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Artículo de investigación2017
SGP0010.1177/1468018117703440Política social globalKöhler

Foro SPG
gsp
Política social global
2017, vol. 17(2) 210–216
La Agenda 2030 y la erradicación © El Autor(es) 2017
Reimpresiones y permisos:
de la pobreza: ¿nuevos sagepub.co.uk/journalsPermissions.nav
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horizontes para la política social revistas.sagepub.com/home/gsp

global?

Gabriele Köhler
Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD), Suiza

Abstracto
El artículo examina los enfoques sobre la pobreza en las décadas de desarrollo de las Naciones Unidas,
centrándose en la actual Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Utilizando los criterios de las “5 R” del
discurso de política social global, el punto principal del artículo es que un análisis coherente de la pobreza
está ausente de la agenda. Si bien la agenda aborda la redistribución, los derechos sociales y la conciencia
de los recursos, y hace contribuciones importantes a la protección social y la política de cuidados, sólo hace
referencia superficial a la necesidad de regular la economía. La principal laguna de la agenda, sin embargo,
es que no aborda la cuestión de la relacionalidad: las asimetrías sistémicas en el poder económico, social y
político. Como resultado, es débil en materia de políticas y existe el riesgo de que la erradicación de la
pobreza siga siendo un objetivo difícil de alcanzar, incluso más allá de 2030, a pesar del mandato
transformador de la agenda.

Palabras clave

análisis de la pobreza, objetivos de desarrollo sostenible (ODS), protección social, economía del
cuidado, política social global

Hacia la comprensión de la Agenda 2030

La Agenda 2030 de las Naciones Unidas (ONU) sobre Desarrollo Sostenible – Transformar
nuestro mundo (2015-2030) (Naciones Unidas, 2015) sucedió a la Declaración del Milenio (DM)
y a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). La agenda es una fusión innovadora de
agendas ecológicas y de desarrollo que hasta ahora estaban bajo dos enfoques separados.

Autor correspondiente:
Gabriele Koehler, Habsburgerplatz 6, D-80801 Múnich. Correo
electrónico: gabrielekoehler@posteo.de
Köhler 211

competencias en el establecimiento de la agenda de desarrollo de la ONU. No debe subestimarse el hecho

de que más de 190 países lograron adoptar (por aclamación) la Agenda 2030. Sin embargo, debemos
reconocer que es el resultado de duras negociaciones entre grupos de interés: gobiernos con intereses
divergentes, una sociedad civil progresista sin fines de lucro y una poderosa comunidad empresarial
impulsada comercialmente. Por lo tanto, los negociadores no se basaron en un marco analítico común en
cuanto a las causas de la pobreza o la destrucción del clima.1
Sin embargo, si nuestro objetivo común como analistas políticos y activistas es transformar el
mundo progresivamente, como es el grito de guerra de la agenda, y si un componente central de
este compromiso es perseguir la erradicación de la pobreza, debemos aprovechar este compromiso
acordado. texto. Podemos aprovechar lo que es útil y, al mismo tiempo, trascender de manera
imaginativa pero realista la agenda que carece de ambición y complementar el análisis y la crítica
que faltan. Para hacer esto, este artículo compara la Agenda 2030 con décadas de desarrollo
anteriores de la ONU para comprender la historia, y luego, en la siguiente sección, analiza los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la agenda mientras busca elementos de una política
social global progresista.

