La administración pública

norteamericana en el siglo xx
Juan José Sanabria López

•
RESUMEN
El presente artículo hace un recuento de los autores más representativos del pensamiento
publiadministrativo norteamericano del siglo pasado, iniciando con el artículo fundador de
Woodrow Wilson hasta llegar a la llamada New Public Managment (npm).
La construcción de la administración pública norteamericana va de la mano con la con-
solidación de un Estado federal y una sociedad urbana e industrializada; sin embargo, se
considera que a fin de contar con los elementos estructurales y funcionales que le permitan
a Estados Unidos hacer frente a los retos internos y externos que plantea el escenario de
principios del siglo xxi, se necesita un Estado fuerte y por ello no es conveniente una “admi-
nistración pública mínima” como lo plantea la New Public Management.

PALABRAS CLAVE
Estado. Administración pública. Crisis. Reforma.

ABSTRACT
The present article talks about the most representative authors of the last century and their
thinking in the area of American Public Administration, beginning with the seminal article
by Woodrow Wilson and ending with the so-called New Public Management (npm).
The construction of American Public Administration goes hand-in-hand with the con-
solidation of a Federal State and an urban and industrialized society. However, in order to
have the structural and functional elements for the United States to face the internal and
external challenges of the beginning of the 21st century scenario, a strong state is necessary
and therefore a “minimum public administration”, as posed by New Public Management. is
not expedient.

KEY WORDS
State. Public Administration. Crisis. Reform.

37
Introducción
Estados Unidos ha sido una de las potencias hege-
mónicas que se hicieron presentes en el escenario
de la política mundial durante el siglo xx. En la
guerra fría encabezó a las democracias capita-
listas y al término de dicho conflicto se presentó
como la única gran potencia militar a principios
del siglo xxi. Su papel desempeñado a nivel in-
ternacional va de la mano con la construcción de
una administración pública federal que atiende
además complejos compromisos internos.
En Estados Unidos el interés por el estudio en
la política y la administración pública se da a fines
del siglo xix con el paso de una sociedad agrícola
y rural a un Estado urbano e industrial que requi-
rió de estructuras de gobierno más consistentes y
de agentes mejor preparados. De la misma mane-
ra que se hace presente la influencia de este país
en los ámbitos económico y cultural, es patente
la presencia del pensamiento administrativo nor-
teamericano en todo el orbe. Sin embargo las
preocupaciones domésticas determinadas por su
historia, la naturaleza de su régimen político, su
obsesión por fórmulas eficaces de organización y
funcionamiento de la burocracia y por limitar la
acción del gobierno federal a favor de una mayor
libertad para los ciudadanos, se imitan en todo
el mundo, lo que finalmente encarna en fórmulas
que predican el Estado mínimo que alude a una
operación eficaz y eficiente de la administración
pública.
Lo paradójico de esta situación es que Esta-
dos Unidos no podría ser la gran potencia hege-
mónica militar sin un Estado federal firme, fuerte
con un gran número de servidores públicos y con
múltiples organizaciones públicas y agencias es-
pecializadas, que tienen amplia presencia en la
vida cotidiana de sus ciudadanos, en contraste
con lo que predican los teóricos.
Este artículo tiene por objetivo describir el
desarrollo de la construcción del Estado federal
norteamericano y de los enfoques teóricos que
han dado vida a la ciencia de la administración
pública norteamericana, desde el artículo funda-
dor de Woodrow Wilson en 1887 hasta la New
Public Management.
38
Para este efecto el artículo se encuentra divi-
dido en cuatro apartados: en el primero ofrece-
mos una rápida descripción de la construcción
del Estado norteamericano, destacando el papel
fundamental de la guerra civil, además se abor-
dan las ideas principales sobre la administración
pública que conciben autores como Wilson, Go-
odnow, Taylor y Fayol.
La segunda parte revisa la fase que compren-
de de los años 20 al término de la segunda guerra
mundial, y que es el periodo en que se consolida la
llamada ciencia de la administración pública a tra-
vés de los aportes de White, Willoughby y Gulick.
El tercer apartado abarca de la guerra de
Corea a la crisis de los años 70 en que se hacen
presentes las críticas a los excesos del enfoque
científico de la administración pública en las vo-
ces de Waldo, Lasswell y Simon.
La cuarta y última parte abarca del arribo de
Reagan a la presidencia hasta los inicios del siglo
xxi, en donde figuran los trabajos de Barzelay,
Gaebler, Osborne y Gore que dan forma a la New
Public Management.
Construyendo el Estado norteamericano
Durante los primeros 50 años de su historia Es-
tados Unidos contó con un sistema de gobierno
federal descentralizado. Este modelo de gobier-
no corresponde a las ideas de los Padres Funda-
dores, quienes plasmaron en la Constitución su
preocupación por la protección de las libertades
individuales contra la intromisión del gobierno;
todo esto en el contexto de una sociedad de corte
rural, con una economía en la que predomina la
autosubsistencia y sin tecnología en gran escala.
Así, la Constitución de Estados Unidos le dio
amplios poderes y legitimidad popular al Con-
greso, pero tanto la presidencia como el apara-
to administrativo nacional fueron instituciones
débiles y sin desarrollo durante los inicios de la
república. Un indicador de lo anterior es el hecho
de que en 1802 había sólo 2,700 funcionarios pú-
blicos y para 1871 aún eran sólo 50,000. Incluso el
ejército era minúsculo, pues la defensa nacional
se basaba en milicias locales de voluntarios.

