Unidad I

ANÁLISIS,
GESTIÓN Y
EVALUACIÓN
DE LAS
POLÍTICAS
PÚBLICAS

AÑO 2022

Lic. Tomás E. Reus

 ANÁLISIS, GESTIÓN Y EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

UNIDAD 1 - CLASE 5

Estado y Políticas Públicas: la propuesta

de Oszlak y O’Donnell
¡Mis estimadxs! Les doy la bienvenida a la clase 5. Para esta semana, cerramos la unidad 1 con
un artículo que es un clásico de la ciencia política de nuestro país.

TEMAS DE LA CLASE

• La metodología propuesta por Oszlak y O’Donnell para el estudio del Estado y las PP en
América Latina.

OBJETIVOS DE LA CLASE:

• Que lxs alumnxs problematicen el concepto de Estado, mediante la analogía de la “arena

de lucha” y la autonomía relativa.
• Que lxs alumnxs conozcan el ciclo de PP según los mencionados autores.
• Que lxs alumnxs comprendan la importancia del tejido social como el contexto en el que
se dan las PP.

1. INTRODUCCIÓN

El texto que trabajamos la clase de hoy puede ser algo complejo de leer. Les sugerimos utilicen
esta clase escrita como una guía para orientar la lectura y organizar las principales ideas que
desde esta humilde cátedra queremos trasmitirles con respecto a al estudio de políticas
públicas.

Un texto quizás algo difícil, pero sin dudas un pilar de la ciencia política argentina y también
latinoamericana, que vale la pena leer y releer. La decisión de incluir este texto al cierre de
nuestra primera unidad no es casualidad: de alguna manera, queremos poner en tensión
algunos de los conceptos que venimos trabajando, y plantear algunos interrogantes que iremos
trabajando a lo largo de esta cursada.

2. LA IMPORTANCIA DE ESTUDIAR PP: CONOCIENDO AL ESTADO.

Los autores comienzan preguntándose ¿por qué estudiar PP? Y la primera respuesta es: porque
conociendo las PP podemos conocer al Estado, uno de los principales objetos de obsesión de los
cientistas sociales… Para ponernos en contexto, en las épocas en que se escribió este artículo1
existía un debate en la ciencia política en el que en muy resumidas cuentas, algunos estudiosos
sostenían que el Estado era un actor autónomo, con voluntad propia por sobre los intereses de
la sociedad civil; otros que lo consideraban un mero epifenómeno de la sociedad civil y el

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El artículo es del año 1981.
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mercado; y por último, autores como Oszlak y O’Donnell que sostenían la tesitura de la
“autonomía relativa” del Estado. Ahora bien, ¿qué quiere decir esto último? Trataremos de
explicarlo con una analogía… Oszlak y O’Donnell se refirieren al Estado como una arena de lucha,
como una suerte de Coliseo Romano en donde los actores sociales y estatales luchan, forman
alianzas y negocian. El Estado no aparece así como un actor por sobre la sociedad civil, como un
actor de racionalidad plena al estilo de las teorías de rational choice o un leviatán todopoderoso
como en las obras de Thomas Hobbes. Para esta interpretación, el Estado es el escenario en
donde se cristalizan las relaciones de fuerza de la trama social. ¡Pero ojo! Aquí viene lo
interesante. A diferencia de las lecturas marxistas y dirigencialistas (entre otras…), para esta
tesitura de la autonomía relativa del Estado, la sociedad política no es un mero reflejo
superestructural de la sociedad civil, dicho en términos más concretos: la lucha de actores a
nivel social no determina al Estado. Pero tampoco sucede la contrario, es decir, que el Estado
determine a la sociedad civil. Y acá entra en escena la relatividad de la autonomía estatal y su
relación con las políticas públicas: las unidades del Estado (volveremos sobre este concepto más
adelante) gozan de una autonomía relativa para problematizar por sí mismas una cuestión para
que sea objeto de atención mediante PP.

