Municipios bajo fuego (1995-2014)

1 FEBRERO, 2015
Guillermo Trejo y Sandra Ley
La violencia desmedida de estos años se enderezó también en contra de autoridades, candidatos,
activistas. Los autores del ensayo que aquí ofrecemos realizaron entrevistas y análisis estadísticos
que les permitieron mirar bajo una nueva luz la realidad compleja: los municipios más vulnerables
de México son aquellos con territorios en disputa, pero también con mayor recaudación fiscal. No
todos los funcionarios municipales asesinados entre 1995 y 2014 tenían vínculos con los grupos
criminales que secuestraron la política de su región. Y algo que nadie había advertido: el gobierno
federal no protege de la misma forma a todos los municipios. Así funciona lo que se ha dado en
llamar “el eslabón más débil del Estado mexicano”.

La crisis de seguridad y derechos humanos de México se resume en la escalofriante cifra de 88 mil

663 muertos en conflictos asociados al crimen organizado en los últimos ocho años.1 Más allá de
este dato, hay un tipo de violencia que no ha sido bien analizada y que refleja un cambio
fundamental en la industria criminal en el país. Es el asesinato de autoridades, candidatos y
activistas municipales. Desde el inicio de la guerra contra el narcotráfico en 2007 hasta octubre de
2014, grupos del crimen organizado han asesinado a 82 alcaldes, 64 funcionarios municipales, 13
candidatos y 39 líderes y activistas políticos.2 Si además contamos amenazas, secuestros y
desapariciones, el número de víctimas llega a 441. No hay duda, México vive una ola de violencia
criminal contra autoridades y políticos locales.
¿Por qué? Dado el descrédito vigente de la autoridad municipal, sería sencillo concluir que los
grupos criminales asesinan autoridades que protegen a grupos rivales. Pero pensar que todo alcalde
muerto es un delincuente, lleva a la falacia cometida por el gobierno del presidente Felipe Calderón
que criminalizaba a los jóvenes asesinados por el crimen organizado. La realidad es más compleja.
Hay alcaldes que llegan al poder siendo aliados o miembros de organizaciones criminales —como
José Luis Abarca en Iguala— y hay otros a los que corrompen con apoyos económicos a sus
candidaturas o cuando ya son autoridades en funciones. Sería un error perder de vista al importante
número de alcaldes que se ven obligados a servir al crimen tras recibir amenazas de muerte. Sería
un error, también, olvidar a los alcaldes y candidatos asesinados por negarse a servir al crimen
organizado.
Mediante análisis estadísticos y entrevistas hemos sostenido que a partir de 2011 los grupos del
crimen organizado adoptaron una estrategia en la que el control de los municipios se volvió un
objetivo central.3 En las nuevas guerras del narco el municipio se volvió un jugoso botín que da
acceso a fuentes alternativas de ingreso para financiar las batallas por el control del narcotráfico.
Los grupos criminales extraen recursos del erario municipal y a través de las instituciones locales
ejercen la extorsión y el secuestro, y ejecutan o desaparecen a quienes se oponen a su dominio.
Para entender este proceso es necesario ir más allá del análisis de los homicidios dolosos asociados
al crimen organizado. Analizar la dinámica de los ataques contra autoridades y políticos locales es
de enorme relevancia en un momento en el que el gobierno federal ha identificado al municipio
como el eslabón más débil en la lucha contra el crimen y hace un llamado centralista para mermarlo
institucionalmente.

1
Hemos identificado 494 ataques de cárteles de la droga y de otros grupos del crimen organizado en
contra de autoridades, candidatos y activistas políticos entre 1995 y 2014.4 Los ataques incluyen
amenazas públicas de muerte,5 secuestro o desaparición, atentados y asesinatos.
El primer dato notable de esta larga lista es que 90% de estos crímenes ha sucedido entre 2007 y
2014. Los primeros conflictos armados entre cárteles por el control territorial datan de principios de
los años noventa (ver gráfica 1). Pero el ataque sistemático contra de autoridades y candidatos
políticos se inicia junto con la guerra declarada por el ex presidente Calderón a los cárteles de la
droga en 2007.