Véase John M. Ackerman, “La política del desarrollo ad-
 A diferencia de lo que ocurrió en Europa y
en gran parte del resto del mundo, donde se con-
solidaron primero aparatos estatales fuertes y
después la redacción de constituciones de corte
democrático que buscan limitarlos, Estados Uni-
dos invirtió el proceso estableciendo primero su
Constitución y muy posteriormente, a regaña-
dientes, la consolidación de un Estado federal
con amplia presencia en la vida de la sociedad.
La guerra civil es el elemento que servirá co-
mo detonador en la trasformación de Estados
Unidos ya que proporcionó un enorme estímulo
a la industria, aceleró la explotación de recursos
naturales, el desarrollo de las manufacturas en
gran escala, el crecimiento de la banca de inver-
sión, la ampliación del comercio exterior e hizo
pasar a primer plano a una nueva generación de
“capitanes de la industria” y de “amos del capital”.
En este punto la consolidación del mercado
nacional fue crucial porque permitió el surgi-
miento de la empresa comercial moderna gracias
a su habilidad para organizar la producción de
bienes industriales complejos en grandes volúme-
nes con más eficiencia. Las pequeñas empresas
se convirtieron en grandes empresas, la sociedad
por acciones se convirtió en el instrumento efec-
tivo de la nueva economía y los trust y consorcios
se convirtieron en su forma característica de or-
ganización.
La guerra civil también aceleró la construc-
ción de la red de ferrocarriles y de telégrafos; esti-
muló las invenciones y su aplicación en aparatos
para ahorrar trabajo tanto en la agricultura como
la industria; y creó condiciones favorables para el
crecimiento de las ciudades en donde se ofreció
trabajo a centenares de miles de inmigrantes que
no tardaron en llegar al nuevo mundo.
En el plano internacional Estados Unidos co-
menzó a caminar por el sendero que lo llevaría
a constituirse en potencia mundial. Hacia fines
del siglo xix avanzó por el Caribe y el Pacífico
arrebatándole a España sus últimas posesiones
coloniales.
ministrativo en Estados Unidos”, en Gestión y política pú-
blica, vol. xiv, núm. 2, México, cide, segundo semestre,
2005, p. 230
39
Estos cambios se presentaron de la mano con
CIENCIAS SOCIOECONÓMICAS
una serie de problemas complejos:
Los más urgentes fueron los problemas de la dis-
tribución de la riqueza, del control de las vastas y
poderosas acumulaciones de capital, del manteni-
miento de una democracia política bajo el impacto
de una economía nada democrática, del desempleo
en gran escala y de los trastornos obreros, del haci-
namiento en las urbes y la asimilación de los naci-
dos en el extranjero, de la mengua de los ingresos
de los granjeros y el aumento en el número de apar-
ceros, de la conservación de los recursos naturales
que rápidamente estaban siendo agotados por una
explotación desenfrenada, de las responsabilidades
en ultramar y en materia de política mundial, y de
la adaptación de las instituciones políticas, forma-
das para satisfacer las necesidades de una pequeña
república rural, a las desafiantes demandas de una
gran nación industrial.
Hacia fines del siglo xix los logros materiales que
alcanzó Estados Unidos eran enormes, sin em-
bargo para algunos críticos esto se logró a costa
de un atraso social y cultural igual de elevado.
Estos reformadores pusieron sobre todo el acen-
to en la complicidad descarada entre las grandes
fortunas y el poder político. La crítica a la corrup-
ción la encabezaron personajes como Theodore
Roosevelt y Woodrow Wilson. Este último en su
toma de posesión como presidente de Estados
Unidos expresó:
El mal ha venido con el bien, y mucho oro excelente
se ha manchado [...] Nos hemos enorgullecido de
las realizaciones de nuestras industrias, pero hasta
ahora no nos hemos puesto a considerar suficiente-
mente los costos humanos [...] Con el gran gobierno
vinieron numerosas cosas secretas, profundas, que
hemos tardado demasiado en contemplar y revisar
con ojos candorosos y sin miedo. El gran gobier-
no que amamos, con demasiada frecuencia ha sido
utilizado con fines particulares egoístas, y quienes
lo han utilizado se han olvidado del pueblo.

Allan Nervins, Henry Steele y Jeffrey Morris, Breve histo-
ria de los Estados Unidos, México, fce, 1994, pp. 239-240.

Citado en ibid., p. 336.
Wilson perteneció a un grupo de intelectuales
que hacia el último cuarto del siglo xix reforma-
ron la educación superior en su país. Entre 1870 y
1880 las universidades norteamericanas adapta-
ron la Staatwissenschaft (Ciencia del Estado) que
se impartía en las universidades alemanas a fin de
formar personas que fuesen capaces de buscar un
método similar al de las ciencias naturales para el
estudio de la política.
En su artículo “The Study of Administration”
(“El estudio de la administración”), que apareció
en la Political Science Quarterly en junio de 1887,
estableció que el objeto del estudio administrati-
vo tiene dos metas, primero descubrir qué pue-
de hacer adecuada y exitosamente el gobierno,
y además, cómo puede hacerlo con la máxima
eficiencia y al mínimo costo posible, de dinero o
esfuerzo.
Para alcanzar este doble objetivo se deben to-
mar en cuenta tres elementos:
i. La historia del estudio, es decir, lo que
otros han hecho en la misma línea.
ii. Averiguar exactamente cuál es el objeto
de estudio.
iii. Determinar los mejores métodos para de-
sarrollar el objeto de estudio.
Por cuanto a la historia del estudio, considera
que la ciencia de la administración es la rama
más reciente de la ciencia política, la cual posee
una antigüedad de 2,200 años. La ciencia de la
administración tiene su origen en Europa y se de-
sarrolló principalmente en Francia y Alemania en
el contexto de la monarquía.
El objeto de estudio administrativo consiste
en “rescatar los métodos ejecutivos de la confu-
sión y el costo de experimento empírico y poner-
los sobre cimientos profundamente enclavados
en principios estables”.

Woodrow Wilson, “El estudio de la administración”, en
Revista de Administración Pública. Antología 1-54, Méxi-
co, inap, febrero, 1983, p. 383.

Ibid., pp. 384 y 387.

Ibid., p. 393.
40
El campo de la administración es el campo de
los negocios, por lo tanto las cuestiones adminis-
trativas no son cuestiones políticas, no obstante
la política establece las tareas de la administra-
ción: “La administración es la parte más obvia
del gobierno; es este mismo en acción; es el as-
pecto más visible del gobierno, el ejecutivo, el
operativo; y es, por supuesto tan antigua como él
mismo”.
Respecto al método señala que “...ya que en
ningún otro sitio de todo el campo de la política
podríamos hacer uso del método histórico com-
parado con más seguridad que en el campo de la
administración... No podremos nunca aprender
nuestras debilidades o virtudes comparándonos
con nosotros mismos”.
Si la ciencia de la administración nace en el
contexto de las monarquías europeas se necesi-
ta adaptar sus principios a la democracia norte-
americana: “Precisamente el hecho de que hemos
logrado por completo el gobierno popular, ha he-
cho la tarea de organizar ese reinado sumamente
complicado. Para hacer algún avance debemos
instruir y persuadir a un monarca multimillo-
nario llamado opinión pública; empresa mucho
menos viable que influir en un único monarca,
llamado rey”.10
La opinión pública debe desempeñar el pa-
pel de crítico de la autoridad sin tolerarle que se
entrometa.11 Por eso Wilson ubicó a la ciencia
administrativa dentro de la ciencia política defi-
niendo a la administración como el gobierno en
acción, y para su estudio recomendó el método
comparativo-histórico, a fin de adaptar los prin-
cipios generales a las condiciones concretas del
pueblo norteamericano:
Los proyectos doctrinarios deben ser pospuestos
a las prácticas probadas. Los arreglos no sólo san-
cionados por experiencias concluyentes en algún
otro lado, sino que además congenien con los há-

Idem.

Ibid., p. 384.

