DERECHHO CONSTITUCIONAL LEYES PRO ESTADO E INDEFENSION: LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ANTE LA CONSTITUCION CHILENA, HOY* vin Aréstica Maldonado** El derecho a reclamo conta las actos de la Administracién enfrenta 90 ‘pocassituaciones de indefensién. El Diccionario Espafial Juridica define “indefensién” como aquellasituacin en que se coloca a quien se impide se limita indebidamente la dofensa de su derecho en un procedimiento adminisrativoo judicial, anulando o restringiendo, total o parcialmente, sus oportunidades de defensa". El Tribunal Const(ucional, por su pare, ‘pronuncisndose acerca de la indefensién imputable al legisiador, ha se- Fralado que Ia ley no puede privar a nadie de su derecho a impugnar un acto administrative desfavorabie, ni tampoco puede perturbar su legitima ejercicio, anteponiéndole absticulos que no puedan considerarse como requisitos de pracesabilidad o de admisibilidad pertinentes (STC Rol N° 7587-19, considerando 119, Situactones deindefensién que, como veremos, se patentizan en aque ls itigos *contencioso-administativos” (de nulidad o tutela) donde se reclaman por los afectados actos cesfavorables de la autoridad, emitidos fen funcién de policfa o conto’ Si ya 2 nadie se le nicga 0 impide reclamar contra los actos de la ‘autorida) al menos no explictamente hay sintomas sin embargo de que tel ejercicio legitimo de este derecho sue limitaciones 0 restricciones &e ‘consideracién. Los balances de gestién y cuentas pdblicas del Consejo de Defensa de! Estado, en los titimos aios, dan cuenta de una efectividad superativa de este arganismo, al alcanzartasas de éxitos en més del 90% cin apd! coma rela ina impario enol LLM UC Mgiar ‘enDuecho de ln Unversded Cates de Cla 202 ‘Polsor de Derecho Adruistalvo United Deseo, Unvesiad Calica acne: "Laces we daealnerte hina cian edad a Exel olagemien de una etc orn ol econocmieta deg ul, dor elo veh leur “ecvsma ues progress, a a de que cern ances Que Seri beds fo" anneal ue Pubcon Nt 6 029 6-68 6de fas causas contencioso-adminisvativas entabladas contra entidades pblicas.Ratifican que es altamente difcil vencer al Estado en juicio, los indices constantes que exhiben los tibunales tributarios y aduaneros, donde aparece que un alto porcantale de rechazos ~cercana al 70%- se comrelaciona directamente can la disminucién en el ndmero de nuevas acciones intentadas por los canvibuyentes?, Las consecuencias de estas sentencias negativas no solo recaen sobre los disuadidos y perdidosos. Desde la Antiguedad se sabe quel injusticia sobre uno cubre de bruma toda la cludad y trae al mal para las costum- bres del pueblo en general (Hesiado, Trabajos y das, 220). El mismo Vor ‘ering, en su clésica obra La lucha por el derecho (1872) ante la pre- gunta “;por qué luchay, no seré mejor ceder’,llamaba a no desalentar 2 uien pide que se le reconozca lo suyo, por poco que sea, toda vez que ‘a destrucién del derecho sobreviene cuando se predica la fuga ante la Injustcia, mientras que “el derecho no existe sino luchando contra esta" resistirla injusticia ~decfa~es ur deber del individuo consigo misino y un ddeber para con a sociedad. De all que estas sentencias decestimatorias rebasan su efecto individual y se tornan en un problema colectivo cuando ¢l pals viene sufiando sucesivas zecafdas en su percepcién como Estado de Derecho. Asi, por caso, cuando a la par de eprobarse un increment cen los poderes dela burocraca, se observa una disrminucién en el puntaje de “efectividad judicial” a rafz del sypuesto "favortsmo en las decisiones para funcionarios del gabiemo"s ‘Siesta indefensicn compromete el Estado de Derecho, con una au: ‘oridad que actualmente abarca espacios cada vez mayorese irradia més enérgicamente su influj, sin control judicial, acaso la corrupci6n o la ‘consumacién de un proyecta totalitario, con el apoyo de la gente que se ha vuelto cada vez mis dependiente del Estado, estén a Ia vuelta dela tesquina y sean otras consecuencias procedentes