Un segundo dato relevante es que cuando los cárteles deciden atacar a autoridades o candidatos
municipales su objetivo es mortal: 53% de los ataques terminaron en asesinatos (ver gráfica 2). Pero
si sumamos atentados y asesinatos, la cifra del intento de eliminar sube a 65%. Por su visibilidad
pública, estos actos letales tienen extensa cobertura en los medios locales e impactan las
percepciones ciudadanas y de los actores políticos y económicos de la zona.

2
Un tercer dato clave es que las autoridades y políticos municipales son el principal blanco. 83% de
los ataques es sobre actores municipales (ver gráfica 3). La guerra contra el narcotráfico es una
política federal, pero los gobiernos locales son los más afectados. Valdría preguntar si son víctimas
de ataques porque protegen al crimen organizado o porque están desprotegidos por la federación en
el combate a los grupos criminales.

3
Por último, un dato de enorme importancia: los ataques criminales no se distribuyen
equitativamente entre las distintas fuerzas políticas. Hay un sesgo marcado en contra de las dos
fuerzas de oposición durante el sexenio del presidente Calderón: el PRI y los partidos de izquierda.
54% de los ataques en contra de alcaldes y autoridades municipales fueron contra priistas y 45% de
los ataques contra candidatos y activistas fueron en contra de miembros de los partidos de izquierda
(ver gráfica 4). Llama la atención que en una guerra encabezada por un gobierno federal panista los
partidos opositores hayan puesto la mayor cuota de muertes. Llama también la atención que, aunque
los grupos criminales no tengan preferencias políticas marcadas por un partido, sino preferencias
coyunturales que varían de un estado a otro, la constante en el sexenio del ex presidente Calderón
fue el ataque en contra de partidos opositores. Más allá de los números absolutos, al ponderar los
ataques por el número de municipios que cada partido gobernó en el periodo 2006-2012, el sesgo
más claro es en contra de los partidos de izquierda.

4
Cuando desagregamos la información por estado se pueden identificar aumentos inusuales en años
electorales. Los picos más pronunciados de ataques criminales en los estados de Chihuahua,
Durango y Tamaulipas se dieron durante las campañas electorales para elegir alcaldes y
gobernadores. De la misma manera, se puede observar que en Sinaloa, Michoacán y Guerrero los
aumentos más visibles de la violencia criminal sucedieron en años electorales (ver gráfica 5).

5
6
Los grupos criminales atentan en contra de las autoridades durante los ciclos electorales para
mostrar a los candidatos el futuro que les espera si se niegan a brindarles protección o si ofrecen
protección a sus rivales. Es en estos periodos cuando intentan infiltrar las campañas electorales y
negociar protección o el nombramiento de directores de seguridad. Es el momento, también, en que
el crimen organizado opta por un partido político afín a sus intereses y trata de moldear el
comportamiento electoral mediante la violencia, intimidando a votantes de partidos opuestos a sus
intereses o exigiéndole directamente al electorado votar por el partido más cercano a ellos.
La elección de 2011 en Michoacán es el caso más extremo de penetración del crimen organizado
del que tengamos conocimiento. En este ciclo electoral Los Caballeros Templarios utilizaron la
violencia en contra de múltiples candidatos y activistas políticos. Mediante amenazas convocaron a
la ciudadanía a votar por los candidatos del PRI y no por los candidatos del PRD y del PAN. La
coerción tuvo inusuales réditos electorales para el PRI en la región de Tierra Caliente, bastión
histórico de la izquierda. La súbita pérdida de apoyo electoral en esa región a favor de los
candidatos del PRD hizo posible la victoria del PRI en la elección de gobernador y del Congreso
local, así como en un número inesperado de alcaldías. En los meses subsecuentes a la victoria
electoral de los Templarios, La Tutallamó uno por uno a tres cuartas partes de los alcaldes
michoacanos para exigirles la entrega puntual de parte del presupuesto municipal y obediencia a sus
dictados.6

