Unidad Didáctica 7

Gestión
presupuestaria
Unidad 7: Gestión de gastos subvencional
Manual de contenidos
Contenido
Presentación. .............................................................................................................................. 2
Objetivos. ..................................................................................................................................... 2
Diferencia entre transferencia y subvención. ......................................................................... 2
Regulación de las subvenciones. ............................................................................................ 4
Distinción entre subvención y de ayuda pública. ............................................................. 5
El procedimiento subvencionar. ........................................................................................... 5
Plan estratégico de subvenciones. .................................................................................. 6
Las bases reguladoras. ..................................................................................................... 8
Contenido mínimo obligatorio de cualesquiera bases reguladoras. ................................ 8
Contenido eventual de unas bases reguladoras. ............................................................ 12
La concesión de subvenciones I: procedimiento de concurrencia competitiva. ..... 16
Convocatoria. .................................................................................................................. 17
Instrucción del procedimiento. ....................................................................................... 18
Concesión ........................................................................................................................ 20
La concesión de subvenciones II: procedimiento de concesión directa. ................. 20
Subvenciones cuya concesión directa está prevista nominativamente en los
presupuestos de la Administración correspondiente. .................................................... 20
Subvenciones cuya concesión resulta impuesta a la Administración por una norma de
rango legal. ...................................................................................................................... 22
Subvenciones de concesión directa en que se acrediten razones de interés público,
social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su
convocatoria pública. ...................................................................................................... 22
La justificación y comprobación de subvenciones. ..................................................... 23
El procedimiento presupuestario. .................................................................................. 33
Reintegro de subvenciones. ........................................................................................... 35
La publicidad de las subvenciones y la Base Nacional de Datos de Subvenciones ..................... 40
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Presentación.
La presente Unidad didáctica tiene por objeto el estudio de un tipo de gasto concreto,
el gasto subvencional que es el derivado de la concesión de subvenciones. Como
paso previo hay que deslindar el concepto de subvención de otros como son las
transferencias y las ayudas
Las transferencias, que se recogen en los Capítulos 4 y 7 de los presupuestos de

gastos (Capítulo 4 transferencias corrientes y Capítulo 7 transferencias de capital)
pueden definirse en una aproximación como gastos sin contraprestación a diferencia
de los gastos recogidos en los restantes Capítulos del Presupuesto. Sin embargo
dentro del concepto de transferencia existen dos subconceptos, uno que sería el
general y que se denomina sin más transferencia (desafortunadamente ni la ley ni la
doctrina ha elaborado una denominación para este subconcepto distinta del concepto
general) y otro específico que se denomina subvención. Es decir toda subvención es
una transferencia (la subvención es un tipo de transferencia) pero no toda
transferencia es una subvención.
Objetivos.
 Conocer el concepto genérico de transferencia y el específico de subvención.

 Conocer la regulación legal de las subvenciones.
Diferencia entre transferencia y subvención.
Ya se ha expuesto más arriba que la transferencia es un gasto sin contraprestación,

es decir la entrega de una cantidad de dinero sin recibir a cambio ni un derecho ni un
servicio, ni en general ninguna ventaja directa. El órgano que recibe una realiza una
transferencia realiza un gasto sin contraprestación y quien recibe la subvención
obtiene un enriquecimiento.
Para distinguir la transferencia en sentido genérico del concepto específico de

subvención hay que definir lo que es la subvención.
La subvención puede definirse siguiendo el artículo 2.1 de la Ley General de

Subvenciones (Ley 30/2003 de 17 de noviembre, en adelante LGS) como la
transmisión gratuita de la propiedad de una cantidad de dinero que realiza una
Administración pública, por razones de interés público y para la realización de una
actividad, por haber realizado ya una actividad o por la concurrencia de una situación
en el perceptor de la cantidad de dinero tenga.
Las notas que caracterizan a la definición expuesta son las siguientes:
 Se ha de transmitir la propiedad del dinero (como excepción existen las

subvenciones en especie, reguladas en la Disposición Adicional 5º de la LGS y el
2
artículo 3 del RGS en las que no se entrega dinero sino un bien, derecho o
servicio, p. ej. un curso de formación a funcionarios locales que imparte una
Diputación Provincial a funcionarios de un Ayuntamiento sin cobrar nada ni los
funcionarios ni al Ayuntamiento. Hay que tener en cuenta que la subvención en
especie no consiste en entregar o regalar algo que sobre a la Administración
concedente, p. ej. ordenadores anticuados a una Ong, sino que es una auténtica
subvención, se busca realizar la actividad subvencional entregando algo distinto
de dinero, pues se entiende que es más adecuado, por ello en la subvención en
especie la cosa o derecho que va a entregarse debe adquirirse específicamente
para esa finalidad. La entrega gratuita de bienes que no sea subvención se rige
por la legislación patrimonial no por la LGS).
 Dado que se transmite la propiedad existe obligación de devolución, es decir un

préstamo no es una subvención, por ello el artículo 2.4 h) de la LGS excluye del
concepto de subvención el crédito oficial.
 Es de esencia del concepto de subvención y así lo recoge el artículo 2.1 a) de la

LGS que la entrega se realice sin contraprestación. Y ha de ser sin
contraprestación alguna, no hay subvención cuando existe una contraprestación
aunque sea de un valor muy inferior al dinero que se recibe de la Administración.
Esto puede plantear algún problema en la práctica cuando lo que recibe la
Administración subvencionante recibe una contraprestación de valor inferior a lo
entregado como subvención, p. ej. se financia mediante la entrega de una
subvención la edición de un libro, siendo de propiedad del subvencionado los
ejemplares, que puede venderlos o usarlos como estime oportuno, sin embargo se
estipula que deba entregar gratuitamente a la Administración concedente de la
subvención un pequeño número de ejemplares para sus bibliotecas. Por un lado
no estamos ante una subvención porque existe una contraprestación, pero por otro
tampoco ante un contrato, pues el valor de la subvención es superior al de los
ejemplares recibidos por la Administración.
 Sólo las Administraciones públicas pueden otorgar subvenciones según se

desprende del artículo 3 de la LGS. Si un ente integrante del sector público que no
tenga naturaleza administrativa realiza una entrega de dinero a título gratuito, no
nos encontramos ante una subvención y puede ser que nos encontremos ante un
acto irregular, pues los entes de carácter mercantil (sean sociedades o entidades
públicas empresariales) no tiene por finalidad realizar aportaciones gratuitas. Las
fundaciones públicas no conceden subvenciones sino entregas dinerarias sin
contraprestación, figura similar a la subvención regulada en el artículo 5 del RGS.
 La transmisión ha de realizarse por una razón de interés público, concretamente la

LGS dice que ha de tener por objeto el fomento de una actividad de utilidad
pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.
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Las transferencias en sentido estricto no reúnen las dos últimas notas. Así una
transferencia puede ser realizada por un ente no administrativo a favor de otro ente
del sector público y sobre todo, las transferencias no se realizan para finalidad
determinada, sino para la financiación general de una actividad, por ejemplo la
principal fuente de financiación que recibe un organismo autónomo es la transferencia
que le realiza anualmente el Ministerio del que depende y esa transferencia no es una
subvención.
Así se establece en el artículo 2.2 de la LGS. Pero en la práctica la distinción puede

resultar difícil (existe además la tendencia del órgano administrativo de pretender
considerar transferencias simples a ciertas operaciones, pues así la actuación no
estaría sujeta a la LGS, que establece como uno de sus principios la concurrencia de
interesados (artículo 8) mientras que existe una mayor libertad en la atribución d
transferencias. Prueba de la dificultad de diferenciar en la práctica subvención de
transferencia es que el artículo 2 del RGS se preocupa de desarrollar esta cuestión,
espcialmente en el caso de convenios entre Administraciones públicas, que si
encubren auténticas subvenciones no serían válidos pues habrían debido ser objeto
de convocatoria pública.
Un aspecto que debemos distinguir al tratar la regulación de las transferencias es la

diferencia entre transferencias corrientes y transferencias de capital, las primeras se
destinan por el perceptor a atender gastos corrientes y las segundas a financiar
operaciones de capital. La citada distinción aparece también en las subvenciones
Regulación de las subvenciones.
La Constitución declara en su artículo 1.1 que España es un Estado Social y el

artículo 9.2 establece la obligación de los poderes públicos de “promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se
integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su
plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social”. Por otra parte la Constitución prevé la posibilidad de la
intervención estatal en la vida económica, en los artículos 38, 128 y 131.
Los artículos citados habilitan la intervención del Estado en la vida económica y social
de los particulares. En ocasiones esa intervención se realiza no prohibiendo unas
conductas o imponiendo otras sino promocionando ciertos comportamientos, es lo
que se llama actividad administrativa de fomento y la forma típica de fomento es la
concesión de subvenciones.
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Distinción entre subvención y de ayuda pública.
En múltiples ocasiones aparece en la legislación de fomento de la Administración

pública el término "ayuda". La diferencia entre subvención y ayuda pública es
necesaria para poder tratar la regulación de las subvenciones, sin embargo no es fácil
de realizar.
Sería ayuda cualquier beneficio económico, que pueden adoptar muy diversas
formas: créditos a sin interés o a interés inferior al de mercado, beneficios fiscales,
deducciones de cotización a la Seguridad Social, cesión gratuita de uso de locales.
Sin embargo la subvención tiene un concepto estricto, sería subvención la ayuda que
reuniese los requisitos del artículo 2 de la LGS y su normativa complementaria y de
desarrollo (esencialmente artículo 3 y 4 de la propia LGS y 2 de su Reglamento,
aprobado por Real Decreto 887/2006 de 21 de julio, en adelante RGS). Este concepto
ya se ha definido más arriba para distinguirlo de las transferencias en sentido amplio.
En conclusión estaríamos ante una subvención cuando la ventaja que concede la

Administración reúne los requisitos legales de subvención y en otro caso nos
encontraríamos ante una ayuda. La regulación de las subvenciones es clara, sin
embargo la ayuda tendrá la regulación que se estableciese en cada caso. En esta
Unidad didáctica lo que se va a tratar son las subvenciones, en cuanto a la regulación
de las ayudas deberá estarse en cada caso a la normativa concreta. En principio, para
el órgano concedente sería más conveniente conceder una ayuda, habida cuenta la
falta de regulación o escasa regulación que le permitiría actuar con menos cortapisas,
sin embargo no basta con llamar a algo “ayuda” pues si reune los requisitos de la
definciön de la subvención, debe sujetarse a la LGS. Por otro lado tampoco pueden
entregarse ayudas libremente, ha de existir una base legal.
El procedimiento subvencionar.
La actividad subvencional es una actividad administrativa y por tanto se lleva a cabo a

través de los correspondientes procedimientos administrativos. Las grandes fases de
este procedimiento serían:
 Plan Estratégico de Subvenciones.
 Bases Reguladoras.
 Convocatoria.
 Concesión.
 Comprobación de la justificación.
 Pago.
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Plan estratégico de subvenciones.