de (o mismo, ‘Obviamentecestos efectos amertan descubrir sus causas, tras un exarnen pormenarizado de cada expediente en particular, regido por el método induetivo, Mas, un estudio que supere lo ideografico, requiere identi Y conceptualizar las variables que puedan explicar esta “indefensién” "Ener mat conte EI Marco aga 8°79 agosto 2018 162. ‘tor lesa que Hkeropsba use pcs debe ecarir Iv soma ca ‘rap de ua lege cadrada sp ecaprse de valu, por qué et campsine de gue heros ‘blade no deer Heer io propa!” pp 74 Baden mas acl qn odo Porte Nese el dba e pista, cuando ga oc abe dea Ysa qu se lama ls flared segue pig ON Rodnp on rng, ah por el derecho 385 ‘tas ad pain? ys “tes bios (bead y Denaro) N° 1388-1 (132019 5 comanrie hecho opin dl odice de tet Sconce 2018 cee eigen), Ue eg pnd vere en miso evi paben nc pada y reat, ea Pubes Univer Sat Ton 5 000 67 86 8 TUS PURLICUMIN 85 020)desde una éptica sistematica, més al del mérito de cada proceso sin- gular. Es decir, descontados los relamos que ro llegan a trbunales por esas escasas perspectivas de éxito, la necesidad de explicaciones acerca del fenémeno negativo que se suscita una vez planteade el reclame, demands listar y connotar aquellas causas que se abran a horizontes de comprensign més allé de lo parcial ofragmentario; como serian ~en una cenumeracién hipotética y no taxativa~ Ia eventual baja calidad de los requerimentos 0 la existencia de aliiontos a a ltigacién banal a falta de especializacién de los jueceso ls incentives al rechazo; hasta llegar a identifica factores tales coma la presencia de algin sesgo judicial ola aplicacién de unas leyes pro autorided. Siendo esta ltma variable Ia que nos proponemos ensepuida poner dde manifesto y depurar: daco que los tribunales deben falar con areglo a la ley, sevfan entonces esas (eyes proteicas en poderes para el Estado, {que sin tasa ni medida~ se prestan para abuses y que resultan decisivas enla resolucién del asunto, as que estin encubriendo aeste con un manto de inmunidad en sede judicial Es esta una facotaignorada por los consitucionalistas, incluso cuando iscurren sobre el trinsto del Estado legal a! Estado constitucional de Derecho, Como si se tratara de una evolucién aséptiea por motivas pu- ramente doctinaros,silencian que este cambio se produjo por un mative trascendente al término de la Segunda Guerra Mundial, como reaccién ante aquellas ieyes administrativas ablerta al exceso 0 abuso del poder Yy que -amén de democriticas- dieron pibulo a la indefensid y luego pavimentaron el camino al tolaltarismo en varios pases de Europa ace'- dental. De suerte que fue la intencidn orginal de aue las constituciones sucesivas (como la Ley Fundamental de Bonn de 1949) hospedaran una ‘eoncopcién usnatualsa del Estado de Derecho -que impidiera al legislador {por so por interpSsta autoridad) cometerarbitrariedades o lesions alas lipertades esenciales-aquello que explica dicha evalucién y repercule 0 debiera repercuti— en ol tema de lo contencioso-administrativo, Donde se plasmara aquello de gue e Derecho administrat'vo es el Derecho consttucional concretada, slo que asimismo los administrativisias afeerados al paradigma de la legalicad omiten, cuando al asirilar las causas contencioso-administrativo con simples reclamos de ilegalidad, no reparan en que esto implica reconducir la cuestin hacia otra sede, ya que su éxito dependers de ‘cuanto ocurraen lo contencioso-legislativo, a que aquellos pudieran dar lugar. Anclados en la mentalidad francesa que hizo del cults a la ley una asuncidn sacramental, sin percalarse que dicha ley es engendrada por “tae vais, Maruel Gat olay, Estado lel y Esa constuconl de Derecho. ‘buna Conthcional esr en Resa ce Derecho Carstucna Saved) N° 2 (erwrmaaa 1992 32 ys pro tno indlnsn fo contnconn admin a8, 63la misma autoridad, a su medida, entonces no deberia exrafiamnos que sus acios suelan declararse inmaculadamente ajustados a tal legalidad estatal, Por manera que sin una vision de conjunto que