La mayoría de los ataques criminales en contra de autoridades y líderes políticos locales se

concentra en ocho estados de la República. Los focos rojos están en Tamaulipas, al noreste del país;
en Baja California, Chihuahua, Durango y Sinaloa, en la región norte-occidental; y en Jalisco,
Michoacán y Guerrero, en el Pacífico. De este grupo, los ataques en Baja California han disminuido
en los últimos años y en Sinaloa no han crecido más allá de los patrones históricos. Pero en
Tamaulipas, Chihuahua, Durango, Jalisco, Michoacán y Guerrero los ataques iniciados durante el
sexenio de Felipe Calderón han persistido en los primeros años de la actual administración.
Si nos concentramos en los municipios con cuatro o más ataques, podemos observar un proceso
continuo de sujeción del poder local donde los grupos del crimen organizado utilizan la violencia
para paulatinamente ablandar y abaratar a autoridades y candidatos, quienes ante amenazas y olas
de violencia ceden poder en cada ciclo electoral hasta que es difícil distinguir la diferencia entre
gobierno local y crimen organizado. En Guadalupe y Calvo (Chihuahua) y en San Bernardo
(Durango) el crimen organizado asesinó a los alcaldes y luego a sus sucesores hasta subordinar al
municipio.
El crimen organizado también se enfoca en funcionarios municipales con puestos en las áreas de
finanzas, seguridad, transporte y regulación de comercio. En Acapulco (Guerrero), el municipio con
más ataques en el país (14), Luz María Ortega y Simón Cohen, miembros de la dirección del
catastro municipal de Acapulco, fueron brutalmente ejecutados por el crimen organizado tras
negarse a entregar la base de datos del catastro municipal. En el mismo puerto, Salvador Melesio,
delegado de transporte, también fue asesinado tras su intento de regular a los transportistas piratas,
afectando las redes de distribución de narcomenudistas. Otros casos incluyen asesinatos de
funcionarios de finanzas en el municipio de Tijuana en 2006 y funcionarios de la dirección de
servicios públicos municipales de Gómez Palacio, Durango.
A partir de diversas pruebas estadísticas de ataques en contra de autoridades y candidatos
municipales entre 2007 y 2012, encontramos que los ataques son más probables en: 1) municipios

7
con mayor competencia y violencia entre cárteles por el control del trasiego de droga;7 2)
municipios con mayor autonomía fiscal y recursos propios; 3) municipios de oposición en estados
gobernados por la izquierda, donde la federación, por motivos electorales, dejó desprotegidas a las
autoridades locales que enfrentaban amenazas del crimen organizado.
Los municipios con territorios en disputa. Aunque la guerra entre cárteles data de principios de los
años noventa, la violencia entre estos grupos se disparó de manera notable a partir de 2007. Como
lo ha demostrado Eduardo Guerrero, la estrategia federal de eliminar a los jefes de los grandes
cárteles de la droga llevó a la desarticulación de estos grupos, al surgimiento de nuevos actores y a
un aumento exponencial de conflictos violentos por el trasiego de la droga.8
Nuestros resultados estadísticos muestran que los municipios en donde la competencia y los
conflictos por las rutas del narcotráfico fueron más violentos, las autoridades y los candidatos
municipales fueron más vulnerables a ataques criminales. Como mostramos en el cuadro, por cada
punto adicional en la tasa de homicidios asociados al crimen organizado, la probabilidad de ataques
aumentó en 0.2%. Se trata de un efecto pequeño pero no despreciable. Para entender su magnitud
comparemos el puerto de Acapulco —una ciudad con una tasa de 69 homicidios asociados al
crimen organizado por 100 mil habitantes en 2010— con el puerto de La Paz, Baja California —una
ciudad con una tasa de 0.53 homicidios—. Nuestro modelo predice que nada más por el nivel de
competencia criminal las autoridades en Acapulco tenían una probabilidad 13.7% mayor de sufrir
un ataque criminal en 2010 que las de La Paz. En los hechos, ese año Acapulco experimentó un
atentado y La Paz ninguno.

8
Tras la captura y muerte de Arturo Beltrán Leyva en 2009 Acapulco experimentó el
desprendimiento y la fragmentación de varios grupos de sicarios que habían servido como ejércitos
privados de los hermanos Beltrán Leyva, seguido por un aumento exponencial de la competencia y
la violencia por el control del trasiego de la droga.9 Fue en este contexto de competencia en el que
crecieron el secuestro y la extorsión, y los grupos criminales intentaron apoderarse del puerto
mediante la violencia en contra de autoridades y funcionarios locales.

