ESTADO, GOBIERNO Y

ADMINISTRACION PÚBLICA.
P R OC E S O H I S T ÓR I C O D E L A A D M IN I S TR A C I ON E S T A T A L .
L A A U T OG E S T I ÓN A D M I N I S T R A T I V A .

-Juritex 4º.-

EL ESTADO Y SU ADMINISTRACION.
Uno de los temas que hemos abordado en clases previo al desarrollo
del proceso histórico de la administración del estado, es precisamente las
funciones principales del estado. En el curso de teoría del estado se estudió la
génesis del estado moderno y sus diversas variantes a través de la historia y
de la teoría política, económica y jurídica. De las funciones del estado
que interesan a nuestro curso de derecho administrativo, hemos
mencionado gobierno y administración.

El gobierno consiste en la orientación de la política del estado, hacia

el mundo (relaciones exteriores o internacionales) y la política interna o
hacia dentro del mismo (desarrollo nacional, urbano y rural).

La primera es función de gobierno o de política internacional

(relaciones exteriores o internacionales como se apuntó) y la segunda es
función política o de gobierno interno (o política de desarrollo nacional
urbano y rural).

La política internacional del estado, consiste en la toma de

decisiones por parte del presidente del organismo ejecutivo al celebrar
tratados, convenios, pactos y contratos con otros estados y entidades
internacionales, pues la constitución le asigna la potestad de tomar este tipo
de decisiones. El presidente de la república debe dirigir la política
internacional, fundado en los principios de oportunidad y conveniencia para
los intereses públicos y que el interés general o social prevalece sobre el
particular, además de los principios políticos y jurídicos del derecho
internacional y de la constitución. No obstante ser función exclusiva del
presidente, su ejercicio no escapa a los controles señalados por la propia
constitución, que obliga al organismo legislativo a través del congreso de la
república a revisar los textos internacionales celebrados por Guatemala. En
los casos previstos por la misma constitución y en último caso, la corte de
constitucionalidad en función del control constitucional que debe ejercer
puede emitir opinión previa a la celebración del entendido internacional
(control previo o preventivo) o posterior a la suscripción, ratificación o

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adhesión de Guatemala al entendido internacional, mediante acciones de
inconstitucionalidad (control reparador o posterior). Considero que por
mandato de la Constitución, la corte de constitucionalidad también debería
ejercer controles constitucionales por iniciativa propia (control de oficio,
preventivo en unos casos y reparador en otros) con fundamento en
una de las obligaciones que le señala la constitución.

El último de los controles señalados se materializó frente al golpe de

estado en 1993, cuando el individuo que “presidía” la república suspendió
parcialmente la constitución. Este control permitió retornar al orden
constitucional y posteriormente efectuar la reforma a la constitución en 1994
(ejercicio: complete el análisis de estos temas, ubicando en la
constitución cada uno de las aseveraciones contenidas en los
párrafos anteriores).

En cuanto a la política interna del estado o política de

desarrollo nacional urbano y rural, señalamos que consiste en la
elaboración del plan de desarrollo del estado y su correspondiente
presupuesto de ingresos y egresos. en otras palabras se trata de definir los
servicios públicos, servicios sociales y la obra pública (a construir, mantener o
reconstruir) que la población del estado necesita para desarrollarse en forma
sostenible e integral (aspectos materiales, espirituales, culturales, etc.) En la
actualidad, en Guatemala la política interna del estado es decidida por el
presidente en consejo de ministros que elabora el proyecto de presupuesto y
el congreso de la república que emite la ley anual del presupuesto del estado
cada año, a más tardar el uno de diciembre previo al ejercicio fiscal que va del
uno de enero al treinta y uno de diciembre del año próximo.

De lo anterior podemos deducir que no existe política de estado,

únicamente política de gobierno, con los resultados negativos que esto
supone, pues al existir política estatal de desarrollo, se espera que a largo
plazo (50 años o más), los resultados se materialicen y se conviertan en una
base sólida y no vulnerable cada cuatro años, que permitirá el desarrollo
integral de la persona y de la sociedad en búsqueda del bien común como lo
indica la constitución de Guatemala.