Ibid., p. 400.
10
Ibid., p. 391. Cursivas en el original.
11
Ibid., p. 396.
 bitos norteamericanos, deben preferirse sin duda a
la perfección teórica. En una palabra, la habilidad
segura y práctica del estadista debe ir primero; la
doctrina de armario, en segundo lugar. El qué ha-
cer cosmopolita debe ser siempre dirigido por el
cómo hacerlo norteamericano.12
Uno de los aspectos en que mayor énfasis hará la
ciencia de la administración norteamericana es la
llamada dicotomía política-administración. Wil-
son buscó separar a la administración como una
función diferente de la política, a fin de que la ad-
ministración se erigiera como objeto de estudio
específico y que, por tanto, tuviese cabida dentro
del ámbito académico; y además como base para
un servicio público libre de la lucha partidaria y
de los grupos de interés.
Más tarde, y en esta tónica, Frank Goodnow
en 1900 sostuvo en su obra Politics and Adminis-
tration (Política y administración) que la acción
del Estado puede consistir en las operaciones ne-
cesarias para la expresión de su voluntad, o en la
ejecución de dicha voluntad. Estas funciones son
la política (la expresión de la voluntad) y la admi-
nistración (la ejecución de la voluntad).13
12
Ibid., p. 401.
13
Ibid., pp. 349, 353.
41
Georges Langrod por su parte comenta que
CIENCIAS SOCIOECONÓMICAS
sin la tradición cameralista ni de la ciencia de la
policía la ciencia administrativa norteamericana
se vio marcada con la idea del engineering appro-
ach que se desarrolló poderosamente desde las
primeras décadas del siglo xx conocida como
Scientific Management Movement, en donde se
trató de erigir fundamentos científicos para la ad-
ministración en general, puesto que se consideró
que en el fondo las líneas generales de desarrollo
de los estudios de la administración pública y de
la gestión de los asuntos privados son
las mismas.14
Frederick Winslow Taylor fundó la
llamada escuela de la administración
científica que pretendió aumentar la
eficiencia de la organización industrial
con base en la racionalización del tra-
bajo operario. El carácter científico de
dicha administración se atribuyó por
el intento de aplicar los métodos de la
ciencia a los problemas de la adminis-
tración, métodos que consistían fun-
damentalmente en la observación y la
medición.15
En este sentido Taylor se dio a la
tarea de analizar las tareas de cada
operario, es decir, descompuso sus
movimientos y procesos de trabajo,
perfeccionándolos y racionalizándolos. Para él
la improvisación debe ceder el lugar a la planea-
ción, y el empirismo a la ciencia. Publicó en 1911
su libro The Principles of Scientific Management
(Principios de ciencia administrativa), donde
concluyó que la racionalización del trabajo ope-
rario debería acompañarse de una estructuración
de la empresa en general para hacerla coherente
con la aplicación de sus principios.16
Bajo el impulso de las ideas del sistema de
Taylor de “time and motions study” (“tiempos y
14
Georges Langrod, El pensamiento administrativo no ju-
rídico. Vicisitudes y renacimiento, Madrid, Publicaciones
del Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcio-
narios, 1964, pp. 20-21.
15
Idalberto Chiavenato, Introducción a la teoría general de
la administración, México, Mc Graw-Hill, 1992, p. 41.
16
Ibid., p. 43.
movimientos”) y de la división del trabajo basada
en un estudio atento y minucioso del tiempo y
de los movimientos, la corriente americana tomó
un aspecto “tecnológico”, consagrando muchos
esfuerzos a las técnicas eficaces y a los resultados
de las experiencias prácticas en general.
Pero en Francia fue Henry Fayol quien en
su obra Administration industrielle et générale
(Administración industrial y general), aparecida
en 1916, señaló que la función administrativa se
caracteriza por su actuación sobre el personal y,
sobre todo, trata del arte de manejar a los hom-
bres. Este arte se compone de varios elementos:
previsión, organización, mando, coordinación y
control; mientras que las otras funciones pon-
drían en juego a la materia y a las máquinas.17
Para Fayol la administración como toda cien-
cia se debe basar en leyes o principios generales.
Adopta la idea de principio porque no posee
una connotación de rigidez, ya que no hay nada
absoluto en materia administrativa, y por tanto
los principios se adoptan a cualquier circunstan-
cia.18
En este punto podemos señalar que a dife-
rencia de las ciencias administrativas europeas
en las cuales la teoría del Estado impulsó la
construcción de aparatos gubernamentales si-
guiendo un esquema de centralización del poder
político, en contraste la administración pública
norteamericana fue “ascendiendo” de las ciuda-
des a los estados para llegar finalmente al orden
federal, a partir de reformas básicas con base en
el “mejoramiento moral” y el “idealismo demo-
crático”, dando como resultado una ciencia de la
administración pública inductiva, experimental,
fragmentaria, aplicada, reformista, por lo menos
en contraste con las ciencias administrativas de
otros lugares.19
17
Georges Langrod, op. cit., pp. 18-20.
18
Idalberto Chiavenato, op. cit., p. 84.
19
Richard J. Stillman II, “¿A dónde va la administración
pública estadunidense?”, en Gestión y política pública,
vol. xvii, núm. 1, México, cide, primer semestre, 2008,
p. 221.
42
El enfoque “científico”
de la administración pública
Para la década de 1920 se habían creado cientos
de nuevos programas y servicios federales y la
burocracia federal había crecido a casi 600,000
personas. Esto representa más de cinco veces el
tamaño que el sector gubernamental tenía du-
rante la década de 1870. Una de las razones más
importantes de que esto ocurriera fue que la ex-
pansión de la burocracia llegó a ser considerada
crucial para apuntalar la legitimidad del régimen,
ya que la construcción de un aparato administra-
tivo nacional tenía el doble potencial de promo-
ver el desarrollo de la compañía privada y ofrecer
nuevos derechos y garantías al ciudadano prome-
dio.20
En 1926 Leonard White publicó el primer
libro de texto sobre administración pública en
Norteamérica: Introduction to the Study of Pu-
blic Administration (Introducción al estudio de
la administración pública), donde destaca cuatro
premisas:21
1. La administración pública es un proceso
único, o sea que es uniforme en sus carac-
terísticas.
2. El estudio de la administración pública
debe iniciar en su base gerencial y no en
la base legal.
3. La administración pública es un arte que
tiende a transformarse en ciencia.
4. La administración pública ha sido y será
el corazón de los problemas del gobierno
moderno.
El segundo texto sobre administración públi-
ca se publicó un año después, siendo el autor F.
W. Willoughby, con el título Principles of Public
Administration (Principios de administración
pública), en donde insistió en la necesidad de
20
John M. Ackerman, op. cit., p. 238.
21
Leonard White, Introduction to the Study of Public Ad-
ministration, citado por Beauregard González, La admi-
nistración pública norteamericana. Origen, crítica y crisis,
México, Fontamara, 1987, p. 50.
desarrollar a la administración pública sobre la
base de principios: “...en administración pública
existen ciertos principios fundamentales de apli-
cación general, análogos a aquellos que caracteri-
zan cualquier ciencia, que deben ser implantadas
si el fin u objeto de la administración es la eficien-
cia; estos principios deben de estar determinados
por el método científico de la investigación”.22
Buena parte de los teóricos de esta época tie-
nen una enorme confianza en que estos princi-
