Unidad I

ANÁLISIS,
GESTIÓN Y
EVALUACIÓN
DE LAS
POLÍTICAS
PÚBLICAS

AÑO 2022

Lic. Tomás E. Reus

 ANÁLISIS, GESTIÓN Y EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

UNIDAD 1 - CLASE 3

Formación del problema y formación de

agenda
¡Hola nuevamente! Sean bienvenidxs a la clase 3. Para esta semana, nos iniciaremos en el
modelo procesal de PP iniciando con la formulación del problema y la formación de agenda.

TEMAS DE LA CLASE

• Formulación del problema.

• Formalización de las políticas públicas y formación de agenda.

OBJETIVOS DE LA CLASE:

• Que lxs alumnxs conozcan en detalle la etapa de problematización de una cuestión

social.
• Que lxs alumnxs conozcan los procesos formación de agenda sistémica y agenda
gubernamental.

1. LAS PP COMO “PROBLEMA”

¿Toda cuestión que existe en el seno de una

sociedad llega a constituirse como
problema?¿qué debe suceder para que el
Estado ponga sus ojos sobre una determinada
temática y la incorpore a agenda? Esta primera
etapa refiere al proceso a través del cual
ciertos actores sociales identifican y definen un
problema y lo convierten en socialmente
relevante. Y esto es lo importante: identificar y
definir los contornos de un problema, y darle el
status de socialmente significativo (autores La pobreza es sin dudas, uno de los grandes problemas
sociales a resolver
como Oszlak y O’Donnell hablan de la cuestión
socialmente problematizada). Para ello, el problema debe ser definido como aceptable para el
público, y tratable para el gobierno. Existen infinidad de ejemplos de temas que si bien se
pueden entender como problemas sociales, no alcanzan el status de cuestión socialmente
problematizada para ser tratada por los actores gubernamentales. Pensemos, por ejemplo en la
cuestión del aborto… no es la intensión entrar en debate, pero es un claro ejemplo de un hecho
que durante muchos años fue invisibilizado en la agenda del gobierno.

En primer lugar, para definir un problema necesitamos disponer de información que nos permita
reconocer los componentes relevantes del problema, cuáles de esos componentes son tratables
gubernamentalmente y cuáles son los costos económicos que la atención de ese problema

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genera (por que sí.. no todo problema puede ser abordado por un gobierno en cualquier
momento histórico).

Muchas veces, los problemas sociales son de una complejidad tal que impiden ser atacados “de
raíz” con una solución definitiva. Imaginemos un problema social como “la pobreza” ¿existe una
solución única? Una alternativa consiste en disgregar los grandes problemas públicos en
problemas de menos escala que puedan ser abordados por el gobierno con los recursos que
dispone. Para el ejemplo que citamos, un problema de menor escala puede ser el salario mínimo,
vital y móvil, o la regulación de precios de los productos de canasta básica ¿se entiende?

Por otra parte, es preciso reconocer que los problemas no tienen una existencia per sé, es decir,
no son entidades por sí mismas. Existen una enorme cantidad de hechos los que pueden o no
ser definidos como problemas. Por ejemplo, durante muchos años la cuestión medioambiental
estuvo fuera de las agendas de los gobiernos, lo mismo que los derechos de la mujer, cuestiones
que hoy nos resulta imposible pensar por fuera de las cuestiones socialmente problematizadas.
Por lo tanto, no debemos perder de vista que los problemas de políticas son construcciones
sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad, basadas en creencias,
percepciones, valores y visiones de algunos actores sociales (y resalto… de algunos) Es por ello
que la definición que se le dé a un problema siempre va a ser frustrante para algunos actores
puesto que en sociedades abiertas y democráticas la posibilidad de generar un consenso en
torno a las causas del problema y su solución no solo es remota sino además imposible. Por
tanto, el desafío consiste en construir una definición del problema aceptable que supere los
conflictos y polémicas (sin eliminarlos) que se puedan generar en torno a él.

