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Programa de Investigación
de las Burocracias
y los Estados Latinoamericanos
Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador
Toledo N22-80
Apartado postal: 17-12-569 • Quito, Ecuador
Teléfonos: (593 2) 322 8085, 299 3600 • Fax: (593 2) 322 8426
www.uasb.edu.ec • uasb@uasb.edu.ec
Pablo Andrade
editor
2020
Primera edición:
ISBN: Corporación Editora Nacional: 978-9942-32-050-6
Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador: 978-9978-19-986-2
Derechos de autor: 058168 • Depósito legal: 006570
Tiraje: 700 ejemplares
Impreso en Ecuador, marzo de 2020
La versión original del texto de este libro fue sometida a un proceso de revisión por pares, conforme a las
normas de publicación de la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, y de esta editorial.
Introducción:
Repensando la cuestión del Estado en América Latina 9
1. Sin embargo, es necesario destacar que este último conjunto de políticas no fue patrimonio de las
izquierdas, como bien lo han señalado Fairfield y Garay (2017).
político diverso han adoptado políticas que han fortalecido al Estado federal (cen
tral) estadounidense. En efecto, el Estado federal estadounidense del siglo XXI ha
adquirido nuevos dominios en la provisión de seguridad común para sus ciuda
danos, el acceso y cobertura de educación primaria y secundaria y –como lo han
descubierto muy recientemente el presidente Trump y la mayoría republicana en el
Senado– servicios de salud vitales para segmentos importantes de la población. La
administración de Trump ha profundizado y adelantado aún más esas tendencias al
regular flujos migratorios y de comercio e inversiones internacionales.
Con abrumadora frecuencia, la comprensión de los desarrollos recién enu
merados se ha caracterizado por la evasión de la cuestión del Estado. En donde
deberían estar las preguntas por los Estados como un punto central para la reflexión
teórica y la explicación de la vida política contemporánea, nos encontramos con
preguntas –y respuestas– que enfatizan las características peculiares de los regí
menes políticos o incluso de líderes políticos individuales. En efecto, tanto en La
tinoamérica como en Europa y Estados Unidos el diálogo común y especializado
está sesgado hacia el supuesto poder explicativo de la crisis de los sistemas de
representación política y el concepto de “populismos”. Este sesgo resulta tanto más
curioso cuanto que en la primera región en que se intentó esta explicación por apro
ximadamente dos décadas, América Latina, los análisis de régimen centrados en
la oposición democracia/populismo no han producido avances significativos en la
comprensión de la vida política de esos países. El tratamiento de los nacionalismos
europeos y de la actual presidencia estadounidense bajo la perspectiva del régimen/
populismo tampoco parecería muy prometedor. Ante esta insuficiencia caben dos
comprobaciones: en primer lugar, que nuestra comprensión de la vida política con
temporánea cambia cuando adoptamos como óptica preferencial al problema de los
Estados; en segundo, que la fuga hacia el sentido común prevaleciente es tanto más
curiosa cuanto que en Latinoamérica, Europa y Estados Unidos existen escuelas de
pensamiento y academias bien establecidas que se han convertido en importantes
tradiciones de pensamiento e investigación sobre los Estados modernos. Retomaré
este último aspecto en la siguiente sección.
¿De qué manera nuestra comprensión sobre la vida política contemporánea
cambia si ponemos al centro la cuestión del Estado? Tomemos el caso más obvio,
el de los recientes referendos escocés, británico y catalán;2 en todos estos casos, el
problema central al que aluden esas consultas –y los resultados que de ellas se han
seguido– es el de si una fuerza altamente institucionalizada y centralizada en un
Estado puede o no ejercer autoridad –y hasta dónde– sobre una comunidad política
históricamente constituida que se reconoce a sí misma como una “nación”. ¿Qué
tipo de autoridad pueden ejercer los Estados conocidos como “el Reino Unido de la
Gran Bretaña y el Norte de Irlanda” y “el Reino de España” sobre las naciones es
3. Hacker y Pierson argumentan que la tendencia Estado-céntrica en Estados Unidos fue de hecho la
opción política dominante desde la Depresión hasta los años ochenta; el retorno a partir del presi
dente Bush implicaría simplemente el retomar la tendencia históricamente dominante.
4. Nettl (1968) indicaba que “el concepto de el Estado... retiene una existencia fantasmal, esqueléti
ca”; un argumento similar sería usado dos décadas después para “traer al Estado de vuelta” al deba
te de la ciencia política anglosajona (Evans, Rueschemeyer y Skocpol 1985). En la ciencia política
estadounidense ese reclamo rindió frutos y llevó a la creación y consolidación del campo conocido
como “desarrollo político americano”; no ocurrió un fenómeno similar en la sociología, la ciencia
y la historia política de habla hispánica.
5. La acertada caracterización es de Hacker y Pierson (2011).
6. Para ser justo, la cuestión del Estado sí es mencionada en la interpretación del sentido común en
la medida en que los flujos de refugiados son atribuidos al colapso de ciertos Estados, a conflictos
internacionales o a guerras civiles.
“la cuestión del Estado” es el debate que queda enmarcado por esas tradiciones de
largo aliento y sus respectivas respuestas críticas.
La primera tradición, tanto en términos de desarrollo histórico como en la fre
cuencia de su uso común, concibe al Estado como un objeto abstracto, neutral; una
esfera de la vida política claramente distinguible de la sociedad civil. Usualmente esta
tradición se ha entendido como “liberal”, pero sería más apropiado denominarla con
tinental europea toda vez que su máxima expresión formal la encontramos en Hegel
y en el pensamiento legal europeo continental, en particular en Francia. La tradición
continental concibe al Estado de manera formal, abstracta, legalista; su enfoque prin
cipal es el estudio de la dimensión constitucional del Estado-nación. De hecho, a
partir de 1870 esta perspectiva tendió a reducir al debate sobre el Estado dentro de los
márgenes estrechos de la identidad entre Estado moderno y Estado-nación. Desde la
presente perspectiva, la dimensión legal y de la identificación de los ciudadanos con
una nación y con la soberanía encarnada en el Estado-nación son elementos importan
tes de la concepción política del Estado cuando esta es compartida por gobernantes y
gobernados; una condición que puede o no ocurrir. El enmarcar la cuestión del Estado
dentro de esos márgenes tan estrechos resulta poco útil para la comprensión de las ex
periencias políticas de América Latina en el presente siglo. De hecho, un primer paso
indispensable para avanzar en el debate sobre la cuestión del Estado en Latinoamérica
es apartarse de la visión legal/formal del Estado-nación.
La segunda gran tradición fue fundada por Marx en su crítica a la concepción
liberal del Estado como una arena neutral y al fetichismo hegeliano del Estado
como abstracción de la nación y culminación del dominio de la razón en la política.
Para la tradición marxista, el Estado moderno es una construcción histórica que
resulta del conflicto entre actores organizados (clases) por construir y preservar un
aparato de dominación al servicio de la clase capitalista o de la reproducción de su
economía. En el marxismo el problema de la soberanía del Estado-nación es reem
plazado por el de su relativa autonomía respecto de los capitalistas; un punto que
ha sido objeto de un continuo debate, empezando por el propio Marx. En los años
setenta el debate Milliband-Poulantzas enfrentó una versión fuerte de la concepción
instrumental a otra perspectiva que acentuaba la relativa autonomía del Estado.7
Esta tradición ha sido central en el debate latinoamericano sobre la cuestión del Es
tado por lo menos desde inicios del siglo pasado; su aporte más importante al debate
político contemporáneo latinoamericano se produjo en los años sesenta y setenta al
7. Varios autores han destacado la existencia de dos teorías del Estado en Marx. La primera, y la más
común especialmente luego de la muerte de Marx, es la definición del Estado como el comité ejecu
tivo de la burguesía. La segunda teoría aparece en cambio en el estudio de Marx sobre la economía
política del bonapartismo, donde el Estado aparece como el agente general de la reproducción de la
economía capitalista a nivel nacional, pero no a la manera de una expresión directa del poder de la
burguesía. Estas dos líneas se continuaron en el famoso debate Milliband-Poulantzas. El capítulo
de Jessop en el presente libro ofrece una nueva síntesis de esta trayectoria teórica.
9. Mahoney y Thelen (2015) presenta el estado del desarrollo de este paradigma. Peinert (2017) ofrece
una aguda crítica a las pretensiones explicativas del paradigma.
10. Sugrue (2015) ofrece una historia del desarrollo de este subcampo y una evaluación de la ruptura
entre el sentido común académico y el de los legos.
11. Aunque el enfoque hace lugar también a la iniciativa y características de líderes individuales, esto
es, a la agencia del actor.
12. En América Latina es frecuente encontrar académicos en el rol de analistas y comentaristas po
líticos, e incluso como políticos prácticos. El ejemplo más claro es el vicepresidente de Bolivia,
Álvaro García Liñera.
13. Kay y Vergara (2017) identifican una evolución similar en el campo de los estudios agrarios.
Los ensayos que siguen presentan al lector los diálogos y discusiones que
han mantenido los autores entre sí con relación a la problemática del Estado. ¿Qué
elementos teóricos unen a esos autores, de manera que el libro no sea una simple
colección sino algo más que la sumatoria de sus partes? En primer lugar es claro que
ninguno de los autores continúa la tradición legalista del Estado-nación, pero tam
poco dejan de lado el espacio nacional para proponer tesis que enfatizan el sistema
mundial en desmedro de los procesos y factores políticos domésticos. En este sen
tido, los autores se apartan de la corriente principal de los debates latinoamericanos
sobre el Estado. De hecho, los argumentos ofrecidos en este libro parten de la insa
tisfacción de sus autores con el estado de la reflexión sobre el Estado en América
Latina. En segundo lugar, los autores evitan usar una concepción fuerte del Estado
como Estado-nación y, en general, la discusión sobre los Estados como entidades
abstractas. Finalmente, aunque este sea el elemento más importante desde el punto
de vista de una agenda de investigación futura, todos los autores argumentan sobre
la necesidad de dejar de lado el supuesto de que los Estados modernos, en gene
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Bob Jessop
Antes de presentar el EER, debo explicar qué significa para mí –y qué no–
desarrollar una aproximación teórica relevante para el Sur Global. Un comentario
de Jung-En Woo (1991) ilustra muy bien lo que está en juego en esta discusión: en
la medida en que se reconoce que las formaciones sociales en el “Sur” están carac
terizadas por instituciones políticas y económicas diferentes a las del “Norte”, se
justifica el uso de diferentes objetos teóricos de análisis o líneas de investigación
para explicarlas. Ella notó que en el nororiente y en parte del sur (oriente) de Asia,
el “Estado para el desarrollo” ha atraído la atención de los investigadores; mientras
que en América Latina, y uno podría añadir también partes del norte y sur de África,
el “Estado capitalista dependiente” ha sido uno de los énfasis importantes de inves
tigación. Esto se refleja aún más en los debates recientes sobre extractivismo y po
sextractivismo. A la lista de Wood uno puede agregar el “Estado rentista” como un
asunto importante en el Medio Oriente y otras regiones ricas en recursos naturales;
además, en África y el sur y oriente de Asia se han desarrollado importantes trabajos
sobre los elementos comunes y las especificidades de las sociedades poscoloniales.
Aunque estos tipos de análisis evidencian la naturaleza abigarrada de la categoría
de Estado, algunas veces asumen un tipo ideal de forma Estado occidental y niegan
la variabilidad de la formación y desarrollo del Estado en esa región. Este problema
se agrava cuando los denominados Estados “frágiles”, “fallidos” o “canallas” son
identificados en el Sur Global, mientras a la larga historia de regímenes de excep
ción y Estados colapsados en Europa se le resta importancia, para favorecer una
narración mítica del Estado westfaliano y su forma “normal” democrática liberal.
Estos supuestos y limitaciones convocan a la crítica de los sesgos eurocéntricos y
normativos de las teorías del Estado dominantes, que al mismo tiempo podrían be
neficiarse de adoptar una perspectiva desde el Sur Global. ¿Qué significa esto para
el objetivo de este capítulo?
En primer lugar, la perspectiva del Sur Global desarrollada más adelante no
se fundamenta en ninguna forma de análisis potencialmente esencialista como la
“teoría desde el Sur”, la “ciencia social indígena”, las “epistemologías del sur” o
los “estudios subalternos” (véanse, por ejemplo, Connell 2007; Joseph 1991; Sousa
De Santos 2014; y Spivak 1987, respectivamente). Estos enfoques critican el falso
universalismo del canon occidental en las humanidades y las ciencias sociales, y sus
concepciones metrocéntricas de la modernidad, el ocultamiento de los mundos no
europeos y su explotación por parte de los centros metropolitanos. Como respuesta,
Al hablar del Sur Global, uno no tiene que insistir constantemente en que vivimos en
un orden mundial que surgió de la dominación colonial europea sobre la mayor parte
del mundo desde 1880-1914, que ha resultado en la actual distribución desigual del
poder económico y político a nivel global.
Sin embargo, como advierte Schwarz, esa connotación radical del concepto
“Sur Global” puede desaparecer rápidamente cuando el término es integrado dentro
de la academia dominante y el discurso oficial –reemplazando el término “países en
desarrollo”–. Esto sirve para desviar la atención del imperio, el (neo)imperialismo
y el (neo)colonialismo como puntos de entrada más apropiados para explorar las
relaciones Norte-Sur, Norte-Norte o Sur-Sur. Esto es importante en términos del
análisis histórico, en estudios sobre los efectos de dependencia de la trayectoria
del pasado imperial y los encuentros coloniales, y también es relevante para las
investigaciones sobre las relaciones actuales de dependencia económica y los Es
tados dependientes. Esta es una de las lecciones de la escuela de la dependencia de
América Latina y sus aplicaciones a otras regiones poscoloniales ancladas dentro
de relaciones de dependencia económica, política y sociocultural entre países indus
trializados y periféricos. Los dependentistas analizaron las diferentes formaciones
sociales nacionales evaluando la superposición histórica entre los modos de produc
ción capitalista y pre-capitalista y/o los diferentes tipos de inserción dependiente en
el mercado mundial (véase Cardoso y Faletto 1969).
En cuarto lugar, sobre la base de estas consideraciones, mi aplicación del EER
al Sur Global está basado en un compromiso con el pluralismo teórico más que
con el esencialismo estratégico. Este último es un enfoque derivado de una táctica
política que apela a una identidad compartida, invocada en nombre de la unidad,
usada por grupos minoritarios (subalternos) en la arena pública durante la lucha por
iguales derechos u otros objetivos basados en su conexión esencial con esa iden
tidad (Spivak 1987). En contraste con esta postura, argumento que los diferentes
enfoques reducen la complejidad del mundo real de diferentes maneras y ninguno
puede proveer la mejor entrada para todas las preguntas de investigación debido a
sus diferentes definiciones y supuestos de partida. Aunque distintos enfoques pue
den ser compatibles con diferentes posturas, cada punto de entrada o posición re
vela diferentes aspectos del Estado o del poder estatal y puede tener implicaciones
políticas opuestas. Cada enfoque construye y explica el mundo de manera diferente.
Cada uno tiene puntos ciegos específicos que impiden que aquellos que emplean
un enfoque determinado lo usen “para ver lo que este no puede ver”. Por tanto, la
combinación de enfoques permite a los observadores desinteresados o a los parti
cipantes comprometidos ver (o sentir) lo que no puede ser visto (o sentido) desde
un único enfoque. Presenciamos diversos contrastes entre perspectivas burguesas
u obreras en la economía política; perspectivas dominadas por lo masculino, fe
ministas o queer en muchas (trans)disciplinas; perspectivas coloniales, subalter
nas o poscoloniales sobre el imperio, las relaciones internacionales o los Estados
poscoloniales; o, de nuevo, perspectivas orientalistas o del norte frente a aquellas
del oriente o del Sur Global. La combinación de diferentes perspectivas puede con
tribuir a que los investigadores exploten sus respectivas fortalezas para construir
una caja de herramientas heurísticamente poderosa, que permita dar cuenta de las
¿QUÉ ES EL ESTADO?
Esta sección presenta siete enfoques sobre el Estado y el poder estatal. Esta
selección no busca ser taxonómicamente completa –para lo cual, siete enfoques se
rían insuficientes– porque ninguna teoría o perspectiva por sí sola puede capturar y
explicar completamente los Estados y el poder estatal. De hecho, tomar el Estado, el
poder estatal o las relaciones interestatales como objeto de análisis deja cuestiona
mientos sobre todo aquello que pasará desapercibido por escoger dicho punto de en
trada para el análisis. Estas dudas acerca del Estado también explican parcialmente
el creciente interés en la gobernanza o la gubernamentalidad como objetos de aná
lisis. Considero que el Estado es un objeto de investigación válido con la condición
de que no sea estudiado como una cosa o un sujeto racional sino como una forma
de dominación. El EER provee un marco teórico heurístico que es compatible con
varios de los enfoques dominantes y que ayuda a poner al Estado y al poder estatal
“en su lugar” dentro de un análisis más comprehensivo del desarrollo societal.
En una ocasión Marx recalcó que “el capital no es una cosa sino una relación
social, p. ej., una relación entre las personas mediada a través de la instrumentali
dad de las cosas” (Marx 1976, 537). El EER afirma que el Estado también es una
relación social. La proposición elíptica de seis partes implica que, ya sea visto como
una cosa (o, mejor, como un ensamble institucional) o como un sujeto (o, mejor,
como el depositario de recursos, competencias y poderes políticos específicos), el
Estado no es ni un instrumento pasivo ni un actor neutral. Como propuso Poulant
zas (2005), el Estado debe ser considerado como “una relación, más exactamente
como la condensación material de una relación de fuerzas entre clases y facciones
de clase, tal como se expresa, siempre de forma específica, en el seno del estado”
(154. Itálicas en el original). Yo prefiero extender esta afirmación más allá de las
clases y las fracciones de clase para incluir la cambiante relación de fuerzas en las
luchas políticas y las luchas políticamente relevantes en general, y considerar así
cómo la arquitectura institucional del Estado moldea las capacidades de los agen
tes para buscar sus intereses (percibidos o posiblemente equivocados) en función
de sus cambiantes objetivos, estrategias y tácticas, en coyunturas que también son
cambiantes. Así, el poder estatal (no el aparato estatal) es una reflexión-refracción
determinada por la forma (institucionalmente mediada) del cambiante balance en
tre fuerzas que buscan promover sus intereses en el Estado, a través del Estado o
contra el Estado. Estas “selectividades estratégicas estructuralmente-inscritas” tam
bién son espacio-temporales y por este medio condicionan los horizontes espacio-
temporales de acción y las oportunidades para la reorganización del Estado (orden
o régimen político), la dinámica política de una sociedad y las políticas públicas.
El argumento básico del EER es que la configuración general de los cuatro
elementos del Estado y las articulaciones más específicas de sus modos de repre
sentación, su arquitectura institucional y sus modos de intervención, afectan las
complejas interacciones entre el orden o régimen político (polity), la dinámica polí
tica (politics) y las políticas públicas (policy). Esto constituye un ámbito estratégico
con sesgos estructurales, discursivos y estratégicos que tienen efectos desiguales
sobre las capacidades de las diferentes fuerzas sociales que persiguen sus intereses
sobre determinados horizontes espacio-temporales –capacidades que dependen a su
vez de su habilidad para leer las coyunturas y desarrollar estrategias apropiadas–.
La configuración política resultante privilegia unas estrategias, fuerzas políticas,
intereses, horizontes espacio-temporales y posibles coaliciones sobre otras. Un de
terminado tipo de Estado, una determinada forma de Estado, un determinado régi
men, será más accesible para algunas fuerzas que para otras dentro de un sistema
político o una formación social más amplia, según las estrategias que adopten para
ganar poder estatal. También es más proclive a dar cabida a ciertos objetivos que a
otros debido a los recursos y modos típicos de intervención, así como a sus formas
de integración en ambientes más amplios como el sistema político y relaciones so
ciales en general. De qué manera y en qué medida puede afectar las capacidades de
las diferentes fuerzas políticas para lograr sus intereses, depende de la naturaleza de
sus objetivos, estrategias y tácticas. De esta manera, el EER dirige su atención a las
potenciales disyuntivas, tensiones y fricciones en el Estado; a las dificultades que se
les presentan a los administradores del Estado en diferentes sectores, departamentos
y niveles de gobierno para ejercer sus respectivos poderes (en plural) para proyectar
el poder; y a la medida en que las fuerzas más allá del Estado, desde dentro o fuera
del sistema político, pueden actuar como energía multiplicadora o como fuentes de
resistencia frente a los amplios proyectos estatales y las políticas públicas especí
ficas. Esto plantea cuestionamientos sobre las fuentes de la actividad política y de
las políticas públicas, los modos de cálculo y las tecnologías de poder/conocimiento
involucradas en el gobierno, el rol de los arreglos de gobernanza para proyectar el
poder estatal, entre otros aspectos.
La selectividad estructural del Estado, sus vulnerabilidades y capacidades es
tratégicas específicas y sus poderes son siempre condicionales o relacionales. Su
realización, o concreción, depende de la compleja red de interdependencias estruc
turales y las redes estratégicas que conectan el Estado con el sistema político y sus
ambientes más amplios; de las relaciones entre los administradores del Estado y
otras fuerzas políticas, y la acción, reacción e interacción de fuerzas sociales espe
cíficas dentro y fuera de este ensamblaje. De esto se deriva que las capacidades del
Estado, sus sesgos estructurales y estratégicos, y sus efectos, no dependen solamen
viesan y unifican sus estructuras formales contribuyen a lograr esto (Foucault 1979;
2007; Poulantzas 1978). Incluso, la coherencia formal de las estructuras estatales
(independiente de que sea por isomorfismo o complementariedad institucional) no
puede garantizar su unidad operativa sustantiva porque el Estado mismo está lleno
de conflictos y rivalidades entre sus diferentes sectores, y porque está impregnado
de las consecuencias de contradicciones estructurales más generales, dilemas estra
tégicos y conflictos sociales. Sus agentes políticos siempre deben tomar en cuenta
la (potencial) movilización por parte de un amplio rango de fuerzas situadas más
allá del Estado, inmiscuidas en luchas que buscan transformarlo, determinar sus
políticas públicas o simplemente resistirlo. Esas fuerzas no se limitan a relaciones
de clase, sino que pueden incluir, por ejemplo, el género, la etnicidad, la “raza”,
las generaciones, la religión, la afiliación política o la ubicación regional. Uno no
puede comprender el ejercicio de los poderes estatales o su relativa unidad sin hacer
referencia a las estrategias políticas. La habilidad de actuar como si fuera una fuer
za política unificada y perseguir objetivos políticos o desarrollar políticas públicas
(decisiones y no-decisiones) está asegurada por la creación de una autonomía insti
tucional y operativa en relación con el “exterior constitutivo” del Estado y su siste
ma político abarcador. Esto plantea preguntas importantes sobre las fuentes de los
proyectos, estrategias y tácticas estatales y las prácticas y procesos que mantienen
las fronteras que facilitan dicha autonomía. Esto ofrece un puente con una amplia
variedad de trabajos sobre los Estados y el poder estatal.
Estudiar los Estados de esta manera no excluye (de hecho, supone) las estruc
turas y procesos específicamente engendrados y mediados por el Estado. La forma
y dinámica de la lucha política es relativamente diferente de otros lugares y formas
de lucha. Dadas las contradicciones sociales y las luchas políticas, así como los
conflictos internos y las rivalidades entre sus sectores, uno no puede entender la
capacidad del Estado de actuar como una fuerza política unificada –en la medida en
que alguna vez logre hacerlo– sin referirse a las estrategias políticas. Obviamente
que los administradores estatales (los políticos y los funcionarios públicos de ca
rrera) son importantes en este asunto, pero ellos siempre actúan en relación con un
balance de fuerzas más amplio. Además, por supuesto que la dinámica política debe
ser ubicada dentro de su contexto social más amplio y las conductas y elecciones es
tratégicas de los actores relevantes en el Estado y fuera de este. Esas especificidades
resultan de diversos procesos de variación, selección y retención que pueden produ
cir un ensamblaje político relativamente estable, basado en arreglos institucionales
y espacio-temporales. Estos arreglos dependen de diferentes maneras de las formas
específicas de gobierno, gobernanza y metagobernanza (p. ej., “gobernanza de la
gobernanza”). Sin embargo, estos arreglos son inherentemente frágiles y propensos
desarrollo de un poder dual dentro del territorio debido a disputas por la so
beranía por parte de las fuerzas armadas o fuerzas revolucionarias, o la emer
gencia de reclamos de alguna autoridad extraterritorial.
2. El fracaso de las capacidades estatales, ya sea a través de la pérdida del mono
polio de la coerción, la capacidad de imponer impuestos o dar crédito, fallas
de la administración pública, crisis de legitimidad o pérdida de legitimidad, de
tal manera que los grandes objetivos especificados en los proyectos estatales
acerca de la naturaleza y propósitos del gobierno no sean alcanzados.
3. La disolución de la población (Staatsvolk), ya sea a través de procesos como
genocidio, desplazamiento forzado, declive demográfico o a través de otras
formas como la guerra civil, poderes duales o lealtades divididas.
4. La crisis de la idea de Estado, que va más allá de los proyectos estatales es
pecíficos e incluye un desafío a la forma básica del Estado, p. ej., a su sepa
ración institucional del resto de la sociedad y a su reclamo de ejercer el poder
en nombre del interés (siempre ilusorio) de toda la comunidad política. Una
respuesta común a la crisis de la idea de Estado es la reforma constitucional,
independientemente de que se realice a través de canales políticos institucio
nales o a través de un régimen de excepción o una revolución (Jessop 2015).
Segundo, en términos menos abstractos, el EER propone seis dimensiones
interrelacionadas del Estado. Tres de esas dimensiones son más formales, corres
pondiendo a lo que los teóricos de sistemas podrían denominar insumos/entradas
(inputs), insumos/entradas dentro del sistema (withinputs) y productos/salidas (out
puts); y otras tres dimensiones son más sustantivas y tienen que ver con caracterís
ticas sociales y discursivas específicas que definen la naturaleza y los propósitos del
Estado, y pueden darle una cierta autonomía y unidad operativa. Estas dimensiones
comprenden: 1. modos de representación política y sus articulaciones; 2. la articula
ción vertical, horizontal y transversal del Estado como un ensamblaje institucional y
su demarcación frente a otros Estados y en relación con estos; 3. los mecanismos y
modos de intervención estatal y su articulación global; 4. los proyectos y demandas
políticas presentadas por diversas fuerzas sociales desde dentro y fuera del sistema
estatal; 5. el proyecto estatal con su razón de Estado y arte de gobernar orientado
a imponer o crear una unidad relativa en las actividades del Estado y a regular las
fronteras del Estado como una precondición para tales esfuerzos; y 6. las concepcio
nes hegemónicas que buscan reconciliar lo particular y lo universal interconectando
los propósitos del estado con una visión política, intelectual y moral más amplia
(aunque siempre selectiva) del interés público (Jessop 2015).