3. ENFOQUES EN EL ESTUDIO DE PP

Los autores se muestran escépticos de dos de los principales enfoques teóricos para el estudio
de PP vigentes en aquel momento:

• Por un lado, señalan las falencias de los enfoques que centran su atención casi
exclusivamente en el proceso de diseño e implementación de PP, excluyendo del campo
de estudio el contexto social en el que se da este proceso. Para este enfoque de tipo
sistémico, el Estado es una suerte de “máquina” que procesa demandas de la sociedad
(inputs) y las resuelve a manera de políticas públicas (outputs).
• Por otro lado, también se señala los defectos del modelo que pone su foco de interés
casi exclusivamente en los impactos de las políticas públicas, sin preguntarse por las
condiciones que originaron estas políticas.

Frente a esto los autores se preguntan ¿es válido, desde el punto de vista teórico, complementar
estos enfoques? La respuesta sigue siendo que desde su perspectiva, un enfoque integrado
sigue siendo pobre, en el sentido de que para estas dos tesituras que venimos trabajando el
Estado no deja de ser un actor sin posibilidad de iniciativa relativamente autónoma.

4. LA PROPUESTA DE OSZLAK Y O’DONNELL: LA AUTONOMÍA RELATIVA DEL ESTADO

Como ya adelantamos, los autores definen al estado mediante la analogía de arena de lucha. En
este escenario, no sólo los actores sociales, sino también los actores estatales tienen la
posibilidad de “problematizar” una determinada cuestión. Avancemos con esto…

Como ya venimos trabajando, sabemos que las sociedades no tienen los recursos ni el interés
suficiente en atender todas las demandas de los diversos actores. Sólo algunas son
"problematizadas", en el sentido de que ciertos grupos sociales creen que puede y debe hacerse
"algo" con respecto a una demanda, y que esta se incorpore la agenda de problemas
socialmente vigentes.

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IMPORTANTE: Oszlak y O’Donnell llaman cuestiones a estos asuntos (necesidades, demandas)

socialmente problematizados.

De acuerdo a los autores, toda cuestión tiene su ciclo vital, que va desde su problematización a
su resolución. A lo largo de este proceso, diversos actores toman posición frente a la cuestión.
Esto implica que los actores utilizarán estrategias, formarán alianzas, movilizarán recursos para
que la cuestión se resuelve de acuerdo a sus propios intereses. Este interés en problematizar
una cuestión se encuentra presente desde el periodo de iniciación de la misma. Para los autores,
es fundamental poder responder a los interrogantes de quién y cómo problematiza una
cuestión, cómo la define, que otros actores apoyan o se oponen a la problematización, entre
otras preguntas. En este sentido, queremos destacar un aspecto fundamental: el de la no-
cuestión. Como afirman los autores, negar la problematicidad de un asunto o afirmar que nada
puede hacerse frente a él son formas de ejercicio de poder por parte de un actor, a modo de
evitar que una demanda se problematice.

Para pensar: la no-cuestión.

Existen sobrados ejemplos de demandas sociales que han sido y aún siguen siendo negadas o
invisibilizadas. Podemos pensar en la violencia de género, que hasta hace no muchos años era
vista como un problema “puertas adentro” de los hogares, o el tabú de la interrupción voluntaria
del embarazo, que era negado como un problema de salud pública. Lo mismo sucede con temas
como el desastre ambiental y el calentamiento global, frente al cual algunos actores argumentan
que se trata de un proceso inevitable, y frente al cual no hay acciones que se puedan tomar.

Ahora bien, retomando el concepto de autonomía relativa del Estado, lo que los autores nos
plantean es que las unidades estatales tienen la capacidad de iniciación autónoma en lo que
respecta a la problematización de una cuestión, sin necesidad de recibir demandas de parte de
la sociedad.

IMPORTANTE: la autonomía relativa del Estado en cuanto a la problematización de cuestiones

a ser tratadas mediante PP viene a complejizar el escenario de “arena de lucha”. Ya no se trata
sólo de actores sociales buscando imponer su concepción del mundo y sus propios intereses
mediante el establecimiento de qué cuestiones entran en agenda. Los diversos organismos que
componen el aparato del estado, también tienen su iniciativa propia, que no está determinada
por los grupos de la sociedad.

