–, “La Argentina del segundo centenario, ficciones y realidades de la polí-

tica exterior”, en Roberto Russell (ed.), Argentina 1910-2010. Balance

del siglo, Buenos Aires, Taurus, 2010, pp. 227-307.
– y Juan Gabriel Tokatlian, “De la autonomía antagónica a la autonomía
relacional, una mirada teórica desde el cono sur”, Post/Data, Nº 7, Bue-
nos Aires, mayo, 2001, pp. 71-92.
–, Autonomía y neutralidad en la globalización. Una readaptación contem-
poránea, Buenos Aires, Capital Intelectual, 2010.
–, El lugar del Brasil en la política exterior de la Argentina. La visión del
otro, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2003.
Simonoff, Alejandro, “La interpretación del pasado como eje de la disputa
de la política exterior actual, de Puig a Escudé”. Relaciones Internacio-
nales, La Plata, año 12, Nº 25, junio-noviembre, 2003, pp. 129-148.
–, Los dilemas de la autonomía, La política exterior de Arturo Illia (1963- SEGUNDA PARTE
1966), Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 2007.
–, Teorías en movimiento. Los orígenes disciplinares de la política exterior y
sus interpretaciones históricas, Rosario, Prohistoria, 2012.
La dimensión empírica de la autonomía
en los procesos de integración y
cooperación regional

[ 140 ]
 Desafíos y ejes para una inserción
internacional autónoma de Argentina y
América del Sur en el escenario mundial
Mario Rapoport y María Cecilia Míguez

Introducción

Este artículo busca realizar un aporte a la reflexión actual respecto de

la política exterior y de la inserción internacional de los países de la región
latinoamericana, y en particular de la Argentina.
El escenario mundial del siglo XXI ha dado lugar a nuevas posibilida-
des para estos países, en función de factores económicos, políticos y estra-
tégicos, que se analizan teniendo en cuenta las condiciones coyunturales
y estructurales del sistema internacional. Se irán señalando aquellos as-
pectos que, en el marco de este análisis, constituyen una condición para
que este tipo de Estados puedan tener un comportamiento más autónomo
y soberano respecto del resto.
La actual crisis económica mundial, la persistencia de conflictos inter-
nacionales y de las contradicciones Norte-Sur, los fenómenos y los efectos
de dominación y dependencia entre naciones y el intervencionismo militar
han puesto en evidencia de modo más claro la naturaleza y las tendencias
profundas del sistema internacional presente, y sus relaciones de conti-
nuidad y ruptura con el pasado. El proceso histórico real ha irrumpido
en el ámbito académico, zanjando muchos debates que prevalecían en él.
En América Latina, esos procesos y los acelerados movimientos de cambio
político y social impulsan una renovación de las ciencias sociales, confron-
tadas a una realidad conflictiva.
Desde el punto de vista geopolítico, el mundo actual se caracteriza
por una dualidad en la economía y en la política. En la economía, aún
en crisis, persiste un sistema multipolar, con el agregado, ahora, de que
Estados Unidos, Europa y Japón están en dificultades, en un momento en
que surgen China y otros países emergentes; mientras que, en lo político y
en lo estratégico, los Estados Unidos siguen constituyendo la única super-
potencia global. Sin embargo, tras su fracaso en Iraq y la profunda crisis

