamiento de la región), nos presenta un modelo
con no pocas peculiaridades, pues funcionó de modo razonable mientras los servicios
se prestaban por una empresa nacional y pública, como también ha funcionado con
XX Libro blanco de la economía del agua
empresas regionales y privadas (caso de Inglaterra y Gales), mostrando así precisa-

mente que la discusión relevante se centra en una regulación robusta al servicio del
interés general. El caso chileno, además, tiene numerosas virtudes en relación con
los subsidios para hogares con rentas más bajas.
También es muy interesante el caso presentado por Jaime Melo-Baptista, que fue
regulador en Portugal (un modelo que tiene algunas analogías con al español, por la
diversidad de operadores: públicos, mixtos y privados). Melo-Baptista no solo repre-
senta una referencia ineludible con respecto al pasado reciente de la regulación en
Europa, sino que, por su trabajo actual como Comisionado del Gobierno de Portugal
para el World Water Forum que se celebrará en Brasilia en marzo de 2018, representa
también una mirada muy contemporánea a los desafíos de la regulación de servicios
de agua en el mundo. Jaime, además, tiene una visión muy interesante sobre la inde-
pendencia de los entes reguladores, que él concibe como necesariamente compatible
con el compromiso con la política pública.
Finalmente, para cerrar el bloque, el profesor de la Universidad de Granada Esta-
nislao Arana, un jurista con mucho recorrido en cuanto a las discusiones jurídicas so-
bre la regulación de servicios de agua en España y a las consecuencias de cambios
en los modelos de gestión, ofrece una revisión muy amplia que permitirá al lector
familiarizarse con el marco legal en España, observando las oportunidades y los de-
safíos que plantea la titularidad de los servicios y los aspectos a tener en cuenta en
procesos de transición desde la gestión directa a la gestión indirecta en un régimen
concesional o viceversa.
El libro se cierra esbozando algunos temas que forman parte de la actualidad de
un sector que, frente a lo que ocurre en las telecomunicaciones, la energía o incluso
el transporte, ha llegado algo tarde a los procesos de transformación tecnológica
propios de la llamada Industria 4.0.
De la mano de dos grandes expertos en el tema, como Juan Manuel Lombardo,
Director General de la Fundación I+D del Software Libre y un célebre autor sobre digi-
talización, Luis Joyanes, apoyados en ambos casos por Francisco Lombardo González,
se muestra el papel de las nuevas tecnologías y los desafíos para la innovación en re-
lación con el desarrollo de ciudades inteligentes y la provisión de los servicios de agua.
Las aportaciones se cierran con el trabajo de Alfredo Arahuetes, Decano hasta
hace poco de ICADE (Universidad Pontificia de Comillas), y ahora Visiting Scholar de
la Universidad de Oxford (Reino Unido), sobre un caso de éxito: la internacionalización
de las empresas españolas con actividades en el ciclo integral del agua. Ese proceso
de internacionalización no solo muestra el liderazgo tecnológico y de gestión de las
empresas de agua, del que hay evidencia notable en Asia, norte de África, Oriente
Medio, otras zonas del África subsahariana, América Latina y el Caribe o Estados
Unidos, sino que también evidencia el papel que esa internacionalización ha jugado
al amortiguar el impacto de la crisis económica y financiera en España y la caída
drástica de la inversión.
XXI
Introducción
Por último, el libro recoge las actas de los distintos Foros de la Economía del
Agua, en los que han participado expertos internacionales de reconocido prestigio y
larga trayectoria.
El planteamiento, como ven, era muy ambicioso; un reto muy estimulante y arries-
gado en el que hemos intentado sistematizar de forma útil y práctica tanto saber y
tanto debate del que, a día de hoy, después de casi dos años en los que se han cele-
brado los siete foros a los que nos referíamos, debemos confesar que nos sentimos
sumamente satisfechos. La razón la tiene en sus manos; se condensa en este libro
que le presentamos. La tarea, el esfuerzo, han merecido la pena. Esperamos que le
sea de interés o, en el peor de los casos, de utilidad.
José Carlos Díez

Director del Foro de la Economía del Agua
Gonzalo Delacámara
Director académico del Foro de la Economía
Francisco Lombardo
Secretario general del Comité Académico
AGRADECIMIENTOS
El Libro blanco de la economía del agua es el resultado de la generosidad y la pro-

fesionalidad de muchas personas, que han dedicado su tiempo y esfuerzo a que
este proyecto saliera adelante. Desde los autores, editores, coordinadores y demás
colaboradores que han participado directamente en la creación y publicación de esta
obra, hasta todas las personas que han hecho posible la celebración de cada uno
de los Foros de la Economía del Agua, espacio de opinión y debate, origen de este
manuscrito.
Es imposible mencionar a todos personalmente como se merecen, pero espera-
mos que, con estas palabras, todos y cada uno sientan como suyo nuestro agrade-
cimiento de corazón.
Autores
Ya singularizando, quisiéramos expresar nuestro especial agradecimiento a los au-
tores de los capítulos que conforman este libro, quienes con inmensa generosidad
comparten con todos nosotros su invaluable conocimiento y experiencia, creando
juntos una obra sólida para un futuro mejor.
Carlos M. Gómez, director del Departamento de Economía de la UAH; Lucie Pia
Pluschke, Water-Energy-Food Nexus Officer FAO; Jorge Ducci, Lead Economist, Divi-
sión de Agua y Saneamiento Banco Interamericano de Desarrollo (BID); José A. Ca-
rrera, vicepresidente de Desarrollo Social; Víctor Arroyo, director de Innovación Ope-
rativa y Gestión del Conocimiento; Samuel Fernández, CAF-Banco de Desarrollo de
América Latina; Aziza Akhmouch, jefa del Programa de Gobernanza de la OCDE; Anto-
nio Cañamás, (OCDE); Catarina Albuquerque, presidenta de la Asociación Mundial a
favor del Saneamiento y el Agua para Todos (Sanitation and Water for All Partnership);
Alice Bouman-Dentener, presidenta fundadora de la Asociación de Mujeres por el
Agua (Women for Water Partnership); Josefina Maestu, ex directora de la Oficina de
apoyo de las Naciones Unidas al Decenio Internacionlla de Acción «Agua para la Vida»
2005-2015; Fernando Morcillo, presidente de la Asociación Española de Abasteci-
mientos de Agua y Saneamiento (AEAS); Manuel Pulido-Velazquez, subdirector de Ins-
tituto Universitario del Agua y del Medio Ambiente (IIAMA) - Universitat Politècncia del
València (UPV); Jaime Martínez-Valderrama, investigador en la Estación Experimental
de Zonas Áridas del CSIC; Fernando Magdaleno, consejero técnico, CEDEX; Santiago
Carbó, profesor de Economía y Finanzas de Bangor Business School. Bangor Univer-
sity, Reino Unido; Alberto del Villar, profesor del departamento de Economía Aplicada
UAH; Carlos Dionisio Pérez, investigador (CMCC) y de la Fondazione Eni Enrico Mat-
XXIV Libro blanco de la economía del agua
tei; Francesc Trillas, profesor de Economía Aplicada de la Universidad Autónoma de

Barcelona (UAB); Magaly Espinosa Sarria, asesora en Recursos Hídricos y Gestión
del Agua del Ministerio de Obras Públicas de Chile; Jaime Melo Baptista, presidente
de la Autoridad Reguladora Portuguesa de Servicios de Agua y Residuos (ERSAR)
entre 2003 y 2015; Estanislao Arana, catedrático de Derecho Administrativo de la
Universidad de Granada (UGR); Juan Manuel Lombardo, director General de FIDESOL;
Luis Joyanes, presidente de la Fundación I+D del Software Libre (FIDESOL); Francisco
Lombardo González, máster en Derecho de Agua, abogado y economista; Alfredo
Arahuetes, profesor de Economía Internacional y decano de la Facultad de Ciencias
Económicas y Empresariales (ICADE), Universidad Pontificia Comillas; Paulina Soto,
abogada y miembro del Comité Académico del Foro de la Economía del Agua.
Ponentes principales y participantes en los diálogos de los Foros I a VI

El Foro de la Economía del Agua nació con la intención de reunir el más alto nivel de
conocimiento y de experiencia, como base para la reflexión de un tema estratégico,
crucial, para el futuro de nuestro mundo. Para agradecer a los participantes en los
Foros sus valiosas e ilustrativas presentaciones, cuyos resúmenes se pueden ver en
el capítulo final, nada mejor que las palabras de un Nobel, de literatura en este caso,
Pablo Neruda: a todos ellos, «la palabra que cuando se dice sinceramente es la más
hermosa de todos los diccionarios, la palabra Gracias».
Ponentes principales
Finn E Kydland, premio Nobel de Economía 2004; George Arthur Akerlof, premio
Nobel de Economía 2001 y profesor de Economía en la Universidad de Berkeley; Gro
Harlem Brundtland, enviada especial de Naciones Unidas para el Cambio Climático,
ex primera ministra de Noruega y ex presidenta de la Comisión Mundial sobre Me-
dio Ambiente y Desarrollo; Mohan Munasinghe, premio Nobel de la Paz 2007; Jean
Tirole, premio Nobel de Economía 2014; Léo Heller, relator especial de Naciones
Unidas sobre los derechos humanos al agua potable y al saneamiento. Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH);
W. Michael Hanemann, profesor Julie A. Wrigley en la Escuela de Sostenibilidad y el
Departamento de Economía de la Universidad Estatal de Arizona. Ganador del Euro-
pean Lifetime Achievement Award en Environmental Economics.
Participantes en los diálogos

José Luis Machinea, ex secretario ejecutivo de la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL); Eulalio Ávila Cano, presidente del
Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local;
Gonzalo de Castro, ejecutivo senior, CAF-Banco de Desarrollo de América Latina;
Victoria Camps, catedrática emérita de Filosofía moral y política de la Universidad
Autónoma de Barcelona; Ángel Simón, vicepresidente ejecutivo de SUEZ; Humberto
Agradecimientos XXV
Peña, director general de Aguas de Chile (1994-2006) y ex miembro del Comité

Técnico del Global Water Partnership (GWP); Miguel Arias, director de operaciones
de CARTO; Alena Kozakova, economista jefe del Office of Water Services (Ofwat),
regulador económico de los servicios de agua potable y saneamiento en Inglaterra y
Gales; Peter Gammeltoft, jefe de la Unidad de Protección del Agua y el Medio Marino
de la DG de Medio Ambiente de la Comisión Europea (2006-2014); Francisco Nunes
Correia, ministro de Medio Ambiente, Ordenación Territorial y Desarrollo Regional de
Portugal (2005-2009); Luis Vidal, arquitecto. Autor de la Terminal 2 de Heathrow y
miembro del Industry Advisory Board de la Universidad de Cranfield (Londres); José
María Ezquiaga, doctor arquitecto. Premio Nacional de Urbanismo 2005; Josep Pu-
xeu, director general de Anfabra, secretario de Estado de Medio Rural y Agua (2005-
2011), del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino; Ricardo Rivero,
catedrático de Derecho Administrativo; Ramón Ruiz, FICA-UGT; Joan Clos, director
ejecutivo del Programa para los Asentamientos Humanos, ONU-HABITAT; Blanca Ji-
ménez Cisneros, directora de la División de Ciencias del Agua y Secretaria del Pro-
grama Hidrológico Internacional (PHI), Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO); José Luis Martín Bordes, programme
officer ONU-Habitat/Global Water Operator’s Partnerships Alliance (GWOPA); Joaquim
Oliveira, Asesor Especial del Director del Centro de Emprendimiento, PYMES, Desarro-
llo Local y Turismo (CFE) de la OCDE. Ex jefe de la División de Políticas de Desarrollo
Regional de la OCDE; Paula Kehoe, directora de Recursos Hídricos de la Comisión de
Servicios Públicos de San Francisco (SFPUC); Ian Barker, director gerente de Water
Policy International Ltd. Ex director de Agua, Biodiversidad y Suelo de la Agencia de
Medioambiente de Inglaterra y Gales; Juan Costa, responsable mundial de Servicios
de Cambio Climático y Sostenibilidad de EY.
Periodistas, comunicadores y presentadores

Desde el principio hemos entendido esta iniciativa como un desafío académico, de
enseñanza e investigación, pero también de divulgación del conocimiento en benefi-
cio de la sociedad. Sin la participación de los periodistas, comunicadores y analistas
que nos acompañaron, nada hubiera sido igual. Con talento y maestría condujeron los
debates y contribuyeron a sacar lo mejor de cada ponente y de cada panel temático.
Además, han contribuido de forma decisiva a la comunicación pública del Foro y a
la divulgación del caudal de sabiduría y experiencia reunidos. A todos ellos las más
encarecidas gracias y nuestro mayor reconocimiento.
•• Miguel Jiménez. Redactor Jefe, El País.
•• Salvador Arancibia. Adjunto a la Dirección, Expansión.
•• Rubén Amón. Periodista, El País.
•• Albert Closas. Presentador y director del programa económico «Valor Afegit» de TV3.
•• Jose María Crespo. Diario Público.
•• Belén Carreño. Redactora Jefe, eldiario.es.
XXVI Libro blanco de la economía del agua
•• Rafael de Miguel. El País.

•• Montserrat Domínguez. Directora, The Huffington Post.
•• Rubén Esteller. Redactor Jefe, El Economista.
•• Pedro Pablo García May. Adjunto a la dirección de EFE Futuro y EFE.
•• Ignacio Foces. El Norte de Castilla.
•• Jordi Fortuny. coordinador estratégico de CCMA.
•• Josefina Maestre. Radio Nacional de España.
•• Manel Manchón. Director de Economía Digital.
•• Daniel Mòdol. Arquitecto.
•• Miguel Ángel Muñoz Encinas. Redactor jefe de informativos de Cadena SER.
•• Xavier Roig. Periodista y Consultor de Comunicación.
•• Antonio San José. Director General de Non Stop People.
•• Carlos Sanchez. El Confidencial.
•• Joan Tàpia. Periodista y comentarista político.
•• Carla Turró. Directora del Programa de Radio Barcelona (Cadena SER) «El Balcó».
•• Xavier Vidal-Folch. El País.
•• José Antonio Zarzalejos. Periodista, El Confidencial.
•• Elena Sanchez Laso. Agencia EFE.
•• Agustín Valladolid. Periodista. Vozpópuli.
•• Ruth Ugalde. Periodista. El Confidencial.
•• Pepa Bueno. Periodista. Cadena SER.
•• Javier Gregori. Periodista. Cadena SER.
•• Angels Barceló. Periodista. Cadena SER.
•• Alejandro Maceira. Fundador y director de iAgua.
•• David Escobar. Socio de iAgua.
•• Agueda García. Periodista. iAgua.
•• Raquel Atanes. Periodista y presentadora de Movistar TV.
•• Virtu Morón. Periodista. Cadena SER.
•• María Ramos de Castro. Periodista. Castilla y León TV, RTVCYL.
AUTORIDADES ACADÉMICAS E INSTITUCIONALES

Y naturalmente el mayor agradecimiento a quienes sin cuya decisión y respaldo nada
hubiera existido, ni el Foro de la Economía del Agua, ni este Libro blanco: la Universi-
dad de Alcalá de Henares, así como el apoyo de la UAB en las reuniones celebradas
en Barcelona. También a la Universidad de Granada por su compromiso con el Foro.
Por ello, gracias por su visión, su compromiso y confianza.
•• Fernando Galván. Rector de la Universidad de Alcalá (UAH).
•• Rubén Garrido. Gerente de la Universidad de Alcalá (UAH).
•• Margarita Arboix. Rectora de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB).
Agradecimientos XXVII
•• Javier Lafuente. Vicerrector de Innovación y Proyectos Estratégicos de la UAB,

inauguró el VI Foro de la Economía del agua en Barcelona.
•• Pilar Aranda. Rectora de la Universidad de Granada.
Asimismo, nuestro agradecimiento a las autoridades del Govern de la Generalitat

y del Ayuntamiento de Valladolid, que dedicaron su tiempo y su atención a participar
de los Foros celebrados en Catalunya.
•• Josep Rull i Andreu. Conseller de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Ca-
talunya.
•• Lluís Salvadó. Secretario General de Hacienda del Govern de Catalunya.
•• Albert Castellanos. Director General de Promoción económica, competencia y
regulación del Govern de la Generalitat de Catalunya.
•• Óscar Puente. Alcalde de Valladolid, por habernos acompañado en el V Foro de la
Economía del Agua celebrado en dicha ciudad.
Agradecemos también a McGraw-Hill Education su apuesta por esta publicación,

en especial a nuestra editora Cristina Sánchez Sainz-Trápaga, a Norberto Rosas y a
Francisco Muñoz.
Igualmente queremos dar las gracias a aquellos que con su dedicación y compro-
miso han hecho posible el Foro y este libro: Lydia González, Laura Hidalgo, Oscar
Martín, Federico Mañero, Cristina Cortina, José Nevado, Fernando Martínez, Carles
Martí, Asya Marhubi, Marta Rodríguez y Beatriz Silva.
Gracias a la Fundación Giner de los Ríos-Institución Libre de Enseñanza, a la
Fundació Privada Hospital de la Santa Creu i Sant Pau, al Colegio de Arquitectos de
Madrid, que acogieron los Foros, y a todos aquellos que no estando en este listado,
con su trabajo y dedicación, los hicieron posibles.
Firmado:
José Carlos Díez
Gonzalo Delacámara
Francisco Lombardo
Parte I
PANORÁMICA DE
LA SITUACIÓN ACTUAL
Bloque I.A
Gestión sostenible
de los recursos
hídricos: la experiencia
internacional
Capítulo 1
La seguridad hídrica como envolvente
Carlos Mario Gómez1
Tal es la importancia del agua para la vida, los negocios, la economía en su conjunto
y el medio ambiente que prácticamente todos los retos y las decisiones a las que
nos enfrentamos en esa materia se pueden y se deben entender bajo el prisma de
la seguridad hídrica. En cualquier circunstancia es importante garantizar la dispo-
nibilidad de cantidades mínimas de una calidad suficiente para las personas, las
actividades económicas y los ecosistemas. Adicionalmente, también es importante
reducir y gestionar los riesgos asociados al agua que pueden venir de la insuficiencia
del recurso por razones estructurales (como la escasez de agua) o temporales (como
la sequía); por la abundancia de agua (inundaciones) o por la falta de calidad. Todos
ellos desafíos que aumentan ciertas amenazas para la salud pública y los riesgos
derivados del exceso de agua, por ejemplo deslizamientos de tierra, o de la falta de
ella, por ejemplo los incendios, sin olvidar que la rivalidad por el acceso a las fuentes
de agua puede ser una fuente de inestabilidad social, cuando no el detonante de
guerras civiles o conflictos internacionales.
1. ¿Por qué la seguridad hídrica?
En este capítulo presentamos la seguridad hídrica como envolvente para concep-

tualizar y entender la gestión integral del agua. En efecto, la seguridad hídrica nos
permite comprender los objetivos de las decisiones individuales y colectivas relativas
al agua (OECD, 2013):
1. De una u otra manera, todos los objetivos de la gestión del agua están conecta-
dos con la aspiración de garantizar unos servicios del agua suficientes con unos
niveles aceptables de riesgo.
1 a) Departamento de Economía. Universidad de Alcalá, Alcalá de Henares, España; b) IMDEA Agua. Alcalá
de Henares, Spain.
6 Libro blanco de la economía del agua
2. La seguridad hídrica también es un buen criterio para identificar las oportunidades

que ofrecen la tecnología, los instrumentos económicos o los recursos no conven-
cionales, por ejemplo, para responder a tales desafíos mejorando la garantía de
suministro o la equidad, sin aumentar la exposición a riesgos futuros.
3. El concepto de seguridad hídrica también es importante para considerar las ven-
tajas y desventajas de las distintas alternativas para responder a los problemas.
Por ejemplo, algunas soluciones mejoran la garantía de algunos sectores de la
economía pero podrían tener consecuencias sobre la seguridad de otros aguas
abajo o aumentar la escasez y reducir la seguridad hídrica en el futuro, o asegurar
cantidades de agua a costa de reducir la calidad, etc. De esta manera, el concep-
to de seguridad hídrica permite poner el foco en lo que interesa a las personas,
su bienestar presente y futuro para considerar interacciones en un esquema de
gestión integral de los recursos hídricos.
Finalmente, la seguridad hídrica ofrece todos los elementos necesarios para hacer
una evaluación de la gestión pública y privada del agua. Esto es así porque los tipos
de criterios que utilizamos normalmente para juzgar la conveniencia de una decisión,
por ejemplo su viabilidad, efectividad, eficiencia, equidad o sostenibilidad, están re-
lacionados de una u otra manera con la seguridad hídrica:
1. La viabilidad de las medidas depende, por ejemplo, de la posibilidad de generar
o de disponer de fondos financieros suficientes que garanticen las inversiones a
largo plazo y de la sostenibilidad de los servicios y de su calidad.
2. La efectividad de la acción pública y privada puede verse bajo el prisma de las
ganancias en términos de seguridad hídrica presente y futura.
3. La eficiencia de la gestión del agua en un marco de seguridad hídrica implica
priorizar acciones que mejoren la seguridad hídrica de algunos sin comprometer
la misma en el presente o en el futuro. Las ganancias y pérdidas en seguridad
hídrica ofrecen los elementos para poner en la balanza los costes y beneficios de
cualquier alternativa de gestión (OECD, op. cit.)
4. La equidad de la gestión del agua significa la reducción de riesgos de conflictos
locales e internacionales debido a una aceptación social de las alternativas pro-
puestas que solo puede resultar de una distribución equitativa de los beneficios
entre todos los agentes sociales que, precisamente por ello, están más interesa-
dos en cooperar para construir seguridad hídrica –un bien público– que por com-
petir por asegurarse cada uno su acceso al agua empeorando la seguridad hídrica
en su conjunto (OECD, ibid.).
5. Finalmente, la sostenibilidad de la gestión del agua significa que la garantía de
servicios suficientes con la calidad adecuada para las personas y para la econo-
mía es compatible a costa del mantenimiento de cantidades y calidades suficien-
tes de agua en los ecosistemas de los que finalmente depende la provisión actual
y futura de agua para las personas y sus actividades económicas (UN-Water, 2013).
La seguridad hídrica como envolvente 7
A continuación exploramos las principales dimensiones de la seguridad hídrica y

su conexión con la gestión del agua.
2. La seguridad hídrica y el desarrollo económico

Conseguir la seguridad hídrica es y será siempre una prioridad para cualquier so-
ciedad. Asegurar el acceso al agua y el saneamiento es esencial para romper los
círculos de pobreza y dar una oportunidad al desarrollo económico en las regiones
más pobres (UN-Water, 2017). Garantizar una oferta suficiente de agua también es
esencial en las economías emergentes para permitir el rápido crecimiento y las trans-
formaciones estructurales necesarias para mejorar los niveles de vida y acceder a
las posibilidades y oportunidades de las sociedades avanzadas que exigen movilizar
ingentes capacidades de agua para facilitar, por ejemplo, la modernización de la
agricultura, la construcción de un sistema eléctrico, la urbanización y el aumento
generalizado de la producción y el consumo. Asegurar el agua también es necesario
en las sociedades avanzadas para garantizar los niveles de vida y poder conservar
los ecosistemas de los que depende la provisión continua de los servicios del agua.
En efecto, el agua juega un papel diferenciado, pero siempre importante en to-
das las fases del desarrollo económico. La seguridad hídrica es aparentemente una
condición necesaria para el progreso económico. No existe nación avanzada en el
mundo que no tenga una «hidrología controlada», es decir, que no haya sido capaz
de movilizar con éxito los recursos disponibles para crear un sistema de provisión de
agua capaz de atender la mayor parte del tiempo la demanda de buena parte de sus
actividades económicas y de todas las personas (Sadoff et al., 2015; Vörösmarty et
al., 2010). La construcción de la seguridad hídrica es también un proceso gradual que
debe acompañar a la transformación de las economías emergentes en su transición
hacia el desarrollo económico ya que, de otra manera, ese progreso se va a ver limita-
do o frenado por la escasez de agua. Del mismo modo, la seguridad sobre la disponi-
bilidad futura de agua es una condición necesaria para las inversiones de largo plazo
que se requieren en sectores como el agrario, el industrial y el energético (UN-Water,
2015). Sin un esfuerzo deliberado para asegurar la disponibilidad presente y futura
del agua será imposible iniciar el desarrollo económico en los países más pobres que
tienen una hidrología desafiante y que son, en efecto, rehenes de su propia hidrología.
La seguridad hídrica es tan importante para el desarrollo económico que algunos
autores como Grey y Sadoff (2007) clasifican los países en tres categorías: los que
tienen una hidrología aprovechada (normalmente países avanzados); aquellos cuyo
desarrollo está perjudicado u obstaculizado por su hidrología (normalmente econo-
mías en transición buscando su camino hacia la seguridad hídrica y, por ende, hacia
el progreso económico estable), y, finalmente, los que son rehenes de su propia hi-
drología (en los que la escasez, las sequías frecuentes y la falta de infraestructuras
son una explicación integral de la pobreza y de la ausencia de oportunidades).
3. La dualidad de la seguridad hídrica

Mejorando la seguridad hídrica, una sociedad reduce su exposición a los riesgos
vinculados al agua tales como la escasez estructural de agua para las personas y
sus actividades económicas; el riesgo asociado a la contaminación de las fuentes de
agua; las inundaciones; los deslizamientos de tierra; los conflictos entre territorios o
países, y al previsible aumento de tales riesgos asociado al cambio climático.
Por todo lo anterior, el concepto de seguridad hídrica debe reflejar adecuadamente
la dualidad del agua como fuente, por una parte, de oportunidades y de bienestar
económico y, por otra, de riesgos y de malestar. Atendiendo a esa dualidad, en térmi-
nos modernos, la seguridad hídrica suele definirse, en primer lugar, por la disponibi-
lidad de una cantidad suficiente de agua con la calidad adecuada para las personas,
el funcionamiento de la economía y para los ecosistemas y, en segundo lugar, por un
nivel aceptable de riesgos vinculados al agua para las personas, la economía y los
ecosistemas (Grey y Sadoff, op. cit.).
4. La seguridad hídrica y la gestión integral

y sostenible del agua
En los últimos años el concepto de la seguridad hídrica ha emergido como el principal
objetivo de la gestión y del gobierno del agua. La razón fundamental se encuentra en
que prácticamente todos los desafíos de la gestión colectiva del agua son amenazas
para las personas, ponen en riesgo los avances del progreso económico o compro-
meten los ecosistemas y su capacidad para aportar los flujos de servicios que son
indispensables para la economía.
El concepto de seguridad hídrica trae al primer plano la idea del riesgo (OECD, 2013;
UN-Water, 2012) pero también es una llamada a la acción (Lankford et al., 2013).
Los problemas de la seguridad hídrica pueden resolverse mediante acciones con-
cretas. En ese sentido seguridad es un concepto menos neutral y menos técnico que
el de gestión integral del agua (Gerlak et al., 2015; van Beek y Lincklaens, 2014). Sin
embargo, la gestión integral, aunque no sea el fin sí mismo, es un medio indispensa-
ble para resolver los problemas del agua (UN-Water, 2012). En este orden de ideas
conviene traer a colación la diferencia esencial entre la seguridad y el aseguramiento.
El concepto de seguridad se refiere a un bien público que debe construirse me-
diante la acción colectiva y la gestión integrada teniendo en cuenta todas las vías en
las que la mayor disponibilidad de agua para un uso o en un medio concreto afecta
la seguridad para los otros usos o medios ahora y en el futuro. Por el contrario, los
usuarios individuales, las empresas, los grupos de interés, las naciones y los gobier-
nos locales tienden a ver el agua desde su punto de vista unilateral. El aseguramiento
del agua se refiere a la práctica habitual de competir por la asignación del recurso
mientras que la seguridad hídrica se refiere al uso compartido. El aseguramiento es
una fuente potencial de escasez y de conflictos como resultado de la competencia,
mientras que la seguridad hídrica apela a la cooperación para conservar los recursos
y compartir los beneficios de la acción colectiva. Del mismo modo, en el ámbito ins-
titucional el aseguramiento del agua conduce a políticas sectoriales desconectadas
que ignoran el efecto conjunto, en tanto que la seguridad hídrica apela a la coordi-
nación institucional y sectorial de modo que todos los usos del agua encajen con la
capacidad de los ecosistemas y de las infraestructuras disponibles para satisfacerlos
de un modo sostenible (UN-Water, 2013)
Esto es evidente en todo lo que tiene que ver con los riesgos vinculados al agua,
como la escasez, el deterioro de la calidad, los riesgos de sequías y las inundacio-
nes. Pero la seguridad hídrica también abarca todos los aspectos financieros ya que
solo mediante incentivos económicos adecuados y con una financiación suficiente
será posible garantizar la permanencia de los servicios del agua a todos los usuarios
y movilizar las inversiones de largo plazo que se requieren para tener un sistema de
provisión de servicios suficiente y con capacidad de adaptarse a las circunstancias
que puedan presentarse en el futuro (Vörösmarty et al., 2010).
Del mismo modo, la seguridad hídrica permite poner de relieve la necesidad y la

importancia de una acción coordinada en los distintos ámbitos de la economía. Por
ejemplo, los trabajos recientes sobre los múltiples nexos del agua con la energía, con
la alimentación, con el cambio climático, etc., ponen de relieve el riesgo que supone
tratar de resolver un problema ignorando los efectos que esto pueda tener sobre los
demás (Al-Saidi y Elagib, 2017; WB, 2016; WEF, 2011). La consideración de la segu-
ridad hídrica podría evitar que alternativas para promover fuentes no convencionales
de energía agraven la escasez de agua, como en el caso de los biocombustibles
producidos en régimen de regadío, o supongan una amenaza para su calidad, como
en el caso de los métodos de fractura hidráulica.
En el mismo sentido, la seguridad hídrica permite poner de relieve los beneficios

de la cooperación y la coordinación, en lugar de la competencia, para responder a
múltiples desafíos del gobierno del agua. Esto es importante al menos en cinco di-
mensiones:
1. A nivel internacional la seguridad mutua pone de relieve las oportunidades para

acuerdos internacionales efectivos para que, en primer lugar, se creen alianzas
que permitan la conservación de los ríos internacionales y, sobre esa base, todos
se beneficien de la conservación de las fuentes compartidas de agua en aras de
la seguridad hídrica de las personas y las actividades económicas de las naciones
firmantes (UN-Water, 2012; Tarlok y Wouters, 2010). A menudo, los beneficios
compartidos son suficientes para convencer a las partes firmantes de la necesi-
dad de cumplir los acuerdos y de dotar al acuerdo en sí de sistemas transparen-
tes de gestión basados en criterios técnicos y reglas de decisión que eliminen la

discrecionalidad (Sadoff et al., 2017; UN-Water, 2013).
2. A nivel local también son importantes las alianzas para construir seguridad hídri-
ca compartida. Este es, por ejemplo, el caso de los pagos por servicios ambien-
tales que no son más que instrumentos para repartir los beneficios de una acción
coordinada para conservar las fuentes de agua mediante pagos de los beneficia-
rios directos, aguas abajo, a quienes pagan el coste de oportunidad de conservar
las fuentes de agua. De ese modo, los pagos por servicios ambientales pueden
verse como mecanismos financieros para alinear las actividades e intereses indi-
viduales de modo que contribuyan a un objetivo compartido de seguridad hídrica
(UN-Water, 2013).
3. A nivel institucional, el concepto de seguridad hídrica es también una importante
llamada de atención para superar la especialización de la gestión del agua en
distintos sectores o silos institucionales. La seguridad hídrica de un país o una
región es el resultado de unos recursos disponibles, pero también de un conjunto
de desarrollos promovidos o regulados por el gobierno en distintos sectores que
tienen un impacto reseñable sobre los usos del agua y sobre los recursos dispo-
nibles en el corto y el medio plazo (Sadoff et al., 2016). Sin embargo, la falta de
coordinación sectorial, entre las políticas de desarrollo agrícola, la planificación
energética, la planificación urbanística, el desarrollo turístico, etc., pueden conlle-
var a un aumento generalizado de la escasez y la inseguridad (UN-Water, 2013;
Sadoff et al., 2017; Damania et al., 2017).
4. El concepto de la seguridad hídrica es también importante para hacer visibles
los beneficios de la conservación y protección adecuada de los ecosistemas.
Mejorando el estado de conservación de los ríos y de los acuíferos aumentamos
la capacidad para atender la demanda futura de agua al mismo tiempo que re-
ducimos los riesgos de inundaciones, la vulnerabilidad frente a situaciones de
sequía y los riesgos para la salud, al mismo tiempo que mejoramos la biodiver-
sidad y los servicios recreativos y culturales de los ríos (Bennett y Ruef, 2016;
Abell et al., 2017).
5. El concepto de seguridad hídrica permite apreciar los costes de oportunidad de
los usos que hacemos de las fuentes de agua. Durante décadas, la gestión del
agua se ha concentrado la construcción de infraestructuras destinadas a llevar
agua a las ciudades, a la agricultura y a las demás actividades económicas. Esto
significa la relativa especialización de los las fuentes de agua en la provisión de
unos servicios específicos, por ejemplo el abastecimiento de agua, en detrimento
de otros servicios que también son esenciales para el bienestar individual y colec-
tivo (Sadoff et al., 2015; Damania et al., 2017). Así por ejemplo, la canalización
de ríos para potenciar la provisión de agua y la navegación, al mismo tiempo que
se aumenta el espacio en las zonas aledañas al río, se hace a expensas de la re-
ducción de caudales, del deterioro de la calidad y del aumento, entre otros, de los
riesgos para la salud. Eso eleva inequívocamente el riesgo y la severidad de las

inundaciones a las que las personas y sus activos están cada vez más expuestas
debido a la ocupación de las antiguas llanuras de inundación. De ese modo, más
allá de la provisión directa de servicios de abastecimiento, es importante que se
ponga el énfasis en la adecuada gestión de los ecosistemas, que son, en última
instancia, los que pueden garantizar el suministro de agua suficiente con la cali-
dad adecuada (EC, 2013).
Todos los componentes de la seguridad hídrica están íntimamente conectados
entre sí, de modo que es imposible ignorar el conjunto de decisiones sociales y de
compromisos que debe resolver la gestión privada y la colectiva del agua en cada
momento. Asegurar los recursos hídricos para unas actividades puede suponer un
aumento de los riesgos y la inseguridad hídrica para otras actividades, para las per-
sonas y para los ecosistemas de los que depende nuestra seguridad hídrica futura.
Por ese motivo conviene dejar claro que el «aseguramiento» del agua para unos obje-
tivos determinados suele tener como consecuencia la pérdida de seguridad hídrica a
medio y largo plazo, en otras actividades y en otros lugares.
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Capítulo 2
¿Por qué necesitamos el Nexo entre agua,
energía y alimentos?
Lucie Pia Pluschke1
Es abril. Aún no ha comenzado la estación seca. Seguimos a Karim por un sendero

muy transitado hasta llegar a un pozo, cerca de lo que parece un huerto de naranjos
abandonado. Los árboles frutales que algún día cargaron mucho peso de cítricos es-
tán ahora marchitos y el suelo yermo. Karim señala el pozo. Mirad adentro y decidme
qué veis, nos reta. Poca cosa, contestamos todos a la vez.
Estamos en la región de Souss-Massa en Marruecos para evaluar el coste eco-
nómico del agotamiento de las aguas subterráneas. Karim es uno de los muchos
agricultores afectados por la escasez de agua. Nos dice que este año alcanzó el
fondo del pozo. Intentó mantenerse con las capas freáticas que disminuían, pero el
acuífero que alimentaba al pozo terminó por secarse. Reniega con la cabeza: «No sé
qué hacer. Ya no hay agua. Antes solía sacarla a un poco más de profundidad, pero
creo que he alcanzado el fondo del pozo.»
Pocas semanas después y unos 8.000 km más al este, estamos en las planicies
semiáridas del este en Rajastán, India. Como en Marruecos, la horticultura es una
importante fuente de ingresos para los agricultores locales. Sin embargo, la alta
variabilidad de las precipitaciones y el limitado acceso a los servicios de irrigación
significan que estos campesinos son vulnerables frente a las sequías y al cambio
climático. Un mejor acceso a las aguas subterráneas puede ayudar a fortalecer la
resiliencia ante la variabilidad del clima. Pero igual que en Marruecos, los acuíferos
de todo el Rajastán están disminuyendo y la Junta Central de aguas subterráneas
(CGWB, Central Ground Water Board) ha señalado varias comarcas de distritos como
zonas que padecen una grave presión (Chinnasamy et al., 2015; Kumar et al., 2013;
CGWB, 2016). La calidad del agua se está deteriorando.
Mientras tanto, el sector agrícola de Rajastán se enfrenta también a otros retos.
Por ejemplo, ¿qué se puede hacer con los frecuentes cortes de luz eléctrica y los
1 Water-Energy-Food Nexus Officer, Oficina Nexo Agua-Energía-Alimentación de la FAO, ONU.

elevados costes de la energía para irrigar, que socavan la productividad y rentabilidad

de muchas explotaciones agrícolas? El Departamento de Horticultura del Gobierno
de Rajastán supo aprovechar la oportunidad de oro de las tecnologías de regadío,
que funcionan a base de energía solar. En 2011, implantó su primer sistema de
subsidios para bombas solares. Combinado con otro subsidio proporcionado por el
Gobierno central, se cubría el 86 % del coste de capital, de forma que el regadío a
base de energía solar se transformaba así en una tecnología asequible para muchos
agricultores.
Generalmente, los campesinos que invirtieron en estos sistemas observaron cam-
bios positivos en sus granjas y explotaciones. Se redujeron los gastos energéticos y
eso permitió que los agricultores pudieran bombear suficiente cantidad de agua sin
verse limitados por el precio de la energía. En las zonas sin acceso a la red eléctrica,
las bombas solares fueron una asequible alternativa al diésel. Según los informes,
la salud de las plantas mejoró y las cosechas aumentaron. Algunos agricultores pu-
dieron cultivar una cosecha más, durante el mismo periodo de tiempo, o sustituir sus
cultivos por otros de más alto valor, aumentando así sus ingresos brutos, y también
su consumo bruto de agua. El tema del agotamiento de las aguas subterráneas solo
surgió cuando un agricultor mencionó que ya había tenido que cavar su pozo a más
profundidad dos veces en ese mismo año para poder encontrar agua. La gestión del
agua no formaba parte de la solución.
1. El Nexo agua-energía-alimentos
La experiencia de Rajastán es una entre otras muchas y recalca la necesidad de
más diálogo entre los sectores y más acción coordinada sobre temas relacionados
con el agua, la energía y los alimentos. Demasiado a menudo, las decisiones de
planificación, inversión y políticas se toman en compartimientos aislados entre sí;
los proyectos suelen tener consecuencias no previstas ni intencionadas que van más
allá de su alcance inicial. El concepto de «Nexo» entre el agua, la energía y la ali-
mentación reconoce este hecho, dando nombre y estructura al complejo proceso que
permite comprender mejor las interrelaciones entre los sistemas hídrico, energético
y alimenticio.
Son numerosas las interpretaciones de este vínculo y, en muchos casos, este
ejercicio ha quedado limitado al plano teórico y ha resultado difícil traducirlo a la vida
real. En esencia, no obstante, el Nexo agua-energía-alimentos captura el Zeitgeist, la
toma de conciencia de que estamos alcanzando los límites de nuestro planeta y que
solo todos juntos podemos abordar los desafíos complejos e interconectados que
de él se derivan. El Acuerdo de París y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
atestiguan el alcance mundial de esta idea, si bien es en el nivel de los países, las
ciudades y las comunidades donde queda más patente el valor y la importancia del
concepto de este vínculo.
¿Por qué necesitamos el Nexo entre agua, energía y alimentos? 15
Este capítulo repasa brevemente algunos de los impulsores y presiones claves

que influyen en los sistemas mundiales de recursos medioambientales. Después,
examina más en detalle cómo se ha interpretado y aplicado en acciones concretas
el concepto de Nexo agua-energía-alimentos. El capítulo concluye argumentando a
favor de una perspectiva sistémica en la gestión de los recursos hídricos, enfoque
que considera el espacio rural-urbano como un continuo en el que ocurren interaccio-
nes claramente distintas entre los diferentes usuarios del agua.
2. Los retos de nuestro tiempo en materia de recursos
Los cambios demográficos, el desarrollo económico y el cambio climático han mol-

deado la manera en que usamos los recursos y quiénes lo hacemos, y así seguirá
ocurriendo en el futuro. La población del mundo sigue creciendo y eso es crucial. Hace
tan solo 50 años, no rebasaba los 3.000 millones de personas. Desde entonces, se
ha más que duplicado hasta llegar a los 7.500 millones en el año 2016. Y aunque las
tasas de crecimiento se han ralentizado, se prevé que la población mundial alcance
los 10.000 millones de personas cuando llegue el año 2050 (FAO, 2017a).
No es solamente la mera cantidad de personas la que presiona sobre los sis-

temas de recursos, sino también los cambios en las pautas de consumo. Estos
cambios se deben en su mayor parte a desarrollos socioeconómicos que afectan al
lugar y a la manera en que trabaja, vive e interactúa la población. Desde la década
de 1990, la rápida urbanización y las transformaciones rurales han sacado a millones
de personas de la pobreza donde se hallaban inmersas anteriormente (FAO, 2017a).
A medida que los países pasaban de economías basadas en la agricultura a econo-
mías basadas en la industria y los servicios, las actividades económicas de las zonas
rurales comenzaron a diversificarse y a depender más del comercio. Se expandieron
las actividades económicas urbanas, que requieren una infraestructura fiable para
suministrar agua y energía. Con ingresos en aumento, también ha habido un cambio
notable en los hábitos y en las pautas relacionadas con la dieta alimenticia. Mientras
el consumo de carbohidratos, básicos para la alimentación, experimenta una tenden-
cia decreciente, incrementa la demanda de productos de alto valor como la carne,
el pescado, los productos lácteos, la fruta y las verduras (FAO, 2017b). Esto añade
presión sobre los recursos medioambientales porque su producción tiende a usarlos
de modo intensivo, que requiere más tierra, agua, energía, fertilizantes y pesticidas
(UNEP, 2010). Con la creciente prosperidad, el consumo de bienes y servicios tam-
bién se eleva, lo cual significa una mayor demanda de recursos, más contaminación
y más emisiones de gases de efecto invernadero. Así pues, se intensifica la compe-
tencia por los recursos de la tierra, el agua y la energía, cada vez más escasos, y
esta situación se agrava aún más por la amenaza existencial que supone el cambio
climático.
Pero las transformaciones del medio rural y urbano no han ocurrido de manera
equilibrada.
En el África subsahariana y el sur de Asia, las transformaciones estructurales se
ven obstaculizadas por el rápido crecimiento de la población, la limitada industrializa-
ción, así como por la baja productividad y la escasa competitividad de las explotacio-
nes y granjas de subsistencia (FAO, 2017a). El crecimiento del sector manufacturero
y del moderno sector de servicios no ha ido al mismo ritmo que la urbanización en el
África subsahariana, poniendo así a los africanos pobres procedentes del medio rural
en riesgo de permanecer atrapados en el círculo vicioso de la pobreza, cuando se
mudan a las ciudades procedentes del campo. La misma dinámica se observa en el
sur de Asia, donde los pobres del medio rural tienen más probabilidades de escapar a
la pobreza si se quedan en ese medio agreste, que mudándose a las ciudades (FAO,
2017a). Queda fuera del alcance del presente trabajo aportar más detalles sobre la
compleja relación entre la pobreza y la degradación del medio ambiente. No obstante,
es preciso señalar que la pobreza y la desigualdad dificultan gravemente la capacidad
de las personas para afrontar los shocks, la escasez y la contaminación (Uitto, 2016).
Otra tendencia preocupante es el incremento del número e intensidad de los con-
flictos, crisis y desastres naturales. El año 2016 registró el número más alto de
personas desplazadas hasta esa fecha (UNHCR, 2017). Con los enfrentamientos,
las crisis y los desastres, se interrumpe o se altera el suministro básico de agua
y energía, los sistemas de producción de alimentos fallan, las infraestructuras y el
acceso a los mercados quedan destrozados y mucha gente afectada se ve abocada
de nuevo a regresar a la pobreza y al hambre. No es muy sorprendente que el número
de personas crónicamente desnutridas en todo el mundo haya crecido en 2017 por
primera vez en este siglo (FAO, 2017c).
El cambio climático exacerbará aún más estas tendencias porque plantea riesgos
para la seguridad del agua, la energía y la alimentación. Una subida en el promedio de
temperaturas mundiales puede aportar ventajas para determinadas partes del mundo
–tales como la expansión de las tierras cultivables, periodos más largos de creci-
miento para los cultivos y un desarrollo más rápido de las plantas–, pero tendrá con-
secuencias negativas para muchas otras. Las proyecciones auguran una reducción
generalizada de las precipitaciones en zonas semiáridas, un incremento de las preci-
pitaciones en las zonas temperadas, más variabilidad en la distribución de las lluvias,
mayor frecuencia de los acontecimientos extremos e incrementos en la temperatura.
Se prevé una grave reducción del caudal de los ríos y de la tasa de reposición de los
acuíferos en la cuenca mediterránea y en zonas semiáridas del África austral, Austra-
lia y el continente americano, que empeorará la disponibilidad de agua para todos los
usos. Se pronostica que disminuirá la productividad en zonas tropicales, donde vive la
mayoría de la población mundial desnutrida y expuesta a la inseguridad alimenticia,
ya que para el año 2050 se calcula que las cosechas en Asia y África se recortarán
en un 8 %. El cambio climático también aumentará la volatilidad de los mercados,
afectando principalmente a los que ya son vulnerables (Wheeler y von Braun, 2013).
Estas tendencias no son muy alentadoras y remiten a temas profundamente arrai-

gados en la historia, la economía y la cultura de lugares y pueblos diversos. La
promesa del Nexo agua-energía-alimentos consiste en que algunos de estos temas
relacionados con la gestión de los recursos se pueden resolver. El vínculo sugiere que
si se coordinan mejor los procesos de planificación y políticas, si la utilización de los
recursos se optimiza y se hallan sinergias, entonces sí podremos usar los recursos
de modo más sostenible. No solo habrá suficiente agua, energía y alimentos para cu-
brir las necesidades básicas, sino también para apoyar el desarrollo socioeconómico
y el medio ambiente. ¿Acaso es una perspectiva demasiado optimista?
3. Interpretación del Nexo

El concepto de Nexo entre el agua, la energía y la alimentación es esencialmente ana-
lítico. Si bien la idea se había mencionado antes, comenzó a ganar impulso y tener
fuerza de arrastre, fuerza motora, a partir de la reunión anual del año 2008 del Foro
Económico Mundial en Davos, debido a la creciente preocupación acerca del aumento
de los riesgos mundiales para la seguridad del agua y los efectos de contagio que
esto puede acarrear en los sistemas alimenticio y energético, así como para el clima,
el crecimiento económico y la seguridad humana (WEF, 2011). Tras esa reunión, la
conferencia del Nexo celebrada en Bonn en 2011 exploró las interrelaciones entre
la seguridad del agua, la energía y la alimentación en un marco conceptual más
amplio (Hoff, 2011) y lo aplicó a ejemplos de la vida real.
Como no está claramente definido, el concepto del Nexo se presta a interpreta-
ción. Algunas organizaciones lo entienden estrictamente en términos de recursos
naturales (agua, suelo y energía) y cuestionan por qué no se toman en considera-
ción explícitamente otros recursos importantes como los minerales (Andrews-Speed
et al., 2012) o el suelo (Lal, 2013; Hoff et al., 2013). Otros resaltan el papel del
agua, la energía y la alimentación en el contexto más amplio del cambio climático y
medioambiental (UNECE, 2015; ICIMOD, 2012; Mohtar y Daher, 2012; IUCN). Para
estos enfoques, el entorno natural es el punto de partida del análisis. La principal
preocupación estriba en cómo reducir el impacto negativo de los usos realizados por
el recurso humano, tales como el agotamiento o la disminución de los recursos natu-
rales, su degradación, su contaminación o la pérdida de biodiversidad. El estado en
que se encuentran los recursos y sistemas medioambientales es indicativo, en este
sentido, de lo que sí funciona o no funciona en nuestros sistemas hídricos, energé-
ticos y alimenticios.
Hasta cierto punto, el mundo empresarial se ha adherido a esta perspectiva.
Empresas como SAB Miller (2014), Coca Cola (2015), Shell (2013) o Dalal (2013),
así como el Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible (World Bu-
siness Council for Sustainable Development –WBCSD, 2014–) consideran el Nexo
agua-energía-alimentación como una oportunidad para conseguir que los sistemas
productivos y las cadenas de valor usen los recursos de modo más eficiente. Por
ejemplo, el WBCSD identificó una serie de soluciones corporativas para optimizar
conjuntamente el uso del agua y la energía en la producción de alimentos, pienso
y fibras (WBCSD, 2014). Un reciente informe de REEP-FAO resume cuál es el valor
añadido por el concepto del Nexo para el sector agrícola de producción de alimentos:
«las empresas, ya sean grandes o pequeñas, a menudo pueden obtener un valor
importante en forma de control o reducción de riesgos, menores costes y mayor
productividad» (Zahner, 2014). Si bien puede resultar difícil cuantificar el beneficio
económico de la inversión, está claro que existen ventajas a largo plazo derivadas de
un enfoque más consciente y responsable cuando se gestionan los recursos natu-
rales. El concepto de Nexo ha demostrado ser muy útil para describir estas ventajas
en los sistemas.
Otras interpretaciones del Nexo se centran más en las personas y vinculan el
concepto a la seguridad del agua, de la energía y de la alimentación (Hoff, 2011;
Weitz et al., 2014), así como a la manera de ganarse el sustento (ODI et al., 2012; Biggs
et al., 2015). Este enfoque habla menos de los recursos naturales, y prioriza más el
modo en que el agua, la energía y la alimentación contribuyen a la seguridad humana
y a los modos de ganarse la vida, de forma diferente aunque interrelacionada. El éxi-
to al abordar el Nexo no se mide solamente en términos de impacto ambiental, sino
también en términos de un amplio elenco de objetivos y metas de desarrollo. A nivel
mundial, esto se plasma en el paradigma de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS). De manera similar, los procesos de planificación y elaboración de políticas a
nivel nacional están empezando a tomar nota de los retos interrelacionados entre los
sectores del agua, la energía y la alimentación, procurando compatibilizar y reconci-
liar entre sí los distintos objetivos de desarrollo (Conway et al., 2015; Bellfield, 2015;
CAREC, 2017; Jouravlev et al., 2017). Enumeramos a continuación varios ejemplos de
acciones recientes que han introducido el modo de pensar del Nexo en los procesos
de elaboración de las políticas: los Diálogos Transfronterizos de Políticas Nacionales
del CEPE (UNECE) sobre el Nexo agua-energía-alimentos-ecosistemas; el Diálogo de
la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN, IUCN) sobre el
Nexo y las soluciones de infraestructuras hídricas, y el Diálogo Regional Nexo en La-
tinoamérica y el Caribe, auspiciado por la CEPAL, institución que forma parte de las
Naciones Unidas (NN. UU.).
Estas iniciativas tienen por objeto abordar la insuficiente coordinación entre dis-
tintos sectores y mejorar los procesos de toma de decisión. Por ejemplo, el grupo de
trabajo sobre cuencas fluviales transfronterizas, que lidera la CEPE (Comisión Eco-
nómica de las Naciones Unidas para Europa), llevó a cabo varias evaluaciones trans-
fronterizas de Nexo para entender las interrelaciones entre los objetivos de seguridad
del agua, la energía y los alimentos en los distintos países ribereños, así como para
alentar el diálogo entre sectores a nivel nacional, y entre los países a nivel de la
cuenca transfronteriza (UNECE, 2015). El resultado de esas evaluaciones es que,
generalmente, la gestión del uso de los recursos del suelo, la energía y el agua suele
realizarse en sectores aislados unos de otros, sin tener en cuenta la demanda de los
usuarios, que compiten por obtener los mismos y limitados recursos. Por ejemplo, en
la cuenca del río Sava, la variabilidad del clima y la disponibilidad del agua afectan
al sector energético. Durante las temporadas de sequía, se puede generar menos
energía hidroeléctrica porque el caudal del agua es bajo; y durante los episodios de
inundaciones, los sistemas de refrigeración de las plantas de generación de energía
quedan inutilizables, con los consiguientes cierres obligatorios de esas plantas. Se
podrían evitar pérdidas económicas y riesgos en la seguridad energética si la gestión
de la cuenca hidrográfica tuviera más en cuenta y con más cuidado las necesidades
del sector energético, en este caso. La gestión del riesgo de inundación y las distin-
tas prácticas de utilización del suelo bien podrían mejorar la seguridad energética en
algunos de los países ribereños. Sin embargo, esto exige procesos de planificación
más integrados.
En general, sigue habiendo cierto grado de ambigüedad cuando se usa en la prác-
tica el concepto de Nexo agua-energía-alimentación. Al menos, es un ejercicio que
lleva a la reflexión porque se basa en la comprensión holística de lo que a menudo
se describe como sistemas socio-ecológicos o de interacción entre el ser humano y
su entorno: sistemas humano-medioambientales (Liu et al., 2015). El concepto del
Nexo reconoce que los dos sistemas, el humano y el natural, son complejos y están
íntimamente relacionados. Son estas interrelaciones las que tendremos que explorar
más a fondo si queremos abordar eficazmente los muchos desafíos de sostenibilidad
a los que se enfrenta nuestro planeta, como son la escasez de agua, la seguridad
alimenticia y energética, el cambio climático y las migraciones, por nombrar solo
unos pocos. Se trata de una tarea difícil, que requiere el esfuerzo combinado de
los investigadores, de quienes practican el desarrollo, de las empresas, de quienes
toman las decisiones y de la sociedad civil en su conjunto, con el fin de derribar las
barreras que impiden el cambio, «inclusive las resistencias ante la colaboración inter-
disciplinaria, la complejidad, la economía política y la incompatibilidad de las actuales
estructuras institucionales» (Leck et al., 2015).
3.1. De la investigación para la acción…

El Nexo agua-energía-alimentación ha despertado especial interés entre los inves-
tigadores y los estudiosos. Los que elaboran modelos, los analistas de sistemas,
los ingenieros, los científicos del sistema terráqueo y los geógrafos intentan desa-
rrollar enfoques integradores, que capturen las interrelaciones dinámicas entre los
sistemas natural y social (Kates, 2011). Sus trabajos se basan en sólidos cimientos
teóricos, que incluyen la teoría de la resiliencia (Holling, 1973; Folke et al., 2002),
la teoría de la transición (Rotmans et al., 2001), los trabajos de Ostrom sobre los
sistemas socio-ecológicos acoplados (2009) y la investigación de Young et al. sobre
la globalización del sistema socio-ecológico (2006). Toda esta labor se fundamenta
en tradiciones de ciencias de la sostenibilidad, con el fin de intentar entender el
sistema como una totalidad, en lugar de limitarse a los elementos individuales que
la componen.
Es interesante señalar que gran parte de la investigación relacionada con el
Nexo se lleva a cabo en colaboración entre este ámbito y el de las políticas, con
objeto de que se oriente hacia la acción práctica y sea relevante para los procesos
globales de toma de decisiones y políticas. Por ejemplo, el Instituto Real de Tec-
nología de Estocolmo (KTH, por sus siglas en sueco) ha sido muy activo a la hora
de analizar estrategias relativas al clima, el uso del suelo, la energía y el agua
(CLEW, Climate, Land-use, Energy and Water strategies) empleando un enfoque de
sistemas integrados y colaborando con organizaciones de NN. UU. e institutos in-
ternacionales de investigación (Howells, 2013). El equipo del KTH usa modelos y
herramientas de planificación como el Modelo de Planificación de Energías Alterna-
tivas a Largo Plazo (LEAP, Long-range Energy Alternatives Planning), el Sistema de
Evaluación y Planificación del Agua (WEAP, Water Evaluation and Planning System),
así como las Zonas Agro-ecológicas (AEZ, Agro-Ecological Zones) para evaluar distin-
tos escenarios de utilización de los recursos. El valor que aporta el enfoque CLEW
consiste en que su principal criterio son los problemas a solucionar. Por ejemplo, se
empleó este enfoque para desarrollar una nueva estrategia de sostenibilidad en las
islas Mauricio y también se usó en el proceso de Río+20 (Welsch et al., 2012). Asi-
mismo, este planteamiento sirvió de herramienta en un proyecto del Banco Mundial
que evaluaba la resiliencia al clima en las infraestructuras de sistemas hídricos,
energéticos y de transporte en África (Cervigni et al., 2015).
Otro ejemplo de investigación orientada a la acción es el programa Nexo UNU-FLO-
RES que defiende los enfoques integrados en la gestión del agua, el suelo y los resi-
duos, con los modelos de reciclado de recursos y de la economía circular (Huelsmann
y Reza Ardakanian, 2015). Mediante una conferencia Nexo bienal, cursos a distancia
por Internet y una plataforma digital de herramientas Nexo, el programa consigue lle-
gar a una comunidad de científicos y políticos más amplia (Mannschatz et al., 2016).
El Instituto de Investigación para la Humanidad y la Naturaleza, ubicado en Japón,
llevó a cabo una iniciativa similar (RIHN, 2013) a través de su proyecto denominado
Círculo de fuego en Asia-Pacífico (Asia-Pacific Ring of Fire Project). Otro ejemplo pare-
cido es la investigación del Grupo TAMU (Texas A&M, 2015) sobre el agua, la energía
y la alimentación (Water-Energy-Food Research Group.
Además, en años recientes se han formado diversas redes para catalizar nuevas
investigaciones y favorecer el intercambio de conocimientos sobre el Nexo entre
agua, energía y alimentación. La futura Red de Nexo agua-energía-alimentos para
el conocimiento y la acción2 apoya el diseño conjunto de la investigación y los pro-
yectos de Nexo a distintas escalas. La Red FE2W3 trabaja específicamente en seis
2 http://futureearth.org/future-earth-water-energy-food-nexus
3 www.fe2wnetwork.org
de las mayores cuencas hidrográficas del mundo. La Red Nexo4 se compone princi-
palmente de instituciones británicas de investigación que proporcionan becas y un
centro de actividad para que los científicos sociales puedan participar en el debate
sobre el Nexo.
En particular, la Red Nexo ha procurado que los científicos sociales participen más
en los debates sobre este tema, ya que esto no ha ocurrido hasta la fecha. Su pro-
pósito también consiste en reflexionar con sentido crítico sobre el discurso, la lógica
y la ideología que impregnan al Nexo. Este ejercicio ha desvelado una nueva serie de
cuestiones, preguntas y desafíos. Por ejemplo, Shilpi Srivastava y Lyla Mehta señalan
que el discurso que envuelve al concepto del Nexo a menudo «adopta el lenguaje
de la seguridad» recalcando así la alarmante incertidumbre y escasez de recursos,
con el fin de favorecer y propugnar la toma de decisiones en los programas políticos
(Srivastava y Mehta, 2014). Indican que las discusiones sobre acceso, derechos,
responsabilidad y rendición de cuentas suelen brillar por su ausencia en los debates
sobre el Nexo y, de esta forma, se corre el riesgo de ignorar algunos temas clave
como son la igualdad y la justicia social. Otros autores han examinado más en detalle
las dinámicas y los intereses que subyacen en la manera de interpretar el concepto
de Nexo agua-energía-alimentos. Allouche et al. (2014) sostienen que este concepto
se basa en la premisa de que la familia humana será capaz de controlar el cambio
medioambiental a escala del planeta. Los autores cuestionan esta hipótesis de base
y sugieren que se necesita un cambio en la manera de gobernar que reconozca los
límites de la capacidad y el ingenio humanos a la hora de idear soluciones. Porque en
lugar de soluciones estáticas y a menudo impulsadas por la tecnología, se precisa un
mayor énfasis en los enfoques adaptativos que surgen de las bases de la población
y se dirigen hacia su élite.
3.2. … a la acción para el bien de los usuarios

Con la activa participación de la comunidad científica en la labor referente al Nexo
agua-energía-alimentación, ¿cómo se traduce este concepto en los procesos de pla-
nificación, en los proyectos y al aplicar las políticas?
Podemos afirmar que, en general, ha habido una creciente toma de conciencia de

las interrelaciones del Nexo entre agua, energía y alimentación, así como de otros
temas tales como el cambio climático, las migraciones y la urbanización (El Hajj et
al., 2017). Esta concienciación se manifiesta de varias formas y a distinta escala.
Por ejemplo, a nivel nacional, la Oficina del Parlamento Británico para la Ciencia y la
Tecnología examinó recientemente cómo se pueden emplear los enfoques del Nexo
para informar la toma de decisiones políticas (UK Parliament, 2016). En los Estados
Unidos de América, el Departamento de Energía y organizaciones pertinentes del
4 www.thenexusnetwork.org
sector del agua idearon un plan de colaboración (Water Research Foundation, 2016).
En Marruecos, el Ministerio de Energía, Minas, Agua y Medio Ambiente trazó un plan
estratégico de trabajo para lograr sinergias entre los sectores del agua, la agricultura,
la minería y la energía (MEM, 2015). A nivel de las cuencas fluviales, la Comisión
Internacional para la cuenca del río Sava prosigue sus trabajos transfronterizos de
evaluación del Nexo, modelizando distintos escenarios de esta interrelación con ob-
jeto de desarrollar el territorio. Evalúa las opciones para una mejor coordinación y
cooperación con el fin de aplicar los instrumentos legales (en particular, el Acuerdo
Marco sobre la cuenca del río Sava) e implementar los procesos de planificación
transfronteriza (mediante los planes de gestión de la cuenca fluvial y de los riesgos
de inundación; UNECE, 2016). En las ciudades, como ocurre en el municipio de Naga
en las islas Filipinas, el enfoque del Nexo se ha integrado en los planes de utilización
del suelo con objeto de crear un centro urbano compacto que pueda usar los recursos
eficazmente (City Goverment of Naga, 2017). Estos son tan solo unos pocos ejem-
plos de cómo los procesos políticos han hecho suyo el concepto del Nexo.
También ha habido muchos proyectos Nexo a nivel regional, nacional, a nivel de
ciudades y a nivel local. Los temas van desde la bioenergía hasta los procesos de
tratamiento de aguas residuales, pasando por la irrigación a base de energía solar,
la agro-ecología, la gestión de las cabañas de ganado, la merma alimenticia y los
desechos. Estos proyectos se centran principalmente en el potencial innovador y de
creación de sinergias que aportan las soluciones basadas en el Nexo. Prometen una
mayor eficacia al emplear los recursos, prácticas más inteligentes en relación al cli-
ma, una gestión sostenible y la posibilidad de que todos puedan acceder a ellos. Y,
si bien está claro que es interesante dar un giro optimista como este, pocos niegan
la naturaleza controvertida de la asignación y el acceso a los recursos.
Pocos proyectos abordan explícitamente las dificultades de la planificación trans-
versal y la realización de proyectos en el entorno institucional de gobernanza existen-
te. Los ministerios luchan en busca de un terreno compartido, en medio de recortes
presupuestarios, la competición por lograr influencia, la insuficiencia de los recursos
humanos y la falta de mandato claro que defina su campo de actuación. Más aún,
los proyectos del Nexo tienden a desdeñar el hecho innegable de que es preciso
competir y llegar a acuerdos. Nadie puede decir que no existan diferencias de riqueza
y de poder y que estas determinan quién controla el acceso a los recursos medioam-
bientales y su asignación. Con demasiada frecuencia, los procesos donde intervienen
quienes tienen algún interés se escoran a favor del que habla más fuerte, de quien
más se hace oír. Por ejemplo, el desarrollo de la energía hidroeléctrica ha generado
muchas disputas transfronterizas. Sin embargo, una comprensión más matizada de
los distintos intereses de los usuarios pone de manifiesto que las relaciones río arri-
ba y río abajo, antes o después, en el origen o el resultado, no son tan simples ni
tan claras como a veces se afirma (Kuenzer et al., 2013). No son las naciones, como
se sugiere a menudo, sino los grupos de personas quienes más sufren por las nego-
ciaciones dentro del Nexo, y especialmente los colectivos más pobres y vulnerables.
Estos habitantes son testigos de los cambios en el caudal de agua, el incremento

de la erosión, la interrupción de las rutas migratorias de los peces y su pérdida de
hábitat, que desemboca en una situación donde ya no pueden vivir de lo que pescan
allí a diario. Conforme a la filosofía de la Agenda para el Desarrollo Sostenible, los
proyectos Nexo no pueden abordar solamente los recursos medioambientales, sino
que también deben incluir a las personas que los utilizan.
4. Hacia una perspectiva sistémica en la gestión

de las aguas urbanas
Si hablamos de coherencia en las políticas o de esfuerzo empresarial para mejorar
la eficacia en el uso de los recursos, si el punto de entrada es la gestión del agua
o la seguridad alimenticia, en cualquiera de los casos, el mensaje clave del Nexo
agua-energía-alimentación es que debemos considerar las interrelaciones entre los
sistemas de recursos para tomar decisiones más inteligentes sobre cómo emplear-
los, administrarlos y asignarlos.
Esto se aplica también a la gestión de aguas urbanas. En la actualidad, las ciu-
dades se enfrentan a inundaciones, sequías y a las consecuencias inciertas de ac-
tividades ubicadas cerca de las fuentes de origen de los cursos fluviales. La conta-
minación y el tratamiento deficiente de las aguas residuales añaden mayor presión
en los recursos hídricos. Las ciudades costeras, que representan las tres cuartas
partes del total de todas las grandes urbes y concentran a la mitad de la población
mundial (UNEP y UN-Habitat, 2005) se enfrentan a riesgos añadidos por la subida de
nivel del mar y la intrusión de aguas salinas. Cada vez están más amenazados los
ecosistemas cercanos, como los manglares, que sirven de parapeto natural ante la
erosión, los destrozos de las tormentas y los tsunamis. Los riesgos hídricos en zonas
urbanas no ocurren de manera aislada, sino que están estrechamente vinculados a
la utilización del suelo, la producción de la energía (por ejemplo, la hidroeléctrica y la
bioenergía), la gestión de los residuos y la planificación urbana.
Conscientes de esto, la Asociación Internacional del Agua (IWA, International Wa-
ter Association), junto con cientos de personas y entidades interesadas en el tema,
desarrollaron un conjunto de principios para lograr unas ciudades inteligentes en lo
referente al agua (IWA, 2017). Estos principios reconocen las interacciones entre las
urbes y su área rural circundante, y esbozan diecisiete maneras de transformar las
ciudades en entes más resilientes al clima y con mayor capacidad de adaptarse a los
cambios. Recalcan la conexión de las ciudades con la cuenca de la que mana el agua
que usan. Las infraestructuras verdes, como los humedales, los valles inundables,
así como los bosques y las zonas verdes urbanas ejercen un papel importante en
la gestión del riesgo de inundación y en la reducción de la contaminación del agua.
Otro ejemplo de dónde deben involucrarse más activamente las ciudades es en la
elaboración de una estrategia bien planificada para el uso de la cuenca con fines de
ocio recreativo. Además, los principios recalcan también el papel que desempeñan
las ciudades a la hora de regenerar los recursos hídricos, reducir el uso del agua y la
energía, reutilizar las aguas residuales, recuperar la energía y reciclar los nutrientes
y los demás materiales valiosos durante estas actividades. Se necesita un enfoque
más sistemático en los servicios urbanos de gestión del agua, la energía y los resi-
duos. Finalmente, los principios piden un diseño urbano más sensibilizado al tema del
agua y la participación de la comunidad en la planificación rural y urbana (IWA, 2017).
Si bien las finanzas siguen siendo un tema candente, las ciudades del mundo, desde
Copenhague a Dakar, de Shenzhen a Sídney, demuestran a diario las ventajas de un
enfoque sistémico en la gestión de los recursos.
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Capítulo 3
Temas críticos de la prestación de servicios
de agua y saneamientos urbanos
en América Latina: visión del BID
Jorge Ducci1
Palabras clave: agua y saneamiento, gobernanza, operadores de servicios, financia-

ción de servicios públicos, participación privada.
1. Introducción
Desde los años noventa se ha incrementado sustancialmente la cobertura de los ser-
vicios de agua potable y alcantarillado urbanos de América Latina y el Caribe. Como
señalan los datos recopilados por el JMP en relación con los Objetivos de Desarrollo
del Milenio2, estas se incrementaron desde 94,2 % en 1990 a 97,4 % en el 2015
en agua segura y del 80,2 % a 87,9 % en saneamiento seguro. Si bien este logro
es significativo, quedan todavía importantes desafíos en materia de inversiones. Se
estima que para alcanzar el servicio universal tanto a niveles urbanos como rurales
para el año 2030 se requeriría de un esfuerzo del orden de 5.100 millones de dólares
estadounidenses anuales, lo cual supera significativamente la inversión histórica (so-
bre 4.100 dólares estadounidenses desde 1990 al 2015). Por otro lado, existe una
gran deficiencia en lo que se refiere al tratamiento de las aguas residuales, estimánd-
ose que en 2015 esta no superaba el 20 % en la región. Para alcanzar una cobertura
del 64 % en el 20303 sería necesaria una inversión adicional de unos 1.660 millones
de dólares estadounidenses anuales.
1 Lead Economist, División de Agua y Saneamiento, Banco Interamericano de Desarrollo (BID). E-mail:
jducci@iadb.org. La opiniones expresadas en este capítulo son exclusivamente del autor y no necesa-
riamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni
de los países que representa.
2 Un análisis detallado de estos antecedentes se encuentra en Ducci et al. (2015).
3 CAF (2012) incluye también inversiones necesarias para la reposición de infraestructura y el control de
agua de lluvia.
Los desafíos que implica la cobertura del servicio del agua se incrementan al
tener en cuenta la calidad del propio servicio, que es un aspecto esencial de los nue-
vos Objetivos de Desarrollo Sostenible4 y de la declaración del agua y saneamiento
contemplados como derechos humanos5, desde 2015 como derechos independien-
tes pero vinculados. Efectivamente, asegurar la disponibilidad de los mismos (en
volumen y continuidad), la potabilidad del agua que entregan los servicios, su accesi-
bilidad y su aceptabilidad cultural y asequibilidad económica, pasan a ser elementos
centrales de este nuevo enfoque. Más aun, entre los principios generales que exigen
estas declaraciones se encuentran elementos como la adopción de políticas de no
discriminación e igualdad, el acceso a la información y transparencia en las decisio-
nes, el asegurar la participación ciudadana, la instauración de la rendición de cuentas
de las autoridades y responsables de los servicios y, por último, la búsquedad de la
sostenibilidad de los mismos.
Sin obviar importantes diferencias entre países, se puede señalar que la región
presenta carencias relevantes en materias tales como la gobernanza sectorial, la
calidad de funcionamiento de los entes operadores, el acceso a la financiación (in-
cluyendo niveles inadecuados de tarifas), las amenazas externas asociadas con el
cambio climático, la escasez de participación del sector privado y otros, que limitan
las posibilidades de alcanzar en plazos razonables las metas establecidas.
Estas exigencias de cobertura y calidad, y la aspiración de la región de atender
universalmente a la población hacia el año 2030, requieren no solo una revisión pro-
funda de la situación de la prestación de los servicios, sino también la identificación
de oportunidades y políticas que permitan acelerar nuestra capacidad de respuesta a
estos desafíos. Por ende, solo una actuación eficaz, eficiente y focalizada en las prin-
cipales prioridades, tanto de los gobiernos y entes nacionales como de la comunidad
internacional, permitirá avanzar razonablemente hacia estos objetivos.
El resto del documento presenta detalladamente los temas más críticos sobre
los que el Banco Interamericano de Desarrollo ha centrado sus diagnósticos y su
actuación en la región6.
2. Gobernanza sectorial
Un diagnóstico típico del sector7, en cualquier país de América Latina, a principios de
los años noventa señalaba que invariablemente el servicio estaba siendo prestado a
través de entidades públicas ligadas a Ministerios o como empresas con autonomía
limitada, muchas veces de carácter nacional, y atendiendo los servicios en áreas
4 Naciones Unidas (2015), especialmente Objetivo 6.

5 Albuquerque (2012).
6 Consultar, por ejemplo, BID (2007) y BID (2014).
7 Ver, a modo de ejemplo, World Bank (1994).
Prestación de servicios de agua y saneamientos urbanos en América Latina 31
tanto urbanas como rurales. Estas entidades tenían funciones múltiples tales como la
operación y mantenimiento de los servicios propiamente dichos, la autovigilancia en
el cumplimiento de las normas de calidad del agua potable y de las aguas servidas,
la planificación y ejecución de proyectos, la formulación de políticas sectoriales o la
emisión de normativa técnica y propuestas tarifarias. La participación de sectores
privados con orientación comercial era prácticamente inexistente.
A partir de ello se implementaron, principalmente desde los años noventa, nu-
merosas reformas institucionales orientadas explícita o implícitamente a mejorar la
eficiencia del funcionamiento del sector, atraer recursos privados para la financiación
basados en tarifas eficientes y financieramente sostenibles y estables, además de a
promover las condiciones para una mayor eficiencia de los prestadores de los servi-
cios8. En la mayoría de los países se promulgaron leyes que ordenaban la estructura
del sector estableciendo, por ejemplo, aspectos como obligaciones y responsabilida-
des de los prestadores y usuarios de los servicios, regímenes de carácter comercial
para operadores de los servicios, revisión de niveles y estructuras tarifarias y de
subsidios, y, principalmente, la separación de las funciones del Estado entre rectoría,
regulación y prestación de los servicios.
Este último aspecto era considerado esencial para el nuevo modelo estructural
del sector. La necesidad de disponer de entes reguladores9, políticamente indepen-
dientes, con suficiencia de recursos y capacidad técnica, para establecer tarifas, fijar
parámetros de calidad de servicios, establecer normas sobre inversiones y fiscalizar
a los prestadores de servicios permitía la eliminación definitiva de funciones de auto-
rregulación y politización de las empresas, considerada inviable e ineficiente.
Todavía hoy, sin embargo, existe una percepción creciente de que la actividad
regulatoria no ha cumplido con las expectativas en la mayoría de los países de la
región. Con las excepciones claras de Colombia y Chile, los demás entes regulado-
res han tenido una actuación e impacto limitados por cuanto la gran mayoría de las
empresas han seguido siendo públicas, y los gobiernos no necesariamente traspa-
saron a este nuevo ente el poder político para intervenir en el sector. Las decisiones
sobre financiación y tarifas se han mantenido en los niveles políticos y no técnicos.
Por ejemplo, en muchos casos las empresas públicas son especialmente débiles
y no tienen capacidad de respuesta a los requerimientos de entes reguladores (o,
inversamente, varias empresas públicas de gran tamaño han sido capaces de igno-
rar los requerimientos de los reguladores –o capturarlos–). A la vez, se aprecia que
los modelos regulatorios, especialmente en materia de tarifas, están basados en la
propiedad privada de las empresas operadoras y no son necesariamente relevantes
para empresas públicas que tienen objetivos múltiples y contradictorios (y no nece-
sariamente comerciales). Estas observaciones están conduciendo a algunos análisis
8 Como queda recogido en (entre otras fuentes): World Bank (1994) y Marin (2009), Capítulo 2 y Savedoff
y Spiller (1999), Capítulo 1.
9 Ver Solanes (2000), Corrales (2004a), Jouravlev (2003), Beecher (2008), USAID (2007) y Marin (2009).
que proponen revisar la función regulatoria para el caso de las empresas públicas,
evaluar los reguladores existentes e identificar las mejores prácticas en la materia10.
Otra dimensión de las reformas sectoriales de los años noventa se refiere a la im-
plementación de procesos de descentralización de los servicios, muchas veces desde
fuera del sector. Es así que en la mayoría de los países de la región desaparecieron
las empresas nacionales de servicios de agua y saneamiento, creándose empresas
regionales o estatales (es decir, de estados u otras divisiones administrativas sub-
nacionales), e incluso municipales. El objetivo explícito de esta descentralización fue
el de llevar los servicios a una gestión más cercana a los mismos usuarios, sobre la
base de que los gobiernos de carácter local serían más eficientes o eficaces a la hora
de resolver los problemas de sus comunidades11. Sin embargo, esta descentraliza-
ción (especialmente en el caso de municipalizaciones) hizo surgir nuevos problemas:
por ejemplo, la gran mayoría de los municipios de la región no tienen capacidad
técnica, ni de gestión, ni tampoco financiera para mantener los servicios; asimismo,
la atomización de estos últimos no facilita el logro de economías de escala12, ni la
transferencia de recursos entre comunidades con capacidad de pago a las que no la
tienen. Por último, la titularidad de los servicios en manos de los municipios dificulta
la intervención del Estado central o supramunicipal en las decisiones locales. En paí-
ses como Colombia y Perú este tema ha sido objeto de amplio debate, y en el caso
de este segundo país, incluso se han vuelto a crear empresas de carácter regional o
departamental.13
Existe la preocupación de que, en realidad, la prioridad política del sector es li-
mitada14. Los prestadores públicos siguen estando fuertemente influenciados por
elementos políticos que intentan capturar rentas, y están sujetos a estrictas normas
presupuestarias que limitan su disponibilidad o acceso a financiación. Las moviliza-
ciones sociales en torno al tema del agua solo se dieron en casos de privatizaciones
de los años noventa, sin que necesariamente se tradujeran en una mayor prioridad
permanente. En menor medida ha habido movilizaciones sociales o reclamos en los
medios en casos de cortes importantes de agua por desastres naturales (por ejem-
plo, en ciudad de Panamá y Santiago de Chile, se han observado en años recientes
interrupciones de los servicios por incrementos en la turbiedad del agua en las fuen-
10 Ver OECD (2015), Serebrisky et al. (2011), Bartoloméu-Sánchez et al. (2017), Rozas y Bonifaz (2014)
y Hantke-Domas (2011).
11 Un análisis detallado de casos en Bolivia (Faguet, 2012) muestra profundas diferencias de gestión en
varios municipios de ese país, explicándolas en función de factores de economía política.
12 Ferro y Lentini (2010).
13 Un caso diferente e interesante es el de Brasil, en el cual en los años setenta se crearon empresas
públicas, y los municipios fueron presionados para entrar en «convenios de concesión» para que estas
empresas desarrollaran y gestionaran los servicios. Aún hoy, un 70 % de los servicios municipales del
país están operados por las empresas públicas.
14 No obstante, una consulta interna con especialistas del BID señala que de 21 países considerados, en
un 67 % los servicios de agua o el tema de recursos hídricos han sido un tema relevante en la discusión
política durante los últimos cinco años (campaña presidencial o regional), mientras que un 67 % tenían
programas con relación al agua considerados prioritarios.
tes)15. El sector compite con cierta desventaja en relación con otros programas socia-
les (educación, atención hospitalaria, seguridad social, delincuencia, etc.) que tienen
una mayor demanda pública, pese a las conexiones estrechas entre el suministro de
agua y saneamiento y muchos de esos otros objetivos socialmente legítimos. Por ello
nos parece importante la participación de la comunidad internacional en la promoción
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la adopción de normas sobre los derechos
humanos con respecto al agua y al saneamiento, ya citados, para que se pueda con-
citar una mayor prioridad política y dar más visibilidad del sector.
Otro aspecto de preocupación general se refiere a la gobernanza de los recursos
hídricos y a los riesgos e impactos que se esperan del cambio climático16. Los países
de la región no están preparados para los cambios que ya están teniendo lugar. Así,
por ejemplo, se han dado extensos periodos de sequías tanto en las cuencas que
abastecen la ciudad de São Paulo y Río de Janeiro como en la zona norte y centro
de Chile, poniendo en riesgo la disponibilidad del recurso hídrico17. De igual manera
hay números países en la región en los cuales es evidente la sobreexplotación de
acuíferos (México, Chile y otros), limitando la sostenibilidad de la extracción del re-
curso18. También se ha observado el aumento de la frecuencia de eventos extremos,
causando incrementos significativos en daños humanos y económicos19 que, combi-
nados con inapropiadas políticas de gestión de cuencas, pueden poner en peligro la
sostenibilidad de las fuentes e, incluso, afectar a las infraestructuras existentes. Por
último, como ya se señalara, la baja tasa de cobertura de tratamiento de aguas ser-
vidas implica una contaminación generalizada de los recursos hídricos de la región20.
La reorganización de la gobernanza de la gestión de recursos hídricos, por ejemplo,
por la vía de la gestión integrada de cuencas, representa un desafío institucional y
financiero a gran escala. Las mejoras tecnológicas para disponer de mayores volúme-
nes de agua (por ejemplo, vía desalación, reutilización de aguas residuales y gestión
de las partes altas de las cuencas) así como para reducir las pérdidas físicas en los
sistemas, parecen imprescindibles para enfrentar esta situación.
3. Eficiencia de los operadores

En su gran mayoría los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina
se prestan a través de entidades públicas, ya sean de carácter nacional (en algunos
15 En Santiago de Chile se han observado cortes importantes del servicio de agua producto de aluviones
que incrementan considerablemente la turbiedad del río Maipo, del cual se abastece la ciudad, lo que
ha llevado a amplios reclamos de la población y descontento con el servicio. Ver El Mercurio, 27 de
abril del 2017.
16 Ver, entre otros, BID (2009).
17 Consultar Galleguillos et al. (2017) para Chile y ANA (2015) para Brasil.
18 Ver CONAGUA (2014) para México y Peña (2013) para el caso de Chile.
19 CRED (2016).
20 BID (2014) indica que solo del orden del 15 % de las aguas residuales son tratadas en la región.
países relativamente pequeños), regional o municipal. El examen de la situación de

los prestadores de los servicios hace ver, en general, notables ineficiencias opera-
cionales21. Altos niveles de agua no facturada (por encima del 40 % en la mayoría
de los países), ausencia de medición del servicio (con niveles de menos del 50 %
en muchos casos) con el consecuente desperdicio de agua (consumos superiores a
200 litros por persona y día), falta de mantenimiento de la infraestructura existente22
y deterioro de la misma por falta de reposiciones oportunas, exceso de gastos en
algunos ítems (energía eléctrica, por ejemplo) y, por último, insuficiencia de equipos,
vehículos e implementos para la adecuada gestión de los servicios. Un indicador cla-
ve de gestión, el número de empleados por 1.000 conexiones de agua potable, que
está por encima de tres en la mayoría de las empresas, evidencia notables excesos
de personal en muchos servicios. A esto se suman también, en muchos casos, otros
problemas como la baja remuneración y el inadecuado nivel técnico del personal
clave. En general, la gestión de los recursos humanos y financieros es lenta, poco
oportuna y burocratizada. No existen sistemas apropiados de control contable-finan-
ciero ni administrativo y las políticas comerciales, especialmente las referidas a la
recuperación de lo facturado, son deficientes. Muchas veces, las decisiones de in-
versión no toman en consideración criterios técnico-económicos adecuados para su
dimensionamiento y oportunidad.
Los resultados tan poco satisfactorios que se han señalado tienen su origen en
algunas causas muy precisas asociadas a elementos propios de la economía política
del sector23. Un primer elemento central del diagnóstico es la verificación del hecho
de que las entidades operadoras de los servicios actúan en un marco que no provee
ni los incentivos ni la autonomía necesarias para una buena gestión. La función de
prestación de los servicios está afectada por una multiplicidad de objetivos contradic-
torios. A estas entidades se les exige eficiencia, a la vez que cumplir con sus obliga-
ciones sociales de dar servicio en cualquier circunstancia, lograr metas financieras y
atender las exigencias de intereses políticos. Claramente el cumplimiento simultáneo
de estos objetivos es imposible, lo que implica el abandono de alguno de ellos. En la
mayoría de los casos se sacrifica la eficiencia económica y la calidad de prestación
del servicio, así como los objetivos de financiación. Esto es consecuencia directa de
la elevada injerencia política en la toma de decisiones del prestador de servicios,
que afecta a las decisiones de inversión (dónde y cuándo invertir), al nombramiento
del personal técnico superior, a la imposición de restricciones al manejo técnico del
servicio, etc. Naturalmente, esta injerencia es incompatible con el logro de buenos
resultados en la gestión.
En el marco de lo señalado, las entidades son, en general, muy débiles. La alta
rotación de personal profesional cualificado, los bajos salarios, los bajos niveles
21 Como queda reflejado, por ejemplo, en ADERASA (2014).

22 SISS (2016) menciona que la tasa de inversión de reposición de infraestructura del agua potable en
Chile es de solo del orden del 0,5 % anual.
23 Krause (2009), Andrés et al. (2011), Corrales (2004b), Rouse (2007) y otros.
de capacitación y la desmotivación, entre otros factores, conducen a una situación

desmedrada de capacidades técnicas de gestión de los servicios. Los prestadores
operan asimismo en el marco de las normas del sector público que limitan muy
significativamente su autonomía en materia de adquisiciones, de personal, de pre-
supuesto, etc.
La planificación y programación de inversiones, así como la capacidad de formu-
lación e implementación de proyectos, son rudimentarias en atención a la elevada
dependencia de aportes del fisco para su financiación. Las notables fluctuaciones en
estos aportes, siguiendo los ciclos políticos y económicos de los países, afectan a
las posibilidades de ejecutar programas de expansión estables de largo plazo.
La experiencia internacional mostró en la década de los noventa y principios del
nuevo milenio que esta realidad persistía a pesar de los muy significativos esfuerzos
de asistencia técnica y de apoyo institucional destinados a mejorar la gestión de las
entidades prestadoras de los servicios. Surgieron innumerables programas de apoyo
institucional incluyendo cuestiones como la provisión de equipamientos (computado-
res, vehículos, sistemas informáticos diversos), instalación de modernos sistemas
de control y gestión, formación de personal clave, formulación de planes maestros de
los sistemas, incorporación de metodologías de evaluación de proyectos, sendos es-
tudios tarifarios, etc. Sin embargo, la evidencia anecdótica disponible24 ha mostrado
que, al contrario de lo deseado, estos programas han tenido impactos muy limitados
o solo temporales. Persisten importantes ineficiencias a pesar de los esfuerzos que
se han llevado a cabo para superarlas.
Existe también acuerdo sobre el hecho de que, ante las importantes magnitudes
de inversiones que se requieren para llegar a coberturas aceptables de los servi-
cios y para atender las demandas crecientes de mejora ambiental relacionadas con
ellos, no es factible simplemente aumentar los recursos que se destinan al sec-
tor25. No es aceptable invertir más, per se, en situaciones en que la infraestructura
existente se está utilizando y gestionando mal, donde esta infraestructura se dete-
riora por falta de políticas de mantenimiento y reposición, donde hay desperdicio
de recursos y excesos de costes, donde se toman malas decisiones operacionales
y de inversión, y, en definitiva, no se dan los servicios en la cantidad y calidad
deseadas.
Hay consenso en la literatura, basada en numerosas experiencias tanto de la
región como fuera de ella, que sugiere firmemente que hay posibilidades de mejoras
significativas en la gestión de las empresas del Estado, en la medida en que los
cuerpos gerenciales dispongan de autonomía para la adecuada toma de decisiones
(lo que implica, en muchos casos, cambiar las formas de gobierno corporativo), ten-
gan objetivos claros (por ejemplo, por medio de contratos de gestión) y cuenten con
24 Hay numerosos informes de evaluaciones ex-post de proyectos, o informes de terminación de proyectos

(PCR’s) del BID que sugieren esta conclusión.
25 Esta es una consideración que data de mucho tiempo atrás, como queda patente en World Bank (1994).
mecanismos de transparencia y control26. Existen numerosas empresas en la región

que han adelantado reformas sustantivas en estas materias, por ejemplo, Empresas
Públicas de Medellín en Colombia, SABESP, COPASA y SANEPAR en Brasil, la Empresa
Municipal de Quito en Ecuador o la empresa de Servicios y Drenaje de Monterrey en
México (todas ellas son ejemplos notables de empresas públicas líderes de la región
que han alcanzado niveles notables de eficiencia operacional).
El Banco dispone de amplia experiencia en apoyar a las empresas interesadas
en mejorar su situación operativa, habiéndose ejecutado en los últimos diez años
diversos programas de intervenciones puntuales para mejorar aspectos concretos.
Por ejemplo, se cuenta con herramientas específicas para fines tales como optimizar
el uso de la energía eléctrica27, reducir niveles de agua no facturada28, mejorar las
prácticas comerciales29, evaluar la situación del gobierno corporativo30 y también
promover el intercambio de buenas prácticas entre empresas hermanas. Además, se
encuentran en desarrollo herramientas y estudios de casos para focalizar mejoras en
materias como la planificación ante emergencias31, la gestión de activos y el trata-
miento de aguas residuales, entre otras.
Por otra parte, se ha desarrollado junto con International Water Association (IWA),
la herramienta de «Aquarating» que permite evaluar detalladamente la condición de
una empresa tanto a partir de indicadores cuantitativos como de la aplicación de
buenas prácticas estrictamente auditados. Esta herramienta está en proceso de apli-
cación masiva en la región y se espera que sea la fuente para formular programas
efectivos de mejoras de gestión32.
4. Participación privada
Ante la deficiente situación de los operadores públicos, y siguiendo las experiencias
del sector eléctrico y el de las telecomunicaciones en los años ochenta alrededor del
mundo, y del sector sanitario en Inglaterra, desde los años noventa se promovió fuer-
temente la incorporación del sector privado en su propiedad y gestión33. Ya fuera a
través de la venta de activos, o por medio de contratos de concesión u otras diversas
formas de contratos tipo BOT (Construcción-Operación-Traspaso) se esperaba que los
gestores privados fueran capaces de reorientar las actividades de estas empresas
26 Alfaro (2008), Baietti et al. (2006), Irwin (2004), Kingdom et al. (2006), Muller et al. (2008) y OECD
(2012).
27 BID (2011).
28 Estudio en preparación del caso de Contrato de Reducción de Agua no Contabilizada en Bahamas.
29 Garcia Larumbe et al. (2017).
30 Cuéllar (2010).
31 AWWA (2012).
32 Krause et al. (2015).
33 Este era uno de los diez principios del llamado «Consenso de Washington» de 1989 (Williamson, 1990),
cuya aplicación se generalizó en los años noventa a partir del surgimiento de gobiernos neoliberales
en varios países de la región (para una visión crítica, consultar Rojas, 2015).
incrementando su capacidad de gestión eficiente, y de aportar, a la vez, los recursos

necesarios para la financiación de las inversiones requeridas para la expansión y
mejora de los servicios.
Hacia el año 2000 América Latina ya disponía de unos 30 contratos con partici-
pación privada, y estos atendían a alrededor del 11 % del mercado, siendo la región
con mayor impulso de esta iniciativa34. Este empuje, sin embargo, solo se concretó y
sostuvo de manera masiva en Chile, país en el cual entre los años 1998 y 2004 se
vendieron o entregaron contratos de derechos de explotación de los servicios para las
13 empresas regionales existentes en esa época. En la actualidad el sector privado
atiende el 95 % del mercado urbano, y se ha contado con la presencia de importantes
operadores internacionales (Suez, Aguas de Barcelona, Thames Water, Anglian Water,
Iberdrola, Marubeni, entre otras operadoras) y de entidades financiadoras (como el
Fondo de Pensiones de los Profesores de Ontario, Canadá, así como de varios ac-
tores locales). Una significativa estabilidad política y de apoyo a la institucionalidad
regulatoria, tarifaria y de subsidios, permitió que el sector privado internacional y
nacional pudiera acceder al mercado de capitales local e invirtiera sumas notables35
para lograr una cobertura prácticamente universal en los servicios de agua, sanea-
miento y tratamiento de aguas residuales (alcanzando, en conjunto, elevados niveles
de eficiencia en su prestación).
En Argentina36, sin embargo, se observó que después de un fuerte proceso de
incorporación del sector privado (que en su máximo alcanzó a cubrir el 65 % del mer-
cado urbano), la fuerte crisis política y económica de fines del 2001 y principios del
2002, condujo a las empresas extranjeras (altamente endeudadas en moneda ex-
tranjera) a caer en suspensión de pagos, y después de innumerables negociaciones y
conflictos decidieran salir del país hacia mediados del 2006. En otros casos, en dicho
país, se presentaron conflictos importantes con los contratos de concesión desde
antes de la crisis llevando a su cancelación prematura. En Bolivia, asimismo, conflic-
tos notables como el de Cochabamba, que generó la llamada «Guerra del Agua» en el
año 2000, así como en el contrato con Suez en La Paz y El Alto, también indujeron a
una breve estadía de operadores privados. Por último, la masiva movilización social
en Uruguay en contra de dos contratos de concesión privados en el departamento
de Maldonado llevó al gobierno a alcanzar un acuerdo con las empresas prestadoras
(AGBAR y Aguas de Bilbao) y liquidar anticipadamente estos contratos. En los tres
países citados, las empresas volvieron a ser estatizadas.
En el resto de los países de la región, la incorporación del sector privado fue
mucho más limitada y puntual, aun cuando en la mayoría de los casos permanecen
34 Ver Marin (2009).

35 Solo para incrementar la cobertura de tratamiento de aguas residuales, que fue la justificación del
proceso de privatización, desde un 15 % al 100 %, se invirtieron en torno a 3.000 millones de dólares
estadounidenses (Caldés, 2015).
36 Aspiazu et al. (2005).
dando servicios37. En Brasil están operando unos 150 contratos, alcanzando del or-
den del 6 % del mercado. En Ecuador, Colombia, Cuba, México y Honduras también
existen algunos contratos en curso en algunas ciudades importantes, con poca pe-
netración global.
Existen muchas razones que explican estos magros resultados 38. Entre las más
importantes cabe mencionar las siguientes: conflictos asociados a la falta de trans-
parencia y de competencia en numerosas adjudicaciones, problemas de diseño de
los contratos en sí (especialmente en temas tarifarios, asignación de riesgo cambia-
rio y de resolución de conflictos), debilidad de la institucionalidad regulatoria asocia-
da a estos procesos, visión cortoplacista y comportamiento oportunista de algunos
operadores internacionales (con expectativas desmedidas y pocos actores) y, por
último, el débil apoyo político a los procesos de privatización, o cambios de orienta-
ción política de numerosos gobiernos.
La perspectiva de revitalizar la participación del sector privado en la prestación

de estos servicios en la región parece limitada. Por una parte, los principales opera-
dores (por ejemplo, Suez y otros) han manifestado expresamente su nulo interés en
involucrarse nuevamente en operaciones de alto riesgo financiero, prefiriendo con-
centrarse en contratos de gestión de bajo riesgo. Por otra, numerosos países man-
tienen una política económica de marcado carácter populista (o antineoliberal), que
limita la apertura de oportunidades. No obstante, en los últimos dos años países
como Argentina, Brasil, Perú o México han reiniciado estudios de viabilidad acerca
de la atracción de operadores privados.
5. Financiación
Como se hizo constar anteriormente, los recursos de financiación para alcanzar me-
tas de cobertura universal son sustanciales y muy superiores a los niveles históri-
cos39. Los servicios son altamente dependientes de aportes fiscales y préstamos
o donaciones externas, con lo cual están sujetos tanto a disponibilidades fiscales
y prioridades políticas como a fluctuaciones coyunturales que afectan al desarrollo
sostenido del sector. Las tarifas, en general, han jugado un rol limitado en la finan-
ciación de las actividades del sector y, en numerosos casos, ni siquiera permiten
cubrir los costes operativos de prestar el servicio40. Tampoco las tarifas han tenido
importancia en la eficiencia del sistema, por cuanto muchas veces no corresponden
con los costes marginales de prestación de los servicios.
37 Un análisis interno reciente del BID estima que del orden del 55 % de los contratos de privatización
otorgados en América Latina siguen vigentes.
38 Un detalle de varios casos de concesiones fallidas en América Latina se puede ver en Ducci (2008).
39 Consultar detalles en CAF (2012).
40 ADERASA (2014) y Ducci y García (2013) recogen algunos indicadores financieros.
Un conflicto notable en el sector ha sido la definición de los niveles tarifarios

apropiados. En una abrumadora mayoría de los casos, las tarifas son fijadas con
criterios técnicos limitados, con mucha injerencia política y con un horizonte corto-
placista. Esto ha contribuido a que numerosas empresas estén entrampadas en un
círculo vicioso. Como el servicio es insuficiente o malo, no se pueden cobrar tarifas
apropiadas, por lo que no se puede disponer de recursos para mejorarlo. Este círculo
vicioso es ampliamente conocido y debatido41. Claramente superar esta situación
es indispensable para mantener los avances logrados y alcanzar metas más ambi-
ciosas.
Varios países o empresas, particularmente en Chile y Colombia, han logrado salir
de esta dinámica y están aplicando tarifas consistentes con los objetivos de eficien-
cia y de autofinanciación de largo plazo. En estos y en otros casos se han estable-
cido procedimientos, fórmulas, y mecanismos institucionales apropiados para mini-
mizar la injerencia política en la fijación tarifaria, y cubrir la totalidad de los costes
de largo plazo de los sistemas (a 30 o a 40 años), incluyendo el coste del capital
público. Además, se han corregido las estructuras tarifarias para incorporar en su
diseño elementos centrales que permiten dar adecuadas señales de eficiencia para
el consumo y la producción de los servicios.
Cabe destacar también, la especial preocupación por el diseño e implementación
de adecuadas políticas de subsidios (ya sean directos a la demanda o cruzados
entre grupos de consumidores) para atenuar el impacto de aplicar tarifas reales so-
bre los grupos de bajos ingresos. Tomando en cuenta criterios de eficiencia, costes
administrativos y focalización, en países como Chile y Colombia, entre otros, se han
promovido con éxito esquemas racionales de subsidios42. Se entiende por ello que la
adecuada combinación de tarifas que cubran verdaderamente los costes totales de
los sistemas, en conjunto, con mecanismos de subsidios focalizados y eficientes son
una condición necesaria para la sostenibilidad del sector en el largo plazo.
Si bien las políticas tarifarias adecuadas son necesarias para la financiación a
largo plazo del sector, la existencia tanto de marcos regulatorios apropiados (que
doten de estabilidad a las reglas del juego) como de modelos de gobernanza corpo-
rativa han permitido que numerosas empresas del sector hayan accedido a los mer-
cados de capital locales o internacionales, disponiendo de recursos con mejor perfil
temporal, en moneda local y a tasas razonables. Por ejemplo, en el caso de Chile,
desde los años 2000 prácticamente la totalidad de la inversión de las empresas
se ha financiado con la emisión de bonos de mediano y largo plazo en el mercado
local. Asimismo, algunas empresas públicas en Colombia, Brasil y México también
han accedido a estos mercados, e incluso SABESP (de São Paulo, Brasil) cotiza
ADRs en la Bolsa de Nueva York. El acceso a esta nueva fuente de financiación no
solo atrae recursos frescos al sector en condiciones ventajosas, sino que también
41 Ver Savedoff y Spiller (1999).

42 Como constatan Ferro y Lentini (2012), Gómez-Lobo y Contreras (2003) y Whittington et al. (2015).
es un fuerte estímulo para promover la eficiencia y transparencia de la actuación

de las empresas, limitando la indebida injerencia política en su gestión. Esta fuente
de financiación está aún muy subutilizada por las empresas públicas y en varios
países de la región se dispone de mercados de capitales suficientemente amplios
para aprovecharlos.
6. Síntesis y conclusiones
La prestación de los servicios de agua y saneamiento urbanos en América Latina ha
experimentado un notable crecimiento y relevantes progresos en los últimos 25 años,
apreciándose un mayor nivel de cobertura y una mejora en la eficiencia de la ope-
ración y de su situación financiera. A pesar de los numerosos vaivenes políticos y
fiscales, el sector ha logrado avanzar a una rapidez compatible con su capacidad de
inversión y alcanzar, en un gran número de casos, el cumplimiento de las Metas del
Milenio en el 2015.
Persisten, sin embargo, desafíos importantes que deben enfrentarse, sobre todo
teniendo en cuenta las exigencias de cobertura universal de los servicios para el
2030, las sustanciales mejoras en la calidad de los mismos, y las necesidades de
sustentar estos avances en el tiempo (siguiendo los compromisos de los Objetivos
de Desarrollo Sostenible establecidas por Naciones Unidas).
El éxito o fracaso de la región para superar estos desafíos pasa, necesariamente,
por:
•• Revisar y mejorar la gobernanza del sector (fortaleciendo entidades rectoras y
regulatorias, y atacando el problema de la excesiva fragmentación de servicios
municipales) y, naturalmente, avanzar en dar prioridad al sector, en un marco de
recursos siempre escasos.
•• La adecuada gestión de los recursos hídricos, en un contexto de cambio climático
desfavorable, requiere también una acción importante por parte de los gobiernos
para adaptarse a las nuevas realidades.
•• Incrementar la eficiencia de los operadores públicos urbanos para aprovechar de
mejor manera los recursos humanos, técnicos y financieros disponibles, en pro
de mejoras en la prestación de los servicios. Esto incluye abordar con decisión los
elementos de economía política que exacerban la indebida injerencia política en el
control y las decisiones que se toman en las empresas operadoras. También im-
plica aprovechar la experiencia ya existente en la región, y fuera de ella, respecto
de los elementos que se deben desarrollar para mejorar la eficiencia en la gestión.
•• Reactivar debidamente la participación del sector privado incorporando las mu-
chas lecciones ya aprendidas, ya que no se visualiza la posibilidad de atender
los desafíos futuros sin contar con su presencia activa en materias de gestión y
financiación.
•• La revisión de políticas tarifarias que permitan cubrir los costes totales de largo
plazo del sector, junto con la adopción de políticas focalizadas y eficientes de
subsidios, puesto que las exigencias de financiación son significativas, y exceden
la capacidad fiscal histórica de los gobiernos para atenderlas. La promoción de
propuestas que faciliten el acceso de empresas públicas a los mercados de capi-
tales locales e internacionales debe ser considerada una oportunidad importante
para conseguir recursos para el sector.
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Capítulo 4
Agua y desarrollo sostenible en América
Latina: la gestión integrada y el papel
de las infraestructuras
José A. Carrera1, Víctor Arroyo2 , Samuel Fernández3
A pesar de contar con un tercio de los recursos hídricos renovables del planeta, Amé-
rica Latina sufre los efectos de la inseguridad económica del agua: la distribución
desigual del recurso, sumada al déficit de infraestructura, capital humano, institucio-
nal, financiero y de gobernabilidad de sus países, produce situaciones de escasez
que comprometen el desarrollo y bienestar de los latinoamericanos.
Ante este panorama, es imprescindible profundizar en los esfuerzos que se han

visto en la región en los últimos años que apuntan hacia un enfoque de gestión
integrada de los recursos hídricos, que permita enfrentar los principales desafíos
del agua y, al mismo tiempo, mantener un equilibrio en la oferta y demanda del
recurso, facilitando la toma decisiones mediante una coordinación eficaz y la im-
plementación de las políticas adecuadas que la soportan. Solo bajo este enfoque
de sostenibilidad se sientan las bases para contribuir a garantizar un balance
adecuado entre el desarrollo de la producción agrícola, la seguridad alimentaria y
la protección ambiental.
Además de la gestión eficiente del agua, es imperiosa la necesidad de aumen-

tar la inversión en infraestructura hídrica, al menos hasta llegar al 0,3 % del PIB
regional anualmente, al igual que mejorar la productividad del agua en todos sus
usos.
Palabras clave: Latinoamérica, inclusión, desarrollo sostenible, infraestructura.
1 Vicepresidente de Desarrollo Social, CAF-Banco de Desarrollo de América Latina.

2 Director de Innovación Operativa y Gestión del Conocimiento, CAF-Banco de Desarrollo de América Latina.
E-mail: varroyo@caf.com.
3 Asistente de Dirección de Proyectos de Desarrollo Social Región Norte, CAF-Banco de Desarrollo de
América Latina.
1. Introducción
En una región con abundancia de recursos hídricos, pero con desequilibrios en su
distribución geográfica, los servicios que proporcionan las infraestructuras de agua
constituyen un elemento clave para el desarrollo de los países latinoamericanos,
ya que resultan vitales para su progreso económico, el bienestar y la inclusión
social de sus habitantes. Esto último no es algo de menor impor tancia, pues
América Latina es una de las regiones más inequitativas del planeta, y la cara
más visible de la misma es, precisamente, la exclusión, reflejada en el limitado
acceso de un importante grupo de personas a servicios básicos como el agua y
el saneamiento.
Hoy en día 36 millones de latinoamericanos (21 de ellos en zonas rurales) no
cuentan con un servicio mejorado de agua potable y 110 millones (46 de los cua-
les en medio rural) no tienen acceso al saneamiento. Solo el 20 % de las aguas
residuales que se generan en la región son tratadas y devueltas limpias al medio:
el impacto negativo que esto tiene en la salud pública en cuanto a la preservación
de los recursos naturales, el medio ambiente, el turismo y sector productivo es
notable.
Desde la perspectiva del uso productivo del agua se conoce que la agricultura, que
representa el 70 % del consumo de agua4, produce el 5 % del PIB de Latinoamérica
y genera el 16 % del empleo. Sin embargo, la ineficiencia en el uso de este recurso
para la agricultura irrigada se calcula en un 70 %. Por otra parte, el sector energético
también es altamente dependiente del agua, pues se observa que la mitad de la
electricidad que se genera en América Latina proviene de la hidroelectricidad, la cual
además ha contribuido notablemente a que la región tenga la matriz energética más
limpia del mundo en la actualidad.
El agua es esencial para la productividad y el bienestar de todos los latinoameri-
canos, y su gestión integrada es un requisito para el progreso inclusivo y sostenible
de la región. No obstante, para el desarrollo del sector todavía queda un importante
camino por recorrer para lograr un uso eficiente, productivo y generador del valor
agregado.
¿Cuáles son, entonces, las principales barreras y cuellos de botella que limitan
tanto el desarrollo pleno del potencial económico que reside en el agua como el ac-
ceso universal de los latinoamericanos a este recurso? Esa es la interrogante que se
desarrolla en este capítulo, destacando el rol clave que desempeña la infraestructura,
así como la necesidad de adoptar un enfoque de gestión integrada de los recursos
hídricos como punto de partida.
4 Según estimaciones de la FAO: http://www.fao.org/americas/perspectivas/suelo-agua/es/

Agua y desarrollo sostenible en América Latina 47
2. La gestión integrada de los recursos hídricos como

requisito para un desarrollo sostenible en la región
La abundancia de los recursos hídricos es una característica de América Latina, pero
los desequilibrios en la disposición geográfica obligan a repensar el modelo de ges-
tión del recurso. La región cuenta con más de un tercio del agua dulce del planeta y
apenas alberga a menos del 10 % de la población mundial. Sin embargo, el acceso al
agua para sus distintos usos sigue siendo insuficiente, en gran medida por los des-
equilibrios entre la distribución geográfica de la oferta y la demanda, pero también
por el déficit de infraestructura, de capital humano, institucional y financiero y por la
débil gobernabilidad del sector en sus países.
En este contexto, la adopción de un enfoque de gestión integrada de los recursos
hídricos se vuelve imperiosa para garantizar un desarrollo sostenible, en el que se
mantenga un equilibrio entre la oferta y la demanda de agua, mediante una coordi-
nación eficaz y la implementación de las políticas adecuadas que la soporten para
garantizar así un balance adecuado entre el desarrollo de la producción agrícola, la
seguridad alimentaria y la protección ambiental.
El agua es un recurso que circula permanentemente en el espacio y en el tiempo.
Además, se almacena en glaciares, lagos, humedales y en el subsuelo. En virtud
de esta dinámica, el uso y gestión del agua deben interpretarse en el contexto del
ciclo hidrológico y de las cuencas hidrográficas (entendidas como los espacios que
determinan el escurrimiento superficial), así como de los procesos que gobiernan la
química del suelo y las respuestas de los ecosistemas a las señales climáticas.
De esta forma, la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH) se enmarca
en un enfoque holístico, sistemático y unificador, que en las últimas dos décadas
ha guiado la formulación de la agenda global del agua y desarrollo. La GIRH reco-
noce que el agua dulce es un recurso finito y vulnerable, que resulta esencial para
sostener la vida, el desarrollo y el medioambiente. Además, incorpora el enfoque
participativo como uno de los pilares fundamentales de la gestión mediante el involu-
cramiento de usuarios, legisladores, planificadores y responsables de la formulación
de políticas a todo nivel y de múltiples sectores (ya que estos son actores clave para
cualquier agenda transformadora, al igual que también lo es la mujer, puesto que
juega un papel central en la provisión, el manejo y la protección del agua). Otro de los
principios de la GIRH es que el agua posee un valor económico en todos sus usos y,
por tanto, también debe ser reconocida como un bien económico.
En Latinoamérica, este recurso en muchas ocasiones no está disponible cerca
de los centros de demanda. Más de la mitad del agua renovable de la región se
concentra en una sola cuenca (la del Amazonas), mientras que casi la cuarta parte
de la población habita actualmente cerca de cuencas donde existen problemas de
escasez hídrica.
De esta distribución desigual de los recursos vemos también ejemplos concretos

en otros países, como Perú, en el que dos tercios de su población y el 90 % de su
producción económica se localiza en la costa del Pacífico, donde apenas cuentan con
un 1,8 % de la disponibilidad hídrica total del país. Por su parte, en México, el 80 %
de la demanda urbana de agua se encuentra por encima de la cota 1.000, donde solo
existe una quinta parte de los recursos hídricos del país.
Aproximadamente el 25 % del territorio de América Latina es árido y semiárido,
con lluvias anuales inferiores a 500 milímetros.
Desde otro punto de análisis, la distribución del agua tampoco es homogénea en
el tiempo ya que existen asimetrías estacionales y cíclicas en periodos anuales e inte-
ranuales, con más del 70 % de la lluvia concentrada en menos de cuatro meses del año.
En cuanto a la calidad del agua, también hay muchos casos diversos producto de
la degradación ambiental que se genera por el uso humano y por procesos naturales
(tales como el arrastre de sedimentos por la escorrentía superficial).
Mejorar la gestión de la demanda es un punto clave en este contexto para evitar
un consumo exagerado del recurso, ya que esto se traduce en un uso ineficiente del
agua y de la energía necesaria para producirla. En Latinoamérica los niveles actua-
les de consumo y pérdida de agua son muy elevados, comparados con los mejores
estándares de la industria. En ciudades como Barranquilla (Colombia) y Guayaquil
(Ecuador) existen, por ejemplo, pérdidas que superan el 60 % del agua total; mientras
que son pocas las ciudades que cuentan con bajo consumo y pérdida de agua (como
es el caso de Santa Cruz, en Bolivia).
Esto nos pone frente a un reto multidimensional: por una parte, establecer los in-
centivos apropiados a través de un adecuado manejo de las tarifas y de recuperación
de los costes y, por otra, de manera complementaria, desarrollar un serio trabajo de
educación de los operadores y de los usuarios del agua para promover un consumo
más eficiente.
A estas alturas ya es evidente que el pensamiento de que la abundancia de agua
en la región es suficiente para garantizar la seguridad hídrica no ha traído muy bue-
nos resultados. Esto se debe, por una parte, a que este recurso no necesariamente
está siempre disponible (debido a la distribución pluviométrica estacional y a la varia-
bilidad climática) y, por otra, a que los niveles de demanda se encuentran lejos de lo
que se considera una demanda eficiente (estimada en aproximadamente 80 m3 por
persona al año).
Si bien es cierto que en los últimos años se han visto avances importantes de dis-
tintos países hacia una gestión integrada de los recursos hídricos, con una tendencia
hacia la descentralización del manejo del agua y una clara disminución progresiva de
obstáculos que impiden conseguir la seguridad hídrica, aún queda un largo camino
por recorrer. En este sentido, la GIRH constituye un enfoque de sostenibilidad para
enfrentar los principales desafíos del agua, facilitando la toma decisiones que atien-
dan las demandas incrementales del recurso y sus nexos con otros sectores, como la
agricultura y la energía. Igualmente, es un punto de partida en la prevención y control
de los efectos de las inundaciones, la mitigación de las consecuencias de la sequía
y de las enfermedades de origen hídrico.
3. Algunos retos de la gestión del agua en América Latina

3.1. Asegurar el agua para las ciudades
En 2016, el Foro Económico Mundial identificó la seguridad hídrica como el desafío
más importante a mediano plazo que enfrenta la humanidad en las próximas déca-
das. Tomando en cuenta que cuatro de cada cinco latinoamericanos vive en ciudades,
y que la tendencia indica que esa proporción seguirá creciendo en los próximos años,
es evidente que garantizar la seguridad hídrica en las zonas urbanas de la región se
ha convertido en un asunto prioritario. La relación entre el acceso a servicios básicos
de agua y saneamiento y la calidad de vida de los ciudadanos es intrínseca. Además,
las urbes son el núcleo de oportunidades para el desarrollo de la región en virtud
de que generan más del 60 % de su Producto Interno Bruto (PIB), y el suministro de
agua para los diferentes usos es indispensable para que las mismas continúen con-
solidándose como los grandes motores del crecimiento económico de América Latina.
Agua, infraestructura y capacidad institucional son los tres requisitos fundamen-
tales para garantizar la seguridad hídrica en las zonas urbanas. Para evaluar la si-
tuación actual de la región con respecto a estos tres elementos, CAF-Banco de De-
sarrollo de América Latina realizó recientemente un estudio que revisó hallazgos en
un conjunto de 26 ciudades latinoamericanas representativas de la geografía de sus
países y de los distintos modelos de gestión a nivel regional, concretamente, ciuda-
des que representan ocho modelos privados y dieciocho públicos.
Uno de los resultados que esta investigación arrojó, mostró que solo el 46 % de
las 26 ciudades cuentan con la infraestructura necesaria para cubrir la elevada de-
manda de agua generada por los habitantes urbanos.
Tras realizar varias simulaciones de las cuencas utilizando modelos de circulación
global (que incluían escenarios de variabilidad climática con datos de precipitación
que traducen los niveles de lluvia en escorrentía), el estudio señaló que la hidrología
superficial es suficiente para atender una demanda eficiente de las ciudades hasta
2050. Lo que se observa, entonces, es un patrón común de gestión ineficiente de la
infraestructura y de las redes en el interior de las áreas urbana de la región.
Por estas razones, las recomendaciones sobre política pública apuntan a que un
manejo integrado de los recursos hídricos sirve como base para evaluar con mayor
criterio la ampliación de infraestructuras de cabecera (sobre todo cuando los niveles
de demanda y pérdida de agua son altos). Es igual de necesario que en el diseño
de estas políticas se tome como prioridad la gestión del agua subterránea (que para
el 40 % de las ciudades representa la fuente más importante de agua) así como la
protección de las áreas de recarga de los acuíferos.
Otra conclusión (y quizás la más importante) de este estudio es que la clave
está en aumentar la eficiencia, flexibilidad y resiliencia de las redes para optimizar
la distribución de los volúmenes entregados a la puerta de la ciudad, a través de la
implementación de los incentivos regulatorios adecuados (que hasta ahora son insu-
ficientes) para reducir las pérdidas de agua en las redes.
3.2. Disminuir las brechas con las zonas rurales:

una tarea pendiente
A pesar de que se privilegia la atención al desarrollo de la infraestructura hídrica en las
ciudades latinoamericanas, los déficits en la provisión de servicios de agua potable
y saneamiento básico en el medio rural no pueden ser ignorados. En estas zonas los
indicadores de desempeño son claramente inferiores a los del sector urbano, pues ac-
tualmente 21 millones de habitantes rurales aún carecen de acceso a fuentes de agua
potable y 46 millones todavía no disponen de instalaciones de saneamiento mejorado.
Estas poblaciones rurales sin acceso a los servicios básicos del agua son las más
vulnerables debido a su nivel de pobreza, su grado de dispersión y a las precarias
vías de acceso a las viviendas. Sobre todo, las comunidades indígenas y afrodescen-
dientes (que se ven afectadas de manera desproporcionada por la falta de acceso a
estos servicios) se encuentran en una situación muy crítica que exige el compromiso
de cooperación con un profundo sentido de justicia social y responsabilidad por parte
de los gobiernos y organismos.
Entre 1990 y 2015, el acceso a una fuente de agua mejorada en las zonas rurales
aumentó en más de un 20 %, mientras que el saneamiento se elevó casi un 30%. A
pesar de estos notables avances, las metas fijadas por los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM) no fueron alcanzadas por todos los países de la región en materia
de saneamiento, cuyo desempeño ha sido inferior al del agua potable. En Colombia,
por ejemplo, el contraste entre la cobertura de saneamiento urbano y rural es casi
de un 20 %.
Frente al enorme reto que representa el saneamiento, las Naciones Unidas han ex-
hortado a todos los Estados miembros a asumir con mayor responsabilidad y firmeza
la lucha contra la defecación al aire libre, en vista de que está ampliamente demos-
trado que tiene una incidencia directa en la morbilidad y mortalidad de las personas
de todas las edades y, especialmente, en la de los niños menores de cinco años.
Además, es un factor que impacta directamente en la desnutrición infantil.
En la siguiente tabla se muestra la relación entre la población rural de los países
de América Latina y El Caribe (para los que existen datos disponibles) y los porcen-
tajes respectivos de acceso a un saneamiento mejorado, compartido, no mejorado

y la defecación al aire libre (basados en la conocida escalera del saneamiento, cuyo
criterio de clasificación es la tecnología utilizada y los niveles de servicio que ofrecen
a los usuarios).
El Programa Conjunto de Monitoreo (PCM, o JMP en inglés) de la Organización
Mundial de la Salud (OMS) y UNICEF, considera mejorados aquellos servicios cuyas
instalaciones permiten evitar el contacto de las personas con excrementos humanos
(sistemas de sifón con descarga, letrinas de pozo mejoradas con ventilación o con
losa e inodoros para la elaboración de compost) y que no son públicas ni compartidas
con otras familias.
Tabla 4.1. Población rural en América Latina y el Caribe (ALC) con instalaciones
de saneamiento en uso.
Población Población
Otro, no Defecación que accedió rural
Mejorado Compartido
País mejorado al aire libre al servicio estimada
(%) (%)
(%) (%) desde 2000 total
(%) (miles)
Argentina 98 2 0 0 16 3.477
Bolivia 28 6 20 46 21 3.471
Brasil 52 1 34 13 19 29.149
Chile 91 0 8 1 20 1.877
Colombia 68 6 12 14 21 11.671
Costa Rica 92 5 3 0 23 1.159
Cuba 89 7 2 2 7 2.579
Ecuador 80 8 0 11 31 5.883
El Salvador 60 5 28 7 17 2.138
Guatemala 49 12 30 9 26 7.872
Haití 19 13 33 35 11 4.385
Honduras 78 4 7 11 36 3.814
México 74 11 11 4 23 25.991
Nicaragua 56 7 23 14 24 2.579
Panamá 58 6 27 9 24 1.332
Paraguay 78 1 21 0 36 2.837
Perú 53 4 23 20 24 6.666
Rep. Dominicana 76 14 4 6 21 2.239
Uruguay 93 2 5 0 6 161
Venezuela 70 0 1 29 26 3.445
ALC 64 7 17 12 21 127.284
Fuente: Datos del PCM (OMS-UNICEF), y cálculos basados en el PCM, 2015.

Como puede apreciarse, en Ecuador, Honduras y Paraguay se produjo una espec-

tacular mejora relativa desde comienzos del siglo, con un aumento en la cobertura
de más de 30 puntos porcentuales. En el caso del agua potable, también con datos
de entre 2000 y 2015, se ven importantes avances en las coberturas de acceso en
Paraguay (43 %), Chile (25 %), El Salvador (22 %) y el Estado Plurinacional de Bolivia
(21 %).
Observando con detalle la tabla resulta evidente que todavía queda camino por
recorrer para ofrecer un saneamiento mejorado a todos los latinoamericanos. El reto,
como región, es redoblar los esfuerzos para potenciar los avances en la cobertura
que, además de dignificar la calidad de vida de las personas, implicarán un progreso
importante, una mejora de las condiciones estructurales de salud pública y un impul-
so para la inclusión social de los habitantes rurales.
3.3. Latinoamérica, ¿el próximo granero del mundo?

Con el 28 % de la tierra con potencial para la agricultura y más del 30 % de los re-
cursos hídricos del mundo, además de ser una de las dos regiones con capacidad
suficiente para aumentar sus áreas cultivables, América Latina se encuentra en una
posición privilegiada para convertirse en un referente global en cuanto a la producción
de alimentos.
En la actualidad, la región representa apenas el 13 % del comercio mundial de
productos agrícolas, pero resalta una tasa de crecimiento promedio de 8 % anual en
las últimas dos décadas. Para 2030 se estima que la mitad de los alimentos y más
de dos tercios de todos los granos producidos a nivel mundial provendrán de la agri-
cultura de irrigación. La pregunta es: ¿cómo puede Latinoamérica aprovechar este
potencial para incrementar su producción agrícola y asumir el reto de convertirse en
el próximo granero del mundo?
Lo primero es mejorar la gobernanza del agua. Si no se adoptan medidas efectivas
de gobernabilidad y de gestión del recurso hídrico para fortalecer la institucionalidad,
desarrollando mecanismos adecuados de rendición de cuentas y evaluación para ha-
cer un seguimiento al progreso de las políticas públicas, ningún avance puntual será
sostenible. Un ejemplo de buena práctica en este ámbito lo encontramos en Chile,
donde la Dirección de Aguas es la encargada de asignar los derechos del recurso por
sectores de actividad y se encuentra separada de usos sectoriales con el propósito
de tener un alto grado de neutralidad y eficiencia.
Al mismo tiempo, debe aumentarse el financiamiento para la infraestructura de
regadío, ya que, como hemos visto, se necesitan grandes inversiones para acercar el
agua desde su disposición natural a las zonas de uso. La agricultura, además, tiene
un gran impacto en el desarrollo económico de la región: representa el 5 % del PIB de
Latinoamérica y genera el 16 % del empleo, por lo que más inversión en infraestructu-
ra podría atraer nuevos puestos de trabajo. Un ejemplo representativo lo constituye el
proyecto Majes Siguas en el Perú, que se está desarrollando con el fin de fomentar la
agricultura de exportación. Para ello se proyecta la incorporación de más de 38.000
hectáreas destinadas a incrementar los cultivos en la región de Arequipa, aprovechan-
do las aguas excedentarias de los ríos Apurímac y Colca mediante la construcción de
obras de derivación, regulación, captación, conducción y distribución. Se estima que
el proyecto generará un valor bruto estimado en 300 millones de dólares estadouni-
denses anuales de producción agroexportadora, además de crear varias decenas de
miles de puestos de trabajo de calidad.
Por otra parte, incorporar las ventajas del uso de las nuevas tecnologías (como
el riego de precisión, la reutilización de aguas residuales, el control satelital o el
uso de drones para el seguimiento de la humedad de los cultivos) es el reto pen-
diente de instrumentar para aumentar la productividad del agua. Si la agricultura,
que por lo general representa un 70 % de los volúmenes demandados por todos
los usos del agua en la región, posee una ineficiencia del 70 % aproximadamente,
estamos hablando de pérdidas sustanciales del recurso. Por eso, fomentar la in-
vestigación aplicada y promover la innovación es esencial para implementar estas
tecnologías que permitan acelerar el crecimiento progresivo de la productividad
del agua.
Si bien los cálculos estiman que en 2050 necesitaremos producir un 60 % más
de alimentos para abastecer al creciente número de habitantes del planeta, el verda-
dero reto está en cubrir esa importante demanda de alimentos a nivel mundial para
garantizar la seguridad alimentaria de los hogares, sin comprometer el uso de agua
para satisfacer otras necesidades sociales, económicas y ambientales.
El éxito de la región dependerá de la sinergia entre estos tres ejes de trabajo
(gobernanza, infraestructura y productividad), y de la continuidad de las políticas
públicas a largo plazo.
3.4. Hacia un enfoque de economía circular en el tratamiento

de aguas residuales
En líneas generales, históricamente dentro de la agenda sectorial se ha priorizado
el acceso al agua potable sobre los servicios de saneamiento. En la actualidad,
en las planificaciones sectoriales se trata de dar la vuelta a dicha situación otor-
gándole mayor relevancia a estos servicios, así como al tratamiento de aguas
residuales.
Con relación a las aguas residuales, más del 70 % de las que hoy en día se gene-
ran en Latinoamérica son devueltas a los ríos, mares o tierras sin ningún tipo de trata-
miento. Las consecuencias negativas de esto sobre la salud pública, la preservación
de los recursos naturales, el medio ambiente, el turismo y los sectores productivos
son muy relevantes. En este sentido se estima que el impacto macroeconómico de
la falta de saneamiento representa entre el 1,5 % y el 4 % del PIB en algunos países

latinoamericanos5 (recayendo, sobre todo sobre las poblaciones más vulnerables que
disponen de la peor calidad de servicios).
Al incremento en las inversiones, necesario para revertir esta situación, se su-
man las mejoras que deben implementarse en la capacidad de operación y mante-
nimiento de los sistemas. A menudo se nota un énfasis excesivo en la construcción
de nuevas infraestructuras que no suelen ser financieramente sostenibles con los
ingresos tarifarios actuales (debido, fundamentalmente, a una falta de rigor en el
cálculo de los costes reales de mantenimiento). Por eso es importante fijar como
prioridad el refuerzo de los esquemas institucionales y de las normativas que fa-
vorezcan la sostenibilidad de las infraestructuras, además de encontrar soluciones
para que las ya existentes operen y den el servicio para el que fueron diseñadas
y construidas.
El enfoque de economía circular propone considerar las tres «R» (reciclar, reducir
y reutilizar) desde la planificación de infraestructuras de tratamiento de las aguas
servidas. Más allá de su utilización como una potencial fuente adicional de agua,
las aguas residuales también pueden ser empleadas para la producción de energía,
uno de los mayores rubros en el coste de operación de los servicios de agua y las
plantas de tratamiento de aguas. La captación y utilización de biogás a partir de
aguas residuales puede proporcionar una fuente suplementaria de energía, reduciendo
idealmente costes. También existe un gran potencial para la recuperación de nutrientes
en aguas residuales, fundamentalmente mediante la aplicación de aguas residuales
suficientemente tratadas en el sector agrícola.
Bajo este enfoque holístico no solo se reduce la contaminación de los cuer-
pos de agua, el objetivo original del tratamiento, sino que también se revalorizan
los subproductos o residuos. En el contexto económico actual de América Latina,
esto podría ser una gran ventaja, ya que los recursos fiscales parecen estar cada
vez más sujetos a una creciente competencia por su uso, por lo cual aumenta la
exigencia en la selección de proyectos y se priorizan aquellos que brindan mayor
rentabilidad social.
Los mecanismos tradicionales de financiación del sector están a menudo ligados
a las tecnologías convencionales. Para acompañar la innovación tecnológica en torno
al tratamiento y reutilización de aguas residuales se necesitarán mecanismos finan-
cieros alternativos, lo cual requiere contar con un ambiente favorable, con seguridad
jurídica y con instituciones capaces de promover iniciativas innovadoras de partici-
pación público-privada. Estas estrategias de financiación deberían fundamentarse en
la estructuración de modelos institucionales para la adecuada operación y manteni-
miento de las obras, o para garantizar la recuperación de la inversión en plazos que
pueden variar entre cinco y veinte años.
5 Estimaciones de CAF según datos del Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial.
3.5. Un enfoque estratégico para el drenaje urbano

Los problemas de drenaje urbano en América Latina continúan sin resolverse; es
más, tienden a agravarse permanentemente como consecuencia de una mayor varia-
bilidad climática. Lamentablemente, la estrategia que hasta ahora siguen la mayoría
de los países es eminentemente reactiva a la ocurrencia de eventos catastróficos,
con una mínima integración con la gestión de las cuencas hidrográficas y con el
planeamiento urbano. Por lo general, las decisiones para corregir problemas de inun-
daciones urbanas son puntuales y casi exclusivamente de carácter estructural, y
consisten en trasladar la escorrentía hacia aguas abajo de los lugares de inundación
mediante conductos y canales. Esta estrategia no es sostenible si no se consideran
las políticas de uso del suelo en conjunto con el agua.
Con relación a las inundaciones urbanas, CAF ha propuesto líneas de acción agru-
padas en torno a tres pilares. El primero de ellos consiste en una concepción técnica
integrada del suelo y del agua en el ámbito urbano, definida por una visión a largo plazo
que oriente las decisiones sobre los diferentes aspectos técnicos, garantizando la opti-
mización de costes y la protección del medio ambiente. Las alternativas de ingeniería y
construcción de obras deben estar alineadas con los criterios bajo los cuales se diseñó
la planificación urbana. El segundo de los pilares consiste en un modelo institucional
diferenciado con responsabilidad por la rendición de cuentas a la sociedad mediante
procesos de consulta para mantener un adecuado balance de los intereses de diversos
grupos sociales. El último supone un sistema de financiación que permita recuperar, al
menos, los costes de planificación, ingeniería y gestión del drenaje urbano.
3.6. La sequía, el enemigo silencioso

Otro efecto de la acentuación de los fenómenos extremos hidrológicos a causa del
cambio climático es la disminución de las precipitaciones, que afectan a las fuentes
que abastecen a las ciudades. Así, el abastecimiento de esas demandas puede verse
comprometido, ya que se suman la competencia con otros usos y la subida de costes
por la necesidad de acudir a fuentes de suministro alejadas o contaminadas.
Un problema específico relacionado con este fenómeno de la sequía lo tienen
algunas ciudades en las que el origen más importante de abastecimiento son los
glaciares, los cuales están presentando importantes retrocesos.
Un caso importante en la región fue la reciente sequía sufrida en la ciudad de
São Paulo, desde 2013. La empresa de agua que atiende la zona metropolitana de
dicha ciudad, SABESP, se vio obligada a absorber una gran reducción de la capacidad
de suministro. Para esto tuvo que tomar varias medidas que obtuvieron un resultado
exitoso en el manejo de la situación. En particular, el aprovechamiento de la reserva
técnica de dos embalses del sistema Cantareira, en conjunto con otras actuaciones
de gestión de la oferta de agua y la reducción del consumo con el programa de in-
centivos, permitieron evitar el racionamiento, el cual habría tenido un gran impacto
en la población y en las actividades productivas, además de poner en riesgo la salud

de las personas.
La implantación de estas medidas dejó un balance positivo en diversos órdenes,
especialmente porque hicieron de SABESP una empresa con mayor flexibilidad ope-
racional para atender la demanda de agua mediante infraestructura para conducir im-
portantes volúmenes del recurso entre las diferentes fuentes de la ciudad y sectores
de abastecimiento, aumentando la resiliencia para enfrentar los nuevos desafíos que
impone la variabilidad climática.
Al mismo tiempo, la crisis dejó en evidencia situaciones de conflictos no resueltos
sobre la asignación de derechos de agua entre diversas jurisdicciones políticas que se
abastecen de las mismas cuencas hidrográficas. Estos asuntos reclaman un tratamiento
urgente por parte de las autoridades y las administraciones estatales correspondientes.
4. El cierre de las brechas en infraestructura hídrica

Según estimaciones de CAF, es necesario invertir cada año el 0,3 % del PIB regional
en infraestructura hídrica, además del 0,5 % del PIB en gastos de operación y mante-
nimiento para universalizar en el 2030 los servicios de agua potable y saneamiento
en las ciudades de América Latina. Estas inversiones permitirán también alcanzar un
64 % de tratamiento de las aguas residuales urbanas y el drenaje para el 85 % del
espacio urbano.
Por otra parte, el cálculo consideró no solo las expansiones de infraestructura,
sino también los costes de rehabilitación de redes de agua y alcantarillado, y los
costes de nuevas conexiones en zonas urbanas donde predomina la informalidad y
la vivienda precaria (aproximadamente entre un 25 % y 50 % de la población urbana
de las grandes ciudades). En la siguiente tabla, puede observarse el detalle de las
metas correspondientes, con base en el cálculo realizado.
Tabla 4.2. Servicios de agua potable y saneamiento en América Latina y el Caribe (ALC):
metas para el 2030.
Servicio Meta para el 2030

Agua potable1 100 % de cobertura
Alcantarillado1 94 % de cobertura
1
Depuración 64 % de aguas residuales
1
Drenaje 85 % en áreas urbanas
2
Fuentes de agua 100 % demanda incremental
Formalización de conexiones de agua y saneamiento 50 % de reducción de la brecha
Notas: 1) Expansión, rehabilitación y renovación. 2) Nuevas fuentes de agua.
Dentro de esta estimación se integran prácticamente todas las inversiones rela-

cionadas con el ciclo urbano del agua, y también se considera el ciclo de vida de la
infraestructura porque incluye el costo de la rehabilitación y renovación de los activos
operacionales.
Además de las inversiones necesarias en infraestructura, también se reconoce

que es indispensable que se lleven a cabo reformas institucionales y de política que
conduzcan a la gobernabilidad sectorial hacia niveles superiores de desempeño. Esto
es válido para la gran mayoría de las empresas operadoras de los servicios de agua
potable y saneamiento en la región. El catálogo de opciones para realizar estas refor-
mas es amplio y debe ajustarse a las condiciones específicas de cada país, ya que
existe un capital social e institucional representado en buenas prácticas, experiencias
exitosas y un balance de lecciones aprendidas aplicables a los países latinoameri-
canos, con el propósito de avanzar hacia la eficiencia operativa (uno de los grandes
retos del sector).
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Capítulo 6
Garantizar el acceso al agua: fomentar
la coexistencia pacífica de los pueblos
y las sociedades1
Catarina Albuquerque2, Alice Bouman-Dentener3,
Josefina Maestu4
El mundo se enfrenta con muchos y crecientes desafíos en relación al agua. Garan-

tizar el acceso al agua se ha convertido en un objetivo común para poder gestionar
los riesgos relativos a dicho recurso y salvaguardar un suministro suficiente de agua
segura con el fin de mantener la vida y los ecosistemas, garantizar el bienestar de
los pueblos, así como para permitir el desarrollo sostenible y equitativo de los países
y las sociedades. Dar al suministro seguro de agua la categoría de preocupación
mundial permite conectar el lenguaje de dos temas internacionales: el desarrollo
sostenible por un lado, con la paz y la seguridad, por otro, además de ofrecer el
potencial de promover la coexistencia pacífica de los pueblos y sus sociedades. Al
tratar el tema de la seguridad para el acceso al agua en una de sus reuniones en el
año 2016, el Consejo de Seguridad contribuye a reconocer que el agua es un recurso
estratégico que puede tener consecuencias para la seguridad mundial. Proteger y
gestionar el agua como recurso estratégico va más allá de las responsabilidades me-
ramente nacionales; el acceso universal al agua y a los servicios de saneamiento es
un componente fundamental que ya se reconoce como parte de los derechos huma-
nos. Considerar el acceso garantizado al agua como bien de interés público a escala
1 El presente capítulo, en una versión modificada y en inglés, fue publicado en Moira y Pinto (2017)
(Moira L, Pinto L, eds.). Espaços Económicos e Espaços de Segurança. Lisboa. OBSERVARE. Universidade
Autónoma de Lisboa, 2017).
2 Presidenta de la Asociación Mundial a favor del Saneamiento y el Agua para Todos (Sanitation and Water
for All Global Partnership). Antigua Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho humano
al agua potable y el saneamiento.
3 Presidenta fundadora de la Asociación de Mujeres por el Agua (Women for Water Partnership) y antigua
Presidenta en funciones de la Asociación Mundial del Agua (Global Water Partnership, GWP, por sus
siglas en inglés).
4 Antigua Directora de la Oficina de apoyo de las Naciones Unidas al Decenio Internacional de Acción
«Agua para la Vida» 2005-2015.
mundial implica que este tema ha de tratarse de forma colectiva, en todo el mundo,
además de hacerlo en cada nación, región y localidad; y que exige un compromiso y
una colaboración de toda la sociedad, de manera que quienes se ven afectados por
la falta de seguridad también formen parte de la solución.
1. Introducción
El agua es vida, fuente de bienestar y desarrollo. Es clave para la supervivencia de
todas las especies y del planeta, y resulta «esencial para el pleno disfrute de la vida
y de todos los derechos humanos» (UN, 2010a)5. Con la población mundial en creci-
miento exponencial y la industrialización y el desarrollo económico incrementándose
ambos de forma acusada, el mundo se enfrenta a desafíos cada vez más acuciantes
en lo relativo al agua. La tecnología, junto con unas adecuadas prácticas de gestión
del agua desde el ámbito local hasta las cuencas de los ríos, ayuda a mejorar el ac-
ceso a los servicios, mediante una justa asignación del agua, y protegiendo a la vez
la base del recurso hídrico.
Más allá de cuestiones técnicas y de gestión, el agua se va perfilando como un
asunto de seguridad en el mundo actual, cada vez más globalizado. Después de
considerar la importancia del agua para el desarrollo, es preciso tener en cuenta
que su disponibilidad y asignación influyen en la paz y la estabilidad a nivel local y
nacional, en las cuencas transfronterizas y aun más allá. Cada día se reconoce más
que el agua tiene una importancia mundial de carácter estratégico. Los países, las
entidades comerciales, las fuentes académicas y las organizaciones de la sociedad
civil reconocen sus obligaciones o sus responsabilidades a la hora de contribuir a
la seguridad del suministro hídrico, y expresan sus inquietudes compartidas acerca
de la situación en lo tocante al agua y al saneamiento (situación que está ya en un
equilibrio precario; alejarse de él sería desastroso).
Este capítulo trata acerca de un suministro seguro de agua como preocupación
emergente a nivel mundial, a la vez desde la perspectiva de la gestión del recurso
y en relación con la estabilidad social y la paz. En primer lugar, describe cómo se
define el suministro seguro de agua, cuáles son los retos fundamentales y cómo
se están abordando. La segunda parte de este capítulo versa sobre el tema emer-
gente del agua como asunto de seguridad mundial. En este contexto se exponen
los derechos humanos de acceso al agua y al saneamiento. La tercera sección
examina cómo se puede considerar la seguridad del acceso al agua como un bien
de interés público a escala mundial, que requiere acciones colectivas. Finalmente,
presentamos en conclusión algunas ideas sobre cómo seguir adelante.
5 A/RES/64/292: El derecho humano al agua y el saneamiento.