2. FORMALIZACIÓN DE LAS PP Y FORMACIÓN DE LA AGENDA

Vayamos primero al concepto de sentido común ¿qué es lo que ponemos en una agenda? Quizás
lxs más jóvenes no se acuerdan, pero hasta no hace mucho se usaban agendas de papel en
donde tomábamos nota de algunas cuestiones… ¿qué cuestiones? Aquellas que
considerábamos importante atender y no podíamos postergar: “martes 23, 18:00 reunión InSET;
jueves 25, 15:00 turno con dentista”. La agenda de PP no dista mucho de esto: se trata de los
problemas y cuestiones que adquieren tal relevancia que llaman la atención del gobierno y que
considera importante atender. Siguiendo lo expuesto por los autores de la bibliografía “en esta
etapa el problema consiste en explicar las características que asume el proceso a través del cual
problemas y cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como asuntos
posibles de política pública” .Recordemos que en el apartado anterior dijimos que los problemas
no constituyen realidades objetivas sino que son construcciones realizadas por actores sociales,
y que por otro lado capacidad de atención de problemas por parte del gobierno es siempre
limitada. Algunos autores distinguen entre agenda sistémica o pública y agenda gubernamental
o institucional. Mientras la agenda sistémica se compone de todos aquellos hechos que han sido
definidos como problemas públicos por los miembros de la comunidad política, la agenda
gubernamental está integrada solamente por aquellos problemas públicos que efectivamente
han sido aceptados como tales por los decisores de política.

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¡¡¡IMPORTANTE!!!

AGENDA SISTÉMICA: SE COMPONE DE TODOS AQUELLOS HECHOS QUE HAN SIDO DEFINIDOS
COMO PROBLEMAS PÚBLICOS POR LOS MIEMBROS DE UNA COMUNIDAD POLÍTICA.

AGENDA GUBERNAMENTAL: SE COMPONE DE AQUELLOS HECHOS DEFINIDOS EN LA AGENDA

SISTÉMICA QUE HAN SIDO ACEPTADOS COMO TALES POR LOS DECISORES DE POLÍTICA.

Recordemos que según el modelo procesal de PP de Aguilar Villanueva que vimos la clase
anterior, la definición del problema es una etapa que antecede a la de la incorporación del
problema a agenda.

En este punto, quisiera que distingamos los problemas públicos de los problemas privados, ya
que no todo problema se transforma necesariamente en público saliendo de la esfera privada.
Para ello, debemos detectar cual es el código que permite detectar un problema como público:

• Este código está constituido, en primer lugar, por la cultura y los valores de una
sociedad. Sin embargo, esos códigos no son suficientes para explicar por qué ciertos
problemas adquieren el carácter de públicos mientras otros no. Por ejemplo, que el
acceso a la vivienda familiar sea un problema del ámbito público y no del mercado
(ámbito privado) tiene que ver con los valores de una sociedad ¿no les parece?
• Además existen actores (intelectuales) que promueven la calificación de esos problemas
como públicos, movilizando para ello todos los apoyos necesarios. Aparecen así como
impulsores de nuevos temas, negociadores y creadores de opinión para que el problema
alcance la dimensión de público. Un claro ejemplo de este tipo de actores lo constituye
la Iglesia católica, que durante años marcó agenda en nuestro país (y lo sigue haciendo)1.
En esta tarea también es importante el rol que desempeñan los medios de
comunicación, puesto que la importancia y el tiempo que le pueden otorgar a ciertos
problemas constituye una ayuda sustancial para que estos logren ser calificados como
públicos (en nuestro país, se ha hablado mucho de este tema los últimos años).

Los medios de comunicación masiva juegan un rol importante en la fijación de agenda

Es preciso señalar que no todos los problemas calificados como públicos por la sociedad
necesariamente se incorporan a la agenda de gobierno y si logran ser incorporados no
siempre son considerados prioritarios. El interrogante que se plantea aquí es saber cuáles

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¡Ojo! No estoy haciendo ningún juicio de valor, que nadie se sienta ofendidx. Sólo estoy
ejemplificando.
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son los factores que explican que solo algunos problemas públicos ingresen a la agenda de
gobierno. En este punto tenemos dos grandes teorías:

a- El modelo del tacho de basura (garbage can) o de la anarquía organizada: el

establecimiento de la agenda de gobierno es un proceso decisional no estructurado
y contingente. La analogía con el tacho de basura remite a que los problemas se
encuentran mezclados y desorganizados, de manera caótica. Ante la sobrecarga de
asuntos y demandas provenientes de la agenda sistémica, la selección de una
cuestión como objeto merecedor de atención gubernamental es resultado de la
confluencia no totalmente casual pero tampoco previsible de problemas,
soluciones, actores participantes y oportunidades de elección.
b- Modelos estructurados y/o semiestructurados: otros autores afirman que factores
de contexto le otorgan cierto grado de previsibilidad al proceso de formación de la
agenda gubernamental, filtrando selectivamente los problemas y demandas
provenientes de la sociedad. Así, a la atendibilidad y aceptabilidad de los problemas
públicos, debemos sumar un patrón de plausibilidad político administrativo que
está determinado por la restricción de recursos (fiscales, humanos, legales,
tecnológicos, morales, políticos y organizacionales). Finalmente, asistimos a la
existencia de un patrón de receptividad, es decir, existen ciertos problemas públicos
que no encuentran oportunidades para llamar la atención del gobierno en la medida
que este se halla ocupado en asuntos previos o en aquellos que forman parte de la
propia rutina gubernamental. Sin embargo, ciertas circunstancias o momentos
específicos pueden constituir una oportunidad propicia aunque de duración
limitada (denominada policy windows ) para despertar la atención del gobierno.