El artículo 8 de la LGS, dentro de la regulación de los principios generales, establece
en su párrafo 1 que: “Los órganos de las Administraciones públicas o cualesquiera
entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo,
deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que
se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes
previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento
de los objetivos de estabilidad presupuestaria.”
Es decir, para poder conceder una subvención es preciso que exista un lan
Estratégico.
La regulación de los Planes Estratégicos está desarrollada en los artículos 10 a 15

del RGS.
El artículo 11 del RGS se refiere al ámbito orgánico y temporal de los planes

estratégicos.
Así en principio en la Administración del Estado debe aprobarse un Plan Estratégico

para cada Ministerio, que abarcará las subvenciones tanto de sus órganos como de
los organismos y demás entes públicos a él vinculados. Excepcionalmente pueden
aprobarse Planes de ámbito inferior o superior al ministerial.
Existen ciertos documentos que sustituyen a los planes estratégicos en determinado

ámbitos. A este respecto señalar que el párrafo 3 del artículo 11 del RGS que los
planes y programas sectoriales tendrán la consideración de Planes Estratégicos de
Subvenciones siempre que recojan el contenido previsto en el artículo 12 del RGS
(que es el que determina el contenido de los planes estratégicos como se verá más
adelante), y por tanto en este caso el ámbito será el que establezca el plan o
programa sectorial. Un ejemplo de programa sectorial que sustituye a los planes
estratégicos es el Programa Nacional de I+D+I
El ámbito temporal previsto por el RGS para los Planes Estratégicos de Subvenciones
es de tres años, salvo que por la especial naturaleza del sector afectado, sea
conveniente establecer un plan estratégico de duración diferente.
Los planes una vez aprobados deben remitirse a la Secretaría de Estado de Hacienda
y Presupuestos y a las Cortes Generales para su conocimiento.
El Plan estratégico ha de elaborarse teniendo en cuenta los programas plurianuales

ministeriales en la Administración del Estado previstos en el artículo 29 de la Ley
47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y debe ajustarse, en todo caso,
a las restricciones que en orden al cumplimiento de los objetivos de política
económica y de estabilidad presupuestaria se determinen para cada ejercicio.
En cuanto al contenido en sentido estricto los Planes han de definir:
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 Los objetivos estratégicos, describiendo el efecto e impacto que se espera

lograr con la actividad subvencional durante el período de vigencia del plan. Estos
objetivos han de estar vinculados con los objetivos establecidos en los
correspondientes programas presupuestarios. Además cuando afecten al
mercado, se deberá identificar los fallos que se aspira a corregir y procurar que
sus efectos sean mínimamente distorsionadores.
 Las líneas de subvención, señalando para cada línea los siguientes

aspectos:
o Las áreas de competencia afectadas y sectores hacia los que se dirigen las
ayudas.
o Los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación.
o El plazo necesario para su consecución.
o Los costes previsibles para su realización y fuentes de financiación, donde

se detallarán las aportaciones de las distintas Administraciones Públicas, de la
Unión Europea y de otros órganos públicos o privados que participen en estas
acciones de fomento, así como aquellas que, teniendo en cuenta el principio de
complementariedad, correspondan a los beneficiarios de las subvenciones.
o El plan de acción, en el que concretarán los mecanismos para poner en

práctica las líneas de subvenciones identificadas en el Plan, se delimitarán las
líneas básicas que deben contener las bases reguladoras de la concesión, el
calendario de elaboración y, en su caso, los criterios de coordinación entre las
distintas Administraciones Públicas para su gestión.
 El régimen de seguimiento y evaluación continua aplicable a las diferentes

líneas de subvenciones que se establezcan, para lo que se deben determinar
para cada línea de subvención, un conjunto de indicadores relacionados con los
objetivos del Plan, que recogidos periódicamente por los responsables de su
seguimiento, permitan conocer el estado de la situación y los progresos
conseguidos en el cumplimiento de los respectivos objetivos.
 Los resultados de la evaluación de los planes estratégicos anteriores en los

que se trasladará el contenido de los informes emitidos.
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El contenido del Plan estratégico puede limitarse a la elaboración de una memoria

explicativa de los objetivos, los costes de realización y sus fuentes de financiación en
las subvenciones de concesión directa y en aquellas en las que motivadamente, se
determinen por parte del titular del Departamento ministerial, en atención a su escasa
relevancia económica o social como instrumento de intervención pública.
Las bases reguladoras.

Las bases reguladoras son un documento en el que se regula todo lo relativo a la
gestión de una subvención (requisitos de los beneficiarios, procedimiento de
concesión, forma de justificación, etc.) Toda subvención precisa de unas bases
reguladoras, una subvención no puede funcionar sin bases reguladoras, no basta la
aplicación directa de lo previsto en la LGS y el RGS. En el procedimiento ordinario,
que es el de concurrencia competitiva, las bases reguladoras se aprueban y
promulgan con anterioridad a la convocatoria de la subvención, en las subvenciones
de concesión directa la aprobación de las bases puede ser simultánea a la concesión.
El artículo 17.1 de la LGS dice que en la Administración del Estado las bases se
aprobarán por orden ministerial, de acuerdo con el procedimiento previsto en el
artículo 24 de la Ley del Gobierno y serán publicadas en el Boletín Oficial del Estado.
Entrando ya en el contenido concreto que han de tener unas bases reguladoras debe
hacerse una reflexión previa: aunque el artículo 17.3 de la LGS dice que regula el
contenido mínimo de las bases reguladoras y lo establece en 14 apartados, y por
tanto unas bases que no tuvieran ese contenido serían nulas, no es cierto, pues en
realidad el contenido mínimo es aún menor que el establecido en el artículo 17.3,
como se verá, sin embargo el contenido máximo es lo que resulta problemático. A
continuación va a hacerse una exposición con la siguiente sistemática: se va a
señalar el auténtico contenido mínimo de las bases reguladoras, indicando aquellos
apartados o parte de apartados del artículo 17.3 que sí constituyen el contenido
mínimo, y a continuación se va a señalar el contenido eventual, es decir se van a
rastrear todos los preceptos de la LGS y del RGS que prevén que en las bases
reguladoras se pueda contener determinada alternativa y señalarlos.
Contenido mínimo obligatorio de cualesquiera bases reguladoras.

EL contenido mínimo se deduce del examen del artículo 17.3 de la LGS excluyendo
aquellos aspectos que de la propia redacción de cada apartado se deduce
directamente que no tienen siempre carácter obligatorio. El contenido sería.
 .- Definición del objeto de la subvención (artículo 17.3.a):
En relación con lo establecido en el artículo 2.1 de la LGS lo que debe definirse aquí
es el objetivo que debe cumplir el preceptor de la subvención o el proyecto que debe
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ejecutar o la actividad que debe realizar o el comportamiento singular que debe

adoptar o la concurrencia de una situación en que debe encontrarse el preceptor.
 .- Requisitos que deberán reunir los beneficiarios para la obtención de la

subvención (artículo 17.3.b):
Esos requisitos lo que determinan es la aptitud para poder percibir la subvención, es

decir la genérica posibilidad de recibir la subvención, no el derecho actual a percibir la
misma. Dichos requisitos habrán de consistir, conforme al artículo 13.1, en
encontrarse en la situación que fundamenta la concesión de la subvención.
Debemos hacer aquí una recapitulación de quienes pueden ser beneficiarios:
.- las personas, ya sean físicas o jurídicas, ya públicas o privadas; art. 11.1.
.- los asociados de la persona jurídica beneficiaria tipo asociación, es decir que en

alguna subvención además de ser beneficiaria en conjunto la asociación pueden serlo
parcialmente sus miembros (por ejemplo una federación de asociaciones puede ser
beneficiaria de una subvención pero cada uno de sus miembros van a ser
considerados beneficiarios de aquella parte de la subvención que se corresponde con
la actividad que cada uno de ellos debe realizar); art. 11.2. Esto tiene su importancia
práctica en la justificación de la subvención, porque podrán admitirse facturas no sólo
a nombre del beneficiario principal sino también de los beneficiarios que podríamos
llamar secundarios.
.- las que podrían denominarse “estructuras sin personalidad”; pues en algún caso la
subvención debe concederse a quien no tiene personalidad jurídica, como por
ejemplo una comunidad de propietarios y para que ello sea posible han de preverlo
las bases reguladoras; 11.3.
 .-Procedimiento de concesión de la subvención (artículo 17.3.d):
La LGS exige como contenido mínimo de las bases reguladoras la determinación del
procedimiento de concesión de la subvención. La Exposición de Motivos de la LGS
determina que el procedimiento de concesión de subvenciones regulado en la misma
es un procedimiento de mínimos, compuesto por las actuaciones y trámites
imprescindibles, dejando abierta la posibilidad de que las bases reguladoras
establezcan aquellas fases adicionales que resulten necesarias a la naturaleza, objeto
o fines de la subvención.
Esta previsión debe ponerse en relación con otras contenidas en el articulado de la

LGS y el RGS que se refieren a determinados aspectos procedimentales que han de
ser señalados por las bases reguladoras:
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o El apartado b del artículo 17.3 determina que debe indicarse el diario

oficial en el que se publicará el extracto de la convocatoria, por conducto
de la Base de Datos Nacional de Subvenciones, una vez que se haya
presentado ante ésta el texto de la convocatoria y la información
requerida para su publicación;
o apartado b del artículo 17.3 que establece que en las bases reguladoras
han de constar la forma y el plazo en que deben presentarse las
solicitudes.
o apartado g) del propio artículo 17.3 que determina que las bases
reguladoras establecerán los “órganos competentes para la ordenación,
instrucción y resolución del procedimiento de concesión de la
subvención y el plazo en que será notificada la resolución.”
o apartado i) del 17.3 relativo al “plazo....... de justificación por parte del

beneficiario o de la entidad colaboradora, en su caso, del cumplimiento
de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación
de los fondos percibidos”.
o artículo 22.1 que determina que las bases reguladoras establecerán la

composición del órgano colegiado que debe formular la propuesta de
concesión al órgano concedente en el régimen de concurrencia
competitiva.
o artículo 23.4 establecimiento de la posibilidad de sustituir la presentación

de determinados documentos por una declaración responsable del
solicitante.
o artículo 24. 3. a) establecimiento de informes preceptivos para resolver

la concesión de la subvención.
o artículo 27.1 previsión de la reformulación de solicitudes
10
o artículo 22.4 del RGS que permite que las bases reguladora prevean que
la presentación de la solicitud de subvención conlleve la autorización del
solicitante para que el órgano concedente obtenga de forma directa la
acreditación del cumplimiento de las obligaciones tributarias y con la
Seguridad Social a través de certificados telemáticos, en cuyo caso el
solicitante no deberá aportar la correspondiente certificación. No
obstante, el solicitante podrá denegar expresamente el consentimiento.
o artículo 55.1 del RGS conforme al cual las bases reguladoras podrán
exceptuar del requisito de fijar un orden de prelación entre las solicitudes
presentadas que reúnan los requisitos establecidos para el caso de que
el crédito consignado en la convocatoria fuera suficiente, atendiendo al
número de solicitudes una vez finalizado el plazo de presentación.
 .- Criterios objetivos de otorgamiento de la subvención (artículo 17.3.e):
El artículo quiere que en las bases reguladoras consten los criterios para la
concesión de la subvención añadiendo que, además, deberán ponderarse "en su
caso". El artículo 60 del RGS ha venido a aclarar que en realidad los criterios deben
ponderase siempre que sean más de uno, salvo cuando por razones debidamente
justificadas, no sea posible, debiendo entonces considerarse que todos ellos tienen el
mismo peso relativo para realizar la valoración de las solicitudes.
 .-Cuantía individualizada de la subvención o criterios para su