[ 143 ]
económica actual, Washington no ha podido volver a detentar el grado de
predominio que poseía en el pasado.
Por su parte, la Argentina va en búsqueda de una inserción que tenga
en cuenta el nuevo contexto internacional, pero tratando de afirmar in-
tereses nacionales y regionales, y revalorizar estrategias multilaterales.
La consolidación de un desarrollo económico, tecnológico y sociocultural
constituye la base sobre la que se asientan las posibilidades de lograr una
relación más beneficiosa con el resto del mundo.
A diferencia de quienes afirman que América Latina constituye una
zona del mundo cada vez más fragmentada, heterogénea e irrelevante, en
el contexto de la crisis económica aún en curso, y de la agudización de la
competencia multipolar, se asiste en esta región a un reverdecimiento de
políticas de resistencia a los intentos hegemónicos de las grandes poten-
cias. Entendiendo el período actual como oportunidad, la perspectiva es
bregar por la nacionalización de los resortes estratégicos de la economía
nacional, por un cambio en las reglas del comercio mundial, sobre la base
de normas que aseguren términos de reciprocidad y tiendan a eliminar re-
laciones asimétricas y distorsivas, como los subsidios que aplican las gran-
des potencias a sus exportaciones. A lo cual debe agregarse un pronuncia-
miento en favor del establecimiento de un nuevo orden financiero interna-
cional, que ponga un freno a la liberalización financiera y a la expansión
de actividades especulativas, y permita resolver los usurarios, y muchas
veces ilegítimos, procesos de endeudamiento externo, sin comprometer la
recuperación económica ni los ingresos de las generaciones futuras.
Un mundo desigual y sus alternativas
Asumiendo la concepción de las teorías críticas de las relaciones in-
ternacionales, se parte de la idea de que la relación entre los países es asi-
métrica. Se vive en un mundo desigual en términos económicos y políticos,
donde los vínculos que existen entre los Estados condicionan su desarrollo
interno y su inserción externa.
Para comprender el carácter complejo del sistema internacional, se
retoman las ideas de Immanuel Wallerstein –ubicado, por algunos círcu-
los académicos anglosajones, en la corriente globalista–, quien formuló la
noción de sistema-mundo para definir “la existencia de una división inter-
nacional del trabajo […] como un conjunto integrado de procesos de pro-
ducción, unidos unos a otros por un mercado instituido o creado de alguna
manera compleja”.1 La economía-mundo de forma capitalista, basada en
1. Wallerstein, Immanuel, “Tendances et prospectives d’avenir de l’économie-mon-
de”, en Bahgat Korany y otros, Analyse des relations internationales, approches,
[ 144 ]
un modo de producción definido, no resulta así una novedad del siglo XX,
ni tampoco una simple yuxtaposición de economías nacionales, sino que
ha existido, al menos en parte del globo, como un sistema social histórico,
desde el siglo XVI.
Por otra parte, Giovanni Arrighi y Robert Cox han desarrollado en
profundidad el concepto gramsciano de hegemonía para la comprensión
de las relaciones entre los países del sistema internacional. La hegemonía
debe entenderse como la capacidad de los grupos y las clases dominantes
para promover sus intereses de manera tal que sean vistos por las cla-
ses o los grupos dominados como intereses generales o comunes. Combi-
na elementos de liderazgo político, consenso y compromisos materiales.
Mientras que Gramsci se refirió a esa categoría primordialmente como
relación entre las clases dominadas y las dominantes en el seno de una
sociedad determinada, Arrighi estudia la hegemonía en tanto relación
internacional entre las clases dominantes de las diferentes sociedades,
aunque su alcance va necesariamente desde el plano horizontal de las
relaciones entre los gobernantes hasta el plano vertical de las relaciones
que tienen con los sujetos que están debajo de ellos.2 Así, el consenso re-
sulta del “triunfo” por parte de un modelo superior de producción y consu-
mo que induce no sólo el cumplimiento de los ideales y los valores de la po-
tencia hegemónica, sino también la imitación generalizada de ésta como
modelo entre otros Estados. La hegemonía en las relaciones interestatales
es definida como el liderazgo mundial que acumula cualquier Estado que
puede “alegar creíblemente ser la fuerza motriz de una expansión general
de los poderes colectivos gobernantes frente a los súbditos” o que “puede
afirmar de modo creíble que la expansión de su poder, relativo a alguno o
incluso a todos los otros Estados, es de interés general para los súbditos
de todos los ellos”.3
Esa hegemonía incluye relaciones de subordinación y dependencia
que, a la vez, se encuentran disputadas. Especialmente desde el inicio del
siglo, se asiste a la crisis de la supremacía de los Estados Unidos y a la