Lo que no se hace, lo que no se busca es, en primer lugar cumplir con

la constitución y en segundo lugar no se busca la política del estado en todos
los sectores sociales (salud, educación, trabajo, vivienda, seguridad,
recreación, ambiente, etc.).

La base constitucional, existe porque se ordena la participación de los

consejos de desarrollo a través de la administración autogestionaria que debe
realizar el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, con el apoyo
técnico de la Secretaría de Planificación y Programación y del Ministerio de

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Finanzas Públicas, apoyados por la Superintendencia de Administración
Tributaria.

Esto permitiría que la base social (toda la población organizada)

interactuando desde los consejos comunitarios o locales, a los Consejos
Municipales, para los Consejos Departamentales y de allí a los Consejos
Regionales, pudiera plantear al Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y
Rural sus necesidades prioritarias para formular el plan de desarrollo y el
presupuesto del estado. el organismo ejecutivo recibiría de esa forma, la
orden de la población para trabajar y el congreso de la república como
representación de esa misma población, al recibir la propuesta preparada por
los consejos de desarrollo a través del ejecutivo, la aprobaría sin mayor
discusión, para no correr el riesgo de desobedecer el mandato de quienes
representan en las diputaciones.

Esta es la formulación de la política interna que debe ejecutar la

administración del estado.

La administración que indicamos tiene raíz en la Administración

Personal y Privada (empresarial), en este caso se transforma en
Administración Pública, Administración Estatal o Administración
del Estado, pues sus objetivos y fines, así como sus fundamentos y
principios cambian totalmente como se verá al desarrollar el proceso técnico
de administración estatal.

Pero no siempre fue así, ya relatamos los diversos estados y las formas
o tipos de su administración, que se han producido a lo largo de la historia de
la humanidad, especialmente en la cultura occidental a la que pertenecemos
desde el descubrimiento, conquista y colonización que aún no termina,
impidiéndonos ser nosotros, creo que para siempre… pues con el desarrollo
tecnológico, especialmente en materia de cibernética, transporte y
comunicaciones, la globalización ahora impide el aislamiento de los estados,
pues cada vez existe mayor interdependencia entre los estados desarrollados
y dependencia de los estados no desarrollados. Pareciera que la lucha de
clases ya esta rebasando el espacio interno de cada estado para transformarse
en lucha de clases entre estados ricos y estados pobres. científicamente ya lo
predijo Marx, cada estadio de desarrollo histórico llega a su declive cuando
empieza a producir sus contradicciones internas…, veamos la política de
exclusión de inmigrantes, apoyados ahora por los narcotraficantes y no por la
guerrilla, el envejecimiento de la población de los países del primer mundo
haciéndose improductiva, los fenómenos naturales producto de la explotación
salvaje e irracional de la naturaleza que producen grandes tragedias humanas
y elevadísimas pérdidas económicas, etc.

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 EL PROCESO HISTÓRICO DE LA
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.
Según se relató en clases, se apuntó en textos y se investigó cada forma
de estado ha tenido su propia administración, pues siempre se depende de los
intereses de quienes controlan el gobierno.

Cada fase tiene sus elementos: temporal, geográfico, económico, social,

político y finalmente jurídico (recordemos que el derecho es la expresión de
todos los factores anteriores determinados por la clase dominante).

EL PROCESO HISTÓRICO COMPRENDE:

Estado y administración esclavista (primer estado de esclavistas),

Estado y administración feudal (segundo estado de castas-oligarquía),
Estado y administración capitalista (tercer estado burgués),
Estado y administración socialista (cuarto estado proletario) y la
Etapa actual de transición denominada en los estados débiles como el
nuestro, estado y administración por autogestión.

Como se vio, el estado esclavista busca satisfacer los intereses del

esclavista como dirigente del estado. Es el primer estado.