Ejemplo
Les doy un ejemplo de mi área de incumbencia laboral en PP… los últimos dos años
han estado marcados por la ocurrencia de grandes incendios forestales y rurales
(Cuesta del Ternero, Epuyén, Córdoba, Corrientes, Steffen-Martin, Aluminé…). Estos
han actuado como policy window para darle peso específico a la cuestión en la
agenda gubernamental. No es que con anterioridad el problema no haya sido
considerado, ya que siempre estuvo presenta en la agenda sistémica (y también, en
cierta medida marginal, de gobierno), pero el hecho de la ocurrencia de grandes
desastres asociada al fenómeno de incendios forestales hizo que el problema
adquiriera mayor peso en la agenda de gobierno. Esto repercutió principalmente en
la mayor asignación de partidas presupuestarias para el Servicio Nacional de Manejo
del Fuego.

Más allá de estos elementos enunciados, el factor más importante en la formación de la agenda
de gobierno “es la fuerza de los actores políticos que intervienen en el proceso y, las relaciones
políticas y administrativas que han tejido entre ellos y con el gobierno” (Aguilar Villanueva,
1996). En efecto, son los actores quienes tienen la capacidad para fijar la agenda gubernamental.
Los aspectos enunciados hasta aquí permiten identificar algunos factores que determinan el
acceso de un problema percibido como socialmente relevante a la agenda.

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• El poder: La inclusión de una cuestión en la agenda es el resultado de un proceso de

competencia entre asuntos y necesidades y confrontaciones de perspectivas sobre el
problema, sus contenidos sustanciales o los procedimientos adecuados su tratamiento
y resolución. Esas competencias y confrontaciones involucran a actores sociales con
diferentes recursos, capacidades organizacionales y de gestión, así como articulaciones
con los ámbitos institucionales establecidos. La consecuencia de ello es que los actores
con más recursos no solo tienen la capacidad para influenciar esos procesos, sino que
también la tienen para determinar los enunciados mismos de los problemas.
• Los valores: La incorporación de un problema a la agenda puede ser el producto de una
diferente evaluación de esa situación. El cambio en los valores sobre algún aspecto de
la realidad puede contribuir a que determinadas situaciones se problematicen y se
incorporen a la agenda sistémica.
• Las tecnologías: La disponibilidad de nuevas tecnologías de intervención, pero también
de nuevos conocimientos, puede convertir a un ámbito de la realidad no
problematizado anteriormente en un objeto de debate público.

Los actores sociales y políticos pueden incluir una amplia gama de recursos para visibilizar sus demandas ante la sociedad, y que las
mismas sean incluidas en la agenda de gobierno.

PARA REFLEXIONAR: Y ustedes ¿qué piensan?¿todos los actores tienen las mismas posibilidades
de fijar agenda de gobierno? Y si pensamos que no… ¿esto implica necesariamente que la
agenda no atenderá equitativamente las necesidades de lxs ciudadanxs?

3. RESUMEN

La clase de hoy hemos visto un enfoque que nos permite abordar a las PP como un proceso que
implica un orden secuencial de etapas, las cuales loas dos primeras son la definición del
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problema y su incorporación agenda. Como dijimos, los problemas no son entidades propias,
sino que se definen por intereses de los actores políticos y sociales, en un proceso que lejos está
de ser armonioso. A su vez, el ingreso de un problema la agenda gubernamental dependerá en
gran medida del grado de preparación y madurez de una sociedad para abordar un problema,
de las tecnologías y recursos disponibles por el gobierno, y, principalmente, por el poder que
tengan los actores políticos interesados en introducir en el problema en agenda.

4. ACTIVIDADES DE LA SEMANA:

• Leer el material de lectura obligatoria: “problema y agenda”, que se encuentra adjunto

en la plataforma.

Con esto damos por terminada la clase de hoy. Cualquier duda, pueden utilizar el foro de
consultas para interactuar con el docente.

Nos vemos la próxima clase!!!

Un abrazo!

Tomás