Como una primera consecuencia, estas seis dimensiones también indican las
correspondientes posibilidades de crisis. Estas son: 1. la ruptura de los canales de
representación establecidos; 2. una pérdida de coherencia en la medida en que el
Estado se fracture entre los sectores, departamentos y niveles de gobierno en com
petencia; 3. una pérdida de efectividad de los modos de intervención pasados y pre
sentes; 4. una crisis en las bases sociales del Estado, reflejadas en a) una crisis fun
damental del bloque de poder, que ocurre cuando ninguna clase o fracción de clase
puede imponer su liderazgo, a través de cualquier medio, sobre los otros miembros
del bloque de poder, y/o b) la descomposición del compromiso social general que
da soporte a los proyectos estatales, especialmente cuando esto lleva hacia la opo
sición de partidos, movimientos sociales y asociaciones civiles que antes eran de
respaldo; 5. la pérdida de legitimidad, quizás porque el Estado ha fallado en alcan
zar algún propósito en el que estaba comprometida su reputación, como una guerra
o la promesa de prosperidad económica; y 6. una crisis de hegemonía del bloque de
poder sobre la sociedad en general (sobre la primera, cuarta y sexta tendencia, véase
Gramsci 1975; sobre la tercera y quinta, véase Habermas 1975 y Poulantzas 1978;
sobre la sexta véase también Poulantzas 1978 y 1979; sobre las fallas de Estado más
generalmente, véase Taylor 2013).
Esta sección provee algunas sugerencias sobre cómo dar cuenta de la adecua
ción material de los estados para la acumulación de capital y la dominación de clase.
Se distinguen cuatro aspectos de la participación del Estado en el aseguramiento de
la expansión capitalista. El primero es el amplio campo de la política económica
que asegura las condiciones de rentabilidad de los negocios privados que no pueden
ser garantizadas por las fuerzas del mercado solamente. Estas condiciones tienen
que ver con la competitividad institucional (Jessop 2002), e incluyen condiciones
favorables para la “destrucción creativa” producida por la innovación (Schumpeter
1934). El segundo aspecto es el amplio campo de la política social. Esta se refiere
a los roles del Estado en la reproducción de la fuerza de trabajo, individual y co
lectivamente, sobre diferentes horizontes de tiempo, desde las rutinas cotidianas a
través de los ciclos de vida individuales hasta la reproducción intergeneracional.
Es un asunto importante porque la fuerza de trabajo es una mercancía ficticia. Esto
Este modelo también puede ser aplicado a otros casos. Por ejemplo, sugiero
que el período de industrialización por sustitución de importaciones en varios
países de América Latina puede ser denominado como un Estado Nacional Popu
lista Prebischiano (ENPP) (ver tabla 4). Raúl Prebisch es el emblemático econo
mista identificado con las políticas económicas distintivas de esta forma Estado,
cuyos análisis de las economías políticas dependientes sirvieron para justificar
una estrategia de industrialización proteccionista, para salir de la dependencia
de las exportaciones de productos agrícolas y otras materias primas y corregir
los términos de intercambio desfavorables frente a las importaciones industriales
(Prebisch 1950). Las políticas sociales selectivas, características de este Estado,
estuvieron fundamentadas en movimientos populistas que favorecieron las clases
medias urbanas y los trabajadores organizados. Como era típico después de la
Segunda Guerra Mundial, la principal escala de elaboración de políticas públi
cas fue el Estado nacional (independientemente de los lugares de ejecución de
las políticas), orientado a construir una economía nacional integrada, y en este
caso legitimado por un proyecto populista y la aspiración de una independencia
Al igual que con los otros modelos discutidos aquí, el ENPP fue socavado por
cambios en la forma en que estaba integrado al mercado mundial y la emergencia de
contradicciones económicas y políticas internas. Se requiere un enfoque estratégico
relacional sobre estas formas estatales y modalidades de ejercer el poder estatal, y
para explorar las contradicciones, dilemas y tendencias a la crisis de los períodos
relativamente exitosos de crecimiento al igual que las fortalezas que se mantuvieron
en los períodos posteriores a la crisis. Esta es una manera de evitar el riesgo de los
análisis centrados en una sola cara de la moneda, ya sea en el período previo o pos
terior a la crisis –exagerando el éxito del período previo a la crisis y los fracasos del
período posterior, o interpretando el pasado como algo patológico y planteando un
nuevo comienzo solo si se eligen las políticas “correctas–. Esto es consistente con
la orientación más general del EER para analizar las inherentes tendencias hacia la
crisis de las formas estatales y la preocupación teórica de los regulacionistas sobre
las contradicciones de la relación de capital.
CAPITALISMO ABIGARRADO
Abigarramiento
La formación e integración del mercado mundial está relacionada con las di
námicas de formación del Estado en un mundo de Estados. Sin embargo, existe una
diferencia fundamental entre estos procesos. El mercado mundial está tendencial
mente unificado e integrado a través de la lógica de orientación hacia el lucro, la
competencia mediada por el mercado basada en el comercio, los flujos financieros,
y la producción (capitalista) de bienes. Y contrario a esto, el sistema político mun
dial comprende una “diversidad incongruente” de Estados que necesitan coexistir
como rivales hostiles, o sino como enemigos mortales, y tienen una amplia variedad
de tamaños, capacidades, y habilidades para defender los intereses de sus respecti
vos capitales y/o de los capitales que operan dentro de su espacio económico. Pero
estos Estados ya no están aislados unos de otros más que los mercados locales, re
gionales o nacionales. Por esta razón, la naturaleza de las variedades de capitalismo,
local, regional o nacional, debe estar vinculada con las dinámicas tanto del mer
cado mundial como del sistema interestatal tomando en cuenta la inserción de los
espacios económicos y los Estados dentro de un sistema mundial jerárquicamente
estructurado. Estos aspectos están muy relacionados entre sí, pero ninguno se puede
reducir a los otros, existiendo un margen real de diferenciación.
Dicho brevemente, el enfoque estratégico relacional de economía política
adoptado aquí supone un emergente capitalismo abigarrado, único pero fractal
mente organizado. Este capitalismo abigarrado es el producto del acoplamiento
estructural, la coevolución, las complementariedades, rivalidades, tensiones y an
tagonismos entre las variedades de capitalismo. Estas son acopladas no solamente
a través de su instanciación territorial (p. ej., su articulación dentro del mundo de
Estados) sino también a través de sus embrollos a diferentes escalas y a través de
redes (p. ej., sus respectivas relaciones con las divisiones espaciales y escalares del
trabajo y con los espacios de circulación). Estos procesos establecen los límites
de las variedades de capitalismo que pueden ser compuestas dentro un escenario
espacio-temporal dado –ya sea local, regional, nacional, supranacional, internacio
nal o global–.
tado que busca sujetar al capital (señalado como benéfico) en su propio territorio y,
hacer compatibles la dinámica y horizontes temporales del capital con las dinámicas
temporales, las tendencias hacia la crisis y las rutinas estatales y/o políticas. Una
respuesta a estas presiones es el aumento a diferentes escalas de la “competencia en
tre Estados”. Esta no promueve solamente la competitividad económica entendida
de manera estrecha, sino que también busca subordinar muchas áreas que eran con
sideradas como extraeconómicas a los mencionados imperativos actuales de la acu
mulación de capital (Jessop 2002, 95-139). Las diferentes formas en que los Estados
compiten reflejan diferentes modalidades de la competitividad, de cómo los Estados
están integrados (si es que lo están) dentro de las estrategias de acumulación y los
proyectos estatales, y las capacidades de los Estados para promover esas estrategias
y proyectos. Por ejemplo, el ENWL está orientado a alcanzar la competitividad y los
escenarios para lograrlo cambian en el tiempo. A su vez, el ENPP estaba orientado
a contrarrestar los términos de intercambio adversos entre las exportaciones prima
rias y las importaciones industriales y a buscar, frecuentemente con limitado éxito,
mejorar la competitividad nacional a través de la industrialización por sustitución
de importaciones detrás de las barreras arancelarias. Los Estados más influyentes
son aquellos que definen los parámetros de la competencia –este fue el caso de EE.
UU. en el orden internacional de posguerra y, actualmente, se observan rivalidades
entre EE. UU., la Unión Europea y la China ascendente–. Esta rivalidad también se
disputa, de maneras interesantes, en América Latina.
La integración del mercado mundial es un proceso contradictorio. Por un lado,
mejora la capacidad del capital para diferir en el tiempo o desplazar sus contradic
ciones internas aumentando el alcance de sus operaciones a una escala global, refor
zando sus capacidades para desvincular algunas de sus operaciones de los constre
ñimientos locales materiales, sociales y espacio-temporales, creando más oportuni
dades para moverse entre y a través de las diferentes escalas, mercantilizando y se
curitizando el futuro y rearticulando diferentes horizontes de tiempo. Esto también
fortalece el poder económico y político del capital en la medida en que se debilita
la capacidad del trabajo organizado para resistir la explotación económica a través
de la acción subalterna concertada en los campos económico, político e ideológico;
misión para la cual la “multitud” por sí sola no constituye un sustituto efectivo. Por
otro lado, estas capacidades mejoradas refuerzan ampliamente las tendencias al de
sarrollo desigual a medida que continúa la búsqueda de nuevas soluciones espacio-
temporales para desplazar los costos de las contradicciones capitalistas a otro lugar
y/o diferirlos hacia el futuro para crear zonas locales de estabilidad. Esto socava el
poder de los Estados nacionales para regular las actividades económicas dentro de
enfoques principalmente nacionales. Y a medida que disminuye el poder de la clase
obrera aumentan las desigualdades de ingresos y riqueza, se fortalece el potencial
para la sobreproducción, se debilita la demanda y, como se reconoce ampliamente
ahora en la economía política crítica, se crea el potencial para la financiarización y
Neoliberalismo abigarrado
REGÍMENES DE EXCEPCIÓN
Poulantzas también sostuvo que el mismo acto de abolir las instituciones de
mocráticas tiende a congelar el balance de fuerzas prevaleciente cuando el régimen
de excepción se establece. Esto hace que sea más difícil resolver nuevas crisis y
contradicciones a través de los ajustes graduales y rutinarios de las políticas públi
cas y también crear un nuevo equilibrio de compromiso. La supuesta fortaleza del
estado de excepción oculta su debilidad real. Esto es especialmente cierto cuando
carecen de aparatos político-ideológicos especializados para conducir y controlar el
apoyo de las masas, no tienen ideología para forjar la unidad estatal y la cohesión
nacional-popular, y están marcados por una distribución rígida del poder estatal
entre los distintos grupos políticos ligados a cada uno de los aparatos estatales. Esto
hace que los estados de excepción sean vulnerables a colapsos repentinos, quizás
catastróficos, en la medida en que las contradicciones y las presiones se acumulan
hasta tal punto que cualquier intento de transición a la democracia será disruptivo
y propenso a la crisis.
Así como el tránsito de un Estado normal hacia un régimen de excepción in
volucra crisis y rupturas políticas en lugar de un patrón continuo, lineal, de la misma
manera la transición de vuelta hacia una forma normal involucrará una serie de rup
turas y crisis en lugar de ser un simple proceso de autotransformación. Esto otorga
un premio en la lucha política de clases para la que adquiera hegemonía sobre el
proceso de democratización. De hecho, Poulantzas (1976) insistía en que el carácter
de clase del Estado normal variaría significativamente según el resultado de esta
lucha (90-7; 124, y ss.). Esto ha sido profundamente evidente en América Latina.
OBSERVACIONES FINALES
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Esteban Nicholls
1. Por “formación del Estado” entiendo la reproducción de las formas y prácticas del Estado. No
implica hablar de la génesis del Estado, sino de las diferentes maneras en que sus prácticas son
articuladas a través de actos de gobierno.
LA GUBERNAMENTALIDAD Y EL ESTUDIO
DE LAS PRÁCTICAS DE ESTADO
poder. Como espero demostrar más adelante, esos dos niveles juntos son capaces de
producir una mirada incisiva sobre el poder y las diferentes modalidades del poder
ejercidas por el Estado sobre (y a través de) su población. De esta manera el enfo
que de la gubernamentalidad entiende los regímenes gubernamentales como formas
concretas y observables del comportamiento del Estado. Desde esta perspectiva, el
Estado puede ser entendido como una serie de regímenes gubernamentales que no
necesariamente exhiben coherencia y unidad ni son racionales o progresivos (en el
sentido de progresión teleológica del gobierno: los gobiernos continuamente están
aprendiendo y mejorando), sino que con frecuencia son contradictorios, diversos e,
incluso, caóticos.
Se debe tener cuidado en no pedirle a un enfoque inspirado en la guberna
mentalidad (y a cualquier enfoque) más de lo que este puede ofrecer; este enfoque
tiene limitaciones importantes (algunas de las cuales se señalarán luego) y puede ser
complementado por otras fuentes teóricas. Por ejemplo, aunque este trabajo princi
palmente emplea herramientas desarrolladas por la escuela de la gubernamentali
dad, también recurre a fuentes weberianas, de la teoría crítica (p. ej. la Escuela de
Frankfurt y otras fuentes gramscianas) así como a la teoría del Estado de Joel Mig
dal (1989, 2001). Esta combinación específica de fuentes teóricas permitirá ampliar
el enfoque de la gubernamentalidad en tres direcciones: para comprender la relación
entre el poder burocrático y las intervenciones del Estado, particularmente en el
contexto de una burocracia tecnocrática en formación, como fue el caso ecuatoriano
entre 2008 y 2014; para permitir más campo a la agencia social en el enfoque teóri
co de este trabajo y, en tercer lugar, para establecer relaciones entre las intervencio
nes gubernamentales y los procesos de formación de Estado. En adelante buscaré
articular un enfoque interpretativo para comprender el Estado ecuatoriano desde
2008 y sus intervenciones en la sociedad, especialmente en lo que tiene que ver con
la planificación participativa.
Una de las premisas metodológicas y teóricas que subyacen a este trabajo es
su fundamentación histórica. Sitúo y comprendo al Estado ecuatoriano en un con
texto histórico específico: una coyuntura histórica en el intersticio entre el fin del
neoliberalismo y la emergencia de una nueva forma de Estado. Hubo un período
(2006-2008) durante el cual los movimientos sociales politizados buscaron recons
tituir un Estado elitista desarticulado, a través de un nuevo arreglo institucional y
una nueva identidad del Estado mediante la promulgación de una nueva Constitu
ción Política. Desde que por primera vez Foucault habló de la gubernamentalidad
en sus cursos en el Collège de France (1978-1979), la conceptualizó como una
comprensión histórica de una modalidad de gobierno y ejercicio del poder político
(Dean 1991, 1999; Walters 2012). En este sentido, se enfatiza en que la guberna
mentalidad implica observar el gobierno del Estado como un proceso, como una se
rie de efectos, de inicios y finales; es decir, implica ver al Estado como un proyecto
siempre en construcción, no como una obra terminada.
Skocpol (1985) en el texto clásico Bringing the State Back In (Evans et al. 1985),
con el Estado como un actor central y unitario, se lo podría observar como un con
junto de regímenes gubernamentales que cuentan con diferentes grados de éxito. De
esta manera se puede evitar el problema de desarrollar una teoría sobre el Estado, y
librarse de esa “comida indigerible”, para citar la famosa frase de Foucault (citado
en Lemke 2007, 43).
procedimientos a través de los cuales las autoridades buscan concretar y hacer efec
tivas las prácticas gubernamentales. A través del análisis de las intrincadas inter
dependencias entre las racionalidades políticas y las tecnologías gubernamentales,
es posible empezar a comprender las múltiples y delicadas redes que conectan las
vidas de los individuos, los grupos y las organizaciones con las aspiraciones de las
autoridades en los Estados modernos.
Por tanto, y como ejemplo, la gubernamentalidad podría relacionar los temas
de participación y las técnicas de planificación configuran una forma de gober
nar las “libertades” de ciertas pobalciones. Sobre la base de estas consideraciones
se pueden derivar otras dos preguntas adicionales de investigación metodológico-
teóricas: c) ¿cuáles son las mentalidades y formas de racionalidad que “emplea” el
Estado en su propia definición como actor social?, d) ¿cómo esas mentalidades se
convierten en prácticas gubernamentales concretas, a través de qué medios (agen
cias, instituciones, regulaciones, etc.) y qué técnicas (cálculos, censos, estadísticas,
mapas, espacios de trabajo, libertades o restricciones)?
EL APARATO ESTATAL
No todos los Estados son iguales. Más allá de las diferencias en los regíme
nes económicos y políticos, los Estados son diferentes en su organización interna
y, particularmente, en la forma en que el poder del Estado se manifiesta en las
relaciones Estado-sociedad. La importancia de la estructura burocrática para los
Estados es bien reconocida. En la clásica exploración de la dinámica política de la
burocracia, Allison (1973) mostró la conexión directa entre la posición que alguien
ocupa en la burocracia del Estado y el comportamiento que dicho agente despliega
con relación a sus funciones: “el lugar donde te sientas determina la forma en que
actúas”. De manera similar, los académicos de influencia weberiana han enfatiza
do la importancia de un aparato burocrático moderno, efectivo y eficiente para el
funcionamiento del “estado para el desarrollo” (developmental state). Por ejemplo,
en su conocido trabajo sobre las diversas formas de Estado (depredador, para el
desarrollo o híbrido), Evans (1995, 40) mostró que el comportamiento del Estado
depende parcialmente de su organización interna y que esta “hipótesis weberiana
debe ser explorada a través de diferentes agencias [estatales] y países”. Es más,
Evans señaló que “analizar las agencias estatales involucradas en ciertos sectores
industriales... es una manera de poner más contenido empírico sobre la idea de que
es la escasez más que el exceso de burocracia lo que impide el desarrollo” (40).
Al analizar el comportamiento de las agencias estatales y del aparato burocráti
co, Evans diferencia el efecto sobre la industria de los diferentes tipos de Estado
evaluados en su estudio. Aunque Evans estaba interesado en el rol del Estado en
la transformación industrial, es posible extrapolar su argumento al campo de la
su oblicuo acceso a los datos personales de millones y/o al hecho que toda ciudad
moderna hoy en día está llena de aparatos de vigilancia, como las cámara de video.
Ejemplos de esto también pueden ser las campañas de intimidación provenientes
del Estado que con propósitos diversos, dan un mensaje a la población sobre el esta
do de vigilancia moderno. El aspecto central del poder disciplinario es administrar
poblaciones específicas a través de la disciplina y la vigilancia. En este sentido, el
objetivo último de disciplinar poblaciones sería reproducir un régimen de poder
específico, ya sea este estatal o no. Así, por ejemplo, el dominio de la modernidad
blanca americana, como lo indica Bolívar Echeverría, en países como Ecuador im
plica que disciplinar y corregir comportamientos buscará reproducir un régimen de
poder que prioriza campos discursivos que acentúan las virtudes de la modernidad
americana (Echeverría 2010).
Finalmente, me gustaría desarrollar ciertos aspectos sobre el gobierno como
una forma de poder. Para Foucault la trayectoria del poder fue de alguna manera
teleológica: las sociedades más “primitivas” se sustentaban en formas de poder so
berano y, las más modernas, las europeas, en el poder gubernamental. De acuerdo
con Li (2007a), Foucault veía esta progresión como algo más o menos inevitable.
Buena parte de la gubernamentalidad, así como el poder moderno, se interesa en las
tecnologías liberales del poder, principalmente, del ejercicio del poder a través de
las libertades, la autorregulación y de la inclusión más que de la exclusión. Vale la
pena enfatizar dos aspectos fundamentales relacionados el objetivo de este trabajo.
Primero, que el poder gubernamental es un proceso histórico, no un estado de cosas
estático. Esto significa que cualquier análisis sustentado en la gubernamentalidad
debe reconocer que los Estados de autorregulación son, en primer lugar, continua
mente reproducidos por agentes diferentes a los individuos autorregulados. Los re
gímenes deautorregulación liberal no surgieron en la oscuridad, fueron estimulados
y producidos por los actos de los gobiernos, así como por otras fuerzas como el
mercado. Por tanto, decir que la gubernamentalidad tiene que ver con la regulación
a través de las libertades no implica ignorar el papel que juegan los gobiernos en el
desarrollo (y eventualmente la reproducción) de la autorregulación en tanto hecho
histórico.
Concuerdo con Li (2007) en considerar que Foucault llevó muy lejos la idea
de la teleología del poder. Muchas sociedades occidentales, en particular aquellas
en los Andes como Ecuador, se caracterizan por la coexistencia de formas de orga
nización social y económica premodernas y altamente modernas, liberales. De ma
nera similar, mi argumento ejemplificado por el Estado ecuatoriano sugiere que una
de las razones por las que fue relativamente efectivo en su rearticulación, expansión
y reproducción durante los gobiernos de Alianza PAIS, fue la existencia de diferen
tes modalidades de poder, desde el gubernamental al disciplinario. Como sugiere
el caso ecuatoriano, las diferentes modalidades de poder coexisten dentro de un
mismo momento histórico y sociopolítico. En la próxima sección se avanzará sobre
Como un primer paso para dar respuesta a estas cuestiones se ampliará la no
ción del poder como algo que produce sujetos. Para Foucault el poder tenía una fuer
te dimensión productiva o positiva. De hecho, como señala Haugaard (2002, 68),
para Foucault la presencia de violencia señalaba la ausencia de poder. Es importante
aclarar que por “productivo” Foucault, o los teóricos de la gubernamentalidad, no
quieren decir deseable o bienvenido –no existía ningún propósito normativo con el
término poder “positivo” o productivo (Haugaard 2002). Con el rótulo “positivo”–
Foucault se refería a varias formas productivas, empoderadoras o constructivas, ya
sean para bien o para mal. Esta dimensión del poder es crucial en este trabajo por
tres razones. Primero, porque tanto desde el punto de vista teórico como empírico,
es claro que el Estado no opera exclusivamente a través de la fuerza. Segundo, por
que las técnicas de poder modernas, como arguyo lo es la participación ciudadana
organizada desde el Estado, que no se basan en la opresión, la negación o la idea de
“poder sobre...”, deben ser consideradas desde unos lentes teóricos distintos a los
de las ideas verticalistas sobre el poder. Tercero, al investigar el Estado ecuatoriano
contemporáneo es evidente que buena parte de su proceso de rearticulación, inclui
dos los procesos de lo que se llamó “poder ciudadano”, es altamente basado en el
conocimiento y altamente tecnocrático.
Establecer una conexión entre el poder y el conocimiento y las prácticas dis
cursivas es, por lo tanto, una de las contribuciones teóricas fundamentales de la li
teratura de la gubernamentalidad. Este es un momento oportuno para traer de vuelta
la idea de Migdal que el Estado es imagen y práctica. Por esta naturaleza dual del
Estado es imprescindible indagar dentro de los mecanismos de poder que operan
en la creación de una imagen sobre el Estado. Existen, por supuesto, las cuestiones
sobre el territorio, la nacionalidad, entre otras; pero de manera importante, también
existe la imagen del “gobierno como la esencia de la eficacia” (Barthes, citado en
Lemke 2007, 2). De hecho, esta noción es precisamente el primer uso dado al tér
mino “gubernamentalidad” por el teórico francés Roland Barthes (1957) en su libro
Mythologies. La esencia de la eficacia no hace referencia solamente a “hacer las
cosas”, sino a hacer las cosas de la manera correcta. ¿Cuál es la manera “correcta”?,
y ¿cómo construye el gobierno una imagen de “lo correcto”? Justamente la relación
entre el poder y “lo correcto” o, más específicamente, la relación entre el poder y la
verdad era lo que interesaba a Foucault. Sin entrar en una amplia discusión filosó
fica o metafísica sobre la relación entre verdad y poder, existen algunos asuntos en
torno a este tema que necesitan consideración.
REGÍMENES DE GOBIERNO
COMO PRÁCTICAS DE ESTADO
de la salud, la economía, etc.; estos deben ser entendidos en conjunción con prác
ticas de gobierno, es decir con prácticas políticas. En palabras de Donzelot (2012):
La constitución de poblaciones
Problematización
REGÍMENES GUBERNAMENTALES
Y RESISTENCIA AL PODER
Despolitización
medios técnicos, biopolíticos y del ordenamiento de las cosas y las personas (cfr.
Foucault 1998).
POBLACIONES MARGINALIZADAS,
REGÍMENES GUBERNAMENTALES
Y RESISTENCIA AL PODER
En primer lugar, los críticos han notado que un problema con el análisis fou
caultinao tiene limitaciones para identificar explicaciones teóricas que den cuenta
de la resistencia de la gente al poder. En otras palabras, no da cuenta de cómo y por
qué la gente se moviliza contra el poder (agencia). Para ser justos, debe señalarse,
como dice Li (2007), que la gubernamentalidad y los trabajos de Foucault de mane
ra general no estaban interesados en analizar las movilizaciones políticas; el interés
de Foucault no era por qué las personas se oponen al poder sino cómo el poder defi
ne las vidas de quienes entran en relación con él. Esto no quiere decir, sin embargo,
que a través de la gubernamentalidad no se puedan plantear cuestiones significati
vas sobre la resistencia de las personas al poder o sobre la habilidad de los sujetos
para escapar de la “trampa” del poder/conocimiento de Foucault. La gubernamen
talidad, al igual que el análisis foucaultiano, es útil para descifrar las formas en que
el poder afecta las vidas de las personas sin, como señala Li, haber dado o negado
su consentimiento. La gubernamentalidad es crucial para investigar las implicacio
nes en términos de poder de las técnicas gubernamentales que se muestran como
neutras, benevolentes o incluso emancipadoras como, por ejemplo, la planeación
participativa. Sin embargo, aunque Foucault, quizá debido a su prematura muerte,
no fue capaz de tratar la resistencia de las personas al poder, siempre sostuvo que
sin importar el lugar en que estuviera el poder, existía un campo correspondiente
de resistencia a él. En este sentido, el análisis de las formas de resistencia y movi
lización política trata de complementar el programa de investigación de Foucault.