Su contradicción se inicia con los libertos, que abandonan su situación

de cosa y se convierten en campesinos y artesanos que empiezan a utilizar su
fuerza de trabajo mediante el trueque y la servidumbre para sobrevivir en los
fundos o tierras propiedad exclusiva de los feudales, barones o nobles,
militares y religiosos. Este período del segundo estado, feudal o colonial para
América, dominado por los nobles (oligarquía) apoyados por el terror de la
milicia y de la inquisición religiosa de la iglesia católica, les permite a esas
castas (noble, militar y religiosa), apoderarse del principal medio de
producción que es la tierra, estableciendo así su formación económico social,
del segundo estado, el estado feudal o segundo estado.

La contradicción en este segundo tipo de organización social, empieza

cuando el labriego como artesano intercambia sus productos y empieza a
acumular riqueza (acumulación originaria del capital). Se instala alrededor de
los castillos y conventos de los feudales, formado villas y burgos. Atiende a
sus amos mediante préstamos (banqueros o prestamistas en los mercados) y
organiza primero sus talleres familiares que luego adquiere de otros
artesanos, hasta formar sus incipientes industrias artesanales. Esas nuevas
formas económicas se desarrollan y fortalecen por la improductividad de las
castas que pasan a depender no solo del trabajo de los siervos, sino del capital

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de los nuevos burgueses antiguos mercaderes hoy asentados como
comerciantes en el mercado.

El capital acumulado permite a los burgueses acceder al dominio y

luego a la propiedad de la tierra, impulsan el los movimientos revolucionarios
republicanos, constitucionalistas y los procesos de independencia en las
colonias. Se abandona el sistema jurídico fundado en el derecho canónico y
los diversos código civiles se basan en el ius civile romano, se impulsan las
constituciones que reconocen los derechos individuales como fundamentales,
y la democracia como el sistema de gobierno ideal en una república
presidencialista o en un reino parlamentario, invierten en el conocimiento
científico, que luego convierten en tecnología para ser aplicada a la
producción. a la par de las revoluciones liberales se producen las
revoluciones industriales que han llevado a perfeccionar el sistema
económico capitalista que ha pasado del mercantilismo al comercio, luego a la
especulación financiera, hasta llegar a su máxima expresión que será la
globalización del capitalismo, que a su vez producirá contradicciones internas
como en las etapas anteriores.

Resultado del aparecimiento de contradicciones en el sistema

capitalista, en donde la administración del estado tiene como principal
objetivo brindar seguridad y orden público para el desarrollo económico,
fundado en la constitución y los principios de libertad individual y en todas
sus expresiones (mercado, industria, finanzas, religión, expresión asociación,
etc.), teniendo como centro la persona humana como individuo. En la
mayoría de estados que adoptan este tipo de economía hay crecimiento, pero
no hay desarrollo para la población como sociedad. Algunos individuos
logran la riqueza pero día a día se incrementa el porcentaje de población en
pobreza y pobreza extrema, que a su vez incrementa las necesidades de
servicios sociales y de obras públicas.

Durante el siglo XX, aparece el cuarto estado o estado proletario-

socialista. Este tipo de organización se basa en la constitución socialista que
tiene como fundamento la igualdad y su funcionamiento se justifica en la
eliminación de diferencias sociales y económicas entre la población que se
reconoce obrera o trabajadora y que su trabajo como fuente de riqueza y
único medio de producción, le debe dar acceso a todos los servicios y obras
públicas desde su concepción hasta su muerte. el estado tiene una
administración que se encarga de prestar todos los servicios y construir la
obra pública. Se elimina la propiedad privada y aparece la propiedad social.

También desaparecen las clases sociales y solo una es la que

supuestamente se encuentra en el poder y ejerce la dictadura. Sin embargo,
este tipo de socialismo supuestamente basado en el marxismo, se abandona a
finales del siglo pasado.