determinación (artículo 17.3.f):
Se refiere a la determinación de la máxima cantidad que puede percibir cada solicitud

en una convocatoria.
 .- Órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución del

procedimiento de concesión de la subvención y el plazo en que será
notificada la resolución (artículo 17.3.g).
 .- Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario o de la entidad
colaboradora, en su caso, del cumplimiento de la finalidad para la que se
concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos
(artículo 17.3.i) y artículo 71.1 del RGS:
A este respecto debe señalarse que el artículo 71.1 del RGS establece que “La
justificación de la subvención tendrá la estructura y el alcance que se determine en las
correspondientes bases reguladoras”. Existen tres modalidades de justificación de la
subvención (art. 69 RGS):
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- la cuenta justificativa.
- la acreditación por módulos.
- la presentación de estados contables.
La cuenta justificativa a su vez puede ser: con aportación de justificantes de gasto,

con aportación de informe de auditor y simplificada.
Las bases reguladoras deben establecer que modalidad d ejustificai´con ha de

utilizarse.
 .- Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas,

ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera
Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión
Europea o de organismos internacionales (artículo 17.3.m).
Las bases reguladoras pueden permitir o prohibir que la actividad subvencinada

pueda recibir otras financiaciones de fuentes diferentes.
 .- Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones

impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones (artículo
17.3.n).
La LGS permite aquí que las bases reguladoras establezcan una gradación para que
no todo incumplimiento de lugar a un reintegro total de la subvención. En la práctica
esta previsión no suele cumplirse y es difícil encontrar bases reguladoras que
contengan criterios de graduación de incumplimientos. Por otra parte es una cuestión
complicada y para establecerlos habría que tener en cuenta lo previsto en el artículo
37.2 de la LGS y el 91 del RGS.
Contenido eventual de unas bases reguladoras.

Aquí se va a recoger el posible contenido de unas bases reguladoras. Este contenido
eventual dependerá de qué aspectos sea necesario que regulen las bases para el tipo
de subvención concreta a que se refieran. Esos aspectos concretos se encuentran
recogidos a lo largo de la LGS y el RGS, cuando remiten la determinación del régimen
jurídico de ciertos aspectos de las subvenciones a las bases reguladoras.
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 .- Condiciones de solvencia y eficacia que hayan de reunir las personas

jurídicas a las que se refiere el apartado 2 del artículo 12 de esta Ley
(artículo 17.3.c):
En la gestión de una subvención la Administración puede ser ayudada por lo que se

llama entidades colaboradoras (ayuda que puede llegar a incluir la entrega y
distribución de fondos públicos a los beneficiarios).
Pueden ser entidades colaboradoras:
o los organismos y demás entes públicos

o las sociedades mercantiles participadas íntegra o mayoritariamente por las
Administraciones públicas,
o los organismos o entes de derecho público
o las asociaciones a que se refiere la disposición adicional quinta de la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local
o las demás personas jurídicas públicas o privadas que reúnan las condiciones
de solvencia y eficacia que se establezcan.
Puede observarse que las entidades colaboradoras han de ser siempre personas
jurídicas, nunca puede serlo una persona física. La existencia de entidades
colaboradoras no es obligatoria, por tanto si la Administración quiere que intervengan
ha de establecerlo expresamente en las bases reguladoras y también ha de
establecer las condiciones de solvencia y eficacia
 .- Determinación, en su caso, de los libros y registros contables

específicos para garantizar la adecuada justificación de la subvención
(art.17.3.h):
En caso de que se haya determinado que la forma de justificación es la presentación

de estados contables, y sea necesario que para ello el beneficiario lleve una
contabilidad especial no bastando su contabilidad ordinaria.
 Medidas de garantía que, en su caso, se considere preciso constituir a

favor del órgano concedente, medios de constitución y procedimiento de
cancelación (art.17.3.j):
El RGS prevé la posibilidad de exigir garantías en tres supuestos según el artículo 43:
o en los procedimientos de selección de entidades colaboradoras.

o cuando se prevea la posibilidad de realizar pagos a cuenta o
anticipados.
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o cuando se considere necesario para asegurar el cumplimiento de los

compromisos asumidos por beneficiarios y entidades colaboradoras.
Pero no resulta obligatorio exigir garantías en ningún caso, en estos previstos en el

RGS se puede establecer válidamente en la bases reguladoras que no se exijan
garantías.
 .- Posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a cuenta, así como

el régimen de garantías que, en su caso, deberán aportar los beneficiarios
(art.17.3.k):
En principio, según el artículo 34.3 de la LGS “El pago de la subvención se realizará

previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto,
objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió”. Sin embargo el
propio artículo 34 establece, en su apartado 4, la posibilidad de realizar abonos a
cuenta y pagos anticipados, ambas posibilidades han de preverse expresamente en la
normativa reguladora de la subvención, esto es en las bases reguladoras.
En la práctica la mayoría de las subvenciones son prepagables y sin exigencia de

garantía. Esto es lógico, pues en muchos casos el beneficiario no tiene una situación
económica que le permita anticipar fondos propios para realizar la actividad e incluso
ni siquiera conseguir una garantía. Se ha señalado que es válido el prepago de la
totalidad de la subvención sin garantía, pero para ello es preciso que lo establezcan
las bases reguladoras, porque si no regirá lo previsto en la LGS y el RGS, es decir es
postpago de la subvención o el prepago con garantía.
 .- Subvenciones plurianuales (artículo 57 del RGS).
El gasto derivado de una subvención puede imputarse a ejercicios posteriores a aquél

en que recaiga resolución de concesión. Como requisito es preciso que en la
convocatoria deberá constar la cuantía total máxima a conceder y su distribución en
anualidades.
 .- Posibilidad de utilizar la cuantía sobrante en las convocatorias abiertas

(art. 59 del RGS):
El artículo 59 del RGS regula la convocatoria abierta, que es aquella en la que se

acuerda de forma simultánea la realización de varios procedimientos de selección
sucesivos a lo largo de un ejercicio presupuestario, para una misma línea de
subvención. Y en su párrafo 5 prevé que si al final de un período después de otorgar
las subvenciones correspondientes no se haya agotado el importe máximo a otorgar,
se podrá trasladar la cantidad no aplicada a las posteriores resoluciones, pero para
ello deberá estar expresamente previsto en las bases reguladoras.
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 .- Circunstancias que, como consecuencia de la alteración de las

condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención,
podrán dar lugar a la modificación de la resolución (art.17.3.l):
En principio la concesión de una subvención da lugar al nacimiento de una obligación,

un vínculo entre la Administración concedente y el beneficiarlo en virtud del cual el
segundo está obligado a realizar una actividad o adoptar un comportamiento y la
primera a pagarle una cantidad. Sin embargo cabe la posibilidad de que durante la
realización de la actividad subvencionada se produzcan circunstancias que hagan que
esta no pueda ser realizada como estaba prevista y entonces la única posibilidad legal
sería que el beneficiario reintegrase la subvención, pero ello puede no resultar
conveniente para el interés público y por eso ha de contemplarse la posibilidad de se
modifique durante su realización la actividad objeto de financiación.
Para modificar la resolución de concesión no basta que surja una circunstancia

durante la ejecución de la actividad financiada que impida su ejecución en la forma
prevista, es necesario que el surgimiento de esa circunstancia haya sido previsto
expresamente en las bases reguladoras.
La materia también se haya regulada en el artículo 19.4 de la LGS al decir que “Toda
alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención,
podrá dar lugar a la modificación de la resolución de concesión, en los términos
establecidos en la normativa reguladora de la subvención”. Este precepto ha sido
desarrollado por el artículo 64 del RGS que permite al beneficiario solicitar la
modificación del contenido de la resolución de concesión cuando concurran las
circunstancias previstas a tales efectos en las bases reguladoras, tal como establece
el artículo 17.3 l) de la Ley, lo que se podrá autorizar siempre que no dañe derechos
de tercero, debiendo presentarse la solicitud antes de que concluya el plazo para la
realización de la actividad.
 .- Subcontratación de las actividades subvencionadas y eventualmente

determinación del porcentaje así como autorización para subcontratar
con personas vinculadas al beneficiario (art. 29.2 y 29.7 LGS):
La actividad financiada por la subvención debe realizarse por el propio beneficiario,

sin embargo el artículo el artículo 29 de la LGS permite lo que llama “subcontratación”
y que consiste según este artículo en la concertación con terceros de la ejecución
total o parcial de la actividad que constituye el objeto de la subvención. Es decir en
que el beneficiario contrate a un tercero para que realice la actividad subvencionada.
Aunque la regla general es la realización de la actividad por el beneficiario, el artículo
68 del RGS permite que se establezca lo contrario al emplear la expresión, de gran
amplitud "sin otras excepciones que las establecidas en las bases reguladoras”, y a
15
este respecto las bases reguladoras pueden autorizar que se subcontrate la ejecución
de la actividad subvencionada. En dicha autorización deberá fijarse el porcentaje de
actividad cuya subcontratación se permite, en su defecto se podrá subcontratar el
50%.
 .- Período durante el cual el beneficiario deberá destinar los bienes

adquiridos, construidos, rehabilitados o mejorados al fin concreto para el
que se concedió la subvención (art.31.4):
En principio la relación subvencional concluye cuando el beneficiario justifica haber

realizado la actividad financiada y así se comprueba por la Administración. Sin
embargo cuando se financia es la adquisición o incremento de valor de un bien
perdurable, ello se realiza porque es de interés público que dicho bien se utilice en
determinado sentido durante un cierto tiempo, en estos casos las bases reguladoras
fijarán el período durante el cual el beneficiario deberá destinar los bienes al fin
concreto para el que se concedió la subvención.
Esta cuestión está desarrollada por el párrafo 4 del artículo 31 de la LGS4 que
establece que en el supuesto de adquisición, construcción, rehabilitación y mejora de
bienes inventariables:
las bases reguladoras fijarán el período durante el cual el beneficiario

deberá destinar los bienes al fin concreto para el que se concedió la
subvención, que no podrá ser inferior a cinco años en caso de bienes
inscribibles en un registro público, ni a dos años para el resto de bienes.
El incumplimiento de la obligación de destino será causa de reintegro.
La concesión de subvenciones I: procedimiento de concurrencia competitiva.