Otras dos críticas importantes se han hecho contra Foucault y la guberna
mentalidad. Joseph (2010), por ejemplo, argumenta que “el peligro inherente en el
concepto de la gubernamentalidad es que es una categoría atrapa-todo que puede
ser aplicada de muy general” (226). Joseph sostiene que la gubernamentalidad de
bería estar directamente asociada analítica e históricamente a los Estados liberales
(aunque él no define lo que es un Estado “liberal”, o cuando un país se convierte en
“liberal”). Los Estados de oriente medio, por ejemplo, son mejor comprendidos a
través de la noción de soberanía (la intervención directa del Estado sobre las vidas
de las personas) que a través de la de gubernamentalidad. Debido a que la esencia
de la gubernamentalidad es que el poder opera de maneras distintas a la coerción y
la negación, está mejor equipada para explicar las sociedades liberales en las cuales
el gobierno opera a través de las libertades, concesiones, autoresponsabilidad, entre
otros, y no para explicar los Estados donde el gobierno opera a través de la elimina
ción o restricción de libertades.
Citándolo en extenso, la segunda preocupación de Joseph es que
a pesar del propio trabajo de Foucault sobre el desarrollo del capitalismo, la extensión
de la economía política y la nueva preocupación por las poblaciones y la fuerza de
trabajo, muchos de los seguidores de Foucault no están preparados para hablar de
tales condiciones de posibilidad, sino solamente de las prácticas de gobernanza en sí
mismas. Aquí vemos el límite final de la gubernamentalidad. Esta explica un conjunto
particular de prácticas y técnicas, pero algo más se necesita para explicar el contexto
en el cual esas prácticas y técnicas pueden funcionar mejor. En términos simples, para
que la gubernamentalidad sea un concepto útil, debe ser parte de una ontología social
más amplia que pueda dar cuenta de sus éxitos y fracasos y, por tanto, de la natura
leza desigual del terreno internacional... Los teóricos de la gubernamentalidad con
frecuencia tienen lo que se denomina una ontología plana en la que no están prepara
dos para hablar de las causas, procesos o estructuras subyacentes... los enfoques de la
gubernamentalidad tienen la tendencia a enfocarse excesivamente en los aspectos de
mentalidades, esto es, la idea de gubernamentalidad como nomos o racionalidad políti
ca. Esto olvida las posibilidades y limitaciones sociales, estructurales e institucionales
(241; énfasis añadido).
a la presencia de esos elementos. Por tanto, considero que Joseph construye una
caricatura del análisis proveniente de la “escuela” foucaultiana.
Un segundo problema con la lectura de Joseph sobre la gubernamentalidad es
que tiene poco sentido separar las mentalidades de las “estructuras”, a menos que
uno provenga de una perspectiva fundacionalista (cfr. Monteiro y Ruby 2009) y
ontológicamente dualista (cfr. Jackson 2008) (el mismo Joseph [2007]) se declara
realista científico). Las estructuras, si se definen como prácticas e instituciones so
ciales consistentes y duraderas, no pueden ser separadas de las mentalidades/discur
sos que revelan su significado para las personas. Considero que Joseph comete dos
errores sobre este aspecto. Primero, parece considerar las gubernamentalidades (y el
análisis foucaultiano) como algo que trata exclusivamente las ideas (mentalidades/
racionalidades) y las palabras (discurso). El segundo error es que él emplea una
ontología dualista (cfr. Jackson 2008) que arbitrariamente separa las estructuras,
como el capitalismo, de las mentalidades/discursos. Es decir, Joseph implícitamente
separa los sujetos del mundo en el cual viven –el mundo de “allá afuera”–.
Con respecto al primer punto, es muy importante señalar que para Foucault y
para muchos de sus seguidores (p. ej. Jessop 2007; Lemke 2000; Walters 2009), las
mentalidades (y los discursos) implican prácticas –ellas no puede ser separadas–.
Lemke (2007), por ejemplo, muestra que:
CONCLUSIÓN
Para finalizar, puede ser útil sintetizar las contribuciones de este capítulo de la
siguiente manera. Al nivel de la teoría, el trabajo busca abrir el debate sobre un nue
vo uso de las herramientas conceptuales de la escuela de la gubernamentalidad. El
argumento principal fue que los regímenes gubernamentales, que son formaciones
que ocurren cuando el Estado interviene en la sociedad, están compuestos de tres
elementos básicos: narrativas y prácticas de poder-conocimiento. La conjunción de
estos elementos revela el Estado en acción, dejando atrás cualquier forma de reifica
ción del Estado. Se podría decir que visto de esta forma el Estado es la fuerza cinéti
ca del Estado y por tanto consustancial a su existencia real –el Estado no es ilusorio
(Abrams 2006). Los Estados fuertes son capaces de penetrar y ordenar la sociedad
efectivamente mientras que los débiles no, o por lo menos no en el mediano y largo
plazo. Esta proposición surge de una dimensión de definición del Estado que conec
ta sus intervenciones en la sociedad con su habilidad para generar narrativas sobre
su propia relevancia como actor social y su posición privilegiada como “la esen
cia de la eficacia”. Además, las prácticas gubernamentales fueron vinculadas, entre
otras cosas, a las formas en las que el Estado construye, define y redefine espacios
para las intervenciones gubernamentales. A través de los actos de problematización
y/o la transformación de los asuntos, los regímenes gubernamentales técnicos son
formados y las prácticas modernas ensambladas. Una vez que un régimen guber
namental es producido, el Estado lo protege. Algunos, como el Estado ecuatoriano,
protegen muchos de sus regímenes a través de una lógica disciplinaria que busca
transformar las poblaciones –una transformación que es compatible con sus “regí
menes de perfeccionamiento”–.
Otro argumento teórico central presentado aquí es que incluso si se piensa
que la gubernamentalidad es normalmente aplicada a formas de gobierno más allá
del Estado, esta puede ser particularmente útil para investigar técnicas de control
del Estado que no están enraizadas en prohibiciones verticales, formas legales o
jurídicas de coerción u otros medios generalmente asociados con el Estado. Como
se mencionó antes, los Estados con una dimensión tecnocrática en particular, se
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INTRODUCCIÓN
1. Los estudios de Polga-Hecimovich y Trelles (2017) y de Vergara-Camus y Kay (2017) en los cam
pos de la ciencia política y los estudios rurales, respectivamente, muestran tendencias similares a
las indicadas en este artículo, aunque con diferencias en los acentos interpretativos. Polga y Trelles
se muestran preocupados por el descuido en la literatura existente de lo que llaman “la política de la
burocracia” en los nuevos estudios del Estado. Vergara-Camus y Kay, en cambio, ponen el acento
en un punto similar al mío, en general en el campo de los estudios agrarios latinoamericanos: el
Estado está pobremente teorizado y empíricamente subestudiado.
2. El proyecto Núcleo Milenio sobre Estatalidad y Democracia que lleva a cabo el Departamento
de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile desde 2011, véase ‹http://www.
uc.cl/la-universidad/noticias/9694-nucleo-milenio-sobre-estatalidad-y-la-democracia-en-america-
latina-inaugura-sus-actividades-2013›, consultado el 20 de junio de 2016.
3. La reciente publicación El derecho y el Estado: procesos políticos y constituyentes en nuestra Améri
ca (CLACSO 2016) permite apreciar el estado todavía embrionario de este campo de estudios.
4. Encontramos en este campo una situación similar a la que describen Vergara-Camus y Kay (2017,
242): la literatura ilumina el papel central del Estado en esos procesos, pero no se ha detenido a
examinar los instrumentos con los que pensamos al Estado, o peor aún la naturaleza de los Estados
involucrados en las transformaciones en curso.
MÉTODO
5. Este criterio eliminó de la muestra la producción del derecho, un campo que, entiendo, no puede
reducirse a las ciencias sociales.
¿Existe tal cosa como un debate sobre el Estado en las ciencias sociales lati
noamericanas? Los resultados del estudio bibliométrico indican que la respuesta es
un “sí” acotado. Contrario a las expectativas sobre el crecimiento de la producción
teórica sobre el Estado, luego del año 2000 encontramos que solo 33 artículos han
sido publicados por científicos sociales sobre el tema en 15 años.6 Pero, por otro
lado, se comprueba la hipótesis de que la consolidación de la tendencia a que varias
formas de izquierda asuman el poder, entre 2005 y 2007 (con la elección de Evo
Morales en Bolivia y Rafael Correa en Ecuador) efectivamente provocó el aumento
del número de artículos publicados. La tabla 1 indica que hasta 2004 solo se ha
bían publicado 4 artículos (12%), mientras que entre 2005 y 2015 se publicaron 29
(88%). Si se examinan las frecuencias de producción por año individual, encon
tramos que los años de mayor productividad fueron el 2013 y 2014. La diferencia
de frecuencias entre estos dos últimos años y el período previo a la consolidación
del giro a las izquierdas es estadísticamente significativa. Aunque los datos que
disponemos no permiten explicar el aumento de la producción en los últimos años
citados, podemos razonablemente conjeturar que ese incremento puede deberse a
factores internos; esto es, una vez que hubo autores que se arriesgaron a publicar sus
reflexiones, otros se animaron a entran en el campo.
6. Polga-Hecimovich y Trelles (2007), usando una metodología a grandes rasgos muy similar, pero
que incluye también artículos publicados en inglés, indican que “solo 107 artículos (de 15.000
identificados en su muestra inicial) tratan sobre el tópico (en su caso, la política de la burocracia)
en alguna forma sistemática” (579).
7. Por esto también el ejemplo más acabado y teóricamente más interesante de estudios nuevos sobre
el Estado en América Latina es el número especial de la Revista de Ciencia Política, publicada por
el Departamento de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile en 2012.
Las cifras que hemos mostrado hasta acá dan cuenta de personas que publican
sobre un tema, pero un debate académico es algo más que eso. Como mínimo, los
autores tendrían que leerse entre sí e idealmente disputar las ideas propuestas. Un
análisis de impacto de los artículos permite identificar al conjunto de autores más
citados; acá se produce un fenómeno curioso, aparte de lo que cabría esperar como
referencia a los autores centrales de cada enfoque (Weber, Marx, Gramsci, Mann,
Skocpol, en cierto sentido O’Donnell), nos encontramos que tres autores son los
más frecuentemente referidos por quienes trabajan dentro de la tradición de teorías
críticas: Boaventura De Sousa Santos, René Zavaleta y Álvaro García Linera.
Dos autores “canónicos”, Zavaleta y García Linera, provienen de un país don
de las publicaciones sobre el Estado en el período examinado han sido práctica
mente inexistentes: Bolivia. Encontramos además que otros dos autores bolivianos,
Luis Tapia y Raúl Prada, son también frecuentemente citados. ¿Cómo explicar la
importancia otorgada a la producción boliviana? Aparentemente el interés desper
tado por la idea de construir un Estado plurinacional en este país, y el lugar promi
nente que en ese proyecto de construcción de Estado ha ocupado el vicepresidente
Álvaro García Linera, habrían renovado la importancia continental que alcanzó el
pensamiento boliviano en los años setenta. En efecto, las publicaciones más citadas
de García Linera hacen referencia directa al trabajo de René Zavaleta y, por otro
lado, Tapia y Prada han dialogado polémicamente con García Linera o han escrito
sobre Zavaleta (Keucheyan 2016; Gómez 2014; De Sousa Santos 2010). Sin em
bargo, y con la sola excepción de Tapia, ninguno de los autores bolivianos pueden
clasificarse como “académicos”; su perfil se aproxima más al de la figura social del
intelectual político.
En síntesis, la reciente reflexión teórica latinoamericana sobre el Estado está
parcialmente atada al giro hacia gobiernos de izquierdas que caracterizó a la región
en las últimas dos décadas. El debate teórico sobre el Estado se encuentra limitado
a un grupo relativamente pequeño de científicos sociales. Los sociólogos políticos
latinoamericanos de izquierda contribuyen mayoritariamente a llevar adelante ese
debate, aunque más recientemente han aparecido otras voces que desde la ciencia
política proponen un programa de investigación diferente. En comparación con las
teorías críticas, el nuevo programa de investigación –de inspiración neoweberia
na– todavía tiene un largo camino que recorrer antes de consolidarse, básicamente
porque el proceso de institucionalización de la ciencia política en América Latina es
relativamente reciente e incipiente (Altman 2012; 2005). En contraste, el programa
de las teorías críticas tiene una larga tradición en América Latina y cuenta al mo
mento con vehículos importantes para su amplia difusión en la región. Proponemos
que es necesario examinar las dinámicas internas del programa de las teorías críticas
por constituir la tradición central del pensamiento político latinoamericano sobre el
Estado.
Uruguay o Chile, por ejemplo (Soifer 2015; Kurtz 2013), o que conspiraron contra
el éxito de esos procesos en Argentina, Perú y Colombia (Soifer 2015; Kurtz 2013),
marcaron el fin de los proyectos liberales de construcción de Estado. En los años
veinte y treinta emergieron –en el caso de México y Argentina– movimientos anti
liberales que pusieron fin a los proyectos estatales del XIX; a grandes rasgos, estos
movimientos afirmaban la soberanía popular y competían con organizaciones de
inspiración marxista, como los partidos socialistas y comunistas, por adelantar otro
tipo de proyectos estatales. Así, el marxismo latinoamericano debió desarrollar res
puestas a una segunda problemática, esta sí propia: ¿cómo crear Estados modernos
que respondan a los sectores populares?
El pensamiento marxista-leninista latinoamericano se ocupó en los años se
senta y setenta de ofrecer una interpretación que, por un lado, diese cuenta de las
situaciones latinoamericanas y, por otro, preservara el núcleo normativo fundamen
tal (i. e. la deseabilidad de una revolución anticapitalista que culminara en la cons
trucción de una sociedad socialista). La indagación por el Estado se apoyó en la
reconstrucción histórica de la lucha de clases entre una oligarquía que había creado
un Estado liberal depredador enfrentada a “sectores populares” ampliamente defini
dos y que se encontraban en distintas situaciones toda vez que emergían a lo largo
de múltiples relaciones precapitalistas (ocasionalmente, como en Mariátegui, “no”).
Las características de heterogeneidad regional del debate actual sobre el Es
tado en América Latina que hemos señalado en la sección anterior se encontraban
también presentes en la Era de Oro del marxismo latinoamericano. En efecto, en
los años sesenta y setenta cuatro países fueron la sede fundamental del marxismo
clásico latinoamericano: Argentina, Brasil, México y Chile.8 Las sedes institucio
nales de los marxistas clásicos fueron en esos momentos la Universidad de Buenos
Aires y del Rosario en Argentina; la Universidad de Sao Paulo y la Universidad de
Río de Janeiro en Brasil; la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM);
y la Universidad de Santiago de Chile. La creación del Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales (CLACSO) en 1967 proveyó de un importante vehículo adicional
para la formación y desarrollo del marxismo clásico latinoamericano –aun cuando
la orientación intelectual de CLACSO en estos años fue pluralista–. Finalmente,
y por la reputación que alcanzó en la región la Revolución Nacional de Bolivia
(1952), su estudio y el de sus desarrollos posteriores impulsaron al centro del esce
nario al pensamiento boliviano, en particular al creado por René Zavaleta durante
su estancia en la UNAM.
El marxismo latinoamericano retuvo la teoría modelo marxista-leninista del
Estado como instrumento de dominación de una clase. El estudio histórico, socio
8. La influencia político-intelectual de Cuba, el único país socialista de América Latina, se vio limita
da tanto por las políticas de Estados Unidos como por el cerco anticomunista que implantaron los
autoritarismos militares de aquellos años.
mundial.9 Lo que importa para el presente estudio es la relevancia que otorgaron los
marxistas latinoamericanos a la cuestión del Estado. Adicionalmente, la descripción
precedente permite identificar el patrón de desarrollo de la tradición central sobre la
cuestión del Estado en América Latina.
La tradición latinoamericana de teoría del Estado pasó por un período de de
cadencia a partir de la segunda mitad de los años ochenta. Un desarrollo político,
y dos evoluciones académicas que ocurrieron durante esos años dan cuenta de ese
proceso. En cuanto a lo político, desde principio de los ochenta los autoritarismos
que habían reinado en la región empezaron a dejar paso al largo proceso de de
mocratización en el que todavía se encuentra inmensa. Este movimiento estuvo
acompañado por un primer desplazamiento del Estado hacia la periferia del debate
en las ciencias sociales latinoamericanas; el centro lo ocupó la transición hacia la
democracia (Groth 2002). Bajo la égida de la construcción de teoría democrática
retornó la concepción liberal del Estado como lugar neutral a disputarse por las
fuerzas emergentes en las luchas políticas contra los regímenes autoritarios. Este
desarrollo tuvo una consecuencia adicional: las ciencias sociales latinoamericanas
abandonaron las explicaciones estructuralistas (marxistas o no) para abrazar apa
sionadamente al estudio de los nuevos movimientos sociales (Sonntag 1988). Espe
cialmente entre los estudios críticos de la política, el Estado se convirtió en telón de
fondo, lo realmente importante ocurría en las sociedades, en la formación de nuevos
sujetos sociales, en los movimientos sociales. La teoría del Estado por casi dos dé
cadas se convirtió en tierra de nadie, momentáneamente ocupada por los discursos
anti-estatistas del (neo)liberalismo; cuando se estudiaba al Estado se lo daba por
supuesto para disminuirlo o reformarlo.
El consenso sobre el Estado como telón de fondo se rompió nuevamente por
un desarrollo político. La emergencia de gobiernos de izquierda en el cambio de
siglo permitió el retorno de la tradición latinoamericana sobre el Estado. El interés
estratégico de estudiar al Estado para cambiarlo o dirigirlo hacia el logro de un
conjunto de metas políticas transformativas es el núcleo teórico del programa de in
vestigación/acción política de las teorías críticas latinoamericanas contemporáneas.
Lo interesante de ese retorno es que el marxismo clásico se haya afirmado, tanto en
su componente propiamente teórico como en el de acción política
El interés instrumental (o de acción política dirigida a provocar una revo
lución) por el Estado del marxismo clásico latinoamericano contemporáneo tiene
su contrapartida teórica en la conceptualización del Estado como aparato de do
minación de una clase social (i. e. capitalista dependiente, vinculada a los intere
ses transnacionales, al que debe transformarse poniéndolo al servicio del pueblo y
10. Un fenómeno que, de hecho, encontramos también en los años sesenta y setenta, e incluso anterior
mente en los trabajos de Mariátegui (Maiguashca 2015; Portantiero 1979).
ejemplo, Borón 2006, 185). Para hacer aún más plausible el rechazo, no solo que
las teorías weberianas han sido pobremente desarrolladas en América Latina, sino
que los desarrollos más importantes dentro del campo de los estudios del Estado
han ocurrido en la academia estadounidense (Novak, Sawyer y Sparrow 2015). Este
hecho no puede ignorarse por dos razones: primero, el idioma puede constituir una
barrera para académicos cuya formación ha ocurrido solo dentro de América Latina
y dentro de una tradición de profesionalización distinta a la estadounidense (Altman
2005, 2012; Rocha y Garcé 2015); segunda, la selección de casos examinados por
esa literatura hasta muy recientemente no incluyó países latinoamericanos.
Dejando de lado el problema de la validez de la crítica estándar latinoamerica
na, es preciso reconocer que da en el blanco de un problema central de los estudios
weberianos sobre el Estado: el Estado no puede deificarse como una realidad en sí
misma completamente separada de la sociedad en la que emerge y a la que da for
ma. La concentración exclusiva en el estudio de los Estados adopta una perspectiva
claramente de arriba hacia abajo, que es inherente al modelo teórico de Weber. En
efecto, el estudio del Estado a través de sus élites, sus instituciones formales y orga
nizaciones centrales –en particular del desarrollo de una burocracia moderna– pue
de conducir a producir “crónicas de la existencia especializada de gente especial”
(Elton 1970, citado en Novak 2015); esto es, a una teoría aristocrática del Estado
(Novak, Sawyer y Sparrow 2015). Este es, efectivamente, un riesgo políticamente
muy problemático para la teoría social en las sociedades latinoamericanas. Hay, sin
embargo, una contrapartida a ese riesgo: por su concentración en la lucha de clases
y en los proyectos políticos de los sectores populares, la tradición latinoamericana
en su forma actual no permite construir ese tipo de crónicas que serían valiosas para
entender los procesos contemporáneos de estatalización en la región.
El retorno hacia la teoría weberiana que ocurrió en la ciencia y la sociología
política estadounidenses del último cuarto del siglo XX –y que no tuvo lugar en
América Latina– conquistó logros importantes que no pueden ignorarse si el propó
sito es avanzar en el conocimiento de los Estados que realmente están ocurriendo
en la América Latina de hoy –no en los que nos gustaría que llegaran a existir.
El núcleo básico del “traer de vuelta al Estado” que en su momento encabezaron
estudiosos norteamericanos como Skocpol, Evans, Mann, Skowronek, entre otros,
no puede despreciarse, aun cuando no sea sino para tomarlo como punto de partida
problemático. Los Estados modernos son organizaciones territorialmente centrali
zadas, el corazón de cualquier Estado está en “sus organizaciones administrativas,
legales, extractivas y de coerción” –como bien identificó Skocpol en su momen
to–. Tampoco podemos dejar de lado que “el proceso de construcción de estado es
básicamente una reconstrucción de la organización preexistente de poder estatal”.
Para el estudio de los Estados latinoamericanos no puede ignorarse que su capa
cidad para penetrar las sociedades sobre las que formalmente presiden –su poder
infraestructural, en la terminología de Mann (2009, 1984)– es muy desigual, tanto
REFLEXIONES FINALES
El retorno del Estado en la América Latina del siglo XXI es el lugar del reen
cuentro con la insatisfacción que provocan nuestros modelos convencionales para
pensar los Estados. He argumentado que el núcleo de esa insatisfacción está for
mado por dos grandes componentes: la imagen marxista clásica del Estado como
instrumento de dominación y el modelo weberiano del Estado como organización
moderna. Ambos modos de reflexión teórica nos obligan a pensar a la novedad
como “retorno” –en clave marxista– de la dominación o de la oportunidad para
dejarla atrás; en el lenguaje weberiano, de la administración de las sociedades, de
los actores estatales, de los constructores de Estado, de los oficiales del Estado.
Ante la incomodidad con las camisas de fuerza conceptuales siempre cabe la salida
de huir hacia otra problemática, como la democracia, el más allá del Estado o la
epistemología.
También es posible no escapar, e intentar mirar lo que ocurre ahora como una
novedad, estructurada, sin embargo, por un largo acumulado histórico. En Améri
ca Latina sabemos –tanto por la experiencia histórica como por el conocimiento
teórico– que no es la primera vez que élites diferentes a las que gobernaron antes
del momento actual han lanzado proyectos de construcción de Estado. Conocemos
también, y en gran medida gracias a los aportes de los estudios recientes sobre el Es
tado, que el grado de éxito y los factores que hicieron –o impidieron– la realización
de esos procesos estatales fueron altamente contingentes. Estos dos conocimientos
resuenan con la concepción del Estado como proceso, como ocurrencia que sucede
más allá de cualquier reduccionismo económico, social, cultural e internacional.
Sin embargo, esas constataciones no nos dicen nada de la manera en que está ocu
rriendo la ampliación o retroceso de los dominios de los Estados ahora mismo –de
la estratificación estatal de América Latina–. ¿Cuánto y cómo le está ocurriendo el
Estado a los latinoamericanos aquí y ahora? ¿Cómo sabemos que ciertos efectos
–y no otros– son agregados dentro de un conjunto organizacional, aparentemente
coherente y supuestamente territorializado, al que llamamos Estado? ¿Esos efectos,
procesos, ocurrencias, pasan a la manera de una relación porosa entre los grupos
sociales y las agencias estatales –antiguas, en reelaboración, o nuevas–? O, por el
contrario ¿esas relaciones crean límites endurecidos de alta autonomía y autoridad
pública? ¿Ocurren los dos tipos de relaciones, si es así qué factores, procesos, con
tingencias, llevan a una u otra solución? ¿En qué espacios: nacional o subnacional?
El descubrimiento de la originalidad del momento estatal latinoamericano
contemporáneo parece pasar, entonces, por no suponer que disponemos de una
teoría definitiva del Estado y, en cambio, asumir el reto de estudiar los procesos,
efectos, modos de existencia, prácticas, etc. de lo que, a falta de un mejor nombre,
llamamos los Estados latinoamericanos.
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INTRODUCCIÓN
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de diciembre de 2011, ‹http://larepublica.pe/politica/595348-cuatro-familias-de-juliaca-controlan-
las-culebras-que-llegan-de-bolivia›.
Perú, entre otros productos, electrodomésticos que, aunque parezca inverosímil, son
más baratos en Bolivia aunque ese país no posea puertos propios a los que lleguen
esas mercaderías. Una hipótesis probable es que provengan de Paraguay, país con
el que Bolivia tiene frontera abierta en la zona del Chaco, y donde gran cantidad de
mercadería ingresa sin tributar.
Según declaró un fiscal anticrimen organizado que entrevisté en 2012 en
Asunción, la aduana paraguaya solo tiene capacidad de revisar uno de cada 40 con
tainers que pasan por la frontera. El funcionario judicial también me dijo, aludiendo
a la profesionalidad de la aduana paraguaya: “y adivine usted qué container se abre;
seguramente, el que trae todo en regla”.
Se estima que desde Perú “la culebra” lleva hacia el Atlántico cocaína, madera
y productos de la minería ilegal: parte del oro peruano termina siendo exportado por
Uruguay, un país que prácticamente no cuenta con minas de oro y que históricamen
te posee una significativa exportación del mineral, al tiempo que ha operado como
una plaza histórica para el lavado de dinero.
El mismo tipo de vínculos internacionales se observa en el negocio de auto
móviles que son robados en Argentina y que ingresan a Bolivia por pasos fronterizos
legales, como vehículos de turistas. Este negocio, según una acuciosa investigación
de Matías Dewey (2015), crece gracias a la exitosa cooperación entre la policía,
las bandas de ladrones y la actividad política, tanto en el país en que los autos son
robados como en el que son vendidos.
Según registra Dewey (2015), las bandas pagan a la policía importantes sumas
para generar “zonas liberadas” para el delito. Pero esos recursos no solo contribu
yen al enriquecimiento ilícito de los agentes, sino también son una de las “cajas”
fundamentales para el financiamiento de la política local. En otras palabras, casi
no hay político local que pueda tener aspiraciones serias si no “arregla” con los
policías. Aun si el candidato puede financiarse por otros medios, “estar mal” con
la policía puede traducirse en un aumento de la delincuencia y la inseguridad en el
distrito o jurisdicción relevante, lo que definitivamente puede también complicar las
chances electorales de los candidatos locales.
