DECRETERO DE SENTENCIAS

//tevideo, 26 de junio de 2023.

No. 374
VISTOS:
Para sentencia, estos autos caratulados: “AXION
COMERCIALIZACIÓN DE COMBUSTIBLES Y LUBRICANTES S.A.
con UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE ENERGÍA Y AGUA.
Acción de Nulidad” (Ficha No. 355/2021).
RESULTANDO:
I) Que compareció la actora demandando la nulidad de
los siguientes actos administrativos dictados por el Directorio de la Unidad
Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA):
a) Resolución No. SD 227/020 de fecha 21.9.2020, mediante la cual
resultó aprobada: “la nueva Metodología para la Determinación de los
Precios de Paridad de Importación de combustible (…)” (fs. 84 vto. y 85
AA Pieza I).
b) Resolución No. SD 257/020 de fecha 6.11.2020, por la que en lo
medular se resolvió: “1) Aprobar las Especificaciones Cuantitativas
relacionadas con la Metodología para la Determinación de los Precios de
Paridad de Importación de Combustibles, aprobada por la Resolución de
Ursea SD 227/020, de 21 de setiembre de 2020, que se adjunta y forma
parte de esta Resolución. 2) Sustituir en la Metodología para la
Determinación de los Precios de Paridad de Importación de Combustibles
aprobada por la Resolución de Ursea SD 227/020…” (fs. 247 vto. a 248
AA Pieza I).
 c) Resolución No. SD 258/020, de fecha el 6.11.2020 por la que se
aprobó el informe sobre los Precios de Paridad de Importación de
Combustibles (PPI), correspondiente al mes de octubre de 2020, remitiendo
dicho informe al Poder Ejecutivo (fs. 256 a 256 vto. AA Pieza I).
d) Resolución No. SD 260/020, de fecha 12.11.2020, por la que se
modificó el informe sobre PPI, correspondiente al mes de octubre de 2020,
aprobado por Resolución No. SD 258/020, expresando los valores en pesos
uruguayos (fs. 270 AA Pieza II).
En la demanda la representante de la actora, relató que AXION es
una empresa dedicada, entre otras cosas, a la comercialización de
combustibles, lubricantes y derivados.
Señaló que el art. 235 de la Ley No. 19.889 estableció que URSEA
deberá informar preceptivamente al Poder Ejecutivo (PE), previo a la
aprobación del precio de venta de combustibles producidos por ANCAP; y
el art. 236 de la misma norma, encomendó a URSEA realizar en un plazo
de sesenta días contados a partir de la vigencia de su vigencia, una revisión
integral de la metodología de cálculo de PPI, para cumplir con los
preceptuado por la propia norma legal.
Agregó que el Decreto No. 241/020 reglamentario de lo anterior,
dispuso ciertos criterios rectores, para la revisión por parte de URSEA de la
citada metodología.
Luego, mediante la Consulta Pública No. 43, se sometió a
consideración de los particulares el Anteproyecto relativo a la nueva
Metodología para la Determinación de los PPI, temática que impacta en el
plano comercial de diversas empresas -como AXION- y agentes
relacionados con dicha actividad.
 Esta, contenía los siguientes ítems, a saber: (i) Precios FOB y ajustes
de calidad; (ii) Fletes internacionales, costos adicionales marítimos y de
internación; (iii) actividades en tierra, desde muelle hasta salida de plantas
de distribución primaria e (iv) impuestos, tasas y otros gravámenes.
Adujo que los interesados sólo tuvieron dos días hábiles para analizar
la totalidad del documento y efectuar sus aportes, y el 25.9.2020 fue
publicada en el Diario Oficial la Resolución No. 227, mediante la cual se
resolvió aprobar la nueva Metodología para la Determinación de los PPI.
Prosiguió indicando que el 8.10.2020 URSEA publicó la Consulta
Pública No. 45, en la cual sometió a consideración de los particulares, las
Especificaciones Cuantitativas relativas a la Metodología para la
Determinación de PPI (anteriormente aprobada por la Resolución No. 227),
otorgando a los interesados en dicha oportunidad, un plazo de 10 días
hábiles para efectuar contribuciones.
El 23.10.2020 AXION efectuó sus consideraciones jurídicas,
técnicas y económicas. Luego, el 9.11.2020 fueron publicadas en la página
web de URSEA las resoluciones Nros. 257 y 258, y el 12.11.2020 lo fue la
No. 260.