pios de carácter universal darían racionalidad y
eficiencia a la organización y a los procedimien-
tos del aparato gubernamental nacional que se
estaba construyendo. Sin embargo, un reto que
tendrían que enfrentar se presenta en 1929 con la
Gran Depresión.
Estados Unidos antes de 1929 carecía de un
sistema de beneficios públicos para amortiguar
el paro, mientras que las obras y la beneficencia
públicas eran responsabilidad de los niveles local
y estatal de gobierno. Franklin D. Roosevelt, pre-
sidente en turno de origen demócrata, planteó en
1933 un primer New Deal de corte liberal, en el
que recurrió al déficit gubernamental “temporal
y de bajo costo” dirigido a financiar obras públi-
cas para hacer frente al creciente desempleo. Pe-
ro, no se puso en marcha un programa explícito
de recuperación económica nacional con base en
estos instrumentos.
Roosevelt se esforzó por expandir el gasto gu-
bernamental, intervenir en la economía y fortale-
cer las capacidades administrativas en repuesta a
la Gran Depresión. Es así que para fines de 1934
se habían creado casi 60 nuevas agencias; para
1937 alrededor de 100 agencias o unidades ad-
ministrativas dependían directamente del presi-
dente. En 1931, había aproximadamente 310 mil
empleados federales civiles, pero para 1939 había
900 mil, en 1941 el número había alcanzado un
millón ochocientos mil y para 1945 había tres mi-
llones ochocientos mil empleados.23
En las elecciones de 1936 Roosevelt consi-
guió su reelección con 27,752, 869 votos, 60.2%
22
F. W. Willoughby, Principles of Public Administration,
citado por Beauregard González, ibid., pp. 51-52.
23
John M. Ackerman, op. cit., p. 243.
43
del electorado (que se tradujo en 523 votos a su
CIENCIAS SOCIOECONÓMICAS
favor en el Colegio Electoral, de un total de 531
electores que entonces lo integraban). Con este
apoyo, el presidente se encontró en condiciones
de modificar la estructura del New Deal. Para fi-
nes de los años treinta el gobierno norteamerica-
no adoptó un razonamiento económico de corte
keynesiano. El New Deal liberal fue reconceptua-
lizado en términos de un keynesianismo social
que se plasmó en la formulación de diversos pro-
gramas y en la creación de agencias federales a
través de las cuales se pudiera coordinar y ejercer
el gasto.
Sin embargo, la fuerza de los grandes terrate-
nientes sureños junto a otros grupos empresaria-
les conservadores que se escudaban en la defensa
de los poderes locales, así como la determinación
del Congreso en bloquear la reorganización y el
fortalecimiento del ejecutivo, determinaron la
imposibilidad de construir un sistema permanen-
te de gasto público coordinado a nivel nacional.
Finalmente, el gobierno norteamericano recurrió
a un keynesianismo de corte comercial, es decir,
que el gobierno federal se limitó a controlar la in-
flación más que a eliminar el desempleo. Esto lo
consiguió por medio de recortes de impuestos y
de ajustes al gasto público.
En el ámbito de la operación de la adminis-
tración pública durante este periodo la influencia
del pensamiento de Fayol en Estados Unidos se
plasma en los trabajos de una comisión presidida
por Luther Gulick en los años anteriores a la se-
gunda guerra mundial. La célebre fórmula de Gu-
lick, posdcorb (Planning, Organizing, Staffing,
Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting),
no es más que una aplicación del fayolismo para
designar las distintas operaciones que en conjun-
to forman la función administrativa.
En general durante esta época la confianza en
los logros derivados de la sistematización y apli-
cación de las ciencias naturales era muy grande,
de ahí que se consideraba que todas las ciencias
sociales deberían seguir el método científico. De
esta forma, las ideas que conformaron la con-
cepción cientificista que sobre la administración
pública se construyó en Estados Unidos hacia la
mitad del siglo xx son:
 1. La política, con su mundo de valores e
intereses, no debe mezclarse con la ad-
ministración dado que ésta es objetiva y
neutral.
2. El fin de la administración es la eficiencia,
que se plasmará en la realidad por medio
de la puesta en práctica de los conoci-
mientos de especialistas en la resolución
de problemas.
3. La administración, en consecuencia,
puede eregirse como una rama del cono-
cimiento científico que proporciona los
principios (probados en la práctica) que
guían la actuación de los especialistas.
Sin embargo, la disidencia a esta línea de trata-
miento de la administración pública provocó una
reacción vigorosa que se manifestó en las siguien-
tes observaciones y críticas:24
1. Se reconoce que los problemas de pla-
nificación, administración fiscal, orga-
nización y métodos, administración de
personal, relaciones humanas en el traba-
jo, etc., son aspectos del gobierno y como
tales deben analizarse desde el punto de
vista de los procesos políticos en los cua-
les están compenetrados.
2. Se desarrolla el interés por el contenido
psicológico, antropológico y sociológico
de esos fenómenos.
3. Gradualmente se manifiesta la necesidad
de una comprensión de la interrelación
que existe en la realidad entre todas las
fases de una cultura y la consecuente con-
veniencia de unificar las enseñanzas de las
ciencias sociales.
Crítica al cientificismo
de la administración pública
Durante la década 1936-1946 los estudios referi-
dos a la organización formal y el enfoque ingenie-
Pedro Muñoz Amato, Introducción a la administración
24
pública, t. I, México, fce, 1986, pp. 23-24.
44
ril tuvieron su máximo desarrollo, pero al mismo
tiempo se empieza a generar la crítica a las teorías
sobre la organización formal que desembocará
en un interés por el estudio del comportamiento.
Esta línea científica, que se inicia con las inves-
tigaciones sobre la incentivación en el trabajo,
termina acercando la materia al área científica de
la psicología social. Además y con motivo de la
segunda guerra mundial la sociedad se moviliza
y organiza para hacer frente al esfuerzo bélico y
determina una intervención de la administración
norteamericana en proporciones antes descono-
cidas. También por este periodo Talcott Parsons
traduce al inglés la obra de Max Weber que causó
un fuerte impacto al ofrecer un modelo de com-
prensión de los fenómenos burocráticos.25
Al terminar la guerra era enorme el daño su-
frido por los países beligerantes. Era necesario
reconstruir las ciudades y contar con la infraes-
tructura de los niveles de la preguerra, excepto en
Estados Unidos. A partir de ese momento Estados
Unidos experimentó un prolongado auge gracias
a la demanda de bienes de parte del gobierno, de
los usuarios nacionales y de las naciones extran-
jeras que superó a la oferta. Sin embargo, el auge
estuvo acompañado de un incremento en los pre-
cios y de inflación:
El presidente Harry S. Truman, en su informe eco-
nómico al Congreso, de principios del año de 1947,
pudo hacer mención de muchos factores alentado-
res: una planta industrial agrandada y mejorada,
una masa de trabajadores más grande y mejor en-
trenada, abundancia de capitales para el crecimien-
to industrial y un enorme inventario de pedidos
que todavía no se habían podido atender. Pero en
el otro platillo de la balanza tuvo que mencionar la
reducción de la capacidad de compra causada por
los precios altos; el descontento de importantes
grupos de trabajadores, con el consiguiente peligro
de huelgas y la posibilidad de que las inversiones
pudieran bajar.26
25
Mariano Baena del Alcázar, Curso de ciencia administra-
tiva, Madrid, Tecnos, 1988, p. 64.
26
Allan Nevins et al., op. cit., p. 489.