En otro giro que el realismo mágico envidiaría, Dewey muestra en su investi
gación que las coimas contribuyen a financiar incluso la compra de útiles de oficina
para las comisarías (financiamiento que escasea por parte de fuentes estatales). Con
esos materiales se imprimen las denuncias con la que los dueños de los vehículos
robados acuden a sus compañías de seguros. Según Dewey (2015), las aseguradoras
también parecen cooperar con la policía para mantener su “riesgo” dentro de pará
metros que garanticen la rentabilidad del negocio. En este sentido, la policía no solo
cede terreno al crimen organizado, sino que contribuye al negocio de las asegura
doras manteniendo los niveles de delito bajo parámetros relativamente controlados
(y controlables) y estimulando, al mismo tiempo, la propensión de los dueños de
vehículos a asegurarse contra el robo.
Del lado boliviano, los autos que no son desguazados en Argentina –y en otros
países limítrofes como Brasil o Perú–, y cruzan la frontera, son popularmente cono
cidos como “chutos”: autos sin patente. La masividad de este mercado, sobre todo
en el medio rural donde circulan libremente, le ha permitido al gobierno del MAS
generar un beneficio tangible para sus “propietarios” vía la legalización y “naciona
lización” de los vehículos. En 2011, a través del “Programa de Saneamiento Legal
de Vehículos” (una de las varias “regularizaciones” promovidas por el MAS), al
menos 130 mil vehículos comenzaron el trámite de nacionalización, aunque solo 80
mil lograron terminarlo. En el intertanto, se calcula que entre 2010 y 2016 cerca de
15 mil nuevos “chutos” ingresaron a territorio boliviano.2
Aquellos que no lograron terminar el trámite, así como los nuevos dueños
propietarios, conformaron distintas asociaciones y continúan presionando por una
solución al gobierno, el que posee un doble incentivo para legalizar: ganar el favor
de los “chuteros” y, al mismo tiempo, aumentar la capacidad del Estado de cobrar
patentes.
El otro caso que analiza Dewey (2015) es el mercado de la vestimenta “tru
cha” que se produce en talleres ilegales –en muchos casos en condiciones de semi-
esclavitud y con trabajadores en condición de inmigración ilegal– que circundan el
mega-mercado de La Salada.3 Este mercado no solo opera, como el de los autos,
con protección policial, sino que permite al Estado cobrar impuestos (de forma no
oficial), y a las transnacionales cobrar royalties (rebajados) a los talleres que falsi
fican sus marcas.
Todos los casos mencionados tienen una particularidad que los distancia del
violento crimen organizado que caracteriza a México, Venezuela, Colombia y Cen
troamérica: la cooperación entre la criminalidad organizada y agentes a cargo del
Estado (Poder Judicial, políticos locales y, en algunos casos, políticos de nivel na
cional).
Dicha cooperación puede asumir distintos formatos, por ejemplo, las poli
cías tienen capacidad de imponer más condiciones al sistema político en Argen
tina que en Paraguay o Bolivia; en cambio, en Brasil, como se ha hecho evidente
recientemente,4 las bandas criminales han arrebatado a los partidos parte del poder
político y han transformado las cárceles en lugares desde donde se influye signifi
cativamente en lo que sucede en las principales ciudades del país. Pero estos casos
2. Véase por ejemplo “100 mil vehículos ‘chutos’ inscritos para perdonazo”, The Clinic, 30 de junio
de 2011, ‹http://www.theclinic.cl/2011/06/30/100-mil-vehiculos-chutos-inscritos-para-perdonazo/;
“Evo Morales justifica legalizar autos de contrabando porque ‘son para los pobres’”, Emol, 8 de ju
nio de 2011, ‹http://www.emol.com/noticias/economia/2011/06/08/486263/evo-morales-justifica-
legalizar-autos-de-contrabando-porque-son-para-los-pobres.html›.
3. Para mayor información sobre el Proyecto La Salada ver ‹http://www.lasaladaproject.com›.
4. Ver por ejemplo Gil Alessi (2017). “Un motín en una cárcel de Brasil deja más de 50 muertos”, El País,
2 de enero, ‹https://elpais.com/internacional/2017/01/02/actualidad/1483375027_334367.html›.
que acumulan las redes criminales en las arenas locales en que operan, les brinda
la capacidad de desafiar la acción estatal de modo efectivo y relativamente rápido.
Tercero, aún en aquellos casos en que el crimen organizado tiene mayor pre
sencia, los analistas y los técnicos tienden a no considerar sus efectos. Los mercados
ilegales, aunque no los queramos ver, son parte esencial de la economía y la política
de nuestros países. Entre otras cosas, estos mercados pueden generar empleos más
rentables que la economía formal, financian el consumo de una fracción significa
tiva de la población, proveen al Estado y a los políticos formas de financiamiento
alternativo y hasta pueden establecer en ciertas localidades servicios de asistencia
social más efectivos y legítimos que los de los propios Estados nacionales.
En contextos en que el empleo formal se precariza y en que la educación y
el trabajo pierden legitimidad (y eventualmente eficacia) como canales de movi
lidad social ascendente, existen también más oportunidades para la expansión de
los mercados ilegales. Subestimar el rol de la economía ilegal en la realidad social
posee implicancias importantes en la formulación de políticas públicas. El debate
reciente sobre la regulación del financiamiento de las campañas en Chile es un
ejemplo concreto de nuestra miopía respecto a la posible incidencia de este fenó
meno en el país. Todo el debate estuvo centrado en el rol de los empresarios como
financistas de la política. Pero ¿es descabellado esperar que en localidades en que
operan redes de criminalidad organizada existan vínculos entre políticos locales y
bandas criminales?
Esas redes, aunque relativamente débiles e invisibles a nivel nacional, pueden
eventualmente ser muy poderosas a nivel local. ¿Qué sucede entonces si profundi
zamos la descentralización? ¿No correremos riesgo de generar más oportunidades
de captura del sistema político y la institucionalidad estatal local por parte de ope
radores del crimen organizado?
Analizar la relación entre crimen organizado y Estado en América Latina tam
bién permite evaluar la “solucionática” que izquierda y derecha proponen para el
problema de la delincuencia. En términos muy esquemáticos, la izquierda tiende a
pensar que la delincuencia es una consecuencia de las condiciones de pobreza en
que vive parte significativa de la población. Desde esta perspectiva, el crecimiento
económico aunado a políticas sociales adecuadas debiera atenuar la incidencia de la
criminalidad. Sin embargo, recientemente, la criminalidad organizada se ha vuelto
más presente en América Latina en el contexto de un fuerte y significativo creci
miento económico y de una expansión sin precedentes de políticas de transferencia
condicionada hacia los sectores más pobres. En este plano, la complejidad de las
realidades de exclusión y desigualdad, y su efecto sobre varias generaciones de
ciudadanos, vuelve mucho menos lineal la solución al problema.
La derecha, por su parte, tiende a enfatizar políticas de “mano dura”. En paí
ses como Brasil, esas políticas, implementadas en los años setenta, dieron pie al
surgimiento en las cárceles de lo que hoy son las más potentes organizaciones cri
minales, con presencia no solo en Brasil sino en países limítrofes (a modo de ejem
plo, un senador paraguayo que entrevisté en 2012 confesó que el financiamiento de
su partido provenía masivamente de “sus amigos en el Brasil”). Esas organizaciones
gestadas por las políticas de encarcelamiento masivo durante los años setenta y por
la “mezcla” de criminales comunes con presos políticos de la dictadura brasilera
que transmitieron ideales revolucionarios a sus compañeros de presidio, dio lugar al
surgimiento de “sindicatos criminales” que hoy poseen muchísimo poder en Brasil,
dentro y fuera de la cárcel.
Quienes conocen La Legua, en Santiago de Chile, comentan que la interven
ción policial de la población también habría generado efectos perversos. Si bien
Chile no ha vivido el surgimiento de sindicatos criminales como en Brasil, la inter
vención de La Legua parece haber contribuido a fragmentar las bandas dedicadas al
microtráfico y a aumentar la violencia. Lo ha hecho, además, reduciendo dramáti
camente la edad de ingreso (entre 8 y 12 años de edad) al consumo y a la actividad
criminal.5
5. Ver por ejemplo Cecilia Correa (2017). “Los pasajes malditos de La Legua”, Qué Pasa, 16 de ju
nio, ‹http://www.quepasa.cl/articulo/actualidad/2017/06/los-pasajes-malditos-de-la-legua.shtml/›;
Ignacio Bazán (2016). “Las marcas de La Legua (a 15 años de la intervención)”, La Tercera, 30 de
abril, ‹http://www.latercera.com/noticia/las-marcas-de-la-legua-a-15-anos-de-la-intervencion/›.
6. Los rolezinhos fueron movimientos juveniles que tuvieron lugar en Brasil en 2016, en que jóvenes de
estratos socioeconómicos bajos se coordinaban por redes sociales para dar una vuelta (rolar) en cen
tros comerciales frecuentados por la élite brasilera. La masividad del fenómeno, así como su progre
siva criminalización, transformaron lo que comenzó como un pasatiempo juvenil en un movimiento
con alto potencial disruptivo, dotándolo de fuerte contenido político. Véase Caldeira (2014).
7. Una versión preliminar de este planteo fue presentada en Luna et al. (2012), y luego retomada en la
publicación sobre el Estado de la ciudadanía en América Latina del PNUD (2014).
CIUDADANÍA
SOCIAL
CIUDADANÍA
POLÍTICA
CIUDADANÍA
CIVIL
CIUDADANÍA
CIVIL
CIUDADANÍA
DEMOCRÁTICA
PLENA
CIUDADANÍA CIUDADANÍA
SOCIAL POLÍTICA
DEMOCRACIAS ELECTORALES
observar democracias electorales (PNUD 2004) en las que al mismo tiempo se confi
guran distintos tipos de ciudadanía escindida (véase Arias y Goldstein 2006).
Segundo, los casos referidos arriba dan cuenta también de otra implicancia
relevante: en nuestros países, distintos tipos de desafiantes contestan (y en algunos
casos reemplazan) a las autoridades legales a nivel local (e incluso regional). En
algunos casos, dichos desafiantes constituyen para-Estados, con capacidad de con
trol territorial. En otros, no solo monopolizan la coerción en el territorio, sino que
implementan también otras funciones típicamente estatales como la inversión en
infraestructura o la provisión de asistencia social. En otros casos, los desafiantes del
Estado instrumentan mecanismos predatorios y someten a la población local a un
poder sin límites, forzando, en general, fenómenos relevantes de migración nacional
y regional. También encontramos territorios en disputa, sea entre agentes estatales
y desafiantes, como entre bandas de desafiantes. En dichos escenarios, la violencia
suele escalar. No obstante, los agentes estatales y sus desafiantes no siempre están
en conflicto. En una serie también relevante de localidades, las autoridades legales
y sus desafiantes cooperan en arreglos de “zona gris” que subvierten el Estado de
derecho. En esta serie de casos, la violencia abierta es limitada, pero la corrupción
y la violencia estructural se tornan sistemáticas.
Actualmente, contamos con Estados que de manera unilateral son relativa
mente capaces de controlar su territorio, y que poseen una densidad institucional
significativa. Es decir, los Estados latinoamericanos actuales poseen, desde un pun
to de vista “absoluto”, mayor capacidad infraestructural que nunca. No obstante,
como denotan claramente los casos de Rosario, Perú y Paraguay presentados arriba,
dichos Estados se encuentran también desbordados por el surgimiento de mercados
ilegales que proveen amplios márgenes de ganancia. Dichos mercados articulan y fi
nancian actores que logran, a nivel local, contestar la soberanía estatal. En términos
económicos, una porción significativa del crecimiento económico está catalizado
por economías informales, en las que el Estado no tiene una participación central.
Las economías ilegales se articulan en torno a mercados fuertemente globa
lizados y, por tanto, se encuentran sujetas a dinámicas que exceden al ámbito de
acción de los gobiernos nacionales. Por esta razón, los Estados nacionales se en
cuentran simultáneamente enfrentados a (o coludidos con) actores locales cuyas
dinámicas y estrategias de acumulación escapan a los fenómenos que ocurren en
el territorio nacional. Dichos fenómenos, así como las estrategias de adaptación
que implementan los emprendedores ilegales en respuesta a la acción estatal y a
otros factores locales (por ejemplo, el surgimiento de competidores, la exploración
de nuevas oportunidades de negocio, etc.), pueden generar cambios rápidos en la
configuración y estrategias de los desafiantes locales al Estado. Dichos cambios,
por su parte, tienen consecuencias fundamentales respecto al tipo de relación que se
observa a nivel local entre agentes estatales y desafiantes.
Tercero, la relación entre crecimiento económico derivado del commodity-
boom, el Estado y las dinámicas de conflicto social y criminalidad que hoy se veri
fican en casos como el peruano o el paraguayo, desafían las hipótesis establecidas
en la literatura sobre el resource course (Sachs 1995; Ross 2001; Dunning 2008;
Haber y Menaldo 2011; Ross 2012; Collier y Hoeffler 1998; 2004; y 2005; Dixon
2009; Fjelde 2009; Humphreys 2005; Acemoglu y Robinson 2012; Bates 2001).
Las tendencias reseñadas arriba no derivan de la presencia de un autócrata rentista
o de una oligarquía capaz de apropiar los retornos del crecimiento económico vía la
colusión con élites estatales. Quienes se benefician del crecimiento económico del
país se encuentran diseminados en la sociedad y poseen una capacidad creciente de
“desafiar” al aparato estatal en las localidades en que poseen operaciones. En este
sentido, el caso de Perú es uno en que actores no estatales han ganado creciente
capacidad de desafiar a un Estado que, si bien es más fuerte en términos absolutos y
generales, se ha vuelto más débil en términos relativos (vis-à-vis actores no estata
les) y en algunas localidades donde los mercados ilegales resultan centrales para la
actividad económica. Dichos actores no estatales ponen en entredicho el Estado de
derecho, generan problemas de inseguridad y medioambiente, desplazan población
y en algunas localidades han devenido en la emergencia de insurgencias criminales.
Cuarto, las dinámicas de economía política recientemente observadas en la
región también distorsionan la tradicional dicotomía entre campo y ciudad, usual
mente representada por la noción de centro-periferia. Gran parte del dinamismo
económico reciente se ubica en las zonas rurales. Mientras tanto, las zonas urbanas,
especialmente en los cinturones de pobreza que circundan o se enclavan en las
zonas metropolitanas, se articulan actores que desafían la soberanía estatal constitu
yendo en algunos casos territorios auténticamente liberados.
La transformación del medio rural en la región se vincula a la interacción en
tre coyunturas y factores internacionales (por ejemplo, commodity boom, consolida
ción de tecnología transgénica y la mecanización de la producción rural, incremento
de los flujos de inversión extranjera e intraregión), factores de institucionalidad
nacional (por ejemplo, el clima hostil para la inversión en Argentina, la precarie
dad institucional y legal en Paraguay) y varianza intrapaís (regiones con dotación
de recursos productivos, matrices socioeconómicas y de asentamiento humano, y
capacidad institucional variable). Dicha interacción se vincula, además, a matrices
de desarrollo político y social divergentes y de carácter multi-final (el mismo fenó
meno, en un contexto institucional y nacional diferente, termina asociándose con
desenlaces opuestos).
Considérese, por ejemplo, la migración campo-ciudad verificada en Uruguay
y en Paraguay. En el primer caso, la mecanización de la producción rural, así como
la sustitución del caballo por las motocicletas de procedencia china (de muy bajo
costo), ha impulsado en el campo uruguayo un doble proceso de urbanización (por
la migración campo-ciudad de los trabajadores rurales) y sindicalización de traba
jadores rurales (por la organización de cooperativas –denominadas comparsas– de
trabajadores rurales que realizan la zafra en distintos establecimientos, pero que
residen en centros poblados). Al amparo de un gobierno que ha estimulado y prote
gido la sindicalización, este desarrollo ha contribuido a mejorar las condiciones de
vida de los antiguos peones rurales.8
En Paraguay, la migración campo-ciudad se asocia a la conformación de cin
turones de pobreza en las principales ciudades del país. Dichos cinturones son hoy
un mercado en expansión para el microtráfico de pasta base. Este último no solo
ha crecido exponencialmente en el país, sino que se asocia a un incremento signi
ficativo de la violencia criminal. La consolidación de Paraguay como territorio de
8. Al mismo tiempo, por ejemplo, ha dejado obsoleta una infraestructura de educación pública rural
muy descentralizada (las escuelas rurales se han vaciado, al tiempo que las urbanas se encuentran
sobrepobladas).
9. Esta dinámica se asocia a diversos factores. Por un lado, en Bolivia la sustitución de la exportación
de hoja de coca por pasta hace aproximadamente una década, al influjo de un proceso de tecnifica
ción estimulado por la cooperación de los cocaleros con narcos colombianos. Por otro, la llegada
de bandas mexicanas, a instalar laboratorios de terminación de cocaína en la periferia de Asunción,
para su posterior exportación a Brasil y Europa. Finalmente, y en términos generales, la consolida
ción de Paraguay como eje del narcotráfico en el cono sur, dada su institucionalidad estatal anémica
y corrupta; y su posición como segundo productor de marihuana a nivel mundial, como vecino del
segundo productor mundial de coca (Bolivia) y como vecino del segundo mercado de consumo de
narcóticos a nivel global (Brasil).
10. Es decir, aunque comparto los ideales normativos enunciados, analizo sus implicancias cuando
dichos ideales son implementados en el contexto de estatalidades precarias.
Grillo 2012; Knight 2012). La alternancia electoral supone en estos casos la ruptura
de pactos de colusión entre autoridades políticas establecidas y con incumbencias
fuertes, y operadores de mercados ilegales. Ante la caída de dichas figuras políticas
locales, se genera incertidumbre y competencia entre bandas rivales por establecer
un nuevo pacto; lo que muchas veces se asocia a un espiral de violencia criminal
motivada por distintos incentivos (Lessing 2012). En términos de ideales norma
tivos, este tipo de secuencia contrapone un equilibrio en que predominan la co
rrupción, las zonas grises y los déficits de calidad democrática (o el autoritarismo)
con otro en que mayores grados de democracia (al menos en el plano meramente
electoral) se asocian a niveles de violencia en ascenso.
Nuestro canon también predica usualmente las ventajas de la descentraliza
ción (véase, no obstante, Eaton 2012). Sin embargo, cuando el poder político y
los recursos se descentralizan en un contexto en que la desigualdad y la capacidad
estatal se estratifican y distribuyen en clave territorial, se corre el riesgo de contri
buir a reproducir intertemporalmente las diferencias entre diferentes localidades. En
aquellos casos en que la estatalidad es débil o se encuentra capturada por actores ile
gales, la descentralización provee mecanismos de acceso complementarios al poder
político formal a dichos actores. En dicho contexto, la configuración de ciudadanías
escindidas se refuerza.
Finalmente, los organismos internacionales, así como distintos think tanks con
base en la región, se encuentran promoviendo de forma activa la transparencia, por
ejemplo, en el financiamiento y rendición de campañas electorales. Nuevamente, si
bien normativamente los principios de transparencia son compartibles y deseables,
cuando se promueven y se activan (aún parcialmente) en contextos de “zona gris”,
en que los actores ilegales poseen redes establecidas de financiamiento de la polí
tica, dichas mecánicas de transparencia contribuyen a generar profundas crisis de
legitimidad. Dichas crisis “barren” con actores partidarios establecidos y terminan
generando vacíos de poder que son ocupados por nuevos actores. Si bien no hay
nada intrínsecamente negativo en la caída de actores políticos establecidos y con
lazos con operadores de mercados ilegales, nada garantiza que los actores emergen
tes no sean rápidamente cooptados por las mafias que operan en una localidad o a
nivel nacional.
Precisamente en dicho contexto, y ante la sucesión de escándalos de corrup
ción y crisis de representación política, tanto los gobiernos como las ONGs, los me
dios independientes y los organismos multilaterales han comenzado a impulsar una
agenda protransparencia. En principio, y en términos normativos, la transparencia y
el accountability son sin duda deseables.
No obstante, en un escenario como el latinoamericano en que la relación entre
políticos, empresarios (legales e ilegales) y múltiples actores e intereses transna
cionales se juegan prevalecientemente en “zonas grises”, la mayor transparencia
puede contribuir a catalizar profundas crisis de legitimidad de los elencos políticos.
Esta última sección del trabajo elabora cuatro de los varios desafíos analíticos
que la transformación del fenómeno estatal impone a la ciencia política contem
poránea. Los dos primeros desafíos remiten a los cambios que ha sufrido nuestro
objeto de estudio. Los dos últimos, al herramental analítico con que contamos para
abordar dicho campo.
Primero, como objeto de estudio, las arenas institucionales (formales) siguen
siendo relevantes pero en muchos casos constituyen epifenómenos de procesos de
“zona gris”. Así, el análisis de instituciones formales y de los actores que en ellas
operan oscurece aspectos fundamentales de la realidad latinoamericana contempo
ránea.
A modo de ejemplo, asignarle al caso de Paraguay en 2012 un “1” o un “0”
en nuestras bases de datos, según interpretemos si la remoción de Lugo constituyó
un golpe de Estado o un juicio político ajustado a derecho, posee múltiples impli
cancias para nuestros análisis e incluso para decisiones de política internacional.
No obstante, es en el trasfondo del caso Lugo y sus múltiples derivaciones donde
debe buscarse, en mi opinión, lo realmente significativo del caso paraguayo. La
ciencia política actual, en general, tiende a ignorar o simplificar excesivamente di
cho trasfondo. Para dar cuenta de la conflictividad del mismo (y de sus equivalentes
funcionales en otros casos) es necesario abandonar las seguridades que nos brinda
el análisis de la arena institucional y sus actores, y avocarse al análisis de “zonas
grises”. Este punto me parece fundamental, por lo que le dedicaré más espacio que
a los siguientes. ¿Qué entiendo entonces por el “trasfondo” en el caso paraguayo?
Lo exploro en las siguientes cuatro viñetas.
11. A modo de ejemplo, según Alegre y Orué (2008), la familia Rosatti obtuvo 25 títulos y casi 3.500
ha en los departamentos de Amambay, Concepción, Canindeyú y Alto Panamá.
12. La propia matanza de Curuguaty, por ejemplo, ocurrió a partir del enfrentamiento entre organiza
ciones campesinas que habían ocupado la propiedad de un connotado líder político colorado (Blas
Riquelme), quien había recibido su tierra durante la dictadura de Stroessner. Por otra parte, en un caso
de gran resonancia a comienzos de 2013, el EPP asesinó en su campo al ganadero Luis Lindstrom.
Viñeta 2. El boom
“Entre 1974 y 2000 (26 años) la soja pasó de 40 mil a 1 millón de hectáreas.
Entre 2000 y 2009 se llegó a 1 millón 600 mil hectáreas. Esto es, en nueve años casi
duplicó el área de siembra alcanzada en un cuarto de siglo” (Palau 2009, 66). Si bien
el régimen de propiedad descrito en la primera viñeta debiese amedrentar a poten
ciales inversores en el negocio rural, el boom de la soja que se ha verificado a nivel
regional ha generado incentivos en el sentido opuesto. Solo a modo de ejemplo,
Paraguay se ha convertido hoy en el quinto productor mundial de soja, luego de EE.
UU., Brasil, Argentina y la India (USDA 2014). Según datos oficiales reportados
por González Bozzolasco (2009), el 70% de las exportaciones del país proviene de
la agricultura, siendo la soja (57%) y la ganadería (13%) los rubros principales. A
nivel de agricultura, actualmente la soja corresponde a casi el 75% de la producción
del Paraguay, habiendo desplazado gran parte de los cultivos tradicionales, consoli
dando así un sistema de monocultivo extremo.
En el mismo sentido, entre las zafras 1995/1996 y 2006/2007, la superficie
plantada de soja pasó de 833.005 ha, a 2’426.000 has, densificándose su producción
en zonas sojeras históricas (Alto Paraná e Itapúa) y expandiendo la frontera sojera
a zonas menos tradicionales como San Pedro y Caaguazá (Palau et al. 2009). Para
facilitar dicha expansión, en 2009, por ejemplo, se deforestaron en promedio 776
ha por día (Glauser 2009).
La expansión de la soja tiene al menos cinco correlatos significativos: a) un
aumento explosivo de la tasa de deforestación; b) la expansión de grandes estable
cimientos sojeros en desmedro del modelo farmer tradicional;13 c) una profundi
zación del patrón histórico de extranjerización de la tierra; d) la incursión de mul
tinacionales dedicadas al negocio de la soja transgénica (operando en la venta de
insumos y tecnología, así como en la comercialización posterior del grano), y e) el
desplazamiento y arrinconamiento de la población campesina e indígena (Glauser
2009; Palau et al. 2009; González Bozzolasco 2009).
La expansión de la soja no solo ha puesto bajo presión a los “sin tierra”, sino
que también ha generado una reestructuración del negocio rural. Dicha reestructu
ración ha reforzado la presión sobre la población campesina e indígena.
En este sentido, la reconversión de tierra de pastoreo en tierra para el culti
vo de soja ha fomentado la expansión de la ganadería extensiva, nuevamente en
grandes superficies, a zonas crecientemente desmontadas para expandir la frontera
13. Quienes poseen más de 500 ha son actualmente el 2,6% del total de propietarios, pero concentran
el 85% de la tierra.
Argentina y Uruguay, así como el sur de Brasil, han sido parte del mismo
boom sojero observado en Paraguay. Lo anterior ha contribuido a generar un fe
nómeno creciente de “difusión” y contagio. No obstante, en cada país el boom se
asocia a dinámicas políticas y socioestructurales diferentes. En Argentina, la pro
14. A modo de ejemplo, solo un 22,3% de 139 familias sondeadas por un estudio de BASE IS no repor
ta síntomas de intoxicación crónica e intoxicación aguda por agrotóxicos; al tiempo que cerca de un
80% de los habitantes rurales entrevistados en cuatro departamentos reporta que la cantidad de caza
y pesca ha disminuido drásticamente en sus comunidades (Palau et al. 2009). Como colofón, cabe
señalar que el boom exportador no redundó en beneficios fiscales. A modo de ejemplo, el análisis de
la recaudación por parte del Impuesto a la Renta Agropecuaria (IMAGRO) para el año 2008, indica
que su contribución a la recaudación fiscal asciende al 0,1% (Ortiz 2009).
Solo ciertos funcionarios del IBR (hoy INDERT) manejaban la información sobre los
lotes fiscales disponibles. Esto era posible, y es posible porque hasta el presente no
existe un catastro oficial. Ante la inexistencia de un catastro oficial, varios catastros,
de orígenes diversos, y que coincidían solo en partes, fueros usados por los interesados
en la zona. La borrosidad de la información permitía el tráfico encubierto de lotes.
Así, cuando uno de los funcionarios informados recibía una orden superior, tanto en
dictadura como en la transición, “liberaba” un lote para que sea transferido al nuevo
15. Probablemente esto se asocie a los incentivos tributarios presentes en uno y otro país y al clima
político hostil presente en Argentina.