9
Los municipios con mayor independencia fiscal. Aunque el gobierno federal con frecuencia
establece un vínculo entre pobreza absoluta y violencia criminal, nuestros resultados muestran que
los municipios más expuestos a enfrentar ataques criminales en contra de autoridades y políticos
locales no son los más pobres sino los que cuentan con mayor capacidad recaudatoria y mayores
recursos fiscales. Como reportamos en el cuadro, por cada punto porcentual del ingreso de un
municipio que proviene de impuestos locales, la probabilidad de ataques criminales aumenta en
5.6%. Estos municipios con mayor base impositiva son atractivos para el crimen organizado porque
pueden exigir partidas del presupuesto local sin que los alcaldes tengan que rendir cuentas a la
federación. Estos municipios son atractivos porque ahí habitan los dueños de terrenos dedicados a la
agricultura de exportación (por ejemplo, Tierra Caliente en Michoacán10); de importantes rutas
comerciales (por ejemplo, Lázaro Cárdenas en Michoacán) o de negocios turísticos (por ejemplo,
Acapulco). Aquí los grupos criminales ejercen una doble tributación: vía el erario y vía la extorsión.
Para dimensionar la importancia de la recaudación fiscal de un municipio en la violencia criminal,
tomemos como ejemplo los casos de Acapulco y Chilpancingo, los dos municipios de mayor
importancia política y económica en el estado de Guerrero. Ambos experimentaron fuertes disputas
entre grupos criminales y altas tasas de actividad delictiva durante el sexenio de Felipe Calderón. A
pesar de estas similitudes, Acapulco experimentó en este periodo el triple de ataques en contra de
autoridades y candidatos locales que Chilpancingo. Una de las razones que explica esta diferencia
es que en términos porcentuales Acapulco recauda 10% más de sus ingresos de impuestos locales.
Esta diferencia impositiva hace que las autoridades de Acapulco sean 56% más proclives a ser
blanco de ataques que sus contrapartes en Chilpancingo.
A raíz del levantamiento de las autodefensas en Michoacán tenemos un panorama más claro del
interés del crimen organizado por controlar las finanzas municipales. Hoy sabemos que los
Templarios llegaron a exigirles a los alcaldes michoacanos 30% del presupuesto municipal para
obra pública; 20% de la nómina salarial de la burocracia municipal; y la asignación de la obra
pública a constructoras que laboraban a su servicio.11
Los municipios de oposición en estados gobernados por la izquierda. Si bien el acceso a los
recursos financieros del municipio atrae a los grupos criminales, un factor adicional de
vulnerabilidad es si los alcaldes y funcionarios locales amenazados por el crimen organizado
cuentan con la protección activa del gobierno federal. Puesto que los municipios no cuentan con la
capacidad financiera y policial para hacer frente a ataques del crimen organizado, la cooperación
intergubernamental y el apoyo de la federación son fundamentales para los alcaldes y los
funcionarios municipales en zonas de conflicto.
Como reportamos en el cuadro, durante el sexenio del ex presidente Calderón municipios con
alcaldes priistas o perredistas en estados gobernados por el PRD fueron entre cinco y seis veces más
vulnerables a ataques criminales en comparación con un alcalde panista en un estado gobernado por
el PAN. Pero municipios priistas o perredistas en estados gobernados por el PRI fueron
solamente dos veces más vulnerables a ataques criminales en comparación con los alcaldes panistas
en estados gobernados por el blanquiazul. La enorme brecha entre los estados gobernados por el
PRI y el PRD es prueba contundente de que la diferencia en la violencia criminal en municipios
localizados en estados gobernados por la oposición no fue simplemente un problema de
coordinación entre gobiernos de diferentes colores políticos; la brecha sugiere la existencia de un
conflicto político entre un gobierno federal de derecha y gobiernos estatales de izquierda.