Además, se hizo presente el hecho de que la po-
blación estaba creciendo. Estados Unidos con-
taban con 19 millones de habitantes en 1940,
situación que orilló a aumentar la presión sobre
los suministros y los precios. Mientras tanto, y a
pesar de la prosperidad, resultó imposible reducir
la deuda de este país que en 1949 alcanzó la cifra
de 257 mil millones de dólares,27 y con el paso del
tiempo la economía norteamericana dependió
cada vez más de los gastos del gobierno.
Por su parte, la guerra de Corea (1950-1953)
provocó la reactivación de la economía norteame-
ricana y también favoreció a los países europeos
y al Japón. Los estilos y los gustos estadunidenses
se difundieron a partir de este periodo por me-
dio de las novedades discográficas, televisivas y
cinematográficas; estableciendo modelos que
luego serían copiados a escala internacional. La
presencia de tropas estadunidenses en todo el
mundo confirmaba la importancia de esta cultu-
ra popular “americanizada”. Después de la guerra
de Corea se pensó que se produciría otro hun-
dimiento en la economía como el de 1929. Pero
ese hundimiento nunca se produjo. En lugar de
ello, hasta 1973 la economía occidental, bajo el
liderazgo estadunidense, conoció una etapa de
crecimiento sostenido.
27
Ibid., p. 491.
45
Durante este periodo Omar Gue-
CIENCIAS SOCIOECONÓMICAS
rrero identifica tres orientaciones que
repudian a la vieja administración
pública cientificista y que coinciden
en ubicar los estudios en administra-
ción pública sobre supuestos políti-
cos, pero que difieren en la forma de
tratar este planteamiento. Estos son
la teoría política de la administración
pública, el enfoque de políticas públi-
cas y la orientación conductista.28
La teoría política de la adminis-
tración pública pretende establecer
a la administración pública como
disciplina dentro de la ciencia polí-
tica (de la manera en que la conce-
bía Wilson), porque el gobierno en
acción como objeto de estudio de la
administración pública es, a su vez, una manifes-
tación del objeto de estudio de la ciencia política:
el poder. Así, Dwight Waldo señala:
Los problemas con que ahora nos enfrentamos
exigen para su solución no solo el ejercicio de la
razón para resolverlo, sino también imaginación
para abarcar su extensión y alcance. ¿Es posible
construir una democracia fuerte si no existe acuer-
do sobre los fines que se persiguen, en lugar de ad-
misión de discrepancias y pluralidad de valores? La
ciencia ha creado un nuevo ámbito de discusión.
¿Cuál es la relación de la esfera de las ciencias con
la administración? ¿Con la política? Si los adminis-
tradores han de utilizar la “ciencia”, ¿hasta dónde
debe extenderse la pirámide estatal, qué concep-
ciones metodológicas científicas hemos de aceptar
y cuál es la relación de la ciencia con los “fines”?29
El enfoque de políticas públicas considera que
no existe una distinción entre ciencia política y
administración pública. En 1951 Harold D. Las-
swell elaboró su propuesta de Policies Sciences
(Ciencias de políticas) en la que abogaba por una
28
Omar Guerrero, La teoría administrativa de la ciencia
política, México, unam, 1976, pp. 49-60.
29
Dwight Waldo, The Administrative State, citado por Be-
auregard González, op. cit., p. 68. Cursivas en el original.
disciplina multidisciplinaria, también señalaba
la necesidad de tomar en cuenta el contexto en
el que se desarrolla la acción gubernamental, y
procurar una comunicación constante y fluida
entre la academia y la práctica cotidiana, a fin de
encontrase en condiciones de definir, explicar e
incluso predecir los fenómenos sociales.
Con el uso de la política pública se trató de
conciliar los intereses de los individuos y grupos
que forman la sociedad, intentando incorporar la
opinión, la participación, la corresponsabilidad y
el dinero de los privados, en su calidad de ciuda-
danos electores y contribuyentes en las decisio-
nes de gobierno.30
Pero si bien con la política pública se procuró
superar las limitaciones que presentaban los traba-
jos de los politólogos y los publiadministrativistas
sobre el mejoramiento de los procesos y servicios
gubernamentales, para fines de los años sesenta y
principios de los setenta imperó la influencia de la
investigación de operaciones, el análisis de siste-
mas y la economía, aportaciones que era impor-
tantes pero, paradójicamente, limitadas.
Por último, la orientación conductista mani-
fiesta también la inquietud por conciliar la tec-
nocracia con la administración democrática y el
interés por estudiar la influencia del medio am-
biente en el individuo y la organización.
Así se dio paso a los estudios sociológicos y
socio-psicológicos emprendidos por Herbert A.
Simon en Administrative Behavior (El comporta-
miento administrativo), en donde criticando los
excesos de la administración científica señala que
“Un defecto fatal de los actuales principios admi-
nistrativos es que, lo mismo que los proverbios,
surgen por parejas. Para casi todos los principios
se puede encontrar otro principio contradictorio,
igualmente plausible y aceptable. No existe nada
en la teoría que indique cuál es el que se debe
aplicar, a pesar de que los dos principios del par
lleven a recomendaciones organizativas exacta-
mente opuestas”.31
30
Luis F. Aguilar Villanueva, “Estudio introductorio”, en
Luis F. Aguilar Villanueva, El estudio de las políticas públi-
cas, México, Miguel Ángel Porrúa, 1992, p 36.
31
Herbert Simon, El comportamiento administrativo. Es-
46
Lo que debe hacer la ciencia administrativa,
por lo tanto, es precisar sus conceptos de tal for-
ma que le permitan describir las situaciones ad-
ministrativas en términos aplicables a la teoría,
es decir, que el significado de los conceptos se
refiera a situaciones empíricas, ya que considera
que la administración hasta entonces carece de
realismo, así la administración podrá comenzar
a desarrollar principios sobre conceptos operati-
vos y no al revés.32
Además, considera que el enfoque cientificis-
ta de la administración no es realista porque en el
proceso de toma de decisiones el individuo se en-
cuentra limitado por su capacidad, hábitos, refle-
jos, valores y conocimientos. Estas limitaciones
se refieren a elementos fisiológicos, psicológicos,
etc., que afectan a todo individuo, y por ende a la
estructura de toda organización, y por tal deben
ser tomados en cuenta a fin de contar con una
percepción más completa de la realidad adminis-
trativa.33
En los años posteriores a los aportes de Waldo,
Simon y Lasswell se producen muchos trabajos
de investigación que abordan a la administra-
ción pública desde diferentes ángulos, enfoques
y disciplinas, pero con una tendencia siempre
creciente hacia el tecnicismo: la investigación de
operaciones, la teoría de sistemas, la economía,
la teoría de las decisiones, la sociología de la or-
ganización, la psicología, la antropología, entre
otras. La más importante aplicación de los inten-
tos de racionalidad al Estado la lleva a cabo Ro-
bert McNamara en el Departamento de Defensa
en 1964, especialmente en el aspecto financiero;
en este marco se pretende con estos modelos que
sean alcanzados los objetivos prioritarios del go-
bierno a través de una máxima racionalización y
eficiencia en su cumplimiento, incluidas las me-
tas de cambio social durante la administración de
Lyndon B. Johnson.