EL artículo 22 de la LGS establece que existen dos procedimientos para la concesión
de subvenciones, el de concurrencia competitiva y el de concesión directa.
Lo que caracteriza al procedimiento de concurrencia competitiva es que se comparan

las solicitudes de subvención presentadas y se concede la subvención a las que
obtengan mayor puntuación mediante la aplicación de los criterios de concesión,
mientras que en el procedimiento de concesión directa la subvención se atribuye a los
beneficiarios sin comparación entre los mismos y sin que sea preciso aplicar criterios
ni alcanzar una puntuación determinada.
Las fases del procedimiento de concurrencia competitiva son la convocatoria, la

instrucción del procedimiento, formada esencialmente por la valoración de las
solicitudes y la concesión.
16
Convocatoria.
La convocatoria es un acto administrativo de carácter general en virtud el órgano que
lo dicta manifiesta su voluntad de conceder determinadas subvenciones por
determinada cuantía a quienes reúnan ciertos requisitos.
La convocatoria deberá publicarse en la BDNS y un extracto de la misma, en el

"Boletín Oficial del Estado”.
El contenido de la convocatoria se encuentra recogido en el artículo 23.2 de la LGS. A

continuación va a exponerse indicando aquellos aspectos que también deben figurar
en las bases reguladoras:
 Indicación de la disposición que establezca, en su caso, las bases reguladoras

y del diario oficial en que están publicadas, salvo que en atención a su
especificidad éstas se incluyan en la propia convocatoria .Aquí la LGS prevé
que las bases y la convocatoria se realicen en el mismo acto, lo cierto es que
esta posibilidad es excepcional y el legislador la ha pensado para el caso de
que se trate de una convocatoria no repetitiva.
 Créditos presupuestarios a los que se imputa la subvención y cuantía total

máxima de las subvenciones convocadas dentro de los créditos disponibles o,
en su defecto, cuantía estimada de las subvenciones. Con la convocatoria se
inicia el procedimiento del gasto subvencional, hasta aquí no es preciso tener
crédito, ni el Plan Estratégico ni las bases reguladoras suponen gasto,
simplemente son una determinación de objetivos o de procedimiento, pero con
la convocatoria puede surgir un gasto y por ello es preciso disponer de crédito
para realizar una convocatoria.
 Objeto, condiciones y finalidad de la concesión de la subvención. Lo que

supone un concreción de la definición de la actividad financiada que se habrá
debido llevar a cabo en las bases reguladoras de manera más genérica,
conforme al artículo 17.3 a).
 Expresión de que la concesión se efectúa mediante un régimen de

concurrencia competitiva.
 Requisitos para solicitar la subvención y forma de acreditarlos. A este aspecto

se refiere también el artículo 17.3 b) atribuyéndolo a las bases reguladoras y el
13.1 atribuyéndolo tanto a las bases como a la convocatoria, pero parece más
17
lógico que sea en la convocatoria donde se realice una concreción de la

correspondiente base reguladora.
 Indicación de los órganos competentes para la instrucción y resolución del

procedimiento. A este extremo también se refiere el artículo 17.3 g) para las
bases reguladoras y vuelve a referirse el artículo 24.1 en cuanto a la
instrucción que se atribuye al órgano que designe la convocatoria y el 25.1 en
cuanto al órgano competente para dictar la resolución de concesión.
 Plazo de presentación de solicitudes.
 Plazo de resolución y notificación.
 Documentos e informaciones que deben acompañarse a la petición.
 Posibilidad de reformulación de solicitudes. 11) Indicación de si la resolución

pone fin a la vía administrativa y, en caso contrario, órgano ante el que ha de
interponerse recurso de alzada.
 Criterios de valoración de las solicitudes. También el artículo 22.1 dice que

deben constar en la convocatoria a demás de en las bases reguladoras y lo
mismo permite el 24.3 b).
 Medio de notificación o publicación, de conformidad con lo previsto en el

artículo 59 de la Ley 30/1992.
 Forma de notificación de la propuesta de resolución provisional, artículo 24.4.
Instrucción del procedimiento.

La instrucción de todo procedimiento administrativo tiene por objeto allegar al órgano
que ha de resolver los datos en virtud de los cuales ha de adoptar la resolución, y en
el procedimiento de concurrencia competitiva para la concesión de subvenciones así
lo determina el artículo 24.2 de la LGS, al decir que la instrucción comprende “cuantas
actuaciones estime necesarias (el órgano de instrucción) para la determinación,
18
conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe formularse la

propuesta de resolución”.
Dentro de la instrucción pueden distinguirse dos tipos de actos, los que podrían
llamarse de tramitación administrativa y los de valoración de las solicitudes.
La tramitación administrativa comprende el examen de las solicitudes para comprobar

si reúnen los requisitos exigibles, concediéndose plazo de subsanación para los
casos en que no se haya acreditado algún requisito y concretamente debe
comprobarse si el solicitante se encuentra incurso en alguna de las prohibiciones
recogidas en el artículo13.2 de la LGS en la forma prevista en los artículos 18 y
siguientes del RGS.
Tras la fase de tramitación administrativa debe pasarse al órgano colegiado la

documentación necesaria para que evalúe las solicitudes, lo que deberá hacer
mediante la aplicación de los criterios de valoración. Esta evaluación debe constar en
un informe que deberá emitir el órgano colegiado.
Tras ello el órgano instructor formulará la propuesta de resolución provisional, que

será notificada a los interesados para que formulen alegaciones en el plazo de 10
días. Aunque se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en
procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas
que las aducidas por los interesados y en este caso, la propuesta de resolución
formulada tendrá el carácter de definitiva.
La existencia de una propuesta de resolución provisional es una peculiaridad que

tiene el procedimiento de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia
competitiva, que no existe en el procedimiento administrativo normal y que puede
generar ciertos problemas.
Ya que en la propuesta puede aparecer como beneficiario un solicitante que lo lógico

es que no presente alegaciones al aparecer como concedida la subvención que
solicitó, sin embargo si las presentarían aquellos cuya solicitud haya sido rechazada,
y en caso de estimarse estas alegaciones puedan pasar a ser beneficiarios y dejar de
serlo quien lo era en la propuesta provisional. Si se le concediera un nuevo plazo de
alegaciones a este que ha dejado de ser beneficiario, nos encontraríamos ante una
situación que podría ser inacabable, por lo que solamente existe un trámite de
alegaciones, aunque esto pueda suponer en algún caso una injusticia material.
Una vez examinadas las alegaciones se formulará la propuesta de resolución

definitiva.
19
Concesión
La concesión de la subvención es el acto final del procedimiento de concesión en el
procedimiento de concurrencia competitiva. La resolución tiene que pronunciarse
sobre la totalidad de las solicitudes y así habrá de declarar las solicitudes a las que se
otorgue la subvención, aquellas que se desestimen por no reunir los requisitos o no se
les conceda la subvención por no obtener la puntuación suficiente y también aquellas
solicitudes en las que el interesado haya desistido, hayan renunciado al derecho o la
solicitud haya devenido improcedente por imposibilidad sobrevenida.
Si las bases reguladoras lo prevén, la resolución puede incluir una relación ordenada
de las solicitudes que no hayan sido seleccionadas por insuficiencia de crédito, con
indicación de de la puntuación obtenida por cada una de ellas. Así, si alguno de los
beneficiarios renunciara a la subvención, el órgano concedente podrá acordar la
concesión al solicitante siguiente a aquél, que deberá aceptarla en el plazo de 10
días.
Como contenido de la mayor importancia de la concesión está la determinación de la

actividad concreta que ha de realizar el beneficiario, y a este respecto el artículo 62
del RGS establece que “(e)n la resolución de concesión deberán quedar claramente
identificados los compromisos asumidos por los beneficiarios; cuando el importe de la
subvención y su percepción dependan de la realización por parte del beneficiario de
una actividad propuesta por él mismo, deberá quedar claramente identificada tal
propuesta o el documento donde se formuló”.
La concesión de subvenciones II: procedimiento de concesión directa.

El procedimiento de concesión directa se basa en la idea de que existen diversos
supuestos en los que resulta de interés público conceder una subvención sin
comparar solicitudes sino directamente a una persona concreta.
Sin embargo este procedimiento es excepcional y solamente pueden concederse

directamente subvenciones en los supuestos tasados que recoge el artículo 22.2 de la
LGS.
Va a procederse a analizar cada uno de los supuestos.
Subvenciones cuya concesión directa está prevista nominativamente en los

presupuestos de la Administración correspondiente.
Estas subvenciones podrán concederse directamente cuando en el estado de gastos
del correspondiente presupuesto aparezca el beneficiario y la dotación
presupuestaria, es decir la cuantía y la denominación de la persona a quien se ha de
conceder. Sin embargo el destino de la subvención, la actividad concreta para la que
se concede, va a quedar establecida en la concesión de la misma.
20
El procedimiento es muy simple, pues el beneficiario ya está determinado y en

realidad consiste simplemente en conceder la subvención, determinando un contenido
mínimo para que la misma pueda funcionar.
En este tipo de subvenciones el beneficiario tiene derecho a que le sea concedida la

subvención, es decir a diferencia de las subvenciones en el procedimiento de
concurrencia competitiva, en el que los posibles interesados no tienen ningún derecho
hasta que la subvención se convoca, en las subvenciones establecidas en los
presupuestos el beneficiario tiene derecho a que se le conceda, puede exigir su
concesión.
Esto es lógico pues la subvención ha sido establecida por el poder legislativo al

aprobar los presupuestos, es un mandato para el poder ejecutivo y no puede quedar a
la voluntad de este convocarla o no.
Por ello el artículo 65.3 del RGS dice que el procedimiento para la concesión de estas
subvenciones se iniciará de oficio por el centro gestor del crédito presupuestario al
que se imputa la subvención, o a instancia del interesado. Es decir el interesado tiene
derecho a exigir que se inicie el procedimiento de concesión, lo que no ocurre en las
subvenciones de concurrencia competitiva.
El artículo 65.3 del RGS establece que la concesión se realizará mediante una
resolución de concesión o un convenio que, en todo caso, deberán ser congruentes
con la clasificación funcional y económica del correspondiente crédito presupuestario
y que deberán incluir necesariamente:
 Determinación del objeto de la subvención y de sus beneficiarios, de

acuerdo con la asignación presupuestaria.
 Crédito presupuestario al que se imputa el gasto y cuantía de la subvención,

individualizada, en su caso, para cada beneficiario si fuesen varios.
 Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas, ingresos

o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera
Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión
Europea o de organismos internacionales.
 Plazos y modos de pago de la subvención, posibilidad de efectuar pagos

anticipados y abonos a cuenta, así como el régimen de garantías que, en su
caso, deberán aportar los beneficiarios.
 Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario del cumplimiento de

la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los
fondos percibidos.
21
Se ha indicado más arriba que toda subvención ha de tener unas bases

reguladoras, pues bien en las de concesión directa por previsión presupuestaria la
resolución de concesión o el convenio serán las bases reguladoras.
Subvenciones cuya concesión resulta impuesta a la Administración por una norma de

rango legal.
Estas subvenciones son aquellas en las que para proteger determinadas situaciones
se establecen en leyes, normalmente materiales no de subvenciones, que quienes se
encuentren en determinadas circunstancias (estas subvenciones no financiarán
ordinariamente actividades sino la concurrencia de situaciones) tienen derecho a
percibir una cantidad de dinero.
Se regirán por la Ley que las establezca, pero en su defecto se aplica lo previsto para
las subvenciones previstas en presupuestos. Hay que entender que, aunque esa
legislación no lo diga, el interesado puede instar la iniciación del procedimiento de
concesión, por las mismas razones que se han señalado más arriba para las
subvenciones directas por previsión presupuestaria.
Subvenciones de concesión directa en que se acrediten razones de interés público,

social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su
convocatoria pública.
El procedimiento de concesión en este supuesto de concesión directa, a diferencia de
los anteriores, se regula a nivel legal en el artículo 28 de la LGS, párrafos 2 y 3.
El primero de los párrafo citados, el 28.2, dice simplemente que el Gobierno

aprobará por Real Decreto, a propuesta del Ministro competente y previo informe
del Ministerio de Hacienda, las normas especiales reguladoras de estas
subvenciones.
Deberá existir por tanto para cada Ministerio, es decir que para las subvenciones
de concesión directa que por su carácter excepcional conceda cada Departamento
ministerial, un Real Decreto.
El apartado 3 del artículo 28 de la LGS establece el contenido mínimo del Real

Decreto, y en su último inciso dice que deberá referirse, entre otros extremos, al
procedimiento de concesión. De ello cabe deducir que el Real Decreto sustituye a
las bases reguladoras en las subvenciones de concesión directa a que se refiere al
artículo 22.2 c) de la LGS, tanto en la función de estas de regular el contenido de la
relación jurídica subvencional, como en la concesión, pues es el Real Decreto el
que establece el procedimiento de concesión y el que determina el carácter singular
de las subvenciones que da lugar a que puedan concederse de manera directa,
pero el Real Decreto no es el acto de concesión de la subvención.
22
La justificación y comprobación de subvenciones.