10
En el contexto de la profunda polarización que despertó la elección presidencial de 2006 y la
controvertida decisión de Andrés Manuel López Obrador y la izquierda de no reconocer al
presidente Calderón como mandatario legítimo, la pugna entre derecha e izquierda rebasó el terreno
electoral y se llevó al terreno de la seguridad y de la lucha contra el narcotráfico. La duda que salta
es si gobernadores y alcaldes de izquierda se negaron a aceptar la asistencia de un gobierno que
consideraban “ilegítimo” y por ello se convirtieron en presa fácil del crimen organizado o si el
gobierno federal decidió castigar a quienes se negaban a reconocer su legitimidad y por ello los
alcaldes, funcionarios y candidatos de izquierda fueron más proclives a ser blanco de ataques
criminales.
Existe un número importante de casos emblemáticos de autoridades locales de izquierda que a pesar
de cuestionar la legitimidad del presidente Calderón no dudaron en pedirle ayuda a la federación
cuando recibieron amenazas del crimen organizado. La mayoría de las veces el gobierno federal
negó la ayuda y su negligencia abrió paso a que el crimen organizado avanzara en la toma de
municipios gobernados por la izquierda.
Félix Salgado Macedonio, alcalde perredista de Acapulco entre 2005 y 2008, fue de los críticos más
duros de la elección presidencial de 2006. Tras recibir múltiples amenazas de muerte, Salgado no
dudó en pedir protección federal en 2007.12 El gobierno federal negó la ayuda y acusó
públicamente al alcalde de tener vínculos con el crimen organizado.13Aunque el gobierno se
desdijo de su acusación,14 la señal que envió al crimen organizado fue clara: las autoridades
municipales de Acapulco estaban desprotegidas por la federación. En los siete años siguientes,
sucesivos gobiernos de izquierda se volverían blanco del crimen organizado hasta que Acapulco y
sus autoridades se convirtieron en el municipio más asediado en el país.
Ygnacio López, alcalde petista de Santa Ana Maya, Michoacán, entre 2011 y 2013 fue uno de
tantos presidentes municipales levantados por Los Caballeros Templarios. Mediante amenazas de
muerte en contra de su familia, los Templarios obligaron al alcalde a entregarles parte del
presupuesto municipal. En reiteradas ocasiones López informó a las autoridades federales que era
sujeto de coerción criminal y pidió protección sin obtener respuesta.15 Médico de profesión,
activista social y viejo militante de la izquierda michoacana, López tenía un pasado impecable. Ante
la inminente quiebra fiscal de su municipio, López llevó a cabo una huelga de hambre en la ciudad
de México hasta conseguir recursos adicionales. Cuando los Templarios se enteraron, exigieron de
inmediato su participación. Pero esta vez López se negó a ceder recursos y fue brutalmente
asesinado el 7 de noviembre de 2013. A decir de ex colaboradores del munícipe, semanas antes del
asesinato el secretario de Gobernación fue indiferente ante la petición de López y sus colegas
quienes en una reunión de alcaldes pidieron protección federal para la zona centro de Michoacán.
A diferencia de los ediles de oposición de Guerrero y Michoacán, los llamados de protección de
Jorge Ramos, alcalde panista de Tijuana (2007-2010), Baja California, fueron escuchados por la
federación.16 Tras la escalada de violencia y los ataques en contra de la policía de Tijuana que se
dieron a raíz de la captura de Eduardo Arellano Félix en 2008 y de la depuración policial llevada a
cabo por el coronel Julián Leyzaola, secretario de Seguridad Pública de Tijuana, la federación
impulsó un modelo de coordinación efectivo en Baja California. Aunque el PAN perdió la alcaldía
en 2010, el priista Carlos Bustamante ratificó al equipo de seguridad de su antecesor y la estrecha
cooperación de la federación con el gobernador panista José Guadalupe Osuna Millán, evitó que se
repitieran ataques en contra de autoridades locales como los de 2008.