Sostuvo que tales actos no resultan agregados a derecho, en primer
lugar, por no otorgarse un plazo debido a fin de que los particulares
efectuaran sus contribuciones. De tal modo resultó vulnerado el derecho de
defensa o participación que las normas ponen en cabeza del administrado,
aspectos que en casos similares el TCA ya ha rechazado.
En segundo lugar, se agravió esgrimiendo la “Violación de otros
principios que hacen también al procedimiento administrativo y a la
actuación de las personas públicas como ser el principio de materialidad,
transparencia y publicidad”.
Como tercer agravio, estimó que los actos resistidos se encuentran
viciados por error en los motivos. Se explayó sobre la Resolución No. 227,
la metodología que integra la misma y que se repite en los demás actos,
para manifestar que las decisiones se sustentaron en aspectos que no
correspondía sean tenidos en cuenta y en cambio, sí considerando otros no
relacionados.
En lo concerniente a los aspectos técnicos y económicos, alegó que,
han sido erróneamente recogidos por la Resoluciones o no recogidos,
cuando hubiese correspondido hacerlo, porque impactan en la vida
económica de la empresa, haciendo que el proceso final considerado para
los precios de paridad, se eleva innecesariamente o no se ajusta a la
realidad.
Desarrolló extensamente el punto, para culminar solicitando se
anulen las Resoluciones impugnadas.
II) Corrido el correspondiente traslado, compareció el
representante de la accionada a contestar la demanda.
Reseñó los antecedentes de los actos administrativos procesados,
señalado que URSEA publica desde 2004 los PPI de gasolinas, gasoil y
fuel oíl, con una metodología de cálculo y resultados mensuales que se
publican en su página web, habiéndose realizado una actualización de la
Metodología en 2010 y luego, en 2017.
Especificó que el art. 36 de la Ley 19.889, encomendó realizar a
URSEA en un plazo de 60 días, una revisión integral de su metodología de
cálculo de PPI.
 Por su parte, el PE aprobó el Decreto No. 241/020, que exhortó a
URSEA a aprobar la referida metodología en el plazo referido, a partir del
24.7.2020.
En dicho marco jurídico, que calificó como exigente, narró que la
URSEA se dispuso a realizar la revisión dispuesta, elaborándose un
anteproyecto que el Directorio resolvió consultar públicamente, lo cual se
habilitó por publicación en el sitio web desde el 11 al 15.9.2020. En dicho
marco se recibieron 8 contribuciones, entre ellas las de AXION, las que
fueron consideradas, elaborándose las respuestas correspondientes. Por
Resolución No. 227/020, se aprobó la metodología en el plazo legal
establecido; y el 8.10.2020, el Directorio dispuso someter a consulta
pública la propuesta de especificaciones cuantitativas, recibiéndose 5
contribuciones, una de la actora; y luego de consideradas se aprobaron por
Resolución No. 257/020.
El 6.11.2020, se emitió la Resolución No. 258/020, que aprobó el
primer informe de PPI, conforme a la nueva metodología general,
correspondiente a octubre de 2020. Y, el 12.11.2020, se aprobó la
Resolución No. 260/2020, que ajustó el informe aprobado por la No. 258,
estableciendo los valores en pesos uruguayos.
Describió el marco jurídico y conceptual relevante, remontándose
para ello, a la Ley No. 8.764, de 15 de octubre de 1931, por la cual se
previó el monopolio estatal a cargo de ANCAP de la importación y
refinación de petróleo, así como la importación de combustible, para
concluir que, por el artículo 235 de la Ley No. 19.889, de 9 de julio de
2020, se estableció que es el PE quien aprueba el precio de venta de los
diferentes combustibles producidos por la ANCAP, con entrega en cada
una de sus plantas de distribución, previo informe preceptivo de la URSEA
y del mismo ente petrolero estatal. Se trata de precios regulados de
ventas de combustibles, que por ejemplo ANCAP hace a las empresas
distribuidoras, como es el caso de AXION, para su ulterior distribución.
Detalló los pasos seguidos a en relación a la normativa aplicable,
para subrayar que la metodología (Resolución No. 227/020) y, las
especificaciones cuantitativas (Resolución No. 257/020), dan criterios para
elaborar los informes de PPI, y el informe de PPI expresado en moneda
nacional (Resoluciones Nros. 258/020 y 260/020), no establece precios que
afecten a AXION, sino que es propiamente un informe que se remite al
Poder Ejecutivo.