Para cerrar este parágrafo les dejamos un interrogante ¿en qué casos las unidades estatales
toman la iniciativa de problematizar una cuestión por motus propio? No existe una respuesta
única. Sucede en ocasiones que los grupos que se encuentran frente a una determinada
situación no la problematizan porque la misma se encuentra naturalizada, o existen intereses
de grupos más poderosos en cuanto a disponibilidad de recursos que no quieren que el asunto
se problematice. Les dejamos un ejemplo real muy simple… en una Dirección que tenía como
área de incumbencia asuntos rurales, surgió por iniciativa propia un programa de energías
alternativas para pobladores rurales. Una de las principales líneas de acción consistía en instalar
módulos fotovoltaicos en los hogares de pobladores de parajes en donde no llegaba la energía
de red. Nunca existió una demanda concreta de estos pobladores de la necesidad de energía
eléctrica, sin embargo, todos estuvieron más que contentos cuando se instalaron en sus casas
los sistemas solares ¿por qué no se había problematizado la cuestión de la falta de energía

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eléctrica? Nos permitimos, sin hacer un análisis muy profundo, algunas conjeturas. Por un lado,
los pobladores rurales como actor colectivo no se encontraban organizados, y también tenían
naturalizada la falta de energía eléctrica en sus casas: desde siempre habían vivido así. Por otro
lado, podemos suponer el desinterés de la empresa suministradora de energía de red en hacer
una inversión para llevar energía a la población rural: era una inversión muy grande y poco
redituable en el corto y mediano plazo, de ahí que no tuviera intención de problematizar la
cuestión. Ahora bien ¿por qué se problematizó desde un organismo del Estado?¿es porque en
el Estado somos los “buenos”? No necesariamente… retomando lo que vimos en clases
anteriores, los organismos del Estado necesitan atender demandas para justificar su existencia
y acrecentar sus recursos. No negamos que pueda haber espíritu altruista y solidario en algunxs
funcionarixs, pero esto no anula el análisis en términos de dinámica e interés organizacional.

5. LAS PP COMO “TOMA DE POSICIÓN”

Los autores definen a las políticas públicas como una toma de posición del Estado con respecto
a una cuestión, intentando resolverla. Ahora bien, prestemos atención a los siguientes detalles:

• Hay una intención manifiesta de resolver la cuestión, lo cual no implica que se llegue a
una solución final.
• La toma de posición es más bien una toma de posiciones, dado que en la solución al
problema pueden intervenir diversas unidades estatales.
• El accionar de las diversas unidades estatales que toman posición frente a una cuestión
no necesariamente es homogéneo ni permanente, aunque existe cierta direccionalidad
dominante, aunque pueden existir conflictos entre unidades (“conflicto de políticas”).
• El conflicto de políticas puede atribuirse al grado de autonomía de las unidades
estatales.
• La toma de posición del Estado moviliza a su vez la toma de posición de los actores
sociales, ya sea redefiniendo su postura si es que tenían una previa, o bien movilizando
a actores que aún no habían tomado posición frente a la cuestión.
• Las tomas de posición del Estado se diferencian de las tomas de posición de los actores
sociales en que las primeras cuentan con el respaldo de normas de cumplimiento
obligatorio (leyes, decretos, etc.) cuya desobediencia puede ser razón del uso de la
coerción (lo que vimos con Weber ¿se acuerdan?). Es por ello que las políticas públicas
tienen generalmente más repercusión sobre el tejido social que las políticas privadas.