Garantizar el acceso al agua: fomentar la coexistencia pacífica de los pueblos 61
2. Evolución de las percepciones sobre la seguridad

en el acceso al agua
2.1. Definir la seguridad en el acceso al agua

La manera en que se ha definido en distintas épocas la seguridad en el acceso al
agua refleja las tendencias mundiales en cuanto a la gestión de este recurso, y dis-
curre en paralelo con la evolución de las cambiantes percepciones y prioridades en
los desafíos relativos al agua por parte de la comunidad que aborda esta temática.
Al comienzo del nuevo milenio, la independiente Comisión Mundial del Agua para
el Siglo xxi (World Commission for Water in the 21st Century) presentó su visión de
un mundo dotado de seguridad en lo relativo al agua. Se describió la seguridad en el
acceso al agua en los siguientes términos6: proporcionar
agua para satisfacer las necesidades básicas (agua potable, saneamiento, ali-
mentación y energía) de todos los seres humanos de forma que esto se haga
en armonía con la naturaleza.
La Asociación Mundial del Agua (Global Water Partnership, GWP) considera la

seguridad hídrica como la base y el «pegamento» necesario para el desarrollo sos-
tenible, y la gestión integrada de los recursos hídricos (IWRM) como el medio para
alcanzar dicha seguridad hídrica. En este sentido, presentó una definición parecida a
la anterior, aunque más completa7:
La seguridad del acceso al agua, en cualquier nivel desde los hogares hasta la
escala mundial, significa que todas las personas tienen acceso a suficiente can-
tidad de agua potable y segura, a un precio que pueden costear, de modo que
puedan llevar una vida limpia, saludable y productiva, asegurándose al mismo
tiempo de que el medio ambiente natural se protege y mejora.
Posteriormente, el concepto de seguridad en el acceso al agua ha evolucionado

desde su definición inicial, principalmente centrada en las personas y especialmente
preocupada por la pobreza, hasta transformarse en un concepto más holístico, que
se aplica por igual al mundo desarrollado como a los países en vías de desarro-
llo, a las economías tradicionales como a los países más industrializados, es decir,
que se aplica a diferentes circunstancias socioculturales y medioambientales. En el
transcurso de este proceso de una a otra definición, Grey y Sadoff (2007) definen la
seguridad relativa al agua en los siguientes términos:
la disponibilidad de agua en cantidad y calidad aceptables para la salud, para
el propio sustento, para los ecosistemas y la producción, junto con un nivel de
6 Nota del traductor: fuente en español no hallada. Traducción libre. Véase WWC (2000).
7 N. del T.: ídem. GWP (2000).
¿Qué es La capacidad de una población de salvaguardar un acceso sostenible a suficiente

cantidad de agua con calidad aceptable para el sustento y el bienestar humanos,
la seguridad del así como para su desarrollo socioeconómico, con el fin de garantizar su protección
de cara a la contaminación presente en los recursos hídricos, posibles desastres
acceso al agua?
relacionados con el agua y para preservar los ecosistemas en un entorno de paz
y estabilidad política.
Definición de trabajo en ONU-Agua, 2013.
COOPERACIÓN
TRANSFRONTERIZA
BUEN Los estados soberanos debaten
GOBIERNO y coordinan su acción para

satisfacer los variados,
Existen regímenes y en ocasiones
legales, instituciones, enfrentados, intereses
infraestructura para el bien común.
y capacidad
adecuados
y suficientes. AGUA POTABLE
Y BIENESTAR HUMANO
Las poblaciones pueden acceder a suficiente agua,
asequible y de buena calidad, para satisfacer
ACTIVIDADES las necesidades básicas de ingesta,

saneamiento e higiene, y para
ECONÓMICAS Y salvaguardar su salud y

bienestar, cumpliendo
DESARROLLO con los derechos

humanos
básicos.
Se dispone de suficiente suministro
de agua para producir alimentos y energía,
para transporte y turismo.
ECOSISTEMAS
Se preservan los ecosistemas, que
pueden proporcionar sus servicios,
de los que dependen tanto la
naturaleza como las personas,
incluida el agua dulce.
RIESGOS ASOCIADOS AL
AGUA Y CAMBIO CLIMÁTICO
PAZ Y Las poblaciones son resilientes ante los riesgos
asociados al agua, incluidas las inundaciones,
ESTABILIDAD las sequías y la contaminación.
POLÍTICA FINANCIACIÓN
Se evitan las consecuencias negativas
de los conflictos, incluida una deficiente calidad La financiación del sector público se
y/o cantidad de agua, infrestructura hídrica en peligro, recursos complementa con otras fuentes
humanos y otros efectos asociados en cuanto a los sistemas de innovadoras, como las inversiones del
gobierno, sociales y políticos. sector privado y las disposiciones de
micro-financiación.
El agua es primordial para lograr un sentido más amplio de seguridad, sostenibilidad, desarrollo y bienestar
humanos. ONU-Agua apoya incluir la seguridad de acceso al agua en el programa de desarrollo posterior a 2015,
como parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Lograr la seguridad en el acceso al agua requiere la colaboración de todos

los sectores, las comunidades, las disciplinas y las fronteras políticas,
con el fin de reducir el riesgo de potenciales conflictos debidos a los
recursos hídricos entre sectores y entre usuarios del agua o estados.
http://unwater-archive.stage.gsdh.org/UN-Water/www.unwater.org/water-cooperation-2013/
versión octubre 2013

Fuente: UN-Water, 2013.
Figura 6.1. ¿Qué es la seguridad del acceso al agua?

riesgos asociados al agua que sea aceptable para las personas, el medio am-
biente y las economías.
ONU-Agua y los organismos de las Naciones Unidas (NN. UU.) han contribuido
mucho a colocar el agua en el centro del escenario entre las diversas preocupacio-
nes relativas al desarrollo sostenible, desde el ámbito mundial hasta el nacional, y
entre otras formas, mediante por ejemplo el Año Internacional de la cooperación en la
esfera del agua (UNESCO, 2013) y el Decenio Internacional para la Acción «El agua,
fuente de vida» 2005-2015 (Maestu, 2015). Los informes consecutivos sobre desa-
rrollo y agua en el mundo han despertado la sensibilidad de los líderes mundiales,
de modo que se toman en serio la seguridad del acceso al agua y tratan el tema sin
limitarse a su aspecto más técnico (WWAP, 2015). Sin embargo, el término «seguri-
dad en el acceso al agua» siguió siendo objeto de vivos debates e incluso generó a
veces controversias en las Naciones Unidas, hasta que se alcanzó un consenso sobre
la definición que reproducimos abajo, y que se establece como definición de trabajo.
La definición de trabajo que acordaron las Naciones Unidas en 2013 recalca las
consecuencias negativas de los riesgos asociados al agua para el bienestar humano,
para la naturaleza y para la economía mundial, al tiempo que vincula dicha seguridad
del acceso al agua con la paz y la seguridad en términos más generales. He aquí la
definición de ONU-Agua (UN-Water, 2013):
la capacidad de una población de salvaguardar un acceso sostenible a sufi-
ciente cantidad de agua con calidad aceptable para el sustento y el bienestar
humanos, así como para su desarrollo socioeconómico, con el fin de garantizar
su protección de cara a la contaminación presente en los recursos hídricos, a
posibles desastres relacionados con el agua y para preservar los ecosistemas
en un entorno de paz y estabilidad política.
Conforme a esta definición, el logro de la seguridad en el acceso al agua contem-

pla los siguientes aspectos:
1. Garantizar el acceso de todos a servicios básicos de agua y saneamiento que
puedan costearse, entendidos como necesidad humana básica, y que ayuden a
reducir la pobreza, fomentar la educación e incrementar los estándares de vida,
especialmente para la población más vulnerable.
2. Proporcionar suficiente agua para los distintos usos y gestionarla de modo efi-
ciente con objeto de contribuir al desarrollo socioeconómico mediante la agricul-
tura, la energía, el turismo, la industria y los servicios.
3. Hacer posible que el agua se gestione de modo integrado y sostenible con el fin
de prevenir la contaminación, y asegurar que se preserven los ecosistemas y que
se reduzcan las enfermedades transmitidas por el agua sin poner en peligro las
necesidades de generaciones futuras.
4. Garantizar que la gestión del agua permita mejorar la resiliencia ante los desas-
tres asociados a ella en el contexto del cambio climático.
2.2. Abordar retos relacionados con la seguridad

del acceso al agua
Retos en la gestión del recurso hídrico
El consumo de agua crece en una proporción que duplica el crecimiento poblacional.
Una mayor urbanización implicará una demanda creciente de agua potable y también
para usos económicos. Alimentar un planeta con 8.000 millones de habitantes reque-
rirá más agua para su sustento. La demanda para fines energéticos se multiplicará
en más del doble, y se espera que la energía hidráulica represente un porcentaje mu-
cho más alto que el actual. Esto significa que las predicciones auguran un consumo
de agua incrementado en un 50 % para el año 2025 en los países en desarrollo, y
en un 18 % en los países desarrollados. En 2025, se estima que 1.800 millones de
personas vivirán en países o regiones con escasez absoluta de agua y que dos tercios
de la población mundial podrían verse entonces inmersos en condiciones de estrés
(UNO IDfa, 2015).
La protección de la base en que se fundamenta el recurso hídrico se halla en
continuo estrés a medida que aumenta la demanda de agua para consumo humano
y para necesidades productivas8.
Y por si estos retos fueran pocos, las consecuencias del cambio climático amena-
zarán las economías y supondrán una presión añadida en los flujos medioambienta-
les necesarios para mantener los ecosistemas. El agua es el primer vector a través
del cual el bienestar y los ecosistemas de las personas se ven afectados por el
cambio climático. Es probable que el cambio climático tenga consecuencias en todo
el ciclo hidrológico y, por tanto, también en la posterior distribución y disponibilidad
de agua en el tiempo y el espacio. Los registros que poseemos acerca del pasado
hidrológico serán de un valor relativo a la hora de pronosticar nuestro futuro hídrico y
de gestionar las infraestructuras del agua a largo plazo. Se vincula el agua a prácti-
camente toda clase de riesgos asociados al clima, tales como sequías más largas y
acusadas, inundaciones más frecuentes, pérdida de volumen de nieve y de glaciares
que regulan las escorrentías, niveles de agua más elevados en las costas, menor
caudal en los ríos, tormentas, etc. Los países se enfrentan a la necesidad de hallar
modos de crear y mejorar su capacidad de adaptación ante cualquier eventualidad y,
al mismo tiempo, conseguir que sus infraestructuras y sus actividades económicas
sean menos vulnerables y más resilientes ante el cambio climático y frente a acon-
tecimientos climáticos extremos.
Los países con dinámicas hídricas difíciles (alta variabilidad en las precipitaciones
y escorrentías) son a menudo los más pobres del planeta, y en ellos, el nivel de
inversión institucional que requieren las infraestructuras es muy elevado, mientras
8 Véanse, por ejemplo, UNEP (2001) en Boelee et al. (2011) e IBD (2013) en Secretariat of the CBD (2013).
que su capacidad de inversión es escasa. Esto significa que su hidrología dificulta su

desarrollo (Sadoff et al., 2015).
Van Beek y Arriens (2014) distinguen entre dos enfoques en la seguridad del
acceso al agua: el enfoque de desarrollo (que sigue la perspectiva tradicional de ges-
tión integrada de los recursos hídricos, IWRM, por sus siglas en inglés) tiene por obje-
to incrementar la seguridad de acceso al agua con el transcurso del tiempo mediante
procesos adaptativos de políticas y de planificación, abordando los temas centrales
relativos a la seguridad de acceso al agua en un país o una ubicación en concreto. El
enfoque basado en los riesgos es más directo y se centra en gestionar riesgos espe-
cíficos y en reducir vulnerabilidades. Además, la Asociación Mundial del Agua (Global
Water Partnership, GWP) señala la importancia de desglosar los múltiples elementos
que componen la seguridad del acceso al agua hasta estructurarlos en dimensiones
clave e indicadores cuantificables que se correspondan con el alcance del marco de
seguridad de acceso al agua que se esté considerando (Ibid.).
Empleando el enfoque basado en los riesgos, la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCDE) distingue cuatro riesgos relacionados con el agua
(OECD, 2013):
1. Riesgo de escasez (incluidas las sequías): no existe agua suficiente para cubrir
la demanda (tanto a corto como a largo plazo) destinada a usos útiles para todos
los consumidores de agua (hogares, empresas y medio ambiente).
2. Riesgo de calidad insuficiente: carencia de agua de calidad adecuada para un
determinado fin o uso.
3. Riesgo de exceso (incluidas las inundaciones): un sistema hídrico (natural o
construido) desborda sus confines normales, o existe una acumulación de agua
destructiva sobre zonas que normalmente no están sumergidas.
4. Riesgo de socavar la resiliencia de sistemas de agua dulce: se sobrepasa la
capacidad de absorción de la superficie y de las capas freáticas, así como de sus
interacciones (el «sistema»); puede ocurrir que se vaya más allá de los puntos de
equilibrio y se causen daños irreparables a las funciones hidrológica y biológica
del sistema.
El grupo de trabajo conjunto de la Asociación Mundial del Agua y la OCDE sobre se-
guridad en el acceso al agua y crecimiento sostenible analizó la situación mundial en
este campo agrupando los riesgos principales de un modo un tanto distinto (Sadoff et
al., 2015): (1) sequía y escasez de agua; (2) inundaciones; (3) suministro de agua y
saneamiento insuficientes, y (4) deterioro de los ecosistemas y contaminación9. Una
evaluación mundial de las relativas consecuencias económicas de la inseguridad en
el acceso al agua muestra que los mayores impactos se producen en Asia, mientras
9 Sadoff CW, Hall JW, Grey D, Aerts JCJH, Ait-Kadi M, Brown C, Cox A, Dadson S, Garrick D, Kelman J,
McCornick P, Ringler C, Rosegrant M, Whittington D y Wiberg D (2015).
que solo en Europa y en América del Norte se experimenta generalmente esa seguri-
dad con relación al agua, con riesgos limitados a niveles tolerables (Ibid.).
La gestión del riesgo y la preparación de cara a este son elementos esenciales
dentro de la seguridad del acceso al agua. Ambos requieren una organización capaz
de mirar hacia adelante, que analice los riesgos asociados al agua en un contexto de
incertidumbre. También exigen que construyamos sistemas resilientes.
Retos para el acceso a servicios básicos

En 2015, el 91 % de la población mundial usó una fuente de agua potable mejorada,
cifra superior al 76 % de 1990. Esto significa que 6.600 millones de personas de la
población mundial tenían acceso entonces a fuentes de agua potable mejorada; y
2.600 millones de personas han conseguido acceder a dichas fuentes desde 1990.
Esto supone también que el planeta alcanzó la meta de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM) en lo relativo al agua. Si bien los países menos desarrollados
(PMD) no alcanzaron esa meta, el 42 % de la población actual de aquellos países sí
consiguió acceder a las fuentes mejoradas de agua potable desde 1990.
No existe información disponible sobre la cantidad de personas que carecen de
acceso a agua potable segura, simplemente porque la calidad del agua (aún) no se
mide a nivel mundial. Estas cifras mundiales camuflan y encubren desigualdades
incluso más profundas, porque no solo hay diferencias obvias y profundas entre el
mundo desarrollado y el mundo en desarrollo, sino que además, estas también están
presentes dentro de los propios países en desarrollo, ya que la población rural, que
allí carece de acceso a una fuente de agua potable mejorada, multiplica por más de
cinco el número de habitantes de las zonas urbanas que padecen la misma carencia
en aquellos países. Es más, en varios países del África subsahariana, más de la
cuarta parte de la población necesita más de 30 minutos para ir y volver al lugar
donde está el agua (y los estudios han permitido mostrar que en dichos casos,
las personas que van a buscar agua traen menos cantidad progresivamente, hasta
que dejan de cubrir las necesidades mínimas diarias de sus familias en cuanto al
consumo de agua). En estas situaciones, emprender numerosos viajes diarios para
ir a buscar agua también conlleva enormes costes económicos.
Las consecuencias de la falta de acceso a agua potable segura y a saneamien-
to son graves. Se estima que 1,6 millones de personas, fundamentalmente niños
menores de cinco años, mueren todos los años debido a enfermedades relaciona-
das con el agua y el saneamiento; y la investigación en este campo indica que es
posible vincular un escaso saneamiento a una cifra tan elevada como la cuarta parte
de todas las muertes de niños menores de cinco años. La salud y la vida de más
de la mitad de los niños del planeta están constantemente amenazadas por riesgos
medioambientales al ponerse enfermos cuando entran en contacto con excrementos
en su entorno. La relación entre el acceso al agua y al saneamiento, por un lado,
y la salud, por otro, está bien documentada, y la OMS estima que el 88 % de las
enfermedades diarréicas hallan su causa en el agua y en el saneamiento inseguros.
La diarrea por sí sola mata a más niños pequeños que el SIDA, la malaria y el sa-
rampión, todos juntos. La falta de acceso al agua y al saneamiento también puede
acarrear consecuencias negativas graves en lo que atañe al disfrute del derecho a la
educación, porque todos los años, se pierden 443 millones de días de escolarización
debido a enfermedades causadas por insuficientes condiciones de salubridad en
cuanto al agua y el saneamiento.
La falta de acceso al saneamiento y al agua potable segura perpetúa la pobreza:

las personas que viven en la pobreza no pueden costearse el logro de acceder a
dichos bienes y sin él, se ve limitada su capacidad de trabajar, acudir a la escue-
la y participar en otras actividades productivas. Las mujeres y las niñas se ven
especialmente afectadas porque son las principales responsables de acarrear el
agua y cuidar de familiares enfermos. Los niños, y principalmente, las niñas, no
van al colegio porque están enfermos, o porque no hay inodoros, o porque no hay
inodoros separados por sexo. A menudo, formas prohibidas de discriminación son
los factores clave para comprender quién tiene acceso al agua y al saneamiento,
y quién no lo tiene. La falta de acceso al agua potable segura, al saneamiento
básico y a buenas prácticas de higiene constituye el tercer factor de riesgo más
importante para una deficiente salud en países en desarrollo con elevadas tasas
de mortalidad.
3. El agua: ¿un tema de seguridad mundial?
3.1. Relación entre el Objetivo de Desarrollo Sostenible 6

y el Objetivo de Desarrollo Sostenible 16
La seguridad del acceso al agua es un término que intuitivamente resulta importante
y atractivo. Refleja una manera compartida de entender la necesidad de controlar
los riesgos asociados al agua y de garantizar suficiente agua segura para mantener
la vida y los ecosistemas. Contribuye a asegurar el bienestar de las personas y a
permitir el desarrollo sostenible y equitativo de los países y las sociedades. En este
sentido, también puede contribuir a la paz y la estabilidad.
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible trata la paz como tema transversal
e incluye un objetivo específico dedicado a tal fin. El ODS 16
se centra en la promoción de sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo

sostenible, la provisión de acceso a la justicia para todos y la construcción de
instituciones responsables y eficaces a todos los niveles.
Además, las metas que abordan las presiones transnacionales que son causantes
de conflicto incluyen el objetivo 13.1:
Fortalecer la resiliencia y la capacidad de adaptación a los riesgos relacionados
con el clima y los desastres naturales en todos los países.
Está previsto que la aplicación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

se impulse principalmente mediante acciones a nivel nacional, pero se necesitan
procesos mundiales, globales, para que los esfuerzos nacionales sean posibles y
más fáciles, así como para supervisarlos. La seguridad en el acceso al agua como
bien público de alcance mundial aborda la relación entre los ODS 6 y 16 (así como el
ODS 13), que proporciona un marco para afrontar las causas transnacionales de con-
flicto, constituyendo así un elemento crucial para apoyar la coexistencia pacífica de
las sociedades. La seguridad en el acceso al agua es una de las causas principales
para tener en cuenta, porque constituye la base y el elemento articulador para lograr
el desarrollo sostenible.
Si bien los enfoques basados en el desarrollo y gestión de riesgo son estrate-
gias complementarias que contemplan la seguridad en el acceso al agua desde una
perspectiva de desarrollo social y económico, abordar dicha seguridad como un bien
público mundial permitiría trascender el ámbito del desarrollo, siguiendo así el cambio
de paradigma de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que recalca formas
innovadoras de integración y un compromiso de toda la sociedad para una acción
común.
Hacia el reconocimiento
En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(CNUMAD), de 1992, la comunidad mundial reconoció el alarmante deterioro de los
recursos hídricos, su efecto pernicioso sobre los ecosistemas y la creciente escasez
de agua para una población mundial en rápido crecimiento. La Gestión Integrada
de los Recursos Hídricos se transformó en el nuevo paradigma para tratar los retos
cada vez mayores relativos al agua en los niveles comunitario, nacional o de cuencas
transfronterizas (ICWE, 1992). Fue al comenzar el nuevo milenio cuando la Visión
Mundial del Agua para el siglo xxi vinculó la gestión integrada de los recursos hídricos
con la consecución de un mundo con seguridad hídrica.
La Asociación Mundial del Agua (GWP) fue pionera en el uso de este concepto
desde un punto de vista operativo porque insufló energía a los debates sobre
seguridad del agua a diversos niveles, usando su red mundial (GWP, 2010). Así,
sensibilizó a los líderes nacionales y globales sobre el hecho de que la seguridad
del agua no es un tema circunscrito solamente al propio sector del agua, sino
que tiene otras muchas vertientes. También fomentó la gestión integrada de los
recursos hídricos y el gobierno participativo en materia de agua como medios para
avanzar, y animó a los gobiernos nacionales, así como a otros sectores a tomar en
consideración el tema del agua, dentro de sus políticas y su planificación (Ait-Kadi

y Arriens, 2012).
Los esfuerzos de las Naciones Unidas y de la comunidad mundial del agua para
colocar la seguridad del agua en un contexto geopolítico más amplio se afianzaron
y cobraron fuerza gracias al reconocimiento cada vez más amplio por parte de líde-
res ajenos al estricto ámbito del agua, en el sentido de que la seguridad del agua
ya no se considera responsabilidad única del sector del agua, sino que se trata de
un tema importante para toda la sociedad, fuertemente vinculado a la seguridad
alimentaria y energética, así como a diversos aspectos del desarrollo económico
y humano.
Desde 2009, el Foro Económico Mundial dio prioridad a la seguridad del agua
como peligro mundial, identificando las crisis relacionadas con el agua como el riesgo
mundial más acuciante en los próximos diez años (WEF, 2016).
La definición de trabajo acordada por las Naciones Unidas en 2013 no solo señala
las consecuencias adversas de los riesgos asociados al agua para el bienestar hu-
mano, para la naturaleza y la economía mundial, sino que también allana el camino
hacia el reconocimiento de la seguridad del agua como factor importante para la paz
y la estabilidad política.
En 2012, el Consejo de Acción Internacional (the InterAction Council, IAC), grupo
de 40 dirigentes de Gobiernos y jefes de Estado, hizo un llamamiento al Consejo de
Seguridad para que este reconociera que el agua es un tema de seguridad urgente y
una preocupación prioritaria.
Finalmente, en noviembre 2016, el Consejo de Seguridad celebró una reunión
sobre la Seguridad del Agua (UN, 2016). Se citaron estudios realizados por expertos
sobre conflictos armados contemporáneos con el fin de demostrar que el agua rara
vez es la única causa de un conflicto armado. Sin embargo, sí que puede estar entre
los factores importantes que inciden en dicho conflicto. Más aun, es habitual usar
el agua como herramienta militar y estratégica durante el transcurso de un conflicto
armado, transformándola así en arma de guerra que prácticamente siempre daña a la
población civil. Este contexto es el que da lugar a algunas de las preocupaciones más
llamativas. Existen ejemplos notables del uso del agua en este sentido en conflictos
armados. Durante la guerra en Siria, se destruyeron las infraestructuras hídricas y
se envenenó el suministro. En Gaza, se produjeron ataques contra la planta de trata-
miento de aguas residuales.
Algunos países señalaron al agua como preocupación de seguridad, aunque no
existan conflictos armados aún. Carecer de acceso a un eficaz suministro de agua
y al saneamiento puede provocar tensiones entre comunidades y situaciones de
inestabilidad que, a su vez, pueden terminar desembocando en revueltas locales
y conflictos abiertos. La escasez de agua y los acontecimientos extremos también
pueden convertirse en fuente de inestabilidad que cause migraciones masivas y
desplazamiento de poblaciones. A medida que la escasez en determinadas cuencas

fluviales y zonas locales se vuelve más pronunciada, pueden surgir más presiones
sociales y políticas, inclusive en cuencas fluviales compartidas entre distintos paí-
ses. Es probable que las sequías y la escasez de alimentos en Siria contribuyeran a
la agitación social que fue el detonante para desencadenar la guerra. La Organización
Internacional para las Migraciones estimó que aproximadamente 200 millones de per-
sonas se verán forzadas a desplazarse antes del año 2050 debido a las amenazas
motivadas por la creciente escasez de agua. Algunos gobiernos de los países limí-
trofes consideran que la disminución de los recursos hídricos en la cuenca del lago
Chad es un factor causante de la pobreza y del conflicto que padece la región y que
originan una enorme crisis humanitaria, con crecientes concentraciones de personas
internamente desplazadas hacia las zonas urbanas.
En su informe de 2016 sobre «Alerta temprana y derechos económicos, sociales y
culturales», la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos (ACNUDH, o OHCHR por sus siglas en inglés) reitera claramente el vínculo
entre la paz, la seguridad y el acceso al agua, afirmando que las disputas relativas
al agua pueden motivar situaciones de agitación social y protesta violenta. Dicho
documento menciona el enfrentamiento que se produjo en el año 2007 entre 30.000
agricultores y la policía en el Estado indio de Orissa porque el Gobierno había decidi-
do permitir que gran número de industrias pudieran alimentarse del agua del embalse
de Hirakud, dejando así a los agricultores sin fuente de irrigación para sus campos.
Además, el informe relata también que las disputas pueden hallar su origen en la red
de distribución del agua para zonas suburbanas o rurales, en la responsabilidad del
servicio y, especialmente, en los precios de dichos servicios de suministro de agua.
Como en muchos países, el Estado es el responsable de proporcionar agua potable y
a menudo surgen conflictos sobre la gestión del suministro de agua entre las comu-
nidades y las autoridades estatales. Las protestas ocurren con mayor probabilidad
cuando el público general sospecha que se están gestionando de forma corrupta los
servicios del agua, o cuando piensa que un recurso público se está aprovechando y
desviando para generar beneficios privados (ESCR, 2016). Finalmente, la Oficina del
ACNUDH reconoce que los problemas que derivan de la gestión del suministro del
agua pueden conducir a conflictos violentos, como ocurrió durante las confrontacio-
nes que estallaron en el año 2000 en Cochabamba, la tercera ciudad de Bolivia en
cuanto a número de habitantes, tras la privatización de la red de suministro de agua
en aquella ciudad. Explica el informe que después de meses de agitación civil, el
Gobierno decidió enviar al ejército a Cochabamba y declarar el estado de emergencia
en todo el país. Varios días de violencia dejaron un saldo de más de 100 personas
heridas y una fallecida. Las protestas se apaciguaron solamente después de que el
Gobierno decidiera dar marcha atrás, acordando revocar la concesión al consorcio y
devolver la gestión del agua a manos de las autoridades municipales.
No existe acuerdo unánime sobre el agua, entendida como un tema de seguridad.
Durante los debates de 2016 celebrados en el Consejo de Seguridad, algunos países
expresaron su preocupación a la hora de tratar dicho recurso como un tema de segu-

ridad mundial. En su opinión, es preciso considerar el agua como un medio para fo-
mentar el desarrollo nacional. Afirman, por lo tanto, que el tema pertenece al ámbito
de la soberanía nacional y debe abordarse en el contexto de los tratados bilaterales.
Señalan que los acuerdos regionales y transfronterizos entre países ribereños, así
como los marcos institucionales entre ellos, han de ser la vía elegida para apoyar la
cooperación y la adecuada gestión.
Al afrontar el tema de la seguridad del agua en el Consejo de Seguridad, la comu-

nidad internacional ha comenzado a reconocer que la misma es un recurso de carác-
ter estratégico que tiene consecuencias e impactos no solo para el desarrollo, sino
también para la paz y la seguridad. No es solamente un tema transfronterizo, sino
que también afecta a la seguridad del mundo en su conjunto y, por lo tanto, también
es una cuestión de seguridad mundial.
Según el antiguo Secretario General de las NN. UU., Sr. Ban Ki Moon, se trata de
un tema en el que debe actuar la comunidad internacional. En sus propias palabras:
«Comprometámonos a invertir en la seguridad hídrica como medio para garantizar la
paz y la seguridad internacionales a largo plazo.»
3.2. Los derechos humanos al agua y al saneamiento

como hitos primordiales
Las resoluciones adoptadas por la Asamblea General y por el Consejo de Derechos
Humanos de las NN. UU. referentes a los derechos humanos de acceder al agua y al
saneamiento forman parte del marco jurídico internacional que los Estados y otros
actores han acordado emplear, incluso durante las crisis humanitarias y los conflictos
armados. Estas resoluciones y el contenido normativo de dichos derechos brindan
orientación para los distintos actores –incluida la sociedad civil y las organizaciones
internacionales– a la hora de identificar causas tempranas de agitación social, ines-
tabilidad o incluso conflictos abiertos. Como afirmó la Oficina del ACNUDH (Ibid.), las
crisis relacionadas con el agua
ilustran cómo las violaciones de derechos económicos, sociales y culturales son

a menudo la causa que origina violencia, agitación social y conflictos. Por tanto,
el análisis de los derechos económicos, sociales y culturales debería ocupar un
lugar preeminente en cualquier esfuerzo destinado a formular alertas tempra-
nas, ya sea nacional o internacional.
El proceso encaminado a reconocer el acceso al agua y al saneamiento como

derechos humanos abarca varios decenios. Uno de sus hitos importantes fue la apro-
bación en el año 2002 por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
de NN. UU., de la Observación general n.º 15, que afirma lo siguiente:
el derecho al agua se encuadra claramente en la categoría de las garantías in-

dispensables para asegurar un nivel de vida adecuado, en particular porque es
una de las condiciones fundamentales para la supervivencia.10
El Comité también asumió (Ibid.) el derecho al agua como elemento esencial in-
cluido dentro del derecho a un nivel de vida adecuado y al disfrute del más alto nivel
posible de salud, consagrados ambos en los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ICESCR, por sus siglas en inglés).
El Comité afirmó que todas las personas tienen derecho a suficiente agua de calidad
segura, aceptable, físicamente accesible y a un precio asequible, para su uso perso-
nal y doméstico.
El 28 de julio del año 2010, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó
la resolución (A/RES/65/292) que reconoce el derecho al agua potable y al sanea-
miento como derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los
derechos humanos (UN, 2010a). Esta resolución se aprobó pese a un número consi-
derable de abstenciones (41) que reflejaban la preocupación de un buen número de
estados miembros de las NN. UU. en relación con cuestiones de procedimiento, pero
también con el hecho de que aún no se habían tomado cuidadosa y completamente
en consideración las consecuencias legales de declarar el derecho al agua (tanto
por lo que respecta a las obligaciones internas de los estados, como a sus deberes
internacionales –Ibid.–).
Es interesante señalar que se subraya la relación entre el derecho humano de
acceder al agua y al saneamiento, por un lado, con los demás derechos humanos
y por otro, porque se considera que unos derivan de otros, o guardan relación entre
ellos. La Resolución A/HRC/RES/15/9 del Consejo de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas (UN, 2010b) afirma además que
el derecho humano al agua potable y al saneamiento se deriva del derecho a
un nivel de vida adecuado y está indisolublemente asociado al derecho al más
alto nivel posible de salud física y mental, así como al derecho a la vida y la
dignidad humana.
Esta resolución se aprobó por consenso y fue la primera vez que todos los es-
tados miembros de las NN. UU. expresaron su apoyo unánime y universal a este
derecho humano.
De este modo, se reconoce que los derechos humanos de acceso al agua y al
saneamiento cambian las obligaciones legales de los gobiernos en lo que atañe a
respetar, proteger y satisfacer dichos derechos. Los estados tienen el compromiso
inmediato de salvaguardar la no discriminación en el ejercicio de los derechos hu-
manos de acceso al agua y al saneamiento. En la práctica, esto significa que están
10 Ibid. N. del T.: texto en español extraído de: https://www.escr-net.org/es/recursos/observacion-ge-

neral-no-15-derecho-al-agua-articulos-11-y-12-del-pacto-internacional
obligados no solo a asegurarse de que sus leyes, políticas, programas y prácticas

nacionales no discriminan a nadie, sino a tomar medidas de carácter afirmativo con
el fin de que aquellos grupos que tradicionalmente no pudieron disfrutar de estos
derechos no queden excluidos del acceso al agua y al saneamiento.
4. ¿La seguridad del agua como bien público mundial?

El PNUD (Kaul et al., 1999) define un bien público mundial como
aquel bien público con efectos beneficiosos que son claramente transversales
en cuanto a los países (porque abarcan no solamente a un grupo de países de-
terminados), a las personas (porque sus beneficios revierten en diversos grupos
de población y preferentemente, en todos ellos) y a las generaciones (porque
sus beneficios alcanzan tanto a las generaciones presentes como a las futuras,
o al menos, satisfacen las necesidades de las generaciones presentes sin me-
noscabar las opciones de desarrollo de las generaciones futuras).
La seguridad mundial es el principal ejemplo de bien público global porque cuando

esta existe, nadie puede verse excluido de disfrutarla, y porque su disfrute por parte
de unos no disminuye su disponibilidad para todos.
El agua es un recurso del que uno puede verse excluido (se trata de un bien
asignado a un usuario concreto, y consumido por él, conforme a las condiciones re-
flejadas por ejemplo en un contrato o una licencia); y su utilización implica rivalidad
(distintos usuarios no pueden consumir el agua disponible al mismo tiempo). Es decir
que por su propia naturaleza, no se puede considerar el agua en sí misma como un
bien público (Samuelson, 1954)11.
No obstante, la seguridad del agua –y especialmente aquella a escala mundial– sí
podría considerarse como bien público mundial. Los beneficios generales de la mis-
ma o las consecuencias negativas de su inseguridad pueden abarcar países y regio-
nes, cruzando las fronteras geográficas y sociales, alcanzando a grupos de población
ricos y pobres, así como a distintas generaciones. Hay aspectos de externalidades
muy potentes en la seguridad del agua tanto en el ámbito local como en el nacional,
y entre diversas naciones.
11 Según Paul Samuelson (1954) un bien público es aquel del que nadie puede verse excluido y que no
entraña rivalidad, de modo que nadie puede quedar excluido de su utilización y cuyo uso por uno no
disminuye la disponibilidad del bien para los demás. Los ejemplos clásicos de bienes públicos incluyen
el aire, los parques públicos, los cuerpos de seguridad y la seguridad nacional. No existe mercado
para tales bienes, que son suministrados colectivamente por los gobiernos. Como están a disposición
de todos, puede ocurrir que, en ocasiones, muchos bienes públicos se empleen en exceso, con el
consiguiente resultado de externalidades negativas que afectan también a todos los usuarios; por
ejemplo, así ocurre con la contaminación del aire y el tráfico congestionado. Los problemas asociados
a los bienes públicos están relacionados con el tema del consumo gratuito (the free rider issue) porque
las personas acceden al bien sin contribuir a su mantenimiento. Esto lleva a una situación en que puede
haber una producción insuficiente del bien, o un uso excesivo o una degradación del mismo.
Según el Presidente del Strategic Foresight Group, que intervino durante la reunión
del Consejo de Seguridad sobre seguridad del agua celebrada en el año 2016, con
la disminución de las reservas que existe actualmente, el suministro de agua potable
puede verse reducido en un 25 % en los próximos 20 años, y la mala gestión del agua
y el clima, combinada con decisiones políticas equivocadas, puede entrañar graves
consecuencias. Para el año 2050, al menos una de cada cuatro personas vivirá en
un país en el que la falta de agua dulce será crónica y recurrente. El cambio climático
no hará más que agravar estas dificultades, sobre todo en las cuencas compartidas
por varios países. Como 2.000 millones de personas viven en estas áreas, el agua
reviste una importancia estratégica a nivel local y regional, pero es también un tema
de seguridad mundial porque afecta a un tercio de la población del planeta.
No proporcionar servicios o no incrementar un escaso suministro de agua puede
acarrear crisis humanitarias y migraciones masivas. Existen otras consecuencias
económicas y externalidades negativas de amplio espectro debidas a la falta de
seguridad del agua que han sido abundantemente ilustradas (Hutton, 2012). Si bien
los efectos positivos de un mejor acceso al agua y al saneamiento pueden afectar
a individuos tomados de uno en uno, o a actividades económicas concretas, dichos
impactos pueden sumarse de modo que signifiquen ganancias o pérdidas para la
economía en su conjunto (expresándose en el PIB, el empleo o la productividad). Por
ejemplo, los beneficios que se derivan de estar mejor preparados de cara a aconte-
cimientos extremos –de forma que las fluctuaciones hidrológicas queden separadas
del rendimiento económico– pueden traspasar las fronteras nacionales y entrañar
consecuencias en más de un país.
La seguridad del agua como bien público mundial requiere una acción colectiva
internacional. Las organizaciones internacionales pueden desempeñar un papel en
este sentido, del mismo modo que pueden hacerlo quienes tienen interés en el tema
del agua a escala internacional, con el fin de construir consensos y fomentar la toma
de decisiones colectiva, porque ello redunda en importantes beneficios externos en
muchos países. Se producen muchas interdependencias entre las «distintas segurida-
des» (en lo que atañe a la alimentación, el cambio climático, la salud y la seguridad
política) y es preciso actuar sobre todas ellas para poder cosechar plenamente los
beneficios de la cooperación.
Existen muchas interconexiones: basta mencionar aquí el caso de cómo los ries-
gos asociados al cambio climático global afectan al acceso al agua y a los servicios
de saneamiento.
Dichos riesgos constituyen un grave obstáculo para la realización práctica de
los derechos al agua y al saneamiento. El agua es un medio clave a través del cual
el cambio climático repercute en las poblaciones y en los ecosistemas humanos;
esto es especialmente debido a los cambios previstos en la calidad del agua y su
cantidad. Las consecuencias del cambio climático deben examinarse a la luz de sus
efectos directos sobre los recursos hídricos, así como teniendo en cuenta también su
influencia indirecta sobre otros causantes del cambio, en especial las crecientes pre-
siones demográficas y las variables pautas de consumo. El Grupo Intergubernamental
de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) alertó de que en muchas regiones del
planeta las modificaciones en el suministro y la calidad de los recursos de agua dulce
que se derivan del cambio climático pueden poner en peligro los objetivos del desarro-
llo sostenible, la reducción de la pobreza y la disminución de la mortalidad infantil12.
Las interrelaciones e interdependencias son importantes. El agua y el saneamien-
to no pueden analizarse de forma aislada sin tener en cuenta los demás derechos
humanos ya que pueden verse afectados por las consecuencias de violaciones de
otros derechos, y son indispensables para alcanzar y disfrutar los derechos a la vida,
a la salud, a la vivienda y a la educación, entre otros. Por ejemplo, la tarea de ir a
buscar agua y la falta de instalaciones adecuadas de saneamiento (inodoros) son
dos causas que explican por qué las niñas no acuden a la escuela; y por otra parte,
el riesgo de mortalidad infantil se puede reducir en un porcentaje tan elevado como
el 50 % mediante el correcto acceso a un agua potable segura y a un saneamiento
adecuado.
La carencia de agua y de saneamiento limpios es una causa primordial de la
pobreza y la malnutrición, y la inseguridad del agua vinculada al cambio climático
puede aumentar esta última de aproximadamente 75 a 125 millones de personas
de aquí al año 2080. Un proceso de urbanización en rápida progresión, combinado
con la creciente demanda de agua dulce y la insuficiente infraestructura de sanea-
miento, todo ello acentuado por el cambio climático, plantean una amenaza para la
salud pública e incrementan la prevalencia de las enfermedades transmitidas por
el agua. En este sentido, se estima que la morbilidad y la mortalidad endémicas,
debidas a enfermedades diarreicas asociadas a inundaciones y sequías, aumen-
tarán en las regiones asiáticas del este, el sur y el sudeste como consecuencia de
los cambios reflejados en proyecciones del ciclo hidrológico. Estas vinculaciones
empíricas se reflejan en el contenido normativo de derechos en particular (como
en los derechos a la alimentación, a la vivienda, a la salud, etc.).
El cambio climático amplificará aun más la distribución desigual de sus conse-
cuencias porque, al evitar los riesgos derivados de posibles desastres, tampoco
existe igualdad. Hay un sesgo en detrimento de las comunidades pobres de los
países en desarrollo, que disponen de menos medios. Un reciente estudio cuan-
titativo de las consecuencias de los desastres para las personas concluyó que
los países con elevados niveles de desigualdad en la distribución de la renta
padecen de manera más dolorosa las consecuencias de los desastres climáticos,
12 Véase el texto inglés titulado «Position Paper on Climate Change and the Human Rights to Water and
Sanitation» (Informe de situación sobre el cambio climático y los derechos humanos al agua y al
saneamiento), redactado por el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos
al agua y al saneamiento, disponible en el siguiente enlace: http://www.ohchr.org/Documents/
Issues/Water/Climate_Change_Right_Water_Sanitation.pdf.
en comparación con las sociedades más igualitarias. El ACNUDH señala que las
implicaciones del cambio climático se padecerán de forma más aguda en aque-
llos segmentos de la población que ya se encuentran en situaciones vulnerables
debido a factores como la pobreza, el género, la edad, su condición de minoría o
alguna discapacidad. En las ciudades de los países en desarrollo, aproximadamen-
te 1.000 millones de personas viven en asentamientos de tipo informal, (muchos
de los cuales se ubican en zonas propensas a peligros, desprotegidas frente a
los riesgos). En lo referente al derecho al agua, otros individuos y grupos que
tradicionalmente han padecido dificultades para poder ejercer este derecho son
los pueblos indígenas, los refugiados, los que solicitan asilo, las personas despla-
zadas internamente, los trabajadores inmigrantes, los prisioneros y los detenidos.
Las mujeres y las niñas se enfrentan con obstáculos específicos para poder gozar
de su derecho al agua y al saneamiento, llevándose la peor parte de la creciente es-
casez de agua y de la pobreza que aumenta. La mayoría de las veces, son ellas quie-
nes sacrifican su tiempo y sus oportunidades de desarrollo para acarrear el agua.
A menudo son las responsables de proporcionar alimento y agua en sus hogares.
Además, tienen especial dificultad para poder acceder a instalaciones sanitarias su-
ficientes, seguras y culturalmente adecuadas. Por todo ello, las mujeres y las niñas
a menudo se verán más afectadas, de modo desproporcionado, por los adversos im-
pactos del cambio climático en su derecho al agua y al saneamiento. Por otra parte,
existen investigaciones recientes del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF) que indican que el cambio climático afectará de modo desproporcionado a la
infancia porque exacerbará los riesgos de salud que ya existen y perturbará la base
del recurso natural en que se sustenta la seguridad de la nutrición y el agua, entre
otros muchos factores.
Los acontecimientos climáticos extremos y una menor cantidad y calidad del agua
ya constituyen las causas principales de la malnutrición, la mortalidad y las enferme-
dades infantiles, incluidas las derivadas del escaso saneamiento. Es probable que el
cambio climático agudice estas presiones.
4.1. Alcanzar colectivamente la seguridad del agua

Definir los problemas del agua como asunto de seguridad significa que necesitamos
abordarlos colectivamente de forma coordinada, porque garantizar la seguridad del
agua dependerá de la creación de aquellas condiciones que permitan realizar en la
práctica este objetivo.
A nivel nacional, esto supone que los gobiernos deben intervenir mediante la
planificación, el suministro directo, la financiación, los subsidios o las normativas y
regulaciones. Sin embargo, solo se puede alcanzar la seguridad con la cooperación
de diversos sectores entre sí y de distintos niveles de la administración pública, así
como la colaboración de los diferentes agentes y actores que tienen algún tipo de
interés en este campo. Hay oportunidades para obtener ventajas y beneficios com-
partidos, de manera que incluso cuando existan beneficiarios directos y primarios,
aún así, el conjunto de la sociedad también se verá beneficiada.
La iniciativa del agua del Foro Económico Mundial (WEF, 2011) indica que
prevenir y mitigar los riesgos del agua se considera una necesidad absoluta y
una responsabilidad conjunta, de forma que es de vital importancia que el sector
privado se comprometa activamente en el uso y el manejo sostenibles del agua.
En materia de agua hay muchas experiencias exitosas de cooperación, destinadas

a lograr la seguridad en este campo en distintos niveles: entre países; entre quienes
están interesados en este tema cuando está circunscrito a las cuencas de los ríos;
entre agricultores; entre compañías y sus comunidades, y entre autoridades locales
y quienes tienen un interés local en esta materia.
Existe una sustanciosa y poderosa historia de cooperación en la gestión del agua
que demuestra la importancia de la acción colectiva para poder proporcionar una
seguridad de acceso a este bien. Tan solo ha habido 37 incidentes violentos en
conflictos agudos entre estados ribereños por culpa del agua desde 1948. Durante
el mismo periodo se firmaron 295 acuerdos internacionales sobre el agua, según
fuentes de la UNESCO (UNESCO, 2013).
Adeel, Aslov y Maestu (Adeel et al., 2015) identificaron en 2015 distintos casos de
cooperación en cuencas transfronterizas, resumidos en el cuadro siguiente.
Cooperación en cuencas transfronterizas

África
En África hay 63 cuencas fluviales, de las cuales, 20 tienen acuerdos interna-
cionales en vigor, mientras que 16 han instaurado foros transfronterizos. Con
el transcurso del tiempo se han ido asentando progresos, como en zonas de
Sudáfrica que gozan hoy de derechos más equitativos, establecidos tras re-
vocar las políticas del apartheid. Se crearon muchas organizaciones a escala
del continente y de sus regiones, así como a escala nacional, con el fin de fo-
mentar la cooperación, como la Comunidad para el Desarrollo del África Austral
(SADC), la Autoridad de la Cuenca del Níger (ABN), la Comisión de la Cuenca
del Lago Chad (LCBC, por sus siglas en inglés), la Comisión de la Cuenca del
Lago Victoria (LVBC, por sus siglas en inglés), las Organizaciones Pesqueras
del Lago Victoria (LVFO, por sus siglas en inglés), la Autoridad del Lago Tanga-
nika (LTA, por sus siglas en inglés) y el Consejo de Ministros Africanos del Agua
(AMCOW). La SADC creó en 1995 un Protocolo sobre sistemas compartidos de
cursos de agua, revisado para adecuarse a la Convención de las Naciones Unidas
sobre los cursos de agua de 1997, y posteriormente aprobado.
Asia
Los recursos hídricos del sur de Asia conectan muchos países que, en el pasado,
se enfrentaron en conflictos militares. Como muchos de esos países están ubica-
dos en su totalidad dentro de cuencas internacionales, el agua es un tema central
para ellos. La India y Pakistán firmaron en 1960 el Tratado sobre las aguas del río
Indo. En Asia central ha habido más coordinación, especialmente a consecuencia
del desastre del mar de Aral. Kazajistán, Uzbekistán, Turkmenistán, Tajikistán y
Kirguistán formaron la Comisión Interestatal para la Coordinación Hídrica de Asia
central y se comprometieron a asignar el 1 % de sus presupuestos para ayudar a
recuperar ese mar. En el sur de Asia también hay progreso hacia la cooperación,
que prosigue a día de hoy. La Comisión del río Mekong ha ayudado a los países
del sur de la cuenca de ese río a pasar de la cooperación humanitaria a la cola-
boración económica.
Oriente Próximo
Mientras que en otras zonas, la cooperación en materia de agua puede ser sobre
todo una manera de desarrollarse, en Oriente próximo el agua es especialmente
importante para la seguridad y la paz entre los países. Israel y Jordania alcan-
zaron acuerdos como el Tratado de Paz de 1994, que incluye asignaciones del
río Jordán y recoge los esfuerzos conjuntos para prevenir la escasez de agua,
pero la cooperación es aun más importante a día de hoy. El Banco Mundial y
tres países –Israel, Jordania y Palestina– han desarrollado un gran proyecto para
desviar agua del mar Rojo hasta conducirla al mar Muerto. En 2014, Israel, Jor-
dania y Palestina firmaron un acuerdo trilateral a tal fin. En 1996, como parte de
los Acuerdos de Oslo, se creó el Centro de Investigación de Oriente Medio sobre
Desalinización (MEDRC, por sus siglas en inglés). El centro ha sido un influyente
actor que ha acercado a Israel y Palestina, juntándolos en pro de la cooperación
en materia de agua.
En términos generales, la experiencia demuestra que conseguir la seguridad del

agua mediante la cooperación permite que los resultados se mantengan en el tiempo.
Ha servido y sirve a diario par gestionar con éxito los diferentes intereses de unos y
otros. Esto ha ocurrido durante más de 50 años y sigue ocurriendo actualmente en
materia de agua entre países tan diversos como Finlandia y Rusia. También se refleja
en el largo historial de cooperación entre los agricultores de regadío de la cuenca
mediterránea y en la India (véase Kulkarni y Tyagi, 2013), donde las disputas se di-
rimen ante tribunales y jurados del agua. Se trata de pruebas inapelables sobre cuál
es el objetivo que se quiere alcanzar y qué hay que hacer para lograrlo: alcanzar la
seguridad en materia de agua.
Los marcos jurídicos internacionales, tales como el Convenio sobre la Protección y

Utilización de Cursos de Agua Transfronterizos y Lagos Internacionales, aprobado en
Helsinki en 1992 (UNECE, 1992) a escala mundial, o la Directiva marco de la Unión
Europea sobre el agua (EU, 2000) a escala regional han desempeñado un papel fun-
damental para fomentar los acuerdos de cooperación. Han sido decisivos en el río
Sava, el río Tisza y en el Convenio de Albufeira, así como en otros países europeos y
en otras regiones del mundo.
Podemos resaltar determinadas lecciones interesantes que surgen al observar
la acción colectiva y los esfuerzos de cooperación (Adeel et al., 2015). Por ejemplo,
la participación activa y continua de un tercer actor que media, como en el Tratado
de agua del río Indo y en el río Senegal, o en las negociaciones del Zambezi y Oran-
ge-Senque. Otra lección interesante es que se requiere también incluir y considerar
métodos creativos de financiación, como ocurre en el Tratado de las aguas del río
Nilo y en el Proyecto sobre las aguas de las tierras altas de Lesotho. Es útil crear
incentivos mediante modelos compartidos de generación de beneficios, como en el
río Senegal y en las disposiciones de Pago a cambio de Servicios Medioambientales
(PES, por sus siglas en inglés). Cabe mencionar también la valoración y el estudio
conjuntos de los datos como los que llevan a cabo en la Comisión Económica de las
Naciones Unidas para Europa, en sus actividades relativas al agua (véase UNECE
Water). También hay una enseñanza importante que extraer de la experiencia de
planificación conjunta de escenarios, como en la cuenca del río Okavango, en el río
Mekong y en el río Colorado, donde han sabido construir relaciones de asociación y
alentar la participación de todos los interesados en el agua mediante la creación de
estructuras conjuntas.
Entre las muchas lecciones que nos enseñan los esfuerzos de desarrollo en que
interviene el agua durante el transcurso de los decenios pasados, la más impor-
tante, sin duda, es que no existe ninguna estrategia única que sirva para todos los
casos. No hay solución estándar, de talla única, que se pueda aplicar a supuestos
parecidos. Cada país tiene su conjunto único de circunstancias físicas, sociales,
económicas, políticas y medioambientales que determinarán cuál será el camino que
ese país en concreto deberá seguir hacia el objetivo de la seguridad en el acceso al
agua (Shah, 2016).
5. En conclusión
El futuro del desarrollo sostenible a corto-medio plazo, en un futuro cercano, ya ha
quedado establecido: es la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que la Asam-
blea General de las Naciones Unidas aprobó en septiembre de 2015. Incluye un ob-
jetivo específico y completo para el agua, el ODS6, que plantea el escenario para un
gobierno participativo y sólido en esta cuestión, abordando el tema holísticamente,
sin olvidar ningún aspecto.
Se prevé que la aplicación de la Agenda 2030 se lleve a cabo principalmente me-

diante la acción a nivel nacional. Pero se necesitan procesos globales para posibilitar,
facilitar y supervisar acciones y medidas a nivel nacional y subnacional. Abordar las
causas transnacionales de los conflictos es algo crucial para apoyar la coexistencia
pacífica de las sociedades. El agua es uno de los principales detonantes a tener en
cuenta porque es la base del desarrollo sostenible y también su elemento articulador.
Desde hace mucho tiempo, numerosas organizaciones defienden o consideran la
importancia estratégica de la seguridad del agua a nivel local, nacional y transfronte-
rizo. Incorporar la seguridad del agua como bien público aporta un marco de referen-
cia que permite definirlo también como un medio a la hora de abordar las presiones
transnacionales que pueden desencadenar conflictos, y también identificar este con-
cepto como un elemento crucial para apoyar la coexistencia pacífica de los pueblos y
las sociedades. Relacionando los ODS 6 y 16, cuyo contenido es respectivamente el
agua y las sociedades pacíficas e inclusivas, se pueden conseguir los cimientos en
que se apoyará la acción colectiva a escala global.
El Decenio Internacional de Acción denominado «Agua para el Desarrollo Soste-
nible» 2008-2018, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en
diciembre del año 2016, proporciona una plataforma que permite fortalecer la acción
colectiva. Hace un llamamiento para mejorar la integración y coordinación en el con-
texto de las Naciones Unidas. En este sentido, puede ayudar a facilitar la coordina-
ción entre los gobiernos y a mejorar la acción conjunta y la rendición de cuentas de
los organismos y agencias de las NN. UU. El compromiso del Decenio con las relacio-
nes de cooperación, asociación y acción conjunta proporciona un marco de referencia
global acordado colectivamente, en el que las partes interesadas podrán contribuir al
logro de la seguridad mundial en materia de agua.
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Capítulo 7
La gestión del ciclo urbano del agua
en el mundo: análisis de la evidencia
internacional
Gonzalo Delacámara1
1. Dos realidades, un único planeta

No es posible analizar la evidencia internacional sobre la gestión del ciclo urbano del
agua haciendo abstracción de las enormes asimetrías que hay entre países más y
menos desarrollados.
En el mundo, de acuerdo al Joint Monitoring Programme de la Organización Mun-
dial de la Salud y UNICEF (JMP WHO-UNICEF, 2017), que tiende a emplearse como
sistema de indicadores para el seguimiento del cumplimiento del Objetivo de Desa-
rrollo Sostenible número 6 (ODS 6), sobre agua y saneamiento, solo el 71,16 % de
la población tiene agua segura en casa (5.200 millones de personas). Eso significa,
de facto, que en el 28,84 % restante, hay situaciones que oscilan entre las fuentes
básicas (que implican trayectos de menos de 30 minutos de ida y vuelta para acce-
der al agua), fuentes limitadas (con más de 30 minutos para el mismo propósito),
fuentes sin mejorar que no garantizan el acceso a agua segura y captaciones directas
de cuerpos de agua superficial.
En la práctica, eso implica que 2.000 millones de personas, aproximadamente,
consumen agua de fuentes contaminadas por materia fecal, por ejemplo. Solo un
tercio de quienes tienen acceso a agua segura viven en zonas rurales, donde se mul-
tiplican las carencias. En total, 844 millones de personas carecen de servicio básico
al agua y 633 carecen del llamado acceso mejorado.
1 Director Académico del Foro de la Economía del Agua; coordinador del Departamento de Economía del
Agua, Instituto IMDEA Agua.
Con relación al saneamiento, los datos son peores, si cabe, y pese a los progre-
sos en la provisión de servicios de agua en las últimas décadas, lo que es necesario
remarcar. Solo el 39,25 % de la población tiene acceso a saneamiento seguro, es
decir, aquel en que las excretas se eliminan de forma segura in situ o se tratan ex
situ). El restante 60,75 % bien tiene saneamiento demasiado básico (2.100 millones
de personas) o limitado (es decir, con alguna mejora pero compartido con otros:
600 millones), o saneamiento sin mejorar (856 millones) o, simplemente, defeca al
aire libre (892 millones, 90 % de los cuales viven en zonas rurales, esencialmente en
Asia central y del sur y África subsahariana). Así, solo un 27 % de la población tiene
acceso a instalaciones privadas conectadas a una red de alcantarillado con algún
sistema de tratamiento de aguas residuales. Lo que para un europeo, por ejemplo,
es la norma, en otras zonas del planeta es la excepción.
Las implicaciones en términos de salud pública (y los efectos nocivos no terminan
ahí) son elocuentes: 502.000 muertes prematuras al año a causa del consumo de
agua contaminada (diarrea, cólera, disentería, fiebres tifoideas o poliomielitis). De
ellas, se estima que 361.000 son muertes evitables de niños menores de cinco
años. A ello se añade, por ejemplo, la incidencia de la esquistosomiasis, enfermedad
crónica causada por parásitos en el agua contaminada: 240 millones de personas
en todo el mundo.
El salto entre esa realidad y la de países donde la cobertura de los servicios es
universal, la continuidad del servicio casi permanente, el nivel de tecnificación de los
operadores muy alto, las garantías sanitarias incluso superiores a las de otros bie-
nes de consumo humano… es inefable. Sin embargo, conviene tener presentes esas
realidades, que conviven, para no extrapolar conclusiones erróneas de unas zonas
del mundo donde lo prioritario es aumentar la cobertura (cerrar las brechas anterior-
mente señaladas), otros donde el aumento de la cobertura ha de hacerse compatible
con el aumento y el mantenimiento de la calidad del servicio y otros, con modelos
maduros de prestación, donde los desafíos inequívocamente son otros y no afectan
a cuestiones de vida o muerte.
Eso no quiere decir, en sentido alguno, que no haya algunas conclusiones equiva-
lentes en relación con los modelos de gestión del ciclo urbano del agua, que intenta-
remos señalar a lo largo de este capítulo.
2. La evolución de los modelos de gestión

La revisión de la experiencia internacional pone de manifiesto, ante todo, que los
temas críticos en la gestión del ciclo urbano del agua van mucho más allá del llama-
do «modelo de gestión». En realidad, desde una concepción amplia de ese modelo
de gestión, pocas cosas deberían quedar fuera del mismo: el modelo de gestión, el
sistema de gobernanza, del ciclo urbano del agua debería ser un contenedor donde
La gestión del ciclo urbano del agua en el mundo: análisis de la evidencia internacional 85
entrasen todos los elementos relevantes (institucionales, económicos, financieros,

sociales, etc.). Sin embargo, buena parte de las dificultades deriva del hecho de que
el modelo de gestión se presenta de modo excesivamente simplificado como equi-
valente a la titularidad jurídica del operador de los servicios, a la composición de su
capital.
Por otro lado, en ese contexto tan limitante, es preciso reconocer que la discusión
entre provisión pública o privada (o, si se quiere, entre gestión directa e indirecta) es
en sí misma equívoca. Es eso que los anglosajones llaman un misnomer, una formu-
lación errónea, pues hay evidencia suficiente para señalar que el debate real no es
entre la provisión pública y la privada, sino en cómo articular en la sociedad el papel
de ambos sectores (público y privado) y de ellos con la sociedad civil.
Ahora bien, reconocer la necesidad de cooperación entre el sector público y el
privado también es algo redundante, por obvio, y no necesariamente aporta mucho
al debate. Precisar cómo debe darse esa cooperación, qué papel corresponde al
sector público y cuál a los operadores privados es mucho más relevante. Dicho de
otro modo, dónde reside el valor añadido de cada uno, en qué circunstancias debe-
rían operar uno u otro, a qué escala (para la capitalización de economías de escala y
alcance), con qué objetivos prioritarios, cómo conciliar legítimos intereses privados y
objetivos definidos colectivamente, etc.
En no pocos países la respuesta inicial a la prestación de los servicios públicos
de agua de modo profesional (es decir, vía organizaciones con criterios racionales de
gestión, con personal con cierta capacidad técnica, etc.) fue confiar en el mercado,
los operadores privados y la competencia (Marin, 2009; Prasad, 2007). No obstante,
en algunos de esos lugares surgió cierto nivel de escepticismo respecto al mérito
del mercado: la competencia no era práctica cuando se trataba de servicios públicos
en red (Prasad, 2007; Pérard, 2009); la duplicación de instalaciones no era eficiente
desde el punto de vista económico (Abbot y Cohen, 2009).
La evolución de algunos modelos privados a modelos públicos fue el resultado de
ciertas restricciones impuestas por la mala praxis de algunos operadores privados,
a los que, en algunos casos, interesaba limitar sus inversiones y gastos, afectando
así la calidad del servicio. Se construyeron sistemas y se brindaron servicios solo en
zonas de altos ingresos. Proliferaron los comportamientos rentistas a la búsqueda de
dividendos y también ciertos abusos monopolistas (Marin, 2009; Boehm y Polanco,
2003; Hukka y Katko, 2003). Además, algunos operadores privados no tenían o no
deseaban arriesgar recursos de capital (Marin, 2009). Hoy, en sociedades avanza-
das, sin embargo, especialmente en presencia de buena regulación pública, es casi
imposible pensar en prácticas como esas y, cuando se producen, son perseguidas
judicialmente, cuando median actividades tipificadas como delictivas, o son sancio-
nadas socialmente de modo cabal.
Una decisión si cabe más trascendente en origen no fue tanto la elección de mode-
los públicos o privados de prestación de los servicios, sino el predominio de modelos
municipales. Por un lado, se creía en acercar los servicios al ciudadano; por otro,
se resignaban economías de escala y alcance hasta el punto de hacer inviables los
modelos de prestación en no pocos lugares. A día de hoy, en modelos atomizados en
mayor o menor medida, las dificultades por no disponer de una escala apropiada no
son insignificantes. Por supuesto, hubo excepciones: Argentina (un modelo con nu-
merosas fallas a día de hoy, tras agotar ese modelo inicial) creó un sistema nacional
de agua en 1913 como medio para combatir enfermedades relacionadas con el agua;
Uruguay (un modelo exitoso, con una cobertura casi universal) crea la Administración
de Obras Sanitarias del Estado (OSE) en 1952.
Desde entonces, en diferentes realidades, se ha visto también el surgimiento de
modelos esencialmente privados, como Inglaterra y Gales o Chile, como en el caso
de Uruguay con éxitos contrastados (véase Espinosa, 2017, en este mismo libro,
para analizar la experiencia chilena). Chile o Inglaterra y Gales no solo evolucionaron
hacia modelos privados, sino de formas municipales a formas regionales de organi-
zación industrial, entre otras cosas para garantizar que la sociedad se beneficiase de
las mencionadas economías de escala y alcance (Botasso et al., 2008; Ofwat/DE-
FRA, 2006; Foster, 2005; Stone & Webster Consultants, 2004; Hukka et al., 2003).
Hay diversos temas institucionales y económicos relevantes para la desempeño
de modelos de gestión exitosos, en el sentido de equitativos, sostenibles y eficien-
tes; algunos de ellos están relacionados con el contexto, algunos otros se relacionan
con el sector. Resultan determinantes la gobernanza en un sentido amplio, el des-
empeño macroeconómico que ofrece oportunidades o enfrenta a restricciones no
menores, la economía del sector, los principios de regulación, el nivel de integridad
de los operadores y los gestores del ciclo urbano del agua, en algunos casos (cuan-
do participan inversores extranjeros) también los tratados de protección jurídica a la
inversión, la planificación estratégica, etc.
Durante décadas los defensores de ese oxímoron que es la gestión genuinamente
pública (lo es en tanto que el modelo que prevalece siempre demanda cooperación
entre públicos y privados, como se pone de manifiesto en modelos de gestión directa
en los que se licitan aspectos técnicos) han buscado malas prácticas privadas para
justificar su posición. Defender la gestión privada a partir de la identificación de ma-
las prácticas públicas parece, en realidad, una práctica igualmente estéril desde el
análisis de la evidencia internacional. Existen buenas y malas prácticas en ambos
sectores y en alianzas público-privadas.
Una de las mayores dificultades en el sector del agua es precisamente la lenti-
tud en avanzar en ciertos debates, entre otras cosas por una mala definición de los
mismos. Eso explica, entre otras cosas, las oleadas sucesivas: gestión pública prio-
ritaria en muchos países durante décadas con independencia de la eficiencia de los
operadores, privatizaciones masivas en los noventa como resultado del Consenso de
Washington, privatizaciones y reversiones de la gestión directa en estos momentos y
no siempre sobre la base de criterios racionales.
Con frecuencia, los debates se llenan de mitos. Algunos son bien conocidos. Por
ejemplo, se enfatiza sobre el hecho de que el agua es un bien público. Se quiere
decir, con ello, cosas tan dispares como que pertenece a todos o en realidad que
no pertenece a nadie. Se piensa en el recurso, cuando se habla así, y en el carácter
demanial (perteneciente del dominio público) del mismo. Y, efectivamente, el agua
es un bien de dominio público aunque eso solo remita, a una categoría jurídica, por
crucial que esta sea, que lo es.
Ahora bien, desde un punto de vista económico un bien es público cuando conver-
gen dos circunstancias: la oferta conjunta (no existe rivalidad en su consumo) y la
imposibilidad de excluir a nadie de su consumo mediante el pago de un precio. De-
pendiendo del atributo del agua en que uno piense, se darán ambas características,
una de las dos o incluso ninguna. En aquellas características que hacen del agua un
bien público (como, por ejemplo, la calidad del agua en alta), la intervención directa
del sector público no parece una opción: es imprescindible. En aquellos atributos pro-
pios de un bien privado (por ejemplo, cuando el agua potable es servida a través de
una red a diferentes usuarios), sin embargo, la prestación privada no debería plantear
mayores problemas conceptuales, bajo una adecuada regulación que garantice au-
nar intereses privados y sociales. Parte de la confusión deriva también de un hecho
inequívoco: internacionalmente, la competencia legal de prestación del servicio es
pública; es decir, el titular del servicio es público y no deja de serlo aunque su opera-
ción, su gestión, puedan ser privadas.
Daría la sensación de que cuando se dice que el agua es pública lo que se quiere
decir en realidad es que es un bien esencial para la vida; de hecho lo es, al menos
un cierto nivel mínimo diario por persona (Hanemann, 2006).
Afirmar que, como el agua es un bien público, debe ser prestada por el sector
público, incurre en dos errores. El primero, afirmar algo que no es cierto o no para
todos los atributos del agua. Cuando alguien demanda agua no solo demanda una
cantidad concreta sino con cierta estabilidad o frecuencia en el suministro, con cier-
to gradiente, con un nivel concreto de salinidad, con otros parámetros de calidad,
eventualmente con cierto sabor o ausencia de turbidez, con cierta presión, en un
momento concreto y en un lugar específico. Parece estar demandando un bien pero,
en realidad, demanda varios atributos que configuran ese bien. Algunos de ellos efec-
tivamente tienen características de bien público; la cantidad de agua en sí, no. El se-
gundo error es formular una proposición con carácter universal que en realidad es tan
falsa como decir que el mejor modelo es privado o el mejor modelo es la asociación
público-privada. Esas afirmaciones no pueden hacerse con carácter universal, maxi-
malista, sino que deben responder al contexto. No se puede incurrir en el relativismo
moral de pensar que todo depende de la localización pero tampoco en afirmaciones
que no reconozcan el contexto más amplio. Esto, por supuesto, obliga a eliminar el
nivel de discrecionalidad en la decisión pública; a riesgo de solemnizar la obviedad:
el operador siempre debería ser aquel que mejor garantizase los objetivos sociales
asociados a la provisión del servicio, de modo equitativo, eficiente, sostenible, ga-

rantizando la viabilidad financiera del servicio, el progreso tecnológico, la adaptación
a un contexto cambiante y crecientemente incierto…
En ocasiones se generan equívocos también sobre el papel del progreso tecno-
lógico. Desde el optimismo tecnológico, al que por supuesto animan los rápidos
avances de la últimas décadas y las expectativas en torno a la transformación di-
gital, se cree que, cualquiera que sea el problema, la tecnología siempre ofrecerá
una solución. Hay quien afirma sin embargo que, siendo importante la tecnología, lo
verdaderamente determinante es la calidad de la gestión. Siendo consecuente con
esa creencia, uno podría entonces poner el esfuerzo en defender que la mejor gestión
es propia de empresas públicas o de empresas privadas. Sin embargo, la evidencia
internacional de décadas muestra que lo verdaderamente determinante es el sistema
de gobernanza del agua: un marco institucional estable con definiciones claras de
las responsabilidades legales complementarias, que defina quién tiene derecho a
garantizar que esas responsabilidades complementarias se cumplen, con reglas del
juego estables y claras, que promueva la transparencia y la rendición de cuentas, un
mecanismo adecuado de fijación de precios y de estándares… Con esto, los buenos
resultados no están garantizados; sin ello, ni la mejor tecnología ni la mejor gestión
pueden alcanzarlos.
3. Algunas ilustraciones
California, la sexta economía del mundo por valor del PIB, es un líder mundial en
tecnología y tiene todos los elementos necesarios para una adecuada gestión (legis-
lación muy avanzada de más de cien años articulada en torno a la doctrina del public
trust, un desarrollo institucional notable, sus ciudadanos son expertos en prácticas
eficientes de consumo –mucho más tras la sequía de cinco años que se dio por ter-
minada en abril de 2017–, todas las alternativas tecnológicas están disponibles en el
estado a diferentes escalas comerciales, ha habido durante décadas una inversión no
menor en infraestructuras, tiene buena parte de las mejores universidades del mun-
do…). Una sequía continuada de más de cinco años ha llevado no solo al sector del
agua a una situación crítica (con restricciones del 25 % en el consumo de los hogares
en 2015, bajo amenaza de graves sanciones) sino a una economía tan importante a
reflexionar sobre los límites de su modelo productivo.
Si uno revisa América Latina, donde la variedad de situaciones (y las oscilaciones
de unos modelos a otros) también permite ilustrar el debate, observa que hay paí-
ses con participación masiva del sector privado (Chile, quizás el único, en realidad,
pero el caso más inequívoco de éxito en la región), otros donde la privatización ha
acumulado no pocos fracasos (Argentina, Bolivia, Uruguay), otros donde se perseve-
ró en la privatización en su momento con éxitos muy limitados (Venezuela, Panamá,
Perú), etc.
¿Por qué en algunos casos falla la prestación privada? Los países que han triun-
fado en la prestación privada (Chile, Inglaterra y Gales) ya con prestación pública
tenían empresas eficientes y una cobertura casi universal de los servicios. Eso mini-
mizaba notablemente el riesgo para los inversores privados, que podían dedicarse a
la inversión en el tratamiento de aguas residuales para la consecución de relevantes
objetivos sociales y la gestión de redes preexistentes.
Otro factor no trivial era el acceso a mercados de capital local. Dado que en este
sector una parte importante de los ingresos se genera en moneda nacional, hay ries-
gos inherentes a depender de financiación externa. El riesgo cambiario explica, de
hecho, los fracasos de diferentes proyectos de alianzas público-privadas (mediante la
fórmula buy, operate, and transfer: BOT) en tratamiento de aguas residuales en Mé-
xico durante la década de los noventa y también los acumulados en Argentina como
resultado de la devaluación a principios de los 2000.
Los casos de Chile e Inglaterra y Gales muestran el papel crucial jugado por los
reguladores: SISS y OFWAT respectivamente. Ahora bien, el dilema no está entre la
prestación pública o la prestación privada debidamente regulada como alguien podría
pensar. También las empresas públicas deberían ser adecuadamente reguladas, pues
a nivel internacional se observa que pueden ser fácilmente capturables. Es preciso
recordar que la corrupción está vinculada al sistema de valores, no a los modelos de
gestión. Y hay un tema central en términos de transparencia y rendición de cuentas:
la composición de los órganos de gestión de las empresas públicas; es decir, de
dónde proceden y, sobre todo, a dónde regresan los máximos responsables de esas
empresas públicas.
Tanto en empresas públicas como privadas, e incluso en el caso español (donde
no hay operador formal de los servicios), coexisten múltiples reguladores. Es lo que
en regulación se conoce como el «problema de la agencia común». El regulador de los
servicios define solo una parte de los parámetros operativos de la empresa. Ahora
bien, otros entes reguladores definen los estándares de calidad del agua potable o
del agua regenerada, el desarrollo espacial (ordenamiento territorial), las políticas de
crecimiento y desarrollo, los planes de medidas a nivel de cuenca, los estándares
de calidad ambiental y, en el caso de empresas públicas, la normativa de empleo o
las prácticas de rendición de cuentas, la financiación por el nivel competente de la
Administración (normalmente a través de mecanismos de coordinación o cofinan-
ciación), etc. Del mismo modo que no se puede hablar de los servicios sin referirse
al recurso, es imposible entender la relación entre un regulador y una empresa como
bilateral cuando, en la práctica, coexisten numerosos reguladores.
Esto conduce, a mi entender, a un terreno mucho más interesante: no se trata
tanto de mostrar malas experiencias en empresas públicas, una práctica tan estéril
como la contraria, sino de aceptar que la prestación de los servicios, por empresas
públicas, mixtas o privadas siempre coexiste con numerosos fallos de gobierno del
agua (fallos públicos). Sector público y privado se necesitan y ambos aciertan y
fallan a diferentes niveles. Optimizar esa relación es parte del desafío. Negar el papel
de uno u otro hasta el paroxismo no tiene sentido.
¿Es más fácil regular una empresa pública o a una privada? Hay pocos estudios
disponibles. Además, para contestar de modo riguroso habría que comparar empre-
sas en mercados similares, no a una empresa antes y después de la reforma que
condujese a su privatización. Los estudios más completos están disponibles para
EE. UU., donde el sector está atomizado en varias decenas de miles de prestadores
y su desempeño se ha evaluado desde los años sesenta. Las tesis hace cincuenta
años, dependiendo del método, conducían a conclusiones muy dispares, muy poco
elocuentes en sí. Todo depende, en realidad, del tipo de mercado. Se afirmó, durante
años, que en las ciudades grandes se dan las condiciones más propicias para un
buen desempeño de la empresa pública; que en mercados más pequeños o con
tecnología más avanzada, podía tener más sentido la privada. Sin embargo, desde
2000 se ha observado que no hay diferencias estadísticamente significativas y lo
verdaderamente relevante es un marco regulador eficiente.
Otra de las grandes observaciones cuando uno revisa experiencias internacionales
es que el contrato no es el instrumento idóneo ni para la empresa ni para el regula-
dor, pues el sector se mueve en un contexto dinámico que no es sencillo capturar en
el carácter estático del contrato.
En síntesis, la evidencia internacional muestra que la empresa privada o pública
no es eficiente por su propiedad, sino por el modelo de gestión (ahora sí, entendido
en un sentido amplio, menos limitante) y el sistema de gobernanza en que desarrolla
la prestación.
4. Alguna evidencia adicional sobre la evaluación

de los modelos de gestión a nivel internacional
La gestión de los servicios del ciclo urbano del agua, bajo la jurisdicción que corres-
ponda en cada caso, se realiza directamente por el municipio, por un organismo autó-
nomo local o por una sociedad mercantil de capital público, o bien indirectamente, a
través de concesiones, conciertos o arrendamientos (contratos público-privados) con
sociedades mercantiles mixtas o de capital privado (González-Gómez et al., 2014;
García-Rubio et al., 2015). En este caso, las autoridades públicas tienen pleno dere-
cho a imponer obligaciones a los operadores privados para que garanticen que los
servicios prestados en la zona geográfica de su competencia respetan las normas
vigentes.
Así, en modelos de titularidad municipal como el de España, aunque los muni-
cipios siguen siendo responsables de la disponibilidad, asequibilidad y calidad del
servicio público, haciendo frente a las repercusiones políticas de los resultados per-
cibidos por la sociedad, los operadores optan por diferentes modelos de organización
y gestión.
Las actividades de abastecimiento de agua y saneamiento se explotan en un
régimen de monopolio natural (dadas las infraestructuras necesarias, no existe
competencia; Dosi y Easter, 2000; Hui y Wei, 2014; PwC, 2014; OCDE, 2015a
y 2015b), algo que le da también sentido al papel de la regulación, de cara a la
protección del consumidor y para evitar abusos de poder (Laffont, 1994; Boehm y
Polanco, 2003; Joskow, 2005; Marlow et al., 2013; González-Gómez et al., 2014),
un desafío común para los sectores que dependen de infraestructuras como la
energía, las telecomunicaciones o el transporte (Haarmeyer y Coy, 2002; Guasch,
2004; Estache, 2006).
Gran parte de la discusión sobre el modelo de gestión en la literatura se ha
centrado en la liberalización del mercado, y en la dialéctica entre privatizaciones y
«remunicipalizaciones» (reversión a la gestión directa) (Hukka y Katko, 2003; Hall y
Lobina, 2012; Beveridge et al., 2014).
La composición de los consejos de administración de los operadores influye en
la rentabilidad de las empresas (Romano y Guerrini, 2014), mientras que los resulta-
dos, comparando tarifas e inversiones entre operadores públicos y privados, difieren
según el trabajo, con ejemplos en Italia (Romano et al., 2015) y en Alemania (Ruester
y Zschille, 2010), aunque no se han mostrado diferencias en el desempeño en tér-
minos de cumplimiento de los estándares de calidad, en el que sí es determinante la
existencia de cierta competencia (Wallsten y Kosec, 2008). Sí tiene consecuencias
en cuanto a la percepción del usuario, con ejemplos en Argentina, Italia y España,
donde se percibe, por las disfuncionalidades e incentivos perversos que introduce el
canon concesional, la privatización como una oportunidad para obtener ingresos extra
en los municipios.
En la evaluación del desempeño de los operadores, su productividad y eficiencia
(Abbot y Cohen, 2009) destacan trabajos que incluyen tanto factores de economías
de escala, alcance y densidad, como el efecto de la propiedad y la existencia de
incentivos sobre el desempeño (Berg y Marques, 2011). Otros trabajos enfatizan
sobre la necesidad de incorporar variables de calidad del servicio al consumidor
–cobertura máxima, calidad en la atención, calidad del agua servida, continuidad
y seguridad en el suministro, etc.– además de la eficiencia. Por otra parte, con
relación a la integración vertical de los operadores, se pone de manifiesto la dife-
rencia en el desempeño de las empresas que operan en todo el ciclo del agua, que
por economías de alcance, tienen un mejor desempeño que las que operan solo en
abastecimiento (Carvalho et al., 2015). Una revisión de cómo afecta la magnitud de
las economías de escala y alcance a la organización de los operadores se puede
encontrar en Saal et al. (2013), y una muestra de ejemplos relevantes en EE. UU.,
Francia, Italia, Países Bajos y Portugal utilizados como referencia para América Lati-
na, en Ferro y Lentini (2010).
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Bloque I.B
La realidad nacional
en torno al ciclo
urbano del agua
Capítulo 8
El cumplimiento de los derechos humanos
de agua y saneamiento en España
Gonzalo Delacámara1
Si el cumplimiento de los derechos humanos se consiguiese con su mera enuncia-

ción, no sería necesario ningún esfuerzo encaminado a ello. Sin embargo, no es así.
Enunciar los derechos al acceso al agua y al saneamiento no calma la sed de nadie ni
garantiza un retrete privado, del mismo modo que formular un problema es algo bien
diferente a solucionarlo. Por supuesto, el modo en que se formule ayuda; también la
declaración de los derechos humanos es un acto crucial, imprescindible. La responsa-
bilidad de que estos derechos no se cumplan en amplias zonas del planeta (véase el
Capítulo 7) no es de quienes los demandan, quienes los invocan, pues la probabilidad
de que esos derechos no se cumpliesen sería mayor si nadie los reclamase. Sin em-
bargo, la discusión con frecuencia es demasiado nominalista, demasiado formal, con
dificultades para entrar en el fondo de las razones que explican su incumplimiento en
algunos contextos y de los caminos que podrían llevarnos a resolverlo. Dicho de otro
modo, con frecuencia abusiva se enfatiza sobre el qué y se omite el cómo, como si
el fin (absolutamente legítimo y deseable), nos liberase de hablar de los medios para
conseguirlo. Todas las personas, sin excepción, tienen derecho a acceder a servicios
mejorados de agua potable y saneamiento pero, ¿cómo garantizarlo? ¿Qué decisio-
nes son necesarias más allá de la declaración de esos derechos?
1. ¿Derechos colectivos?
Los derechos humanos hacen referencia a una gama fundamental que constituye
el mínimo de la dignidad humana y que debería servir no solo como fundamento de
constituciones de cualquier Estado democrático, sino también como criterio esencial
para evaluar los preceptos legales y los marcos políticos en cualquier país. No hay
demasiado disenso al respecto, excepto entre aquellos dispuestos a vulnerar dichos

derechos humanos de modo contumaz.
Ahora bien, sobre la titularidad del derecho sí existe alguna controversia. Se enfa-
tiza con frecuencia que el sujeto de estos derechos es un colectivo. En su formulación
más habitual, «el pueblo». Ahora bien, la pertenencia a un colectivo nunca debería ir
asociada a una anulación de la individualidad, diluida en lo común. En ese sentido,
no tienen derecho al agua y al saneamiento los somalíes o los españoles, como una
entidad más o menos ambigua, sino cada uno de esos ciudadanos. Recordar que los
sujetos de estos derechos son individuales y no colectivos en realidad compromete
con la búsqueda de soluciones individualizadas, que por supuesto pueden ser co-
munes a las de otro ciudadano o garantizadas en primera instancia por un operador
de los servicios del ciclo urbano del agua y, en última, por el Estado a través de los
titulares legales de estos servicios (los municipios, en el caso de España).
Las primeras aproximaciones a los derechos humanos estuvieron dirigidas a li-
mitar la tiranía, todavía vigente en muchos países (lo que hace absolutamente váli-
da la vindicación de estos derechos en todos esos contextos), pero en sociedades
democráticas y, especialmente, en aquellas donde la cobertura de los servicios de
agua y saneamiento es universal, se hace especialmente imprescindible trascender
de la formulación básica de estos derechos humanos y profundizar en su verdadero
significado, guiados por el concepto de ciudadanía, configurada por un conjunto de
derechos y deberes. Por supuesto, son derechos que afectan a colectivos (en reali-
dad, al colectivo formado por todos los ciudadanos del mundo), pero no se reconocen
colectiva sino individualmente.
2. Los derechos humanos al agua y el saneamiento en

el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
El 25 de septiembre de 2015, altos representantes de los 193 miembros de Na-
ciones Unidas reunidos en la Asamblea General de las Naciones Unidas, adoptaron
un conjunto de objetivos económicos, sociales y ambientales a nivel mundial para
los próximos 15 años: los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), como parte de
la llamada Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (United Nations, 2015a). Se
ratificaba entonces la propuesta del foro político de alto nivel para el desarrollo sos-
tenible, responsable ahora de su evaluación y seguimiento (United Nations, 2013).
Uno de esos 17 objetivos (el ODS 6) está orientado a garantizar la disponibilidad
de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos. En términos más es-
pecíficos, eso implica garantizar el acceso universal y equitativo al agua potable a un
precio asequible; el acceso equitativo a servicios de saneamiento e higiene, poniendo
fin a la defecación al aire libre; mejorar la calidad del agua; aumentar su uso eficien-
te; avanzar en la gestión integrada de los recursos hídricos; proteger y restaurar
El cumplimiento de los derechos humanos de agua y saneamiento en España 99
los ecosistemas relacionados con el agua para garantizar las fuentes naturales; así
como ampliar la cooperación internacional (UNGA, 2015).
El ODS 6 no es el primer intento de avanzar en un reconocimiento internacional de

estos derechos. En realidad, el ODS 6 da seguimiento al Objetivo de Desarrollo del
Milenio (ODM), cuya meta 7C, establecía que en 2015, debería haberse reducido a
la mitad la población sin acceso a agua potable y saneamiento básico (Naciones Uni-
das, 2015b), algo que en la práctica implicaba que el 88 % de la población mundial
tuviera acceso a fuentes mejoradas de agua. El primer logro específico, en la tran-
sición entre ODM y ODS es precisamente el estatus del ODS 6: ahora los desafíos
relativos al acceso a agua potable, saneamiento básico e higiene son un objetivo es-
pecífico (individualizado) en sí, no una meta más en el contexto de un ODM vinculado
a la calidad ambiental.
El análisis de los datos señalados al principio del Capítulo 7 de este libro debe
interpretarse de modo adecuado: el problema no (solo) reside en sí en que centena-
res de millones de personas no tengan acceso agua potable; de ser así, las tasas de
mortalidad prematura serían todavía más terribles. El problema es de mayor calado:
esos millones de personas carecen de acceso «mejorado» a agua. Es decir, acceden a
agua pero en condiciones deficientes de calidad, a distancias impropias, empleando
un tiempo inaceptable, pagando por ella un coste desproporcionado… El lector obser-
vará que al entrar en este detalle se pasa de un problema tan grave como genérico
a uno que no pierde ni un ápice de gravedad y, sin embargo, se hace más concreto,
más tangible, más abordable.
Con relación al saneamiento, individualizado desde 2015 del acceso a agua pota-
ble como derecho humano, la exigencia del ODM 7 implicaba pasar de una cobertura
promedio mundial del 54 % a un 77 %. Esa meta se incumplió y muestra que aquí
los desafíos son mayores, si cabe (con mayores diferencias entre zonas urbanas y
rurales).
3. Los derechos humanos al agua y el saneamiento

en Europa
Cuando un ciudadano europeo, un privilegiado en el mundo en cuanto a la provisión
de servicios básicos, se refiere a los derechos humanos al agua y el saneamiento
de los ciudadanos europeos en los mismos términos, sin matices, que al referirse a
India o Chad o Haití, quizás esté padeciendo cierta «neurosis de abundancia».
El reconocimiento de las diferencias entre la situación europea y las de otras

latitudes ayuda a enfrentar los desafíos (ingentes, pero de otro calado) que se en-
cuentran en Europa.
Las estimaciones indican que, en Europa, menos de un millón de personas carece

de acceso a fuentes seguras de agua (European Parliament, 2015). Bastaría que
hubiese un ciudadano para que el tema fuese importante pero conviene poner las
cifras en contexto para dimensionar bien el desafío. No siempre fue así. Desde 2004
y hasta 2013, más de 70 millones de personas tuvieron acceso por vez primera fuen-
tes mejoradas de agua en Europa, gracias a fondos europeos. Accedieron a servicios
mejorados de saneamiento 24 millones: el 2 % de la población de la UE carece de ac-
ceso mejorado todavía. En 2016, la Unión Europea donó 150 millones de euros para
proyectos destinados a aumentar la cobertura de los servicios de agua, saneamiento
e higiene. En el esfuerzo compartido entre la Unión Europea y sus Estados miembros,
fueron 1.500 millones de euros.
En abastecimiento, los desafíos se concentran en Rumanía, Letonia, Estonia y
República Checa; en saneamiento en Rumanía, Letonia, Lituania, República Checa,
Grecia y Polonia.
La preocupación por los déficits pendientes condujo a que un grupo de ciudadanos
europeos se acogiese a la llamada Iniciativa Ciudadana Europea (ICE), un instrumento
jurídico que resulta de aplicación desde abril de 2012 y que otorga a todos los ciuda-
danos europeos el derecho de participar en la vida pública de la Unión, precisamente
en función del concepto de ciudadanía.
La ICE es un instrumento de participación que insta a la Comisión Europea, en el
ámbito de sus atribuciones, a presentar una propuesta legislativa sobre cuestiones
que, según los ciudadanos impulsores de la iniciativa, requieren de un acto jurídico
vinculante de la Unión para los fines de aplicación de los Tratados. La ICE demanda
un apoyo de al menos un millón de firmantes con capacidad para ello que procedan
de, por lo menos, un cuarto de los Estados miembros.
La Iniciativa «Right2Water» se registró el 10 de mayo de 2012 por miembros
de un comité ciudadano, con representación de organizaciones de la sociedad civil,
con residentes en Francia, Bélgica, Alemania, Suecia, Bulgaria, Italia y Reino Unido.
«Right2Water» fue la primera ICE en cumplir los requisitos para prosperar, habiendo
alcanzado un total de 1.884.790 firmas.
Se pretendía, con ello, inducir a que los Estados miembros de la UE incorporasen
en su legislación nacional provisiones para garantizar de modo expreso el derecho
humano al agua y el saneamiento. Específicamente, se concretaba esa petición en
la necesidad de prohibir los cortes de suministro de agua potable por incapacidad de
pago, al tiempo que se contemplasen algunas excepciones al principio de recupera-
ción de costes. Del mismo modo, se abogaba por la aplicación del mínimo vital. Todo
ello, por supuesto, está pendiente de la iniciativa legislativa de la Comisión Europea
que, en un comunicado relativo a esta ICE (COM/2014/0177 final – EC, 2014), des-
tacó, de acuerdo al Artículo 14 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Eu-
ropea y el protocolo número 26 de los servicios de interés general, que los servicios
de agua son cruciales para la cohesión social y territorial, recordó que las empresas
El cumplimiento de los derechos humanos de agua y saneamiento en España 101
(más allá de su titularidad) prestan servicios de interés general y tienen la misión de

garantizar que la población, con carácter universal, reciba agua de alta calidad y a
precios socialmente aceptables, mientras se minimizan los impactos ambientales de
las aguas residuales.
Conviene señalar, al mismo tiempo, que la Comisión, en línea con el principio de
subsidiariedad, decidió permanecer neutral en relación con las decisiones de los mu-
nicipios (o de otros niveles de la Administración, en otros países), sobre la estructura
de la propiedad de los servicios o las empresas de agua.
4. ¿Se cumplen estos derechos en España?

Merece la pena hacer algunas observaciones iniciales. Por un lado, la cobertura en
España es universal pero la universalidad no agota la discusión sobre los derechos
de agua y saneamiento, aunque sí la acota. Por otro, las cuestiones relativas a ase-
quibilidad también deberían partir del reconocimiento no ya de que otros servicios
públicos consumen un porcentaje mucho más alto del presupuesto de las familias
españolas, sino de que, de acuerdo al INE (2017, con datos de 2016), los servicios
de agua significan un 0,91 % del presupuesto familiar a precios corrientes (0,64 % el
suministro de agua y 0,27 % el alcantarillado), en promedio. Las discusiones sobre
el reconocimiento de los derechos humanos, como se indicaba al comienzo de este
capítulo, no se relacionan bien con los promedios, de modo que la atención debe
centrarse en el extremo de la distribución de la renta donde se sitúan los hogares
con rentas más bajas. Como pone de manifiesto el informe de AEAS-AGA y ECODES
(2016), desde hace años los operadores de los servicios del ciclo urbano del agua
cuentan con mecanismos de acción social que se concretan en bonificaciones en la
tarifa o en los llamados fondos de solidaridad.
Se estima que en 2014 hubo 383.209 cortes de suministro (1,8 % de los clien-
tes), de los que 279.795 terminaron en reconexiones (73 %), muchas (98,4 %) debido
al pago (lo que demuestra que los cortes no afectaban, salvo de modo excepcional,
a hogares sin capacidad de pago) y 1,6 % por mecanismos de acción social. Una
parte muy importante de todos esos cortes, por otro lado, no fueron a clientes resi-
denciales.
Ahora bien, pese a la cobertura universal, la contundencia de los datos sobre
cortes de suministro y la existencia de mecanismos para proteger a las familias
con problemas de capacidad de pago, hay muchas iniciativas que podrían adoptarse
pues, a fin de cuentas, la preocupación debería residir, por un lado, en el riesgo de
pobreza, en la exclusión social, en la desigualdad (una envolvente del desafío que
algunas familias pueden tener para pagar la factura del agua). De otro modo, se
estaría enfrentando el síntoma en lugar del síndrome. Por otra parte, es importante
reflexionar sobre las amenazas relativas a la gestión sostenible de los recursos
hídricos, que pueden poner en cuestión la provisión de los servicios incluso al margen
de decisiones de los operadores. Los desafíos de la política de agua parecen claros:
aumentar la resiliencia frente a la escasez estructural y gestionar el riesgo de sequía,
gestionar el riesgo de inundaciones, mejorar la calidad de las masas de agua, con-
servar la diversidad biológica y los servicios de los ecosistemas acuáticos y avanzar
de modo decidido en la adaptación al cambio climático para garantizar la seguridad
hídrica a medio y largo plazo. Estos objetivos son manifestaciones claras del interés
general y merecen la atención prioritaria, que no siempre reciben, también en pro de
la defensa de los derechos humanos al agua y el saneamiento.
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Capítulo 9
Los servicios urbanos
de agua en España
Fernando Morcillo1
1. Introducción
Como representante de la Asociación Española de Abastecimientos de Agua y Sanea-
miento (AEAS) tengo que exponer frecuentemente cuál es el estado de los servicios
urbanos de agua en España. No es tarea fácil el tratar de simplificar dicha situación
cuando hay que generalizar sobre 8.125 municipios muy heterogéneos entre sí por
razones de tamaño, capacidad técnica, aspectos geográficos e hidrológicos, y que
tienen la responsabilidad legal de desarrollar la prestación de los complejos y tecnifi-
cados servicios de abastecimiento y saneamiento de las aguas urbanas.
Cuando la simplificación al máximo se hace inevitable, y se pide casi una valo-
ración numérica, suelo decir que, en primer lugar, hay que distinguir entre los dos
servicios básicos: abastecimiento y saneamiento. Respecto al primero, y de forma
genérica, cabe destacar que rayamos lo sobresaliente, mientras que tenemos un
aprobado bajo en lo que se refiere al saneamiento (que engloba el alcantarillado, el
drenaje urbano y la depuración de las aguas residuales). Y sin hacer ninguna pausa,
ni tomar siquiera aire para respirar, insisto en la importancia de mirar a través del
cristal-filtro de la sostenibilidad. Porque si así lo hacemos, las notas de valoración se
reducen dramáticamente. Si introducimos el criterio de sostenibilidad solo aprobamos
en abastecimiento (encontrándonos con riesgos evidentes en algunos territorios o
poblaciones). Suspendemos en saneamiento no solo porque los técnicos identifica-
mos que pronto habrá claras insuficiencias en alcantarillado o drenaje urbano, sino
porque, por otra parte, no estamos cumpliendo la Directiva Europea 91/271/CEE
(EC, 1991) sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (especialmente en
pequeñas poblaciones y en las denominadas «zonas sensibles» en donde los vertidos
1 Presidente Ejecutivo de AEAS (Asociación Española de Abastecimientos de Agua y Saneamiento).

depurados deben tener unas cargas muy reducidas en su contenido de nutrientes).

De hecho, la Comisión Europea nos ha instruido expedientes disciplinarios por dichos
motivos.
La percepción de la ciudadanía, a través de las encuestas locales o comparativas
con otros servicios, es de reconocimiento de unos buenos servicios, fiables, segu-
ros, continuos y de calidad y con un precio asequible. Incluso, y gracias al esfuerzo
realizado durante los últimos 30 años, aquellos sectores de la ciudadanía más preo-
cupados por el medio ambiente (singularmente el acuático) han observado grandes
mejoras en la calidad de nuestros ríos y costas.
Por parte del sector hemos realizado un diagnóstico que hemos trasladado a
nuestras autoridades y que intentamos divulgar entre la ciudadanía, que se resume
en tres cuestiones básicas (AEAS, 2015):
1. Necesidad de inversión sostenida, no solo para cumplir el déficit que existe en
depuración de aguas residuales, sino para ir renovando con la máxima eficiencia
y rigor el gran patrimonio de infraestructuras en las que soportamos los servicios
públicos del ciclo urbano del agua. En este ámbito, las colaboraciones público-pri-
vadas podrían jugar un papel relevante.
2. Cumplimiento de la Directiva marco del agua (Directiva europea 2000/60/CE o
DMA) (EC, 2000) en lo que respecta a la «cobertura de costes» de los servicios.
3. Para disponer del soporte normativo, la eficacia y la necesaria independencia téc-
nica que requerirá la formulación de los programas enfocados a resolver las dos
demandas citadas, aconsejamos el establecimiento de un «regulador» general,
cuyo objetivo debe ser el de armonizar los niveles de prestación de los servicios,
las estructuras tarifarias, la transparencia, la involucración y participación de
la ciudadanía, buscando siempre la eficiencia en el desempeño de estos servi-
cios públicos. Este instrumento podría utilizar procedimientos de benchmarking (o
comparación entre indicadores y grados de cumplimiento de hitos y metas) como
acicate para favorecer la competencia y optimizar el desempeño de los servicios
de agua urbana, y contribuiría a la seguridad jurídica de los actores involucrados.
Sería ideal que estas tres demandas genéricas se englobaran, además, en el

pacto político que está impulsando el MAPAMA (Ministerio de Agricultura y Pesca,
Alimentación y Medio Ambiente), tantas veces demandado por el sector, en el que
habría que añadir el impulso a la tecnología y a la innovación, realizado mediante
otros instrumentos más transversales de política industrial, formación y empleo.
Tengo en este capítulo la posibilidad de poder extender la explicación de las an-
teriores propuestas y tratar de describir el panorama de la situación actual de estos
servicios públicos, basándome en los mejores datos disponibles y en la singular
atalaya que supone presidir la Asociación Española de Abastecimientos de Agua y
Saneamiento AEAS que es una asociación de carácter técnico con 44 años de vida,
en la que comparten foros temáticos todos los operadores de los servicios, sea cual
Los servicios urbanos de agua en España 105
sea su naturaleza (pública, privada o mixta), su tamaño o su ubicación geográfica. Está

conectada, además, con los homólogos europeos a través de nuestra presencia en
EurEau (Federación europea de asociaciones nacionales), con el mundo operativo y
científico (que, globalmente, se asocia en la IWA –International Water Association–) o en
las preocupaciones más genéricas sobre gobernanza y prestación que analiza la OCDE.
2. Datos generales
De acuerdo con la información obtenida por AEAS en el XIV Estudio Nacional sobre
el Suministro de Agua Potable y Saneamiento en España (AEAS y AGA, 2016a, con
datos encuestados y recopilados en 2014), sabemos que el sector mueve una cifra
de actividad anual de 6.479 millones de euros, fruto de la facturación producida. Esto
supone el 0,6 % del PIB español. Correspondiendo casi el 60 % a la actividad de abas-
tecimiento, el 23 % a la de depuración de las aguas residuales y el 13 % al servicio
de alcantarillado o drenaje urbano (quedando un pequeño resto que no es asignable
estrictamente a ninguno de los anteriores conceptos).
La cobertura del abastecimiento y el alcantarillado es casi del 100 %, mientras
que en depuración solo se alcanza el 84 % (si consideramos las exigencias de la
normativa europea y la conformidad con su cumplimiento).
El volumen de agua captada para abastecer a las poblaciones es de 4.760 hm 3,
cuyo origen principal (73 %) son las superficiales (las subterráneas representan el
26 %). La importancia de los orígenes de producción de agua desalada se identifica
más en términos cualitativos, locales y temporales, ya que cuantitativamente solo
representa el 2 % del total.
El volumen total entregado al consumo, a través de los depósitos y redes de distri-
bución es de 4.231 hm3 (cifra esta comparable con los 4.097 hm3 anuales de aguas re-
siduales que fueron depurados en el mismo ejercicio). La mayor parte de esta cantidad
(en concreto el 73 %) se consume en el ámbito doméstico (es decir en los hogares)
mientras que el 11 % lo es por el comercio o la industria urbana. El 16 % restante se
aplica a otros usos (riegos, consumos institucionales, etc.).
Uno de los indicadores que, desde mi punto de vista, define muy bien la positiva
evolución de los servicios de abastecimiento de agua urbana es la dotación individual.
Esto se debe a que no solo identifica el esfuerzo de la sociedad para hacer un uso
racional y prudente del agua, sino también la exigencia que asumen los operadores
de trabajar de forma sistemática, tecnológica y sostenidamente en la mejora del ren-
dimiento de las redes y en la reducción de pérdidas en los sistemas. Si analizamos
la curva de evolución de este indicador, nos percatamos de que tiene una tendencia
a la baja desde los 300 litros por habitante y día del año 2007 a los 248 del 2014.
También, y como dato general, me gustaría reflejar el correspondiente al uso del
agua reutilizada. Se entiende por tal la reutilización directa de caudales ya usados,
que una vez contaminados han sido depurados y sometidos, además, a procesos o
a tratamientos de regeneración (tratamientos terciarios y específicos acordes al uso
final en el que se emplearán). Un 9 % de las aguas residuales depuradas (373 hm3)
se reutilizaron en el ejercicio correspondiente. Geográficamente, los usos más nota-
bles se ubican en la costa mediterránea.
3. Gobernanza
No es tarea fácil entender los mecanismos de gobernanza de los servicios urbanos
del agua en España dada su complejidad (al intervenir todos los niveles de la adminis-
tración de nuestro descentralizado Estado). Intentaré resumir las principales claves
para poder comprenderlos.
3.1. Legislación marco

Desde hace muchos años la tradición legal ha establecido que la responsabilidad
de prestación de los servicios urbanos del agua es de los entes locales (la Ley de
Régimen Local –texto articulado y refundido, aprobado por Decreto de 24 de junio
de 1955–, derogada por la Ley 7/1985, de 2 de abril –Reguladora de las Bases del
Régimen Local– y actualizada por la reciente Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
racionalización y sostenibilidad de la Administración Local).
Actualmente el texto legal vigente establece que:
El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos
de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes
materias: […] c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y
tratamiento de aguas residuales…
Y estipula, para la franja de poblaciones más pequeñas, que:

En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación
provincial o entidad equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes ser-
vicios: […] b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento
de aguas residuales…
Durante los últimos 30 años de una forma pragmática y buscando, sin duda, mayor
eficiencia y la resolución de la problemática de la depuración de las aguas residuales, a
esta responsabilidad municipal se han superpuesto modelos en los que algunas Comu-
nidades Autónomas han liderado, por ley y conciertos, los procesos de construcción de
la infraestructura necesaria y los de dar continuidad a las labores de explotación de las
depuradoras para asegurar la eliminación de la contaminación, al mismo tiempo que
hacer sostenible este servicio a través de los cánones o tarifas repercutidos sobre el
usuario (siguiendo el principio básico de «el que contamina paga»).
En general, dichos modelos pueden considerarse exitosos, pero han postergado,

con lógica práctica pero heterodoxia organizativa competencial, algunas responsabi-
lidades locales (lo que muchas veces confunde al ciudadano e, incluso, perturba la
idea de la supuesta unidad de la gobernanza y la gestión del ciclo integral urbano).
Convivimos, pues, con un complejo entramado de responsabilidades de gobierno.
Respecto a la regulación más técnica y temática, coordinada fundamentalmente
por el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente (MAPAMA),
en España estamos sometidos a una compleja, rica y experimentada legislación que
constituye el Código de aguas de la normativa estatal, encabezado por el vigente
Texto refundido de la Ley de Aguas (Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de ju-
lio) que perfeccionó la Ley 29/1985 de Aguas, adaptándose a la Directiva europea
2000/60/CE (Directiva marco del agua) y que había sustituido a la centenaria Ley
de Aguas, del 3 de junio de 1879 (modelo en su género y en su tiempo y una de las
primeras figuras del derecho estatal europeo).
Igualmente, en lo que se refiere a la calidad de aguas de consumo disponemos de
una legislación armonizada con la Directiva 98/83/CE (EC, 1998) relativa a la calidad
de las aguas destinadas al consumo humano, que lidera el Real Decreto 140/2003,
de 7 de febrero, por el que se establecen los criterios sanitarios de la calidad del
agua de consumo humano en nuestro territorio. Su control y cumplimiento está coor-
dinado desde el actual Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.
3.2. Regulación de los servicios

Por tanto, parece que tenemos un marco legislativo de primer nivel, completo, ade-
cuado y coordinado con Europa, pero muchas veces defendemos que es necesaria
una regulación e incluso un ente regulador general.
En efecto, esto es así porque se echan de menos algunas cosas. En primer lugar,
no contamos con un marco que estipule unos criterios de gobernanza económico-
financiero, ni tampoco fiscal que haya pensado en el agua, ni en los imprescindi-
bles servicios urbanos. Con la peculiaridad de este recurso, que queda bien consta-
tada en la DMA (EC, 2000):
El agua no es un bien comercial como los demás, sino un patrimonio que hay
que proteger, defender y tratar como tal.
Obviamente existen razones adicionales para concluir que al marco general citado
no le complementa el entramado normativo adecuado que establezca los requisitos
sobre los niveles de calidad del servicio, de las condiciones de detalle de la presta-
ción del mismo o de la fijación de las tarifas. Existe una gran heterogeneidad y una
multitud de reglamentos locales y pliegos de condiciones para el desempeño de los
citados servicios públicos, al igual que diversidad de esquemas y modelos tarifarios.
Hemos inventariado cerca de 2.500 sistemas diferentes: es decir, 2.500 reguladores
de la prestación de los servicios de agua urbana.
Esto ha llevado a proponer desde el sector la necesidad de armonizar esta tre-

menda diversidad que introduce dificultades en la necesaria eficiencia. A tal fin y
de acuerdo con la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), en los
últimos años hemos propuesto recomendaciones de regulación para ir trabajando por
la armonización de las ordenanzas locales y los reglamentos de los servicios tanto
de abastecimiento como de saneamiento (AEAS y FEMP, 2012; 2014). En último tér-
mino hemos introducido la reflexión sobre la utilidad de disponer de la figura de un
«regulador» general e independiente, a imagen y réplica de soluciones que empiezan
a contrastarse positivamente en países de nuestro entorno.
Por otra parte, son notables los fallos y defectos en las tareas de interrelación y
coordinación efectiva entre autoridades y gobiernos de los diferentes escalones de la
administración pública (local, autonómica y central) que, a falta de normativa, podrían
y deberían generar el consenso necesario que facilitara las tareas de prestación de
estos servicios públicos buscando la eficiencia y la sostenibilidad.
Algunos datos nos darán información adicional para entender la complejidad de
la regulación de estos servicios. Es frecuente que a nivel local nos encontremos
con varios tipos de normas reguladoras: por un lado, los reglamentos u ordenanzas
del servicio; por otro, las ordenanzas o decretos de tarifas, e incluso suele haber
distinción entre los distintos servicios (abastecimiento y saneamiento que, a su vez,
consta de alcantarillado y depuración).
Así, por ejemplo (AEAS y AGA, 2016a), en abastecimiento el 45 % de los regla-
mentos es de competencia local, un 18 % supramunicipal y un 37 % autonómica.
En alcantarillado los números respectivos son 59 %, 10 % y 31 %, mientras que
en depuración la superposición de los modelos autonómicos hace que las cifras
sean, 36 %, 14 % y 50 %.
Respecto a las ordenanzas o normas fiscales para la fijación de las tarifas, la
tendencia es muy similar a la que se deriva del análisis anterior, aunque los números
no sean coincidentes por las variaciones y peculiaridades que se dan en esta prolife-
ración de esquemas y modelos de gobernanza.
4. Gestión
Una vez clarificado dónde radica la competencia de la gobernanza o la administración
de estos servicios, cabe preguntarse en qué forma está organizada la gestión, técni-
ca y comercial de detalle, de los variados subservicios de que consta.
En España tenemos una larga tradición de participación de los modelos de natu-
raleza privada, pero igualmente podemos evaluar las características de los modelos
públicos (pues de ambos hay ejemplos exitosos y con largo recorrido, orientados al
servicio público).
Existen operadores privados cuya existencia se remonta a más de un siglo y

medio y que han mostrado su competencia y competitividad después de muchos
años de actividad. También hay empresas públicas, algunas basadas y otras no
en ámbitos exclusivamente municipales, con larguísima tradición de adecuado
desempeño.
Si analizamos los datos actuales (AEAS y AGA, 2016a) nos encontramos con que,
en términos de población atendida, el 34 % lo es por empresas privadas (al igual que
el porcentaje servido por entidades y empresas públicas), el 22 % por mixtas (ac-
cionariado compartido entre lo público y lo privado) y el 10 % restante por servicios
municipales de forma directa.
Del análisis de la evolución, podemos decir que se identifica un claro retroceso de
la gestión municipal directa por obvias razones de adaptación tecnológica, búsqueda
de la eficiencia y optimización de la prestación del servicio a la ciudadanía. En algu-
nos casos esos servicios se han transformado en empresas públicas municipales,
metropolitanas o supramunicipales y, en otros, se ha concesionado a empresas pri-
vadas o se ha seleccionado un socio especializado de tal naturaleza para constituir
una mixta (al entender el correspondiente ayuntamiento que estas últimas soluciones
podrían, por razones de competencia y competitividad, así como de profesionalización
y especialización, ayudar a prestar mejor servicio a sus ciudadanos a medio y largo
plazo).
Desde principios de mi carrera profesional he convivido con el supuesto debate
entre lo público y lo privado, que se ha querido reforzar en los últimos tiempos con
obvias e interesadas posiciones ideológicas. Analizando la historia del sector, y la
situación y características de los operadores especializados, no parece deducirse
una preponderancia de la calidad del desempeño de un modelo sobre otro. Y en el
caso de que haya existido tal asimetría, la coexistencia de los modelos hace viable
tomar decisiones de cambio del mismo. Hemos hablado de la histórica reducción de
la participación del modelo de gestión municipal directa, que en muchas ocasiones
se ha visto superado por la eficiencia de los modelos empresariales (o en entida-
des constituidas con esquemas de gestión empresarial con escasa intervención
política). Y cuando digo empresarial no pongo el apellido (privado, público o mixto),
porque todas esas formas coexisten y son válidas desde el punto de vista de las
opciones de modelo. No importa el tipo, sino la eficiencia, la calidad y la sosteni-
bilidad del servicio.
Apreciamos liderazgo y excelencia en el desempeño de la operación de servicios
de aguas urbanas en entidades públicas, en empresas privadas y en mixtas.
La intervención política es imprescindible en la gobernanza y en la configuración
de los objetivos públicos y los modelos, así como en el control del desempeño y los
resultados. Pero en la administración y gestión, debe reducirse su intervención para
que las responsabilidades recaigan en los expertos, en los profesionales o en los
especialistas.
5. Calidad de las aguas

Conviene distinguir muy bien, en este sector, entre calidad de las aguas y calidad del
servicio. La primera es muy buena, mientras que la segunda es muy heterogénea.
En España gozamos de una gran calidad en las aguas aptas para el consumo hu-
mano, con una buena regulación (que emana de la europea) y un exigente y riguroso
control.
Afortunadamente existen mecanismos de coordinación estatal que funcionan de
forma excelente, bien sea por puesta en común de los organismos responsables o
por establecimiento y control del gobierno central.
En lo que se refiere al abastecimiento, es necesario destacar la labor fundamental
desempeñada tanto por el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad como
por las Comunidades Autónomas (CC. AA.) que tienen la responsabilidad encomen-
dada. Es especialmente relevante el procedimiento de reporte y consolidación de
datos que gestiona SINAC (Sistema de Información Nacional de Aguas de Consumo)
que asegura la integración a nivel nacional y permite reportar con transparencia a los
expertos del sector y a los responsables de su control, así como también a cualquier
ciudadano interesado. Aunque, por otra parte, apreciaríamos un decidido paso para
hacerlo más accesible, amable e informativo tanto para un ciudadano normal (que no
tiene por qué conocer los aspectos y detalles más técnicos) como para aquel otro
que quiere disponer de detalles sobre la composición y las propiedades del agua que
consume.
Podemos estar seguros de la calidad de nuestras aguas potables y confiar plena-
mente en el tecnificado sistema de control existente.
Los operadores del sector llevan años trabajando para implantar los denominados
Planes Sanitarios del Agua (PSA) siguiendo las recomendaciones de la OMS a nivel
mundial y que, en este momento (AEAS y AGA, 2016a), están implementados en un
65 % de la población (un 15 % están en proceso de aplicación). Como suele ocurrir
en otros muchos avances tecnológicos, las pequeñas poblaciones (que no han espe-
cializado sus servicios) son las que están más retrasadas en estas exigencias de ca-
lidad (al no ser todavía de obligado cumplimiento). Por otra parte, podemos asegurar
que de los PSA vigentes, o en implantación, el 53 % están o estarán certificados de
acuerdo con las normas ISO de aplicación (ibid.).
El nivel de los laboratorios es muy alto y prácticamente todos están homologados
en los sistemas de calidad amparados por las normas internacionales ISO 9001 e
ISO 17025.
Respecto a la calidad de los vertidos de aguas residuales, su ulterior control co-
rresponde a los organismos de cuenca dependientes del MAPAMA o de las CC. AA.
que gestionan las demarcaciones hidráulicas intracomunitarias. Allá donde existe
infraestructura de depuración, se suelen cumplir las exigencias de calidad estableci-
das gracias a la adecuada gestión realizada por los operadores de este servicio y los
administradores de los sistemas (aunque no siempre se cumple la calidad de vertido
en las denominadas «zonas sensibles», como bien nos ha advertido la Comisión
Europea: EC, 2016).
6. Empleo
El sector de los servicios de agua urbana, que usa algo menos del 20 % del volumen
global del agua gestionada en todo el país, y que ya hemos dicho que representa
económicamente el 0,6 % del PIB nacional, emplea a unas 27.000 personas de for-
ma directa, y a unas 35.000 de forma indirecta (por contratación o externalización
de trabajos auxiliares). Podríamos asegurar que el sistema español es un modelo
racional y competente de colaboración público-privada que debería ser perfeccionado
y potenciado en el futuro inmediato para facilitar soluciones.
El factor humano es trascendental en la actividad de los servicios con respecto
a las siguientes cuestiones: planificación, relación con los ciudadanos, innovación,
gestión de las organizaciones, labores de conservación y mantenimiento, gestión de
los riesgos y emergencias, control de la calidad y protección medioambiental. Tam-
bién se identifica su importancia desde un punto de vista exclusivamente económico:
los costes de personal directo suponen el 22 % de los costes totales en nuestra
actividad.
Exponemos a continuación algunas consideraciones que merecen destacarse con
respecto al empleo en el sector.
6.1. Estabilidad
Como corresponde a unos servicios básicos sobre los que se soporta nuestra so-
ciedad es preciso garantizar la misma. La evolución temporal del empleo sigue una
curva de ligero incremento positivo provocada por la incorporación de nueva infraes-
tructura (particularmente en depuración de aguas residuales, que debe ser atendida
y operada) y por las nuevas exigencias normativas (europeas y nacionales) de segu-
ridad y control de calidad del producto y de los servicios (que demanda más dedica-
ción de personal cualificado).
El 93 % del empleo directo es de carácter fijo y, de acuerdo con los datos de
nuestras encuestas, se detectó una fuerte contracción salarial entre los años 2008
y 2010, que posteriormente se ha estabilizado (AEAS y AGA, 2016a). Este fenómeno
se explica por la adaptación a la evolución económica general en el proceso de cri-
sis económica vivido y en la consideración de que casi el 50 % de la población está
servida por entidades, fundamentalmente empresas de carácter público (y por ello
condicionadas por los ajustes presupuestarios oficiales).
6.2 Economías de escala

Nuestra actividad es un claro ejemplo de lo que en ciencia económica se entiende
como eficiencia productiva por escala y alcance. Es decir, la eficiencia obtenida en
los sistemas de mayor tamaño o volumen de actividad (que se corresponden con
grandes ciudades y, especialmente, con modelos metropolitanos o supramunicipales)
y también por criterios de integración de actividad (es decir lo que correspondería a
la gestión del ciclo integral).
Así, sabemos que para el empleo directo la media nacional aproximada es el es-
tablecimiento de un puesto de trabajo por cada 2.000 habitantes de hecho (el dato
preciso es el que corresponde a la ratio 0,56 empleos por cada 1.000 habitantes
reales) servidos por el ciclo completo (abastecimiento y saneamiento), en adecuadas
condiciones de tecnificación y profesionalización de la actividad. Dicha ratio baja a
0,42 en las grandes áreas metropolitanas o sube hasta 0,75 en municipios menores
de 50.000 habitantes (AEAS y AGA, 2016a).
6.3 Carácter multidisciplinario

Una de las características del sector es la multiplicidad de disciplinas que intervienen
en la gestión de las complejas tareas que constituyen los servicios de abastecimien-
to y saneamiento: ingeniería hidráulica y sanitaria, así como las de carácter civil e
industrial, telecomunicaciones, informática, química, biología, ciencias ambientales,
economía, legislación, sociología, comunicación, entre otras (IWA, 2016). Y deben aten-
der a tareas muy diversas como planificación, normalización, operación, mantenimien-
to, innovación, gestión de la calidad o del medioambiente, formación y divulgación.
6.4 Cualificación
El empleo en el sector de los servicios urbanos es de calidad, dada la tecnificación y
especialización requerida. El 20 % de los empleos lo cubren titulados universitarios de
formación media o superior, lo que actualmente correspondería, si simplificamos, a
grado o máster. Y tan solo un 15 % correspondería a personal con baja cualificación.
6.5 Formación
Los operadores de servicios tienen una especial sensibilidad por la formación con-
tinua y la gestión del conocimiento, dado que la actividad requiere una permanente
adaptación a nuevos requerimientos normativos y tecnológicos. El 85 % de los ope-
radores ofrecen y dedican programas de formación (AEAS y AGA, 2016a). Según los
datos disponibles, el número medio de horas dedicadas a la formación es de 51 por
empleado y año y llega a alcanzar la cifra de 65 horas para el caso del personal con
mayor cualificación.
7. Gestión de activos
Uno de los aspectos al que hay que dedicarle los próximos años una mayor atención
y, sobre todo, más cantidad de recursos es el correspondiente a la armonización,
tecnificación e impulso a las tareas de la gestión de los potentes activos, en forma
de infraestructuras públicas, de que disponemos. Dichas infraestructuras, por otra
parte, sufren en algunos casos un fuerte deterioro por antigüedad y obsolescencia
técnica.
Bien es cierto que algunos sistemas (fundamentalmente aquellos operados por
las empresas y entidades líderes del sector) están perfectamente alineados con las
prácticas internacionales más avanzadas y enfocadas a la eficiencia y a la sosteni-
bilidad. Pero también diagnosticamos que, en valor medio, el sector en general tiene
un gran camino que recorrer en este aspecto.
Los expertos estamos de acuerdo en resaltar la importancia de profesionalizar las
acciones de mantenimiento y renovación de los activos e infraestructuras públicas
evitando las decisiones políticas coyunturales, a veces desordenadas e ineficientes
(a pesar de que sean formuladas con la mejor intención). Sin duda, por su condición
local o regional, estas decisiones distorsionan el necesario equilibrio de los dife-
rentes servicios y entre diferentes núcleos urbanos. Se hace necesario, por tanto,
establecer unas normas de armonización, y equilibrar razonablemente las acciones
creando reglas precisas, razonables, alcanzables y que busquen la eficiencia, sin
olvidar el largo plazo y, por tanto, la sostenibilidad.
Contamos con un magnífico parque de infraestructuras públicas (por obvias ra-
zones de nuestro clima y configuración geográfica) superior al de países de nuestro
entorno o de nuestro mismo nivel de desarrollo económico-social o con similares
criterios de avanzada protección ambiental.
Estamos entre los líderes mundiales en regulación hidráulica, a partir de nuestro
gran parque de embalses (cuyas presas hay que conservar y adaptar a las modernas
exigencias). Para los servicios urbanos contamos con (AEAS, 2017; AEAS y AGA,
2016a) más de 23.700 km de grandes conducciones de aducción, alrededor de
1.300 ETAP (estaciones de tratamiento de agua potable), 2.600 grandes depósitos
urbanos en poblaciones superiores a los 20.000 habitantes, más de 224.000 km de
redes de distribución (distancia que equivale a la longitud equivalente a dar 5,6 vuel-
tas a la circunferencia de la Tierra, lo que significa que hay instalados 4,8 metros
por cada habitante), 21 millones de contadores, 165.000 km de conductos de alcan-
tarillado o drenaje urbano, 460 tanques de tormentas y alrededor de 2.000 EDAR
(estaciones depuradoras de aguas residuales).
Sabemos, por estar inventariado por los operadores, las características, los ma-
teriales, la edad y la funcionalidad de todo este parque y sabemos el grado de dete-
rioro y obsolescencia de dichos activos (en general preocupantes, porque tienen que
ser renovados). Conocemos técnicamente las reglas con las que hay que enfocar
el mejor mantenimiento y los programas de renovación y, como expertos, somos
conscientes de que hay que ir perfeccionando las prácticas y procedimientos para
ser más eficientes.
Algún dato adicional nos puede ilustrar la situación. Sectorialmente trabajamos,
de forma generalizada en las redes de distribución, con criterios de reducción de
las pérdidas (que solemos medir por el indicador ANR –agua no registrada–), hasta
tal punto que de forma casi continuadamente descendente hemos pasado de un
valor del 32 % (año 1990) al 23 % actual (AEAS y AGA, 2016a). Sin embargo, vemos
como este indicador ha repuntado ligeramente desde el año 2008 al descender la
inversión pública en estos capítulos. Pero también sabemos que cuando se hace una
óptima gestión (como es el caso de las condiciones de los grandes operadores de
las grandes ciudades o de las áreas metropolitanas) esta ratio consigue reducirse
al 17 % (ibid.) e, incluso, puede mejorarse hasta alcanzar cifras de un dígito (como
se comprueba al analizar la gestión de los lideres sectoriales). Pero para ello es im-
prescindible sumar a las consideraciones tecnológicas unos ambiciosos y eficientes
programas de renovación sistemática y sostenida.
8. Tecnificación
Presumimos de tener un sector muy tecnificado, aunque por desgracia no lo está de
forma generalizada, pues algunos sistemas o municipios de menor tamaño no han
evolucionado al mismo nivel medio que el resto; del mismo modo existen subsecto-
res, como lamentablemente es el caso del alcantarillado o drenaje urbano, en donde
la brecha es aun mayor.
Se aplican tecnologías tanto de carácter más organizativo o procedimental (que
tienen que ver con los criterios y objetivos básicos de la administración y gestión del
agua) como otras más enfocadas a la eficiencia operativa y de mantenimiento.
Los operadores están preparados no solo para desarrollar los detalles, sino tam-
bién para asistir técnicamente a las administraciones públicas que lo requieran. Es,
por tanto, bastante común encontrarse con elementos tecnológicos que están orien-
tados a la resiliencia, la eficiencia o la perduración y continuidad de los servicios.
Así, nos encontramos con Planes estratégicos de las infraestructuras y servicios,
Programas de garantía de suministro o continuidad de los servicios, Planes o Ma-
nuales de sequía, Planes de emergencias de presas y Planes de contingencia coor-
dinados con Protección Civil, o Planes de protección frente a inundaciones en lo que
corresponde al detalle de la infraestructura urbana y del drenaje y alcantarillado.
Asimismo merecen especial mención los Planes de Protección de Infraestructuras
Críticas (Prevención y Protección antiterrorista), que han tomado una gran impor-
tancia por la promulgación y desarrollo de la Ley 8/2011, por la que se establecen
medidas para la protección de infraestructuras críticas. Se ha creado el CNPIC (Cen-

tro Nacional de Infraestructuras Críticas), dependiente del Ministerio del Interior que
ha desarrollado, con ayuda de otros ministerios implicados y el sector (AEAS entre
ellos), el Plan Nacional Sectorial de Infraestructuras Críticas del agua y por el que se
definen unos operadores críticos (grandes sistemas o ciudades, así como zonas o
territorios sensibles) que, a su vez, deben desarrollar el Plan de Seguridad del Opera-
dor, el Plan de Protección Específico y el Plan de Apoyo Operativo, según establece
la ley y su reglamento.
Si nos centramos en los aspectos relativos a la eficiencia, la tecnificación de las
tareas de explotación y mantenimiento es muy elevada.
Así, sabemos que en redes de abastecimiento el uso de cartografía basada en
SIG (sistemas de información geográfica) es cercana al 95 %, que la implantación de
modelos matemáticos de simulación supera el 73 % o que se dispone de telemando
para el 81 % de la población gestionada. Las campañas sistemáticas de detección
de fugas no visibles se emplean en el 90 % de los sistemas (AEAS y AGA, 2016a).
La tecnología aplicada está muy avanzada (empresas españolas exportan sistemas,
capacidad de gestión y conocimiento a los mercados internacionales) y en la gestión
de redes se implantan las más novedosas tecnologías de regulación y control de
presiones, sectorización, control de mínimos nocturnos, microsectorización dinámi-
ca, y detección de fugas (geófonos, correladores acústicos, Permalog, hidrófonos
Smart, termografía infrarroja, Georradar, conductividad geoeléctrica, Helio trazador,
Step testing). Las tecnologías de renovación sin zanja se aplican cuando sus ventajas
se hacen competitivas frente a las formulas clásicas.
También, aunque en menor medida, en redes de alcantarillado está extendida la
tecnología avanzada aportando ayuda como herramientas de gestión: cartografía
basada en SIG, telemando y aplicación de modelos matemáticos de simulación de
redes (disponible globalmente en el 67 % y en 87 % en las áreas metropolitanas). Las
cámaras de inspección y, recientemente, los drones subterráneos se emplean para
diagnosticar el estado de las tuberías y los conductos de alcantarillado, al igual que
se usa todo el conjunto de prácticas de reparación y renovación con tecnologías de
reentubado sin zanja o mediante robots reparadores (sofisticada herramienta que ha
sustituido a la vieja y heroica artesanía de los antiguos «poceros»).
En las plantas de tratamiento y depuración, que son unidades muy fabriles, se
hace uso de todas las tecnologías que conoce la ingeniería industrial, la química
de proceso o la biotecnología aplicada a la transformación de la contaminación y
la separación y valorización de residuos. Todas las técnicas de mantenimiento me-
cánico, eléctrico o electrónico y de instrumentación son dominadas y aplicadas por
los especialistas. Merecen citarse, en concreto, las tecnologías más avanzadas de
mantenimiento predictivo e instrumentado y los sofisticados modelos de simulación
de procesos fisicoquímicos y biológicos que auxilian a la toma de decisiones y a la
reducción de los costes económicos, operativos y de conservación y mantenimiento.
Hemos hablado en otro apartado del importante valor del control, para lo que
es imprescindible el adecuado desarrollo de la instrumentación de campo y de los
laboratorios (sobre cuya cualificación, nivel de garantías y certificación de calidad no
insistiré de nuevo).
Por último, me quiero referir a las tecnologías de transformación digital y al con-
cepto smart. La operación de los servicios de agua ha sido muy permeable a las
técnicas de medición automática y de su comunicación, dado el enorme despliegue
territorial que tienen nuestras infraestructuras. Por ello, la implantación de la tele-
medida, el telemando y el control electrónico, así como su gestión a través de los
SCADA (Supervisory Control And Data Acquisition) y el desarrollo de los SIG han ido per-
meando y colonizando las labores de explotación de los servicios urbanos de agua.
Algunas entidades y empresas tuvieron necesariamente que implantar sistemas de
comunicación propia vía cable o radio en bandas industriales. Por tanto, hoy en día la
adaptación al nuevo crecimiento de sensores, generación de datos y capacidades de
telecomunicación más potentes, seguras y globales es un hecho para los operadores
tecnificados y profesionales. Los líderes del sector están bien preparados y adapta-
dos a la transformación digital.
Merece la pena que destaquemos que el 30 % de los contadores instalados en las
áreas metropolitanas son digitales, aunque esta cifra baja al 19 % si consideramos
la totalidad nacional. La telelectura está implantada en el 16 % del parque de conta-
dores de dichas zonas (AEAS y AGA, 2016a).
Se identifican futuras utilidades por la aplicación de la «realidad aumentada»,
especialmente en temas de auxilio al mantenimiento y en formación del personal es-
pecialista, así como en seguridad. Igualmente, se detectan posibilidades de progreso
en aspectos de «información colaborativa» al poderse utilizar aplicaciones por parte
de la ciudadanía para facilitar avisos de incidencias o emergencias.
Los principales actores del sector están preparados como lo demuestra el apoyo
dado a soluciones prácticas que han sido lideradas por algunas ciudades más com-
prometidas con la innovación centrada en el concepto smart cities.
Esta importante tecnificación, así como los exigentes requerimientos de especiali-
zación que demandan las multidisciplinares tareas que desarrollan los operadores de
los servicios de agua, nos llevan a una reflexión que es contraria a la defendida por
algunos colectivos (aunque minoritarios y algo desinformados, pero muy activistas en
lo político) que defienden el concepto de «remunicipalización», y cuyo paradigma es
devolver a la gestión pública municipal la actividad que hoy resuelven los operadores
privados de los servicios de agua urbana. Estos colectivos están amparados en un
criterio muy ideológico alejado de la praxis más eficiente.
Solo la integración de los servicios, la búsqueda de la economía de escala y la
adecuada especialización y tecnificación permitirán la eficiencia y la sostenibilidad
de estos servicios públicos.
9. Aspectos económicos
Dos son los aspectos que pretendo resumir en este apartado. Por un lado, la situa-
ción de las tarifas y, por otro, el esfuerzo inversor, tanto el actual y real como el
razonable y objetivo.
La tarifa doméstica media en el año 2015 fue de 1,77 €/m3, correspondiendo el
58 % al servicio de abastecimiento, y el 42 €/m3 al saneamiento. El coste medio para
el usuario no doméstico, comercial o industrial fue de 2,35 €/m3 (AEAS y AGA, 2016b).
Habitualmente la tarifa es binómica, con una cuota fija y una variable dependiendo
del consumo, y afectado este por una progresividad en el precio (mediante el siste-
ma de precio creciente por bloques de consumo preestablecidos). La periodicidad de
facturación es bimestral o trimestral en la mayor parte de los sistemas.
La heterogeneidad de las tarifas se identifica simplificadamente en hechos tales
como que la tarifa media del sistema más caro sea cinco veces la del sistema más
barato; que, agregando a nivel autonómico, haya diferencias de dos veces y media
entre diferentes comunidades, e incluso que la participación del saneamiento en la
tarifa final sea bastante variable entre los precios agregados por comunidades.
Tenemos uno de los precios más económicos de Europa y de los países desarro-
llados. Para el usuario medio la repercusión en la estructura de costes del hogar es
solo del 0,9 % de su cesta de gasto familiar. Recordemos que las Naciones Unidas
establecen como criterio de asequibilidad la cifra del 3 % para abastecimiento (UNDP,
2006) y el 5 % si se incluye el saneamiento.
Con estas tarifas se recauda la cifra de actividad anual de nuestro sector que citá-
bamos como dato genérico (6.479 millones de euros anuales), sobre la base de una
cuantía de 1.376 millones de euros en inversiones. Las administraciones públicas
(Estado y CC. AA., básicamente) aplicaron a inversiones un volumen presupuestario
anual de 1.410 millones de euros, que se suman a los anteriores.
Las necesidades de inversión se pueden entender más fácilmente si diferencia-
mos atendiendo a su finalidad: para obra nueva o para renovación. Para estimar
las primeras podemos acudir a la fuente (los planes hidrológicos de cuenca recien-
temente aprobados). Solo en el capítulo de «objetivos ambientales» (básicamente
actuaciones de saneamiento) la suma de necesidades alcanza la importante cifra
de 11.797 millones de euros en el horizonte 2021, y 23.165 millones para el 2033.
No quiero confundir al lector con muchísimos números y datos, así que permítame
que resuma en cifras redondas «per cápita» o por habitante.
Si analizamos coherentemente las necesidades de inversión en obra nueva y esta-
blecemos con criterios técnicos las necesidades de renovación (en AEAS disponemos
de datos por estudios previos y estamos iniciando un trabajo más preciso y riguroso
a tal fin), podemos concluir lo siguiente:
•• Por obra nueva, requeriremos 80 euros al año por cada ciudadano.
•• Para renovación, consideramos unas necesidades de 50 euros al año.