En tal sentido dijo que es el acto del PE el que aprueba los precios de
venta de combustible por parte de ANCAP en sus plantas de despacho, y a
los que la actora adquiere tales productos para su ulterior distribución, si es
susceptible de lesionarla, pero no aquellos actos de URSEA.
Agregó que, la actora no tiene un interés directo respecto de los actos
que impugna, por lo que carece de legitimación activa.
Por lo demás, defendió la legitimidad en el proceder de la URSEA,
que calificó de pertinente, participativo y ajustado a derecho y en el marco
de restricción temporaria establecida por la Ley No. 19.889 y el Decreto
No. 241/020.
Controvirtió los agravios de la accionante detallando los
antecedentes administrativos, para concluir que actuó con transparencia y
publicidad, defendió los diversos elementos considerados para dictar los
actos en cuestión
 En suma, solicitó se declaren no procesables los actos
administrativos impugnados por ilesivos, así como por carecer de
legitimación activa la actora o, en subsidio de lo anterior, que estos sean
confirmados por el Tribunal.
III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No.
6298/2021 (fs. 39), las partes produjeron la que obra agregada a fs. 41 y ss.
IV) Ordenados los alegatos en el plazo común de 15 días
mediante el Decreto 1726/2022 (fs. 72), las partes los produjeron a fs. 74 y
ss.
V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo
Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 531/2022, aconsejó
desestimar la demanda y confirmar los actos objeto de impugnación (fs.
101 y ss.).
VI) Por auto No. 4803/2022 (fs. 106) se citó para
sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma.
CONSIDERANDO:
I) Se demanda en autos la nulidad de los siguientes actos
administrativos dictados por el Directorio de la URSEA:
a) Resolución No. SD 227/020 de fecha 21.9.2020, mediante la cual
resultó aprobada: “la nueva Metodología para la Determinación de los
Precios de Paridad de Importación de combustible (…)” (fs. 84 vto. y 85
AA Pieza I).
b) Resolución No. SD 257/020 de fecha 6.11.2020, por la que en lo
medular se resolvió: “1) Aprobar las Especificaciones Cuantitativas
relacionadas con la Metodología para la Determinación de los Precios de
Paridad de Importación de Combustibles, aprobada por la Resolución de
Ursea SD 227/020, de 21 de setiembre de 2020, que se adjunta y forma
parte de esta Resolución.
2) Sustituir en la Metodología para la Determinación de los Precios de
Paridad de Importación de Combustibles aprobada por la Resolución de
Ursea SD 227/020…” (fs. 247 vto. a 248 AA Pieza I).
c) Resolución No. SD 258/020, de fecha el 6.11.2020 por la que se
aprobó el informe sobre los Precios de Paridad de Importación de
Combustibles (PPI), correspondiente al mes de octubre de 2020, remitiendo
dicho informe al Poder Ejecutivo (fs. 256 a 256 vto. AA Pieza I).
d) Resolución No. SD 260/020, de fecha 12.11.2020, por la que se
modificó el informe sobre PPI, correspondiente al mes de octubre de 2020,
aprobado por Resolución No. SD 258/020, expresando los valores en pesos
uruguayos (fs. 270 AA Pieza II).
II) Los requisitos necesarios para la admisibilidad del
presente accionamiento han sido debidamente observados (arts. 4 y 9 de la
Ley No. 15.869).
En efecto, la Resolución No. SD 227/020 de fecha 21.9.2020, fue
publicada en el Diario Oficial el 25.9.2021 (fs. 87 AA). Contra la misma se
interpusieron los recursos de revocación y anulación con fecha 5.10.2021
(fs. 124 AA).
La Resolución No. SD 257/020 de fecha 6.11.2020, fue publicada en
la página web de la demandada con fecha 9.11.2020. Contra la misma se
interpusieron los recursos de revocación y anulación con fecha 16.11.2020
(fs. 560 AA).
Contra las Resoluciones Nros. SD 258/020 de fecha el 6.11.2020,
publicada en la página web de URSEA con fecha el 9.11.2020; y la
Resolución No. SD 260/020 de fecha 12.11.2020, publicada en la misma
fecha, se interpusieron los recursos de revocación y anulación con fecha
16.11.2020 (fs. 276 y 277 AA).