EL beneficiario de una subvención está obligado a justificar la realización de la
actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute
de la misma, según el artículo 14.1 b) de la LGS.
Como se ha señalado más arriba una subvención puede concederse para la

realización de una actividad, por haber realizado ya una actividad o por concurrir en
el beneficiario una determinada situación.
Los dos segundos supuestos constan en el momento de solicitar la subvención y

por ello el solicitante acredita tanto sus requisitos, como la realización de la
actividad o la concurrencia de la situación. En estos casos no hay en sí mismo una
actividad de justificación, ya que se confunde y embebe en la solicitud. Mas
concretamente respecto a las subvenciones que se concedan en atención a la
concurrencia de una determinada situación en el perceptor, no requerirán de otra
justificación que la acreditación por cualquier medio admisible en derecho de dicha
situación previamente a la concesión, según establece el artículo 30.7.
La auténtica justificación es la que se produce cuando la actividad se realiza

después de obtenida la subvención.
El beneficiario ha de justificar dos aspectos: la realización de la actividad (artículo

30.1 de la LGS “justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la
consecución de los objetivos previstos”) y del gasto realizado (artículo 30.2).
La justificación se lleva a cabo a través de la modalidad que se haya establecido en

las bases reguladoras, habiéndose señalado más arriba cuales son las
modalidades establecidas reguladas legal y reglamentariamente.
En todas ellas ha de justificarse tanto la realización de la actividad como la

realización del gasto.
Durante la realización de la actividad suelen plantearse en la práctica dos

cuestiones que pueden ser problemáticas: la modificación de la actividad para la
que fue concedida la subvención y la subcontratación de la realización de dicha
actividad.
La posibilidad de modificar la actividad una vez concedida la subvención se

encuentra recogida en la LGS en varios preceptos. Así el artículo 17.3 al regular el
contenido mínimo de las bases reguladoras incluye en su apartado l) las
“circunstancias que, como consecuencia de la alteración de las condiciones tenidas
en cuenta para la concesión de la subvención, podrán dar lugar a la modificación
de la resolución”. En los mismos términos se pronuncia el artículo 19.4 de la LGS al
decir que “Toda alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión
de la subvención,…………… podrá dar lugar a la modificación de la resolución de
23
concesión, en los términos establecidos en la normativa reguladora de la

subvención”.
Precepto clave tanto en la definición de la obligación de actividad del beneficiario

como en la posibilidad de modificar la misma es el artículo 61 del RGS, que en su
párrafo inicial dice que “cuando la subvención tenga por objeto impulsar
determinada actividad del beneficiario, se entenderá comprometido a realizar dicha
actividad en los términos planteados en su solicitud, con las modificaciones que, en
su caso, se hayan aceptado por la Administración a lo largo del procedimiento de
concesión o durante el período de ejecución, siempre que dichas modificaciones no
alteren la finalidad perseguida con su concesión”.
El artículo 64 del RGS recoge los requisitos de la modificación durante la ejecución:

ha de solicitarla el beneficiario, ha de hacerlo antes de que concluya el plazo para
realizar la actividad y han de concurrir las circunstancias previstas en las bases
reguladoras para que pueda concederse. La Administración que concluya podrá
autorizar la modificación siempre que no dañe derechos de tercero.
La segunda incidencia que puede acaecer en la realización de la actividad

subvencionada es la subcontratación de la misma, es decir que el beneficiario
encargue a un tercero la realización de todo o parte de la actividad subvencionada.
La LGS quiere que sea el beneficiario quien realice la actividad subvencionada, no

en vano se le ha concedido la subvención entre otras circunstancias porque reúne
unos determinados requisitos. El beneficiario puede realizar la actividad
personalmente por sí mismo o a través de un tercero, pero en algunos casos la
actividad del tercero es un mero hacer material, quien realiza jurídicamente, a
quien le son atribuibles directamente las consecuencias jurídicas de sus actos, es
al beneficiario. En este sentido el inciso final del artículo 29.1 de la LGS dice que
queda fuera del concepto de subcontratación "la contratación de aquellos gastos en
que tenga que incurrir el beneficiario para la realización por sí mismo de la
actividad subvencionada". Por ejemplo si se concede una subvención para impartir
cursos a una entidad y esta contrata profesores para que los impartan, no estamos
ante subcontratación, la actividad la realiza la entidad subvencionada, la dirigiría
utilizando medios humanos y materiales que dependen de ella.
Sin embargo existen supuestos de auténtica subcontratación de la actividad

subvencionada. Siguiendo con el ejemplo acabado de utilizar, si la entidad que
recibió una subvención para impartir cursos contrata a una academia, existe
subcontratación, pues esa academia la que con sus medios y dirigidos por ella,
realiza la actividad subvencionada.
Para que sea válida la subcontratación han de cumplirse los requisitos recogidos
en el artículo 29 de la LGS, que son:
24
 que esté expresamente permitida en las bases reguladoras, las cuales

deberán fijar el porcentaje de actividad que puede subcontratarse y en caso
de haber permitido la subcontratación pero no fijado el porcentaje solamente
se podrá subcontratar hasta el 50 por ciento de la actividad.
 si la subvención tiene un importe superior a 60.000 euros las

subcontrataciones superiores al 20 por ciento de la subvención deberán
celebrarse por escrito y con autorización previa de la entidad concedente de
la subvención en la forma que se determine en las bases reguladoras.
Queda prohibido fraccionar las subcontrataciones para eludir estos
requisitos.
 en ningún caso podrá subcontratarse con:
o personas o entidades incursas en alguna de las prohibiciones del

artículo 13 de esta Ley.
o personas o entidades que hayan percibido otras subvenciones

para la realización de la actividad objeto de contratación.
o intermediarios o asesores en los que los pagos se definan como

un porcentaje de coste total de la operación, a menos que dicho
pago esté justificado con referencia al valor de mercado del
trabajo realizado o los servicios prestados.
o personas o entidades vinculadas con el beneficiario, salvo que se

obtenga la previa autorización del órgano concedente y que el
importe subvencionable no exceda del coste incurrido por la
entidad vinculada. La acreditación del coste se realizará en la
justificación en los mismos términos establecidos para la
acreditación de los gastos del beneficiario. Aquí lo que busca la
LGS es que no exista un beneficio del subcontratista a cargo de la
subvención.
o personas o entidades solicitantes de ayuda o subvención en la

misma convocatoria y programa, que no hayan obtenido
subvención por no reunir los requisitos o no alcanzar la valoración
suficiente.
En cuanto a la justificación del gasto, los mismos han de reunir una serie de
requisitos generales y particulares para que sea considerados gastos
subvencionables.
Los requisitos generales, que se encuentran recogidos en el artículo 31.1 y 2 de la

LGS, son los siguientes:
25
.- requisito cualitativo: han de responder de manera indubitada a la naturaleza de la

actividad subvencional. Este requisito es una regla que permite interpretar de
manera restrictiva la admisión o no de un gasto para una actividad financiada de
manera restrictiva.
.- requisito cuantitativo: el coste de adquisición del gasto no podrá ser superior a al

valor de mercado. A este respecto existen dos formas en las que la legislación
garantiza que el gasto no supere el valor de mercado. En determinados supuestos
exige al beneficiario que promueva la concurrencia en el mercado para realizar el
gasto, y así el artículo 31.3 de la LGS establece que cuando el importe del gasto
subvencionable supere las cuantías establecidas para el contrato menor en la
legislación contractual pública (actualmente el TRLCSP), que son de 50.000 euros
en el caso del contrato de obras y 18.000 en los demás contratos, el beneficiario
deberá solicitar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores y la elección
entre las ofertas presentadas se realizará conforme a criterios de eficiencia y
economía, debiendo justificarse expresamente en una memoria la elección cuando
no recaiga en la propuesta económica más ventajosa. Fuera de este supuesto el
artículo 33.1 de la LGS permite a la Administración comprobar el valor de mercado
de los gastos a través de varios medios que se enumeran en el mismo precepto.
Dentro de esos medios se encuentra la tasación pericial contradictoria, cuya
regulación se desarrolla en el artículo 87 del RGS, y que puede ser promovida por
el beneficiario en corrección de los demás procedimientos de comprobación de
valores.
.- requisito temporal: debe realizarse en el plazo establecido en las bases

reguladoras y cuando no se haya establecido un plazo concreto, los gastos
deberán realizarse antes de que finalice el año natural en que se haya concedido la
subvención.
.- requisito financiero: salvo disposición expresa en contrario en las bases

reguladoras el gasto ha de haberse pagado de manera efectiva antes de que
concluya el periodo de justificación de la subvención.
Es importante explicar con claridad los dos últimos requisitos señalados. Cuando
se concede una subvención para la realización de una actividad se establece un
periodo para llevarla a cabo y durante ese periodo8no después) es cuando debe
realizarse el correspondiente gasto, es decir los bienes y servicios que el
beneficiario necesita para realizar la actividad han de adquirirse en ese periodo, sin
embargo no es preciso que se pague en ese momento sino que la LGS permite
que se pague después, siempre que sea antes de presentar la justificación.
Los requisitos particulares son los que resultan exigibles para diversos tipos de
gastos, que son los siguientes:
26
.- gastos de superior cuantía: ya se ha hecho referencia a ellos, son los que

superen el importe del artículo 31.3 de la LGS.
.- gastos de adquisición, construcción, rehabilitación y mejora de bienes

inventariables: lo característico de los gastos en este tipo de bienes es que no
basta al interés público simplemente que el gasto se realice, sino que es preciso
que los bienes se destinen al fin para el que se concedió la subvención durante un
periodo de tiempo que va más allá que el plazo de justificación, que fijarán las
bases reguladoras y que no podrá ser inferior a 5 años para los bienes inscribibles
en un registro público ni de 2 años para los demás. Para garantizar esa afección
los gastos han de hacerse de una forma determinada, así para los bienes
inscribibles en un registro público, deberá hacerse constar en la escritura la
afección, así como el importe de la subvención concedida, debiendo ser objeto
estos extremos de inscripción en el registro público correspondiente. Hay que
señalar aquí que la regulación legal es deficiente, por no haber realizado una
adecuada coordinación con la que regula el Registro de la Propiedad, así la
Resolución de 4 de mayo de 2009 de la Dirección General de los Registros y del
Notariado considera no inscribible la afección regulada en el artículo 31.4 de la
LGS.
.- gastos de amortización de bienes inventariables: cuando para realizar la