•• Actualmente estamos aplicando 12 euros en renovación y 48 euros en obra nueva.
•• Por tanto, tenemos un déficit total de aproximadamente 70 euros al año (de los
cuales 38 euros al año serían para renovación, y 32 euros al año para obra nueva).
Con esta simplificación podemos comparar estas necesidades con las aportaciones
actuales que el ciudadano hace por vía de las tarifas. En efecto, si calculamos la reper-
cusión per cápita de la tarifa, nos encontramos que se aportan 140 euros por persona.
No debemos confundir este número con el coste real de la factura de cada hogar, que
es inferior dado que el precio del agua industrial o no doméstica es más costosa.
Es decir, para construir un sistema autosuficiente y sostenible deberíamos aportar
aproximadamente un 50 % adicional a la tarifa actual.
Obviamente sería el mismo esfuerzo que esto se hiciera vía impuestos, pero ya
hemos visto que los condicionantes del déficit público y la deuda nacional no parecen
facilitar la aplicación de fondos públicos para estas inversiones.
La «cobertura de costes» es una medida que asegurará el mantenimiento de la
calidad de los servicios y su sostenibilidad intergeneracional.
Es importante resaltar que en este punto hay una decisión política importante. Las
necesidades parecen claras (datos oficiales y compartidos participativamente, respec-
to a la obra nueva y valores técnicos verificables para las actuaciones de renovación).
Los mecanismos de financiación de estas inversiones pueden establecerse vía
tarifa o por la aplicación de presupuestos generales que se nutren de los impuestos
ciudadanos. Los repartos y equilibrios entre ambos orígenes deben ser objeto de
discusión y de un acuerdo político final. Nuestros colegas del norte de Europa ya han
optado por trasladar estas necesidades a la tarifa.
Nuestra sociedad debe optar por la fórmula más conveniente. Se puede trabajar
en las soluciones, pero el diagnóstico es tozudo salvo que no nos importe degradar
los actuales servicios.
10. Acción social

La vocación de servicio público, con independencia de cuál sea el modelo de gestión
(público, privado o mixto), y la idea de que el agua es un bien vital y un derecho
humano básico han calado histórica y tradicionalmente en los operadores a fin de
asegurar el suministro a los sectores de la sociedad más desfavorecidos. Y en los
últimos años esta tendencia se ha intensificado para dar respuesta a las incidencias
producidas por la crisis económica.
La dependencia del ámbito local ha ayudado a conocer, gracias a la mayor cerca-
nía, la problemática.
La dificultad es, nuevamente, la heterogeneidad y, por tanto, la multiplicidad de

esquemas y fórmulas de apoyo a los sectores poblacionales desfavorecidos. Tanto
los criterios de acceso a las ayudas como las cuantías y los métodos de aplicación
son establecidos siguiendo las pautas de cada municipio.
Las acciones de ayuda en el sector del agua urbana se ejecutan a través de los
denominados «mecanismos de acción social». Estos mecanismos son aquellos pro-
cesos o herramientas administrativas a través de las cuales se ofrecen condiciones
especiales más favorables a determinados colectivos u hogares para tratar de sol-
ventar situaciones de pobreza y desigualdad. Estas herramientas presentan ventajas
e inconvenientes, por lo que su elección, diseño y aplicación debería basarse en
análisis socioeconómicos que consideren las particularidades de cada ámbito de
gestión (AEAS et al., 2016b).
El 88 % de la población servida por los operadores encuestados dispone de me-
canismos de acción social (AEAS y AGA, 2016a).
Según su tipología se clasifican básicamente en dos tipos (AEAS et al., 2016b):
bonificación en la estructura tarifaria y los denominados «fondos de solidaridad».
Mientras que la primera es fijada en las ordenanzas municipales o reglamentos nor-
mativos (mecanismo de acción social clásico), el segundo, de carácter alternativo y
de nueva creación, no está asociado a la propia estructura tarifaria. El fondo de soli-
daridad responde, fundamentalmente, a criterios de renta y puede nutrirse de diferen-
tes fuentes presupuestarias. Además, puede funcionar por sí solo o complementando
a la tradicional bonificación contemplada en la estructura tarifaria.
La administración pública es, mayoritariamente, la responsable de determinar los
beneficiarios de estos mecanismos de acción social. Así pues, como corresponde a
su responsabilidad legal, son los ayuntamientos y las comunidades autónomas los
competentes en determinar esta cuestión. En el 89 % de los casos, es el ayunta-
miento, a través de sus servicios sociales, quien decide cuáles son los criterios para
aplicar los mecanismos de acción social. Esta posición es coherente con la especia-
lización con que cuentan estos servicios sociales y que es ajena a los operadores de
los servicios de agua y saneamiento.
El coste de las bonificaciones aplicadas es asumido la mayoría de las veces
(80 %) por el operador del servicio, quien posteriormente tiende a repercutirlo, previa
aprobación del ayuntamiento, en el coste del servicio para ser recuperado a través
del sistema tarifario.
Según los datos disponibles (AEAS y AGA, 2016a), el 4,5 % de los clientes son be-
neficiarios de mecanismos de acción social, ya sean por bonificación tarifaria (1,8 %),
por fondo de solidaridad (1,2 %) o por la aplicación simultánea de ambos (1,5 %).
En la actualidad AEAS está trabajando con la FEMP para establecer una guía y
unas recomendaciones que armonicen la gestión y la aplicación de estos instru-
mentos.
11. Internacionalización
El sector español de operación de servicios urbanos de agua (abastecimiento y sa-
neamiento) así como el de la tecnología en este ámbito se puede considerar líder
a nivel mundial (MAEC, 2016). Nuestras empresas desarrollan una actividad muy
especializada y tecnificada y somos muy competitivos por estar orientados a la re-
solución de retos y problemas gracias a la experiencia obtenida durante los últimos
años a nivel nacional, donde se han cubierto importantes retos, especialmente en
depuración de aguas residuales y desalación de agua.
La formación de nuestros técnicos, nuestra experiencia en el diseño, la construc-
ción e instalación de complejas unidades de tratamiento de aguas potables (inclu-
yendo la desalación de aguas marinas y salobres), la tecnificación de las redes de
suministro o de alcantarillado, el diseño e instalación de las depuradoras de aguas
residuales (incluyendo las unidades sumamente especializadas en regenerar el agua
depurada para su posterior reutilización), así como nuestra capacidad para resolver
problemas en regiones con estrés hídrico y configurar sistemas integrales y sos-
tenibles que permitan la prestación de estos servicios urbanos con calidad para el
ciudadano, hacen posible que nuestras empresas tengan un papel relevante en gran
parte del mundo.
Desde Australia a Estados Unidos, desde Sudamérica al norte de África o desde
el Oriente Medio a los países del este europeo, la presencia de las empresas espe-
cializadas españolas es bien considerada por su competencia y nivel de avance e
innovación tecnológica.
Desgraciadamente, la situación nacional de falta de inversión (tanto en obra nueva
como en renovación de las infraestructuras existentes) ha reducido sustancialmente
el mercado nacional y las empresas tecnológicas se han visto obligadas a competir
en un mercado internacional global, con el tremendo trabajo de adaptación que ello
ha supuesto.
En el ámbito de la operación de servicios hay mayor estabilidad, pero también
es notable el esfuerzo por equilibrar la cartera de actividades (entre nacional e in-
ternacional) y se están exportando modelos de operación de servicios, plenamente
contrastados en nuestro país, en donde la competitividad, la eficiencia y las mejores
prácticas aportan valor a otras ciudades u otros países. No solamente en aquéllos
en fase de desarrollo, sino en otros del primer mundo en donde aparecen problemas
organizativos, de gestión, de seguridad y resiliencia o de optimización de costes.
12. Conclusiones
De toda la exposición anterior cabe hacer un resumen sintético para reforzar los
diagnósticos.
En mi opinión, y discrepando de otras voces, es evidente que en España los

problemas no están en el cumplimiento o aplicación del derecho humano al agua
(aunque sea un elemento básico que todos los expertos compartimos y que podría
explicitarse mediante una formalización más visible y de mayor enjundia en nuestros
códigos legales), ni tampoco en la mal denominada «pobreza hídrica» (solventada por
los mecanismos de acción social que tanto tradicionalmente como en sus oportunas
actualizaciones se han implantado). Los problemas tampoco están en los modelos
de gestión (con los que hemos convivido muchos años), ni en la mayor o menor
participación de la iniciativa privada (que ha demostrado su utilidad, por ser el motor
de la innovación tecnológica y aportar soluciones de economía de escala a muchas
poblaciones de pequeño o mediano tamaño).
Finalmente acudo, para resumir, a unas razones compartidas sectorialmente, y

apoyadas por otras asociaciones de expertos actores que trabajan en el ámbito del
agua (lo que, sin duda, aporta mayor fuerza y generaliza la visión de los profesiona-
les y especialistas) y que en fechas anteriores a las elecciones generales de 2015
trasladamos a nuestras autoridades centrales y autonómicas, así como a los princi-
pales partidos políticos con posibilidad de representación parlamentaria.
Nuestro sector se enfrenta a una serie de retos que deben ser abordados para
garantizar la sostenibilidad del servicio, siempre con el objetivo de progresar en la
eficiencia y la universalidad, asegurando el derecho humano al agua y la satisfacción
de las demandas sociales de la ciudadanía.
Para ello, recomendaríamos:
1. Plantear un esfuerzo inversor sostenido para renovar el gran patrimonio en in-

fraestructuras y equipamientos que tenemos en España (que tras muchos años
sin dedicarle los adecuados presupuestos está envejeciendo, con el consiguiente
riesgo de perder los actuales niveles de calidad de los servicios de abastecimien-
to y el saneamiento). Sin olvidar que tenemos que invertir en obra nueva por la
obligación de terminar de dotarnos de las instalaciones de depuración de aguas
residuales imprescindibles para proteger y mejorar las condiciones ambientales
de nuestro dominio público acuático. Parece evidente que, dadas las condiciones
de control y limitación de la deuda pública y la coyuntura económico-financiera,
será preciso progresar en los mecanismos de colaboración público-privada para
cumplir dichos objetivos.
2. Siguiendo las indicaciones de la Directiva marco del agua (Directiva 2000/60/

CE), y para colaborar en el cumplimiento del anterior objetivo, es preciso avanzar
en la «recuperación de costes» en los servicios de agua urbana. Nuestra expe-
riencia profesional nos indica que es más efectivo y justo socialmente, siguiendo
los modelos de los países del norte de Europa, que ello se haga apoyándose en
los mecanismos tarifarios, donde la progresividad del precio respecto del consu-
mo asegura una mejor distribución de los esfuerzos del ciudadano y un consumo
responsable de este recurso escaso (más en nuestro país, con amplias zonas con
estrés hídrico).
3. Para disponer del soporte normativo que requerirán las demandas citadas se
hace necesario el establecimiento de un «regulador» general, cuyo objetivo debe
ser el de armonizar los niveles de prestación de los servicios, las estructuras
tarifarias, y la transparencia, la involucración y participación de la ciudadanía
(buscando siempre la eficiencia en el desempeño de estos servicios públicos)
y cuya orientación, estrategia y acciones responderán a los objetivos, criterios
y sensibilidades sociales. El regulador, basado en criterios técnicos independien-
tes, rigurosos y transparentes podrá emplear procedimientos como la compara-
ción entre indicadores y grados de cumplimiento de hitos y metas como acicate
para favorecer la competencia y optimizar su desempeño, y contribuirá a la se-
guridad jurídica de los actores involucrados. Esta figura asegurará la continuidad
de las ventajas del actual equilibrio competencial, pero introducirá también ele-
mentos de optimización de la eficacia y la eficiencia, de la sostenibilidad y de la
sensibilidad social.
Sería ideal que estas tres demandas genéricas se englobaran en el pacto político
que, en estos momentos, está impulsando el MAPAMA, y que tantas veces ha sido
demandado por el sector.
En él habría que añadir el impulso a la tecnología y a la innovación, realizado
mediante otros instrumentos más transversales de política industrial, formación y
empleo, siguiendo el impulso europeo en este eje estratégico, y que serán impres-
cindibles para progresar y consolidar tanto nuestro ejemplar y referente modelo de
gobernanza pública como nuestro reconocible liderazgo empresarial a nivel mundial
en este sector.
13. Bibliografía
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UNDP. Human Development Report 2006. Beyond scarcity: Power, poverty and the
global water crisis. New York, UNDP, 2016.
Capítulo 10
La gestión económica de los servicios
urbanos de agua
Gonzalo Delacámara1 y Carlos M. Gómez2
1. El recurso y los servicios, una distinción crucial

Los recursos hídricos se emplean para numerosas actividades económicas y otras
actividades humanas: la agricultura de riego orientada a garantizar nuestra seguridad
alimentaria, la ganadería, la generación de energía hidroeléctrica (o, para ser más
precisos, la conversión de energía potencial en eléctrica), diversos usos industriales
(desde el uso directo de agua como un insumo clave hasta la refrigeración de pro-
cesos), la producción de pescado en granjas de acuicultura, la pesca recreativa, la
extracción de minerales, diferentes servicios de ocio, el mantenimiento de caudales
ecológicos... y, por supuesto, para diferentes usos humanos (entre los que destaca,
por supuesto, el consumo humano de agua potable) y el saneamiento básico. En los
países con mayor estrés hídrico, es decir, donde la oferta renovable a largo plazo no
alcanza a satisfacer demandas presentes y futuras (Luo et al., 2015), normalmente
la agricultura consume entre dos tercios y cuatro quintas partes del agua. Por el con-
trario, el consumo de agua en el ciclo urbano del agua no supone casi nunca más del
20 %; en algunos casos, de hecho, bastante menos (FAO, 2016).
La agricultura consume, en promedio a nivel mundial, el 70 % del agua dulce
disponible. En el mundo, aproximadamente el 40 % de la población se encuentra
sometida a escasez y 1.700 millones de personas (UN-Water, 2015) viven, de hecho,
en lo que se da en llamar «cuencas cerradas» (Molle et al., 2007), es decir, aque-
llas en las que el uso del agua (las demandas presentes y futuras) se aproxima o
ha alcanzado ya la disponibilidad de recursos renovables que pueden explotarse de
de Henares, Spain.
modo sostenible. El uso de agua, por otro lado, debe interpretarse en dos sentidos:
por un lado, la extracción para diferentes usos; por otro, como «sumidero» de aguas
residuales que contienen sustancias contaminantes potencialmente dañinas (Kohli et
al., 2010). En relación con este segundo aspecto (la calidad), en el mundo más del
80 % de las aguas residuales de diferente procedencia se vierten a ríos o mares sin
tratamiento alguno.
Lo cierto es que los desafíos no solo se refieren a la escasez estructural de agua
de calidad o a los problemas derivados de la contaminación, sino que también hay
otra serie de eventos extremos (más allá de las sequías, como manifestación aguda
del desafío crónico anteriormente señalado: la escasez), que son fuente permanente
de inquietud para la sociedad: las inundaciones, que explican un 70 % de las muertes
relacionadas con fenómenos naturales en el planeta, son un buen ejemplo de ello.
Buena parte de estos retos (sobre todo aquellos relacionados con la escasez y
la sequía, por un lado, y las lluvias torrenciales y las inundaciones, por otro), se ve
amplificada por el cambio climático como pone de manifiesto el IPCC (Grupo Intergu-
bernamental de Expertos sobe el Cambio Climático) (Bates et al., 2008). En buena
medida, el calentamiento global, a través de una cascada de efectos, aumenta la
frecuencia y la intensidad de esos eventos extremos.
Convertir el recurso en diferentes servicios (riego para los agricultores, refrigera-
ción de equipos industriales o centrales térmicas, provisión de agua potable y sanea-
miento de aguas residuales...) demanda no pocos esfuerzos, como pone de manifies-
to, por ejemplo, el hecho de que países de América Latina con amplia disponibilidad
de recursos de agua dulce (Brasil, Colombia, Perú, Venezuela…) encuentren tantos
problemas para garantizar la cobertura universal de los servicios y la satisfacción de
otros usos del agua. En esencia, es un caso equivalente (pero desde luego no idén-
tico) al de transformar recursos de energía primaria (petróleo, gas, antracita o hulla,
radiación solar, viento, uranio enriquecido...) en energía final (electricidad, calor, frío,
energía mecánica para el transporte de mercancías y personas).
La confusión permanente entre recursos y servicios no contribuye no ya a que el
ciudadano tenga una perspectiva adecuada del ciclo urbano del agua en el contexto
del ciclo integral del agua sino a enfrentar los desafíos que se dan en una y otra es-
fera, idealmente desde una concepción holística en la que la gestión de los servicios
(por ejemplo en las ciudades), no debería concebirse en abstracto respecto a la ges-
tión integral de recursos hídricos. En sentido estricto, parece difícil asumir (como se
indica en Pluschke, 2017, en este mismo libro), que las decisiones de planificación
de los servicios de agua y de los insumos energéticos necesarios para su provisión
se adopten de modo inconexo. Algo similar puede afirmarse del caso contrario: la
planificación energética en ausencia de consideraciones sobre el agua necesaria
para la generación. No son los únicos ejemplos que muestran una fragmentación
nociva en la planificación: la gestión conjunta de sequías e inundaciones parece un
imperativo en determinadas zonas (desde amplias zonas de India o Bangladesh hasta
La gestión económica de los servicios urbanos de agua 127
las cuencas mediterráneas, caracterizadas por aportaciones intermitentes y lluvias

torrenciales); la planificación conjunta de los sistemas de abastecimiento y las nece-
sidades de tratamiento; etc.
Con alta frecuencia, las grandes discusiones sobre agua (tanto en la comunidad
internacional como en la comunidad científica) suelen centrarse en la reflexión a nivel
del recurso; sin embargo, los servicios de agua potable y saneamiento se refieren
a un bien vital, afectan por lo tanto a todos los ciudadanos de modo directo y están
considerados ya, bajo el amparo de Naciones Unidas, derechos humanos (desde el
28 de julio de 2010, por resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas
–el 17 de diciembre de 2015, el saneamiento fue reconocido como derecho vinculado
pero independiente).
2. Del recurso a los servicios: el vínculo necesario

Como se ha señalado en el epígrafe previo, los análisis del sector de abastecimiento
y saneamiento urbano hacen abstracción de los aspectos relativos a la gestión del
recurso, como si el agua en alta (antes de ser clorada, entre otros tratamientos) estu-
viese garantizada y la descarga de efluentes con diferentes niveles de tratamiento no
tuviese una repercusión significativa aguas abajo. Ninguna de las dos afirmaciones
es cierta. Las preocupaciones sobre seguridad hídrica (OCDE, 2013; Gómez, 2017,
en el capítulo que abre este libro) han mostrado la necesidad de integrar la gestión
del recurso en las inquietudes sectoriales sobre los servicios de agua potable y sa-
neamiento en asentamientos humanos, bien rurales o urbanos.
El volumen de recursos hídricos disponibles de modo sostenible a largo plazo está
heterogéneamente distribuido en el espacio y en el tiempo (Rauschenback, 2016),
hecho nuevamente acentuado por los efectos del cambio climático (Walsh et al.,
2016). Eso explica que, aunque parte de la literatura sobre el ciclo urbano del agua lo
ha ido desvinculando del sistema natural que lo soporta (es decir, de los ecosistemas
acuáticos y terrestres en sí, del territorio), a medida que los avances tecnológicos se
hacían más sofisticados (Lu et al., 2016), los desafíos actuales hacen necesario no
perder de vista el agua en los ecosistemas como fuente y receptor de las actividades
que lo componen (Feilberg y Mark, 2016).
El régimen de precipitaciones (cuánta agua cae, con qué intensidad, cuándo, dón-
de), la geomorfología (la forma que adopta la superficie terrestre) y las funciones de
los ecosistemas (es decir, el depósito de materiales como el carbono, el agua, los
nutrientes minerales y una serie de procesos en forma de energía y materia) inter-
vienen determinando la cantidad, calidad y disponibilidad de agua en las principales
fuentes convencionales de agua: el agua de escorrentía y el agua subterránea (Qin et
al., 2015; Maxwell et al., 2016). A nivel global, con un volumen total de 111 millones
de hm3 de precipitaciones, solo el 14 % queda disponible como agua de escorrentía,
que se incorpora, entre otros, a los ríos en un flujo de 45,5 millones hm 3 (que en
capacidad almacenada supone sin embargo solo un 2 %: 2 millones hm3), y el 21 %,
23,4 millones hm3, en los acuíferos (Davies y Simonovic, 2011). En España, los da-
tos más recientes estiman 111.133 hm3 disponibles al año en aguas superficiales
(OCDE, 2015) y 37.425 hm3 en acuíferos (Hernández-Mora et al., 2010). Estos recur-
sos hídricos se gestionan a nivel de cuenca hidrográfica, que en España incluye la
gestión intra e intercomunitaria (González-Gómez et al., 2014).
Teniendo en cuenta la vulnerabilidad de los ríos y de los acuíferos en numerosas

zonas del planeta (y, desde luego, en amplias zonas del territorio español) o los
casos en los que interviene un conjunto de presiones que derivan en dinámicas de-
safiantes (Rockström et al., 2014; Padowski et al., 2015; Richey et al., 2015), se ha
ido haciendo progresivamente necesario recurrir a otras fuentes de agua (Simons et
al., 2015). Como fuentes no convencionales (en el sentido de complementarias a las
dos fuentes básicas mencionadas previamente), la reutilización de agua regenerada,
la desalación y la captura de agua de lluvia juegan un papel desigual en la aportación
de recursos adicionales en función del balance hidrológico de cada territorio: la reu-
tilización (es decir, incorporación de nuevo al ciclo de agua ya utilizada y depurada a
través de tratamientos avanzados), en ocasiones restringida para determinados usos,
ha alcanzado un mayor nivel de desarrollo en los países sometidos a mayor estrés
hídrico, entre otros, Estados Unidos, China, Japón, Singapur, Australia, Israel, Chipre,
Malta, Italia, Grecia y España. De la misma manera, la desalación de agua marina o
salobre contribuye a incorporar recursos hídricos adicionales en los territorios coste-
ros con menos recursos convencionales disponibles, entre otros, en Estados Unidos,
Arabia Saudí, Israel, Australia o China. España es uno de los países líderes en tec-
nología de desalación (MIT, 2013), si bien esta realidad convive con dificultades en
las plantas de desalación nacionales como se pone de manifiesto en García-Rubio y
Guardiola (2012) o en March et al. (2014). Por último, la captación de agua de lluvia
destaca como fuente menos convencional (pero no por ello más nueva) en países en
los que existe alta variabilidad en el régimen de precipitaciones tales como Malasia,
Tailandia, Indonesia, Japón o Estados Unidos.
Los servicios de agua, como indicábamos al inicio de este capítulo, satisfacen

necesidades vinculadas a diferentes usos que pueden entrar en conflicto entre sí: en
algunos casos, no consuntivos, en los que el agua se usa sin ser retirada de la fuente
(como, por ejemplo, el agua turbinada para generación hidroeléctrica, la navegación
o la provisión de servicios recreativos); en otros, consuntivo. La gestión del agua es
así, entre otras cosas, la gestión de conflictos, por definición. Entre estos últimos, la
agricultura, la industria y el uso doméstico se reparten el recurso en un 71 %, 15 %
y 14 % respectivamente a nivel mundial (Wada et al., 2013). El 75 % del agua dispo-
nible en el área mediterránea se destina a la agricultura (EEA, 2016).
Este patrón se reproduce casi miméticamente en España, donde se otorga prefe-

rencia para el abastecimiento urbano (Artículo 60.3 del RD 1/2001, Texto Refundido
de la Ley de Aguas). Según la OCDE (2015), el 67 % de la demanda de agua en Espa-

ña corresponde al riego para agricultura, seguido de la generación de energía (14 %),
el abastecimiento de agua para usos urbanos (14 %) y el uso industrial (5 %), con
importantes diferencias territoriales que dependen fundamentalmente de la dedica-
ción de cada área al regadío. Aunque la captación de agua en general ha disminuido
un 8 % en la última década, sigue representando alrededor de un 30 % del total de
recurso renovable disponible, una de las más intensas entre los países de la OCDE.
La captación desde acuíferos (que representa una media del 20 % del total de las
extracciones de agua, pero hasta un 75 % en algunas cuencas mediterráneas) se ha
incrementado, sin embargo, en un 11 % desde el año 2000.
La literatura y la legislación señalan como «uso urbano» aquel en el que la dis-
tribución o el vertido se realiza a través de redes municipales o supramunicipales
(usuarios domésticos, comerciales, riego de zonas ajardinadas y baldeos de calles,
usuarios industriales, uso agropecuario, piscícola, refrigeración, hidroeléctrico,
desalación o usos deportivos o turísticos). Con todo, el agua urbana representa solo
entre el 15 % y el 18 % del agua total que se usa en España, dependiendo de los
usos considerados.
3. Los servicios en el ciclo urbano del agua

Los servicios que comprenden el ciclo urbano del agua, incluido el uso industrial
urbano y el doméstico han gestionado volúmenes anuales en España de 4.760 hm3
captados y 4.097 hm3 vertidos en 2014, a través de una compleja red de infraes-
tructuras (AEAS-AGA, 2016); van desde la captación de agua en alta (o, en su caso,
desde el subsuelo), hasta el retorno o descarga de efluentes tratados en mayor o
menor medida (a veces, incluso no tratados). No sería necesario explicar mucho más
para reconocer los vínculos explícitos entre el recurso y los servicios pero, en todo
caso, dedicamos los siguientes párrafos a entrar en el detalle de las diferentes eta-
pas del ciclo.
En la captación, se extraen recursos hídricos (de masas de agua superficial, en su
mayor parte) y se gestionan a partir de presas, pozos o captaciones directas, inclui-
da la generación de recursos no convencionales (pues el agua en alta puede proceder
de desaladoras o de plantas de reutilización). Como puede observarse en numerosas
zonas del planeta (la costa del Pacífico de Perú, los estados de Río de Janeiro y Sao
Paulo en Brasil, etc.), podría darse el caso de que las restricciones no se diesen solo
en el ámbito de la gestión urbana del agua, sino como una envolvente, como una
limitación de más alto nivel, vinculada a la disponibilidad del recurso en alta. En Es-
paña, el volumen de agua captada extrapolado a toda la población española en 2014
fue de 4.760 hm3, lo que supone, de media, un volumen de 101 m3 por habitante.
El 67 % de la misma corresponde a aguas superficiales, el 30 % se capta a partir de
acuíferos y el 3 % restante procede de desalación (AEAS-AGA, 2016; Morcillo, 2017).
Ese volumen de agua ha de trasladarse a través de la red de aducción, canales

si el flujo es en lámina libre o tuberías si es a presión, hasta los depósitos de agua
bruta (en alta) o las estaciones de tratamiento de agua potable (ETAP), plantas pota-
bilizadoras en sentido estricto. Desde un punto de vista económico, las dificultades
para garantizar el mantenimiento de estas redes de distribución en alta y para reem-
plazar infraestructuras obsoletas, en parte por un déficit de inversión, en parte por
una inadecuada gestión de activos, explica el volumen de pérdidas físicas que se da
en muchos países, un elemento de ineficiencia del sistema que amenaza la sosteni-
bilidad de los servicios de abastecimiento en muchos lugares.
La potabilización es el resultado de una serie de tratamientos para que el agua
alcance la calidad exigida: aquella que hace al agua apta para el consumo humano.
En ese sentido, es importante enfatizar sobre el hecho de que la calidad del agua en
el momento de la captación e incluso algunas circunstancias del transporte en alta,
explican la intensidad de los tratamientos de potabilización y, en consecuencia, su
coste. Entenderá el lector que pensar en un precio único del agua con independen-
cia del lugar donde se sirve no tiene sentido en presencia de diferentes calidades o
condiciones de acceso del agua en alta. En España, existen más de 1.300 ETAP de
carácter municipal (ibid.), sin contar con instalaciones privadas de menor entidad en
algunos desarrollos urbanos o industriales.
El agua es almacenada, para su posterior distribución, en depósitos reguladores
de cabecera (aguas arriba de los núcleos de población). En España, el agua sumi-
nistrada por las ETAP a las redes de distribución fue de 4.231 hm3 en 2014 (ibid.),
es decir, casi un 89 % del volumen de agua extraído, lo que permitiría, con matices,
disponer de una idea del nivel de ineficiencia acumulado en esa fase por pérdidas
acumuladas.
El ciudadano en muchas ocasiones percibe el ciclo del agua solo a partir de este
punto, de ahí que en ocasiones resulte tan complejo transmitir las consecuencias
económicas derivadas de las inversiones en alta, sin las que la distribución minorista
sería sencillamente imposible. La distribución del agua en baja implica el suministro
de agua potable hasta las acometidas particulares o instalaciones propias para el
consumo por parte de los usuarios, a través de la red de conducciones urbanas. Este
transporte se realiza por gravedad o a través de bombeo (en este caso, con un coste
energético no despreciable).
En la fase de consumo minorista, el ciudadano entra en contacto con el agua-ser-
vicio. En España, el 73 % corresponde a usos domésticos, el 11 % a usos industriales
y comerciales y el 16 % restante a otros usos urbanos (ibid.). Es aquí cuando cabe
preguntarse por otro nivel de eficiencia, no ya de los operadores sino de los usuarios
finales. Desde un punto de vista económico son muchos los elementos de análisis
relevantes. ¿Hasta qué punto somos eficientes en el uso de agua? ¿Qué margen hay
para que, sin perder bienestar, usemos menos? ¿Cuál es la elasticidad-precio de la
demanda, es decir, la sensibilidad del consumo frente a variaciones en los precios?
¿Qué sentido tiene introducir medidores inteligentes, con información en tiempo real
del consumo individual, si se factura al usuario por el coste medio de su comunidad
o incluso de un colectivo más amplio en lugar de por el coste marginal vinculado a
su propio consumo? ¿Qué incentivos reales tiene entonces para consumir menos?
Regresaremos sobre este tema más adelante.
Una vez usada, el agua (residual, en el sentido de con su calidad alterada) regresa
a la red de conducciones (en este caso de alcantarillado) para su recogida y trans-
porte hasta el punto de conexión con los colectores generales o hasta el punto de re-
cogida para su tratamiento en una estación depuradora de aguas residuales (EDAR).
Desde un punto de vista económico, es importante reconocer que los efluentes que
llegan a la red de alcantarillado no solo contienen desechos orgánicos, propios de
nuestro metabolismo, o agua más o menos alterada en sus características de calidad
por el uso de detergentes (cocina, baño, etc.). También contiene algunas sustan-
cias, en trazas todavía muy menores. A la red de alcantarillado llegan también, sin
embargo, las aguas provenientes del drenaje urbano (las llamadas aguas pluviales),
normalmente con una importante carga de contaminantes atmosféricos.
Esa fase de saneamiento, que solo se encuentra en las zonas más desarrolladas
del mundo (pues como se indicó en el Capítulo 7, –Delacámara, 2017–), no todos
los habitantes del mundo disponen de algo así, da una idea ya bastante precisa
de los desafíos para la depuración o tratamiento de esas aguas residuales. En la
depuración, a través de procesos físico-químicos y biológicos para modificar las ca-
racterísticas del agua residual, se apunta a que el vertido final al cauce, el suelo o
el mar cumpla con la legislación vigente en materia de medio ambiente o alcance
los estándares necesarios de calidad para su reutilización en otros usos. En Espa-
ña, hay un total de 1.993 EDAR con una capacidad para depurar 8.130 hm3 al año
(ibid.). Los tratamientos empleados son el primario (2 %, consistente en un desbaste
y decantación primaria), el secundario (71 %, eliminación mecánica y biológica de
materia orgánica) y el terciario o avanzado (27 %, que además de las anteriores in-
cluyen tratamientos adicionales de desinfección para obtener calidades aptas para
la reutilización, y una fase de eliminación de nutrientes procedentes en gran medida
de la agricultura intensiva en el uso de fertilizantes –fósforo y nitrógeno– en el caso
de los tratamientos avanzados).
Desde un punto de vista económico, tendría poco sentido ver aquí el final del
ciclo urbano del agua, con la descarga o vertido de las aguas residuales tratadas o
de aquellas que no se hubiesen podido tratar. El concepto de economía circular, bas-
tante menos novedoso de lo que parece en ocasiones, se opone al de la economía
lineal. Es decir, bajo esta concepción económica no tiene sentido tomar el recurso
(captar agua), producir algo a partir de ella (para generar bienestar o renta, depen-
diendo del caso) y generar corrientes residuales, como es propio de una concepción
lineal del sistema económico, sino más bien de recuperar lo que tiene un valor nulo o
incluso negativo (externalidad) en esa economía convencional, devolverlo al ciclo del
agua y convertirlo así en un insumo productivo valioso. Dicho de otro modo, el agua
residual como fuente de riqueza.
La economía circular tiene algunos antecedentes claros: la biomímica (es decir,
repetir el comportamiento de la naturaleza, donde nada es un residuo), la idea de
«de la cuna a la cuna» en lugar de «de la cuna a la tumba», etc. Algunos principios
de la economía circular son: el residuo es alimento, la diversidad es una fortaleza,
la energía debe venir de fuentes renovables, hay que pensar complejo (de modo
sistémico), y una muy relevante desde el punto de vista de este capítulo: los precios
deben reflejar los costes reales (no solo los financieros).
La reutilización, a partir de procesos de tratamiento avanzado con el objetivo de
devolver el agua regenerada a usos urbanos, agrícolas, industriales, recreativos y
ambientales (como la recarga de acuíferos o, en algunos casos, la preservación de
humedales) es además de una fuente de diversificación de la oferta de agua, tam-
bién, en buena medida, una oportunidad de desarrollo a partir de la recuperación no
solo del agua residual tratada sino de sólidos y energía en el proceso. En España,
el volumen total de agua reutilizada en 2013 fue de 531 hm3, el 11 % del total de
aguas residuales, porcentaje que llega hasta el 62 % en la cuenca del Segura (INE,
2015). El 4 % del total es destinada a usos urbanos: riego de zonas verdes, baldeo
de calles, sistemas contra incendios y lavado industrial de vehículos, aunque varía
sustancialmente en función de las CCAA. El retorno o la descarga del efluente a las
masas de agua continentales o marítimas es, en buena medida, el reconocimiento
de un fracaso: la incapacidad para tratar esa agua y reutilizarlo.
4. Los precios como señales de escasez e incentivos

para garantizar la seguridad hídrica
Gómez (2017) y Pérez y Gómez (2017), en este mismo trabajo, enfatizan sobre la
importancia de las consideraciones de largo plazo en torno a la seguridad hídrica en
las cuencas (y, consecuentemente, en las ciudades) y la necesidad de rediseñar los
precios para, por un lado, trascender de la mera discusión financiera sobre la recu-
peración de costes (ver del Villar, 2017, en este mismo libro) y, por otro, para enviar
las señales necesarias para el uso eficiente del agua y garantizar que se financia
esa construcción de resiliencia frente al desafío de garantizar la seguridad hídrica. No
nos extenderemos, por lo tanto, sobre estos temas pero quizás convenga reflexionar
sobre algunos de los fundamentos económicos de esas propuestas.
Una cuenca fluvial (o, por extensión, una economía) con escasez estructural de
agua se define mejor como una que ya ha agotado el potencial para desarrollar las
fuentes de agua disponibles para proporcionar servicios a los hogares y a las diferen-
tes actividades económicas en las que el agua es un factor de producción esencial.
En los países mediterráneos de Europa, pero también en los estados del oeste de
EE.UU., en amplias zonas de China, en Australia, en Sudáfrica y en algunos otros

países menos desarrollados, la experiencia muestra que las tendencias hacia una
mayor escasez de agua se manifiestan con el agregado obvio de una mayor exposi-
ción al riesgo de sequía. Estas tendencias insostenibles pueden continuar a lo largo
del tiempo, incluso cuando la cantidad total de agua utilizada exceda los recursos
renovables a largo plazo disponibles a expensas de un mayor agotamiento de las
aguas subterráneas y el empobrecimiento general del medio hídrico.
Esta definición de escasez de agua requiere una transición en la forma en que
se rige el agua que podría tener lugar una vez que se hace evidente la imposibilidad
de depender de la movilización de agua dulce adicional para proporcionar seguridad
hídrica a largo plazo y resiliencia a corto y medio plazo. El resultado claro para la
política del agua es que en una región con escasez de agua el desarrollo económico
solo puede avanzar y hacerse sostenible mediante la gestión de los recursos ya
disponibles, de tal forma que el progreso en una actividad o área (por ejemplo, el
desarrollo urbano, turismo, etc.) necesita ser compensado por ahorros de agua en
otras áreas (por ejemplo, reducciones en la demanda de agua, mayor eficiencia en el
uso de agua, reasignación de agua de uno a otro uso, reemplazo de fuentes de agua
convencionales por agua desalada o reutilizada, etc.), en lugar de permitir y aumentar
el suministro mediante la adición de nuevos recursos de agua dulce.
Por lo tanto, en una economía con escasez de agua, se debe redefinir el papel de
los precios del agua para proporcionar seguridad hídrica. Hasta ahora, en las socieda-
des avanzadas, se espera que los precios desempeñen un papel importante aunque
todavía limitado en la recuperación de los costes de construcción y operación de
las infraestructuras de suministro de agua, así como en los costes operativos de la
prestación de servicios de agua. Estos arreglos financieros son de uso limitado una
vez que se reconoce el cambio en los medios para construir la seguridad hídrica En
una economía con estrés hídrico, la seguridad hídrica se concibe como el resultado
de reducir la demanda de agua a un nivel que puede cubrirse de manera sostenible
con los recursos existentes, promoviendo el ahorro y la eficiencia técnica para que
puedan tener lugar nuevas actividades económicas sin comprometer la sostenibilidad
del sistema a largo plazo. construir los medios colectivos para frenar las tendencias
de escasez actuales y desarrollar las instituciones y los activos que pueden propor-
cionar resiliencia en los períodos secos.
Identificar los desafíos de la política de agua en una economía con escasez de
agua es al mismo tiempo una forma de definir prioridades, dimensionando el conjunto
mínimo de cambios necesarios para limitar la escasez de agua y reducir el riesgo de
sequía, y un método para definir criterios de eficiencia que puedan orientar el diseño
de los instrumentos destinados a tal fin: es decir, la fijación de precios que permitan
aumentar la seguridad hídrica.
Los cambios mínimos en la gobernanza del agua para reducir la escasez de agua
y aumentar la seguridad hídrica a largo plazo son, desde nuestro punto de vista, los
siguientes.
En primer lugar, reconocer el límite, aceptar que no se puede ir más lejos. Es decir,
en términos concretos, reconocer el «cierre» de la cuenca. Lejos de lo que se cree,
cerrar una cuenca hidrográfica no es el equivalente a eliminar el trasvase de agua
hacia otras cuencas. Significa aceptar que cualquier avance adicional en el suminis-
tro de agua no puede cubrirse con recursos hídricos adicionales de la cuenca del
río. También significa definir los derechos de uso que están disponibles en cualquier
momento, que pueden depender de las precipitaciones y la escorrentía, y poner en
práctica los arreglos institucionales para hacer cumplir estos derechos de propiedad.
Por definición, cerrar la cuenca hidrográfica implica que cualquier nuevo uso de agua
debe acomodarse dentro de los recursos disponibles, lo que equivale a decir que
los aumentos en el uso del agua en una actividad o lugar deben compensarse con
ahorros en la misma u otras actividades o lugares, por recursos adicionales de otros
(cuencas menos ricas en agua) o por recursos no convencionales. El cierre de una
cuenca convertirá los recursos disponibles en una restricción horizontal para muchas
actividades económicas relevantes de desarrollos urbanos, riego, energía hidroeléc-
trica, industria y servicios que deben coordinarse como parte de la política del agua.
En segundo lugar, es necesario dimensionar la escasez que, en tanto que dinámi-
ca, debe ser vigilada en el tiempo. Aunque parece una consecuencia natural del cierre
de la cuenca al que nos referíamos, se requerirán algunas medidas de transición para
reducir el uso excesivo del agua y llegar a un acuerdo con los recursos renovables
disponibles. Esto implica obstaculizar la sobrexplotación de las aguas subterráneas
e incluso permitir el reabastecimiento de acuíferos agotados por medios naturales
o artificiales. Además de su contribución a la recuperación de costes, crucial pero
miope, la reforma de los precios del agua deber avanzar para hacer de los precios un
mecanismo real para igualar el disponibilidad y la demanda y asignar a cada fuente
de agua un precio según su función en términos de la cantidad suministrada y su
peso en la seguridad hídrica a corto y largo plazo.
Los precios, diseñados así como incentivos económicos y no solo como mecanis-
mo financiero de recuperación de costes permiten garantizar la existencia de recursos
de amortiguación (por ejemplo de sequías) o conseguir la recuperación de acuíferos
agotados, así como reducir la demanda de agua. Dicho de otro modo, sería un reco-
nocimiento de que la seguridad hídrica es un bien público que debe pagarse colectiva-
mente. El sistema funcionaría así como un mecanismo de costes compartidos entre
los interesados en tener un suministro de agua seguro.
Tenemos el convencimiento de que la reforma del sistema de incentivos es una
piedra angular en la consecución de los objetivos de la política de agua y, desde
luego, para garantizar la seguridad hídrica de las ciudades, el objetivo (no suficiente-
mente enunciado) de la gestión del ciclo urbano del agua.
El sistema de fijación de precios debería avanzar cada vez más hacia la internali-
zación de los costes de los recursos en los precios del agua. En economías con esca-
sez de agua, este coste del agua se refleja principalmente en el valor de la seguridad
hídrica, precisamente. Los precios deberían contribuir así al «cierre» de las cuencas,
donde se haya superado ya la disponibilidad por parte de la demanda; a la recupera-
ción de costes para garantizar la sostenibilidad financiera; a gestionar la demanda y
equilibrarla con la disponibilidad efectiva; etc.
Ahora bien, ni los precios ni el propio concepto de seguridad hídrica son una pana-
cea. El compromiso público para restaurar el uso sostenible del agua y la transparen-
cia con respecto al esquema de precios es un requisito previo para la legitimidad y la
aceptación política de precios más altos del agua que solo se lograrán si se asocia
a la percepción de que los usuarios reciben algo importante a cambio. Proporcionar
seguridad hídrica a corto plazo debe coordinarse con una escasez cada vez menor a
medio plazo y una mejora perceptible de la seguridad a largo plazo. En este sentido,
los precios adicionales deben estar conectados con beneficios perceptibles, lo que
hace que los usuarios (tanto los operadores, del agua en alta, como los ciudadanos,
del agua en baja) puedan formar parte de amplias alianzas que integren al sector
público, el sector privado y la ciudadanía, todos alineados en el interés general.
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Parte II
DESAFÍOS PRESENTES
Y FUTUROS DEL SECTOR
Bloque II.A
Los desafíos relativos
al recurso y a la política
de agua
Capítulo 11
La mirada a la cuenca
Manuel Pulido-Velazquez1
En tiempos de sequía (el actual ciclo comenzó con los Decretos de Sequía en las
cuencas del Júcar y el Segura en 2015: RD 355/2015 y 356/2015), conviene re-
cordar algo obvio para quienes nos dedicamos a analizar la gestión de los recursos
hídricos, pero quizás no tan evidente para el ciudadano en general: un aumento
significativo de las precipitaciones en las zonas afectadas, que llevase a superar el
descenso transitorio, aunque ya plurianual, de las mismas (sequía meteorológica) e
incluso a recuperar a medio plazo el volumen de agua embalsada, haría que dichas
cuencas salieran de una situación de alerta pero no que se resolviese el problema de
fondo: la escasez estructural de agua en amplias zonas del territorio nacional, tanto
continental como insular. Dicho de otro modo, hace falta más, mucho más, que lluvia
para resolver los desafíos estructurales con relación al agua.
El trabajo de Jaime Martínez-Valderrama (2017) en este volumen llama la atención
sobre un fenómeno complejo, sistémico, con raíces multisectoriales, en buena me-
dida irreversible (en una escala temporal humana) o reversible a costes no menores
que, además, se agrava y se refuerza reciprocamente con el cambio climático o la
pérdida de diversidad biológica: la desertificación.
Tiene, en realidad, mucho sentido cuestionarse sobre la relación entre desertifi-
cación y cambio climático, y entre estos y la pérdida de diversidad biológica, un as-
pecto sobre el que incide Fernando Magdaleno (2017) en este mismo bloque del pre-
sente libro. La desertificación se asocia a la pérdida de biodiversidad y contribuye al
cambio climático a través de la pérdida de capacidad para fijar carbono y el aumento
de la radiación que la superficie refleja al incidir sobre ella la luz solar (albedo), pues
las superficies claras (por ejemplo, un desierto) reflejan más luz que las oscuras (una
zona con cubierta vegetal).
La relación entre desertificación y cambio climático es compleja y funciona de
modo biunívoco: el calentamiento global del planeta aumenta la desertificación y
1 Subdirector IIAMA (Instituto Universitario de Ingeniería del Agua y del Medio Ambiente) - UPV (Universitat
Politècnica de València). E-mail: mapuve @ hma.upv.es
esta, a su vez, induce una aceleración del cambio climático y eleva la intensidad
de sus impactos. Cabe recordar, no obstante, que España constituye en su mayor
parte un territorio sometido a condiciones de aridez o semiaridez. Bien, pues la de-
sertificación es un tipo de degradación ambiental propia de esos territorios. A las
características climáticas –baja ratio precipitación-evapotranspiración, que define el
potencial de desertificación, con alta variabilidad– se añade un elemento mucho más
reconocible para el ciudadano: ciertas pautas de producción y consumo, ciertas ac-
tividades económicas, que en la práctica aceleran los procesos de degradación que
damos en llamar desertificación. La probabilidad de asistir a dicho proceso aumenta
cuando el gradiente de aridez, el cambio climático y las decisiones humanas, como
resultado de factores económicos, se desacoplan.
El diseño de soluciones adecuadas a este problema requiere tener muy claro que
la desertificación, como el cambio climático en sí, no es cuestión de azar, sino de
mala planificación, de decisiones erróneas.
El trabajo de Martínez-Valderrama (op. cit.) que sigue a este capítulo, es elocuente
a la hora de desterrar falsos mitos como aquel que afirma que son el avance de lo de-
siertos o las sequías sin más las que dan lugar a la desertificación. Como se indica
en ese trabajo (ibid.), una mirada más analítica ayuda a identificar las causas reales
y, en última instancia, a poner solución a dichos problemas.
El lector de este libro habrá encontrado en algunos de los capítulos precedentes
y encontrará en varios de los que siguen a este, una conclusión convergente: de
nada sirve gestionar crisis si uno no aprende a gestionar riesgos. Es decir, la clave
es anticiparse. En el caso de la desertificación, eso es especialmente cierto: una vez
aparecen sus síntomas, como la erosión o la salinización de aguas y suelos, resulta
sumamente complejo y costoso restaurar las condiciones originales del suelo. Y aquí
conviene señalar una segunda conclusión que se encuentra de modo recurrente en
muchas de las contribuciones a este libro: es imperativa la coordinación de políticas
sectoriales y el tratamiento complejo de realidades que lo son. En la desertificación,
el fracaso está garantizado si no se avanza al unísono, de modo coordinado, en las
políticas de gestión de recursos hídricos, en la ordenación de los usos del suelo y en
los planes de gestión forestal.
Si bien todavía habrá que avanzar mucho en el conocimiento científico sobre las
causas de la desertificación, lo cierto es que algunas presiones como el sobrepasto-
reo, la deforestación o prácticas agrarias insostenibles como el sobrecultivo, u otras
que conducen a la salinización de suelos o acuíferos, están detrás de las explicacio-
nes de este fenómeno. Desde un punto de vista económico, no solo se explica por
una inadecuada gestión de bienes públicos o la confluencia de numerosas externali-
dades en torno a recursos de propiedad común y acceso más o menos libre; también
es relevante la información asimétrica, la dificultad para interpretar las señales de
escasez, el alto coste de oportunidad percibido de las actividades de conservación
de agua y suelo (en muchas ocasiones, de modo erróneo), etc.
La mirada a la cuenca 145
Martínez-Valderrama (2017) nos alerta, además, sobre una confusión frecuente:

la erosión; la pérdida de suelo no es un sinónimo de la desertificación, sino el sínto-
ma de ese síndrome. Como en el caso de las sequías, haríamos bien en reconocer
que las actuaciones de choque no pueden reemplazar en ningún caso a los enfoques
preventivos que pueden anticiparse al problema.
Buena parte de los defectos en la planificación y las debilidades de la informa-
ción o la abundancia de enfoques reactivos frente a enfoques proactivos se observa
también en el trabajo de Marcos-Garcia y Pulido-Velazquez (2017). Ahora bien, el tra-
bajo de estos autores pretende enfatizar sobre un elemento adicional de importancia
ineludible: integrar el cambio climático en la planificación hidrológica implica asumir
un nivel de incertidumbre muy superior al habitual. No obstante, como indican Mar-
cos-Garcia y Pulido-Velazquez (ibid.), la ilusión de un menor coste a corto plazo al no
incorporar esos escenarios de cambio climático sería temeraria si se comparan con
los costes a medio y largo plazo de no hacerlo. En lo que es una constante en el aná-
lisis económico (o, cuando menos, en el más solvente), merece la pena reflexionar no
solo sobre el coste de ciertas acciones, sino sobre el coste de la inacción.
Ahora bien, son dos las dificultades fundamentales a salvar: la primera, ya esbo-
zada en el párrafo previo, es la voluntad de integrar cambio climático y planificación
hidrológica; la segunda, no menor, es la dificultad práctica para hacerlo, incluso si se
desea, en ausencia de una metodología comúnmente aceptada. Sí existe en la actua-
lidad cierto consenso, sin embargo, sobre asumir la incertidumbre como inevitable y
orientarse a conseguir sistemas más robustos y flexibles.
Una característica del trabajo de Marcos-Garcia y Pulido-Velazquez (ibid.), es pre-
cisamente enfatizar sobre un aspecto que a veces queda eclipsado por las discusio-
nes sobre mitigación (es decir, sobre reducción de emisiones de gases de efecto
invernadero): la adaptación al cambio climático, que ya no es una opción, sino una
necesidad lógica que ha de combinar enfoques tradicionales basados en reescalar
modelos climáticos globales y procesos participativos a nivel local que garanticen
una implicación efectiva de la población.
Hay dos motivos fundamentales que obstaculizan la integración de proyecciones
climáticas en la toma de decisiones propias de los esfuerzos de planificación hidroló-
gica: por un lado, las dificultades en la evaluación del riesgo; por otro, la gestión del
mismo. Resulta tan desafiante reducir la incertidumbre asociada al clima futuro a la
escala temporal y espacial que requiere la planificación, como separar los efectos del
cambio climático de los impactos asociados a otros factores no climáticos –como ya
señalaban Ray y Brown (2015).
Marcos-Garcia y Pulido-Velazquez (op. cit.) son especialmente críticos con un as-
pecto tradicional de la planificación en presencia de cambio climático. No es solo que
la planificación en ciertas zonas (como, por ejemplo, las cuencas mediterráneas), se
haya hecho siempre en presencia de incertidumbre: los ríos mediterráneos tienen
caudales intermitentes y se alternan sequías intensas con lluvias torrenciales. En
realidad, lo que ambos autores critican es que la planificación hidrológica aplique un

enfoque reduccionista (basado en determinar el porcentaje de reducción de aportacio-
nes, normalmente en alta), en lugar de analizar la robustez y resiliencia del sistema
en su conjunto frente a un rango plausible de situaciones de estrés, a efectos de di-
mensionar bien la vulnerabilidad y diseñar y ejecutar medidas eficaces de adaptación
(Gobert et al., 2010; Marcos-Garcia y Pulido-Velazquez, 2017).
Hay más constantes en las políticas de gestión de los recursos hídricos y no solo
en España. Parte de las menos luminosas explican, en buena medida, el aumento de
la vulnerabilidad ante cambios climáticos o eventos meteorológicos extremos. No es
solo la falla de gobernanza, destacada en capítulos previos, sino también manifesta-
ciones de la misma, como la debilidad de las respuestas adaptativas, las carencias
de la planificación hidrológica, la falta de coordinación de políticas sectoriales… Tam-
bién es –aunque esta sección no enfatice tanto sobre ese tema– la tendencia secular
a resolver los problemas por el lado de la oferta, en lugar de avanzar de la mano con
enfoques de gestión de la demanda.
Magdaleno (2017) enfatiza sobre otra debilidad estructural de la planificación
hidrológica o, si se quiere, sobre una genuina oportunidad para la política de agua en
el presente y el futuro: superar enfoques sesgados hacia el uso de infraestructuras
grises para avanzar en el desarrollo de infraestructuras verdes.
Las tradicionales infraestructuras grises se han caracterizado por dar respuesta
a un número limitado de objetivos, y por su compleja integración en el territorio. En
la actualidad, en la práctica, ya están siendo progresivamente reemplazadas, o co-
mienzan a coexistir con infraestructuras verdes de diversa tipología y dimensión. Los
nuevos enfoques se basan en infraestructuras que conforman redes de elementos
naturales, seminaturales o, incluso, artificiales, capaces de ofrecer múltiples fun-
ciones ambientales, sociales y económicas, y de adaptarse de manera mucho más
directa a las características de los territorios que las sustentan. Imitan, en muchos
sentidos, el funcionamiento de sistemas auténticamente naturales, si bien la presen-
cia de sistemas prístinos es cada vez más una realidad idealizada.
A veces se enfatiza en el papel de estas infraestructuras verdes como un medio
para un fin, es decir, por su valor instrumental. El trabajo de Magdaleno (ibid.), sin
embargo, va mucho más allá al señalar que su uso puede ser un catalizador de nue-
vos paradigmas de planificación y gestión de los recursos hídricos tanto en zonas
urbanas como periurbanas o como en el medio rural.
Es importante señalar que la característica fundamental de la infraestructura ver-
de es su multifuncionalidad, generando beneficios sociales, ambientales y económi-
cos. Ahora bien, no basta con reconocer esa multifuncionalidad como su gran virtud
si no se adoptan, al tiempo, otras decisiones: los marcos de decisión, el diseño de
la mismas, su evaluación han de ser necesariamente diferentes. Si bien el com-
portamiento de una infraestructura gris puede ser más predecible y responder a la
modelización original empleada en su evaluación previa (por ejemplo, con relación a
La mirada a la cuenca 147
su comportamiento hidráulico), los enfoques basados en la naturaleza son, por defi-

nición, más complejos, más dinámicos…
Un buen ejemplo del uso de infraestructuras verdes en relación con la gestión in-
tegral de recursos hídricos son las llamadas medidas naturales de retención de agua
(Magdaleno y Delacámara, 2015), un término algo extraño para los expertos, pero
promovido desde la Comisión Europea con cierto éxito. Esas medidas son esenciales
no solo como parte de medidas de lucha contra la desertificación (no en vano, algunas
medidas de conservación de suelo tienen alta capacidad de retención de humedad en
el terreno), sino también para la adaptación al cambio climático. La aplicación de estas
medidas mejora el estado ecológico, químico y cuantitativo de las masas de agua y dis-
minuye la vulnerabilidad del territorio frente a fenómenos de inundaciones y sequías.
Ahora bien, hay una precisión que conviene enfatizar: estas medidas están basadas en
procesos naturales, tienen carácter multifuncional (no solo sobre ecosistemas acuáti-
cos, sino sobre otros vinculados a los mismos), pero la retención de agua es el medio y
no el fin y la restauración de los ecosistemas degradados no es su fin necesariamente,
sino la mejora de su funcionalidad con respecto a la regulación de los ciclos del agua.
Algunas de las principales actuaciones que pueden favorecer el desarrollo de infraes-
tructuras verdes en el sector del agua en nuestro país, tal y como se ha identificado
en los trabajos preparatorios de la Estrategia Española de Infraestructuras Verdes, Co-
nectividad y Restauración Ecológica, son las siguientes: medidas de fomento o mejora
de infraestructuras de saneamiento y depuración; la promoción de la incorporación de
infraestructuras verdes en las medidas de los planes hidrológicos de cuenca; la gestión
integrada de zonas inundables y áreas de inundación temporal (compatibilidad de lami-
nación de avenidas y otros usos); el fomento de la adopción de las medidas naturales
de retención de agua; la orientación de planes y programas de restauración de medios
hídricos a los procesos; el fomento de la mejora de la conectividad fluvial; (en aguas de
transición y de las zonas litorales) el fomento de planes/programas de restauración; (en
zonas urbanas y periurbanas) la adopción de técnicas de diseño para mitigar la degrada-
ción de ecosistemas acuáticos y recuperar la funcionalidad ecológica, etc.
Dispone así el lector, en los siguientes capítulos, de una panorámica amplia sobre
tres aspectos cruciales como son prevenir la desertificación, integrar las considera-
ciones relativas al cambio climático en la planificación hidrológica y adoptar enfoques
basados en el uso de infraestructuras verdes, tres aspectos con una característica,
cuando menos, en común: la gestión del territorio.
5. Bibliografía
Gober P, Kirkwood CW, Balling Jr RC et al. Water planning under climatic uncertainty
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Marcos-Garcia P, Pulido-Velazquez M. Cambio climático y planificación hidrológica:
¿es adecuado asumir un porcentaje único de reducción de aportaciones para toda
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Marcos-Garcia P, Pulido-Velazquez M. Cambio climático y planificación hidrológica.
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España S.L., 2017; 13.
Martínez-Valderrama J. El riesgo de desertificación: evidencia y elementos para el
análisis. En: Libro blanco de la economía del agua. Madrid, McGraw-Hill Interame-
ricana de España S.L., 2017; 12.
Ray PA, Brown CM. Confronting Climate Uncertainty in Water Resources Planning and
Project Design: The Decision Tree Framework. Washington D. C., World Bank Group,
2015.
Real Decreto 355/2015, de 8 de mayo, por el que se declara la situación de sequía
en el ámbito territorial de la Confederación Hidrográfica del Júcar y se adoptan
medidas excepcionales para la gestión de los recursos hídricos. Boletín Oficial del
Estado 2015 (9 de mayo); 111:40698-40703.
Real Decreto 356/2015, de 8 de mayo, por el que se declara la situación de sequía
en el ámbito territorial de la Confederación Hidrográfica del Segura y se adoptan
medidas excepcionales para la gestión de los recursos hídricos. Boletín Oficial del
Estado 2015 (9 de mayo); 111:40704-40710.
Capítulo 12
El riesgo de desertificación: evidencia
y elementos para el análisis
Jaime Martínez-Valderrama1
La desertificación es un tipo de degradación ambiental propia de los territorios áridos.

A la componente climática se le añade otra relacionada con las actividades económi-
cas inadecuadas, lo que en rigor permite hablar de desertificación. Su riesgo se acti-
va cuando los ciclos naturales, cuya variabilidad aumenta con el gradiente de aridez
y el cambio climático, y los económicos, sujetos a factores humanos, se desacoplan.
El diseño de soluciones adecuadas a este problema requiere, por tanto, tener muy
claro que la desertificación no es cuestión de mala suerte, sino de mala planificación.
Desterrar falsos mitos, como el avance de lo desiertos o atribuir su origen únicamen-
te a las sequías, evita excusarse en azares catastrofistas y ayuda a identificar las
causas reales. En desertificación la única opción es la anticipación al problema, ya
que una vez que aparecen sus síntomas, como la erosión o la salinización de aguas
y suelos, resulta sumamente complejo y costoso restaurar las condiciones originales
del territorio. Para ello, las políticas de gestión del agua, la planificación de los usos
del suelo y los planes forestales deben avanzar en un mismo sentido.
1. Qué es la desertificación
Las denominadas «tierras secas» se caracterizan por un bajo ratio precipitación-eva-

potranspiración y una alta variabilidad climática. Estas señas de identidad se propa-
gan, a partir de esta base física, a todos los aspectos que podamos imaginar de las
sociedades que habitan esos territorios. Así, se trata de lugares poco productivos,
con balances hídricos desfavorables, donde la mejor estrategia para sobrevivir ha
sido, históricamente, oportunista.
1 Investigador en la Estación Experimental de Zonas Áridas del CSIC.

Uno de los clásicos ejemplos que ilustran adecuadamente la vida en estas regio-
nes es el pastoreo nómada. En efecto, seguir las erráticas lluvias y los pastos que
tras ellas van brotando fue (y sigue siendo todavía en algunos lugares) uno de los
usos más habituales en amplias regiones del planeta, como el norte de África, las
estepas mongolas o las llanuras americanas.
Los avances técnicos, unidos al pragmatismo propio de los habitantes de estos
duros paisajes, están en el origen de la desertificación, un problema que, como de-
fine la Convención de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (CNULD;
Naciones Unidas, 1994), es «la consecuencia de las variaciones climáticas y las
actividades humanas inadecuadas».
Cualquier atisbo de abundancia es una buena noticia en las zonas áridas. Un
periodo húmedo más abundante y extenso de lo normal atrajo a cientos de rebaños
al Sahel (la franja al sur del desierto del Sahara que se extiende desde el Atlántico
hasta Sudán) en la década de los años setenta del siglo pasado. Los pastores se
establecieron en unas zonas de transición compuestas por estepas áridas y sabanas
abiertas. Ante la súbita riqueza de pastos, el ganado prosperó y la gente se fue enri-
queciendo; parecía como si las sequías se hubiesen ido para siempre.
La abundancia puede llegar de manera inesperada a través de otros medios. Así
ocurrió en el Medio Oeste americano allá por los años veinte del siglo pasado. La
confluencia de tres factores propició que aquellas praderas salvajes, únicamente
pastoreadas por búfalos que de tanto en tanto cazaban los indios, se convirtiesen en
copiosos trigales. Por un lado, la invención del pesado arado de acero permitió roturar
ese terreno tan áspero y desagradecido (aunque sumamente eficaz en cuanto a la
protección del suelo); por otro, nuevas variedades de trigo adaptadas a los crudos
inviernos de la región; la terna milagrosa la completó la Revolución bolchevique, que
colapsó las exportaciones rusas y propició la subida de los precios del trigo, lo que
abrió el mercado a nuevos productores.
Las modernas técnicas de perforación, así como el abaratamiento de los equipos
de bombeo han permitido acceder de manera sencilla a reservas de agua subterrá-
nea en diversos lugares del mundo. El milagro de la abundancia se ha producido en
regiones acostumbradas a pasar sed. Las altas temperaturas de las zonas áridas
y el gran número de horas de luz fueron los otros dos ingredientes necesarios para
surtir a los mercados de ricas y jugosas hortalizas. Si además los clientes de esos
mercados pagan bien, el negocio es redondo. En el sur de Europa se da esa extraña
combinación y, al albor de sus pudientes vecinos del norte, la agricultura de inverna-
dero se ha convertido en un nuevo Potosí.
En todas estas situaciones los sistemas económicos se acomodaron con facilidad
a la inesperada riqueza. Es sencillo acostumbrarse a lo bueno, lo difícil es adaptarse
a lo exiguo y a lo impredecible, características propias de las regiones áridas. Sin
embargo, en estas tierras secas, que ocupan una buena porción de la superficie te-
rrestre (algo más del 40 %), las señales de escasez no tardan en reaparecer.
El riesgo de desertificación: evidencia y elementos para el análisis 151
El ejemplo de los nómadas es también un buen paradigma de lo que significa

redimensionar un sistema económico. Cuando deja de llover y los pastos se secan,
levantan las jaimas y emigran. Así se desvanece la presión sobre los recursos natu-
rales de una manera radical.
La continuación de las historias que hemos presentado no responde a este com-
portamiento tan pendiente de la disponibilidad de recursos. Al contrario, todas ellas
se caracterizan por seguir explotando al ecosistema, ignorando los signos de agota-
miento. Entonces comienzan a manifestarse características, como la baja producti-
vidad, el escaso espesor de los suelos y su pobre contenido en nutrientes, el ago-
tamiento de los acuíferos o la aparición de ciertas geoformas (como las cárcavas),
que recuerdan a un desierto. Hablamos de desertificación, un proceso propio de las
tierras secas que lleva a paisajes similares a desiertos.
En el Sahel la sequía volvió con fuerza, nada fuera de lo normal si consideramos
una serie de datos históricos lo suficientemente larga. Aunque no se puede predecir
la duración de cada ciclo, es innegable que en algún momento retornará la sequía.
Sin embargo, en aquella trágica ocasión, los pastores permanecieron con la esperan-
za de que la sequía durase poco. El ganado fue muriendo a miles y la población que-
dó atrapada entre el desierto del Sahara, y las tierras de cultivo, al sur, cuya pobla-
ción también había aumentado. Finalmente, con la tierra apelmazada y sin una triste
brizna de hierba, el sistema se redimensionó a la fuerza. Este ejemplo, emblemático
gracias a su enorme difusión mediática, propició el interés de Naciones Unidas por
la desertificación, hasta entonces considerada como una catástrofe humanitaria cau-
sada por las sequías.
Las otras historias tampoco tienen finales felices. La exposición de un suelo des-
menuzado ante las fuertes tormentas de viento hizo que las verdes praderas del Me-
dio Oeste americano fuesen conocidas como el Dust Bowl (Lockeretz, 1978), debido
a que el suelo fértil salió volando por los aires. Las consecuencias socioeconómicas
finales de un modelo aparentemente exitoso fueron retratadas magníficamente por
John Steinbeck en su novela Las uvas de la ira. Los protagonistas, una familia de
granjeros arruinados, huyen de la devastación hacia las prometedoras tierras cali-
fornianas.
Una situación muy parecida se produjo más recientemente en Mongolia Interior
(Sheehy, 1992), donde las megalómanas políticas de transformación de pastizales
poco rentables en tierras agrícolas han recrudecido las tormentas de polvo. Cada vez
con más frecuencia llegan hasta Pekín para recordarles a sus habitantes que perse-
guir altos beneficios en el corto plazo tiene sus peajes. Otro libro, Totem lobo, narra
de manera entretenida y documentada cómo los ecosistemas originales, donde los
lobos regulaban las poblaciones de herbívoros, fueron reemplazados por modernos
sistemas agrícolas.
La masiva extracción de agua ha llevado a la sobreexplotación de acuíferos en
diversas regiones del mundo (Foster y Chilton, 2003; Dalin et al., 2017). A la presión
agrícola se añade el turismo, cuya demanda estival pone en jaque las reservas de
agua justo en el periodo de mínimos aportes hídricos. El impacto es doble: la más
obvia es la caída de los niveles piezométricos, es decir, que disminuya el volumen
de agua almacenado. Sin embargo, en los acuíferos costeros la intrusión marina, es
decir, la penetración tierra adentro del agua del mar para compensar el volumen de
agua dulce desalojado, añade una componente cualitativa al problema.
La Figura 12.1 inspirada en un esquema genérico de desertificación (Puigdefábre-
gas, 1995a), permite unificar el argumento de los casos anteriores (y otros muchos)
y ayuda a entender qué factores desencadenan la sobreexplotación y posterior co-
lapso de los ecosistemas. Los gráficos muestran las trayectorias temporales de un
sistema natural (línea azul) que alberga un sistema económico (línea roja). Como es
propio de las zonas áridas, su evolución muestra oscilaciones, alternando periodos
de bonanza con otros más parcos. Cuando ambos están acoplados, el crecimiento
del sistema natural conlleva el desarrollo del sistema económico, mientras que la
retracción del primero arrastra al segundo. Estos vaivenes han sido, históricamente,
propios de estas regiones secas.
Aumento de B Desertificación
A la productividad Sobreexplotación
sistemas
Sistemas económico
desacoplados
y natural acoplados
3
Sistemas económico
C y natural acoplados
1 2
Tiempo
Tiempo
Precipitación
Tiempo
Fuente: elaboración propia sobre la base de Puigdefábregas, 1995a.
Figura 12.1. Trayectorias temporales de los sistemas naturales (azul) y económicos (rojo) en
un escenario de desertificación (Gráfico B) y otro sostenible (Gráfico C).
La disponibilidad de recursos naturales puede aumentar más allá de lo normal

por distintas circunstancias, como una novedad tecnológica que los haga más ac-
cesibles o, como muestra el gráfico inferior, por un aumento de las precipitaciones.
Esta perturbación (1) hace que la productividad del sistema natural se dispare más
allá de lo que es habitual, acrecentado el sistema económico, que ve en esta súbita

abundancia una oportunidad expansiva. En los territorios áridos esta exuberancia
no deja de ser coyuntural, y tarde o temprano las tasas de productividad retornan
a sus valores históricos (2). Durante un tiempo el sistema económico mantiene sus
dimensiones y se produce un periodo de sobreexplotación. Pasado ese periodo nos
enfrentamos ante la siguiente disyuntiva (3): si se mantiene la sobreexplotación,
diversos procesos esenciales del ecosistema empezarán a verse afectados y se
cruzarán umbrales irreversibles que nos llevarán a la desertificación (Gráfico B). Si
el sistema económico se redimensiona a tiempo y vuelve a acoplarse a los ciclos de
productividad históricos, entonces el sistema se recuperará de la sobreexplotación
sufrida y será sostenible (Gráfico C).
2. Causas de desertificación
Los casos de desertificación se agrupan bajo tres epígrafes: sobrepastoreo, defo-
restación y actividades agrarias inadecuadas. Estas causas tan genéricas han sido
objeto de discusión y ampliación por diferentes autores. Por ejemplo, las actividades
agrarias inadecuadas son generalmente desglosadas en otras dos: el sobrecultivo
y la salinización de suelos o aguas subterráneas. Por otra parte, Naciones Unidas
considera la sobreexplotación de los recursos vegetales para uso doméstico, como
la recolección de leña, como una causa de desertificación muy importante en África
y Asia.
Uso doméstico
126
Agricultura Sobre-
230 pastoreo Degradado
477 Potencialmente desertificable
6.147
Deforestación
210
1.035
Fuente: UNDP/UNSO, 1997.
Figura 12.2. Principales causas de desertificación en el mundo y superficie desertificada

frente a la potencialmente desertificable. Superficies en millones de hectáreas.
Esta clasificación más o menos ramificada o extendida, aporta una somera idea
del origen de la desertificación, pero en el aire flota una pregunta inmediata: ¿cuáles
son las causas de las causas? O dicho de manera más específica: ¿por qué se so-
brepastorea un determinado lugar?, ¿qué lleva a intensificar el uso de las tierras de
cultivo?, ¿qué razón explica que se deforeste un territorio cuando históricamente no
ha sido así? En definitiva, ¿qué hace que las actividades humanas sean «inadecua-
das», como afirma la definición oficial de desertificación?
Parece razonable suponer, ante la disyuntiva que presenta la Figura 12.2, que
los sistemas se ajustarán a la nueva disponibilidad de recursos y así evitarán
su colapso. Sin embargo, los abundantes casos de desertificación, históricos y
actuales, ratifican que esta no es la opción mayoritaria. Podemos ofrecer tres
razones, no necesariamente independientes, para explicar (que no justificar) por
qué el ser humano lleva la explotación de los recursos naturales hasta extremos
insostenibles.
En primer lugar, el carácter oportunista propio de estos territorios resulta en una
visión cortoplacista de la realidad. Esto implica maximizar el rendimiento económico
en el menor tiempo posible. La sedentarización de los pastores nómadas en el sur
de Marruecos es un magnífico ejemplo para ilustrar lo que no deja de ser un caso
más de la «Tragedia de los Comunes» (Hardin, 1968). Esta teoría postula que cuando
varios individuos explotan un recurso compartido limitado y actúan de manera inde-
pendiente y motivados solo por el interés personal, terminan por destruir ese recurso
común, aunque a ninguno de ellos, ya sea como individuos o en conjunto, les conven-
ga que tal destrucción suceda.
En Oued Mird, cerca de la frontera argelina, las centenarias reservas de aguas
subterráneas comenzaron a ser explotadas de modo voraz hace unos pocos años
(Martínez-Valderrama et al., 2011). El motivo de esta repentina fuente de riqueza se
explica, en último término, por motivos geopolíticos. Los nómadas fueron dotados de
la tecnología necesaria para perforar pozos y regar sandías y patatas al borde del
Sahara. A cambio dejarían de moverse por un territorio de fronteras confusas y, en
caso de conflicto, apoyarían a su benefactor, el gobierno marroquí.
En un viaje por la región tuve la oportunidad de comprobar cómo funciona el ins-
tinto depredador del ser humano, a la par que echaba por tierra la visión romántica
que tenía asociada a los nómadas. Lejos de racionar tan preciado bien, el antiguo
pastor y nuevo propietario de unas hectáreas de regadío, se jactaba del poder que
le otorgaba aquel grifo que regulaba el caudal del pozo. Si él quería, lo podría tener
abierto las 24 horas del día. Aunque yo no entendía el árabe, su actitud al expresarse
transmitía el resentimiento de generaciones que habían pasado mucha sed. Estaba
claro que era su turno y, ante la pregunta de qué pensaba sobre las generaciones
futuras y el agua que les quedaría no mostró la más mínima inquietud. Como él y
su familia y sus antecesores, sabrían buscarse la vida. Esta actitud, obviamente,
conduce a la desertificación.
La segunda explicación de un aprovechamiento insostenible de los recursos tiene

que ver con la racionalidad limitada del ser humano y con la distorsión de las señales
de escasez, es decir, con el hecho de que la información disponible a tiempo real
es muchas veces escasa y confusa; no sabemos realmente en qué condiciones se
encuentra realmente un sistema.
En efecto, tal y como enunció el premio Nobel Herbert Simon (1989), la mente hu-
mana tiende a simplificar los problemas complejos limitando el número de variables
que tiene en cuenta y considerando que las relaciones entre estas son lineales y
automáticas. Además, la racionalidad se ve influenciada por las emociones. Así, ante
una misma partida de información, dependiendo de cuáles sean nuestros objetivos,
actitudes o contexto cultural, se puede interpretar de diversos modos.
Por otra parte, las señales de abundancia o escasez en una economía de mercado
son bastante más confusas que las que utilizan los pastores nómadas: cuando no
hay hierba para sus rebaños, emigran; no cabe otra interpretación. Sin embargo, el
proteccionismo de la agricultura en los países desarrollados o las reglas que marcan
el precio de los productos (aranceles, fuerte demanda en determinadas situaciones)
hace que el productor en muchas ocasiones crea vivir un periodo de esplendor cuan-
do la realidad es que los recursos han desaparecido.
Así ocurre en las estepas argelinas, donde la fuerte demanda de carne unida a
una política de subsidios mal diseñada hace del sector ovino uno de los más lucrati-
vos. Mientras tanto, los pastos que dominaban esas tierras de pastoreo, conocidos
en sus buenos tiempo como los «mares de esparto» (Slimani y Aidoud, 2004), han
devenido en arenales por el exceso de carga ganadera, convirtiendo amplios territo-
rios en una prolongación del Sahara (véase Figura 12.3).
Igualmente, el declive de los niveles piezométricos de los acuíferos no conduce a
la regulación del número de pozos en la zona o a limitaciones en el bombeo de agua,
puesto que al mismo tiempo el beneficio de una hectárea de invernadero puede tripli-
car el sueldo medio de los habitantes del lugar.
La tercera razón tiene que ver con el coste de oportunidad. En muchas ocasiones
la rentabilidad de las actividades alternativas a la que se está realizando es tan baja
que es preferible mantenerse en un uso poco productivo e insostenible. Así, como
veíamos en el caso del Sahel, los pastores exprimían lo poco que daba la tierra
porque, una vez invertidos todos sus ahorros en la actividad ganadera, su siguiente
mejor opción era emigrar al desierto del Sahara. La falta de alternativas induce a la
población a una huida hacia adelante.
Para aliviar la presión sobre unos recursos maltratados han de implementarse
políticas que favorezcan la versatilidad socioeconómica del lugar. El desarrollo de la
industria agroalimentaria para amortiguar los periodos de crisis que afectan a los
centros de producción agrícola sería una buena medida con la que poner en funcio-
namiento esta estrategia.
Fuente: Jabier Ruiz Mirazo (fotografías).
Figura 12.3. Distintos estados que presenta la cubierta vegetal de esparto en las estepas
argelinas: (1) mares de esparto donde se practica un pastoreo con bajas cargas ganaderas;
(2) zonas degradadas por un pastoreo excesivo; (3) eliminación completa de la vegetación
como consecuencia del sobrepastoreo.
3. Mitos y confusiones en torno a la desertificación

El ámbito de la desertificación, allí donde potencialmente puede ocurrir, se define
de acuerdo al índice de aridez (IA). Este es el cociente entre la precipitación y la eva-
potranspiración potencial. Las tierras secas son aquellas donde IA < 0,65 (es decir,
allí donde la precipitación anual cubre menos del 65 % de lo que potencialmente se
podría evaporar, de acuerdo a las condiciones de temperatura y radiación solar del
lugar). Las tierras secas se subdividen en zonas áridas (0,05 < IA ≤ 0,20), semiári-
das (0,20 < IA ≤ 0,50) y sub-húmeda secas (0,50 < IA ≤ 0,65). El siguiente mapa
(Figura 12.4) muestra su distribución a nivel mundial.
Drylands
Dry subhumid areas
Drylands
Semiarid areas
UNCCD delineation of drylands

Arid areas
Dry subhumid areas
Hyperarid areas
Semiarid areas
dry subhumid: P/PET 0.50-0.65

Arid areas
Source: ESR1, 1993; CRU/UEA; UNEP/GRID, 1991

semiarid: P/PET 0.20-0.50
Hyperarid areas
Map produced by ZOÏ Environment Network, September 2010
Source: UNEP World Conservation Monitoring Centre Scale: 1:100 million
Projection: Robinso n
arid: P/PET 0.05-0.20 © UNEP-WCMC, 2007
Fuente: UNEP-WCMC (2007).
Figura 12.4. Mapa de aridez del mundo.
Nótese que las zonas hiperáridas (IA < 0,05) no encuentran acomodo en el mapa
anterior. La razón está vinculada a la propia definición del problema. Recordemos
que ineludiblemente este problema medioambiental está vinculado a las actividades
humanas inadecuadas y en estas regiones el balance hídrico es tan desfavorable
para la vida que no hay lugar para una mala gestión de los recursos, puesto que no
existen enclaves humanos. Dicho de otro modo, los desiertos no se desertifican.
Una confusión generalizada al hilo de este mapa es creer que es el mismo que el
de desertificación cuando, en realidad, se corresponde con el mapa potencial de de-
sertificación. La elaboración de un mapa de desertificación es mucho más compleja
y requiere evaluar el estado de los recursos naturales. Una buena aproximación la
proporcionan los métodos basados en el concepto de RUE (Rain Use Efficiency) que
permiten estimar, mediante diversas técnicas estadísticas, la condición de la tierra y
su tendencia. Sucintamente diremos que se trata de comparar la productividad actual
en términos de biomasa vegetal con la que le correspondería según sus condiciones
climáticas
Otro error muy común es considerar que la desertificación es el avance del de-
sierto. Esta afirmación relega el problema a una amenaza externa frente a la que
poco se puede hacer. Aunque los desiertos son lugares muy poco productivos debido
a la escasez hídrica, se trata de ecosistemas maduros y estables, donde no cabe

hablar de degradación. La desertificación, por el contrario, se origina en el lugar, y
su progresivo deterioro recuerda a un desierto. Así, el agotamiento de los recursos
crea un vacío demográfico que es justamente una de las señas de identidad de los
desiertos. Para no errar en las soluciones que se planteen, ha de tenerse muy claro
que la desertificación no es una cuestión de mala suerte, sino de mala planificación
(Martínez-Valderrama, 2017).
La erosión configura paisajes que recuerdan a las geoformas que se pueden en-
contrar en los desiertos. Las cárcavas (esos socavones que se producen en el sue-
lo como consecuencia de las arroyadas) abundan en suelos agrícolas desnudos y
expuestos a la fuerza de las lluvias torrenciales (véase Figura 12.5). La erosión,
sin embargo, no es sinónimo de desertificación. En realidad es un síntoma de una
enfermedad (Puigdefábregas, 1995b), de un proceso, cuya complejidad entrevera
fenómenos físicos y socioeconómicos.
La desertificación tampoco es equivalente a las sequías. Hay que insistir en que
el componente climático es relevante en el problema, pero no definitivo. El impacto
de una sequía depende de su intensidad y duración, pero también de la vulnerabilidad
del territorio afectado.
Fuente: José Alfonso Gómez Calero (fotografía).
Figura 12.5. Cárcavas en un olivar cordobés como consecuencia de la falta de cubierta

vegetal entre los olivos.
La importancia de aclarar qué es la desertificación y desterrar falsos mitos tiene

que ver con la posibilidad de diseñar soluciones que permitan atajar el problema.
Mientras se conciba la desertificación como una amenaza externa que azarosamente
se impone en un territorio, solamente se propondrán tratamientos de choque, como
las barreras forestales que afanosamente levantan en Argelia o China para que las
arenas del desierto no invadan las ciudades (Parungo et al., 1994).
Conectar las secuelas físicas con las fuerzas socioeconómicas que las originan
permite, por el contrario, lanzar políticas y actuaciones encaminadas a evitar que el
suelo se desestabilice y se convierta en arena o a promover un uso sostenible de los
recursos hídricos.
4. Riesgo y anticipación. Diseño de soluciones

integradas
Una vez que la desertificación se come la fertilidad de un territorio, la vuelta atrás es
prácticamente irreversible a escala humana. Por lo tanto, las soluciones pasan por
anticiparse a los hechos y para ello es fundamental combinar dos tipos de herramien-
tas. En primer lugar se requieren sistemas de alerta temprana que nos indiquen hacia
dónde se dirige el sistema. Se trata de tener una idea acerca de la vulnerabilidad de
un territorio y de analizar las dinámicas dominantes. Si la tendencia apunta al colap-
so, hacia el deterioro de los recursos debido a su sobrexplotación, entonces hay que
poner en marcha el segundo tipo de acciones, que tienen que ver con la planificación
territorial.
Un sistema de alerta temprana se basa en la construcción de un retrato preciso
de la situación y de explorar su tendencia. Para el primer punto, una posibilidad resi-
de en elaborar cartografías que estimen la condición de la tierra. Este tipo de meto-
dologías, basadas en datos que provienen de la teledetección, permiten conocer el
estado de amplias regiones. En el marco del Programa de Acción Nacional contra la
Desertificación (PAND; MAGRAMA, 2008), se ha implementado la herramienta 2dRUE
a España (Del Barrio et al., 2010) cuyas principales conclusiones arrojan las siguien-
tes cifras: un 20 % está desertificado y un 1 % se está degradando activamente
(Sanjuán et al., 2014).
Una vez que sabemos dónde estamos, es preciso conocer hacia dónde vamos. Es
entonces cuando podemos hablar de riesgo de desertificación, que puede plantearse
desde diferentes puntos de vista. Hacer hincapié en la vulnerabilidad de los sistemas
es uno de ellos y hacia esta dirección apunta la metodología propuesta por el PAND.
Este riesgo se estima multiplicando el valor de ciertos factores relacionados con la
desertificación (índice de aridez, erosión, porcentaje de superficie acumulada recorri-
da por el fuego durante diez años, existencia de problemas de sobreexplotación de
acuíferos), asignando mayores riesgos de desertificación cuanto mayor es la puntua-
ción del computo anterior.
La ventaja de este método radica en la posibilidad de tener un conocimiento espa-
cial de la vulnerabilidad de un territorio. Sin embargo, carece de un componente diná-
mico que permita considerar cuestiones como cambios en la erodabilidad del suelo
a medida que éste se pierde. Además no contiene el componente socioeconómico,
clave en el devenir de la desertificación.
Para complementar esta visión se utilizan procedimientos que consideran el riesgo

como la probabilidad de que ocurra un suceso (Ibáñez et al., 2008; Martínez-Valde-
rrama et al., 2016). Así, el uso de modelos dinámicos que integran variables socioe-
conómicas y físicas se ha empleado en los diversos «paisajes de la desertificación»
previamente detectados en el PAND. Esta aproximación se une a la corriente que
va trasladando el acento en el problema desde las Ciencias de la Tierra hacia las
Ciencias Sociales, algo crucial, como venimos repitiendo, para plantear soluciones
preventivas y no tratamientos de choque.
Estos se antojan necesarios cuando la situación se ha ido de las manos, como
ocurrió en muchas sierras del sureste ibérico. La severa deforestación como conse-
cuencia de la minería o la recolección de leña para uso doméstico (Latorre, 2001),
disparó las tasas de erosión y causó graves daños en esas comarcas. Los trabajos
de reforestación llevados a cabo en la década de los años treinta del pasado siglo
perseguían cubrir de manera rápida y eficaz los suelos desnudos (véase Figura 12.6).
Ese objetivo se logró, pero hoy tenemos enormes parches de pino carrasco (Pinus
halepensis) que están lejos de ser un bosque, puesto que ni la especie elegida ni el
marco de plantación se parecían a la cubierta vegetal original.
Fuente: fotografía del autor.
Figura 12.6. Repoblación de pino carrasco de los años treinta del pasado siglo en Sierra
Nevada. El estrecho marco de plantación perseguía proteger el suelo frente a la erosión
pero eso mismo, unido a la especie elegida, impropia del lugar, no favorece el desarrollo
del sotobosque.
La desertificación afecta a grandes territorios, no tiene sentido a escala de parce-

la. Por tanto, cuando hablamos de la lucha contra la desertificación hay que hacerlo
también de planificación territorial. Hay dos elementos cardinales que deben preo-
cuparnos: mantener una buena cubierta vegetal y usar racionalmente los recursos
hídricos. Para ello no puede eludirse la concordancia entre los planes forestales e
hidrológicos ni la implicación de los sectores agrarios.
La erosión se dispara a medida que se pierde cubierta vegetal. Por debajo de
cierto umbral de pérdida de suelo es exponencial e imparable (Elwell y Stocking,
1976). Como acertadamente plantearon los ingenieros forestales el siglo pasado, lo
prioritario era generar rápidamente una cubierta vegetal que parase la erosión. Sin
embargo, las restauraciones forestales en el ámbito mediterráneo deben considerar
especies arbustivas como los elementos que articulen un paisaje poco exuberante
(no podemos esperar selvas con precipitaciones anuales de 400 mm) pero ecológica-
mente funcional (Castro et al., 2004). Estas especies son las que mejor soportan las
condiciones extremas como el calor y las sequías y se pueden convertir en el preludio
de una restauración forestal acorde a la vegetación autóctona de la zona.
Por otra parte, las prácticas agrícolas y ganaderas determinan la cubierta vegetal
de amplísimas zonas. La roturación excesiva, el sobrepastoreo o la aniquilación de
setos vivos o de cualquier planta que no sea recolectable y, por tanto, no aporte be-
neficios inmediatos, va en detrimento, precisamente, de la rentabilidad.
Además, la ganancia de una cubierta vegetal adecuada es clave en la provisión
de recursos hídricos. Un suelo profundo y rico en materia orgánica significa contar
con un enorme reservorio de agua. Por el contrario, cuando los paisajes se despojan
de vegetación se forma una costra en el suelo que impide la infiltración de agua y
favorece la arroyada.
Si un sector está vinculado al agua, ese es la agricultura, que dispone del 80 %
de los recursos hídricos. Por tanto, la gestión del agua, la agricultura y las políticas
relacionadas con la lucha contra la desertificación deben estar coordinadas entre sí.
El riesgo de desertificación es, en muchos casos, equivalente al de acabar con
los recursos hídricos y al de que la agricultura desaparezca. Es necesario unificar las
acciones desde estos campos para conseguir una meta común: la sostenibilidad.
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Capítulo 13
Cambio climático y planificación
hidrológica
Patricia Marcos-Garcia1, Manuel Pulido-Velazquez2
La integración del cambio climático en la planificación hidrológica presenta múltiples

desafíos, el principal de los cuales es el aumento de la incertidumbre que supone
para los planificadores. No obstante, la incertidumbre no puede constituir una justi-
ficación para eludir la acción, puesto que el menor coste a corto plazo de esta estra-
tegia no compensa las graves implicaciones que podría tener a medio y largo plazo.
En los últimos años, diversas agencias y organismos del agua en todo el mundo han
hecho un esfuerzo importante para desarrollar el binomio planificación-cambio climá-
tico, aunque los planteamientos son diversos y no existe una metodología universal-
mente aceptada. No obstante, cabe destacar la emergencia de un nuevo paradigma
que asume la incertidumbre como inevitable y se orienta a conseguir sistemas más
robustos y flexibles. A lo largo del presente capítulo, se pretende dar al lector una vi-
sión general del estado del arte, incidiendo sobre la necesidad de formular estrategias
de adaptación a través de la combinación de los enfoques tradicionales o top-down,
basados en el uso de cadenas de modelos a partir del reescalado de escenarios cli-
máticos globales, con procesos participativos locales propios del enfoque bottom-up.
1. Introducción
A menudo, la planificación hidrológica constituye un delicado acto de equilibrio entre
seguridad y coste: el riesgo de escasez de recursos por falta de infraestructura y el
coste y los impactos ambientales de proporcionar mayor seguridad de suministro.
El cambio climático conlleva un aumento de la incertidumbre en la disponibilidad de
recursos y un aumento de los episodios extremos (sequías, avenidas). Pero no es el
único reto que presenta la integración del cambio climático en la planificación hidroló-
1 Doctora en Economía en el IIAMA-UPV.

2 Director IIAMA (Instituto Universitario de Ingeniería del Agua y del Medio Ambiente) - UPV (Universitat
Politècnica de València). E-mail: mapuve@hma.upv.es
gica. También se debe considerar que los impactos resultantes del fenómeno pueden
ocurrir a escalas espaciales y temporales mayores que las propias de la planificación
(White et al., 2008), así como las incertidumbres relativas a otros componentes del
proceso (Gober et al., 2010): crecimiento económico y de la población, derechos del
agua, requerimientos medioambientales, etc. Frente a esto, caben tres posibles vías
de actuación (Gleick, 2011): 1) enfoque «esperar y ver» o «no hacer nada», que resul-
ta el de menor coste a corto plazo pero que supondría un riesgo enorme a medio y
largo plazo; 2) análisis de «no arrepentimiento», que incluye evaluar las opciones de
gestión y operación bajo un amplio rango de escenarios climáticos y buscar solucio-
nes que consigan resultados lo más aceptables posibles al menor coste; 3) diseño
y construcción de nueva infraestructura para abordar el aumento de la incertidumbre
debida al cambio climático. Esta última opción conlleva el riesgo de tomar decisiones
de diseño inadecuadas y de coste muy elevado, puesto que si se implementan dema-
siado pronto será necesario hacer frente al coste de oportunidad del capital invertido
en la infraestructura no utilizada.
En los últimos años, diversas agencias y organismos de todo el mundo han reali-
zado un esfuerzo importante para integrar el cambio climático en sus respectivos pro-
cesos de planificación hidrológica. En el año 2006, el Departamento de Recursos Hí-
dricos de California (DWR) señaló la necesidad de cambiar de un enfoque cualitativo
a otro cuantitativo en la consideración del cambio climático dentro de la planificación
hidrológica, señalando como uno de los principales puntos débiles de los estudios
de cambio climático el hecho de que únicamente aportasen información sobre lo que
podría ocurrir, sin incidir en su probabilidad (DWR, 2006).
En Australia, la Comisión Nacional del Agua (NWC) identificó dos nuevos retos
para la planificación hidrológica derivados del cambio climático: 1) especificación y
asignación del riesgo (los planes hidrológicos deben identificar y asignar de forma
explícita los riesgos asociados con una reducción en la disponibilidad del recurso) y
2) alcance y prioridades (los planes hidrológicos deben considerar todos los usuarios
y cuencas que podrían estar sometidas a estrés hídrico, aportando claridad y trans-
parencia sobre la priorización del desarrollo del plan y su revisión) (NWC, 2012). A
este respecto, el informe reconocía que la planificación hidrológica existente no había
sido capaz de abordar convenientemente la incidencia del cambio climático. Concre-
tamente, con relación al primero de los retos, identificaba como problema principal
que los planes hidrológicos no considerasen condiciones climáticas fuera del rango
del registro histórico, recomendando introducir escenarios futuros derivados de los
últimos modelos climáticos disponibles. Asimismo, sugería que implantar flexibilidad
en los planes hidrológicos, para adaptar la respuesta a las condiciones climáticas
predominantes, contribuiría a aumentar la transparencia y previsibilidad de la planifi-
cación para todos los usuarios y el público general.
En Europa, la Directiva Marco del Agua (DMA, Directiva 2000/60/EC) estableció

un marco legal para proteger y restaurar el medio hídrico en todos sus países miem-
Cambio climático y planificación hidrológica 167
bros y para asegurar el uso sostenible del agua a largo plazo. Aunque el cambio
climático no se incluye de manera explícita en la DMA, su enfoque cíclico y de paso
a paso proporcionan un marco adecuado para abordarlo. De acuerdo con este docu-
mento, los pilares para integrar la adaptación en la gestión de cuencas deberían ser:
1) monitorización efectiva a largo plazo; 2) evaluación del impacto adicional probable
del cambio climático sobre las presiones antropogénicas existentes; 3) incorporación
de esta información en el diseño de medidas. Como mínimo, los Estados miembros
deberían demostrar claramente cómo se han considerado las proyecciones de cam-
bio climático en la evaluación de presiones e impactos dentro de los programas de
vigilancia y en la selección de medidas (European Commission, 2009).
En España se consideraron por primera vez los impactos del cambio climático
en la disponibilidad de los recursos hídricos en el Libro Blanco del Agua en España
(MIMAM, 2000). Posteriormente, la Instrucción de Planificación Hidrológica (IPH, Or-
den ARM/2656/2008) estableció la necesidad de evaluar el efecto del cambio climá-
tico sobre los recursos hídricos. En ausencia de estudios más detallados, la Instruc-
ción proporcionaba unos coeficientes de reducción global que se debían considerar
para cada demarcación. Por tanto, en España la incorporación del cambio climático a
los Planes Hidrológicos de cuenca se produjo por primera vez en el ciclo de planifica-
ción anterior (2009-2015). En general, el tratamiento de esta cuestión en el primer
ciclo de planificación ha sido reducido y, en la mayoría de los casos, se ha limitado
a aplicar a la serie histórica los porcentajes de reducción de volúmenes de agua
contenidos en la IPH para obtener los recursos de agua disponibles con horizonte
2027 (Olcina Cantos, 2014). El segundo ciclo (2015-2021) tampoco ha incorporado
novedades metodológicas en este aspecto (Marcos-Garcia y Pulido-Velazquez, 2017),
si bien se han actualizado los coeficientes reductores considerados de acuerdo con el
estudio del Centro de Estudios Hidrográficos del CEDEX (CEDEX-DGA, 2011).
La formulación de políticas de adaptación es compleja y se encuentra sometida

a numerosos retos (Gleick, 2011): la complejidad e impredecibilidad de los impactos
del cambio climático en el sector del agua, el hecho de que muchos impactos son
no lineales y caóticos (como la ocurrencia de eventos extremos), que los sistemas
ya están sometidos a otros factores de estrés (incremento de la población, compe-
tencia por los recursos financieros y conflictos respecto a asignaciones de agua y
prioridades) y, por último, que algunas estrategias de adaptación podrían ayudar a
mitigar algunas consecuencias adversas del cambio climático, pero a expensas de
empeorar otras.
La diferencia entre el horizonte temporal de las proyecciones climáticas y el co-

rrespondiente a los objetivos de la planificación hace necesario implantar programas
de adaptación progresivos y dinámicos en el tiempo. En este sentido, es preciso
señalar que no todas las medidas de adaptación plausibles para un sistema dado
serán posibles de implantar a corto plazo, pero su consideración puede significar
dejar abiertas más opciones a medio o largo plazo (Marcos-Garcia y Pulido-Velazquez,
2017). La selección de medidas para el diseño de planes de adaptación robustos a

escala local requiere combinar de forma efectiva los enfoques denominados «de arri-
ba hacia abajo» o top-down con enfoques de «abajo hacia arriba» o bottom-up (Girard
et al., 2015). Mientras que en el enfoque top-down la definición de escenarios se
basa en una cadena de modelos, en el enfoque bottom-up implica el uso de procesos
participativos con actores a diferentes niveles. El enfoque bottom-up analiza la vulne-
rabilidad social frente a la variabilidad climática existente y al cambio climático futuro,
considerando la capacidad adaptativa del sistema (Dessai et al., 2004).
La incorporación cuantitativa del cambio climático a la planificación hidrológica requie-
re desarrollar un amplio rango de capacidades. Los pasos generales para abordar las
necesidades de la planificación desde esta perspectiva se exponen en los epígrafes
siguientes.
2. Etapas
2.1. Recopilación de información
Los impactos del cambio climático sobre los recursos hídricos pueden ser exacerba-
dos cuando ocurren en regiones que ya presentan escasez de recursos y sequías
frecuentes, y donde además existen desequilibrios entre la demandas y el recurso
disponible (Estrela et al., 2012). Por tanto, la caracterización previa del sistema debe-
ría incluir al menos la siguiente información: un análisis de la variabilidad climática a
partir de las observaciones históricas, la evolución de la planificación hidrológica en el
sistema y una síntesis de investigaciones previas sobre impactos del cambio climático
en los recursos hídricos de la región. En el caso de la variabilidad climática histórica,
es necesario considerar las dificultades que introducen la estacionalidad y la variabi-
lidad interanual, pudiendo resultar útil el uso de herramientas de análisis exploratorio
de datos junto con los métodos estadísticos formales (ej., Anghileri et al., 2014).
Asimismo, es necesario considerar que la variabilidad espacial de los impactos
hidrológicos del cambio climático dentro de un mismo sistema podría ser un factor im-
portante a efectos de la planificación hidrológica (Marcos-Garcia y Pulido-Velazquez,
2017). Por ejemplo, si los mayores incrementos de temperatura y disminución de la
precipitación se localizasen en las cuencas de cabecera (que por lo general aportan
un mayor porcentaje de recursos y donde se suelen ubicar los principales embalses),
su efecto sobre los volúmenes regulados del sistema sería mucho mayor que si esto
ocurriese en cuencas próximas a la costa. Por tanto, puede ser necesario un análisis
previo del sistema que permita definir un nivel de desagregación espacial acorde
con las características propias del mismo y que sea adecuado para los objetivos de
la planificación. Asimismo, en función de estos objetivos será necesario establecer
una escala temporal determinada, aunque por lo general la planificación hidrológica
considera pasos de tiempo mensuales.
2.2. Análisis de cambios y adaptación en el periodo histórico

Es importante subrayar que la mayoría de los problemas e impactos vinculados al
cambio climático no son nuevos y que, particularmente en algunas regiones del mun-
do, sus habitantes siempre se han enfrentado a regímenes hidrológicos variables
temporal y espacialmente y a sequías prolongadas. En España, se denomina como
«efecto 80» a la disminución de aportaciones detectada a partir de ese año respecto
a la media histórica interanual (Témez, 2004; Témez, 2005). Este efecto ha supuesto
que algunos sistemas, como es el caso del Júcar en el sureste español, ya hayan
experimentado en los últimos años reducciones similares a las aplicadas en los
planes hidrológicos para considerar el efecto del cambio climático (Marcos-Garcia y
Pulido-Velazquez, 2017).
En este contexto, los planes de sequías han demostrado ser herramientas útiles y
eficientes para gestionar los sistemas de recursos hídricos durante la ocurrencia de
estos episodios. Los planes de sequía persiguen garantizar la disponibilidad de agua
necesaria para la vida y la salud de la población, evitando o minimizando los efectos
negativos de las sequías sobre el estado de las masas de agua, sobre el suministro
público de agua y sobre las actividades económicas, de acuerdo con la priorización
de usos establecida en los planes hidrológicos (Estrela y Vargas, 2012). A fin de
conseguir estos objetivos, se identifican una serie de medidas (estratégicas, tácticas
y de emergencia) que se implementan conforme el sistema va traspasando una serie
de umbrales de sequía preestablecidos.
La experiencia adquirida en los planes de cuenca previos y en la gestión de las
sequías históricas puede ser muy valiosa para plantear estrategias de adaptación y
resolución de conflictos frente a los efectos proyectados del cambio climático.
2.3. Elaboración de escenarios

Un escenario es una descripción posible de cómo puede evolucionar el futuro res-
pecto a diversas variables. A efectos de la planificación, además de los escenarios
climáticos necesarios para caracterizar la disponibilidad del recurso, es preciso defi-
nir otros de tipo socioeconómico que representen la posible evolución de las deman-
das. Actualmente, el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) emplea
dos tipos de escenarios relacionados: 1) los Representative Concentration Pathways
(RCPs), que describen un grupo de trayectorias alternativas para las concentraciones
atmosféricas de gases efecto invernadero y que definen los datos de entrada para
los modelos climáticos (van Vuuren et al., 2011), y 2) los Shared Socio-Economic Pa-
thways (SSPs), que describen conjuntamente un cambio climático, social y ambiental
(O’Neil et al., 2017).
El uso de escenarios climáticos requiere tomar decisiones previas sobre cómo se
va a incorporar la información que proporcionan al proceso de planificación. Se con-
templan dos paradigmas (Ray y Brown, 2015) que pueden representar posibilidades
e impactos significativamente diferentes para la gestión del agua:
•• Ex ante: las hipótesis de planificación se desarrollan de modo que sean tempo-
ralmente consistentes con las series de temperatura y precipitación derivadas de
las proyecciones climáticas. Generalmente, consiste en realizar un ensamblado
de proyecciones que caractericen la evolución de los estadísticos climáticos e
hidrológicos a lo largo del tiempo. Presenta la desventaja de apoyarse completa-
mente en los resultados de los modelos climáticos, que representan únicamente
un subgrupo de todos los futuros posibles.
•• Ex post: en este enfoque, los escenarios se generan mediante la variación pa-
ramétrica o estocástica del clima, a fin de identificar vulnerabilidades en el funcio-
namiento del sistema de recursos hídricos. Los escenarios se definen como las
condiciones futuras bajo las que se produce el fallo del sistema. El abanico de
futuros potenciales (permutaciones climáticas y no climáticas) supera en amplitud
a las proyecciones climáticas disponibles a partir de modelos.
Asimismo, es preciso considerar que la resolución espacial de las proyecciones

climáticas debe adecuarse a las necesidades de la planificación regional y local,
para lo cual será necesario realizar un proceso de downscaling o reducción de esca-
la. Este proceso consiste en reducir la escala temporal y espacial de las variables
climáticas, salvando la distancia entre los resultados que pueden proporcionar los
modelos climáticos globales y los datos que los planificadores requieren para la
toma de decisiones (Fowler et al., 2007). Existen dos procedimientos: 1) downs-
caling estadístico, que se basa en relaciones cuantitativas entre las variables at-
mosféricas (predictores) y las variables locales (cuyo valor se predice a partir de
las anteriores), y 2) downscaling dinámico, que consiste en modelos climáticos de
mayor resolución que toman sus condiciones de contorno de los modelos climáti-
cos globales.
Antes de usar los resultados de los modelos climáticos en aplicaciones espe-
cíficas, es necesario corregir la diferencia entre el valor simulado y el observado
(sesgo). El sesgo se define como la componente del error que es independiente del
tiempo y se debe a múltiples factores: conocimiento inexacto de procesos físicos
clave, simplificación de la naturaleza heterogénea del sistema clima, etc. Existen di-
versas técnicas de corrección del sesgo (Teutschbein y Seibert, 2012), aunque todas
presentan dos limitaciones: 1) asumen que la información resultante de los modelos
representa adecuadamente los procesos físicos reales del sistema clima, aunque con
una desviación cuantitativa de los datos observados, y 2) consideran que el sesgo es
estacionario incluso a escalas temporales muy largas (Haerter et al., 2011).
Respecto a los escenarios socioeconómicos, es preciso señalar que las relacio-
nes entre las variables socioeconómicas y la gestión del agua son tradicionalmente
complejas, pobremente entendidas y poco enfatizadas en la gestión del agua. Por
tanto, es necesario plantear un doble objetivo (USACE, 2011): el primero de ellos es

entender cómo los factores socioeconómicos pueden afectar a la garantía de sumi-
nistro para los diversos usuarios, la asignación de recursos y las decisiones sobre
la selección de recursos no convencionales en un contexto de cambio climático; el
segundo consiste en comprender cómo las realidades institucionales controlan las
respuestas socioeconómicas frente a la variabilidad climática actual, y cómo podrían
actuar sobre estas respuestas en un contexto de cambio climático.
Los SSPs proporcionan una descripción de diversos futuros socioeconómicos, con-
siderando la implementación de nuevas políticas de mitigación o bien la ausencia de
estas (escenarios base). Por tanto, se trata de narrativas de tipo cualitativo sobre
perspectivas globales de evolución de diferentes factores (crecimiento económico,
políticas ambientales, etc.). Para que esta información sea relevante dentro del pro-
ceso de planificación es necesario traducir el escenario base a escala regional-local
(Berkhout et al., 2014; van Ruijven et al., 2014). Esta caracterización puede reali-
zarse a través de metodologías participativas que incluyan a los diferentes actores
implicados (Palazzo et al., 2017), a fin de desarrollar escenarios socioeconómicos
futuros que sean verosímiles a escala de cuenca.
2.4. Análisis de impactos

El análisis de impactos permite caracterizar la respuesta de los sistemas naturales
en los escenarios de cambio climático seleccionados. Estas respuestas se emplean
para establecer hipótesis sobre disponibilidad de recursos, demandas y reglas de
operación, e incluyen aspectos como la hidrología del sistema, los ecosistemas,
usos del suelo, calidad del agua, necesidades de riego de los cultivos, hidráulica
fluvial y aumento del nivel del mar.
La selección de modelos hidrológicos adecuados es un paso necesario para eva-
luar los impactos del cambio climático sobre las aportaciones. En este sentido, aun-
que los modelos climáticos regionales son capaces de simular algunos componentes
del ciclo hidrológico como la escorrentía superficial, estas simulaciones pueden no
ser adecuadas para evaluar los impactos hidrológicos a escala de cuenca, por lo que
en general no se suelen utilizar de forma directa (Fowler et al., 2007; Teutschbein y
Seibert, 2012).
Actualmente no está claro ni qué tipo de modelo hidrológico ni qué nivel de com-
plejidad son los más adecuados para la evaluación de los impactos del cambio cli-
mático, tampoco cuánta es la incertidumbre asociada al modelo. De hecho, no existe
ninguna razón fiable que sugiera que un modelo en particular es superior a otros para
diversas aplicaciones y bajo cualquier circunstancia (Najafi et al., 2011). Asimismo,
hay que considerar que la estructura del modelo no es el único factor que afecta a
los resultados, sino que también influyen el nivel y los objetivos de la calibración
(Maurer et al., 2010).
Por otra parte, la hipótesis de estacionariedad en la transformación lluvia-esco-

rrentía (que implica que los parámetros del modelo son apropiados tanto para las
condiciones de calibración como para las futuras) es cuestionable en un contexto de
cambio climático. Por lo tanto, un criterio de selección necesario es la habilidad del
modelo para comportarse adecuadamente bajo condiciones climáticas distintas a las
del periodo de calibración (Seiller et al., 2012; Thirel et al., 2015).
No obstante, el efecto sobre las aportaciones puede no ser el único aspecto re-
levante para la gestión del sistema. Por ejemplo, el aumento de las necesidades de
riego en cuencas donde la agricultura de regadío representa una parte importante
de la demanda, y los cambios en los usos del suelo derivados de los escenarios so-
cioeconómicos contemplados pueden tener impactos significativos sobre el ciclo del
agua y la contaminación por nitratos de los acuíferos (Pulido-Velazquez et al., 2015).
Asimismo, puede ser necesario caracterizar la incidencia del cambio climático sobre
el hábitat de especies de interés (Martínez-Capel et al., 2016) para definir el régimen
de caudales ambientales del sistema.
2.5. Diseño de estrategias de adaptación

El primer paso para el diseño de estrategias de adaptación sería la evaluación de
las implicaciones para la planificación derivadas de los impactos identificados en
los pasos previos. Es posible determinar las prioridades a partir de una matriz que
relacione la magnitud del impacto con su afección a las políticas existentes (NWC,
2012). A este respecto, incluso los impactos de menor magnitud pueden considerar-
se importantes si estos pueden ser más severos a escala local en ciertos lugares,
si los impactos que genera el cambio climático son nuevos o únicos y todavía no se
han considerado en las políticas existentes, o bien, si es posible implementar mejo-
ras coste-eficientes en las políticas que aborden el problema de forma adecuada. En
ocasiones, las interacciones entre impactos y políticas pueden requerir el estableci-
miento de un nuevo grupo de políticas.
A continuación, sería necesario encontrar posibles medidas que habría que
introducir en el sistema para abordar los riesgos futuros del cambio climático
(Iglesias y Garrote, 2015). Las medidas pueden agruparse en función de los recur-
sos empleados para su implementación (Máñez y Cerdà, 2014): 1) estructurales
(implican la construcción de estructuras físicas); 2) instrumentos de comunicación
y concienciación; 3) de formación y asistencia técnica (se dirigen a mejorar el
conocimiento de los principales actores respecto a las consecuencias del cambio
climático); 3) de coordinación y planificación; 4) instrumentos de legislación y
regulación (desarrollo de legislación para adaptar el compor tamiento de la so-
ciedad y de los principales actores a los impactos del cambio climático), y 5) de
reasentamiento (consiste en desplazar a la población o a las infraestructuras para
minimizar las presiones ambientales en una zona concreta). A esto habría que
añadir los instrumentos económicos (por ejemplo, políticas de precios, mercados

del agua, etc.) que permitan gestionar la demanda de una forma eficiente (ej., Pu-
lido-Velazquez et al., 2013).
La identificación de medidas a escala local puede realizarse a través de procesos
participativos que impliquen a los principales actores (Faysse et al., 2014; Varela-Or-
tega et al., 2016). Posteriormente, estas medidas pueden evaluarse y priorizarse
teniendo en cuenta criterios económicos. En este sentido, los modelos hidroeconó-
micos son capaces de representar aspectos hidrológicos, ingenieriles, ambientales
y económicos de los sistemas de recursos hídricos dentro de un marco coherente
(Harou et al., 2009; Pulido-Velazquez et al., 2014).
Idealmente, el objetivo es desarrollar estrategias de adaptación cuyo rendimien-
to sea insensible a la resolución de las múltiples incertidumbres inherentes al pro-
ceso expuesto en los pasos anteriores. Los enfoques conceptuales para planificar
en un contexto de incertidumbre profunda se pueden clasificar en cuatro categorías
principales (Walker et al., 2013): resistencia (planificar para el peor caso posible);
resiliencia (el sistema será capaz de recuperarse aun cuando se enfrente a un am-
plio rango de situaciones distintas); robustez estática (reducir la vulnerabilidad en
la mayoría de las condiciones futuras posibles), y robustez dinámica o flexibilidad
(añade la posibilidad de considerar la evolución en el tiempo y las condiciones
cambiantes).
Dentro de esta última categoría, el método denominado «trayectorias de adap-
tación» o adaptation pathways (Kwadijk et al., 2010; Haasnoot et al., 2012), eva-
lúa las políticas actuales y las estrategias de gestión para determinar cuándo no
cumplen sus objetivos bajo diversos escenarios transitorios futuros. Al punto en
que esto ocurre se le denomina tipping point («punto de cambio»), y una vez que se
alcanza se requiere una política alternativa u otra estrategia de gestión, que tam-
bién tendrá su propia fecha de caducidad en el futuro (Buurman y Babovic, 2016).
Por su parte, el método de «trayectorias dinámicas adaptativas» (Dynamic Adaptive
Policy Pathways, DAPP en lo sucesivo), combina el enfoque anterior con el diseño
de políticas adaptativas (Haasnoot et al., 2013; Kwakkel et al., 2015), debido a
la necesidad de equilibrar la flexibilidad del sistema con un ambiente estable y
predecible. En este sentido, un alto grado de flexibilidad podría dar lugar a impac-
tos negativos si conllevan la toma de decisiones ad hoc ineficientes e inefectivas
(Buurman y Babovic, 2016).
2.6. Comunicación y tratamiento de la incertidumbre

Aunque la incertidumbre siempre ha sido inherente a la planificación de los sistemas
de recursos hídricos, en un contexto de cambio climático supone un reto mayor, de-
bido al aumento de la no estacionariedad de la señal climática (Milly et al., 2008).
No obstante, las proyecciones climáticas globales no constituyen la única fuente
de incertidumbre, sino que todo el proceso expuesto anteriormente podría definirse

como una «cascada» de incertidumbre (Wilby y Dessai, 2010).
A menudo, el cambio climático se caracteriza como un fenómeno afectado por
una incertidumbre «profunda» o «knightiana», donde el nivel de ignorancia respecto al
futuro no puede ser cuantificado (Knight, 1921). En un contexto de cambio climático,
Hallegate et al. (2012) definieron la incertidumbre profunda como una situación en la
que los analistas no saben o no pueden alcanzar un acuerdo sobre los modelos que
relacionen los principales factores que conforman el futuro, las distribuciones de pro-
babilidad de las variables y parámetros de estos modelos, y el valor de los resultados
alternativos.
La incertidumbre se ha convertido en una parte clave del mensaje climático, pero
el mayor obstáculo a efectos de comunicarla se deriva de una comprensión limitada
del concepto (Cooke, 2014). Este autor define como incertidumbre «superficial» la
incertidumbre resultante de términos no definidos y carencia de definiciones opera-
tivas, señalando que una vez que la misma está bajo control no existe impedimento
para que los expertos cuantifiquen su grado de confianza en las proyecciones como
distribuciones de probabilidad subjetivas.
El modo en que se comunica esta incertidumbre adquiere singular relevancia,
puesto que puede interferir de forma activa con el comportamiento adaptativo (Mor-
ton et al., 2011). Webster (2003) señaló que, para que una decisión sea óptima
hoy en día, no debe considerarse únicamente la incertidumbre actual, sino cómo
esperamos que cambie y cuál será nuestra respuesta en un futuro. Esta informa-
ción permite a los planificadores tener en cuenta la aversión social al riesgo en sus
decisiones. El efecto negativo de la incertidumbre en el comportamiento hace que
esta sea una de las principales razones para justificar la inacción. No obstante,
Morton et al. (2011) observaron que si se modifica la forma en que se comunican
los efectos del cambio climático, de modo que se destaque la posibilidad de evitar
pérdidas, es posible desplazar las preferencias de los individuos del riesgo a la
precaución.
Sin embargo, ¿cuál es la mejor manera para que la comunidad científica traslade
la incertidumbre a los planificadores, con el fin de que estos puedan emplear la
información de forma consistente? De acuerdo con Patt (2009), no existe un modo
único de comunicar la incertidumbre asociada a un fenómeno particular a todos los
decisores en cualquier situación, puesto que las decisiones estratégicas, a menudo,
son específicas de cada contexto. No obstante, este autor señala la importancia de
que los principales actores implicados participen en los procesos de evaluación, de
forma que puedan expresar sus preocupaciones relativas a los resultados y puedan
poner de manifiesto su conocimiento local del sistema. De esta manera, se aumen-
tará la confianza de los planificadores con respecto a que la evaluación llevada a
cabo integra ambos tipos de información, así como a su disposición a utilizar los
resultados.
3. Conclusiones
La relevancia de las proyecciones de cambio climático en el contexto de la planifica-
ción depende del tipo de estudio y, particularmente, del periodo de planificación. De
este modo, el tratamiento de la información climática puede variar desde una revisión
de la literatura disponible (sin ningún análisis adicional) hasta enfoques analíticos
cualitativos o cuantitativos (USACE, 2011). La estandarización de estos enfoques tie-
ne coomo objetivo mejorar la consistencia del mensaje que se envía a los planificado-
res y gestores. Sin embargo, no existe ninguna metodología ampliamente aceptada
para integrar los riesgos climáticos en la planificación hidrológica.
La relativa falta de éxito a la hora de utilizar las proyecciones climáticas en el

proceso de toma de decisiones se debe a dos factores: la evaluación del riesgo y
la gestión del riesgo. En el primer caso, no es posible reducir la incertidumbre aso-
ciada al clima futuro a la escala temporal y espacial que requiere la planificación;
en el segundo, no es fácil separar los efectos del cambio climático de los impactos
debidos a otros factores no climáticos (Ray y Brown, 2015).
De cualquier modo, la incertidumbre no puede constituir una justificación para la

inacción, puesto que el menor coste a corto plazo de esta estrategia no compensa
las graves implicaciones que podría tener a medio y largo plazo. Asimismo, hay que
considerar, por un lado, que la presencia de incertidumbre nunca ha sido ajena a los
procesos de planificación y, por otro, que algunas regiones del mundo siempre han
tenido que hacer frente a regímenes hidrológicos variables temporal y espacialmente
y a sequías prolongadas. A este respecto, el enfoque bottom-up es capaz de incor-
porar la valiosa experiencia acumulada en la gestión de este tipo de eventos a fin de
definir estrategias de adaptación efectivas a escala regional-local.
Sin embargo, la combinación de este enfoque con el tradicional enfoque top-down

(basado en los resultados de los modelos) no tiene por qué limitarse a una etapa del
proceso de planificación, sino que puede ser beneficioso en múltiples etapas e impli-
car a actores a diferentes niveles. Así, cabe señalar su utilidad a la hora de adaptar
las narrativas globales propias de los escenarios socioeconómicos a las realidades
locales, o para aumentar la confianza de los planificadores en el proceso realizado y
comunicar de forma efectiva su incertidumbre inherente.
Por último, es preciso remarcar que la elevada incertidumbre propia del fenó-
meno del cambio climático evidencia la necesidad de un cambio de perspectiva: la
planificación hidrológica no debería centrarse tanto en determinar qué porcentaje de
reducción va a darse en un futuro, dada la imposibilidad de reducir las múltiples fuen-
tes de incertidumbre en su evaluación, como en analizar la robustez y resiliencia del
sistema frente a un rango plausible de situaciones de estrés, a efectos de identificar
dónde es más vulnerable y proponer medidas de adaptación (Gober et al., 2010;
Marcos-Garcia y Pulido-Velazquez, 2017).
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185.
Capítulo 14
De la infraestructura gris
a la verde
Fernando Magdaleno1
Las tradicionales infraestructuras grises se han caracterizado por dar respuesta a

un número limitado de objetivos y por su compleja integración en el territorio. En la
actualidad, están siendo progresivamente reemplazadas, o están ya conviviendo con
infraestructuras verdes de diversa tipología y dimensión. Se trata de infraestructuras
que conforman redes de elementos naturales, seminaturales o artificiales, capaces
de ofrecer múltiples funciones ambientales, sociales y económicas, y de adaptarse
de manera mucho más directa a las características de los territorios que las susten-
tan. En el ámbito del sector del agua, las infraestructuras verdes resultan esenciales
como catalizadoras de los nuevos paradigmas de planificación y gestión hídrica tanto
en el ámbito urbano como en el periurbano y en el rural. Entre otras medidas dirigi-
das a la implantación de infraestructuras verdes, destacan las medidas naturales de
retención del agua, de las que se muestran diversos ejemplos, y cuyo papel en las
cuencas españolas puede resultar determinante, considerando los gradientes físicos,
ambientales y sociales que acogen.
Palabras clave: multifuncionalidad, servicios ecosistémicos, restauración, territo-
rio, infraestructuras.
1. ¿Qué son y en qué se diferencian

las infraestructuras grises y verdes?
Las infraestructuras grises se han definido como estructuras convencionales de
transporte (como carreteras, vías férreas, terminales de puertos o aeropuertos, ca-
nales…), de distribución de servicios (por ejemplo, redes de saneamiento, redes de
agua y gas, instalaciones de generación y transporte de energía, instalaciones de
1 Consejero Técnico, CEDEX.

residuos sólidos…), sociales (escuelas, hospitales, instalaciones deportivas, defen-

sas costeras y fluviales e instalaciones gubernamentales, entre otros), o comerciales
(tales como fábricas, oficinas, tejido minorista, minas o canteras).
Para Foster et al. (2011), y poniendo el énfasis en el sector del agua, las in-
fraestructuras grises comprenderían estructuras convencionales de almacenamiento
(como los embalses o las balsas) y de conducción (como las tuberías o los canales)
utilizadas para la gestión de aguas de abastecimiento, aguas residuales o aguas
pluviales, generalmente construidas en hormigón o metal, aunque reconocen que
se podrían considerar también otras instalaciones y estructuras que no conllevan
la utilización de tecnologías vinculadas a la consecución de objetivos ambientales.
Todas estas infraestructuras han sido equiparables con sistemas de ingeniería que
proporcionan las funciones básicas de la sociedad industrial moderna. Su apelativo
de «grises» se relacionaría con su falta de conexión, o bien con el reemplazo (o elimi-
nación directa) que ejercen sobre los ecosistemas «verdes» que los preceden en el
territorio en el cual se asientan (Kimmel, 2013) (véase la Figura 14.1).
Figura 14.1. Ejemplos de infraestructuras grises: a la izquierda, espigón costero para la

protección de un puerto recreativo en Alicante; a la derecha, carretera que atraviesa una
zona de cultivos en Murcia. En ambos casos, se trata de infraestructuras monofuncionales,
de elevada rigidez y cuya integración en la matriz territorial resulta compleja.
Entre las características intrínsecas de las infraestructuras grises, destacan su

elevado coste y rigidez, sus grandes necesidades energéticas, su notable impacto
medioambiental y limitada integración en el territorio y su tendencia al deterioro (lo
cual suele requerir programas continuados de mantenimiento). Su limitada capacidad
de adaptación a las escalas territoriales es otro atributo común a muchas de estas
infraestructuras. En prácticamente todos los casos, se trata de estructuras que tie-
nen un solo propósito (monofuncionales), en general vinculado a dar respuesta a una
necesidad concreta de la sociedad (Tabla 14.1).
De la infraestructura gris a la verde 183
Tabla 14.1. Comparación de los atributos característicos de las infraestructuras grises,

frente a los de las infraestructuras verdes y a los de los sistemas integrados (combinan
ambos tipos de infraestructuras).
Infraestructuras Infraestructuras Sistemas integrados

grises (IG) verdes (IV) IG-IV
Coste +++ ++ ++
Rigidez +++ + ++
Funcionalidad + +++ ++
Integración + ++ +++
Impacto local/regional +++ + ++
Necesidad energética +++ + ++
Tendencia al deterioro
+++ + ++
y a la obsolescencia
Adaptación a escalas
+ +++ ++
territoriales
Fuente: elaboración propia.
Frente a las infraestructuras grises ha surgido, paulatinamente y por contrapo-

sición, el concepto de las infraestructuras verdes (en adelante, IV), que presentan
un alcance conceptual y procedimental mucho mayor que las primeras. De acuerdo
con la Comisión Europea (EC, 2014), la IV puede definirse, en términos generales,
como una:
red estratégicamente planificada de zonas naturales y seminaturales de alta

calidad con otros elementos medioambientales, diseñada y gestionada para
proporcionar un amplio abanico de servicios ecosistémicos y proteger la biodi-
versidad tanto de los asentamientos rurales como urbanos.
En la misma Comunicación, se recalca que
al tratarse de una estructura espacial que genera beneficios de la naturaleza a

las personas, la infraestructura verde tiene como objetivo mejorar la capacidad
de la naturaleza para facilitar bienes y servicios ecosistémicos múltiples y valio-
sos, tales como agua o aire limpios.
Nauman et al. (2011) aportan algunos detalles adicionales a la definición dada

por la Comisión Europea para las IV. Por ejemplo, el hecho de que pueden incorporar
tanto zonas rurales como urbanas, y de carácter terrestre o acuático (incluyendo

aguas continentales, costeras y marinas). Podría formar parte de las IV un amplio
espectro de elementos, tales como parques, zonas forestales, setos, ríos, hu-
medales, y zonas marinas, e incluso de estructuras netamente artificiales, como
ecoductos, cubiertas verdes, escalas para peces o vías ciclables (Figura 14.2).
Figura 14.2. Ejemplos de infraestructuras verdes: a la izquierda, graveras restauradas

como humedales junto al río Jarama (Madrid); a la derecha, paso superior para fauna en
la autovía del Camino de Santiago (Palencia). En ambos casos se trata de elementos que
cumplen variadas funciones socioambientales que se encuentran bien integradas en el
territorio y con bajas necesidades energéticas y de mantenimiento.
El grupo de trabajo de la UE sobre infraestructuras verdes ha destacado en sus

informes que algunos de los objetivos estratégicos de la IV son (EU Working Group
on GI strategy, 2011a; 2011b):
1. La promoción de la salud y resiliencia de los ecosistemas.
2. La contribución a la conservación de la biodiversidad.
3. La mejora de los servicios ecosistémicos.
4. El fomento de la planificación territorial integrada, mediante la identificación de
áreas multifuncionales y la incorporación de las medidas de restauración de há-
bitats en los planes y políticas relacionados con los usos del suelo.
5. La contribución a una economía más sostenible basada en ecosistemas sanos
capaces de proporcionar múltiples beneficios y funciones a la sociedad.
6. La mejor adaptación de la sociedad y del territorio a los escenarios de cambio
climático.
Es, precisamente, la multifuncionalidad uno de los principales y más diferencia-

dores atributos de las infraestructuras verdes. Funciones diversas que pueden ser
tanto medioambientales (conservación de la biodiversidad o adaptación al cambio

climático), como sociales (dotación de zonas verdes o mejora de la distribución del
agua para uso humano), o económicas (generación de empleo o incremento del pre-
cio de las propiedades).
La multifuncionalidad suele diferenciar a las infraestructuras verdes de la mayor

parte de las infraestructuras grises, que como se indicaba con anterioridad, se en-
cuentran habitualmente diseñadas para dar respuesta a un solo objetivo o demanda,
sin aportar otras contribuciones de tipo medioambiental, social o económico. Las in-
fraestructuras verdes deben ser capaces de aportar soluciones a diversos problemas
y de ofrecer un rango máximo de beneficios, siempre sobre la base de una elevada
viabilidad técnica y socioeconómica. Por otra parte, las infraestructuras verdes han
sido vinculadas a muy diversas iniciativas y políticas públicas, demostrándose así
que pueden ser una herramienta esencial para dar cumplimiento al prolijo contexto
normativo europeo, y evidenciando que una adecuada planificación y gestión del te-
rritorio puede ser la mejor manera de engarzar y cumplir los múltiples objetivos que
plantea dicha normativa (EC, 2013a). Es el caso de estrategias y políticas como las
que se enumeran a continuación:
1. La Estrategia europea sobre adaptación al cambio climático (EC, 2013b).
2. El Libro blanco sobre adaptación al cambio climático (EC, 2009).
3. La Estrategia europea sobre biodiversidad (EC, 2011a).
4. La Política europea de lucha contra la escasez de agua y la sequía (2012a).
5. El Plan de acción para salvaguardar los recursos hídricos de Europa (EC,

2012b).
6. El Reglamento sobre mejora de los fondos europeos (EU, 2013).
7. El Plan de eficiencia energética (EC, 2011b).
Por otra parte, la necesaria multifuncionalidad de las infraestructuras verdes exige

la participación de un gran conjunto de agentes sociales (autoridades públicas en
materia de planificación territorial, ambiental y sectorial, empresas privadas, enti-
dades conservacionistas, propietarios de suelo, etc.). Todos estos agentes deben
formar parte tanto del diseño, como de la puesta en marcha y evaluación de las IV,
de manera que se optimice su desarrollo, su éxito y la confianza que pueden generar
en la sociedad como medidas integradoras y beneficiosas (en la actualidad y en el
futuro). La larga historia de construcción y uso de las infraestructuras grises ha asen-
tado ciertas inercias en la sociedad, que pueden llegar a obstaculizar la implantación
de las infraestructuras verdes. Para salvar esos impedimentos, la investigación, el
seguimiento y la comunicación sobre los beneficios de la aplicación de las IV pueden
ser planteamientos necesarios y eficientes.
Otros aspectos relevantes que caracterizan a las infraestructuras verdes

• Los elementos que componen una red de IV deben tener una dimensión crítica
y un adecuado potencial de conectividad con el resto de la red.
Las redes nacionales y europeas de espacios naturales protegidos pueden ser
•
la base de la IV, por su capacidad para acoger una elevada biodiversidad y un
número de ecosistemas en buen estado, y también por el volumen e impor-
tancia de los servicios ecosistémicos que sustentan. Sin embargo, la IV debe
asentarse sobre todas las grandes tipologías de uso de suelo.
•
Las IV pueden incluir tanto elementos naturales y artificiales, como zonas núcleo
y de amortiguación, hábitats restaurados y áreas multifuncionales.
•
El potencial socioeconómico de las IV se expresa a través de su capacidad para
optimizar la gestión del capital natural, reducir los riesgos naturales o contribuir
a la estrategia Europa 2020.
2. ¿Cómo surge la transición desde las infraestructuras

grises hacia las infraestructuras verdes?
Diversas aproximaciones teóricas han confluido durante la última década para dar
lugar al concepto de las IV, según las entendemos hoy en día. Entre ellas, cabe citar
la ecología del paisaje (Forman, 1981; Nassauer y Opdam, 2008), la planificación del
paisaje (Zube et al., 1982; Marsh, 2005) o la teoría del paisaje polarizado (Rodoman,
1974; Vrijlandt y Kerkstra, 1994).
En el primer caso (ecología del paisaje), a pesar de que se trata de una disciplina
con muchas décadas de historia, es a partir de los años setenta y ochenta cuando
se abunda en la integración de la ecología clásica con las teorías relacionadas con
las dinámicas de manchas y mosaicos, con la teoría de perturbaciones y con la bio-
geografía de islas. A partir de ese momento, la ecología del paisaje toma un nuevo
rumbo en el que se presta especial interés a la estructura y dinámica de los mosai-
cos del paisaje y su influencia sobre los procesos ecológicos, incorporando técnicas
y sistemas de información geográfica, modelización informática y análisis espacial
(Herrera y Díaz, 2013). Surgen también entonces, y con un importante desarrollo
posterior, diversas teorías relacionadas con las redes ecológicas y con la conectivi-
dad ecológica estructural y funcional del territorio. Muchas de ellas han contribuido
a la adopción de planteamientos de gestión de base ecosistémica (Ecosystem-Based
Management, o EMG), que intentan mitigar la fragmentación del territorio mediante la
creación y mantenimiento de redes de corredores de diferente tipología y dimensión.
En algunos casos a partir de referencias de la dinámica histórica de los ecosistemas
y, en otros, de la adopción de aproximaciones «por objetivos», en las que se potencia
la relevancia de mantener o restaurar determinados procesos ambientales, dentro

de las constricciones y presiones cuya mitigación o eliminación es prácticamente
imposible de asumir (Pahl-Wostl et al., 2013). Sin embargo, y a pesar de todos estos
antecedentes, se puede considerar que las IV son instrumentos relativamente recien-
tes, y solo moderadamente estudiados.
Por ello, James et al. (2009) sugieren la necesidad de apoyar la investigación
sobre los beneficios integrados de las IV en la escala ambiental, social y económica,
y sobre los procedimientos óptimos para incorporar las consideraciones multidisci-
plinares en la cuantificación y valoración de este tipo de infraestructuras. Benedict
y McMahon (2002) proponen, por su parte, una asociación más detallada de la IV
con otras esferas científico-técnicas que han contribuido a su implementación, tales
como la biología de la conservación, la ecología del paisaje, el planeamiento urbano
y regional o la economía ambiental.
Por otra parte, dado que las componentes físicas, ambientales y sociales de las
IV son plenamente interdependientes, es preciso valorar sus interacciones y abordar
las alternativas que mejor pueden abundar en una retroalimentación óptima entre
ellas. Para ello, puede ser preciso considerar una combinación de evaluaciones cua-
litativas y cuantitativas, desde una perspectiva socioecológica integrada (EC, 2014).
3. Las infraestructuras verdes en el sector del agua

a través de las medidas naturales de retención
En todo lo relacionado con la consecución de los objetivos normativos, y de los nue-
vos planteamientos científico-técnicos y sociales relacionados con el agua, la implan-
tación de las IV puede resultar absolutamente esencial.
Como ejemplo paradigmático de estas nuevas aproximaciones, la Comisión
Europea lleva algunos años promoviendo la adopción de medidas que devuelvan
al territorio su capacidad para favorecer un mejor funcionamiento hidrológico y
eco-hidrológico de las cuencas, y una mayor adaptación a los fenómenos hídricos
extremos, en línea con los planteamientos de las IV. Para ello, ha impulsado el
desarrollo de las conocidas como «Medidas Naturales de Retención de Agua» (en
adelante, NWRM –Natural Water Retention Measures–). Las NWRM pueden definirse
como medidas multifuncionales que plantean la protección de los recursos hídricos
y la resolución de problemas relacionados con el agua a través de la restauración
o mantenimiento de los ecosistemas naturales, así como de las características y
atributos propios de las masas de agua, en todos los casos mediante procedimien-
tos y procesos naturales (NWRM, 2014).
Las NWRM son medidas orientadas a salvaguardar la capacidad natural de alma-
cenamiento de agua mediante la restauración, mantenimiento o mejora de caracte-
rísticas naturales de diferentes ecosistemas acuáticos o de ecosistemas terrestres
vinculados. Pueden ejecutarse individualmente o en combinación con otras medidas

(naturales o no) y con relación a una amplia gama de usos del suelo, desde la
agricultura al desarrollo urbano (Magdaleno y Delacámara, 2015). Quizás lo más
relevante de las NWRM es que se refieren, por un lado, a un fin fundamental (pro-
teger y mejorar el potencial de retención de agua de diferentes ecosistemas) y, por
otro, a un conjunto específico de medios para conseguirlo (restaurar o mejorar los
ecosistemas mediante procesos naturales). Con respecto a su finalidad y, como se
indica a continuación, contribuyen a no pocos objetivos ambientales, económicos y
sociales, más allá de a la gestión de los recursos hídricos. Sin embargo, el verdadero
rasgo diferencial de estos instrumentos es el conjunto de medios que emplean para
alcanzar ese fin; eso los convierte en medidas orientadas a emular las funciones na-
turales que desempeñan los ecosistemas acuáticos cuando no han sido gravemente
intervenidos.
El principal mecanismo de acción de las NWRM es la mejora de la capacidad de
retención de agua del suelo, los acuíferos y los ecosistemas acuáticos, contribuyen-
do al tiempo a la mejora de su estado. La aplicación de las NWRM apoya la imple-
mentación e implantación de las infraestructuras verdes, mejora el estado ecológico,
químico y cuantitativo de las masas de agua e, igualmente, reduce la vulnerabilidad
del territorio frente a fenómenos de inundaciones y sequías. Los ecosistemas res-
taurados contribuyen finalmente tanto a la adaptación como a la mitigación frente al
cambio climático (Strosser et al., 2015). La mayor y mejor capacidad de retención de
agua por parte de ríos, humedales, llanuras de inundación y otro tipo de ambientes
favorece el almacenamiento superficial, subsuperficial y subterráneo durante los pe-
riodos de mayores precipitaciones, reduciendo los caudales punta y el estrés hídrico
durante las épocas de sequía (ICPDR, 2014).
Por tanto, los atributos distintivos de las NWRM, frente a otras medidas de ges-
tión del agua y del territorio, serían los siguientes (EC, 2014; NWRM, 2014):
1. Están siempre basadas en procesos naturales.
2. Son medidas multifuncionales desarrolladas sobre ecosistemas acuáticos y otros
ecosistemas vinculados al agua, lo que induce por ejemplo a contemplar no solo
los ríos longitudinalmente, sino en sus conexiones laterales.
3. La retención natural del agua no es el objetivo último de su desarrollo, sino el me-
canismo que hace que estos instrumentos sean relevantes para el uso eficiente
y la sostenibilidad de los recursos hídricos.
4. No todas ellas incrementan el agua almacenada en el territorio.
5. No son en sí mismas medidas dirigidas a la restauración de ecosistemas natu-
rales degradados a su estado original (aunque algunas de ellas pudieran serlo),
sino procedimientos que buscan adaptar los ecosistemas en su estado actual
para mejorar o devolverles su funcionalidad regulatoria de los ciclos del agua
(véase la Figura 14.3).
En la Tabla 14.2 se recoge una lista de algunas de las principales NWRM utili-
zadas dentro y fuera de España, de acuerdo con su carácter, sobre la base de los
documentos de desarrollo de la Comisión Europea.
Tabla 14.2. Medidas naturales de retención del agua recogidas en el proyecto piloto
«Atmospheric Precipitation – Protection and efficient use of Fresh Water: Integration of
Natural Water Retention Measures in River basin management» y categorizadas según
su carácter esencialmente agrícola, urbano, hidromorfológico o forestal.
Medidas Medidas Medidas Medidas

agrícolas urbanas hidromorfológicas forestales
Praderas Cubiertas Franjas vegetales

A1 U1 N1 Charcas y lagunas F1
y pastizales verdes ribereñas
Franjas Recogida Restauración Mantenimiento de

A2 vegetales U2 de aguas N2 y gestión de F2 la cubierta forestal
y setos pluviales humedales en cabeceras
Restauración y
Rotación Superficies Reforestación de
A3 U3 N3 gestión de llanuras F3
de cultivos permeables cuencas de embalse
de inundación
Cultivo según Plantaciones

Cunetas
A4 curvas de U4 N4 Remeandreo F4 diseñadas para la
verdes
nivel captación de lluvia
Canales
Cultivos Renaturalización Cambios de uso
A5 U5 de drenaje N5 F5
intercalares del lecho del cauce del suelo
y retención
Restauración y Mantenimiento de
Agricultura Franjas
A6 U6 N6 reconexión de F6 cubiertas forestales
sin labranza filtrantes
cauces estacionales continuas
Reconexión
Agricultura de meandros Control a la
Pozos de
A7 con labranza U7 N7 abandonados F7 circulación de
infiltración
limitada y elementos vehículos
similares
Renaturalización Diseño apropiado de

Cubiertas Zanjas de
A8 U8 N8 de los materiales F8 drenajes de carreteras
vegetales infiltración
del cauce y vías
Eliminación
Cosecha Jardines de de presas y Estanques de captura
A9 U9 N9 F9
temprana lluvia otras barreras de sedimentos
longitudinales
Aterrazado Estanques Estabilización Mantenimiento de

A10 U10 N10 F10
tradicional secos natural de riberas madera muerta
(Continúa)
Medidas Medidas Medidas Medidas

agrícolas urbanas hidromorfológicas forestales
Control del Eliminación de
Estanques Parques forestales
A11 tráfico de U11 N11 las defensas F11
de retención urbanos
maquinaria de los márgenes
Densidad
Estanques de Restauración Árboles en áreas
A12 reducida U12 N12 F12
infiltración de lagos urbanas
de ganado
Estanques de
Restauración de la
A13 Acolchado N13 F13 laminación en áreas
infiltración natural
forestales
Pequeños diques
Renaturalización de retención de
N14 F14
de pólderes sedimentos en áreas
forestales
Fuente: Magdaleno y Delacámara (2015).
Fuente: Gobierno de Navarra.
Figura 14.3. Imagen del meandro del Plantío en el río Arga (Navarra), durante una crecida
posterior (enero de 2010) a la ejecución de medidas de retención natural del agua,
consistentes en la reconexión hidráulica, geomorfológica y ecológica del meandro con el
cauce principal del Arga. Se trataría de un ejemplo de infraestructura verde muy vinculada
con el mejor funcionamiento hidrológico del territorio, que resulta paradigmática de las
nuevas aproximaciones a la gestión de las crecidas fluviales.
4. Algunos ejemplos de directrices y medidas

para el desarrollo de infraestructuras verdes
en el sector del agua
De acuerdo con los fundamentos conceptuales y metodológicos para la puesta en
marcha de las IV, y considerando algunos de los aspectos críticos que en la actuali-
dad se debaten en el sector del agua dentro y fuera de España, es posible plantear
algunas actuaciones que a priori podrían entenderse como netamente favorables para
dicho sector. Varias de estas acciones se han contemplado en los documentos de
diagnóstico y análisis en los que se han basado los trabajos previos para la redacción
de la Estrategia Española de Infraestructuras Verdes, Conectividad y Restauración
Ecológicas. Se trata de una estrategia incluida en la Ley 33/2015, por la que se
modifica la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodi-
versidad, cuya aprobación está prevista en un plazo no superior a tres años a partir
de la publicación de la Ley 33.
Tabla 14.3. Ejemplos de actuaciones para el desarrollo de infraestructuras verdes.
Actuación Ejemplo
Impulsar el desarrollo o mejora de

infraestructuras de saneamiento
y depuración de núcleos no
incluidos en el Plan Nacional de A. Ejemplo
Calidad de las Aguas, priorizando la de lagunas
utilización de tecnologías blandas creadas para
(lagunajes, filtros de macrófitas, la depuración
filtros vivos, etc.). terciaria de aguas
en el río Congost
(Barcelona).
Fomentar que los programas

de medidas de los planes
hidrológicos de cuenca contemplen
actuaciones ligadas al desarrollo
de infraestructuras verdes que
sean coherentes con el cuerpo B. Creación
normativo en materia de agua de corredores
y naturaleza. ribereños en
el río Eresma
(Segovia).
(Continúa)
Actuación Ejemplo
Promover una gestión integrada

de las zonas inundables,
especialmente de las Áreas con C. Reapertura
Riesgo Potencial Significativo de brazos
de Inundación (ARPSI), que secundarios
permita la compatibilización en un tramo
de su aprovechamiento con el encauzado del
mantenimiento de sus servicios río en la ARPSI
ambientales y la conversión de las del Bajo Arga
ARPSI en infraestructuras verdes. (Navarra).
D. Vista parcial
del Parque Fluvial
Facilitar la adopción de medidas
del río Arga en
naturales de retención del agua
Pamplona, en
en los ámbitos urbano, agrícola,
cuyo diseño
forestal y fluvial (sobre todo de
y ejecución
aquellas de carácter multifuncional
se adoptaron
y que cuenten con una elevada
medidas para la
eficacia desde el punto de
retención natural
vista de la retención de agua
del agua (Fuente:
y sedimentos).
Ayuntamiento de
Pamplona).
Ayudar al desarrollo de planes

y programas de restauración
de ríos y humedales, coherentes E. Eliminación
con las obligaciones normativas de azud no
(europeas, nacionales y funcional en el
autonómicas) y dirigidas a río Moratalla
recuperar procesos esenciales para (Murcia) para
el buen estado de los sistemas favorecer la
acuáticos , a partir de la mejora dinámica fluvial
hidromorfológica, biológica y (Fuente: CH
físicoquímica de las masas de agua. Segura).
Estimular la mejora de la F. Creación de

conectividad fluvial como pasos para peces
elemento clave de su estado en obstáculos
ecológico, de acuerdo con la transversales,
legislación europea, estatal y como
autonómica y con los instrumentos mecanismo
de planificación y gestión para fomentar
hidrológicas. la conectividad
fluvial. Río Ebro.
(Continúa)
Actuación Ejemplo
Impulsar el desarrollo de planes y G. Restauración

programas de restauración de las del estuario
aguas de transición y de las zonas superior de
litorales, contribuyendo a un mejor la ría del Oka
equilibrio del transporte sólido (Gipuzkoa), en
a lo largo de la línea de costa, a el marco de
una adecuación de la cuña salina un proyecto
y al mantenimiento de espacios Life sobre
litorales de especial interés para la recuperación
conservación (albuferas, lagunas de ambientes
y humedales litorales, humedales estuarinos
costeros, cordones y flechas (Fuente:
litorales, deltas, estuarios, etc.). Gobierno Vasco).
Potenciar la adopción de técnicas

de diseño urbano y periurbano
que mitiguen la degradación de H. Renaturalización
los ríos y humedales existentes de la red de
en su entorno, y que hagan drenaje urbano
posible que los ríos y humedales mediante
urbanos proporcionen un amplio técnicas de
rango de funciones y de servicios bioingeniería.
ambientales. Área de Sabadell
(Barcelona).
Desarrollar actuaciones que

permitan la mitigación de
fenómenos extremos a través
de áreas de inundación temporal I. Recuperación
en las que se compatibilice la de áreas
laminación de avenidas con la inundables sobre
recuperación de hábitats de antiguas zonas
interés y con el mantenimiento de de extracción de
actividades humanas. áridos en el río
Jarama (Madrid).
Favorecer la constitución
de las obras hidráulicas
J. Adecuación
(embalses, canales, etc.) como
de canales
infraestructuras verdes
históricos como
o como elementos territoriales
infraestructuras
sinérgicos con las infraestructuras
verdes.
verdes.
Nacimiento del
Canal de Castilla
(Palencia).
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sión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y
de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo
Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión
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Bloque II.B
Los desafíos
económicos
y financieros
Capítulo 15
Crisis fiscal, agua y cambio climático
José Carlos Díez1
Cambiar el mundo, amigo Sancho, que no es locura ni utopía, sino Justicia.