Mediante la Resolución No. 583/21 dictada por el Ministro de
Industria, Energía y Minería (en ejercicio de atribuciones delegadas) el
13.5.2021 se agotó la vía administrativa respecto a la Resolución No. SD
227/020 (fs. 544 vto. y 545 AA).
Dicho acto resultó notificado con fecha 8.6.2021 (fs. 550 AA).
Respecto de las resoluciones Nros. 257/020, 258/020 y 260/020
operó la denegatoria ficta con fecha 11.6.2021.
La demanda anulatoria que dio inicio a este proceso, fue interpuesta
útilmente el día 26.6.2021 (según consta en la nota de cargo a fs. 23).
III) Ingresando al análisis del sub-judice, debe indicarse
que el memorial de agravios de la actora y los argumentos de la defensa, se
hallan debidamente reseñados en los RESULTANDOS, a los que el
Tribunal se remitirá brevitatis causae.
Luego del estudio detenido de los antecedentes administrativos
allegados a la causa el Tribunal, por unanimidad y de acuerdo a lo
aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso
Administrativo en su dictamen, concluye que corresponde la desestimación
de la demanda.
En efecto, la actora acciona contra un conjunto de voliciones
enmarcadas en las modificaciones introducidas por la Ley No. 19.889, en
concreto, en el capítulo destinado al “MERCADO DEL PETRÓLEO
CRUDO Y DERIVADOS” (Art. 235 a 237).
 En tal sentido y, en lo que al caso incumbe, dispone el artículo 235
de la citada norma legal que: “El Poder Ejecutivo aprobará el precio de
venta de los diferentes combustibles producidos por la Administración
Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP), con entrega en
cada una de sus plantas de distribución, previo informe preceptivo de la
Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA) y de la
Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP).
El informe de la URSEA deberá explicitar, para cada uno de los productos
referidos en el inciso anterior, el precio de paridad resultante de importar
el producto terminado y hacerlo disponible en las plantas de distribución
de ANCAP incluyendo las tasas e impuestos correspondientes a este tramo
de la cadena.
El Poder Ejecutivo actualizará con una periodicidad no mayor a
sesenta días, los precios definidos en el inciso primero de este artículo y el
precio máximo de venta al público, en las mismas condiciones que en él se
definen y de manera independiente de los eventuales volúmenes de los
diferentes combustibles almacenados, salvo razón válida y debidamente
fundada.
El Poder Ejecutivo reglamentará la presente disposición, fijando un
cronograma de aplicación, el cual no podrá extenderse más allá de los
ciento ochenta días contados a partir de la vigencia de la presente ley”.
Por su parte, el artículo 236 establece: “Encomiéndase a la Unidad
Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA) a que realice, en un
plazo de sesenta días contados a partir de la vigencia de la presente ley,
una revisión integral de su metodología de cálculo de Precios de Paridad
de Importación, a los efectos de cumplir con lo dispuesto en el artículo 235
de la presente ley.
La URSEA tendrá especial consideración sobre las regulaciones
acerca de los agrocombustibles incluidos en la Ley N° 18.195, de 14 de
noviembre de 2007, y deberá considerar las condiciones necesarias para
asegurar el permanente suministro a la población”.
Asimismo, las disposiciones legales que vienen de transcribirse,
resultaron reglamentadas por el Decreto del Poder Ejecutivo No. 241/020.
Por el artículo 2 del referido Decreto, dando cumplimiento con lo
dispuesto por los artículos 235 y 236 de la Ley No. 19.889, se exhorta a la
URSEA a adoptar determinados criterios en la nueva metodología de
cálculo del PPI, que describe. a saber: “i) Precio FOB de mercados y
productos seleccionados: el criterio de selección de los mercados y
productos relevantes se realizará conforme a la consideración técnica de
la URSEA.
ii)En los casos que se requiera mezcla con un Agrocombustible, la
URSEA deberá calcular el precio de eficiencia de producción de
Agrocombustibles a nivel nacional en base a criterios que el Poder
Ejecutivo informará oportunamente. Hasta tanto no se cuente con un
precio de eficiencia, se deberá considerar el precio medio ponderado del
Agrocombustible disponible en territorio nacional.