actividad financiada se emplean bienes propios del beneficiario evidentemente
esos bienes se deterioran y entonces un gasto que resulta incluible como to
subvencionable es la amortización de esos bienes. La LGS establece en su artículo
31.6 unos límites a este tipo de gasto, que son que el bien que se amortiza no se
hubiera adquirido con otra subvención, total o parcialmente (esta decisión no es
una decisión técnica sino de política legislativa), que la amortización se calcule de
conformidad con las normas de contabilidad generalmente aceptadas y que el
coste de amortización que se impute a la subvención se refiera exclusivamente al
período subvencionable.
.- gastos financieros, de asesoría jurídica o financiera, notarial y registral, periciales

para la realización del proyecto subvencionado y los de administración específica:
estos gastos sólo serán son subvencionables si están directamente relacionados
con la actividad subvencionada y son indispensables para la adecuada preparación
o ejecución de la misma, y siempre que así se prevea en las bases reguladoras.
Con carácter excepcional, los gastos de garantía bancaria podrán ser
subvencionados cuando así lo prevea la normativa reguladora de la subvención
(bases reguladoras). Pero en ningún caso serán subvencionables los intereses
deudores de las cuentas bancarias, los intereses, recargos y sanciones
administrativas y penales y los gastos de procedimientos judiciales.
.- tributos: son gasto subvencionable cuando el beneficiario de la subvención los

abona efectivamente y siempre que no sean impuestos indirectos susceptibles de
27
recuperación o compensación por el beneficiario ni los impuestos personales sobre

la renta.
.- costes indirectos: como son los gastos generales de la entidad subvencionada en

la proporción que se apliquen para realizar la actividad subvenciona. Son
subvencionables en la parte que razonablemente correspondan a la actividad
financiada de acuerdo con principios y normas de contabilidad generalmente
admitidas y en la medida en que tales costes correspondan al período en que
efectivamente se realiza la actividad. A este respecto el artículo 83.3 del RGS
permite que las bases reguladoras, previos los estudios económicos que procedan,
establezca una fracción del coste total de la actividad que se considere coste
indirecto imputable a la misma, en cuyo caso dicha fracción de coste no requerirá
una justificación adicional.
Desarrollados ya los dos aspectos que han de ser objeto de justificación, la

realización de la actividad y la del gasto, debe tratarse la forma en que se realiza la
justificación, la cual se lleva a cabo a través de las modalidades antes citadas.
La modalidad básica es la cuenta justificativa, que consiste simplemente en que el

beneficiario acredite documentalmente que ha realizado la actividad y el gasto y
que ha pagado este último. El RGS distingue tres tipos de cuentas justificativas:
.- cuenta justificativa ordinaria, denominada por el RGS cuenta justificativa con

aportación de justificantes de gasto, que contendrá los siguientes documentos:
 memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones

impuestas en la concesión de la subvención, con indicación de las
actividades realizadas y de los resultados obtenidos.
 memoria económica justificativa del coste de las actividades realizadas, que

contendrá:
 una relación clasificada de los gastos e inversiones de la actividad,

con identificación del acreedor y del documento, su importe, fecha de
emisión y, en su caso, fecha de pago. En caso de que la subvención
se otorgue con arreglo a un presupuesto, se indicarán las
desviaciones acaecidas.
 las facturas o documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico

jurídico mercantil o con eficacia administrativa incorporados en la
relación a que se hace referencia en el párrafo anterior y, en su caso,
la documentación acreditativa del pago.
 certificado de tasador independiente debidamente acreditado e

inscrito en el correspondiente registro oficial, en el caso de
adquisición de bienes inmuebles.
28
 indicación, en su caso, de los criterios de reparto de los costes

generales y/o indirectos incorporados en la relación a que se hace
referencia en el apartado a), excepto en aquellos casos en que las
bases reguladoras de la subvención hayan previsto su compensación
mediante un tanto alzado sin necesidad de justificación.
 relación detallada de otros ingresos o subvenciones que hayan

financiado la actividad subvencionada con indicación del importe y su
procedencia.
 los tres presupuestos que, en aplicación del artículo 31.3 de la LGS,

deba de haber solicitado el beneficiario.
 en su caso, la carta de pago de reintegro en el supuesto de

remanentes no aplicados así como de los intereses derivados de los
mismos.
.- cuenta justificativa con aportación de informe de auditor: es un modelo de cuenta

justificativa que pueden autorizar las bases reguladoras y que consiste en que la
información aportada por el beneficiario viene adverada por un auditor
independiente, con lo que este es el que comprueba inicialmente la cuenta, lo que
permite que la documentación presentada en la justificación sea menor.
El contenido de la cuenta justificativa con aportación de informe de auditor

comprende la memoria descriptiva de la actividad realizada, al igual que en la
cuenta justificativa ordinaria, pero la memoria económica será abreviada y no se
aportarán documentos justificativos del gasto ni del pago ya que los mismos serán
puestos a disposición del auditor para que este revise la cuenta justificativa, siendo
el informe derivado de esa revisión el que se aporte con la cuenta justificativa.
.- cuenta justificativa simplificada: el último tipo de cuenta justificativa consiste

simplemente en un auto declaración del beneficiario.
Los requisitos para que pueda utilizarse este modelo son dos: que esté
expresamente previsto en las bases reguladoras y que la subvención tuviera un
importe inferior a 60.000 euros.
La declaración en que consiste la cuenta justificativa simplificada contendrá la

siguiente información:
 una memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las

condiciones impuestas en la concesión de la subvención, con
indicación de las actividades realizadas y de los resultados
obtenidos.
 una relación clasificada de los gastos e inversiones de la actividad,

con identificación del acreedor y del documento, su importe, fecha de
29
emisión y, en su caso, fecha de pago. En caso de que la subvención

se otorgue con arreglo a un presupuesto estimado, se indicarán las
desviaciones acaecidas.
 detalle de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la

actividad subvencionada con indicación del importe y su procedencia.
 en su caso, carta de pago de reintegro en el supuesto de remanentes

no aplicados así como de los intereses derivados de los mismos.
La justificación por módulos consiste en que el beneficiario simplemente justifica la

realización de la actividad, no el gasto en el que ha incurrido, pero dicho gasto se
deduce directamente de la actividad realizada, pues previamente se ha valorado el
coste de la misma.
Los requisitos para que proceda la utilización de esta modalidad de justificación

son que la misma esté prevista en las bases reguladoras y las bases reguladoras
solamente podrán establecer este sistema cuando la actividad subvencionable o
los recursos necesarios para su realización sean medibles en unidades físicas,
exista una evidencia o referencia del valor de mercado de la actividad
subvencionable o, en su caso, del de los recursos a emplear y el importe unitario
de los módulos, que podrá contener una parte fija y otra variable en función del
nivel de actividad, se determine sobre la base de un informe técnico motivado, en
el que se contemplarán las variables técnicas, económicas y financieras que se
han tenido en cuenta para la determinación del módulo, sobre la base de valores
medios de mercado estimados para la realización de la actividad o del servicio
objeto de la subvención.
En la justificación por módulos el beneficiario no ha de aportar más documentación

que la siguiente:
 Una memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones

impuestas en la concesión de la subvención, con indicación de las actividades
realizadas y de los resultados obtenidos.
 Una memoria económica justificativa que contendrá, como mínimo los

siguientes extremos:
o acreditación o, en su defecto, declaración del beneficiario sobre el

número de unidades físicas consideradas como módulo.
o cuantía de la subvención calculada sobre la base de las actividades

cuantificadas en la memoria de actuación y los módulos contemplados
en las bases reguladoras o, en su caso, en órdenes de convocatoria.
o un detalle de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la

actividad subvencionada con indicación del importe y su procedencia.
30
Un ejemplo de subvención justificada a través del sistema de módulos es una

subvención a un Municipio para asfaltar calles, en los que no sería necesario más
que acreditar el número de metros cuadrados asfaltados, cuyo valor ya se ha
determinado en las bases reguladoras o en la convocatoria. Así se evita aportar
toda la acreditación documental del contrato de obras para el asfaltado y la
acreditación del pago de las certificaciones de obra y la recepción de la misma.
El último sistema de justificación de subvenciones es la presentación de estados

contables, que se basa en la idea de que determinados gastos van a ser
necesariamente reflejados en la contabilidad del beneficiario, bien la que este lleve
ordinariamente o la que se le exija llevar para justificar la subvención concreta.
Los requisito para que pueda utilizarse esta modalidad de justificación es que se
prevea expresamente en las bases reguladoras, las cuales también pueden prever
que el beneficiario lleve libros o registros contables específicos (artículo 17.3 h de
la LGS).
Como aspecto procedimental común a todas las modalidades de justificación esta

el del plazo de presentación de la misma. El artículo 30.2 de la LGS establece que
el plazo será el que determinen las bases reguladoras y en su defecto será de 3
meses desde que concluyó el plazo para realizar la actividad subvencionada. Pero
el artículo 70 del RGS regula la ampliación del plazo de presentación de la
justificación, distinguiendo dos supuestos:
 ampliación de plazo voluntaria: siempre que no lo hayan prohibido las bases

reguladoras el órgano concedente podrá otorgar una ampliación del plazo
que no exceda de la mitad de mismo y siempre que con ello no se
perjudiquen derechos de tercero. En realidad es la ampliación ordinaria de
plazos establecida en el artículo 32.1 de la Ley 39/2015.
 ampliación obligatoria derivada de requerimiento conminatorio: una vez

transcurrido el plazo establecido de justificación (sea el inicialmente
establecido inicialmente en las bases reguladoras, sea el derivado de una
ampliación ordinaria) sin haberse presentado la misma se requerirá al
beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días presente la
justificación. Si el beneficiario atendiere el requerimiento, la justificación
será aceptada y sometida a comprobación en la forma que proceda, pero
esta presentación no eximirá al beneficiario de las sanciones en que pudiera
haber incurrido por no haber realizado la presentación en plazo (la
infracción es la prevista en el artículo 56 a) de la LGS, infracción leve). Si no
atendiere al requerimiento incurrirá en la causa de reintegro derivada de la
no justificación de las cantidades invertidas, sin perjuicio de que pudiera
incurrir en otras responsabilidades.
31
El órgano concedente de la subvención está obligado a comprobar la justificación

presentada por el beneficiario. La comprobación es una actuación activa de la
Administración que comprende varias actividades: requerir la presentación de la
justificación, conforme al artículo 70 del RGS como se ha visto más arriba, requerir
la subsanación de los defectos que aprecie en la justificación presentada
concediendo para ello un plazo de 10 días al beneficiario (artículo 71.2 del RGS) y
decidir sobre las modificaciones en la actividad no autorizadas previamente y que
el beneficiario ponga de manifiesto en la justificación invocando el artículo 86 del
RGS.
La comprobación debe realizarse tanto sobre la documentación presentada como

sobre la actividad en su realidad. La primera comprobación se denomina
comprobación formal o documental y la segunda material.
Son las bases reguladoras las que determinan el método de comprobación y a este
respecto, cuando la subvención es pospagable, el artículo 84.2 del RGS prevé que
pueda realizarse una comprobación formal limitada, la cual podrá comprender el
examen de los siguientes documentos
 La memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones

impuestas en la concesión de la subvención, con indicación de las
actividades realizadas y de los resultados obtenidos.
 La relación clasificada de los gastos e inversiones de la actividad, con