Agendas de desarrollo de las Naciones Unidas, pobreza de ingresos y

enfoques políticos

Desde sus inicios, la mayoría de las agendas de desarrollo de las Naciones Unidas han girado en torno a
políticas (a veces de forma explícita, a veces de forma más opaca). Los primeros textos de la década de
desarrollo de las Naciones Unidas, que abarcaban las décadas de 1960 y 1970, eran contundentes. Las
economías de bajos ingresos del sur, recientemente independizadas, eran una fuerza unida en la política
de poder global y exigían una reestructuración de la economía global. Pudieron influir en el impulso de las
dos primeras décadas de desarrollo de las Naciones Unidas, que adoptaron un enfoque analítico de
influencia keynesiana, basándose principalmente en la inversión nacional, el comercio internacional y las
políticas relativas a los precios de las materias primas, los programas de alivio de la deuda y la financiación
internacional procedente de la asistencia oficial para el desarrollo. (AOD), como los mecanismos necesarios
para alcanzar altas tasas de crecimiento del producto interno bruto (PIB). Este era el sur de las clases
dominantes, preocupadas por su inserción en la economía global, y este enfoque fue particularmente
evidente en el texto del Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) formulado en 1974.
No fue hasta 1980 que la comunidad global estuvo más en sintonía con las cuestiones de justicia social
dentro de los países, tanto en los países de ingresos altos como en los de bajos ingresos. Esto fue en parte
resultado de una dinámica global cambiante, en la que los sindicatos y las “voces de los pobres” poco a
poco fueron capaces de influir en el discurso político global. Esta dirección se hizo más pronunciada a
medida que terminó la guerra fría y surgió gradualmente un discurso basado en los derechos. La tercera
(1980-1990) y la cuarta (1990-2000) décadas de desarrollo de las Naciones Unidas, la Cumbre de
Copenhague sobre Desarrollo Social (1995) y las dos Décadas para la Erradicación de la Pobreza
posteriores a la cumbre social (1997-2007 y 2008-2017) se comprometieron a erradicar la pobreza. como
objetivo clave.
La cumbre social de la ONU de 1995 reconoció el desempleo, la exclusión social y la falta de
participación como factores generadores de pobreza. La política de la cumbre social destacó la creación o
promoción de empleos apropiadamente remunerados como elemento central de las estrategias y políticas
de lucha contra la pobreza. También se hizo hincapié en los derechos a la educación, la alimentación, la
vivienda, la salud y la información, y en la necesidad de promover servicios sociales básicos.
212 Política social global 17(2)

programas. Estos objetivos se trasladaron a la Agenda del Milenio adoptada unos años
más tarde.
Sin embargo, varios puntos clave se perdieron en la traducción, en la transición de la cumbre social al
DM. El mandato de los ODM era mucho más limitado: simplemente reducir la pobreza a la mitad, lo que
significa que los ODM no estaban basados en derechos ni eran universalistas. El trabajo decente no
estaba en el centro de la agenda de desarrollo, como lo había estado en 1995 y, en términos más
generales, las formulaciones de políticas en general desaparecieron de la agenda. El mandato explícito de
Copenhague de aumentar el gasto social y protegerse contra reducciones del presupuesto fiscal, por
ejemplo, desapareció en el texto de los ODM. Esas omisiones dejaron la puerta abierta a atajos: llevaron a
los responsables de las políticas y de las decisiones a subestimar el papel del Estado y a limitar la lucha
contra los niveles de pobreza de ingresos a grupos justo por debajo del umbral de pobreza, pudiendo así
reportar éxitos sin un esfuerzo por mejorarlos. eliminar sistemáticamente la pobreza.
El principal éxito observado durante la era de los ODM fue que la pobreza aguda por ingresos global
disminuyó del 35% al 10% entre 1990 y 2013. Sin embargo, un desglose regional revela rápidamente que
gran parte de esta mejora se debió a tendencias en China, donde la pobreza extrema por ingresos (medido
en 1,90 dólares por persona por día) de hecho cayó de 750 millones de personas en 1990 a menos de 100
millones de personas en 2013 (Banco Mundial 2016a). Esto movió los datos de pobreza global en una
dirección favorable debido a la inmensa población de China. En África, por el contrario, el número de
personas que se las arreglan con menos de 1,90 dólares por persona al día ha aumentado de
aproximadamente 280 en 1990 a más de 380 millones de personas en 2013 (Banco Mundial 2016b). En
realidad, esto ocurrió a pesar del auge de los precios de las materias primas que duró más de una década.
En África, no hubo ningún efecto de "goteo" para aumentar los ingresos del quintil más bajo. El criterio de
pobreza de ingresos utilizado, 1,90 dólares EE.UU. por persona por día, es un nivel de pobreza que permite
poco más que una ingesta básica de calorías; significa supervivencia al nivel más terrible (Cimadamore et
al., 2016).
La causalidad entre las décadas de desarrollo de las Naciones Unidas y los resultados socioeconómicos
globales no es unidireccional, ya que falta un contrafactual y múltiples factores y constelaciones
contribuyen a los resultados económicos. Sea como fuere, tres tendencias no pueden pasar
desapercibidas.
Una es que durante la era de los ODM, la promesa de reducir los niveles de pobreza aguda a la mitad
se cumple nominalmente, pero, como se mencionó, se concentra principalmente en un país. El segundo es
el drástico aumento de la desigualdad: en los últimos 10 a 15 años, las disparidades de ingresos y riqueza
se han multiplicado. Posiblemente, la postura débil sobre la pobreza del MD y los ODM puede haber
alimentado, y ciertamente no contrarrestado, las cada vez más visibles y palpables injusticias sociales y
económicas globales e intrapaíses.
Además, observamos una preocupante postergación en la agenda de la ONU sobre la pobreza.
Según las sucesivas décadas de desarrollo de la ONU, la pobreza extrema debería haber sido
erradicada para 1990, o para 2005, o para 2015. El horizonte temporal sigue cambiando. Ahora, en
la Agenda 2030, se ha adelantado a 2030, con un retraso de 40 años respecto al compromiso
asumido en 1980 (Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU), 1980).