16. A la que contribuyeron la Ley de Prioridad Forestal de 1992, así como la más reciente instalación
de dos macroemprendimientos para la producción de pasta de celulosa.
17. Se pasó de un promedio de USD 300 por ha durante los últimos cien años, a valores promedio por
ha de entre 7.000 y 8.000 USD en los últimos 5 años.
propietario. Antes de ser “liberados” los lotes permanecían bajo nombres de falsos
propietarios o de personas inexistentes. Existe un caso conocido de uno de estos fun
cionarios que aún después de jubilarse seguía traficando con lotes desde su casa. Los
uruguayos que compraron tierras en el norte del Chaco se aprovecharon de una coyun
tura especial: en el lapso de tiempo transcurrido entre la victoria electoral de Fernando
Lugo, en abril, y su asunción, en agosto de 2008, los funcionarios del INDERT que
tenían lotes escondidos, comenzaron a venderlos masivamente ante la amenaza de una
reforma agraria o una revisión catastral que Fernando Lugo había anunciado (99-100).
Lugo llegó al poder en 2008, encabezando una muy heterogénea coalición so
cial y política (la Alianza Patriótica para el Cambio), sin contar, además, con mayo
ría parlamentaria. De hecho, los sectores progresistas o de izquierda que apoyaron
su candidatura solo contaban con cinco parlamentarios (2 diputados y 3 senadores)
sobre un total de 125. Los cinco, además, pertenecían a movimientos sociales y
partidos distintos.
En este contexto, y como parámetro inicial, conviene señalar que ya en 2009
diversos analistas anticipaban la alternativa del juicio político como un resorte
posible para interrumpir el proceso Lugo (Rojas 2009). En síntesis, en el plano
institucional, Lugo poseía una coalición precaria con el tradicional PLRA (cuya
élite posee lazos directos con el sector terrateniente y empresarial) y con un campo
extremadamente diverso de organizaciones de izquierda. La frágil coalición debía
enfrentar a un conglomerado opositor compuesto por la Asociación Nacional Repu
blicana, ANR (Partido Colorado), la Unión Nacional de Ciudadanos Éticos, UNA
CE (Oviedismo) y el Partido Patria Querida (un nuevo partido de centro-derecha,
con una agenda programática liberal y pro-probidad).
En el plano social, las organizaciones populares que dieron su apoyo a la
candidatura de Lugo radicalizaron rápidamente sus posturas ante la “pasividad” del
nuevo gobierno, lo que también generó un rápido quiebre de la Alianza Patriótica en
el plano popular (Palau 2009). De acuerdo con el ordenamiento propuesto por Palau
(2009), se estructuran varios frentes con posiciones diversas. El Frente Popular y
Social, junto con el Movimiento Patriótico Popular, se ubican en una posición de
apoyo al gobierno. Mientras tanto, la Coordinadora por un País para la Mayoría,
así como el Frente Patriótico Popular, mantienen una posición crítica respecto al
gobierno de Lugo, y persisten en sus reivindicaciones y tácticas de acción directa.
Mientras tanto, a mediados de 2009 se conforma la Mesa de Izquierda, con base en
la coalición del Partido Comunista, el Partido Convergencia Popular Socialista, el
Para finalizar, me refiero ahora a las restantes tres implicancias analíticas que
el fenómeno estatal latinoamericano impone a la ciencia política que intente en
tenderlo. En segundo lugar, es necesario aceptar que nuestro objeto de estudio se
descentró y que se encuentra sumamente fragmentado. Esta constituye una dife
rencia fundamental con épocas anteriores en que el principal clivaje constituía la
noción de centro-periferia, en un contexto en que la expansión territorial y funcional
de las capacidades estatales incorporaba crecientemente más ciudadanos. Hoy, las
experiencias de ciudadanía que los latinoamericanos poseen en su cotidianeidad
dependen de la interacción entre las capacidades locales del Estado y de la presencia
de desafiantes territoriales al mismo. Dicha interacción varía enormemente en clave
territorial, funcional y de acuerdo con el nivel socioeconómico de cada individuo.
En definitiva, existen múltiples y variados regímenes de ciudadanía a lo largo
del territorio nacional. En este sentido, nuestras investigaciones, para ser realistas,
deben poseer la capacidad de mapear dichos regímenes y de integrar dicha varianza
analíticamente en narrativas que logren al mismo tiempo tener validez científica
y parsimonia. El análisis de regímenes subnacionales (Gibson 2005; Eaton 2012;
Giraudy 2015; Freidenberg y Suarez-Cao 2014) va en la dirección correcta. No
obstante, dicho análisis es insuficiente y tal vez inadecuado, especialmente dado
su foco jurisdiccional (se analizan divisiones políticas subnacionales que tal vez
no reflejen la distribución territorial de los desafíos de estatalidad). Como señalan
Snyder y Durán-Martínez (2010), el foco jurisdiccional posee limitaciones analíti
cas profundas (asimilables a las de cometer falacias ecológicas hacia arriba y hacia
abajo) para el análisis de fenómenos cuya varianza territorial no corresponde a las
divisiones jurisdiccionales.
Tercero, la ciencia política comparada y la ciencia política dedicada al aná
lisis de las RRII han operado como compartimentos estancos. Tal como la ciencia
política debe dialogar más ampliamente con otras disciplinas y aprender de ellas,
también es necesario un diálogo mucho más articulado entre especialistas en RRII y
política comparada. Por un lado, gran parte de los conflictos armados que hoy están
presentes en el mundo son conflictos internos. Por otro, no es posible entender las
dinámicas de los mercados que configuran actores en el plano nacional y local, sin
dar cuenta de la economía política internacional y las dinámicas de la economía
global. En síntesis, tanto las RRII como la política comparada son necesarias para
dar cuenta adecuadamente de fenómenos cuyas implicancias son sustantivamente
interesantes para ambas subdisciplinas.
Finalmente, también considero fundamental repensar nuestro herramental
analítico-conceptual. Es muy frecuente, por ejemplo, encontrar concienzudos aná
lisis de la política parlamentaria en Perú, México o Colombia. Dichos análisis se
basan, en algunos casos, en la observación de bancadas partidarias. El concepto
de “bancada partidaria” asume la presencia de un partido político que funciona de
acuerdo con los cánones tradicionales que la literatura estipula.
No obstante, en esos tres casos los analistas locales han hecho referencia a
la presencia de narcobancadas. Esas bancadas están constituidas por congresistas
de distintos partidos (que operan como etiquetas relativamente vacías) y poseen en
común el haber sido financiados por organizaciones vinculadas al “narco” cuyos
intereses tratan luego de representar y proteger en la arena parlamentaria. En este
contexto, analizar bancadas partidarias constituye, más allá de los méritos técnicos
del trabajo, un mero ejercicio de negación de la realidad. En muchas ocasiones, me
parece, terminamos analizando arenas y actores legales, y asumiendo paralelamente
que los actores ilegales no existen o no son relevantes.
Si bien este constituye un ejemplo menor para quienes no se encuentran inte
resados en el análisis de congresos y parlamentos, nos remite al argumento gene
ral planteado en la introducción: asumir que en América Latina la democracia, sus
instituciones y sus principales actores operan en un contexto de soberanía estatal,
es equivalente a asumir que los partidos políticos deben ser por definición y sin ex
cepciones quienes agregan intereses en las sociedades contemporáneas. Por el con
trario, es necesario problematizar estos supuestos y abandonar las seguridades que
ellos nos otorgan en nuestra práctica de investigación. Abandonar dichas certezas y
las categorías analíticas tradicionales constituye en mi opinión un paso ineludible
para avanzar hacia una comprensión más rica de las sociedades latinoamericanas
contemporáneas.
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INTRODUCCIÓN
1. Lo mismo ocurre en el escenario del debate público. Véase, p. ej. Naím, Chang y Piketty, en La
fuente (2016).
Sin embargo, existe mucho menos consenso sobre cuál es el verdadero rol que
desempeñan las élites actuales en el fortalecimiento o debilitamiento de los Estados.
Mientras que mucha de la literatura histórica señala el rol positivo que han jugado
ciertas élites en la construcción de los Estados, la literatura contemporánea de la
economía política crítica tiende a considerar a las élites como el mayor obstáculo
(singularmente considerado) para la emergencia de Estados con capacidad de ser
vir a toda la población. De hecho, una de las premisas de la teorización del Estado
en América Latina es que su origen colonial y su dependencia del comercio y la
inversión globales, han establecido como un rasgo definitorio su carácter elitista y
la ausencia de una relación orgánica de las élites con el conjunto de la población
(Zavaletta 1990). Si el Estado se va a transformar en una institución orientada al
desarrollo, entonces debe eliminarse el control que las élites dominantes ejercen
sobre este (Thwaites Rey y Ouvina 2012).
Este capítulo busca proveer un marco para el análisis de las élites y la capaci
dad estatal basado en las recientes experiencias de América Latina, con énfasis par
ticular en El Salvador. América Latina constituye un área interesante para estudiar
estos temas debido a que ha experimentado profundos cambios en las relaciones en
las élites y el Estado. El desarrollo de la “ola rosada” (nuevos gobiernos de centro-
izquierda surgidos después del cambio de milenio) ha generado nuevas incógnitas
sobre las relaciones entre las élites y el Estado. Considerándose a sí mismos como
antielitistas, los “gobiernos de la ola rosada” prometieron la transformación del Es
tado en una institución que debería servir al pueblo (incluidos los grupos indígenas
y otros grupos marginados social y económicamente). Sin embargo, estos nuevos
gobiernos contribuyeron a crear nuevas élites gobernantes. De esta manera se gene
raron nuevas cuestiones sobre cómo interactúan las viejas y las nuevas élites y sobre
las posibilidades que estas dejan para el fortalecimiento de los Estados.
El capítulo se organiza de la siguiente manera. Primero, se presenta el marco
analítico basado en la investigación reciente sobre capacidad estatal en América
Latina y la teoría de élites. Se argumenta que los efectos sobre la construcción del
Estado y los cambios políticos dependen ampliamente de los resultados de la com
petencia entre diferentes élites y la medida en la cual estas élites son capaces de
“enclavar” sus intereses y proyectos políticos en instituciones estatales específicas.
La segunda mitad del capítulo ilustra este argumento a través del caso de El Salva
dor después de la llegada al poder de dos gobiernos (Mauricio Funes 2009-2014 y
Salvador Sánchez Cerén 2014-2019) que por primera vez desafiaron las élites do
minantes. Este caso muestra cómo estos gobiernos encararon una fuerte resistencia
por parte de las “viejas” élites, pero al mismo tiempo cómo estuvieron basados en
una constelación de élites totalmente nueva, y que la interacción dinámica entre
las viejas y las nuevas élites influenció la evolución del Estado. Después de haber
estado fuera del poder desde 2009, es interesante observar que el discurso de las
viejas élites ha venido enfatizando de manera creciente la importancia de contar con
instituciones estatales fuertes, mientras que antes su principal énfasis era la libera
lización de los mercados.
2. Una definición jurídico-formal debería identificar tres elementos constitutivos del Estado: 1. un
territorio nuclear claramente delimitado que está bajo el control más o menos disputado del aparato
estatal; 2. un aparato coercitivo, administrativo y simbólico, políticamente organizado y dotado
con poderes generales y específicos (descritos variadamente como Staatsgewalt, Staatsapparat o
Staatshoheit: poder estatal, aparato estatal o soberanía estatal, respectivamente); y, 3. una población
permanente o estable sobre la cual se aplican la autoridad y las decisiones políticas con carácter
vinculante (Staatsvolk) (Jessop 2015, 476).
3. Hanson y Sigman (2013) encuentran que en el período 1960-2009 la capacidad estatal en América
Latina ha incrementado más en Chile, Panamá, Uruguay, Brasil y Bolivia, y mucho menos en
Argentina y Venezuela. Ordenando los países a lo largo del mundo en términos de una capacidad
absoluta en el año 2000, Chile y Uruguay obtienen los mayores puntajes entre los países de Améri
ca Latina, seguidos por México, Brasil y Bolivia. Honduras, Ecuador y Venezuela se encuentran en
la parte baja de la tabla.
4. Por ejemplo, entre las élites dominadas por grandes familias de negocios y antiguas familias te
nedoras de capital, no es extraño encontrar personas o grupos que se han asegurado su influencia
a través de su posicionamiento como asesores políticos o económicos, consultores, abogados o
administradores a pesar de no poseer los antecedentes de la élite. Esto con frecuencia se debe a la
posesión de algún conocimiento específico o a la habilidad para manejar redes sociales e informa
ción. Véanse, por ejemplo, Crabtree y Durand (2017, cap. 5) y Aguilar-Støen y Bull (2016).
5. Boris Eserski es miembro de la familia Eserski Araujo, cuyas raíces se remontan hasta el expre
sidente Manuel Enrique Araujo (1911-1913), y está relacionado con Carlos Araujo Eserski que
fue presidente de ANEP, y con Walter Araujo que fue presidente de ARENA y de la Asamblea
Legislativa, y actualmente es juez de la Corte Suprema Electoral, ‹http://www.tse.gob.sv/index.
php/organismo-colegiado/79-categorias-tse/magistrados/120›.
6. La falta de independencia se puso en evidencia, entre otros casos, en el año 2005 cuando la Sección
de Probidad de la Corte solicitó a dos bancos nacionales que suministraran información sobre las
cuentas de varios funcionarios públicos incluyendo al expresidente Francisco Flores. Los bancos se
negaron y presentaron una denuncia ante la Corte Suprema que terminó quitándole estas competen
cias a la Sección de Probidad (Wolf 2009, 444).
7. Datos del Estado de la Región, Estadísticas de Centroamérica, 2014.
DES 2015a), sin embargo, se había transformado para atender específicamente las
necesidades de la élite del país. La administración pública siguió siendo altamente
politizada. Solamente una pequeña parte de los puestos en los ministerios centrales
fueron asignados a través de competencia pública, aunque hubo grandes variaciones
entre las diversas áreas. Mientras que ninguno de los puestos el Ministerio de Rela
ciones Exteriores, el Ministerio de Cultura o el Ministerio de la Presidencia fueron
sometidos a competencia pública, en el Ministerio de Finanzas más del 60% de los
puestos fueron asignados por competencia pública (FUSADES 2015a). Este puede
ser un indicador del establecimiento de una tecnocracia, en la cual el conocimiento
es más importante que los contactos políticos.
Desde mediados de los noventa, El Salvador también vio una reducción sig
nificativa de la pobreza y la desigualdad de ingresos, así como un mejoramiento en
otros indicadores de bienestar social. Sin embargo, esto ocurrió en un contexto de
bajo crecimiento, pérdida de empleo e inseguridad rampante. Aún se mantiene una
mejoría de la percepción de la administración pública desde los primeros años del
nuevo milenio (véase gráfico 1).
80
60
40
20
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013
* En el caso de la percepción de corrupción de los empleados públicos, solo se tienen datos para 2004.
Fuente: Estadísticas de Centroamérica, 2014. Proyecto Estado de la Región.
breza y mejorar los servicios públicos, también incluyó medidas de austeridad. Esto
fue en parte un requisito del Acuerdo de Derechos de Giro por USD 800 millones
con el FMI, que permitió enfrentar la crisis financiera inmediata en la cual se sus
tentaba el plan. El acuerdo con el FMI estaba concebido para incrementar el gasto
social y proveer un estímulo económico para ayudar a salir al país de la crisis, pero
también incluyó requisitos de control de gastos y un 17% de aumento de ingresos
fiscales para el 2014.12
Con el objetivo de asegurar la implementación y el impacto de los planes, el
gobierno consideró “necesario establecer un nuevo tipo de relación con el sector
empresarial que no implicara una subordinación del gobierno a los intereses pri
vados y, por otro lado, generar un clima con requerimiento mínimos de confianza
para la inversión nacional e internacional” (Gobierno-de-El-Salvador 2012, 19).
Para entonces, los más grandes grupos económicos salvadoreños habían cambiado
su énfasis hacia el sector servicios y muchos tenían más inversiones en los países
vecinos (así como en EE. UU. y República Dominicana) que en El Salvador. Al
concentrarse en hoteles, renta de autos, centros comerciales, compañías de impor
taciones y grandes almacenes, los grupos económicos se hicieron dependientes de
los ingresos de las remesas y la migración. En la medida de lo posible estos grupos
operaron en alianza con compañías multinacionales (Bull 2013b). Necesitaban las
instituciones estatales fundamentalmente para que crearan una imagen favorable de
El Salvador para los inversores extranjeros, principalmente para garantizar la segu
ridad física y jurídica (FOMILENIO 2015). Solamente dos sectores dependieron
fuertemente de la presencia física del Estado en el territorio: la agricultura (donde la
participación de las élites se centraba cada vez más en el azúcar y el abandono del
café) y la construcción (Bull 2017).
El gobierno entonces hizo énfasis en construir nuevos foros para el diálogo y
la gobernanza con la élite tradicional. En 2009 creó el Consejo Económico y Social
(CES) con representantes de gremios económicos, organizaciones sociales, organi
zaciones sindicales, académicos y miembros del gobierno. Aunque algunas cámaras
empresariales junto con los sectores más radicales de la izquierda y la derecha radi
cal boicotearon el CES, inicialmente este contó con amplia representación. Paralelo
a esto, el gobierno dio inicio a la Estrategia Nacional de Desarrollo Productivo
que buscaba reestructurar la economía para estimular la innovación y mejorar las
condiciones para que las pequeñas y medianas empresas (Gobierno-de-El-Salvador
2010b, 92) se abrieran a los megaproyectos para ser desarrollados conjuntamente
entre el sector público y privado.
También buscó establecer relaciones con los grupos más moderados y progre
sistas entre las élites empresariales, incluyendo las familias Salume y Cáceres. Otra
medida fue asegurar nuevas fuentes de financiamiento donde fuera necesario para
12. ‹http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2010/pr1095.htm›.
estimular la creación de una élite alternativa. Algunos grupos al interior del FMLN
también propusieron estrechar vínculos con la ALBA (Alianza Bolivariana para los
Pueblos de Nuestra América) liderada por Venezuela y otras organizaciones rela
cionadas con el objetivo de asegurar fuentes de financiamiento alternativas. Esto
ocurrió en parte con el ALBA Petróleos y al ALBA Alimentos que otorgó USD 90
millones de inversión para reactivar 100 mil manzanas de tierras de cultivo, generar
empleos e incrementar la producción. Para 2014, una élite económica alternativa
estaba emergiendo en el centro de ALBA Petróleos, pero con inversiones en varias
compañías y líderes estrechamente vinculados al FMLN (Lemus 2014).
A pesar de varias iniciativas que buscaban fortalecer el diálogo y tranquilizar
a las antiguas élites sobre las intenciones moderadas, las relaciones entre el gobier
no y las viejas élites económicas parecían estar lejos de componerse. En el infor
me anual sobre la administración de Funes que produjo el centro de pensamiento
FUSADES, en los capítulos sobre la relación entre el gobierno y el sector privado
durante los primeros años se refleja ampliamente una “guerra de palabras”: una pro
funda pérdida de confianza reflejada en acusaciones mutuas de intenciones y accio
nes. Sin embargo, el reporte del tercer año de gobierno se refiere a varias medidas de
política pública y otros asuntos políticos que contribuyeron a deteriorar el ambiente,
incluyendo una particular “violencia tributaria” y requisitos gubernamentales para
aumentar la transparencia empresarial (FUSADES 2012). Al final, la relación entre
el gobierno y la organización de la élite del sector privado, la Asociación Nacional
de la Empresa Privada (ANEP), era tan conflictiva que según algunos informantes
estos últimos organizaron un “boicot de inversiones” y así contribuyeron a lograr un
bajo crecimiento económico para el país (Bull 2013b).
Aun así, debido a diversas medidas la capacidad del Estado salvadoreño con
tinuó aumentando. En el Índice de Desarrollo del Servicio Civil del BID el país
ganó otros cinco puntos desde el 2009 (para el período 2012-2015).13 En particu
lar, mejoraron la administración de recursos humanos y la consistencia estructural
(FUSADES 2015a). El número de empleados públicos contratados sin concurso
público aumentó en el primer año de gobierno y el Ministerio de la Presidencia
siguió siendo la institución con menos concursos públicos para sus funcionarios. La
diferencia con los gobiernos de ARENA es que estos contrataron más personal con
menos concursos públicos en el Ministerio de Finanzas, mientras que en el gobierno
de Funes fueron el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN)
y el Ministerio de Obras Públicas donde hubo el mayor incremento de empleados
y donde el registro de concursos públicos fue más débil. Esto contradice la idea de
que en el MARN estaba emergiendo una nueva tecnocracia. Sin embargo, sí fueron
ampliamente contratados tecnócratas altamente calificados. Según el centro de pen
13. ‹https://mydata.iadb.org/Reform-Modernization-of-the-State/-ndice-de-Desarrollo-del-Servicio-
Civil/ujmw-6ihh/data›.
samiento del sector privado FUSADES, el de Funes fue percibido como gobierno
altamente capaz en el área de la educación y en parte también en seguridad, pero fue
percibido como mucho menos capaz en el manejo de la salud y la economía (2016).
14. ‹http://www.elsalvador.com/noticias/nacional/174853/gobierno-de-sanchez-ceren-se-resiste-a-
combatir-la-corrupcion-segun-grupo-gestor/›.
15. Ley de Contribución Especial para la Seguridad Ciudadana y Convivencia y la Ley Especial para
Grandes Contribuyentes.
16. ‹http://elblog.com/noticias/registro-27353.html›.
17. ‹http://elmundo.sv/para-anep-gestiones-de-sanchez-ceren-y-funes-son-un-fracaso/›.
70
60
50
40
2010
30
2016
20
10
0
Seguridad Educación Salud Economía
Fuente: Elaboración propia en base de encuestas de La Prensa Gráfica, varios años.
CONCLUSIONES
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James D. Bowen
Toda vez que el ciclo de auge de las materias primas de principios del siglo
XXI se ha cerrado, es un buen momento para preguntarse ¿cuánto se ha logrado en
el área de las reformas de construcción estatal durante esta bonanza económica? El
presente capítulo busca responder a esa pregunta mediante el análisis de las refor
mas de construcción estatal propuestas (o continuadas) por el gobierno de Rafael
Correa en Ecuador, comparándolo con lo ocurrido en otros Estados latinoamerica
nos. El capítulo está organizado de la siguiente manera. En primer lugar, describo
la literatura relevante sobre construcción de Estado y democratización y de qué
manera el ambiente político económico prevaleciente en América Latina “calza”
con ese contexto teórico; en segundo lugar, resumo los logros que el gobierno del
presidente Correa alcanzó en el área de la construcción de Estado; tercero, compara
ré el proyecto de construcción de Estado del presidente Correa con los de los líderes
que lo precedieron en el gobierno durante períodos similares de auge económico;
finalmente, intentaré mirar hacia el futuro y evaluar la posible significación de las
reformas de Correa para Ecuador y las lecciones que pueden extraerse de la expe
riencia ecuatoriana con relación a otros países de la región.
Los últimos 40 años de la historia ecuatoriana han estado marcados por la
democratización política, así como por un importante, si bien inestable, crecimiento
económico. Estos dos fenómenos, a su vez, han multiplicado la cantidad e identida
des de actores políticos poderosos activamente involucrados en el proceso político.
Habiendo sido un país gobernado por élites económicas en competencia y/o por los
militares, grupos previamente marginalizados (o que no existían) ahora ejercen un
poder político importante tanto dentro como fuera de las instituciones formales de
gobierno. Grupos de ambientalistas e indígenas han emergido como agentes de po
der (y ocasionalmente como agentes de desorden político), tecnócratas de clase me
dia han actuado como la columna vertebral de la toma de decisiones en el gobierno
de Correa y varios sindicatos públicos y privados son fuerzas políticas importantes
que deben tomarse en cuenta. Como lo han señalado numerosos estudiosos, sin
embargo, las instituciones políticas del país no han logrado mantener el paso de esta
cambiante realidad socioeconómica (Pachano 2007; Bowen 2015). Los partidos po
líticos siguen siendo fragmentarios y clientelistas; el poder judicial, politizado y
débil, y los militares continúan gozando de una fuerte influencia política. Esta reali
dad de rápido cambio social, económico y político sin las correspondientes mejoras
de la capacidad institucional fue uno de los principales catalizadores detrás de una
década de inestabilidad política que presenció el derrocamiento de tres presidentes
democráticamente electos entre 1997 y 2005. Se trata del clásico dilema político
descrito por Huntington (1968) hace casi 60 años. Cuando las instituciones políticas
no responden al rápido cambio social y económico, el resultado es inestabilidad y
desorden. Algo así como un orden político institucional fue restaurado luego de la
elección de Rafael Correa en 2006. Sin embargo, queda como una pregunta abierta
el saber cuánto de esta nueva estabilidad depende del alto precio de las materias pri
mas que reforzó la economía ecuatoriana por la mayor parte del período de Correa.
El argumento de este capítulo es que la combinación de los altos precios de las
materias primas y la dolarización creó una apariencia de capacidad estatal, pero que la
caída del petróleo y el fortalecimiento del dólar eventualmente revelarán el grado real
de desarrollo institucional que ocurrió en la década anterior. El gobierno de Correa,
como el custodio temporal del Estado ecuatoriano, experimentó lo que llamo “un
momento de soberanía”, en el que las restricciones tanto internacionales como domés
ticas para la acción gubernamental eran particularmente débiles. Sin embargo, en la
medida en que esas restricciones políticas y fiscales retornan, la soberanía del Ecuador
una vez más estará limitada, y la capacidad (o falta de ella) de muchas instituciones
estatales se volverá aparente. Durante ese momento de soberanía, Correa pudo cons
truir y mantener una coalición de gobierno excepcionalmente amplia con el objetivo
de avanzar una agenda de construcción de Estado. Pero, conforme ese momento se va
cerrando, la falta de recursos económicos y la camisa de fuerza de la dolarización irán
imponiendo pesados costos en esa coalición (o en algunos segmentos de ella) y gran
parte del proyecto de construcción estatal será desechado al basurero de la historia.
podemos esperar que proyectos efectivos para fortalecer las instituciones estatales
incrementarán la soberanía tanto externa como interna.