permita entender |que la nulidad del acto adminisrativo depende muchas veces de lan lidad de a fey en que se basa, que existe una estrecha relacién entre lo contencioso-administrativo y lo contencioso legislative, no seré posible evaluat ol rodaje real de la justicia administrativa en Chile Explicando George Vedel el recursa por exceso de poder en Franca, come garantfa de ia legalidad, en este sentido apunta que “la experiencia prueba, p. e. que [a proclamacién de la superioridad de la Constitucién sobre la ley ardinata solo tiene aleance cuando, bajo una forma w otre, lestdasegurado un control de la consttucionalidad de las (eyes abierto a todos", scarde con lo que “debiera ser un Estado de Derecho”” Flectivamente, asumiende que en (os negocios contencioso-adii trativos solo cabe ventlar cuestiones de “legalidad", donde Gnicamente puede contrastarseel acto reclarado con la ley administativa del caso, incluso sian dicha expresiGn se comprendiera su eventual “inconstitucio- rnalidad", aun ast el caso habria de remitrse ala Justicia consttucional Habida Cuenta queen este evento e! ez del caso, si bien podrfa anular acto reclamado por vicio de “inconstitucionalidad directa’, no podia hacerlo si fo afecta un vio de “inconstitucionalidad indrecta" vale deci, cuando el acto se basa en una ly (el acto es legal} pero se cuestiona la consttucionalidad de esta lima (la ley seria inconstitucional? ‘Téngase en cuenta, sabre este itimo aspecto, que en Chile no existe tuna norma similar al ariculo 20.3 de la Constnicién alemana, en cuya victud el poder legislative esté sometido al orden constitucional, y los poderesejecutiv y judicial “ala ley y al Derecho", “Dee uss uiesidaes cies ompezaranactagarel ado acadence de dc, ano 2002, Se ha roduc ns dew center dew, rnp def cae sds uso toma Un cua, an Meu og N18 omayo 208), 1420, "aor Val Dare Arnsati (1980) Al ieioes Wiad 464, Rien la ley devon carstieciona N’ 724 de 2.72008 ha dado l Tbr de Caan ¥ a Cenuae de tad i ptbtide i ome 3 Cone Contin I ction dee onsticioraiad cau es lees yo adn ceric en vlad de on Seren Fete corer ni Cnn “uta: ial aemnseata de ce, susan de exis qan cen cor de ls apescnen iter conten oo pio ora cafes tl Tilo dels Ley 18375, eines aration eetses emtles de Aocin de Esa Shin arta, ta Consul en sg. sabe Icoysticlonaldad inca tog atone Adnan en revit ut Puoum (neds Sot tome) N° 3 (0990) 3772 "anager aaa 10 dela Cantar etl, penequelsAminircon abe actuar en somes plano “aya Dacha. Eat eta en Alera “ies jos nave nserver one} Gobiemo soso mos sad, pualaans traspreacanes dl eat eer irl de ls nema” en Fp" a soa tee un ptneion aea Is Conscin pao noe a, 64 Jus pLsicuMe a a5 221)Y sila justica administativa se satisface en skimo témino con la intewencin de ibunalConsitucional, corresponde pone de relieve un “ikime aspecto problemitico de la cueston. Coal es qu la invalidacion te una ley adiminisirativa por inconstiucronalidad, puede conllevar un Conflicto institucional ene el Tibunal Consiucionsl y ~por ara pare ¢l Ejecutivo y l Congreso Nacional, comoquiera que la Democracia se basa en la supremacia de la ly, exprasin de la voluntad soberana, La sentencia famosa recaida en el caso Marbury v. Madison (1803), el consiguiente desencueniro entre la Suprema Corte liderada por el jez ‘Marshal ye president neteamericano Thomas eeson, ested un ito en esta materia. Lo mismo que sucedié cuando esa Cortese enfrent a ‘mandairiademécrata Fanklin D. Roosevelt, oponiéndose al colectvismo {quetata consigo la implementacion del New Deal en fa cada de 1930, La STC Rol N* 4012-17, en que se objet una pare de fa Ley N° 21.081 ((3.9.2018), por potencar mis all de lo constticionalmente admisble al Servicio Nacional del Consurnidor, nos seviré como ejemplo paradig- ‘matic en este curso de la macs ‘Ahora bien, conceptualizaremes esa “ley pro autoridad” camo toda quella causante de predominioestatal,en tanto que, dietada por elle Bisiador en consonancia con la Administacin, dota a esta con