La naturaleza de la política social global en la Agenda 2030

La cuestión, entonces, se plantea en dos niveles. El primer nivel es cómo se enmarca la pobreza: ¿es la
Agenda 2030 diferente con respecto a su concepto de pobreza y, de ser así, en qué sentido?
Köhler 213

En el lado positivo, la Agenda 2030 es mucho más amplia y ligeramente más profunda que los
MD y los ODM: la comprensión de la pobreza se ha ampliado de dos maneras. La agenda se refiere
a todas las formas de pobreza y se refiere a la desigualdad como un factor importante de la
pobreza. En el sentido de profundización, el objetivo deerradicandola pobreza ha sido restablecida
desde décadas anteriores de desarrollo de la ONU. La superación de la desigualdad dentro y entre
los países se ha elevado a la categoría de objetivo independiente, dándole un peso significativo. A
nivel de aspiraciones, estas ideas sólo pueden ser bienvenidas, incluso si la agenda ha vuelto a
retrasar mucho el cronograma.
El segundo nivel de investigación es cómo se define la política social (global): ¿cuál es la cartera de
políticas y cuál es la naturaleza estructural de las políticas llamadas a abordar y erradicar la pobreza? Una
lectura amable de la agenda revelará que su comprensión multidimensional de la pobreza (meta 1.2 de los
ODS) arroja una red más amplia para la acción de políticas sociales. El mandato de la política social en la
Agenda 2030 es más amplio y más sofisticado que en las agendas de desarrollo anteriores. La política
social, en términos de sus ámbitos políticos, ha tendido convencionalmente a cubrir la seguridad
alimentaria y los ingresos, la educación, la salud, la vivienda, el acceso al agua y al saneamiento y la
igualdad de género. Como vimos, la agenda de Copenhague también hizo hincapié en la política de
empleo. Todas estas áreas de políticas –incluido el trabajo decente– se encuentran en la Agenda 2030 (bajo
los ODS 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 8).
Además, la Agenda 2030 ha tenido en cuenta el impacto del cambio climático en el
discurso. El propio término desarrollo sostenible se refiere a los componentes
ecológicos de la agenda, y hay cinco ODS dedicados total y explícitamente al medio
ambiente (ODS 7, 12, 13, 14 y 15).
Los ODS corresponden así al mandato de política social de la Agenda del Milenio y su lista de
ODM.yhan ampliado los ámbitos convencionales de política social para incluir requisitos ecológicos.
También son más detallados y utilizan terminología basada en derechos. Por lo tanto, son un paso
en la dirección progresista, incluso en aquellas secciones que se basan en los ODM. Las extensiones
de la noción de política social son positivas, incluso si las áreas de políticas abordadas en los 17 ODS
son analíticamente débiles y desarticuladas.
Sin embargo, falta un análisis francamente sistemático de la génesis de la pobreza, lo que a su
vez restringe la plataforma de políticas sociales (y económicas) que sería necesaria. ¿Hasta qué
punto entonces puede la Agenda 2030 constituir una política social global transformadora con
miras a erradicar la pobreza?
A nivel de los ámbitos de la política social, hay dos innovaciones importantes con respecto a las
décadas anteriores de desarrollo o la DM. En primer lugar, está la introducción de la protección
social con una recomendación política concreta para instituir pisos de protección social.2
correspondiente a la Recomendación 202 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)
adoptada en 2012. Esa recomendación contiene "cuatro garantías" bien ensayadas: el acceso
universal a las prestaciones por hijos, la seguridad básica de los ingresos para las personas en edad
activa, el derecho a una pensión social y el acceso a atención sanitaria esencial (OIT, 2012). El acceso
a la seguridad social para el sector formal se aborda en el preámbulo de la Agenda 2030, que se
compromete con todas las convenciones de derechos humanos. Por lo tanto, con el piso de
protección social, que aborda la economía informal, la agenda de facto promueve la protección
social en su forma integral como política para erradicar la pobreza de ingresos.
Una segunda innovación, que va más allá del mandato convencional de la política social, es el debate
sobre los ODS sobre la economía del cuidado y la necesidad de reconocerla y valorarla.3La mayor parte
214 Política social global 17(2)