Pero más tarde, en la década de los setenta,
la crisis generada por la derrota en Vietnam y la
tudio de los procesos decisorios en la organización admi-
nistrativa, Buenos Aires, Aguilar, 1988, p. 21.
32
Ibid., pp. 36-39.
33
Ibid., pp. 39-41.
devaluación del dólar ponen en tela de juicio la
fiabilidad de los nuevos estudios y técnicas.
Reforma del Estado y New Public
Management
Durante la década de los sesenta la larga prospe-
ridad económica de la posguerra comenzó a de-
caer, principalmente porque para entonces ya se
había agotado el estímulo de desarrollo destinado
a la reconstrucción y el predominio mundial de la
economía norteamericana. Tanto la Comunidad
Económica Europea como Japón ya no depen-
dían de Estados Unidos para el financiamiento
de la reactivación de sus respectivas economías,
e incluso le disputan mercados y áreas de expan-
sión industrial y comercial.
Además, la rigidez de los procesos de pro-
ducción alrededor de los cuales se organizaron
las grandes empresas transnacionales norteame-
ricanas, europeas y japonesas, se hizo evidente
en la baja de las tasas de ganancia con mercados
saturados de bienes de consumo.
La crisis de 1973 provocó la cuadruplicación
de los precios de los hidrocarburos, y como conse-
cuencia del alza del petróleo la balanza de los Esta-
dos industrializados se desequilibró gravemente.
Sin embargo, a diferencia de la Gran Depre-
sión de la década de los treinta, las depresiones
económicas de 1974 a 1975 y de 1979 a 1981 no
llevaron a los gobiernos a limitar, o a reducir, su
relación con el resto de las naciones. Muy al con-
trario, continuaron con un proceso de integra-
ción comercial mundial. La Comunidad Europea
y, muy especialmente Japón, reclamaron a partir
de entonces una dirección más colegiada de la
economía y un mayor cumplimiento por parte de
Estados Unidos de sus responsabilidades respec-
to del buen funcionamiento del capitalismo.
En 1980 el republicano Ronald Reagan ganó
las elecciones en Estados Unidos con la difusión
de un mensaje sencillo: “el gobierno grande y el
gasto desordenado eran malos; las reducciones
de impuestos, lo militar, y los Estados Unidos de
Norteamérica eran buenos”.34
34
Allan Nervins et al., op. cit., pp. 610-611.
47
Reagan consideraba que el resurgimiento eco-
CIENCIAS SOCIOECONÓMICAS
nómico de Estados Unidos vendría con el forta-
lecimiento del sector privado, para ello actuó en
favor de la reducción de impuestos, los recortes
en los gastos (incluidos, naturalmente, los pro-
gramas sociales) que no tuvieran relación con la
defensa, la liquidación de las regulaciones admi-
nistrativas gubernamentales y el fortalecimiento
del papel de los estados de la Unión.
Con énfasis en una lógica de recorte presu-
puestario, se redujo el número de funcionarios
federales, ya que se les considera como un obstá-
culo para la reforma. Esta coyuntura generó des-
motivación y desorganización entre el personal,
disminuyendo esta área, por tal, su atractivo para
el empleo. Mientras, en la alta función pública se
reclutó personal en función de su lealtad al presi-
dente más que por su capacidad. Conseguir que
los estados federados aceptaran asumir algunas
de las responsabilidades del gobierno central no
tuvo mucho éxito, aunque se generaron inno-
vaciones en la forma y el tipo de prestación de
servicios, así como en la regulación de los mis-
mos.35
Sin embargo, Reagan pronto percibió que era
imposible mantener un presupuesto equilibrado
reduciendo impuestos y aumentando los gastos
de defensa. Finalmente el gobierno de Reagan in-
currió en los déficits más grandes de la historia
de ese país: en 1984 el presupuesto federal as-
cendió a un billón de dólares, el déficit a 250 mil
millones, el déficit en la balanza comercial a cerca
de 60 mil millones de dólares.36
Con los cambios introducidos por el gobier-
no de Reagan se percibió a la democracia como
una fuerza que debe conquistar a la burocracia
para tratar de instaurar procesos provenientes de
prácticas empresariales privadas en la prestación
de servicios con el propósito de que el gobier-
no trabaje de manera similar al sector privado.
También se planteó con más fuerza en el ámbito
académico la necesidad de redefinir el objeto de
35
Michel Crozier, Cómo reformar al Estado. Tres países,
tres estrategias: Suecia, Japón y Estados Unidos, México,
fce, 1995, pp. 111-151.
36
Allan Nervins et al., op. cit., pp. 616-617.
estudio de la administración pública pasando de 2. Una dependencia burocrática se enfoca
la tradicional institución gubernamental en un en las funciones y las responsabilidades
marco nacional, al estudio de las organizaciones de sus partes. Una dependencia impul-
públicas en un contexto global. Así como ha pa- sada por el cliente se enfoca en ayudar a
sado el sector empresarial del control vertical a que toda la organización funcione como
la descentralización y la explotación del conoci- equipo.
miento, la administración pública debe renovar- 3. Una dependencia burocrática se define
se para hacer frente a las transformaciones en la tanto por la cantidad de recursos que con-
naturaleza del gobierno nacional. trola como por las tareas que desempeña.
El cambio y la innovación en la estructura
y funcionamiento del gobierno como objeto
de los estudios administrativos muestra su úl-
tima versión en Creating a Government that
Works Better and Costs Less. The Report of the
National Permormance Review (Un gobierno
más efectivo y menos costoso. El Informe de
la National Performance Review), que publi-
có el vicepresidente Al Gore en 1994. Dicho
documento tiene como bases las ideas desa-
rrolladas por Osborne y Gaebler así como las
propuestas de Barzelay.
Michael Barzelay en 1992 en Break-
ing Through Bureaucracy. A New Vision for
Managing Government (Atravesando la bu-
rocracia. Una nueva perspectiva de la admi-
nistración pública) sostiene la necesidad de
romper con el viejo paradigma burocrático
que se muestra disfuncional para los nuevos
tiempos. Propone un paradigma posburo-
crático que para su puesta en marcha requiere el Una dependencia impulsada por el cliente
cambio de valores en la organización burocrática. se define por los resultados que logra en
Los siguientes pares de proposiciones resumen beneficio de sus clientes.
las principales líneas del cambio de una cultura 4. Una dependencia burocrática controla los
burocrática tradicional a una cultura en que pre- costos. Una dependencia impulsada por el
dominan, como en la organización empresarial cliente crea un valor neto de costo.
globalizada, una gestión de calidad enfocada a las 5. Una dependencia burocrática se aferra a
necesidades del cliente:37 la rutina. Una dependencia impulsada por
el cliente modifica sus operaciones como
1. Una dependencia burocrática se enfoca respuesta a las demandas cambiantes de
en sus propias necesidades y perspectivas. sus servicios.
Una dependencia impulsada por el cliente 6. Una dependencia burocrática lucha por
se enfoca en las necesidades y las perspec- ganar terreno. Una dependencia impulsa-
tivas de éste. da por el cliente compite por obtener más
negocio.
7. Una dependencia burocrática insiste
37
Michel Barzelay, Atravesando la burocracia. Una nueva
perspectiva de la administración pública, México, fce/ en seguir los procedimientos normales.
cncp/ap, 1998, p. 47. Una dependencia impulsada por el clien-