Don Quijote
1. Introducción
Tras la acción intergubernamental de las Cumbres del Clima y el debate en la opinión
pública de los países en las últimas décadas, la mayoría de escépticos empiezan a
aceptar la evidencia empírica y los estudios científicos que relacionan el aumento ex-
ponencial de emisiones contaminantes con el uso de combustibles fósiles. En 1972
se celebró en Estocolmo la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente
Humano. Dos décadas después se celebraría en Río de Janeiro la llamada Cumbre
de la Tierra sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Desde entonces, se han celebrado
23 cumbres del clima en las que han participado la mayoría de países del mundo,
con decisiones vinculantes y de obligado cumplimiento para la legislación de los
países firmantes.
El calentamiento global es un hecho, continúa avanzando y tiene varios efectos;

el principal sobre el agua, ya que la mayor temperatura intensifica la evaporación y
hace que el agua se convierta en un recurso cada vez más escaso. El reto del agua
en la era del cambio climático tiene diversas consecuencias, y su enfoque debe ser
holístico. En este artículo centraremos el análisis desde un enfoque de desarrollo
económico. El World Economic Forum ha situado al agua como uno de los principales
retos del siglo xxi para el desarrollo económico de los países. Naciones Unidas ha
incluido el agua como uno de sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible en su Agenda
2030. Y la Comisión Europea ya ha desarrollado varias directivas de economía circu-
lar donde el reciclaje del agua es determinante.
1 Director del Foro de la Economía del Agua.

España es un país sometido a estrés hídrico y muy afectado por el cambio climá-
tico. La pluviosidad es baja, muy irregular y con un ciclo de sequías que pone en ries-
go la sostenibilidad del ciclo integral del agua. Es líder mundial en turismo y recibe
80 millones de turistas con un consumo per cápita de agua mayor que un ciudadano
residente, la mayoría en verano, en el momento de menor pluviosidad, y en la costa y
las islas, los lugares más sometidos a estrés hídrico. El sector agrícola, que consume
el 70 % del total del agua en España, genera tan sólo el 3 % del total de empleos de
la economía. Y el 30 % de las explotaciones agrícolas que usan regadíos de manera
eficiente general el 70 % del valor añadido de todo el sector.
Cuando los recursos son escasos, el ser humano siempre lo ha resuelto haciendo
un uso más eficiente de ellos. La historia y la teoría económica nos enseñan que
la mejora de la eficiencia exige una mejor regulación, especialmente en el uso de
bienes públicos, como es el agua, y un aumento de la inversión, del stock de capital
e innovación de nuevos materiales o técnicas de gestión. En España el recurso se
gestiona por las cuencas hidrográficas, pero en el caso del ciclo integral del agua
hay 2.500 operadores, y cada municipio y cada contrato de concesión suponen una
regulación particular que resuelve el problema local pero no el problema global de
escasez del recurso. Por lo tanto, hay mucho margen para mejorar la regulación con
el fin de conseguir los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas en su
Agenda 2030.
Las directivas europeas de economía circular exigen avanzar en el reciclaje de

aguas residuales. España recicla el 15 % del total del agua que consume, por encima
del promedio europeo. El problema es que la mayor parte de Europa, especialmen-
te el centro y el norte, no está sometida a estrés hídrico y la comparación no es
pertinente. Al compararnos con zonas de estrés hídrico con retos similares a los de
España, como Israel y California, vemos que estos reciclan el 70 % de las aguas que
consumen. En el sector agrícola hay mucho margen de mejora en el uso individual
de exportaciones, pero debe ser combinado con una buena regulación del recurso
global. España aprovechó los fondos europeos para construir varias depuradoras que
se están usando al 30 % de su capacidad, y el consumo urbano en las zonas coste-
ras está garantizado. Sin embargo, en el norte de España también están sufriendo
los efectos del cambio climático y de las sequías, y el consumo urbano en zonas
supuestamente húmedas como Galicia no está garantizado en 2018.
A continuación analizaremos la evolución de la inversión en España en el sector

del agua y el impacto de la crisis económica sobre la misma. Analizaremos las res-
tricciones que supone tener una elevada deuda pública y las reglas de gasto y esta-
bilidad presupuestaria sobre esa inversión. España es líder mundial en tecnología y
gestión del agua, las empresas españolas también lo son en muchos países y es un
sector que genera decenas de miles de empleos. Por lo tanto, también analizaremos
el reto del agua en clave de política industrial y tecnológica como una oportunidad
para crear empleos de calidad en la era de la tecnología global.
Crisis fiscal, agua y cambio climático 201
2. Burbuja, Gran Recesión y la inversión en agua

en España
Desde 1993 hasta 2008 España registró el mayor periodo de crecimiento sostenido
de la Democracia. La mayoría de análisis han destacado la burbuja inmobiliaria y el
boom de crédito durante ese periodo (véase Díez, 2013). Pero en España pasaron
muchas más cosas. La inversión en infraestructuras públicas ha permitido, por ejem-
plo, recibir a más de 60 millones de turistas en nuestros aeropuertos en 2016. Ha
permitido su movilidad en la mayor parte del territorio peninsular a través de la red de
alta velocidad. La inversión en mejora de los puertos ha permitido que vengan 9 millo-
nes de turistas en cruceros. Sin estas inversiones no sería posible explicar los niveles
de saturación turística en determinadas ciudades como Barcelona. Cataluña es la
comunidad autónoma que más inversión pública en infraestructuras ha recibido de
la administración central desde 1991. Y tampoco sería posible explicar que la isla
de Mallorca reciba más turistas que Brasil, Argentina, la India o Australia. O que las
islas de Ibiza o Lanzarote reciban más del doble de turistas que las islas Maldivas.
La inversión en puertos y la red de carreteras ha permitido triplicar las importa-
ciones y cuadruplicar las exportaciones de bienes desde 1993. Gracias al fin del
monopolio público en el sector de telecomunicaciones y los planes públicos para
avanzar en la era digital (véase OCDE, 2010), España es el país europeo con mayor
red de fibra óptica de alta velocidad y el tercero del mundo, tan sólo superado por
Japón y Corea del Sur. En todas estas inversiones, la colaboración público-privada ha
sido determinante para su expansión y sus efectos sobre el desarrollo económico y
la creación de empleo.
El sector de gestión del agua fue en el que más creció la inversión durante el largo
periodo expansivo de la economía española. En la Figura 15.1 se puede observar que
la inversión en capital físico en el sector del agua y la recogida de residuos duplicó su
stock de capital durante el periodo entre 1996 y 2010. El crecimiento de la inversión
en agua fue el doble que el crecimiento del PIB. Este intenso periodo de inversión
ayuda a explicar que en España se cumplan los objetivos de desarrollo sostenible de
acceso universal de la población y a buen precio, y que seamos líderes europeos y
mundiales en reciclaje y gestión de aguas residuales.
Sin este gran esfuerzo inversor tampoco sería posible explicar que durante la peor
crisis económica en 80 años, en la que uno de cada cinco españoles que trabajaba
en 2008 perdió su empleo y 1,8 millones de hogares tuvieron todos sus miembros en
paro, los casos de familias que se quedaron sin el acceso necesario al agua marcado
por Naciones Unidas supusieron un porcentaje mínimo de la población. En la mayoría
de casos, o bien los servicios sociales de comunidades autónomas y ayuntamientos
se hacían cargo del recibo, o bien las propias empresas públicas, privadas o mixtas
del sector asumían ese coste dentro de su obra social y sus programas de Respon-
sabilidad Social Corporativa.
190,0
160,0
130,0
100,0
70,0
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Stock de Capital Agua PIB
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Contabilidad Nacional.

Figura 15.1. Inversión en agua versus PIB.
Pero como se puede observar en el gráfico, la crisis que comenzó en 2008 afectó
intensamente a la inversión en el agua. La inversión pública total en 2011 era similar
a la de 2007, y desde entonces la inversión ha caído a la mitad. El último dato dispo-
nible de contabilidad nacional es de 2014 y en esos tres años la inversión en agua
se redujo en un 60 %. Por lo tanto, el sector sufrió lo que se denomina en la literatura
económica un frenazo brusco (véanse Calvo, 2008 y Díez, 2012).
Con el actual nivel de inversión, España no podrá cumplir los Objetivos de Desa-
rrollo Sostenible de Naciones Unidas en la Agenda 2030, ni tampoco las nuevas di-
rectivas europeas de economía circular. En el siguiente apartado analizaremos cómo
la crisis fiscal y la baja inversión en el sector del agua en España condicionan la
capacidad de conseguir superar los retos del agua y cumplir con los compromisos
adquiridos por España en las Cumbres del Clima.
3. Crisis fiscal, agua y cambio climático

La crisis fiscal en muchos ayuntamientos fue muy intensa y el ajuste se concentró
principalmente en inversión. El agua en España es de titularidad pública y la gestión
integral del ciclo urbano para el consumo humano depende de los ayuntamientos,
que concentran buena parte de la inversión en el sector. La restricción de crédito y el
fuerte aumento de los costes financieros de las empresas también contribuyeron al
frenazo de la inversión privada.
Varios ayuntamientos altamente endeudados han necesitado la ayuda financiera

del gobierno central. El caso más representativo es el de la ciudad de Madrid que,
con el 8 % de la población española en 2012, tenía el 20 % del total de deuda de los
ayuntamientos de España. La deuda sobre los ingresos anuales del ayuntamiento
de Madrid en 2012 suponía el 150 %, cuando en el promedio de ayuntamientos era
del 50 %. Hubo casos aún peores, como el del Ayuntamiento de Alcalá de Henares
donde la deuda alcanzó el 275 % de sus ingresos anuales; pero por la magnitud de
su deuda en euros, Madrid fue el caso más relevante.
El ayuntamiento había emitido bonos en los mercados de capitales y solicitado
créditos bancarios para financiar esa deuda, y la brusca caída de sus ingresos por el
estallido de la burbuja inmobiliaria y el súbito frenazo de la actividad que provocó la
crisis global habrían llevado al ayuntamiento a no pagar sus deudas. La intervención
del gobierno central evitó el impago que hubiera afectado, a su vez, al riesgo de im-
pago de España y al riesgo de salida del euro, que finalmente fue lo que provocó el
rescate de los socios europeos en 2012.
Los ayuntamientos, ante una restricción de crédito tan brusca, se vieron obligados
a reducir significativamente sus déficits públicos, que no podían financiar y ajustar su
estructura de gasto público a la nueva realidad de sus ingresos porque estaban arti-
ficialmente inflados por el boom y la burbuja inmobiliaria. La mayoría de partidas de
gasto se vieron afectadas pero, como suele suceder en todas las crisis, la inversión
es la que más sufre. Si se frena en seco la inversión en infraestructuras, la ciudad se
resiente, aunque puede continuar con su actividad. Si se recorta en gasto corriente,
ya sea en sueldos de personal empelado o en gasto social, el coste político es mu-
cho mayor. Por esta razón, en todos los países del mundo la inversión es la partida
que más recortes sufre durante las crisis económicas.
Desde el gobierno central se articularon planes específicos de racionalización
financiera para las ciudades con mayor endeudamiento y mayor riesgo de impago.
En 2012 la Ley de Estabilidad Financiera estableció una regla de gasto de obligado
cumplimiento de todos los ayuntamientos. Desde entonces, la regla impide a los
ayuntamientos aumentar el gasto por encima de aproximadamente el 2 %. Si esa
regla se mantiene con un techo del 2 %, los ayuntamientos españoles no recupera-
rían el nivel de gasto de 2010 hasta 2025. Y en 2025, el cambio climático exigiría
inversiones más elevadas que en 2010.
La regla tiene problemas de diseño ya que 2025 es el objetivo del BCE de esta-
bilidad de precios. Por lo tanto, si se mantiene la regla tal como está, supondría el
estancamiento del gasto y la inversión municipal en términos reales, descontada la
inflación. Eso impediría a muchas ciudades españolas donde está aumentando la
población y la llegada de turistas acometer las inversiones necesarias para evitar
cuellos de botella que limiten el desarrollo económico y la creación de empleo.
La inversión fue la partida que sufrió un recorte más intenso entre 2011 y 2013
y es la que se ve más afectada por la regla de gasto. Dicha regla ayuda a explicar la
intensa reducción de deuda de los ayuntamientos españoles. Entre 2012 y 2017 el

total de la deuda municipal en euros se ha reducido un 27 % y en el caso del ayun-
tamiento de Madrid un 53 %. El ratio de deuda sobre ingresos del agregado de todos
los ayuntamientos ha pasado de niveles próximos al 70 % en 2012 a situarse por
debajo del 40 % en 2017, mínimos inferiores incluso a los de 2007 en el pico máximo
de ingresos derivados de la burbuja inmobiliaria.
Desde la Federación de Municipios se reclama la modificación de la regla de
gasto argumentando que el ajuste financiero ha sido excesivo. Muchos ayuntamien-
tos tienen cero euros de deuda y liquidez disponible para acometer inversiones sin
necesidad de endeudamiento. Por lo tanto, la regla es susceptible de ser mejorada,
pero en el mejor de los escenarios, como advierte Naciones Unidas, en España solo
con inversión pública no será posible acometer las cuantiosas inversiones necesarias
para asumir el reto del cambio climático.
España tiene una deuda pública del 100 % del PIB, la mayor desde 1909, y un
déficit público estructural elevado. El déficit estructural se concentra en el sistema
público de pensiones. Por lo tanto, si el gobierno central aumentara mucho la regla
y permitiera a los ayuntamientos gastar esa liquidez disponible, debería recortar las
pensiones u otras partidas de gasto social para retornar a la senda de sostenibilidad
de la deuda pública.
En España tras las crisis de deuda, como sucedía en dichas crisis en los países
emergentes, se ha producido un resurgimiento de los procesos de renacionaliza-
ción, especialmente en el caso del agua. En el escenario actual de limitación de la
inversión, varias ciudades españolas han iniciado procesos de renacionalización, mal
llamados de remunicipalización. Aunque el agua es un bien público gestionado por el
estado, su ciclo integral urbano es excluible mediante precio y su consumo es com-
petitivo, por lo que asume las características de bien privado.
En este país existen empresas públicas de gestión del ciclo urbano del agua, hay
empresas privadas y empresas mixtas público-privadas que gestionan en régimen de
concesión. En los tres tipos de modelo se encuentran casos de buena y de mala de
gestión. Por lo tanto, la cuestión para afrontar el reto del agua y el cambio climático
no recae en el modelo gestión. En la mayoría de los casos los que defienden la re-
nacionalización del agua lo hacen por motivos ideológicos. En los años ochenta en el
Consenso de Washington, Ronald Reagan y Margaret Thatcher defendieron la gestión
privada por su supremacía sobre la pública, y ahora es la extrema izquierda la que
defiende la supremacía de lo público sobre lo privado como un dogma de fe.
Naciones Unidas en su Agenda 2030 toma una posición ecléctica. Sin la partici-
pación privada no será posible acometer las cuantiosas inversiones necesarias para
superar el reto del agua y el cambio climático. Pero para que la participación públi-
co-privada funcione en un bien público debe tener como objetivo el bien común (véase
Tirole, 2017). Para conseguirlo es condición necesaria una buena regulación, con un
buen diseño de incentivos y un compromiso institucional de las empresas en la res-
ponsabilidad corporativa. Esta es la filosofía a la que se comprometen las empresas

que firman el Pacto Mundial, uno de los principales pilares para cumplir los ODS y la
Agenda 2030 de Naciones Unidas.
En el caso de la defensa acrítica de la gestión directa del agua en España, ade-
más de la limitación de la inversión, se genera otro grave problema para resolver el
reto del cambio climático. Para convencer a los ciudadanos de las ventajas de la mal
llamada remunicipalización, se demoniza a las empresas privadas por obtener bene-
ficios, y desde el gobierno local se promete a los ciudadanos que pagarán menos
por el agua.
Los precios que las familias pagan como media por el agua cubren los gastos de
gestión, pero, en la mayoría de los casos, no cubren la depreciación del capital y de
las inversiones (véase Barberán, 2008). Por lo tanto, las promesas de bajar el precio
del agua están poniendo en riesgo el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible de Naciones y la capacidad de la sociedad española para afrontar uno de
los principales retos de este siglo: la escasez de agua.
A principios de siglo, California sufrió una intensa sequía. La ciudad de San Fran-
cisco lideró un programa para afrontar el reto del agua. Se estimaron las necesidades
de inversión y se hizo un programa de pedagogía política desde el ayuntamiento
para explicar la necesidad de subir las tarifas; la decisión se tomó con participación
ciudadana. Hoy una familia media paga unos 90 dólares al mes por el agua que con-
sume y el reciclaje de la misma. En nuestro país la media está próxima a 20 euros.
La renta por habitante de San Francisco es el doble que la de la ciudad de Madrid,
sin embargo los madrileños pagan mucho menos de la mitad que un vecino de San
Francisco por el agua.
El precio de la tarifa en San Francisco se triplicó. El cambio en las tasas se llevó a
cabo mediante modelos de tarifas cruzadas para que no afectara a las rentas bajas.
La cuota fija se redujo significativamente y se aplicó una tarifa progresiva en función
del consumo de agua. Por lo tanto, las rentas altas pagaban más, siendo estas en
general las vinculadas al mantenimiento de piscinas y mayor consumo de agua; la
tarifa progresiva incentivaba así un uso más eficiente del escaso recurso (véase
OCDE, 1999).
4. El reto del agua en la era de la tecnología global

En las últimas décadas, el mundo ha vivido uno de los momentos de revolución tec-
nológica más intenso de su historia, y la gestión del agua no ha sido ajena a estos
cambios. La revolución de Internet y de las comunicaciones permite gestionar la cali-
dad del agua de una depuradora en Polonia desde España. La nanotecnología permite
materiales más resistentes para evitar fugas en la red. Los sensores también ayudan
a reducir las fugas y facilitan enormemente las reparaciones para reducir el agua que
se pierde en la red. Las centrales aprovechan sus residuos para generar electricidad
y reducir el consumo de combustibles fósiles y emisiones de dióxido de carbono.
Los ordenadores han multiplicado por miles de veces su capacidad y la velocidad del
tratamiento de los datos facilitando enormemente la gestión del agua, etc.
La revolución de las comunicaciones ha permitido que los servicios de gestión de

agua sean un bien transable y España tiene varias multinacionales líderes en este
sector que prestan sus servicios en los cincos continentes. Las empresas españolas
construyen y gestionan desde plantas desaladoras en Tampa, EE. UU., hasta plantas
potabilizadoras en China; se ocupan desde la mayor planta depuradora del mundo en
México, hasta la gestión integral del ciclo urbano del agua de la Ciudad de la Habana
en la Cuba castrista.
En la Figura 15.2 se observa la inversión del sector de agua en España en sof-

tware e intangibles desde 1996. Durante la fase expansiva la inversión se multiplicó
por ocho y es una de las claves para explicar el éxito de la internacionalización de las
empresas de agua españolas.
900,0
800,0
700,0
600,0
500,0
400,0
300,0
200,0
100,0
0,0
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Big data sector Agua
Fuente: Instituto Nacional de estadística, Contabilidad Nacional.
Figura 15.2. Big data, software e intangibles del sector Agua.
El cambio climático y la escasez de agua constituyen un gran reto para la huma-

nidad, pero también una oportunidad. Siempre que el ser humano se ha enfrentado
a un reto de escasez, lo ha resuelto con innovación. Y desde siglos recientes la
innovación ha ido siempre de la mano del conocimiento y de la ciencia. Por lo tanto,
el reto del agua debe ser uno de los pilares de la política tecnológica e industrial de
España y de Europa, donde somos líderes mundiales en conocimiento científico y

tecnológico.
Lamentablemente la crisis económica y la crisis fiscal han provocado un des-
plome de la inversión en innovación en el sector del agua, como se observa en el
gráfico de la Figura 15.2. El agua sigue la misma tendencia que el conjunto de la
economía española, que desde 2012 ha recortado la inversión pública en I+D+i un
70 %. La deuda pública está próxima al 100 % del PIB, su nivel más elevado desde
1909. En estas circunstancias se necesitarán varios lustros de disciplina fiscal para
retornar la deuda pública al 60 % del PIB, objetivo del Pacto de Estabilidad y Creci-
miento de la Unión Europea que se incorporó en la Ley de Estabilidad Presupuestaria
en España en 2012, con el compromiso de alcanzar el objetivo de 60 % del PIB de
deuda pública en 2020.
En este escenario, una estrategia que únicamente cuente con inversión pública
no permitirá la inversión en innovación necesaria para resolver el reto del cambio
climático y especialmente el de la escasez de agua en España. Y en clave de desa-
rrollo económico y creación de empleos de calidad, España perdería una gran opor-
tunidad en uno de los sectores donde ha conseguido enormes ventajas competitivas
en el mundo.
5. Conclusiones
El cambio climático aumenta la temperatura de la Tierra, el agua se evapora con más
intensidad y es un recurso cada vez más escaso. La cuestión del agua, además de un
compromiso de solidaridad con las generaciones futuras, es uno de los principales re-
tos económicos en el siglo xxi. Por esta razón, Naciones Unidas lo ha incluido en sus
Objetivos de Desarrollo Sostenible para su Agenda 2030. Las inversiones necesarias
son tan cuantiosas que será necesaria la participación público-privada. Y para que
funcione es necesaria una buena regulación con un diseño de incentivos que consiga
el objetivo del bien común y un compromiso de las empresas con los Objetivos de
Desarrollo Sostenible dentro del Pacto Mundial promovido por Naciones Unidas.
España está sometida al estrés hídrico y es uno de los países en los que el
cambio climático tendrá más efectos sobre el desarrollo económico, la actividad y el
empleo. Por lo tanto, los españoles, además de tener el mismo compromiso interge-
neracional para dejar un pequeño planeta Tierra más sostenible a las generaciones
futuras, debemos incluir el agua en un lugar preferente dentro de la agenda del desa-
rrollo económico. La crisis económica ha provocado un fuerte aumento del endeuda-
miento del país, lo que ha supuesto la caída de la inversión pública en todos los ám-
bitos, y especialmente en el del agua. Con los niveles de inversión actual, España no
podrá cumplir sus compromisos adquiridos en las Cumbres internacionales del Clima,
y la escasez de agua será uno de los principales cuellos de botella para aumentar el
empleo y los salarios de los españoles en la próxima década. Por estas razones se
hace más necesaria que en otros países la participación público-privada, una buena
regulación y un mayor compromiso de las empresas con respecto al el reto del agua.
Se necesita una mejor regulación, especialmente del ciclo integral urbano del agua,
y una reestructuración de su sector agrario con mayor huella hídrica para adecuarlo a
la nueva realidad de escasez del recurso. Por eso el agua debe ser uno de los pilares
de la política industrial y tecnológica en España.
Como nos advirtió Keynes las ideas tienen más poder que los intereses creados.
Una buena regulación, transparencia y rendición de cuentas permitirán alinear los
intereses creados con el bien común. Pero la mayor amenaza en España para supe-
rar los retos del agua, aumentar el empleo, los salarios y dejar a las generaciones
futuras un planeta Tierra más sostenible son aquellos que defienden la supremacía
de lo público sobre lo privado y de lo privado sobre lo público como un dogma de fe.
Lux et veritas.
6. Bibliografía
Barberán R, Costa A y Alegre A. Los costes de los servicios urbanos de agua. Un
análisis necesario para el establecimiento y control de tarifas. Hacienda Pública
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2008-Los-costes-de-los-servicios-urbanos-de-agua.pdf
Calvo G, Izquierdo A y Mejía LF. Systemic Sudden Stops: The Relevance Of Balan-
ce-Sheet Effects And Financial Integration. NBER Working Paper No. 14026,
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Díez JC. Crisis de la Deuda en Europa: ¿Crisis de Emergentes o Sumergidos? Papeles
de Economía 2012; 130:150-166. http://www.funcas.ceca.es/publicaciones/
Sumario.aspx?IdRef=1-01130
Díez JC. Hay Vida Después de la Crisis. Editorial Plaza y Janes, 2013.
OCDE. Household water pricing in OECD countries, 1999; París: OCDE. http://www.
oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?doclanguage=en&co
te=env/epoc/geei(98)12/final
OCDE. Good Governance for Digital Policies: How to Get the Most Out of ICT – the
case of Spain Plan Avanza, 2010. http://www.oecd.org/spain/goodgovernance
fordigitalpolicieshowtogetthemostoutofictthecaseofspainsplanavanza.htm
Tirole J. La economía del bien común. Editorial Taurus, 2017.
Capítulo 16
El reto de la financiación en tiempos
de consolidación fiscal
Santiago Carbó1
En este capítulo se analiza el reto de la financiación del agua en España en tiempos

de consolidación fiscal. Se aprecia que, con independencia de que el sistema último
de gestión del agua sea público o privado, la financiación en los presupuestos gene-
rales del Estado resulta esencial como eje transversal y vertebrador de infraestructu-
ras, calidad, homogeneidad interterritorial y concienciación ciudadana. Se constata,
asimismo, que la austeridad fiscal ha afectado a la inversión en infraestructura y a la
calidad de los sistemas de agua, si bien se observa también una mejora en los últi-
mos años. En todo caso, parece conveniente mejorar los índices de autofinanciación
de las Confederaciones Hidrográficas. También parece que resultaría útil, en términos
de eficiencia de gestión y financiera, favorecer una mayor unidad de mercado. Por
otro lado, la mayor parte de estudios recientes parece sugerir que existe margen para
incrementar las tarifas que los usuarios pagan por el agua. Finalmente, cabe señalar
que la evidencia empírica no es concluyente acerca de la superioridad de la gestión
pública o privada de los servicios urbanos de agua en términos de eficiencia financie-
ra. Asimismo, se observa una tendencia hacia la remunicipalización de los servicios
de gestión de agua, si bien los privados siguen primando.
1. Introducción
Los condicionamientos que la consolidación fiscal puede imponer en cualquier ámbi-
to de la actividad económica trascienden lo público y lo privado y sus efectos multi-
plicadores. El necesario ajuste y responsabilidad en las cuentas públicas (con lími-
tes más o menos discutibles) es una restricción que, en el contexto del agua (y de
sus infraestructuras y gestión) es trascendental. En gran medida, la consolidación
1 CUNEF y FUNCAS. Dirección: CUNEF, Leonardo Prieto Castro 2, 28040, Madrid. E-mail: scarbo@cunef.
edu.
fiscal se produce tras periodos de expansión o de desajuste en el gasto motivado

por necesidades cuasi imperiosas de estímulo o de activación de los estabilizadores
automáticos, como resortes que garantizan coberturas públicas esenciales en tiem-
pos de dificultad. Sin embargo, el agua tiene su propio ciclo. No solo el referente a
todo su proceso de canalización y gestión –al que se hace referencia en diferentes
capítulos de esta obra–, sino también el que marcan periodos en que su gestión re-
sulta especialmente delicada por cuestiones climáticas o dificultades sobrevenidas.
Sea pública o privada la gestión del agua, las infraestructuras, la calidad, los
sistemas de canalización interterritorial, las mismas leyes que aseguran su ade-
cuada y responsable provisión o la concienciación ciudadana dependen, en gran
medida, del protagonismo que el agua tenga en las cuentas públicas y, en tanta
o mayor proporción, de que esa par ticipación se atenga también a criterios de
eficiencia.
En este capítulo se analiza el impacto que la consolidación fiscal puede tener en
la financiación de diferentes facetas de los recursos hídricos. Aunque se consideran
los aspectos presupuestarios fundamentalmente desde la perspectiva del gasto, se
hace también referencia a la eficiencia en el ingreso y a los sistemas de gestión.
El capítulo se estructura en cuatro secciones que siguen a esta introducción. En
la Sección 2 se analiza el papel que el agua, en sentido amplio, tiene en las cuentas
públicas con respecto a su participación actual y a su evolución en los últimos años.
La Sección 3 se refiere a diferentes aspectos en la gestión financiera del agua en el
ámbito público y privado. La Sección 4 ofrece algunas claves sobre las perspectivas
de la financiación del agua en España. Por último, el capítulo se cierra en la Sec-
ción 5 con un resumen de las principales conclusiones.
2. Consolidación fiscal y consideración presupuestaria

En diversos capítulos de este libro se ha abordado la incidencia de diferentes dispo-
siciones normativas en la gestión del agua en España, tanto de carácter comunitario
como de múltiples ámbitos territoriales a escala nacional. Esta regulación se recoge
–en conjunción con las competencias transferidas desde el gobierno central a los
autonómicos– en los Presupuestos Generales del Estado (PGE).
Como cualquier partida presupuestaria, las relacionadas con el agua pueden
verse afectadas por el importante esfuerzo de consolidación fiscal que España ha
debido acometer para cumplir con los objetivos del Pacto de Estabilidad Fiscal com-
prometidos con la UE. Como muestra la Tabla 16.1, el déficit de las Administraciones
Públicas españolas (excluida la ayuda a instituciones financieras) se situó a finales
de 2017 en el 4,33 % (por debajo del 4,5 % que estaba fijado como objetivo máximo).
Esto supone un esfuerzo desde el 5,08 % de 2015 y sitúa las cuentas públicas más
cerca del objetivo final del 3,1 %, que se espera alcanzar a finales de 2018. En todo
El reto de la financiación en tiempos de consolidación fiscal 211
caso, buena parte del ajuste en la senda de consolidación fiscal se ha producido por
la mayor variación del PIB que del gasto público. De hecho, en términos absolutos,
la Administración Central ha aumentado el gasto, al igual que el Fondo de la Seguri-
dad Social, y la mayor parte del ajuste ha recaído en las Comunidades Autónomas
y Corporaciones Locales. Dadas las competencias cedidas a estas administraciones
en materia de gestión del agua, es previsible esperar una incidencia de ese esfuerzo
presupuestario sobre la inversión en esta materia.
Tabla 16.1. Necesidad (–) o capacidad (+) de financiación de las Administraciones Públicas
en España (2015-2016).
En millones de euros En % del PIB

Subsectores 2015 2016 2015 2016
Administración Central –27.850 –28.019 –2,59 –2,52
Estado +320.424 –29.308 –2,83 –2,63
Organismos de la Administración Central +2.574 +1.289 +0,24 +0,12
Comunidades Autónomas –18.687 –9.155 –1,74 –0,82
Corporaciones Locales +5.094 +7.083 +0,47 +0,64
Fondos de la Seguridad Social –13.150 –18.096 –1,22 –1,62
Sistema de Seguridad Social y Mutuas –18.210 –20.283 –1,69 –1,82
Servicio Público de Empleo Estatal +5.237 +2.294 +0,49 +0,21
FOGASA –177 –107 –0,02 –0,01
Total Administraciones Públicas –54.593 –48.187 –5,08 –4,33
Ayudas a Instituciones Financieras –535 –2.389 –0,05 –0,21
Total AAPP y ayuda financiera –55.128 –50.576 –5,13 –4,54
Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
En cuanto a la estructura presupuestaria, tomando como referencia los PGE de

2017, en el «Presupuesto por programas y memoria de objetivos», el Tomo XI (Sec-
ción 23) corresponde, fundamentalmente, a partidas presupuestarias del Ministerio
de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente. Dentro de este se encuentran
los tres programas que se dedican fundamentalmente al agua:
1. Programa 452A. Gestión e infraestructuras del agua.
2. Programa 452M. Normativa y ordenación territorial de los recursos hídricos.
3. Programa 456A. Calidad del agua.
Esta es la estructura fundamental presupuestaria del agua en los últimos años,

si bien es cierto que otros capítulos de los PGE prestan también atención al agua de
forma directa o indirecta en aspectos como regadíos, protección del medio ambiente
o prevención de desastres naturales, entre otros.
El de «Gestión e infraestructuras del agua» es el programa que cuenta con mayor
financiación. En ello tiene mucho que ver que la Administración General del Estado
es, en las cuencas hidrográficas intercomunitarias, la responsable de la gestión, pro-
tección y control del agua y restantes componentes del Dominio Público Hidráulico.
De este programa «cuelgan» la Dirección General del Agua y los Organismos Autóno-
mos adscritos a la misma, dentro del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación
y Medio Ambiente. Su principal labor es la vigilancia del cumplimiento y aplicación de
la legislación de aguas, la Planificación Hidrológica y «la ejecución de actividades y
actuaciones de interés general que se estimen necesarias para la obtención de los
anteriores fines.»
Las principales partidas de inversión en «Gestión e infraestructuras del agua»,
están orientadas a la ejecución de medidas (comprendidas en los planes hidrológi-
cos) destinadas a garantizar el suministro en toda España (algo que, por obvio que
pueda parecer, no es cuestión sencilla en todos los territorios). Se incluyen también
medidas de promoción de la eficiencia en la gestión y de prevención y actuación ante
fenómenos meteorológicos extremos (inundaciones y sequías). También es relevante
(por su incidencia en las partidas de gasto) el programa de conservación integral de
presas y embalses de titularidad estatal y de conservación de otras infraestructuras
existentes que tiene como objeto evitar una pérdida de operatividad de las mismas y
un deterioro progresivo del patrimonio existente.
En las actuaciones para la prevención, gestión y minimización de riesgos deriva-
dos de las situaciones de sequía o inundaciones destacan las acciones que se han
seguido en los últimos años en al ámbito de la Directiva europea específica para las
Inundaciones. En España, la lucha contra los daños provocados por estos eventos ca-
tastróficos ha sido un tema habitual que ocasiona multitud de variaciones presupues-
tarias motivadas por la dificultad de estimación de su incidencia. Como se señala en
los propios PGE, en nuestro país se han identificado ya unos 9.000 km de cauces y
1.000 km de costa que presentan alto riesgo de inundación.
Los PGE ofrecen indicadores de inversión y ejecución en los últimos años para
este programa (Tabla 16.2). La descompensación entre lo presupuestado y lo eje-
cutado (al alza o la baja) se debe, en gran medida, a la imprevisibilidad pero inevi-
tabilidad de ciertos gastos derivados de acontecimientos extremos, pero también al
retraso en el desarrollo de algunas de las acciones presupuestadas. La partida más
destacada, y que supone en torno al 90 % de la inversión, es la dedicada a nuevas
infraestructuras y modernización de las existentes. En 2017 el presupuesto en esta
partida (258 millones de euros) fue algo inferior al de 2016 (260 millones de euros),
pero significativamente más elevado que en 2015 (198 millones de euros), lo que
puede indicar que las presiones de la austeridad sobre los programas de gestión e
infraestructura del agua se han reducido en alguna medida.
Tabla 16.2. Objetivos e indicadores de seguimiento del programa presupuestario «Gestión

e infraestructuras del agua».
2015 2016 2017
Presupuesto Realizado Presupuesto Realizado Presupuesto

Ítem (miles (miles (miles (miles (miles
de euros) de euros) de euros) de euros) de euros)
Nuevas infraestructuras
y modernización de las 198.005,49 246.263,15 260.268,15 156.857,93 258.432,75
existentes
Seguridad
y mantenimiento 260,48 5.637,66 487,67 924,87 5.106,89
de infraestructuras
Actuaciones para la
prevención, gestión y 22.456,00 70.721,56 33.308,75 19.014,70 21.519,46
minimización de riesgos
Estudios, alta tecnología

y actuaciones 5.110,00 8.063,25 4.628,11 3.189,51 4.302,82
complementarias
Fuente: Presupuestos Generales del Estado (2017).
El segundo de los programas destacados en los PGE es el de la «Normativa y

ordenación territorial de los recursos hídricos». El mismo recoge, en esencia, gran
parte de las competencias de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente (SEMA), en
la medida en que esta es responsable de la formulación de las políticas de calidad
ambiental y la prevención de la contaminación y el cambio climático, la evaluación
ambiental, el fomento del uso de tecnologías limpias y los hábitos de consumo me-
nos contaminantes y más sostenibles. Asimismo, también se encarga directamente
de la definición, propuesta y ejecución de aquellas políticas del Ministerio referentes
a la definición de los objetivos y programas derivados de la Directiva Marco del Agua,
y de la gestión directa del dominio público hidráulico.
En este ámbito se desarrollan, principalmente, tres acciones. La primera se refiere

al «análisis de políticas y estrategias» con acciones de prevención sobre demandas de
recursos naturales y otras sobre las posibles alternativas que cabe considerar desde
el lado de la oferta. En segundo lugar, las de evaluación económica y medioambiental
que, dada la limitación de los recursos hídricos, se orientan a adaptar la capacidad
de los recursos disponibles, existentes y previsibles, al desarrollo de las necesidades
potenciales de consumo. Finalmente, también se ocupa de la difusión, promoción y
coordinación institucional.
Siendo todas ellas actuaciones importantes, cuentan con una dotación presupues-
taria algo menor que las de gestión (Tabla 16.3), aunque se incluyen aquí algunas
participaciones accionariales públicas que, incluso siendo decrecientes en el presu-
puesto, tienen aún cierta importancia cuantitativa.
Tabla 16.3. Objetivos e indicadores de seguimiento del programa presupuestario

«Normativa y ordenación territorial de los recursos hídricos».
2015 2016 2017
Inversiones reales
15,00 15,00 0 0 0
(miles de euros)
Reforzar, mediante
transferencias
corrientes y de capital,
6.622,52 6.622,52 7.622,52 7.622,52 7.622,52
fundaciones estatales
y acciones ambientales
(miles de euros)
Adquisición de acciones
y participaciones del
110.560,68 110.557,38 100.620,28 70.615,62 35.030,28
sector público (miles
de euros)
El tercero de los programas de los PGE se refiere a la «calidad del agua». Se

trata, fundamentalmente, de competencias de la Dirección General del Agua y los
Organismos Autónomos adscritos a esta. El objetivo principal es vigilar la aplicación
y el cumplimiento de los objetivos de calidad que se establecen en la Ley de Aguas,
en concordancia con la normativa de la Unión Europea en materia de calidad de las
aguas. Aquí los PGE hacen mención explícita al desarrollo en los últimos años del
Pacto Nacional del Agua. En este sentido, se supone que este programa tiene como
prioridad evitar la degradación de la calidad del medio hídrico y preservar, mejorar y
recuperar las masas de agua y los ecosistemas que soportan, contribuyendo de esta
forma a un desarrollo sostenible. Para ello, entre otras cuestiones, se insta a que los
municipios depuren adecuadamente sus aguas residuales. En particular, se persigue
la mejora del estado de la depuración de las aguas residuales (y de la calidad de las
masas de agua y ecosistemas asociados), el mantenimiento, conservación y protec-
ción del patrimonio medioambiental y la mejora de la gestión.
A pesar del grado de responsabilidad que recae en los municipios respecto a es-
tos temas, se observa también una caída en los últimos años de la inversión de los
PGE, sobre todo en lo que se refiere a mejora del estado de las masas de agua y de
la calidad de los ecosistemas asociados (Tabla 16.4).
Tabla 16.4. Objetivos e indicadores de seguimiento del programa presupuestario «Calidad

del agua».
2015 2016 2017

Ítem (miles (miles (miles (miles (miles
de euros) de euros) de euros) de euros) de euros)
Mejora del estado
de las masas de agua
157.868,00 61.321,23 124.640,94 21.303,05 124.000,00
y de calidad de los
ecosistemas asociados
Mantenimiento,
conservación y protección
2.731,42 2.332,95 927,33 662,83 1.300,00
del patrimonio de medio
ambiente
Mejora de la gestión 510,00 510,00 3.319,28 4.443,75 5.700,00
3. Equilibrio presupuestario, gestión pública y privada

y mecanismos de control
Para establecer en qué medida los presupuestos pueden estar viéndose afectados
por la consolidación fiscal es preciso tratar de establecer criterios de eficiencia en el
gasto e ingreso, así como la extrapolación de estos a todas las administraciones con
competencias en materia de agua.
El propio Ministerio de Medio Ambiente realizó en 2009 un análisis en este senti-
do, precisamente cuando los parámetros de austeridad comenzaban a establecerse
pero aún no eran excesivamente perceptibles. Se analizaron las cuentas presupues-
tarias de las Confederaciones Hidrográficas (que, como organismos autónomos, de-
penden del Ministerio de Medio Ambiente) y se observó un aumento de la capacidad
inversora de estos agentes (capacidad que, como hemos visto en el apartado an-
terior, posteriormente se vio truncado en consonancia con la senda de ajuste fiscal
–aunque se observa una cierta mejora en los últimos años–). En aquel momento ya
se detectaba uno de los principales problemas del equilibrio presupuestario al seña-
larse que se producía «un incremento en el recurso a la financiación vía endeudamien-
to» y que «los ingresos propios de las Confederaciones Hidrográficas materializados
en las partidas de tasas y precios públicos e ingresos patrimoniales» contrastaban
«con el crecimiento de la inversión» y constituían «uno de los motivos del presente

desequilibrio en la estructura económico-financiera de los presupuestos de las con-
federaciones hidrográficas.»
Se apreciaba entonces «un progresivo y acelerado deterioro de la estructura
económico-financiera de las confederaciones hidrográficas» como consecuencia del
aumento de la función inversora de estos organismos, del deterioro de la autofinan-
ciación vía ingresos propios y del insuficiente incremento de los ingresos de tasas
y cánones. Además, también agravaba la situación la excesiva dependencia de los
ingresos vía transferencias (corrientes y de capital) y el creciente endeudamiento.
Se incorporaban a este diagnóstico recomendaciones que, a la postre, no iban a
resultar sencillas o factibles de aplicar en una etapa recesiva del ciclo económico,
como mejorar los índices de autofinanciación de las Confederaciones Hidrográficas,
la repercusión a tasas y cánones de los costes de inversión en infraestructuras o la
redefinición de la función inversora de las Confederaciones (limitándola en los casos
para los que no existiera un instrumento de recuperación de costes).
Estos problemas de financiación de las Confederaciones Hidrográficas eran natu-
ralmente extensibles, por motivos similares, a los que enfrentaban las administracio-
nes regionales y locales en el desarrollo de sus competencias. Además, el problema
se ha ido agravando en la medida en que lo ha hecho la disponibilidad de agua en
España. Como indica el informe realizado por PwC para Acciona (PwC, 2014) que su-
giere la necesidad de acometer una reforma profunda del actual modelo de gestión
del agua en España dado que la creciente escasez de agua está forzando un cambio
tanto en la concepción sobre este recurso como en los modelos existentes para ges-
tionarlo. Se constata que existen deficiencias del marco regulatorio relacionadas con
el elevado número de administraciones públicas que disponen de competencias en
la materia. Asimismo, al igual que en la provisión de otros servicios, existen fallos de
eficiencia derivados de la falta de unidad de mercado ya que «dependiendo de la loca-
lidad en que se ubique el consumidor, existen diferencias significativas en las tarifas
pagadas por los ciudadanos por servicios similares y hay también diferencias en los
conceptos que incluyen dichas tarifas. Estas diferencias, a su vez, no responden a
una lógica económica o de escasez, sino que están influidas por múltiples factores,
muchos de ellos ajenos al propio sector». El informe realiza una comparativa con los
modelos de gestión de otros países y sugiere que resultaría conveniente la creación
de un nuevo marco legislativo y regulatorio que aporte estabilidad y predictibilidad al
sector y permita tanto atraer las inversiones que se necesitan como que estas sean
eficientes.
Tanto en este como en otros informes subyace también la idea de la importancia
de la concienciación de la ciudadanía, ya que la misma tiene una incidencia signifi-
cativa en la sostenibilidad financiera del sistema de gestión del agua. En esta línea,
Martínez et al. (2009) ahondan en la concienciación social con respecto al consumo
responsable del agua, y muestran que este objetivo podría reforzarse con la aplica-
ción del Plan Nacional de Calidad de las Aguas (comentado en la sección anterior
como parte de la acción presupuestaria) e, igualmente, establecen una relación di-
recta entre austeridad y financiación del agua (al señalar que «tradicionalmente, en
España, parte de las inversiones en infraestructuras se han soportado por los pre-
supuestos públicos. No obstante, debido al deterioro de las finanzas públicas que
estamos viviendo, se reducen de forma significativa las posibilidades de esta fuente
de financiación y, en consecuencia, solo queda un camino, que es la tarifa, como
forma de obtener esos recursos»). Estos autores ya muestran que España presenta
en términos de esfuerzo niveles tarifarios inferiores al promedio de la UE y, por tanto
que, ya entonces, existía un recorrido para el aumento de tarifas relacionadas con
en el ciclo del agua.
En un estudio similar, Albiol y Bru (2013) sugieren también que el precio del agua
en España está significativamente por debajo de la media europea y que igualmente
es más reducido que el de otros servicios como electricidad y telefonía (un tema so-
bre el cual es preciso incidir en términos de concienciación ciudadana). Sostienen es-
tos autores que la factura debería incluir todos los costes derivados del ciclo urbano
del agua (desde la captación en embalses hasta su potabilización, control sanitario
y distribución). Afirman, en definitiva, que la principal fuente de financiación del ciclo
del agua en España debería ser la tarifa cargada a los usuarios siguiendo el principio
de «quien usa el agua, la paga».
En la cuestión de cómo aplicar esas tarifas, el papel de los organismos locales
y la opción por modelos de gestión privada o pública deviene en esencial. Como
señalan García-Rubio et al. (2015) se ha dado incluso la circunstancia de que los
sistemas tarifarios han ganado importancia en España como instrumento para me-
jorar la eficiencia del sistema en relación a las tradicionales políticas de oferta
basadas en la inversión en infraestructuras. Se afirma que, aunque el sistema ha
ganado en eficiencia, quedan muchos retos y mejoras que afrontar en materia de
tarifas relacionadas con el agua y que, en definitiva, para lograr un auténtico desa-
rrollo y de forma uniforme sería conveniente crear un organismo regulador único e
independiente.
De forma similar, García-Valiñas et al. (2017) analizan los sistemas de propiedad
del agua en 386 municipios especiales y muestran que los precios del agua son
menores cuando el sistema es público y que estos se encarecen cuando la gestión
se externaliza. También señalan que los esquemas mixtos público-privados también
suelen ofrecer precios mayores. Sin embargo, no encuentran evidencia concluyente
sobre qué tipo de gestión (pública o privada) resulta más eficiente. Este es un resul-
tado común a muchos otros estudios en la esfera nacional e internacional sobre el
que no existe consenso.
Como mencionan Picazo-Tadeo et al. (2012), la elección entre sistemas de gestión
públicos, privados o mixtos en España está considerablemente condicionada por fac-
tores ideológicos más que por criterios de eficiencia.
4. Otras claves y perspectivas para la financiación

A pesar de que los resultados empíricos no parecen ser concluyentes respecto a
qué tipo de gestión (pública o privada) resulta más eficiente para la financiación del
agua, es importante señalar que la existencia de un marco regulatorio que motive
criterios de eficiencia puede ayudar a que ambas alternativas puedan mejorar frente
a la situación actual. El actual Programa Nacional de Reformas en España comprende
algunas medidas para tratar de avanzar en ese objetivo. Por ejemplo, en 2016 se
llevó a cabo una revisión completa de la normativa sobre contratación pública que, en
el ámbito que nos ocupa, tiene especial incidencia en el Proyecto de Ley sobre Proce-
dimientos de Contratación en los Sectores del Agua, la Energía, los Transportes y los
Servicios Postales. Se trata de una revisión motivada por la necesidad de transponer
las Directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE y 2014/25/UE que afectan al diseño in-
tegral de los mecanismos de contratación pública. En general, esta reforma persigue
incrementar la transparencia en los procedimientos de contratación y simplificarlos
(básicamente mediante trámites electrónicos).
Más allá de los sistemas de gestión, el Programa Nacional de Reformas también
reconoce la necesidad de aumentar la inversión en los sistemas de calidad del agua
mediante la colaboración entre administraciones. En particular, prevé un gasto de
1.100 millones de euros en el horizonte 2014-2020, principalmente para el sanea-
miento y depuración, en colaboración con los organismos regionales pertinentes.
Asimismo, no puede obviarse el papel que la gestión del agua tiene en el nuevo
diseño del sistema de cualificaciones profesionales en la medida en que se ha apro-
bado el Título Superior en Gestión del Agua.
Más allá del reconocimiento más o menos amplio de la importancia del agua y su
gestión en los programas de reforma, otros aspectos estructurales merecen atención
como, por ejemplo, los aspectos impositivos. Trejo y Ome (2013) analizan los siste-
mas tributarios relacionados con el agua en España. Señalan cómo las Comunidades
Autónomas, en el uso de su autonomía financiera conferida y sus competencias, han
optado, principalmente, por la creación de cánones del agua, lo que les permite incre-
mentar los ingresos propios y, a su vez, ayudar a velar por la utilización racional del
agua, al menos de forma programática. Apuntan sin embargo que, a pesar de que es
posible la coexistencia entre los cánones estatales y los autonómicos, no lo es la fi-
jación de tributos autonómicos sobre hechos imponibles gravados por el Estado (una
duplicidad que se ha dado en algunas ocasiones). Este tipo de conflictos parecen,
en cualquier caso, superables, aunque oscurecen el análisis de la auténtica cuestión
relevante en esta esfera, que no es otra que la eficiencia de las tarifas aplicadas. En
este punto, Suárez et al. (2015) afirman que la eficiencia en la fijación de tributos y
precios para el agua se ha convertido en un tema muy sensible a escala municipal,
sobre todo en territorios donde la escasez de recursos hídricos es significativa. Seña-
lan los autores que se están empleando de forma cada vez más frecuente sistemas
de tarificación en bloques que, supuestamente, equivalen a precios más progresivos

y, en este sentido, son socialmente más eficientes. Estos sistemas deberían, en
principio, contribuir a una asignación más eficiente de los recursos vinculados al agua
y a una mejor conservación de los mismos. Los autores emplean datos de 967 mu-
nicipios y encuentran que la subida de las tarifas está relacionada con factores
ambientales asociados a la disponibilidad de agua, pero también a variables relacio-
nadas con estrategias políticas e ideológicas. Se sugiere que un número importante
de municipios ha optado de forma «desesperada» por la privatización de servicios
cuando los ingresos fiscales se han visto seriamente reducidos y las necesidades de
consolidación fiscal se han hecho más imperiosas.
Sin embargo, en algunos territorios también se ha observado una tendencia ha-
cia la remunicipalización de los servicios de gestión del agua tras episodios en los
que se ha identificado un deterioro del servicio y dificultades para cumplir con los
objetivos fijados en la concesión inicial. En todo caso, se señala que la tendencia a
la privatización parece primar sobre la de la remunicipalización. Se sugiere también
que es difícil que la remunicipalización aumente de forma considerable en la medida
en que rescindir una concesión puede ser un proceso legal complejo y en España se
puede prolongar hasta el entorno de los 18 años. Como señalan Ruiz-Villaverde et al.
(2015), como consecuencia de la ola de desregulación y privatización de empresas
públicas que se inició en las economías anglosajonas a finales de los años setenta,
muchos países industrializados cambiaron su legislación para permitir la externali-
zación de los servicios locales y España pareció seguir esta tendencia. Los autores
observan que desde mediados de la década de 1980 muchos municipios españoles
comenzaron a privatizar el servicio urbano de agua. Sin embargo, aprecian que tres
décadas después de las primeras privatizaciones, en un entorno de creciente oposi-
ción a otras nuevas, muchos de los municipios se centraron en la recuperación de
la gestión del servicio. En todo caso, la evidencia empírica aportada se encuentra
en la línea de los estudios anteriores en cuanto a la ausencia de una evidencia con-
cluyente acerca de la superioridad de la gestión pública o privada de los servicios
urbanos de agua.
Ante la difícil situación de la financiación del agua en numerosas localidades es-
pañolas, algunos entes municipales han optado por la vía de la cooperación. En este
sentido, de Mello y Lago Peñas (2012) comparan las experiencias de cooperación in-
termunicipal de Brasil y España. Su análisis sugiere que los principales beneficios de
este esquema residen en ventajas de escala (sobre todo para municipios de tamaño
reducido), que permiten reducir costes y aumentar los beneficios. Los autores ofre-
cen evidencia empírica que sugiere que los municipios de menor tamaño en España
operan en una escala sub-óptima y que existen incentivos económicos claros para
formar consorcios de gestión de agua intermunicipales. La evidencia de Brasil parece
exportable al caso español en la medida en que se concluye que pueden producirse
importantes ganancias de eficiencia y derramas positivas a través de la cooperación
para los municipios participantes en los mencionados consorcios.
5. Conclusiones: un decálogo sobre las dificultades

de la financiación del agua en España
En este capítulo se han analizado los principales aspectos relacionados con la difi-
cultad de la financiación del agua en España, en momentos como los actuales en los
que la consolidación fiscal es un objetivo primario de política económica y, a su vez,
un condicionante o restricción de primer orden.
Del análisis realizado se obtiene un decálogo, no necesariamente exclusivo, de con-
clusiones sobre la situación y las perspectivas de la financiación del agua en España:
1. En cuanto a los sistemas de gestión del agua, ya sean públicos o privados, la
financiación en los PGE resulta esencial puesto que afecta a cuestiones trasver-
sales como las infraestructuras, la calidad, los sistemas de canalización interte-
rritorial, el entorno normativo que asegura su adecuada y responsable provisión
o la concienciación ciudadana. De la estructura legal y la dotación de recursos
dependen también la eficiencia del conjunto del sistema.
2. En el ámbito de los presupuestos públicos nacionales existen tres programas
relevantes de inversión relacionados con el agua, dependientes del Ministerio de
Agricultura y Medio Ambiente, que comprenden la «Gestión e infraestructuras del
agua», la «Normativa y ordenación territorial de los recursos hídricos» y la «Calidad
del agua». Todos ellos parecían encaminados a aumentar su peso en los PGE pero
la crisis truncó, en buena medida, el impulso inversor. En años más recientes y en
consonancia con importantes planes (como el de Calidad del Agua) se ha retoma-
do una senda de inversión que, en cualquier caso, se antoja aún moderada.
3. Entre los principales problemas en el sistema de financiación nacional destaca
el incremento en el recurso a la financiación vía endeudamiento. También, el
contraste entre los ingresos propios de las Confederaciones Hidrográficas mate-
rializados en las partidas de tasas y precios públicos e ingresos patrimoniales y
el crecimiento de la inversión, lo que generaba mayores desequilibrios financieros
en la estructura presupuestaria de dichos organismos.
4. Parece necesario mejorar los índices de autofinanciación de las Confederacio-
nes Hidrográficas, la repercusión en tasas y cánones de los costes de inversión
en infraestructuras y la redefinición de la función inversora de dichos organis-
mos en función de la capacidad o no de asumir esos costes en función de sus
ingresos.
5. Como en otros servicios, no parece existir unidad de mercado en el territorio es-
pañol. Se producen diferencias significativas geográficas en las tarifas pagadas
por los ciudadanos por servicios similares.
6. Resultaría pertinente la creación de un marco legislativo más homogéneo que per-
mitiera establecer objetivos y sistemas comparables de eficiencia en la gestión
entre las administraciones de distintos territorios.
7. Parece igualmente conveniente la existencia de una autoridad reguladora única

que homogeneice criterios y favorezca un tratamiento regulatorio igualitario entre
territorios.
8. La mayor parte de los estudios recientes sugieren que existe margen para au-
mentar las tarifas aplicadas para cubrir el ciclo del agua en España. Su nivel se
antoja sensiblemente inferior al de otros países europeos y también al de otros
servicios como el de telefonía o el de electricidad.
9. La evidencia empírica no es concluyente acerca de la superioridad de la gestión
pública o privada de los servicios urbanos de agua en términos de eficiencia
financiera.
10. Se observa una tendencia hacia la remunicipalización de los servicios de gestión
de agua, si bien los privados siguen primando.
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Capítulo 17
Recuperación de costes y reposición
de activos
Alberto del Villar1
Por recuperación de costes, en el ámbito de los servicios del agua, entendemos la

capacidad de generar flujos económicos de los usuarios de los servicios del agua y
de los beneficiarios de los ecosistemas relacionados, suficientes para atender a la
financiación de los servicios, la reposición de las infraestructuras asociadas a los
mismos, la mitigación y corrección de las externalidades negativas y la asignación
de los recursos escasos.
La recuperación de costes atiende a cuatro apartados, pero se centra en una úni-
ca figura: el precio de los servicios del agua. Esta es la clave principal de los análisis
de valoración de los servicios del agua.
1. Introducción
Todos los aspectos relacionados con la recuperación de costes de los servicios del
agua se centran en el carácter económico del agua como activo productivo tanto en
la función de producción de las actividades económicas como en la de elemento
integrado de un ecosistema que produce bienes ambientales. Su carácter de activo
productivo se completa con el de finito y excluyente en su uso, imposibilitando la uti-
lización de este recurso en actividades sucesivas o simultáneas. De ahí que integre
todas las funciones de un bien de carácter económico como factor productivo y de
oferta excluyente.
Esta naturaleza de excluyente requiere de un sistema de asignación que propor-
cione una oferta de recursos para satisfacer la demanda de los mismos, siempre
basados en sistemas de precios bajos o aceptables para los usuarios. Tradicio-
nalmente se han buscado fórmulas para evitar conflictos, lo cual ha motivado la
1 Profesor Universidad de Alcalá (Alcalá de Henares, Madrid). Departamento de Economía Aplicada.

constante búsqueda de agua y la regulación hasta el límite de las fuentes naturales

en determinadas regiones. Esta práctica se ha traducido en incrementos de costes
que, en la mayor parte de los casos, no se han trasladado a los precios.
El interés por la política de precios de los servicios del agua, y su papel como
instrumento de gestión, despertó hace más de tres décadas (Griffin y Martin, 1981).
Desde entonces mucho se ha avanzado en conocer sus niveles, estructura y forma-
ción en el ámbito de la prestación de los servicios del agua.
Dentro de las múltiples funciones que pueden cumplir los precios como herramien-
tas de gestión, cabe resaltar la de que son el único instrumento que puede recuperar
los costes, por parte de los usuarios de los servicios, incurridos en la producción de
bienes y servicios relacionados con el agua.
Este papel de los precios trasciende la escala nacional en los países de la Unión
Europea, derivando en normativas de aplicación obligatoria para todo su ámbito le-
gislativo. En este contexto, a través de la aplicación del principio de recuperación de
costes establecido en el artículo 9 de la Directiva Marco del Agua (DMA)2, se esta-
blece la obligatoriedad de aplicar una política de precios del agua que proporcione in-
centivos adecuados para el uso eficiente del agua y el cumplimiento de los objetivos
ambientales, así como una contribución adecuada de los diversos usos del agua a la
recuperación de los costes incurridos en la prestación de estos servicios.
La aplicación de esta norma es la que traslada a la gestión de los servicios del
agua la instauración de mecanismos de recuperación de costes, que no son otra
cosa que instrumentos de precios sobre los que tarificar los servicios del agua y la
utilización de los ecosistemas asociados al agua por parte de los usuarios y bene-
ficiarios.
2. El artículo 9 de la DMA ¿Qué dice realmente?
2.1. Sistema de precios y recuperación de costes

El objetivo de un sistema de precios presenta un triple carácter. De una parte, su
principal objetivo es retribuir a los factores de producción que han participado en el
intercambio de los bienes y servicios de un mercado. De igual modo, el precio se
presenta como una guía o indicador de la escasez relativa de los bienes y factores en
una economía, lo que supone la valoración cuantitativa de los esfuerzos en la realiza-
ción de las actividades económicas. Por último, en los últimos años, se ha destacado
el papel de los precios como coadyuvante de otras políticas para introducir ciertos
incentivos, como es la protección al medio ambiente.
2 Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2000 por la que se
establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DOCE 22.12.2000).
Recuperación de costes y reposición de activos 225
El artículo 9 de la DMA reconoce todos estos aspectos de los sistemas de pre-

cios. Por un lado, pretende que los mismos sean un instrumento de recuperación
de costes incurridos en la prestación de los servicios del agua (retribución de los
factores productivos), señalando la «contribución adecuada» de los usos del agua.
En segundo término, estable una valoración del agua como activo económico esca-
so al señalar que «la política de precios del agua proporcione incentivos adecuados
para que los usuarios utilicen de forma eficiente los recursos hídricos». Por último,
la pretensión de que los precios sean un instrumento de la política ambiental está
clara cuando señala, en el apartado 2 de este artículo 9, la inclusión en los planes
hidrológicos de cuenca de «información sobre las medidas que tienen la intención de
adoptar para la aplicación del apartado 1 y que contribuyan al logro de los objetivos
medioambientales de la presente Directiva».
Estas cuestiones se han reforzado en la Comunicación de la Comisión Europea al

Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social sobre política de tari-
ficación y uso sostenible de los recursos hídricos (COM [2000] 477 final; EC, 2000).
En este sentido, las políticas de precios deben basarse en la evaluación de los costes
y beneficios del uso del agua y tener en cuenta tanto los costes financieros que su-
pone la prestación de servicios como los ambientales y los del recurso.
El principio inspirador es la protección del medio ambiente, de forma que pro-

pugnaba como máximo objetivo el uso sostenible de los recursos hídricos, fijando
los niveles de las tarifas en función de los costes asociados a la prestación de los
servicios y la protección ambiental. La supeditación del sistema tarifario a este ob-
jeto encuentra refuerzo en la vinculación del precio de la prestación de los servicios
del agua con el volumen de agua utilizado y la contaminación emitida (principio de
«quien contamina paga»), en la vertiente de los costes incurridos en su eliminación o
prevención. Asimismo, se establecen unas directrices condicionantes de los precios
basados en ciertos objetivos de distribución de renta, sin que pueda condicionarse
por ello la búsqueda de la sostenibilidad financiera y ambiental del sistema.
La Comisión reconoce un elemento de consideración de prácticas de distribu-

ción de renta, integrado en el ar tículo 9, cuando señala que al aplicar el princi-
pio de recuperación de costes «se podrán tener en cuenta los efectos sociales,
medioambientales y económicos de la recuperación y las condiciones geográficas
y climáticas de la región o regiones afectadas». De esta forma, las tarifas recogen
estos principios de eficiencia y equidad de desigual manera y trato. Si el criterio
imperante es el de la eficiencia, los pagos por los servicios del agua deberían re-
flejar la valoración de todos los costes del recurso regulado, incluido el del recurso
y los ambientales. No obstante, se darán situaciones de precios políticos si se
opta por la preponderancia de criterios de equidad frente a criterios de eficiencia,
cuanto mayor sea la consideración de esencial del bien objeto de regulación. La
puesta en marcha de un sistema de tarifas que recoja ambos criterios es una op-
ción difícil de realizar.
En síntesis, recogiendo todos los principios y directrices que rigen en aplicación

del principio de recuperación de costes señalado por la DMA:
1. El principio de recuperación de costes no es aplicable de manera absoluta, ya
que la propia DMA establece que los Estados miembros podrán tener en cuenta
los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación y las
condiciones geográficas y climáticas de la región o regiones afectadas.
2. Uno de los grandes pilares de la política del agua derivada de la implantación de
la DMA es la introducción de incentivos adecuados para el uso eficiente y la con-
tribución al cumplimiento de los objetivos ambientales. En este sentido, el análi-
sis de la demanda de agua (Anejo III de la DMA), su elasticidad, los precios que
reflejen la escasez del recurso y la disposición a pagar por parte de los usuarios
cobran especial relevancia.
3. La evaluación de los costes ambientales y el intento de procurar una internali-
zación de los mismos en los precios aplicados a los distintos usuarios conlleva
políticas de precios que internalicen las externalidades en las decisiones de
los productores y consumidores (lo cual procura la sostenibilidad en el uso de los
recursos).
4. La aplicación del principio de transparencia y participación de los usuarios en la
fijación de los precios es un proceso que debe contar con la información adecua-
da (ya que a menudo estos servicios se prestan en régimen de monopolio) y con
la participación de los usuarios/consumidores para la elaboración y aceptación
de una política de precios clara y adecuada a los objetivos pretendidos.
5. Es necesaria la integración de otros objetivos en la política de precios (por ejem-
plo, objetivos sociales y otras medidas complementarias).
2.2. Costes ambientales y del recurso

Pero, ¿qué hay de los costes ambientales y del recurso? La DMA introduce pero
no define ninguno de estos dos conceptos. Se pretendía establecer mecanismos
de traslación a precios de los impactos ambientales causados por los servicios del
agua en aplicación del principio de «quien contamina paga», de ahí la introducción del
concepto de coste ambiental. En el Considerando 38 y el artículo 9 de la Directiva,
se relaciona el principio de recuperación de costes con los costes de los servicios
del agua, incluidos los costes ambientales y los relativos al recurso. Estos costes
ambientales se establecían asociados a los daños y los efectos adversos que dichos
servicios cargaban sobre el medio acuático.
La Guía WATECO (EC, 2002) y las Hojas Informativas del Grupo de Trabajo ECO2
de la estrategia de aplicación común de la Directiva Marco del Agua (EC, 2004) de-
finen los costes ambientales como los daños que los usos del agua imponen en el
medioambiente y en los ecosistemas y sobre aquellos que usan el medioambiente.
En esta definición el coste ambiental está, por tanto, relacionado con las «externali-
dades» generadas por el uso actual del recurso, en el sentido que la sociedad obtiene
un mayor bienestar del buen estado ecológico de las aguas (beneficios ambientales)
y que los costes ambientales se corresponden con el bienestar perdido (coste de
oportunidad) de no alcanzar dicho estado.
El problema es configurar un sistema de valoración para poder hacer operativo
dicho concepto y trasladable a la estructura financiera de los servicios del agua. La
solución adoptada por los Grupos de Trabajo ECO2, debido a la extrema dificultad de
estimar los costes ambientales, plantea obtener el coste ambiental de los servicios
del agua por medio del coste de las medidas ambientales (básicas o complementa-
rias) que permiten alcanzar los Objetivos Ambientales (OMA) requeridos para las ma-
sas de agua, tal y como se establece en la Directiva. De esta forma se puede utilizar
el coste previsto en los Programas de Medidas (PdM) para alcanzar los OMA como
valor de los costes ambientales.
Mención aparte, y sin solución consensuada, se establece para el caso de los
costes del recurso. La Guía WATECO define el coste del recurso como «el coste de las
oportunidades perdidas que los otros usuarios del agua sufren debido al agotamiento
del recurso más allá de su tasa natural de recarga o recuperación». De acuerdo con
esta definición podrían asimilarse a una parte de los costes ambientales (de ahí al-
gunas propuestas de incluir su tratamiento como costes ambientales).
Los Grupos de Trabajo ECO2 se enfocaron en otros términos, definiendo el coste del
recurso como el coste de la ineficiencia, señalando que «el coste del recurso se asocia
con el coste de oportunidad o beneficio neto al que se renuncia cuando un recurso
escaso es asignado a una actividad o uso en lugar de a otras posibles». No requiere, a
diferencia de lo establecido por la Guía WATECO, el requisito del agotamiento del recur-
so o su uso por encima de la tasa natural de recarga. Por tanto, se entiende que existe
este coste cuando se produce una asignación no eficiente de agua entre los usos.
Una forma de valorar el coste del recurso sería la definida en un sistema de mer-
cados y precios del agua. Sin embargo, no existe una implantación generalizada de
mercados y sus instrumentos que nos permitan valorar el recurso asociado a su uso
y a una región o zona concreta.
Dado que en términos de eficiencia asignativa establecemos que el coste del
recurso sería el beneficio perdido por emplear el agua en una actividad menos pro-
ductiva que en otra más productiva, sería conveniente utilizar ese indicador de
productividad para establecer el coste del recurso. Así, es posible valorar el empleo
del agua en términos de coste del recurso como valor de oportunidad en un escenario
de recursos sobreexplotados, ante el que se toman medidas de reducción del uso.
De esta manera el coste de oportunidad de renunciar a utilizar el recurso será
equivalente al beneficio dejado de percibir por no realizar dicha actividad (siempre y
cuando consideráramos que habría que comenzar por las actividades o usos menos
productivos).
Se limita, de esta forma, la valoración del coste del recurso a las demarcacio-
nes, regiones o zonas cuyos recursos estuvieran calificados como sobreexplotados.
Entre las medidas para solventar esta situación estarían la de incrementar el nivel
de disponibilidad de recursos por medio de aportaciones externas (trasvases) o re-
cursos no convencionales (desalinización y reutilización); en consecuencia, habría
que reflexionar acerca de la posibilidad de implementar esas medidas o renunciar a
algunos usos. Es en este punto cuando el coste del recurso se convierte tanto en
una herramienta para la toma de decisiones en los PdM como en un input para el
análisis coste-eficacia o coste-beneficio (si procede), además de en un requisito en
el análisis de recuperación de costes.
2.3. ¿Es realmente útil el artículo 9 para los objetivos

de la DMA?
La principal baza de los precios para el cumplimiento de los OMA, de acuerdo a lo
establecido en el artículo 9 de la Directiva, no es la consecución de niveles de recu-
peración de costes que pudiéramos calificar como elevados, suficientes o «idóneos».
Ese concepto no creo que exista. Lograr un nivel de recuperación de costes del 75 %
o del 99 % no permite avanzar en el cumplimiento de los objetivos ambientales y la
sostenibilidad en el uso de los recursos hídricos que propugna la Directiva. No es
esto lo que pretende la DMA, y mucho menos el artículo 9 tal y como está planteado.
El objetivo de la DMA es lograr el buen estado de las masas de agua. Para ello se
dota de una serie de instrumentos entre los que se encuentran los precios fundamen-
tados en dos pilares: recuperación de costes e incentivos al uso eficiente.
Lo que pretendía la DMA con el principio de recuperación de costes era elevar los
precios actuales de los servicios del agua en aquellos lugares donde hubiera pro-
blemas para alcanzar la sostenibilidad en el uso de los recursos y la internalización
de las externalidades negativas producidas (costes ambientales). De esta forma, la
«idónea» tarificación de los servicios del agua, tanto sobre las actividades de extrac-
ción como sobre las de vertido, condicionaría el uso del agua, mitigando los efectos
ambientales negativos que producen. Este incremento de precios facilitaría que fue-
ran las actividades más eficientes, y por tanto las más productivas, las que podrían
asumir estos costes y financiar todo el PdM y el resto de actuaciones de cara a
implementar los OMA en las masas de agua afectadas. De esta forma se alcanzarían
los objetivos que pretendía la Directiva con estos instrumentos.
Pero una cosa son las pretensiones de una norma y otra muy distinta son sus
efectos y resultados. No ha sido negativa la aplicación de la DMA, sino todo lo con-
trario, pero podrían haber sido mejores sus efectos. El interés por la recuperación
de costes ha despertado una preocupación (y un mayor control sobre la fijación de
precios) derivada de la financiación y puesta en marcha de determinadas actuaciones
y medidas. Se ha vigilado que los Estados miembros tuvieran instrumentos (precios)
para la recuperación de costes de los servicios del agua cuando se establecían ex-
cepciones (o exenciones, en la nomenclatura española) al cumplimiento de los OMA
(artículo 4 DMA).
Pero esta atención ha tenido una focalización mayor en los usos domésticos e in-
dustriales que en los usos agrarios, tal y como señala la Agencia Europea del Medio
Ambiente (EEA, 2013) cuando se refiere a diferentes criterios de fijación de precios
para los usos agrícolas frente a los usos domésticos e industriales. El informe señala
que el establecimiento de criterios en los sistemas de precios para los usos agrarios
en la mayor parte de los países miembros está, frecuentemente, alejado de una fija-
ción por métodos volumétricos o por carga contaminante vertida o producida, cuando
no una tarifa fija independientemente del nivel de agua consumido (página 30). La
justificación de la falta de medición de los consumos en la agricultura deriva del
reducido coste aplicado a los servicios sobre estos usos y del elevado incremento
de costes que supondría medir estos consumos para el sector. Esto contrasta con
los fuertes incrementos de precios que ha habido para los usos domésticos y los
industriales como consecuencia de la implementación de medidas derivadas de la
implantación de la DMA.
No obstante, dado que existen medidas que no están ni concreta ni específica-
mente relacionadas con servicios o usos del agua, es bastante complicado estable-
cer mecanismos de asignación de costes y aplicación de instrumentos que recuperen
sus costes (medidas contra la contaminación difusa, restauración de ecosistemas,
medidas hidromorfológicas, etc.). En este contexto, la dificultad estriba en la falta
de interés para establecer figuras impositivas que permitan recaudar recursos para
financiar dichas actuaciones.
Estos factores y otras casuísticas representan los principales obstáculos al desa-
rrollo del principio de recuperación de costes como elemento coadyuvador del cum-
plimiento de los objetivos de la DMA. Pero cabe un margen para el optimismo al
constatar que, poco a poco y más despacio de lo deseable, los instrumentos de recu-
peración de costes están ganando cierto protagonismo y aceptación por parte de los
usuarios. Los propios gestores se están quedando sin argumentos para establecer
excepciones y vinculan subvenciones y subsidios con prácticas tendentes a mejorar
la eficiencia en el uso del agua o a la reducción de los consumos y la contaminación.
3. La reposición de activos. El coste de inversión

y de capital
Para que puedan prestarse servicios del agua es necesaria la dotación de capital
en forma de infraestructuras hidráulicas. Los costes derivados de esta dotación de
infraestructuras son de dos tipos: costes de inversión y costes de capital. Los costes
de inversión en infraestructuras hidráulicas están formados por todos aquellos flujos
financieros precisos para la puesta en marcha de las instalaciones, así como los
destinados a su conservación y mantenimiento en correcto estado de funcionamiento
operativo. Por coste del capital entendemos al valor que se determina por medio de
la igualación de los valores actuales de los costes e ingresos que proporciona un
proyecto de inversión. Siendo este, por tanto, la diferencia entre los valores actuales
netos de los flujos de ingresos y costes.
Estos dos componentes de costes derivados de la inversión no se suelen reper-
cutir de manera adecuada en la valoración del coste de las infraestructuras y de los
servicios.
3.1. Valoración de los costes de inversión

La inversión en infraestructuras hidráulicas es requerida para el suministro y la pres-
tación de servicios del agua. Toda inversión implica una renuncia a una satisfacción
inmediata a cambio de incrementar el nivel de satisfacción en el futuro: en el caso
de las inversiones públicas, es la renuncia a un bienestar presente para la sociedad
a cambio de aumentar el nivel del mismo en un futuro concreto.
Esa renuncia al bienestar presente puede cuantificarse a través de las cantidades
invertidas en la puesta en marcha de las inversiones. Ahora bien, el tiempo es un
factor de distorsión en la cuantificación de ese esfuerzo inversor, lo que incide en el
valor que estimamos de inversión y dificulta su comparación.
Existen hasta cuatro formas de poder valorar los flujos financieros que derivan
en la inversión de una infraestructura hidráulica (véase la Tabla 17.1). Todos es-
tos métodos se basan en la adición de los flujos financieros que han permitido la
construcción y puesta en marcha de la infraestructura con diferentes criterios y
objetivos.
El primer criterio, por simplicidad, es el que permite valorar esta inversión en tér-
minos de precios corrientes de cada ejercicio de los flujos financieros destinados a
la infraestructura. Es un sistema sencillo pero adolece de un serio inconveniente: no
valorar adecuadamente el elemento temporal. En casos de inversiones de reducida di-
mensión en el tiempo y reciente puesta en funcionamiento, este método de valoración
puede ser adecuado por su simplicidad, ya que se trata de aplicar de manera aditiva
los importes de flujos financieros dedicados a la materialización de la inversión, con
independencia del momento en que se han producido. Fuera de estos casos, este
enfoque no sirve para valorar adecuadamente los servicios.
El siguiente criterio permite solucionar en parte este problema, al tener en cuenta
el factor temporal en la valoración. Es el método de valoración a precios constantes,
que tiene en cuenta la tasa de inflación y variación de precios respecto al momento
en que se produce el desembolso o la aplicación de los fondos a la inversión, que a
través de los costes corrientes no era posible determinar. Sin embargo, no se tiene
en consideración otro aspecto de valoración temporal derivado del sacrificio por el
empleo de recursos presentes para satisfacer necesidades futuras, y tampoco la

depreciación experimentada por los activos en los que se materializa la inversión, así
como su valor de reposición.
El tercer método resuelve uno de los problemas pendientes del sistema anterior:
valor actual. Mediante este sistema se estima una valoración del sacrificio que supo-
ne la no disponibilidad presente de recursos en aras de un mayor bienestar futuro.
El sistema valora las cantidades invertidas en cada momento y las traslada a un
determinado momento temporal, estimando el coste de la disponibilidad temporal de
recursos.
La principal dificultad de este método es la estimación de la tasa de descuento o
tipo de interés aplicable, que condiciona de una manera importante los análisis. El
problema no es ajeno a toda inversión en infraestructuras públicas y tradicionalmente
presenta soluciones satisfactorias al respecto. Las alternativas que se nos presentan
son de dos tipos:
1. Tasa de preferencia social respecto al tiempo (la que refleja la preferencia de la
colectividad por los beneficios actuales sobre los futuros; en definitiva, el precio
que la sociedad está dispuesta a pagar para disfrutar el consumo presente frente
al consumo futuro).
2. Tasa de coste de oportunidad privado para los recursos públicos (mercados finan-
cieros o tipo de interés de la deuda pública).
Otra solución alternativa sería la de igualar esta tasa de descuento con la de cre-
cimiento nominal o real de la economía, utilizándose este factor como coste de opor-
tunidad de los capitales públicos. La elección de la magnitud en términos nominales
o reales dependerá de los datos objeto del análisis; si son a precios corrientes, se
seleccionará la tasa en términos nominales, mientras que si son en términos cons-
tantes, el análisis tomará la tasa en términos reales.
Ninguno de los tres métodos anteriores recoge otros dos elementos que se rela-
cionan con el transcurso del tiempo como son la depreciación sufrida por los elemen-
tos que integran la infraestructura y el valor de reemplazamiento de la misma. Es lo
que se conoce como valor de reposición.
El valor de reposición de un bien se cuantifica en función de la antigüedad del
mismo, su estado de conservación, su desgaste o depreciación, tomando en consi-
deración el progreso tecnológico. Es el valor de reemplazar un activo por otro similar
de las mismas características a costes actuales. Este método puede tener dos va-
riantes: neto (en el caso en que se compute la depreciación calculada de los activos)
y bruto (si se estima el valor a nuevo de la infraestructura).
Este procedimiento de valoración requiere conocer dos parámetros fundamentales
(lo que reduce su aplicabilidad en la práctica): la depreciación sufrida por los activos
que componen la infraestructura y el coste presente de cada uno de ellos.
Para determinar el desgaste del bien, hay que tener en cuenta el proceso de de-
preciación económica que experimenta con el paso del tiempo. Esta depreciación es
consecuencia del desgaste físico de la infraestructura y de los cambios tecnológicos
que aceleran la obsolescencia de los activos que integran la misma.
Tabla 17.1. Sistemas de valoración de costes de inversión.
Método Fórmula de cálculo
Q3
Costes corrientes CI =
(1 + i )2
Costes constantes CI = ∑ Fn × (1 + r)t–n

n=1
Q2 Q3 Qn
Valor actual CIVAN = Q1 + + +…+
(1 + i ) (1 + i )2
(1 + i )n−1
Valor de reposición bruto CIR = ∑ CPAn

n=1
x
Valor de reposición neto CIRN = ∑ CPAn × (1 − δ )tn
n=1
CI : coste de inversión.
CIVAN : coste de inversión en términos de valor actual.
CIR : coste de inversión en términos de reposición.
CIRN : coste de inversión en términos de reposición neta.
Fn : flujo de inversión del año n.
Q1, Q2 … Qn : flujo de inversión del año 1, 2, …, n.
t : número de años en los que se ha producido la inversión.
r : tasa de inflación.
i : tasa de descuento.
n : activo o factor (hasta x activos).
CPAn : coste presente del activo n.
δ: tasa de depreciación anual del activo.
tn : tiempo en años desde la construcción o puesta en marcha del activo n.
Para ilustrar la diferencia entre estos cinco métodos podemos ver los resultados
de su aplicación sobre las inversiones del Acueducto Tajo-Segura y las obras del
postrasvase (del Villar, 2009). La inversión a precios corrientes en 2007 alcanzaba
los 269 millones de euros, frente a su valor actual de 1.555 millones de euros, con
valores intermedios para los otros métodos.
1.555.102.806
1.600.000.000
1.400.000.000
1.200.000.000
1.002.468.620
1.000.000.000 910.871.209
800.000.000
600.000.000
400.000.000 365.084.757
268.968.318
200.000.000
0
Acueducto Tajo-Segura
Precios corrientes Precios constantes Valor actual

Valor reposición bruto Valor reposición neto
Figura 17.1. Diferencia de sistemas de valoración de los costes de inversión del Acueducto
Tajo-Segura (año 2007). Cifras en euros.
Como puede apreciarse en la Figura 17.1, no es baladí el asunto de la elección

del sistema de valoración de los costes de inversión de las infraestructuras, dado
que la amplitud de las diferencias entre estos sistemas puede ser del orden de hasta
casi seis veces.
3.2. Valoración de los costes de capital

Una forma de aproximación hacia la valoración económica de las infraestructuras
hidráulicas es la derivada del rendimiento económico que proporcionan. La medida
del mismo puede materializarse a través de la cuantificación del coste del capital.
El coste de capital ha de determinarse por medio de la igualación de los valores
actuales de los costes e ingresos que proporciona un proyecto de inversión. El rendi-
miento neto de la inversión, es decir, nuestro coste de capital (ρ) vendrá dado por la
diferencia entre el rendimiento bruto (RB) y la depreciación económica del activo (δ),
cuya formulación será:
ρ = RB – δ
Por tanto, la diferencia entre los valores actuales netos de los flujos de ingresos
y costes nos proporcionará la medida de la rentabilidad que pretendemos obtener.
El Valor Actual (VA) neto de los ingresos generados por el proyecto de inversión en
infraestructuras hidráulicas, en ausencia de fiscalidad, para una unidad monetaria se
representa en la siguiente expresión:
∞
RB (ρ + δ)
VAIngresos = ∫ RB × e –(i+π+δ)
dt = =
(i − π + δ) (i − π + δ)
0
Siendo:
δ: tasa de depreciación económica.
i: tipo de interés nominal.
RB: rendimiento bruto del proyecto de inversión.
π: tasa de inflación.
Por su parte, el Valor Actual neto de los costes del proyecto de inversión para una
unidad monetaria, en ausencia de distorsiones fiscales, es la unidad.
En el caso extremo de que no se arbitrara ningún instrumento de recuperación de
costes o tarifa que se repercutiera sobre la inversión, el coste del capital resultaría
de la diferencia entre el tipo de interés nominal y la tasa de inflación.
ρ=i–π
El valor del coste del capital de una inversión viene dado por la adición de dos
componentes. Por una parte, la pérdida de valor del activo en que se materializa la in-
versión (que viene recogida en la depreciación que sufre el activo como consecuencia
del uso –normal atribuible– y el grado de obsolescencia a la que se encuentra some-
tido). Por otro lado, el coste financiero de uso de los capitales invertidos en el activo
(que pudiera no ser homogéneo en función de las diferentes fuentes de financiación
y la fiscalidad de la empresa u organismo que realiza la inversión).
Los sistemas de amortización financiera recogen de manera parcial el coste
de capital (no quedando incluido en el mismo el coste la depreciación económica
que sufre todo activo debido al uso y obsolescencia propia), aunque sí totalmente
el de disponibilidad financiera por el uso de capitales en la financiación de las
inversiones.
Para su determinación se hace necesario estimar todos los flujos de costes e
ingresos relativos a las inversiones, el sistema de actualización de valores fijando
la tasa de descuento o actualización de valores que es aplicable a cada uno de
los flujos y, por último, la depreciación experimentada por los componentes de la
infraestructura.
Con un sistema de «imputación» que recoja estos dos componentes del coste de
capital (depreciación económica y coste financiero) se alcanzaría el equilibrio econó-
mico-financiero de la inversión. En términos financieros se recuperaría el coste de
utilización de capitales para la inversión en el activo, y en términos económicos se
recuperaría el valor depreciado del activo, restando el valor residual del activo que
quedaría después del periodo establecido como vida útil del activo.
Este valor calculado del coste de capital habría que imputarlo y repercutirlo en
los costes de los servicios con independencia de la recuperación de los valores de
la inversión, ya que su objetivo es valorar el coste de oportunidad que representa
acometer las inversiones en infraestructuras hidráulicas frente a otro tipo de infraes-
tructuras o alternativa de gasto.
4. Relación entre la financiación de los servicios,

los Programas de Medidas y los precios
Los precios son la única medida que permite la recuperación de costes por parte
de los usuarios o beneficiarios de los servicios. La no existencia de figuras de precios
que recuperen costes no implica que no se desarrollen servicios del agua o que no
se pongan en marcha los PdM que permitan el cumplimiento de los OMA de la DMA.
Dado que la propia DMA establece que es posible aplicar excepciones al cumpli-
miento de este principio sobre determinada actividad de uso de agua, «cuando ello no
comprometa ni los fines ni el logro de los objetivos de la presente Directiva» (artículo
9.4 DMA), es posible que la financiación de los servicios y de los PdM se tenga que
realizar a través de los presupuestos públicos. Es curioso observar como la DMA pre-
tende dotar para la planificación y gestión de un instrumento que puede actuar con
carácter disuasorio frente a la contaminación y establecer incentivos al uso racional
del agua (como es el precio de los servicios) y luego menoscabe sus efectos al per-
mitir evitar aplicar lo señalado para la política de aguas y la contribución «adecuada»
de los diversos usos del agua. Eso sí, atendiendo al cumplimiento de los fines de la
DMA por la vía presupuestaria.
4.1. Los Programas de Medidas y los precios

Los precios de los servicios del agua se relacionan con los PdM por dos vías. Por una
parte, permiten generar fondos financieros para cubrir el coste de implementación de las
medidas, aunque también por otra parte los precios suponen una medida en sí mismos.
La primera relación es la que hace posible considerar el precio como un instrumento de
recuperación de costes, ligado a lo que señala la parte inicial del artículo 9 de la DMA.
Además, el artículo 11.3 letra b) de la DMA establece como medidas básicas
aquéllas que se consideren adecuadas a efectos del cumplimiento del artículo 9.
Esto se relaciona con el apartado 2 del artículo 9 que señala que los Estados miem-
bros incluirán en los planes hidrológicos de cuenca información sobre las medidas
que tienen la intención de adoptar para la aplicación del apartado 1 y que contribu-
yan al logro de los objetivos medioambientales de la Directiva, así como sobre la
contribución efectuada por los diversos usos del agua a la recuperación de los costes
de los servicios relacionados con la misma. En síntesis, supone relacionar el precio
como medida de planificación en el PdM.
De esta forma, es de obligado cumplimiento (no por lo postulado en el artículo 9

de la Directiva, sino por lo que se incluye en el 11) establecer medidas de precios
para incentivar el uso eficiente de los recursos y trasladar los costes ambientales a
los usuarios y beneficiarios de los servicios del agua. Todo ello en consonancia con
el otro gran principio comunitario de «quien contamina paga».
Para cumplir con lo anterior es necesario conocer la relación entre los usos, los
servicios, las presiones y los impactos (cuantitativos y cualitativos) en las masas de
agua. De tal manera que averiguando el efecto de los precios de los servicios sobre
los usos significativos del agua, podamos relacionar sus efectos sobre los servicios
y usos, trasladando estos efectos sobre los impactos en las masas de agua.
El mecanismo inductor de todo esto sería saber el efecto de diferentes prácticas
de precios sobre el consumo de servicios y los niveles de vertidos (modelos sobre
presiones) para, a continuación, ponderar los efectos sobre las masas de agua (mo-
delos sobre impactos), comprobando la eficacia de las medidas de precios.
Comprendidos los efectos potenciales, solo cabe esperar una traslación de costes
sobre los usuarios y beneficiarios a través de figuras de precios adecuadas, aten-
diendo a los principios señalados en el artículo 9, no solo referidos a la recuperación
de costes, también a las excepciones a su cumplimiento.
4.2. Las estrategias y estructuras de precios

Los enfoques adoptados por determinadas políticas de precios pueden chocar de ma-
nera convulsiva entre los diferentes objetivos que se plantean. Es bastante habitual
que la estrategia de recuperación de costes (sostenibilidad financiera) entre en con-
tradicción con la de inducir incentivos al uso eficiente (ahorro de agua y disminución
de la contaminación). Y todo ello tiene una relación con la estructura de precios de
los servicios que plantean determinados gestores.
Incorporar incentivos en las políticas de agua, permitiendo una mejora de la eficien-
cia de los sistemas y el ahorro de recursos y logrando la sostenibilidad financiera de
los servicios, se consigue cuando los precios cumplen su papel de recuperadores
de costes y existen sistemas de financiación adecuados.
En base a esto, la pregunta que se nos plantea es la siguiente: ¿pueden los sis-
temas de precios contribuir al mismo tiempo a la recuperación de costes de los
servicios y también al uso eficiente de los recursos? La respuesta a esta pregunta
es afirmativa, siempre que contribuyan de la siguiente manera:
1. A corto plazo, a la financiación del coste de los servicios por parte de los usuarios;
2. A medio plazo, a la utilización efectiva de los incentivos para un uso sostenible y
racional de los recursos;
3. A largo plazo, si consigue mejorar el estado ambiental de las masas de agua que
satisfacen las necesidades del conjunto de los usuarios.
Por tanto, todo sistema de precios que pretenda dar cabida a criterios de soste-
nibilidad y contribuir a la mejora de la calidad ambiental del medio debe poder dar
respuesta a los tres requisitos anteriores.
Para la fijación de precios, la regla de eficiencia en la asignación de recursos por
parte del mercado nos indica que será más eficiente cuanto menor sea la dispersión
de precios y mayor elasticidad presenten. De esta forma, aquellas estructuras de
tarifas del agua que determinan la fijación de niveles de precios sobre la base de los
costes marginales pretenden conseguir el uso óptimo de la capacidad existente, y
solo cuando esa capacidad se supere, se justificará la inversión adicional. En estos
casos, entonces, se consigue la utilización más eficiente de la capacidad de produc-
ción y la racionalización de las inversiones.
Sin embargo, la fijación de precios basada en costes marginales no siempre
produce resultados satisfactorios desde el punto de vista de la eficiencia en la
asignación, y mucho menos de la recuperación de costes. La propia estructura de
costes de los servicios, en los que el coste de capital representa una parte muy
importante de los costes totales del servicio, y la ponderación de los costes fijos es
muy superior a los costes variables (pudiendo alcanzar casi el 90 % de los totales)
tiene gran parte de culpa.
En esta situación, no es eficaz establecer incentivos al uso eficiente de los re-
cursos y recaudar fondos suficientes para la financiación de los servicios, utilizando
para ello exclusivamente los precios. Llegados a este punto las tarifas tienen que
tomar uno de los dos caminos alternativos: ser sostenibles en los ingresos y en la re-
cuperación de costes por los servicios del agua prestados o, por el contrario, producir
incentivos económicos a los usuarios disminuyendo el precio a aquellos que reduzcan
el consumo de agua o los vertidos contaminantes.
Como vemos, la decisión nos muestra un trade-off entre eficiencia financiera (re-
cuperación de costes) y eficiencia económica (ahorro de recursos y reducción de la
contaminación). Sin embargo, la opción intermedia en la que cabe situarse en un
intervalo entre estos dos extremos viene dada por las respuestas del sector a este
problema.
Las soluciones de los sistemas de precios que han resuelto estos problemas han
seguido una doble estrategia en cuanto al peso de los servicios y a la garantía de
la sostenibilidad financiera. Por ejemplo, se ha constatado un cambio en el enfoque
de la política tarifaria de muchos gestores de los servicios urbanos del agua, entre
ellos el Canal de Isabel II, en ambos sentidos. Así, en primer lugar, en la carga de los
servicios. Si en 2002 el peso en la recaudación de ingresos de los servicios estaba
en los de abastecimiento frente a los de saneamiento (70/30), a partir de 2015 esta
relación se sitúa en el 61/39, con una tendencia a seguir incrementando el precio
de los servicios de saneamiento por encima de los de abastecimiento. En segundo
lugar, el diseño de las tarifas actuales ha aumentado el peso específico de la parte
fija de las tarifas: en 2002 las cuotas de servicio (parte fija) de las tarifas del Canal
de Isabel II suponían el 29 %, pero en 2015 esta parte de las tarifas alcanza el 49 %
de la factura por los servicios de usos domésticos del agua. Esto tiene, fundamental-
mente, dos consecuencias:
1. A la entidad prestadora del servicio le permite estabilizar sus ingresos y disminuir

la variabilidad de los mismos en función del consumo (sostenibilidad financie-
ra-recuperación de costes).
2. Para el usuario de los servicios supone disminuir el incentivo económico al ahorro
y al uso eficiente del recurso, ya que las reducciones del uso o consumo de agua
no se trasladan proporcionalmente en la factura (si en 2002, para un usuario del
Canal de Isabel II, un 10 % de reducción del consumo representaba una rebaja
del 7 % en la factura, en 2015 esa misma reducción del consumo no alcanza a
disminuir el 5 % la factura de los servicios).
Los efectos de esta estrategia de precios derivan en un reforzamiento y garantía

de ingresos para los gestores (recuperación de costes) y en una pérdida del papel de
los precios como medida (uso eficiente de los recursos).
5. Niveles de recuperación de costes de los servicios

del agua
Antes de abordar los números de la recuperación de costes, conviene tener claro una
serie de factores con los que poder entender el marco de desarrollo de las políticas
públicas respecto a determinados servicios.
El objetivo del sector público no ha sido jamás el de recuperar los costes en los
que ha incurrido en la dotación de determinadas infraestructuras o servicios. Por lo
tanto, esperar tasas de coberturas elevadas se puede antojar difícil en este contexto3,
cuando no ciencia ficción.
No existen niveles de recuperación de costes apropiados, idóneos, excelentes o
con cualquier otro apelativo, que impliquen un cumplimiento o adecuación al princi-
pio de recuperación de costes, tal y como está formulado en la DMA. De hecho, la
Directiva postula por «tener en cuenta» el principio de recuperación de costes, no por
una recuperación de costes «plena». La idoneidad no la señala el nivel de recupera-
ción de costes en sí mismo; es el cumplimiento de los objetivos y la sostenibilidad
en el uso de los recursos lo que califica de «adecuados» los niveles de recuperación
de costes.
3 Es el caso del sector de transporte, donde la tasa de cobertura de los costes totales del transporte por
ferrocarril apenas alcanza el 25 % (Vasallo et al., 2017).
Con estas premisas podemos abordar los resultados de los análisis de recupera-
ción de costes sin ataduras dogmáticas.
Comenzando en España, con la información de los últimos planes hidrológicos y
en términos globales, el índice de recuperación de costes de los servicios del agua
en el país (calculado para el año 2012) es del 80 % de los costes financieros y del
68 % para los costes totales (incluyendo los costes ambientales).
En cuanto a los usos, los costes de los servicios para los urbanos se recuperan
en un 80 % (costes financieros) y en un 71 % si incluimos los ambientales. Los
costes de los servicios para los usos industriales se recuperan en un 80 % y en un
69 %, respectivamente. Finalmente, los costes de los servicios para los usos agrarios
muestran niveles de recuperación del 78 % para los costes financieros, y del 62 %
para los totales (incluidos los costes ambientales).
El coste anual de los servicios del agua alcanza los 12.623 millones de euros,
cifra que suponía el 1,21 % del Producto Interior Bruto de ese año. Los costes am-
bientales se estimaron en unos 1.860 millones de euros. Frente a estos costes, los
ingresos derivados de figuras de precios exigidas por la prestación de servicios del
agua alcanzaron los 8.575 millones de euros.
En el plano territorial existen importantes diferencias en los niveles de recupe-
ración de costes de los servicios del agua. En algunas demarcaciones los niveles
globales de recuperación de costes financieros superan el 90 %. Las demarcaciones
de Guadalete-Barbate, Tajo y Cuencas Mediterráneas Andaluzas, con un 94 %, 91 %
y 90 % de los costes financieros, respectivamente, se sitúan a la cabeza en dichos
niveles. En el extremo opuesto se sitúan las demarcaciones de noroeste peninsular
(Miño-Sil y Galicia Costa), que presentan los niveles más reducidos de recuperación
de costes financieros (38 % y 35 % de recuperación de costes financieros respecti-
vamente).
Cuando se incluyen los costes ambientales, tenemos que solo dos demarcacio-
nes superan el nivel de recuperación de costes del 80 %: Tajo (81 % de recuperación
de costes totales) y Guadalete-Barbate (86 % de nivel de recuperación de costes
totales). Al igual que en el caso anterior, las demarcaciones del noroeste, presentan
los niveles de recuperación de costes más reducidos (34-35 % de los totales).
La situación en el conjunto de Europa no es muy diferente a la de España. Los
documentos de síntesis y análisis sobre los planes hidrológicos reportados4 por los
Estados miembros (EM) de la Unión Europea (EEA, 2013), exponen lo siguiente:
1. La factura por la prestación de los servicios del agua para los usos domésticos
presenta importantes variaciones entre los EM. Las más elevadas se correspon-
den con modelos de precios que no aplican una medición de consumos, frente a
4 A fecha actual, solo están disponibles los análisis realizados sobre los planes del primer ciclo de
planificación, estando en proceso el análisis sobre los informes reportados para el segundo ciclo.
aquellos que aplican una tarifa con bloques fijos y variables (suelen ser modelos
que relacionan la factura de los servicios con los valores inmobiliarios los que
aplican precios más elevados).
2. El reporte sobre niveles de recuperación de costes no es homogéneo ni presenta
un nivel similar de detalle en todos los EM. Es habitual que los indicadores se
realicen a nivel nacional y, en algunos casos, a nivel de demarcación hidrográfica
o regional.
3. En el caso de los servicios de riego para usos en la agricultura, el rango de recu-
peración de costes se sitúa entre el 20 % y el 80 %, con una media del 50 %.
4. Existe una numerosa casuística sobre excepciones a la aplicación del principio de
recuperación de costes que varía según los países. En Alemania, por ejemplo, los
servicios de captación de agua para actividades agrícolas, producción hidroeléc-
trica o refrigeración no aplican figuras de recuperación de costes5.
Los niveles calculados de recuperación de costes de los servicios de agua para

usos domésticos (los de mayor atención por parte de la comunidad científica) no pre-
sentan demasiadas diferencias entre la mayoría de los países europeos, tal y como
se muestra en la Tabla 17.2.
Tabla 17.2. Recuperación de costes de los servicios del agua para usos domésticos
en algunos países de la UE.
Recuperación de costes ( %) Tipo de coste incluido

País Periodo
Abastecimiento Saneamiento Operacional Financiero Ambiental
Austria 84,0 84,0 2002/05 Sí Sí Sí
Bulgaria 48,0 55,6 2014 Sí Sí No
Rep. Checa 77,9 77,9 2011 Sí Sí No
Estonia 69,0 69,0 2010 Sí Sí Sí
Francia 75,6 75,6 2009 Sí Sí Sí
Grecia 83,4 83,4 2010 Sí Sí Sí
Italia 43,9 43,9 2004 Sí Sí No
Portugal 80,0 46,0 2009 Sí Sí Sí
España 74,4 74,4 2010 Sí Sí No
Fuente: Reinaud 2016.
5 La Comisión Europea inició un procedimiento de infracción contra Alemania por este motivo (no trans-
posición de los artículos 2 y 9 de la DMA), que ha quedado resuelto a favor de Alemania en sentencia
del Tribunal de Justicia de 11 de septiembre de 2014.
Lo que sí muestran son algunas diferencias con respecto a los costes computa-
dos. En algunos casos no se han considerado los costes ambientales y desconoce-
mos la contabilización de los de capital y las amortizaciones. Por ello, se han plan-
teado todas las reservas en cuanto a los niveles, ya que pueden no ser comparables
entre países, e incluso dentro de los propios países, si se han seguido procesos
autónomos en los análisis.
6. Conclusiones
La aparición de la DMA ha permitido, entre otras cosas, el posicionamiento legal del
principio de recuperación de costes y la atención del papel que deben cumplir los pre-
cios en la consecución de los objetivos ambientales que propugna la propia Directiva.
Este nuevo papel de los precios se circunscribe a su desempeño como instru-
mento que permite, por la vía de la gestión, coadyuvar a la búsqueda de soluciones
alternativas en la mejora de la calidad ambiental que disfrutamos los europeos.
También han visto la luz dos nuevos conceptos como son los costes ambientales
y del recurso, que son concebidos como instrumentos para una mejor valoración de
determinados aspectos ambientales (externalidades) y de eficiencia en la asignación
de los recursos (cuyo ámbito de actuación debería circunscribirse en la dirección de
la imposición sobre los servicios y usos del agua).
No obstante, la conclusión más clara de todos estos análisis es la falta de opera-
tividad de los mismos. La cuestión fundamental no estriba en lograr un determinado
nivel de recuperación de costes, ni siquiera en alcanzar unos valores objetivos en
las políticas de precios. El valor fundamental de la aplicación de este principio es la
relación entre los precios, el nivel de recuperación de costes y el cumplimiento de los
objetivos ambientales propugnados por la DMA en cumplimiento de los Programas
de Medidas.
Está claro que la DMA no pretendía establecer un ranking o medida exacta para
valorar la aplicación del principio de recuperación de costes, sino de una forma más
prosaica, dotar de un instrumento a los gestores y encargados de la planificación
hidrológica para alcanzar sus objetivos.
La forma y metodologías de cálculo de los costes de los servicios puede alterar
los resultados y proporcionar valores de poca utilidad o beneficio para lo que se pre-
tendía (que no era más que plantear alternativas estratégicas de precios y valorar el
instrumento como una medida de la planificación).
La aceptación por parte de los gestores de los servicios del agua del principio
de recuperación de costes es interesada, en el sentido que permite identificar sus
objetivos de sostenibilidad financiera con las políticas ambientales. Sin embargo, su
utilización no cubre la faceta de permitir incentivos al uso eficiente de los recursos
por el elevado peso que se ha trasladado de la facturación a la parte no relacionada

con el consumo o con los vertidos.
Ahora bien, tampoco cabe deslucir los logros alcanzados con la implementación
de esta medida, ya que ha permitido incorporar aspectos más racionales en la toma
de decisiones así como la justificación de las subvenciones (que no son otra cosa
más que excepciones a la aplicación del principio de recuperación de costes, en la
nomenclatura de la DMA).
7. Bibliografía
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for Water Services for the 2004 River Basin Characterization Report (Final Version,
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of the Water Framework Directive. A Guidance Document. Luxembourg, Office for
Official Publications of the European Communities, 2002.
EC (European Commission). Communication from the Commission to the Council, the
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EEA (European Environmental Agency). Assessment of cost recovery through pricing of
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Griffin AH, Martin WE. Price elasticities for water: a case of increasing block rates:
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Acueducto Tajo-Segura. En Caja Mediterráneo (ed). El trasvase Tajo-Segura: re-
percusiones económicas, sociales y ambientales en la cuenca del Segura. Almería,
Cajamar, 2009; 84759-91998.
Capítulo 18
Diseño innovador de tarifas:
de la recuperación de costes
a la seguridad hídrica
Carlos Dionisio Pérez1 y Carlos Mario Gómez2
1. Introducción
El cambio climático, el crecimiento poblacional y el desarrollo económico contribu-
yen a aumentar la competencia por el agua y conducen a desequilibrios locales y
regionales entre la oferta y la demanda del recurso durante parte o la totalidad del
año (IPCC, 2014). La construcción de infraestructuras hídricas tales como canales o
embalses ha permitido históricamente aumentar la oferta y corregir estos desequili-
brios; sin embargo, este tipo de respuesta incremental tiende a agotar con el tiempo
la limitada capacidad de las masas de agua de satisfacer nuevos usos a un coste
asequible (un proceso que se conoce como el «cierre de la cuenca» –Falkenmark y
Molden, 2008–). En el momento en que los costes de aumentar la oferta de agua
superan los beneficios económicos en el margen, una gestión sostenible del agua
debe adoptar un nuevo modelo que combine el enfoque ingenieril tradicional centrado
en la construcción o mejora de infraestructuras hídricas con una política orientada a
hacer compatibles las extracciones de agua con los recursos disponibles (Randall,
1981). Esta gestión coordinada y equilibrada de la oferta y la demanda es necesaria
para reforzar la seguridad hídrica, esto es, la capacidad de la población de acceder a
agua segura y a un coste accesible para satisfacer las necesidades de los hogares,
el bienestar de las personas y el desarrollo socioeconómico; para garantizar la protec-
1 a) Centro Euro-Mediterraneo sui Cambiamenti Climatici (CMCC), RAAS Division. Isola di San Giorgio
Maggiore, 8. 30124 Venice, Italy; b) Fondazione Eni Enrico Mattei (FEEM). Isola di San Giorgio Maggiore,
8. 30124 Venice, Italy; c) Departamento de Economía. Universidad de Alcalá, Alcalá de Henares, España;
d) IMDEA Agua. Alcalá de Henares, Spain.
de Henares, Spain.
ción frente a eventos extremos, y para preservar los ecosistemas y sus servicios en
un clima de paz y estabilidad política (OECD, 2013; UN Water, 2013), en línea con el
desarrollo económico inclusivo y sostenible en el Objetivo de Desarrollo Sostenible 6
(UN, 2015). En este contexto, un creciente número de países están emprendiendo
reformas de sus mecanismos de asignación del agua: el conjunto de leyes, normas o
prácticas que determinan quién, cuándo y dónde se puede utilizar este recurso. Una
herramienta fundamental de estos mecanismos son las tarifas del agua.
La mayoría de los sistemas de asignación del agua vigentes son, desde una pers-
pectiva económica, ineficientes. La fijación inicial del derecho a menudo se remonta
décadas, e incluso siglos, y su renovación está condicionada a la utilización efectiva
del recurso. Los derechos son por lo general poco flexibles (intransferibles, use it or
leave it), presentan inconsistencias (regulaciones incompatibles, por ejemplo, a nivel
europeo y nacional) y a menudo se conceden sin que se conozca realmente cuál será
su impacto, ambiental o de otro tipo (Chong y Sunding, 2006). Esto impide priorizar
usos y por tanto niega la posibilidad de alcanzar una mejora de Kaldor-Hicks en la que
el bienestar total aumenta como resultado de un intercambio de derechos entre usua-
rios, lo que permite al nuevo usuario compensar al cedente y continuar obteniendo
un excedente (Chong y Sunding, 2006). Esta falla ha llevado a algunos a argumentar
que, en sintonía con el Primer Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar,
un mercado del agua sería el mejor instrumento posible para reconducir la asignación
de recursos hacia la eficiencia, haciendo innecesaria (e incluso contraproducente) la
intervención pública en el mercado. No obstante, esta afirmación está fundamentada
en una serie de supuestos que a menudo están alejados de la realidad, tales como
la presencia de información perfecta, que contrasta con los significativos costes de
transacción que presentan los mercados (Williamson, 1998). Como resultado, los
mercados suelen generar externalidades, costes o beneficios que afectan a terceras
partes que no toman parte en las decisiones ni en los intercambios de mercado
que resultan de las mismas. Además, incluso suponiendo que todos los supuestos
necesarios se mantuvieran (supuesto heroico) y el Primer Teorema Fundamental de
la Economía del Bienestar aplicara a la realidad, este solo garantiza una asignación
eficiente del recurso, y no que aquella sea ética o socialmente deseable. Estas li-
mitaciones adquieren especial relevancia y se magnifican en el caso del agua, por
su importancia para el desarrollo de la vida y de cualquier actividad económica, y
por sus características únicas (Zaag y Savenije, 2006). Todo lo anterior implica que
para alcanzar objetivos tales como la equidad, la sostenibilidad y la eficiencia es
necesario internalizar las externalidades mediante una gestión activa de los mecanis-
mos para la asignación del agua por parte del Estado (Rausser et al., 2011; Stiglitz
y Greenwald, 1986); y que estos estos mecanismos no deben centrarse de manera
reduccionista en los mercados, sino que deben abarcar otros instrumentos económi-
cos, en particular las tarifas del agua (EC, 2003; Randall, 1981).
Las tarifas del agua son un tipo de instrumento económico con potencial para
contribuir a una mejor gestión del recurso a través de la coordinación de decisiones
Diseño innovador de tarifas: de la recuperación de costes a la seguridad hídrica 245
individuales sobre el uso del mismo y los objetivos generales de la política del agua
(Delacámara et al., 2014). Las tarifas son determinadas siguiendo un procedimiento
administrativo y no a través de la interacción entre oferta y demanda en un entorno
de mercado, como es el caso de los precios, aunque a menudo ambos conceptos
se consideran (erróneamente) equivalentes. Los precios del agua únicamente son
observables en las zonas donde existe un mercado (como Australia, Chile, los esta-
dos áridos y semiáridos del oeste de Estados Unidos, o en determinadas cuencas
españolas) en el resto de casos, que son la mayoría, existe una tarifación del uso
por parte de las autoridades competentes. La tarifa del agua tiene el doble objetivo
de disuadir aquellos usos con un coste superior al beneficio económico obtenido y de
recuperar los costes repercutidos en caso de uso. Estos costes pueden dividirse en:
costes financieros (que incluyen la amortización de las infraestructuras construidas
para almacenar, transportar y tratar el agua y su gestión); costes del recurso (la
diferencia entre el valor del uso efectivo y el del mejor uso alternativo posible), y cos-
tes ambientales (que repercuten el «agotamiento y el deterioro de los ecosistemas
ambientales causados por un uso particular del agua» –EEA, 2013–). Una correcta
identificación y estimación de los costes totales del uso del agua es por tanto funda-
mental para alcanzar un adecuado equilibrio entre extracciones para usos comercia-
les y caudales ecológicos.
El agua es un bien económico que cumple con la ley de la demanda, existiendo

una relación inversa entre tarifas y extracciones (Yoo et al., 2014). Si los costes se
subestiman, las extracciones tenderán a ser mayores de lo deseable, repercutiendo
de manera negativa en el medio ambiente, la economía (más allá de que las rentas
comerciales puedan aumentar, las ambientales disminuirán) y la sociedad. Estimar
los costes de los usos del agua presenta dificultades nada desdeñables a la hora
de valorar las externalidades (coste ambiental) producidas por un determinado uso,
fundamentalmente por la limitada evidencia disponible sobre la relación entre el es-
tado ecológico de las masas del agua y la salud de los ecosistemas (de Jalón et al.,
2017). Además, al fijarse las tarifas a través de procesos administrativos a menudo
sometidos a presiones por parte de importantes grupos de interés con amplio poder
político (Rausser et al., 2011), la posibilidad de alcanzar niveles de recuperación de
costes adecuados está condicionada a la capacidad y calidad institucional y a las in-
versiones realizadas para desarrollar las mismas (Garrick y Aylward, 2012; McCann,
2013). Esto lleva a menudo a niveles de recuperación de costes que responden más
a la capacidad del usuario de hacer frente al pago de la tarifa que al coste del uso,
que a menudo se sitúa por debajo incluso del coste financiero de la provisión del
agua, con nula recuperación de costes ambientales y del recurso (Pérez-Blanco et
al., 2015). No es sorprendente, por tanto, que los niveles de recuperación de costes,
particularmente en sectores económicos poco productivos e intensivos en el uso
del agua como la agricultura, tiendan a ser reducidos. Este es el caso en cuencas
como la del Guadiana, con una tasa de recuperación de costes financieros del 54 %
(Maestu y Villar, 2007), lo que ha llevado a extracciones insostenibles que afectan
negativamente al ciclo del agua, del que dependen todos los usuarios. En ocasiones
las subvenciones cruzadas (tarifa urbana y tarifa agrícola) se utilizan para mitigar
los impactos negativos de la sobreexplotación (por ejemplo, sustituyendo fuentes
convencionales sobreexplotadas por otras alternativas como la desalación), pero en
la mayoría de los casos esto es insuficiente para internalizar la totalidad de la exter-
nalidad, lo que resulta en impactos negativos sobre el medio ambiente y, por tanto,
sobre la sociedad.
Diseñar tarifas que garanticen la seguridad hídrica hoy y en el futuro presenta
numerosos retos que correlacionan con el poder político de los grupos de interés y
la capacidad institucional para dar solución a problemas complejos de asignación de
recursos. Por lo general, las barreras a la reforma de las tarifas y otros instrumen-
tos económicos tienden a erosionarse a medida que las cuencas se cierran y los
crecientes impactos económicos y ambientales hacen evidente la obsolescencia de
los mecanismos de asignación de recursos vigentes (Molle et al., 2010). Esto puede
contribuir a explicar por qué los mayores niveles de recuperación de costes en Es-
paña y Europa a menudo corresponden a cuencas con mayor escasez (EEA, 2013).
Es precisamente la escasez la que, a pesar de la ineficiencia de los mecanismos de
asignación del agua existentes, desplaza paulatinamente el recurso hacia usos más
productivos, en ocasiones de manera informal, aumentando la capacidad de pago de
los usuarios. No obstante, este proceso puede durar décadas, siendo insuficiente
para garantizar la conservación de valiosos ecosistemas y presentando costes que
superan ampliamente los de una reforma que aborde los problemas antes de que se
materialicen (Kates et al., 2012; Pahl-Wostl et al., 2012). Este capítulo analiza la
situación de las tarifas del agua en España y explora los requisitos y reformas que
pueden contribuir a una reforma proactiva, transformadora y eficiente de los meca-
nismos de tarifación del agua.
2. El contexto europeo

La Directiva marco del agua (DMA) estableció un nuevo paradigma en la política del
agua en Europa. El objetivo principal de la DMA es «la consecución de un buen estado
ecológico de las masas del agua» (EC, 2000). La DMA coordina la implementación de
diversas medidas existentes a nivel comunitario que persiguen objetivos cualitativos
y cuantitativos específicos de gestión del agua, tales como la Directiva de nitratos o
la Directiva de tratamiento de aguas residuales urbanas, utilizando un «enfoque com-
binado» fundamentado en los principios de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos
(UN, 2012). La gestión del agua en el contexto de la DMA es responsabilidad de las
autoridades de cuenca (unidad hidrológica). Dichas autoridades definen y aplican
programas de medidas adaptados a las características específicas de la zona en el
contexto de los planes de cuenca a fin de alcanzar el buen estado ecológico de las
masas de agua dentro de los plazos fijados.
El análisis y los principios económicos juegan un rol fundamental en la trans-

posición y adaptación de la DMA a los diferentes contextos legislativos, sociales y
físicos a nivel nacional, regional y de cuenca (EC, 2003). La directiva demanda un
sólido análisis económico que haga posible: comprender el impacto de la actividad
económica sobre el ambiente y el de las mejoras cuantitativas y cualitativas de las
masas de agua sobre la economía; desarrollar y aplicar un análisis de coste-eficacia
en la gestión del agua que permita determinar las alternativas menos costosas para
alcanzar los objetivos fijados; analizar el impacto de los programas de medidas, sus
impactos distributivos, y cuando fuera necesario reconocer la necesidad de aplicar
medidas complementarias a través de otros programas (como el de desarrollo rural
de la Política Agraria Común –PAC–); identificar «costes desproporcionados» y poten-
ciales excepciones para la consecución de los objetivos de la DMA, y notablemente
relevante para nuestro estudio, desarrollar y aplicar instrumentos económicos, espe-
cialmente tarifas de agua, que posibiliten recuperar costes para financiar los progra-
mas de medidas y «coordinar las extracciones llevadas a cabo por los usuarios con
los objetivos de la DMA».
Las tarifas del agua son, por tanto, un instrumento de recuperación de costes que
permite la aplicación de los principios de «quien contamina paga» y «de corrección de
los atentados al medio ambiente», enunciados en el Preámbulo 11 de la DMA; pero
además se deben entender como un elemento fundamental de una política transfor-
madora que va más allá de la respuesta incremental convencional dominada por el
desarrollo de infraestructuras, y persigue una gestión sostenible del recurso desde
una óptica de demanda, basada en «principios de acción preventiva» (EC, 2000). Un
gran número de artículos de la DMA subrayan la necesidad de incorporar estas tari-
fas transformadoras como una parte integral de la política del agua, en particular en
el artículo 9, que hace un llamamiento a los Estados miembros para que garanticen
«que la política de precios del agua proporcione incentivos adecuados para que los
usuarios utilicen de forma eficiente los recursos hídricos y, por tanto, contribuyan a
los objetivos medioambientales de la presente Directiva» (EC, 2000). El artículo 5
establece que los programas de medidas para la consecución del buen estado ecoló-
gico de las masas de agua deben estar informados por un sólido análisis económico
que incluya una estimación de los costes de los servicios del agua y también medi-
das para su recuperación, mientras que el preámbulo 38 y el anexo VI puntualizan
además que estos programas deben incluir instrumentos económicos, si bien en lo
específico únicamente se mencionan las tarifas del agua.
La implementación de esta normativa ha sido, en palabras de la Comisión Euro-
pea, «insuficiente» (EC, 2012a). Las masas de agua europeas no están avanzando
hacia el buen estado ecológico al ritmo que se esperaba. El «Plan para salvaguardar
los recursos hídricos de Europa» reconoce el uso insuficiente de las tarifas de agua
como una «razón fundamental» para explicar los inadecuados niveles de implementa-
ción, integración y materialización de los objetivos comunitarios en materia de política
de aguas a nivel nacional, regional y de cuenca, y reconoce que el no ajustar las
tarifas a la escasez del agua puede considerarse una «subvención ambiental nega-
tiva» (EC, 2012a). Los informes periódicos producidos por la «Acción de la UE sobre
escasez de agua y sequía» identifican avances en la introducción de las tarifas del
agua en diversos Estados miembros, y en la adopción de contadores para medir el
agua efectivamente extraída y utilizada, pero coinciden en reconocer que los avances
han sido insuficientes (EC, 2011, 2007). El «Informe sobre la aplicación de la Directi-
va Marco del Agua (2000/60/CE): Planes hidrológicos de cuenca» sostiene que, en
general, las autoridades de cuenca no han tomado acciones decisivas para solucionar
los problemas ecológicos de las masas de agua amenazadas, en particular en el
sector agrícola, y que existen importantes fallas en el diseño de las tarifas de agua.
El informe destaca que en ocasiones el diseño de las tarifas responde a objetivos
diversos a los que persigue la DMA (EC, 2012b), sugiriendo que la (limitada) recupe-
ración de costes tiene objetivos recaudatorios e incumple los «principios de acción
preventiva» en los que se inspira la directiva (EC, 2000).
El uso limitado de las tarifas y la insuficiente recuperación de costes llevó a la Co-
misión Europea en 2012 a iniciar procedimientos de infracción contra nueve Estados
miembros por vulnerar los principios de la DMA debido a una «interpretación restrin-
gida del concepto de servicios relacionados con el agua», lo que estaba «obstaculi-
zando el avance en la aplicación de políticas de recuperación de los costes que van
más allá del agua potable y el saneamiento» (EC, 2012a). No obstante, la reciente
resolución del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en el caso C-525/12
(Comisión Europea contra Alemania), muestra una inclinación a apoyar la discreción
de los Estados miembros a la hora de decidir qué programa de medidas y qué diseño
adoptar para alcanzar los objetivos de la DMA (Jääskinen, 2014). Esta resolución
puede interpretarse como un espaldarazo a otros instrumentos económicos, como las
subvenciones cruzadas entre sectores o los pagos por servicios ambientales, funda-
dos en principios de solidaridad o de «beneficiario paga». Estos instrumentos son fre-
cuentes en la realpolitik del agua, a pesar de la abundante evidencia que muestra que
su impacto sobre el estado ecológico de las masas de agua es a menudo negativo
(Gutiérrez-Martín & Gómez, 2011; Lago et al., 2015; Pérez-Blanco et al., 2015). Esta
decisión contrasta, por otro lado, con el principio de «quien contamina paga». Este
principio está muy difundido en la normativa ambiental europea, no solo desde un
punto de vista cualitativo sino también cuantitativo (la escasez es interpretada como
contaminación), y recientes resoluciones del TJUE apuntan a que está convirtiéndose
«más en una regla que un principio» (Lindhout et al., 2014).
Las instituciones europeas tienen otros instrumentos, además de los puramente
normativos, para reforzar el uso de tarifas y aumentar los niveles de recuperación
de precios. La política agraria, a la que la UE dedica el 40 % de su presupuesto en
el marco de la PAC, es fundamental para alcanzar la seguridad hídrica en los países
del sur de Europa como España, donde el regadío supone más del 50 % de las ex-
tracciones totales (por encima del 80 % en las cuencas del sur y sureste español)
(EC, 2017a; EEA, 2009). La PAC 2014-2020 actualiza y refuerza su «segundo pilar»,
que sitúa a la actividad agrícola en un contexto más amplio y donde la protección del
medio ambiente se convierte en un objetivo fundamental, e «introduce por primera
vez un fuerte componente ecológico en el primer pilar de la PAC, garantizando de este
modo que todos los agricultores de la UE que reciben una ayuda van más allá de los
requisitos de la condicionalidad y aportan beneficios medioambientales y climáticos
como parte de sus actividades cotidianas» (OJ, 2013). El proceso de integración de
los objetivos ambientales en la PAC (greening) es una piedra angular de la reforma del
2013, y hace que parte de los recursos disponibles en los dos fondos de la PAC, el
Fondo Europeo de Garantía Agraria (FEGA), que financia las medidas de mercado y pa-
gos directos, y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), que financia
los planes de apoyo al desarrollo rural, tengan como finalidad o estén condicionados
a la consecución de objetivos ambientales. Esto incluye una adecuada recuperación
de costes en línea con el artículo 9 de la DMA cuando «haya programadas inversio-
nes en regadío» (EC, 2017b). La condicionalidad ambiental también es aplicable (OJ,
2013) al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), al Fondo Social Europeo
(FSE), al Fondo de Cohesión (FC) y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca (FEMP).
3. Las tarifas del agua en España

Si bien la DMA trata a las tarifas como un instrumento homogéneo, en realidad
estas tienden a ser complejas. Las tarifas del agua pueden ser muy diversas: es-
tructurales (permanentes) o incrementales (aplicadas en una situación coyuntural
de escasez); volumétricas (basadas en el consumo real) o determinarse en función
de una variable proxy (por ejemplo, hectáreas cultivadas); estar vinculadas a gastos
relacionados con el desarrollo e implementación de la política del agua (tarifas) o
tener un destino genérico (impuestos); utilizar una tarifa plana o estar subdivididas
en tramos en función del consumo, y por último, pueden estar orientadas a la recu-
peración de costes financieros (caso del canon de regulación de aguas), costes de
recurso o ambientales (la tarifa de utilización de agua, aunque de facto recupera el
coste de distribución del agua, puede incluir costes de recurso o ambientales deri-
vados del uso). Esta complejidad se puede apreciar en la estructura de las tarifas
del agua en España.
Las tarifas del agua representan el principal mecanismo de recuperación de cos-
tes derivados de la provisión de servicios hídricos en España. El otro son los precios
observados en las limitadas experiencias con mercados de agua en el sur y sureste
de la península (Delacámara et al., 2015; Garrido et al., 2013). El agua es servida
mayoritariamente por entes locales y asociaciones de usuarios, si bien algunas in-
fraestructuras de gran tamaño son financiadas y gestionadas por instituciones regio-
nales y nacionales. Las tarifas que gravan el abastecimiento de agua en las zonas
urbanas tienen diversos componentes y varían según el área, pero por lo general se
componen de un canon de regulación que recupera los costes de captación y almace-
namiento y una tarifa de utilización del agua que recupera los costes de distribución
del agua. El saneamiento y alcantarillado de aguas, por su parte, se gravan a través
del canon de alcantarillado, el canon de saneamiento y el canon de aguas residuales.
En promedio, la tarifa doméstica en España se sitúa en torno a 1,77 €/m3, de los
cuales aproximadamente un euro se destina al abastecimiento y 0,07 euros al sa-
neamiento, lejos de los casi 6 €/m3 de países como Dinamarca. Dentro de este valor,
existen considerables diferencias entre regiones, desde los más de 2,5 €/m3 en la
Región de Murcia hasta valores en torno a 1 €/m3 en Castilla y León o Melilla. Esta
oscilación es todavía mayor en el caso de usos industriales, siendo las mayores tari-
fas las de las islas y las menores las de Navarra y La Rioja (AEAS, 2016). Las tarifas
representan menos del 1 % de los gastos de los hogares, muy por debajo de otros
servicios de abastecimiento, y tienen un impacto marginal en el poder adquisitivo, a
pesar de los aumentos experimentados en los últimos años (INE, 2016).
Estas tarifas genéricas pueden ser complementadas con otras fijadas a nivel
regional, tales como la tarifa para la recuperación de costes de gestión del dominio
público hidráulico en Cataluña (que representa hasta el 96 % de los ingresos de la
Agencia Catalana del Agua –Maestu y Villar, 2007–) o los impuestos (de facto tarifas)
en diversas Comunidades Autónomas (como la tarifa de contaminación del agua en
Galicia, el impuesto de descarga de aguas residuales en áreas costeras en Andalu-
cía, el impuesto de contaminación del agua en Cantabria y Aragón o el impuesto del
agua en Navarra, que también grava las aguas residuales –EEA y OECD, 2013–).
En el caso de la agricultura, el mayor usuario de agua en el mundo y también

en España, las tarifas están llamadas a jugar un rol fundamental para garantizar la
seguridad hídrica. No en vano, es en este sector donde la productividad del agua,
las tarifas y la recuperación de costes son menores, y donde se pueden obtener
mayores ganancias de bienestar a través de mejoras de Kaldor-Hicks. Por otra parte,
es importante recordar que la agricultura es un sector fundamental no solo para la
seguridad e independencia alimentaria, sino también para la protección del paisaje
y de hábitats, la conservación del suelo, la gestión de las cuencas hidrográficas,
la captura de carbono y la conservación de la biodiversidad (OECD, 2014), y que
genera una producción indirecta muy superior a la aparente o directa, en especial
en las áreas con mayor escasez. A modo de ejemplo, las regiones de Castilla y
León y Andalucía tienen una productividad directa del agua igual a 0,56 €/m3 y una
productividad indirecta de 1,65 €/m3 y 1,75 €/m3, respectivamente (Pérez-Blanco
y Thaler, 2014).
Las tarifas del agua en la agricultura española, al igual que los usos urbanos,
incluyen un canon de regulación y una tarifa de utilización del agua, que son comple-
mentados con cuotas para cubrir los gastos de las comunidades de regantes. Los
pagos a las comunidades de regantes adoptan diseños variados y pueden gravar la
superficie regada, el tiempo de riego o el agua utilizada (volumétrica) o utilizar un sis-
tema mixto. Las cuotas que no son volumétricas no trasladan incentivos adecuados
para racionar las extracciones de agua y se aplican, por lo general, en aquellos casos
en los que no hay contadores para medir el uso, razón por la cual la UE ha recalcado
con insistencia la necesidad de extender la implantación de los mismos en la activi-
dad agrícola (EC, 2012a; 2017b).
Los niveles de recuperación de costes en España son, comúnmente, insuficientes
(EEA, 2013). Los datos disponibles se refieren exclusivamente a la recuperación de
costes financieros y varían ampliamente entre cuencas, desde el 54 % en la cuenca
del Guadiana hasta niveles cercanos al 90 % en las cuencas del Júcar, Guadalquivir
y Tajo. La recuperación de costes también varía entre sectores, siendo en las zonas
urbanas superior a las agrícolas. Estos datos sugieren la existencia de subvenciones
de dos tipos en las tarifas del agua: cruzadas entre usuarios de distintos sectores y
de otro carácter en la forma de costes de oportunidad y externalidades ambientales
no internalizados en la tarifa. El primer tipo de subvención se puede fundamentar
sobre la base de criterios de equidad y solidaridad (OJ, 2007) y para garantizar la
continuidad de una actividad (la agricultura) fundamental desde un punto de vista
económico, sociocultural y de seguridad e independencia alimentaria. El segundo,
si bien puede a priori encontrar amparo en las recientes resoluciones del TJUE en
favor de la discrecionalidad de los Estados miembros a la hora de elegir el programa
de medidas más adecuado para alcanzar los objetivos de la DMA (Jääskinen, 2014),
choca con los escasos avances (cuando no retrocesos) en el estado ecológico de las
masas de agua en España (EEA, 2012). El reto de la seguridad hídrica demanda una
revisión del modelo de gestión del agua del país, en particular de las tarifas del agua,
que deben adaptarse a la realidad del cierre de las cuencas mediterráneas y escindir
el binomio crecimiento-agua.
4. De la recuperación de costes a la seguridad hídrica

El desarrollo urbano y rural y el crecimiento de sectores económicos claves para la
economía española (como la agricultura, la energía y el turismo) son intensivos en
el uso de agua. Esta dependencia tradicionalmente se ha resuelto a través de obras
de ingeniería para la captación, almacenamiento, abastecimiento y tratamiento del
recurso. A modo de ejemplo, desde 1920 España ha multiplicado por cincuenta su
capacidad de almacenamiento de agua en embalses, que a día de hoy pueden con-
tener hasta el 51 % de la escorrentía anual de 109.488 hm3 (Gómez, 2009). Sin
embargo, la limitada disponibilidad de agua en España, donde la precipitación media
es un 85 % de la europea, supone un desafío para la sostenibilidad de este modelo.
El crecimiento económico y el desarrollo de las zonas rurales y urbanas han resultado
en un aumento continuado de la presión sobre las masas de agua y los ecosistemas
y servicios ecosistémicos dependientes. Los intentos para sortear esta restricción
a través de respuestas incrementales (como la construcción de más de 700 desa-
ladoras con la capacidad de producir a diario 1,6 hm3) han fracasado debido a los
rendimientos decrecientes (los usos en el margen son, por lo general, regadíos con
escaso valor añadido) y los elevados costes de producción, que a pesar de estar
subvencionados superan los 0,5 €/m3 y están muy por encima del coste de los re-
cursos tradicionales –generalmente por debajo de los 0,1 €/m3– (Martínez-Granados
y Calatrava, 2014). Como resultado, la mayor parte de las infraestructuras para
la producción de recursos no convencionales realizadas en el marco del programa
A.G.U.A. (Actuaciones para la Gestión y la Utilización del Agua, con un presupuesto
de 3.900 millones de euros) son infrautilizadas y presentan bajos niveles de recu-
peración de costes, lo que ha demandado inversiones adicionales para garantizar su
supervivencia. Este es el caso de Acuamed, en la que la baja recuperación de costes
y la ineficiente y corrupta gestión resultaron en dos rescates consecutivos de 700 y
500 millones de euros, inflando todavía más el coste de producción del agua (GWI,
2013). Por otra parte, las expectativas creadas por la construcción de estas y otras
infraestructuras, a menudo alimentadas con programas de desarrollo paralelo tales
como planes de nuevos regadíos, aumenta la presión sobre las fuentes convenciona-
les y acelera su deterioro. No es, por tanto, sorprendente que las cuencas del sur y
sureste español muestren repetidamente el índice de explotación del agua (cociente
entre extracciones y agua dulce disponible, en promedio, cada año) más alto de la
UE, en numerosos casos muy por encima del 100 % (EEA, 2016).
La baja tasa de retorno de los nuevos proyectos de ingeniería y el progresivo cie-
rre de las cuencas mediterráneas españolas demandan una revisión del tradicional
modelo de crecimiento económico y gestión del agua, en el que las tarifas están
llamadas a desempeñar una función clave. Las mayores ganancias de una mejor
asignación de recursos pueden obtenerse en el sector agrícola, donde el consumo
es mayor y la productividad más baja y variable. Si bien la productividad promedio
de la agricultura se sitúa muy por debajo del coste del agua no convencional, esta
productividad no es ni mucho menos homogénea y tiende a ser mayor en las áreas
donde el agua es más escasa. Por ejemplo, mientras que el margen bruto medio en
la cuenca del Duero es de 0,14 €/m3, en las cuencas mediterráneas andaluzas es de
1,99 €/m3 (MAGRAMA, 2012). Por un lado, la especialización en cultivos altamente
productivos repercute en una capacidad de pago más elevada que permite sostener
una mayor recuperación de costes con una incidencia limitada sobre el desarrollo de
las zonas rurales; por otro, esto a menudo deriva en respuestas inelásticas en las
que las tarifas no tienen prácticamente incidencia sobre las extracciones de agua
(Pérez-Blanco et al., 2015), algo que sí sucede en otras cuencas en las que la agricul-
tura es más heterogénea, existe una amplia diversificación de cultivos y las tarifas
pueden actuar como un mecanismo que previene usos ineficientes (Pérez-Blanco et
al., 2016).
Lo anterior no significa que las tarifas no puedan ser el motor de un cambio trans-
formador en la gestión del recurso. Identificar y reconocer la mayor capacidad de
pago de los usos con tarifas subvencionadas (de manera implícita a través de bajos
niveles de recuperación de costes), junto al desarrollo de unas instituciones sólidas
con la capacidad de ajustar las tarifas a esta capacidad de pago, puede permitir la
recaudación de valiosos recursos para subvencionar fuentes de agua no convencio-
nales (desalada, tratamiento de aguas residuales...), haciéndolas más asequibles
para los usuarios y garantizando su sostenibilidad y disponibilidad en el futuro, y
permitiendo, en definitiva, la progresiva sustitución de fuentes convencionales so-
breexplotadas. Estos recursos adicionales también deben destinarse a garantizar
que los usuarios que no puedan hacer frente a las nuevas tarifas perciban una com-
pensación para evitar el abandono y empobrecimiento del medio rural, a través de
una subvención explícita desvinculada del uso del agua que sustituya la subvención
implícita recibida a través de tarifas del agua descontadas.
El sector urbano dispone de una mayor capacidad de pago con la que contri-
buir, a través de subvenciones cruzadas, a este proceso de construcción de la
seguridad hídrica. La subvención cruzada del sector urbano al agrícola ya existe
en el sureste español, donde el agua desalada forma par te del mix del abaste-
cimiento urbano, a pesar de ser este un uso con acceso prioritario a las fuentes
convencionales. No obstante, estas subvenciones se han hecho hasta ahora sin
contraprestación ambiental, perdiéndose así oportunidades para la construcción
de la seguridad hídrica.
Condicionar las ayudas al medio rural a la provisión de bienes y servicios am-
bientales valiosos para la población es, además de necesario para alcanzar el buen
estado ecológico de las masas de agua, un requisito de la PAC. Las subvenciones
implícitas en las tarifas del agua deben hacerse visibles y pasar a ser un instrumen-
to para negociar la mejora en el estado ecológico de las masas de agua. Esto es
extensible a otro tipo de subvenciones tales como las ayudas para la modernización
de regadíos (por ejemplo, a través de créditos blandos). Numerosos estudios mues-
tran que las subvenciones para la mejora del regadío aumentan la productividad
del recurso y tienden a mantener las presiones sobre el medio hídrico, e incluso a
aumentarlas, en lo que se conoce como «paradoja hidrológica» o «efecto rebote» (Gó-
mez y Pérez-Blanco, 2014; Loch y Adamson, 2015; Ward y Pulido-Velazquez, 2008).
Este ha sido, precisamente, el caso del Plan de Regadíos en España (Berbel et al.,
2014; Rodríguez-Díaz et al., 2012). Dichos efectos perniciosos pueden revertirse a
través de un diseño adecuado de tarifas del agua que deriven parte del excedente
resultante, procedente de la mayor eficiencia en la aplicación del agua, hacia la
generación de bienes y servicios ambientales a través la conservación del recurso
(Gómez et al., 2017).
Además de en la desalación de agua, España es también pionera en el tratamien-
to y reutilización de aguas residuales. No obstante, es importante reconocer que la
contribución potencial de este recurso es limitada: las aguas residuales representan
entre el 50-60 % del uso total urbano, que a su vez supone entre el 10-20 % de los
usos totales. En la cuenca del Segura, por ejemplo, donde 100 hm3 de aguas resi-
duales son tratadas y reutilizadas anualmente sobre un uso urbano total de entre
250-260 hm3, el potencial sin explotar equivale a 40 hm3, frente a una demanda
agrícola de 1.900 hm3.
La recuperación de costes y las subvenciones cruzadas a otros sectores pueden
encarecer notablemente el coste del agua, especialmente en el caso de recursos no
convencionales. El acceso seguro a agua asequible por parte de los hogares es fun-
damental para garantizar una vida digna, y esto debe tenerse en cuenta en el diseño
de tarifas de agua, que deben ir acompañadas de subvenciones a hogares vulnera-
bles para que el acceso al recurso esté garantizado, a ser posible desvinculados del
uso del agua para asegurar un consumo responsable (pagos directos).
La economía española no ha tenido éxito en desvincular crecimiento de uso del
agua. Existen desequilibrios regionales importantes e insostenibles, particularmente
en las cuencas del sur y sureste peninsular, explicados fundamentalmente por la
elevada demanda agraria. Aunque la utilización del recurso per capita se mantiene es-
table, esto se explica fundamentalmente gracias al aumento de la productividad que
se ha tenido lugar en paralelo al crecimiento del valor añadido en sectores clave de la
economía, notablemente las manufacturas, la energía y los servicios (Pérez-Blanco y
Thaler, 2014). Esta ley de Verdoorn para el agua se ha producido en un periodo en el
que las tarifas del agua han crecido de manera sostenible en el sector urbano.
5. Conclusiones
Las tarifas del agua en España a día de hoy son fundamentalmente un instrumento
que permite resolver un problema financiero a través de la recuperación de costes
derivados de (a menudo, significativas) inversiones de capital, incluyendo los costes
operativos de su gestión. En las páginas anteriores se ha argumentado por qué este
enfoque es insuficiente para alcanzar el objetivo de la seguridad hídrica. En primer lu-
gar, las tarifas deben incorporar en su estructura la totalidad de los costes derivados
del uso, incluyendo los costes de recurso y los ambientales. Esta reforma transfor-
madora de las tarifas es instrumental para inducir cambios en el comportamiento de
los usuarios y para convertir las tarifas en instrumentos económicos destinados a
prevenir impactos ambientales negativos, en lugar de para financiar la recuperación
de masas de aguas deterioradas.
Lograr que las extracciones de agua sean compatibles con los recursos dispo-
nibles, en especial cuando la cuenca está cerrada, no está reñido con el desarrollo
socioeconómico y el bienestar. Las subvenciones implícitas a través de tarifas des-
contadas pueden reconvertirse en pagos directos explícitos, y reorientarse hacia la
provisión de bienes y servicios de mayor valor dentro y fuera del mercado. Estas
ayudas deben diseñarse de manera que se garantice, más allá de la eficiencia eco-
nómica, la equidad y la accesibilidad en un marco de desarrollo económico y social
apuntalado por la seguridad hídrica.
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Bloque II.C
Los desafíos
regulatorios,
institucionales
y de gobernanza
Capítulo 19
La regulación de los servicios del ciclo
urbano del agua como puente entre
los intereses individuales y los objetivos
de política pública
Francesc Trillas1
¿Conviene apostar por la prestación a mayor escala de los servicios de agua y sanea-
miento? ¿Funcionan mejor las estructuras centralizadas o descentralizadas? ¿Cómo
saber si un operador desempeña su función de modo adecuado? ¿En comparación
con qué? ¿Cómo garantizar que ante intereses individuales, con frecuencia contra-
puestos, de los ciudadanos, los municipios, los operadores de los servicios, otros
niveles de la Administración, siempre se vela por el interés general? ¿Qué normas so-
ciales prevalecen en los distintos usos del agua? ¿Cómo persuadir a la ciudadanía de
aquello que es conveniente para el bienestar colectivo en las decisiones que afectan
a estos servicios? ¿Cómo garantizar que la resolución diaria de desafíos coyunturales
e instrumentales en el ámbito de los prestadores de estos servicios está alineada con
los objetivos de medio y largo plazo en relación con la seguridad hídrica y la adapta-
ción al cambio climático? ¿Cuáles han de ser los incentivos para promover, sin cesión
de las competencias municipales, mecanismos de cooperación entre entes locales?
Cuestiones así resultan difíciles de responder con certeza y con cierta solvencia
en un modelo de prestación de servicios de agua tan atomizado como el español. Un
sistema en el que no existe un regulador único (como en el caso de los reguladores
agrupados en la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, CNMC), sino
que cada municipio, en atribución de sus competencias, puede ejercer de facto como
regulador de los servicios de abastecimiento y saneamiento. En muchas ocasiones,
sin embargo, esa regulación es vía contrato, es decir, tiene un carácter ad hoc que no
siempre facilita la resolución de conflictos, la adaptación a situaciones de contexto
(como sequías), etc.
1 Profesor de Economía aplicada, Universitat Autònoma de Barcelona.