El porcentaje de mezcla del Agrocombustible atenderá a la
proporción mínima exigible prevista en la Ley N° 18.195, de 14 de
noviembre de 2007.
iii)Ajustes por calidad, de conformidad con la normativa que dicte la
URSEA para los productos en el mercado nacional.
 iv)Costos eficientes de fletes internacionales y nacionales
(distribución primaria), incluyendo todos los que fueran aplicables para
hacer disponible el producto en las plantas de distribución de ANCAP.
v) Costos eficientes de almacenamiento y despacho en el mercado
nacional.
vi) Costos eficientes de internación.
vii)Costos eficientes de seguros.
viii)Costos eficientes financieros.
ix) Tributos: se deberá incluir todos los tributos que fueran
aplicables para la importación y distribución primaria de los productos a
los que hace referencia el presente artículo.
x) Margen de comercialización del Importador Teórico a determinar
por URSEA, hasta un 2% sobre el resultante de la suma de todos los
conceptos anteriores a excepción del literal ix) del presente artículo.
xi)La nueva metodología de cálculo del PPI deberá contemplar los
siguientes productos:
Gasolina Premium 97 SP;
Gasolina Super 95 SP;
Gasoil;
Fuel oil;
Supergás;
Propano industrial;
Etanol;
Biodiésel
La URSEA deberá revisar la lista de productos contemplados en la nueva
metodología cada 2 años o en oportunidad de sustitución de alguno de los
productos aquí comprendidos por parte de ANCAP”.
En tanto, en el artículo 3 se dispuso que: “En cumplimiento de lo
dispuesto por el artículo 236 de la referida Ley N° 19.889, se exhorta a la
URSEA a aprobar la nueva metodología de cálculo del PPI en un plazo de
60 días a contar desde el 24 de julio de 2020”.
Mientras que en el artículo 4 se estableció que: “La Administración
Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP) como la Unidad
Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA), deberán enviar al
Poder Ejecutivo los informes preceptivos a los que hace referencia el
artículo 235 de la Ley N° 19.889, de 9 de julio de 2020, antes del día 28
del mes anterior al de la vigencia de los nuevos precios de los combustibles
líquidos. El informe de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y
Agua (URSEA) deberá incluir el PPI correspondiente del mes móvil
cerrado al día 25 del mes anterior al de la vigencia de los nuevos precios
de los combustibles líquidos”.
Sobre la base del marco normativo descrito, y conforme emerge de
los antecedentes administrativos allegados al proceso, la URSEA procedió
a efectivizar la revisión de la metodología de cálculo de PPI, para ello,
concretó un anteproyecto de la mentada metodología, que sometió a
consulta pública, identificada con el No. 43, de fecha 11.9.2020 (fs. 2 a 32
AA Pieza I).
Por la misma, se previó que se podrían efectuar aportes,
contribuciones y/u observaciones desde el día 11 de setiembre de 2020
hasta el día 15 de setiembre de 2020, inclusive.
 Surge a fs. 41 AA, un escrito a cargo de la actora por el cual solicita
se conceda prórroga para realizar contribuciones a dicha consulta hasta el
25.9.2020, sin perjuicio de lo cual, a fs. 52 vto. a 54 AA, obra otra nota a
cargo de AXION, de fecha 15.9.2020, en la que se formularon
observaciones a la metodología para la determinación de los precios de
paridad de importación de productos derivados del petróleo.
Asimismo, a fs. 94 vto. a 103 AA, constan las respuestas realizadas
durante la consulta pública de referencia, luego de la cual fue dictada la
primera de las Resoluciones impugnadas No. 227/020, que aprueba la
metodología revisada que surge agregada de fs. 71 a 80 AA, señalándose
en los considerandos de la misma, que se aprobaría un documento con
especificaciones cuantitativas relacionadas a la metodología general.
De tal manera con fecha 8.10.2020, el Directorio de URSEA dispuso
someter a consulta pública la propuesta de especificaciones cuantitativas
aludida, la que se extendería hasta el 23 del mismo mes (Consulta Pública
N° 45, fs. 133 a 160 AA).
En su mérito, por Resolución No. 257/020, se aprobaron las
especificaciones cuantitativas relacionadas con la metodología general de
determinación de los PPI.
El 6 de noviembre, se emitió por el Directorio la Resolución No.
258/020, que aprobó el primer informe de PPI conforme a la nueva
metodología, correspondiente al mes de octubre de 2020.
En tanto, el 12.11.2020, se aprobó la Resolución No. 260/020, que
ajustó el informe aprobado por la Resolución No. 258/020, estableciendo
los valores en pesos uruguayos.