identificación del acreedor y del documento, su importe, fecha de emisión y,
en su caso, fecha de pago. En caso de que la subvención se otorgue con
arreglo a un presupuesto, se indicarán las desviaciones acaecidas.
 El detalle de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la

actividad
La comprobación formal limitada tiene por finalidad que pueda pagarse la

subvención al beneficiario que ya ha realizado la actividad sin tener que esperar a
que se realice un escrutinio en profundidad de toda la documentación, por eso
simplemente se constata que se ha presentado la documentación y que esta está
completa.
Sin embargo la comprobación formal limitada aunque liquida la subvención (es

decir determina la cantidad líquida que ha de pagarse al beneficiar según haya
justificado) no es un acto definitivo y así el inciso final del artículo 84 del RGS prevé
que las facturas y documentos de valor probatorio análogo sean objeto de
comprobación en los cuatro años siguientes sobre la base de una muestra
representativa.
La comprobación formal plena es una comprobación íntegra de toda la

documentación presentada (como a la que nos acabamos de referir) y se produce
32
en las justificaciones consistentes en cuenta justificativa (bien directamente si la

subvención fuera prepagable o bien en el plazo de cuatro años desde que se
realizó la comprobación formal limitada) y es la única comprobación en las
justificaciones por módulos o por presentación de estados contables.
La comprobación material es el examen o inspección física de los bienes en los

que se invierten los fondos públicos entregados como subvención. Puede
realizarse en todo tipo de subvenciones independientemente de su forma de
justificación. El plazo para llevarla a cabo es el de cuatro años desde que se
presentó la justificación pues es el plazo en el que puede decretarse el reintegro.
La comprobación material no se realiza respecto de todas las subvenciones sino

que el artículo 85 del RGS establece que el órgano concedente elaborará
anualmente un plan anual de actuación para comprobar la realización por los
beneficiarios de las actividades subvencionadas, en el cual indicará si la obligación
de comprobación alcanza a la totalidad de las subvenciones o bien a una muestra
de las concedidas y, en este último caso, su forma de selección, también deberá
contener los principales aspectos a comprobar y el momento de su realización.
El procedimiento presupuestario.
El procedimiento presupuestario, correlativo al procedimiento administrativo de
concesión y gestión de la subvención, viene establecido con carácter general en el
artículo 34 de la LGS.
Así la aprobación del gasto (y por tanto también la retención del crédito) ha de
realizarse con anterioridad a la convocatoria, en las subvenciones que se concedan
mediante el procedimiento de concurrencia competitiva o a la concesión directa, en
las que se siga este procedimiento.
El compromiso del gasto se realizará simultáneamente a la concesión de la

subvención.
Y el pago de la subvención se realizará cuando el beneficiario justifique haber

realizado la actividad subvencionada. Para que pueda realizarse el pago el
beneficiario habrá de acreditar que se halla al corriente en el cumplimiento de sus
obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social y que no es deudor por
resolución de procedencia de reintegro.
Tanto la LGS como el RGS regulan ciertos supuestos especiales, que son:
 La tramitación anticipada, recogida en el artículo 56 del RGS y que permite

que la convocatoria pueda ser aprobada en un ejercicio presupuestario
anterior a aquél en el que vaya a tener lugar la resolución de la misma (es
33
decir la resolución de concesión), pero siempre que la ejecución del gasto se

realice en la misma anualidad en que se produzca la concesión.
 Las subvenciones plurianuales, reguladas en el artículo 57 del RGS.
 La convocatoria con cuantía adicional regulada en el artículo 58 del RGS,

que consiste en que en una convocatoria se fije la cuantía total máxima de la
subvención convocada, como ocurre en la regla general, pero que sin
embargo se prevea una cuantía adicional que no requerirá nueva
convocatoria. La idea en que se basa la cuantía adicional es en que existen
razones para creer que antes de que se resuelva la convocatoria habrá un
mayor importe de crédito disponible, normalmente sobrante de otras
convocatorias anteriores en las que se prevé que no va a gastarse la
totalidad del crédito convocado.
 La llamada convocatoria abierta, que consiste en que en un solo acto se

acuerda conjuntamente la realización de varios procedimientos de selección
sucesivos a lo largo de un ejercicio presupuestario, para una misma línea de
subvención. Es decir se indica que van a existir varias convocatorias
sucesivas en el mismo ejercicio.
Junto a las especialidades presupuestarias, en la convocatoria, existen también

especialidades relativas al pago de la subvención, concretamente a la posibilidad
de realizar pagos a cuenta y anticipados y la retención de pagos.
Más arriba se ha dicho que la regla general es que el pago de la subvención se

haga después de justificada la realización de la actividad, sin embargo en la
práctica la mayoría de las subvenciones se pagan antes de la justificación (en otro
caso muchos beneficiaros no podrían llevar a cabo la actividad).
La LGS regula dos sistemas que permiten pagar previamente la subvención: el

abono a cuenta y el pago anticipado.
La posibilidad de realizar abonos a cuenta ha de preverse expresamente en las

bases reguladoras y ha de justificarse la previsión en la naturaleza de la
subvención. Los abonos a cuenta pueden suponer pagos fraccionados que
responderán al ritmo de ejecución de las acciones subvencionadas, abonándose
por cuantía equivalente a la justificación presentada.
Los pagos anticipados también han de preverse expresamente en las bases

reguladoras y suponen entregas de fondos con carácter previo a la justificación,
como financiación necesaria para poder llevar a cabo las actuaciones inherentes a
la subvención. Sin embargo en ningún caso pueden cuando realizarse pagos
anticipados a beneficiarios cuando se encuentren en situación de insolvencia.
34
Cuando se establezca la posibilidad de efectuar pagos anticipados o a cuenta, las

bases reguladoras pueden prever la exigencia de garantías, pero no resulta
obligatorio hacerlo.
Reintegro de subvenciones.
El reintegro de una subvención es la obligación que tiene el beneficiario de devolver la
cantidad percibida como subvención, en algún caso incluyendo intereses, y que surge
en los supuestos previstos en la LGS, normalmente por el incumplimiento por parte
del beneficiario de alguna de sus obligaciones.
Dos son los aspectos objetivos a tratar: el nacimiento de la obligación de reintegro y el

contenido de la misma.
El primer requisito para que surja o mejor dicho pueda surgir, la obligación de
reintegro, consista en que se haya percibido materialmente la subvención, puesto que
desde un punto de vista de pura lógica no puede reintegrase, devolverse, lo que no se
ha recibido.
Si nos encontramos ante una subvención pospagable y la causa de reintegro aparece

con anterioridad al pago de la subvención no se trataría de un caso de reintegro sino
que, conforme al artículo 34.3 de la LGS, inciso segundo “se producirá la pérdida del
derecho al cobro total o parcial de la subvención”. A este respecto es muy importante
señalar la innovación introducida por el RGS, que en su artículo 89.2 determina que el
procedimiento para declarar la procedencia de la pérdida del derecho de cobro de la
subvención será el establecido en el artículo 42 de la LGS, esto es el procedimiento
de reintegro; tratándose de una cuestión que no había resuelto la LGS.
El segundo requisito para que surja la obligación de reintegro es que concurra alguna
de las causas recogidas en el artículo 37 de la LGS que son:
a) obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u

ocultando aquéllas que lo hubieran impedido.
Esta causa exige dolo por parte del beneficiario, bien por acción o por omisión,
(“falseando u ocultando”). Esta conducta puede ser constitutiva de delito si la
subvención alcanza la cuantía señalada en el Código Penal, además constituye una
infracción muy grave en materia de subvenciones tipificada en el artículo 58 a) de la
LGS.
b) incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no

adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.
El beneficiario está obligado a realizar la actuación para la que se concedió la

subvención, el incumplimiento de la misma genera la obligación de devolver la
cantidad percibida como subvención.
35
Y así lo establece el primero de los preceptos que el RGS dedica al reintegro, el

artículo 91, que desarrolla el “reintegro por incumplimiento de las obligaciones
establecidas con motivo de la concesión de la subvención” al determinar que “el
beneficiario deberá cumplir todos y cada uno de los objetivos, actividades, y
proyectos, adoptar los comportamientos que fundamentaron la concesión de la
subvención y cumplir los compromisos asumidos con motivo de la misma”.
c) incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los

términos establecidos en el artículo 30 de esta Ley, y en su caso, en las normas
reguladoras de la subvención.
El artículo 92 del RGS se refiere al reintegro por falta de justificación y en su párrafo 1

simplemente se refiere a que la falta de justificación en el plazo marcado por el
artículo 70 del propio RGS dará lugar al correspondiente reintegro. La cuestión
polémica surge en los párrafos 2 y 3 del artículo que se refiere a la falta de
justificación parcial.
Los párrafos citados dicen que se entenderá incumplida la obligación de justificar

cuando la Administración, ya sea a mediante actuaciones de comprobación de la
subvención o de control financiero, detecte que en la justificación realizada por el
beneficiario se hubieran incluido gastos que:
• No respondieran a la actividad subvencionada.
• No hubieran supuesto un coste susceptible de subvención.
• Hubieran sido ya financiados por otras subvenciones o recursos.
• Se hubieran justificado mediante documentos que no reflejaran la realidad de

las operaciones.
En estos casos lo que procede es el reintegro parcial pues el artículo 92.3 del RGS
determina que se reintegraría la subvención correspondiente a cada uno de los gastos
anteriores cuya justificación indebida hubiera detectado la Administración.
d) incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión contenidas en

el apartado 4 del artículo 18 de esta Ley.
36
Los artículos 14.1 h) y 18.4 de la LGS establecen la obligación del beneficiario de dar
la adecuada publicidad al carácter público de la financiación de su actividad.
El RGS regula esta cuestión distinguiendo dos supuestos:
• si el beneficiario hubiese incumplido su obligación de difusión y aun fuese

posible cumplir dicha obligación en los términos establecidos inicialmente, en cuyo
caso se requerirá al beneficiario concediéndole un plazo no superior a 15 días para
que así lo haga.
• si ya no fuese posible realizar la difusión en los términos inicialmente previstos,

en cuyo caso el órgano concedente podrá establecer medidas alternativas, siempre
que éstas permitieran dar la difusión de la financiación pública recibida con el mismo
alcance de las inicialmente acordadas, requiriendo al beneficiario según lo visto en el
supuesto anterior.
Si el beneficiario, después de requerido, no cumple estrictamente las obligaciones de

difusión el artículo 93 del RGS establece que deberá declararse el reintegro total.
e) resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y

control financiero previstas en los artículos 14 y 15 de esta Ley, así como el
incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de
documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los
fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las
actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o
recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o
entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos
internacionales.
En esta causa el legislador presume que no se ha realizado la actividad que motivó la

concesión de la subvención. Esta presunción se basa además en una actuación
positiva del beneficiario, es decir la resistencia a la realización del control financiero o
el incumplimiento de las obligaciones formales de registro.
f) incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades

colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con
motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo
en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o
adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.
Este supuesto de reintegro también consiste en el incumplimiento de obligaciones

accesorias, pero que sólo procede cuando dicho incumplimiento afecte a la
realización de la actividad principal a que se comprometió el beneficiairo.
37
g) incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades

colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con
motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se
derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el
cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades
subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos
para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes
públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos
internacionales.
Supuesto análogo al recogido en el apartado e), ampliado aquí a las entidades

colaboradoras y al que resulta aplicable lo señalado más arriba.
h) La adopción, en virtud de lo establecido en los artículos 87 a 89 del Tratado de la