Desde un punto de vista económico, el agua es un bien intrínsecamente escaso,

incluso en aquellos lugares donde el agua es físicamente abundante, pues confluyen
en él diferentes usos que compiten entre sí. Cuando consumimos agua, sin embargo,
no somos plenamente conscientes de las implicaciones de nuestro consumo en el
espacio y en el tiempo. La regulación, entre otras cosas, viene a resolver esa falta de
información. En ese sentido, la regulación no puede ser ajena, bien al contrario, a los
objetivos de la política pública. Con frecuencia se confunde la independencia de los
reguladores con su desconexión aséptica de los fines colectivos, cuando en realidad
son estos los que deberían guiar su intervención. Hay, además, una labor pedagógica
ineludible. Pese a la evidencia científica abrumadora sobre el cambio climático, sobre
sus impactos, etc., lo cierto es que es complejo conseguir una implicación efectiva
del ciudadano, en forma de cambios voluntarios en su comportamiento.
En los capítulos que siguen a este, el lector podrá revisar la experiencia de Chile,
el país de América Latina con los mejores resultados en términos de provisión de
los servicios de agua potable y saneamiento (Espinosa, 2017); la de Portugal, con
la que puede establecerse alguna analogía (Melo-Baptista, 2017), y el marco legal
e institucional en España (Arana, 2017), caracterizado, entre otras cosas, por esa
«hiperregulación en ausencia de regulador único» que deriva de una decisión que no
está en juego: la atribución legal de la titularidad de estos servicios a los municipios.
El caso de Chile (Espinosa, op. cit.) es paradigmático: han funcionado diferentes
modelos (empresas regionales y empresa nacional, empresas privadas y empresa
pública), poniendo de manifiesto que lo que hacía saludable al modelo era precisa-
mente la regulación pública de esos servicios, en cualquier circunstancia.
El área urbana es atendida mediante un sistema de concesiones que son funda-
mentalmente operadas por operadores privados, mientras que el área rural es atendi-
da por los sistemas de agua potable rural, administrados por cooperativas o comités.
Chile ha conseguido unos resultados bastante infrecuentes en la región: altos niveles
de cobertura, buena calidad de servicio, avance progresivo hacia el tratamiento de
todos los efluentes de aguas residuales… Es importante destacar, de cara a poner
en valor la regulación, que el proceso de entrada de capital privado en Chile, que re-
sultó exitoso en muchos sentidos, se dio en un contexto histórico en el que en otros
países las privatizaciones fracasaban, no en pocas ocasiones como resultado de una
regulación deficiente, cuando no ausente.
Ahora bien, el proceso chileno fue posible gracias a la situación favorable previa
de las empresas públicas privatizadas (precisamente lo que impide la entrada de
capital privado en estos servicios en Perú, por citar un ejemplo contemporáneo
cercano), un marco estable de política pública sectorial, con buen nivel de rendi-
ción de cuentas, tarifas establecidas sobre la base de criterios de eficiencia en
operación e inversión (y con incentivos para el ahorro, un elemento con frecuencia
obviado); subsidios enfocados a la demanda; mecanismos de control, y fiscaliza-
ción tanto de la calidad del servicio como del compromiso inversor. Este ejemplo
La regulación de los servicios del ciclo urbano del agua como puente 263
permite rescatar, a mi entender, una idea esencial: reflexionar sobre las condi-
ciones que favorecen una regulación adecuada es tan esencial como una buena
regulación en sí.
Sólo una mirada superficial sobre el modelo chileno de prestación de servicios
o la confusión entre los servicios del ciclo urbano del agua y la gestión del recurso
(que en el caso de Chile es sobre la asignación e intercambio de derechos privados
de uso y aprovechamiento), podría confundir la prestación privada con la no consecu-
ción de objetivos sociales. De hecho, tras una reforma del marco normativo en 1998,
Chile estableció un sistema innovador, escasamente replicado, para los hogares en
el extremo inferior de la distribución de la renta, que no solo no pone en cuestión
la eficiencia de los operadores, sino que garantiza un objetivo tan importante como
este: la equidad.
Conviene enfatizar sobre algo más: uno de los factores determinantes que dieron
lugar a la reforma en el modelo chileno, impulsados por el regulador, fue precisa-
mente el potencial para lograr economías de escala y alcance, ampliar los niveles
de cobertura y avanzar en la micromedición. El primero de esos motivos resulta muy
pertinente al analizar la realidad española. No lo son algunos de los principales de-
safíos actuales del sector en Chile: un descenso paulatino de la calidad del servicio,
derivado del envejecimiento de la infraestructura y la necesidad de renovación de
activos o la necesidad de garantizar la seguridad hídrica a largo plazo en un contexto
de escasez en buena parte del país y ante recurrentes sequías plurianuales.
El caso portugués (Melo-Baptista, 2017) ofrece otra lección muy significativa: pri-
mero fue la política, después la regulación. Siempre el liderazgo público, la capacidad
estratégica. Fruto de esa política pública y de los esfuerzos de regulación se mejoró
la accesibilidad a los servicios, el bienestar conjunto de la población (con avances
significativos en salud pública) y la calidad ambiental. El regulador en gran medida
contribuyó, por un lado, a promover y servir de mecanismo de control y evaluación
de esa política pública; por otro, a mejorar la rendición de cuentas de los diferentes
operadores (públicos, mixtos, privados; a diferentes escalas espaciales).
Del proceso portugués, como señala Melo-Baptista (ibid.) cabe extraer dos lec-
ciones básicas. Por una parte, la necesidad de adoptar un enfoque integrado, no
referido en este caso a la siempre deseable coordinación de políticas sectoriales,
sino a la imprescindible cooperación entre niveles de la administración y al desarrollo
al unísono de planes estratégicos para el sector, la definición del marco legislativo y
del marco institucional, el desarrollo de modelos de gestión, la formulación de objeti-
vos tanto en cuanto a cobertura como a calidad del servicio, el diseño articulado de
tarifas y tributos, la suficiencia financiera, el desarrollo de infraestructuras, la mejora
de la eficiencia estructural y operativa, la mejora de la capacitación y la profesiona-
lización, la innovación social, la protección de los consumidores, la transmisión de
información, la participación efectiva de los ciudadanos, etc. Dicho de otro modo, en
Portugal se avanzó en un sistema de gobernanza del ciclo urbano del agua.
La segunda lección no es menor y de alguna manera conduce a relativizar una

idea, no siempre enunciada de modo muy reflexivo: la independencia del regulador.
Portugal goza de un regulador independiente desde un punto de vista administrativo
(organizativo), funcional y financiero, que en todo caso no se consiguió de modo auto-
mático, sino como parte de un proceso complejo (de dos décadas). Sin embargo, ese
regulador es al tiempo independiente de las veleidades políticas, pero no indiferente
respecto a la política pública, con la que se compromete de modo decisivo.
De ese modo, el modelo portugués, pese a las carencias estructurales de su
sector, la dureza de la reciente crisis económica y financiera, que condujo a la in-
tervención del país por parte de la troika comunitaria, se ha ido consolidando tanto
en la regulación estructural del sector (legislación, información, fortalecimiento de
capacidades), como en la regulación de conductas de los operadores (en el plano
contractual, en relación con los aspectos económicos de los servicios y en cuanto a
la calidad del servicio).
El modelo español, en buena medida por nacer en lo que se refiere a la definición
de principios únicos de regulación y a las funciones de entes reguladores, no podrá
ser necesariamente como el chileno o el portugués, en sentido estricto; tampoco
como otros modelos de referencia como el de Inglaterra y Gales, donde estos días se
evalúa sobre la marcha la decisión de abrir a la competencia el tramo minorista para
clientes no residenciales (negocios, etc.) y los nuevos desarrollos urbanos, como
paso previo a la plena apertura de todo el segmento minorista, prevista en principio
para 2019. Cada uno de esos modelos tienen innumerables virtudes pero solo pue-
den servir como referencia, no como molde.
En España, como explica con precisión Arana (2017), la titularidad de los servicios
urbanos (abastecimiento, saneamiento, depuración) es conforme a la legislación vi-
gente, de los municipios. Eso en sí ya es decir mucho pues España es, tras Francia y
Alemania, el país de la Unión Europea con más municipios (8.125). Son, por lo tanto,
servicios regulados localmente sobre las bases de la legislación estatal de régimen
local, lo que en ocasiones genera una percepción equívoca y contraproducente: al
enfatizar el carácter local de la prestación de los servicios, se ignora que la gestión
del recurso debe hacerse a niveles superiores (de subcuenca, de cuenca, a escala
global).
En la práctica, esa titularidad pública del servicio determina que el gobierno efec-
tivo, la tutela y el control de los servicios urbanos del agua teóricamente pertenecen
siempre al poder público (municipal) con independencia del modelo de gestión, direc-
ta o indirecta.
Como señala Arana (ibid.), seria inadecuado identificar número de municipios y nú-
mero de reguladores pues, en realidad, en los 8.125 municipios prestan los servicios
algo más de 2.500 sistemas. Este modelo de regulación ad hoc para cada municipio
(o para cada sistema de prestación), no responde, pese a que esta habría podido
ser una buena justificación narrativa, a la necesidad de adaptarse a la diversidad del
La regulación de los servicios del ciclo urbano del agua como puente 265
territorio. De hecho, esa necesidad de adaptación a la realidad local, la provisión ga-

rantizando la cercanía al ciudadano (principio de subsidiariedad), sería perfectamente
compatible con principios de corte federal, orientados a la integración, a la coopera-
ción. Esa dialéctica entre integración y subsidiariedad, en efecto, preside buena parte
del análisis del caso español.
Los municipios en España, como parte del ejercicio de sus competencias, pueden
decidir de modo discrecional sobre el modelo de gestión, siempre con los límites que
establece la legislación, pero el modelo normativo establece una restricción que pa-
rece razonable: deberá garantizarse no solo la eficiencia, sino la sostenibilidad finan-
ciera. Es en este contexto en el que una serie de principios armónicos de regulación,
en consonancia con el marco normativo de la Unión Europea, permitiría contribuir a
que el debate sobre el mejor modelo de gestión para cada municipio o zona de servi-
cio (cuando las fórmulas de cooperación permiten superar la escala municipal) no se
centrase solo en aspectos instrumentales (en los medios), sino en lo sustantivo (los
fines), aunque ambos sean muy importantes.
Es evidente que el sector público tiene que garantizar el acceso de todos y por
igual a los servicios públicos del ciclo urbano del agua; cómo hacerlo (con gestión
directa o indirecta), depende de elementos múltiples, no válidos con carácter uni-
versal. Y, en todo caso, parece esencial avanzar hacia una buena regulación y hacia
entidades reguladoras independientes de evaluación y control.
Como en tantos otros ámbitos de la gestión de lo público, en su sentido más pro-
fundo (es decir, aquel que lo hace equivalente al interés general), el modelo español
y sus disfuncionalidades, así como la experiencia internacional sobre regulación de
estos servicios, muestra el interés de buscar fórmulas cooperativas, de complemen-
tariedad entre diferentes actores, que permitan aprovechar el valor añadido de cada
uno de ellos. La regulación, en ese contexto, ha de contribuir a evitar la confusión
de papeles, la generación de prejuicios frente a toda clase de modelos de gestión
y a garantizar, en última instancia, que todos los agentes económicos y sociales se
alineen en pro de los intereses colectivos.
4. Bibliografía
Espinosa M. Experiencia emblemática: Chile. En: Libro blanco de la economía del
Melo-Baptista J. Experiencia de Portugal en cuanto a la regulación institucional y
retos de la gobernabilidad de los servicios de agua. En: Libro blanco de la eco-
nomía del agua. Madrid, McGraw-Hill Interamericana de España S.L., 2017; 21.
Arana E. Los servicios urbanos del agua en el Derecho español: situación actual y
perspectivas de futuro. En: Libro blanco de la economía del agua. Madrid, McGraw-
Hill Interamericana de España S.L., 2017; 22.
Capítulo 20
Experiencia emblemática: Chile
Magaly Espinosa1
Chile es un país ubicado en el extremo suroeste de América del Sur. Su nombre oficial
es República de Chile y su capital es la ciudad de Santiago de Chile.
La población del país alcanza 17,8 millones de habitantes, de los cuales 6,4 mi-
llones viven en Santiago. El PIB per cápita en paridad de poder adquisitivo, en el año
2015, alcanzó 23.564 de dólares estadounidenses.
El sector de agua potable y saneamiento en Chile tiene distintas estructuras
según el carácter urbano o rural de las localidades; el área urbana es atendida me-
diante un sistema de concesiones sanitarias que son fundamentalmente operadas
por actores privados, y la rural por los sistemas de agua potable rural administrados
por cooperativas o comités. La población urbana del país es de 15,6 millones y la
rural de 2,2 millones.
Los sectores rurales, a cargo de cooperativas y comités, forman parte del Progra-
ma de agua potable rural del Ministerio de Obras Públicas. Actualmente hay más de
1.700 sistemas de agua potable rural que abastecen a 1,7 millones de personas.
Además, se estima un total de entre 400.000 y 500.000 habitantes que no
pertenecen a los sistemas concesionados o rurales. Estos pueden abastecerse me-
diante sistemas particulares que suelen estar muy dispersos y con soluciones muy
precarias.
Durante el presente año se logró aprobar un nuevo marco legal para el sector rural;
con ello se pretende modernizar la prestación de servicios e impulsar el saneamiento
de las aguas residuales. Actualmente se prepara la aplicación de este nuevo marco
que mantendrá la organización comunitaria de los servicios y definirá el rol del Estado
en las inversiones y capacitación a los sistemas rurales.
En los sectores urbanos los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento
en Chile se caracterizan por sus altos niveles de cobertura y su buena calidad.
1 Asesora en Recursos Hídricos y Gestión del Agua. Ministerio de Obras Públicas de Chile. magaly.
espinosa@mop.gov.cl
El desarrollo de los servicios de agua y saneamiento en el país se aborda en el

primer apartado del presente documento, junto con los antecedentes históricos rele-
vantes; en segundo término se analizan los factores determinantes de los resultados
obtenidos en el sector agua y saneamiento en Chile, y finalmente se presentan las
lecciones aprendidas en el proceso de reformas acometidas en el sector.
1. Historia del sector agua y saneamiento
1.1. Primera etapa: hasta 1977

En Chile existe una preocupación histórica por la entrega de los servicios sanitarios
a la población.
Esto se inicia en 1578 con el abastecimiento de agua para la ciudad de Santiago
desde manantiales y vertientes. A mitad del siglo xix (1850) se construyen impor-
tantes obras de ingeniería sanitaria: captaciones, conducciones, estanques de regu-
lación en diversas ciudades del país y la puesta en servicio de la primera etapa del
alcantarillado de Santiago.
A continuación se enumeran algunos datos sobre las obras realizadas:
•• Año 1850: primera cañería de distribución de agua potable en Valparaíso.
•• Año 1860: agua potable en Concepción.
•• Año 1865: estanques de regulación en Santiago.
•• Año 1888: se funda la empresa para el abastecimiento de agua potable de Iquique.
•• Año 1894: captaciones, estanques e inicio del alcantarillado en Santiago.
Por su parte, la institucionalidad también tiene un recorrido de más de 85 años.

El primer hito se alcanzó el año 1931 con la creación de la Dirección General de Agua
Potable y Alcantarillado del Ministerio del Interior.
En el año 1950, la institucionalidad en el sector rural se aplicaba a través de la
Oficina de Saneamiento Rural del Ministerio de Salud Pública, la cual estudiaba, pro-
yectaba, construía y asesoraba en la operación y mantenimiento de los servicios de
abastecimiento de agua para poblaciones rurales organizadas de menos de 1.000 ha-
bitantes. En la sección de Higiene Ambiental del mismo ministerio, se habilitaba o
supervisaba el abastecimiento de agua y alcantarillado o saneamiento básico para
las zonas rurales del país cuya población era dispersa, y, en la Oficina de Ingeniería
Sanitaria de la Corporación de la Reforma Agraria del Ministerio de Agricultura, se
habilitaban las redes de agua potable para los asentamientos campesinos y para
aquellos lugares donde no existían proyectos de desarrollo rural integrado.
En el caso del Sector Urbano, en el año 1953, la Dirección General de Agua Po-
table y Alcantarillado del Ministerio del Interior se fusiona con el Departamento de
Experiencia emblemática: Chile 269
Hidráulica del Ministerio de Obras, y se forma la Dirección de Obras Sanitarias (DOS),

a la que se le asignaron prácticamente la totalidad de las responsabilidades técnicas
y de administración de los servicios de agua potable, alcantarillado y desagües que
se ejecutaban con fondos del Estado, o con su aporte. La DOS compartía responsa-
bilidades con:
•• La División de Servicios Sanitarios, del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo,
que estudiaba, proyectaba, construía y reparaba redes de agua potable y alcan-
tarillado.
•• La Empresa de Agua Potable de Santiago, de la Municipalidad de Santiago, que
administraba el servicio de agua potable del sector central de Santiago.
•• La Empresa Municipal de Desagües de Valparaíso y Viña del Mar, de la Municipa-
lidad de Valparaíso, que administraba el servicio de alcantarillado de la provincia
de Valparaíso.
Durante este periodo las coberturas urbanas a nivel nacional de agua potable y
alcantarillado presentaron un importante aumento.
Tabla 20.1. Cobertura urbana de agua potable y saneamiento en Chile

durante el periodo 1965-1977.
% cobertura 1965 1977
Agua potable 53,5 85,6
Alcantarillado 25,4 55,9
Fuente: SISS.
El tratamiento de aguas residuales era prácticamente inexistente y las redes y

colectores de aguas negras descargaban directamente en distintos cursos de agua:
arroyos, ríos, lagos o en el mar.
El Estado era el encargado de prestar los servicios a la población tanto en lo
referente a las inversiones como a la operación de los mismos. En el periodo 1968-
1973, la financiación de los servicios sanitarios estaba constituido de la siguiente
manera: el 74 % provenía de aportes fiscales, el 16 % de inversión externa, y el 10 %
de ingresos propios.
La Dirección de Obras Sanitarias (DOS), del Ministerio de Obras Públicas, tenía
la mayor responsabilidad técnica y administrativa de los servicios sanitarios; por su
parte la División de Servicios Sanitarios, del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo,
estudiaba, proyectaba, construía y reparaba redes de agua potable y alcantarillado.
Existían dos empresas públicas operando:
•• La Empresa de Agua Potable de Santiago, de la Municipalidad de Santiago, que
administraba el servicio de agua potable del sector central de la ciudad.
•• La Empresa Municipal de Desagües de Valparaíso y Viña del Mar, de la Municipa-

lidad de Valparaíso, que administraba el servicio de alcantarillado de la provincia
de Valparaíso.
En esta etapa, el sector sanitario es financiado y operado por el Estado, y se
alcanza una cobertura urbana de agua potable del orden del 50 % y del 25 % en
alcantarillado.
1.2. Segunda etapa: 1977-1988

El Servicio Nacional de Obras Sanitarias (SENDOS) fue creado el año 1977 como
organismo único y sucesor de las distintas entidades que operaban en el área.
Era una institución autónoma del Estado, de derecho público, con personalidad
jurídica y patrimonio propio distinto del fisco. Territorialmente estaba desconcentrada,
relacionada con el Estado a través del Ministerio de Obras Públicas y constituida por
una Dirección Nacional y 11 Direcciones Regionales.
El SENDOS estaba encargado de la operación y mantenimiento de los sistemas
sanitarios tanto para el servicio de las poblaciones urbanas como de las rurales con-
centradas del país, y tenía el rol normativo y fiscalizador del sector; además, cumplía
las funciones normativas, fiscalizadoras y prestadoras de servicios sanitarios.
El sistema era centralizado: la Dirección Nacional en Santiago se encargaba de las
inversiones, la asignación de recursos y la fijación de tarifas, siendo las Direcciones
Regionales solamente operativas.
Esta modernización contempló también la creación de dos empresas sanitarias
estatales y autónomas encargadas de los servicios sanitarios urbanos:
•• Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias (EMOS) en la Región Metropolitana, y
•• Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso (ESVAL), en la Región V.
En esta etapa se concentran las funciones operativas y regulatorias en el Estado
tanto en el ámbito urbano como en el rural. Esto permitió definir políticas sectoriales
en lo institucional, financiero, técnico y administrativo.
El sector se consolidó; se obtuvieron préstamos internacionales, principalmente
del BID, para financiar proyectos de mejoramiento de los sistemas urbanos y para la
instalación de sistemas en el entorno rural; se creó un banco de proyectos, y se defi-
nieron criterios de priorización con base en una evaluación económica de los mismos.
Se realizó un ajuste progresivo de las tarifas teniendo como referencia el coste
contable de los servicios, manteniendo los subsidios cruzados entre regiones del
país y entre consumidores con tarifas diferenciadas según tramos de consumo; se
preservó además el fuerte subsidio del Estado.
Entre 1977 y 1988 los aumentos de coberturas en el sector urbano nacional fue-
ron como se indica en la siguiente tabla.

Tratamiento de aguas residuales 0,0 8,0
Fuente: Informes SISS.
Las inversiones eran financiadas por el Estado y las tarifas fijadas con un sentido
social con fuertes subsidios cruzados entre las distintas regiones sin representar el
coste real de estos servicios.
Debilidades del sistema

A fines de la década de los años ochenta, el análisis del funcionamiento del sector
indicaba que el Estado cumplía con su función operativa, pero no era tan eficiente en
su papel fiscalizador por lo cual no se incentivaba la mejora en la calidad de los servi-
cios. Junto a lo anterior, el Estado presentaba problemas para continuar financiando
las inversiones que requería el sector.
Todo lo anterior llevó a redefinir el Rol del Estado en el sector sanitario tomando
como ejemplo la modernización y privatización de los servicios públicos de electrici-
dad y telecomunicaciones.
1.3. Tercera etapa: 1988-1998. Nuevo marco regulatorio

Marco regulatorio
La Constitución de 1980 es la que conduce a la creación de este nuevo marco regu-
latorio. En dicha constitución, en el Capítulo III «De los derechos y deberes Constitu-
cionales», se señala en su artículo 21.º:
El derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria
a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas
legales que la regulen.
El Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o par-
ticipar en ellas solo si una ley de cuórum calificado los autoriza. En tal caso,
esas actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los parti-
culares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca
la ley, la que deberá ser, asimismo, de cuórum calificado.
En consecuencia, las políticas públicas quedan acotadas por este Estado subsi-
diario. La presencia de las empresas públicas debe ser la excepción y desarrollarse
solo cuando el sector privado no manifiesta su interés.
Junto a lo anterior, en el sector sanitario se plantea la necesidad de aumentar

coberturas, especialmente en la depuración y tratamiento de aguas residuales, es-
tablecer niveles de tarifas de autofinanciación de los sistemas y eliminar tanto los
aportes del Estado como los subsidios cruzados.
Es en este escenario político-económico donde se define el nuevo marco regulato-
rio del sector sanitario en Chile, cuyos principales hitos son:
Ley n.° 70 de 1988, Ley de Tarifas de los Servicios Sanitarios

Establece un nuevo sistema tarifario basado en los principios fundamentales de
eficiencia, equidad y transparencia, permitiendo la financiación de las empresas
y un nivel adecuado de rentabilidad sobre sus activos.
El sistema se basa en costes marginales aplicados a una empresa modelo, con-
cepto que impide la institucionalización de ineficiencias y promueve el mejora-
miento de la productividad por parte de las empresas, cuyos beneficios se trasla-
darían paulatinamente a los usuarios.
El sistema tarifario consideró los siguientes objetivos:
•• Garantizar no traspasar a los usuarios las ineficiencias existentes en las em-
presas reales.
•• Reflejar el coste marginal de proveer el servicio.
•• Cubrir los costes eficientes de operación y mantenimiento, y permitir a las
empresas sanitarias financiar su desarrollo.
•• Generar una rentabilidad sobre activos modelados que, como mínimo de acuer-
do a la ley, debe alcanzar el 7 % real anual.
•• Reflejar la mejora de la eficiencia de las empresas, y trasladarla de forma
paulatina a los usuarios a través de una revisión de tarifas cada cinco años.
•• Proporcionar información adecuada al usuario para orientar sus decisiones de
consumo y contribuir a la asignación eficiente de recursos, permitiendo ade-
más orientar las decisiones de producción de las empresas.
•• Promover la operación eficiente de los servicios y la utilización racional del
agua por parte de los usuarios.
Ley n.° 382 de 1988, Ley General de Servicios Sanitarios

Comprende las siguientes cuestiones:
•• Las disposiciones relativas al régimen de explotación de servicios públicos
destinados a producir y distribuir agua potable y a recolectar y disponer aguas
servidas y servicios denominados servicios sanitarios.
•• Los mandatos acerca del régimen de concesión para establecer, construir y
explotar servicios sanitarios.
•• La fiscalización del cumplimiento de las normas relativas a la prestación de los

servicios sanitarios.
•• Las relaciones entre las concesionarias de servicios sanitarios y de estas con
el Estado y los usuarios.
Ley 18.902 de 1989

Crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) cuya naturaleza y funcio-
nes están definidas en el Título I:
Artículo 1.°. Créase la Superintendencia de Servicios Sanitarios como un servi-
cio funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio pro-
pio, sujeto a la vigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio
de Obras Públicas. Su domicilio será la ciudad de Santiago.
Artículo 2.º. Corresponderá a la Superintendencia de Servicios Sanitarios la
fiscalización de los prestadores de servicios sanitarios, del cumplimiento de
las normas relativas a servicios sanitarios y el control de los residuos líquidos
industriales que se encuentren vinculados a las prestaciones o servicios de
las empresas sanitarias, pudiendo al efecto, de oficio o a petición de cual-
quier interesado, inspeccionar las obras de infraestructura sanitaria que se
efectúen por las prestadoras, tomando conocimiento de los estudios que le
sirven de base.
Ley 18.778 de 1989

Esta Ley establece un subsidio al consumo de Agua Potable y Servicio de Alcanta-
rillado de Aguas Servidas que favorece a usuarios de escasos recursos.
Ley n.° 18.777 de 1989

Autoriza al Estado para desarrollar actividades empresariales en materia de agua
potable y alcantarillado en la región metropolitana y en la región de Valparaíso.
Para estos efectos se dispone que EMOS se transforme en la Empresa Obras Sa-
nitarias de Valparaíso S. A. (ESVAL S. A.), ambas filiales de CORFO (Corporación
de Fomento de la Producción).
Ley n.° 18.885 de 1989

Autoriza al Estado para desarrollar actividades empresariales en materia de
agua potable y alcantarillado en las restantes 11 regiones del país, con lo cual
se culmina la transformación de los servicios en 11 sociedades anónimas re-
gionales de giro de agua potable y alcantarillado, todas ellas empresas filiales
de CORFO.
En consecuencia en 1990 en Chile, el sector sanitario está conformado por 13 em-
presas regionales constituidas como Sociedades Anónimas de propiedad del fisco
de Chile, una Superintendencia de Servicios Sanitarios encargada de la fiscalización
y regulación de todas ellas, la Ley general de servicios sanitarios, la Ley de tarifas y

la Ley de subsidios.
El Estado asume el rol regulador, y la gestión y operación quedan en manos de
las empresas.
Implementación
En esta tercera etapa, si bien existe un nuevo marco regulatorio, el Estado se man-
tiene como el actor único del sector y desempeña un papel tanto operativo con las
empresas regionales (Sociedades Anónimas) como de regulador con la Superinten-
dencia de Servicios Sanitarios.
Este nuevo escenario da inicio al proceso de modernización del sector y con él
se logran grandes avances. Se logra satisfacer de manera eficiente y oportuna las
necesidades de los clientes, aumentar las inversiones y coberturas, descentralizar
las decisiones, rentabilizar los activos y dotar de mayor transparencia a la gestión
de las empresas del sector.
Las empresas sanitarias regionales se consolidaron y se logró elevar las inversio-
nes de 68,6 millones de dólares estadounidenses de promedio anual en la década
anterior a 184 millones en los años noventa.
Autofinanciación de las empresas

Un aspecto fundamental del nuevo marco regulatorio es la Ley de tarifas. Hasta el
año 1990 la fijación de las tarifas de los servicios sanitarios la realizaba el Ministerio
de Economía. El cálculo tarifario se efectuaba considerando los costes contables de
las empresas y servicios, y llevando a cabo las correcciones del caso de acuerdo a la
política social y económica vigente. Los ingresos vía tarifas posibilitaban la financia-
ción de los costes de operación y mantención y, solo parcialmente, los recursos de
inversión requeridos. El Estado debía seguir financiando al sistema.
A partir del año 1990 se comienza a aplicar la nueva Ley de Tarifas que en lo
fundamental determina tarifas de autofinanciación para cada sistema, sin subsidios
cruzados entre los sistemas de una misma empresa ni entre consumidores y con una
rentabilidad mínima de un 7 % sobre sus activos.
Este cambio originó importantes incrementos tarifarios, en promedio nacional un
76 %, llegando a un máximo de 463 %. Para aplicar los mismos se realizaron reajus-
tes anuales de tal modo que en los cinco años de vigencia de cada periodo tarifario
se aplicaba gradualmente el aumento total.
Política de subsidios
La Ley de Subsidios, focalizada en ayudar a las familias de escasos recursos, fue
básica para poder efectuar los aumentos tarifarios.
El sistema opera con fondos del Estado y es aplicado por las Municipalidades.
Establece un subsidio directo al pago de los consumos sanitarios consistente en
subsidiar entre el 40 y el 80 % de una cuenta de 15 m3. A partir del año 2005 se
establece un subsidio del 100 % de la cuenta de 15 m3, como parte del programa de
Protección Social Chile Solidario.
Las Municipalidades se encargan del proceso de inscripción y selección de pos-
tulantes e informan a las empresas sanitarias de la nómina de favorecidos. Al emitir
la factura, la empresa sanitaria indica el monto que debe pagar el cliente y el monto
que paga la Municipalidad.
El año 2015, 734.850 familias –que representan el 14.8 % del total– se be-
neficiaron del subsidio, que alcanzó un impor te anual total de 81 millones de
dólares estadounidenses, lo que representa el 5,2 % de los ingresos totales de las
empresas.
Cuando se establecen tarifas de autofinanciación en países como Chile o cual-
quier otro de la región, es indudable que habrá familias cuyo nivel de ingresos no
les permitirá pagar las mismas. Por tanto, para compatibilizar el derecho al acceso a
los servicios sanitarios a toda la población y el derecho a recaudar los ingresos que
permiten la autofinanciación de las empresas, es imprescindible entregar algún tipo
de subsidio a esas familias.
Para esos efectos hay distintas alternativas como el subsidio a la oferta, los
subsidios cruzados entre usuarios, etc. En Chile se optó por el subsidio directo a la
demanda, focalizado totalmente en las familias de menores recursos.
Los aumentos de cobertura que se registraron en este periodo se muestran en la
tabla siguiente:

Tratamiento de aguas residuales 8,0 16,7
Fuente: SISS.
1.4. Cuarta etapa: de 1998 hasta la fecha

Esta etapa se caracteriza por el proceso de incorporación de capital privado en el
sector.
•• Privatización creciente del sector: desde 1998 hasta la fecha, la participación
privada se ha incrementado del 2,7 % al 95,3 %.
•• Con anterioridad al proceso de incorporación de capital privado se modificó

el marco regulatorio fortaleciendo las facultades normativas y fiscalizadoras
(1998).
•• Además se han establecido resguardos para evitar la concentración de la propie-
dad del sector.
•• También se ha perfeccionado el proceso de fijación tarifaria.
Los objetivos centrales del proceso de privatización de las empresas sanitarias
fueron:
•• Asegurar la financiación del tratamiento de aguas servidas.
•• Eliminar las restricciones propias de una empresa estatal, permitiendo mayor
autonomía.
•• Transformar y consolidar el rol del Estado, de empresarial o productor a regulador.
•• Obtener recursos para la inversión en programas sociales, menos capaces de
autofinanciarse.
El traspaso de las empresas al sector privado se efectuó en una primera etapa
bajo la modalidad de venta de la propiedad de las empresas. En este periodo se ma-
terializó la venta de paquetes de acciones de las siguientes empresas:
•• 1998 ESVAL - V Región: Anglian Water (venta del 40,39 %).
•• 1999 EMOS (Aguas Andinas) - RM: AGBAR - SUEZ (venta del 51,2 %).
•• 1999 ESSAL - X Región: Iberdrola (venta del 51 %).
•• 2000 ESSEL - VI Región: Thames Water (venta del 51 %).
•• 2000 ESSBIO - VIII Región: Thames Water (venta del 50,96 %).
Posteriormente, entre los años 2010 y 2014, durante el gobierno de Sebastián
Piñera, se vende el resto de los paquetes accionarios reservándose solo el 5 % de la
propiedad con capacidad de veto para algunas decisiones estratégicas.
En una segunda modalidad, el ingreso del sector privado se materializó mediante
el sistema de traspaso del derecho de explotación durante 30 años, lo cual se aplica
a los siguientes casos:
•• 2001 ESSAM (Aguas Nueva Sur Maule) VII Región a Thames Water.
•• 2003 EMSSA (Aguas Patagonia) XI Región a Hidrosan - Icafal - Vecta.
•• 2003 ESSCO (Aguas del Valle) IV Región a Consorcio Financiero.
•• 2003 ESSAN (Aguas Antofagasta) II Región a Grupo Luksic.
•• 2004 EMSSAT (Aguas Chañar) III Región a Hidrosan - Icafal - Vecta.
•• 2004 ESSAR (Aguas Araucanía) IX Región a Grupo Solari.
•• 2004 ESSAT (Aguas Altiplano) I Región a Grupo Solari.
•• 2004 ESMAG (Aguas Magallanes) XII Región a Grupo Solari.
El proceso de incorporación de capitales privados presenta los siguientes resultados:
Tabla 20.4. Incorporación de capital privado en el sector del agua potable y saneamiento
en Chile (periodo 1988-2015).
Operador e indicadores 1988 2000 2015
Estado (%) 92,6 22,8 0
Municipalidades (%) 4,7 5,0 4,7
1
Privados (%) 2,7 71,2 95,3
Cobertura de agua potable (%) 97,0 99,6 99,8
Cobertura de alcantarillado (%) 81,0 93,1 95,3
Cobertura de depuración de aguas residuales (%) 5,0 20,9 100
3
Tarifas en US$/m (aproximadamente) 0,5 0,7 1,6
Clientes con subsidio % 0 14,1 15,0
Rentabilidad (operacional) (ROCE) –0,7 7,5 8,5
Fuente: elaboración propia con base en SEP/CORFO (2006) y SISS (2015).

(1): Las empresas sanitarias privatizadas por venta de paquetes accionarios y las empresas concesionarias
de explotación por 30 años son operadas por privados.
El objetivo central de la privatización (avanzar resueltamente en el tratamiento de

las aguas residuales) fue cumplido cabalmente y sitúa a Chile entre los países del
mundo con mayor cobertura en tratamiento de aguas residuales.
Por otra parte se observa que fruto de este proceso se produjeron beneficios in-
directos en términos de celebración de tratados comerciales con grandes potencias
comerciales (gracias a la descontaminación de playas, costas y ríos) y de avances y
economías en el ámbito de la salud (estudios internacionales concluyen que por cada
dólar invertido en saneamiento se ahorran 2,5 dólares en salud).
Situación actual de los servicios

Los indicadores del sector sanitario en las zonas urbanas (15,8 millones de habitan-
tes de un total nacional de 17 millones) son:
•• Cobertura de agua potable: 100 %.
•• Cobertura de alcantarillado: 95 %.
•• Cobertura de tratamiento de aguas residuales: 100 %.
Los servicios, además, son continuos y cumplen con la normativa de calidad.
Actualmente el 95 % de la población urbana en Chile recibe los servicios sanitarios
de operadores privados.
El país se divide en 15 regiones y en general existe una empresa por región.
Las tarifas aplicadas son de autofinanciación y de eficiencia económica, siendo la

tarifa media 1,6 US$/m3 (la tarifa máxima es 3,2 US$/m3 y la menor 1,14 US$/m3).
La tarifa se aplica por agua potable, saneamiento y tratamiento de las aguas re-
siduales, con cargos distintos para cada servicio.
2. Factores determinantes de los resultados en Chile

2.1. Estabilidad en la política del sector
En Chile, a lo largo de su historia se aprecia una preocupación temprana y perma-
nente por parte de las autoridades por garantizar que los servicios de agua potable
y saneamiento se presten de forma eficiente y que toda la población del país tenga
acceso a ellos.
Dicha preocupación por el desarrollo del sector sanitario por parte de las autori-
dades queda reflejada en la creación de organismos públicos en el Gobierno Central,
encargados de todas las funciones relacionadas con el servicio de agua potable y
alcantarillado desde el año 1930.
El último de ellos es el Servicio Nacional de Obras Sanitarias, creado el año 1977
con funciones de prestador de los servicios existentes en cada región del país, así
como normativas, de control y de planificación de las inversiones.
Las políticas aplicadas por este organismo contribuyeron de forma significativa al
aumento de la cobertura de agua potable y alcantarillado.
2.2. Marco regulador del sector

En 1988 se realiza una reestructuración profunda de la institucionalidad del sector
con el objetivo de lograr mayor eficiencia en la prestación de los servicios y en la
administración de las transferencias de recursos desde el Presupuesto de la Nación.
Los principales aspectos de esta reestructuración se resumen a continuación.
Separación de roles
Los servicios públicos regionales se transforman en empresas públicas sociedades
anónimas, una en cada región del país, encargadas de la operación integrada de los
servicios (agua potable y saneamiento), obteniendo las economías de escala y de
alcance para el ahorro de costes y la reducción de riesgos.
Se crea, además, la Superintendencia de Servicios Sanitarios como organismo
regulador nacional.
En síntesis, el Estado se entrega de lleno a la tarea de potenciar la eficiencia y
asegurar a toda la población el acceso al consumo asumiendo el papel de regulador
y delegando la función empresarial en las empresas públicas.
Régimen tarifario y subsidio directo

Se establece un régimen tarifario con tarifas de autofinanciación que cubre todos
los costes eficientes de proveer el servicio (no los costes reales). Esto conllevó
la impopular medida de aumento de los niveles de tarifas, que se aplicó de forma
gradual en un periodo de cinco años (1990-1995) y, por otra parte, el estableci-
miento del subsidio directo al pago del consumo para los consumidores de escasos
recursos.
Los incentivos para implementar este nuevo esquema tarifario fueron permitir
el ingreso de capitales privados para aumentar la cobertura de tratamiento de las
aguas residuales y con esto poder exportar sin restricciones ambientales; además
se eliminaron los aportes que el Estado entregaba al sistema para destinar dichos
fondos a otros propósitos sociales de mayor prioridad. Este aspecto se desarrolla a
continuación.
2.3. Incorporación de capitales privados

El desarrollo del sector con las empresas públicas logra altas coberturas de agua
potable y de recolección de las aguas residuales. Pero con respecto al tratamiento
de las aguas residuales solo alcanza un 12 % de cobertura.
En el año 1994, se decide avanzar de forma importante en el tratamiento de las
aguas residuales, que entonces se descargaban en cauces naturales tales como
canales de riego, lagos, ríos o zonas costeras, y causaban un permanente riesgo
de enfermedades para la población, dificultando las exportaciones agrícolas y la
incorporación de Chile a los Tratados de Libre Comercio Internacionales, dadas las
exigencias ambientales de los países europeos y de Estados Unidos.
Chile se declara un país exportador y uno de los pilares de su desarrollo consiste
en la transformación de la agricultura para convertirse en una potencia agroalimenta-
ria de la región. Sin embargo, los productos agrícolas regados con aguas contamina-
das no contribuyen a dicho desarrollo ya que se enfrentan exigencias medioambienta-
les en los mercados internacionales que impiden la exportación de estos productos.
Por tanto, se evalúa la necesidad de realizar inversiones en plantas de tratamiento de
aguas residuales que se estiman en más de 2.500 millones de dólares estadouniden-
ses. Las empresas públicas encontraron restricciones para obtener la financiación
para llevar a cabo estas inversiones por lo que, a partir del año 1993, se inicia la
política pública para la incorporación de capitales privados.
El modelo económico imperante en el país era de libre competencia, en donde el
Estado cumplía un papel regulador y fiscalizador, mientras que el mercado, a través
del sector privado, cumplía el rol de productor de bienes y servicios en una economía
global y exportadora, lo que suscitaba un relativo consenso entre los actores políticos
de la época.
El aumento de la cobertura de tratamiento en un plazo breve requería materializar

y financiar grandes inversiones en infraestructura así como adquirir experiencia en
las tecnologías más apropiadas no disponibles en el país.
Las inversiones necesarias superaban la disponibilidad económica del Estado y
se decidió la incorporación de capitales privados para abordar la construcción de las
plantas tratamiento de aguas residuales. Tratamos, a continuación, los principales
aspectos de este proceso.
ortalecimiento del marco regulador antes de la incorporación

F
de capitales privados
Se fortalece al organismo regulador otorgándole mayores atribuciones y capacidades
para garantizar a la población que la privatización no afectará el derecho a obtener
servicios de calidad y a un precio justo.
Se otorgan mayores competencias para obtener la información necesaria para el
cálculo de tarifas y para la fiscalización de los servicios y así disminuir la asimetría
de información del monopolio.
En definitiva, tras un largo trámite en el Congreso Nacional, el país pudo dotar-
se de un marco regulatorio fortalecido, en el cual se incorporó tanto la experiencia
chilena de regulación en otros sectores de la economía como también la inter-
nacional. Todo lo anterior se hizo con la finalidad de garantizar que los aspectos
tarifarios, los subsidios, la calidad de servicio y la seguridad de velar por los in-
tereses de la comunidad en la operación de los servicios sanitarios no se vieran
afectados en forma alguna por la condición de privada o pública de las empresas
sanitarias, ya que todos estos aspectos se encuentran debidamente resguardados
en la nueva legislación sanitaria y fiscalizados por la Superintendencia de Servi-
cios Sanitarios.
Se desarrolla un gran debate político que finalmente concluye con un acuerdo
nacional entre el Gobierno, los sectores políticos y los trabajadores de las empresas
públicas (acuerdo que se refleja en las distintas disposiciones legales dictadas en
año 1998).
Se inicia el proceso de incorporación de capitales privados con un sector público
en plena madurez: empresas públicas sanitarias funcionando, con las reglas del jue-
go definidas y niveles de cobertura y eficiencia atractivos.
Proceso de incorporación de capital privado

Para llevar a cabo cada uno de estos procesos, se formaron equipos intermi-
nisteriales, y con la asesoría de un banco de inversiones se estudió primero la
modalidad de participación del sector privado, para luego pasar a la fase de im-
plementación.
El modelo de venta de acciones, en general, consistió en:

1. La venta por parte de CORFO de un paquete accionario a un Socio Estratégico.
Este Socio debía ser un Operador de servicios públicos (agua, electricidad, tele-
fonía y gas) o un Consorcio de empresas que lo incluyera, y que cumpliera con
determinados requisitos técnicos y financieros, directamente o a través de su
matriz, la cual debía constituirse en su fiadora.
2. La suscripción y pago por parte del operador de un aumento de capital de aproxi-
madamente un 10 %, con la finalidad de que la empresa dispusiera de los fondos
necesarios para acometer las inversiones.
3. Venta de hasta un 10 % de la propiedad de la empresa en oferta pública en Bolsa
de valores. Cabe señalar que solo ESVAL S. A., logró con éxito esta colocación.
4. La suscripción y pago por parte del operador de las citadas acciones que no se
vendieran en Bolsa o «Acciones Adicionales», como forma de garantizar que la
mayoría accionaria fuese privada.
5. La venta de hasta un 10 % de las acciones a los trabajadores de la respectiva
empresa.
6. La celebración de un Pacto de Accionistas entre CORFO y el Socio Estratégico.
Control de la empresa
CORFO facilita al Socio Estratégico el control de la empresa, permitiendo que este
elija o designe la mayoría del Directorio.
Se establece un determinado periodo en el cual se debe mantener la participación
accionaria del operador de servicios públicos.
También se especifican una serie de materias en las cuales CORFO mantiene el
derecho a veto; en especial se reserva el cumplimiento de los Programas de Desa-
rrollo, la información permanente y relevante y todo aquello que tenga relación con
operaciones con personas relacionadas.
Por último, se establecen determinadas restricciones temporales que limitan al
Socio Estratégico/operador para adquirir acciones adicionales y/o cambiar de estruc-
tura de propiedad.
Formas de incorporación del capital privado

La integración de capital privado se abordó de dos formas: venta de paquetes accio-
narios de las empresas con contratos de concesión para la transferencia del derecho
de explotación, y entrega en comodato de los activos para la explotación de dichas
concesiones.
Se analizaron los planes de inversión y la capacidad de financiación de cada
empresa sanitaria y se estableció un calendario del proceso de privatización que se
desarrolla a través de un riguroso proceso de licitación pública internacional.
Se inicia con las dos principales empresas del país:

•• La empresa sanitaria de Valparaíso con 500.000 clientes. Se adjudicó a Anglian
Waters (posteriormente se producen cambios en la propiedad de esta compañía
y en la actualidad el socio controlador es el grupo canadiense Ontario Teachers).
•• La empresa de la región Metropolitana con 1.400.000 clientes se otorgó a AGBAR,
que mantiene la propiedad.
Esta modalidad se aplica hasta el año 2000 a cinco empresas que prestan el
servicio al 60 % de los clientes del sector.
Posteriormente, en el año 2001 se cambia a la opción de incorporación de ca-
pitales privados traspasando el derecho de explotación de los servicios a través de
un contrato de 30 años y sujeto al mismo marco regulatorio. En este esquema se
traspasaron ocho empresas, que atienden al 35 % de los clientes del sector.
Resultados del proceso de incorporación de capital privado al sector

1. Se realizaron las inversiones en tratamiento de aguas residuales. En diez años la
cobertura aumenta del 12 % al 82 %, y se construyeron más de 200 plantas a lo
largo de todo el país.
2. Las inversiones en desarrollo permiten alcanzar el 98 % de tratamiento de aguas
residuales en el año 2012.
3. Aumenta la eficiencia del sector con la incorporación de tecnología, conocimiento
y racionalización en el uso de recursos.
4. Se consiguen efectos positivos en otros sectores: agricultura (riego con agua no
contaminada), salud (mejoras en los indicadores de mortalidad infantil y enferme-
dades) y turismo (playas descontaminadas).
5. El Estado obtiene importantes ingresos por la venta de paquetes de acciones y
por el traspaso del derecho de explotación. Se perciben ingresos por los dividen-
dos anuales de la participación accionaria, actualmente del 5 % en las empresas,
y se liberan recursos y se prioriza el gasto social: educación, salud y vivienda.
Conclusiones y desafíos
Chile es pionero en las transformaciones del sector, y a diferencia de otros países
de la región, en Chile se da un proceso de incorporación de capitales privados con
resultado exitoso. Los factores claves presentes en el proceso son los siguientes:
1. Las condiciones de las empresas públicas antes de la privatización.
2. La estabilidad en la política pública del sector y la transparencia en los procesos.
3. La existencia de un marco regulatorio estable, completo y detallado que define las
reglas del juego.
4. El sistema tarifario refleja costes eficientes del servicio, estableciendo incentivos

correctos para el consumo racional y para la eficiencia en la operación e inversión
por parte de las empresas.
5. La aplicación de subsidios orientados a la demanda.
6. El control y la fiscalización de las inversiones comprometidas y la calidad de ser-
vicio entregada, con fuertes sanciones por incumplimientos.
El sector cuenta con un marco normativo moderno y efectivo, aplicado desde
1990 y modificado en 1998, que incluye un innovador sistema de subsidios para la
protección de los sectores vulnerables posibilitando la aplicación de tarifas de auto-
financiación sin que estos se vean afectados.
La determinación de tarifas de autofinanciación y un sistema de subvenciones
focalizado, subvencionando la demanda (no la oferta), es una señal potente de que
se reconoce la necesidad de asegurar los ingresos a las empresas, pero sin que esto
signifique dejar fuera del sistema a los sectores débiles económicamente ni que se
deje de buscar la eficiencia en la asignación de los recursos.
La regulación, la fijación de tarifas y la fiscalización de las empresas sanitarias co-
rresponde a la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), organismo del Estado
creado por ley el año 1990 como un servicio funcionalmente descentralizado, con
personalidad jurídica y patrimonio propio que depende del Presidente de la República
y se relaciona con este a través del Ministerio de Obras Públicas.
Un aspecto central del marco regulatorio es la independencia y autonomía política
y económica. Este es el único organismo que regula, fiscaliza y garantiza técnica,
financiera y jurídicamente el acceso al agua potable y a servicios sanitarios de cali-
dad en Chile. La experiencia de 25 años de funcionamiento ha demostrado que se ha
mantenido su autonomía técnica establecida en la ley.
El nombramiento del superintendente a través de un concurso público en el Sis-
tema de Alta Dirección Pública refuerza la independencia política del ente regulador.
Resulta fundamental contar con un potente regulador, con fuertes atribuciones y
con personal profesional altamente calificado de modo que pueda «oponerse» a los
equipos de las empresas multinacionales y hacer respetar las normas y obligaciones.
Un factor clave en los resultados obtenidos, fue el proceso de incorporación de
capital privado para financiar inversiones del sector, como una decisión de política
económica muy clara y definida en su época.
La integración de capitales privados fue factible dada la existencia previa de em-
presas sanitarias regionales, las cuales habían alcanzado altas coberturas de agua
potable y de alcantarillado y el 100 % de micromedición, adoptando economías de
escala, factores de peso en los costes y control de los resultados.
El sistema político imperante –la plena democracia con un fuerte estado de dere-
cho y un poder judicial independiente del poder ejecutivo y legislativo– otorgó a los
privados, nacionales y extranjeros, la garantía de que se respetarían las reglas del

juego; esto es, no se modificarían las leyes con las cuales habían ingresado al sector
con sus inversiones.
Los aspectos señalados muestran que son muchos los factores que permitieron
diseñar e implementar este sistema de sector, algunos de los cuales se comenzaron
a construir muchos años atrás, como las direcciones regionales de la DOS (Dirección
de Obras Sanitarias, que se formó en 1953), que en cada región van dando cuerpo
a la infraestructura física y administrativa de las futuras empresas regionales que
serán traspasadas al sector privado.
La experiencia nos muestra que es posible en un país del tercer mundo como
Chile alcanzar altas coberturas sanitarias y los Objetivos de Desarrollo Sostenible,
garantizando una vida más digna y más saludable a la población.
Desafíos
Entre los principales desafíos a los que se enfrenta el sector destacamos los si-
guientes:
1. La mejora de la calidad de servicio con mayor reposición de la infraestructura
antigua dado que existen en la actualidad síntomas preocupantes tales como el
aumento de los cortes masivos de servicios y las altas pérdidas de agua en la
etapa de distribución.
2. Hacer frente a los efectos del cambio climático en términos de escasez de agua
cruda en algunas zonas del país y excesos de lluvias y aluviones en cortos pe-
riodos de tiempo que afectan a las fuentes de agua y las instalaciones de los
sistemas.
3. Incorporar nuevas tecnologías inteligentes que permitan la operación eficiente y
oportuna de los servicios, modernizando los sistemas actuales.
3. Lecciones aprendidas del caso de Chile

En primer lugar hay que señalar que los indicadores de cobertura y calidad de servi-
cio nos muestran que Chile, a pesar de ser un país en vías de desarrollo, presenta en
el sector sanitario valores equivalentes a los de países más desarrollados.
Al analizar las distintas etapas de transformación del sector sanitario en Chile que
permitieron alcanzar estos estándares, observamos que hay decisiones esenciales
para alcanzar este desarrollo:
1. Avanzar por etapas, esto es, no tratar de lograr todo de forma inmediata; a partir
de una realidad fijarse metas razonables. El proceso se realizó gradualmente y
con metas y compromisos claros para cada una de las etapas que trascendieron
los distintos periodos de gobierno.
2. En primer término se desarrolló una institucionalidad y un marco normativo nacio-

nal aplicable a todos los operadores de servicios: públicos o privados.
3. La separación de los sectores urbanos y rurales permitió establecer un sector
atractivo y rentable para los inversores privados. Para el sector rural (10 % de la
población de Chile), se privilegió la gestión comunitaria y el subsidio directo a la
inversión.
4. El Estado centró el gasto en el sector rural y en el subsidio a la demanda del sec-
tor urbano.
5. El propio Estado probó la institucionalidad a través de la operación de sus empre-
sas de servicios sanitarios por un periodo de ocho a diez años, a las cuales les
correspondió alcanzar el 100 % de micromedición y aplicar los primeros aumentos
tarifarios que permitían establecer tarifas eficientes y de autofinanciación.
6. La existencia de un subsidio a la demanda y focalizado a las familias vulnerables,
hizo posible alcanzar altos niveles de recaudación a las empresas sanitarias,
incluso con aumentos relevantes en los niveles de tarifas. Actualmente cerca del
16 % de los consumidores en el país reciben un subsidio que se refleja en una
rebaja de sus cuentas y el monto anual que el Estado destina al pago de este
subsidio equivale al 6 % de los ingresos recaudados por el total de las empresas.
7. El proceso de venta e incorporación de privados en el gobierno de Eduardo Frei
Ruiz-Tagle (1994-2000) requirió establecer un acuerdo político transversal; fue la
primera privatización de un servicio público en democracia, y para contrarrestar
la oposición de algunos sectores y de los sindicatos de las empresas, se desarro-
lló un proceso de licitación muy riguroso y transparente.
8. Este proceso fue coherente con la política pública y financiera del Estado que de-
cidió no destinar sus recursos a este sector para favorecer otras políticas sociales
de educación, salud y vivienda.
4. Bibliografía
SISS. Informe de Gestión del Sector Sanitario. Santiago de Chile, SISS (Superinten-
dencia de Servicios Sanitarios de Chile). [Informes anuales desde 1995 a 2015].
URL: www.siss.gob.cl
SEP-CORFO. La modernización del sector sanitario en Chile. Santiago de Chile,
SEP-Sistemas de Empresas, 2006.
Capítulo 21
Experiencia de Portugal en cuanto
a la regulación institucional y retos de la
gobernabilidad de los servicios de agua
Jaime Melo Baptista1
Cuando en 1993 se definió una nueva política pública para los servicios de agua po-
table y saneamiento en Portugal se produjo una evolución muy positiva en su accesi-
bilidad a la población, con un aumento enorme en el bienestar social y su impacto en
la salud pública y el medio ambiente, sin perjuicio de algunos aspectos que todavía
necesitan mejorar. La regulación ha jugado un papel importante en este proceso, en
la medida en que ha promovido y controlado la mayoría de los componentes de esa
política pública. También ha contribuido a mejorar la transparencia de estos servicios
y su escrutinio, creando una sociedad más exigente y una presión positiva para desa-
rrollar la eficiencia del sector. El objetivo de este capítulo es describir la experiencia
de Portugal en cuanto a la regulación institucional y los retos de la gobernabilidad de
los servicios de agua potable y saneamiento.
1. ¿Cuál ha sido la nueva política pública para

los servicios de agua potable y saneamiento?
Una nueva política pública para los servicios de agua potable y saneamiento debe in-
cluir muchas áreas distintas, pero que han de estar interconectadas. Para garantizar
la adecuada prestación de estos servicios es necesario reunir de forma conveniente
elementos de distinta naturaleza: institucionales; de gobernanza; de gestión y plani-
1 Presidente de la Autoridad Reguladora Portuguesa de Servicios de Agua y Residuos (ERSAR) entre 2003
y 2015.
Investigador-Coordinador del Laboratorio Nacional de Ingeniería Civil (LNEC) en Lisboa (Portugal).
Presidente del Consejo Estratégico de la Parceria Portuguesa para a Água (PPA).
Comisario de Portugal del 8.º Foro Mundial del Agua (Brasil, 2018).
Coordinador del Centro Internacional para el Agua de Lisboa (LIS-Water), con el apoyo de la Comisión Europea.
ficación; de carácter técnico, económico, legal, ambiental y de salud pública, y tam-

bién herramientas sociales y éticas. En 1993, cuando en Portugal se decidió definir
una nueva política pública que garantizara el suministro adecuado de los servicios
de agua potable y saneamiento a la población, se adoptó un enfoque integrado, que
implicó varios componentes:
1. Aprobación de planes estratégicos para el sector.
2. Definición del marco legislativo e institucional.
3. Determinación de los modelos de gestión de los servicios.
4. Establecimiento de los objetivos de acceso y de la calidad del servicio.
5. Elaboración de la política tarifaria y tributaria
6. Provisión y gestión de recursos financieros.
7. Construcción y gestión de las infraestructuras.
8. Mejora de la eficiencia estructural y operacional.
9. Capacitación de recursos humanos.
10. Promoción de la investigación y desarrollo.
11. Desarrollo del espíritu empresarial.
12. Aumento de la competencia.
13. Protección, sensibilización y participación de los usuarios.
14. Disposición de información.
La implementación exitosa de esta nueva política pública dependía de la capa-

cidad de gestionar la aplicación de todos estos aspectos relativamente al mismo
tiempo, asegurando un enfoque eficaz, global e integrado. La alternativa de intentar
resolver el problema con solo uno o algunos de estos elementos, sin duda, no per-
mitiría lograr las metas de manera sostenida. Esta política se basó, naturalmente,
en un cuidadoso análisis de la evolución del sector en el pasado, aprendiendo de
los errores más que de los éxitos. Entre otros, se llevó a cabo un amplio estudio en
1993 (Baptista, 1995), dando apoyo a las políticas públicas que fueron definidas
por el Gobierno para los servicios de agua. Cerca de 20 años después fue publicado
otro trabajo (Pato, 2011) que llevó a cabo una reconstitución y análisis histórico del
agua potable y saneamiento. Con posterioridad se hizo un análisis crítico para apo-
yar la reflexión sobre las mejoras que podrían introducirse en el diseño, definición,
implementación y evaluación de políticas para el sector (en el año 2014 se publicó el
estudio complementario –Pato, 2014– con cronología y testimonios).
1.1. Adopción de planes estratégicos para el sector

La situación portuguesa relativa a los servicios de agua potable y saneamiento antes
de 1993 era inaceptable en términos de las expectativas de la población y las ambi-
ciones de desarrollo del país, sin la existencia de una estrategia clara para resolver
Experiencia de Portugal 289
estos problemas. La importancia política, social y económica de los servicios moti-

varon un compromiso político de reorganizar el sector, con estrategias adecuadas,
expresadas dentro de un plan estratégico para el agua potable y saneamiento, a
nivel nacional y a medio plazo. Un plan de estas características implica etapas de
caracterización y diagnóstico del punto de partida, definición de objetivos, evaluación
de la inversión necesaria, identificación de las medidas esenciales, implementación
de estrategias y la especificación de los instrumentos de monitoreo. Uno de los
factores de éxito fue la estabilidad en el tiempo de esta política pública en Portugal,
incluso pese a la natural rotación de partidos en el Gobierno, con sus opciones de
política diferentes. Aunque sujeta a adaptaciones menores naturales en cuanto a su
trayectoria y evolución, la política pública seguía siendo bastante estable sin pasos
hacia adelante ni hacia atrás.
1.2. Definición del marco legislativo

En la medida en que las políticas públicas tienen que reflejarse en la legislación, Por-
tugal estableció un marco legislativo nuevo y moderno para cubrir el régimen jurídico
de los servicios de agua potable y saneamiento incluyendo aspectos como su regu-
lación, legislación de tarifas, calidad de servicio, calidad del agua y también los as-
pectos técnicos. Ha habido, esencialmente, una primera generación de legislación en
1993 y una segunda en 2009. Además, el país mejoró la moderna normativa sobre
gestión de cuestiones como recursos hídricos, medioambiente, residuos, protección
del consumidor y competencia. La autoridad reguladora ha elaborado propuestas de
nueva legislación y modificación de la legislación vigente e, igualmente, ha aprobado
normas y recomendaciones para contribuir a una clarificación de las reglas para la
prestación de estos servicios.
1.3. Definición del marco institucional

Una nueva política pública tiene que apoyarse en una organización administrativa
bien estructurada. Portugal ha establecido un marco institucional adecuado, con una
clara asignación de responsabilidades para las entidades públicas involucradas (es-
pecialmente la autoridad reguladora de servicios de agua y las autoridades ambien-
tales, recursos hídricos, gestión de residuos, salud pública, protección al consumidor
y competencia). Esta definición era absolutamente fundamental y esencial para un
buen desempeño del sector, ya que ha permitido que las responsabilidades de las
partes interesadas se especifiquen, junto con reglas claras de funcionamiento y
articulación con los sectores cercanos y complementarios antes mencionados, sin
traslapos o vacíos importantes. En la actualidad, el marco institucional en Portugal
incluye esencialmente al regulador (ERSAR, Entidade Reguladora dos Serviços de
Águas e Resíduos) y la autoridad ambiental y de recursos hídricos (APA, Agência
Portuguesa do Ambiente), con vínculos con la autoridad de salud pública (DGS, Di-
reção-Geral da Saúde), la autoridad de defensa de los usuarios (DGC, Direção-Geral

Consumidor) y la autoridad de competencia (AdC, Autoridade da Concorrência).
1.4. Definición de los modelos de gestión de los servicios

Portugal decidió los modelos de gestión que podrían ser utilizados en el sector, según
las opciones políticas actuales. En la actualidad, hay alrededor de 400 empresas
de servicios de agua potable y saneamiento que operan mediante gestión directa,
gestión delegada o concesiones, participando entidades estatales, municipales y
privadas. Alrededor del 80 % son casos de gestión directa, el 10 % de gestión dele-
gada y el 10 % de concesiones. En el 15 % de los casos está involucrada la gestión
privada. La introducción de estos modelos diferentes de gobernanza (todos ellos con
casos claros de éxito, aunque también de fracaso) ha supuesto que la opción elegida
varía de municipio a municipio y que un análisis comparativo de sus resultados es un
estímulo para mejorar los servicios. La autoridad reguladora garantiza el seguimiento
legal y contractual de los prestadores a lo largo de su ciclo de vida (cualquiera que
sea su modelo de gobernanza), particularmente, a través del análisis de la licitación
y la contratación de procesos, las modificaciones y finalizaciones de contrato y las
reconfiguraciones y fusiones de sistemas.
1.5. Definición de los objetivos de acceso y la calidad

de los servicios
Los niveles de acceso y la calidad de los servicios han sido continuamente moni-
toreados con respecto a los objetivos especificados, sobre la base de indicadores
relativos a la interfaz de usuario, la sostenibilidad de los servicios públicos y la am-
biental. La autoridad reguladora ha asegurado la regulación de la calidad del servicio
prestado a los usuarios por los prestadores, ha evaluado sus resultados y los ha
comparado entre sí mediante la aplicación de una adecuada selección de indicadores
de desempeño, con el fin de fomentar la eficacia y eficiencia. Igualmente, ha garan-
tizado la regulación de la calidad del agua potable suministrada a los usuarios, la
comparación de los prestadores en un esquema de benchmarking y el control de no
conformidades en tiempo real.
1.6. Definición de la política de tarifas y tributaria

En Portugal se ha establecido una política de tarifas de servicios públicos de agua
potable y saneamiento con el objetivo de promover una tendencia gradual a la recupe-
ración de costes de operación y de capital consecuente con la capacidad económica
de la población. La recuperación de los costes de estos servicios se ha ido realizado
poco a poco a través de las tarifas pagadas por los usuarios y se ha complemen-
tado, cuando ha sido, posible a través de transferencias de fondos europeos y de
la recaudación de impuestos generales. El país ha tratado así de evolucionar desde

una situación de tarifas bajas a la gradual recuperación total de costes y, aunque el
proceso todavía no se ha concluido, se han logrado claros éxitos.
Es necesario, también, establecer la estructura de la tarifa. En Portugal se ha
demostrado que la existencia de una parte fija y otra variable según el consumo es
la solución más justa para los usuarios. Otra opción puede ser la inclusión de un
solo componente variable, de valor necesariamente más alto. Esto, sin embargo,
tiene el inconveniente de beneficiar a los usuarios con más de una vivienda, pero
de perjudicar a aquellos que solo tienen una (que en principio cuentan con menos
recursos económicos que los primeros). Una tercera solución puede incluir la exis-
tencia de un solo elemento fijo, de valor superior que, claramente, tiene la grave
desventaja de no reflejar el volumen utilizado por el consumidor (estimulando así
el mal uso y emitiendo una señal completamente errónea desde el punto de vista
ambiental).
Por estas razones, Portugal decidió utilizar los dos componentes conjuntamente
en la tarifa para recuperar los costes de todos los beneficiarios de una manera más
justa, minimizando los inconvenientes sociales y ambientales. Debe subrayarse que
la parte fija de la tarifa ha de corresponder a los costes en que incurren las empre-
sas de servicios públicos a través de la puesta a disposición del servicio (incluso
si los usuarios no los utilizan). Hoy en día, las tarifas en Portugal son, en general,
progresivas, utilizando «escalones»: el primero de ellos (5 m3/mes) tiene como prin-
cipal objetivo la protección social; el segundo (de 5 a 15 m3/mes) está orientado a
la recuperación de costes; el tercero (de 15 a 25 m3/mes) también está dirigido,
fundamentalmente, a la recuperación de costes, pero con alguna sanción ambiental;
finalmente, el cuarto (25 m3/mes) está diseñado, básicamente, para imponer san-
ciones ambientales.
El precio medio del servicio de suministro de agua en Portugal es de 1,25 €/
m , mientras que el del servicio de aguas residuales alcanza solo los 0,77 €/m3.
3
Sin embargo, existe una amplia gama entre precios mínimos y máximos en todo el
país, que está convergiendo cada vez más debido al papel del regulador. Los precios
cobrados por los servicios son superiores en los servicios privados en comparación
con los de los municipios. Esta diferencia se debe, entre otros factores, al hecho de
que los municipios no imputan todos los costes de la prestación de los servicios en
su contabilidad.
Este principio de recuperación de costes es perfectamente compatible con el cum-
plimiento de los derechos humanos básicos al agua potable y al saneamiento, si se
emplean los instrumentos adecuados y se hace un adecuado seguimiento del acceso
al servicio en todos los sentidos por parte de los consumidores.
Al mismo tiempo, se han introducido instrumentos fiscales que fomentan la con-
ducta deseable –por ejemplo, el uso racional del agua como un material primario o
como destino final– a través de una tasa de uso de recursos de agua.
1.7. Provisión y gestión de recursos financieros

Para implementar una nueva política pública y llevar a cabo la cobertura de objetivos
de servicios en Portugal fue necesario asegurar la disponibilidad de importantes
recursos financieros (tanto nacionales como procedentes de fondos europeos). De
hecho, en los últimos 20 años se ha dado (y se sigue dando) un nivel significativa-
mente más alto de inversión en infraestructura para el agua (unos 10.000 millones
de euros). También fue esencial, en consecuencia, crear capacidad para la gestión
eficiente de estos recursos financieros tan importantes y saber cómo aplicar los re-
cursos de tal forma que pudieran proporcionar mayores ganancias y beneficios para
la sociedad. La autoridad reguladora ha contribuido a apoyar al Gobierno en la defini-
ción de criterios adecuados para la concesión de esta financiación y el seguimiento
continuo de los resultados obtenidos.
1.8. Gestión de activos y de la construcción

de las infraestructuras
Portugal, a lo largo de este periodo, promovió la construcción de infraestructuras para
la prestación de servicios públicos de agua potable y saneamiento, utilizando tecno-
logías adecuadas, lo que implica considerables costes (tanto en términos de inver-
sión inicial como de nivel operativo). Estas infraestructuras han permitido un enorme
incremento en el grado de cumplimiento de la legislación europea en esta materia.
La autoridad reguladora ha contribuido al monitoreo, e, incluso, en el ámbito de la
regulación económica, ha aprobado nuevas inversiones por parte de los prestadores.
1.9. Mejora de la eficiencia estructural y operacional

El país ha fomentado la mejora de la eficiencia estructural de los servicios públicos
de agua potable y saneamiento y la eficiencia de la operación por parte de los presta-
dores, y la reducción de los costes a los usuarios y a la sociedad en general. La auto-
ridad reguladora ha contribuido a la mejor organización del sector. Para el incremento
de la eficiencia estructural se definió una organización territorial adecuada para la
gestión de estos servicios, haciendo uso, de esta manera, de economías de escala a
nivel regional. Los prestadores, por lo tanto, se animan a impulsar, en la medida de lo
posible, la integración física y la agregación de los sistemas en una escala técnica y
económicamente adecuada, promoviendo la implementación de soluciones conjuntas
con entidades similares. De hecho, hoy en día existen beneficios claros en el servicio
(no solo en términos económicos, sino también en cuanto a su calidad) resultantes
de la concentración física de los sistemas. Otra medida importante es el fomento de
economías de ámbito a los servicios de abastecimiento de agua y de aguas residua-
les. Las economías de proceso también han sido evaluadas y discutidas para facili-
tar la integración vertical de sistemas al por mayor (producción de agua, tratamiento
de aguas residuales) con los sistemas minoristas (distribución de agua y recogida

de aguas residuales). En la mejora de la eficiencia de la operación, los prestadores
deben buscar adoptar, dada la legislación vigente, el tipo de organización más reco-
mendable (particularmente en términos de personal, contenido funcional, circuitos
de información, procedimientos administrativos, planificación, presupuesto, control y
medidas que tienden a garantizar el aseguramiento de la calidad).
1.10. Capacitación de recursos humanos

En el país se ha realizado un gran esfuerzo en cuanto a capacitación de recursos
humanos en términos de cantidad y competencias, ya que este es un factor esen-
cial para garantizar la calidad general del sector. Se ha llevado a cabo un fortale-
cimiento de cursos técnicos tradicionales y tecnológicos para superar la escasez
de personal con títulos académicos pertinentes para desempeñar las funciones
propias del sector. Existe formación y actualización para los recursos humanos del
área que implica actividades de formación para directivos y técnicos de distintos ni-
veles. Se ha producido un aumento considerable de publicaciones técnicas en este
sentido. En particular la autoridad reguladora ha proporcionado apoyo técnico a las
empresas a través de la creación de documentación técnica en colaboración con
centros de conocimiento, así como la promoción directa e indirecta de seminarios
y conferencias y el apoyo a eventos de capacitación por parte de terceros. De esta
manera puede contribuir a una mejora de la capacidad técnica de los prestadores
de servicios. El país cuenta, actualmente, con unos 15.000 profesionales bien
preparados, con sólida formación en planificación, diseño, financiación, construc-
ción y operación de los servicios de agua potable y saneamiento, recurriendo a la
tecnología avanzada.
1.11. Promoción de la investigación y desarrollo

Portugal ha fomentado la investigación y el desarrollo en áreas relacionadas con los
servicios de agua pública y con la creación de conocimiento endógeno. Ha sido po-
sible promover gradualmente la innovación y el soporte técnico a las empresas con
centros de investigación, así como acercar a la industria y asegurar mayor economía
nacional en términos de conocimientos y tecnologías. Los centros de investigación
portugueses han aumentado su participación en la investigación internacional y en el
desarrollo de proyectos, particularmente en los europeos. La autoridad reguladora ha
apoyado a la innovación y al impulso de la investigación y desarrollo en el sector, en
colaboración con los centros de investigación. Una iniciativa reciente del Laboratorio
Nacional de Ingeniería Civil (LNEC) fue la creación del Centro Internacional sobre
Agua de Lisboa (LIS-Water), un instituto de excelencia para la innovación de los
servicios de agua potable y saneamiento y los recursos hídricos con un alto impac-
to en las políticas públicas, gestión y regulación en Portugal, Europa y en todo el
mundo. Dicho centro está financiado por el programa H2020 de la Comisión Europea
y agrupa muchas entidades interesadas, entre ellas, la Universidad de Cranfield y la
IAE de la Université Paris1 Panthéon-Sorbonne.
1.12. Desarrollo del espíritu empresarial

Portugal ha intentado mejorar el crecimiento del sector económico, aprovechando las
ventajas de la implementación de estrategias para el desarrollo de servicios de agua
potable y saneamiento (que ha creado condiciones excepcionales para fomentar el
aumento del conocimiento nacional y fortalecer la capacidad de las empresas en el
mercado nacional e internacional, generando nuevas actividades con la creación de
empleo y riqueza). La Parceria Portuguesa del Agua (PPA, Parceria Portuguesa para a
Água) desempeña aquí un papel muy relevante. La autoridad reguladora ha prestado
apoyo técnico al sector y, en concreto a los prestadores, a través de la producción
de publicaciones técnicas en colaboración con centros de conocimiento, la promoción
directa e indirecta de seminarios y conferencias y ayuda para eventos de formación
por parte de terceros.
De esta manera también puede fomentar la consolidación del sector empresarial
nacional.
1.13. Aumento de la competencia

En este caso de monopolio natural, y donde, por lo tanto, no hay competencia en
el mercado, Portugal ha impulsado la virtual a través del benchmarking entre pres-
tadores. Igualmente ha promovido también, en el caso de participación privada la
competencia en el mercado, por ejemplo a través de procedimientos de licitación para
la asignación de delegaciones, concesiones y prestación de servicios. De hecho, la
introducción de diferentes modelos de gobernanza ha incrementado la competencia y
el fomento de un análisis comparativo de sus resultados ha mostrado ser un estímulo
permanente para mejorar los servicios. La autoridad de regulación fue el principal
agente para propiciar la competencia en el sector. Esto estimula la innovación y el
progreso técnico y, por lo tanto, aumenta la eficiencia y la calidad de la prestación
de estos servicios.
1.14. Protección, sensibilización y participación

de los usuarios
En Portugal las herramientas para la protección de los usuarios han sido impulsa-
das, especialmente para los más desfavorecidos, así como la sensibilización y la
participación con respecto a servicios públicos de agua potable y saneamiento. Los
usuarios ahora tienen derechos reforzados a través de una legislación específica y
cada vez mayor participación sobre los servicios (particularmente con respecto a
cuestiones tales como su calidad, el acceso físico y económico a los mismos, la

calidad del agua, información, reclamaciones y su participación en las decisiones).
Las reclamaciones se han convertido en un poderoso instrumento para la defensa
de los usuarios. La autoridad reguladora continuamente garantiza el cumplimiento de
los servicios públicos con legislación de protección al consumidor y, concretamente,
se compromete a un análisis de las reclamaciones, y promueve su resolución entre
los usuarios y los operadores. También ha fomentado la participación de los usua-
rios de los servicios y la creación de mecanismos de asesoramiento y difusión de
información. Naturalmente, en el consejo asesor de la autoridad reguladora están
representados los usuarios.
1.15. Suministro de información

En el país, se ha creado un sistema de información muy completo con respecto a los
servicios de agua potable y saneamiento, haciendo uso de información de confianza,
para apoyar la definición de las políticas públicas y estrategias empresariales y eva-
luar, de esta forma, el servicio que realmente se proporciona a la sociedad (con el fin
último de ser capaces de transmitir una visión general fiable y actualizada del sector).
La autoridad reguladora tiene la responsabilidad de recoger regularmente, auditar,
validar, archivar y procesar la información sobre la situación del sector siguiendo un
formato normalizado (que es muy completo y fácil de interpretar).
2. ¿Qué evolución hay sufrido la regulación

en Portugal?
2.1. Regulación como parte de la política pública

La creación de una autoridad reguladora en Portugal se había previsto desde el prin-
cipio con nuevas políticas públicas de los servicios de agua potable y saneamiento
emprendidos a partir de 1993. De hecho, tras la modificación de la ley en la que se
permitió el acceso al capital privado, la aprobación del sistema jurídico de gestión y
explotación de los servicios de agua potable y saneamiento abrió el camino para la
aprobación de otra ley estructural orientada a la regulación del sector. En un primer
momento, el gobierno central fue el principal actor, pero el poder creciente de la
autoridad reguladora fue fuertemente apoyado por la sociedad civil (asociaciones
de consumidores) y por las empresas privadas y, en una etapa posterior, por los
municipios.
El regulador debe garantizar la universalidad de acceso, la continuidad y la calidad
del servicio, así como la eficiencia y la equidad de las tarifas aplicadas. El principal
objetivo de la regulación de estos servicios es, así, la protección de los intereses de
los usuarios mediante la promoción de la calidad prestada por los servicios públicos
y la garantía de tarifas socialmente asequibles, así como un nivel de riesgo acepta-
ble. También se debe velar por la viabilidad económica y los intereses legítimos de
los servicios públicos, asegurando, en particular, una rentabilidad adecuada, pero no
excesiva, del capital invertido, independientemente de que su estatuto sea público
o privado, municipal o estatal. La regulación debe contribuir también a la aplicación
de la política pública definida por el Gobierno. En resumen, la lógica de la regulación
supone ayudar a garantizar la sostenibilidad global, que puede dividirse en tres as-
pectos. El aspecto social de los servicios, priorizando la protección del interés de los
usuarios a través del acceso al servicio, con una calidad adecuada y a un precio ra-
zonable. El aspecto económico de la infraestructura y de los recursos humanos para
la prestación de los servicios. Y, por último, el aspecto ambiental (uso eficiente de
los recursos naturales y la prevención de la contaminación frente al impacto de los
servicios en el agua, el aire y el suelo).
Las funciones de la autoridad reguladora deben ser la regulación y supervisión de

los servicios de agua potable y saneamiento, facilitando un aumento en la eficiencia
y eficacia en su provisión. Estos deberes han de ser implementados a través de la
regulación estructural del sector y la regulación del comportamiento de los operado-
res. En cuanto al primer aspecto, la regulación tiene que contribuir a la organización,
legislación, información y a la creación de capacidad del sector. En el ámbito de la
conducta de los operadores, la autoridad debe ejercer su actividad sobre las siguien-
tes áreas: legal y contractual, económica, calidad del servicio, calidad del agua pota-
ble y, por último, interfaz con el usuario. A fin de apoyar una regulación más eficaz,
es esencial garantizar que la autoridad responsable siga principios de competencia,
responsabilidad, exención y transparencia.
Portugal puede ser comparado con sus homólogos europeos en la regulación de

servicios de red siendo, de hecho, uno de los primeros países en crear autoridades
reguladoras independientes en la década de 1990 y siguiendo una tendencia inter-
nacional para la liberalización de los mercados tradicionales monopolista. En el caso
de los mercados de telecomunicaciones, electricidad y gas, primero tuvo lugar el
proceso de liberalización y, posteriormente, el de creación de las autoridades regula-
doras para supervisarlos. Estos organismos tienen ahora alrededor de dos décadas
de existencia y la experiencia ha sido, en general, positiva.
Este también ha sido el caso de los servicios de agua potable y saneamiento

desde el principio del presente siglo, en que Portugal fue uno de los países europeos
pioneros en la creación de un autoridad reguladora, con su intervención reconocida
actualmente en el país y en el extranjero debido a la racionalidad y la solidez de su
modelo. Este contexto ha conducido a la consolidación de la regulación universal,
independiente, creíble y fuerte del país defendiendo el interés general y los usos de
los servicios regulados (sin perjuicio de salvaguardar la viabilidad económica de los
operadores y sus legítimos intereses).
2.2. Evolución de la autoridad reguladora

El primer intento de regular estos servicios se remonta a 1995 con la creación del Co-
mité de seguimiento de concesiones. Poco después, nació el Observatorio Nacional
para los Sistemas Multimunicipales y Municipales, pero desapareció tres años más
tarde. Como una tercera tentativa, en 1997 se fundó el Instituto de Regulación de
Agua y Residuos (IRAR) al que se asignó el deber de regulador de estos servicios en
Portugal. Era un instituto público, dotado con autonomía administrativa y financiera,
pero sujeto a la responsabilidad del ministro del Medio Ambiente, distinto, por lo tan-
to, al del modelo de la autoridad reguladora independiente existente en esa fecha en
otros servicios de red. Sus poderes eran limitados y actuaba más bien empleándolos
para influir a través de la interacción constructiva con los otros actores del sector.
Según el estatuto, en cuanto a concesiones municipales, IRAR asesoraría en el pro-
ceso de licitación, pero no intervendría ni el proceso de establecimiento de la tarifa
ni en su actualización. Por otro lado, IRAR también aconsejaría sobre las tarifas para
los sistemas de concesión multimunicipal propuestos anualmente al Gobierno por el
titular de la concesión. Con respecto a los modelos de gestión que no operaban a
través de concesión, no tenía competencias reguladoras.
Desde 2003, el IRAR ejerce como autoridad nacional responsable de la calidad
del agua potable. Además de este deber, también había un gran número de funciones
que debía cubrir con poderes reforzados, tales como la aprobación de los programas
de control de calidad del agua presentados anualmente por los prestadores; la eva-
luación, validación y supervisión de los métodos utilizados por los laboratorios; la
realización de análisis; la vigilancia, inspección y posibles sanciones a prestadores,
e informes anuales sobre la situación de conformidad con la legislación.
Una resolución del Consejo de Ministros en 2004 con respecto a la reestructura-
ción del sector agua consideró la regulación como parte esencial para el desarrollo
del mismo, dentro de un mercado preferencial competitivo. Este fue el indicador real
de la transición en Portugal desde la etapa de infraestructura a una caracterizada por
la seguridad y la calidad del servicio prestado. Así, la neutralidad y la universalidad
de los servicios regulados se consideraron premisas necesarias para llevar a cabo
una redefinición del modelo regulatorio (especialmente en términos de objetivos de
naturaleza administrativa y orgánica y de la independencia funcional). Sin embargo,
esto no ocurrió. La ley orgánica del Ministerio de Medio Ambiente decidió que IRAR
permanecería dentro de la esfera administrativa indirecta del Estado con su estatuto
como un instituto público, cambiando su denominación a Autoridad de Regulación de
Servicios de Agua e Residuos (ERSAR).
El sistema legal para el sector empresarial local de 2006 extendió la regulación de
ERSAR a empresas municipales, complementado por la nueva ley de finanzas loca-
les y que atribuyen responsabilidad a la autoridad reguladora para la verificación de
disposiciones relativas a las tarifas de los servicios prestados por los organismos
de gestión directa municipal o intermunicipal (incluyendo los que se proporcionan en
forma de servicios municipalizados o intermunicipalizados y por las empresas mu-

nicipales e intermunicipales). Una vez más, amplió su ámbito de intervención (y en
el contexto de este espíritu de regulación y planificación, se publicaron en 2009 los
sistemas jurídicos de los servicios municipalizados y servicios multimunicipalizados
para la gestión pública del agua potable y saneamiento, que confirmarán la intensifi-
cación de los poderes del regulador).
El marco de regulación legal fue reforzado en 2009 con el nuevo estatuto de ERSAR.
La regulación del sector se vio fortalecida y con ámbito de intervención sobre todos
los prestadores de estos servicios, independientemente de su modelo de gestión,
así como con una mayor uniformidad de los procedimientos del ente regulador res-
pecto de todos ellos. Por lo tanto, según este marco legal, la gestión directa de los
servicios de propiedad estatal y municipal (servicios municipales, municipalizados e
intermunicipalizados) se convirtió en objeto de calidad de la regulación del servicio.
La regulación económica cubre entonces todos los servicios municipales gestionados
por contrato (concesiones, delegaciones y asociaciones) y aquellos sin contrato, si-
guiendo un mecanismo que implica la supervisión de las tarifas, en el primer caso, y
mecanismos de verificación de tarifas a través de muestreo, en el segundo. Sin em-
bargo, este estatuto ha mantenido la naturaleza administrativa del órgano regulador
como institución pública estándar, que se regía por el ordenamiento jurídico para las
instituciones públicas.
2.3. Transición a una autoridad de regulación independiente

En 2011, Portugal tomó la decisión de hacer independientes del Gobierno a los órga-
nos con funciones de regulación. Los mercados regulados justificaron esta transfor-
mación debido a la importancia de dichos órganos. Se consideró que no era posible
que una de las partes, el Estado, asumiera roles contradictorios: ser un agente activo
y a la vez la entidad que establece las reglas sobre el funcionamiento del sector que
aseguran un mercado equilibrado. Esta dualidad tiene normalmente la consecuencia
del desequilibrio en la función de mercado, en detrimento del rendimiento adecuado.
Por lo tanto, es importante hacer hincapié en la autonomía del regulador en relación
con el poder ejecutivo, y otorgarle a este los medios que permitan defender lo que
es esencial, el interés general y los intereses de los usuarios de los servicios regu-
lados, sin perjuicio de salvaguardar la viabilidad económica de los operadores y sus
legítimos intereses. Se utilizó una regulación eficaz para establecer un incentivo para
aumentar la eficiencia y eficacia de los servicios públicos, evitando así el riesgo de
la prevalencia de estos en relación con los usuarios y el riesgo subsiguiente de que
los últimos reciban servicios de menor calidad y a un precio superior.
Como tal, en 2013 se aprobó una ley marco para estandarizar el contexto legal
de funcionamiento de los órganos reguladores (por parte de cuerpos administrati-
vos independientes con funciones sobre la regulación de la actividad económica del
sector privado, público y cooperativo). Esta había previsto también la alteración de
la naturaleza jurídica de ERSAR, colocándola en el mismo nivel que otros órganos

reguladores independientes.
Tras esta fase y con miras a alcanzar estos objetivos, el Parlamento portugués
aprobó en 2014 el nuevo estatuto de ERSAR. Se refuerza, así, la independencia de
la autoridad reguladora en el desempeño de sus funciones respectivas, especialmen-
te mediante la reducción de los poderes al Gobierno e interviene en su regulación
y supervisión en los términos de la ley y su estatuto. Se cambió el estatuto de los
miembros de su consejo de administración con respecto a su proceso de nombra-
miento, periodo de mandatos y reglas para su finalización y garantías de inmovilismo.
Se reforzaron los poderes de autoridad y los legislativos y penalizadores del órgano
regulador para mejorar su capacidad de actuación en el sector pertinente (mediante
el reconocimiento y fortalecimiento de los instrumentos esenciales para la actividad
de regulación y supervisión de las entidades que prestan servicios de agua potable
y saneamiento).
Así, después de un largo y difícil proceso, ERSAR es hoy en día independiente
en el desempeño de sus funciones, sin perjuicio de las políticas públicas definidas
para el sector regulado, en términos constitucionales y legales. Esta independencia
incluye la prevención de la interferencia externa y también de la obstrucción interna.
La primera puede ocurrir en términos funcionales, organizativos o financieros, tanto
para las autoridades reguladoras como para los poderes políticos. Es importante
permitir decisiones de regulación objetivas, imparciales y coherentes y evitar el ries-
go de parcialidad en relación con las presiones de diferentes partes interesadas o al
carácter controvertido y políticamente sensible de algunas decisiones. En lo que se
refiere a la obstrucción interna, esta puede ser manejada a través de la autonomía
administrativa, de recursos humanos y de gestión presupuestaria. Es absolutamen-
te esencial establecer una separación de poderes entre, por un lado, los órganos
políticos del Estado (a saber, el Parlamento y el Gobierno) que, por supuesto, deben
definir los marcos legislativos y las líneas estratégicas de la actividad reguladora
y, por otro lado, la actividad reguladora en sí misma. Esta actividad consiste en la
implementación del marco legal, en el marco de las opciones estratégicas mencio-
nadas, mediante la elaboración de legislación derivada, la supervisión y sanción de
infracciones a partir del marco regulatorio establecido. Para ello, las autoridades
reguladoras deben hacer uso de las facultades legislativas, administrativas y san-
cionadoras necesarias.
Los mecanismos dirigidos a asegurar la independencia y minimizar los riesgos de
sesgo regulatorio son principalmente tres.
La independencia organizativa
Implica que la designación del órgano de dirección de la autoridad reguladora debe
hacerse entre personas de reconocido prestigio, independencia y competencia téc-
nica y profesional. Debe llevarse a cabo, por ejemplo, a través de la decisión co-
legiada del Gobierno a propuesta del ministro responsable, pero obligatoriamente

procede de un análisis del Parlamento. Esto asegura un mayor escrutinio público
y, desde luego, una legitimidad más democrática. El mandato y el estatuto de los
miembros del órgano de gestión deben ser relativamente largos para garantizar
la estabilidad reglamentaria (por ejemplo, durante un periodo de seis años sin
posibilidad de renovación). Los miembros del órgano de dirección solo podrán ser
relevados de su cargo antes del plazo fijado en los casos excepcionales previstos
por la ley. Sin embargo, la principal garantía de la independencia de la autoridad
reguladora reside en la personalidad de los miembros del órgano de dirección.
Cuanta más autoridad personal y prestigio tengan en los sectores que se regulan,
mayor será su independencia en relación con las presiones externas. Por lo tanto,
la ley debe definir adecuadamente los requisitos personales y la forma en que los
miembros del órgano de gestión serán nombrados. En lugar de legislar sobre la
independencia, conviene practicarla.
La independencia funcional
Supone que la autoridad reguladora debe ser independiente en el desempeño de
sus funciones, sin recibir instrucciones específicas del Gobierno, sin perjuicio de
su obligación jurídica en relación a las directrices estratégicas para los sectores,
en términos constitucionales y legales. La pérdida de independencia funcional de
la autoridad reguladora puede provenir de diversos orígenes y adoptar formas múl-
tiples (ya que el riesgo de captura puede tener su origen en el Gobierno, las em-
presas –estatales, municipales o mixtas– e incluso de los usuarios a través de sus
organizaciones). Las consecuencias de cualquier posible pérdida de independencia
de la autoridad reguladora, aunque sea temporal, son muy graves en cuanto a la
confianza que otras partes interesadas depositan en ella y esto penaliza, inevita-
blemente, su legitimidad y credibilidad normativas. No existen las dos últimas sin
una independencia efectiva de la autoridad reguladora y, por consiguiente, no hay
eficacia en la regulación.
La independencia financiera
Conlleva que la autoridad reguladora solo debe tener sus propios ingresos proce-
dentes de tasas aplicadas a los operadores de servicios públicos con respecto a su
actividad de regulación y, por lo tanto, no debe depender del presupuesto nacional
ni, por consiguiente, del Gobierno.
Los niveles de independencia mencionados deben complementarse con autono-
mía en cuestiones administrativas, en decisiones sobre los recursos humanos y los
términos de gestión presupuestaria, específicamente en lo que se refiere a la adop-
ción de decisiones sobre sus recursos humanos y sus proveedores de bienes y
servicios.
2.4. Modelo de regulación

La autoridad reguladora ha desarrollado y aplicado durante más de una década un
modelo de regulación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento basa-
do en un enfoque integrado (modelo RITA ERSAR; ver Baptista, 2014). Este enfoque
regulador se implementó a través de dos niveles de intervención principales.
La regulación estructural
Un primer ámbito dirigido genéricamente al sector en su conjunto, denominado regu-
lación estructural, implica una contribución para la mejor organización del mismo a
través de la clarificación de sus reglas de funcionamiento y legislación, la elaboración
y difusión regular de información y capacitación e innovación. La autoridad reguladora
no se centra en ningún prestador en particular, sino en el sector como un todo, ayu-
dando a crear la organización, normas y herramientas para su buen funcionamiento.
Por lo tanto, corresponde a una intervención regulatoria de carácter macro. Con este
tipo de enfoque, la autoridad reguladora fomenta la formulación de mejores políticas
públicas (orientadas a su racionalización y a la resolución de anomalías con respecto
a los servicios regulados), la organización del sector (promoviendo, por ejemplo, un
aumento en la eficiencia y eficacia de los servicios y la búsqueda de economías de
escala, alcance y proceso) y a la supervisión de la estrategia nacional adoptada para
esta área (por acompañar su implementación e informar regularmente sobre cualquier
evolución o limitación).
Con la asistencia prestada por la regulación de la legislación del sector, la auto-
ridad debe elaborar propuestas de nueva legislación o de modificación de la vigente
(por ejemplo en el nivel del marco jurídico que rige los sistemas, o en la legislación
técnica sobre los servicios en aquella que rige la regulación). En este sentido, ha de
contribuir a la clarificación de las reglas para la prestación de los servicios a través
de la legislación propuesta y la emisión de normas y recomendaciones. Igualmente,
ha de supervisar la aplicación de dicha normativa, así como evaluar su eficacia y la
necesidad de mejoras o reemplazos.
En el marco de su tarea de apoyo a la regulación sobre la información del sector,
el ente regulador divulga periódicamente información completa y accesible a todos
los actores (a través de la coordinación y realización de la recolección, auditoría, va-
lidación, procesamiento y divulgación de información sobre el sector y los servicios
respectivos), así como dispone de esa información y hace frente al posterior interés
público creciente. Colabora, así, en la consolidación de una cultura real de informa-
ción concisa y fiable que puede ser fácilmente interpretada por todos, extensible a
todos los servicios (independientemente de la forma de gestión adoptada para la
prestación de los mismos).
Con la prestación de asistencia por parte del regulador para el fortalecimiento de
capacidades del sector, la autoridad brinda apoyo técnico a las empresas a través
de la producción de publicaciones técnicas en cooperación con centros de cono-

cimiento, promueve directa e indirectamente seminarios y conferencias, apoya la
celebración de eventos por parte de terceros, realiza estudios de opinión y favorece
la investigación y desarrollo (motivando, así, el sector académico en este campo).
Debe también estar disponible para dar respuesta a las diversas cuestiones que las
partes interesadas puedan plantear. De esta manera, en definitiva, puede fomentar
la mejora de la capacidad técnica de las empresas y coadyuvar a la consolidación del
sector empresarial nacional.
La regulación conductual
El segundo nivel de intervención recibe la designación de regulación conductual de
los operadores. Consiste en su control contractual y legal en todo el ciclo de vida, así
como en la regulación económica de la calidad de servicio, de la calidad del agua po-
table y de la interfaz de usuario. A diferencia de la regulación estructural del sector, la
autoridad se centra aquí en cada uno de los operadores que trabajan en este sector.
Por lo tanto, complementa al nivel anterior y supone una intervención regulatoria a
escala micro, multiplicada por el número de los servicios públicos regulados.
Con la regulación legal y contractual, el ente asegura la supervisión contractual
y legal de los operadores a lo largo de su ciclo de vida (específicamente a través del
análisis de la licitación y la contratación de procesos, modificaciones y finalización de
contratos, reconfiguraciones y fusiones de sistemas, que acompañan a la realización
de contratos e intervención, en caso necesario, en actividades de reconciliación entre
las partes). La regulación legal y contractual de comportamiento debe contribuir a
garantizar el interés público y la legalidad.
En el ámbito de la regulación económica de los servicios públicos, la autoridad
fomenta el control de precios para garantizar tarifas eficientes que sean socialmente
aceptables para los usuarios sin perjuicio de la necesaria sostenibilidad económica
y financiera de las operadores, dentro de un entorno de eficiencia y eficacia en la
prestación de su servicio. Esta responsabilidad también incluye la evaluación de las
inversiones que los operadores vayan a realizar. Al tratarse de un monopolio, los
precios tienden a ser superiores a los resultantes de los mercados competidores;
la obtención de otros más bajos que permitan la viabilidad económica y financiera
de las empresas y correspondan a un sistema más justo para los usuarios requiere
mayor intervención de la autoridad reguladora.
Con la regulación de calidad del servicio el ente garantiza supervisión de los
servicios proporcionados a los usuarios por parte de los prestadores, evalúa sus re-
sultados de forma individual y los compara entre ellos (mediante la aplicación de una
adecuada selección de indicadores de desempeño) con el fin de impulsar la eficacia
y eficiencia (lo que representa una mejora en sus niveles de servicio). Se trata de una
forma de regulación de actuaciones (que, además, es inseparable de la económica)
que limita aquellas permitidas a los operadores con respecto a la calidad del servicio
que ofrecen a los usuarios y al manejo en términos de eficacia y eficiencia (y que se

incorporan de esta manera como un derecho básico de los usuarios). Esto favorece,
en definitiva, una mejora en los niveles de servicio a los usuarios.
En su tarea de regulación de la calidad del agua potable, la autoridad garantiza
la calidad de la misma, evalúa la condición del agua suministrada a los usuarios,
compara a los operadores entre ellos y controla las no conformidades en tiempo real.
La calidad del agua potable es un aspecto esencial del servicio y tiene, también, una
importante interacción con la regulación económica (existe, por tanto, un motivo que
justifica que pueda ser regulada por la misma entidad, aunque no es absolutamente
necesario seguir este modelo, como ocurre en varios países). En síntesis, esta activi-
dad facilita una mejora en la calidad del agua y en la salud pública.
La regulación de la interfaz de usuario supone que la autoridad asegure el cum-
plimiento de los servicios públicos con legislación de protección al consumidor y,
en particular, realice un análisis de las reclamaciones y promueva la resolución de
conflictos entre los usuarios y los servicios de provisión de servicio. También debe
fomentar la participación de los usuarios del servicio, creando mecanismos de ase-
soramiento y difusión de información.
Analizando la evolución de la regulación de los servicios de agua en Portugal des-
pués de casi 20 años, se puede apreciar que la creación de una autoridad responsa-
ble fue un largo y difícil proceso. Una vez establecida, tuvieron que transcurrir seis
años más hasta el inicio de sus funciones, que no tuvo lugar hasta finales de 1999.
El periodo inicial implicaba cierta fragilidad y fue necesaria más o menos una década
(1993-2003) para que el organismo fuera más operativo. También se observó que, a
partir de esa fecha, fue necesario alrededor de otro decenio (2003-2014) de intensa
actividad reguladora para lograr suavizar los poderes y para que se convirtiera en
un órgano administrativo independiente (con independencia organizativa funcional y
financiera reforzadas), y para fortalecer sus facultades de regulación (especialmente
en lo que se refiere a los instrumentos jurídicos típicos, tales como la fijación de ta-
rifas, normativa vinculante, etc.), así como sus competencias reguladoras (potestad
para imponer sanciones, solución de conflictos y divulgación pública de información).
Se trata, pues, de un periodo largo pero coherente y fructífero de aplicación de
una cultura reguladora en los servicios de agua potable y saneamiento que goza de
una estabilidad razonable (tanto en términos de política pública en relación con el
sector como en cuanto a la propia autoridad reguladora respecto al órgano de ges-
tión). Así, se ha podido concebir, desarrollar e implementar gradualmente un modelo
regulador integrado que incluye tanto la regulación estructural del sector como la
regulación conductual de los operadores de servicios de agua.
Portugal también decidió que todos los operadores de servicios públicos que pres-
tan servicios de agua potable y saneamiento deben estar incluidos en el ámbito de
aplicación del regulador, independientemente de si el Estado o el municipio poseen
los respectivos sistemas, o del modelo de gestión adoptado.
3. ¿Cuáles fueron los resultados de esta política

y regulación?
Resumimos a continuación los resultados de la aplicación de esta política en Portugal

durante las últimas dos décadas, no solo en cuanto a la accesibilidad al agua potable
y saneamiento y a la calidad del agua potable, sino también en relación con el impac-
to sobre la calidad del medio ambiente y la salud pública.
3.1. Evolución de las políticas de abastecimiento público

de agua
En 1993 solo el 81 % de las viviendas en Portugal continental estaban dotadas de

servicio de abastecimiento de agua público. Actualmente, el 96,5 % están cubiertas
por dicho servicio, lo que significa que la meta de cobertura prevista en el Plan es-
tratégico (95 %) se ha alcanzado con creces. El restante 3,5 % de viviendas recibe
suministro mediante soluciones individuales (como los pozos). En cuanto a la calidad
del agua, en 1993 solo el 50 % de las viviendas en Portugal continental recibieron
agua potable con arreglo a la legislación nacional y europea. Actualmente, estos ser-
vicios públicos garantizan un alto nivel de calidad de agua distribuida, con 99,1 % de
cumplimiento con la legislación; las restantes situaciones no conformes se encuen-
tran sujetas a la intervención correctiva inmediata. Hay que señalar que la calidad del
agua ha evolucionado de una manera extraordinaria. El objetivo previsto en el Plan
estratégico (99 %) se ha estabilizado. Este es un ejemplo notable de una estrategia
exitosa, con un impacto muy positivo en la salud pública en términos de reducción de
enfermedades y fallecimientos, y también en días de ausencia laboral.
3.2. Evolución de los servicios de aguas residuales
En 1993 solo el 61 % de las viviendas en Portugal continental recibían servicios públi-

cos de recolección de aguas residuales. Actualmente el 84,9 % de las viviendas cuen-
tan con ellos. Pero lo que se pretende garantizar no es solo la recolección de aguas
residuales, sino también el tratamiento adecuado antes de su descarga al medio
ambiente (aspecto donde, precisamente, la situación era claramente peor). En 1993
solo el 31 % de las viviendas en Portugal continental recibían servicios públicos de
aguas residuales que implicaban su recogida y tratamiento. Actualmente el 83,7 %
de las viviendas están cubiertas por estos servicios. Esto significa que ha habido
una evolución muy importante. Sin embargo, la meta del 90 % prevista en el Plan
estratégico todavía no se ha alcanzado. El porcentaje restante de viviendas (16,3 %)
son atendidas por soluciones privadas tales como tanques sépticos.
3.3. Impacto sobre el medio ambiente

Los servicios de agua tienen un fuerte impacto en la calidad ambiental, particu-
larmente la descarga de aguas residuales en recursos hídricos. Un indicador para
evaluar sus consecuencias es la calidad de las aguas superficiales, en la medida en
que obviamente esta se ve afectada por cualquier tipo de contaminación de las aguas
residuales (puede contribuir de manera significativa, incluso, la contaminación difusa
y otras fuentes). En términos generales, se aprecia una evolución muy positiva en
las últimas dos décadas, incrementándose del 19 % al 78 % el porcentaje de aguas
superficiales con calidad suficiente como para ser utilizadas para el abastecimiento
de agua potable después de su tratamiento (según los criterios de la legislación euro-
pea). Otro indicador es la calidad de las aguas de baño costeras, en la medida en que
la contaminación de las aguas residuales también las perjudican notablemente. Su
progresión en las últimas dos décadas ha sido extraordinariamente positiva, pasando
de un 57 % a un 99 % las playas con buena calidad del agua, según la legislación
europea. La calidad de las aguas de baño fluviales, también fuertemente dañada por
diversos tipos de contaminación (particularmente por la descarga de aguas residua-
les), es otro índice útil. Su crecimiento en las últimas dos décadas ha sido extraordi-
nariamente positivo: han aumentado del 17 % al 95 % las playas fluviales con buena
calidad del agua, según la legislación europea. Por último, el número de playas con
bandera azul o clasificadas como playas de oro, (distinción otorgada anualmente por
organizaciones no gubernamentales) y puertos distinguidos se ha incrementado en
forma muy significativa: de 89 a 289 con bandera azul y de 87 a 293 con calidad oro.
3.4. Impacto en la salud pública

Los servicios de agua potable y saneamiento tienen, naturalmente, un fuerte impacto
sobre la salud pública, en concreto a través de la transmisión de enfermedades por
el agua, especialmente cólera, fiebre tifoidea y paratifoidea, otras salmonelosis, shi-
gelosis, leptospirosis, enfermedad del legionario y hepatitis A. Utilizando este último
indicador, se puede verificar que su evolución en las últimas dos décadas ha sido
muy positiva, pasando de 630 a ocho casos al año.
4. ¿Qué desafíos presentan ahora los servicios

de agua en Portugal?
El servicio público de agua potable y saneamiento en Portugal ha evolucionado
significativamente y ha alcanzado su meta. Obviamente se sigue necesitando una
cierta cantidad de inversión con la finalidad de resolver problemas localizados y
preocupaciones respecto a la gestión patrimonial (dentro de una perspectiva de coste-
beneficio). La calidad del agua ha evolucionado de manera extraordinaria. La situa-
ción en este momento consiste en mantener, actualizar y perfeccionar los meca-

nismos existentes también desde un marco coste-beneficio. El servicio público de
aguas residuales ha mantenido un progreso notable. Sin embargo, el objetivo del
90 % previsto en el Plan estratégico todavía no se ha alcanzado. Este servicio aún
necesita ser mejorado significativamente, manteniendo la inversión sobre la base de
criterios coste-beneficio. También es necesario mejorar el aspecto operativo (de he-
cho, el 97,5 % de los análisis solicitados para las aguas residuales descargadas se
realiza con respecto a los previstos en las licencias de descarga o en la legislación,
y el cumplimiento de los parámetros en este sentido es del 90 %, por lo que existe
todavía un margen de mejora). Además, el país ha tratado de pasar de una situación
de tarifas bajas a la recuperación gradual de los costes, pero el proceso está lejos
de estar completamente terminado.
Existe la necesidad de incrementar la eficiencia en la operación de los servicios
y también la de carácter estructural del sector (con una organización territorial más
optimizada en los servicios minoristas y utilizando economías de escala a nivel re-
gional). Otro ámbito que merece incluso mayor atención es el del acceso de grupos
vulnerables y marginados (como los «sin techo» y los habitantes sin residencia fija).
Finalmente, existen desafíos similares a los de muchos países y sobre los que se
debatirá en el VIII Foro Mundial del Agua que se celebrará en Brasilia, Brasil, en marzo
de 2018, sobre el clima, la gente, el desarrollo urbano, los ecosistemas, la financia-
ción y la gobernanza.
Para afrontar estos retos (y como ya mencionamos) se ha creado el Centro Inter-
nacional sobre Agua de Lisboa (LIS-Water), que cuenta con el apoyo de la Comisión
Europea. Será un centro internacional de excelencia cuyo principal objetivo es impul-
sar la investigación y la innovación en temas clave de los servicios del agua y los
recursos hídricos, incluyendo las políticas públicas y la regulación y la gestión (a nivel
internacional y también nacional), con un enfoque interdisciplinar.
5. ¿Qué conclusiones podemos obtener?

De los análisis realizados, se observa que la nueva política pública instituida en 1993
en Portugal para los servicios de agua potable y saneamiento fue implementada de
manera global e integrada, con una mayor estabilidad en el tiempo. Como consecuen-
cia se produjo una evolución excelente en la prestación de estos servicios públicos
esenciales, así como en el impacto sobre la calidad ambiental y la salud pública.
Se puede apreciar también que la nueva política pública dio lugar a la creación de
una autoridad reguladora de los servicios, y que esto fue visto como un componente
indispensable para su promoción. También ha sido posible concebir, desarrollar e
implantar gradualmente un modelo regulatorio integrado que incluye la regulación
estructural del sector y la conductual de los operadores.
Como resultado de esta política pública, los servicios de agua potable y sanea-
miento en Portugal son, en la actualidad, bastante adecuados, sobre todo si se com-
para con el escenario mundial. Portugal se ha convertido en un interesante estudio
de caso.
6. ¿Qué mensajes finales podemos resaltar?

Un primer mensaje es que una política pública es compleja y necesita un enfoque
integrado que incluye: la adopción de planes estratégicos; la definición del marco
jurídico; la determinación del marco institucional; el establecimiento de la gobernanza
de los servicios; la formulación de los objetivos de acceso y de calidad de servicio; la
elaboración de una política tarifaria; la garantía y gestión de los recursos financieros;
la construcción de la infraestructura; la mejora de la eficiencia estructural y operativa;
el fortalecimiento de la capacitación de los recursos humanos; la promoción de la
investigación; el desarrollo de la actividad económica; la introducción de la compe-
tencia; la protección y participación de los usuarios, y la provisión de información.
La ejecución exitosa depende de la capacidad de administrar al mismo tiempo todos
estos elementos. La Carta de Lisboa de la Asociación Internacional del Agua (IWA)
para las políticas públicas y la regulación eficaz de los servicios de agua potable y
saneamiento aprobada en 2015 recomienda esta aproximación. Un segundo mensaje
es que la regulación debe considerarse como un componente de las políticas públicas
sobre los servicios de agua potable y saneamiento. Sin embargo, los reguladores
tienen un papel importante en este proceso dado que promueven o controlan los
elementos restantes.
7. Bibliografía
Baptista JM. The Regulation of Water and Waste Services: An Integrated Approach
(model RITA-ERSAR). IWA Publishing, 2014.
Baptista J et al. Gestión de sistemas de saneamiento básico (16 volúmenes). Lisboa,
LNEC, 1995.
Pato J. História das políticas públicas de abastecimento e saneamento de águas em
Portugal (Série Estudos 2). Lisboa, ERSAR, 2011.
Pato J. História das políticas públicas de abastecimento e saneamento de águas em
Portugal-cronologia e depoimentos (Série Estudos 4), Lisboa, ERSAR, 2014.
Capítulo 22
Los servicios urbanos del agua en
el Derecho español: situación actual
y perspectivas de futuro
Estanislao Arana1
Los servicios urbanos del agua (abastecimiento, saneamiento y depuración) son en

el Derecho español, servicios públicos esencialmente de titularidad municipal. Se
trata, por tanto, de servicios regulados localmente sobre las bases de la legislación
estatal de régimen local. Este carácter público del servicio, determina que el gobierno
efectivo y el control de los servicios urbanos del agua teóricamente están siempre
residenciados en el poder público independientemente del tipo de gestión, directa o
indirecta, que se utilice. Respecto a la decisión administrativa acerca de la forma de
gestión del servicio, hay que afirmar su carácter discrecional; no obstante, la legis-
lación local actual ha constreñido dicha discrecionalidad estableciendo el criterio de
la eficiencia y sostenibilidad financiera como límite de dicha decisión. En el caso de
que, conforme a estos criterios, finalmente, se opte por una forma de colaboración
público-privada para la gestión de los servicios urbanos del agua, es imprescindible
la redefinición de los papeles público y privado que permita llevar a este servicio pú-
blico lo mejor de cada uno de estos ámbitos. El Ordenamiento Jurídico ha dotado a la
Administración pública de potestades y herramientas jurídicas y técnicas suficientes
como para permitirle ejercer un verdadero control y gobierno efectivo de los servicios
urbanos del agua desde su delimitación y definición inicial hasta su ejecución y de-
sarrollo, no pudiendo el poder público hacer dejación de sus funciones.
Palabras clave: servicios urbanos del agua, abastecimiento, saneamiento, ciclo
integral del agua, servicio público local, eficiencia y sostenibilidad económica, re-
gulación, colaboración público-privada, control, gobierno efectivo, responsable del
contrato.
1 Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada.

1. El carácter de servicio público de los servicios

urbanos del agua: orígenes, regulación actual
y consecuencias jurídico-económicas de esta
naturaleza jurídica
1.1. La declaración de los servicios urbanos del agua como

servicio público: antecedentes históricos y significación
actual
El agua es un recurso natural escaso pero tan esencial que, desde un punto de vista
jurídico, su acceso ha merecido la consideración de derecho humano2. Además de su
valor ambiental fundamental, desde otra perspectiva, el agua es un bien económico
esencial para el desarrollo de cualquier actividad humana y, como tal, es objeto de
atención y regulación por el Derecho. Desde esta óptica, la primera nota que destaca
de uno de los usos y servicios principales del agua, el abastecimiento y saneamiento
del agua urbana, es su carácter de actividad de servicio público titularidad de la Admi-
nistración pública. Se trata, por tanto, de un proceso económico excluido de la libertad
de empresa ya que, de las posibles vías de intervención pública, la legislación espa-
ñola ha optado por la más intensa o radical, esto es, su declaración como actividad de
titularidad pública (publicatio en sentido estricto). Se podía haber optado por regular,
más o menos intensamente, algunos aspectos de la misma para tratar de responder
a los intereses públicos presentes en los servicios urbanos del agua, sin embargo,
su indudable carácter de monopolio natural y la esencialidad de estos servicios para
la vida en sociedad, justifican esta fundamental declaración que, desde un punto de
vista jurídico y económico, condiciona todo su régimen legal.
Como luego diré con más detalle, la titularidad del servicio intrínsecamente y de
manera irrenunciable supone que la Administración mantiene los poderes de dirección,
vigilancia y control de dicha actividad independientemente de quién la preste material-
mente. Además, esta declaración como servicio público en sentido estricto, conlleva
su prestación de manera regular y continua, la obligación de suministro y el derecho
subjetivo a la utilización por cualquier ciudadano, siempre en condiciones de igualdad
y a cambio de un precio que constituye la contraprestación del servicio recibido.
Es necesario precisar también con carácter previo, qué actividades comprende
la más genérica de «servicios urbanos del agua» y cómo se definen. Los servicios
urbanos del agua incluyen el abastecimiento de agua potable y el saneamiento de
2 El 28 de julio de 2010, a través de la Resolución 64/292, la Asamblea General de las Naciones Unidas
reconoció explícitamente el derecho humano al agua y al saneamiento, reafirmando que un agua potable
limpia y el saneamiento son esenciales para la realización de todos los derechos humanos.
Los servicios urbanos del agua en el Derecho español 311
las aguas residuales. A su vez, desde un punto de vista jurídico, el abastecimiento

de agua a poblaciones se refiere exclusivamente a las necesidades hídricas pero do-
mésticas de la población (bebida y preparación de alimentos, higiénicas o sanitarias,
comerciales, deportivas, ornamentales, etc.). Es lo que comúnmente se conoce como
«agua de boca» y la de otros usos domésticos. Quedan así, por ejemplo, excluidos
de este concepto el uso para regadío y los usos industriales que emplean el agua
como elemento determinante de su actividad (sí englobaría, según la redacción del
Artículo 60 de la Ley de Aguas, el agua necesaria para industrias de poco consumo
situadas en los núcleos de población y conectadas a la red municipal)3. Respecto al
saneamiento de aguas, se incluiría en la misma la fase posterior al abastecimiento
centrándose en la depuración de las aguas previamente usadas.
Cualquier comunidad humana que se precie de ser organizada ha contado con el
abastecimiento de agua como uno de los primeros servicios objeto de atención y de
reconocimiento. La arquitectura clásica, especialmente la de Roma, presta una muy
especial atención al agua y a sus infraestructuras: acueductos, termas, fuentes… En
la Edad Media y tras la aportación árabe del transporte del agua mediante tuberías y
no mediante los canales de mampostería propios de la época romana, las ciudades
mejoraron los servicios relacionados con el agua. No obstante, no será hasta la Ley
de Aguas de 1866 cuando podamos hablar de un texto general que regulase el agua
de una forma directa y completa. Es a lo largo de la segunda mitad del siglo xix y,
fundamentalmente, a partir de esta Ley de 1866, cuando se asiste al tránsito de un
sistema de abastecimiento primitivo, caracterizado por la existencia de fuentes públi-
cos y pozos que surtían de agua a la población, a un sistema más evolucionado en el
que se instaura la técnica del suministro domiciliario (Álvarez, 2004).
Aunque la referencia a los municipios como entes competentes en materia de
«surtido de aguas» tiene ya lugar en la Ley Municipal de 2 de octubre de 1877 y
se reafirma en el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, la consideración del
abastecimiento de agua a poblaciones como actividad reservada al Poder Público, en
definitiva, la declaración de servicio público de esta actividad, tiene lugar por primera
vez en España en el Real Decreto Ley de 12 de abril de 1924, por el que se deter-
minaron formalmente servicios públicos los suministros de energía eléctrica, agua y
gas a los abonados de una empresa de distribución. En este texto, literalmente se
señalaba que:
las necesidades de la vida moderna y las exigencias de la industria no permiten

que la Administración Pública se desentienda de los suministros de energía
eléctrica, agua y gas, indispensables para la existencia de los individuos y las
industrias.
3 El abastecimiento, por su parte, incluye las tareas de aducción (captación o alumbramiento de aguas,
su embalse y conducción por arterias o tuberías primarias, así como su tratamiento –«agua en alta»–)
y distribución (suministro de agua a los particulares o «agua en baja»). Analizando desde un punto de
vista todas las fases del ciclo urbano del agua, véase Blanquer (2005) y también Serrano (2017).
Por tanto, en el Artículo 1,

se declaran servicios públicos los suministros de energía eléctrica, agua y gas
a los abonados de las empresas de distribución…
En el caso del servicio del agua, más importante incluso que el uso para la bebida
era el mantenimiento de condiciones de higiene y salubridad mínima para la población.
En la actualidad4, la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, tras sucesivas mo-
dificaciones, se refiere a los servicios urbanos del agua en varios preceptos. Así, en
primer lugar, el Art. 25.2 b) establece que el municipio tendrá competencias propias
(en los términos de la legislación estatal y autonómica) en materia de abastecimiento
de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales. Por su
parte, el Art. 26.1 a) señala que todos los municipios, independientemente de su
tamaño poblacional, tendrán que prestar, entre otros, el servicio de abastecimiento
domiciliario de agua potable y alcantarillado. Finalmente, el Art. 86.2 de este texto
normativo básico y esencial declara reservado a las Entidades Locales, entre otras, la
actividad o servicio esencial del abastecimiento domiciliario y depuración de aguas.
Evidentemente, tendremos que acudir al resto de legislación, estatal y autonómica,
encargada de la regulación del agua para conocer el alcance exacto de esta competen-
cia o reserva de actividad a favor del municipio. Sin embargo, aquí se encuentra la nota
esencial y más trascendente, la declaración de actividad de la titularidad de la Admi-
nistración municipal de los dos servicios más importantes que tienen que ver con el
ciclo urbano del agua: el abastecimiento domiciliario de agua potable y el saneamiento
de las aguas residuales. Al margen o, mejor, en paralelo, queda el régimen de la reu-
tilización de las aguas residuales una vez depuradas para otros usos, actividad cuyo
carácter local no es tan evidente como el del abastecimiento y el saneamiento.
Cuestión diferente, como más adelante se verá, es que este servicio público (o
alguna de las diferentes fases en que se divide) de titularidad municipal pueda ser
gestionado por municipios de manera individualizada o de forma asociada o manco-
munada. En muchas ocasiones, lo más operativo desde un punto de vista funcional y
económico es que el servicio público urbano del agua sea organizado por entidades
territorialmente superiores a los municipios (especialmente en aquellos de escasa
población). En este sentido, suele ser muy frecuente (e, incluso, recomendable) la
prestación del servicio por parte de mancomunidades de municipios y consorcios,
sin olvidar el importante papel que también pueden desempeñar las diputaciones
provinciales, especialmente en lo que se refiere a sus competencias de asistencia y
cooperación técnica, jurídica y económica a los pequeños municipios y la comarcas
en aquellos lugares donde existan. Estas entidades, a su vez, podrán encomendar la
4 Con anterioridad, el carácter de competencia municipal de este servicio público está expresa y literalmente
reconocido en la legislación española histórica de régimen local. Así, por ejemplo, en la Ley de Obras
Públicas de 13 de abril de 1877 (Art. 6.2), Ley de Aguas de 13 de junio de 1879 (Arts. 164 y ss.), el
Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 (Art. 150.9) y la Ley de Régimen Local aprobada por Decreto
de 1955 (Art. 103 a).
prestación material y práctica del servicio a sujetos públicos o privados en función

de criterios que luego serán objeto de comentario y análisis. Algunas comunidades
autónomas han atribuido por ley competencias en este ámbito a entidades supramu-
nicipales, sobre todo, en el ámbito de la aducción y del saneamiento.
1.2. Los servicios urbanos del agua: unos servicios

esencialmente municipales, aunque con competencias
legalmente reconocidas de otras entidades territoriales
Aunque la legislación básica de régimen local haya reservado a los municipios la titu-
laridad de los servicios urbanos del agua, en un Estado territorialmente tan descen-
tralizado como el nuestro, la cuestión de la distribución de competencias no podría
resolverse de una manera tan simple. En este sentido, sobre la base de diferentes
títulos competenciales, el resto de instancias territoriales con capacidad normativa
pueden incidir, directa o indirectamente, en los servicios urbanos del agua otorgando
competencias y responsabilidades sobre los mismos a la Unión Europea, al Estado o
a las Comunidades Autónomas.
En primer lugar, la Unión Europea en el ejercicio de sus competencias en ma-
teria, especialmente, de medio ambiente ha dictado una serie de normas que van
a condicionar de forma muy importante esta actividad. Principalmente, la Directiva
marco del agua 2000/60/CE es una norma que aunque persiga, fundamentalmente,
objetivos ambientales del agua (el logro del buen estado ecológico de las masas de
agua) también incide en el servicio público del agua. Así, por ejemplo, el principio de
recuperación de costes que establece la Directiva con carácter general condiciona
enormemente la concreta regulación local del servicio o, al menos, así debería serlo,
por ejemplo, en lo que tiene que ver con la contraprestación que se debe cobrar por
los servicios urbanos del agua.
Por otra parte, las Comunidades Autónomas, además de aprobar en algunos ca-
sos leyes generales sobre aguas, han ido dictando normas que afectan a los servi-
cios urbanos del agua con incidencia, sobre todo, en el ámbito del régimen financiero,
la calidad del agua para abastecimiento y de los vertidos o normas técnicas concre-
tas para el suministro material del agua potable.
Finalmente, el Estado, a pesar de lo que pudiera parecer, cuenta con varios e
importantes títulos competenciales que afectan, directa o indirectamente, a los servi-
cios urbanos del agua. Así, en primer lugar, hemos de tener en cuenta que la materia
prima básica para el desarrollo de estos servicios, el agua, tiene en nuestro siste-
ma jurídico la naturaleza de bien de dominio público. Dado el carácter estratégico
y esencial para la economía nacional del agua, la legislación española ha optado
por declararlo bien de dominio público, título jurídico que le permite en régimen de
exorbitancia, intervenir directamente sobre él y, entre otras potestades, planificar
su distribución por cuencas entre los posibles y heterogéneos usos a que puede
servir. Por tanto, la Administración competente para cada una de las cuencas del
país (estatal o autonómica dependiendo del carácter inter o intracomunitario de la
cuenca en cuestión) tendrá, en primer lugar, que poner a disposición de los munici-
pios de nuestro país, mediante la oportuna y necesaria concesión demanial, el agua
suficiente como para poder llevar a cabo la prestación de los servicios urbanos del
agua. Es más, desde siempre, de entre los diferentes usos que puede tener el agua,
el del abastecimiento de agua potable es el preferente. Así lo establece, recogiendo
la tradición de la Ley de 1866, el vigente Art. 60.3 del Texto Refundido de la Ley de
Aguas de 2001, que tras reconocer que el Plan Hidrológico correspondiente deter-
minará los usos concretos del agua de la cuenca, señala que en caso de no fijación
de esa prelación, supletoriamente regirá un orden de usos en cuya primera posición
se encuentra el «abastecimiento de población, incluyendo en su dotación la necesa-
ria para industrias de poco consumo de agua situadas en los núcleos de población
y conectadas a la red municipal». También en el ámbito estatal, la Ley General de
Sanidad (Ley 14/1986, de 25 de abril) atribuye a los municipios la responsabilidad
mínima en relación con el control sanitario del abastecimiento de aguas (Art. 42.3),
competencia reforzada por las leyes sanitarias de las Comunidades Autónomas. Se
plantea, incluso, la atribución estatal para poder dictar una norma con rango de ley
de carácter básico que regulase los servicios urbanos del agua con carácter básico y
para todo el territorio español. La disparidad y heterogeneidad que se está producien-
do en la regulación de un servicio tan esencial e importante como este, hace que se
plantee esta posibilidad como una vía de igualación en derechos básicos a todos los
habitantes del país. Además, la falta de medios por parte de la Administración local
o, también, la negligencia de esta y de las propias Comunidades Autónomas ante el
ejercicio de responsabilidades y competencias en este ámbito provocan en muchas
ocasiones sanciones muy elevadas al Estado español por parte de la Unión Europea
ante incumplimientos de las obligaciones establecidas por el Derecho europeo. Esta
circunstancia, igualmente, abogaría a favor de una hipotética norma básica estatal en
este ámbito de los servicios urbanos del agua. Aunque personalmente entiendo que
esta opción sería jurídicamente posible, creo que la situación política actual no es la
más propicia para ello, no obstante su necesidad y conveniencia.
1.3. La titularidad local del servicio genera un excesivo

número de reguladores: el debate acerca de la creación
de una autoridad administrativa independiente en
el sector del agua
Desde un punto de vista regulatorio, el hecho de que el legislador español haya si-
tuado el núcleo duro de la competencia sobre los servicios urbanos del agua en el
ámbito municipal ha determinado dos de los principales problemas que se achacan a
estos servicios en nuestro país. Efectivamente, cada municipio tiene autonomía polí-
tica y, por tanto, con unos laxos márgenes que se contienen en la legislación estatal
y autonómica principalmente, puede ordenar y regular la actividad como considere.