 Y bien, teniendo presente lo que antecede y atento a las defensas de
índole formal esgrimidas por la demandada, corresponde señalar que esta
sostuvo que la metodología (Resolución No. 227/020) y, las
especificaciones cuantitativas (Resolución No. 257/020), otorgan criterios
para elaborar los informes de PPI, y el informe de PPI expresado en
moneda nacional (Resoluciones. No. 258/020 y No. 260/020), no establece
precios que afecten a AXION, sino que es propiamente un informe que se
remite al Poder Ejecutivo.
De tal forma, concluye que, es el acto del Poder Ejecutivo que
aprueba los precios de venta de combustible por parte de ANCAP en sus
plantas de despacho, y a los que la actora adquiere tales productos para su
ulterior distribución, el que resultará potencialmente lesivo, pero no
aquellos actos de URSEA.
El Tribunal considera que asiste razón a la demandada sobre el
punto.
En efecto, no puede sortearse el marco legal antes referido, mediante
el cual, es el Poder Ejecutivo el que aprueba los precios de los
combustibles.
Vale reiterar que textualmente consigna el inciso primero del artículo
235 de la Ley No. 19.889 que, “El Poder Ejecutivo aprobará el precio de
venta de los diferentes combustibles producidos por la Administración
Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP), con entrega en
cada una de sus plantas de distribución”.
Si bien para tal cometido, la norma en análisis encomienda requerir
el “previo informe preceptivo de la Unidad Reguladora de Servicios de
Energía y Agua (URSEA) y de la Administración Nacional de
Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP)”, tales informes, como los que
se impugnan en autos, no resultan vinculantes para el Poder Ejecutivo,
quien puede disentir con los criterios referidos por el regulador,
apartándose de estos.
Tal es así lo que se viene de decir, que resulta un hecho notorio que,
en más de una ocasión, el Poder Ejecutivo ha desatendido los criterios
informados por la URSEC proclives a aumentar los precios de paridad de
importaciones de combustibles, no procediendo al aumento en tales
términos.
Es en este contexto normativo, que se dictaron los actos procesados.
Así pues, si bien dichas voliciones contienen una declaración de
voluntad, dicha declaración, obra como antecedente necesario para el
dictado de un acto principal o definitivo futuro, concretamente, el dictado
por el Poder Ejecutivo que aprueba el aumento de los combustibles, el que
es, en definitiva, el acto que eventualmente puede resultar lesivo para la
actora.
Como manifiesta la Sra. Procuradora del Estado en su dictamen,
“cabría concluir que los actos impugnados no hacen más que dar
cumplimiento a lo dispuesto por los arts. 235 y 236 de la Ley 19889 de
acuerdo a las resultancias fácticas y de derecho aplicables en la especie”.
Por tanto, aun intentando recurrir a una interpretación contextual de
la demanda, de todos modos, tampoco resultarían procesables los
administrativos que nos ocupan, en tanto, dichos informes, no resulta ser
actos definitivos aptos, para lesionar un derecho o interés del sujeto.
Con tal entendimiento, en el caso, el Colegiado considera que las
Resoluciones impugnadas tratan de actos meramente preparatorios, que
resultan auxiliares respecto del eventual acto definitivo a dictarse en el
futuro.
En otras palabras, se entiende que, si bien dichas voliciones implican
una declaración de voluntad de la Administración, evidentemente, no
deciden el asunto, sino que, meramente, resultan ser antecedentes de un
futuro acto principal, lo cual conduce a su respecto, no proceda la acción de
nulidad. (Cf. ROTONDO, Felipe; “Objeto del Proceso Contencioso
Anulatorio” en “PROCESOS CONSTITUCIONALES”, R.U.D.P, pág.
611, FCU 1° Ed. Año 2018).
En consonancia con lo que se viene de señalar, cabe revalidar lo
postulado por la Corporación, ante casos similares, a modo ilustrativo en la
Sentencia No. 469/2014, cuando ha señalado que: “el tenor literal del acto
impugnado es claro en cuanto a que se trata de un INFORME, un mero
acto preparatorio de la decisión última de la Administración; informe que
le fue notificado a la interesada a efectos de darle mayores garantías al
procedimiento administrativo.
Claramente el referido acto preparatorio es el antecedente de un
pronunciamiento posterior de la Administración, y no es pasible de causar
por sí mismo efectos jurídicos, no constituyendo una expresión de voluntad
que pueda encuadrarse en lo dispuesto en el art. 309 de la Constitución.