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 El cambio se debe a que los principios que lo justifican no se cumplen,
no se vuelven valores sociales y sus privilegiados dirigentes ahora aliados de
los capitalistas, ceden espacios políticos, aceptan la perestroika y la glasnott,
que son los mismos principios del liberalismo (democracia, transparencia en
el manejo público), expresados en distintas palabras.

La dirigencia política se apropia de la plusvalía del trabajo de la

sociedad y acumulan capital, de tal forma que al caer el socialismo real (como
se le conoce), esos dirigentes y otros individuos protegidos por estos aparecen
en las nuevas economías como empresarios millonarios o por lo menos como
políticos integrando los partidos que antes atacaban y tildaban de asesinos.

El Estado Socialista fracasó. Marx lo explicó pues dijo que para pasar
de un estado a otro, es necesario pasar por el estadio anterior, no es posible
eludir los estadios o períodos históricos, pues las contradicciones deben
aparecer en cada etapa, tal y como pareciera acontecer en el estado liberal o
burgués de la actualidad.

Ante estas contradicciones, cuando el estado es incapaz de atender el

reclamo social sobre todo en países del tercero y del cuarto mundo, el sistema
económico debe protegerse y así se plantea la necesidad de buscar el
entendimiento y la armonía entre el capital y el trabajo. Esta armonía
permitirá la distensión del sistema capitalista. La armonía permite al
capitalista continuar con sus negocios, pues el trabajador sigue a su servicio y
ahora además debe suplir la ausencia del estado, buscando la forma de
prestarse los servicios sociales y la obra pública de sus comunidades.

Es el bien común, se afirma en las sesiones constitucionalistas y así se

plasma en la constitución como el fin último del estado.

El bien común, velando por la libertad económica sin descuidar la

igualdad para posibilitar el acceso a la libertad. Bajo estos supuestos
aparecen fórmulas como la administración pública por autogestión.

Y esta tendencia se explica como producto de la desaparición de la

unión soviética y la reunificación alemana, la hegemonía militar y económica
(¿y cultural?) de los EEUU, el abandono del apoyo de esa potencia a la lucha
de guerrillas por la necesidad de ampliar sus mercados apoyado por la
comunidad europea ya convertida en unión europea, para cubrir ese mundo
globalizado que preparaban.

Y también, para exprimir al máximo la naturaleza en los países pobres,

en la mayoría de constituciones de Latinoamérica aparecidas a finales del
siglo XX, impulsadas y negociadas por las embajadas de estados unidos y de

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la unión europea en nuestros países, se incluye la necesidad de la
participación social, la auditoria social, etc. En las actividades públicas.

Una forma de participación y auditoria social es la autogestión.

En la administración pública autogestionaria, se dice que la

población debe organizarse para buscar la solución a los problemas comunes,
desde la comunicad o localidad hasta el territorio completo del estado.

La autogestión es todo un proceso, a partir de la organización social. la

sociedad organizada, con el valor agregado de la disciplina y la conciencia de
clase, es en si misma una contradicción al sistema capitalista o liberal.

¿Será por eso que no se le permite funcionar en Guatemala?, ¿será esa

la explicación del por qué en la formulación del presupuesto anual del estado
no participa el sistema nacional de consejos de desarrollo?, pues la
autogestión sigue casi como letra muerta de nuestra constitución y la que
existe es parcial y aún muy controlada y manipulada por los políticos.

EL PROCESO PARA LA AUTOGESTIÓN.

a. Se inicia con la organización de las comunidades que toma la
forma de consejo de la localidad o de la comunidad (ciudades, pueblos,
barrios, zonas, cantones, parajes, aldeas, caseríos, haciendas, fincas,
cuadras, manzanas, condominios, colonias, etc. el impulso puede ser
propio o a través de organizaciones no gubernamentales o de
promotores sociales del estado.

b. La población organizada levanta el inventario de necesidades

comunes, con el apoyo de los técnicos del estado, de voluntarios o
vecinos de la comunidad.