del trabajo de cuidados implica brindar apoyo a niños, personas mayores y personas enfermas o que viven
con discapacidades. Por lo general, no es remunerado y suele ser realizado por mujeres y niñas. Es un
factor importante que crea pobreza, ya sea directamente, porque las personas involucradas están
sustituyendo trabajo remunerado por trabajo no remunerado, o indirectamente, porque quienes brindan
cuidados no están mejorando su propia capacidad. La conexión establecida en la agenda entre el objetivo
de hacer productiva la economía del cuidado y desarrollar la protección social para los proveedores de
cuidado tiene un potencial transformador. De hecho, es de especial interés para la política social global
progresista, ya que ve la interdependencia entre los receptores de atención y los proveedores de atención
en las cadenas internacionales de atención (Esquivel 2016; UNRISD 2016).
La política natural gemela de la erradicación de la pobreza es el trabajo decente. En este caso, la
agenda es menos transformadora y, al menos a primera vista, está cargada de una contradicción política
inherente. El objetivo del empleo pleno y productivo y el trabajo decente (meta 8.5 del ODS) forma parte
del ODS 8, que está dedicado al crecimiento económico. Se trata de un conflicto de objetivos: si se quiere
revertir el cambio climático, o al menos detenerlo, como se plantea en otros ODS (12, 13, 14 y 15), entonces
la noción de crecimiento económico, medido en PIB y PIB per cápita , necesita ser revisado y
reconceptualizado. En los países que enfrentan bajos ingresos per cápita y bajos niveles de productividad
económica, el crecimiento económico sigue siendo una condición previa para la erradicación de la pobreza.
En los países de altos ingresos, por el contrario, lo que sería principalmente una redistribución del
crecimiento económico sería necesaria para superar la pobreza absoluta y relativa. La orientación hacia el
crecimiento económico también es engañosa porque es muy difícil lograr un crecimiento neutral en cuanto
a recursos; El crecimiento económico tiende a socavar el objetivo de la sostenibilidad ecológica.

Para realizar una evaluación crítica de la Agenda 2030, es además necesario ir más allá del
nivel de los ámbitos políticos. Una evaluación más profunda necesita introducir una vara de
medir diferente para examinar si la agenda constituyeprogresivopolítica social global; en
otras palabras, si va más allá de la remediación y busca abordar las estructuras que generan
la pobreza en primer lugar.
Una forma de hacerlo es examinar el mandato de política social de la Agenda 2030 no solo en
términos de su "cartera", en términos de qué dominios la agenda considera que comprenden la
política social (global), sino más bien desde una perspectiva funcional o sistémica. . Se pueden, por
ejemplo, aplicar los criterios de las '5 R' propuestos en la literatura sobre política social global, que
abarcan la redistribución, la regulación, los derechos sociales, la conciencia de los recursos y la
relacionalidad (Deacon 2014: 203). Se cumplen tres de los requisitos. El ODS 10 exige una
redistribución de los ingresos dentro y entre los países, específicamente de los quintiles de ingresos
más ricos a los más bajos y de los países más ricos a los más pobres.
Por supuesto, toda la agenda habla de la conciencia de los recursos y de la necesidad de tener en
cuenta los límites ecológicos del planeta. Los ODS que abordan el cambio climático, el uso de la tierra, el
uso del agua y la energía tratan genéricamente de la conciencia sobre los recursos. Indirectamente, se
puede entender que el ODS 10 promueve la equidad intergeneracional. Los derechos sociales también
impregnan la agenda, especialmente en el preámbulo, y también en el compromiso de universalizar el
acceso a la salud y la educación.
Sin embargo, la agenda no es progresista en otros dos aspectos. La regulación de las potencias
económicas dominantes no es un tema. Incluso cuando aborda la cuestión de la gobernanza, las
recomendaciones de política siguen siendo vagas y opacas. Por ejemplo, no se reconoce la
necesidad de regular las empresas privadas a gran escala o el comercio internacional y
Köhler 215

finanzas. A las cadenas de producción globales simplemente se les pide que reduzcan el desperdicio. Esto
contrasta fuertemente con agendas anteriores de la ONU, como el NOEI, que exigía la regulación y
supervisión de las corporaciones transnacionales (AGNU, 1974).
Y finalmente, no se aborda la relacionalidad. Este es el punto crucial de la Agenda 2030. Es
completamente ajeno a las relaciones de poder. En última instancia, la transformación no es
posible sin abordar las asimetrías de poder (UNRISD, 2016). Con su compromiso expreso con
la erradicación de la pobreza, la agenda tendrá dificultades si no enfrenta frontalmente la
desigualdad estructural en el acceso al poder económico, social y político, que es lo que
sustenta todas las formas de desigualdad de ingresos y riqueza ( Rogers y Balazs, 2016).