Lo dicho nos lleva a un problema metodológico. En un caso como el de Ecua
dor, en décadas recientes las amenazas externas a la soberanía han tendido a derivar
más de la dependencia económica que de la debilidad militar. Durante períodos de
auge económico esta dependencia se afloja, creado al menos la apariencia de una
mayor soberanía. Como veremos más tarde, a medida que el auge de recursos se
desvanece este momento de soberanía puede o no haber producido mejorías reales
en la capacidad institucional. Esta dinámica también es válida para la soberanía
interna. Los auges de recursos dan a las élites gobernantes la capacidad para incor
porar a grandes cantidades de electores, disminuyendo la competencia y el conflicto
por recursos estatales y creando la apariencia de fortaleza. A medida que el auge se
torna en caída y los recursos públicos se vuelven escasos, esos conflictos pueden
resurgir y desafiar la robustez de las instituciones que fueron creadas durante los
tiempos de prosperidad.
El mecanismo a través del cual ese momento de soberanía se manifiesta deri
va de la naturaleza de las coaliciones políticas en Ecuador (y globalmente) y de la
incorporación selectiva –y la exclusión– de una variedad de grupos de élites econó
micas y políticas que van desde la aristocracia tradicional, remanentes reinventados
de la vieja partidocracia, una clase media políticamente empoderada, élites econó
micas modernas, corporaciones multinacionales (en especial en los sectores minero
y petrolero), un sector informal enorme, los militares y la policía, y variopintos
movimientos de la sociedad civil bien organizados, quienes se mostraron cruciales
para la remoción de algunos presidentes anteriores a Correa. La riqueza petrolera
compró estabilidad política luego de la década tumultuosa que precedió el ascenso
al poder de Correa, en parte al permitirle el construir (i. e. pagar por) una coalición
muy grande que incluyó –o por lo menos aplacó– a casi todos los electores impor
tantes del país. En otras palabras, la incorporación selectiva de élites que Correa
intentó no necesitaba ser particularmente selectiva. El presidente pudo dar algo a
casi cualquier grupo poderoso de la sociedad, o desmovilizar efectivamente a la
oposición mediante la cooptación o marginalización de líderes clave. Los niveles de
conflicto político entre élites han sido bajos, como corresponde, obviando por tanto
la necesidad de instituciones estatales fuertes que medien esos conflictos.
Aún más, la dolarización permitió a los gobiernos ecuatorianos “externalizar”
una función mayor del Estado moderno (la política monetaria) de una forma similar
a la que la extradición hizo posible para países como Colombia y México el confiar
a terceros la administración de justicia en casos difíciles. Si bien la decisión de do
larizar ayudó a estabilizar la economía en los tempranos años 2000 y parecía como
una decisión política defendible mientras los petrodólares fluyeron hasta 2013, a
medida que la economía de Ecuador se contrae bajo el peso de la caída del precio de
las materias primas, la falta de política monetaria independiente podría convertirse
en una debilidad institucional en lugar de una fuente de fortaleza y estabilidad.
Figura 1: Precio de equilibrio fiscal por barril de petróleo (el precio al que los ingresos
por ventas de petróleo coinciden con los compromisos de gasto)
250
USD 215
200
USD 153
USD 150
USD 124
USD 117
USD 117
150
Turkmenistán USD 46
USD 113
USD 113
USD 112
USD 102
USD 99
USD 98
USD 97
USD 95
USD 95
Arabia Saudita USD 84
Emiratos Arab. USD 71
100
USD 64
USD 59
USD 58
USD 52
Noruega USD 40
Rep. del Congo
50
Azerbaiyán
Venezuela
Brent price
Kazajstán
Ecuador
Nigeria
Angola
Algeria
Yemen
Gabon
Baréin
Oman
Kuwait
Rusia
Libia
Catar
Iraq
Iran
0
Fuente: Amundi Research ‹http://research-center.amundi.com/page/Article/2015/01/Falling-oil-prices-
and-their-impact-on-growth-and-financial-vulnerability›.
1. Por los costos de la extracción y colación del petróleo ecuatoriano en el mercado mundial. El precio
de equilibrio es el precio al que las exportaciones actuales pueden cubrir los niveles actuales de
gasto público.
Por lo tanto, Correa estuvo obligado a ser más selectivo en decidir cuáles élites
incorporar en un sistema político que se volvió crecientemente suma-cero. Los dos
factores mencionados en párrafos anteriores (un dólar fuerte y una base de ingresos
debilitándose) forzaron al gobierno de Correa (y al de su actual sucesor) a hacer
dolorosos cálculos políticos, reintroduciendo, por lo tanto, una capa de conflicto
político que las instituciones estatales podrían estar mal preparadas para manejar.
LA CONSTRUCCIÓN DE ESTADO
EN LA TEORÍA Y EN LA PRÁCTICA
pueden resistir las pretensiones hegemónicas del Estado. Durante los auges econó
micos los grupos sociales pueden buscar el acceso directo a recursos económicos
para sí mismos y, de igual manera, durante crisis económicas buscarán trasladar
el costo del ajuste económico a otros. Teóricamente, por lo tanto, el Estado es el
conjunto institucional que debería mediar esas pretensiones en competencia. Esto
hace del Estado el pilar natural para la construcción de coaliciones a través del ciclo
económico. También hace al Estado inherentemente inestable, en la medida que
grupos opuestos compiten por controlar el Estado, o acceder a su poder y recursos.
El papel del Estado en América Latina ha fluctuado en el tiempo en función
de ideologías dominantes, condiciones económicas globales y capacidades estatales
domésticas. Durante gran parte del siglo XX, el Estado jugó un importante papel
económico en la dirección del desarrollo económico, bien sea mediante la protec
ción y subsidio de los intereses empresariales, o bien mediante la propiedad directa
de empresas económicas importantes (Kohli 2004; Mussachio y Lazzarini 2014).
Aun cuando Ecuador fue un tardío invitado al desarrollo guiado por el Estado, este
llegó a jugar un papel económico importante, en particular durante los regímenes
militares de los años sesenta y setenta. En parte, este período coincidió con la explo
tación temprana de la riqueza petrolera del Ecuador, la cual proveyó un fácil acceso
a recursos económicos para que el Estado expandiera sus actividades económicas.
Cuando la prosperidad alimentada por el petróleo se convirtió en decadencia en
los años ochenta, nuevas ideologías que apoyaban la reducción del rol estatal en la
economía se volvieron populares. El neoliberalismo, promovido por prominentes
economistas, instituciones financieras internacionales y ciertos sectores de la comu
nidad de negocios, argumentaron que la crisis económica de los ochenta derivaba de
los efectos distorsionadores de la intervención estatal en el mercado, lo que llevó al
clientelismo, el rentismo, la ineficiencia y la corrupción. La solución, por tanto, era
un dramático repliegue del Estado en la economía.
La reestructuración estatal se encontró con altos niveles de resistencia social
revelando un problema fundamental de debilidad estatal a lo largo de toda América
Latina, no solo en Ecuador. Los defensores de un Estado mínimo con frecuencia de
jaron de lado el problema de la capacidad estatal. Esto es, incluso si alguien apoya
un papel mínimo para el Estado en la economía, normalmente apoya la idea de que
el Estado debe ser efectivo en el cumplimiento de los roles que de hecho debe llevar
a cabo. A medida que la liberalización económica llevaba repetidamente a crisis
financieras, protesta social e inestabilidad política, crecientemente se fue volviendo
claro que muchas reformas orientadas a achicar el tamaño del Estado exponían o di
rectamente causaban la debilidad de instituciones estatales necesarias tales como las
cortes, agencias impositivas y reguladores financieros (Conaghan y Malloy 1994;
Yashar 2005; Silva 2009).
El dolor impuesto por la “neoliberalización” combinado con el retorno de un
crecimiento económico robusto apadrinado, en parte por el crecimiento del precio
de las materias primas durante la primera década del siglo XXI, crearon las condi
ciones para el retorno del Estado como un actor económico y social más asertivo.
Los votantes, desde Uruguay y Venezuela a Nicaragua, eligieron una sucesión de
gobiernos de izquierdas. Si bien hubo una gran diversidad dentro de este grupo de
gobiernos, una constante fue la afirmación de un Estado más económicamente ac
tivo. Este grupo representó el “desafío posliberal” de las sociedades y los Estados
latinoamericanos. Si el neoliberalismo representó el movimiento hacia la limitación
del poder del Estado y el empoderamiento de los ciudadanos individuales, el desafío
posliberal fue la demanda para que los Estados de la región efectivamente exten
dieran los derechos de ciudadanía hacia amplias colectividades de ciudadanos tales
como los pueblos indígenas, las mujeres, las comunidades LGBTI y los trabajado
res informales (Yashar 2005).
Tanto los fracasos del neoliberalismo como una creciente insatisfacción con la
actuación de los gobiernos de izquierda (en particular en ausencia de masivas rentas
de recursos naturales) han hecho que los estudios retornen a los conceptos relacio
nados de gobernanza y capacidad estatal (Grindle 1996; Bowen 2015). Desde esta
perspectiva, las preguntas que hacemos acerca del Estado no están preocupadas por
cuánto debería estar haciendo el Estado, sino cuán bien hace cualquier cosa que los
líderes estatales le indican que debe hacer. Así, este capítulo es agnóstico respecto al
rol más adecuado del Estado con relación a la sociedad y la economía, y más bien se
enfoca en la capacidad administrativa, institucional y técnica del Estado para llevar
a cabo las tareas a él asignadas.
La literatura reciente sobre construcción estatal, gobernanza y capacidad esta
tal ha empezado a moverse lejos de los enfoques primariamente institucionalistas de
las décadas pasadas hacia perspectivas que enfatizan la importancia de comprender
las dinámicas de las coaliciones dentro de los Estados y las sociedades en producir
resultados (Schneider 2012). Este es el enfoque que adopto para el Ecuador contem
poráneo. En este capítulo argumento que el resultado de la reforma de construcción
estatal de Correa durante la bonanza de recursos naturales estuvo moldeada por
la naturaleza de la coalición de su gobierno con los segmentos de la comunidad
empresarial, de la clase media y sectores populares pobremente organizados (o de
liberadamente desorganizados). En esta perspectiva, si los costos de incorporar un
grupo social en particular aumentan o si los recursos disponibles para los líderes
estatales para pagar esos costos caen, entonces la coalición debe, por fuerza de la
necesidad, renegociarse. En el caso de Correa, el mantener una coalición tan diversa
resultó siendo muy costoso; razón por la cual el capítulo concluye con una discusión
prospectiva del “estado del Estado” ante el derrumbe de las materias primas.
CORREA EN CONTEXTO:
COMPARACIÓN HISTÓRICA
con los jesuitas) alrededor de la meta de una modernización conservadora del Esta
do (Henderson 2008). Bajo García Moreno, la educación básica fue establecida en
muchas áreas rurales del país por primera vez y fue confiada a la Iglesia católica.
El servicio postal fue modernizado y el correo entre Quito y Guayaquil se volvió
un servicio confiable. En parte esto fue posible por la herencia más duradera de
García Moreno, la expansión de la red de caminos del Ecuador para conectar partes
alejadas del país con la capital. Aun cuando no todos los caminos fueron completa
dos durante su presidencia, él inició proyectos de construcción mayores vinculando
Quito con Guayaquil (vía Riobamba), Ibarra, Yaruquí, Píntag, Santo Domingo y
Bahía de Caráquez (Lara 2012). Al momento de su asesinato en 1875, las raíces
del moderno Estado ecuatoriano se habían afirmado. Aun cuando muchas de sus
reformas educativas (en particular su fuerte énfasis católico) serían revertidas por
líderes posteriores, las instituciones básicas de educación y comunicación como
tareas estatales permanecieron.
El período inmediato al asesinato de García Moreno estuvo marcado por la
inestabilidad política, fueron frecuentes los golpes de Estado y las sublevaciones,
pero también por la emergencia del primer gran auge de materias primas del Ecua
dor. Comenzando en los años noventa del siglo XIX, tanto la producción como los
precios del cacao empezaron a aumentar notablemente en respuesta a la creciente
demanda popular por chocolate en Estados Unidos y Europa. Un pequeño grupo de
familias de (o cerca de) Guayaquil dominaba la producción y comercialización del
cacao, la riqueza producida rápidamente estimuló la prosperidad del sector bancario
guayaquileño, transformando a la Costa en el motor económico dominante (Quin
tero y Silva 2001).
Eloy Alfaro había sido un prominente opositor de García Moreno y fue ca
tapultado al poder cabalgando sobre el auge cacaotero. Durante los dos períodos
de Alfaro como presidente, el gasto gubernamental creció dramáticamente, conti
nuando y expandiendo el incremento en infraestructura que empezó durante Gar
cía Moreno. Además de los proyectos de construcción de caminos empezados por
gobiernos previos, Alfaro logró completar el ferrocarril Quito-Guayaquil, el primer
vínculo comercial confiable entre la capital (Quito) y el principal puerto del país
(Guayaquil). Alfaro, un liberal comprometido, impulsó reformas de construcción
de Estado opuestas a las apoyadas por García Moreno. Destaca la Ley de manos
muertas de 1908 que nacionalizó de facto las tierras de la Iglesia. También cons
truyó el Partido Liberal que gobernó Ecuador de una u otra forma de manera casi
ininterrumpida hasta 1952.
Si bien las reformas de Alfaro marcaron una transformación del Estado ecua
toriano, él fue tal vez más afortunado que García Moreno en tanto que el fin del
auge cacaotero en los años veinte fue rápidamente seguido por otro auge de mate
rias primas. Esta vez fue el banano y, una vez más, los mercados primarios fueron
Estados Unidos y Europa. Concentrado a lo largo de la costa central y del sur, el
auge bananero reforzó los vínculos del Estado ecuatoriano con las élites costeñas.
Sin embargo, dada la abundancia de recursos que proveyó al tesoro nacional, el
dominio de las élites costeñas no amenazó a los terratenientes tradicionales serra
nos. De hecho, puede argumentarse que los recursos fiscales generados por el auge
bananero ayudaron a reflotar al decadente sistema de hacienda de la Sierra por al
gunas décadas porque el Estado (bajo la tutela de los intereses costeños) tuvo poco
interés en cobrar impuestos a los grandes terratenientes, o desafiar su control sobre
las inmensas propiedades. De manera similar a la reciente bonanza petrolera, el
banano también compró para Ecuador un período de estabilidad democrática entre
1948 y 1960, durante el cual tres presidentes democráticamente electos completaron
sus ciclos. Decidor de la estabilidad de esta temporada fue el hecho de que el cinco
veces presidente, José María Velasco Ibarra, completara por primera y única vez el
período para el que fue elegido (1952-1960). El fin del auge del banano al inicio de
1960 (junto con el aumento de las amenazas de la Guerra Fría) marcaron el fin del
período de estabilidad democrática, y también el fin apresurado de una más de las
presidencias de Velasco Ibarra en 1961.
El fin de la presidencia de Velasco Ibarra dio paso a una fase de caos político
bajo gobiernos tanto militares como civiles hasta que definitivamente los militares
tomaron el poder en 1972, bajo el liderazgo del general Guillermo Rodríguez Lara.
El régimen militar tuvo una estrategia relativamente clara de modernización y cons
trucción de Estado que comprendió grandes inversiones en infraestructura y una
profundización del proceso de sustitución de importaciones. Al igual que en años
recientes, estas ambiciosas metas estatales fueron financiadas con crecientes rentas
petroleras.
Según Conaghan (1988), el Plan Integral de Rodríguez Lara (el plan de de
sarrollo económico de largo plazo del régimen militar) fue “nacionalista, mode
radamente redistributivo, y modernizante” (81). En relación con su dinámica de
coalición, el régimen militar hizo a un lado, reprimió o cooptó a los movimientos de
los sectores populares a fin de formar una fuerte alianza con élites económicas “mo
dernizantes” y “nacionalistas”. Como resultado, las propuestas de reforma agraria
avanzaron lentamente, si es que lo hicieron. Mientras que la agenda económica de
los militares benefició a industriales “modernizadores” sobre otras élites más tradi
cionales (en su mayoría rurales), la disponibilidad de recursos debido a la bonanza
petrolera permitió salvar las diferencias entre élites en competencia (91).
Si bien los militares fueron de alguna manera exitosos en consolidar al Estado
como un contrapeso al poder de las élites terratenientes tanto de la Sierra como
de la Costa, el gobierno militar y el nacionalismo económico crearon sus propios
problemas de largo plazo. Según Hidrobo (1992), “en el contexto de expansión
de recursos, el Estado ecuatoriano fue capaz de definir la política industrial, pero
sus opciones más atractivas estuvieron limitadas por las preferencias políticas de
los sectores industriales” (3). No debería sorprender, entonces, que cuando el auge
petrolero se convirtió en crisis hacia finales de los años setenta, la habilidad de los
militares para mediar las demandas de las facciones de élite en competencia (así
como las de una clase media crecientemente importante) declinó. Tanto Conaghan
como Hidrobo han documentado cómo las élites fueron capaces de jugar con el
sistema de industrialización por sustitución de importaciones tomando ventaja de
las posibilidades ofrecidas por la política monetaria, fuga de capitales y muchas
otras oportunidades para apropiarse de rentas, lo que demuestra la debilidad de las
instituciones estatales creadas para implementar la agenda de política económica de
los militares.
Cuando los precios internacionales del petróleo empezaron su caída en picada
a fines de los años setenta, la agenda de construcción de Estado de los militares que
dó comprometida. Dado el amplio malestar económico que azotó a América Latina
durante la siguiente “década perdida”, una nueva agenda de construcción de Estado
se hizo necesaria. A través de la región esta necesidad tomó la forma del Estado
neoliberal, un esfuerzo concertado para reducir el papel económico del Estado al
mínimo mientras se permitía que las fuerzas del mercado tuvieran un mayor papel
en asignar recursos a través de la sociedad. En Ecuador, el proyecto neoliberal fue
asumido en fragmentos y episodios durante los años ochenta (Hey y Klak 1999)
y fue implementado en su totalidad durante la presidencia de Sixto Durán Ballén
(1992-1996). Durán Ballén creó el Consejo Nacional de Modernización del Estado
(CONAM) y le otorgó autoridad para rediseñar radicalmente (o eliminar) institu
ciones estatales a fin de completar la transición de Ecuador hacia una economía
basada en el mercado. En la práctica, estos cambios resultaron en la desarticulación
de muchas instituciones políticas existentes sin que se crearan nuevas instituciones
efectivas, poniendo así las condiciones para las repetidas crisis económicas y polí
ticas de la segunda mitad de los noventa (Andrade 2009).
El examen del esporádico proceso de reforma neoliberal durante los ochenta
y noventa expone la fragilidad de la coalición que apoyaba el proceso de reforma.
Como ha demostrado Schamis (1999) para los casos de Argentina, Chile y México
la coalición política neoliberal está mayormente definida por los potenciales gana
dores, en el corto plazo, de tales reformas: el sector financiero, los exportadores,
las compañías multinacionales y los tecnócratas liberales. Si bien se trata de acto
res poderosos, no logran formar una coalición numéricamente grande, por tanto, el
proceso de reforma se vuelve difícil dentro de los confines de un sistema político
democrático. Como han argumentado Hey y Klak (1999), en Ecuador cuatro presi
dentes consecutivos intentaron avanzar partes de la agenda neoliberal y todos ellos
fueron forzados a volver atrás, en parte debido a la oposición política masiva a la
reforma. Yashar (2005) y Silva (2009) han llevado este argumento aún más lejos
mostrando que la reforma económica neoliberal bajo un régimen democrático de
hecho sirvió para crear y fortalecer la oposición organizada a la profundización del
neoliberalismo.
instituciones han tenido. A pesar de los intentos de Correa por “des corporatizar”
las instituciones estatales, la revuelta de la policía de 2010 y las demostraciones
masivas de 2014 y 2015 crean serias dudas acerca del grado en el cual la partici
pación política fue canalizada a través de las instituciones estatales. Correa tuvo
éxito en debilitar o destruir los partidos políticos existentes, pero falló (a pesar de
sus esfuerzos tempranos) en convertir a Alianza PAIS en un partido político insti
tucionalizado. El constante cambio de liderazgo en ministerios clave y la creación
de nuevos “superministerios” sugieren una falta de institucionalización incluso al
interior del Ejecutivo. El Poder Judicial, que ya era débil y politizado, mostró pocos
signos de mejoría.
El área donde Correa tuvo un impacto durable y significativo de construcción
de Estado fue la construcción de infraestructura. Desde que asumió el gobierno, Co
rrea lideró un conjunto de iniciativas que fortalecieron (al menos potencialmente)
la capacidad del Estado ecuatoriano y avanzaron metas de desarrollo económico.
Destacan entre esas iniciativas la infraestructura para el transporte. Al igual que go
biernos anteriores con ambiciones de construcción de Estado, Correa invirtió fuer
temente en caminos, puertos y aeropuertos. Si bien es cierto que hubo clientelismo
y corrupción en la distribución de contratos, los resultados en infraestructura son
impresionantes a pesar de todo. Un proyecto masivo de construcción de carreteras
conectó la mayor parte del país con caminos pavimentados y autopistas. Tanto Qui
to como Guayaquil tienen ahora nuevos y mejores aeropuertos con capacidad para
ayudar a Ecuador a mejorar su competitividad exportadora (especialmente en Quito,
que carece de un fácil acceso al mar). Otras grandes inversiones en infraestructura
se realizaron en el sector energético, particularmente en energía hidroeléctrica. Pro
yectos, como la represa hidroeléctrica Coca Codo Sinclair prometen generar energía
barata y abundante por décadas. Si bien hay importantes controversias alrededor
de las implicaciones ambientales y financieras de este tipo de proyectos masivos
de infraestructura, no hay duda de que pueden hacer grandes contribuciones tanto
a la capacidad estatal como al desarrollo económico mucho después que finalizó el
gobierno de Correa.
Sin embargo, estos logros han tenido un alto costo político y social. Apar
te de la represión episódica de varios movimientos sociales y organizaciones de
la sociedad civil (Becker 2013), Correa sistemáticamente construyó instituciones
legales para restringir, vigilar y suprimir universidades, medios de comunicación,
y ONG. La Ley Orgánica de Comunicación (LOC), adoptada en 2013, creó dos
nuevas agencias para vigilar a los medios de comunicación y castigar aquello que el
gobierno calificaba como conducta abusiva en los medios impresos y de televisión.
El gobierno usó ampliamente leyes antilibelo y reglamentos contra la incitación a
la “agitación social” para silenciar voces opositoras. El Sistema Unificado de Infor
mación de la Organizaciones Sociales (SUIOS), creado por decreto en 2013, estuvo
oficialmente encargado de permitir al Estado que identifique organizaciones de la
3. Como lo señalé anteriormente, la recaudación de impuestos había mejorado antes de que Correa
asumiera el gobierno, así que es difícil afirmar con precisión cuánto de esta mejoría en recaudación
se debe a las reformas específicas desde que Correa tomó el poder en 2007.
muchas instituciones nuevas esperaron más de cuatro años para ser adecuadamente
dotadas de personal, incluidos los cargos de procurador del Estado, la Contraloría
General, la Defensoría del Pueblo y varias instituciones dentro del poder judicial
(Pachano 2013).
A pesar de que fueron priorizados los sectores industriales modernos y de
servicios, los sectores que se beneficiaron más durante la presidencia de Correa fue
ron los tradicionales. Las importaciones crecieron dada la moneda fuerte y estable,
excepto cuando el gobierno explícitamente actuó para reducir las importaciones a
fin de proteger su balanza de pagos (como lo hizo en 2009 y 2013). El sector de la
construcción también tuvo un crecimiento mayor, vinculado a la inversión pública
masiva en proyectos de infraestructura y la canalización de crédito subsidiado para
vivienda. Como parte de la agenda económica temprana de Correa se concentró en
grandes proyectos de infraestructura, el período inicial del auge de la construcción
no debería sorprender ni considerarse desde la perspectiva de la construcción de
instituciones estatales capaces. La captura de los fondos de pensiones estatales, en
parte para continuar el financiamiento de créditos de vivienda, demuestra cuán de
pendiente se volvió el gobierno del sector de la construcción y cuán poco cambio
SENPLADES fue capaz de generar.
Más preocupante que el auge de la construcción es la incapacidad de la SEN
PLADES (y de la burocracia económica del Ecuador en general) para mover al
Ecuador lejos de una economía dependiente de las materias primas. De hecho, un
rápido vistazo a las principales exportaciones ecuatorianas durante la administra
ción de Correa demuestra una creciente dependencia de las exportaciones de mate
rias primas tradicionales. En 2014 las exportaciones principales del Ecuador fueron,
en orden, petróleo, banano, flores, camarón, cacao, café, madera y pescado (CIA
World Factbook). SENPLADES misma admitía que no había tenido éxito en diver
sificar e industrializar la economía ecuatoriana, aun cuando se habían diversificado
significativamente sus mercados de exportación (Andrade 2015). De acuerdo con
datos del gobierno ecuatoriano, la estructura general de la economía había cambia
do muy poco. Al tiempo que las exportaciones de materias primas continúan do
minando, los mayores grupos económicos del país siguen dominando la economía
y se volvieron más grandes (Martín Mayoral 2013). Adicionalmente, en lugar de
expandirse a las áreas que el gobierno identificó como prioritarias, esos negocios
permanecieron enfocados en los sectores de comercio, banca y bienes raíces. Como
resultado de estas tendencias, las ventas totales de las 400 compañías más grandes
del Ecuador subieron del 50% del PIB en 2004 a 58% en 2014 (Ospina 2015).
Debido a los excesos financieros que llevaron al colapso de la economía ecua
toriana (y la pérdida de soberanía monetaria) en 1999, la regulación bancaria ha
sido otra área en la que el gobierno de Correa ha intentado (re)construir capacidad
estatal para aprovechar el sector financiero y avanzar en las prioridades de desarro
llo del gobierno. El gobierno ha demostrado claramente la capacidad (y la voluntad)
para dirigir el sector financiero, como lo evidencian los mayores requisitos de capi
tal y las restricciones a las tasas de interés (Bowen 2015).
En contraste con el récord ambiguo de las instituciones económicas, las insti
tuciones políticas del Estado ecuatoriano se han vuelto más centralizadas y autori
tarias, pero existe poca evidencia de que se fortalecieron o volvieron más efectivas
bajo el liderazgo de Correa. Con el objetivo de “des corporatizar” las instituciones
estatales, Correa fue bastante efectivo en usar tácticas legales (y a veces extralega
les) para desorganizar y debilitar a poderosas organizaciones de la sociedad civil, en
particular aquellas que representan a los pueblos indígenas, grupos ambientalistas y
los medios de comunicación.