Desde la forma de gestión al precio de la contraprestación por los servicios del agua,
pasando por la concreta reglamentación del servicio son cuestiones decididas discre-
cionalmente por los municipios de nuestro país. No sucede como en otros sectores
fundamentales de la economía nacional (energía, telecomunicaciones, banca, etc.)
en los que existe un único regulador; en el caso de los servicios urbanos del agua se
calcula que contamos con 2.000 reguladores diferentes. España tiene 8.124 munici-
pios, pero gracias a la gestión supramunicipal de algunos de ellos se puede hablar de
esas 2.000 unidades de gestión y, en este caso, de reguladores del servicio.
Por otra parte, otro de los problemas con que cuenta esta actividad en España es
la ausencia de unidades de gestión de un tamaño razonable que permitan economías
de escala que hagan la prestación del servicio más eficiente y razonable, especial-
mente, tratándose de unos servicios muy tecnificados y complejos en la actualidad5.
Las sucesivas reformas de la legislación local en España, especialmente la que tuvo
lugar con la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad
del Régimen Local, no han sido capaces de afrontar el problema de la planta local
y racionalizar, tal y como se ha hecho históricamente en otros países de la Unión
Europea, el número de municipios existentes en España. Ante esa imposibilidad, la
legislación local está tratando, sin éxito hasta la fecha, de fomentar la fusión volun-
taria de municipios y, lo que es más importante, la prestación de servicios públicos
desde esferas supramunicipales. Mientras que este modelo de gestión de servicios
públicos por entidades supramunicipales no se extienda (o, incluso, en algunos ca-
sos se imponga), la autonomía municipal en ámbitos como el de la gestión de los
servicios urbanos del agua generará problemas de heterogeneidad en su regulación
y dificultades técnicas que no favorecen la mejora en la prestación de estos servicios
a los ciudadanos.
Para corregir, en parte, esta situación se alzan voces que señalan la conveniencia
de crear en España una autoridad administrativa independiente que, entre otras com-
petencias, lleve a cabo una armonización económica, de estándares de servicio y de
control en los servicios urbanos del agua. Este es el modelo que, por ejemplo, han
implantado países como Italia, Portugal, Chile o Reino Unido.
Entre las competencias que se podrían atribuir a este hipotético ente regulador en
el sector del agua, se citan, por ejemplo: promover la competencia en la contratación
mediante informes vinculantes a los pliegos; fijar indicaciones de desempeño; esta-
blecer obligaciones y derechos de las partes y redactar los reglamentos del servicio;
homogeneizar la estructura de las tarifas a través de una metodología nacional para
el cálculo de las tarifas que iría acompañada de un órgano de control de su aplicación
y de medidas de fomento para su implantación y que frenase la actual heterogenei-
5 Sobre esta cuestión y sobre otras muy interesantes del sector del agua urbana, véase el Informe
elaborado en 2014 por PricewaterhouseCoopers S.L. (PwC, 2014).
dad y cierta arbitrariedad en su fijación6; garantizar la repercusión y recuperación

de los costes en la tarifa y la estabilidad a largo plazo; controlar los cánones conce-
sionales que deberían dedicarse a inversiones o mejoras del servicio y no a gastos
generales y a garantizar la transparencia en el sector.
Desde otro punto de vista, sin embargo, puede defenderse que la «autonomía
regulatoria local» sobre los servicios urbanos del agua es lo más razonable desde un
punto de vista político y de respeto a la diversidad y a la descentralización política
tan importante de nuestra Constitución de 1978. Las características propias de cada
municipio y su autonomía política justificarían la disparidad regulatoria actual. Aun-
que, sin lugar a dudas, es un criterio que se debe tener en cuenta sobre todo en un
ámbito como este (en el que las condiciones geográficas de cada municipio pueden
condicionar enormemente la regulación), no puede compartirse de forma absoluta y
radical permitiendo mantener un modelo como el actual que genera diferencias y dis-
paridades poco razonables. En servicios públicos tan tecnificados y complejos como
son actualmente los relacionados con el agua urbana, los criterios técnicos y econó-
micos deben contar con un peso mayor que el que han tenido hasta el momento. Por
supuesto, el papel de la dirección política de la Administración local tiene que seguir
siendo su esencia, pero en lo que a los servicios públicos y a su gobierno se refiere,
sus decisiones tienen que estar mucho más justificadas y motivadas en criterios téc-
nicos contrastados de lo que han venido siendo hasta la fecha. Así, por ejemplo, las
unidades de gestión más adecuadas para los servicios urbanos del agua tendrán que
ser decididas teniendo en cuenta también la sostenibilidad y eficiencia del servicio
y no solo criterios políticos de defensa demagógica de una autonomía local utilizada
en muchas ocasiones para el no beneficio de sus vecinos.
2. La elección de la forma de gestión de los servicios

urbanos del agua: la introducción de los criterios
de sostenibilidad y eficiencia como elementos
reglados en una decisión discrecional
Siguiendo una regla tradicional en nuestro Derecho, los servicios públicos locales,
como también los urbanos del agua, pueden ser gestionados de forma directa o indi-
recta tal y como establece el Art. 85 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del
6 La armonización de los criterios tarifarios parece una necesidad ineludible en nuestro país. Según un
estudio de FACUA (FACUA, 2016) en España (finales de 2015 en 28 ciudades españolas) encontramos
diferencias de hasta el 349 % en las tarifas de agua (ducharse en Alicante es tres veces más caro que en
Bilbao). Aunque dadas las diferencias orográficas, históricas y políticas, algunas disparidades en cuanto
a los precios del agua podrían estar justificadas (situación de las redes, dificultades para la obtención
del recurso, cánones autonómicos, etc.), una brecha tan amplia como esta parece poco razonable. Se
trata, probablemente, de las mayores divergencias tarifarias de Europa.
Régimen Local. Son formas de gestión directa las siguientes: gestión por la propia
Entidad Local; organismo autónomo local; entidad pública empresarial local, y socie-
dad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública.
Respecto a las formas de gestión indirecta, la Ley de Bases de Régimen Local re-
mite a lo establecido en la legislación de contratos del sector público para el contrato
de gestión de servicios públicos, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de
14 de septiembre. El Artículo 277 de esta norma establece que la contratación de la
gestión de los servicios públicos podrá adoptar alguna de las siguientes modalida-
des: concesión (por la que el empresario gestionará el servicio a su propio riesgo y
ventura); gestión interesada (en cuya virtud la Administración y el empresario parti-
ciparán en los resultados de la explotación del servicio en la proporción que se esta-
blezca en el contrato); concierto con persona natural o jurídica que venga realizando
prestaciones análogas a las que constituyen el servicio público de que se trate, y
sociedad de economía mixta (en la que la Administración participe, por sí o por medio
de una entidad pública, en concurrencia con personas naturales o jurídicas).
De estas formas de gestión indirecta, realmente, en el ámbito de los servicios
urbanos del agua solo se utilizan la concesión y la sociedad de economía mixta. Ni la
gestión interesada ni el concierto son fórmulas habituales en este sector. Por lo que
a la gestión directa se refiere, se suelen utilizar cualquiera de las formas que relacio-
na la Ley de Bases de Régimen Local siendo, quizás, la gestión directa por la propia
Entidad Local y la sociedad mercantil, las más habituales. En el conjunto del Estado,
actualmente, la gestión pública y privada del agua se divide casi al 50 %7. Ahora bien,
¿tiene la Entidad Local plena discrecionalidad para elegir entre las modalidades de
gestión directa o indirecta o existen elementos reglados que limitan y condicionan el
ejercicio de esta potestad?
Para la Unión Europea, y aunque del contenido del llamado cuarto paquete de
Directivas de la contratación pública se deduzca una cierta preferencia por la colabo-
ración público-privada, el abastecimiento de agua es uno de los servicios de interés
económico general en los que no se ha realizado una armonización de normas sobre
el mercado interior dejando protagonismo y «libertad» a los Estados (aquí, Entidades
Locales) en su organización, financiación y evaluación8. Son, sin embargo, numero-
sos los documentos de la Unión Europea que han destacado la importancia de que
existan equilibrios entre lo público y lo privado en aras a la consecución de una mayor
vertebración social y un mejor crecimiento económico9.
7 Para analizar los datos actuales de reparto entre las diferentes formas de gestión de los servicios
urbanos del agua en España, consúltese Sanaú (2017).
8 Véase sobre esta cuestión, Perdigó (2017).
9 Puede entenderse por colaboración público-privada cualquier forma de cooperación entre las autoridades
públicas y el mundo empresarial, cuyo objetivo es garantizar la financiación, construcción, renovación,
gestión o el mantenimiento de una infraestructura o la prestación de un servicio. Son muchos y muy
interesantes los documentos «soft law» aprobados por la Comisión Europea y que aclaran conceptualmente
todos los aspectos de la contratación pública y la colaboración público-privada. Una referencia y análisis
de los mismos puede verse en Gimeno et al. (2017).
El Artículo 85.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, antes de relacionar las

diferentes formas de gestión mencionadas anteriormente, señala que
«Los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma

más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación».
El párrafo final de este Artículo 85.2 A), referido, por tanto, a las formas de ges-
tión directa, refiere que
«Solo podrá hacerse uso de las formas previstas en las letras c) y d) [entidad
pública empresarial local y sociedad mercantil local de capital 100 % local]
cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto
que resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas en las
letras a) y b), [gestión por la propia Entidad Local y organismo autónomo local]
para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica
y recuperación de la inversión. Además, deberá constar en el expediente la me-
moria justificativa del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su
aprobación en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así
como, el apoyo técnico recibido, que deberán ser publicitados. A estos efectos,
se recabará informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad finan-
ciera de las propuestas planteadas de conformidad con lo previsto en el Artículo
4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera».
Encontramos, por tanto, en este Artículo 85 algunos elementos reglados que con-
dicionan claramente la discrecionalidad de la Administración Local para la elección de
la forma de gestión de los servicios públicos. En primer lugar, es muy clara y directa
la limitación respecto a la selección de las formas de gestión directa. Solo cabe optar
por una entidad pública empresarial o una sociedad mercantil de capital totalmente
local cuando se acredite en una memoria justificativa y tras el oportuno informe del
interventor local, que dichas formas de gestión son más sostenibles y eficientes que
la gestión por la propia Entidad Local o por un organismo autónomo (esta última al-
ternativa, bastante rara en el caso de los servicios urbanos del agua). Sostenibilidad,
eficiencia, rentabilidad económica y recuperación de la inversión, serán los criterios
que se deberán tener en cuenta a la hora de elegir formas mercantiles o cuasi mer-
cantiles de carácter público.
No es tan claro este precepto en lo que a la adopción entre gestión directa o in-
directa se refiere. En este caso, como hemos visto, simplemente se dice de forma
muy general que los servicios públicos se gestionarán de la forma más eficiente y
sostenible posible. Genérica expresión que, sin embargo, puede tener un alcance
muy importante y condicionar claramente la decisión administrativa. A la hora, por
tanto, de elegir entre una forma de gestión directa o indirecta, la decisión de la
Administración estará limitada por los principios de sostenibilidad y eficiencia. Por
sostenibilidad hay que entender que la forma que se escoja tiene que responder a
criterios económicos de no incremento de la deuda y a la posibilidad de gestión con

un presupuesto equilibrado. ¿Cómo se acredita esto? Pues aunque sistemáticamen-
te no haya que entender exigible la memoria justificativa mencionada y referida a la
selección entre las diferentes fórmulas de gestión privada, qué duda cabe que algo
parecido habría que exigir para la fase previa de la elección de la forma de gestión
(directa o indirecta).
No se puede quedar como un mero enunciado retórico el hecho de que la opción
entre formas directas o indirectas de gestión de un servicio público tenga que ser una
decisión justificada por razones de eficiencia y sostenibilidad. Aquélla se tiene que
fundamentar en análisis técnicos concretos que informen la determinación política
final10. Con una decisión motivada en estos términos, además, se está cumpliendo
con un principio reconocido en el Derecho de la Unión Europea e igualmente aceptado
por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión: el de buena administración
que se convierte en paradigma de este control de la discrecionalidad administrativa
en cuanto a la elección de las formas de gestión se refiere y, también en su caso,
a la hora de optar por el rescate de un determinado servicio público concesionado11.
Esta necesidad de motivación no solo deriva de la aplicación de la legislación
de régimen local. Hay principios esenciales en la Constitución Económica que
también determinan esta interpretación. Así, por ejemplo, desde el propio Derecho
de la competencia se debe de exigir una especial motivación cuando se vaya a
producir una limitación a la regla general de la libertad de empresa como la que,
en definitiva, se produce cuando la Administración elige una forma de gestión di-
recta de un servicio público de carácter económico. En este sentido, la Autoridad
Catalana de la Competencia, en un informe emitido en relación a un proceso de
municipalización de un servicio de suministro de agua (Ref. Num. OB 19/2015 de
26 de marzo de 2015), teniendo ya en cuenta lo establecido actualmente en el
Artículo 85.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, ha insistido en la necesidad
de justificar la opción por la gestión directa y sus ventajas respecto de la gestión
indirecta. Afirma la preferencia por la competencia en el mercado y por el mercado,
frente al monopolio de titularidad y también frente a la gestión directa. Concreta-
mente mantiene que:
atendiendo a los efectos restrictivos de la competencia –de la opción por la

gestión directa mediante medio propio– resulta necesario justificar tanto la ne-
10 Ya hay decisiones de Tribunales Superiores de Justicia que, aunque sobre otros sectores, contienen
pronunciamientos en este sentido. Así por ejemplo, las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de
Islas Baleares de 20 de junio de 2015, de 30 de junio de 2015, de 17 de junio de 2015 y de 7 de julio
de 2015 anulan la obligación impuesta por diversos municipios a empresas particulares (que producen
residuos no peligrosos en sus industrias y comercios) de adherirse obligatoriamente al servicio público
de recogida y tratamiento de residuos domésticos no peligrosos. La declaración de nulidad en todos
los casos se debe a que se ha omitido el informe en el que había de quedar justificada la eficiencia
económica y ambiental de la decisión, lo que viene requerido por la norma sectorial reguladora del
servicio en cuestión.
11 Consúltense, en este sentido, los trabajos de Ponce (Ponce 2016a; Ponce 2016b).
cesidad como la proporcionalidad de hacer uso de este mecanismo, es decir,

debería valorarse en qué medida el mercado presta o puede prestar el servicio
objeto del encargo y en qué condiciones (básicamente precio y calidad) lo puede
hacer, teniendo que descartar el acudir a la figura del medio propio siempre que
sea potencialmente posible obtener el servicio en términos de relación calidad/
precio más favorables que las que ofrece el medio propio.
Finalmente y por lo que se refiere al ámbito de la Administración del Estado, pare-

ce que también, de alguna forma, se establece la preferencia por la gestión indirecta
de los servicios públicos salvo que se acredite que la gestión directa resulta más
sostenible y eficaz aplicando criterios de rentabilidad económica que la contratación
pública. Así se puede deducir del Artículo 86.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre,
de Régimen Jurídico del Sector Público12.
Cabe discutir si con este tipo de pronunciamientos no se está produciendo una

ruptura o alteración del principio de la libre iniciativa económica proclamada en el
Artículo 128 de la Constitución Española de 1978 y que vino a romper una tradición
anterior que establecía el principio de subsidiariedad económica (solo intervendrá
la iniciativa pública en los supuestos en que el mercado no cubra suficientemente
un determinado ámbito de actividad o servicio). Creo, personalmente, que estas
medidas o tendencias no suponen un retorno a la subsidiaridad en la economía.
Entiendo, sin embargo, que se trata de elementos reglados que pretenden reducir
la tradicional y muy amplia discrecionalidad administrativa para elegir la forma de
gestión de los servicios públicos en un ejercicio más claro de transparencia en el
ejercicio de las potestades administrativas. La Administración puede seguir eligiendo
entre una forma de gestión directa o indirecta, pero siempre que desde un punto de
vista de la eficiencia y sostenibilidad estas dos fórmulas resulten indiferentes. Si
no es así, la Administración, en este caso local, verá limitada su capacidad de deci-
sión debiendo optar por la fórmula más rentable desde el punto de vista económico
y, por tanto, más ventajosa para la sociedad en su conjunto. Lo importante es, en
definitiva, alcanzar la mejor prestación del servicio independientemente del carácter
público o privado del ente que lo preste13. Las dos opciones deben ser posibles en
un Estado contemporáneo, el acento en la iniciativa privada o en la pública depen-
derá en cada momento histórico del criterio que se considere prioritario. Así, cuando
se confía en el crecimiento como bálsamo social, la eficiencia se coloca en el centro
12 Se requerirán informes técnicos serios que avalen cuál es la mejor opción para cada municipio y
para cada tipo de servicio. En términos generales, por ejemplo, el Tribunal de Cuentas en su Informe
n.º 1010, de Fiscalización del Sector Público Local, ejercicio 2011, ha puesto de relieve que en el caso
de municipios correspondientes al tramo entre 5.001 y 20.000 habitantes, los datos han permitido
concluir que resulta más cara la prestación mediante contratación pública que mediante gestión directa.
Sin embargo, en otros tramos poblacionales la solución es la contraria. En cualquier caso, deberá
generalizarse una dinámica de análisis serios y rigurosos que avalen la decisión discrecional tomada
respecto a la concreta forma de gestión para los servicios urbanos del agua.
13 Con respecto a esta cuestión se pronuncia el Tribunal Constitucional Español en su Sentencia 84/2015,
al analizar la constitucionalidad de las formas de gestión indirecta en los servicios sanitarios públicos.
de las prioridades y entonces el sector privado toma el protagonismo, mientras que

cuando la igualdad es el problema, la balanza tiende a inclinarse al lado de lo públi-
co (Serrano, 2017).
3. La necesidad de redefinir el papel público y el privado

en la gestión de los servicios urbanos del agua
Tal y como acabamos de ver, aunque se haya limitado la discrecionalidad de la
Administración a la hora de elegir la forma de gestión de los servicios urbanos
del agua, en caso de «neutralidad técnica» entre la gestión directa o indirecta, la
decisión final tendrá carácter absolutamente discrecional. Dado este supuesto, si
la Administración decide optar por una forma de gestión indirecta y, por tanto, por
una modalidad de colaboración público-privada, es necesario que se produzca una
redefinición, un reequilibrio, de los papeles de cada uno de estos participantes,
especialmente y por la experiencia acumulada, de la parte pública. Debe quedar
claro que en cualquier caso, y no me cansaré de insistir en esta idea, una gestión
indirecta no significa una privatización del servicio correspondiente, muy al contra-
rio, el Estado conserva la titularidad del mismo y solo acude a la iniciativa privada
para conseguir sus recursos económicos e inversiones, así como su conocimiento
técnico e industrial (Marcou, 2000)14.
Dos son los elementos que hay que tener en cuenta en esa necesaria redefinición
de las responsabilidades, sobre todo, públicas en este ámbito. Así, en primer lugar,
el poder público, la Administración, debe asegurar la estabilidad y seguridad jurídica
cuando la iniciativa privada decide intervenir en un determinado sector adelantan-
do inversiones que solo a medio y largo plazo se pueden recuperar. Efectivamente,
son varios los sectores económicos que, especialmente en España, se han visto
afectados por la inseguridad jurídica que provoca la aplicación de principios como,
por ejemplo, el de «riesgo regulatorio». Especialmente conflictivo ha sido el caso del
sector de las energías renovables en el que un cambio en la regulación sin una justi-
ficación suficiente alteró sustancialmente las condiciones económicas de la iniciativa
privada que decidió invertir en el mismo; también en el ámbito de la gestión urbana
del agua se han dado fenómenos parecidos, por ejemplo, con la intención de algu-
nos municipios del país de reinternalizar (o remunicipalizar) los servicios urbanos del
agua incluso estando en vigor la correspondiente modalidad de colaboración público-
14 Los estudios sobre los servicios urbanos del agua acreditan que, efectivamente, en los lugares en que
los servicios urbanos del agua requieren una mayor tecnificación, la presencia del sector privado es
más intensa. Así, por ejemplo, la empresa privada tiene más protagonismo en aquellos municipios en
los que es peor la calidad del agua en origen y se aplican medios físicos y químicos más intensivos
para el tratamiento del agua. Igualmente existe –como lo pone de manifiesto, con referencia a otros
trabajos, Serrano (2017)– una mayor inclinación hacia la privatización en aquellos municipios de mayor
tamaño y en los que hay una mayor densidad de conexiones a la red.
privada creada para su gestión15. La inseguridad jurídica que pueden provocar estos
movimientos tiene consecuencias muy importantes y, desde luego, puede incidir
negativamente en uno de los más graves problemas que, con carácter general, tiene
el sector de los servicios urbanos del agua, me refiero a la necesaria inversión en
infraestructuras relacionadas con el agua.
Por tanto, el poder público, en primer lugar, debe dar seguridad jurídica y esta-
bilidad a las fórmulas de colaboración público-privada impidiendo aventuras que, en
algunos casos, rozan el carácter expropiatorio y que pueden disuadir a la iniciativa
privada de un sector muy necesitado de sus inversiones en un momento además en
el que la estabilidad presupuestaria y las limitaciones a las reglas de gasto constitu-
yen un presupuesto constitucional que impiden el aumento desproporcionado de la
deuda pública. Esta es una de las intenciones del nuevo paquete europeo de direc-
tivas en materia de contratación pública que ha regulado expresamente la cuestión
de las garantías para el cumplimiento de los plazos y condiciones pactadas en este
tipo de contratos con la consecuencia de exigencia de responsabilidad patrimonial
en caso contrario.
Ahora bien, en segundo lugar y como contrapunto a esta necesidad de estabilidad
regulatoria y de seguridad jurídica en la colaboración público-privada, es necesario
que el poder público ejerza con rigor el control y gobierno efectivo de los servicios
públicos, especialmente, cuando en su prestación participa la iniciativa privada16. En
efecto, gran parte del descrédito que tanto en España como en el resto del mundo ha
podido sufrir la hasta no hace tanto tiempo considerada fórmula ideal de gestión de
colaboración público-privada, tiene su origen en la falta de control y, en definitiva, de
gobierno efectivo de los servicios urbanos del agua por parte de su titular («dueño»),
la Administración pública. En muchas ocasiones la relación jurídica de colaboración
público-privada no ha estado bien definida inicialmente, en el momento de diseñar
la relación contractual. Pero, en segundo lugar, y sobre todo, no se han establecido
medidas concretas de control en la ejecución de estos contratos o, estando estable-
cidas, aquellas no se han hecho efectivas.
Aunque un servicio público se gestione de forma indirecta, la Administración pú-
blica titular se reserva los poderes de dirección y de control del mismo. Dispone para
ello de suficientes potestades y de instrumentos técnico-jurídicos para poder esta-
blecer y ejercer, de verdad, un control efectivo de la gestión del servicio cuando este
se lleve a cabo con cualquiera de las fórmulas de colaboración público-privada que
15 Son muchas y muy interesantes las cuestiones jurídicas que plantean las mal llamadas «remunicipa-
lizaciones» o «reinternalizaciones» de servicios públicos y a las que aquí no podemos hacer referencia
con más detalle. Para un análisis de las mismas, pueden verse, entre otros, dos números en que la
revista El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho ha tratado el tema dedicando, además,
especial atención a los servicios urbanos del agua. Se trata, concretamente, de los números 69 (2017)
y 58-59 (2016). Véanse, especialmente, Esteve (2017) y Tornos (2016).
16 El papel de la Administración como controladora y supervisora de sus servicios no ha sido especialmente
objeto de atención en nuestro sistema jurídico. La obra colectiva dirigida por Parejo (Parejo, 2017) trata,
precisamente, de suplir esta carencia.
permite el sistema. Además, hacer público y transparente el ejercicio de este control

de la Administración sobre los concesionarios legitima socialmente la participación
privada en la gestión de los servicios públicos. Si se hacen públicos los planes de
control y el resultado de los mismos, además de ser un ejercicio de transparencia
democrática, se contribuirá a un mejor conocimiento de esta forma de prestación de
servicios públicos y a una mayor aceptación social de la misma.
Además de otro tipo de potestades que puede ejercer la Administración pública,
como persona jurídico-pública que es (por ejemplo, potestad inspectora y sancionado-
ra, entre otras), las más importantes prerrogativas con que cuenta para conseguir el
mencionado y ansiado control efectivo del servicio gestionado indirectamente tienen
lugar con la posibilidad de reglamentar el servicio urbano del agua y con el procedi-
miento administrativo de contratación pública que necesariamente tendrá que darse
para la selección del socio privado. Así, en primer lugar, cobra un especial protago-
nismo la redacción de los documentos que constituyen la base de la relación contrac-
tual: los pliegos de condiciones administrativas y técnicas. En estos documentos se
establecerán las condiciones esenciales de la relación contractual y las condiciones
de prestación del servicio y los criterios y herramientas de control del concesionario o
colaborador privado. De una adecuada preparación y redacción de estos documentos
dependerá en gran medida el éxito o fracaso de este modo de gestión (Luna, 2014).
Asimismo, junto con estos pliegos, resultan de importancia e interés otros do-
cumentos que servirán para reglamentar el servicio, como el propio Reglamento de
Servicios, que se debería crear antes de la elección de la forma de gestión y que ya
debería condicionar los documentos que se aprueben con posterioridad y que desa-
rrollarán sus contenidos17. Este reglamento del servicio regula las relaciones entre
Administración titular, concesionario y usuarios. Así, por ejemplo, en el caso de Anda-
lucía, lo señala el Artículo 30 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local
de Andalucía que obliga a reglamentar los servicios públicos y a incluir como conteni-
dos mínimos: el alcance, el carácter, el contenido y la regularidad de las prestaciones
que incluya; la forma de financiación del servicio, especificando, cuando estén previs-
tas, las aportaciones de los usuarios y si se establecen o no diferencias económicas
en beneficio de las personas o los grupos sociales de menor capacidad económica
o merecedoras de especial protección; modalidades de gestión y sanciones que se
puedan imponer al prestador; estándares de calidad del servicio; derechos y deberes
de los usuarios, y régimen de inspección y de valoración de calidad de cada servicio.
El control a priori puede resultar en muchas ocasiones más efectivo que un control
a posteriori: así, contar previamente con el oportuno Reglamento del Servicio o con
un asesoramiento previo a la hora de redactar y preparar los pliegos de condicio-
nes administrativas y técnicas puede resultar definitivo. En este sentido del control
17 Sobre las posibilidades y el detalle de estos instrumentos para el control de los servicios urbanos
del agua, pueden verse los trabajos de Gaya i Fuertes que pueden encontrarse en una página web
especializada en el mundo del agua (https://www.iagua.es/blogs/joan-gaya-fuertes).
ex ante del servicio, puede cumplir un importante papel la nueva Oficina Nacional de
Evaluación (prevista en la Disposición Adicional 36.ª del Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público de 2011), que tiene como principal función la de analizar
la sostenibilidad financiera de los contratos de concesión de obra pública y de servi-
cios públicos. Con esta herramienta técnica que, además, se quiere potenciar en el
futuro, las entidades responsables de la gestión de los servicios urbanos del agua
van a poder contar con una inestimable ayuda a la hora, por ejemplo, de preparar los
pliegos contractuales que se quieran utilizar para la selección de la parte privada en
esta colaboración, al menos desde mi punto de vista, conveniente en la gestión de
los servicios urbanos del agua.
Además del Reglamento de Servicio y de los pliegos contractuales, en el caso
concreto de los servicios urbanos del agua, encontramos otros documentos funda-
mentales en lo que al control de la parte privada de esta colaboración se refiere: por
ejemplo, el Plan Director de Abastecimiento (en el que se formalizarán y analizarán
las infraestructuras del abastecimiento y saneamiento de un determinado municipio
o conjunto de municipios) y el resto de documentación de carácter financiero y eco-
nómico que sirvan para conocer la situación financiera del servicio con carácter previo
a su adjudicación, las condiciones económicas por las que se regirán las inversiones
que se realicen en el futuro y los costes del servicio (estudio económico financiero,
plan director de las actuaciones de inversión, etc.).
De la buena redacción y elaboración de estos documentos y de su conocimiento
por parte de los interesados y del público en general, dependerá el efectivo gobierno
y, por tanto, el control de un servicio público gestionado con alguna de las fórmulas
de colaboración público-privada existentes en nuestro sistema jurídico (concesión
administrativa, sociedad de economía mixta, etc.).
El problema, en muchas ocasiones, está en la falta de capacitación técnica y de
medios en muchos de los municipios de este país que, como advertíamos antes,
no constituyen unidades de gestión eficientes para servicios con un componente
técnico tan alto como los actuales servicios urbanos del agua. Para solucionar este
problema, se pueden buscar diversas alternativas tales como el otorgamiento de la
gestión a entidades supramunicipales con más capacidad técnica y económica, la
búsqueda de cooperación de las Diputaciones Provinciales o, incluso, la utilización de
una herramienta aún ignota en el ámbito de los servicios públicos el «responsable
del contrato».
El «responsable del contrato» es una persona ajena a la Administración titular del
servicio pero contratada por ella y que dado su especial conocimiento de una deter-
minada actividad, se encargaría de ayudar al poder público en la difícil tarea de vigilar
y velar por el cumplimiento efectivo de los términos del contrato de gestión de los
servicios urbanos del agua. Esta figura está regulada en el Artículo 52 del Texto Re-
fundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011. Se trata de una institución
que hasta la fecha ha sido utilizada en el ámbito de los contratos de obras pero que
nada obsta, entiendo yo, a ser utilizada como herramienta propia de los contratos
de gestión de servicios públicos, dada la ya mencionada complejidad de algunos de
ellos (como los urbanos del agua). El responsable del contrato tendrá como función
la de supervisar la ejecución del mismo, adoptar las decisiones y dictar las instruccio-
nes necesarias con el fin de asegurar la correcta realización de la prestación pactada.
Dicha figura podrá ser una persona física o jurídica y sus funciones estarán fijadas en
los pliegos de condiciones administrativas y técnicas. La Administración responsable
del servicio, en el caso de no contar con suficientes medios personales y técnicos en
su organización y estructura, podría acudir a designar a una persona física o jurídica
experta en servicios urbanos del agua que velara por la correcta ejecución del contra-
to y, por tanto, actuara en representación de la Administración pública en la defensa
del interés público.
Pero el control del servicio urbano del agua en el caso de que se hubiera optado
por alguna de las fórmulas de colaboración público-privada no solo no debe centrarse
exclusivamente en la parte privada de la relación: también la parte pública tiene que
ser controlada más allá de su deber de garantizar seguridad jurídica y estabilidad en
el sistema, tal y como he señalado anteriormente. Asimismo, normativamente, se
podrían establecer medidas y obligaciones concretas que terminen con la sensación
de falta de gobierno y control efectivo de los servicios urbanos del agua y que han
generado la deslegitimación de las fórmulas de colaboración público-privada en este
ámbito. Por ejemplo, para el caso concreto de los servicios urbanos del agua, se
podrían establecer medidas normativas que acabasen con la práctica de convertir a
los concesionarios de este servicio en financiadores de diversas y diferentes activida-
des y necesidades de la Administración local de turno. Especialmente paradigmático
y grave resulta el caso de la utilización de los cánones concesionales para fines
diferentes y ajenos a los servicios relacionados con el agua. Esta ha sido y es una
práctica cotidiana en los ayuntamientos de nuestro país; práctica que ha bordeado
la legalidad pero que, sobre todo, ha distorsionado la gestión de un servicio con
una enorme trascendencia social y que sufre algunos problemas estructurales (entre
otras razones, también por esta).
Además de que se discute de si la contraprestación por los servicios urbanos
del agua es cuantitativamente la adecuada en España18, el grave problema que pa-
decemos es la falta de inversión en las infraestructuras urbanas del agua. Por otra
18 El precio del agua en España está por debajo de la media en Europa. Se sigue sin cobrar en el sur
de Europa el precio real del agua. En España, a pesar de nuestra geografía y climatología, pagamos
un tercio de lo que paga un danés por el agua. La factura del agua en España supone el 0,9 % del
presupuesto familiar, estando muy por debajo del 3 % que señala la ONU como cifra límite de asequi-
bilidad del derecho humano al agua. Según un reciente estudio de Arbués (Arbués, 2017), el agua en
España es significativamente más barata que en la mayor parte de los países europeos, a diferencia,
por ejemplo, de servicios como la electricidad y el gas en los que las familias españolas sí tienen que
hacer un mayor esfuerzo en renta para pagarlos. Sanaú (2017) realiza un análisis detallado de qué es
lo que se paga en el recibo del agua en España, siendo especialmente interesante el dato que resulta
de este trabajo según el cual en las ciudades con gestión indirecta de los servicios urbanos del agua
se adoptan tarifas que en mayor medida que en los casos de gestión directa premian el ahorro del
parte, pese a que, en muchas ocasiones, se cobra todavía un precio político por el
agua incumpliendo, entre otras normas, el principio de recuperación de costes de la
Directiva marco del agua, los ingresos que genera este servicio público (por ejemplo
los cánones concesionales) no tienen afectación de destino y no se dedican a lo que
deberían, esencialmente a todo lo que tenga que ver con las infraestructuras urbanas
del agua19. Este déficit de infraestructuras es una de las grandes amenazas de los
servicios urbanos en el agua. Mientras que en Europa tienen más peso las inversio-
nes que los gastos operativos, en nuestro país sucede lo contrario, la contrapresta-
ción que pagan los usuarios por los servicios del agua no cubre en muchas ocasiones
los costes reales del servicio y, además, no hay inversión adicional en infraestructu-
ras que garanticen un mínimo de calidad y seguridad de las mismas a medio plazo20.
4. Conclusión
En el presente trabajo he pretendido describir, de manera clara y sencilla, el régimen

jurídico de los servicios urbanos del agua en España poniendo un especial acento en
los condicionantes, problemas, oportunidades y peligros que encierran las fórmulas
de gestión público-privada en este sector.
Desde un punto de vista propositivo, entiendo que el futuro de la, bajo mi punto
de vista, necesaria colaboración público-privada en el sector de los servicios urbanos
del agua tiene que partir de una redefinición de los papeles público y privado en dicha
relación. Es necesario encontrar un nuevo equilibrio entre los privilegios propios del
poder público y las garantías necesarias para la iniciativa privada que permita volver
a colocar estas fórmulas de gestión como las más convenientes para la satisfacción
recurso agua y, en segundo lugar, se adoptan más medidas para favorecer a las familias vulnerables
económicamente hablando.
19 Esta ha sido, bajo mi punto de vista, una de las peores prácticas que ha tenido lugar con un mal
entendimiento de la colaboración público-privada en nuestro país. Muchos ayuntamientos han utilizado
a los concesionarios de servicios públicos como entidades financieras (especialmente a los de agua),
ampliando el plazo de concesiones (y limitando la sana competencia por el mercado) a cambio de una
financiación para, en el mejor de los casos, gastos generales del municipio. Esto debe limitarse en
el futuro como un ejemplo más de esa necesaria redefinición de los papeles público y privado en la
gestión de los servicios urbanos del agua.
20 No puedo entrar en este trabajo en el interminable problema de la determinación de la naturaleza jurídica
de la contraprestación de los servicios del agua. En esta confusión se dan la mano medidas legales,
reformas, contrarreformas e interpretaciones judiciales y administrativas que no terminan de aclarar si
la naturaleza de este tipo de contraprestaciones es tributaria (tasa) o tiene un carácter de precio privado
(tarifa). Bajo mi punto de vista, la confusión de poderes es ya total, el judicial corrige al legislativo
creando directamente una norma y el ejecutivo corrige al judicial estableciendo una interpretación
contraria a la que acaba de realizar en un caso el Tribunal Supremo. La cuestión es grave y no cabe
más que pedir que, de forma clara y contundente, se aclare legalmente esta cuestión. Como ejemplos
de esta confusión que señalo, véanse las Sentencias del Tribunal Supremo de 23 noviembre 2015
(recurso de casación 4091/2013) y de 28 de septiembre de 2015 (recurso de casación 2042/2013)
y la Resolución de la Dirección General de Tributos firmada el 8 de abril de 2016. Sobre este tema
véase el reciente trabajo de Villar Rojas (Villar, 2017).
del interés público que hay detrás de este esencial y básico servicio, que no es más
que la materialización de un Derecho Humano.
Los mundos público y privado no pueden ser antagonistas y no puede parecer
que están enfrentados. Es necesario buscar fórmulas de complementariedad que
permitan hacer que cada parte haga lo que realmente sabe, evitando la confusión
de papeles y de responsabilidades que distorsionan la realidad y generan prejuicios
hacia las fórmulas de colaboración público-privada que, en puridad, no pretenden
más que contar con lo mejor de los dos modelos: la eficiencia del sector privado y el
ejercicio de prerrogativas públicas con la consecuente salvaguarda de los intereses
generales por parte de los poderes públicos.
En el efectivo y real gobierno de los servicios por parte de la Administración pú-
blica y en la aportación de inversión y conocimiento técnico por parte de la iniciativa
privada, se encuentra el necesario punto de equilibrio entre lo público y lo privado en
la gestión de los servicios urbanos del agua.
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Bloque II.D
Los desafíos
en investigación,
desarrollo tecnológico
e innovación
Capítulo 23
Los retos de innovar e internacionalizar
actividad. El rol de la transformación
digital
Juan Manuel Lombardo1, Luis Joyanes2, Francisco Lombardo González3
La innovación en la actualidad se ha de producir en todos los niveles de la empre-

sa. La necesaria digitalización de las organizaciones requiere una transformación
digital impulsada por la innovación empresarial. Las nuevas tecnologías y, en particu-
lar, las tecnologías más disruptivas (big data, cloud computing, inteligencia artificial,
ciberseguridad, Internet de las cosas) son las herramientas indispensables en las
compañías que señalarán la supervivencia de la empresa.
A la hora de la innovación, la agilidad y la cultura corporativa son un reto de mayor
impacto que las propias tecnologías que, por otra parte, son totalmente necesarias.
Se requiere el uso de tecnologías colaborativas, partiendo de la base de que «la mina
de oro» o «el nuevo petróleo» de las organizaciones son los datos.
La fabricación inteligente (Industria 4.0) está transformando el modo en que los
productos se diseñan, fabrican y se comercializan en la posventa y consumerización.
Las innovaciones tecnológicas, sobre todo las disruptivas, están generando un cam-
bio trascendental en todo el mundo. La escala y el alcance del cambio, la disrupción
y la innovación se sienten muy intensamente hoy día.
Como señala Arsenio Otero4 (Expansión, 2017a):
Los millennials son los empleados y consumidores preferentes de hoy día y es

necesario escucharles. La cultura corporativa la forman las personas que traba-
jan en la compañía y es la espina dorsal de la innovación.
1 Director General de la Fundación I+D del Software Libre (Fidesol).

Profesor de la ESCO y de UNIR.
2 Presidente de la Fundación I+D del software libre (Fidesol).
Catedrático de Lenguajes y Sistemas Informáticos. Universidad Pontificia de Salamanca.
3 Abogado y economista.
4 Arsenio Otero es Vicepresidente de Business Operations de Salesforce EMEA.
1. La innovación abierta en el horizonte 2020

Apunta Bror Salmerin5 (Expansión, 2017b) que:
La innovación lineal es cosa del pasado, la innovación abierta y colaborativa
es el presente y el futuro. La sociedad actual es mucho más compleja y los
cambios que deben llevar a cabo las organizaciones requieren equipos multi-
disciplinares donde tengan cabida nuevos tipos de perfiles que traigan nuevas
capacidades, nuevas áreas de competencia, una nueva actitud.
Para innovar al creciente ritmo que marca el mercado es necesario, según Sal-
merin, colaborar con terceros. No sabemos con quién tendremos que competir en un
futuro próximo. El ecosistema cambia constantemente, lo que nos obliga a actualizar
de una forma dinámica nuestras conexiones, y a buscar socios en otras partes. La
innovación abierta actual requiere de nuevas metodologías, siendo las de prototipado
rápido las más idóneas en los entornos cambiantes en que se mueven las compañías.
La velocidad de la innovación, tanto en su desarrollo como en su difusión, es
más alta que nunca. Muchas de las disrupciones tecnológicas presentes hoy día
no existían hace escasos años (Airbnb, BlaBlaCar, Uber, Cabify, Alibaba, Siri, Alexa
y Echo de Amazon, Google Assistant…); como tampoco lo estaban las plataformas
de inteligencia artificial para el diseño y el desarrollo de asistentes virtuales (como
Kik, Slack, Telegram o Snapchat) que actualmente forman parte de la vida diaria de
millones de personas y miles de empresas.
Los vehículos autónomos o conectados también son una novedad y se pueden
convertir en poco tiempo en una realidad generalizada en las calles, carreteras y
autopistas de cualquier país del mundo.
La robótica tradicional y moderna (los robots humanoides) y la cobótica (como
nueva disciplina de la robótica) creadora y desarrolladora de los robots colaborativos
(cobots), que cooperan con los empleados, están cambiando las plantas y cadenas
de producción de las fábricas, de los hoteles o de los grandes almacenes. Los robots
se están desplegando y, día a día, van penetrando no solo en los procesos indus-
triales sino en la hostelería, el turismo, los hospitales o los parques de atracciones.
Los robots virtuales o asistentes virtuales (programas de software basados en
inteligencia artificial que mediante algoritmos y grandes bases de datos de cono-
cimiento son capaces de emular conversaciones con los humanos) ya no solo se
utilizan en los teléfonos y tabletas inteligentes como asistentes de sus propietarios,
sino que, sobre todo, comienzan a ser empleados en las empresas como medios de
comunicación (como es el caso, cada día más frecuente, de la sustitución de los em-
pleados de los call centers y departamentos de marketing, al menos en la atención
primaria con la empresa).
5 Bror Salmelin es Asesor de Innovación Abierta de la Comisión Europea.

Los retos de innovar e internacionalizar actividad. El rol de la transformación digital 333
2. La innovación colaborativa
La experiencia de cliente, la economía colaborativa, la analítica de grandes volúme-
nes de datos (big data), la evaluación de activos y la visualización de datos en forma
de resultados e informes, requieren nuevas formas de colaboración (sobre todo, si
se tiene en cuenta la velocidad a la que la innovación y la disrupción se están des-
plegando y produciendo).
Las colaboraciones dan origen a modelos de negocio completamente nuevos,
como pueden ser las empresas de car sharing (compartir el vehículo). La experien-
cia de cliente (CX) se ha convertido en una estrategia que cualquier empresa ha de
conseguir. Cada vez que un consumidor compra un producto o contrata un servicio,
adquiere o tiene una experiencia. Los clientes ya comparan sus experiencias y de-
sean experimentar en un hotel o en un banco la misma sensación de innovación que
obtienen cuando comprar en comercios o tiendas de Internet (como Amazon, Alibaba,
Mediamarkt o El Corte Inglés).
Está naciendo una nueva forma de innovar mediante la cooperación. Las empre-
sas (y no solo los usuarios) comienzan a trabajar con otras para explorar espacios
comunes de colaboración.
La innovación colaborativa o la co-innovación viene a reflejar la cooperación den-
tro de la sociedad como una tendencia natural entre ciudadanos y empresas. La
colaboración ha sufrido una auténtica transformación merced al auge de la economía
colaborativa impulsada en el contexto actual, en el cual los ciudadanos han compren-
dido los beneficios y las ventajas de compartir recursos y propiedades (como la casa,
el coche, los enseres domésticos, los muebles, la ropa o los dispositivos usados).
2.1. El origen de la innovación colaborativa

La historia de la innovación colaborativa se remonta a años y siglos de la unión de la
colaboración con la innovación. Sin embargo, queremos destacar uno de los primeros
documentos profesionales, científicos y rigurosos publicados que adquirió gran rele-
vancia. En noviembre de 2006, IBM publicaba un informe titulado «Uso de la colabo-
ración para fomentar la innovación en su organización» (IBM Global Services, 2006).
El documento de IBM describe el rol del CIO (director de sistemas de información
–informática–) para impulsar la innovación mediante la colaboración, y proporciona
recomendaciones para construir una estrategia rigurosa y eficaz basada en esta últi-
ma; en el citado documento se explican las virtudes de la «innovación colaborativa»
y se destacan las siguientes prioridades:
•• La innovación del modelo empresarial: cambiando la manera en que se dirige
la organización para conseguir diferenciación competitiva (orientada al cliente y
creando nuevos valores).
•• La colaboración: creando un entorno y una infraestructura que fomenten el in-

tercambio de conocimientos e información en la empresa ampliada (empleados,
socios y clientes)
•• La integración entre TI y el negocio: combinando conocimientos tecnológicos con
la percepción comercial y de marketing para conseguir los objetivos empresariales.
En esa época IBM ya consideraba que:
entre las funciones más importantes que proporcionan las TI (tecnologías de la
información) se encuentra la colaboración; ya sea el correo electrónico, men-
sajería instantánea, conectividad inalámbrica, espacios de trabajos virtuales o
videoconferencias, la tecnología acorta distancias entre personas y libera el
flujo de capital intelectual.
En resumen, ya IBM reconocía que la innovación es un proceso abierto y cola-

borativo.
2.2. La innovación colaborativa en 2017

A lo largo de 2017 hemos ido descubriendo en el gran número de publicaciones
sobre innovación y economía (tanto en papel como electrónicas on line) la aparición
frecuente del término «innovación colaborativa» (al igual que el crecimiento de gran
número de publicaciones específicas relativas al término), así como la proliferación
de eventos, cursos profesionales, maestrías, grupos de investigación, acontecimiento
diversos e, incluso, la creación de Centros de I+D+i especializados en este tipo de
innovación. Probablemente, 2017 será el año de la expansión de la innovación cola-
borativa desplegándose también a la par que plataformas colaborativas, aplicaciones
y soluciones diversas de economía colaborativa.
3. Innovaciones urbanas
El Consejo para la Agenda Global del Foro Económico Mundial (WEF) sobre el futuro
de las ciudades publicó un informe (WEF, 2015) que destacaba los casos de urbes
del planeta que buscan soluciones creativas para una serie de problemas (innovacio-
nes urbanas). Este trabajo describe la cuarta revolución industrial como una creación
de una red global de ciudades inteligentes (cita de modo especial a Medellín como
la ciudad de referencia a nivel mundial en sostenibilidad e innovaciones urbanas).
Algunas de las soluciones creativas recogidas son: un espacio digitalmente repro-
gramable; Waternet; la adopción de un árbol a través de redes sociales; la próxima
generación de movilidad; el empleo de cogeneración, cocalefacción y corefrigeración;
una movilidad bajo demanda, y postes inteligentes.
Cabe resaltar, por su aplicación al sector del agua, el ejemplo de Waternet.
Define una nueva modalidad de Internet denominada «Internet de las tuberías» que
se refiere al empleo de los numerosos sensores en los sistemas inteligentes de

agua para controlar los flujos y administrar todo el ciclo del agua (suministrando,
de esta forma, cantidades sostenibles de agua para las necesidades humanas y
ecológicas).
4. La transformación digital
Actualmente casi todas las empresas están digitalizadas en mayor o menor medida.
Utilizan correo electrónico y cuentan con un sitio web con diferentes páginas para sus
distintos departamentos (en el caso de grandes empresas) así como con blogs (para
sus empleados o sus líneas de negocio) y cuentas en redes sociales (en las más
implantadas como Facebook, Twitter, LinkedIn, Instagram…); también contabilizan
sus facturas y presupuestos mediante herramientas informáticas, etc. Sin embargo,
no todas utilizan herramientas de gestión empresarial (tales como CRM, SCM o ERP)
ni todas las empresas que se han digitalizado se pueden considerar empresas digi-
tales, ya que esta característica implica el ajuste a una serie de normas de obligado
cumplimiento.
La digitalización de la empresa requiere de una transformación digital que obliga-
rá a la misma a una gran reorganización y, sobre todo, a concienciarse de la necesi-
dad de digitalizarse y transformarse digitalmente. Los principios fundamentales de
una empresa digital y el proceso de transformación digital tanto para las empresas
tradicionales como para las industriales que conformarán la Industria 4.0 serán te-
mas a los cuales las organizaciones deberán darles prioridad en sus estrategias de
negocio.
La empresa digital ha dado lugar a un nuevo modelo de economía (economía
digital) que, a su vez, se ha sustentado en otros tipos de economías (como es el
caso de la economía colaborativa) y en nuevos modelos de innovación: cocreación,
crowdsourcing, crowdfunding…
La opinión más extendida en la actualidad es que en el futuro inmediato solo
habrá empresas digitales, por lo que la transformación digital ya no es una opción,
sino una necesidad. Recordemos que, como señalan los grandes expertos en trans-
formación digital, una compañía no es digital solamente por disponer de una página
web, estar conectada a varias redes sociales y usar de modo frecuente los sistemas
de mensajería instantánea (y naturalmente el correo electrónico). La empresa digital
requiere una concienciación digital de toda la organización, y la puesta en marcha y
el desarrollo de estrategias y de tendencias digitales generalistas, además de las
específicas de su negocio.
La transformación digital (DX, Digital Transformation) recibe su denominación
por el cambio que se ha producido en la naturaleza de productos y servicios de las
empresas tradicionales.
Margaret Rouse6 define la transformación digital como:

La reinvención de una organización a través de la utilización de la tecnología
digital para mejorar la forma en que la organización se desempeña y sirve a
quienes la constituyen. Digital se refiere al uso de las tecnologías que generan,
almacenan y procesan datos.
La mera implementación de tecnología por sí sola, según Rouse, no produce trans-

formación digital, pero sí consigue cambiar una organización para aprovechar el po-
tencial de las tecnologías.
Otra definición acertada es la de Rocasalvatella7:
La transformación digital es la oportunidad estratégica de incorporar nuevas tec-
nologías, pero sobre todo nuevas lógicas para que el negocio sea más eficiente
y permita nuevas oportunidades.
4.1. Los modelos de negocio en la transformación digital

La transformación digital no trata solo de tecnología, sino de cambiar los modelos de
negocios y de ser, a su vez, la base de la estrategia corporativa. La transformación
digital requerirá nuevas destrezas y un desplazamiento en inversiones TIC.
La consultora IDC define la transformación digital como:
el proceso continuo por el que las empresas se adaptan para conducir y con-
trolar los cambios disruptivos en sus clientes y mercados (ecosistema externo)
mediante la potenciación (leveraging) de competencias digitales para crear nue-
vos modelos de negocio, productos y servicios.
La transformación digital facilita a las empresas combinar la perfección digital, el

negocio físico y la experiencia de cliente mientras mejora la eficiencia operativa y el
desempeño organizacional.
De esta forma, una fórmula muy utilizada por los expertos en DX es la siguiente:
Transformación digital = Experiencia de cliente = Modelo de negocio
4.2. ¿Cuáles son las tecnologías facilitadoras

de la transformación digital?
Las tecnologías que soportan Industria 4.0 están ayudando a transformar digital-
mente a las empresas. Los pilares fundamentales son: computación en la nube
(Cloud Computing), big data, Internet de las cosas (y sus variantes Internet de todas
las cosas e Internet industrial de las cosas), ciudades inteligentes (Smart Cities),
6 Margaret Rouse: http://searchdatacenter.techtarget.com/es/definicion/Transformacion-digital

7 Roca Salvatella: www.rocasalvatella.com/acompanamos-la-transformacion-digital-de-los-negocios
y, como espina dorsal de todo el sistema, la ciberseguridad y el soporte de la inte-

ligencia artificial junto con la robótica. Naturalmente, no todas estas tecnologías
impactarán por igual a todas las empresas, ya que ello dependerá del tamaño de
las mismas y del sector al que pertenezcan, así como de sus líneas de negocio
fundamentales.
Es necesario que las compañías tradicionales de servicios e industriales de todos
los sectores se transformen digitalmente con el objetivo de competir. El único límite
es la capacidad de sus directivos para la innovación y gestión de nuevos modelos de
negocio. De cualquier forma, es necesario tener presente que existirán empresas
cuyas líneas de negocio serán las tradicionales, y la digitalización solo las afectará
en cuanto a la gestión y a la productividad comercial.
5. Palancas y facilitadores de la transformación

digital
En el estudio «España 4.0: La transformación digital de las economía» (Roland Ber-
ger/Siemens, 2016) se definieron cuatro palancas de la transformación digital (Figu-
ra 23.1): la información digital, la automatización de los procesos, la conectividad y
el acceso digital al cliente. Cada palanca ofrece unas propuestas y unas tecnologías
facilitadoras. El proceso de transformación digital de una empresa se concreta en los
cuatro ejes o palancas antes citados.
•• Información digital. «Disponibilidad de la información digital en la empresa en las
etapas: captura, procesamiento y análisis de la información digital que permite
mejorar las predicciones y toma de decisiones». Este pilar implica acceso a todo
tipo de información de forma instantánea, accesible y masiva, la cual debe ser
correctamente analizada para asegurar el éxito y la adaptación adecuada a las
tendencias que condicionan el mercado y todo el proceso de toma de decisiones.
La medición de resultados es constante.
•• Automatización de procesos. «La combinación de la tecnología tradicional y la
inteligencia artificial genera sistemas que pueden trabajar en forma autónoma».
La automatización de procesos en la organización de tareas y en los planes de
negocio permite ganar en autonomía y flexibilidad en el funcionamiento interno
y ofrecer un servicio y un producto dinámicos, adaptados y escalables a nuestro
entorno.
•• Conectividad. La interconexión de toda la cadena de valor vía móvil o banda an-
cha permite sincronizar cadenas logísticas, acortar plazos de entrega y ciclos de
innovación. La conectividad en el ámbito interno de la empresa, en donde todos
sus miembros y procesos están conectados, permite agilizar procesos y mejorar
el servicio.
•• Acceso digital al cliente. El uso de Internet móvil y la alta velocidad [redes 4G y

las futuras 5G] permiten a los nuevos intermediarios dirigirse a los consumidores
a los que pueden ofrecer transparencia total y muchos servicios. Al cliente se lle-
ga mediante la omnicanalidad (cualquier canal de comunicación existente) en que
se ofrece un servicio que va mucho más allá de la venta de un producto, y que
también exige transparencia en la relación con el consumidor. La experiencia de
cliente se ha convertido en una necesidad ineludible, ya que si el cliente cambia
su forma de comprar, las empresas tendrán que cambiar la forma de vender y,
sobre todo, de retener a los clientes.»
puestas
Pro
Planificación Sistemas
informática ciberfísicos
Información Automatización
digital Drones
ta
Predicción de
la demanda F acili dore Vehículos
s
Wearables Robótica autónomos
Smart data Realidad Procesos

aumentada Sistemas de de control
fabricación avanzados
Mantenimiento Big Data integrados
predictivo Internet Fabricación
de las cosas Impresión 3D flexible
Transformación
Planta digital
Nube Redes
inteligente sociales Logística
4PL
Edificio Red eléctrica
inteligente inteligente Internet
móvil
Productos Entretenimiento
digitales puros Banda
app informático
ancha
Sistemas
Conectividad de transporte Acceso digital
integrados Comercio al cliente
O&M en electrónico
remoto
Fuente: Roland Berger/Siemens (2016).
Figura 23.1. Palancas propuestas y facilitadores de la transformación digital.

6. El proceso de transformación digital de la empresa

(modelo Delgado)
Alberto Delgado8 en su obra Digitalízate (Delgado, 2016) propone un proceso de
transformación digital para impulsar la digitalización en las organizaciones. Se apoya
en las teorías de Kotter en su libro Leading Change (Kotter, 1996) que señala los
pasos necesarios para impulsar un cambio y los adapta a las transformaciones que
implica la digitalización de la empresa. El proceso de transformación digital de la em-
presa de Delgado consta de siete etapas o pasos, en cada uno de los cuales explica
los conceptos fundamentales y las acciones a realizar:
1. Concienciación («creación de urgencia: conciencia sobre la importancia de la

digitalización»). Destaca la importancia de crear sentido de urgencia en el Comité
de Dirección.
2. Coalición («creación de una coalición para la transformación digital»). Propone una
gran coalición para el cambio. La mejor recomendación es la de coaligarse para
crear un grupo de trabajo (task force) que lidere el proceso.
3. Visión. Definición de la visión de la digitalización. Para impulsar un cambio dura-
dero y sostenible es necesario que exista una clara visión inspiradora de lo que
la organización quiere conseguir con esta transformación.
4. Comunicación («comunicación de la visión al comité de dirección y al resto de
la organización»). Comunicar la visión en dos pasos: en primer lugar, se trata de
extender la coalición detrás de la visión al comité de dirección y, a continuación,
al resto de la organización.
5. Plan («asignación de recursos y calendario: el plan estratégico digital»). Una vez
que tenemos la visión comunicada a la organización se han de definir iniciativas
que se desplegarán en proyectos concretos y que supondrán esfuerzos e inver-
siones.
6. Piloto («pilotear iniciativas de retorno rápido»). Implica identificar proyectos y
actuaciones que tengan un retorno rápido.
7. Implantación («monitorización de la implantación del plan»). Supone monitorear la
implementación de los proyectos que se incluyen en el plan, para evaluar su re-
torno, así como llevar a cabo acciones de comunicación (comunicación periódica
al Comité de Dirección y también de carácter corporativo).
8 El autor dedica todo el Capítulo 3 a proponer su modelo de proceso de transformación digital de la

empresa. Además de describir el mismo y los siete pasos para llevar a efecto dicha transformación
digital, Delgado proporciona un excelente conjunto de consejos prácticos sobre cómo preparar a las
empresas para ser digitales.
7. Internacionalización de los avances en innovación

en la industria del agua
Existen numerosos programas e instrumentos de ayuda para apoyar la cooperación
internacional en el ámbito de la I+D+i (Horizonte 2020, Eureka, Iberoeka…) y pro-
gramas bilaterales específicos con terceros países. La internacionalización de las
empresas se ha de promover a través del impulso y la promoción de implantaciones
productivas en el exterior, así como mediante la comercialización y el lanzamiento
internacional de nuevos productos.
En el sector de la economía del agua, destacaremos el premio Horizonte de «Zero
Power Water Infrastructure Monitoring» (Monitorización de infraestructuras hídricas
con cero energía), convocado por la Comisión Europea9 y cuyas bases se publicaron
en mayo de 2017, orientado a obtener las mejores soluciones (basadas en senso-
res inteligentes, inalámbricos y autosuficientes energéticamente –es decir, sin coste
energético–) diseñadas para monitorizar en tiempo real (para la recolección de datos,
la comunicación y el análisis del agua) los recursos hídricos. Este certamen (cuarto
premio del programa Horizonte en materia de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, TIC) otorga un premio de 2 millones de euros que se concederá a
través del Programa Marco de Investigación e Innovación Horizonte 2020 de la Unión
Europea (las propuestas han sido ya publicadas, aunque no se abrirá el plazo de
petición de propuestas hasta diciembre de 2017).
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Capítulo 24
Agua, nuevas tecnologías y «ciudades
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El Informe de Riesgos Globales 2016 (WEF, 2017) del Foro Económico Mundial iden-
tifica las crisis del agua como el mayor riesgo al que se enfrentará el mundo en las
próximas décadas. Según este informe, las inundaciones ocurren cada vez con más
frecuencia y causan mayores daños en áreas urbanas. A su vez, la escasez de agua
supone una preocupación creciente. «Una de cada cuatro ciudades ya está estresada
por el agua, y el cambio climático y la urbanización aumentarán el riesgo de escasez
de agua en las cuencas periurbanas», señala el informe de 2016 de Climate-KIC
(Hattum et al., 2016) en el que se ofrece una hoja de ruta a las ciudades para su
transformación en ciudades inteligentes del agua.
La difusión y despliegue del Internet de las cosas unido al desarrollo de las tec-
nologías y analíticas de big data para recopilar, almacenar, procesar, analizar datos y
visualizar los resultados para permitir la toma de decisiones eficaces ha contribuido
a acelerar la construcción de las ciudades inteligentes y sostenibles del futuro.
A medida que el Internet de las cosas (IoT) se va extendiendo, la UIT (Unión
Internacional de Telecomunicaciones, ITU) está acelerando sus contribuciones ex-
clusivas para construir las ciudades inteligentes y sostenibles del mañana. Dado
que se prevé que, en 2050, el 70 % de la población mundial vivirá en ciudades, la
urbanización sostenible se ha convertido en una prioridad política para las adminis-
traciones de todo el mundo. En este terreno, las tecnologías de la información y
la comunicación (TIC) tienen un cometido fundamental que desempeñar para incre-
mentar la eficiencia en todos los sectores industriales y permitir innovaciones tales
1 Presidente de la Fundación I+D del software libre (Fidesol). Catedrático de Lenguajes y Sistemas Infor-
máticos. Universidad Pontificia de Salamanca.
2 Director General de la Fundación I+D del Software Libre (Fidesol). Profesor de la ESCO y de UNIR.
3 Abogado y economista.
como los sistemas de transporte inteligentes (STI) y la gestión «inteligente» del

agua, de la energía y de los residuos.
Se reconoce que, en general, la integración de tecnologías «inteligentes» en una
ciudad existente (o el desarrollo de una ciudad inteligente y sostenible desde cero)
es una tarea compleja. Requiere una mejor cooperación y un proceso de toma de
decisiones más integrado por parte de las diversas partes interesadas.
Las políticas de gestión sostenible del agua ocupan un lugar preeminente en la
agenda de la mayoría de los gobiernos, pero todavía queda por aprovechar plena-
mente el potencial de las TIC para mejorar la gestión del agua. La utilización de las
capacidades de las TIC en el sector hídrico es una manera inteligente de gestionar y
proteger los recursos hídricos del planeta.
1. El agua: agua inteligente

El agua es el recurso natural más importante para el mantenimiento de la vida. Un
suministro fiable de agua potable es fundamental para la vida humana, el funciona-
miento de nuestras economías y la estabilidad política. Sin embargo, para un gran
porcentaje de la población mundial, sigue resultando difícil conseguir agua potable.
Según las estimaciones de las Naciones Unidas, el 85 % de la población mundial
vive en las zonas más áridas del planeta, alrededor de 783 millones de personas no
tienen acceso a agua potable, y cerca de 2.500 millones carecen de instalaciones
de saneamiento adecuadas.
La creciente demanda de agua potable ejerce una presión cada vez mayor sobre
el abastecimiento de agua, y se prevé que el cambio climático agrave la situación. Es
indispensable llevar a cabo una gestión inteligente del agua para proteger la calidad
y continuidad del suministro de agua, garantizar la seguridad alimenticia y fomentar
el desarrollo agrícola sostenible, la generación de energía hidroeléctrica y otras acti-
vidades económicas de subsistencia.
La tecnología inteligente del agua (Smart water tech), que utiliza sensores inteli-
gentes y gestión de datos en la nube para mejorar la infraestructura del agua, será
fundamental para proporcionar acceso a agua limpia y segura para los ciudadanos
urbanos de todo el mundo.
2. Industria 4.0
El término Industria 4.0, cuya denominación y significado se acuñó en 2011 como ini-
ciativa de empresas industriales de Alemania para describir la digitalización y proce-
sos industriales mediante la interconexión del IoT, oficialmente se lanzó en 2013 ya
como una iniciativa conjunta del Gobierno Alemán y Empresas Alemanas. El término
Agua, nuevas tecnologías y «ciudades inteligentes» 345
quedó plasmado en un documento oficial de ACATECH (Academia Alemana de Ciencia

e Ingeniería) en 2013 (ACATECH, 2013) que reconoce su papel como soporte de la
fabricación inteligente y ha sido el desencadenante de la cuarta revolución industrial,
presentada y difundida en el Foro Económico de Davos de enero de 2016.
Es una visión de la fábrica del futuro o fábrica inteligente. La transformación
digital de la industria y las empresas con la integración de las nuevas tecnologías
disruptivas como big data, la nube y la ciberseguridad, todo ello enmarcado en las
ciudades inteligentes (smart cities) está produciendo el advenimiento y despliegue
de la cuarta revolución industrial.
Las tecnologías pilares de la Industria 4.0 se soportan en Internet de las cosas,
Impresión 3D, big data, realidad virtual y aumentada… En estos cuatro años transcu-
rridos, se han consolidado y han emergido nuevas tecnologías disruptivas: inteligen-
cia artificial aplicada, drones, tecnologías wearables (ponibles), asistentes virtuales
de voz (bots y chatbots), blockchain (cadenas de bloques), gemelos digitales (digital
twins), robots colaborativos (cobots)…
La gestión inteligente del agua (actual y futura) se apoyará en las tecnologías tra-
dicionales de la industria del agua, a las que se irán añadiendo las nuevas técnicas
y tecnologías basadas en la cuarta revolución industrial que, como avanzó el Foro
Económico de Davos de 2016, ya ha comenzado con el soporte de Industria 4.0.
La conectividad de las máquinas y el análisis de grandes cantidades de datos
en tiempo real dibujan nuevos modelos de producción y sistemas de fabricación
(Galtés, 2013). En el año 2020 habrá 50.000 millones de dispositivos conectados
en un mundo actual con más de 7.500 millones de habitantes. En este número ya no
solo se cuentan las computadoras personales (laptops), las tabletas, los teléfonos in-
teligentes, videoconsolas…, sino todos los objetos conectados entre sí y a través de
la red Internet. Las tendencias de conectividad se consolidan en torno al Internet de
las cosas (IoT, Internet of Things, IdC en español). IoT es una plataforma gigantesca
en la que confluyen nuevas y potentes tecnologías como M2M (conexión máquina a
máquina, entre máquinas), big data (análisis de grandes volúmenes de datos, espe-
cialmente en la nube), la fabricación aditiva de modelos digitales (impresoras 3D) o
los dispositivos ponibles, vestibles o llevables (wearables, como relojes inteligentes,
anillos inteligentes, ropa inteligente, etc.).
Los conceptos fundamentales que impulsarán el crecimiento económico nacen de
la digitalización del mundo físico; la revolución tecnológica que viene (conocida por
muchos como la cuarta revolución industrial) modificará la industria tanto o más que
lo que el Internet de consumo ha cambiado los medios, las comunicaciones, el ocio
y la publicidad en la última década (Ibid.).
Esta nueva industria emergente Industria 4.0 (el rol de la automatización indus-
trial) y la fabricación inteligente (smart facturing) se configuran como: «un modelo en
el que los productos contendrán en sí mismos los requisitos de producción, instala-
ciones con producción integrada de toda la cadena de valor y flexibilidad de intervenir

en el proceso de producción sobre la base de la necesidad real, lo que implicará un
cambio en cómo se hacen las cosas»4. Texas Instruments también ha recurrido a
utilizar el término Smart Factory (Steinmetz, 2014) 5.
3. Las cuatro revoluciones industriales

La cuarta revolución industrial (origen del término Industria 4.0) hace referencia a
las cuatro fases de la revolución industrial:
1. Primera revolución industrial. Máquinas de vapor y ferrocarril en el siglo xix.
2. Segunda revolución industrial. Motores eléctricos y producción en masa a princi-

pios del siglo xx. Aparece el motor de combustión, se desarrollan el aeroplano y
el automóvil, y como grandes inventos aparecen el teléfono y la radio.
3. Tercera revolución industrial. La automatización y la informática en los años se-
tenta del siglo xx.
4. Cuarta revolución industrial. Los actuales sistemas ciberfísicos que recopilan y
procesan información, toman decisiones inteligentes y ejecutan tareas en entor-
nos cambiantes.
La cuarta revolución industrial ha seguido a los procesos históricos constituidos

por las revoluciones anteriores. La primera marcó el cambio de la producción ma-
nual a la mecanizada (entre 1760 y 1830) gracias a novedades como el motor de
vapor. La segunda, alrededor de 1850, trajo la electricidad que, a su vez, permitió la
fabricación masiva de productos con el soporte del teléfono y de la radio. La tercera
revolución se produjo con la llegada de la electrónica y las tecnologías de la infor-
mación y las comunicaciones, consiguiendo la automatización de la fabricación, así
como el consumo masivo de la información por los usuarios a nivel personal y en la
empresa por la aparición del computador personal PC creado por IBM y presentado
en 1981. Esta tercera revolución en la que vivimos actualmente está dando paso
a la cuarta revolución industrial que apenas estamos comenzando a vivir (véase la
Figura 24.1).
La cuarta revolución industrial trae consigo una tendencia a la automatización
total de la manufactura (fabricación). La estrategia de alta tecnología de Alemania
propone llevar, como líder mundial que es en fabricación, su producción a una total
independencia de la mano de obra humana.
4 Siemens, el fabricante industrial de hardware y software alemán.

5 Texas Instruments es una de las grandes compañías y tradicionales líderes en fabricación de chips
electrónicos.
Primer PLC. Modicon 084 4.ª Revolución industrial

1969 basada en el uso de
sistemas cibernéticos o CPS
3.ª Revolución industrial

basada en el uso de la
Primera línea transportadora. informática y la electrónica (IT)
Matadero de Cincinnati para la producción
1870 automatizada
Complejidad
basada en la producción
en masa gracias a la
Primer telar mecánico introducción de la energía
1784 eléctrica y del concepto
de división del trabajo

basada en la introducción
de equipos de producción
mecánicos impulsados
por agua y energía de vapor
Tiempo
Finales del siglo XVIII Finales del siglo XIX Inicios de la década Actualidad
principios del XX de 1970
Fuente: DFKI, 2011 (citada en ACATECH, 2013).

Figura 24.1. Las cuatro etapas de la revolución industrial.
La automatización se basa en los sistemas ciberfísicos facilitados por la nube

(cloud computing) y el IoT, con la ayuda indispensable de la fabricación aditiva me-
diante las impresoras 3D y, además, el soporte indispensable de la inteligencia
artificial y de big data, como tecnologías clave para la conversión de los grandes
volúmenes de datos que se comenzaban a generar en conocimiento, y su uso eficien-
te en la toma de decisiones. Se beneficia también de la creciente integración de los
sistemas ciberfísicos (CPS, Cyber-Physical Systems) en los procesos de fabricación
(CPS es un término genérico utilizado para representar la integración de las máquinas
inteligentes, conectadas a Internet y la mano de obra humana).
La Industria 4.0 es el producto más tangible de la cuarta revolución industrial y
está favoreciendo la fabricación inteligente en un marco revolucionario para diseñar,
implantar y gestionar ecosistemas complejos que proporcionan información en tiem-
po real y posibilitan las interacciones autónomas entre máquinas, sistemas, objetos
y cosas. Este modelo permite sacar el máximo partido y rendimiento del IoT, la nube,
los big data y la analítica de datos, la inteligencia artificial, las aplicaciones de última
generación y la ciberseguridad.
4. El modelo cuarta revolución industrial

de Davos/Schwab
El influyente Foro de Davos (World Economic Forum) en su edición de 2016, celebra-
do en enero del mismo año en la ciudad suiza de Davos, tuvo como tema central de
conferencias y debates «La cuarta revolución industrial» (WEF, 2016) en su agenda
global. Algunas cifras significativas del Foro de Davos de 2016 que reflejan su impac-
to global de las diferentes jornadas son: 2.500 participantes, 300 líderes mundiales
destacados, 40 jefes de Estado y de gobierno y más de 140 países representados.
Con ocasión del Foro de 2016 se presentó el libro The Fourth Industrial Revolution
escrito por Klaus Schwab, director y fundador del Foro de Davos. Esta obra (Schwab,
2016) se ha convertido en una referencia para el estudio de la cuarta revolución in-
dustrial y nosotros así la utilizaremos.
En su introducción, Schwab nos anticipa que:
Nos encontramos al principio de una revolución que está cambiando de manera

fundamental la forma de vivir, trabajar y relacionarnos unos con otros. En su es-
cala, alcance y complejidad, la transformación que producirá la cuarta revolución
industrial no se parece a nada que la humanidad haya experimentado antes.
La cuarta revolución industrial se caracteriza por el protagonismo tecnológico y la

impresionante confluencia de avances tecnológicos que abarcará amplios campos:
la inteligencia artificial (IA), la robótica, el IoT, los vehículos autónomos, la impresión
3D, la nanotecnología, la biotecnología, la ciencia de materiales, el almacenamiento
de energía y la computación cuántica, entre otros. A estas tecnologías referidas aña-
diremos otras tecnologías clave que comentaremos con detalle más adelante, tales
como big data, cloud computing y ciberseguridad, como pilares de la cuarta revolución
industrial.
Schwab reconoce también que algunos académicos y medios (entre otros Jeremy
Rifkin y The Economist) consideran la evolución no como una nueva revolución indus-
trial, sino parte de la tercera revolución industrial.
5. Nuevas tecnologías: el ecosistema

de la Industria 4.0
Numerosas son las tecnologías que están potenciando el desarrollo de la cuarta
revolución industrial, muchas de ellas ya enunciadas anteriormente. Sin embargo, en
estos cuatro últimos años desde la publicación del informe oficial de Industria 4.0
de ACATECH (ACATECH, 2013), se han ido consolidando las innovaciones tecnológi-
cas contempladas en el mismo, pero han ido apareciendo y desarrollándose otras
nuevas tecnologías que, unidas todas ellas, constituyen un nuevo ecosistema digital
que denominaremos el ecosistema de la industria 4.0 (de gran impacto en la industria
actual y futura del agua) y que reseñaremos brevemente en los siguientes apartados.
5.1. Una primera «ojeada»

Tecnologías y redes móviles 5G
Vendrán a sustituir a las actuales redes 4G y 3G. Nos conducirán en los umbrales
del año 2020 a la conectividad global o hiperconectividad de los miles de millones de
habitantes de la Tierra. La aparición de la tarjeta e-SIM o tarjeta SIM virtual que, como
objeto inteligente que es, influirá de manera decisiva en el despliegue de las redes
5G y su interconexión con IoT y tendrá gran impacto en las ciudades inteligentes y
en la fabricación inteligente.
Geolocalización
Aunque esta tecnología ya lleva en acción varios años, su aplicación en las redes
modernas 4G y futuras 5G, unida a las tendencias tecnológicas de realidad virtual y
realidad aumentada, junto con los ya desplegados asistentes virtuales, supondrá un
cambio social en este sector de dimensiones inimaginables.
Drones
Un dron (término aceptado por la Real Academia Española, RAE) se define como una
«aeronave no tripulada». Las aplicaciones de los drones son hoy muy numerosas y,
especialmente, en el sector del agua, en la agricultura, en la vigilancia aérea, en los
transportes, en el control de la seguridad, de los desastres naturales, de incendios,
desbordamiento de ríos, inundaciones, etc.
Gamificación
«Gamification» o «ludificación»6 se refiere a la aplicación de dinámicas y mecánicas
de juego a ambientes no lúdicos con el fin de lograr un determinado objetivo. La ga-
mificación supone llevar la teoría y el diseño de los juegos a las aplicaciones para
hacerlas más atractivas y adictivas. La teoría de juegos es un área de las matemáti-
cas que estudia diferentes modelos en el comportamiento estratégico de jugadores.
6 La Fundación Fundéu BBVA, que tiene el apoyo de la RAE, opta por el término «ludificación» para traducir
el término «gamification» en lugar de «gamificación» (justifica su propuesta en: http://www.fundeu.es/
recomendaciones-L-ludificacion-mejor-que-gamificacion-como-traduccion-de-gamification-1390.html).
Las razones se basan en que los derivados de «juego» se forman a partir de la raíz latina ludus (lúdico,
ludoteca, ludópata).
Realidad aumentada y realidad virtual

La realidad mixta (Micó, 2017), como indica su nombre, es un híbrido de ambas reali-
dades; la realidad aumentada superpone el añadido digital al mundo físico que vemos
con nuestros ojos y la realidad virtual con la intermediación de unas gafas, unas
viseras cerradas o dispositivos análogos, transporta al usuario a otro lugar. Utiliza
también óptica avanzada, sensores y una gran potencia de computación, creando un
espacio holográfico en tiempo real. En este proyecto se contemplan los dispositivos
HoloLens de Microsoft y otros dispositivos de Lenovo, HP y Dell. La realidad fusiona-
da o merged reality (El Mundo, 2016; Ibarra, 2016) es un concepto ideado por Intel
(el primer fabricante mundial de chips de computadores) para definir un nuevo tipo
de realidad que consiste en una mezcla de elementos virtuales con el contexto real.
Intel concibe la realidad fusionada no como una realidad aumentada ni una realidad
virtual, sino como una evolución que toma lo mejor de ambas tecnologías y las funde.
5.2. Tecnologías wearables (ponibles)

Las tecnologías wearables (ponibles7 o vestibles) son otra de las tendencias que es-
tán impactando en que el IoT se esté convirtiendo en la base de la cuarta revolución
industrial, cuya evolución y consolidación continuará, sin duda, a lo largo de esta
década. La Fundación Fundéu opta por la traducción de «ponible» para referirse a la
tecnología que incorporan los dispositivos, prendas y complementos, dado que se
refiere a una formación regular a partir del verbo poner, que alude al hecho de que
estos objetos tecnológicos se pueden llevar puestos.
Tecnología wearable hace referencia al conjunto de aparatos y dispositivos elec-
trónicos que se incorporan en alguna parte de nuestro cuerpo interactuando con el
usuario y con otros dispositivos (teléfonos inteligentes, por ejemplo) con la finalidad
de realizar alguna función específica. Cada día existen más dispositivos ponibles: re-
lojes inteligentes (smartwatches), pulseras para monitorizar nuestro estado de salud,
anillos, zapatillas de deportes con GPS incorporado, camisetas, gafas, pantalones…
5.3. Big data y analytics

El crecimiento exponencial de datos en la última década ha de ser explotado de
manera eficaz y eficiente por las organizaciones. Hoy en día, los datos no estructura-
dos, que pueden llegar al 80 % o más de la información de la empresa, afectan a las
infraestructuras de cómputo (computadores y servidores). El problema es que suelen
ser difíciles de analizar y, en cualquier caso, el proceso puede durar mucho tiempo si
no se tiene una formación adecuada.
7 Traducción recomendada por la Fundación Fundéu BBVA (Fundación del Español Urgente, www.fundeu.
es). http://www.fundeu.es/recomendacion/tecnologia-ponible-mejor-que-wearable-technology
En primer lugar, se requiere adquirir los datos y, a continuación, organizarlos; una

vez realizadas estas operaciones, hay que llevar a cabo los procesos de análisis (des-
cubrimiento, consultas e informes, minería de datos, etc.) y la toma de decisiones
mediante la planificación y predicciones adecuadas, junto con una etapa de presen-
tación de resultados mediante herramientas eficaces de visualización de datos.
La analítica de big data y sus herramientas permiten a los usuarios analizar los
datos masivos con tamaños desde terabytes hasta petabytes (y, cada vez más,
exabytes) de un modo rápido y económico. Por su parte, los usuarios deben ser capa-
ces de explorar y visualizar datos masivos mediante gráficos interactivos, cuadros de
mando integral, CMI (balanced scorecards), tableros de control o cuadros de mando
(dashboards) y visualizadores de informes de resultados en tiempo real cuando sea
necesario.
El tratamiento y análisis de grandes volúmenes de datos requiere de una gran
potencia analítica. El análisis de big data debe ayudar a tomar mejores decisiones y
evaluar las medidas que se han de elegir del modo más eficiente y rentable posible.
5.4. Internet de las cosas. La gran oportunidad para impulsar

la economía y los negocios
Existen muchas definiciones del Internet de las cosas (IoT, IdC) y hemos optado por
la de la consultora Gartner en su prestigioso IT Glossary:
Una red de objetos físicos que contienen tecnología embebida para comunicar y
medir o interactuar con sus estados internos o el ambiente exterior8.
Cada objeto físico podrá tener su identificador propio, su «protocolo de Internet»

(IP), máxime desde que se ha implantado el protocolo IPv6 que permitirá miles de
millones de referencias IP, prácticamente sin límites, como sucedía con el protocolo
anterior IPv4.
La IdT conectará todas las cosas con todas las personas y, por extensión, con
todas las máquinas. La nueva plataforma IdT que se soportará en la plataforma de
la nube, conectará a personas y máquinas, recursos naturales, cadenas de produc-
ción, redes de logística, hábitos de consumo, flujos de reciclaje…, y prácticamente
cualquier otro aspecto de la vida económica y social estarán conectados mediante
sensores y programas a la citada plataforma (Rifkin, 2014). Se generarán grandes
volúmenes de datos (big data) que serán procesados y examinados mediante téc-
nicas de analítica predictiva y que podrán ser utilizados en una toma de decisiones
muy eficiente, lo que, como señala Rifkin (ibid.), aumentará la productividad y redu-
cirá casi a cero el costo marginal de producir y distribuir toda una gama de bienes y
servicios por toda la economía.
8 http://www.gartner.com/it-glossary/internet-of-things
5.5. El futuro cercano: el Internet de todo

Cisco, líder mundial en soluciones de redes de comunicaciones y con más de
70.000 empleados ha lanzado el concepto Internet of Everything (IoE; Internet de
todo, IdT) como una evolución y un concepto más amplio de IoT. Cisco define el
Internet de todo como la conexión de cuatro elementos: «cosas» o dispositivos,
personas, datos y procesos. De los cuatro elementos, los datos son clave en el
concepto o futura plataforma. El 12 de diciembre de 2014 y con ocasión de su
conferencia anual en San José (California) el presidente de Cisco, John Chambers,
presentó a nivel mundial la estrategia Cisco de Internet de todo y de qué modo este
nuevo paradigma y futura plataforma va a cambiar la vida de todas las personas
del mundo, además de que crecerá rápidamente de manera que su implantación
supondrá cambios dramáticos.
5.6. El nuevo modelo de fabricación aditiva: la impresión en 3D

La fabricación tradicional de hacer productos tomando un montón de piezas y atorni-
llarlas o soldarlas juntas está pasando a una nueva fase, futurista, pero ya una rea-
lidad tangible. Un producto puede ser diseñado en una computadora e «impreso» en
una impresora 3D que crea un objeto sólido mediante la acumulación (construcción)
de capas sucesivas de material. El diseño digital puede ser ajustado con unos pocos
clics de ratón (mouse). La impresora 3D puede funcionar sin supervisión y puede
hacer muchas cosas que son demasiado complejas para una fabricación tradicional.
En no mucho tiempo, estas máquinas podrán hacer cualquier cosa, desde cualquier
lugar, ya sea nuestra casa, la oficina o un apartamento de vacaciones en la playa
(The Economist, 2012). Las aplicaciones de la impresión en 3D son alucinantes: The
Economist sentenciaba en su informe sobre la tercera revolución industrial que ya
entonces se estaban imprimiendo de forma personalizada piezas de alta tecnolo-
gía en aviones militares. La geografía de las cadenas de suministros va a cambiar
radicalmente. El informe comentaba el hecho de que un ingeniero que trabajara en
medio del desierto y le faltara cierta herramienta, ya no tendría que preocuparse por
solicitar el envío de la citada pieza desde la ciudad más cercana, sino que bastaría
con descargar el diseño e imprimirlo, obteniendo la pieza física requerida. Los días
en que un proyecto podía quedar suspendido por la falta de una pieza del equipo o
por la inexistencia de una pieza de repuesto pueden pasar a la historia en beneficio
de la cadena de construcción o de montaje.
Hoy día ya existen numerosas empresas que fabrican productos físicos con un
software similar al que produce información en formato de video, audio, fotografía o
texto. Este proceso es la «impresión en 3D» o «fabricación aditiva» y es el modelo de
«manufacturación» o «fabricación» que ha traído el Internet de las cosas. En esencia,
el software (en la mayoría de los casos de código abierto u open source, aunque
también existirá código propietario) envía una orden a una impresora que deposita
capas de plástico, material fundido u otros materiales, hasta crear un objeto físico
totalmente formado e incluso (ya es posible) con partes móviles. Estas impresoras
se pueden programar para crear una variedad infinita de productos.
5.7. Robots colaborativos (cobots)

Los nuevos modelos de robots colaborativos (cobots) son los robots en este caso
«humanoides» y que en unión de los robots virtuales o asistentes virtuales (bots y
chatbots) configurarán la aparición de una nueva colección de robots de gran impacto
en la industria, en las empresas, en el turismo, etc. Unas nuevas generaciones de
robots están llegando a las fábricas y cadenas de producción, así como a muchos
otros sectores como el turismo, la medicina, los centros comerciales o los aeropuer-
tos: son los robots colaborativos que, a su vez, están originando una nueva tendencia
en ingeniería: la cobótica.
Los avances en la tecnología de robótica y la miniaturización de los componen-
tes electrónicos y procesadores han permitido el nacimiento de una nueva era en
la automatización industrial: la de los robots colaborativos o cobots. Estos son una
nueva generación de robots que, aprovechando la integración de la inteligencia artifi-
cial, así como el inmenso caudal de datos que proporcionan los big data y el IoT, se
están integrando con los humanos9 permitiendo trabajar de una manera estrecha a
robots y personas humanas, sin restricciones de seguridad como las requeridas en
aplicaciones típicas de robótica industrial. Los cobots están llegando a las fábricas y
otros sectores de la industria y la empresa para colaborar de forma segura con los
trabajadores gracias a los avances ya citados, además de las tecnologías visuales
(realidad virtual y realidad aumentada) y la innumerable presencia de los sensores.
Los robots colaborativos se caracterizan por ser ligeros, flexibles y fáciles de
instalar, están diseñados especialmente para trabajar en seguridad e interactuar con
los humanos en un espacio de trabajo compartido sin necesidad de instalar vallas de
seguridad, en una fábrica, un taller, un hotel… haciendo que los trabajadores sean
más productivos ya que ayudan a reducir algunas o muchas de las tareas repetitivas
que aquellos hacen a lo largo de su jornada laboral.
Los cobots están permitiendo el nacimiento de una nueva era en la automatización
industrial y en las cadenas de producción. Los robots colaborativos, al decir de los
grandes expertos en robotización y cobotización, compiten con los robots industriales
por la sencillez, flexibilidad y facilidad de programación. Se verán cada vez más en
los procesos de producción y en sectores diferentes a los procesos industriales. Los
robots colaborativos no compiten con los industriales tradicionales, simplemente son
diferentes. La robótica colaborativa es una nueva forma de automatización industrial
que complementa la actual oferta.
9 También se les suele conocer en algunos ámbitos académicos e industriales, como «robots humanoides».
6. Inteligencia artificial aplicada

La inteligencia artificial desde el advenimiento de big data está llegando a numero-
sos sectores a los que hasta hace unos años era prácticamente impredecible que
lo hicieran, y, en la actualidad, están impactando en la ciberseguridad de las organi-
zaciones y de las empresas. Están surgiendo nuevas generaciones de plataformas
de negocio en la convergencia del aprendizaje automático (o machine learning) y,
recientemente el aprendizaje profundo (o deep learning), y big data. Los algoritmos
de aprendizaje automático, unidos al uso de las redes neuronales artificiales con el
aprendizaje profundo, están comenzando a utilizarse en un gran número de campos,
desde los negocios y la administración de empresas, hasta la industria, el sector de
la salud, el sector de la ciberseguridad, etc.
El deep learning (aprendizaje profundo) es el campo de mayor crecimiento en la
inteligencia artificial. Ayuda a los computadores a dar sentido a ingentes cantida-
des de datos en forma de imágenes, sonido y texto. Mediante el uso de distintos
niveles de redes neuronales, los computadores pueden ver, aprender y reaccionar
datos ante situaciones complejas, igual o incluso mejor que los humanos. Esta
tendencia está transformando la manera de considerar los datos, la tecnología y
los productos y servicios.
6.1. La computación cognitiva: IBM Watson

IBM decidió hace varios años cambiar su modelo de negocio principal para enfocarse
en las tecnologías cognitivas a través de su supercomputador Watson, la referencia
central del fabricante. La computación cognitiva (representada fundamentalmente
por IBM Watson) ha iniciado un despegue que en los próximos años tendrá un gran
impacto mediático y económico. Watson se hizo famoso al competir en 2011 en un
famoso concurso de TV estadounidense de preguntas, Jeopardy!, y derrotar a sus
dos oponentes humanos, como ya lo hiciera en 1977 el supercomputador DeepBlue,
que ganó a Gary Kasparov (campeón mundial) jugando al ajedrez.
IBM Watson es el primer sistema cognitivo diseñado de tal forma que los computa-
dores no se programan, sino que son capaces de entender el lenguaje natural de las
personas y aprender. Se ha convertido, desde el 2011, en una tecnología comercial
accesible a través de la nube que cuenta con clientes en numerosos sectores y paí-
ses del mundo, entre ellos España, donde gracias a la colaboración con CaixaBank ha
aprendido, además de técnicas financieras, el lenguaje español. En resumen, la com-
putación cognitiva se puede considerar de la manera más simple como un sistema
para conseguir que las computadoras piensen de forma humana o que se acerquen
de la manera más fiel posible al funcionamiento del cerebro humano.
La computación cognitiva siempre ha estado ligada a la evolución de la inteligencia
artificial, pero han sido los avances en big data y big data analytics, en aprendizaje
automático y aprendizaje profundo, y procesamiento de lenguaje natural los grandes

habilitadores de la disciplina. En la actualidad y en la era de la Industria 4.0 se tra-
baja con dispositivos como sensores, cámaras, micrófonos, drones, entre otros, que
capturan información del medio y se puede considerar que son los sentidos de la
computadora que tratan de asemejarse a los del humano: vista, oído, tacto, gusto y
olfato, además del habla.
Los algoritmos de aprendizaje automático y, más aún, de aprendizaje profundo,
por su característica principal de incorporación de técnicas de redes neuronales pro-
fundas, busca desarrollar sistemas artificiales capaces de imitar a los humanos en
aspectos como el aprendizaje de la propia experiencia, la constante adaptación del
contexto y la interactividad entre distintos sujetos. De este modo, los sistemas de
computación cognitiva utilizan los algoritmos específicos para el reconocimiento de voz,
reconocimiento facial, etc., utilizando técnicas de procesamiento de lenguaje natural.
6.2. Robots virtuales: los asistentes virtuales

¿Qué es un bot? Un bot (también llamado asistente virtual personal) es un software
de inteligencia artificial diseñado para realizar una serie de tareas por su cuenta y
sin la ayuda del ser humano, como hacer una reserva en un restaurante, marcar una
fecha en el calendario o recoger y mostrar información a los usuarios. El bot es capaz
de comunicarse con los seres humanos (a través de texto, voz, emociones…) man-
teniendo una conversación con una persona utilizando el lenguaje natural en dicha
conversación. Un chatbot (chatter bot) o bot conversacional, es el modelo de bot más
popular, capaz de simular una conversación con una persona y se ha integrado en las
aplicaciones de mensajería, tipo chat. El chatbot ofrece un servicio a través de una
conversación con el usuario y, fundamentalmente por esta razón, comienzan a estar
muy presentes en aplicaciones de mensajería.
¿Quién los fabrica? Además de las plataformas específicas (Kik, Slack…), son
numerosas las empresas fabricantes de software que desarrollan sus propios bots
o bien facilitan las API necesarias para que los desarrolladores puedan construir los
suyos propios. La multinacional Microsoft y la plataforma Slack son dos de las com-
pañías que más están apostando en la creación de estos softwares.
Los asistentes virtuales más populares son: Siri de Apple (para sistemas ope-
rativos iOS y Mac) que es el más conocido, dado que también es uno de los más
habituales desde su incorporación a los teléfonos móviles iPhone y tabletas iPad;
Cortana de Microsoft incorporado al sistema operativo Windows 10, y Google Now
y Google Assistant para el sistema operativo móvil Android. También están bastante
extendidos el ya mencionado Watson de IBM, Amazon con su plataforma Echo y el
asistente virtual Alexa y Facebook Messenger con su plataforma M para bots facilita
el desarrollo de sus propios chatbots por empresas y particulares (que los podrán
integrar en su propia red social). Samsung, LG y otros fabricantes de teléfonos ce-
lulares) están también presentando asistentes virtuales en sus nuevos dispositivos.
6.3. Chatbots de empresa: el caso de la atención al cliente

Las empresas comienzan a incorporar asistentes virtuales, por ahora preferentemen-
te, en sus servicios de atención al cliente y de modo experimental. Los servicios
ofertados, todavía con restricciones, son muy variados: servicios de atención, re-
comendadores virtuales, buscadores, centros de atención al cliente (sustituyendo
o ampliando las funciones de los «call centers») o chatcenters, automatización de
ventas, campañas de marketing en redes sociales, etc. Comienzan a utilizarse en
servicios de hostelería y también como secretarios y asesores virtuales personales.
En la actualidad la mayoría de los chatbots están integrados en plataformas como las
ya comentadas anteriormente: Facebook, Twitter, Slack, Line o Telegram, entre otras.
7. La robótica y la inteligencia artificial en la Feria de

Hannover Messe 2017: cobots y gemelos digitales
La última feria Hannover Messe (con más de 60 años de existencia) se celebró entre
los días 24 y 28 de abril de 2017 y, como todos los años, es la referencia mundial
en el sector industrial. Las áreas principales presentadas en esta edición en torno a
Industria 4.0 han sido los cobots y los gemelos digitales.
7.1. Los gemelos digitales (digital twins)

El concepto de gemelos digitales (digital twins) es bien conocido desde hace años,
pero ha sido a finales de 2016, y sobre todo en 2017, cuando ha adquirido gran reso-
nancia, gracias al auge del IoT, la fabricación aditiva (impresión 3D), las técnicas de
aprendizaje automático (inteligencia artificial) y, sobre todo, por el eco mediático que
supuso en el ámbito tecnológico su inclusión como tecnología emergente para 2017
por la consultora Gartner, en octubre de 2016 y como una de las diez tecnologías
disruptivas de 2017 y con impacto en los siguientes tres años. Más recientemente
su influencia ha aumentado cuando en la Feria de Hannover Messe, de la que ya he-
mos hablado, se la ha presentado como una innovación tecnológica que junto con los
cobots y la inteligencia artificial constituyen los pilares de la fábrica inteligente 4.0.
Un gemelo digital es un concepto de producto software que sirve como plantilla
virtual para la producción, que crece y se desarrolla en la fase de creación de un
producto y permanece vinculado con el producto físico durante su ciclo de vida. Con
los gemelos digitales, los fabricantes prueban y validan digitalmente sus productos
utilizando software de simulación construido al efecto (copias virtuales de objetos o
servicios físicos). Es decir, son capaces de modelar y optimizar los flujos de produc-
tos a lo largo de todo el ciclo de vida de las máquinas antes de que se construyan,
mediante el intercambio de datos entre ambos «gemelos» y la simulación completa
del diseño, producción y uso futuro del producto, incluyendo en su caso a los provee-
dores. Con el gemelo digital el fabricante podrá, además, prever muchas disfunciones
antes de sacar el producto al mercado.
El programa guarda datos sobre cada componente de la línea de producción y
almacena información sobre la siguiente fase o componente. Cuando se detecta una
anomalía inminente, el sistema activa un gemelo digital que actúa en lugar de su con-
traparte física; de este modo, selecciona la máquina disponible para su reemplazo
(identificando, por ejemplo, un código QR) y permite al componente anterior adaptar-
se para continuar el proceso. Los gemelos digitales facilitan a los productores actuali-
zar o realizar cambios en sus líneas de producción sin una revisión global del sistema
porque el software recuerda los cambios realizados en cada etapa de la cadena.
8. El algoritmo como modelo de negocio en la

economía digital y en la economía colaborativa
«El mundo va a cambiar radicalmente gracias a los algoritmos, el big data y la inte-
ligencia artificial».10 Así de contundente se manifiesta Harari, autor del libro Homo
Deus. Breve historia del mañana (Harari, 2016), en el que el algoritmo es uno de los
temas centrales de su contenido. Plantea que estos están influyendo en el compor-
tamiento humano y, por ende, en la sociedad. Harari es uno de los autores de libros
de ensayo más populares y que más ejemplares ha vendido en la actualidad (un
millón de su primer libro Sapiens. De animales a dioses). En Homo Deus, aparece con
frecuencia el concepto clave de algoritmo en muchos de los capítulos y afirma, con
sus explicaciones oportunas, que el siglo xxi estará dominado por ellos.
Incluso sostiene que:
algoritmo es el concepto más importante en nuestro mundo. Si queremos com-

prender nuestra vida y nuestro futuro, debemos hacer todos los esfuerzos posi-
bles por entender qué es un algoritmo y cómo los algoritmos están conectados
con las emociones.
Uno de los aspectos relevantes que menciona es la capacidad de los algoritmos

para proporcionar mucha más precisión y exactitud, y plantea, incluso, que el ser
humano es un algoritmo:
Si se dispone de suficientes datos biométricos (una de las fuentes más señala-

das de big data) y de potencia de cómputo suficiente, un algoritmo puede tomar
mejor que yo decisiones de mi vida.
10 Yuval Noah Harari en El Confidencial. Entrevista de Esteban Hernández, 14 de octubre, 2016 [en línea].
http://www.elconfidencial.com/alma-corazon-vida/2016-10-14/harari-poder-control-algoritmo-elite-
salud_1274660/
Los algoritmos han aparecido de un modo práctico en el mundo de los negocios y

ha emergido, de esta manera, una nueva disciplina: la economía de algoritmos (que
durante el 2016 inició su despliegue y se espera que en los siguientes años consti-
tuirá una gran oportunidad de la economía digital que impactará en otras disciplinas
de la economía como es el caso de la economía colaborativa).
Los algoritmos no solo están trayendo el rápido despliegue de la inteligencia
artificial, sino que están asentando tendencias de gran impacto, como es el caso
del nuevo modelo de servicio que se apoyará en la nube, AaaS (algoritmos como
servicio). Asimismo, han aparecido las nuevas tiendas (almacenes) de algoritmos
(algorithm stores) que están comenzando a competir con las tiendas de aplicaciones
y que convivirán con ellas; incluso, algunos estudios predicen que podrán sustituirlas
o al menos integrarse ambos tipos de tiendas.
La economía colaborativa (sharing economy) es una nueva disciplina de la eco-
nomía digital que, apoyada en las tecnologías disruptivas actuales, ha originado un
gran número de modelos colaborativos y bajo demanda soportados en plataformas
digitales. Las empresas colaborativas creadas en torno a estos nuevos modelos de
negocio han crecido con gran rapidez y con gran éxito. Ejemplos de empresas de este
tipo de gran crecimiento y presencia nacional y mundial son: Uber, Cabify, Blablacar,
Airbnb, Wallapop, TaskRabbit, Deliveroo…
9. Blockchain (cadena de bloques): la nueva revolución

de Internet
La tecnología blockchain (cadena de bloques) es el soporte de las criptomonedas
y, de modo muy especial, de la moneda bitcoin. Su despertar como tecnología in-
novadora y disruptiva comenzó a finales de 2016 (aunque su nacimiento en 2009,
es anterior, incluso, al despegue de bitcoin) y es en 2017 cuando su impacto está
llegando no solo a los medios de comunicación, sino, y sobre todo, a numerosos
sectores industriales, económicos y sociales.
Blockchain es una combinación de tecnologías de registro de datos que está faci-
litando todo tipo de transacciones electrónicas con una gran seguridad. Se trata de
una de las tecnologías emergentes en 2017 y se espera que pueda llegar a constituir
una nueva revolución tecnológica y de impacto en todos los sectores industriales y
empresariales, aunque, por ahora, es en el sector financiero y de banca donde está
teniendo mayor aplicación. Según una definición de una publicación del banco espa-
ñol BBVA (BBVA Innovation Center, 2016):
Blockchain es una contabilidad pública entre pares que se mantiene mediante

una red de computadores y que no requiere ninguna autoridad central ni ter-
ceras partes que actúen como intermediarios. […] Blockchain permite realizar
transacciones de cualquier tipo de forma fiable y segura sin necesidad de que

haya un intermediario, facilitando un registro de datos inalterable y descentra-
lizado en redes P2P (seudoanónimas). La cadena de bloques es una tecnología
con un enorme potencial ya que simplifica procesos, reduce costes y elimina
intermediarios.
Además del sector financiero donde su aplicación ha sido pionera, numerosas

empresas ya utilizan la tecnología. Algunos casos de éxito son:
1. Contratos inteligentes (smart contracts). Realización de contratos entre partes sin
necesidad de un intermediario o tercera parte, como es usual.
2. Trazabilidad (seguimiento) de productos comercializados por agricultores y gana-
deros (tales como frutas y hortalizas) para seguir el camino hasta su llegada al
consumidor final.
3. Seguimiento en los procesos de fabricación y en la industria del agua. El siste-
ma hace posible la trazabilidad total de un producto fabricado en una factoría
industrial, desde el proceso industrial del producto hasta que sale de la línea de
producción y se envía a un distribuidor y un consumidor final lo compra.
10. Las ciudades inteligentes (smart cities)

La ciudad inteligente (smart city) es, sin género de dudas, el exponente más claro
y notorio de la revolución que entraña el IoT. La definición de ciudad inteligente ha
ido variando y lo seguirá haciendo a medida que el IoT avance y evolucione en be-
neficio del ciudadano. Las ciudades inteligentes, o al menos las que mayor impacto
están produciendo, son aquellas pioneras en el desarrollo y mejora de variables de
sostenibilidad y eficiencia energética, movilidad y transporte, atención ciudadana y
seguridad o competitividad y economía que, sin duda, mejoran y cambian la forma de
vivir y trabajar de sus ciudadanos. Las plataformas de IoT, big data y open data son
las que impulsan a las ciudades para su conversión en ciudades digitales.
El siglo xxi ha sido denominado en numerosos estudios tecnológicos y sociales
como «el siglo de las ciudades». La mitad de la población mundial vive en ellas y el
porcentaje irá aumentando cada año. La transformación digital, reflejo de la revolu-
ción digital que vivimos desde hace muchos años, está creando una sociedad hiper-
conectada, colaborativa y ubicua, que está transformando las relaciones entre los
ciudadanos. En la confluencia de estas tendencias globales aparecen las ciudades
inteligentes (smart cities).
La ciudad inteligente busca incrementar la calidad de vida de sus ciudadanos a
través del uso de las tecnologías inteligentes (big data, IoT, M2M, sensores, tecno-
logías móviles, tecnologías de visualización, impresión 3D, plataformas cloud, open
data y plataformas de open data) mejorando la calidad y eficiencia de los servicios
prestados, tanto para los organismos públicos como para las empresas, con el obje-
tivo de conseguir una ciudad más sostenible tanto económica como ambientalmente.
Los sensores inteligentes están repartidos por todas las ciudades y proporcionan
información a las administraciones públicas o directamente al ciudadano a través
de tecnologías IoT (WiFi, movilidad, etc.). La Unión Internacional de Telecomunicacio-
nes11 define una ciudad inteligente y sostenible como:
[…] una ciudad innovadora que aprovecha las Tecnologías de la Información y la

Comunicación (TIC) y otros medios para mejorar la calidad de vida, la eficiencia
del funcionamiento y los servicios urbanos y la competitividad, al tiempo que
se asegura de que responde a las necesidades de las generaciones presente y
futuras en lo que respecta a los aspectos económicos, sociales, medioambien-
tales y culturales.
Otra definición conocida de ciudad inteligente, recogida en el Plan Nacional de

Ciudades Inteligentes descrito en la Agenda Digital para España (MINETUR, 2015),
es la propuesta por el Grupo Técnico de Normalización 178 de AENOR:
Ciudad Inteligente (Smart City) es la visión holística de una ciudad que aplica
las TIC para la mejora de la calidad de vida y la accesibilidad de sus habitantes,
y asegura un desarrollo sostenible económico, social y ambiental en mejora
permanente. Una ciudad inteligente permite a los ciudadanos interactuar con
ella de forma multidisciplinar y se adapta en tiempo real a sus necesidades,
de forma eficiente en calidad y costes, ofreciendo datos abiertos, soluciones y
servicios orientados a los ciudadanos como personas, para resolver los efectos
del crecimiento de las ciudades, en ámbitos públicos y privados, a través de la
integración innovadora de infraestructuras con sistemas de gestión inteligente.
De dicha definición destacan cinco atributos: «visión holística», «TIC», «accesibili-

dad y datos abiertos», «interactuar» y «eficiente en calidad y costes», por ser espe-
cialmente representativos del concepto de ciudad inteligente.
El ONTSI (Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la
Información) considera que ciudad inteligente es (ONTSI, 2015):
[…] aquella ciudad que marca sus prioridades a través de una estrategia inteli-
gente, resultado de un ejercicio de reflexión, en el que sus principales agentes
sociales y económicos determinan un modelo de ciudad hacia el que quieren
evolucionar y definen y priorizan las iniciativas que permitirán alcanzar dicho
modelo. Dichas iniciativas tienen como pilar básico el uso de las Tecnologías
de la Información y la Comunicación (TIC), que permiten optimizar la gestión de
11 Unión Internacional de Telecomunicaciones (Grupo Temático sobre ciudades sostenibles e inteligentes,

2014). En octubre de 2015, el FG-SSC (Grupo temático sobre ciudades sostenibles e inteligentes), G5
(Environment, climate change and circular economy) acordó la referida definición de Ciudad Inteligente
y Sostenible.
las infraestructuras y los servicios urbanos, así como los servicios prestados
al ciudadano, todo ello con el objetivo de un desarrollo sostenible, inteligente e
integrador.
Las ciudades inteligentes usan conectividad, sensores distribuidos en el ambiente

y sistemas computarizados de gestión inteligente para solucionar problemas inme-
diatos, organizar escenarios urbanos complejos y crear respuestas innovadoras para
atender las necesidades de sus ciudadanos. Con el objetivo de garantizar esa gestión
eficiente y sostenible, las tecnologías de las smart cities integran y analizan una can-
tidad inmensa de datos generados y capturados en diferentes fuentes que anticipan,
mitigan e incluso previenen situaciones de crisis. Estos mecanismos permiten ofrecer
de manera proactiva mejores servicios, alertas e información a los ciudadanos.
10.1. Hacia las ciudades del agua inteligentes

El informe presentado por la organización Climate-KIC (Hattum et al., 2016) ofrece
una hoja de ruta a las ciudades para su transformación en ciudades inteligentes del
agua, urbes que integran la gestión de este bien fundamental para la vida en la plani-
ficación urbana como medida para aumentar su resiliencia ante el cambio climático.
El estudio incorpora recomendaciones para la gestión eficiente y sostenible del
agua a diferentes escalas, desde una vivienda hasta un distrito y una ciudad inteli-
gente. El documento es el resultado de dos talleres desarrollados en Copenhague
(Dinamarca) y Amsterdam (Holanda), de los que surgió un proyecto para desarrollar
una «calle de innovación verde» y que podría convertirse en realidad en la ciudad ho-
landesa de Almere, que acogerá una exposición mundial sobre horticultura prevista
para 2022.
10.2. Acelerar el desarrollo de las ciudades inteligentes

y sostenibles
Houlin Zhao, Secretario General de la UIT, en el prólogo de la revista oficial de la or-
ganización dedicada a las ciudades inteligentes y sostenibles (Zhao, 2016), plantea
que a medida que el IoT se va extendiendo, la UIT está acelerando sus contribucio-
nes exclusivas para construir las ciudades inteligentes y sostenibles del mañana.
De igual modo plantea que las tecnologías de la información y la comunicación (TIC)
tienen un cometido fundamental que desempeñar para incrementar la eficiencia en
todos los sectores industriales y permitir innovaciones tales como los sistemas de
transporte inteligentes (STI) y la gestión «inteligente» del agua, de la energía y de
los residuos. Reconoce que, en general, la integración de tecnologías «inteligentes»
en una ciudad existente (o el desarrollo de una ciudad inteligente y sostenible desde
cero) es una empresa compleja que requiere una mejor cooperación y un proceso
de toma de decisiones más integrado por parte de las diversas partes interesadas.
Zhao considera que se podrían lograr importantes mejoras en la eficiencia de las

ciudades interconectando horizontalmente sistemas individuales como los de gestión
de la energía, el agua, las instalaciones sanitarias y los desechos, el transporte, la
seguridad, el control medioambiental o la inteligencia meteorológica. La vinculación
de estos sistemas, tanto física como virtual, requerirá unas interfaces normalizadas.
10.3. Sensores en las ciudades inteligentes

Es preciso considerar la sensorización (conjunto de sensores desplegados) inteligen-
te, cuyo objetivo principal es la acumulación de grandes volúmenes de datos (big
data) para que posteriormente sean procesados y sirvan para ayudar en la toma de
decisiones.
Las ciudades inteligentes están llenas de elementos sensorizados para monitorizar
puntos clave de interés social y ambiental. Existen sensores: en los coches (autos)
y en los semáforos (que permiten medir el volumen de tráfico o las infracciones via-
les); en los edificios (para medir la temperatura y la humedad); para la gestión de
residuos; para los sistemas de iluminación inteligente; para el control del riego; para
detectar incendios de cualquier tipo (en hogares, forestales…); evitar la crecida de
los ríos en las temporadas de lluvia, etc.
Los sensores pueden servir para controlar la gestión de los servicios municipales,
para cuestiones de seguridad y vigilancia. Pueden tener también una doble función,
y algunos ejemplos relevantes son las farolas que son cámaras de videovigilancia
incluso cuando no emiten luz, o los postes que emiten avisos policiales restringidos
a áreas concretas, avisos y denuncias enviadas vía teléfono móvil u otras actividades
dependiendo del software que gestionan estos sensores.
11. ¿Qué es la gestión inteligente del agua?

La gestión inteligente del agua (ITU, 2014) tiene por objeto resolver problemas de
ese sector promoviendo el desarrollo y la gestión coordinados del agua. El objetivo
es maximizar el bienestar económico y social sin comprometer la sostenibilidad del
agua. La medición inteligente del agua ha creado para los ciudadanos nuevas posibi-
lidades de señalar fugas, tuberías defectuosas y el estado general de los canales y
otras infraestructuras hídricas. Tecnologías como la cartografía de fuentes de agua
pueden ayudar a mejorar el acceso a su abastecimiento, atribuyendo recursos para
ofrecer servicios básicos donde más se necesitan. La incorporación de sensores y
analizadores en el sector agrícola permite irrigar cuando es necesario, limitando así
la pérdida de grandes volúmenes de agua causada por una irrigación ineficaz.
La gestión inteligente del agua utiliza el conocimiento y la participación de todas
las partes interesadas en la gestión del agua, así como diversas infraestructuras y
recursos TIC, para construir un sistema de gestión del agua que aproveche los ecosis-
temas acuáticos sin poner en peligro la sostenibilidad social, económica y medioam-
biental. Las TIC desempeñan un papel fundamental en la gestión inteligente del agua
ya que aumentan la eficiencia, la distribución, gestión y asignación del agua.
Desde el punto de vista de las TIC, la gestión inteligente del agua se puede per-
cibir como un conjunto de tecnologías, servicios, infraestructuras y comunicaciones
que permiten la cohesión de la gestión del agua en todos sus aspectos.
El informe técnico del Grupo temático del UIT-T (Unión Internacional de Telecomu-
nicaciones, ITU) sobre la gestión inteligente del agua en las ciudades (Gemma et al.,
2014) proporciona a las instancias decisorias una visión global de las principales
consideraciones técnicas pertinentes para el diseño y la implementación eficaces
de sistemas de gestión inteligente del agua en el contexto urbano. Este documento
destaca la forma en que las TIC permiten el funcionamiento de un sistema integrado
de gestión del agua que utiliza las infraestructuras existentes en la medida de lo
posible, al tiempo que prepara el terreno para las futuras innovaciones. Las tecno-
logías en las que se basa un sistema de gestión inteligente del agua han de poder
realizar las tareas siguientes (Ahmed, 2016)12:
1. Gestión de las partes interesadas. Implica ofrecer a todas las partes interesadas
información detallada acerca de su comportamiento con respecto a la utilización
del agua a fin de realizar una utilización inteligente del agua orientada al con-
sumo, que reduzca los costes al mínimo e incremente al máximo la eficiencia
medioambiental y económica.
2. Contaminación y control de calidad del agua. Supone establecer protecciones
contra la contaminación, pruebas de calidad y control de las aguas residuales.
3. Vigilancia para la prevención y detección de emergencias. Para evitar las inun-
daciones y otras catástrofes relacionadas con el agua, y tener la capacidad de
reaccionar a dichas catástrofes lo más rápido posible.
4. Gestión económica y financiera. Conlleva gestionar los precios, impuestos y sis-
temas de facturación pertinentes para la utilización del agua.
5. Gestión de la información. Gestiona el acceso a datos de fuentes múltiples en
tiempo real enfocado a la computación en la nube.
6. Distribución inteligente del agua. Considera contar con sistemas avanzados de
gestión de la información (entre ellos innovaciones tales como las tuberías inte-
ligentes o la geolocalización de recursos) que ofrezcan información acerca del
estado de la red hidrográfica y faciliten la adopción de decisiones y las medidas
correspondientes de la forma más rápida y controlada, asignando los recursos
donde se necesiten y ahorrando recursos siempre que sea posible.
12 El Dr. Ramy Ahmed es Director de Servicios Digitales de la Autoridad Nacional de Reglamentación de

las Telecomunicaciones (NTRA) de Egipto.
Las TIC aplicables a la gestión inteligente del agua (según la UIT), así como algu-
na de las áreas en las que las gestiones del agua pueden beneficiarse de ellas, se
muestran en la Figura 24.2.
Cartografía de recursos hídricos y previsiones Gestión de activos para la red de distribución de

meteorológicas agua
• Teledetección por satélite • Identificación de elementos enterrados y
• Sistemas terrenales de detección in situ etiquetado electrónico
• Sistemas de información geográfica • Tuberías inteligentes
Redes de sensores e Internet • Reparaciones puntuales
Instalación de sistemas de alerta temprana y Irrigación a tiempo en la agricultura

satisfacción de la demanda de agua en las ciudades y paisajismo
• Recogida de agua de lluvia/tormenta • Sistemas de información geográfica
• Gestión de inundaciones • Redes de sensores e Internet
• Internet de las cosas (IoT) • Agricultura de precisión
• Medición inteligente y M2M • Internet de las cosas (IoT)
• Sistemas de conocimiento de procesos • Máquina a máquina (M2M)
Contaminación y control de la calidad del agua por Sistemas de apoyo a las decisiones
espectrofotometría ultravioleta-visible
• Herramientas de inteligencia empresarial
• Sensores de fibra óptica
• Inteligencia artificial
• Detección electroquímica
• Análisis de grandes volúmenes de datos
• Espectrometría de masas
• Modelos hidrológicos
• Sistemas de conocimientos de procesos
• Sensores de ondas electromagnéticas
Fuente: Ahmed (2016).

Figura 24.2. TIC integradas en la gestión del agua.
11.1. Tecnologías de gestión inteligente del agua

El objetivo de la gestión inteligente del agua es ofrecer un mecanismo de toma de
decisiones que sea común a todas las partes interesadas en la gestión del agua.
En este sentido, las TIC deberían considerarse herramientas necesarias para con-
seguirlo.
Una gestión inteligente del agua utiliza las TIC para alcanzar tres objetivos prin-
cipales: una distribución y gestión coordinadas de los recursos hídricos, una mayor
protección medioambiental y, por último, una sostenibilidad tanto desde el punto de
vista del desarrollo económico como del de la prestación de servicios públicos. Las
políticas destinadas a fomentar la gestión inteligente del agua deberían promover la
coherencia en la aplicación de normas y tecnologías. Todas las partes interesadas
en la gestión han de colaborar en el desarrollo de dichas políticas, así como en el de
las normas y estrategias tecnológicas en las que se basan. Esta cooperación es im-
prescindible para construir un sistema integrado de gestión inteligente del agua con
la implicación de todas las partes interesadas responsables de su funcionamiento.
Un sistema digital de gestión inteligente del agua y seguimiento del consumo
deberá permitir, al menos lo siguiente:
1. La detección y prevención de fugas de agua y el control de la válvula de cierre.
2. La elaboración de informes detallados de consumo diarios, semanales, mensua-
les y anuales.
3. La detección y control de episodios de congelación para evitar daños en las
tuberías.
4. La disponibilidad de sensores de presión para mantener la presión de agua reco-
mendada.
5. La administración del consumo de agua dentro de los hogares de los usuarios
midiendo y proporcionando informes inteligentes del agua.
Las tecnologías inteligentes del agua (ITU, 2011) son esenciales para gestionar
efectiva y eficientemente los recursos hídricos, así como su distribución y consumo.
Con las TIC, los trabajos de medición, supervisión, cómputo y control de los recursos
hídricos se pueden efectuar por un coste inferior y con mayor precisión. La telede-
tección por satélite, la computación en la nube, la web semántica de sensores y los
sistemas de información geográfica (GIS), entre otros, son ejemplos comunes de las
tecnologías establecidas que proporcionan actualmente información sobre la utiliza-
ción del agua en tiempo real.
Las herramientas TIC han permitido compilar datos geográficos digitales de alta
resolución por medio de la teledetección. Esos datos geográficos digitales se pueden
utilizar para crear modelos topográficos; por otra parte, la fotografía y la videografía
digitales permiten almacenar y consultar grandes volúmenes de información de fon-
do. Esa información es, obviamente, útil para los poderes públicos.
Las técnicas TIC avanzadas que utilizan tecnologías láser pueden, incluso, captu-
rar datos de caudal desde una orilla del río sin necesidad de caudalímetro. Las tecno-
logías de medición inteligentes facilitan a personas físicas, empresas y compañías
de agua información sobre la utilización y la demanda de agua, que estas utilizan
para fundamentar sus decisiones.
Los sistemas inteligentes de medición del agua pueden medir el consumo en
tiempo real, así como la extracción para la irrigación, y pueden comunicar automá-
ticamente esa información a efectos de supervisión y facturación. Combinando la
medición inteligente del agua y la banca móvil se puede obtener una circulación de
fondos e información transparente y segura entre el consumidor y el proveedor del
servicio de agua. De este modo se reducen los costes de transacción de los pagos
del agua, así como los costes administrativos, lo que aumenta en consecuencia los
ingresos para los servicios del agua.
El sector de las TIC ha desarrollado diversos dispositivos y tecnologías adaptados

a actividades esenciales en el sector del agua. La utilización de esas herramientas ha
permitido mejorar la atribución, el consumo y la utilización del agua. También ha con-
ducido a la mitigación de los riesgos naturales y a la protección del medio ambiente.
En la Figura 24.2 se ilustran los productos y tecnologías proporcionados por el sector
de las TIC para atender a las necesidades del sector del agua.
Es indispensable llevar a cabo una gestión inteligente del agua para proteger la
calidad y continuidad del suministro de agua, garantizar la seguridad alimenticia y
fomentar el desarrollo agrícola sostenible y la generación de energía.
La tecnología de contadores de agua inteligentes permite a las empresas de abas-
tecimiento de agua realizar un seguimiento más preciso del uso que hace el consu-
midor final e implementar planes de tarificación del agua para fomentar la protección
de agua. En lugar de recibir facturas mensuales o trimestrales, el consumidor podrá
realizar un control en tiempo real del gasto de agua y, por tanto, será capaz de tomar
decisiones con anterioridad en caso de haber fugas de agua. Los países en desarro-
llo pueden llegar a perder hasta un 50 % de las aguas tratadas como consecuencia
de fugas es el sistema de distribución o de robos. Estas pérdidas podrían evitarse
parcialmente mediante el uso de mejores técnicas de medición. En países desarro-
llados, la instalación de un medidor que permita al usuario ver la cantidad de agua
utilizada en todo momento puede reducir su consumo en alrededor de un 10 %.
El consumo de agua en fábricas también se puede gestionar de forma más eficien-
te mediante el uso de las TIC. Cada fábrica, ya sea de producción de acero, de papel,
de aceite o de microchips, utiliza una cierta cantidad de agua en sus operaciones.
El agua industrial es un elemento esencial para las empresas que la emplean. Por
ejemplo, los sistemas de refrigeración por agua son esenciales en muchas fábricas.
Es necesario operar correctamente estos sistemas para minimizar el impacto de los
costes totales de operación relacionados con el consumo de agua y energía, así
como la descarga de elementos químicos y aguas residuales. El software de proceso
se puede utilizar en la gestión de sistemas de control y automatización, incluyendo
sistemas de control de turbinas que ayudan a mejorar el rendimiento de la fábrica y,
de este modo, optimizar el consumo de agua. Estos sistemas proporcionan, además,
información en tiempo real sobre las condiciones actuales, enviando alertas sobre
eventos potencialmente peligrosos.
11.2. Proyecto iWESLA (Madrid)

El proyecto IWESLA es un sistema de gestión inteligente del agua que consta de una
cadena de diferentes dispositivos (medidores y sensores) y plataformas capaces de
comunicarse mediante redes 3G , 4G (y futuras 5G), transmitir datos y analizarlos
con objeto de obtener información relevante para alcanzar un consumo responsable
del agua.
En esencia, se ha desarrollado una plataforma de análisis de datos basados

en técnicas de big data y de Internet de las cosas, desarrollada con la tecnología
de Libelium de redes de sensores inalámbricas, basadas a su vez en la plataforma
Waspmote. En la plataforma se reciben datos de los sensores, se almacenan y ana-
lizan en tiempo real extrayendo información significativa (que incluso permite que el
sistema sea capaz de aprender los patrones de comportamiento que distinguen cada
flujo de datos correspondiente al uso del agua en ámbitos como la higiene de las
personas y el riego de exteriores). La plataforma permite integrar información hetero-
génea de diferentes dispositivos y sistemas y es capaz de procesar miles de eventos
por segundo con capacidades de almacenamiento de big data y reglas integradas.
El proyecto iWESLA (iAgua, 2017) es un sistema piloto de gestión inteligente del

agua en Madrid que ha conseguido alcanzar ahorros de hasta un 40 % en el consumo
para la mejora de la eficiencia y seguridad de los sistemas de agua en superficies
habitables. El proyecto piloto (Ibid.) ha demostrado cómo el uso de las tecnologías
big data e IoT pueden optimizar el consumo de agua mediante la detección de ano-
malías y las actuaciones en tiempo real. Esta iniciativa, enmarcada en el Programa
Marco Europeo Horizonte 2020, ha contado con la colaboración de INDRA (con su
filial Minsait, la unidad de transformación digital de INDRA) y de la Universidad Poli-
técnica de Madrid (UPM).
11.3. Proyecto WatERP (Barcelona)

El proyecto de investigación WatERP13 es una iniciativa financiada por la Comisión
Europea dentro del Séptimo Programa Marco (7PM) y enmarcada en la categoría «ICT
for Water» liderado por el grupo INCLAM con la colaboración de Eurecat y la Agencia
Catalana de l’Aigua (ACA). Concluyó a finales de abril de 2017 con el cumplimiento de
su objetivo principal: introducción de la inteligencia artificial en la gestión integral de
recursos hídricos y el desarrollo de una plataforma web (open management platform,
OPM). El clúster IctWater ha demostrado que introducir técnicas de inteligencia artifi-
cial y analítica de datos en la gestión de recursos hídricos y energéticos incrementa
la eficiencia y reduce el consumo.
El resultado más destacado del proyecto ha sido, por tanto, la creación de una
plataforma web abierta capaz de mostrar y gestionar toda la cadena de distribución
del agua de manera integral haciendo uso de estándares abiertos. Big data, IA e IoT
(sensores) pueden ayudar a convertir el agua en un recurso inteligente y conectado
que puede monitorizarse de forma precisa en tiempo real (pudiéndose utilizar, por
tanto, estas herramientas para optimizar la gestión y distribución de los recursos
hídricos del planeta).
13 http://www.waterp-fp7.eu/. TECNOAGUA. https://www.tecnoaqua.es/noticias/20160426/inclam-pro-

yecto-waterp-inteligencia-artificial-gestion-recursos-hidricos#.WUwpDcY3VPY
Se han realizado dos pilotos de WatERP: el primero por la Agencia Catalana del
Agua; el segundo, por Stadtwerko Karlsruhe (SWKA). El proyecto WatERP demuestra
el potencial de las herramientas TIC aplicadas a la gestión integral de los recursos,
una de las apuestas de las ciudades inteligentes y verdes, que abogan por modelos
sostenibles y eficaces, capaces de responder tanto a las necesidades de optimizar
sus recursos como a su compromiso con la gestión ambiental responsable.
11.4. Proyecto SmartWater4Europe: sistema de gestión

inteligente del agua (Burgos)
Acciona Agua y Aguas de Burgos están implantado, en el marco de la investigación
europea SmartWater4Europe (Vargas, 2017), un sistema inteligente de gestión de la
red de suministro de agua en la ciudad de Burgos. Dicho sistema permitirá detectar
averías, mejorar la calidad del abastecimiento y obtener información del consumo a
distancia.
La red de agua inteligente que se va a implementar en la referida ciudad plantea
cuatro retos fundamentales: el control de calidad del agua, la detección y localización
temprana de fugas, la reducción del consumo energético y, por último, la mejora de
la interacción con los usuarios. Para llevarlo a cabo, la compañía de infraestructuras
ha desplegado una red de sensores que, además de advertir anomalías en la red,
permitirá un aprovechamiento de los recursos. Asimismo, Acciona Agua sustituirá
1.500 contadores analógicos por otros tantos inteligentes y potenciará la comunica-
ción con los ciudadanos a través de las redes sociales.
En este terreno, las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) tienen
que desempeñar un cometido fundamental para incrementar la eficiencia en todos los
sectores industriales y permitir innovaciones tales como los sistemas de transporte
inteligentes (STI) y la gestión «inteligente» del agua, de la energía y de los residuos.
Se reconoce que, en general, la integración de tecnologías «inteligentes» en una ciu-
dad existente (al igual que el desarrollo de una ciudad inteligente y sostenible desde
cero) es una empresa compleja.
12. Conclusiones
El informe técnico sobre gestión inteligente del agua en las ciudades realizado por
la UIT (Gemma et al., 2014) concluye que las tecnologías de automatización y los
sistemas informatizados «inteligentes» no pueden garantizar por sí mismos una ges-
tión inteligente del agua. Estas innovaciones son elementos valiosos del proceso de
gestión del agua, pero sus beneficios colectivos son mucho mayores si se instalan
y gestionan como parte de un sistema integrado y global de gestión inteligente del
agua. El desafío actual consiste en facilitar la integración de los componentes de los
sistemas de gestión del agua que hasta ahora eran independientes. El objetivo de
la gestión inteligente del agua es ofrecer un mecanismo de toma de decisiones que
sea común a todas las partes interesadas en la gestión del agua, y las TIC deberían
considerarse herramientas necesarias para conseguirlo.
Las TIC pueden reportar enormes beneficios a las autoridades del agua en la
cartografía y supervisión de recursos hídricos naturales, así como en el pronóstico
de la corriente de los ríos y dando una alarma anticipada en caso de emergencia
relacionada con el agua, como, por ejemplo, para las inundaciones.
En particular, las tecnologías de medición inteligentes jugarán un importante pa-
pel en la medición en tiempo real del consumo de agua, identificando fugas a nivel
del consumidor y concienciando más a los consumidores sobre el consumo respon-
sable de agua.
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Capítulo 25
La expansión internacional de las
empresas españolas en las actividades
del ciclo integral del agua en las últimas
dos décadas
Alfredo Arahuetes1
1. Introducción
Las empresas españolas han desplegado una destacada expansión internacional en
algo más de dos décadas recorriendo una trayectoria en tres claras etapas (véase la
Figura 25.1). El proceso comenzó en la década de los noventa, época en la que las
inversiones españolas se dirigieron, de forma muy destacada, hacia América Latina.
La relevancia cuantitativa del fenómeno y la fuerte especialización regional eclipsó
la inversión extranjera directa (IED) que se estaba realizando de manera simultánea
en los países de la Unión Europea-15 y, en segundo término, en Estados Unidos y
algunos países del norte de África. Esta sorprendente presencia de las empresas
españolas en América Latina se convirtió al mismo tiempo en un fenómeno del que
comenzaron a hacerse eco importantes medios de comunicación tanto internaciona-
les como regionales y de los propios países. Era un claro reflejo de que las empresas
españolas se estaban instalando simultáneamente en casi todos los países del área.
De esta forma, España se convirtió, de forma rápida, en el segundo país inversor
directo en la región solo por detrás de Estados Unidos. Este proceso estaba teniendo
lugar en unos años en los que los países de la región, tras haber dejado atrás los
durísimos efectos negativos de la crisis de la deuda de la década de los ochenta y
de su adecuación macroeconómica a los estándares exigidos internacionalmente,
no atraían importantes inversiones de otros países industrializados. El proceso fue
1 Profesor Ordinario de Economía Internacional y, en la actualidad, Decano de la Facultad de Ciencias

Económicas y Empresariales (ICADE), Universidad Pontificia Comillas, y miembro del Comité Académico
del Foro de la Economía del Agua.
120.000
110.000
100.000 Total ID brutas

Total ID netas
90.000
Total ID netas desc. ETVE
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
–
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
–10.000
–20.000
Fuente: elaboración propia según datos de DataInvex.