En consecuencia, es un antecedente para un pronunciamiento posterior de
la Administración, en tanto no crea, modifica ni extingue situaciones
jurídicas subjetivas.
Esto es, que no se está ante la última expresión de voluntad de la
Administración, manifestada en ejercicio de la función administrativa,
destinada a producir efectos jurídicos. El informe que se impugna no crea
la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad, sino que
constituye un antecedente de la misma ( art 24 del Decreto Ley No.
15.524).
Como señala Giorgi: "para ser impugnables en la jurisdicción
anulatoria, los actos administrativos deben ser susceptibles, además, de
causar agravio o perjuicio, de "faire grief". Es decir, deben comportar una
decisión o manifestación de voluntad de la Administración dirigida a
producir efectos jurídicos" (“El Contencioso Administrativo de
Anulación”, Montevideo 1958, p. 157).”.
Más recientemente en Sentencia No. 840/2017, sostuvo el Tribunal
que: “el informe impugnado de fecha 28 de marzo de 2016 se trata de un
acto no procesable ante la Sede al ser un acto no definitivo de naturaleza
preparatoria o instrumental, que no comporta la manifestación última de
voluntad de la Administración departamental demandada, por lo que mal
puede erigirse como objeto de la acción de nulidad, conforme a la
previsión normativa de nuestro texto constitucional (art. 309 de la
Constitución de la República), al no producir efectos jurídicos susceptibles
de crear, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva de la cual
pueda ser titular el accionante.
En efecto, el acto encausado no es resolutivo (tan solo sugiere no
acceder a lo solicitado), en tanto constituye un mero informe técnico
dirigido al órgano con competencia de decisión (en el caso, el
Departamento de Gestión Humana y Recursos Materiales de la IM) y, por
ende, no forma parte del elenco de actos que la Constitución declara
sujetos al control de juridicidad a cargo de este Tribunal (Cf. GIORGI,
Héctor; “El Contencioso Administrativo de Anulación”, pág. 159. En la
jurisprudencia del Tribunal pueden verse, entre muchas otras, las
Sentencias Nos. 551/2011 y 716/2012).
Al respecto, en la Sentencia No. 613/2019 se consignó que:
“siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos
preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos
preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del
acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le
preceden; en tanto, el acto final o principal es el que resuelve sobre el
fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Desde luego,
como reconoce el autor, los actos de procedimiento son independientes del
acto final y tienen su propia individualidad.
En la tesis de CAJARVILLE, a la que se ha afiliado reiteradamente
la Corporación, los actos de procedimiento son siempre impugnables
mediante los recursos administrativos (porque el art. 317 de la Carta prevé
que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, lo son). Empero,
en cuanto a su impugnación jurisdiccional, la situación es bien distinta: los
actos de procedimiento -también llamados de mero trámite- solo son
impugnables jurisdiccionalmente “si hacen imposible o suspenden en
forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el
fondo del asunto” (art. 24 inc. 3° in fine del Decreto Ley No. 15.524)
(Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento
administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, págs. 55 a 61; CAJARVILLE
PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo,
2009, págs. 151 a 155)”.
Cabe agregar que, como sostiene Cajarville, al tratarse de un acto de
mero trámite, “… por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo
lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a
dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera
trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo,
como vicio del procedimiento.” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo,
“Sobre Derecho Administrativo”, T. II., pág. 257, FCU, 3ra. Ed. Año
2012).
En mérito a lo expuesto, se debe concluir que los actos resistidos no
reúnen los caracteres exigidos por los artículos 309 de la Constitución y 24
del Decreto Ley No. 15.524, por tanto, no resultan procesables ante la
Corporación.
Y, con motivo de ello, deriva que no corresponda ingresar al análisis
de los agravios denunciados por la actora en su demanda.
IV) Las razones preanunciadas hacen concluir al
Colegiado en que los actos administrativos impugnados, no resultan
susceptibles de ser procesados ante esta jurisdicción.
Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, por unanimidad,
FALLA:
Declárase que los actos impugnados no resultan
procesables y, en su mérito, desestímase la demanda.
Sin sanción procesal específica.
A los efectos fiscales fíjanse los honorarios del
abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos
cuarenta y seis mil).
Oportunamente, devuélvanse los antecedentes
administrativos agregados; y archívese.
Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r.).
Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).