c. El consejo comunitario en asamblea de vecinos con el apoyo de los

técnicos (en finanzas y en infraestructura o en otras disciplinas), hace
la priorización de necesidades. El objetivo es iniciar el esfuerzo
por la satisfacción de las necesidades más urgentes y de mayor
significado para la comunidad, para que todos se sientan incluidos y
hagan suyo y de la familia el esfuerzo.

d. Los técnicos preparan el proyecto (técnico y

presupuestario). Lo presentan a la comunidad y se establecen los
esfuerzos locales y estatales. Esto significa que los vecinos deben
aportar una parte del coste (con dinero o contribuciones y con trabajo

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 propio) y el municipio, el departamento, la región o el estado, debe
aportar la otra parte del coste.

e. El proyecto se presenta a la autoridad para que lo apruebe y

apoye en el próximo período presupuestario. El consejo remite
el proyecto al consejo municipal, al gobernador, al coordinador
regional o al organismo ejecutivo para obtener la aprobación y el
compromiso de financiamiento y apoyo técnico.

f. La autoridad aprueba el proyecto. La ejecución del proyecto

corre a cargo de la comunidad apoyada por las autoridades
municipales o los ministerios del organismo ejecutivo. Luego la obra o
la prestación del servicio quedan en manos de la comunidad para su
mantenimiento u evitar su interrupción.

Las bases de este proceso están reguladas en la constitución del estado.

Allí se señala que el sistema nacional de consejos de desarrollo urbano

y rural debe coordinar la administración del estado. Se señala que dicho
sistema es el responsable de la formulación de los planes de desarrollo
(entiéndase plan de gobierno y presupuesto del estado) además de la política
territorial del estado (pedir por ejemplo la modificación de regiones).

No obstante ser materia constitucional y por lo tanto de aplicación

obligatoria, durante la vigencia de la constitución no se han efectuado
esfuerzos verdaderos (si existió apariencia), para que el sistema funcione.
Ningún presupuesto del estado se ha formulado con fundamento en las
peticiones del sistema de consejos de desarrollo. Esto significa que las
instituciones del estado obligadas a cuidar el orden constitucional no lo han
hecho (corte de constitucionalidad, contraloría general de cuentas, ministerio
público, organismo ejecutivo, municipalidades, secretaria de coordinación
ejecutiva de la presidencia, secretaria para la paz y congreso de la república,
entre muchos otros).

Ahora, el estado (¿capitalista?) enfrenta otros retos: el narcoestado y el

estado fallido; además de los estados fundamentalistas religiosos.

EJERCICIOS.

i) Señale las características de cada etapa histórica:

a) Geográficas (ubique los países en donde ocurre),

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b) Temporales (señale aproximadamente el o los siglos y los años que
comprende la etapa);
c) Económicas (explique la formación económica –modo de producción-
medio de producción- propiedad de los medios de producción-);
d) Sociales (integración o composición social (castas-clases)
e) Políticas (sistema de gobierno);
f) Jurídicas (normativa legal imperante, superior y ordinaria);
e) Objetivos de la administración del estado (según cada etapa, el por
qué de la administración pública).

ii)
1. ¿Qué es un estado fallido?
2. ¿Cuáles son las características de un estado fallido?
3. Diferencias del estado fallido con otros tipos, por ejemplo, el anárquico y
el fascista.
4. ¿Cuáles de las características del estado fallido presenta el estado de
Guatemala en este momento, según nuestra percepción y razón?
5. Razonar sobre considerar o no a Guatemala como un estado fallido o en
vías de ser estado fallido.

iii)
1. ¿Qué es un narco estado?
2. ¿Cuáles son las características de un narco estado?
3. diferencias del narco estado con otros tipos, por ejemplo, el anárquico y el
fascista.
4. ¿cuáles de las características del narcoestado presenta el estado de
Guatemala en este momento, según nuestra percepción y razón?
5. razonar sobre considerar o no a Guatemala como un narcoestado o en vías
de serlo.

iv) Recuerde, cuando lea y estudie acostumbre redactar preguntas sobre lo

leído o estudiado. Respóndalas otro día y al completar cada pregunta
contraste con el documento base.

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