Los logros y fracasos de la agenda de construcción de Estado de Correa se
derivan en gran medida de la naturaleza de la coalición que lo apoyó y de la dispo
nibilidad de rentas para mantener una coalición relativamente grande. Por razones
ideológicas, los primeros pilares de la coalición de Correa fueron los ciudadanos
de clase media y baja, pero Correa no fue universalmente hostil a la comunidad de
negocios ecuatoriana, a pesar de su retórica agresiva. Dentro de este grupo de élite,
Correa intentó dejar de lado a los grandes beneficiarios de la era neoliberal (esto es,
el sector financiero y los grandes agroexportadores), al tiempo que apoyaba a los in
dustriales y empresas orientados hacia el mercado doméstico, los cuales proveyeron
el impulso inicial al Estado para desarrollar la infraestructura del país.
Aun cuando algunos académicos han descrito a los gobiernos de “la nueva
izquierda latinoamericana”, como el de Correa, como directamente hostiles con los
empresarios (Weyland 2010), la realidad es mucho más matizada. Algunas partes
de la comunidad empresarial han sido importantes en la coalición de gobierno, sin
embargo, Correa incorporó cuidadosamente a líderes empresariales de forma indi
vidual en lugar de trabajar a través de las redes institucionales existentes, tales como
las ubicuas cámaras (máximas asociaciones de empresarios). El presidente atacó a
ciertas élites empresariales por su supuesta conducta criminal (el caso de los her
manos Isaías, líderes de un grupo financiero poderoso) o por su ambición política
(en el caso del magnate y cuatro veces candidato presidencial Álvaro Noboa). Sin
embargo, el gobierno de Correa trabajó selectivamente con líderes empresariales de
forma ad hoc con el fin de promover intereses de negocios locales sin empoderar
directamente a élites económicas específicas (Wolff 2014).
Con el fin de atraer el apoyo de los votantes de clase baja, Correa prometió
(y entregó) un conjunto de subsidios y programas de transferencia de dinero que
proveyeron beneficios directos a millones de familias de bajos ingresos. Estos pro
gramas se dirigieron a varios tipos de electores desde padres de familia de niños en
edad escolar, personas con discapacidades y adultos mayores (a través del Bono de
Desarrollo Humano, por ejemplo) hasta subsidios para la adquisición de viviendas
de interés social, electricidad y transporte. El apoyo de la clase media se derivó
principalmente de la expansión del empleo en el sector público y el auge de las
CONCLUSIÓN
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Cristina Rojas
INTRODUCCIÓN
El espíritu liberal de las leyes republicanas –desde la ley de exvinculación hasta la Re
forma Agraria– ha sido puesto al servicio de una lógica de reproducción en la cual no
es posible, ni admisible, el respeto por la “otredad” cultural andina, y donde la misma
1. Rancière se refiere a la división de lo perceptible como el orden que define cuándo ciertas activida
des son visibles y otras invisibles; cuando un discurso es comprendido como discurso y otro como
ruido.
“libertad”, la “igualdad” y otros derechos civiles son escamoteados en tanto los indios
no concluyan su aprendizaje de la lógica dominante y por lo tanto el proceso de su
propia auto-negación.
2. Lo mismo se aplica a los afrodescendientes, campesinos y poblaciones pobres. Para ver la ex
clusión de la ciudadanía en Bolivia ver Irurozqui 1999a y 1999b. En este trabajo me refiero a las
poblaciones indígenas; sin embargo, estoy consciente de otras exclusiones.
3. Este concepto se inspira en el pensamiento de Mario Blaser, Arturo Escobar y Marisol de la Cadena.
No solo amerita la atención del gobierno por su gran utilidad sino porque es una obli
gación impuesta sobre el hombre por la naturaleza [...] Cada nación está obligada por
ley natural a cultivar la porción de tierra que le corresponde [...] (183. Traducción
propia)
Aun cuando los pueblos quechuas, aztecas o los mayas, y gran parte de la po
blación precolombina se dedicaba a cultivar la tierra, el argumento de que las pobla
ciones indígenas no sabían cultivar la tierra sirvió para privarles de los derechos ju
rídicos; así, los imperios europeos pudieron apropiarse de la tierra, las propiedades
y aun tener propiedad sobre los habitantes de las Américas. Más aún el no cultivar
4. Sobre la modernidad temprana que coincide con la conquista de América, ver Dussel (1993). Para
Dussel, sostener que la modernidad empezó con la Ilustración oculta el papel que jugó España y el
pensamiento español en la modernidad.
la tierra fue percibido como una amenaza para los que sabían cultivarla y tenían de
recho a ella. Como concluye Pagden (2003, 177-8), si los indígenas se oponían a la
apropiación de sus tierras, estaban violando el derecho natural de los colonizadores
y se les podía declarar la guerra. Aún sin oponerse, cometían el delito de no mejorar
la tierra, por lo cual fueron declarados un fracaso como ‘seres humanos’. Así las
comunidades que vivían de la caza o del pastoreo fracasaban en sus obligaciones
y podían ser desposeídos por los que pertenecían a la civilización. La declaración
de la legislación como universal permitió no solo extender los preceptos legales de
una cultura, la europea, a todas las regiones del mundo, sino también le permitió a
Europa convertirse en estándar de civilización para decidir qué poblaciones podían
gobernarse por sí mismas y cuáles serían gobernadas por Europa. Estos principios
fueron reconocidos en el Tratado de Westphalia firmado en 1648.
La percepción de una división cultural entre los modernos y los habitantes de
las colonias fue posible por la creación de la división ontológica entre naturaleza
y cultura. Esta división sirvió de fundamento a la separación entre la ciencia de la
política, y negó la política a los indígenas con el argumento de que estaban tan cerca
de la naturaleza que eran incapaces de distinguir los signos de la realidad y, por lo
tanto, desprovistos de la capacidad de razonar. Según Bruno Latour (2007):
Tan pronto como el hombre surge como ser humano se ubica en· oposición a la natura
leza y es esto solamente lo que lo hace un ser humano. Pero si él meramente ha hecho
una distinción entre él mismo y la naturaleza, se encuentra en el primer estadio de su
desarrollo: está dominado por la pasión y no es nada más que un salvaje (citado en de
la Cadena 2008, 144).
león o un tigre, una de esas bestias salvajes, con las cuales los hombres no pueden
tener ni sociedad ni seguridad” (citado en Pagden 2003). Declarar la existencia mo
derna como el único mundo posible dejó a los pueblos indígenas con las opciones
sombrías de su asimilación o su destrucción, como pedía Locke.
La independencia, que en América tuvo lugar en los primeros años del siglo
XIX, puso fin a la dominación política, pero dejó intactas estas divisiones culturales,
por lo cual los líderes criollos7 desarrollaron programas para asimilar a las comuni
dades indígenas dentro de la civilización europea en el siglo XIX,8 y dentro de los
programas para el desarrollo en el siglo XX (Escobar 1998). El ideal de una nación
homogénea y el deseo de dominar y monopolizar todo el territorio dentro de un de
terminado Estado (que ha sido llamado “gobierno territorial total”) fueron estrategias
para contener el miedo a la existencia de mundos diversos (Parasram 2014).
Al momento del encuentro con los españoles, las Américas estaban habitadas
por una multiplicidad de pueblos que el Estado colonial homogenizó bajo el concep
to de “indios”. Los españoles crearon un orden perceptible que incluyó jerarquías
de salvajismo y delegaron la administración de la población a los representantes
oficiales de la nobleza y otros actores privados, incluyendo la iglesia, los hacenda
dos y las corporaciones privadas. También crearon sistemas de gobierno indirecto
a través de los caciques, que eran miembros de la élite india que actuaban como
intermediarios entre las comunidades y el Estado (Hylton y Thomson 2007, 36). En
Bolivia, una división basada en la geografía fue establecida entre las comunidades
que vivían en las tierras altas, principalmente Qhechwas y Aymaras, y los “indios de
los bosques” que habitaban las tierras bajas; estos últimos fueron clasificados con
un estatus mayor de salvajismo.
Siguiendo a Marisol de la Cadena (2015a), la indigeneidad emerge en “rela
ción” con el Estado y al mismo tiempo lo “excede” (275-6). Existió una diferencia
entre el Estado colonial y el republicano. En el primero, la Corona española no
quiso destruir las comunidades sino reorganizarlas, después del colapso demográ
fico entorno a la minería, manteniendo la forma tributo como vínculo. Este arreglo
fue conocido como el pacto colonial. El Estado republicano fue más ambivalente
pero hasta 1864 las comunidades no fueron realmente afectadas. El mayor ataque
vino con la Ley de Exvinculación. No obstante, las comunidades indígenas usaron
7. Descendientes de los españoles, pero nacidos en el territorio americano. Con excepción de Haití
donde la independencia la lideraron los esclavos, en el resto de las Américas fueron los criollos los
que lideraron el movimiento independentista y gobernaron las repúblicas independientes.
8. He ilustrado la violencia de este régimen de representación en el siglo XIX en Colombia (Rojas 2002).
La política anticolonial indígena precedió la que libraron los criollos por la in
dependencia.10 La “más grande revolución anticolonial” contra el gobierno colonial
fue liderada por Túpac Amaru en el Cusco en 1781 y Túpac Katari y Bartolina Sisa
en la Bolivia contemporánea (Hylton y Thomson 2010, 39). La insurrección fue
derrotada y sus líderes fueron sentenciados a muertes violentas. Como bien lo anota
Rivera Cusicanqui (2008), esta derrota fue convertida en ‘una paradójica victoria’
en parte porque posibilitó la democratización del poder el cual retornó a la base de
la comunidad, y desde la comunidad bloqueó a “largo plazo la misión civilizadora
de las élites coloniales” (16). La política comunitaria hizo posible que transcurrida
la independencia las comunidades indígenas siguieran usando y reinterpretaron la
legislación colonial de las Dos Repúblicas y la de los gobiernos republicanos para
preservar la autonomía de los ayllus y las Markas (Rivera Cusicanqui 2004).
Lo sucedido con la legislación “dos repúblicas” que se implementó bajo la
administración de Francisco de Toledo (1569-1581) es un buen ejemplo del exceso
de la política indígena que va más allá de la política occidental moderna. Durante
su Virreinato en el Perú11 Toledo dividió en “dos repúblicas”, la República de Es
pañoles y la República de Indios. Toledo estableció un “pacto de reciprocidad” en
el cual el Estado colonial reconoció los ayllus a cambio del pago de un tributo o
contribución territorial (Platt 2016).
Tal como lo sostiene el historiador Tristan Platt (2016, 126-7) durante la pri
mera etapa del período republicano, los ayllus lograron suplir efectivamente la de
manda local de productos agrícolas, contradiciendo la visión generalizada de una
agricultura atrasada orientada a la subsistencia. Más aún, durante los primeros cin
cuenta años de la república los tributos pagados por los indígenas financiaron la
mayor parte del presupuesto nacional. Platt afirma que el “pacto de reciprocidad”
de Toledo continuó bajo la forma de “pacto tributario”, y que las comunidades vo
luntariamente aceptaron el pago a cambio de la protección del Estado para continuar
existiendo como ayllus. Los gobiernos posteriores a la independencia consciente
y ciegamente buscaron la destrucción de los ayllus, como puede verse en el caso
de las dos principales reformas agrarias: la “Ley de la Exvinculación de Tierras
de Comunidad” de 1874 y la “Revolución Agraria” de 1952 (124). La primera de
estas abolió la propiedad comunal e incluso prohibió el uso del concepto de “co
munidad” (Soria Choque 1992, 42). Los defensores de la abolición de la propiedad
comunal, como José Vicente Dorado, eran conscientes de las diferencias entre los
dos mundos, tal y como ilustran las quejas y reclamos de Dorado de que los indios
“no daba[n] muestras de prestarse a la civilización ni aspira[ban] a salir del esta
do de atraso e ignorancia en que viv[ían]” (citado en Irurozqui 1999a, 720-1). Él
añadía que los indios vivían en “un Estado aparte, indiferente de todo punto a los
acontecimientos y transformaciones que vive la clase blanca y sirviendo de obstá
culo a los progresos y reformas” (Irurozqui 1999a, 721). Siguiendo los dictados del
liberalismo, Dorado aspiraba a “desposeerlos de sus tierras para ganar su lealtad al
estado” (723).
Contra los postulados de la Ley de Exvinculación, Pedro Zárate Willka y Juan
Lero, actuando como “una nación dentro de una nación”, reclamaron la restitución
de las tierras comunales usurpadas y el establecimiento de un gobierno indio au
tónomo (Rivera Cusicanqui 1986, 85-6). El levantamiento fue derrotado, y Willka
más treinta y un prisioneros fueron acusados de traición y ejecutados. Gabriel René
11. El Imperio inca del Tawantinsuyo incluía lo que hoy es Perú y Bolivia.
Moreno, miembro de la élite mestiza gobernante, declaró una vez más el “no-lugar”
de los mundos indígenas en una Bolivia moderna: “El indio y el mestizo incásicos
radicalmente no sirven para nada en la evolución progresiva de las sociedades mo
dernas. Tendrán tarde o temprano, en la lucha por la existencia, que desaparecer
bajo la planta soberana de los blancos puros o purificados” (87-8).
Contradiciendo esta predicción, un nuevo ciclo de protestas explotó entre
1910-1930, organizadas por una red de caciques apoderados quienes, usando la
legislación liberal y aquella de las “dos repúblicas”, bloquearon las inspecciones de
las tierras comunales (Gotkowits 2007, 35; Rivera Cusicanqui 1986, 150). Como el
historiador Aymará V. Soria Choque (1992) sostiene: “las comunidades indígenas se
dieron cuenta de que la defensa de sus tierras era posible dentro de la legislación li
beral ya que la noción de igualdad jurídica proporcionaba un marco para el ejercicio
de sus derechos” (60). Esto confirma el argumento de este trabajo que no se logró
una imposición unilateral por parte del Estado sino una negociación alrededor de
los modos de existencia de las comunidades. Los caciques apoderados excedieron
la legislación colonial y republicana: “El doble lenguaje en que se formularon las
demandas –a nivel interno a través de un ‘decálogo’ moral y de reinterpretaciones
de la tradición oral; a nivel externo haciendo uso de las categorías jurídicas criollas”
(Rivera Cusicanqui 1986, 103).
En 1952, la Revolución Agraria de inspiración liberal reformista declaró ar
caicos los ayllus, convirtió a los indios en campesinos y a los ayllus en sindicatos
(159). En palabras de Rivera Cusicanqui (1986), la confianza en el sindicalismo para
representar a los indios fue otra forma del proyecto de “civilizar a los indios”, involu
crando un rechazo de la organización indígena que también fue considerada como un
obstáculo para la soberanía del Estado.12 La sindicalización de los ayllus excluyó las
mujeres de la esfera pública, y los sindicatos se convirtieron en espacios masculinos y
clientelistas. Además, en muchas regiones, el trabajo de las mujeres era el que permi
tía la participación de los hombres en esos sindicatos y en la política en general (11).
Como en el pasado, la defensa de los mundos indígenas estimuló la formación
de partidos indígenas incluidos el Indianismo, el Katarismo y el Partido Indio de
Bolivia. El Manifiesto de Tiwanaku de los Kataristas (1973) enfatizó que los indios
se sentían “extranjeros en su propio país”.
Las formas de vida y el ejercicio de autoridad propios de las comunidades
indígenas continuaron en las prácticas cotidianas en la medida en que los ayllus
continuaron designando sus propias autoridades junto con los representantes sin
12. Cabe mencionar que las comunidades en 1953 apoyaron la reforma agraria ya que este garantizó
títulos individuales para los comunarios que habían sido convertidos en pongos y también títulos
colectivos para comunidades enteras. La penetración del mercado desde 1952 destruyó casi com
pletamente las relaciones basadas en parentesco el cual era crucial para controlar diversos pisos
ecológicos, para hacer circular bienes, para distribuir bienes evitando acumulación al interior de las
comunidades.
dicales. Los historiadores Carlos Mamani e Igidio Naveda (2015) explican cómo
en las comunidades la sindicalización campesina y la reconstitución de los ayllus
“son dos caras de la misma historia”. Añadiendo que las dos caras constituyen un
‘juego de máscaras’ una que mostraban al Estado y otra que miraba hacia dentro de
la comunidad. Ellos ven el proceso de reconstitución de los ayllus como un acto de
“desenmascaramiento” (39).
El multiculturalismo de los años ochenta que acompañó los programas neolibe
rales, también buscó la eliminación de los mundos indígenas; esta vez a través de la re
novada incorporación de estos pueblos al mercado, “como comerciantes de su propia
herencia cultural, incluso de sus deidades tutelares” (Rivera Cusicanqui 2016b, 68).
Un mayor esfuerzo en el proceso de dar forma a los mundos de las comunida
des indígenas fue el lanzamiento de un proyecto regional de Reconstitución de los
ayllus en los años ochenta. De acuerdo a la activista y líder Quechua, Toribia Lero
(2012), quien participó en el proceso, y René Gutiérrez, la reconstitución:
Las relaciones de las comunidades de tierras bajas14 con el Estado eran di
ferentes de las que mantenían las comunidades de tierras altas. Primero, estas co
munidades eran consideradas las más “salvajes” entre los salvajes, y sus territorios
13. En 1983 se creó la Federación de Ayllus del Sur de Oruro (FASOR); en 1993 se creó la Federación
de Ayllus Originarios Indígenas del Norte de Potosí (FAOINP). Finalmente, el 22 de marzo de
1997 se creó el Consejo de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ).
14. En Bolivia las tierras bajas están divididas en tres regiones: el Chaco, la zona oriental de Santa Cruz y
la Amazonía, que tiene dos departamentos, Pando y Beni, donde habitan los mojos. Los mojeños son
el tercer grupo de indígenas más grande de la Amazonía con una población de ochenta mil indígenas.
fueron clasificados como tierras baldías. Segundo, ellos fueron excluidos de los
acuerdos con el Estado, incluyendo el “pacto de reciprocidad” colonial y la Ley de
Reforma Agraria de 1953, cuyo artículo 129 establecía que esta no aplicaba a los
“indios del bosque” debido a su condición de salvajismo y organización primitiva
(Gobierno de Bolivia, 1953). La sanción de la Ley del Instituto Nacional de Refor
ma Agraria (Ley INRA)15 en 1996 constituyó la primera vez en la historia que el
Estado boliviano reconoció los derechos territoriales de los pueblos indígenas de
tierras bajas (Anthias s. f.).
Contrario a la proclamada “condición de salvajes”, las comunidades de tierras
bajas han tenido desde la época precolonial prácticas complejas de construcción del
mundo. Un visitante español del siglo XVI, por ejemplo, menciona que el pueblo
Mamoré producía “grandes cantidades de comida; trabajaban la tierra en formas
que son admirables” (citado en Block 1980, 88). David Block (1980) menciona que
sus conocimientos del ciclo de la vida les permitían capturar enormes cantidades de
pescado y usar el bosque como una fuente de plantas para propósitos medicinales
y de salud. Él también notó que las mujeres desplegaban una gran destreza para
trabajar la cerámica y diseñar alfombras, canastas y cunas usando paja y otras fibras
naturales; además, las mujeres ocupaban cargos de autoridad, incluso como chama
nes, hecho que las ponía en una situación excepcional en la Amazonía (Block 1980;
Lehm 1996; 1999; van Nalen 2013). Los mojeños desarrollaron complejos sistemas
hidráulicos que incluían presas, canales y estanques artificiales (Porto-Gonçalves
2009, 11).16 Tenían una fuerte relación con el territorio; los dioses y espíritus habi
taban montañas o lagos específicos (van Nalen 2013, 13). El investigador Clastres
(2001) describió a los mojeños como “pueblos del territorio”, comparados con los
pueblos de tierras altas que fueron llamados “pueblos de la tierra”.
Considerando que estas comunidades fueron vistas como “sociedades sin un
estado”, Zulema Ardaya Lehm (1996, 438) sostiene que esta designación, de hecho,
no es un signo de ausencia de civilización, sino que habla de la presencia de un
sistema de poder incrustado en la sociedad. De acuerdo con la descripción de un
sacerdote jesuita, los mojeños obedecían solamente después de “mucho ruego y
súplica y siempre y cuando lo que se les mandaba estuviese muy de acuerdo con su
parecer” (citado en Lehm 1999, 22).
Lehm denominó la relación entre los jesuitas y los mojos como un “pacto re
duccional” (1999), ya que los indígenas aceptaron vivir en asentamientos o ‘reduc
ciones’ a cambio de bienes y protección de los españoles (33).17 Las Reducciones
ubicaron a comunidades nómadas o seminómadas en pequeños poblados llamados
Cabildos o Misiones, similar a las que existían en España. Para algunos académicos
este pacto creó una “cultura misional” que sintetizó elementos indígenas y euro
peos (33). Sin embargo, una revisión de la literatura permite concluir que, así como
ocurrió con los ayllus, dentro de esas misiones los mundos indígenas excedieron la
organización de las reducciones. Por un lado, la autoridad de los caciques se mantu
vo y, por otro, es en el territorio mojeño donde han surgido experiencias de defensa
de la existencia, incluidas las estrategias de huida al monte y la organización de
proyectos de vida alternativos a la modernidad.
Así como en las tierras altas, después de la independencia los reformadores
liberales emprendieron un programa de modernización promoviendo el libre co
mercio que abrió el país a los mercados internacionales para los productos tropi
cales como la Quina (corteza de Cinchona) y el Caucho (van Nalen 2013, 58). El
sistema de terror aplicado durante la época de auge de la explotación del caucho
tuvo consecuencias devastadoras para las poblaciones indígenas del oriente bolivia
no ya que diezmó la población, sometiéndola a la esclavitud por deuda, destruyen
do sus lazos de solidaridad y amenazando su propia existencia. Las comunidades
resistieron escapándose hacia áreas de refugio. Este movimiento conocido como
La Guayochería, y renombrado como La Búsqueda de Loma Santa (la tierra sin
demonio), buscaba “una sociedad libre del dominio colonial” (Lehm 1999, 96). Su
emancipación enfrentó tanto a la sociedad blanca como a las relaciones de poder
dentro del cabildo, ya que algunas autoridades indígenas reclutaron a su gente para
trabajar en las plantaciones. Su respuesta fue salir de los cabildos y recobrar la au
tonomía perdida (405-6).
Las mujeres indígenas ocuparon espacios de liderazgo en los cabildos, y tam
bién en la Búsqueda de la Loma Santa. En los cabildos, las mujeres regulaban las
relaciones de poder entre las autoridades políticas y espirituales e impusieron las
reglas durante las movilizaciones, lo que demostraba su responsabilidad por la re
producción de la vida.
Serán nuevamente las mujeres, ya no las profetas sino las mujeres comunes las que
determinen los límites del movimiento milenarista al constatar el costo social de estos
movimiento pues son ellas las que caminan con los niños a cuestas, son ellas las que
les buscan alimento [...] y son las que más el sufrimiento y la muerte de los niños y
ancianos que durante más de una centuria se ha cobrado el movimiento milenarista de
la loma santa [...] encontramos que las mujeres, entre otros, cumplen el rol fundamen
tal de regular las relaciones de poder, sea en relación al poder de los cabildos, sea en
relación al poder de los profetas, manteniendo de esta manera el equilibrio al interior
del pueblo mojeño en tanto sociedad amazónica, es decir, sin poder enajenado de la
comunidad (406-7).
La misma capacidad de resistencia les serviría a los moxeños en los albores de este siglo
[XX] para engrosar las filas de los buscadores de la Loma Santa [...] Pero también la
larga experiencia de contacto multiétnico en misiones y gomales, les permitiría nuevas
articulaciones multiétnicas que cohesionarían más a las comunidades de huidos o trans
humantes [...] Fueron estos cabildos de “nuevo tipo”, reconstruidos a lo largo de un siglo
de transhumancia, dispersión y reagrupamiento, y anclados en experiencias contradic
torias del ‘buen gobierno’ los que brindaron finalmente [...] el “tejido federativo” que
habría hecho posible el surgimiento de la Central de Cabildos Indígenales Moxeños en
1987 y la Central de Pueblos Indígenas del Beni en 1990 (60).
Así como en las tierras altas, las comunidades indígenas de las tierras bajas
crearon organizaciones regionales. En 1982 se creó la Confederación de Pueblos In
dígenas del Oriente Boliviano (CIDOB);18 y luego se formó la Asamblea del Pueblo
Guaraní (APG) en 1987. También en ese año nació la Central de Cabildos Indígenas
Mojeños (CCIM), el principal actor en la organización de la Marcha por el Terri
torio y la Dignidad de 1990, que será abordada en la siguiente sección. En 1989 el
primer Congreso de los Indígenas de Beni creó la Central de Pueblos Indígenas de
Beni. Como afirma Lehm, las memorias de la Búsqueda de la Loma Santa influen
ciaron la tardía creación de organizaciones indígenas de mujeres como la Central de
Mujeres Indígenas Mojeñas (1987), posteriormente renombrada como Central de
Mujeres Indígenas del Beni (Lehm 1996, 424).
LA NEGOCIACIÓN ONTOLÓGICA
POR EL “TERRITORIO Y LA VIDA”
Las marchas organizadas por las poblaciones indígenas de las tierras bajas
en los años noventa interrumpieron el concepto del territorio tanto por parte del
capitalismo que mercantiliza la tierra como por la Revolución de 1952 inspirada en
el principio “de la tierra es de quien la trabaja”.19 La magnitud del cambio permite
hablar de un “giro territorial” (Escobar 2007), ya que abrió la posibilidad de nego
ciaciones entre los pueblos y naciones indígenas y el mundo de las élites blancas y
mestizas.
Un primer paso fue la organización de marchas masivas desde las tierras bajas
hacia la capital, iniciativa asociada con el movimiento de la Búsqueda de la Loma
Santa (Lehm 1999, 107). Al marchar juntos, las comunidades hicieron que su ex
periencia y proyectos ‘contaran’ y que las voces y mensajes de las comunidades
indígenas fueran audibles y se constituyeran en sujetos de negociación. La noción
de ‘constitución de sujetos’ como lo propone Rancière (1999) produce “un cuerpo y
una capacidad de enunciación que antes no era identificable dentro de un determina
do campo de experiencia” (35). Este campo de experiencia fue negado a las pobla
ciones indígenas al atribuírseles falta de razón y de capacidad para autogobernarse.
Más aún, Rancière incluye en el proceso de subjetivación la desidentificación con
un lugar y la apertura de un espacio en el que cualquier persona puede ser contada
y donde se hacen conexiones entre tener parte y no tener parte alguna. Este proceso
de desidentificación y derecho a existir y a ser escuchados, es precisamente lo que
demanda Rubén Yuco (1990), uno de los líderes de la marcha: “El gobierno tiene
que hacer notar en el pueblo boliviano que nosotros existimos, que somos humanos
y que debemos compartir la igualdad” (citado en Lehm 1999, 127. Énfasis añadido).