48
 te introduce la opción en sus sistemas
operativos, cuando al hacerlo cumple un
propósito.
8. Una dependencia burocrática anuncia
políticas y planes. Una dependencia im-
pulsada por el cliente emprende con sus
clientes una comunicación en ambos sen-
tidos, con objeto de evaluar y revisar su
estrategia operativa.
9. Una dependencia burocrática separa el
trabajo de pensar del trabajo de hacer.
Una dependencia impulsada por el cliente
otorga la autoridad a los empleados ope-
rativos de emitir juicios sobre el modo de
mejorar tanto el servicio al cliente como
su valor.
Cualquier organización que se enfoque en las ne-
cesidades del cliente tiene más posibilidades de
sobrevivir en un medio de intensa competencia.
Por su parte David Osborne y Ted Gaebler publi-
caron en 1992 Reinventing Government: How the
Entrepreneurial Spirit is Transforming the Pu-
blic Sector (Un nuevo modelo de gobierno: cómo
transforma el espíritu empresarial al sector pú-
blico), donde proponen diez medidas sustantivas
del nuevo modelo de gobierno:
1) Hacer del gobierno un catalizador, dirigir
el timón en vez de remar.
2) El gobierno pertenece a la comunidad. El
gobierno debe posibilitar y facilitar la ac-
ción de ésta para resolver los problemas,
no entregarle servicios para pretender re-
solverlos.
3) Cuando el gobierno debe entregar y dise-
ñar un servicio tiene que enfrentarse a la
competencia.
4) Las agencias de gobierno deben ser guia-
das por el cumplimiento de una misión,
no por reglas.
5) Un gobierno que se evalúa por sus resul-
tados y no por la forma en que gasta sus
recursos permite generar una dinámica
flexible de acción.
6) Las agencias de gobierno deben cumplir
con las expectativas y satisfacer las nece-
49
sidades de sus clientes, no las de la buro-
CIENCIAS SOCIOECONÓMICAS
cracia.
7) Un gobierno empresarial debe generar re-
cursos en vez de gastarlos.
8) La labor de dirigir implica una acción su-
perior a la correctora o curadora: la pre-
vención.
9) El gobierno debe descentralizarse y pasa-
rá de la acción por jerarquía a la acción
por trabajo en equipo.
10) El gobierno debe orientarse por el merca-
do, observándolo e impulsándolo como
generador básico de eficiencia.
Sin embargo, estos estudios pecan de un simplis-
mo prescriptivo, es decir que con base en estudios
de caso, aparentemente exitosos, se presentan
vías de solución y transformación de los proble-
mas de toda la organización burocrática guber-
namental tradicional. La fórmula para afrontar
los retos de la globalización se basa en combi-
nar los esfuerzos de un Estado modesto, Estado
regulador o Estado inteligente con la acción de
organizaciones no gubernamentales, empresas
privadas, organismos internacionales, etc., a fin
de atender los asuntos públicos, los cuales dejan
de ser monopolio exclusivo de la acción directa
del gobierno.
Bajo estas condiciones las dependencias gu-
bernamentales requieren una mayor autonomía
para lo cual se propone adoptar el sistema de
organización en redes de las empresas. En este
marco busca consolidarse la gestión pública (pu-
blic management). Sonia Ospina, a principios de
los noventa, señaló que por
…administración pública (public administration)
se entiende una orientación tradicional centrada en
la aplicación de las funciones administrativas gené-
ricas con cierto grado de pasividad y orientación
hacia el statu quo. Este se asocia con una concep-
ción de la administración como disciplina aplicada,
y basada en la utilización mecanicista de concep-
tos tradicionales; mientras que la gestión pública
(public management), por su parte, connota una
orientación más agresiva, orientada a la acción y a
la solución creativa de los problemas de la adminis-
 tración dentro de un contexto de innovación y con
la ayuda de instrumentos racionales.38
Los problemas que atraen la atención de la public
management se relacionan con el manejo de re-
cursos (humanos, informativos, financieros y ma-
teriales), la interrelación con otras dependencias y
con el usuario o cliente del servicio que se le pro-
vee.39 Los primeros estudios sobre gestión pública
se dan a fines de los setenta y principios de los
ochenta en las escuelas comerciales y en las es-
cuelas de políticas públicas en Estados Unidos.40
En las escuelas de políticas públicas la gestión
pública hace referencia a
1. Reconocimiento de la importancia del
análisis de las políticas para la gestión pú-
blica.
2. Aprendizaje basado en la experiencia de
los practicantes.
3. Preocupación por destilar lecciones y
trasmitirlas de una manera fácil de com-
prender.
4. Promoción del diálogo entre administra-
dores experimentados o ejecutivos políti-
cos y estudiosos de la gestión pública.
Su interés, por lo tanto, recae en el trabajo del
ejecutivo político en las políticas de alto nivel, no
en la administración cotidiana. Mientras que las
escuelas comerciales se inclinan por un punto de
vista más cercano a la administración tradicional:
1. Mayor orientación hacia la investigación
y la teoría.
2. Capacidad de adaptar y difundir métodos,
técnicas y teorías de una variedad de dis-
ciplinas.
38
Sonia Ospina Bozzi, “Gestión, política pública y desarro-
llo social: hacia la profesionalización de la gestión pública”,
en Gestión y políticas públicas, núm. 1. México, cide, ene-
ro-junio, 1993, p. 38. Cursivas en el original.
39
Enrique Cabrero Mendoza, “Estudio introductorio”, en
Barry Bozeman, La gestión pública. Su situación actual,
México, fce/cncp/ap/Universidad Autónoma de Tlaxca-
la, 1998, pp. 22-23.
40
Ibid., pp. 37-41.
50
3. Incorporación de comparaciones cada vez
mejor desarrolladas, basadas en la expe-
riencia de la gestión pública y la privada.
4. Orientación hacia la gestión estratégica.