IMPORTANTE: en resumen, para los autores que estamos trabajando esta semana, podemos
definir una PP como “un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada
modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención,
interés o movilización de otros actores en la sociedad civil. De dicha intervención puede inferirse
una cierta direccionalidad, una determinada orientación normativa, que previsiblemente
afectará el futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión”
(pp. 112-113)

¿Complejo de bajar de la abstracción? Les dejamos un ejemplo. Supongamos que debido a la

presión de organizaciones sociales y gremiales, el gobierno nacional pone prioridad en atender
la cuestión de la pobreza, poniéndose como objetivo bajar el número de familias que no pueden
acceder a la canasta básica. Para esto, dentro de la estructura del gobierno nacional toman parte
en las acciones diversas unidades, desde ministerios hasta secretarías y direcciones: podemos
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poner sólo a modo de ejemplo el ministerio de economía, la secretaría de comercio interior, el

ministerio de trabajo, el ministerio de desarrollo social, etc. Las acciones pueden ser de lo más
diversas, desde el acuerdo de precios en los productos de canasta básica, políticas de shock
inflacionario, aumento de la AUH, hasta apertura de paritarias para renegociaciones salariales.
Este conjunto de acciones constituye la toma de posición del gobierno nacional con respecto a
la cuestión que se plantea en el ejemplo. Como plantean los autores que estamos trabajando,
este conjunto de medidas tiene cierta direccionalidad. En el ejemplo, podemos decir que el
gobierno nacional puede tener una determinada línea ideológica, que puede ser intentar reducir
la pobreza mediante intervención del Estado en el mercado (intervencionismo estatal), o bien
una política focalizada que busque corregir las anomalías de la economía de mercado sin
intervenir directamente en este (neoliberalismo). Sin embargo, pese a esta direccionalidad
macro, puede surgir conflicto de políticas entre las diversas unidades: tal vez desde el ministerio
de desarrollo social propongan el aumento de las asignaciones sociales, pero desde el ministerio
de economía se opongan debido a la falta de fondos y las obligaciones con organismos
multilaterales de crédito ¿se entiende?. A su vez, si el Estado decide avanzar en políticas de línea
intervencionista, esto puede generar la redefinición de las tomas de posición de actores sociales,
como por ejemplo cámaras empresariales y sociedades rurales, que pueden iniciar medidas de
fuerza para influenciar la toma de posición de las unidades estatales.

6. EL DOBLE PROCESO DE LAS PP

Nos detendremos brevemente en un punto que consideramos no debemos pasar por alto, ya
que hemos mencionado varias veces el término unidades del Estado. Como sostuvimos, para
Oszlak y O’Donnell el Estado no es un bloque monolítico y homogéneo, sino que se encuentra
compuesto por diversas unidades que pueden disponer de mayor o menor autonomía. Estas
unidades pueden tomar distintas formas, de acuerdo a los niveles de gobierno que estemos
hablando. Así, por ejemplo, a nivel nacional y provincial podemos hablar de ministerios,
secretarías, direcciones, etc. Y solo por hablar de la administración centralizada (recordemos
que también existe una administración pública descentralizada, como ser los organismos
autárquicos). A nivel sub-estadual, por ejemplo en los municipios, podemos encontrar
secretarías y direcciones. Lo importante aquí es que cada vez que el Estado toma posición con
respecto a una cuestión se genera un doble proceso al interior del mismo:

• Un proceso horizontal en donde la toma de posición de una unidad del Estado genera
“movimientos horizontales” en el sentido que otras unidades de gobierno también se
movilizan a tomar posición con respecto a la suscitada cuestión.
• Por otro lado, tenemos un proceso vertical, que consiste en la atribución de
competencias y la asignación de recursos a las unidades que dependen formalmente de
la política adoptada. Los autores hablan de “cristalizaciones institucionales”, dado que
en estos procesos verticales pueden generarse nuevas unidades y dependencias en el
aparato burocrático del Estado.

Veamos un ejemplo de esto último… hace algunos años, era impensado que el Estado tomara
como una cuestión socialmente problematizada el tema de las adicciones. Este asunto era visto
como un problema de la vida privada de las personas, y por ende un problema particular y no
público ¿se entiende? Un cambio de óptica se visibilizó en las últimas décadas, en donde el
asunto de las adicciones pasó a ser visto como un problema de salud pública. La cuestión cayó
en manos del Ministerio de Salud, en donde se creó una secretaría con competencia específica
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sobre la temática: la Secretaría de Políticas Integrales sobre Drogas (Sedronar). Lo que podemos
ver en este ejemplo es como la inclusión de un problema en agenda genera un proceso vertical
en donde el aparato burocrático del Estado experimentó transformaciones debido a la
problematización de un asunto que antes estaba fuera de agenda.