Unión Europea de una decisión de la cual se derive una necesidad de reintegro.
Se refiere este supuesto al caso de que una ayuda estatal sea considerada por la
Comisión Europea como incompatible con el mercado común.
i) en los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención.
Existe otra causa de reintegro recogida en el artículo 37.3 de la LGS que establece
que en el supuesto contemplado en el apartado 3 del artículo 19 de la misma Ley (que
dice que “el importe de las subvenciones en ningún caso podrá ser de tal cuantía
que, aisladamente o en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o
recursos, supere el coste de la actividad subvencionada”) procederá el reintegro del
exceso obtenido sobre el coste de la actividad subvencionada, así como la exigencia
del interés de demora correspondiente. Esta causa está desarrollada en el párrafo 3
del artículo 91 del RGS.
El segundo elemento de la obligación de reintegro es la cuantía del mismo. Lo que

debe reintegrarse es la cantidad percibida (la auténticamente percibida aunque la
subvención concedida fuera superior) y el interés de demora, que será el interés legal
del dinero incrementado en un 25 por 100, salvo que la Ley de Presupuestos
Generales del Estado de cada ejercicio establezca otro diferente. El interés de
demora se devengará desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en
que se acuerde la procedencia del reintegro, y ello por la naturaleza reparadora que
tiene el reintegro (artículos 37.1 y 38.2 de la LGS).
La obligación de reintegro se extingue por prescripción del transcurso de cuatro años

según establece el artículo 39.1 de la LGS, este plazo se computará:
• Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por

parte del beneficiario o entidad colaboradora.
38
• desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del

artículo 30, que se refiere a las subvenciones que se conceden en atención a la
concurrencia de una determinada situación, que solamente requieren como
justificación la acreditación de dicha situación previamente a la concesión.
• Si se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser

cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un
período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.
La prescripción se interrumpirá por:
• Cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del

beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de
alguna de las causas de reintegro.
• la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de

culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio
Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del
beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.
• Cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora

conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro.
Además del reintegro por incumplimiento de laguna obligación, que es el común, el

que se regula en el artículo 37, también debe reintegrarse cuando se declara finalidad
(nula o anulable) la concesión de la subvención. Ese supuesto se regula en el artículo
36 de la LGS.
Las causas de invalidez de la subvención:
 Las causas de nulidad del artículo 47 de la Ley 39/2015.
 La carencia o insuficiencia de crédito, de conformidad con lo establecido en el

artículo 46 de la Ley General Presupuestaria.
 Las causas de anulabilidad del artículo 48 de la Ley 39/2015.
Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en

los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en
su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo
establecido en los artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015.
39
En este caso, cuando el reintegro provenga de invalidez de la concesión, deben

devolverse las cantidades percibidas, pero no deben pagarse intereses, pues la
responsabilidad de la invalidez está en el lado de la Administración.
La publicidad de las subvenciones y la Base Nacional de Datos de

Subvenciones.
El artículo 8 de la LGS establece que la gestión de las subvenciones se realizará de
acuerdo con, entre otros, el principio de publicidad.
Además de la publicación de las bases reguladoras en el diario oficial

correspondiente, lo que deriva de su carácter de norma reglamentaria, toda la
publicidad de la actividad subvencional gira alrededor de la Base de Datos Nacional
de Subvenciones, de la que el artículo 18.1 de la LGS dice que operará como sistema
nacional de publicidad de subvenciones.
Según el artículo 20 de la LGS, la Base de Datos Nacional de Subvenciones tiene por

finalidades promover la transparencia, servir como instrumento para la planificación
de las políticas públicas, mejorar la gestión y colaborar en la lucha contra el fraude de
subvenciones y ayudas públicas y contendrá, al menos, referencia a:
• Las bases reguladoras de la subvención,
• Convocatoria, programa y crédito presupuestario al que se imputan,
• Objeto o finalidad de la subvención,
• Identificación de los beneficiarios,
• Importe de las subvenciones otorgadas y efectivamente percibidas,
• Resoluciones de reintegros
• Sanciones impuestas.
40
• Identificación de las personas o entidades incursas en las prohibiciones

contempladas en las letras a) y h) del apartado 2 del artículo 13 de la LGS.
La Base de Datos Nacional de Subvenciones está gestionada por la Intervención

General de la Administración del Estado y están obligadas a suministrar información a
la misma BDNS las Administraciones, organismos y entidades contemplados en el
artículo 3 de la LGS; los consorcios, mancomunidades u otras personificaciones
públicas creadas por varias Administraciones Públicas regulados en el artículo 5 de la
LGS y las entidades que según las leyes deban suministrar información a la Base de
Datos y los organismos que reglamentariamente se determinen en relación a la
gestión de fondos de la Unión Europea y otras ayudas públicas.
Las personas responsables concretas en cada caso serán, en el sector público

estatal, los titulares de los órganos, organismos y demás entidades que concedan las
subvenciones y ayudas; en las Comunidades Autónomas, la Intervención General de
la Comunidad Autónoma u órgano que designe la propia Comunidad Autónoma y en
las Entidades Locales, la Intervención u órgano que designe la propia Entidad Local.
La Base de Datos Nacional de Subvenciones publicará:
• las convocatorias de subvenciones; a tales efectos las administraciones

concedentes comunicarán a la BDNS el texto de la convocatoria y la información
requerida por la Base de Datos, la cual dará traslado al diario oficial correspondiente
del extracto de la convocatoria, para su publicación, que tendrá carácter gratuito. La
convocatoria de una subvención sin seguir el procedimiento indicado será causa de
anulabilidad de la convocatoria.
• las subvenciones concedidas; con indicación según cada caso, de la

convocatoria, el programa y crédito presupuestario al que se imputen, beneficiario,
cantidad concedida y objetivo o finalidad de la subvención con expresión de los
distintos programas o proyectos subvencionados y cuando corresponda, sobre el
compromiso asumido por los miembros contemplados en el apartado 2 y en el
segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 y, en caso de subvenciones
plurianuales, sobre la distribución por anualidades .
41
• La información que publiquen las entidades sin ánimo de lucro utilizando la

BDNS como medio electrónico previsto, a la que luego se hace referencia.
El artículo 20 de la LGS ha sido desarrollado en los artículos 35 a 41 del RGS.
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública

y buen gobierno establece también unas obligaciones de información para las
Administraciones concedentes de subvenciones que son en concreto: hacer pública la
información relativa a las subvenciones y ayudas públicas concedidas con indicación
de su importe, objetivo o finalidad y beneficiarios (artículo 8.1.c) y publicar “los planes
y programas anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos concretos, así como
las actividades, medios y tiempo previsto para su consecución. Su grado de
cumplimiento y resultados deberán ser objeto de evaluación y publicación periódica
junto con los indicadores de medida y valoración, en la forma en que se determine por
cada Administración competente” (artículo 6.2).
42

Unidad Didáctica 7

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Gestión

Las transferencias, que se recogen en los Capítulos 4 y 7 de los presupuestos de

 Conocer el concepto genérico de transferencia y el específico de subvención.

Diferencia entre transferencia y subvención.

Ya se ha expuesto más arriba que la transferencia es un gasto sin contraprestación,

Para distinguir la transferencia en sentido genérico del concepto específico de

La subvención puede definirse siguiendo el artículo 2.1 de la Ley General de

Las notas que caracterizan a la definición expuesta son las siguientes:

 Se ha de transmitir la propiedad del dinero (como excepción existen las

 Dado que se transmite la propiedad existe obligación de devolución, es decir un

 Es de esencia del concepto de subvención y así lo recoge el artículo 2.1 a) de la

 Sólo las Administraciones públicas pueden otorgar subvenciones según se

 La transmisión ha de realizarse por una razón de interés público, concretamente la

Así se establece en el artículo 2.2 de la LGS. Pero en la práctica la distinción puede

Un aspecto que debemos distinguir al tratar la regulación de las transferencias es la

Regulación de las subvenciones.

La Constitución declara en su artículo 1.1 que España es un Estado Social y el

Distinción entre subvención y de ayuda pública.

En múltiples ocasiones aparece en la legislación de fomento de la Administración

En conclusión estaríamos ante una subvención cuando la ventaja que concede la

La actividad subvencional es una actividad administrativa y por tanto se lleva a cabo a

 Plan Estratégico de Subvenciones.

Plan estratégico de subvenciones.

La regulación de los Planes Estratégicos está desarrollada en los artículos 10 a 15

El artículo 11 del RGS se refiere al ámbito orgánico y temporal de los planes

Así en principio en la Administración del Estado debe aprobarse un Plan Estratégico

Existen ciertos documentos que sustituyen a los planes estratégicos en determinado

El Plan estratégico ha de elaborarse teniendo en cuenta los programas plurianuales

En cuanto al contenido en sentido estricto los Planes han de definir:

 Los objetivos estratégicos, describiendo el efecto e impacto que se espera

 Las líneas de subvención, señalando para cada línea los siguientes

o Los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación.

o El plazo necesario para su consecución.

o Los costes previsibles para su realización y fuentes de financiación, donde

o El plan de acción, en el que concretarán los mecanismos para poner en

 El régimen de seguimiento y evaluación continua aplicable a las diferentes

 Los resultados de la evaluación de los planes estratégicos anteriores en los

El contenido del Plan estratégico puede limitarse a la elaboración de una memoria

Las bases reguladoras.

Contenido mínimo obligatorio de cualesquiera bases reguladoras.

 .- Definición del objeto de la subvención (artículo 17.3.a):

ejecutar o la actividad que debe realizar o el comportamiento singular que debe

 .- Requisitos que deberán reunir los beneficiarios para la obtención de la

Esos requisitos lo que determinan es la aptitud para poder percibir la subvención, es

Debemos hacer aquí una recapitulación de quienes pueden ser beneficiarios:

.- las personas, ya sean físicas o jurídicas, ya públicas o privadas; art. 11.1.

.- los asociados de la persona jurídica beneficiaria tipo asociación, es decir que en

 .-Procedimiento de concesión de la subvención (artículo 17.3.d):

Esta previsión debe ponerse en relación con otras contenidas en el articulado de la

o El apartado b del artículo 17.3 determina que debe indicarse el diario

o apartado i) del 17.3 relativo al “plazo....... de justificación por parte del

o artículo 22.1 que determina que las bases reguladoras establecerán la

o artículo 23.4 establecimiento de la posibilidad de sustituir la presentación

o artículo 24. 3. a) establecimiento de informes preceptivos para resolver

o artículo 27.1 previsión de la reformulación de solicitudes

 .- Criterios objetivos de otorgamiento de la subvención (artículo 17.3.e):

 .-Cuantía individualizada de la subvención o criterios para su

Se refiere a la determinación de la máxima cantidad que puede percibir cada solicitud

 .- Órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución del

- la acreditación por módulos.

- la presentación de estados contables.

La cuenta justificativa a su vez puede ser: con aportación de justificantes de gasto,

Las bases reguladoras deben establecer que modalidad d ejustificai´con ha de