Figura 25.1. Flujos de inversiones directas brutas, netas y netas descontadas las de ETVE
(entidades de tenencia de valores extranjeros) de España, 1993-2016 (millones de euros).
caracterizado como el retorno de los «nuevos conquistadores», según mencionaban

las principales revistas económicas internacionales. Los animal spirits cambiaron en
el año 2000 cuando los market sentiments sobre los mercados internacionales y de
la región viraron con brusquedad y el ciclo se desaceleró intensamente desde la se-
gunda mitad de 2000 y los primeros meses de 2001.
En esta fase destacaron las primeras inversiones de las empresas españolas con
ventajas competitivas en actividades de agua: ciclo integral, utilización eficiente del
recurso y desalinización.
La segunda etapa se caracterizó porque las empresas españolas impulsaron una
nueva fase expansiva, pero en esta ocasión la principal área de destino, contra pro-
nóstico, fueron los países de la Unión Europea-15, acompañados de Estados Unidos,
los países de la Unión Europea-13, y, en menor medida, países del norte de África,
China y otros de la cuenca Asia-Pacífico (Figura 25.2). En esta ocasión los «nuevos
conquistadores empresariales», en la acepción de The Economist en 2006, no se
limitaban a invertir en América Latina, sino que crecían en las economías avanzadas
de la Unión Europea-15 y Estados Unidos, en los países de la Unión Europea-13,
Marruecos, Argelia y Egipto, y, de forma gradual, en China y algunos países de la
cuenca Asia-Pacífico (Arahuetes, 2011). La orientación geográfica de las empresas
La expansión internacional de las empresas españolas 375
en esta etapa incluía también una buena parte de los países de América Latina, que
asistieron al incremento de las inversiones tanto en las actividades de servicios como
en nuevas actividades manufactureras e infraestructuras.
Las empresas españolas con ventajas competitivas en las distintas actividades
del ciclo integral del agua vieron disminuidas sus posibilidades en inversiones, pero
aumentaron su presencia a través de concesiones y prestación de servicios especia-
lizados. Al finalizar esta etapa ya gozaban de una excelente posición internacional
tanto en gestión de actividades del ciclo integral, como en desalinización y utilización
eficiente del agua.
En el tercer periodo (2009-2016), iniciado tras la crisis financiera internacional,
los países de América Latina se mantuvieron como el segundo receptor de las inver-
siones españolas brutas tras los principales países de la Unión Europea, pero fueron
el primer destino de los flujos netos por delante del grupo de países de la Unión
Europea-28, Estados Unidos y Canadá. Este fenómeno refleja que las empresas es-
pañolas han sido capaces de construir a lo largo de este proceso un alto grado de
interdependencia con un amplio número de países la región, por lo que España con-
tinúa situada como el segundo país inversor en la región solo por detrás de Estados
Unidos.
En esta etapa han desempeñado también un papel relevante las empresas espa-
ñolas en actividades del ciclo integral del agua. De hecho, España no solo es un país
pionero en técnicas de desalinización, sino que se ha convertido en uno de los más
importantes constructores de obras y de gestión de desalinización a nivel mundial.
De igual manera, ha conseguido situarse como el primer país europeo y el segundo
mundial, por detrás de Israel, en la utilización eficiente del agua, y por tanto en el
ahorro de recursos hídricos para el uso agrícola. Y, sin duda, se ha mantenido como
uno de los líderes indiscutibles a nivel mundial en todas las fases de gestión del ciclo
integral del agua, entendiendo como tal a la captación, el abastecimiento, la potabili-
zación, la distribución, el alcantarillado, la depuración y la reutilización del agua, por
tanto, tratando por separado la eficiencia en irrigación y la desalinización (aunque
técnicamente formen parte del ciclo integral).
El propósito de este trabajo es mostrar que junto a la expansión internacional
de las empresas españolas en los sectores más conocidos (petróleo y gas, energía
eléctrica, manufacturas, infraestructuras, hostelería, telecomunicaciones, actividades
financieras –bancos y compañías de seguros– y otros servicios), también han par-
ticipado en el proceso de forma significativa, aunque en su debida dimensión, las
empresas españolas con ventajas comparativas en actividades de agua (ciclo integral
del agua, utilización eficiente del recurso y desalinización). Y lo han llevado a cabo en
las mismas áreas geográficas que el resto de las inversiones españolas, pero des-
tacando como rasgo peculiar una significativa presencia en países de Oriente Medio,
compitiendo sobre todo mediante concesiones en diseño, construcción y gestión y
servicios especializados.
2. Rasgos característicos de las etapas

de expansión internacional de las empresas
españolas y la importancia de las inversiones
en actividades de agua
La etapa de los años 1990 se caracterizó por la expansión en América Latina. Esta
área recibió cerca de dos tercios de los flujos españoles, mientras que los países
de la Unión Europea-15 atrajeron el 22 %, Estados Unidos el 9 %, otros países euro-
peos el 3 % y los países de la Unión Europea-13 el 1,2 %. Este grupo absorbió cerca
del 97 % de la IED española (Arahuetes y Robinson, 2010. Véase la Figura 25.2).
80.000
75.000 UE15
70.000 UE13
65.000 AMÉRICA LATINA
60.000 EE. UU. + CANADÁ
55.000 RESTO DEL MUNDO
50.000
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
–
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

Figura 25.2. Flujos de inversiones directas de España por áreas de destino, 1993-2016
(millones de euros).
La expansión comenzó con las inversiones de Telefónica en Chile y Argentina,

la ampliación de la presencia del Banco Santander en Chile, y el aumento de las
inversiones en actividades comerciales. Pero el verdadero despegue tuvo lugar con
la inversión de Telefónica en Perú a finales de 1993 y continuó con la expansión del
Banco Santander (en Brasil, Colombia y México) y el BBVA, las compañías eléctricas
(ENDESA, IBERDROLA y FENOSA), y de GAS NATURAL, y alcanzó las cotas más altas
en 1999 y 2000 con la adquisición de YPF por REPSOL en Argentina. España se con-
virtió en un corto periodo de tiempo en uno de los mayores países inversores directos
en la región, lo que le situó como el segundo inversor del mundo en América Latina
solo por detrás de Estados Unidos.
Durante este periodo las inversiones directas de las compañías españolas en

América Latina se concentraron en siete países: Brasil (38 %), Argentina (32 %),
Chile (9 %), México (8 %), Colombia (4 %), Perú (4 %) y Venezuela (1,3 %) (Arahuetes,
2001). La internacionalización de las empresas españolas en la región se apoyó en
los tradicionales lazos históricos y la lengua y cultura compartidas, pero de manera
destacada también en las nuevas oportunidades que proporcionaban las privatizacio-
nes y la liberalización de los mercados, un clima favorable a la inversión extranjera
directa y la recientemente conquistada estabilidad macroeconómica. El objetivo era
fortalecer la presencia en otros mercados para mejorar la competitividad y superar
las limitaciones del mercado interno para así incrementar el peso de los beneficios
obtenidos en el exterior respecto a los obtenidos en el mercado interno (contribu-
yendo de esta forma a reducir el grado de vulnerabilidad empresarial y exterior de
la economía). Este proceso adquirió una dimensión tan relevante que los flujos de
inversiones directas realizadas superaron a los de las inversiones recibidas por la
economía española ya en 1997, y la brecha entre ambos se mantuvo hasta la eclo-
sión de la crisis financiera internacional en 2008.
En esta fase las empresas españolas inversoras en el exterior ampliaron el espec-

tro sectorial y se orientaron hacia los sectores de telecomunicaciones y transportes,
intermediación financiera, seguros y fondos de pensiones, petróleo y derivados y
energía eléctrica, gas y agua. En términos agregados, el patrón sectorial de las
inversiones españolas registraba una alta participación de las actividades de servi-
cios (72 %) y primarias (23 %), mientras que las manufacturas representaron el 5 %
(Arahuetes, 2001). En una perspectiva comparada, las inversiones en actividades de
servicios en la región supusieron el 60 % del total mundial, en tanto que dicha zona
era el único destino de las inversiones españolas especializadas en la explotación de
materias primas (petróleo, gas y pesca).
El predominio de las inversiones en actividades de servicios y recursos naturales

no generó ningún debate sobre sus posibles efectos sobre la economía española.
Las dudas que despiertan las inversiones en actividades manufactureras (al conside-
rar que pueden suponer una sustitución de exportaciones y, por tanto, la creación de
puestos de trabajo en el exterior en lugar de hacerlo en el mercado doméstico) no se
suscitan cuando las inversiones directas se llevan a cabo en servicios y actividades
primarias. Las inversiones en actividades de servicios (como telecomunicaciones y
transportes, intermediación financiera y seguros, energía eléctrica, gas y agua, in-
fraestructuras, otros servicios y turismo) están motivadas por la búsqueda de nuevos
mercados y, por tanto, no implican la sustitución de actividades económicas en el
mercado interno y, por otra parte, las que se llevan a cabo en petróleo y derivados,
gas y pesca buscan recursos de los que carece el país (Arahuetes y Robinson, 2010).
Las inversiones directas de las empresas españolas en actividades del ciclo inte-
gral del agua (entendiendo como tal para el caso de las cifras de inversiones españo-
las a seguir el abastecimiento, potabilización, distribución, alcantarillado, depuración
y reutilización, sin considerar las modernas técnicas de irrigación y la desalinización)
en la etapa 1993-2000 ascendieron a 804 millones de euros en «captación, depura-
ción y distribución de agua» y a 160 millones de euros en «recogida y tratamiento de
aguas residuales» (véase la Figura 25.3) y representaron el 1,25 % del total de las
inversiones en servicios. La aparentemente reducida importancia de las inversiones
en este sector debe ponerse en el contexto de otras mucho más cuantiosas llevadas
a cabo en telecomunicaciones, energía eléctrica, banca y seguros por las grandes
compañías españolas antes señaladas en estos sectores. Un rasgo destacable de
las inversiones españolas en actividades del ciclo del agua en este periodo es que
las inversiones brutas fueron prácticamente idénticas a las netas, lo que significa que
no hubo desinversiones.
1.100.000
1.050.000 8 % Resto 93-00 01-08 09-16
1.000.000
950.000 3 % OM
900.000
850.000
800.000
750.000 42 %
AL
700.000
650.000
600.000
550.000 61 %
AL
500.000
450.000
400.000
350.000
300.000
47 %
250.000 UE28
200.000
39 %
150.000 UE 28
100.000 77 % AL
38 % AL 76 % AL
50.000
58 % UE 28 9 % UE28 92% AL
0
sector 36 sector 37

Notas: a) sector 36 incluye captación, depuración y distribución de agua; b) sector 37 comprende recogida
y tratamiento de aguas residuales.
Figura 25.3. Orientación internacional de las inversiones directas brutas españolas en las
principales actividades del ciclo integral del agua en los periodos 1993-2000, 2001-2008
y 2009-2016 (miles de euros).
En su expansión internacional, las empresas españolas en las actividades del

ciclo integral del agua se orientaron, principalmente, hacia los países de América
Latina y los países de la Unión Europea-28 como se refleja en la Figura 25.3 y se
concentraron en un 83 % en «captación, depuración y distribución de agua» y en
el 17 % restante en «recogida y tratamiento de aguas residuales». En el primer
sector, el 61 % de las inversiones directas se orientaron hacia América Latina y
el 39 % restante hacia los países de la Unión Europea-28. Por otra parte, en el
segundo se concentraron en América Latina (77 % de las inversiones), en tanto
que las destinadas hacia la Unión Europea-28 tuvieron una participación del 9 %
(véase la Figura 25.3).
La apertura de las economías de los países de América Latina y la Unión Euro-

pea-28 a las inversiones directas en actividades del ciclo del agua va a ir adquiriendo
distintas modalidades desde los años 1990 hasta la actualidad. Lo característico en
esta etapa fue la combinación de inversiones directas con concesiones de gestión
de distintas actividades del ciclo integral del agua, sin incluir en ellas (porque no las
recogen las cifras estadísticas de las Figuras 26.3 y 26.7) ni los «servicios técnicos
de irrigación eficiente» ni la «desalinización». En esta época se produjo una mejor
acogida de las inversiones directas en estas actividades y las concesiones se abrie-
ron sobre todo a empresas nacionales tanto en los países de la Unión Europea como
en América Latina. Sin embargo, la importancia relativa cambiaría en los periodos
siguientes como se explica más adelante.
En la etapa 2001-2008, se configuraron rasgos diferenciales con respecto a la

anterior. Los flujos de las inversiones españolas superaron en su cuantía el promedio
del periodo 1993-2000 (véase la Figura 25.1). Al mismo tiempo, se registraron cam-
bios remarcables en su orientación geográfica, en la especialización sectorial y en
el número de compañías que se incorporaron al proceso de internacionalizaron. Las
inversiones de las compañías españolas se dirigieron de manera significativa hacia
las economías de los países de la Unión Europea-15 (61 %), América Latina (14 %),
Estados Unidos y Canadá (11,5 %), los países de la Unión Europea-13 (7 %), otros
países europeos (3,5 %) y, en menor medida, China, Australia e India, y en África,
hacia Marruecos.
La nueva fase expansiva de los años 2000 hasta la intensa desaceleración de

2008, se gestó en el segundo semestre de 2003 y quedó simbolizada a comienzos
de 2004 con entrada del Santander en el mercado financiero británico mediante la
compra del banco Abbey Nacional por valor de 15.000 millones de euros. En la breve
etapa 2001-2003, tuvo lugar un aumento de las inversiones españolas hacia los
países de la Unión Europea-15 (véase la Figura 25.2), mientras descendía en el resto
de las demás áreas. La expansión de las inversiones españolas hacia los principales
países de la Unión Europea-15 en este nuevo ciclo era posible por la entrada silencio-
sa que había tenido lugar en el periodo anterior pero que había pasado desapercibida
por el auge de las inversiones en América Latina.
Las inversiones de las compañías españolas en la Unión Europea-15 se enfocaron

hacia dos grupos de países El primero estaba formado por Reino Unido (45 %), Países
Bajos (21 %), Francia (11 %), Italia (6 %), Portugal (5 %) y Alemania (4 %); el segundo
por Bélgica (2 %), Luxemburgo (1,7 %), Austria (1,2 %), Grecia (1,2 %), Irlanda (0,8 %),
Suecia (0,6 %), Dinamarca (0,4 %) y Finlandia (0,2 %). La nueva gran oleada de inver-
siones directas de las compañías españolas hacia los países de la Unión Europea-15
se llevó a cabo por los «nuevos conquistadores empresariales»2, es decir, por grandes
empresas que realizaron destacadas operaciones de adquisición sobre todo en el
primer grupo de países.
En este proceso, las inversiones de las medianas y pequeñas empresas han
sido de menor cuantía, y, sin embargo, esenciales para intensificar el grado de ar-
ticulación productiva con el mercado europeo. En este sentido, la existencia de un
numeroso grupo de empresas filiales o participadas de compañías españolas en los
principales países de la Unión Europea-15 (Portugal, Francia, Italia, Alemania, Reino
Unido y Países Bajos), que han aumentado significativamente en esta fase expansiva
ha contribuido a una más estrecha articulación de las actividades. En esta época de
globalización resulta tan importante exportar como instalarse en los mercados exter-
nos para atender la demanda desde su mismo espacio a partir del conocimiento de
los gustos y preferencias locales, así como la continua mejora de las condiciones
competitivas de costes, desarrollo tecnológico, capacitación de los recursos huma-
nos, marketing y distribución. De ahí, la relevancia de que las medianas y pequeñas
empresas participen en la doble estrategia de exportación y presencia en los merca-
dos externos (Arahuetes, 2011).
El perfil sectorial de las inversiones españolas en los países de la Unión Euro-
pea-15 muestra una alta concentración en actividades de servicios en telecomuni-
caciones e intermediación financiera, energía eléctrica y actividades comerciales,
seguidas de industria química, otras manufacturas, infraestructuras, alimentación,
bebidas y tabaco, otros servicios a empresas, servicios inmobiliarios, hostelería,
papel e industria editorial e industria textil (véase la Figura 25.4).
En esta fase el número de empresas españolas internacionalizadas se había in-
crementado hasta alrededor de las 2.000, lo que representaba el 2,4 % del total de
las multinacionales y situaba a la economía española en la 12.ª posición mundial por
el número de compañías internacionalizadas. Estas últimas contaban con presencia
en 128 países, siendo los países de la Unión Europea-15 la principal área de destino
de las inversiones españolas tanto en términos de flujos como de stock y número de
empresas participadas (Arahuetes, 2011).
El segundo destino de las inversiones de las compañías españolas fue América
Latina, de forma que, en esta etapa de los años 2000, las inversiones españolas
permanecieron situadas, en muchos países de la región, las segundas detrás de
2 Según denominación de The Economist en un artículo publicado el 16 de febrero de 2006.

60.000
Brutas Netas
55.000
50.000
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
sca
ión
b.
ica
ras
ua
ión
al
ón
s
nc
vio
cio
erí
rci
ac
om
ori
ag
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ím
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tu
pe
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tab
me
tel
rvi
er
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n
t. C
fac
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tru
nfe
s,
ss
u
d.,
se
le
Co
ga
Ho
om
s,
erm
nu
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na
tro
07
ida
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pe
l, c
d,
10
Co
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11
ga
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Pa
Int
eb
tr.
da
Ot
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ri.,
09
Pe
ob
., b
ras
ici
06
13
Te
15
po
Ag
Inm
ct r
m
03
Ot
05
ns
Ali
01
Ele
08
Tra
14
04
02
12

Figura 25.4. Flujos brutos y netos de inversiones españolas en la Unión Europea-15
por sectores de destino, 2001-2008 (millones de euros).
Estados Unidos. En esta zona las inversiones españolas se orientaron hacia tres gru-
pos de países: el primero estaba formado por México (40 %), Brasil (22 %), Argentina
(13 %) y Chile (11 %); el segundo estaba compuesto por Uruguay (3 %), Perú (2,5
%), República Dominicana (1,8 %), Venezuela (1,8 %), Ecuador (1,5 %) y Colombia
(0,7 %), y el tercero por Panamá, Costa Rica, Guatemala y El Salvador (y, en menor
medida, Cuba, Bolivia, Honduras y Paraguay).
La distribución sectorial de las inversiones directas netas españolas en Latinoa-
mérica muestra que, en este periodo, se dirigieron, principalmente, hacia otras ma-
nufacturas, intermediación financiera, telecomunicaciones, electricidad, agua y gas.
En segundo término, y con un mayor grado de diversificación, lo hicieron hacia la
industria química, las actividades comerciales, la alimentación, las bebidas y el taba-
co, el petróleo y sus derivados, la construcción, las actividades inmobiliarias y otros
servicios a empresas, la hostelería, la industria del papel y las artes gráficas y la
pesca (véase la Figura 25.5).
En Estados Unidos, la presencia de inversiones españolas en el ciclo de los años
noventa fue muy reducida (véase Figura 25.2). Sin embargo, en la etapa 2001-2008
el país se convirtió en un mercado con creciente capacidad de atracción de inver-
18.000
16.000
Brutas Netas
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
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Tra
14
04
02
12

Figura 25.5. Flujos brutos y netos de inversiones directas españolas en América Latina
por sectores de destino, 2001-2008 (millones de euros).
siones españolas (dos tercios de la que se concentró en América Latina). El perfil

sectorial de las inversiones en Estados Unidos refleja la existencia de una alta con-
centración en intermediación financiera y energía eléctrica y, en segundo término, de
otras manufacturas, infraestructuras, alimentación, petróleo y derivados y telecomu-
nicaciones (véase la Figura 25.6). Estados Unidos se situó en este nuevo ciclo como
el tercer destino de las inversiones de las empresas españolas en términos de flujos,
stock y número de empresas participadas.
En la etapa de los años 2000, las inversiones de las empresas españolas en
actividades del ciclo integral del agua (de nuevo sin considerar las de irrigación y
desalinización) ascendieron a 1.096,9 millones de euros en «captación, depuración
y distribución de agua» y a 42,6 millones de euros en «recogida y tratamiento de
aguas residuales» (véase la Figura 25.3). En esta ocasión la inversión conjunta en
ambos sectores representó 0,5 % del total de las destinadas a servicios, puesto que
tuvo lugar una intensa expansión de las actividades de estos últimos por parte de
las empresas españolas en sus inversiones internacionales en la Unión Europea-28,
América Latina y Estados Unidos. De nuevo, también en este intervalo temporal las
inversiones brutas en actividades del ciclo del agua fueron muy similares a las netas.
Durante la década de los 2000, las inversiones de las empresas españolas en
las actividades del ciclo integral del agua se concentraron en un 96 % en «captación,
25.000
Brutas Netas
22.500
20.000
17.500
15.000
12.500
10.000
7.500
5.000
2.500
0
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Ele
08
Tra
14
04
02
12

Figura 25.6. Flujos brutos y netos de inversiones españolas en Estados Unidos por sectores
de destino, 2001-2008 (millones de euros).
depuración y distribución de agua» y en el 4 % restante en «recogida y tratamiento de

aguas residuales». En el primero de los sectores el 47 % de las inversiones se diri-
gieron hacia los países de la Unión Europea-28, el 42 % hacia los países de América
Latina, el 3 % a países de Oriente Medio y el 8 % restante hacia Australia, Estados
Unidos, Canadá y otros países. En el segundo, el 76 % de las inversiones se encau-
zaron hacia América Latina, el 6 % hacia la Unión Europea-28 y el resto hacia otros
países (véase la Figura 25.3).
En la etapa 2009-2016, iniciada tras la crisis financiera internacional de 2007-2008,
los principales países de la Unión Europea-15 atrajeron el mayor flujo de inversiones
brutas españolas (el 40 %), seguidos de América Latina y Estados Unidos y Canadá.
Sin embargo, el proceso más importante de desinversiones se produjo, precisamente,
en los países de la Unión Europea-15, por lo que las inversiones netas representaron el
9 % de las inversiones españolas totales. Latinoamérica se situó en segundo lugar, ab-
sorbiendo el 29 % de las inversiones, brutas, pero ocupó la primera posición en inversio-
nes netas con una participación del 39 %. Una situación similar se produjo en Estados
Unidos y Canadá puesto que registraron menores flujos brutos y desinversiones, aun-
que las inversiones netas representaron el 36 % de las totales (véase la Figura 25.2).
En el periodo 2009-2016, las inversiones brutas de las empresas españolas
en actividades del ciclo integral del agua (irrigación y desalinización excluidas) fue-
ron apenas 49 millones de euros (una cantidad muy inferior a los 964 millones
de euros de la etapa de los años noventa o a la de los 2000 –que ascendió a
1.096,9 millones de euros en «captación, depuración y distribución de agua»–).
En «recogida y tratamiento de aguas residuales» las inversiones brutas alcanzaron
los 5 millones de euros, frente a los 160 millones y a los 42 millones de euros en
la primera y segunda etapas respectivamente. Sin embargo, al contrario que en
años anteriores, las inversiones netas fueron negativas en todas las áreas (reflejo
del intenso proceso de desinversión). En «captación, depuración y distribución de
agua» se desinvirtieron 478,8 millones de euros (el 54,6 % de la misma se produjo
en la Unión Europea-28, el 32 % en América Latina y el 13,4 % en el resto de los
países). En «recogida y tratamiento de aguas residuales» la desinversión ascendió
a 15,7 millones de euros (de los cuales el 86 % correspondieron a los países de
América Latina).
1.000.000
93-00 01-08 09-16
900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
sector 36 sector 37
–100.000
–200.000
–300.000
–400.000
–500.000
Notas: a) sector 36 incluye captación, depuración y distribución de agua; b) sector 37 comprende recogida
y tratamiento de aguas residuales.
Figura 25.7. Orientación internacional de las inversiones directas netas españolas en las
principales actividades del ciclo integral del agua en los periodos 1993-2000, 2001-2008
y 2009-2016 (miles de euros).
El nuevo rasgo característico que comenzó a configurarse en los años 2000 y

se intensifica en la etapa 2009-2016 es la creciente presencia de las empresas
españolas del agua en las adjudicaciones de los concursos internacionales (hasta el
punto de haber participado las mismas en tres de cada cuatro licitaciones en todas
las actividades del ciclo internacional del agua), así como en proyectos de eficiencia
en el uso del recurso y técnicas de irrigación y de desalinización.
Un breve recorrido por las adjudicaciones en las distintas fases del ciclo a empre-
sas españolas en la última etapa muestra su orientación geográfica y su capacidad
competitiva:
Unión Europea
Captación, depuración y distribución de agua
Acciona Agua está presente en Italia en tres implantaciones en Cerdeña y Siniscola;
FCC-Aqualia en Portugal en Cartaxo, Fundão, Elvas, Leziria del Tajo, Covilha y Se-
tuval; Ferrovial-Servicios en el Reino Unido a través de la empresa comprada Amey
en Midlands & Mid-Wales, Pembrokeshire, Ceredigion, Herefordshire y Glamorgan;
OHL ZS en la República Eslovaca en Orava, y FCC-Aqualia en Serbia en Vrsac (véase
la Tabla 25.1).
Recogida y tratamiento de aguas residuales

ACS lleva a cabo proyectos a través de Drace en Dublín; Acciona Agua en Portugal
(en Algarve y Portimão); Ferrovial a través de Amey en el Reino Unido (en Yorkshire,
Midlands e implantaciones en Escocia); OHL ZS en la República Eslovaca (Kranj), y
FCC-Aqualia en Serbia (Berane).
Regadíos
España es líder mundial en ahorro de agua para uso agrario y también está recono-
cida internacionalmente como un referente en el ámbito del regadío modernizado. En
este sentido, ha seguido de manera continuada una política de reducción del consu-
mo nacional de agua de riego, logrando en diversos años disminuciones superiores al
20 %, (lo que equivale a 1.200 hm3, volumen con el que se podría llenar 1.200 veces
uno de los estadios con mayor capacidad del mundo –el Santiago Bernabéu–). Por
ello, España es, sin duda, el primer país europeo y el segundo a nivel mundial, solo
por detrás de Israel, en el ahorro de recursos hídricos para uso agrario. La empresa
europea con mayor experiencia en modernización de regadíos es la española Tragsa,
que ha aprovechado sus ventajas competitivas en el ciclo integral del agua para
ampliar su especialización internacional en el diseño y ejecución de proyectos para
el abastecimiento de agua y la dotación de sistemas de saneamiento en entornos
rurales de más difícil accesibilidad.
Un consorcio liderado por TRAGSA e integrado también por dos empresas españolas
(Ambisat Ingeniería Ambiental e Initec infraestructuras –del grupo Técnicas Reunidas–)
y la empresa turca Su-Yapi, se adjudicaron en 2014 la mayor licitación de Europaid
en planificación hidrológica, con el objetivo de convertir los planes de gestión de las
cuencas hidrológicas de Turquía (aplicado a las cuencas de Büyük Menderes, Konya,
Meriç-Ergene y Susurluk) para adaptarlos al modelo de planificación hidrológica que
desarrolla la Directiva marco del agua (2000/60/CE) de la Unión Europea.
TYPSA (empresa española que es un referente mundial en consultoría de la inge-
niería del agua) tiene en la Unión Europea proyectos en Portugal para la red de riego
Lereiro-Alvito, y en Alfundão.
ACS también está especializada en irrigación y, como se recoge más abajo (véan-
se las tablas), cuenta con proyectos en Australia y en Colombia (tratamiento de
aguas y su reutilización para riego agrícola y forestal).
El grupo AZUD se encuentra entre los líderes mundiales en filtración y riego lo-
calizado y a través de sus 20 empresas está desarrollando proyectos en 70 países
de los cinco continentes (en particular, en Italia, Francia, Rumanía, Israel, Rusia,
Ucrania, China y México).
AQUALOGY también es una empresa líder a escala mundial en soluciones de eficien-
cia en la gestión y uso del agua. Cuenta con cerca de 2.000 instalaciones en todo el
mundo. Entre otros muchos proyectos ha diseñado varios de modernización de zonas
regables en Egipto y Marruecos (Larache y El Haouz). En 2015 obtuvo la Mención de Ho-
nor en la categoría de Mejor Compañía del Agua por la revista Global Water Intelligence.
Desalinización
España es un país pionero en desarrollo e implantación de proyectos desde 1964 con
la planta en Lanzarote. Desde entonces, y gracias a la técnica de ósmosis inversa, se
pusieron en marcha la planta desaladora en 1970 en Las Palmas de Gran Canaria y
en 1993 la del Cabo de Gata (Almería). En la actualidad existen más de 900 desalini-
zadoras en España desarrollando una capacidad superior a los 3 millones de m3/día
(de los cuales el 47 % proviene del agua marina y el 53 % de agua salobre). España
es el quinto país del mundo en número de plantas y uno de los más competitivos en
el desarrollo e implantación de proyectos de esta naturaleza.
ACCIONA AGUA es líder mundial en desalinización por ósmosis inversa, y cuenta
con plantas en Bekton (Londres) con una capacidad de 150.000 m3/día, tres en Italia
(Islas de Pantelleria, Linosa y Lampedusa) y, como se señala más adelante (véanse
las tablas), también en América Latina, Oriente Medio y Australia.
TEDAGUA y Sadyt (de los grupo ACS y SACYR respectivamente), además de haber
alcanzado una proyección internacional en actividades del ciclo integral del agua, han
desarrollado destacados proyectos en desalinización, principalmente en países de
Oriente Medio (Sadyt también lo ha hecho en Australia).
CADAGUA, del grupo Ferrovial, tiene gran prestigio internacional en desalinización

de agua de mar por ósmosis inversa y en 2015 tenía una capacidad de instalada
de 1.200.000 m3/día. En la Unión Europea desarrolla proyectos Kumkoy-Morphou y
Dhekelia en Chipre pero, al igual que Tedagua y Sadyt, cuenta con una importante
presencia en países de Oriente Medio y de América Latina.
BEFESA AGUA, del grupo Befesa, construyó su primera planta en los años ochen-
ta en Libia y desde entonces ha continuado con esa actividad principalmente en
Argelia y países de Oriente Medio.
INIMA, del grupo OHL, es la empresa con más historia de desalinización por ós-
mosis inversa en España y está especializada en plantas con capacidad de produc-
ción igual o superior a 200.000 m3/día y en todas las fases del proyecto (desde el
diseño hasta la gestión operativa y el mantenimiento). En la Unión Europea dispone
de plantas en Portugal, y como se señala en las tablas, está presente también en
Estados Unidos, Oriente Medio y varios países de Latinoamérica.
ECOAGUA es una de las principales empresas españolas de ingeniería y consul-
toría especializada en desalinización y reutilización de aguas en todas sus etapas.
AQUALIA, empresa del grupo FCC, también tiene presencia en el ámbito de
la desalinización. Sus principales proyectos los desarrolla en países de Oriente
Medio.
Tabla 25.1. Expansión de las empresas españolas en actividades del ciclo integral del agua
en países de la Unión Europea, 2009-2016.
Captación,
Recogida y
depuración
País tratamiento de aguas Regadíos Desaladoras
y distribución
residuales
de agua
Irlanda ACS-Drace (Dublín)
Acciona Agua
(Cerdeña)
Acciona Agua
(Islas de Pantelleria,
Linosa y
Lampedusa)
Italia
Acciona Agua
(Siniscola)
Acciona Agua
(Cerdeña)
Acciona Agua
(Cerdeña)
(Continúa)
Captación,
Recogida y
depuración
y distribución
residuales
de agua
Acciona Agua (Algarve)
Acciona Agua
(Portimão)
FCC-RFC
(Beja)
FCC-Aqualia
(Cartaxo)
FCC-Aqualia
Portugal
(Fundão)
FCC-Aqualia (Evas)
FCC-Aqualia
(Leziria del Tajo)
Sacyr-Somague
(Covilha)
Sacyr-Somague
(Setúbal)
Ferrovial-Amey
(Yorkshire)
Ferrovial-Amey (Gales y
Midlands)
Ferrovial Servicios/
Amey (Midlands y
Mid-Wales)
Amey
Reino Ferrbvial Servicios/
Unido Amey
Amey
Ferrovial Servicios
(Pembrokeshire,
Ceredigion,
Herefordshire y
Glamorgan)
Amey (Escocia)
(Continúa)
Captación,
Recogida y
depuración
y distribución
residuales
de agua
Andorra Acciona-Acciona Agua
Chipre Morphou
OHL ZS(Orava)
Rep.
Eslovaca
OHL ZS(Kranj)
FCC-Aqualia (Vrsac)
Serbia
FCC-Aqualia (Berane)
Fuente: elaboración propia según datos de las páginas web de las propias compañías.
América Latina
El grupo ACS está en en Argentina (Buenos Aires, Posada y Gauda), en México (Chia-
pas), y en Perú (Lima); SACYR-Somague en Brasil (en Votorantim, Jaú y Araçatuba,
ambas en el Estado de São Paulo) y en Perú (en el Cerro de Pasco); FCC-Aqualia en
Chile, Colombia y ampliamente en México; ACCIONA Agua en Colombia (Bucaramanga
y Guajira), en Ecuador (Esmeraldas), en Perú (Lima), y en México (en Jalapa, Chichi-
galpa y Malpaisillo), y Ferrovial en Colombia (en Pacurita y Quibdó).

Acciona Agua tiene presencia en Brasil (en Divinopólis, Estado de Minas Gerais y en
São Gonçalo), en Colombia (Medellín), en Costa Rica, en Ecuador (Ibarra), en México
(Atotonilco, Texcoco-Atenco y Guadalajara), en Perú (Arequipa y Chira) y en Trinidad
y Tobago (San Fernando), y ACS en Brasil (Goiania), en Colomia (Puerto Gaitán) y en
Perú (en La Taboada, Lima).
Desalinización
Acciona Agua dispone de plantas en Chile (en Antofagasta, en el distrito minero de
Altamira en el desierto de Atacama y en Copiapó) y en Venezuela (en Paranaguá);
OHL-Inima en los Cabos en México y en Chile (en Antofagasta); Sadyr en Chile (también
en Copiapó), y Ferrovial-Cadagua en Chile (en Copiapó).
en países de América Latina, 2009-2016.
Recogida
Captación, depuración
País y tratamiento de Regadíos Desaladoras
y distribución de agua
aguas residuales
Grupo ACS
(Buenos Aires)
Argentina
Grupo ACS (Posada,
Gaupa)
Acciona Agua
(Divinopolis- Minas
Gerais)
Acciona Agua
(São Gonçalo)
Brasil Sacyr-Semague
Ambiente (Votorantim)
Sacyr-Somague
Ambiente
(Jáu-São Paulo)
ACS(Goiania)
Agencia ECISA Chile
(Padre Hurtado)
Acciona Agua
(Antofagasta)
Acciona Agua (Distrito
Minero de Altamira-
Chile desierto de Atacama)
FCC-Aqualia
FCC-Aqualia
Sacyr-Valoriza Agua
(Copiapó)
Ferrovial-Cadagua
(Copiapó)
Acciona Agua
(Bucaramanga)
Acciona Agua (Guajira)
Acciona Agua
Colombia (Medellín)
FCC-Aqualia
Ferrovial Agromán
(Pacurita y Quibdó)
ACS-Cobra / TEDAGUA
(Continúa)
Recogida
aguas residuales
Costa Rica Acciona (Costa Rica)
Acciona (Esmeraldas)
Ecuador Acciona Agua
(Ibarra)
Acciona Agua
(Atotonilco)
Acciona Agua
(Texcoco-Atenco)
Acciona
(Guadalajara)
México FCC
FCC-Aqualia (Tabasco)
FCC-Aqualia (desde río
Sta. María hasta Luis
de Potosí y Guanajusto)
FCC-Aqualia
Grupo ACS (Chiapas)
Acciona Agua
Nicaragua (Jalapa, Chichigalpa y
Malpaisillo)
Acciona Agua (Lima)
Acciona Agua
(Arequipa)
Acciona Agua (Chira)
Comsa Emte
Perú ACS-Cobra
ACS-Cobra
(La Taboada-Lima)
ACS-Cobra / TEDAGUA
(Lima)
Grupo Sacyr (Cerro de
Pasco)
Trinidad Acciona Agua (San
y Tobago Fernando)
Venezuela Acciona Agua (Puraguaná)
Países del norte de África y Oriente Medio

FCC-Aqualia desarrolla proyectos en Arabia Saudí (en La Meca y Riad) y en Egipto
(El Cairo); Isolux Corsan en Argelia (Mahouare); Acciona Agua, también en Arabia
Saudí, en Egipto (El Cairo) y en Marruecos (en Setat, Nador, Meknes e Ifrane); ACS
en Quatar.

Acciona Agua tiene plantas en Arabia Saudí (en La Meca), en Egipto (varias implan-
taciones en El Cairo y también en Abnoub-El Fath, Sodfa el Ghanayem, El Ayat y Abu
Simbel); ACS también en Arabia Saudí; Ecisa en Argelia (en Orán); FCC-Aqualia en
Emiratos Árabes Unidos (El Ain), y Ferrovial-Cadagua en Omán (Darsait).
Desalinización
Acciona Agua está presente en Arabia Saudí (en Al Jabail), en Emiratos Árabes Unidos
y en Argelia (Fouka); Ferrovial en Arabia Saudí (en Medina Yanbu), en Emiratos Árabes
Unidos (Ajman) y en Omán (Mascata); FCC-Aqualia en Argelia (en Cap Djinet y Mos-
taganem) y en Túnez (Djerba); ACS-Tedagua en Argelia (Tlemcen-Hounaime, Skikda)
y en Emiratos Árabes Unidos (Ras Al Kaimah), y Sacyr en Argelia (en Beni Saf) y en
Israel (Ashdod).
en países del norte de África y Oriente Medio, 2009-2016.
Recogida
aguas residuales
Acciona Agua
(Al Jubail)
Acciona Agua
(La Meca)
Ferrovial Agroman
Arabia (Medina Yanbu)
Saudita
ACS-Intecsa Industrial
(Jubail)
FCC-Aqualia (La Meca)
FCC-Aqualia (Riad)
Acciona Agua
(Continúa)
Recogida
aguas residuales
FCC-Aqualia
(Cap Djinet)
FCC (Mostaganem)
ISOLUX-CORSAN
(Mahouane)
ECISA (Orán)
ACS-Cobra / TEDAGUA
Argelia (Ben Saf)
ACS-Dragados (Skikda)
ACS-Dragados
(Tlemcen-Honaine)
Sacyr-Sadyt (Beni Saf)
Sacyr-Sadyt
(Tlemcen-Honaine)
Acciona (Fouka)
Acciona (Isla de Sal,
Cabo Verde
Isla de São Vicente)
Acciona Agua
(New Cairo)
Acciona Agua
(El Cairo)
Acciona Agua
(El Cairo)
Egipto
Acciona Agua
(Abnoub-El Fath,
Sodfa-El Ghanayem,
El Ayat, Abu Simbel)
FCC-Aqualia (El Cairo)
FCC-Aqualia (El Cairo)
Acciona Agua
Ferrovial-Cadagua
Emiratos (Ajman)
Árabes ACS-Cobra / TEDAGUA
(Ras Al Kaimah)
FCC-Aqualia (Al Ain)
(Continúa)
Recogida
aguas residuales
Sacyr-Valoriza Agua
Israel
(Ashdod)
Acciona Agua
Qatar
ACS-Hochtief / HLG
Acciona Agua / Adasa

Marruecos (Setat, Nador, Meknes
e Ifrane)
Ferrovial-Cadagua
(Mascate)
Omán
Ferrovial Agaroman
(Darsait)
Túnez FCC-Aqualia (Djerba)
Otros países
ACS ha implantado plantas en Australia (en Melbourne) y en Bangladesh (Mirpur); Ac-
ciona Agua en Australia (en Perth), en Canadá (New Brunswick), en Manila y en Gabón
(Ntoum); Sacyr en Australia; Ferrovial en Etiopía (en Bolosso Sore y Soddo Zuria) y en
la India (Hogenakkai) y FCC-Aqualia en Kosovo (en Prizren).

ACS ha llevado a cabo proyectos en Australia (en Werribee-Victoria) y en Estados Uni-
dos (en Pulice, California); Acciona Agua en Canadá (en New Brunswick) y en Turquía
(Kutahya-Aksheir); FCC-Aqualia en China (en Benghu-Anhui), y Ferrovial-Cadagua en
Estados Unidos (en Texas).
Desalinización
ACS ha desarrollado su actividad, a través de su filial Hochtief, en Australia (en el
Estado de Victoria); OHL en Estados Unidos (en Massachusetts en Río Taunton y
en Nueva York); Acciona Agua en Australia (Adelaida) y en Estados Unidos (Carlsbad-
California) y Sacyr en Australia (en Perth).
en otros países, 2009-2016.
Captación, Recogida
depuración y tratamiento
País Regadíos Desaladoras
y distribución de aguas
de agua residuales
ACS-CIMIC
(Melbourne)
Acciona Agua
(Perth)
Sacyr-Valoriza Agua
Grupo ACS
(Werribee-Victoria)
Australia ACS-Hochtief
(Estado de Victoria)
Acciona Agua
(Adelaida)
ACS-Hochtief / CIMIC
(Kununurra)
Sacyr-Valoriza Agua
(Perth)
ACS-
Bangladesh Cobra / TEDAGUA
(Mirpur)
Acciona
(New Brunswick)
Canadá
Acciona Agua
(New Brunswick)
FCC-Aqualia
China
(Bengbu-Anhui)
Ferrovial Agroman
Etiopía (Bolosso Sore
y Soddo Zuria)
OHL-Judlau
Cbntracting
(Nueva York)
ACS-Pulice
(California)
EE. UU.
Ferrovial-Cadagua
(Texas)
Acciona Agua
(Carlsbad-California)
Acciona Agua
(Continúa)
Captación, Recogida
depuración y tratamiento
País Regadíos Desaladoras
y distribución de aguas
de agua residuales
Acciona Agua
Filipinas
(Manila)
Acciona Agua
Gabón
(Ntoum)
FCC-Aqualia
Kosovo
(Prizren)
Ferrovial-Cadagua
India
(Hogenakkai)
Acciona Agua
Turquía
(Kutahya-Aksheir)
3. Consideraciones finales y perspectivas

La espectacular expansión de las empresas españolas en los años noventa en Amé-
rica Latina fue un gran salto adelante. La dimensión del proceso situó en un segundo
plano las inversiones de menor dimensión que de forma simultánea se llevaban a
cabo en los países de la Unión Europea-15 y, en menor medida, en Estados Unidos
y los países del norte de África. El fenómeno se prorrogó en la década del 2000 a
mayor escala y con un cambio significativo en la orientación geográfica. Los países
de la Unión Europea-15 fueron los principales destinatarios de las inversiones espa-
ñolas, seguidos de los de Latinoamérica, Estados Unidos y Canadá, los países de la
Unión Europea-13 y algunos países de la cuenca Asia-Pacífico y del norte de África.
En esa primera etapa las empresas españolas se concentraron en un 83 % en
«captación, depuración y distribución de agua» y en el 17 % restante en «recogida
y tratamiento de aguas residuales». Con respecto al primer sector, el 61 % de las
inversiones directas se orientaron hacia América Latina y el 39 % restante hacia los
países de la Unión Europea-28. En cuanto al segundo sector se refiere, el 77 % de las
inversiones se centraron en Latinoamérica y el 9 % en la Unión Europea-28.
Destacados medios internacionales de comunicación se sorprendían de la expan-
sión de los «nuevos conquistadores empresariales» tanto en América Latina como en
los países de la Unión Europea. En este fenómeno participaron un amplio número
de grandes empresas españolas en los sectores de telecomunicaciones, bancos,
compañías de seguros y fondos de pensiones, petróleo y derivados, electricidad,
gas y agua, infraestructuras, hostelería, sectores manufactureros y otros servicios.
Cuando eclosionó la crisis financiera internacional en 2007/2008, España era el se-
gundo país inversor en Latinoamérica (después de Estados Unidos) y era también un
inversor relevante en un amplio grupo de los principales países de la Unión Europea.
Durante este periodo de los años 2000, las inversiones de las empresas españo-
las en actividades del ciclo integral del agua superaron las cifras del anterior en am-
bos sectores de servicios del agua. Al igual que en la etapa precedente, se concen-
traron en un 96 % en «captación, depuración y distribución de agua» y el 4 % restante
en «recogida y tratamiento de aguas residuales». En el primero de los sectores, el
47 % de las inversiones se orientaron hacia los países de la Unión Europea-28, el 42
% hacia los países de América Latina, el 3 % a países de Oriente Medio y el 8 % res-
tante hacia Australia, Estados Unidos y Canadá y otros países. En el segundo de los
sectores, el 76 % de las inversiones se dirigieron a Latinoamérica, el 6 % a la Unión
Europea-28 y el resto hacia otros países. También en este periodo las inversiones
brutas en actividades del ciclo del agua fueron muy similares a las netas.
La orientación geográfica de las inversiones en actividades del ciclo integral del

agua que se registró en los años 2000 se confirma también en la etapa 2009-2016,
solo que con una mayor presencia a través de licitaciones internacionales en lugar
de mediante inversiones directas. La competitividad de las empresas españolas en
las actividades del ciclo integral del agua, de eficiencia en el uso del recurso y en
desalinización es tan destacada que se participa en tres de cada cuatro proyectos.
De esta forma su presencia es muy destacada en un amplio grupo de países de la
Unión Europea-28, América Latina, norte de África y Oriente Medio y Australia, Esta-
dos Unidos y otros países.
En resumen, a lo largo de estas dos últimas décadas, España ha demostrado

que es un país pionero en técnicas de desalinización al convertirse en uno de los
más importantes constructores de obras y de gestión de plantas a escala mundial.
De igual manera, ha conseguido situarse como el primer país europeo y el segundo
en el mundo, solo por detrás de Israel, en el ahorro de recursos hídricos para el uso
agrícola. Y, sin duda, se ha mantenido como uno de los líderes mundiales indiscu-
tibles en todas las fases de gestión del ciclo integral del agua (entendiendo por tal
la captación, el abastecimiento, la potabilización, la distribución, el alcantarillado,
la depuración y la reutilización del agua), bien a través de inversiones directas, bien
mediante concesiones por licitación.
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neve, United Nations, 2016.
EPÍLOGO
Por suerte, un epílogo no es un epitafio. En el caso de este libro, mucho menos. El

libro termina aquí, pero no muere aquí. Comienza, de hecho, su andadura del mejor
modo posible: acompañado por sus lectores. Como es bien sabido, un texto siempre
lo completa quien lo lee, de modo que ahora llegarán las interpretaciones de quienes
hayan llegado hasta esta página tras una lectura completa o parcial, pues el libro
admite ambas, como ejercicio coral.
En todo caso, quien haya llegado hasta aquí tras recorrer todas sus páginas,
habrá podido intuir que esto del agua va en serio. Si es alguien que se dedica pro-
fesionalmente a la gestión de recursos hídricos o de los servicios del ciclo urbano
del agua, quizás haya encontrado visiones que le permitan revisar alguna idea pre-
concebida, quién sabe si de forma matizada o como una revelación. Si era alguien
interesado en la gestión del agua pero no familiarizado con la misma, ahora sabrá
que el agua es un recurso que pertenece al dominio público y que eso no está en
juego. Sabrá, también, que los servicios de agua pueden ser prestados por servicios
municipales, empresas públicas, mixtas o privadas y que en unos y otros casos exis-
ten buenas y malas prácticas. Quizás haya entendido que la cooperación y la acción
concertada son esenciales para su gestión sostenible.
En lo que se refiere al recurso, es posible que alguno de los capítulos que con-
tiene este libro le haya inducido a pensar que el desafío de garantizar la seguridad
hídrica a medio y largo plazo en un contexto de adaptación al cambio climático no es
una opción, una alternativa, sino una necesidad lógica, un reto ineludible.
En la medida en que hay muchos economistas entre los autores y las autoras de
este libro, esperamos que haya podido detectar hasta qué punto el análisis econó-
mico nos ayuda a entender las causas de buena parte de los desafíos actuales en
relación con el agua y también las consecuencias de nuestras decisiones individuales
y colectivas. De ese modo, quizás haya vislumbrado que la sobreexplotación de nues-
tros recursos, la contaminación difusa procedente de ciertas prácticas agrícolas, las
alteraciones hidromorfológicas (como las que resultan de canalizar nuestros ríos, dis-
minuyendo hasta el paroxismo su complejidad y aumentando nuestra vulnerabilidad
ante crecidas) y muchas otras presiones sobre el agua, son en muchas ocasiones
el resultado de incentivos que nos conducen a tomar decisiones erróneas. A veces,
de hecho, decisiones perfectamente racionales desde un punto de vista individual
pueden conducir a efectos ampliamente insostenibles.
En lo que se refiere al ciclo urbano del agua, confiamos sinceramente en que haya
quedado claro que la ciudad no es una escala adecuada para analizar los desafíos
y, mucho menos, para enfrentarlos. Ni siquiera el área metropolitana de las grandes

ciudades serviría a estos efectos. En muchos casos habrá que conectar la ciudad
al territorio, analizar la cuenca hidrográfica, las vinculaciones entre los ecosistemas
acuáticos y los terrestres. En otros (esencialmente vinculadas al cambio climático),
habrá que aceptar que aunque el agua es un bien que se sirve localmente, muchas
de las variables que determinan la calidad del servicio o su estabilidad o su sosteni-
bilidad son globales.
Esperamos haber sido capaces de transmitir que el sector del agua comienza a
adentrarse, con retraso, en el mundo de la transformación digital. Eso ha de ser com-
patible, sin embargo, con el reconocimiento de que los desafíos no son ya tecnológi-
cos en su mayor parte. Cualquier crisis de agua es una crisis de gobernanza y es ahí
donde reside el verdadero desafío. Es posible tener sólidas instituciones, gestores
a escala de cuenca con una larga tradición en la planificación hidrológica, liderazgo
tecnológico en la producción de recursos no convencionales (reutilización de aguas
regeneradas y desalación), operadores altamente tecnificados capaces de ofrecer
buenos niveles de servicio… Es posible tener todo eso y fracasar. Si la regulación no
es tan sólida como para alinear intereses individuales y colectivos, si la cooperación
entre actores está limitada por planteamientos ideológicos, si la coordinación de
políticas sectoriales no es un hecho, si los incentivos están mal definidos, si no se
contemplan los costes de transacción de las reformas, si se gestionan crisis en lugar
de riesgos, si los precios miran hacia atrás (para la recuperación de costes financie-
ros) en lugar de hacia delante (para incentivar el uso eficiente de agua y garantizar
la seguridad hídrica), si no se evalúa de modo adecuado la incertidumbre (esencial
al cambio climático), si no se toma al ciudadano en serio para ofrecerle información
veraz y relevante, si se debilita la integridad de los diferentes actores, si se infravalo-
ran los costes de la transición de un modelo a otro, si se yerra en la secuencia de las
reformas, si vence el sectarismo, si se omiten parte de las soluciones o los costes
de algunas de las mismas… se habrá fracasado.
Y lo cierto es que nos gusta analizar el agua no tanto como un factor limitante,
que lo es, para nuestro desarrollo económico y social, sino como una gran oportuni-
dad para fortalecer la cohesión social; para reforzar el desarrollo metropolitano (como
ha ocurrido en las dos grandes áreas metropolitanas de España con modelos de
gestión bien diferentes); para concretar acciones de investigación, desarrollo tecno-
lógico e innovación; para conservar la diversidad biológica; para avanzar en economía
circular (transformando un problema –el volumen de aguas residuales– en un insumo
productivo y una fuente no convencional de agua); para transformar de verdad el mo-
delo productivo; para (re)conectar las ciudades al territorio; para abordar el imperativo
de la adaptación al cambio climático…
Cabe la posibilidad (por improbable que sea) de que haya llegado hasta esta pá-
gina sin tener demasiado interés en la economía del agua. Sin embargo, puede que
llegase a este libro como resultado de su interés en el desempeño macroeconómico,
Epílogo 401
en la igualdad social, en los mecanismos de cooperación, en la prestación de servi-

cios públicos, en la financiación de los mismos, en la sequía, en recurrentes inunda-
ciones, en la seguridad alimentaria, en las necesidades energéticas de los servicios
de agua, en la internacionalización de las empresas, en los conceptos de análisis
económico, en la experiencia internacional, etc. Cualquiera de esas justificaciones
narrativas permitiría entender por qué llegó a este libro.
Si llegó por su interés en el ciclo urbano del agua en España, ahora conocerá más
sobre la realidad europea en su conjunto y, si nos lee desde América Latina, habrá
podido ver que el libro también iba dirigido a aquellos países de modo explícito. Su
experiencia en la gestión de los servicios de agua y saneamiento ocupa un papel cen-
tral desde las primeras páginas. No es este un libro eurocéntrico que desprecie las
lecciones que llegan desde el otro lado del Atlántico; bien al contrario, entendemos
que el intercambio de experiencias (que ya se da a través de algunos de los expertos
que escribieron este libro o de las empresas de servicios de agua o de los organis-
mos multilaterales de desarrollo) es mutuamente enriquecedor.
José Carlos Díez, Director del Foro de la Economía del Agua

Gonzalo Delacámara, Director Académico del Foro
de la Economía del Agua
Francisco Lombardo, Secretario del Comité académico
ACTAS DE LOS FOROS
DE LA ECONOMÍA DEL AGUA
Ponencias
Foro de la Economía del Agua (I)
Madrid, 8 de abril de 2016
Economic cycles and a reading of the crisis

Finn E. Kydland, 2004 Nobel Laureate in Economics
Professor Finn E. Kydland is linked to the Copenhagen Consensus Centre, a think tank
dedicated to researching and proposing solutions to the world’s greatest challenges
and advising policy-makers and philanthropists. Water supply and sanitation are
among the centre’s primary concerns.
A sustainable economic growth framework has highly important implications for
the water sector. This also entails reflecting on what factors are critical when growth
patterns experience periods of stagnation.
As par t of the effor t to ensure sustained economic growth, decisions made
within the private sector – whether technological or otherwise, but requiring
considerable capital investment and affording sustained growth to an economy –
need to have a stable legal framework. The investments involved are costly with
long-term returns.
From a theoretical perspective, political decisions need to be time consistent
and, as such, immune to shor t-term temptations to change the course of the
original project and strategy. This risk is present even in countries with firmly-
established political credentials, since the effects of long-term policies take years
to unfold.
Thinking in the long-term is what makes nations more prosperous, i.e., reaching
higher levels of income per capita as well as reducing unemployment and poverty.
The degree to which this may be achieved depends on staying the course towards
productivity growth and clearing the way for this growth to be smooth and stable.
Currently, however, the economic cycle in many parts of the world is experiencing
an unprecedented level of uncertainty compared to past decades. The chief reason is
the lack of clarity in economic policymaking. The political context is key to explaining
the considerable differences in behaviour between countries.
Certain policy elements are crucial: one is the independence of central banks so
that they can implement long-term decisions without being subjected to constant
short-term political pressure. An example of how government decisions regarding their
banking systems condition the economic growth of a country and its businesses is
Chile and Mexico. In 1982, against a similar background of very high interest rates
and very low international prices for their key resources (copper and crude oil), the
two countries chose different approaches to deal with the lack of liquidity of their
banks. In the case of Chile, the government decided to take over control and to
intervene in the banking system, closing down insolvent banks. Three or four years
later it re-privatised them and reopened the market. Mexico likewise nationalised the
Foro I 407
Los ciclos económicos y una lectura de la crisis

Finn E. Kydland, Premio Nobel de Economía 2004
El profesor Finn E. Kydland está vinculado al Copenhagen Consensus Center, think

tank dedicado a investigar y proponer respuestas globales a grandes desafíos de la
humanidad y a asesorar a decisores y filántropos. Entre los temas del centro, la pro-
visión de servicios de agua y saneamiento está siempre muy presente.
Las implicaciones para el sector del agua de contar con un marco de crecimiento
económico sostenible son altamente relevantes; eso implica al tiempo reflexionar
sobre qué factores son críticos cuando se producen situaciones de estancamiento
de las pautas de crecimiento.
Como parte de los esfuerzos para garantizar el crecimiento sostenido en la econo-
mía, las decisiones que se adoptan desde la economía privada, sean estas tecnoló-
gicas o de otra índole pero, en todo caso, demandando mucho capital y permitiendo
que una economía crezca de forma sostenida, necesitan contar con un marco legal
estable. En realidad, son inversiones costosas y con resultados a largo plazo.
Desde un plano teórico, las decisiones políticas deben ser consistentes en el
tiempo (consistencia temporal) y, por ello, ajenas a las tentaciones a corto plazo de
cambiar el rumbo del diseño original de proyectos o estrategias, riesgo que existe
incluso en países con gran credibilidad política, tentados a ello dado que los efectos
de las políticas de largo plazo tardan años en apreciarse.
Es pensando en el largo plazo cuando las naciones se vuelven más prósperas, es
decir, alcanzan mayores niveles de renta per cápita, reducen el desempleo y la pobre-
za. Esto se dará en la medida en que se persevere en el camino hacia el crecimiento
de la productividad, hacia el aumento de la capacidad para aprovechar que dicho
crecimiento tenga el menor número posible de trabas y sea estable.
Sin embargo, en la actualidad en gran parte del mundo el ciclo económico real se
caracteriza por una incertidumbre sin precedentes en las últimas décadas; la razón
principal es la falta de claridad en la formulación de políticas económicas. El contex-
to político es clave para explicar las grandes diferencias de comportamiento de los
distintos países.
Hay elementos de las políticas que son cruciales: uno de ellos es la independen-
cia de los bancos centrales de manera que puedan aplicar decisiones de largo plazo
sin estar sometidos a las presiones políticas constantes del corto plazo. Un ejemplo
de cómo las decisiones que toman los gobiernos en relación con sus sistemas ban-
carios condicionan el crecimiento económico del país y de sus empresas lo ilustran
los casos de Chile y México. En el año 1982, y ante situaciones similares de tipos de
interés muy elevados y precios internacionales muy bajos de sus recursos naturales
banking system, but was reluctant to re-privatise it until the 1990s. Both countries
took drastic, albeit different decisions in the short term, which had an important
impact on long-term growth, with Chile performing significantly better.
One particularly important aspect, besides monetary questions, is tax policy,
including decisions about spending, debt policy, the scope of trade restrictions
and the regulatory environment in general. To make well informed decisions for the
promotion of growth (in areas such as innovation, investment in new production
capacities, choosing new markets, etc.), it is critical to have a stable (predictable)
long-term regulatory environment.
An analysis of the economic development of the EU countries shows that Spain,
Italy and Portugal have experienced relatively sluggish growth in recent years. One of
the biggest problems is the staggering slump in productivity growth. A closer look at the
factors used to measure the performance of different economic sectors suggest that
rather than monitoring the growth of per capita income, emphasis should be placed
on underlying problems. More specifically, the causes behind the lack of productivity
need to be analysed and set right where possible.
Kydland’s real business cycle analysis shows that the stability and predictability
of economic policy is indispensable for wealth, thus calling for a long-term
approach.
Foro I 409
emblemáticos (cobre y petróleo), estos países tomaron decisiones distintas frente

a la falta de liquidez de sus bancos. En el caso de Chile el Gobierno decidió tomar el
control, eliminar los bancos no solventes, mantener los demás y tres o cuatro años
más tarde los reprivatizó nuevamente y volvió a abrir el mercado. México también
nacionalizó el sistema bancario pero fue reacio a privatizarlo hasta los años noventa.
Ambos países tomaron decisiones drásticas, pero diferentes en el corto plazo, que
fueron importantes para el crecimiento a largo plazo siendo marcadamente mejor el
de Chile.
Una dimensión especialmente importante, más allá de la monetaria, es la política
fiscal, incluyendo decisiones sobre el gasto, la política de deuda, el alcance de las
restricciones comerciales y el entorno regulatorio en general. Para tomar decisio-
nes importantes debidamente informadas y fundadas que promuevan el crecimiento
(como las referidas a la innovación, la inversión en nueva capacidad productiva, la
elección de nuevos mercados, etc.) es crítico disponer de un entorno normativo esta-
ble (predecible) para el largo plazo.
El análisis de la evolución económica de los países de la Unión Europea muestra
cómo España, Italia o Portugal han crecido recientemente de modo relativamente
menor. Uno de los grandes problemas es el impactante parón en el incremento de la
productividad. De acuerdo con mediciones y cálculos de los factores para conocer el
rendimiento de diferentes sectores económicos es posible concluir que no es necesa-
rio observar tanto la evolución de la renta per cápita sino más bien prestar atención
a problemas más profundos. En concreto, deben analizarse las causas de esa falta
de productividad y tratar de corregirlas.
El análisis del ciclo real de Kydland muestra que la estabilidad y la predictibilidad
de la política económica es una condición sine qua non para la prosperidad y la mi-
rada de largo plazo, consecuentemente, un imperativo.
El ciclo integral del agua. Del recurso a los servicios urbanos,

desafíos globales
José Luis Machinea, Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina
y El Caribe, CEPAL (2003-2008)
Hablar de agua significa hablar de desarrollo económico, por tanto, de crecimiento,

de equidad y de temas ambientales. El sector del agua es, además, distinto dado
el nivel de inversiones en infraestructuras que requiere, la competencia existente en
el mismo y también sus externalidades (mayores que en otros sectores).
La coyuntura actual de la economía mundial afecta al agua por tres razones

fundamentales: el lento crecimiento restringe las inversiones en sectores donde los
efectos no se ven en el corto plazo; el alto nivel de incertidumbre tanto macroeconó-
mica como política condiciona un sector que requiere de inversiones de largo tiempo
de maduración; y el incremento de la desigualdad que provoca que el responsable
político tienda a reducir las tarifas no solo del agua, sino de los servicios públicos
en general, tratando de combatir en el corto plazo estos problemas (de pobreza y
desigualdad) y condicionando también las inversiones posibles para el medio y largo
plazo.
Las políticas de austeridad y consolidación fiscal en un marco de control del
déficit público (y de incumplimiento de los objetivos de estabilidad) y con una deu-
da pública por encima del 100 % del PIB (más un notable endeudamiento privado),
dejará a las administraciones públicas sin recursos para invertir en el sector durante
años, quizás durante una década. Esto obliga a redefinir el papel del Estado en la
prestación de los servicios de agua y, con ello, a redibujar las relaciones entre públi-
cos y privados. La innovación y la incorporación de nuevas tecnologías, entre otras
cuestiones, solo son posibles en modelos con participación pública y privada. Las
miradas populistas, sesgadas ideológicamente, no ayudan. Los bandazos regulato-
rios y políticos tampoco.
Por tanto, las restricciones macroeconómicas unidas al hecho de que el sector del
agua requiere de un enfoque de largo plazo son variables centrales en las decisiones
sobre el recurso y sobre el ciclo urbano. En torno a esos dos ejes (financiación y
mirada de largo plazo) se centran los desafíos en el sector del agua.
En este contexto macro y teniendo en cuenta las restricciones fiscales del sector
público surge el problema de quién invierte, pareciendo que lo razonable sería que lo
hiciera, en alguna medida, el sector privado. Estamos ante un desafío a nivel mun-
dial, en economías avanzadas, en relación con la reposición de activos ya sea por
actualización o por ampliación de infraestructuras. Del mismo modo que EE. UU. tiene
desde hace décadas un problema mayor con su infraestructura desfasada, las redes
de agua en las principales ciudades del mundo o las plantas de tratamiento de aguas
residuales se están quedando obsoletas o desactualizadas.
En América Latina la primera preocupación sigue siendo hoy la cobertura (aun
habiéndose cubierto los Objetivos de Desarrollo del Milenio) pero se empieza a
hablar de calidad y preocupa cómo se financia el sector, vía impositiva, transfe-
rencias de organismos internacionales y/o tarifas. Estas últimas son complejas
de fijar en función de los objetivos que se priorice lograr (sociales, ambientales,
etc.) y plantean una reflexión sobre la tentación, por razones de equidad, de hacer
subsidios cruzados (no hay capacidad impositiva para hacerlos directos) cuando se
sabe que el uso de las tarifas para cubrir la desigualdad (por razones de equidad
social) no es lo más eficiente para la utilización del recurso. La existencia tanto
Foro I 411
de reglas de juego estables en el largo plazo como de regulaciones es realmente

importante
La presencia de un regulador, con matices diferentes según el nivel de descentra-
lización competencial, es esencial. Un regulador nacional debería, además, disponer
de un fondo de compensación que pudiera usar para generar los incentivos adecua-
dos (por ejemplo, mecanismos de compensación interregionales).
Así como la gestión y la innovación en el sector del agua son temas cruciales
y cada vez más relevantes, también lo es una gobernanza del sector que involucre
a todos los actores, que tome en cuenta las distintas características que afectan
al sector (económicas, financieras, sociales y ambientales). Esto requiere una
coordinación de las políticas públicas llevada a cabo bajo un enfoque multidisci-
plinar.
El ciclo integral del agua. Del recurso a los servicios

urbanos, desafíos globales
Gonzalo Delacámara, Director Académico del Foro de la Economía del Agua. Coordinador
del Departamento de Economía del Agua del Instituto IMDEA Agua y Consultor
Internacional para el sistema de Naciones Unidas, el Grupo del Banco Mundial,
la Comisión Europea y el Parlamento Europeo
¿Por qué el agua es importante? ¿Por qué los economistas se interesan por ella?
El agua está estratégicamente vinculada a cuestiones que van desde el desarrollo
urbano y la planificación territorial hasta el desarrollo económico en sí, pasando por
el desarrollo rural, la generación de energía (en un vínculo biunívoco), la seguridad
alimentaria, la capacidad de adaptación al cambio climático, la generación de em-
pleo, etc. El agua es, en sí, un factor limitante y una oportunidad para el desarrollo,
especialmente en países sometidos a un creciente estrés hídrico, entendido como la
diferencia entre la disponibilidad de recursos renovables a largo plazo y la demanda
presente y futura del recurso.
El debate sobre el agua (recurso) y sobre los servicios urbanos de agua se puede
estructurar en torno a tres ejes:
1. el compromiso con opciones secundarias;

2. el tratamiento simplista de cuestiones complejas;
3. el empobrecimiento del lenguaje.
El compromiso con opciones secundarias. Las pequeñas

virtudes
En 1962, la italiana Natalia Ginzburg publicó 11 ensayos autobiográficos bajo el título
Le piccole virtù (Las pequeñas virtudes). Uno de ellos, del mismo nombre, incluye un
párrafo recurrentemente citado:
Por lo que respecta a la educación de los hijos, creo que no hay que enseñarles
las pequeñas virtudes, sino las grandes. No el ahorro, sino la generosidad y la
indiferencia hacia el dinero; no la prudencia, sino el coraje y el desprecio por el
peligro; no la astucia, sino la franqueza y el amor por la verdad; no la diploma-
cia, sino el amor al prójimo y la abnegación; no el deseo de éxito, sino el deseo
de ser y de saber.
La gestión del agua es igualmente un terreno en que las discusiones y los com-
promisos de orden secundario tienden a eclipsar los desafíos genuinos. Hay cierta
tendencia incluso a ignorar algunos desafíos no menores pero, cuando se debate en
torno al agua en general o el ciclo urbano del agua en particular, hay cierto énfasis
en cuestiones críticas pero, en todo caso, instrumentales: la recuperación de costes,
la reposición de activos, los ahorros a nivel minorista (mejora de la eficiencia ligada a
cambios en el comportamiento de los consumidores), e incluso el modelo de gestión
en sí. Esa discusión sobre los medios tiende a eclipsar la reflexión sobre los fines
(«las grandes virtudes»). El objetivo debería ser la seguridad hídrica para reducir la vul-
nerabilidad ante la escasez y el riesgo de sequía, favorecer la adaptación al cambio
climático, etc. Incluso la financiación, un tema mayor, es instrumental.
Algunos ejemplos de reformas ambiciosas en el gobierno del agua se explican,
precisamente, a partir de sequías intensas (casi cinco años en la sequía actual en
California o 14 años en la más grave padecida por Australia hace ya un tiempo). En
España los desafíos no solo están asociados a la gestión de la escasez y las se-
quías: también se producen episodios de inundaciones. La discusión en torno a estas
(y a las necesidades de restauración fluvial) es también especialmente elocuente.
Tratamiento simplista de cuestiones complejas

Tendemos a aplicar miradas simplistas sobre realidades muy complejas, por ejemplo,
con respecto al vínculo entre agua y cambio climático o al nexo agua-energía.
Desde el punto de vista de las soluciones, también el enfoque suele ser limitado.
El Foro pretende, precisamente, elevar el nivel del debate en torno a varios aspectos
que afectan directamente a la gestión del recurso:
•• la (necesaria) coordinación de políticas;
•• el diseño de incentivos, que implica una discusión no solo sobre el nivel tarifa-
rio, sino sobre el diseño de la tarifa en sí para conseguir que sea al tiempo un
Foro I 413
instrumento financiero (para la recuperación de costes) y un incentivo económico

(apuntando a la seguridad hídrica);
•• la (imprescindible) aproximación interdisciplinar;
•• la superación de barreras administrativas y la racionalización del mapa competen-
cial y la regulación;
•• el fomento de amplias alianzas entre sociedad civil, sector público y sector privado.
El empobrecimiento del lenguaje

Dos ejemplos ilustran el empobrecimiento del lenguaje hasta el punto de desvirtuar
la discusión. El primero es la propia discusión sobre el modelo de gestión. Se plantea
en términos polarizados, excluyentes o maniqueos, como privatización vs. remunicipa-
lización. El marco ya es incorrecto, en realidad, pues se hace equivalente el modelo
de gestión a una simplificación: la titularidad jurídica de la gestión, la composición
del capital de los operadores. Se evita así hablar de verdaderos desafíos de gestión
(comunes a empresas públicas, privadas y mixtas) y, mucho más, se soslaya la dis-
cusión sobre el gobierno del recurso y los servicios. Huir de este formato dicotómico,
de este formato referendo, es esencial.
Otro ejemplo es el énfasis que se hace, en ocasiones, sobre la incapacidad de
pago de algunos hogares y el intento de establecer paralelismos entre la discusión
sobre pobreza energética y pobreza «hídrica». El desafío está en el síndrome (la po-
breza, la exclusión social, la desigualdad) y no en sus síntomas (la dificultad de pago
de servicios públicos, el aumento de la mora, etc.).

Aziza Akhmouch, Jefa del Programa de Gobernanza del Agua de la OCDE
El agua es un factor determinante para el desarrollo económico sustentable e inclu-

sivo de los países. El Secretario General de la OCDE, Ángel Gurría, incluyó el agua
entre las prioridades estratégicas de la organización cuando asumió su cargo en el
año 2006. Desde entonces, la Organización ha insistido mucho en la necesidad de
fomentar marcos de gobernanza sólidos dado que «ponerle un precio al agua» por me-
dio de instrumentos económicos o principios fundamentales de políticas ambientales
como «el que contamina paga» no es suficiente.
En distintos países no está claro, para el diseño e implementación de las políticas
del agua, quién está a cargo de qué, cómo se reparten los roles y responsabilidades
y cómo se fijan los marcos legales e institucionales para el éxito de las políticas
(cuando en realidad son elementos tanto o más importantes que el contenido mismo
de las políticas). El discurso de la OCDE ha ido incorporando la importancia de la
implementación de las políticas públicas, empezando en el año 2011 con un análi-
sis de brechas de gobernanza del agua y dándole seguimiento con el desarrollo de
herramientas y estándares sobre la base de las mejores prácticas, así como orga-
nizando diálogos de políticas de agua en países que lo soliciten y proporcionando
recomendaciones de políticas específicas que ayuden a superar los retos a los que
se enfrentan estos países. En definitiva, se han obtenido conocimiento y análisis
comparados sobre qué es lo que funciona, y qué no, y por qué las políticas no logran
implementarse correctamente.
Esta reflexión culminó en el año 2015 con la adopción de los Principios de Gober-
nanza del Agua a nivel ministerial por todos los países miembros de la OCDE así como
por siete no miembros y más de 140 grupos representativos de partes interesadas
(autoridades locales o regionales, ONGs, reguladores, bancos de desarrollo, presta-
dores de servicios, organismos de cuenca, actores privados, etc.). Los Principios de
la OCDE constituyen una herramienta para guiar la toma de decisiones y fortalecer la
eficacia, eficiencia, confianza y compromiso de la gobernanza del agua. Dichos Princi-
pios constituyen hoy en día un denominador común para todos los países de la OCDE
y tienen por objetivo ir abordando desafíos cruciales en el sector, entre ellos, que no
se pueden dar por sentado los actuales niveles de prestación de servicio y seguridad
hídrica. Muchos países miembros tienen problemas de inversión en mantenimiento y
renovación de infraestructuras y también de calidad de las aguas (en particular los
países de la UE que no han logrado cumplir con la Directiva marco del agua). Asimis-
mo, existen desafíos relacionados con la crisis hídrica, como la mayor frecuencia de
sequías e inundaciones, entre otros. En definitiva, son muchos los riesgos que hay
que considerar y los temas de implementación de políticas sobre los que pensar.
En cuanto a la aplicación de los Principios, no hay una secuencia establecida para
ello, ya que son sistémicos, están interrelacionados y cada país prioriza su aplicación
con arreglo a su propia realidad. Los Principios nacen con la vocación de ayudar a
los gobiernos nacionales y subnacionales en el diseño e implementación de mejores
políticas del agua para una vida mejor y reconocen que es necesaria la cooperación
con una amplia gama de actores dentro y fuera del sector del agua.
Por resaltar algunos de estos Principios, uno tiene que ver con la asignación clara
de roles y responsabilidades en el sector, pues se observa que en algunos países
se produce una gran confusión sobre quién hace qué. Por ejemplo, se dan casos
donde las comisiones nacionales del agua regulan parte del sector y, además, son
prestadores del servicio y también lo financian. Otro principio importante es el de la
coordinación intersectorial y la coherencia entre las políticas para evitar impactos
contraproducentes entre distintos sectores afectados por el agua. Esto último es
recurrente, por ejemplo, cuando no existe coordinación interministerial eficaz. El prin-
Foro I 415
cipio relativo a la recolección de datos e información es también relevante porque, a

pesar de que los países desarrollados han invertido mucho en datos meteorológicos
e hidrográficos, siguen muy atrasados con la transparencia y rendición de cuentas
sobre información económica y financiera (en muchos lugares es una tarea casi im-
posible seguir los flujos de quién paga qué).
Con respecto a los temas de financiación del sector, la OCDE no tiene una pos-
tura dogmática más allá de recordar que existen tres orígenes principales (tasas,
tarifas y transferencias de ayuda al desarrollo). El equilibrio entre dichas fuentes es
muy a menudo el reflejo de una decisión política que debe tomar en cuenta distintos
factores (como la protección ambiental, la inclusión social, la eficiencia económica,
las necesidades financieras, etc.), pero sea cual sea la misma deben considerarse
dos aspectos clave. En primer lugar, que el «agua barata» no soluciona problemas de
pobreza: la experiencia de los países muestra que es mejor ponerle un precio al agua
e implantar medidas específicas para los que tienen dificultades de capacidad de
pago que subsidiar el sector entero porque el precio del agua, más allá de su función
financiera, también tiene una función económica para cambiar los comportamientos
y fomentar un uso racional. En segundo lugar, que debe existir total transparencia
sobre quién paga qué para que de esta forma se dé un equilibrio entre los usuarios
que contribuyen más y los que menos.
Desde la OCDE se observa además una tendencia a la creación de organismos
reguladores económicos bajo distintos modelos siguiendo la experiencia de OFWAT en
Inglaterra y Gales, de ERSAR en Portugal o de AEEG en Italia. Sin embargo, más allá de
la relevancia de una agencia específica a nivel nacional para regular la prestación del
servicio de agua potable y saneamiento, lo realmente importante es que se desempe-
ñen las mismas funciones reguladoras (por ejemplo, monitorear los contratos, supervi-
sar a los operadores, recolectar los datos, establecer los estándares de calidad, etc.)
y que no todas tengan necesariamente que estar concentradas dentro de un mismo
actor o a una misma escala. Existen dos temas prioritarios a este respecto: mapear las
necesidades en materia de regulación y, una vez caracterizado lo que hay que regular
de una u otra forma, analizar qué mecanismos son los que mejor se adaptan a cada
país, escala y contexto. Por tanto, hay una amplia variedad de soluciones y cada país
debe elegir la suya. Aun así, lo más relevante (y que debe preceder a la solución) es
la adaptación de las herramientas de gobernanza a los desafíos que enfrenta el país.
Para mejorar el diseño y la implementación de políticas está demostrado que es
necesario contar con evidencias e información lo más objetivas posible. Por ello, las
áreas de trabajo prioritarias para la OCDE en la actualidad son el desarrollo de los in-
dicadores de gobernanza del agua para cada uno de los Principios y la creación de
una plataforma para recolectar ejemplos concretos de cómo se implementan los
Principios en distintos países, ciudades y cuencas.

Magaly Espinosa, Superintendente de Servicios Sanitarios de Chile (2006-2015) y Asesora
del Ministerio de Obras Públicas (MOP) del Gobierno de Chile
En Chile, el sector del agua ha sido tratado como una política o una cuestión «de
Estado». Este nivel de compromiso por parte del Estado chileno tiene como resultado
que el país presente altos niveles de cobertura en agua potable y saneamiento y tam-
bién en depuración de las aguas servidas en el área urbana (cerca del 100 %) y un
mayor atraso en el medio rural (según los indicadores del 2015). De los 17 millones
de habitantes del país, 15 de ellos viven en áreas urbanas y los dos restantes en el
medio rural. El modelo seguido en las áreas urbanas y las rurales es diferente: en
el ámbito rural se ha aplicado uno de inversión pública con reconocimiento a la parti-
cipación y gestión de las comunidades locales, mientras que en el urbano operan los
prestadores de servicio privados con un regulador estatal.
Los factores determinantes de los resultados obtenidos en el país son principal-
mente: 1) la agrupación regional de servicios con economías de escala y con 100 %
de medición (cada región forma un servicio para luego constituirse en una empresa
sociedad anónima); 2) un marco regulatorio estable y común para todos los operado-
res, sean públicos, privados, mixtos o municipales; 3) un sistema tarifario estable,
eficiente y autofinanciado, pues por medio de la tarifa se recuperan todos los costes,
incluso los de la inversión a través de una cuota de reposición; 4) un sistema de
subsidios focalizado a la demanda ya que el 15 % de la población recibe un subsidio
directo del Estado (lo que representa del orden de 100 millones de dólares al año,
mientras que las empresas recaudan casi 1.600, por tanto, el subsidio refleja un 5 %
de la recaudación por tarifas de todo el sector); 5) un sistema que aplica incentivos
al consumo racional del consumidor (el pago del usuario está directamente ligado a
su consumo) y a la eficiencia en la operación del operador (cabe la recuperación de
los costes eficientes y no de los reales ni de los correspondientes a sobreinversio-
nes para cuyo control se diseña una empresa modelo que se revisa cada cinco años,
oportunidad en que se fijan las nuevas tarifas); 6) el control y fiscalización de la inver-
siones comprometidas y de la calidad del servicio entregado (con fuertes sanciones
en el caso de incumplimientos), y 7) alianzas público-privadas para las inversiones en
tratamiento de aguas residuales.
En Chile la privatización del servicio de agua tuvo como principales objetivos: ase-
gurar la financiación de la infraestructura para la depuración de las aguas residuales;
eliminar las restricciones propias de la empresa estatal y tener así mayor autonomía;
transformar el rol del Estado desde el empresarial a uno de regulador, y destinar el
presupuesto público a financiar programas sociales y no obras de infraestructura
sanitaria.
Foro I 417
La entrada de capitales privados en el país se produce en el momento en que

Chile muestra un buen desempeño en la gestión del sector, entonces en manos
de empresas públicas, operando bajo un marco legal estable y con altas cober-
turas del servicio de agua y saneamiento. Con la entrada del capital privado, los
beneficios que el Estado obtiene por esta participación son grandes: ingresos por
traspaso de las empresas públicas al sector privado (esto reportó al día de hoy
4.080 millones de dólares, sea por la venta del capital de las empresas o por el
otorgamiento de las concesiones de explotación) y disponibilidad de recursos para
la inversión en otros sectores (como educación, salud y vivienda). Por otra parte,
la inversión en plantas de tratamiento y de otra índole que ha asumido el sector
privado en los más de 15 años de operación asciende a unos 5.000 millones de
dólares. En definitiva, el saldo para el Estado ha sido positivo, lo cual, además,
ha generado externalidades en otros ámbitos como el de la salud, la agricultura o
el turismo.
En cuanto a los principales desafíos a los que ha de hacer frente el sector en
el país se pueden resaltar los siguientes: 1) la atención a las inversiones en repo-
sición y a la ampliación de infraestructuras, ya que es un reto tanto del regulador
(fiscalizar) como del operador (ejecutar) el no postergar las inversiones (a costa de
deterioros futuros) en infraestructura y en calidad de servicio; 2) la disminución
de los niveles de agua no facturada, que en promedio alcanza un 33 % aunque los
usuarios solo financian un 15 %; 3) la mejora de los estándares del sector rural
bajo un modelo de «inversión pública y autogestión de comunidades»; 4) el cambio
climático, por la necesidad de incorporar tecnologías capaces de hacer frente a la
escasez de agua y que exige de cambios en el modelo regulatorio (pues Chile no
considera hoy las inversiones para seguridad hídrica en estas nuevas condiciones,
por lo que se está trabajando para integrarlas vía tarifas adicionales –por ejemplo,
desalinizadoras al norte del país–), así como la necesidad de prever y actuar fren-
te a desastres naturales (por ejemplo, obras de seguridad de abastecimiento de
agua), y 5) visibilizar y transparentar los costes reales, pues cuando estos no se
conocen y no se miden adecuadamente, se dificulta la determinación (o fijación)
de las tarifas.
En definitiva, el modelo que se adopte en cada país depende de sus característi-
cas. En Chile, la existencia de un organismo central con competencia en la regulación
y fiscalización de los servicios de agua potable y saneamiento ha resultado funda-
mental para el desarrollo del sector.
Marco institucional y jurídico de los servicios urbanos

de agua en España
Estanislao Arana, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada
En España el agua es de titularidad pública y su servicio es una actividad reservada

a la administración pública, que puede ser prestado por ella misma o por quien ella
decida o en quien delegue. Por tanto, en el país el agua no se ha privatizado y las
competencias y responsabilidades más importantes, tanto de regulación como de
inspección y de control, corresponden a la administración pública.
En España contamos actualmente con un modelo de regulación descentralizada,
heterogénea y variable en todo el territorio nacional, en el que las competencias
que afectan al ciclo del agua urbana están fragmentadas (lo cual complica bastante
la gestión): Autoridades del Agua (Confederaciones Hidrográficas –asignación del
recurso entre diferentes usuarios y control de vertidos–), Ayuntamientos (abasteci-
miento y saneamiento, así como depuración y también estructura tarifaria y precios
–excepto el canon de depuración que corresponde a las Comunidades Autónomas–)
y Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (calidad del agua), principal-
mente.
El actual modelo de gestión se ha caracterizado por el principio de autoorganiza-
ción, es decir, ha predominado la discrecionalidad a la hora de elegir la mejor fórmula
de gestión, directa o indirecta, sea esta llevada a cabo por empresas mixtas o por
concesionarias. No obstante, existen algunas limitaciones: la nueva redacción del
artículo 85.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (tras la Ley de Ra-
cionalización y Sostenibilidad de la Administración Local) establece que los servicios
de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente,
por tanto, respondiendo a criterios económicos de no incremento de la deuda y bajo
una fórmula que mantenga un presupuesto equilibrado de la administración. El optar
por una fórmula u otra de gestión es una decisión discrecional de la administración
local, si bien ahora se concreta cómo debe motivarse la elección por la fórmula de
gestión considerada más adecuada.
A nivel estatal, el artículo 86.2 de la nueva Ley 40/2015 de Régimen Jurídico
del Sector Público establece que solo se podrá optar por la gestión directa si esta
es una opción más eficiente que la contratación con un tercero y resulta sosteni-
ble y eficaz aplicando criterios de rentabilidad económica. Es decir, en esta ley
se volvería a instaurar el principio de subsidiariedad económica pues existe una
preferencia clara por la gestión indirecta, recurriéndose solo a la directa cuando
se acredite fehacientemente que es más eficaz. Con relación a los movimientos a
favor de la «republificación» de la gestión (hablar de «remunicipalización» de la gestión
Foro I 419
es incorrecto) que se están produciendo a escala global cabe destacar que la recu-
peración de la gestión pública implica unos costes que deberán ser asumidos con
presupuesto público.
Es necesario reactivar e impulsar el sector dado el estancamiento y la falta de

inversión que este sufre, así como el grave recorte de la inversión explicado por la
insuficiente cobertura de costes (el precio del agua en España está por debajo de
la media en Europa). Entre las distintas propuestas barajadas por el sector cabe citar
los siguientes: a) unidades eficientes de gestión fomentando economías de esca-
la (mancomunar servicios); b) armonización de criterios tarifarios (existen grandes
diferencias tarifarias dentro de nuestro país); c) la nueva STS de 23 de noviembre
de 2015 con relación a la contraprestación por el servicio de abastecimiento como
tasa y no como tarifa (con independencia de la forma de gestión) y la incoherencia
con la Ley 2/2011 y la sentencia del propio TS de septiembre de este mismo año
que la considera como tarifa (su fijación corresponde a la administración local y a la
comisión de precios de las Comunidades Autónomas); d) evitar los cánones conce-
sionales de agua no finalistas, es decir, los que no se destinan a un propósito propio
del servicio, y e) fomentar la tan necesaria inversión.
Dichos objetivos, según parte del sector y de la doctrina, podrían conseguirse

con un modelo más centralizado de gestión (lo cual no está exento de opiniones en
contra) que pasaría por la existencia de un ente regulador unificador e independien-
te. Este ente tendría como competencias: informar con carácter vinculante de los
pliegos, fijar indicadores de desempeño, establecer obligaciones y derechos de las
partes mediante reglamentos del servicio, homogeneizar la estructura de las tarifas,
asegurar la repercusión y recuperación de los costes, controlar los cánones conce-
sionales y, en definitiva, garantizar la transparencia en el sector. A este respecto
cabe mencionar el caso italiano que ha incorporado al ente regulador del sector
eléctrico y del gas las competencias hídricas; si bien ha obtenido por ahora resul-
tados limitados, la primera decisión adoptada ha sido tratar de unificar los criterios
tarifarios. Algunas regiones han impugnado esta decisión ante los tribunales por
considerar que se estaban incluyendo en el precio del agua ciertos beneficios indus-
triales. Siendo un tema complejo, lo cierto es que en España hay dos instrumentos
que fueron innovadores en su momento y que podrían ayudar: la planificación hidro-
lógica y los organismos de cuenca. Una planificación sin tantos condicionamientos
políticos podría ser un instrumento suficiente para lograr, por ejemplo, la deseable
unificación tarifaria.
El desapego que existe a las fórmulas de gestión indirecta se explica por la au-
sencia de verdadero control del servicio por parte de las administraciones locales
que han venido incurriendo en dejación de sus funciones de vigilancia por distintas
razones (por ejemplo, por confianza absoluta en el concesionario o por su utilización
para determinados favores como adelantar el canon, servir como agencias de em-
pleo, etc.) y también por la falta de conocimiento de la administración local (existe
una necesidad clara de formación y no hay técnicos suficientes con un nivel de cono-
cimientos exhaustivo del régimen de gestión tributaria, presupuestaria y técnica de
los concesionarios como para que realmente puedan tomar las riendas del gobierno
del servicio). Sin formación no es posible controlar al concesionario, ni siquiera en el
caso del modelo de colaboración público-privada (que sería el ideal), para establecer
una relación en equilibrio de condiciones.
Marco institucional y jurídico de los servicios urbanos

del agua en España
Eulalio Ávila, Presidente del Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros
de la Administración Local (COSITAL)
Los secretarios, interventores y tesoreros de la administración local tienen gran rele-

vancia dentro de los ayuntamientos. Estos funcionarios públicos son los garantes de
la legalidad en términos generales (la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo
en el caso de los secretarios) y particularmente responsables del control económi-
co-financiero de las entidades locales (fiscalización de la gestión económico-financie-
ra en el caso de los Interventores y el manejo y custodia de los fondos públicos en
el caso de los tesoreros).
Tanto el servicio de abastecimiento de agua como su recuperación son una com-
petencia municipal y obligatoria según la legislación reguladora del régimen local. En
muchos casos los municipios encomiendan la gestión del agua a entes supramuni-
cipales tales como las mancomunidades, muchas de ellas creadas ex profeso para
este propósito. En España no ha habido problemas, al menos en términos genera-
les, de desabastecimiento, aunque sí habría mejoras que llevar a cabo en materia de
depuración de aguas (ya que este último aspecto no tiene un contenido económico
tan claro como el del abastecimiento). Por todo ello, abastecimiento y depuración de
las aguas constituyen temas de gran relevancia jurídica, al igual que la contrapresta-
ción que el usuario satisface por estos servicios (tasa/tarifa).
Existe una disparidad de criterios de aplicación entre los conceptos de tasa (que
es un tributo y, por tanto, se encuentra sujeto a un régimen de derecho público y, en
consecuencia, ha de ser fijada y aprobada acreditando el coste efectivo del servicio)
y tarifa (que no se vincula directamente al coste efectivo del servicio –no siendo ne-
cesario, por tanto, acreditarlo para su fijación– y que aprueba la comisión de precios
correspondiente) y sus implicaciones a la hora de pagar por el suministro de agua.
Existe diversidad de interpretaciones. No obstante, mediante la STS 5037/2015, de
Foro I 421
23 de noviembre (Sección 2.ª) el Tribunal Supremo ratifica que la contraprestación

que pagan los usuarios del servicio de abastecimiento domiciliario de agua potable
tiene la naturaleza de tasa, y como tal, carácter tributario, independientemente de
quién preste este servicio (tanto si se suministra directamente por la administración
como por un concesionario o por una empresa pública o privada).
Este es un tema que se ha caracterizado históricamente por una gran litigiosidad
dado el subyacente conflicto de intereses (potestad tributaria o potestad tarifaria).
Por último, cabe resaltar que un mecanismo útil para controlar la prestación es
el empleo de indicadores de gestión de calidad y el conocimiento del grado de satis-
facción de los ciudadanos recabando información mediante encuestas continuas a
los mismos y todo ello, además, con el objetivo de promover una cultura de la buena
gestión del buen gobierno. En cuanto a las inversiones en el sector, resulta impres-
cindible asignarlas de forma prioritaria a la depuración de aguas residuales sin olvidar
la renovación de redes (ya caducas en muchas ciudades).
Ponencias
Foro de la Economía del Agua (II)
Madrid, 8 de julio de 2016
Phishing for Phools. The Economics of Manipulation

and Deception
George A. Akerlof, 2001 Nobel Laureate in Economics
Phishing for Phools * (The Economics of Manipulation and Deception), originally

published in 2015, is a book that I wrote together with Robert J. Shiller, 2013 Nobel
Laureate in Economics, which offers a novel and surprising insight on economics that
could have important implications for public policy in general and policy relating to the
sustainable management of water resources and global warming in particular.
According to the book, traditional economics makes assumptions based on the
concept of “utility” (satisfaction, well-being, happiness), but in reality people often
make their decisions based on what we might call “personal stories”. For that reason,
the approach suggests that economics should take proper account of the stories
underpinning the decisions people make. Why do we make the decisions we make?
This approach to sustainable water management and, indeed, to almost any field
of decision-making, implies that to get demand to equal limited supply, you would
raise the price to a point where the demand for the good falls to the quantity actually
available. This standard explanation partly holds true concerning water usage and
global warming: with taxes on emissions of greenhouse gases that are sufficiently
high we could limit the rise in global temperatures and end-users, scientists and
innovators would be encouraged to work on new techniques to mitigate global
warming.
However, this point of view fails to take a determining factor into account: the
public. In other words, these measures will not be adopted unless, firstly, the wider
public understands the urgent necessity of husbanding the limited water resources
we have and, more importantly for the long run, to understand and endorse the
measures needed to keep those water resources from being exhausted or degraded.
As is well known, there is great resistance to raising water prices or imposing higher
taxes on greenhouse gas emissions. It is not merely a question of providing technical
solutions to deal with the problems that arise, but also of engaging with the public
and getting them to tell stories to themselves that allow us to deal efficiently and
properly with the challenges. This would have major consequences for decisions
* The book is based on conversations with psychologist and 2002 Nobel Laureate in Economics, Daniel
Kahneman. The basis of psychology is that humans are machines that are prone to error (weaknesses);
in contrast, the basic, fundamental notion of economics is equilibrium, meaning that if there is a profit
to be made, someone will take up that opportunity for reap it off. Therefore, if there are unusual profits to
be made from our weaknesses, investors or business people that see such an opportunity will choose
that option.
Foro II 425
Phishing for Phools. La economía de la manipulación

y el engaño
George A. Akerlof, Premio Nobel de Economía 2001
Phishing for Phools* (La economía de la manipulación), publicado originalmente en 2015,

es un libro escrito con Robert J. Shiller, Premio Nobel de Economía en 2013, que ofrece
una perspectiva distinta y sorprendente de la economía que puede tener importantes
implicaciones para las políticas públicas en general y para aquellas vinculadas a la
gestión sostenible de los recursos hídricos y el calentamiento global en particular.
De acuerdo con lo expuesto en ese trabajo, la economía tradicional hace prediccio-
nes tomando como base el concepto de «utilidad» (satisfacción, bienestar, felicidad)
pero la realidad es que las personas muchas veces toman sus decisiones influidas por
lo que podríamos denominar «relatos o historias personales». Por ello, según este en-
foque, la economía debería considerar de forma adecuada las historias que subyacen
a las decisiones que toma la gente. ¿Por qué tomamos las decisiones que tomamos?
Esta perspectiva aplicada a la sostenibilidad en la gestión del agua, como a casi
cualquier ámbito de decisión, implica que la explicación económica convencional de
cómo la demanda iguala una limitada oferta sería elevar el precio de manera tal que
la cantidad demandada de cualquier bien caiga hasta encontrar la cantidad real-
mente disponible. Esta explicación estándar no deja de ser una conclusión en parte
correcta con respecto al uso del agua y aplicable asimismo al calentamiento global:
con impuestos sobre las emisiones de gases de efecto invernadero suficientemente
altos, se podrían limitar las emisiones y se incentivaría a los usuarios, científicos e
innovadores a buscar técnicas para su mitigación.
Sin embargo, el planteamiento falla en la medida en que no se tiene en cuenta
un factor determinante: la opinión pública. Es decir, estas medidas no se adoptarán
a menos que, en primer lugar, el público entienda la necesidad urgente de gestionar
los recursos limitados de agua. Y, en algo que es más importante para el largo plazo,
el público necesita comprender y respaldar las medidas que se deben adoptar para
evitar que los recursos hídricos se agoten de modo irreversible.
Como es bien sabido, existe una gran resistencia al incremento de los precios tan-
to del agua como del de las emisiones de gases de efecto invernadero. La cuestión
no está solo en ofrecer soluciones técnicas para hacer frente a los problemas, sino
* El libro está basado en conversaciones con el psicólogo y Premio Nobel de Economía 2002, Daniel
Kahneman. La base de la psicología es que los seres humanos son máquinas propensas al error
(debilidades) mientras que, por el contrario, la idea básica y fundamental de la economía es el equilibrio
(lo que significa que si hay un beneficio, alguien se lo apropiará para obtener una ganancia). Por tanto,
ante la existencia de una oportunidad de obtener una ganancia anormal derivada de nuestras debilidades,
lo normal es que inversores o empresarios elijan esa opción.
relating to global warming, for instance. In the US, despite the evidence, the average
citizen gives low priority to climate change, largely because the story behind the
problem does not appeal the wider public. On a list of ten topics, terrorism is at
the top of the list, followed by the economy in second place, and global warming is
at the bottom, in the last place. This again leads us to the idea that our decisions
are not only determined by rational economics, but also by underlying motivations or
stories which we use to justify our choices.
The sustainability of water resources, concerning climate change, can be divided
into two interlocking but separate issues. The first is the existence of global warming
itself; the second, once its existence has been proven, is how best to mitigate its
effects and adapt to it. The necessity of curbing our emissions to reduce global
warming is the first “inconvenient truth”. The second “inconvenient truth” is that we
do not have a sufficiently compelling story that motivates people to go beyond good
intentions. We still tell ourselves that we can afford to wait, that we still have time to
tackle the problem.
In short, having the right story to support water usage and global warming is as
necessary as innovation, pricing and the institutional setup that will allow us to deal
with these challenges.
As a result, economies will achieve what we call a phishing equilibrium. This is an
equilibrium in which, more often than normal, an advantage is taken of wrong deci-
sions (resulting from mistakes or weaknesses that are part of the stories underlying
decision-making), and this is a new variable that should be taken into account by
economics.
Foro II 427
también en cómo llegar al público transmitiendo relatos que consigan su implicación

efectiva. Esto tendría notables consecuencias en las decisiones sobre el calentamien-
to global, por ejemplo. En EE. UU., pese a lo que indica la evidencia, el ciudadano
concede baja prioridad al cambio climático, en gran medida porque la narrativa sobre
este problema no moviliza al gran público. De una lista de diez temas, el terrorismo
es el más relevante, la economía el segundo y el calentamiento global se sitúa al
final, en el último puesto. De nuevo, esto nos lleva a la idea de que lo que determina
nuestras decisiones no es solo la racionalidad económica, sino también las motiva-
ciones subyacentes o recursos narrativos que utilizamos para justificarlas.
La sostenibilidad de los recursos hídricos, en relación con el cambio climático,
se puede dividir en dos cuestiones separadas pero estrechamente entrelazadas. La
primera se refiere a la existencia del calentamiento global en sí; la segunda, una vez
probada su existencia, a la mejor forma de gestionar su mitigación y la adaptación al
mismo. El imperativo de disminuir nuestras emisiones para reducir el calentamiento
global es una primera «verdad incómoda». La segunda «verdad incómoda» consiste
en aceptar que en la actualidad no contamos todavía con una narrativa que atemorice
lo suficiente como para ir más allá de las buenas intenciones. Aún nos decimos que
podemos esperar, que hay margen para hacer frente a este problema.
En definitiva, contar con los relatos adecuados respecto al uso del agua y al ca-
lentamiento global es tan necesario como las innovaciones y la aplicación de precios
para enfrentar estos desafíos.
Como resultado de ello, las economías alcanzarán lo que llamamos un phising
equilibrium (equilibrio fraudulento). Se trata de un equilibrio en el que con más frecuen-
cia de lo normal se obtiene ventaja de decisiones equivocadas (producto de errores
o debilidades que son parte de las historias que subyacen la toma de decisiones) y
esta es una nueva variable que debería ser tomada en consideración por la economía.
El modelo de gestión: alianzas entre la sociedad civil,

el sector público y el privado
La mayoría de las decisiones que tomamos se basan en creencias e incentivos,

correctos o no, que las explican. Por otra parte, las historias que «nos contamos»
determinan nuestro comportamiento; esto es válido también para las historias que
nos relatamos con relación al «agua», donde, tanto con el recurso como con el ciclo
urbano del agua, abundan los mitos y los relatos no contrastados con la evidencia.
Es preciso separar lo que tiene que ver con la gestión de los recursos hídricos
de los servicios asociados al agua. En cuanto a la gestión del ciclo urbano del agua
en España, este en apariencia funciona perfectamente, es decir, el servicio tiene
cobertura universal, su calidad es más que razonable y la capacidad de pago no es
un problema mayor. Sin embargo, la realidad es que existen importantes retos que
resultan «invisibles». Es el caso, por ejemplo, del envejecimiento de las infraestructu-
ras y la gestión de los activos (desde 2007 la inversión en mantenimiento ha venido
decreciendo en un 12 % anual, hasta 2010, y se ha desplomado prácticamente
desde entonces; en cuanto a inversión nueva, el descenso es de casi el doble en por-
centaje). La preocupación con respecto al abastecimiento del recurso no es mayor,
pero la situación de las redes de alcantarillado y el tratamiento de aguas residuales,
por ejemplo, donde se están incumpliendo las directivas europeas permanentemente,
deberían llevar a la reflexión.
Existe un desafío real y notable en la conexión del ciclo urbano del agua con el
recurso en sí mismo (problemas de la gestión del agua en alta) lo que remite a la
idea de «seguridad hídrica», que podría verse comprometida en las próximas déca-
das. Es necesario abandonar una mirada de corto plazo y meramente instrumental
para abordar los grandes retos, y el de la seguridad hídrica lo es. Hay aspectos es-
tructurales en relación con la capacidad productiva de España o sus características
bioclimáticas (por ejemplo, en el sector turismo, en la agricultura, etc.) que aportan
connotaciones específicas. Las plantas de desalación como solución a algunos pro-
blemas propios de nuestro país son un caso elocuente: existe una gran potencia
instalada que no está siendo usada plenamente; es decir, se movilizaron recursos e
incentivos económicos y sociales para tomar dichas decisiones de inversión y finan-
ciación pero no se garantizan los incentivos para ponerlas en funcionamiento (solo
una quinta parte está en uso). El país, por otro lado, dedica recursos para construir
infraestructuras pero no para garantizar la conservación del recurso natural que les
da sentido.
En el marco de estos desafíos sobre el tema del agua, el enfoque ha de estar
dirigido «al modelo de gestión» bien entendido y no a su simplificación (la titularidad
jurídica del operador) ya que centrarse solo en este último aspecto polariza el debate
a tal punto que lo vuelve estéril e irrelevante. La discusión sustantiva es cómo gene-
rar modelos de gestión no excluyentes de los actores o partes interesadas, y discutir
en torno a cuáles han de ser los principios reguladores de la necesaria cooperación
entre la sociedad civil, el sector público y el privado, alineando legítimos intereses
individuales con objetivos sociales, económicos y ambientales (decididos colectiva-
mente). Esto es trascendental para la discusión sobre la necesidad de un eventual
regulador nacional, tema que debería dirigirse a tratar y ordenar los principios regu-
ladores básicos y generales más que sobre la existencia de un ente regulador del
Foro II 429
sector. Es decir, la discusión sobre los objetivos de la regulación debe preceder al

vehículo concreto de regulación, especialmente en sectores atomizados como el es-
pañol, con más de 2.500 operadores para más de 8.100 municipios.
Por tanto, más allá del debate sobre si el agua es un bien público o privado, lo
esencial es encontrar una narrativa (qué historias nos contamos) para movilizar a la
sociedad hacia la búsqueda de soluciones para la gestión del agua y hacerlo tam-
bién desde un enfoque de demanda que complemente al tradicional orientado a la
oferta, diseñando un sistema de incentivos adecuado para hacer frente a nuevas
inversiones y a la reposición de activos, empleando también infraestructuras verdes
multifuncionales o modulares, garantizando la coordinación de políticas sectoriales,
favoreciendo enfoques interdisciplinares, etc. El agua, bajo una perspectiva de go-
bernanza adecuada, podría ser un ejemplo concreto de lo que podría significar un
verdadero cambio del modelo productivo en España lejos de afirmaciones imprecisas
y voluntaristas.
¿Cómo garantizar la financiación para la seguridad

hídrica de las ciudades?
Carlos Mario Gómez, Director del Departamento de Economía de la UAH
Akerlof, el premio Nobel de economía, nos recuerda lo importante que es elaborar un

buen relato en torno a la gestión del agua capaz de movilizar a la sociedad y de llegar
a los acuerdos necesarios para avanzar hacia un uso sostenible de los recursos. La
seguridad hídrica podría ser una buena clave para ese relato: el objetivo colectivo de
preservar los recursos hídricos para garantizar la prestación de los servicios en el
futuro y reducir los riesgos asociados a sequías, inundaciones o a la mala calidad del
agua es una meta común que puede ayudar a construir los consensos necesarios.
El agua está relacionada de muchas maneras con la seguridad colectiva. La pugna
por el recurso puede ser fuente de muchos conflictos internacionales, pero también,
como demuestran acuerdos como el de Oslo entre Israel y Palestina, el agua es tan
importante para la vida y la economía que es más probable que sea un aliciente
para la cooperación internacional. El agua tiene que ver también con la seguridad
personal: la severidad del terremoto de Lorca habría sido considerablemente menor
si no se hubieran agotado las reservas de agua subterránea bajo la ciudad. El agua
es esencial para la seguridad energética: la falta de caudal de los ríos mantiene
ocioso el 80 % de la capacidad de generación hidroeléctrica en España, y las olas
de calor conducen en China y Francia a la paralización de centrales nucleares por
la imposibilidad de refrigerarlas precisamente en los momentos de mayor demanda

de energía. El agua tiene relación con la seguridad alimentaria: hasta el 70 % de la
producción agraria requiere sistemas de riego. El funcionamiento del ciclo urbano del
agua solo es posible en un contexto de seguridad jurídica y seguridad financiera, ya
que de otra manera los servicios entran en un círculo vicioso de deterioro que impide
a los gobiernos reclamar tarifas suficientes para su mantenimiento y reposición. La
seguridad sanitaria, como demuestran los Objetivos de Desarrollo del Milenio, depen-
de de la calidad de las aguas, y así sucesivamente.
El concepto de «seguridad hídrica» es bastante novedoso. Es una categoría de
análisis que no tiene más de una década de vida. Aun así, la seguridad hídrica es un
elemento muy potente para articular ese relato colectivo. Del mismo modo, mejorar
y garantizar la misma es un objetivo común que exige la coordinación de todas las
acciones que se lleven a cabo en temas del agua.
Este concepto de seguridad obliga a poner por delante la necesaria cooperación
entre todos los actores implicados en el sector. La seguridad como bien público
se diferencia de la práctica tradicional del «aseguramiento» del agua: hasta ahora
los gobiernos se han preocupado por asegurar los recursos para la agricultura, la
energía, el desarrollo de las ciudades, la salud, etc., pero han dado poca importan-
cia al hecho de que, buscando cada uno de esos objetivos por separado, pueden
terminar comprometiendo la seguridad colectiva y fracasando en cada uno de los
sectores.
En definitiva, la seguridad hídrica en sus múltiples facetas podría basar el relato
que se debe elaborar en todos los ámbitos de gestión del ciclo del agua. Construir
seguridad para todos y para cada uno es, sin duda, más atractivo que perseguir los
objetivos opacos y poco ilusionantes con los que se suele materializar y comunicar
la planificación hidrológica.
Seguramente será más fácil movilizar a la sociedad y a las empresas en una
misma dirección si ponemos el énfasis en los fines de la buena gestión del agua
(como garantizar el suministro, la salud personal, la energía y la alimentación), y
no nos limitamos a explicar solamente los medios, a menudo poco efectivos para la
movilización social (tales como la recuperación de costes o la consecución del buen
estado ecológico de las aguas continentales). Si no se explica para qué sirven tales
medios, será inevitable que los usuarios perciban los precios y la calidad ambiental
como una obligación más que como una forma de mejorar el bienestar. Todo esto nos
permitiría coordinar decisiones públicas y privadas para construir un futuro seguro a
pesar de las incertidumbres ligadas al cambio climático que, sin duda, afectará a la
distribución temporal y espacial del agua y a la frecuencia y severidad de sequías
e inundaciones. El objetivo de la seguridad hídrica también permitirá aprovechar, con
un enfoque diferente, las oportunidades de la tecnología al servicio de la seguridad
hídrica.
Foro II 431
En definitiva, la seguridad hídrica es un bien público que solo es posible si los

gobiernos y cada uno de los sectores implicados en la gestión del ciclo del agua en-
cuentran los incentivos económicos y financieros necesarios para que cada sector,
cada empresa y cada usuario consiga sus objetivos individuales sin comprometer el
interés colectivo. Además de las instituciones (que deben facilitar esa conciliación
de intereses privados con el interés público), la tecnología, la seguridad jurídica y la
suficiencia financiera son elementos que deben tenerse en cuenta.
¿Cómo garantizar la financiación para la seguridad

hídrica de las ciudades latinoamericanas?
Gonzalo de Castro, Ejecutivo Senior, CAF-Banco de Desarrollo de América Latina
Para América Latina, España es clave por su gran conocimiento y experiencia en

agua y saneamiento. Por ello, para CAF su presencia en este país es estratégica. Las
empresas españolas del sector están presentes en la mayoría de los proyectos y de
los países (Nicaragua, Panamá, Chile, Perú y Brasil, entre otros). Además, parte im-
portante de los conocimientos técnicos que en el pasado se llegó a tener (científicos,
ingenieros, expertos, etc.) en la región se ha perdido y ello hace aún más necesario
atraer conocimiento y talento extranjero.
En América Latina la seguridad hídrica está muy ligada a la seguridad energética.
Un ejemplo de ello es el caso de Venezuela que, pese a contar con la segunda repre-
sa más grande del mundo (con capacidad suficiente como para cubrir un 60 % de las
necesidades energéticas de todo el país), sufre apagones constantes porque no ha
habido ningún tipo de previsión desde el punto de vista de la infraestructura ni de su
mantenimiento.
La región latinoamericana es heterogénea, vasta en territorio, acumula alrededor
de un tercio del agua dulce del mundo y el 8 % de la población; por tanto, en teoría
parecería que existe abundancia de agua. Sin embargo, la realidad es que se produ-
cen situaciones disímiles. Ejemplo de ello es el caso de Perú, país riquísimo en agua,
donde aproximadamente un 70 % de la población vive donde se encuentra menos del
2 % de este recurso.
Además, la región es una de las más urbanizadas del mundo: el 80 % de la po-
blación es urbana y casi el 60 % de la misma vive en menos de 200 ciudades. Al
hablar de agua, estas grandes ciudades representan un desafío específico porque, si
bien se ha hecho una gran labor en estos últimos 15 años en alcanzar los Objetivos
de Desarrollo del Milenio, todavía alrededor de entre 55 y 60 millones de personas

viven en zonas marginales de esas grandes urbes (favelas, chabolas, etc.) donde el
servicio de agua y saneamiento es muy precario. En definitiva, solo un tercio de la
población de la región latinoamericana recibe agua de forma equiparable a la de
la mayoría de los países de la OCDE.
Para hacer frente a este problema se requieren proyectos de agua de carácter
multisectorial tomando muy en cuenta la planificación urbanística y un replantea-
miento inteligente de la ciudad: son muchos los factores específicos que hay que
considerar (orografía, densidad, proximidad entre centros urbanos, etc.) a la hora de
abordar la intervención en materia de servicios de agua y saneamiento.
Un estudio de CAF, elaborado a petición de la Secretaría General Iberoamericana
(SEGIB) para la XXI Cumbre Iberoamericana en Asunción (Paraguay) que dio lugar a
las publicaciones de la serie «IDEAL» («Infraestructura en el Desarrollo de América
Latina»), consiste en un diagnóstico estratégico de la infraestructura en América La-
tina. En el mismo se analiza la situación actual y la evolución reciente de las infraes-
tructuras de la región, se identifican los principales obstáculos para su desarrollo y
se estima que el monto necesario para cerrar la brecha a 2030 (tomando como año
base el 2010) ascendería a 250.000 millones de dólares anuales, de los cuales
12.500 millones anuales serían para el sector del agua (alrededor del 0,3 % del PIB
anual de toda la región).
Con mejoras en eficiencia (se producen pérdidas de agua del orden del 40 %),
regulaciones, incentivos adecuados para el sector privado y tarifas, entre otros, ade-
más de las inversiones necesarias, se podría cerrar esta brecha. El sector privado tie-
ne espacios posibles y deseables de participación, a pesar de que la mayoría de los
proyectos son poco rentables, con tasas de retorno muy bajas y plazos muy largos.
Por tanto, en lo que se refiere a la seguridad hídrica que tiene que ver, fundamental-
mente, con grandes infraestructuras, la financiación tiene que venir del presupuesto
público (es decir, básicamente ha de ser un aporte fiscal, entrando solo en alguna
parte la financiación multilateral vía banca multilateral, acuerdos bilaterales, agen-
cias internacionales de apoyo al desarrollo y similares) porque la entrada del sector
privado aquí sería muy difícil de lograr.
Otro tema que afecta a este sector en la región latinoamericana es que en las
zonas menos pobladas hay infinidad de comunidades con gobiernos subregionales
que generan grandes problemas prácticos a la hora de tomar decisiones coordinadas.
En definitiva, la conformación de equipos multidisciplinares de trabajo (urbanismo
y agua, por ejemplo), junto con la inversión (pública y privada), y la tecnología (Inter-
net de las cosas) serán claves para el cierre de esta brecha.
Foro II 433
El valor de una economía resiliente

y la internacionalización de las empresas
españolas de servicios del agua
Santiago Carbó, Profesor de Economía en Bangor Business School (Reino Unido)
El concepto de la resiliencia entendida, en términos generales, como «responsabili-

dad» abarca los siguientes aspectos: la responsabilidad intergeneracional (muy im-
portante en el tema del agua, por ejemplo en el caso de las infraestructuras hídricas,
cuya vejez tendrán que asumir las nuevas generaciones), la responsabilidad social
y sostenibilidad económica, así como la sostenibilidad ambiental y el crecimiento
económico. Existen dos grandes riesgos con relación a esto: por una parte, la des-
conexión intergeneracional relacionada con cambios bruscos de modelo (acceso al
empleo y movilidad geográfica, aceptación del cambio tecnológico, incentivos y cues-
tiones de solidaridad –como, por ejemplo, el Brexit–) y, por otra, la posible ruptura
social (radicalización política y fallida estructura de incentivos).
La resiliencia en el ámbito de la economía es la capacidad de las estructuras eco-
nómicas de recuperar un cierto estado inicial una vez que ha cesado «la perturbación»
sin que se produzcan en este proceso grandes rupturas sociales ni económicas. Esta
capacidad implica resistir a shocks negativos externos y generar un modelo resistente
(en empleo y crecimiento) y sostenible (económica, fiscal y medioambientalmente ha-
blando). En España tanto la economía como la sociedad han demostrado capacidad
para resistir los golpes de la crisis, aunque quedan deberes por hacer para generar
un modelo resistente y sostenible.
Es muy importante construir la resiliencia desde la perspectiva microeconómica,
cualquiera que sea el sector de la empresa. Hay una serie de características que con-
curren y que la hacen diferente del enfoque macroeconómico: en primer lugar, puede
haber más ciclos de negocio en un solo sector que en el conjunto de la economía; en
segundo lugar, las políticas económicas (por ejemplo, la monetaria) se construyen
a partir del comportamiento agregado, no sectorial; por último, el hecho de que los
shocks asimétricos sean cada vez más comunes motiva que cada actividad deba
buscar su propia voz institucionalmente. Dicho lo cual, la empresa actual tendrá que
contar con un modelo de negocio responsable e implicado con la estructura de los
recursos humanos y ambientales a escala local, el regulador habrá de tener el papel
de garantizar la responsabilidad empresarial y la rendición de cuentas y, por último,
la sostenibilidad ambiental tendrá que ser la base. En España, a pesar del crecimien-
to de la economía (muy distinto en cualquier caso al existente hace diez o veinte
años), el panorama macroeconómico actual no facilita la toma de decisiones para los
empresarios: existen elementos coyunturales, pero también problemas estructurales
(acumulación de deuda) que no son de fácil solución.
Basándose en la idea fundamental de la sostenibilidad ambiental, las empresas

tendrán que tener un negocio responsable. El modelo económico resultará del cambio
de las empresas a las que se les exige mayor responsabilidad social y ambiental. Un
país se diversifica y es más productivo por la decisión y liderazgo del sector privado
y este modelo ha de ser resiliente en el sentido de que ha de tener capacidad de
acometer reformas, explicarlas, apoyar lo que realmente funciona, lograr una mayor
interlocución, etc. En esta dinámica, las empresas se beneficiarán de una mejor rela-
ción con los implicados y con sus partes interesadas, lograrán mayor diferenciación
en el mercado, podrán acceder a los mercados financieros, etc.
En cuanto a la internacionalización de las empresas de servicios del agua, en España
esta se ha producido en varios tipos de sectores: en los tradicionales donde se ha dado
un salto en calidad (por ejemplo, en el turismo), en aquellos donde se han generado ca-
pacidades organizativas y de recursos humanos (como en las ingenierías) y también en
los que han creado capacidades propias (el caso de las empresas de gestión de agua).
Una de las premisas para la internacionalización de las empresas del sector del
agua es tomar conciencia de la importancia estratégica y la capacidad transformado-
ra del agua: su impacto en la eficiencia económica (gestión, distribución, escasez),
en la vulnerabilidad territorial y en la sostenibilidad. El agua es generadora de gran-
des beneficios y de grandes problemas.
En España se han adquirido importantes capacidades de gestión del sector, en
particular, en el área de desarrollo legal de los derechos de propiedad, en la construc-
ción de infraestructuras y en la capacidad de recuperación de costes administrativos
y operativos.
En definitiva, la economía resiliente es un concepto que adquiere toda su actualidad
y dimensión en un contexto de shocks y eventos imprevisibles, como los que tenemos
desde hace una década. Tiene implicaciones de sostenibilidad, responsabilidad y solida-
ridad intergeneracional. La capacidad de las empresas españolas para internacionalizar
es importante y, en este contexto, también lo es seguir exportando modelos de gestión.
El valor de una economía resiliente

y la internacionalización de las empresas
españolas de servicios de agua
Alfredo Arahuetes. Decano de la Facultad de Ciencias Económicas de ICADE
La expansión internacional de las empresas españolas desplegó su primera gran

oleada en la década de los noventa y se dirigió, en gran medida, hacia América
Latina. En poco tiempo España se convirtió en el segundo país en inversión directa
Foro II 435
en la región solo por detrás de Estados Unidos. Simultáneamente desarrolló una

estrategia silenciosa en los países de la Unión Europea de los 12 que quedó en un
segundo plano ante la dimensión de los flujos destinados a América Latina. Durante
el periodo comprendido entre los primeros años de 2000 hasta la crisis financiera
de 2007‑2008 tuvo lugar un nuevo ciclo de inversiones de mayor magnitud y diver-
sificación geográfica: los países de la Unión Europea se convirtieron en el destino
preferente de las nuevas inversiones españolas, a la vez que aumentaban los flujos
hacia América Latina, Estados Unidos, los países europeos de nuevo acceso y, en
menor medida, África, China y otros países de la cuenca Asia-Pacífico.
Esta apertura a otros mercados ha sido, sin lugar a dudas, un elemento de resi-
liencia fundamental después de 2008: las empresas españolas habrían sufrido una
severa amenaza a su supervivencia de no haber sido por la presencia internacional
construida a partir de los noventa y en los años 2000, antes de la gran crisis. Esta
dimensión contribuyó a que en el periodo post-crisis financiera internacional, la eco-
nomía española encontrase en el sector exterior un verdadero amortiguador de la
crisis. El buen comportamiento de las exportaciones de bienes y servicios y la pre-
sencia de las inversiones de nuestras empresas en mercados internacionales han
sido esenciales para la resiliencia del tejido empresarial, el empleo, la competitividad
y la recuperación del conjunto de la economía.
La internacionalización de las empresas españolas del sector agua, que igualmen-
te se produjo en la década de los noventa y en los años 2000, se realizó mayorita-
riamente a través de inversiones directas participando en procesos de privatización
(como América Latina) y a continuación en procesos de licitaciones (caso de EE. UU.
e incluso de Australia). Se trata este, en conjunto, de un buen modelo de adaptación
a nuevas realidades internacionales en las distintas actividades del agua.
A lo largo de este intenso y diversificado proceso, las empresas españolas han
desarrollado importantes ventajas competitivas que, fruto también del esfuerzo con-
junto público-privado, han potenciado el prestigio y la presencia internacional (Amé-
rica Latina, EE. UU., Oriente Medio, incluido Israel, y diversos países de la UE) de
las compañías hasta el punto de convertirse en líderes mundiales en el ámbito del
ciclo integral del agua, en reutilización y depuración, y en desalinización (actividad
en la que España cuenta, además, con una destacada capacidad instalada: cerca de
900 plantas).
El sistema español de gestión del agua es la suma del esfuerzo conjunto de ad-
ministraciones públicas y compañías privadas con fuertes inversiones en I+D+i con
desarrollos tecnológicos que hoy son un referente mundial. Prueba de su prestigio
y eficiencia tecnológica y de gestión es que las empresas españolas de agua están
presentes, liderando o participando, en tres de cada cuatro consorcios que se presen-
tan a licitaciones internacionales. España también es líder con respecto a la utiliza-
ción eficiente del agua: es el primer país europeo y el segundo mundial después de
Israel en desarrollos de ahorro hídrico para usos agrícolas. El uso eficiente del agua
es el resultado de una continua mejora en las infraestructuras y en la gestión de

los recursos hídricos, gracias a la inversión tanto pública como privada encaminada
a conseguir una agricultura eficiente y sostenible. Y, como en los demás ámbitos,
España es también un país avanzado a nivel mundial con un enorme desarrollo de
ingenierías y empresas vinculadas.
En resumen, la economía española ha realizado un gran esfuerzo de internacio-
nalización de sus compañías y eso ha constituido un elemento compensador de la
intensa crisis atravesada por la economía del país desde 2011. La sociedad española
debe conocer y asumir la importancia de los desafíos existentes a largo plazo puesto
que su adecuado planteamiento es esencial para el tejido productivo, el empleo, el
bienestar de la ciudadanía y absolutamente imprescindible para consolidar cualquier
modelo de crecimiento económico en España.
Lo público y lo privado: transparencia y rendición

de cuentas
Victoria Camps, Catedrática Emérita de Filosofía Moral y Política de la UAB
Es necesario desideologizar el debate entre lo público y lo privado y abordar la re-

flexión desde la filosofía moral. Desde esta perspectiva, conceptos como el de la
justicia distributiva o la equidad de John Rawls nos ofrecen otro prisma a través del
cual abordar esta discusión. Los bienes públicos básicos deben ser redistribuidos de
forma desigual en la medida en que no todos los seres humanos son iguales. Asimis-
mo, la eficiencia es un valor ético y condición de la justicia en tanto los recursos a
distribuir, los bienes básicos, son y serán escasos.
Los servicios de agua, y otros servicios sociales como la educación y la sanidad
tienen que ver con la estructura básica del Estado del Bienestar del que nos hemos
dotado y que debemos sostener. Por sostenibilidad debiera entenderse básicamen-
te el intento de mantener la equidad a través del modelo del Estado de Bienestar.
Asimismo, si partimos de la idea de que «tiene que haber de todo para todos y de
la mejor calidad», estos bienes universales han de ser gestionados con la mayor
eficacia y eficiencia.
Hablamos de justicia distributiva o equidad en el tema del agua porque es un bien
de dominio público, de utilidad general y al que todos debemos tener acceso. Aunque
el agua no haya sido proclamada nunca como derecho fundamental, quizá debería
serlo. En 2010, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el acceso al
agua y al saneamiento como derecho humano (ahora dos derechos), constatando
Foro II 437
que casi ningún país reconocía el acceso mejorado a ambos como un derecho fun-
damental. De la concepción del agua como bien público se deduce que no es una
mercancía, lo que no implica que deba ser gratuito, y que se tiene que incluir el deber
de solidaridad para que sea posible una redistribución correcta y justa.
En el debate entre lo público y lo privado hay prejuicios que se deberían evitar.
Uno de ellos es el que dice que el agua, por ser un bien público, debe de ser gestio-
nada por empresas públicas y que no es correcto que lo hagan empresas privadas.
Otro prejuicio se refiere a que la empresa privada es siempre más eficiente que la
pública. Respecto a ambos temas, los estudios existentes no son concluyentes sobre
la mayor idoneidad de la gestión pública o de la privada para realizar con eficiencia
y equidad la redistribución de los bienes básicos. En este sentido queda un camino
por recorrer para validar las metodologías y poder obtener datos fiables.
Se requiere un esfuerzo por no demonizar los argumentos y debatir sobre lo sus-
tantivo. El planteamiento en relación con la gestión del agua como bien básico ha
de ser el de la colaboración entre lo público y lo privado y, en todo caso, el sector
público debe garantizar el acceso de todos y todos por igual a los servicios públicos
básicos (quizá sea su única responsabilidad); el cómo hacerlo (público o privado)
dependerá de elementos que se deben estudiar y valorar caso a caso, o rectificar
según los resultados; se necesita una buena regulación y una entidad reguladora in-
dependiente, de evaluación y control (la «virtud» del controlador). Es preciso cambiar
las mentalidades, ideologías y prejuicios, para lo cual no bastan las leyes. Tiene que
haber voluntad de actuar de acuerdo con la ley y de hacer las cosas bien.
Los «relatos» son relevantes porque apelan no solo a la razón, sino también a los
sentimientos y esa apelación al sentimiento es, de hecho, necesaria para movilizar
cambios. Los grandes temas no se incentivan suficientemente, por ello un discurso
que ponga por delante los graves riesgos de no actuar en determinada causa y el
consecuente miedo a las consecuencias puede dar elementos para que un relato
movilice. Igualmente son importantes tanto la psicología como el conocimiento más
profundo de las motivaciones de los comportamientos humanos. Una idea de Rawls
que parte de otra de Hobbes es que el hombre es egoísta por naturaleza pues busca
su propio interés. Rawls lo matiza diciendo que, aunque la racionalidad es egoísta, el
ser humano tiene la capacidad de «ser razonable» (además de racional) cooperando
con un bien común para una sociedad más justa. Lo racional apela a las repercusio-
nes individuales de nuestras decisiones, lo razonable a su compromiso con objetivos
colectivos. Lo que Rawls no nos dice es cómo conseguirlo.
Los agentes políticos y sociales tienen gran responsabilidad moral para conse-
guir un equilibrio más generalizado entre el bien público y el bien privado de modo
que no tengamos que plantearnos si es mejor la gestión pública o la privada pues
ambas pueden ser buenas si las guía la justicia y la eficiencia como condición para
la equidad.
Ponencias
Foro de la Economía del Agua (III)
Madrid, 24 noviembre 2016
Water and sustainability in the context of climate

change
Gro Harlem Brundtland, Former UN Special Envoy on Climate Change, former Prime
Minister of Norway and former Chairperson of the World Commission on Environment
and Development. Charlemagne Prize winner. Member of The Elders
In the context of sustainable development, human rights, and climate change, and
given the relationship that exists between each of these factors, water management
has undergone considerable advances from a historical perspective and by focusing
on the goals pursued in these areas. As a consequence, today, almost two hundred
countries with very diverse cultures and historical contexts are working together to
further their common goals.
We have seen a change in the perception of sustainability and the debate surrounding
it. In 2015, the challenge of ensuring sustainable development was overcome and the
issue of climate change raised thirty years earlier in the Sustainability and Climate
Change report was addressed. In 2000, the United Nations approved the Millennium
Development Goals (MDGs). At the time, it was not possible to include sustainable
development and the environment in the MDGs in an explicit way: the world was not
yet ready. This was achieved in 2015, however, with the adoption of the Sustainable
Development Goals (SDGs) and the 2030 Agenda, Goal 6 of which aims to “Ensure
availability and sustainable management of water and sanitation for all”. In 2015,
the World Economic Forum highlighted the water crisis as the biggest threat facing the
planet. The Climate Change Conference of Parties in Paris the following year (COP21)
would not have been possible had it not been for these previous efforts. The United
Nations and the World Bank jointly convened a new High-Level Panel on Water to
mobilise effective action to accelerate the implementation of SDG 6 and related goals,
which we could say are virtually all of them.
Considerable progress has been made and greater levels of prosperity achieved
since my participation, together with the Norwegian delegation, in the UN Water
Conference in Mar del Plata in 1977 and the invitation of the then Secretary-General
of the UN, Javier Pérez de Cuellar, to chair the World Commission on Environment
and Development in 1983. In this role, I gave new impetus to the initiative by
taking a holistic approach to environmental issues and linking them to development
processes that contribute to environmental conservation. This allowed the concept
of sustainable development to be defined and put into context, and enabled the
provision of radical and advanced recommendations, such as the holding of an
Earth Summit, which took place in Rio de Janeiro in 1992. Despite this progress,
however, the gap between the rich and the poor has grown wider, which is why the
Foro III 441
Agua y sostenibilidad en el contexto del cambio

climático
Gro Harlem Brundtland, Ex-Enviada Especial de Naciones Unidas para el Cambio Climático,
ex-Primera Ministra de Noruega y ex‑Presidenta de la Comisión Mundial sobre Medio
Ambiente y Desarrollo. Premio Carlomagno. Miembro de The Elders
En el contexto del desarrollo sostenible, de los derechos humanos y del cambio

climático, así como en las relaciones entre cada uno de estos factores, se han ido
produciendo avances en la gestión del agua, desde una perspectiva histórica y con un
enfoque en los objetivos perseguidos en estos temas. Estos avances, en su conjunto,
conducen a que hoy en día casi 200 países con gran diversidad cultural e histórica
estén colaborando entre sí y compartiendo metas.
Hemos asistido a un cambio en la percepción de la sostenibilidad y del debate en

torno a ello. En el 2015 se superó el reto de alcanzar mejoras notables con respecto a
algunos de los objetivos de desarrollo sostenible además de afrontar el cambio climá-
tico ya planteado 30 años antes en el «Informe sobre sostenibilidad y cambio climáti-
co». En 2000, Naciones Unidas aprobó los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
En dicha ocasión no se pudo integrar el desarrollo sostenible y el medio ambiente en
los ODM de modo explícito: el mundo no estaba preparado para ello. Sin embargo, en
2015 esto se consiguió con la aprobación de los nuevos Objetivos de Desarrollo Sos-
tenible (ODS) y la Agenda 2030, al incluirse en el Objetivo 6, orientado a «garantizar la
disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos». El Foro
Económico Mundial, en 2015, señaló asimismo la crisis del agua como el mayor riesgo
al que se enfrenta el planeta. La Cumbre del Clima de París (COP21), al año siguiente,
no habría podido tener lugar sin los esfuerzos previos. La Organización de las Nacio-
nes Unidas y el Banco Mundial convocaron conjuntamente la conformación de un nue-
vo Panel de Alto Nivel sobre Agua para movilizar la acción hacia el logro del ODS 6 así
como de otros relacionados, que en la práctica se puede afirmar que son casi todos.
Mucho se ha avanzado y se reconocen grandes niveles de prosperidad desde que

participara junto a la delegación noruega en la Conferencia de Naciones Unidas sobre
el Agua en Mar del Plata (1977) y la invitación que recibí en 1983 de Javier Pérez de
Cuéllar, entonces Secretario General de las Naciones Unidas, para presidir la Comi-
sión sobre Medio Ambiente y Desarrollo, imprimiendo a esta iniciativa un enfoque que
superase la mirada excluyente de cuestiones ambientales vinculando las mismas con
los procesos de desarrollo que contribuyen a su conservación. Este enfoque permitió
contextualizar en el debate de otro modo y describir el concepto de desarrollo soste-
nible, así como lanzar unas recomendaciones radicales y avanzadas, entre ellas la
celebración de la Cumbre de la Tierra, que tuvo lugar en Río de Janeiro en 1992. Sin
embargo, a pesar de los avances, la distancia entre pobres y ricos creció. En este
new SDGs are critical for the eradication of poverty by 2030 and for tackling issues
such as the water crisis.
The World Commission on Environment and Development saw the global scientific
and academic community work together to add a new dimension to collaboration
between countries, who were confronting their shared responsibilities to future
generations for the first time. The report “Our Common Future” (1987) advocated
environmentally sustainable growth, and sparked major debate in relation to what
exactly was meant by growth. For example, shortly before this, the Club of Rome put
forward the idea of “zero growth”; however, the real question was what type of growth
we were aiming for, the quality of that growth and how it would benefit the poorest
communities while reducing environmental impact. “Poverty”, as Indira Gandhi had
said, “is the worst form of pollution”.
Just five years later, in Rio de Janeiro, the United Nations Framework Convention
on Climate Change and the Convention on Biological Diversity, among others, were
adopted. Many countries have refused to accept the commitment to combat climate
change, especially those responsible for the majority of greenhouse gas emission.
The reality of climate change is having a serious impact on the poorest countries and
reducing many people’s prospects of development, which is likely to become a source
of social instability. However, the current debate does not only focus on understanding
who is responsible for climate change, but, moreover, on responsibilities in supporting
adaptation – not just mitigation – measures. This is the best way to tackle poverty,
public health challenges and safety for everyone.
As a member of The Elders, an initiative created by Nelson Mandela and

comprising global leaders and peace and human rights advocates, I have worked
steadily on the sustainable development goals and the Paris Agreement. Convinced
that all of these issues are interconnected and have mutual impact, I believe that
the absence of a universal health system constitutes another global threat, hence
the impor tance of providing universal health care and access to quality health
systems and medication to everyone. In this context, I focused my effor ts on
guaranteeing the rights of women and girls, groups that continue to be afforded
the lowest priority in many countries.
We have seen significant progress in human development which, nonetheless,

is not sustainable if it involves inequalities in income and consumption patterns.
Inequality should be at the top of the agenda: it is a barrier to human development
and a prerequisite for eradicating poverty.
The world population will continue to grow until reaching nine billion by 2040, and
the demand for resources will increase exponentially, including a 30% hike in the
demand for water. Therefore, in our shared future, apart from building and obtaining
the necessary knowledge and evidence, we will have to measure and know the cost
Foro III 443
sentido, los nuevos ODS son críticos para erradicar la pobreza en el 2030 y afrontar
temas como la crisis del agua.
En la Comisión sobre el Medio Ambiente y Desarrollo se trabajó con la comunidad
científica y académica mundial en una nueva dimensión de colaboración entre los
países, confrontando por vez primera las responsabilidades compartidas respecto
a las generaciones futuras. El Informe «Nuestro Futuro Común» (1987) proponía un
crecimiento sostenible medioambientalmente, lo cual generó grandes debates en tor-
no al crecimiento como tal. Por ejemplo, el Club de Roma lanzó, poco tiempo antes,
la idea de «crecimiento cero» pero lo que en realidad se cuestionaba era el tipo de
crecimiento deseado, la calidad de este y cómo podría beneficiar a los más pobres, al
tiempo que se reducía el impacto ambiental. En este sentido, ya Indira Gandhi había
afirmado que la pobreza es la mayor fuente de contaminación.
Tan solo cinco años después, en Río de Janeiro, hubo acuerdo sobre la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático o el Convenio sobre la Di-
versidad Biológica, entre otros temas relevantes. Muchos países han manifestado su
oposición a comprometerse con la lucha contra el cambio climático, sobre todo aque-
llos responsables de las mayores emisiones. La realidad del cambio climático está
impactando severamente en los países más pobres y reduciendo las posibilidades de
desarrollo de muchas personas, algo que inequívocamente puede ser una fuente de
inestabilidad social. Ahora bien, el debate actual no reside solo en entender quiénes
son los responsables históricos; hoy hay que hablar de las responsabilidades actuales
en el apoyo a medidas de adaptación y no solo de mitigación. Esta es la mejor forma
de afrontar la pobreza, los desafíos de salud pública y la seguridad para todos.
Como miembro de «The Elders», una iniciativa creada por Nelson Mandela y forma-
da por un grupo de conocidos líderes globales, defensores de la paz y de los derechos
humanos, he trabajado de forma tenaz por los objetivos de desarrollo sostenible y la
Cumbre de París. Desde la convicción de que todos estos temas están interconec-
tados y tienen impactos mutuos, considero que la carencia de un sistema sanitario
universal constituye otro peligro global, de ahí la importancia de establecer cobertu-
ras universales, acceso a sistemas sanitarios de calidad y medicinas para todos. En
este contexto es necesario centrar los esfuerzos en garantizar los derechos de las mu-
jeres y de las niñas, grupos a los que aún se da mínima prioridad en muchos países.
Hemos asistido a importantes progresos en el ámbito del desarrollo humano que,
sin embargo, no son sostenibles si las mejoras conllevan disparidad en los ingresos
y en los patrones de consumo. La desigualdad debe estar en el centro de la agenda:
esta es una barrera para el desarrollo humano, así como una condición para erradicar
la pobreza.
La población mundial seguirá creciendo hasta alcanzar los 9.000 millones en
2040, incrementándose exponencialmente la demanda de recursos, algo que incluye
un 30 % más de agua. Por ello, en el futuro compartido, además de construir y obte-
ner las evidencias y conocimientos necesarios hay que medir y conocer el coste de
of the issues that matter and report them in a transparent way. Guaranteeing funding
for sustainable development is another critical factor.
The call to action on water can be illustrated, for example, by its impact on the
economy. The World Bank has pointed out that water scarcity today, and even more
so in the future, will come at a cost, and that could be slower economic growth in
some regions and countries. This again points to the need for sustainable use of this
resource and the provision of funding, for example, for water infrastructures. Many say
that limited public funds should be used as strategic incentives for private initiatives. In
any event, it is important to address the matter of public and private funding, maximise
the productivity of the different water sources, invest in infrastructure to create jobs
and better living conditions, recognise the vital role women play in achieving SDGs as
well as in business, given that companies with higher levels of gender equality perform
better. Patriarchal societies will lose this battle.
There is an urgent need to change policies that incentivise the use of fossil fuels in
many parts of the world. Subsidies can cost up to 500 billion dollars and this money
could be used instead for clean technologies and social programmes to support the
disadvantaged. This demonstrates the importance of governance and political action.
The separation between the public and private is becoming less important because
societies have realised the interdependence as well as the fact that we all have to take
overall responsibility for the matter. In addition, advances in science have given us a
better understanding of the risks, as technology has helped to magnify the image of
a global world.
Foro III 445
los temas relevantes y reflejarlos de forma transparente. Un factor igualmente crítico

es la garantía de la financiación de las acciones de desarrollo sostenible.
El llamamiento a la acción sobre el agua se justifica, por ejemplo, por el impacto
de esta última sobre la economía. El Banco Mundial ha resaltado que la escasez de
agua ya tiene un coste en la actualidad (y aun más en el futuro) sobre el crecimiento
económico que puede verse reducido por este motivo en algunas regiones y países.
Ello conduce nuevamente a señalar la necesidad de un uso sostenible del recurso y a
los requisitos de financiación, por ejemplo, para infraestructuras hidráulicas. Muchos
mantienen la postura de que los fondos públicos limitados deben emplearse de forma
estratégica como incentivos para la iniciativa privada. En cualquier caso, es importan-
te abordar la discusión de la financiación pública y privada, maximizar la productividad
de las distintas fuentes de agua, la inversión en infraestructuras (que crean trabajo
y mejores condiciones), así como el papel de la mujer, reconocido como vital para el
logro de los ODS, y para las empresas (puesto que aquellas con mayores niveles de
igualdad de género funcionan mejor). Teniendo presente la última cuestión, resulta
patente que las sociedades patriarcales perderán en esta batalla.
De forma urgente, hay que cambiar aquellas políticas que se aplican en muchas
partes del mundo que incentivan el uso de combustibles fósiles. Los subsidios pue-
den costar hasta 500.000 millones de dólares pero estos recursos podrían destinar-
se a tecnologías limpias y programas sociales para apoyar a los más desfavorecidos.
Esto nos muestra la importancia de la gobernanza y de las acciones políticas.
La separación entre lo público y lo privado es cada vez menos importante porque
las sociedades se dan cuenta de las interdependencias y de que todos tenemos que
ser responsables de una forma global. Asimismo, los avances de la ciencia nos ha-
cen comprender mejor los riesgos, pues las tecnologías han ayudado a ampliar la
imagen de un mundo global.
Alineando retos para el sector público y el privado con

relación al cumplimiento del ODS 6 y la Agenda 2030
Aziza Akhmouch, Responsable del Programa de Gobernanza del Agua de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
En el marco de la misión principal de la OCDE (asesorar a los gobiernos en el diseño

e implementación de políticas públicas), se tiene en consideración el planteamiento a
tres escalas: global, nacional y local.
Desde lo global, hoy en día el agua es un «Objetivo de Desarrollo Sostenible» por
sí mismo pues se reconoce su centralidad como elemento fundamental del desarrollo
económico sostenible. En este sentido, fue muy positivo que el agua tuviera por prime-
ra vez un reconocimiento formal en las negociaciones oficiales de la 22.ª Conferencia
de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP22), celebrada el mes de noviem-
bre de 2016 en Marrakech, donde se le dedicó a este tema un día entero. En confe-
rencias previas nos encontrábamos con una desconexión entre los actores del clima y
los del agua, sin embargo esto se ha superado en este sentido en la referida COP. A
lo anterior se unen otras iniciativas y avances tales como el reconocimiento del dere-
cho humano al agua (y saneamiento), el Panel de Alto Nivel sobre el Agua y la nueva
Resolución sobre el agua que está actualmente bajo negociación en Naciones Unidas.
Entre los desafíos que hay que abordar a esta escala cabe resaltar la necesidad
de contar con datos desagregados para poder medir y apoyar la implementación de
los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Los Objetivos son ambiciosos y las
estadísticas tienen que estar a la altura. En este sentido, hay que empujar un poco
más la frontera y ser capaces de evaluar el desempeño de los mismos marcos e
instituciones del agua más allá de los indicadores de gestión del agua que tenemos.
Esto implica medir la gobernanza y su contribución, siendo ella un medio para un
fin, a los resultados de las políticas. Otro aspecto crítico es el de la conexión de los
Objetivos entre sí al requerir el agua de un enfoque multisectorial. Cada ODS tiene
una institución valedora o un ministerio líder y el agua bajo esta arquitectura sectorial
de los objetivos queda un poco huérfana. El agua requiere de interdependencia entre
Objetivos por lo que habrá que pensar también dentro de los países en cómo superar
los silos y transformar posibles contradicciones o tensiones entre agua, energía,
agricultura y desarrollo territorial en complementariedades.
Lograr los ODS es una responsabilidad compartida entre todos los gobiernos, en
cooperación con la sociedad civil y los actores privados. Esto es necesario no solo
para catalizar recursos financieros (por ejemplo, para combatir el cambio climático),
sino también para involucrar a nuevos actores, distintos de los tradicionales, que to-
man decisiones que tienen un impacto sobre el sector o que pueden contribuir a las
soluciones de las crisis del agua.
A nivel nacional resultan preocupantes las proyecciones sobre el incremento de
la demanda de agua (aumento de un 50 % entre hoy y el 2050), en particular de las
poblaciones situadas en zonas de estrés hídrico y encontrándose el punto álgido en
los países emergentes. Sin embargo, todos los países (por ello los ODS son universa-
les) tendrán que manejar cuatro tipos de riesgos relativos al agua: exceso, escasez,
contaminación y, por último, no poder mantener la cobertura universal por falta de
inversiones. Hoy en día existen países de la OCDE que sufren sequías, inundaciones,
pérdidas de agua en las redes y protestas civiles y, en este sentido, el mensaje re-
levante es que no se debe tomar el nivel actual de seguridad hídrica y de prestación
de servicios como garantizado y sustentable.
Lo que se observa además como tendencia es que muchas de las decisiones y
reformas que no tienen que ver con el agua tienen un impacto sobre la misma: es lo
que ocurre con las de ordenación del territorio o las de consolidación fiscal. Existen,
Foro III 447
igualmente, otros procesos vinculados a la crisis de confianza de los ciudadanos de

países de la OCDE que se han expresado, por ejemplo, en el Brexit y las elecciones
en EE. UU., que plantean un escenario en el que ya no se confía tanto en la capacidad
de los gobiernos de ser depositarios del bienestar de los ciudadanos. Resulta impres-
cindible involucrar al ciudadano en la toma de decisiones, existiendo también un es-
pacio para una responsabilidad compartida entre el sector público y el sector privado.
Con respecto al nivel local, la OCDE ha llevado a cabo un trabajo comparativo
sobre los desafíos actuales a los que se enfrentan las ciudades que arroja informa-
ción relevante y muy positiva para el sector del agua. Destacan, por ejemplo, los
resultados de la reciente Conferencia Hábitat III en Quito (2015) que, por primera vez,
concede un papel importante al agua en el sentido de que existe ya la convicción
de que no es posible llevar cabo ordenación del territorio sin tomar en cuenta los
recursos naturales y los servicios básicos, y también el considerar la ciudad como la
escala apropiada a la que se solucionan los desafíos sobre el agua. El nivel de con-
cienciación de las ciudades es, en este sentido, muy interesante dado que muchas
se enfrentan con algunos de los riesgos del agua mencionados.
Para la OCDE existen dos desafíos principales a nivel de ciudades. El primero es
la escala, pues no se puede seguir pensado en las ciudades como delimitadas por
meras fronteras administrativas, sino como el espacio donde la gente vive y trabaja
y, por ello, es necesario adoptar un enfoque de fronteras funcionales que permitan
manejar los servicios públicos de otra forma. El segundo reto tiene que ver con las
infraestructuras, ya que en los países de la OCDE existen redes de suministro de
agua que se han financiado solo con recursos públicos siendo esto una opción que
seguramente no sea la más factible en el futuro. Hoy es necesario pensar tanto en
mecanismos de financiación innovadores como en el tipo de infraestructuras (verdes,
multipropósito, opciones de bajo costo, etc.) que queremos para los próximos 20
o 30 años. Todo esto son reflexiones que están emergiendo en varios países de la
OCDE y que pueden involucrar soluciones pensadas con el sector privado.
Alineando retos para el sector público y el privado con

relación al cumplimiento del ODS 6 y la Agenda 2013
Ángel Simón, Vicepresidente Ejecutivo de Suez. Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos
por la Universidad Politécnica de Barcelona y MBA en Dirección de Empresas por ESADE
El agua, al margen de concepciones ideológicas que a veces tiñen el debate, confronta

serios desafíos que afectan al sector. Cabe resaltar, en concreto, dos vectores básicos
condicionantes de la industria del agua: la presión demográfica y el cambio climático.
En lo que se refiere a la presión demográfica, el crecimiento de la población mun-

dial que, según las proyecciones, alcanzará los 11.000 millones de habitantes en el
año 2100 tendrá, sin duda, un impacto fundamental sobre los requerimientos de ali-
mentación y, en consecuencia, sobre la agricultura. Esta última consume el 70 % del
agua del planeta mientras que los usos urbanos y los industriales consumen el 12 %
y el 18 % restantes. Ambos escenarios circunscriben el debate a qué habría que hacer
en cada sector (agricultura, ciudad e industria) y cómo priorizar entre estos usos. Aquí
es, precisamente, donde entraría la gobernanza sobre el agua a distintas escalas.
En el ámbito de la agricultura es necesario abordar la problemática del uso del
agua con la racionalidad suficiente, con datos concretos, nacionales y globales. En
España, por ejemplo, existen unos 17 millones de hectáreas de cultivo de las que
aproximadamente 3,5 son de regadío y, de estas, 978.000 son de regadío no mo-
dernizado (lo que implica que el consumo del agua es entre un 40 y un 50 % superior al
que tendría de encontrarse modernizado). Esta situación nos lleva a reflexionar sobre las
inversiones necesarias en esas hectáreas no modernizadas para, en principio, aumentar
la superficie de regadío y por lo tanto aumentar también esa disponibilidad de agua.
En cuanto a la agricultura a nivel global, la superficie destinada al cultivo en todo
el planeta asciende a más de 1.500 millones de hectáreas. Además, en los últimos
años la productividad del campo ha crecido de forma exponencial, ya que la produc-
ción de alimentos se ha multiplicado por 2,5. Por tanto, en este periodo hemos sido
capaces de obtener una mayor rentabilidad por hectárea y también hemos aumenta-
do la superficie de regadío.
Estos datos ilustran la importancia de seguir incrementando la productividad agrí-
cola y las mejoras de regadío con todo tipo de avances tecnológicos y plantea a las
empresas privadas, de manera clara, el reto de extender su abanico asistencial de
actividad e innovación tecnológica hacia la agricultura.
Las empresas privadas se están posicionando a nivel global en el mundo agrícola.
También lo están haciendo países como India y China y, en América, Chile, Colom-
bia o Perú, que están desarrollando hectáreas de regadío a gran escala. Por tanto,
la gestión del agua en términos agrícolas y de alimentación va a ser un tema básico
en los próximos tiempos.
En este contexto destaca negativamente el poco cuidado y atención que se brin-
da, por una parte, al agua subterránea (que supone el 43 % del agua de regadío y
también es básica para el suministro a las ciudades) y, por otra, a la reutilización
(sobre todo teniendo en cuenta que, a escala mundial, todavía se vierte al ambiente
como media el 80 % del agua con toda la carga contaminante). El incremento de la
población, concentrado sobre todo en África y Asia, afectará principalmente a las
ciudades. Los hábitos de consumo en la ciudad requieren mayor cantidad de agua.
En este sentido, será muy útil introducir el concepto de huella hídrica, ya que nos per-
mite medir la cantidad de agua que se necesita para producir bienes o la que utilizan
personas o colectividades en su actividad y también la agricultura.
Foro III 449
Las necesidades de infraestructuras (para captación, saneamiento, depuración,

reutilización y gestión de aguas pluviales) están creciendo y esto nos conecta con
el concepto que se va instaurando de «ciudades resilientes», entendiendo por tales
aquellas que cuentan con la capacidad para responder a fenómenos físicos extremos
(lo cual es aplicable no solo donde se va a producir el gran desarrollo urbano –África
y Asia– sino también en las ciudades de los países desarrollados –donde la infraes-
tructura es cada vez más antigua y requerirá financiación para su rehabilitación–).
En el ámbito de la industria es necesario tender hacia la economía circular que
incorpora los conceptos de residuo cero, el autoabastecimiento energético, y la palia-
ción y compensación de los impactos sobre el medioambiente. Para ello se requiere
tecnología e innovación, la mayor parte de la cual provendrá de la colaboración en-
tre la empresa privada y el sector público.
Finalmente, con respecto al cambio climático y la presión demográfica queda
patente que nos enfrentamos a una situación de vulnerabilidad hídrica, lo cual, pese
a parecer abocar a un futuro irresoluble, dista de ser así (como muestran los avan-
ces significativos que se han producido en el marco tanto de la COP21 como de la
COP22). Los ODS solo se alcanzarán con una verdadera colaboración entre todos los
actores aportando lo máximo en el contexto en el que cada uno se desenvuelve. En
la industria contamos con las alianzas para el cambio climático que provienen de la
COP21, y se han asumido ya compromisos en este sentido, tal y como establece el
Objetivo 17 de los ODS.
Desafíos a la seguridad hídrica de las ciudades en