Este proceso de desidentificación aparece también en la petición por “terri
torio” diferente a la petición por acceso a la “tierra” tal como se naturalizó en la
modernidad. Este cambio se refleja en el eslogan de la marcha, “no queremos tierra,
queremos territorio” (citado en Porto-Gonçalves 2009, 33). Este cambio conectó “el
territorio con la vida”, tal y como se denominó la primera marcha en marzo de 1990,
organizada por la Central de Cabildos Indígenas Mojeños. De acuerdo con Rivera
Cusicanqui (2016b), abordar conjuntamente “territorio” y “dignidad” conectó lo
político con lo económico en un concepto de territorio que implica “espacio produc
tivo, comunidad, autogobierno, polis: espacio en el que se reproduce la vida” (73).
La falta de un lugar para las comunidades de tierras bajas en la legislación
boliviana las llevó a apartarse de la política como reconocimiento y las introdujo
en una reclamación que excedía el concepto de propiedad de la tierra. La propuesta
quedó consignada en el borrador de la “Ley Indígena”, escrito por la CIDOB en
1986 (Balza 2001, 37). El artículo 21 define así el concepto de territorio:
Se entiende por Territorio Indígena las tierras ocupadas, poseídas par los pueblos in
dígenas, las que constituyen su hábitat, su espacio socioeconómico, las utilizadas para
actividades de producción, caza, pesca y recolección incluyendo aquellas necesarias
para la preservación de los ecosistemas y recursos naturales; áreas imprescindibles
para la generación, sustentación y sostenimiento de una capacidad de población huma
na que garantice su crecimiento y desarrollo (Balza 2001, 37).
A las comunidades indígenas que por efecto del despojo, usurpación, migración, colo
nización, concentraciones misionales o por cualquier otras circunstancias se encuen
tran asentadas en zonas geográficas alejadas de los territorios indígenas que ancestral
mente han poseído, ya sea que posean tierras comunales o estén sometidas a regímenes
de servidumbre (37).
[...] mucha gente y dirigentes del campo no tenían idea de cómo comenzar, pero las
ideas nacieron desde las comunidades. La gente hace nacer desde las propias necesida
des del pueblo, hace nacer la propuesta en esas jornadas populares que se realizaron.
Se fue recogiendo las propuestas de las comunidades, de la dirigencia sindical. La
necesidad fundamental fue a partir de los maltratos que vivíamos los campesinos como
si nosotros fuesemos animales, desconocidos por las autoridades, las leyes que existen
en la [Constitución Política del Estado] CPE, las injusticias. A partir de eso dijimos que
hay que plantear reformas a la Constitución y muchos decíamos que hay que cambiar
la CPE para una nueva CPE, y quienes van a cambiar son los representantes de los
pueblos indígenas campesinos que sepan vivir en la pobreza, son los que van a decir
cuáles son las necesidades para la construcción de un estado plurinacional (citado en
Garcés 2010, 43).
No menos importante, las marchas facilitaron las alianzas entre grupos ét
nicos, entre organizaciones indígenas y no indígenas y conectaron humanos con
la naturaleza. Durante la primera marcha, un encuentro masivo entre pueblos del
altiplano, de los valles, de las yungas y de las tierras bajas amazónicas tuvo lugar en
la Cumbre. Así describe Rivera Cusicanqui (2010) el encuentro:
fiesta multiétnica que no pudo ser dominada ni desvirtuada por el país oficial de terno
y corbata. La unión de las partes fragmentadas del cuerpo indígena –unión ctónica,
desde las profundidades del tiempo-espacio– pareció vislumbrarse, o al menos así lo
percibimos la mayoría de los presentes, como un pachakuti, un vuelco cósmico, que
irrumpía nuevamente como un rayo en el cielo despejado del tiempo lineal (62).
EL ESTADO PLURINACIONAL
EN UNA SOCIEDAD PLURIVERSAL
20. Colonizadores es el término usado para referirse a los cultivadores de coca que migraron hacia
tierras bajas y cuyo líder fue Evo Morales (Balza 2001, 42 y 47).
21. El Pacto de Unidad fue creado en 2004 por cinco organizaciones indígenas y campesinas: la Con
federación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB); el Consejo Nacional de Ayllus y Markas
del Qullasuyu (CONAMAQ); la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de
Bolivia (CSUTCB); la Federación Nacional de Mujeres Campesinas de Bolivia “Bartolina Sisa”
(FNMCB-BS); y la Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB) posteriormente
denominada Confederación Sindical de Comunidades Interculturales de Bolivia (CSCIB).
Los pueblos indígenas son reconocidos no solo como “culturas diversas” sino como
naciones originarias o nacionalidades con autodeterminación o libre determinación.
Esto es, sujetos políticos colectivos con derecho a definir su destino, gobernarse en
autonomías y participar en los nuevos pactos de Estado, que de este modo se configura
como un “Estado plurinacional”. Al definirse como un Estado plurinacional, resultado
de un pacto entre pueblos, no es un Estado ajeno el que “reconoce” derechos a los
indígenas, sino que los colectivos indígenas mismos se yerguen como sujetos constitu
yentes y, como tales y junto con otros pueblos, tienen poder de definir el nuevo modelo
de Estado y las relaciones entre los pueblos que lo conforman. Es decir, estas Consti
tuciones buscan superar la ausencia de poder constituyente indígena en la fundación
republicana y pretenden contrarrestar el hecho de que se las haya considerado como
menores de edad sujetos a tutela estatal a lo largo de la historia (149).
22. Sobre el papel de las mujeres en la Asamblea, ver Rousseau (2011) y Monasterios (2006a; 2006b).
La existencia indígena no surge del reconocimiento del Estado sino son pro
ducto de la política indígena,
Lo que en este caso tendría que ser restituido, concluí, era la capacidad de cada pueblo de
deliberar internamente. Con la devolución de la justicia propia y la recomposición institu
cional que eso involucraba, sobrevendría naturalmente la devolución de la historia propia
–pues deliberación es marcha, es movimiento de transformación en el tiempo (2011, 375).
ESTADO POSCONSTITUYENTE:
REVERSANDO LA ONTOLOGÍA EN CULTURA
Esta sección ilustra cómo las victorias ontológicas están siendo convertidas en
diferencias culturales debilitando las posibilidades de negociación política entre mun
dos al quitarle validez a los argumentos provenientes de interlocutores indígenas. Esta
sección se enfoca en el papel que juega la traducción en la negociación entre mundos
ya que los conceptos empleados en las conversaciones desde mundos diferentes se
prestan a equivocaciones (De la Cadena 2008, 150).25 Como lo sugiere Mary Louise
Pratt (2002), en toda traducción existe un “tráfico entre significados” (28) que pueden
conducir a cuestionar el carácter colonial del concepto, tal como sucedió durante las
marchas por el territorio analizado anteriormente, o conlleva a una “reversión cultu
ral” que destruye el significado original del concepto de territorio, tal como sucedió
en las dos grandes reformas agrarias de 1874 y en 1952 y en las misiones civilizadoras
cuyo objetivo fue destruir el significado original y sustituirlo por la versión moderna
de territorio (34). De la Cadena llama al primer caso “momentos cosmopolíticos”, ya
que en estos momentos las propuestas indígenas logran ‘irritar’ o cuestionar el signi
ficado colonial de los conceptos, y abrir espacio para la negociación política desde las
experiencias indígenas. La interpelación de Esperanza Huanca, elegida a la Asamblea
por la Marka Saqaqa y Suyu Charcas Q’ara Q’ara, sobre el significado del “proceso
de cambio” entre los indígenas y los líderes de los partidos políticos tradicionales, es
ejemplo de un momento cosmopolítico que cuestiona el tipo de cambio ejercido por
las élites blancas que naturaliza la exclusión indígena de la política:
Ustedes son ahoritita los representantes de las transnacionales que no quieren el cam
bio, su propuesta solamente son parches y nosotros queremos cambios profundos...
Evidentemente, nos dicen, “estos indios, estos campesinos... no saben nada”. ¿Será
que no sabemos de la historia? Pero en nosotros está nuestra realidad, en nosotros
está innato. No es como nos dicen, no es como en los medios de comunicación nos
están tratando, especialmente a las mujeres... Quiero cambios. Y para eso me han en
comendado desde mis bases a redactar una Nueva Constitución Política del Estado, de
acuerdo a nuestras vivencias, no copias de otros países. [...] Y que quede bien claro.
Que no nos tomen de tontos, antes lo han hecho con nuestros abuelos, ahora aquí esta
mos [...] (Schavelzon 2012, 154. Énfasis añadido).
25. De la Cadena sigue a Vieiros de Castro (2004) para quien las traducciones son equivocaciones, ya
que usando la misma palabra los interlocutores no están hablando de lo mismo. Para él las equivo
caciones no son visiones diferentes de un mismo mundo sino visiones desde mundos diferentes.
26. Agradezco a Marisol de la Cadena el ayudarme a comprender este punto en una comunicación
personal.
27. Por proyecto extractivista se entiende la tendencia a intensificar la minería, la explotación de hidro
carburos o la agroindustria como base del progreso económico.
Al mismo tiempo, ella establece una relación clara entre cuerpo de las muje
res, la vida, el territorio y la pacha mama (naturaleza):
Las mujeres en la marcha y en la vigilia también hemos expresado la lucha por las
TCO que están siendo todas afectadas con lo que se pretende hacer al TIPNIS, nosotras
hemos sido la voz gritando la vulneración del TIPNIS y los territorios; hemos dicho
que con esa carretera bioceánica, se está partiendo el cuerpo del territorio del TIPNIS
pero también se está partiendo a otros territorios porque los territorios indígenas son
como un cuerpo unido y lo del TIPNIS es un precedente (Díaz y Jiménez 2011, 14).
28. Para un recuento detallado de las marchas por el TIPNIS, véase Soto Watara (2012).
En la Amazonía no son pues los pueblos indígenas quienes han tomado el control
del poder territorial, como sucedió hace años atrás en las zonas de tierras altas y de
los valles, en donde los sindicatos agrarios y comunidades desempeñaron el papel de
micro-Estados indígenas con presencia territorial, y en realidad fueron la base material
previa de la construcción del actual Estado Plurinacional. En la región amazónica, las
cosas transcurrieron de manera muy distinta. El orden despótico hacendal predomina
y ni las organizaciones indígenas, ni las campesinas o las obreras de reciente creación,
han logrado crear un contrapoder organizativo o discursivo que resquebraje este siste
ma hacendal-patrimonial (25-6).
En la comunidad en estos 3 o 4 años habíamos pensado que iba a haber cambio ver
dadero. Siempre trabajamos como pueblos originarios. No ha sido así, hemos sufrido
discriminaciones. Divisiones en el municipio. Hemos estado divididos. Nos han divido
a nivel político. Nos han puesto a los originarios a un lado. Por eso Totora Marka ha
planteado la autonomía indígena. Estábamos en las manos de los partidos políticos.
Los pueblos indígenas hemos dicho autogobierno. La autonomía indígena, para poder
gobernarnos nosotros mismos. Ese es el objetivo de los pueblos indígenas gobernarnos
a nosotros mismos. Anteriormente los hermanos que han planteado que nos goberne
mos nosotros mismos, han dado su vida. No somos colonizadores, nosotros somos
netos del lugar, por eso es que queremos gobernarnos... Nos gobernamos así no más.
El gobernarnos entre nosotros es esa la libre determinación. Pero hay veces que en
nuestros municipios no nos entienden a los pueblos indígenas. Dicen que pensamos
en otra forma, piensan que estamos dividiendo. Nos quieren hacer perder los usos y
costumbres por los partidos políticos. Que hagamos chacha warmi. No puede hacer
una persona sola, no puede hacer. Es dualidad. Lo que planteamos nos quieren hacer
perder (entrevista personal).
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Antulio Rosales
1. En lo sucesivo explicaré algunos de los argumentos centrales del discurso oficial sobre la Guerra
Económica. Para una mirada sucinta y acabada de este discurso, ver Salas Rodríguez (2015).
2. Straka, a su vez, cita y basa su argumento en el trabajo Bautista Urbaneja (2013) que también refe
riré más tarde.
de long durée del rentismo venezolano permite muchas veces soslayar los mecanis
mos propios del socialismo rentístico que ha desarrollado la Revolución bolivariana
en los últimos 18 años. De hecho, analizando la actual crisis política, económica
y social venezolana, diversos autores simpatizantes de la Revolución bolivariana
tienden a explicar y, baste decir, justificar las críticas condiciones actuales del país
como el desenlace inevitable de un modelo histórico y parte de una gran crisis es
tructural que trasciende al proceso político bolivariano (ver, por ejemplo, Hetland y
Ciccariello-Maher 2017). Más allá de ser resultado de un proceso de larga data, la
escasez actual es una pieza más del colapso de un sistema estructurado alrededor de
nuevas formas de captura de la renta y de apropiación de las estructuras del Estado
venezolano en el actual sistema político bolivariano.
El proceso bolivariano que lideró Hugo Chávez, y ahora lidera Nicolás Madu
ro se ha sustentado en la capacidad de apropiación de la renta del suelo y el control
directo, casi personal, del devenir de la riqueza nacional. Diversos mecanismos
se han erigido para lograr ese propósito, pero en esencia, la política de control de
cambios encarnada en su etapa inicial por la Comisión de Administración de Divi
sas (CADIVI), ha sido el centro de la captación de renta y la redistribución de la
misma a través de mecanismos centralizados por el gobierno nacional con escasa
fiscalización, monitoreo y control. De hecho, la sobrevaluación del bolívar se ha
convertido en el principal mecanismo de apropiación de renta, contradiciendo la
dinámica histórica del rentismo venezolano que se basaba en la aplicación de im
puestos y regalías a las empresas extractoras, sean estas extranjeras o la estatal
Petróleos de Venezuela (PDVSA) (Dachevsky y Kornblihtt 2017; Mora Contreras
2009). Junto al control de la renta petrolera, el gobierno bolivariano ha intervenido
estructuras fundamentales del Estado, comenzando por PDVSA, las Fuerzas Arma
das y el resto de los poderes públicos (en esto, el abandono especialmente en 2005
de espacios de elección por la oposición implicó una contribución importante), con
el fin de subvertir los mecanismos tradicionales de democracia representativa vene
zolana. Al mismo tiempo, ha creado instancias paralelas, con el propósito –al menos
nominalmente– de empoderar a sectores subalternos de la población y fortalecer
una emergente noción de democracia participativa3 (Ciccariello-Maher 2017). Estas
instancias paralelas, como el sistema de misiones sociales y comunas, sin embargo,
han servido para premiar lealtades y castigar disensos, así como repartir la renta de
manera discrecional, al tiempo de mermar las estructuras locales y autónomas de
gobierno.
El fenómeno de la Revolución bolivariana ha concitado la atención de diver
sos campos de pensamiento. No obstante, su análisis también ha sufrido de la pola
rización política que el país mismo vive a partir del surgimiento de Hugo Chávez.
3. Ciccariello-Maher llamaría este proceso uno de “democracia sustantiva” que trasciende a la institu
cional (liberal).
4. Para notables excepciones, ver Bautista Urbaneja (2013); López Maya (2016).
5. Otros detalles metodológicos y teóricos sobre el proyecto más amplio en Rosales (2017a).
EL CAPITALISMO RENTÍSTICO
Y LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
6. La izquierda venezolana caracterizaría esta exclusión como una traición al espíritu del 23 de enero
y las luchas revolucionarias de la Junta Patriótica que logran el derrocamiento del dictador. El par
tido AD emprende una lucha militar guiada por los principios anticomunistas de la Guerra Fría que
incluye importantes excesos represivos contra la guerrilla y elementos presuntamente subversivos
de la sociedad. Si bien la izquierda armada no logra alcanzar apoyos sustanciales en la población,
mantiene apoyos focalizados en sindicatos, universidades e incluso en la fuerza armada. De estos
apoyos emerge posteriormente el movimiento revolucionario que daría sustento a la figura de Hugo
Chávez y la lucha contra los partidos del Pacto de Puntofijo representará un aspecto consustancial
al movimiento bolivariano. Para más detalle, ver Aveledo Coll (2017).
7. Más sobre las discusiones relativas a las negociaciones Estado-empresas transnacionales en Vernon
(1977); Vivoda (2016). Acerca del papel del nacionalismo de los recursos en América Latina en la
actualidad, ver Haslam y Heidrich (2016).
8. Aunque en la segunda mitad del siglo XX la noción dominante de nacionalismo petrolero en Ve
nezuela era la que había instaurado AD a través de Pérez Alfonzo y Rómulo Betancourt, esta no
sería la única visión de nacionalismo petrolero que en Venezuela emergiera. Para una discusión más
amplia, ver Straka (2016).
9. Este es un tema de amplia discusión cuyos detalles técnicos y políticos son imposibles de abordar
con la complejidad que ameritan en este capítulo, para debates más pormenorizados, consultar
Mommer (2016); Hults (2012); Manzano y Monaldi (2010).
la historia ha sido una constante e implacable lucha entre el pueblo y las clases domi
nantes, comenzada con la resistencia de los indígenas a los conquistadores; seguida
por los cimarrones, llevada más alto que nunca por el Libertador y después por líderes
populares como Ezequiel Zamora. Los guerrilleros comunistas de la década de 1960
fueron los auténticos continuadores de aquellas luchas, ahora finalmente consumadas
por Chávez (82).
11. Tiempo atrás, Leonardo Vera (2008) había elaborado una incipiente discusión acerca del Estado
patrimonialista petrolero, con base en los primeros años del despliegue de la política social y de
desarrollo del gobierno de Chávez.
tiene también una base ideológica que precede al propio chavismo, aun cuando no
fue sino hasta 2015 cuando el gobierno de Nicolás Maduro abandona el sufragio
universal como base de sustentación del sistema político.
Esos rasgos que prefiguran el desenlace del modelo de Estado bolivariano
están vinculados con el control del gobierno sobre la empresa petrolera y, poste
riormente, con la ingeniería de mecanismos de apropiación del ingreso que evaden
las estructuras institucionales existentes y desdibujan los límites de lo público y lo
privado. El ingreso petrolero pasa a formar parte de una amplia cartera de fondos
extraordinarios utilizados discrecionalmente por el presidente, quien se encarga de
distribuirlos con criterios que en última instancia fortalecen su propio poder.
El origen del control sobre PDVSA viene de 2002, cuando la empresa emergió
como un actor político importante en contra de Chávez. Meses antes, el presidente
había decretado por la vía de una ley habilitante, una serie de decretos con fuerza de
ley, incluyendo una nueva ley de hidrocarburos. Esta ley de hidrocarburos retornaba la
centralidad de la captación de rentas, por vía de la regalía y los impuestos a empresas
extractoras, a la política petrolera nacional. Además, la regalía se elevaba a un 30%, al
tiempo que el impuesto sobre la renta al sector petrolero disminuía, pero en todo caso
transformaba radicalmente la relación con las empresas extractoras, incluyendo aque
llas que operaban en la FPO (Hults 2012; Manzano y Monaldi 2010). El nuevo marco
jurídico, sin embargo, incluía una salvedad importante: las nuevas reglas no eran re
troactivas y el Estado venezolano respetaría los contratos vigentes de la apertura y las
nuevas reglas aplicarían a nuevos acuerdos y los futuros contratos que debían ser ne
gociados a mediados y finales de la década de 2010 (Lander 2002; Mommer 2002b).
El nuevo marco legal se sumó a un cambio de dirección en la política petrolera del
gobierno hacia el exterior. Chávez se comprometió con una agenda activa para reac
tivar a la OPEP y el respeto a sus cuotas (Mora Contreras et al. 2017; Mora Contreras
2009). Además de esto, el gobierno solicitó la inclusión de los petróleos pesados y ex
trapesados de la FPO dentro de las cuotas de la OPEP, así como la certificación de las
reservas de la faja como parte del portafolio nacional (Dachevsky y Kornblihtt 2017).
La ley enfrentó críticas importantes, incluyendo de parte de la gerencia de
PDVSA que consideraba inconvenientes los nuevos términos. Sin embargo, el go
bierno de Chávez avanzó con la aprobación de esta y otras 48 leyes que detonan
el descontento de vastos sectores que se oponían al gobierno. En un contexto de
importante descrédito de los partidos políticos tradicionales, organizaciones civiles,
empresariales, sindicatos, la jerarquía de la Iglesia católica, entre otros, canaliza
ron el descontento de quienes se oponían al gobierno. El entonces presidente de
PDVSA, general Guaicaipuro Lameda, nombrado por el propio Chávez en 2001,
hizo pública su oposición a la ley, por lo que fue removido del cargo (Lameda
2001). Mientras tanto, el gobierno reemplazó varios altos gerentes de la empre
sa, privilegiando la lealtad con el proyecto bolivariano. Más allá de los términos
de la nueva legislación, para la gerencia de PDVSA el principal descontento con
Chávez emergió de su irrespeto a las normas corporativas de meritocracia, además
de su desdén por la autonomía de la empresa. Por tanto, PDVSA se incorporó a las
protestas contra el gobierno y eventualmente a la conspiración y golpe de Estado
que sacaría a Chávez del poder por unos días en abril de 2002 y, posteriormente,
organizaría una huelga general en diciembre del mismo año que redujo al mínimo
la producción de crudo y, junto con otros sectores empresariales, paralizó la activi
dad económica del país. La coyuntura de 2002-2003 significó un punto de quiebre
de la disputa chavismo-oposición. Si bien el chavismo ha sido denunciado por sus
intentos autoritarios a lo largo del período estudiado, durante estos años iniciales,
fueron los sectores opositores los principales responsables del desconocimiento del
orden constitucional (López Maya 2002a; E. Lander 2002; López Maya y L. Lander
2002; Cannon 2014). En todo caso, el gobierno neutralizó la situación después de
dos meses de huelga y tomó las instalaciones de PDVSA con apoyo de las fuerzas
armadas. Como consecuencia del llamado sabotaje petrolero, el gobierno destituyó
a más de 10.000 trabajadores de la nómina y los reemplazó con empleados leales al
gobierno, en una reestructuración corporativa sin precedentes.
El aumento de los precios del petróleo y los cambios progresivos a la estruc
tura impositiva del sector petrolero llevaron al gobierno bolivariano a obtener la
mayor bonanza de la historia económica nacional. Entre 2003 y 2006, el gobierno
logró recuperar la producción petrolera, llevándola a una cantidad cercana a los 3
millones de bpd. Los emprendimientos privados de la FPO tuvieron un peso im
portante en esa recuperación, todas bajo la estructura legal de la apertura (Bautista
Urbaneja 2013). A esto se sumó un aumento sostenido de los precios del petróleo
producto del incremento de la demanda de energía que incentivó el crecimiento eco
nómico de China, India y otras economías emergentes (Mora Contreras et al. 2017;
Colgan 2004b) . La recuperación de la producción estuvo ligada a esos dos factores,
tanto el aumento de los precios como la continuidad de las políticas de inversión
extranjera; en cambio, la producción bajo la exclusiva responsabilidad de PDVSA
declinó pronunciadamente y se hizo especialmente crítica una vez desplomados los
precios del petróleo (Hernández y Monaldi 2016). La decisión de ejercer control
político y financiero sobre PDVSA y la expulsión de sus cuadros técnicos ha impli
cado que la industria petrolera entrara en un período de crisis prolongada (Philip y
Panizza 2013). Sin embargo, antes de los cambios regulatorios –que se llevaron a
cabo en 2006 con la aplicación del nuevo modelo de contratos que forzaron la mi
gración de las inversiones a empresas mixtas– un mecanismo de política cambiaria
creado en 2003 constituiría un pilar del nuevo socialismo rentista venezolano.
EL SOCIALISMO RENTISTA
12. Mientras que la política cambiaria del gobierno ha mantenido el control de cambios como pilar,
también ha constituido distintos mecanismos de mercado alternativos con la intención de paliar los
efectos de la restricción de disponibilidad de divisas. El detalle de estas políticas se puede compren
der más ampliamente en Vera (2015).
13. Además de los fondos para uso doméstico, estos y otros fondos extraordinarios se crearon para
apalancar una ambiciosa política exterior. Nuevamente, el grueso de la política de solidaridad in
ternacional del gobierno nacional se desarrolló a partir del uso del petróleo, por lo que el reparto
de la renta petrolera tuvo también un circuito internacional, siendo el más importante el circuito
centroamericano y caribeño organizado alrededor de la iniciativa Petrocaribe.
A partir de 2013, Venezuela enfrenta una crisis fiscal, con severo impacto en
la inflación, escasez de productos de primera necesidad y pérdida de valor real del
signo monetario (Vera 2015). Esta crisis tiene su antecedente más cercano el pro
nunciado aumento del gasto público en 2012 a vísperas de la elección presidencial
que ganara Chávez por tercera vez. Las transferencias de divisas al FONDEN y el
uso de nueva deuda contraída sobre todo con instituciones financieras chinas fueron
utilizadas para la expansión del consumo final y la construcción de viviendas.14 A
finales de 2012 comienza el racionamiento de divisas al sector privado, elevando
la tasa de cambio de mercado, acelerando la inflación y la escasez. La crisis eco
nómica coincidió con la muerte de Hugo Chávez el 5 de marzo de 2013. Nicolás
Maduro, designado sucesor, lleva adelante una campaña presidencial sustentando
14. En su conocido “testimonio ante la historia”, el ministro de Planificación de Chávez, Jorge Giordani
(2014), explica cómo el año 2012 las contiendas electorales implicaron “un gran sacrificio” que
implicó un importante “esfuerzo económico y financiero que llevó el acceso y uso de los recursos
a niveles extremos” y que, a su vez, “requerirán una revisión”.
15. Según estos argumentos, la liquidez monetaria no tiene incidencia en la inflación, al tiempo que
cuestionan la existencia misma del fenómeno inflacionario tal y como es comprendido en la econo
mía tradicional. En cambio, la inflación es vista como un simple reflejo de la lucha de clases (Salas
Rodríguez 2015; Daboín 2017; Curcio 2015).
CONCLUSIONES
16. Tal es el caso en julio de 2017 cuando el gobierno organiza elecciones poco transparentes para la
Asamblea Nacional Constituyente. Entre otros factores, se viola el principio una persona un voto, y
emergen evidencias de manipulación de los resultados. Partiendo de esa base, el gobierno retoma la
agenda electoral con elecciones regionales y municipales, pero nuevamente se concretan violacio
nes al voto, concretamente en los estados Bolívar y Zulia. En el primero, el candidato a gobernador
por la MUD, Andrés Velázquez demostró actas forjadas que el CNE publicó favoreciendo al candi
dato del PSUV. En Zulia, el gobernador electo nunca pudo tomar posesión de su cargo tras oponerse
a juramentarse frente a la ANC.
17. En tiempo récord, el TSJ decidió revertir parcialmente las sentencias que diluían las competencias
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