5. Preocupación por cuestiones de proceso.
6. Mayor concentración en el administrador
público de carrera que en el ejecutivo po-
lítico.
Barry Bozeman considera que los puntos en co-
mún de ambas tendencias son:
1. La preocupación por algo más que la ad-
ministración interna de las dependencias
(un enfoque interorganizacional de la ges-
tión externa).
2. Respeto a la función de la política en la
administración.
3. Una orientación prescriptiva e interés por
mejorar la eficiencia administrativa.
4. Aprecio del aprendizaje por experiencia.
Sin embargo, si la public management critica a la
administración pública por su sesgo discursivo
en detrimento del desarrollo de las habilidades
y herramientas necesarias para enfrentar pro-
blemas reales, el riesgo que corre es la ausencia
de un discurso sistemático dotado de conceptos
claros y precisos en favor del acento en las expe-
riencias concretas esperando acumular material
suficiente para empezar a recomendar compor-
tamientos.41 A fines del siglo xx la gerencia pú-
blica con su método inductivo se ve a sí misma
como heredera de la ciencia de la administración
pública en el marco de un Estado regulador mo-
dificado en su estructura interna y en su relación
con la sociedad por los fenómenos inherentes a
la globalización.
A manera de reflexión final
De esta forma, en los inicios del siglo xxi esta-
mos presenciando un gran debate sobre el papel
del Estado en las ciencias administrativas norte-
41
Enrique Cabrero, “Estudio introductorio”, op. cit., p. 27.
americanas, en el cual se plantean por lo menos
cuatro tendencias:42
a) Los seguidores en la creencia sobre el Es-
tado mínimo, que se presentan a favor de
volver al barrio, la comunidad, las entida-
des no gubernamentales con o sin fines
de lucro, para promover el bienestar pú-
blico; haciendo hincapié en el empleo de
técnicas y procedimientos gubernamen-
tales cada vez más descentralizados, con
una máxima dependencia de los sectores
privados y de otros tipos para proveer la
enorme mayoría de los bienes y servi-
cios. Sin embargo esta postura no aclara
cómo Estados Unidos se encontrarán en
condiciones de funcionar como la última
superpotencia global de la actualidad sin
un aparato estatal fuerte, ya que no han
demostrado cómo el mercado libre, las
empresas privadas, los mecanismos co-
munales no gubernamentales, pueden
proporcionar de manera efectiva la enor-
me diversidad de servicios que exige una
economía tecnológica avanzada para 300
millones de personas.
b) En una segunda faceta de las ciencias ad-
ministrativas estadunidenses de inicios de
siglo puede encontrarse la idea de cons-
truir un Estado firme. Esta corriente atrae
a quienes deben enfrentarse directamente
a los dif íciles y complejos detalles de hacer
que funcionen los organismos públicos, de
tal forma que apoyan una administración
pública efectiva con una amplia autoridad
de toma de decisiones, como un todo. Sin
embargo, van en contra de las fuerzas his-
tóricas y constitucionales que en ese país
se siguen oponiendo a los argumentos en
pro del Estado.
c) Los llamados teóricos preestatalistas que
plantean un curso intermedio para la ad-
ministración pública estadunidense, es
decir que apuestan por el ajuste incremen-
tal, no por las grandes reformas; prefieren
42
Richard J. Stillman II, op. cit., pp. 234-237.
51
pensar en los papeles administrativos en
CIENCIAS SOCIOECONÓMICAS
términos de regatear, equilibrar, negociar,
de encontrar compromisos y términos
medios, lo que funciona, no de alcanzar
un idealismo que postula una situación
paradisíaca. Tienden a ser en extremo
particularistas, restringidos a un único or-
ganismo, programa, momento, lugar, con
generalizaciones limitadas, sin aclarar
cómo manejar completa y profundamen-
te los inmensos desaf íos que le esperan,
guiando al conjunto del sector público de
manera creativa.
d) Una cuarta faceta de la administración
pública estadunidense es la de quienes
proponen el Estado tecnocrático global.
Este grupo propone adoptar soluciones
técnicas genéricas, sin referencia a las
tradiciones culturales norteamericanas
ni de ningún otro lugar a manera de pa-
nacea, técnicas como la investigación de
operaciones, medición estadística del
desempeño, análisis costo-beneficio, me-
todologías-herramienta o la aplicación
generalizada de técnicas presupuestales
como ppb (planeación, programación,
presupuestación) o zbb (presupuesto de
base cero). Esta copiosa bibliograf ía refle-
ja una fe profunda en la ciencia aplicada
directamente a tratar y resolver proble-
mas administrativos espinosos. Pero si
bien sus metodologías colectivas pueden
ocuparse de cuestiones administrativas de
nivel operativo carecen de un aparato crí-
tico de índole estratégica que aporte ele-
mentos para dar dirección a la sociedad
estadunidense del nuevo siglo.
A pesar de que Estados Unidos ha jugado un im-
portante papel en el mundo durante buena parte
del siglo xx, la construcción de una burocracia
central es un hecho muy reciente y que resulta
polémico en la cultura política de ese país. La
paradoja de esta situación es que Estados Unidos
se presenta como la sociedad más radicalmente
antiestatista del mundo, pero en realidad se go-
bierna a sí misma, y gobierna otros, como la últi-
ma superpotencia global, a través de un enorme y
poderoso Estado.
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Juan José Sanabria López es maestro en administra-
ción pública por la Facultad de Ciencias Políticas y So-
ciales de la unam. Profesor en la División de Ciencias
Socioeconómicas de la fes Acatlán. Es compilador de
la Antología de teoría de la administración pública, y
autor del libro La ciencia de la administración pública,
ambos editados por la unam.