América Latina y Europa: la mirada a largo plazo
Gonzalo Delacámara, Director Académico del Foro de la Economía del Agua.
Coordinador del Departamento de Economía del Agua del Instituto IMDEA Agua
y Consultor Internacional para el Sistema de Naciones Unidas, el Grupo del Banco Mundial,
En Europa también se está llegando tarde (incluso décadas) a algunos temas, y los
desafíos que existen en relación con la seguridad hídrica son muy concretos: menos
agua de la necesaria (estrés hídrico), más agua de la deseada (inundaciones), de-
terioro de calidad de las aguas o situaciones en las que los ecosistemas acuáticos
se han degradado hasta un punto en el que no pueden prestar los servicios ambien-
tales necesarios o garantizar determinado nivel de conservación de la diversidad
biológica.
En ese contexto, y superada la discusión dicotómica entre desarrollo o medio

ambiente, estamos ante un complejo equilibrio entre la contribución del agua a la rea-
lización de actividades económicas y sociales y la capacidad de preservar el recurso
en sí mismo. Una de las percepciones que se tiene cuando se habla de agua desde
la óptica de la economía es que la gestión del recurso es una cuestión de gestión de
conflictos y ello implica aceptar ciertas renuncias (por ejemplo, destinar el recurso
masivamente a riego de cultivos implica quitar ese recurso a otros usos). Pero existe
un elemento central y es que su gestión consiste en el manejo de riesgos y cómo
estos se distribuyen entre los actores sociales. En este sentido, la reflexión se queda
corta cuando abordamos el reparto del riesgo entre dichos actores, por ejemplo, al
ciudadano vía tarifa e impuestos: no se entiende que cuando hablamos sobre quién
debe prestar el servicio en una ciudad también estamos abriendo la posibilidad a que
el sector privado asuma el riesgo, incluso a que lo haga el sector financiero.
En Europa la mayoría de los países tienen cobertura universal de agua potable
y saneamiento y los conflictos de uso, siendo graves en muchas ocasiones, la so-
ciedad los va resolviendo. En modelos que apostaron claramente por la privatización
de los servicios (Inglaterra, Gales, Chile) algunos temas se solucionaron por ley (por
ejemplo, no se producen cortes de suministro) y el regulador, en casos como el bri-
tánico, tiene un sentido de lo público incluso muy superior al de algunos gestores
públicos, prevaleciendo así el interés general en la regulación del recurso. En todos
aquellos lugares en los que el interés publico está garantizado, la discusión entre
gestión pública o privada se hace irrelevante.
La gestión de conflictos nos lleva a hablar de la política. En la práctica no se está
haciendo política de agua y no somos capaces de afrontar los desafíos concretos
que la seguridad hídrica implica para las ciudades y las cuencas; además la mayor
parte de las cosas relevantes que afectan al recurso hídrico ocurren fuera de él (de-
sarrollo urbano e industrial, modelo de agricultura, restricciones macroeconómicas,
redefinición del papel del Estado, consolidación fiscal, entre otras), hasta el punto de
que el Estado, incluso teniendo la voluntad política, puede no tener la capacidad para
construir infraestructuras, por lo que hay que repensar el cómo hacerlo.
La política de agua debe, además, estar conectada con otras políticas de desarro-
llo económico y social, porque, de lo contrario, resulta insuficiente para añadir com-
plejidad a la discusión y afrontar los desafíos. Son muchos los retos en la gestión del
ciclo urbano del agua y en la gestión integral de las cuencas: por ejemplo, qué tipo de
infraestructura queremos (de la infraestructura gris a posibles desarrollos modulares,
infraestructura «verde» para resolver, por ejemplo, el tema de las aguas de lluvia), la
conexión que existe con las zonas costeras y marinas (aspecto que se viene tratando
como si ambas fueran compartimentos estancos), y el desconocimiento del ciudada-
no de lo que ocurre en la cuenca y en el ciclo urbano del agua, entre otros. Es decir,
si ampliamos el horizonte tenemos mucho sobre lo que reflexionar en cuanto a la
seguridad hídrica de nuestras ciudades.
Foro III 451
Por último, existe también un desafío fundamental que tiene que ver con la articu-
lación de mecanismos de participación del ciudadano en estos debates. Los temas
importantes de la agenda del agua se están tratando en foros como este y tienen
muy poco que ver con lo que está ocupando permanentemente los medios de comuni-
cación. Hay que subir el perfil de las discusiones sobre el agua y contar al ciudadano
lo que sabemos, para hablar de remunicipalizaciones, privatizaciones o de cualquier
tipo de modelo de gestión y, por tanto, hacer el ejercicio de ser transparentes y rendir
cuentas ante el ciudadano.
Desafíos a la seguridad hídrica de las ciudades en

América Latina y Europa: la mirada a largo plazo
Humberto Peña, ex Director General de Aguas de Chile, ex Miembro del Comité Técnico
del Global Water Partnership y Profesor Asociado en la Facultad de Ciencias Físicas
y Matemáticas de la Universidad de Chile
La seguridad hídrica implica la disponibilidad de agua en cantidad y calidad para to-

dos los usos, que el nivel de riesgos asociados al agua (para la población, medioam-
biente y economía) sea aceptable y, además, tener la capacidad institucional, finan-
ciera y de infraestructura para aprovechar este recurso de forma sustentable así
como para manejar las interrelaciones entre los distintos sectores.
Por otra parte, para identificar los desafíos que enfrenta América Latina es impor-
tante considerar una serie de factores externos que inciden fuertemente en ellos. En
primer lugar se encuentra toda la problemática referida al uso y aprovechamiento de
los recursos naturales, lo cual, siendo un reto, es a su vez una oportunidad para el
desarrollo económico y para su conexión al mercado mundial de la región (por ejem-
plo, la contribución creciente de la agricultura al mercado mundial de alimentos y el
hecho de que un tercio de la inversión minera en el mundo se hace en Latinoamérica).
En segundo lugar, otro factor externo es el crecimiento demográfico y la evolución ha-
cia una región de clase media, lo que conlleva fuertes implicaciones en la demanda
del recurso y en los patrones de consumo. En tercer lugar cabe resaltar el proceso de
urbanización y expansión de las ciudades: en la actualidad el 80 % de la población
es urbana (este aspecto tiene un impacto notable en la gestión del agua). Por último,
no podemos obviar que el cambio climático impacta relevantemente ya que se espera
que disminuyan las precipitaciones en un 60 % del territorio y, ya en la actualidad,
entre otras alteraciones se está produciendo un retroceso de los glaciares, una ele-
vación de la cota de nieve así como un cambio en el régimen hidrológico de los ríos.
Todos los factores señalados se relacionan con la seguridad hídrica, lo cual nos
lleva a distinguir tres áreas críticas de impacto en las ciudades de la región: en primer
lugar el acceso a niveles adecuados de agua potable y saneamiento; en segundo, la
protección de la calidad de las aguas de las fuentes y, por último, la protección de
la población frente a inundaciones.
En cuanto al acceso, aunque se han producido avances considerables (hoy la
cobertura es casi del 95 %) existen déficits: 30 millones de habitantes no tienen ac-
ceso a servicios de agua potable de fuentes mejoradas y 120 millones en sectores
urbanos no tienen saneamiento (situación que es más grave en el medio rural). Estos
indicadores, además, pueden ser engañosos pues si se aplican estándares de cali-
dad más altos al servicio de abastecimiento, las cifras empeoran considerablemente,
por ejemplo, la cobertura puede bajar al 75 %.
Emergen, además, nuevos desafíos relacionados con el cambio climático y con
la degradación de muchas cuencas (existen cuatro capitales de la región donde los
glaciares, que son importantes fuentes del recurso, ya están en retroceso). Las
sequías están provocando impactos sobre el abastecimiento de agua a la población
en Bolivia y São Paulo, y en Chile ya ha habido problemas sustantivos de abasteci-
miento. También surge el tema de la competencia por los recursos hídricos pues hay
necesidades adicionales en sectores que ya sufren escasez. A esto se agregan las
posibilidades de las tecnologías modernas que, mejorando la eficiencia en la gestión,
repercuten eventualmente en la ampliación de la superficie agrícola (lo cual genera
problemas en otros ámbitos): por ejemplo, la extensión de la agricultura en Chile ha
conducido a que el uso de los pozos subterráneos se multiplicara por siete en un
periodo de diez años sin la regulación adecuada.
En cuanto a la protección de la calidad de las aguas de las fuentes, cabe resaltar
que en América Latina al menos el 30 % de las aguas servidas no son tratadas (pre-
sentan, en concreto, una alta concentración de nitratos), que existen depósitos aban-
donados del sector minero que en la actualidad contaminan y que el incremento del
riego en zonas áridas motiva que, en países como Perú, un tercio de la zona costera
sufra de problemas de desalinización.
Con respecto a la tercera de las áreas críticas (protección contra inundaciones)
es importante mencionar que la región presenta una geografía de contrastes con
problemas variados, tales como tormentas, aluviones y deslizamientos de tierras que
repercuten, entre otras cuestiones, sobre el PIB de las economías locales y regiona-
les. Estos problemas se concentran en algunos años, por ejemplo, el desastre del
volcán Nevado del Ruiz provocó un impacto en el PIB cercano al 20 %.
Las causas están relacionadas con déficits en la gestión del crecimiento urba-
no y otros factores (como es el caso de la competencia por los recursos públicos
o de la baja prioridad asignada a los drenajes). Además se observa un agrava-
miento de situaciones existentes producido por el cambio climático y por procesos
Foro III 453
complejos de formación de conurbaciones urbanas, que están requiriendo nuevas

soluciones de gobernabilidad.
En conclusión, en la región se han producido avances importantes, pero existen
todavía dificultades pendientes y procesos que acentúan los déficits. Una causa
recurrente de estos últimos es el sistema institucional y sus debilidades en distin-
tos ámbitos, por ejemplo por fallas asociadas al funcionamiento del Estado (al no
tener capacidad suficiente para atender problemas asignados), por diseño de los
sistemas institucionales y su falta de coordinación de los actores para una gestión
integrada o por fallas asociadas a la debilidad de la participación de la sociedad
civil en la solución de los problemas. Todos estas dificultades se agravan en la
actualidad debido a la incertidumbre asociada al cambio climático y a los proce-
sos económicos y sociales que están teniendo lugar y que son extremadamente
dinámicos.
Resulta esencial buscar soluciones institucionales con capacidad de adaptación
a este mundo cambiante, que detecten y procesen oportunamente los problemas.
También se necesitan políticas y planes de desarrollo proactivos, robustos, sensibles
y flexibles. Existen experiencias interesantes en toda la región, pero queda por delan-
te un enorme trabajo (de reflexión seria y objetiva) para la academia y también para
las autoridades políticas en el impulso de soluciones.
Innovación y desarrollo urbano

Miguel Arias, Director de Operaciones de CARTO, Ingeniero de Caminos por la Universidad
Politécnica de Madrid, y Profesor y Mentor del Área de Creación de Empresas del Instituto
de Empresa Business School, en la Academia Wayra de Telefónica y del Master en Internet
Business, MIB del ISDI
Las posibilidades de aplicar el big data y el Internet de las cosas (IoT) a la obtención
de mayor información de impactos de diferentes fenómenos sobre el territorio existen
también en el ámbito del agua, lo que, sin duda, contribuye a tomar decisiones de
gestión.
Partiendo de la realidad de que hoy en día prácticamente todo el entorno está
«sensorizado» (el teléfono móvil, las interacciones en Internet, el uso de las tarjetas
de crédito, etc., incluso las redes de agua pueden ser sensores inteligentes) circula
una enorme cantidad de datos que nos da información sobre lo que ocurre en cada
sitio (incluso una fuga de agua) y que debemos saber usar. Los sistemas geoespacia-
les permiten entender la información, usar el vector de la localización y mezclar datos
económicos de la empresa, de la red y de las personas para tomar decisiones. Como

«todo está vinculado con todo» y «las cosas más cercanas están más relacionadas
que las más alejadas», todo se correlaciona y se pone en contexto. Es el big data que
para ser entendido ha de ser puesto en contexto. Para ello es necesario buscar dife-
rentes fuentes de datos y otras variables en la misma zona geográfica, por ejemplo,
y entenderlas unas relacionadas con las otras.
Vizzuality, que surgió como empresa consultora hace siete años, con un experto
en biodiversidad informática y un diseñador, ayudaba a científicos a «hacer visible lo
invisible» mostrando información geolocalizada de una forma muy visual. Lo hicieron
para Naciones Unidas, Google y National Geographic, entre otros.
Hacer eso mismo con aplicaciones comerciales fue el reto siguiente y surge
CARTO. Crear tecnología desde España, con un impacto global y código abierto, para
ayudar a no expertos en lo geoespacial a utilizar el vector de la localización, demo-
cratizando su acceso a obtener información que, combinada con otras fuentes de
datos (de censos, demográficos, económicos, etc.), permita con la aplicación de las
herramientas de big data tomar decisiones de negocio.
CARTO ha sido utilizado como plataforma para crear aplicaciones de gestión de
redes de distribución de agua y, al posibilitar el conocimiento en tiempo real del
estado de toda la red, entender la calidad del servicio, las pérdidas que se puedan
estar produciendo, su localización, o incluso el impacto de obras hidráulicas en una
zona. También puede emplearse para el análisis de avenidas en cauces de agua y
de sus implicaciones socio-económicas o incluso para estudiar las consecuencias de
sequías y anticipar decisiones. Y todo ello con el objetivo de poder ofrecer resultados
aplicables para una eficiente gestión.
Independientemente de nuestra voluntad, actuamos como sensores («el ser hu-
mano como sensor»), generamos datos que permiten monitorear nuestro compor-
tamiento, siendo caracterizados todo el tiempo. Esto es inevitable pero podemos
aprender a aprovecharlo. Esta información agregada de todos nosotros sirve para
tomar decisiones. En esta línea de avance de posible tendencias a futuro, resulta
muy interesante tener presente que el coste de poner en funcionamiento un saté-
lite es muy barato a día de hoy y ofrece unas posibilidades enormes de fotografía
de gran precisión, lo cual conlleva que «todos estamos monitorizados en tiempo
real y todo el tiempo».
En definitiva, la aplicación de este tipo de tecnologías a la gestión del agua ayu-
dará al crecimiento sostenible del sector.
Foro III 455
Innovación y desarrollo urbano. Innovaciones

tecnológicas de la Industria 4.0 en la Economía
del Agua (big data, IoT, IA, Cloud y smart cities)
Luis Joyanes Aguilar, Presidente de la Fundación I+D del Software Libre (Fidesol),
Catedrático de Lenguajes y Sistemas Informáticos de la Facultad de Informática
de la Universidad Pontificia de Salamanca, Dr. Ingeniero en Informática por
la Universidad de Oviedo, Dr. en Sociología por la Universidad Pontificia de Salamanca
y Dr. Honoris Causa por las universidades: Privada Antenor Orrego de Trujillo (Perú);
San Martín de Porres, Lima (Perú) e Inca Garcilaso de la Vega, Lima (Perú).
La cuarta revolución industrial de la Industria 4.0 («la factoría inteligente») fue centro
del debate del World Economic Forum de Davos de enero de 2016. Industria 4.0 es la
aplicación industrial de los sistemas ciber-físicos, productos y servicios inteligentes,
Internet de las cosas (IoT), la hiperconectividad y el big data. El término fue acuñado
por Alemania y sus industrias y, particularmente, por la Academia de Ciencia e Inge-
niería (ACATECH), que en el año 2013 elaboró un informe sobre el tema. En España,
la Fundación COTEC para la Innovación publicó un informe sobre la cuarta revolución
industrial, Industria 4.0 en el año 2015, donde se pone de manifiesto que la fabri-
cación inteligente requiere de infraestructuras, marco jurídico, inversión y formación
profesional (tanto para los empleados de empresas como para los jóvenes universi-
tarios), en digitalización y TIC, ya que el 90 % de los productos industriales utilizan
este tipo de tecnología.
Hoy todo gira en torno a recolectar datos de sus muchas fuentes, visualizarlos
y analizarlos para la toma de decisiones empresariales. El Big Data se refiere a la re-
colección, almacenamiento, procesamiento, análisis, distribución, visualización, man-
tenimiento y actualización de grandes volúmenes de datos cuyo manejo y compren-
sión permite tomar decisiones eficientes para la empresa. Ocupa un lugar prioritario
en la agenda de inversiones tecnológicas de las compañías para los próximos años.
Además de big data, cloud computing e IoT como núcleo central, existen otros
pilares tecnológicos: inteligencia artificial y robótica colaborativa (algoritmos de
aprendizaje automático y profundo), analítica de datos (analytics), fabricación aditiva
(impresión 3D) y realidad virtual y aumentada. Entre las innovaciones y tendencias
que salen al mercado se encuentran las tecnologías para finanzas y banca digital
(Fintech y BlockChain), la publicidad programática (basada en big data y algoritmos),
las tecnologías «wearables», los pagos móviles, drones y la economía de algoritmos
(venta de algoritmos en vez de aplicaciones). Igualmente, cabe resaltar también los
sistemas cognitivos (como el caso del IBM Watson, que logra interaccionar de una
manera similar a como lo hacen las personas –la Caixa tiene un desarrollo para to-
mar decisiones financieras–) y los Bots/Chatbots, (asistentes virtuales que cualquier
persona o empresa pueden tener, tales como Siri de Apple, Alexa de Amazon, Google
Assistant o Cortana de Microsoft).
Estas tecnologías impulsan las ciudades inteligentes (smart cities), pioneras en
cuestiones tales como desarrollo, sostenibilidad y eficiencia energética, en eficiencia
en el uso del agua y nexo agua-energía, movilidad y transporte, atención ciudadana
y seguridad o competitividad y economía, entre otras cosas, que mejoran y cambian
la forma de vivir y trabajar de sus ciudadanos. La UIT-T, Agencia de Naciones Unidas
para la Gestión de las Telecomunicaciones, tiene dos grandes grupos de trabajo: el
de ciudades inteligentes y el de gestión inteligente del agua.
Por tanto, las TIC y otras tecnologías citadas desempeñan un papel fundamental
en la gestión inteligente del agua al aumentar la eficiencia de la distribución y asig-
nación del agua y que, en definitiva, cohesionan la gestión del recurso en todos sus
aspectos. En este sentido cabe mencionar tres estudios en el sector del agua: el
de contadores inteligentes de consumo de agua del Canal de Isabel II Gestión, el de
Burgos-Acciona Smart Water 4 Europe y, por último, el de iWater en Barcelona. Re-
sulta imperativo proteger infraestructuras críticas, entre ellas las de este sector, y la
exigencia de políticas y estrategias de ciberseguridad. Resulta también necesario
vincular la seguridad hídrica y la ciberseguridad (que es uno de los retos y oportuni-
dades de la Industria 4.0 como queda reflejado en el Informe Water Security and the
Global Water Agenda. A UN-Water Analytical Brief).
Ponencias
Foro de la Economía del Agua (IV)
Barcelona, 5 de abril de 2017
Gestión del agua, exigencia de un debate riguroso

y documentado
Josep Lluís Salvadó, Secretario General de Hacienda y Secretario General Adjunto
de Esquerra Republicana de Catalunya (ERC)
El agua es un elemento esencial para nuestra sociedad que concentra desafíos cru-
ciales para este siglo xxi y tiene un alcance estratégico global en el ámbito del Estado
español y también en Catalunya.
La reflexión y el debate sereno, riguroso y documentado sobre el agua encuentra
en el espacio académico un hábitat absolutamente idóneo donde tener lugar y los
responsables políticos también tienen la obligación de hacer un seguimiento de las
reflexiones que se producen al más alto nivel en torno al agua para desde ellas con-
ducir el mejor futuro que sea posible para nuestro país. Tenemos que ser capaces
de garantizar la seguridad del abastecimiento en los mayores niveles de calidad y de
precio tanto para el consumo humano como para el desarrollo económico, en condi-
ciones de universalidad –nadie puede quedar excluido– y también preservando los
principios de la sostenibilidad.
El agua constituye un punto crucial en la Agenda Global del siglo xxi. Es un desafío
de enorme magnitud económica, política y social así como un reto colectivo. El agua
es un recurso esencial para la vida, la salud, el desarrollo y el progreso global, inclu-
so para la erradicación de conflictos y el mantenimiento de la paz. Sin embargo, el
derecho humano al agua y saneamiento, reconocido por las Naciones Unidas, dista
aún mucho de haber conquistado su plena vigencia en muchas partes del mundo
tanto en su vertiente de acceso al agua como en lo concerniente al saneamiento.
Más del 80 % de todas las aguas residuales de nuestros hogares, ciudades, industria
y agricultura vuelven a la naturaleza sin tratamiento y sin ser reutilizadas, con toda
la contaminación que ello implica; además el cambio climático está produciendo ya
inundaciones y sequías, y este no conoce fronteras.
En Catalunya y en la mayor parte de Europa los problemas son otros, distintos
a los del tercer mundo y a los de los países en vías de desarrollo, pero no por ser
diferentes dejan de tener también un alcance absolutamente estratégico. Cataluña
ha sido capaz de lograr en los dos últimos siglos un altísimo nivel de suministro y ca-
lidad del agua que ha acompañado y hecho posible un extraordinario crecimiento hu-
mano y un gran desarrollo industrial, de servicios y turístico. En condiciones difíciles
de todo orden –presiones migratorias importantes y de crecimiento de la población
y urbanización masiva, sequías, inundaciones, boom turístico, avatares históricos de
todo tipo y las complicadas condiciones orográficas y de captación–, la gestión del
agua en Catalunya, y muy especialmente del Área Metropolitana de Barcelona, ha
logrado estándares de calidad reconocidos internacionalmente.
Foro IV 459
El desafío consiste justamente en poderlos mantener y hacerlos extensivos para

todos sus habitantes, en este siglo y en el futuro, sabiendo que los factores de pre-
sión demográfica van a aumentar y que los efectos del cambio climático constituyen
una amenaza seria de presente y de futuro. Cataluña tiene que ser capaz de afrontar
nuevos periodos de sequía, abordar los procesos necesarios de reutilización del agua
y dirigirlos hacia una economía circular.
Un horizonte de mayor población y crecimiento económico, todo ello en el contexto
de los efectos del cambio climático –que en el entorno mediterráneo y de la penín-
sula ibérica resulta particularmente preocupante–, va a exigir enormes inversiones
que permitan avanzar en la óptima gestión del ciclo integral del agua, en todos sus
aspectos, con la más avanzada tecnología, con la mejor y mayor profesionalidad y
con el concurso de todos y de cada uno, de toda la sociedad, que debe ser garante
de la gestión y del consumo responsable de un recurso vital y escaso.
Ante un reto de esta magnitud es necesario el concurso y reflexión de todos, de la
colaboración entre los sectores público y privado, y con una participación social que
movilice todas nuestras mejores capacidades. Y todo ello en un contexto que brinde
a la sociedad la mayor confianza en la seguridad y calidad de la gestión del agua y
en su sostenibilidad futura. Y tratándose el agua de un bien esencial, público por su
propia naturaleza, hay que cumplir con principios inexcusables; el sector requiere una
elevada regulación, exigente y rigurosa, con vocación de estabilidad en el largo pla-
zo, que permita una gestión absolutamente transparente y un mayor y mejor control
público de todo el ciclo del agua.
Water, climate change and sustainability

Mohan Munasinghe, 2007 Nobel Peace Laureate
There is a need for sustainable and inclusive water management policies to enable
economic, social and environmental development, in much the same way as there is a
need to face the challenges of sustainability and to search for integrated solutions to
many existing problems: poverty, inequality, water scarcity, energy and food, among
others.
There is a link between consumption, inequality and pover ty. For 2012, the
ecological footprint of humanity in terms of consumption of natural resources was
50% above the sustainable capacity of the planet, and at this rate, by 2030, two
Ear ths would be required to live sustainably. Sustainability requirements were
already identified seventy years ago by the United Nations. The Kyoto Protocol, the
Millennium Development Goals and Agenda 2030, among others, are examples of
progress, although none have brought about major achievements.
Climate change, which will have a more severe effect on poor countries despite
their having the least to do with creating the problem, and which will cause serious
climate-related disasters and multiple crises, demands integral and integrated
solutions: the theory, tools and methods to make development more sustainable are
available, and managing these problems individually is not an option.
To manage these problems in an integral and integrated way, two filters may
be applied: adaptation, which entails adjusting to the impacts of climate change;
and mitigation, which involves reducing greenhouse gas emissions. Ideally, climate
change policies should be integrated with a sustainable development strategy and a
joint approach used so as to reduce global impacts and protect the most vulnerable.
However, the decisions that have been made and weak funding to date show that not
enough is being done to protect future generations: while there are good commitments
and clear objectives, their implementation is highly deficient.
On a global level, the existence of pluralistic and egalitarian societies is desirable.
Moral and ethical values need to be applied to decisions and market forces.
Otherwise, we will be faced with a chaotic world where the gap between rich and
poor will be flagrant and reminiscent of George Orwell’s novel 1984, i.e., an elitist
world with extreme poverty and inequality, among other outcomes.
As a consequence of the structure of production and consumer goods, the
economic and social bubbles of recent years, environmental externalities and costly
financial bail-outs compared with global contributions to development, the world is
faced with serious injustices that will fall on future generations. To advance sustainably
and transform this future risk, we need to adopt a practical approach based on
sustainable political frameworks. Sustainable Economics or Sustainomics proposes
Foro IV 461
Agua, cambio climático y sostenibilidad

Mohan Munasinghe, Premio Nobel de la Paz 2007
La gestión de una política sostenible e inclusiva del agua es necesaria para el de-
sarrollo económico, social y ambiental, al igual que lo es enfrentar los retos de la
sostenibilidad y la necesidad de buscar soluciones integrales a los muchos desafíos
existentes: pobreza, desigualdad, escasez de agua, energía y alimentos, entre otros.
Existe un nexo entre consumo, desigualdad y pobreza. La huella ecológica de la
humanidad muestra un uso de recursos naturales en 2012 por encima del 50 % de
la capacidad sostenible del planeta y a este ritmo, en el año 2030, serían indispen-
sables dos planetas Tierra para vivir de forma sostenible. Las necesidades de soste-
nibilidad ya se identificaron hace 70 años por Naciones Unidas. El Protocolo de Kioto,
los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Agenda 2030, entre otros, son avances
pero todos ellos sin grandes logros.
El cambio climático, que afectará más a los países pobres, aunque hayan tenido
menos que ver con el nacimiento del problema, y que provocará desastres climatoló-
gicos graves y crisis múltiples, exige soluciones integrales e integradas: se dispone
del conocimiento, las herramientas y los métodos para hacer que el desarrollo sea
más sostenible y no cabe la gestión de estos problemas de forma individual.
Para la gestión de estas cuestiones de forma integral e integrada se pueden apli-
car dos filtros: la adaptación (que implica el ajuste a los impactos del cambio climáti-
co) y la mitigación (que supone reducir las emisiones de gases de efecto invernadero).
Lo ideal es la integración de las políticas de cambio climático con el desarrollo soste-
nible y abordar conjuntamente los problemas con el objetivo de reducir los impactos
globales y proteger a los más vulnerables. Sin embargo, las decisiones que se están
adoptando y la escasa financiación hasta el momento, demuestran que no se está
haciendo lo suficiente para proteger a las generaciones futuras: si bien hay buenos
compromisos y objetivos claros, su implementación es muy deficiente.
A nivel global lo deseable es la existencia de sociedades pluralistas e igualitarias.
Es necesario aplicar valores morales y éticos a las decisiones y a las fuerzas de los
mercados; de lo contrario nos enfrentaremos a un mundo caótico en el que la sepa-
ración de ricos y pobres será flagrante y que se parecerá al de la novela 1984 de
George Orwell, es decir, un mundo elitista, de extrema pobreza y desigualdad, entre
otras consecuencias.
Producto de la estructura de los bienes de producción y de consumo, las burbujas
económicas y sociales de los últimos años, las externalidades ambientales y los
elevados rescates financieros comparados con las aportaciones globales al desarro-
llo, vivimos graves injusticias que recaerán en las generaciones futuras. Para avan-
zar sosteniblemente y transformar este riesgo futuro debemos adoptar un enfoque
an “inclusive green growth path” based on various concepts: 1) empowerment to

make development more sustainable in all sectors of the economy, with companies
playing an integral part in the solutions; 2) the sustainable development triangle with
balance and integration between water resources (engineering, technology, etc.) in
the centre, and the three dimensions of development, i.e., the economy (supply,
demand, etc.), society (affordability, poverty, equity, etc.) and the environment, at
the vertices of the triangle for inclusive green growth (the path); and 3) innovation
seen from a multidisciplinary angle.
As part of the inclusive green growth approach, water is of paramount importance.
Water is needed for economic development, to ensure an affordable and reliable
supply while protecting the environment, and governance criteria are required for
the sector. The scarcity of the resource and the situation of water basins, growth
in the uses of water (70% of water is for agricultural use) and increased conflict over
its use, among other critical matters, require management policies. All the above
involve integration and centralisation decisions, subsidiarity decisions on the part of
local governments close to the public, and decisions about funding for public water
services. Moreover, water is key to ensuring food safety. The dialectics between
subsidiarity and integration is therefore critical.
The 17 Sustainable Development Goals will assist in the search for solutions to
the global challenge of developing a prosperous economy that respects social and
environmental needs. Countries, including Spain, that have the technology, resources
and the capabilities should lead the process while the public should put pressure on
governments to act appropriately. In addition, the private sector should be part of the
solutions. Efficient use of resources is only part of the problem, which needs to be
linked to sustainable consumption and even to the media to disseminate these ideas.
In short, the answers are available and the solutions for an inclusive green growth
path can be found, and governments need to be urged to act accordingly.
Foro IV 463
práctico basado en marcos políticos de sostenibilidad. La Economía Sostenible o

Sustainomics, propone un «camino ecológico inclusivo» que ha de basarse en varios
conceptos. El primero de ellos es el empoderamiento, que ha de estar orientado a
un desarrollo más sostenible en todos los sectores de la economía y donde las em-
presas deben ser parte de las soluciones. El segundo es el triángulo de desarrollo
sostenible basado en el equilibrio e integración entre el recurso agua (ingeniería,
tecnología, etc.) que estaría en el centro de dicho triángulo y las tres dimensiones
del desarrollo para el crecimiento (el camino) ecológico inclusivo que formarían los
vértices del mismo (la economía –oferta-demanda, tarifas, etc.–, la sociedad –acce-
sibilidad, pobreza, equidad, etc.– y el medio ambiente). Por último se encuentra la
innovación, concebida según un enfoque multidisciplinar.
Como parte de ese marco ecológico inclusivo el agua tiene una importancia fun-
damental. Se necesita agua para el desarrollo económico, para asegurar un abaste-
cimiento asequible y fiable protegiendo el medio ambiente y se requieren criterios
de gobernanza para el sector. La escasez del recurso y la situación que afecta a las
cuencas hídricas, el crecimiento de los distintos usos del agua (70 % del agua está
relacionado con la agricultura) y el aumento de los conflictos por su uso, entre otros
aspectos críticos, precisan de políticas de gestión. Todo ello implica decisiones tanto
de integración y centralización como de subsidiariedad por parte de los gobiernos
locales próximos al ciudadano y también sobre los recursos financieros para los
servicios públicos del agua. El agua es, además, clave para garantizar la seguridad
alimentaria. Esta dialéctica entre subsidiariedad e integración es, por lo tanto, crítica.
Para enfrentar globalmente el reto de desarrollar una economía próspera que
respete las necesidades sociales y ambientales, los 17 Objetivos de Desarrollo Sos-
tenible ayudarán en la búsqueda de soluciones. Aquellos países, entre los cuales se
encuentra España, que cuentan con la tecnología, los recursos y las capacidades,
deben liderar los procesos al tiempo que los ciudadanos deben presionar a los gobier-
nos para hacer lo correcto. Además, las empresas privadas deben ser un elemento
más de las soluciones. La eficiencia en el uso de los recursos es solo parte del pro-
blema puesto que esta ha de conectarse con un consumo sostenible e, incluso, con
unos medios de comunicación que difundan estas ideas.
En definitiva, se tienen las respuestas y se pueden encontrar las soluciones para
un camino inclusivo y ecológico y se debe presionar a los gobiernos para que hagan
lo correcto.
Retos sociales y de gobernanza. Los derechos

humanos al agua y el saneamiento en países
desarrollados: cuando la cobertura no es el desafío
Aziza Akhmouch, Responsable del Programa de Gobernanza del Agua de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
Desde la perspectiva de la OCDE existen tres temas principales en este momento:

por qué el agua también es hoy un tema relevante para los países desarrollados; el
desafío en la implementación de los compromisos existentes desde hace muchas
décadas, y la rendición de cuentas y la gobernanza como el mayor desafío al que
nos enfrentamos.
Respecto al primero, muchos países han tratado el agua como un tema sectorial
(agricultura, sostenibilidad ambiental, desarrollo territorial, entre otros), pero algunos
lo han enfocado como un asunto «conector» y la OCDE ha hecho un gran esfuerzo
para lograr que la mayoría de los países, incluso los desarrollados, entiendan hoy
el agua como factor que vincula políticas y un tema de desarrollo económico y de
bienestar más allá de intereses sectoriales. En los países de la OCDE, aun teniendo
cobertura universal, los niveles de prestación del servicio tal y como existen hoy no
están garantizados para el futuro y esto es evidente por la necesidad de inversión
y de contar con la financiación necesaria para la renovación de infraestructuras,
especialmente en tiempos de crisis económica. También existen retos relacionados
con la gestión del servicio: el hecho de que los volúmenes de consumo estén bajan-
do, el uso de instrumentos económicos para gestionar los precios, la innovación y
avances tecnológicos, entre otros, produce igualmente un impacto sobre los modelos
de negocio de los operadores. Esto requiere la búsqueda de mecanismos de finan-
ciación innovadores que permitan, también, maximizar la complementariedad entre
agua y otras políticas públicas como la energía, la protección de los ecosistemas, el
turismo o el desarrollo territorial. En definitiva, los desafíos son serios incluso en los
países OCDE.
La cobertura universal es tan solo uno de los riesgos que se tendrán que mane-
jar; los otros tres son: exceso de agua (inundaciones), poca agua (sequías) y mala
calidad del agua. Aun existiendo para los países de la Unión Europea una Directiva
marco del agua que tiene como objetivo la recuperación del estado ecológico de las
aguas, se observa que se han logrado aproximadamente la mitad de los objetivos.
Sin embargo, también se producen situaciones perversas, por ejemplo, relacionadas
con el principio de «quien contamina paga», ya que en la práctica se dan casos en los
que es el contaminado quien paga.
Tras 15 años de la Directiva marco del agua, además de las resoluciones de
Naciones Unidas sobre el agua e incluso recomendaciones de la OCDE, entre otros,
Foro IV 465
el sector se enfrenta aún a grandes desafíos de implementación. En la actualidad,

existen y se conocen muchas soluciones técnicas, financieras e institucionales a la
crisis del agua pero resultan difíciles de implantar. Tres ejemplos de ello en los que
la OCDE ha trabajo son México, Países Bajos y Corea. En el caso de México (que
desarrolló en 2012 una Agenda 2030 del agua) el gobierno se dirigió a la OCDE para
solicitar asesoramiento para la implementación de soluciones que tuvieran en cuenta
su organización territorial, la hiperfragmentación de la prestación de los servicios de
agua y saneamiento e, incluso, temas de sustentabilidad financiera, entre otros. En
el caso de los Países Bajos, se pidió una evaluación de la OCDE en un contexto de
consolidación fiscal y reorganización territorial y en el que se cuestionaba la relevan-
cia del modelo de «autoridades regionales del agua» que existían desde el siglo xii.
Se consideraba en ese momento (2012-2013) la posible integración de estas en las
regiones y su fusión bajo otra autoridad administrativa en vez de continuar como de-
mocracias funcionales con poderes fiscales propios. Se requería, por tanto, analizar
las evoluciones de dichas estructuras y de su desempeño en un país sumamente por
debajo del nivel del mar con altos riesgos de sumersión. Si bien había margen de
mejora, una de las conclusiones fue privilegiar cambios dentro de las estructuras a la
vez que cambios de las mismas estructuras de gobernanza. Por su parte, Corea, con
un nivel económico muy avanzado, gracias también a su política del agua se enfrenta
a grandes desafíos sobre qué instrumentos económicos utilizar para la gestión del
agua en un marco donde el sector está altamente subsidiado, así como sobre la ma-
nera de reflejar también en el mismo diseño de estos instrumentos las disparidades
territoriales e hidrográficas.
Por último, el mayor desafío que observamos en los países desarrollados es la
rendición de cuentas en una situación donde el 60 % de los ciudadanos desconfía
de sus gobiernos. En el sector agua, además, el ciudadano no se responsabiliza de
cómo se ejecutan las políticas en la medida que no esté sujeto directamente a nin-
gún riesgo, aunque actualmente se percibe un cambio en cuanto a las exigencias
del ciudadano respecto al diseño e implementación de las políticas. Él tiene que
desempeñar un papel importante porque la gobernanza no está conformada sola-
mente por los gobiernos, sino por todos los actores que tienen un interés o están
afectados directa o indirectamente por decisiones relativas a las políticas públicas.
Por ello, el ciudadano debe tomar conciencia de su importancia fundamental como
«vehículo» capaz de hacer seguimiento al cumplimiento de los compromisos y, por
nuestra parte, deberíamos disponer de herramientas que permitieran medir si la
gobernanza del sector es la adecuada y si cada actor desempeña su papel correc-
tamente.
Retos sociales y de gobernanza. Los derechos

humanos al agua y el saneamiento en países
desarrollados: cuando la cobertura no es el desafío
La transparencia y la rendición de cuentas así como el no sustraer el debate sobre el

agua al ciudadano son temas esenciales a día de hoy. Hablar del agua exige hacer
dos distinciones: 1) el agua en alta (recurso) y el agua en el grifo (servicios) y el sa-
neamiento (aguas residuales), y 2) al hablar de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
hay que distinguir entre los desafíos del sector en el mundo desarrollado y aquellos
que enfrentan los países menos desarrollados donde, en este momento, hay 663 mi-
llones de personas que no tienen acceso mejorado al agua potable, 2.400 millones
que no tienen acceso mejorado a saneamiento (de los cuales casi 1.000 millones de-
fecan a diario al aire libre) y 1.800 millones que están consumiendo hoy agua con
contenido fecal. Son datos muy contundentes que definen una realidad que, afortu-
nadamente, es muy lejana.
Cuando esta discusión se traslada a un contexto como el de la Unión Europea en
el que la mayor parte de los países tienen cobertura universal, pudiera parecer que
estos problemas no existen del todo (en la UE), sin embargo, aún hoy un millón de
personas no tiene acceso mejorado a agua potable y saneamiento y un 2 % todavía
no lo tiene a servicios mejorados de saneamiento. Por tanto, el problema existe pero
es puntual y no tiene que ver con la realidad del África Subsahariana, del sur de Asia
o de algunos países de Centroamérica.
Lo cierto es que existen muchos desafíos, pero muchos de ellos permanecen ocul-
tos en gran medida por un problema de enmarque de los problemas que trae como
consecuencia el alejamiento del ciudadano de las soluciones, así como la adopción
de acciones reactivas o de emergencia (en situaciones de crisis existe una menor
gama de alternativas de solución y, estas tienen, además, un mayor coste) en lugar
de plantear un enfoque de anticipación.
Si se toma en cuenta la diferencia entre el recurso y los servicios, nos encontra-
mos con que el ciudadano conoce el ciclo del agua hacia el interior de su vivienda
pero desconoce qué pasa antes de llegar al grifo y qué ocurre cuando el agua sale
de su retrete; tampoco tiene suficiente información (o la tiene distorsionada) en torno
a las inversiones previas para que esto ocurra correctamente.
Otras dimensiones de los derechos al agua y saneamiento tienen que ver con la
garantía de calidad, tratamiento y reutilización de las aguas residuales, así como con
Foro IV 467
aumentos en la eficiencia en el uso del agua, incluso en casos como el de los ciuda-
danos de Barcelona que tras la sequía de 2008 se convirtieron en los más eficientes
de España. A pesar de los hábitos de consumo sostenible, el ciudadano debe saber
también que no se están acometiendo las inversiones necesarias para atender al en-
vejecimiento de las infraestructuras (el 40 % de la red de agua y alcantarillado tiene
más de 40 años) y que esto genera problemas de pérdidas físicas de la red (incluso
del 20 % o 30 % aunque no en Madrid o en el Área Metropolitana de Barcelona). El
ciudadano debe tomar conciencia de esto pues también asume el riesgo vía tarifa
o impuestos. En Barcelona un tercio de la factura corresponde al coste real de provi-
sión del servicio, pero el resto son tributos e impuestos indirectos de otras adminis-
traciones; esta factura no solo ha sido decidida por la empresa que la propone, sino
que ha sido aprobada por un consejo en el Área Metropolitana de Barcelona junto con
otras muchas instituciones que están interviniendo.
Los derechos humanos no se cumplen por el mero hecho de enunciarlos. La rea-
lidad de Cataluña o España es que la cobertura está garantizada por ley. La ciudad
de Barcelona con poco más de 1,6 millones de habitantes recibe 12 millones de
visitantes anuales y 2,6 millones de turistas de cruceros, lo cual exige un modelo
de desarrollo que debe ser trasladado al ciudadano. Cataluña, donde el calentamien-
to global es superior a la media mundial, está ubicada en una cuenca mediterránea
caracterizada por grandes sequías combinadas con importantes riadas, entre otros
elementos, todo lo cual lleva a pensar en lo siguiente: por una parte, que los turistas
que llegan en crucero producen impactos que requieren esfuerzos constantes y, por
otra que, pese a haber pasado en los últimos años de 100 estaciones depuradoras
de aguas residuales a más de 500, las demandas de nuevas inversiones continúan,
pues aparecen nuevos requisitos a los que dar cumplimiento.
Respecto al detalle del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
existen muchos aspectos sobre los que debemos estar vigilantes, y para ello es nece-
sario distinguir entre lo que es el derecho y lo que son objetivos deseables de política
pública. El sentido de lo público significa que, poniendo al ciudadano como centro,
debemos observar los desafíos de política pública que tienen que ver con el manteni-
miento de los niveles de bienestar y, a partir de ahí, organizar el sistema de gestión.
En definitiva, resulta necesario visibilizar cuáles deben ser los objetivos de polí-
tica pública (que difieren de los objetivos intermedios que comprenden cuestiones
instrumentales –técnicas, financieras, etc.–), también trasladar al ciudadano que la
gestión del agua conlleva el manejo de los riesgos (los cuales deben ser asumidos en
una parte por él además de, por el sector financiero, el privado y los organismos mul-
tilaterales, entre otros actores implicados) y, por último, hacer entender que todos,
como parte de un modelo inclusivo, «somos» necesarios para avanzar en la gestión
del recurso y los servicios.

sociales
Francesc Trillas, Profesor del Departamento de Economía Aplicada de la Universitat
Autònoma de Barcelona (UAB)
Los aprendizajes que provienen de los trabajos sobre la independencia de los regula-
dores y el federalismo regulatorio en los sectores de telecomunicaciones y energía
son igualmente extrapolables al sector del agua. Los ejemplos internacionales, como
el caso inglés y el portugués, también muestran lecciones interesantes para adaptar
y aplicar según la dotación institucional de cada país y su realidad.
En relación con el federalismo regulatorio se han aprendido algunas enseñanzas:
que la homogeneidad general no es eficiente, pero sí lo es que los costes guíen la
formación de precios según el coste social marginal a largo plazo (que varía según
los lugares), que distintas unidades sirven para experimentar (laboratorio de la demo-
cracia), pues ofrecen la posibilidad de intentar variadas experiencias y aprender de
ellas y, por último, que en distintas jurisdicciones las condiciones políticas pueden
ser diferentes (podría ser más sencillo regular a nivel estatal que a nivel local según
los casos).
Sobre la independencia de los reguladores se sabe que es una de las formas
de aliviar el problema del compromiso en la regulación. El regulador puede, al ser
independiente, apartarse de la coyuntura política de cada momento y desarrollar
una visión de largo plazo, o también fijar precios que den confianza a los inversores
y que a la vez corrijan el problema del monopolio natural (que las empresas no fijen
un precio que maximizaría necesariamente sus beneficios). Por último, favorece el
reclutamiento de expertos en estos sectores complejos.
Sin embargo, el regulador independiente tiene también varias limitaciones: de
coordinación con el resto del gobierno y de respeto de los objetivos de política pública
general definidos por los gobiernos (nacionales, locales e incluso internacionales), de
manejo y de habilidades políticas cuando este se enfrente a decisiones difíciles que
ha de explicar a la opinión pública (no bastando para ello, por tanto, su competencia
técnica).
Surgen, además, dilemas en ambas dimensiones. Por ejemplo, a nivel superior,
en instancias de poder supranacional, como la UE, es muy difícil que haya un regula-
dor independiente. A nivel inferior, y ya tomando como ejemplo España, nuestra dota-
ción institucional se caracteriza por la descentralización territorial y competencial, por
tener miles de municipios en incluso áreas metropolitanas (como Madrid y Barcelona)
lo que da lugar a problemas a la hora de configurar un único regulador independien-
te. Se requiere de consensos políticos para que un regulador asuma competencias
Foro IV 469
generales y compromisos para implementar regulaciones, también supranacionales,

así como para desarrollar tareas de transparencia y unificación de criterios en la fija-
ción de precios o de análisis y difusión de información, entre otros temas (todo ello
ejemplo de un gobierno compartido).
A todo lo anterior, hoy resulta imperioso añadir una cuarta «P» de «People» a la
idea de los PPP (Public-Private Partnership) pues es necesario implicar a los ciuda-
danos/contribuyentes y dar contenido a la «Agenda Akerlof» en la economía del
agua. La idea fundamental es que entre todos debemos elaborar un relato compar-
tido para abordar y plantear soluciones al problema del cubrimiento de los costes
de las inversiones necesarias para tener un ciclo del agua sostenible, eficiente y
equitativo.
Es imprescindible también trabajar, con rigor y transparencia, el tema de la propie-
dad, pública o privada, de bienes comunes y la interacción entre esta y la regulación:
ambos son dos instrumentos de política pública necesarios. En sectores monopolísti-
cos y en algún segmento del agua se puede introducir competencia por el mercado,
pero el agua en las redes de distribución seguirá siendo un monopolio local y, por
tanto, la regulación va a ser indispensable. Esto implica que la coordinación y el ha-
cer compatible la regulación y la propiedad son necesidades tanto si la propiedad es
pública como si es privada.
No está suficientemente estudiado el tema de la gestión pública o privada, lo cual
no es una cuestión aleatoria. Ambas funcionan pero no son lo mismo, queda por ana-
lizar en profundidad qué características tienen las poblaciones en las que la gestión
pública funciona bien y cuáles predominan en aquellas en las que funciona bien la
gestión privada o concesional. También los expertos debemos ser cuidadosos con
las transiciones: ha de producirse un debate transparente y sin miedos (por ejemplo,
en Cataluña se ha privatizado mal, como también se ha nacionalizado mal en otros
lugares) para que el mismo sirva, en definitiva, al interés público.
The challenges of regulation. Regulation of water

and sewerage services: aligning individual interests
with social objectives
Jaime Melo Baptista, President of the Strategic Council of the Portuguese Water
Partnership and former President of the Water and Waste Services Regulation Authority
in Portugal
The situation of water supply and sewerage services varies considerably from
country to country, ranging from dreadful and unfair in some, to very good in others.
The United Nations has set Sustainable Development Goals which could be met if
countries are capable of managing multiple variables, such as sound public policies,
a clear picture of long-term strategy, a good legal framework, a strong institutional
framework and define the goals that need to be achieved to provide quality coverage
to the population. This involves having a sound pricing policy, research and operational
efficiency. Capacity building is also important in the water sector, as is the promotion
of competition while protecting and engaging end users. If all of these components
can be managed at the same time with a holistic approach, it will be possible to pave
the way to success.
Regulation is yet another component, albeit a very significant one because it is
linked to and controls all the other variables. Around twenty-five years ago, Portugal
took a new approach to public policy that enabled it to achieve the following results:
the percentage of the population with a public water supply increased from 80% to
approximately 95%; compliance with the EU Directive rose from 50% to 90%, and
treatment of wastewater soared from 30% to 80%.
Nevertheless, there are still challenges ahead: increased investment in wastewater
treatment and freshwater policies overall, pricing, economic sustainability and
improved procedures to deal with sectors afflicted by poverty and to tackle challenges
such as climate change.
In Por tugal, the Central Government understood the need to overhaul the
regulation of the sector. Consolidating the role of the regulator was a difficult and
lengthy process, and its competencies were fragile until 2003. What is more, it was
not until 2009 that it obtained formal independence, when all local public and private
services were regulated, achieving full independence in 2014.
Each country needs to think about the best solution for them depending on their
culture and context, among other factors. Portugal decided to adopt a somewhat
different model, with one regulator responsible for all public services, a single
regulatory structure for all public services in relation to compliance with contracts,
pricing and water quality for consumption, etc.
Foro IV 471
Retos en la regulación. La regulación de los servicios

de agua y saneamiento: alineando intereses
individuales y objetivos sociales
Jaime Melo Baptista, Presidente del Consejo Estratégico del Portuguese Water Partnership
y ex Presidente del Ente Regulador de los Servicios de Aguas y Residuos (ERSAR)
de Portugal
El abastecimiento y los servicios del agua se encuentran en situaciones muy dife-

rentes en los distintos países, siendo desastrosa e injusta en unos y muy buena
en otros. Naciones Unidas propuso unos Objetivos de Desarrollo Sostenible que se
podrán alcanzar si los países son capaces de gestionar múltiples variables que tienen
que ver con dotarse de unas políticas sólidas, tener una idea clara sobre la estra-
tegia a largo plazo, un buen marco legal, un marco institucional sólido y con definir
los objetivos que se han de lograr para dar cobertura de calidad a la población. Ello
implica tener una política de tarifas sólida, desarrollar investigación y ser eficaces ope
rativamente. También es importante desarrollar capacidades, profesionales y tecnoló-
gicas, asociadas al sector, así como promover la competencia protegiendo a los usua-
rios y contando con su participación. Si se gestionan todas estas variables al tiempo
y con un enfoque holístico es posible transitar el camino adecuado para el éxito.
La regulación es una variable más, si bien de gran importancia porque relaciona
y controla las demás. En Portugal, desde hace aproximadamente 25 años, la aplica-
ción de un nuevo enfoque de política pública ha permitido obtener resultados como
los siguientes: del 80 % de población con abastecimiento de agua se pasó al 95 %
aproximadamente, del 50 % de cumplimiento de la Directiva Europea al 90 % y del
30 % en tratamiento de aguas al 80 %.
No obstante, sigue habiendo desafíos tales como invertir más en agua dulce, las
tarifas, la sostenibilidad económica y las mejoras en los procedimientos para tratar
la problemática de los sectores en situación de pobreza y los retos derivados del
cambio climático.
En Portugal, el Gobierno Central entendió la necesidad de establecer una nueva re-
gulación del sector. La consolidación del papel del regulador fue difícil, dilatada en el
tiempo y con competencias frágiles hasta 2003. Careció además de independencia
formal hasta 2009, año en el que se regularon todos los servicios públicos y privados
locales, alcanzando en 2014 una total independencia.
Cada país requiere pensar en la mejor solución para sí mismo según su cultura y
contexto, entre otros factores. Portugal decidió dotarse de un modelo algo distinto,
con un regulador con responsabilidad respecto a todos los servicios públicos, tener
una sola estructura para la regulación de todos los servicios públicos con relación
a los contratos, las tarifas, la calidad del agua para el consumo, etc.
The process was a long one, but the situation is now stable and the regulator
is independent: organically independent of political circumstances, functionally
independent of technical issues (price setting and water quality criteria) and
financially independent. Relations between politicians and water experts have always
been productive and dialogue has been ongoing, but their roles are distinct.
To summarise, any country that has a water problem should develop very sound
policies, and regulation is an essential component that must stem from organic,
functional and financial independence.
The challenges of regulation. Regulation of water

and sewerage services: aligning individual interests
with social objectives
Alena Kozakova, Chief Economist at the Office of Water Services (Ofwat), the economic
regulator for water and sewerage services in England and Wales
The regulation of water and sewerage services in the United Kingdom, unlike in
other countries, is carried out by three different regulatory bodies: that of England
and Wales, with 33 million water customers in England and a further half a million
in Wales; that of Scotland, where there are more than 5,000 customers, and Northern
Ireland where the utility regulator is also responsible for regulating the electricity and
gas industries.
In the UK there are eight water and sewerage companies that overlap geographical-
ly. In the past there were more than a thousand municipal companies but the industry
was consolidated between the 1950s and ‘80s, resulting in thirty large utility compa-
nies. The industry was also privatised and is subject to regular reviews to ensure the
appropriate regulation of monopolies.
Water has attributes of public good that yields positive externalities, but it is
also a product and, as such, needs to be regulated. It is part of a broader regulatory
framework involving environmental agencies, international standards, and there
are two government watchdogs: the Departments of Environment and Rural Affairs
and Agriculture which provide overarching policy guidance, although the regulator
maintains economic independence.
The government provides strategic policy statements, but the regulator is an
independent economic regulator with own statutory duties and decision-making
Foro IV 473
El proceso fue largo pero en la actualidad la situación es estable y el regulador

es independiente: orgánicamente frente a coyunturas políticas, funcionalmente so-
bre cuestiones técnicas (fijación de tarifas o criterios de calidad del agua) y también
financieramente. Las relaciones entre la política y los técnicos fueron siempre pro-
ductivas, de debate permanente pero con distinción de roles.
En definitiva, cualquier país que tenga problemas de agua debe desarrollar unas
políticas muy sólidas y la regulación es una pieza muy importante que ha de ser
producida desde la independencia orgánica, funcional y financiera.
Retos en la regulación. La regulación de los servicios

de agua y saneamiento: alineando intereses
individuales y objetivos sociales
Alena Kozakova, Economista Jefe del Office of Water Services (Ofwat), regulador económico
de los servicios de agua potable y saneamiento en Inglaterra y Gales
La regulación de los servicios de agua y saneamiento en el Reino Unido, que difiere

de otros lugares, es llevada a cabo por tres reguladores distintos: el de Inglaterra
y Gales que cubre 33 millones de clientes de agua en Inglaterra y medio millón en
Gales; el de Escocia donde hay más de 5.000 clientes y un regulador en Irlanda del
Norte que combina gas y electricidad.
En el Reino Unido hay ocho compañías de agua y saneamiento que geográfica-
mente se solapan. Históricamente, hubo más de 1.000 de carácter municipal, si bien
entre los años cincuenta y los ochenta se produjo un proceso de consolidación para
llegar a esa década con 30 grandes compañías operadoras. Se produjo, asimismo,
un proceso de privatización, que se llevó a cabo garantizando una adecuada regula-
ción de los monopolios que están sujetos a revisiones periódicas.
El agua es un bien de dominio público que genera externalidades positivas y tam-
bién es, al tiempo, un producto, como cualquier otro, que necesita ser regulado. For-
ma parte de un marco regulador más amplio en el que participan agencias medioam-
bientales, en el que se aplican estándares fijados internacionalmente y en el que
también hay dos entes gubernamentales vigilantes: los Departamentos de Medioam-
biente y Asuntos Rurales y Agricultura que proporcionan directrices aun manteniendo
la independencia económica.
El gobierno de Inglaterra fija unas líneas estratégicas que, sobre las base de las
obligaciones legales, permiten autonomía en la decisión. Así, en Inglaterra, con una
autonomy. In England, where there is a strong competition culture, the business retail
market for water was opened for non-residential customers and new developments,
but this did not occur in Wales, which is considerably more reluctant about the use of
competition and where water prices continue to be regulated.
The duties of the regulator are very clear: treat water users as customers,
ensure that they get the lowest bill, take account of the resilience of the networks
based on current standards and growing demand, ensure security of supply,
financial independence of utilities to ensure the delivery of an adequate service and
impose administrative penalties when necessary. When performing these duties,
environmental protection is also taken into account, and affects the price charged
in the water bill. While economic efficiency is the guiding principle, a healthy debate
is ongoing with environmental agencies which, despite having different interests,
enables water resource management plans to be agreed.
Difficult issues have to be contended with, such as the handling of political
sensitivities and the instructions of the different governments; economic efficiency
that can lead to job losses and have a huge impact on local communities; and
management of social issues such as identifying the most vulnerable consumers
and how to protect them.
And one of the lessons learned in the process is that the opening of a new market
can sometimes be to the detriment of the most vulnerable customers because they
have the least ability to make informed choices and that while, in practice, some
solutions at the microeconomic scale end may seem simple, they are more difficult to
implement at the macro level, which is one of the challenges the regulator is dealing
with at the moment.
The challenges of policy coordination. Integrating

urban water services with other urban services and
the basin
Peter Gammeltoft, Head of Unit for Water and Marine Environment, DG Environment
within the European Commission (2006-2014) and President of the International
Commission for the Protection of the Danube River
The age of water infrastructure, which generally exceeds fifty years, together with
exponential global population growth (projected to increase to almost 10 billion people
by 2050) constitutes a major challenge. Population growth will almost exclusively
be in cities (by that date there will be 2.5 billion people living in cities), which will
Foro IV 475
profunda cultura de competencia, se ha abierto un tramo del mercado minorista del

agua (clientes no residenciales y nuevos desarrollos), algo que no ha ocurrido en
Gales, más escépticos en el tema de la competencia, y donde se regula el precio.
Las obligaciones que se enfrentan están claras: tratar y proteger a los usuarios
del agua en tanto que son clientes, asegurar que los clientes pagan la menor factura
posible, tener en cuenta la resiliencia de la red en función de los estándares actuales
y la demanda creciente a la que hay que hacer frente, la seguridad del abasteci-
miento, la independencia financiera de las empresas operadoras para prestar ade-
cuadamente los servicios y las sanciones administrativas en el caso de que esto no
ocurra así. En el cumplimiento de estos deberes, se tiene en consideración también
la protección ambiental, que se repercute en el precio del agua a través de la factura.
La eficiencia económica es un principio guía, si bien se mantiene un debate sano
con las agencias ambientales que, aun con intereses diferentes, permite llegar a los
planes de gestión del agua.
Hay cuestiones difíciles de afrontar como, por ejemplo, el manejo de las sensi-
bilidades políticas y directrices de los distintos gobiernos, la eficiencia económica
(que puede dar lugar a pérdidas de puestos de trabajo y el consiguiente impacto en
la economía local) y la gestión de cuestiones sociales (como la identificación de qué
cliente es vulnerable y la decisión de cómo se le protege).
Y entre las lecciones aprendidas cabe destacar, en primer lugar, que la apertura
de un nuevo mercado no beneficia necesariamente a los ciudadanos más vulnerables
(pues estos tienen una menor capacidad para la toma de decisiones informadas) y,
por último que, efectivamente, hay soluciones que son simples a nivel microeconómi-
co, si bien se tornan en complicadas en el plan económico general (algo que se está
abordando en la actualidad).
Retos en la coordinación de políticas. Integrando

los servicios urbanos de agua con otros servicios
urbanos y con la cuenca
Peter Gammeltoft, Jefe de la Unidad de Protección del Agua y el Medio Marino de la DG
de Medio Ambiente de la Comisión Europea (2006-2014) y Presidente de la Comisión
para la Protección del Río Danubio
El envejecimiento de las infraestructuras del sector agua, en términos generales,

supera los 50 años y esto, junto al crecimiento exponencial de la población global
en el horizonte del 2050 (se estima que se alcanzarán los 10.000 millones de perso-
nas), constituye un reto de gran envergadura. Este crecimiento será casi en exclusiva
impact the need for services. This situation brings us back to the 17 Sustainable
Development Goals that cover a number of issues including poverty, health, water,
energy, sustainable cities and so on. There is no hierarchy between these goals; the
resolution adopted by the UN states that the goals are indivisible and that trade-offs
cannot be made; we need to address all the goals together.
Urban areas are and will be the economic hubs of the world into which we are
moving; where two-thirds of the population will be living. They will be a sor t of
convergence point for the different services. The figures that U.S. exper ts are
working with for the replacement or upgrade of existing infrastructure are mind-
boggling; they are, moreover, based on current trends and do not take new
challenges into account, which entails that the number is underestimated. The real
problem in Europe for renewal of ageing infrastructure is that, in the past, the
funding came mainly from public budgets, but this is not likely to continue in the
current fiscal climate. And this is also going to be a major issue for developing
countries. Therefore, the challenge for economists is to see how this kind of
resources will be made available.
The infrastructure issue is just the tip of the iceberg, however. There are other
challenges as well, such as the move towards a circular economy. We have to move
towards an economy that turns waste into a resource and where there are appropriate
incentives for the development of these complex processes. It should also promote
job creation and activate the public at more local levels; on the latter, in particular,
mayors would play a crucial role in providing infrastructure and services in urban
areas where industrial symbiosis will also occur.
Furthermore, demographic changes, economic growth and climate change will
present additional challenges for the sector. Cities tend to be located in areas that are
vulnerable to this kind of development: 1.6 billion people will be at risk from floods in
2050, as will assets. This figure will continue to rise unless measures are taken to
counter the threats.
There are numerous cases of inter ventions in nature that produce major
impacts, such as land use change and reestablishment of wetlands and floodplain
to improve flood protection and agricultural production. Many of these initiatives
will not be financed through private capital because they are not profitable and
this is where basin organisations can play a role through provisions to finance this
measure.
Foro IV 477
urbano (2.500 millones de personas viviendo en las ciudades para esa fecha) lo
cual tendrá un impacto en las necesidades de servicios. Este escenario nos trae de
vuelta a los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible que tienen que ver con una serie
de cuestiones como la pobreza, la sanidad, el agua, la energía y las ciudades soste-
nibles, entre otros. No existe una jerarquía entre estos objetivos, sino que, como la
resolución adoptada por Naciones Unidas establece, son objetivos indivisibles y no
intercambiables entre sí en función de preferencias; todos ellos deben ser abordados
en su conjunto.
Las áreas urbanas son y serán los centros económicos del mundo hacia el que
avanzamos: dos tercios de la población estarán viviendo en ellas y serán el punto de
unión de los distintos servicios. Las cifras que expertos en EE. UU. manejan para aco-
meter la mejora de las infraestructuras son enormes aun calculándolas en función de
las tendencias actuales y no estimando los retos futuros (lo que las elevaría incluso
más). En Europa también se han realizado estimaciones, aunque el problema real es
que hasta ahora la financiación provenía principalmente de los presupuestos públicos
y esto no va a continuar siendo así dado el clima económico actual. También la finan-
ciación en los países en desarrollo será inquietante. Un desafío para los economistas
es pensar cómo lograr la disponibilidad de tales cantidades de dinero.
Si bien la punta del iceberg es la cuestión de las infraestructuras, hay otros retos
como el de la economía circular. Es necesario avanzar hacia a una economía que
convierta flujos de residuos en flujos de recursos y que tenga los incentivos adecua-
dos para desarrollar estos procesos complejos, impulsar la generación de empleo
y manejar las interacciones de la zona urbana con sus entornos, en los cuales los
alcaldes y alcaldesas tienen y tendrán un papel crucial respecto a la dotación de in-
fraestructuras y servicios en zonas urbanas, donde además se producirán simbiosis
industriales.
Existen también otros desafíos relacionados con el cambio demográfico, el cre-
cimiento económico y el cambio climático que añaden complejidad e impactan en el
sector. Igualmente muchas ciudades están localizadas en posiciones vulnerables:
1.600 millones de personas estarán en riesgo por inundaciones en 2050. Los exper-
tos también manejan datos sobre el valor de los bienes en riesgo por razones aná-
logas. Las cifras seguirán creciendo si no se toman medidas para contrarrestarlas.
Se dan, además, casos de intervenciones necesarias en la naturaleza y que ge-
neran impactos relevantes como, por ejemplo, los cambios de uso del suelo o el
restablecimiento de humedales o de llanuras aluviales que afectan a la producción
agrícola. Muchas de estas acciones no son financiables por el sector privado al no
ser rentables, por lo que deberían ser los organismos de cuenca, a través de sus
provisiones, quienes se ocuparan de ello.
The challenges of policy coordination. Integrating

urban water services with other urban services
and the basin
Francisco Nunes Correia, Minister of the Environment, Spatial Planning, and Regional
Development (2005-2009), Portugal
Integrating urban water services with other services and with the basin raises a
number of considerations, starting with the need to make people aware that “water
does not come from the tap”. Water services have developed so much that important
issues such as the management of water security, i.e., a sustainable supply
of urban water in the appropriate quantity and quality, would be overlooked if we
do not look carefully at the source (i.e., the basin). The problem is that there are
several competing interests such as water for domestic supply, irrigation, agriculture,
aquaculture, ecological protection of river systems and so on.
Water has become a very important industry that has climbed to the top of the
political agenda. Indeed, there are several agendas: there is a regional agenda, a
state agenda, a local agenda, national agenda and a global agenda, and they may
have different dynamics. It is important that those agendas do not conflict with one
another and are harmonised as far as possible.
There are several dimensions to be considered in the context of water resources:
there is a technical type of approach or horizontal dimension that relates to spatial
dimensions such as land uses that impact water availability, quantity and quality, as
well as urban versus rural, mountainous areas, and flood risk management. There
is also a vertical agenda dimension relating to issues such as saline intrusion due
to over-exploitation of aquifers and so on. And, above all, there is the institutional
(governance) dimension that concerns competing uses for water, how to organise
water authorities and engage users in the interaction with those authorities, how
to balance water economics and compliance with the rights to access to water and
sanitation. Furthermore, in the case of water services, other types of dimensions also
emerge, such as who operates the service and how these are connected to upper
levels of national, regional and local powers, etc., and matters such as bulk versus
retail water supply, among others.
With regard to the appropriate scale for integration, economies of scale are
normally used, but these present a number of challenges: for example, if the scale
becomes too large, you lose efficiency because it is too difficult to manage and,
moreover, if you merge water services with many different types of services, you
compromise specialisation and lose the spirit of the service.
The OECD Principles on Water Governance provide for three overarching goals:
effectiveness, efficiency and trust and engagement. These three goals take shape into
Foro IV 479
Retos en la coordinación de políticas. Integrando

los servicios urbanos de agua con otros servicios
urbanos y con la cuenca
Francisco Nunes Correia, Ministro de Medio Ambiente, Ordenación Territorial y Desarrollo
Regional de Portugal (2005-2009)
Con relación a la integración de los servicios urbanos de agua con otros servicios y
con la cuenca se plantean distintas observaciones empezando por la necesidad de
visibilizar que el agua «no viene del grifo». Los servicios de agua se han desarrollado
tanto que han quedado en la sombra temas fundamentales como la gestión de acuí-
feros y, en este sentido, no hay seguridad hídrica, es decir, un suministro seguro en
cantidad y calidad, si no se estudian las fuentes cuidadosamente. Otra consideración
que tiene que ver con la integración es la competencia entre los usos del agua pues,
además del consumo humano, están la irrigación, la acuicultura y la protección eco-
lógica de los sistemas fluviales, entre otros.
El agua, sin duda, se ha convertido en una industria muy relevante que ha logrado
elevar su posición en las agendas políticas muchas veces con dinámicas distintas,
bien sea a nivel mundial, europeo, nacional, regional o local. Todas ellas deben ser
armonizadas y no enfrentadas entre sí.
Desde un punto de vista técnico encontramos distintas dimensiones en la inte-
gración de los recursos hídricos: una dimensión (o agenda) horizontal que afecta a la
disponibilidad de agua en cantidad y calidad y que tiene que ver con la ordenación del
territorio, y que también se refiere a la distinción entre lo urbano y lo rural, las zonas
montañosas o la gestión de las inundaciones. Otra dimensión vertical alude a temas
tales como la intrusión salina y la excesiva explotación de acuíferos, entre otros. Hay
además, y sobre todo, una dimensión institucional (de gobernanza) que se orienta a
la regulación relativa a los distintos usos del agua y a cómo organizar las autorida-
des responsables sobre el recurso e implicar a los usuarios y a cómo equilibrar la
economía del agua y coordinarla con el cumplimiento de los derechos al agua y al
saneamiento. Cuando hablamos de los servicios hídricos, también aparecen ámbitos
análogos: por ejemplo, quién los opera y cómo se relacionan con los distintos niveles
de gobierno (nacionales, regionales y locales) o el tema del suministro al por mayor
o minorista, entre otros.
Respecto a la escala adecuada para la integración, se suele trabajar sobre la base
del concepto de economías de escala y alcance, lo cual plantea algunos problemas: por
ejemplo, cuando la escala es demasiado grande se puede perder eficiencia por las difi-
cultades de gestión y también puede peligrar la especialización (el espíritu del servicio).
Los Principios de Gobernanza del Agua según el Programa de Gobernanza del
Agua de la OCDE son: la eficacia, la eficiencia y la confianza, y la participación. Estos
several specific principles, such as the definition of clear roles and responsibilities,
appropriate scale for service delivery within these systems where there is a balance
between integration (efficiency) and subsidiarity (close to the population), a coherent
policy for integrating urban water services into the broader picture of water resources
and water-use priorities, and a democratic public authority (not autocratic) working in
close cooperation with stakeholders and municipalities. Regulatory frameworks are
also extremely important, as is funding, which is a critical problem, given that the
sector cannot solely be subject to market rules, but needs to be overseen by a public
authority.
With regard to stakeholder engagement, water users need to be aware of the
bigger picture. For example, during the drought in Portugal in 2005, the country’s
reservoirs were very low, and water had to be used very efficiently in critical sectors
such as tourism. Committees were set up with stakeholders for each reservoir;
discussions took place daily to decide what course of action to take and what
solutions to implement.
To summarise, the integration of services should not be to the detriment of
specialisation, nor should it dilute duties. Water must be integrated at higher levels
of governance and water services should be seen as one of the uses of water
resources; water authorities need to be democratic and transparent and have the
power to enforce their decisions, as well as to engage with stakeholders.
Challenges for public policy in the 21st century

Jean Tirole, 2014 Nobel Laureate in Economics
The digital economy of the 21st century, based on knowledge and digitalisation,
entails major challenges and impacts on society and most sectors of the economy.
The world has seen innovations both large and small (for example, Uber or geo-
localisation among many others) that are causing significant changes in the economy,
organisations, public policy and governance, and which need to be approached
from the angle of the common good. The list of associated economic and societal
challenges is long.
One challenge is how to manage the monopolies of new companies such as Google,
Apple or Microsoft: they channel very diverse relations between sides of a market
Foro IV 481
se materializan a través de otros principios específicos como, por ejemplo, la defini-

ción de unos papeles y responsabilidades claras, una escala adecuada en la pres-
tación del servicio en la que haya un equilibrio entre la integración (eficiencia) y la
subsidiariedad (cercanía al ciudadano), la coherencia de políticas para integrar los
servicios de agua urbana en el contexto de los recursos disponibles y sus prioridades
de uso, una autoridad pública democrática (no autocrática) en estrecha relación con
las partes interesadas (caso de los municipios), los marcos regulatorios son extrema-
damente importantes también, así como la colaboración con las partes interesadas.
La financiación es un problema crítico pues en este sector no puede quedar sujeta
solo a las reglas del mercado, sino que debe ser moderada por la autoridad pública.
Con respecto a la colaboración con todas las partes interesadas, los usuarios del
agua deberían tener una visión global. Un ejemplo de ello ocurrió en Portugal durante
la gran sequía de 2005. En aquella circunstancia tuvo lugar un proceso muy relevante:
los embalses del país estaban a niveles muy bajos por lo que era imprescindible mu-
cha eficiencia en el uso del recurso y, además, había que cubrir necesidades de agua
para usos importantes para el país como el turismo. Se crearon comités para cada
uno de esos embalses con el objetivo de debatir qué hacer y todo ello bajo una auto-
ridad que resultó ser muy dialogante y que decidió qué soluciones poner en práctica.
En resumen, la integración de los servicios no puede ir en detrimento de la nece-
saria especialización de los mismos ni de la merma de unas funciones en relación
con otras; el agua debe estar integrada con grandes niveles de gobernanza y los
servicios deberían verse como uno más de los usos de los recursos hídricos; las
autoridades del agua deben ser democráticas y transparentes, con poder suficiente
para implementar sus decisiones y estar en sintonía con sus partes interesadas.
Desafíos para las políticas públicas en el siglo xxi

Jean Tirole, Premio Nobel de Economía 2014
La economía digital del siglo xxi basada en el conocimiento y en la digitalización gene-

ra importantes retos e impactos en la sociedad y en la mayoría de los sectores de la
economía. Hemos experimentado innovaciones tanto enormes como muy pequeñas
(Uber, por ejemplo, o la geolocalización, entre otras muchas) que están produciendo
cambios significativos en la economía, en las organizaciones, en las políticas públi-
cas o en la gobernanza, que es necesario abordar desde el prisma del bien común.
La lista de retos económicos y sociales asociados es extensa.
Un reto es ver cómo gestionar los monopolios de nuevas empresas como Google,
Apple o Microsoft: estas canalizan relaciones muy diversas entre partes de un merca-
(buyers, sellers, gamers, people interested in renting their apartments, tourists, etc.),
and they create business opportunities and new openings for numerous products and
services on a global level and with huge volumes of associated information. They
invest hugely in technology and operate, in principle, in very concentrated and
dynamic markets (for example, Uber, which now operates as an alternative to taxis
but is already looking for new market niches). They try, as far as possible, to prevent
other actors from entering their markets, they handle a large volume of sensitive
information (privacy) and impose de facto standards for their terms and conditions
of exchange.
Privacy is another challenge and a matter related to the common good. In the
context of the digital economy one must think about the balance between the benefits
of companies having enormous quantities of data at their disposal and the
protection of privacy. The incentives to protect information are imperfect (promises of
non-resale of data which are not honoured, the right to digital oblivion which is difficult
to put into practice, etc.).
With regards to the labour market, the digital economy destroys unskilled jobs, but
also skilled ones. Fortunately, any technological revolution also creates jobs. While
being a complex task, it is necessary to adapt to the new reality. Salaried employment
will not disappear, but it will diminish in favour of self-employment and, as a result,
managing one’s personal reputation and the increased ease of connecting directly
with clients thanks to technology will become important. In France, for example, there
is an ongoing debate about whether an Uber driver is an employee or independent
contractor. Uber claims that they are independent contractors, but really they are
both, since their relation with the company combines elements of both salaried
employees and independent workers. These scenarios demonstrate that there is a
need to equip ourselves with both simpler and more flexible provisions on labour,
social protection and taxes, so as to fit and adjust to these new production models.
The digital economy will affect solidarity as a result of some economic sectors
such as the insurance industry taking advantage of available information. It will also
create inequality, because the distribution of the wealth it generates is not equitable.
An example is the impact on tax revenue due to the big players of this economy
being located in certain countries (USA, Israel), but not in continental Europe (good
engineers go abroad). Protectionism will not aid, but rather reduce competitiveness,
and denying the reality of technological change is not the solution either. There is a
lot left to be done from a public policy perspective.
There is a need for major investments in education and on-the-job training as
well as at universities and schools. Since lifelong jobs are a thing of the past and
job changes happen faster and faster nowadays, a system will need to be devised
to protect workers as opposed to protecting jobs. France spends 32 billion euros
every year on retraining measures, albeit with very mixed and possibly even useless
results.
Foro IV 483
do (compradores, vendedores, jugadores, interesados en alquilar sus apartamentos,

turistas, etc.), potencian oportunidades de negocio y relación en múltiples productos
y servicios a nivel global y con enorme información asociada. Tienen grandes gastos
tecnológicos y operan, en principio, en mercados muy concentrados y dinámicos
(por ejemplo, Uber que ahora funciona como alternativa a los taxis, pero que ya está
buscando otros nichos de mercado), evitan la entrada de otros actores en la medida
de sus posibilidades, manejan un gran volumen de información sensible (privacidad)
e imponen de facto sus condiciones y términos de intercambio.
La privacidad es otro desafío y un asunto relacionado con el bien común. En el
contexto de la economía digital es necesario pensar en el equilibrio entre los benefi-
cios que aporta que las empresas dispongan de enormes cantidades de datos y la
protección de la privacidad. Los incentivos para proteger la información son imperfec-
tos (promesa de no reventa de datos que no se cumple, un derecho al olvido digital
difícil de ejecutar, etc.).
Con relación al mercado laboral, la digitalización destruye empleos no cualificados
pero también cualificados. Afortunadamente cualquier revolución tecnológica tam-
bién los crea. Aunque sea complejo, es necesario adaptarse a la nueva realidad.
El trabajo asalariado no va a desaparecer pero va a disminuir en favor del trabajo
independiente, para lo cual será relevante la gestión de la reputación personal y la
mayor facilidad para conectar directamente con los clientes gracias a la tecnología.
En Francia, por ejemplo, se está produciendo un debate sobre si un conductor de
Uber es empleado o autónomo: Uber sostiene que es independiente, pero en realidad
es ambas cosas pues su relación con la empresa tiene atributos tanto de asalariado
como de autónomo. Estos escenarios muestran la necesidad de dotarnos de normas
laborales, de protección social y fiscal a la vez más sencillas y flexibles que encajen
y se adapten a estos nuevos modelos productivos.
La economía digital afectará a la solidaridad por el aprovechamiento que algunos
sectores económicos como las aseguradoras de riesgos pueden hacer de la información
disponible. También creará desigualdad porque no se produce una distribución equi-
tativa de la riqueza que genera; por ejemplo, el impacto fiscal de la ubicación de las
grandes compañías de esta economía en determinados lugares (EE. UU., Israel…),
pero no en la Europa continental (los buenos ingenieros se van a otros lugares). El
proteccionismo no solo no va a ayudar, sino que restará competitividad y, por otra
parte, la negación de la tecnología no es la solución. Queda mucho por hacer desde
la política pública.
Es necesario invertir mucho en educación y formar a las personas en los lugares de
trabajo además de en la universidad y las escuelas. Ya que no existen los puestos
de trabajo para toda la vida y el cambio de puesto de trabajo en nuestro tiempo es cada
vez más rápido, se debe pensar en un sistema que proteja al trabajador frente a la pro-
tección de los empleos. Francia se gasta 32.000 millones de euros cada año en la re-
conversión profesional pero con resultados muy desiguales, quizás ni siquiera útiles.
Where climate policy is concerned, economists have had little success in this
area. In France, they have tried to intervene, but with very limited influence. The
Paris COP21 abandoned the idea of carbon pricing in favour of promises backed by
light commitments. There has been progress on renewable energies (solar and wind),
and there have also been favourable reactions regarding collateral damages caused
by CO2-equivalent emissions. Imposing high taxes on emissions can have some
effect, as in the case of petrol; however, almost all agreements signed have granted
pollution permits to those who have polluted the most, which means, in practice, that
not being virtuous is a bargaining chip in the negotiations. These variables explain
the level of pessimism about the issue. Not enough is being done. Countries must
be responsible, either through taxes or via emission rights trading or other cap and
trade mechanisms (which establish a maximum quantity of emissions and allow
swapping rights of use and exploitation). But at the end of each year they should be
held accountable for emissions, because the important thing is to know the quantity
of emissions from a country, and not which companies emit how much. The Paris
Agreement was considered a success; however, the countries are not really fulfilling
their commitments. The political decision to apply carbon pricing is needed. The most
adequate formulas and mechanisms for its implementation will then be worked out.
Governments could levy taxes on their businesses for polluting emissions; however,
in practice this only happens on a very low scale or not at all.
Finally, in this context it is necessary to understand the implications of policies
such as corporate social responsibility, as well as related concepts like “delegated
philanthropy” which occurs when businesses perform philanthropic actions “on our
behalf”, for example, when we pay a little extra for fair trade coffee.
To summarise, all the issues and challenges highlighted show that economists
still have a great deal of work to do to achieve a sustainable society.
Foro IV 485
En relación con la política del clima, los economistas han tenido poco éxito en esta
materia. En Francia se está interviniendo pero con muy poca influencia. La COP21 de
París abandona la idea de los precios de carbono para basarse en promesas con poco
compromiso. Se ha avanzado en energías renovables (solar y eólica) y también se han
producido reacciones favorables respecto a los daños colaterales producidos por las
emisiones de CO2 equivalente. Fijar impuestos elevados a las emisiones puede producir
algún efecto, como ocurre con la gasolina. Sin embargo, casi cualquier acuerdo firmado
ha otorgado permisos de contaminación a quienes más han contaminado lo que signi-
fica que, en la práctica, no ser virtuoso es una moneda de cambio para la negociación.
Estas variables explican el pesimismo sobre el asunto. No se hace lo suficiente. Los
países deben ser responsables, bien vía impuestos o bien comerciando con derechos
de emisión u otros mecanismos cap and trade (fijar una cantidad máxima de emisiones
y admitir los intercambios de derechos de uso y aprovechamiento), pero al final del
año deberían responder por las emisiones porque lo importante es conocer cuánto ha
emitido un país y no quiénes y cuánto emiten las empresas en ese país. El acuerdo de
París se consideró un éxito, sin embargo, los países realmente no están asumiendo sus
compromisos. Es necesario tomar la decisión política de aplicar un precio a las emisio-
nes de carbono, tras lo cual se trabajará en las fórmulas o mecanismos más adecuados
para ello. Los gobiernos podrían imponer a sus empresas impuestos por las emisiones
contaminantes pero en la práctica lo hacen a muy pequeña escala o no lo hacen.
Finalmente, resulta imprescindible en este contexto entender las implicaciones de
políticas como las de responsabilidad social corporativa y de conceptos relacionados
como el de «filantropía delegada» que tiene lugar cuando las empresas realizan ac-
ciones filantrópicas «por nosotros», por ejemplo, cuando pagamos un poco más por
un café de comercio justo.
En definitiva, todos los retos y desafíos reseñados muestran que los economistas
tienen mucho trabajo por hacer para alcanzar una sociedad sostenible.
La sostenibilidad de las ciudades: más allá

del voluntarismo
Luis Vidal, Arquitecto. Autor de la Terminal 2 de Heathrow y miembro del Industry Advisory
Board de la Universidad de Cranfield (Londres)
Las estadísticas mundiales en tiempo real nos muestran distintos indicadores relevan-
tes relativos a la población mundial (que en la actualidad asciende a casi 7.500 millo-
nes de personas) tales como nacimientos, fallecimientos, datos sobre alimentación y
medio ambiente y también relacionados con el agua (consumos, muertes causadas
por déficit de agua, personas sin acceso a agua potable, etc.). Estos datos deberían
darnos una medida de hasta qué punto podemos influir en las decisiones que afectan
al planeta.
La esperanza de vida es también un dato destacable (80 años en la actualidad),
junto con la población que vive en las ciudades (el 50 %) y la tendencia creciente
de creación de mega-ciudades por encima de los 80 millones de personas, converti-
das en conglomerados de influencia (hoy el más grande es Tokio-Nagoya-Osaka). En
2030 la población habrá aumentado otros 1.000 millones, la esperanza de vida habrá
pasado de 80 a 90 años, la proporción de población mundial en ciudades pasará del
50 % al 65 %, y se habrá generado un fenómeno: habrá 50 mega-ciudades, princi-
palmente en Asia. Por tanto, la población mundial va a concentrarse cada vez más
en las metrópolis, que se verán sometidas a una gran presión para reorganizarse. En
2050, llegaremos a ser 10.000 millones de personas, con una esperanza de vida de
120 años. El 80 % vivirá en grandes núcleos urbanos y las mega-ciudades empezarán
a convertirse en giga-ciudades. Todo lo anterior entendido en un contexto de recursos
naturales muy limitados.
¿Cómo se van a reorganizar estas mega-ciudades? En la actualidad muchas de
ellas son estados en sí mismas, con un PIB mayor que el de algunas naciones,
con autonomía y capacidad de negociación elevada, capaces de marcar incluso
las agendas de los estados. ¿Cuáles son las verdaderas presiones que van a su-
frir? El espacio se tiene que reorganizar, así como la movilidad, la gestión de los
recursos energéticos y también el agua (uno de los bienes fundamentales para
la vida).
Los grandes retos del futuro son las «4C»: competir (capacidad de superación y
mejora), convivir (necesidades emocionales), compartir (disponibilidad de recursos)
y conectividad (la demanda es tan potente hoy que nos ha llevado a un mundo en el
que la oferta es global).
Así, se supera el concepto de estado-nación para «organizarnos» como «redes».
Por ejemplo, la red de tecnología (que hoy está gobernada por EE. UU., Francia e
Israel), la red transnacional financiera (liderada por Londres, Nueva York y Singapur)
o la red del arte (movida por Nueva York, Madrid, Londres, París y San Petersburgo).
Todo esto muestra que la necesidad de gestionar y cuidar el limitado recurso del
agua resulta evidente.
Foro IV 487
La sostenibilidad de las ciudades: más allá

del voluntarismo
José María Ezquiaga, Doctor Arquitecto. Premio Nacional de Urbanismo 2005
Nos encontramos ante una etapa de desafíos urbanos globales pues por primera
vez el planeta es urbano. En el año 2050 tendremos un planeta predominantemente
marcado por la presencia humana en ciudades (66 % de la población mundial será
urbana) si bien esto es desigual pues las grandes ciudades van a seguir creciendo
y las pequeñas ciudades disminuirán. Hay un dato que pasa desapercibido y es que
las ciudades medias van a constituir la forma mayoritaria de vida urbana. Las megaló-
polis estarán en Asia pero no serán relevantes en Europa o en gran parte de América
Latina: el 45 % de la población urbana vivirá en ciudades de menos de 500.000 habi-
tantes. También se va a vivir un fenómeno de metropolización, es decir, de ocupación
extensa del territorio con el consiguiente impacto sobre los recursos.
Las ciudades medias seguirán creciendo a escala global. Estas no han cometido
los errores de las megalópolis o grandes conurbaciones y todavía hoy tienen la po-
sibilidad de lograr un modelo urbano mejor que el actual. Esto depende de nosotros
mismos.
En los años cincuenta las grandes ciudades eran un fenómeno de países desarro-
llados (Norteamérica, Europa y Japón), en los setenta se extiende a Asia y Latinoa-
mérica y en los noventa no se produce un mayor crecimiento en los países desarrolla-
dos, sino que siguen extendiéndose en Asia y Latinoamérica, y se produce una gran
tragedia para el desarrollo urbanístico: regiones enteras del planeta se organizan
urbanamente con el modelo de la «favela» o el slum lo que lastra las generaciones
futuras (por ejemplo, en América Latina casi el 30 % de la población vive en condicio-
nes que no alcanzan los estándares aplicables). En el año 2014 se ha concentrado
el proceso de urbanización en Asia principalmente; América Latina, que se vive como
joven, es desde este punto de vista un país viejo, su estándar de población urbana
es del 80 % (similar al de Europa y EE. UU. e inferior al de Asia). En cuanto al nivel
de urbanización, Asia es la América Latina de hace 30 años, aunque le va a ocupar la
mitad de tiempo. En 2030 el modelo en América Latina no va a variar grandemente,
aunque sí lo va a hacer en África y Asia donde los problemas estructurales, y del
agua en particular, son candentes.
Algunas conclusiones relevantes que se extraen de este análisis son que las
ciudades del tercer mundo crecen enormemente, que los países de mayor renta han
perdido la primacía en población urbana y que Asia se convierte en el continente con
mayor población urbana.
Tradicionalmente las urbanizaciones se plantearon como una hiperconcentración
de densidad o bien como una difuminación de la urbanización en el campo. Ambas
realidades conviven. Hoy estamos concentrando intensamente densidades en algu-

nos puntos, al tiempo que ocupamos cada vez más el territorio, lo que produce
impactos por el hecho de sustraer el mismo a la función de producción de recursos,
alimentos, etc.
Las principales amenazas en materia de desarrollo urbano y vivienda son la frag-
mentación y desigualdad social, el déficit habitacional (carestía de la vivienda), el
impacto ambiental de la urbanización, el incremento de los costes asociados a la
dispersión territorial, el declive de los centros urbanos tradicionales, el impacto del
automóvil, las consecuencias del cambio climático y la debilidad institucional que
dificulta la solución de los problemas.
Particular importancia tiene el tema del modelo de ciudad. Ejemplo de una ciudad
moderna es Barcelona al ser densa, continua y compacta: es un modelo de ciu-
dad que es urbano y no metropolitano. El modelo dominante es el de la ciudad de Los
Ángeles (o también ciudad de México): una ciudad continua y dispersa. El hecho es
que el enorme crecimiento de ocupación de territorio de las ciudades no guarda pro-
porción con el crecimiento de la población, pues es casi el doble. El declive de los
centros históricos es obvio, pues si se refuerza el crecimiento disperso se debilita
el crecimiento centralizado.
El impacto del automóvil se ha comenzado a abordar en los últimos años en Euro-
pa mientras que en países emergentes se están construyendo autopistas en el se-
gundo piso (caso de Ciudad de México, El Cairo o Shanghái). La movilidad no tiene so-
lución en el urbanismo contemporáneo y su impacto es irreversible en muchos casos.
El cambio climático también es un tema fundamental para la ordenación urbanística.
En todos los países hoy en día, la debilidad institucional es clave: sabemos ya
que sin Estado no hay urbanismo. Corrupción y debilidad institucional son la tormenta
perfecta para no alcanzar un desarrollo urbano equilibrado. Además, el planteamiento
territorial convencional ya no ofrece soluciones adecuadas y tiene que dar paso a una
visión reconocedora de la complejidad, de la pluralidad social, que asuma la incerti-
dumbre y abra espacios a la innovación, que devuelva la ciudad a sus habitantes, que
convierta la arquitectura en espacio público y, a su vez, transforme el espacio público
en arquitectura y que, en definitiva, se naturalice la ciudad (parte de la dispersión
territorial actual se justificó por vivir mejor, más cerca de la naturaleza, pero esto se
convirtió en pesadilla al congestionarse las infraestructuras, incrementar los costes
y hacer compleja la movilidad).
En definitiva, el valor singular del espacio público hace ciudad y también hace
ciudadanía y así debe ser entendida la ciudad contemporánea.
Ponencias
Foro de la Economía del Agua (V)
Valladolid, 7 de junio de 2017
Reflexiones en torno a la gestión de los recursos

hídricos
Josep Puxeu, Director General de Anfabra, Secretario de Estado de Medio Rural y Agua
(2005-2011) del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino
Su conferencia se incia señalando los problemas que causó la sequía de 2008 y

la actual, que impacta muy negativamente en el sector agrario y agroalimentario
de Castilla y León, y en particular en la cuenca del Duero. En este sentido, en el
marco de la negociación de la Política Agraria Común (PAC), vale la pena valorar la
posibilidad de establecer una especie de seguro obligatorio, como el de los coches a
terceros, para que ante situaciones de crisis (sequía en este caso) haya un retorno y
se puedan garantizar los ingresos del sector.
Destaca que los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) son condiciones sine
qua non a defender en todos los ámbitos (económico, social y ambiental). La indus-
tria debe implicarse y apostar por políticas de futuro valientes, aunque le cueste un
esfuerzo. En lo que respecta a la gestión global del agua, quien no se alinee con los
ODS y no tenga en cuenta las demandas de una sociedad cada vez más respetuosa
con el entorno y exigente con la calidad de los servicios, quedará descolgado del
mercado.
Josep Puxeu, de su experiencia, destaca la importancia y la obligación de tomar
decisiones y asumir riesgos con el objetivo de intentar resolver y aportar soluciones.
En su etapa como gestor público tomó decisiones muy difíciles –si bien con el máximo
consenso posible. La gestión del agua necesita hacer políticas a medio-largo plazo y
priorizar el presupuesto. A la hora de gestionar el agua, es básico movilizar recursos
e invertir de manera continuada y eficiente. La improvisación no es buena consejera
en momentos de crisis. España necesita una inversión aproximada de 5.000-7.000
millones de euros anuales en tecnología e infraestructuras: esto conlleva inversiones
en saneamiento y depuración, regulación (dentro y fuera de cauce), modernización y
buena utilización de regadío. Sin una financiación eficiente nos encontraremos con
unos déficits inabordables en época de crisis.
Es necesario apostar por un futuro más sostenible y duradero; no vale el maqui-
llaje de viejas políticas, sino que es necesario un nuevo compromiso en la línea de
la sostenibilidad a largo plazo. Es fundamental informar y hacer mucha pedagogía al
respecto. Tampoco se debe hacer demagogia, por ejemplo, con los cortes de agua a
familias afectadas por la crisis, pues el problema real está en la pobreza, y hay que
combatirla con políticas sociales y recuperando la economía.
Resumiendo, en el debate de la sequía y de cara a hacer un buen uso de este recur-
so escaso, se requiere buscar soluciones beneficiosas para todas las partes; para ello
los aspectos clave son: inversión, concienciación y avanzar en las políticas de seguros
agrarios (vinculados a la PAC).
Ponencias
Foro de la Economía del Agua (VI)
Barcelona, 18 de septiembre de 2017
Gestión del agua, una visión desde Catalunya

Albert Castellanos, Director General de Promoción Económica, Competencia y Regulación
en representación del Govern de la Generalitat de Catalunya
La gestión de un recurso absolutamente esencial y cada vez más escaso como es

el agua constituye uno de los principales retos de Catalunya, y la forma en la que
gestionamos el agua también nos define como país. El agua es un punto central de
la Agenda Global del siglo xxi. La indiscutible confirmación del cambio climático acre-
cienta aún más su dimensión estratégica a todos los niveles, incluyendo su gestión.
Por citar algunos de los desafíos a los que se ha de enfrentar la humanidad, el
derecho humano al agua y al saneamiento reconocido por las Naciones Unidas aún
no ha sido conquistado en muchas partes del mundo, ni en su vertiente de acceso al
agua ni en la del saneamiento. Las aguas residuales de nuestros hogares, ciudades,
industria y agricultura están volviendo a la naturaleza sin tratamiento y sin ser reu-
tilizadas, con toda la contaminación que ello implica (globalmente, más del 80 % de
ellas). Además, en los últimos tiempos en Catalunya, en España y demás países de la
Cuenca Mediterránea, no ha hecho más que agudizarse uno de los peores escenarios
inmediatos posibles: la sequía.
En Catalunya los problemas –algunos particulares y diferentes, otros compartidos
con otros países– tienen también un alcance estratégico. Para los catalanes, entre
el conjunto de los desafíos políticos, económicos y sociales que depara el futuro, el
agua es un factor esencial, un reto de enorme magnitud, pues es necesario garan-
tizar la seguridad del abastecimiento en los mejores niveles de calidad y de precio,
tanto para el consumo humano como para el desarrollo económico, en condiciones
siempre de universalidad y de sostenibilidad.
En los dos últimos siglos, Catalunya ha sido capaz de lograr un altísimo nivel de
suministro y calidad del agua, lo que ha acompañado y hecho posible un alto grado
de crecimiento humano y de desarrollo económico y social. En condiciones difíciles
de todo orden, la gestión del agua en Catalunya, en Barcelona y en su Área Metropo-
litana muy particularmente ha logrado ser una referencia mundial por su alto nivel de
eficiencia y de calidad. De hecho, los hombres y mujeres del sector del agua se han
convertido en embajadores de la sociedad catalana allí donde han desarrollado su
actividad profesional, llevando el éxito de su modelo al mundo entero.
Un concepto que define la gestión de los recursos hídricos en Catalunya es la
resiliencia entendida como la capacidad de superar y adaptarnos a situaciones de
crisis. Catalunya ha experimentado de forma cíclica periodos de sequía: se contabi-
lizan hasta ocho episodios en los últimos 40 años y el más severo tuvo lugar hace
aproximadamente diez años, entre 2007 y 2008, con casi 18 meses sin lluvias y casi
sin ninguna alternativa a la que recurrir.
Foro VI 493
Este episodio fue clave para apostar decididamente por incrementar «la garantía
de agua» a través de tres líneas de actuación: una apuesta más decidida por la desa-
linización, tecnología que siempre puede aportar agua de forma continuada a pesar
de su intenso consumo de energía; la recuperación de captaciones en desuso (po-
zos, fundamentalmente), y la mejora de los tratamientos de potabilización. En total
122 hm3, un aumento del 30 % de la garantía en el Área Metropolitana de Barcelona,
cifra que debería incrementarse más si nos orientamos, como deberíamos, hacia la
reutilización.
El reto al que nos enfrentamos es encontrar los mecanismos y consensos ne-
cesarios para mantener e incluso mejorar esta trayectoria en un contexto cada vez
más complejo con factores de presión tales como el incremento de la población,
la creciente demanda del recurso para el desarrollo económico y el cambio climáti-
co, que en el entorno Mediterráneo tiene perspectivas especialmente preocupantes.
Todos los científicos coinciden en señalar que cada día se debe contar menos con
el agua de lluvia y de los ríos, cada vez será un recurso más escaso. En este senti-
do, en un contexto de economía circular, el agua nueva representa no únicamente el
incremento de la disponibilidad y la mejora ambiental de los ríos (a más cantidad de
agua, más calidad), sino que también se debe lograr el cierre del ciclo de la sostenibi-
lidad en la gestión del agua. Se han hecho progresos meritorios pero no son suficien-
tes. En los últimos dos años se ha incrementado la reutilización de agua en un 15 %,
un dato positivo pero alejado del potencial que se podría alcanzar. Ser sostenibles y
avanzar, tal y como reclama la Directiva del Agua, hacia un modelo más equilibrado,
de más proximidad, más smart y orientado a cerrar el circuito del agua para caminar
hacia la economía circular, exige no renunciar al gran potencial del agua regenerada,
especialmente en un contexto de cambio climático y de urgencia por reducir la huella
de carbono. Un ejemplo de estos avances recientes está en la depuradora de Vila-se-
ca y Salou que ha conseguido que las industrias del Camp de Tarragona dejen de uti-
lizar agua potable proveniente del Ebro a través del Consorcio de Aguas de Tarragona.
Este es el camino en el que se debe avanzar en los próximos años.
Este inmenso desafío exige un esfuerzo enorme, humano, político, tecnológico
y financiero, un esfuerzo del conjunto de la sociedad catalana para avanzar hacia
la gestión de un recurso tan esencial y escaso. Y en este desafío tenemos la tran-
quilidad de contar con el renovado liderazgo de la Agencia Catalana del Agua (ACA)
que también cuenta con una mayor capacidad financiera, fundamental para lograr el
cometido. En este sentido, el Plan de Gestión en Catalunya prevé, con el liderazgo
de la ACA y también con el concurso e implicación de otros actores, una inversión
de cerca de 900 millones de euros para nuevas infraestructuras y tecnologías, entre
otras prioridades.
Esta tarea constituye un reto de tal magnitud que requiere la plena cooperación
de todos los sectores, públicos y privados, y con un grado de compromiso y parti-
cipación social que movilice nuestras mejores capacidades. La óptima gestión del
agua es una tarea colectiva que debe brindar a la sociedad toda la confianza en la
seguridad, la calidad de la gestión del agua y su sostenibilidad futura.
En relación con la capacidad de resiliencia antes referida, la corresponsabilidad
ciudadana y el gran esfuerzo ciudadano en el ahorro del consumo de agua en Ca-
talunya han jugado un papel muy significativo. En este contexto de alto nivel de
eficiencia en el ámbito del consumo doméstico, destacan dos cifras: consumo de
110 litros por persona y día de media en el Área Metropolitana de Barcelona y de 103
en Barcelona ciudad. Consumos realmente smart, eficientes, basados en un cambio
de actitud ciudadana que es necesario reconocer.
En definitiva, y siendo el agua un bien esencial, público por su propia naturaleza,
hay que cumplir con principios inexcusables como es el de contar con una regulación
exigente y rigurosa, que tenga vocación de estabilidad en el largo plazo y que permita
una gestión absolutamente transparente, así como un mayor y mejor control público
de todo el ciclo del agua. Una regulación que sea reflejo del factor que debería se-
guir condicionando la gestión del agua en Catalunya en los próximos años: la plena
corresponsabilidad –entre el sector público, actores privados y la ciudadanía– de un
recurso cada vez más escaso.
Diálogo sobre los derechos humanos al agua

y al saneamiento: retos presentes y futuros
Blanca Jiménez Cisneros, Directora de la División de Ciencias del Agua y Secretaria
del Programa Hidrológico Internacional (PHI), Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)
La presentación reflexiona sobre el derecho humano al agua y la diplomacia del agua,

cada vez más importante.
El agua es un factor fundamental para la vida, la salud, el desarrollo económico y
social, la seguridad alimentaria y la energética, pero también tiene que ver con la paz
y la cultura, de ahí que su manejo implique cuestiones éticas que van más allá de
meros aspectos técnicos. Esto significa que el uso del agua debe ser justo, equitativo
y responsable frente a las poblaciones más vulnerables, con todos los miembros de
las generaciones actuales y futuras, pero también con el medio ambiente.
La «diplomacia del agua» tiene que ver con que hoy en día no solo se requiere
lograr el derecho humano al agua y al saneamiento, sino también el derecho a la
seguridad hídrica. Cerca del 80 % de la población mundial enfrenta riesgos de segu-
Foro VI 495
ridad hídrica; unos son tradicionales, como la escasez de agua, la contaminación, la

competencia por el recurso o los desastres naturales, y otros son nuevos, como los
conflictos internacionales o nacionales, además de los desastres naturales o huma-
nos, como la migración de poblaciones que demandan servicios de agua al tiempo que
ponen presión sobre el recurso por sobrexplotación. Además, los servicios del agua,
entendidos estos como el suministro y el saneamiento, se encuentran amparados por
el derecho humano al agua; pero para enfrentar los desafíos que implica el logro de
la seguridad hídrica se requiere ampliar dichos derechos con el fin de considerar la
protección ante inundaciones y otros desastres hídricos, al tiempo que se protegen
y se manejan sustentablemente las fuentes de agua.
Hoy el agua puede usarse como arma; también para imponer presión en colec-
tividades o suprimir su presencia; incluso puede relacionarse con terrorismo pues
la infraestructura hidráulica es objetivo de grupos fundamentalistas y terroristas.
Además, muchas fuentes de agua son transfronterizas y a menudo compartidas por
distintos países, con implicaciones en caso de conflictos de vecindad.
En un inicio, en la Agenda 2030 se había planteado el objetivo de lograr la segu-
ridad hídrica de las poblaciones. Sin embargo, esta idea no se adoptó como parte
del ODG 6 pues se empleó una definición técnica para la seguridad hídrica que no
consideraba los aspectos políticos. La única definición de seguridad hídrica que cu-
bre estos dos requisitos es la del Programa Hidrológico Internacional de la UNESCO,
que la define como la capacidad para salvaguardar a nivel de cuenca el acceso al
agua, en cantidades adecuadas y con la calidad apropiada para la salud de la gente
y de los ecosistemas, así como para asegurar la protección eficaz de vidas y bienes
durante desastres hídricos (inundaciones, deslizamientos, hundimiento de terreno y
sequías)*.
Hoy en día sabemos que para lograr la seguridad hídrica es necesario también
considerar el papel que el agua juega en la paz social y la estabilidad política. El em-
pleo de la diplomacia del agua, la cual considera aspectos éticos y de cooperación,
demuestra que es posible obtener resultados y beneficios económicos al igual que
mejorar la imagen política cuando se realiza un manejo sustentable del recurso. Des-
afortunadamente, hoy en día, las ciencias naturales, la tecnología y la innovación no
son suficiente para la gestión del agua. Se requiere ir más allá y emplear la «diploma-
cia del agua» para lograr armonizar intereses diversos de un gran número de grupos
con enfoques políticos y económicos diferentes, y considerar aspectos culturales
diversos para encontrar soluciones que, aunque no sean perfectas, resulten acepta-
bles para todos y permitan manejar situaciones con fronteras físicas, disciplinarias
y jurisdiccionales.
* Definición aprobada por el Consejo Intergubernamental del Programa Hidrológico Internacional de la

UNESCO y empleada en el V Informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático
(IPCC): impactos, adaptación y vulnerabilidad (2014).
En definitiva, la seguridad hídrica es mucho más que el manejo integrado del

agua, ya que permite ampliar los derechos asociados con el derecho humano al
agua y al saneamiento a muchos otros para lograr el manejo sustentable del agua.
Para lograr la seguridad hídrica, se requiere un nuevo enfoque transdisciplinario, in-
trasectorial, la incorporación de diversos grupos de interés, así como la colaboración
internacional, intrarregional e intrapartidista.
Diálogo sobre los derechos humanos al agua

y al saneamiento: retos presentes y futuros
José Luis Martín Bordes, Programme officer ONU-HABITAT/Global Water Operators’
Partnerships Alliance (GWOPA)
La implementación del derecho humano al agua y al saneamiento implica importan-

tes desafíos para los operadores de agua tanto en países desarrollados como en
vías de desarrollo, incrementados porque sobre ellos recae la responsabilidad de
dar cumplimiento a algunas de las metas que los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) establecen, en particular, las del objetivo número 6. Los operadores no pueden
actuar solos en el cumplimiento de esta misión por lo que es necesario el compromi-
so político, apoyo financiero y un marco institucional sólido.
Los operadores tienen amplias responsabilidades que abarcan las exigencias de
los gobiernos nacionales, las agencias multilaterales, como el sistema de Naciones
Unidas, y las que se derivan de sus objetivos estratégico-corporativos, además del
componente social, de equidad y de extensión del servicio a los más vulnerables. Por
ello pueden verse desbordados en el cumplimiento de las obligaciones de servicio. Y
tienen también una responsabilidad respecto a la recuperación de costes del servicio,
lo que puede ser una opción para la reinversión en redes e infraestructuras o una
alternativa para la contribución al medio ambiente y los servicios medioambientales
(en algunos países la reinversión de los beneficios en la protección de fuentes y
ecosistemas es obligatoria).
Con independencia de la titularidad pública o privada del operador, establecer
un equilibrio entre los objetivos y metas, incluyendo las cuestiones de equidad e
igualdad social y los criterios de acceso al agua y saneamiento en favor de los más
pobres y vulnerables puede hacerse mediante un marco de control y regulación re-
presentado por la figura del regulador nacional. Aunque en muchos países, incluso
europeos, no existe esta figura, se hace necesaria a la hora de establecer, por ejem-
Foro VI 497
plo, una estructura tarifaria armonizada o unos estándares de calidad del servicio
adecuados.
GWOPA observa que uno de los déficits más importantes a nivel internacional
es la falta de capacidad técnica, organizativa e institucional, incluyendo la falta de
capacitación de los trabajadores de algunos de los operadores. Desde GWOPA se pro-
mueven los hermanamientos sin ánimo de lucro entre operadores (Water Operators’
Partnerships – WOPs) como estrategia para que pongan en común sus experiencias
y buenas prácticas con el objetivo de ayudar a aquellos con menor capacidad a apro-
vechar estos recursos, sobre todo teniendo en cuenta que a la competencia de agua
potable que tienen muchos operadores ahora se agrega la de saneamiento.
Señala la existencia de un déficit democrático, la sociedad está desinformada con
respecto a la realidad tanto del recurso hídrico como de los criterios de acceso a los
servicios de agua y saneamiento.
En relación con el debate actual sobre el ámbito de prestación del servicio más
adecuado, entiende que lo importante es proteger un modelo de gestión que res-
ponda a la realidad geográfica, demográfica y política, lo que requiere una visión de
altura y distancia. Y considera necesario dar voz a los ciudadanos para que haya un
reflejo de sus preocupaciones en las decisiones políticas sin que ello implique politi-
zar las cuestiones sobre el agua.
LIBRO BLANCO LIBRO BLANCO
Comité Académico del Foro de la El Foro de la Economía del Agua nace en 2016
Economía del Agua como resultado del planteamiento de un gran reto:
DE LA ECONOMÍA
promover un espacio independiente, transparente

y equilibrado en el cual debatir al más alto nivel, de
DE LA ECONOMÍA DEL
Jose Carlos Díez, Director del Foro de la
modo documentado, riguroso y beneficiándose de
Economía del Agua
DEL AGUA la perspectiva internacional, un tema, la gestión del
Alfredo Arahuetes, Decano de la Facultad agua y sus servicios, crucial para el futuro de nuestro
de Ciencias Económicas y Empresariales de país y de la humanidad. Y hacerlo abarcando toda su
ICADE y experto en economía mundial complejidad y el conjunto de las interacciones que
lo caracterizan, tomando distancia de la coyuntura
Estanislao Arana, Catedrático de Derecho El Libro Blanco de la Economía del Agua acredita la enorme complejidad de uno de los política o partidista, de los prejuicios ideológicos
Administrativo de la Universidad de Granada principales temas de este siglo, la gestión del agua, en un mundo marcado por la creciente y, en definitiva, de la contienda circunstancial que
versa sobre el ciclo urbano del agua, no pocas veces
urbanización y en un contexto de extrema gravedad representado por las consecuencias y
Santiago Carbó, Profesor de Economía en simplista, reduccionista, maniquea.
la necesidad de adaptación al cambio climático. A nivel mundial y también regional, nacional
Bangor Business School (Reino Unido) y subnacional, hemos de garantizar la seguridad del abastecimiento, en los mejores niveles El Foro de la Economía del Agua, que se ha
Gonzalo Delacámara, Director Académico de calidad y de precio, tanto para el consumo humano como para el desarrollo económico y constituido en un espacio de generación e
social. Debemos hacerlo en condiciones de universalidad y de sostenibilidad. Este inmenso intercambio de conocimiento, criterios y creación del
mayor consenso posible en torno a temas cruciales
desafío nos exige un esfuerzo ingente, humano, político, tecnológico, financiero y de gestión, TERCERA EDICIÓN de la gestión del ciclo integral de agua en el ámbito
Carlos Mario Gómez, Director del un esfuerzo integral que toda sociedad debe asumir para avanzar en una gestión avanzada de urbano, ha reunido desde su constitución a los más
Departamento de Economía de la UAH un recurso esencial y crecientemente escaso. prestigiosos expertos internacionales para reflexionar
en torno al agua, uno de los grandes retos de
Juan Manuel Lombardo, Profesor de la UNIR, La tarea constituye un reto de tal magnitud que requiere profundizar en la cooperación Gonzalo Delacámara, Director académico del Foro de la Economía del Agua (coordinador) trascendencia crítica para nuestro porvenir, desde
Director General de la Fundación I+D del
de todos los sectores, en la sociedad civil, en los sectores público y privado, en medios diferentes vertientes, siempre parte prioritaria de la
Software Libre Jose Carlos Díez, Director del Foro de la Economía del Agua agenda política mundial y un elemento central de
académicos, científicos y tecnológicos, y con un grado de compromiso y participación social
que movilice las mejores capacidades y promueva amplios consensos en pro del interés Francisco Lombardo, Secretario del Comité Académico del Foro de la Economía del Agua nuestras vidas.
Francesc Trillas, Profesor del Departamento de
Economía Aplicada de la Universitat Autònoma general. La gestión del agua y los servicios del ciclo urbano es una tarea colectiva que debe (coordinador) En estas reflexiones, expuestas en las sucesivas
de Barcelona brindar a la sociedad toda la confianza en que la equidad, la eficiencia y la sostenibilidad ediciones del Foro de la Economía del Agua –y que
estén garantizadas. Fernando Galván, Carlos M. Gómez, Lucie Pia Pluschke, Jorge Ducci, José A. Carrera, se recogen en este libro, concretamente en el “Libro
Francisco Lombardo, Secretario del Comité Víctor Arroyo, Samuel Fernández, Aziza Akhmouch, Antonio Cañamás, Catarina de Albuquerque, de Actas”– han participado cuatro premios Nobel,
Académico del Foro de la Economía del Agua El Libro Blanco de la Economía del Agua recoge las reflexiones de los más reconocidos Alice Bouman-Dentener, Josefina Maestu, Fernando Morcillo, Manuel Pulido-Velazquez, los profesores Finn E. Kydland, George Akerlof y
expertos internacionales abordando el debate sobre el agua en torno a seis bloques temáticos. Patricia Marcos-Garcia, Jaime Martínez-Valderrama, Fernando Magdaleno, Santiago Carbó, Jean Tirole, premios Nobel de Economía, y Mohan
Paulina Soto, Vicesecretaria del Comité Alberto del Villar, Carlos D. Pérez, Francesc Trillas, Magaly Espinosa, Jaime Melo Baptista, Munashinge, premio Nobel de la Paz; la que fuera
Académico del Foro de la Economía del Agua Estanislao Arana, Juan Manuel Lombardo, Luis Joyanes, Francisco Lombardo González, Enviada Especial de Naciones Unidas para el Cambio
Incluye además esta edición las ponencias presentadas en las sucesivas jornadas de debate
Alfredo Arahuetes Climático y primera ministra noruega, Gro Harlem
del Foro de la Economía del Agua –que se recogen en el “Libro de Actas de los Foros de la Brundtland; el Relator Especial sobre los Derechos
Economía del Agua”– en las que han participado cuatro premios Nobel –los profesores Finn Humanos al Agua y al Saneamiento; expertos en
E. Kydland, George Akerlof y Jean Tirole, premios Nobel de Economía, y Mohan Munashinge, LIBRO DE ACTAS DE LOS FOROS DE LA ECONOMÍA DEL AGUA agua de organismos multilaterales como la OCDE,
premio Nobel de la Paz–, la que fuera Enviada Especial de Naciones Unidas para el Cambio Finn E. Kydland, Jose Luis Machinea, Eulalio Ávila, George Akerlof, Gonzalo de Castro, Victoria Camps, la Comisión Europea, la CAF Banco de Desarrollo
Climático y primera ministra noruega, Gro Harlem Brundtland, además de expertos en agua Gro Harlem Brundtland, Ángel Simón, Humberto Peña, Miguel Arias, Lluís Salvadó, Mohan Munasinghe, de América Latina, CEPAL, UNESCO o GWOPA;
responsables con experiencia en la gestión del
de organismos internacionales, responsables con experiencia en la gestión del agua del Alena Kozakova, Jaime Melo Baptista, Peter Gammeltoft, Francisco Nunes Correia, Luis Vidal,
agua de Inglaterra y Gales, Chile, California (EE.
sector público y del sector privado, académicos, arquitectos y urbanistas, tecnólogos e José María Ezquiaga, Jean Tirole, Josep Puxeu, Albert Castellanos, Blanca Jiménez Cisneros,
UU.), Portugal; gestores del sector público y del
incluso autoridades en materia de ética y moral. Jose Luis Martín Bordes, W. Michael Hanemann, Joaquim Oliveira, José Carrera, Paula Kehoe,
sector privado, académicos, arquitectos y urbanistas,
Ian Barker, Juan Costa, Paulina Soto tecnólogos e incluso autoridades en materia de ética y
moral, como Victoria Camps.
TERCERA
EDICIÓN Todos ellos han dejado muestras de su indiscutible
prestigio internacional y su solvencia intelectual,
lo que constituye un privilegio del que estamos
profundamente agradecidos. Su participación y sus
contribuciones a este libro prueban la dimensión
estratégica de la gestión del agua para el siglo XXI.

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LIBRO BLANCO DE LA ECONOMÍA DEL AGUA

LIBRO DE ACTAS DE LOS FOROS DE LA ECONOMÍA DEL AGUA

MADRID • LONDRES • MÉXICO • NUEVA YORK • MILÁN • TORONTO • BOGOTÁ

LIBRO BLANCO DE LA ECONOMÍA DEL AGUA

No está permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni su tratamiento

McGraw-Hill/Interamericana de España, S.L.

Obra original: Libro blanco de la economía del agua © 2018,

ISBN edición original: 978-84-486-1302-0

Editora: Cristina Sánchez Sainz-Trápaga

Parte I. PANORÁMICA DE LA SITUACIÓN ACTUAL

Bloque I.A. Gestión sostenible de los recursos hídricos: la experiencia

Bloque I.B. La realidad nacional en torno al ciclo urbano del agua

Parte II. DESAFÍOS PRESENTES Y FUTUROS DEL SECTOR

Bloque II.A. Los desafíos relativos al recurso y a la política de agua

Capítulo 11. La mirada a la cuenca

Bloque II.B. Los desafíos económicos y financieros

Capítulo 15. Crisis fiscal, agua y cambio climático

Bloque II.C. Los desafíos regulatorios, institucionales y de gobernanza

Bloque II.D. Los desafíos en investigación, desarrollo tecnológico e innovación

Capítulo 23. Los retos de innovar e internacionalizar actividad. El rol

ACTAS DE LOS FOROS DE LA ECONOMÍA DEL AGUA

Foro I. Madrid, 8 de abril de 2016

Foro II. Madrid, 8 de julio de 2016

¿Cómo garantizar la financiación para la seguridad hídrica de las ciudades?

Foro III. Madrid, 24 noviembre 2016

Foro IV. Barcelona, 5 de abril de 2017

Agua, cambio climático y sostenibilidad

Foro V. Valladolid, 7 de junio de 2017

Reflexiones en torno a la gestión de los recursos hídricos

Foro VI. Barcelona, 18 de septiembre de 2017

Gestión del agua, una visión desde Catalunya

La Universidad de Alcalá (UAH) es una de las universidades más antiguas de Europa:

del Premio Nacional de Economía y Medio Ambiente (2001), Diego Azqueta, se ha

las consecuencias y la necesidad de adaptación al cambio climático. Tanto a nivel

Sobre el contenido del libro

Los siguientes capítulos tienen el mérito no solo de recoger la experiencia de

Josefina han desarrollado una extraordinaria carrera profesional internacional en el

El bloque que encabeza Manuel Pulido-Velazquez, actual Director de una de las

empresas regionales y privadas (caso de Inglaterra y Gales), mostrando así precisa-

José Carlos Díez

El Libro blanco de la economía del agua es el resultado de la generosidad y la pro-

tei; Francesc Trillas, profesor de Economía Aplicada de la Universidad Autónoma de

Ponentes principales y participantes en los diálogos de los Foros I a VI

Participantes en los diálogos

Peña, director general de Aguas de Chile (1994-2006) y ex miembro del Comité

Periodistas, comunicadores y presentadores

•• Rafael de Miguel. El País.

AUTORIDADES ACADÉMICAS E INSTITUCIONALES

•• Javier Lafuente. Vicerrector de Innovación y Proyectos Estratégicos de la UAB,

Asimismo, nuestro agradecimiento a las autoridades del Govern de la Generalitat

Agradecemos también a McGraw-Hill Education su apuesta por esta publicación,

1. ¿Por qué la seguridad hídrica?

En este capítulo presentamos la seguridad hídrica como envolvente para concep-

2. La seguridad hídrica también es un buen criterio para identificar las oportunidades

A continuación exploramos las principales dimensiones de la seguridad hídrica y

2. La seguridad hídrica y el desarrollo económico

3. La dualidad de la seguridad hídrica

4. La seguridad hídrica y la gestión integral

Del mismo modo, la seguridad hídrica permite poner de relieve la necesidad y la

En el mismo sentido, la seguridad hídrica permite poner de relieve los beneficios

1. A nivel internacional la seguridad mutua pone de relieve las oportunidades para

4. La seguridad hídrica y la gestión integral

4. Hacia una perspectiva sistémica en la gestión

2. La gestión integrada de los recursos hídricos como

3.2. Disminuir las brechas con las zonas rurales:

3.4. Hacia un enfoque de economía circular en el tratamiento

2. Evolución de las percepciones sobre la seguridad