Perspectivas: ¿nuevos horizontes para la política social global?

La Agenda 2030, como lo fueron todas las décadas y agendas de desarrollo internacional anteriores, es un
reflejo de constelaciones geopolíticas. Fue posible ampliar y profundizar la agenda con respecto a la
pobreza y su gemela, la desigualdad de ingresos, y con respecto a las ideas políticas, porque los gobiernos
progresistas incorporaron algunas de las demandas de la sociedad civil en el texto de la agenda. En parte,
esto se debió al reconocimiento del impacto negativo del cambio climático y de las tensiones y conflictos
políticos en las sociedades en su conjunto, y al impulso para encontrar respuestas globales. Al mismo
tiempo, la debilidad fundamental de la agenda, su renuencia a desafiar las asimetrías de poder, es un
resultado de la actual constelación política en la que el sector privado ha ganado un poder cada vez mayor
sobre el establecimiento de la agenda. Mientras esto sea así, la erradicación de la pobreza seguirá siendo
un objetivo difícil de alcanzar, a pesar del mandato transformador de la Agenda, incluso más allá de 2030, y
la política social global progresista cojeará sólo en tres de sus cinco patas.

Fondos
El autor(es) no recibió apoyo financiero para la investigación, autoría y/o publicación de este
artículo.

Notas
1. También debemos reconocer que, si las negociaciones sobre esta agenda hubieran durado más, dado el
contexto geopolítico en deterioro, es posible que la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU) no
hubiera llegado a ningún consenso. Somos testigos de esto a finales de 2016, con una nueva administración
en los Estados Unidos que amenaza con abandonar el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático, que había
sido el acuerdo ratificado más rápidamente en la historia multilateral (Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), 2016 ).
2. Incluido en la meta (1.3) Sistemas y medidas de protección social adecuados para todos, incluidos pisos;
(5.4) Reconocer y valorar el trabajo doméstico y de cuidados no remunerado mediante la prestación
de servicios públicos, infraestructura y políticas de protección social; y (10.4) Adoptar políticas,
especialmente políticas fiscales, salariales y de protección social, y lograr progresivamente una mayor
igualdad.
3. Meta 5.4: Reconocer y valorar el trabajo doméstico y de cuidados no remunerado mediante la prestación de
servicios públicos, infraestructura y políticas de protección social y la promoción de la responsabilidad
compartida dentro del hogar y la familia, según corresponda a nivel nacional.
216 Política social global 17(2)

Referencias
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Pogge T (eds)La pobreza y el Objetivo de Desarrollo del Milenio: una mirada crítica hacia el futuro.
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Esquivel V (2016) El poder y los objetivos de desarrollo sostenible: un análisis feminista.Género &
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OIT (2012) Pisos de protección social. Recomendación 202. Recuperado en abril de 2017, de http://www.
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www.un-documents.net/s6r3201.htm.
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Banco Mundial (2016b)Pobreza y prosperidad compartida 2016: enfrentar la desigualdad. Disponible en:
http://www.worldbank.org/en/publication/poverty-and-shared-prosperity.

Biografía del autor

Gabriele Köhleres economista del desarrollo con sede en Munich e investigador asociado senior del Instituto de
Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD). Forma parte de la junta directiva de
Women Engage for a Common Future y de la Asociación de las Naciones Unidas de Alemania. Su trabajo actual se
centra en la agenda de desarrollo liderada por las Naciones Unidas y en la política social y económica con especial
atención a la protección social. Su experiencia regional se encuentra en Asia. Sus publicaciones recientes incluyen
Política de desarrollo y bienestar en el sur de Asia(2014), con la Dra. Deepta Chopra y La pobreza y los Objetivos de
Desarrollo del Milenio: una mirada crítica hacia el futuro(2016), con los profesores Alberto Cimadamore y Thomas
Pogge.