7. LOS CONTEXTOS DE LAS POLÍTICAS ESTATALES

Llegado este punto, destacamos que una de las principales ideas a resaltar del artículo que
estamos trabajando es que de acuerdo a los autores “una política estatal no debería ser
estudiada prescindiendo de la(s) cuestión(es) que intenta resolver, ni de las condiciones de
surgimiento de la cuestión, ni de las políticas adoptadas por actores sociales privados” (pág.
120). Para Oszlak y O’Donnell, en el análisis de PP no podemos pasar por alto este primer nivel
de contexto que es el tejido social que existe alrededor del surgimiento, tratamiento y eventual
resolución de la cuestión. Si no haces una lectura de este primer contexto, no tendremos manera
de entender el ciclo que sigue una PP: “las secuencias de tomas de posición por parte del estado
y de otros sectores sociales, el cambio implicado por la diferenciación interna al estado y por la
movilización/desmovilización de actores sociales en distintos tramos históricos de la cuestión,
las redefiniciones de la cuestión y de sus modos dominantes de resolución, constituyen a
nuestro entender el tema propio de estudio de políticas estatales” (pág. 121).

Ahora bien, a este primer nivel de contexto que es el tejido social, debemos sumar un segundo
nivel del contexto, que es la agenda de cuestiones. Como ya hemos repetido varias veces, no
todo asunto se “convierte” en cuestión. De acuerdo a los autores, debemos poner el ojo en los
conflictos, negociaciones y alianzas que los actores sociales y estatales generan en torno a las
cuestiones que deben integrar la agenda. Dependiendo del poder relativo de cada actor, este
tendrá más menos posibilidades de imponer sus propias cuestiones y de formar alianzas con
otros actores, del mismo modo que podrá o no resistirse a que le impongan cuestiones ajenas.
Cuando hablamos de “recursos” y de “poder”, lo hacemos en términos relacionales:
básicamente estamos hablando de la posibilidad de imponer el propio interés a otros actores y
mantener la propia conducta indeterminada frente a la voluntad de los demás. Y ojo, los
recursos no siempre están determinados en términos económicos o de cantidad de individuos
que integren un colectivo, sino también de la posición estratégica que tengan en el tejido social.
En este sentido, no tendrán la misma capacidad de presión para imponer sus propias cuestiones
en la agenda de gobierno el gremio de camioneros o de judiciales, que el de pasteleros o
guardaparques (¡perdón, que nadie se sienta ofendido!)

8. CONSIDERACIONES FINALES (A MODO DE CIERRE)

Tal vez, luego de leer por primera vez este texto les sucede lo mismo que nos sucedió a nosotros:
no entendimos (casi) nada. Y tal vez, después de repetir un par de veces la lectura también es
suceda lo mismo que a nosotros: les queden más dudas que certezas… y esto no está mal. Los
autores no proponen una metodología de investigación “dura”, cerrada y acabada, sino que su
propuesta es un prototipo que nos permite identificar algunas dimensiones en el análisis de PP
que son útiles no sólo para la comprensión de las mismas, sino en un nivel más elevado, para la
comprensión de las relaciones entre Estado y sociedad civil.

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ACTIVIDADES PARA LA CLASE DE ESTA SEMANA:

Lectura del material bibliográfico: Oszlak, O. y O’Donnell, G. (1995) “Estado y políticas Estatales en
América latina: hacia una estrategia de investigación” Revista REDES Vol. 2 N° 4 pp 99-128. Buenos Aires:
Universidad Nacional de Quilmes.

Con esto damos por finalizada la clase de esta semana. Por cualquier duda que tengan , queda
habilitado el foro de consultas. Recuerden que la semana que viene tienen el primer
cuestionario obligatorio. Les sugerimos estén al día con las lecturas.

Un gran saludo!

Tomás