poderes rcticamenteilimitadoseincotrolades. Es deci aunque la ley contemple formaimente un reclamo juleal, en los hechos cualquier contencioso reundainofcioso, toda vez que esa misma ley (e permite ala autoridad actuat ante situaciones descstas en forma asaz Vaga 0 ambigua o con ‘mirgenes de decisin tan enchos, que hacen précteamente imposible tn jez reer la comisin de alguna “lgalidad” Sanciones adminisrativas sin parimevos objesvos para moderaras cen su usta dimensién, ante sypuesos indetereninagos que son tan dua. sivos como inhibidores de comporcrientos positives. Conceptos vogos {que no permitenprec'sar cuénco se ha de pagar un impuesto y cudndo fo, o en qué crcunstancias eoncretas puede verse afetade una persona pot limitacione etatales 8s propiedad, Pérdida de derechos adquirdos Por revacacianes basadas en leyesllenas de ambigiedad. Adjusicacién 4e cargos, benefcis © camratos sn ota explicacén que la de haberse jercido una dsercionaidad legal. Cambio sobrevinietee intempeatvo be leyesadminisvaivas, que alimenian la zozobra yn la seguridad. Leyes 23 medio hacer ycuyos vacos se cdbren con intrpretaciones administa. tas, no més claras ni fas, fo que esimula el eeacionismo,Priilegios procesales y sustanciales al Estado para litigar Iipcdosia eam ala pica, ro encuena paren oreinmaley regina [Ste lata sada pnp dela norma See apblida mda dea Ceasttuc espe Anon-Caes Peeta Wess, Sema politico y cence ‘Alana. Una nrecen 208 Ana Ere Sanaa de Cems Leyes ro Eco @ ins: canencise adnate ante 65Situaciones, todas estas, que se raficardn en leyes representativas y semiencias de ia Cone Suprema y del Tribunal Consstucional Fn viru de fo antris, un andliss 2 fondo debe orientarse a revelar ccéma ciertas situaciones de indefensién, en que suelen hallarse los just- cables frente ala Administracién, son producto de fas propias leyes que reglan a actividad de esta; por fo tanto, nuestra exploracién el estudio ‘busca responder las siguientes tres interrogantes dervadas de ello: + La ley administrative, gen qué sentido y por qué ha pasado de ser sgarantia contra la dominacin de la avtoridad @ instrumento de sub- sumisién estatal? ‘Silos jueces del fondo deben aplica las eyes administratvas de este ‘ime cartes, 8 slucion apo al respeco el Tribunal Constuional, sies que las deciara inconformes con la Carta Fundamental? + Laanulacin de dichas leyes en esta itima instancia, seudlesconfictos puede generar entre el Tribunal Consitucional y el Congreso Nacional? 1. por qué centrar este estudio en Chilet Pues porque a todos ‘estos respectos el pats presenta peculiardades dignas de considerar. Por de pronto, porque el derecho a reclamo conta los actos administrativos recién encuentra una via de tutola expedita y eficaz al establecerse el recurso de proteccién, el ano 1976, y luego e! ano 1989 al abrrse la posibilidad de que los tibunales del Poder judicial pudieran anular actos de la autoridad, lo que hace de lo "contencioso acminisrativo” todavia tuna materia en transicién, pasando de una absoluta indefensién ex ante a una relatva stuacién de indefension ex post Mas reciente atin es el desarrollo del “contencioso legislativo", que puede derivarse de lo antriay, puesto que solo a partir del afo 2005 se habilité al Tribunal Constitucional para anular una ley cuya aplicacién en €l drnbito judicial puciea esultar inconforme con la Carta Fundamental Sustrayéndole asta competencia andloga que tvo la Corte Suprema desde 1925, pero cuyo excesivo formalismo y deferencia para con el legistador no permitis que esta accign canstitucional contra los acts del legislador "indiera los frutos esperads. De suerte que la cuestién de marras empieza a revelarse, en toda su ‘agnitud, cuando el Tribunal Consttucional comienza afallaren este tipo de asuntos conforme a una Constituci6n que, ro por nada, se inspire en la Ley Fundamental de Bonn de 1949, 2. Por olra parte, segcn se puede aoreciay, las interogantesplanteadas parten dela premisa que el juez de la causa