11
Tras la masacre de los estudiantes de la Normal Rural de Ayotzinapa, el 1 de diciembre de 2014 el
presidente Peña Nieto lanzó un decálogo de acciones para recuperar el Estado de derecho. En el
diagnóstico presidencial, el municipio apareció como el culpable de la actual crisis y el presidente
pidió al Poder Legislativo normar leyes nuevas que faculten al Ejecutivo federal a ordenar la
desaparición de poderes municipales, cuando se sospeche colusión con el crimen organizado. Pidió,
también, leyes que pongan a las policías municipales bajo un mando único a cargo de los gobiernos
estatales.
En medio de la actual ola antimunicipalista, valdría recordar que no hace mucho tiempo el
municipio se veía como la célula que dio vida a la transición mexicana a la democracia. Hoy más
que nunca es menester preguntarnos cómo pasamos en un periodo tan corto de ver al municipio
como germen de la democratización a verle como una institución corrompida y postrada ante el
crimen organizado. ¿Fueron problemas inherentes al diseño del municipio o hay factores exógenos
que contribuyen a la erosión de la gobernanza municipal?
Hay dos factores exógenos que deben tenerse en cuenta antes de dictarle acta de defunción al
municipio.
El primer factor es que el municipio nunca ha sido la pieza nodal de las redes gubernamentales de
protección informal al crimen organizado. La industria del narcotráfico surgió bajo la protección de
la Dirección Federal de Seguridad (DFS) en los años ochenta. Tras la desaparición de la DFS fueron
las policías judiciales en los estados quienes tejieron redes de protección para los cárteles que
involucraban a miembros de las procuradurías estatales, ministerios públicos, directivos de
reclusorios, policías municipales y a agentes de las delegaciones estatales de la PGR. No fue sino
hasta los cambios que suscitó la intervención federal de 2007 en la industria del narcotráfico cuando
las autoridades y policías municipales se convirtieron en actores centrales en la protección criminal.
Pese a este cambio, creer que el municipio se ha convertido en el único espacio gubernamental
infiltrado por el crimen organizado es un supuesto miope. En años recientes algunos gobernadores
han creado espacios medianamente libres de corrupción en las secretarías de seguridad, pero en la
mayoría de los estados la Policía Ministerial sigue siendo la institución nodal de las redes de
protección gubernamental para el crimen. Al transferir el mando de las policías municipales a los
estados se corre el riesgo de simplemente unificar el mando criminal.
El segundo factor a tener en cuenta es que en el proceso de largo plazo mediante el cual el
municipio ha ido perdiendo la batalla frente al crimen organizado, la federación ha desempeñado un
papel central porque actuó mal o porque no actuó. Como lo sugieren nuestros resultados, la
cooperación entre la federación, los estados y los municipios en la guerra contra el narcotráfico ha
estado condicionada por sesgos partidistas y por el uso electoral de la política de seguridad y de
procuración de justicia.
La politización de la seguridad y la procuración de justicia no es algo nuevo. Fue un factor
fundamental de la gobernanza autoritaria durante siete décadas de gobiernos del PRI. Esta tentación
no cambió gran cosa en los gobiernos de la alternancia. La continuidad de los mecanismos
institucionales que permiten al presidente hacer uso discrecional de las políticas de seguridad y de
procuración de justicia nos invita a dudar sobre el posible éxito de una reforma que le otorgue a la
federación derechos especiales para desaparecer los poderes municipales cuando el gobierno central
lo considere necesario. La historia nos demuestra que estas acciones no serían siempre imparciales
y que estarían con frecuencia motivadas por sesgos partidistas y ambiciones electorales, más que
por objetivos de procuración de justicia y seguridad ciudadana.

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La matanza de Iguala ha puesto de relieve la ingente necesidad de reconstituir el poder político en
México. El presidente ha llamado a perseguir alcaldes corruptos y a acotar institucionalmente al
municipio. Sin duda, el gobierno federal debe identificar y castigar a los Abarca del país antes de
que se susciten nuevos Ayotzinapa. Pero la historia de los 441 ataques criminales en contra de
autoridades, candidatos y activistas políticos municipales nos debería llevar también a exigirle a la
autoridad federal que investigue, esclarezca y castigue a quienes han asesinado a nuestros
representantes políticos locales. Al hacerlo encontraríamos una historia mucho más compleja que
dista mucho de la falaz conclusión de que “todos los alcaldes son Abarcas”. Al hacerlo, también,
entenderíamos que el municipio se encuentra postrado no solamente ante la industria criminal, sino
ante un sistema político-judicial que ha hecho posible que el crimen organizado tenga secuestrada a
la política local. Castigar al municipio sin entender las responsabilidades del Estado en su conjunto
nos llevaría a minar, más que a construir, un Estado democrático de derecho.

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