tiene Ia obligacién inelueible 66 Tus pUBLICUM N36 2020)de aplicar las leyessusodichas"*. Esto supuesto, se abron tres cuestiones anejas que, sin tener que ser abordadas aqui, dado que su propia iden- tidad acongeja un estudio separado de cada una de elas, deben en todo caso tenerse present. Ei primer tema es la imposibilidad en que se encuentra el juez del fondo para inaplicar [a ley aduciendo su inconstitucionalidad, comoquiera que ‘en un sistema de control concentrado como el chileno, una declaracién de esa indole le incumbe exclusivamente al Tribunal Consttucional. Tal limposbilidad, se ha dicho, sige incluso cuando la ley de que se trata es anterior ala Consitucién, dado que en esta hipétesis ne procede acudir a las reglas sobre derogacion sobreviniente"*. segundo tema es [a inviabilidad de que el juez de la causa vaya, 2 armonizar la ley con las normas constitucionales, toda vez que es el Jerespeto de aquella -y ne su armonizacién con estas fo dnico que lo pone en peligro de que sus sentencias sean anuladas por la Corte Suprema ‘través del recurso de casacién. El tercer tema es sila implementactén de dichas leyes menoscabaria, el derecho a una tutla judicial efectiva,recogldo en maitipies tatados internacionales ratificados por Chile, como la Convencién Americana sobre Derechos Humanos (antfculo 25.1), y el efecto derogatorio que podria imponer una eventual sentoncia en este sentido dela Corte Interamericana de Derechos Humanos. O una sentencia condenatoria de alguna otra ancia arial internacional por afectarse ese u ots derechos de in- versionstas extranjeros* Se tata de tes problemas que, aunque confluyentes en el tema ‘que nos ocupa, deben ser tratadas independientemente en su propia di- "al inca equistoe generals detoda semen! Clgo de Pecedninn Ci chilenoimpene “a anuniacin enn, yea delta de rico de ead, ‘on areg abs tne promunca eo rialo 70 9, "Consens dels fra deface Tred Centar 1.2017) ‘ete uaa Const clea 0 pose una rom oer a ls Dipesion Deogaea 5.desuhmdlgn espa 1978 acl expose setulae eve oan ‘eden dergats cars spostanes se oprgan ain esaberido en ea Conic Seal care contusorlocriao en mater, gare on coo gavel deecho ‘ laacetn yexpeclant rents los actos de Adminis, aparece eld een fs Contig de 1960 moran 3801968 arcniee 19 Ne 3 38 nes eR, Snque ww precedents de 1925 Noe eorspado un deco serant "sabre et pio, Alejandro Serer Seg, “El recur de exscin one fondo cama medio pv dena infacisn de aC en Reva Cina Ge Derecho (Unnersiaa Gaiea da Chl we 32 Ns 2005495500, al tol en-comentvo a SCS" 30102002, en teat de Derecho larprcerss 992002) 2 potas, 274278, Caf del Rl ere, "Math ce cscn eh fondo chen hie. Problenas ‘ypc de fr" on vita ro Pras nti Tales) 29030 N89 O15) TEST8e vista rcs minsa an St 5259-10, "ase el Lala Mas Sor id Cooper wero oe spat, cd pore ‘onct ed 16.5.2008 CINDHARRA epi devas mat es pro Esti endl o cones ania at, o-émica y complelidad, sin que se resents signficaivamente un curso de rmaestria como el presente. u Consecuentemente con lo acotado, una aproximacién cabal al tema buscard precisar cémo algunas situaciones de indefensicn en que suelen caer los juticiables frente a la Administracién, ancuestran explicacién en la aplicaciGn judicial de (as mismas leyes que avalan por antcipado cual- quior accién de esta. La cantrontacién de estas leyes can la Consttucion ‘mostrard una de las soluciones al problema, aunque no sin dificultades. Lo que, reiteramos, Dios mediante, nos permit + Explicar ef paso en la funcionalidad de la ley administrativa, de garan= tia conta ia dominacién de fa autoridad a mecanismo de hegemon'a staal + Evaluar la incompatibilidad de estas Gitimas leyes con la Carta Fundamental y la solucién que, asu respecto, haba de da el Tribunal ‘Consttuciona. + Especficar que la invalidez de la ley por el Tribunal Consitucional ‘envelve un posible deterioro institucional en su relacién con el Fjecutivo y ef Congreso Nacional, Santiago, noviembre de 2020 Cy 1Us PUBLCUMN 46 2021)