profundización de la multipolaridad, a partir de la aparición de nuevos
actores centrales, como China. Según Robert Cox, la hegemonía mundial
se puede describir como una estructura social, una estructura económica
y una estructura política; y no puede ser simplemente una de estas tres
cosas, sino que deben ser las tres. La hegemonía mundial, además, se ex-
presa en normas, instituciones y mecanismos universales que establecen
reglas generales de comportamiento de los Estados y de aquellas fuerzas
concepts et données, Montreal, G. Morin, 1987, pp. 107-109.
2. Citado en Anderson, Perry, “Algunas observaciones históricas sobre la hegemo-
nía”, Revista Crítica y Emancipación, Nº 3, primer semestre, 2010, p. 223.
3. Ibídem, p. 224.
[ 145 ]
sociales de la sociedad civil que actúan mas allá de las fronteras naciona-
les, o sea, reglas que sostienen el modo de producción dominante. Por lo
tanto, la vida de las naciones subordinadas está penetrada por las nacio-
nes poderosas y entrelazadas con éstas.4
Actualmente, otros autores, como el intelectual chino Wang Hui, han
ido más lejos en los alcances de esta noción, alegando que, si bien pue-
de utilizarse para el plano nacional e internacional, la hegemonía opera
en un tercer plano transnacional que trasciende las fronteras estatales y
abarca cada sociedad nacional.5
A partir de la década del 90, y a impulsos de la llamada “globaliza-
ción”, se predicó la desvalorización de los principios de soberanía y au-
todeterminación nacional. Correlativamente se acentuaron los apremios
económicos y financieros, y el intervencionismo de las grandes potencias
en las naciones débiles o dependientes, cuya gravitación en el escenario
mundial se debilitó notoriamente. Se revelaron ilusorias las expectativas
sobre la conformación de un “poder global”, un “gobierno mundial” ejerci-
do igualitaria y armónicamente por instituciones políticas o económicas
internacionales, como la Organización de las Naciones Unidas (ONU) o el
Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) o la Orga-
nización Mundial del Comercio (OMC), o regido sobre la base de acuerdos
de las grandes potencias a través del G-8, el Foro de Davos, la Organiza-
ción del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), etcétera.6
En el caso de los países latinoamericanos, con el apogeo del tan men-
cionado Consenso de Washington, se configuraron modelos económicos que
profundizaron la dependencia de la región, que fue escenario de privatiza-
ciones, desregulación, pérdida de poder de decisión por parte del Estado
y un enorme endeudamiento público. Todo ello se produjo en el marco de
la aceptación de los dictámenes de organismos internacionales, como el
FMI y el BM, ejemplo absolutamente representativo del predominio de
las grandes potencias en el escenario de la economía y la política mundial.
La existencia de “miembros permanentes” y del consiguiente poder de
veto constituye la garantía de esos organismos profundamente antidemo-
cráticos. Es el caso, además, del Consejo de Seguridad de la Organización
de las Naciones Unidas, lo que, a su vez, posibilita la existencia de un doble
discurso y práctica que impera actualmente en esta y otras instituciones
internacionales respecto del trato diferente hacia los países poderosos y
4. Cox, Robert, “Gramsci, Hegemony, and International Relations: An Essay in
Method”, en Stephan Gill (ed.), Historical Materialism and International Rela-
tions, Cambridge, Cambridge University Press, 1993, pp. 59-62.
5. Cfr. Hui, Wang, The End of Revolution. China and the Limits of Modernity,
Londres, Verso, 2009.
6. Rapoport, Mario, Historia económica, política y social argentina (1880-2003),
Buenos Aires, Emecé, 2008, pp. 706-717.
[ 146 ]
hacia los más débiles, como lo revelan, entre otros muchos ejemplos, el
Tratado de No Proliferación Nuclear y los procedimientos que legitimaron
la invasión y la ocupación de Iraq, y las intervenciones a los países perifé-
ricos en general.
Como recientemente ha afirmado Perry Anderson, hoy asistimos a una
nueva metamorfosis del sistema internacional, en el cual, si bien existe
una supremacía de Estados Unidos que el resto de las potencias no cues-
tiona, hay nuevos candidatos a superpotencias. Las potencias en pugna por
el predominio mundial incluyen a la Unión Europea, que concentra el ma-
yor PBI del mundo –aunque en crisis–;, Rusia, por su expansión territorial
y contar con el segundo arsenal nuclear, y China e India, las economías de
mercado más dinámicas de la historia reciente. Un aspecto singular de la
actualidad es el grado de dependencia mutua en la que están atrapados
Estados deudores y acreedores. Ahora bien, ese mundo multipolar no ha
dejado de ser profundamente desigual.
Para la autonomía en el contexto actual
En un contexto político en el cual el debate respecto de la inserción
internacional se ha revitalizado, en este capítulo se señala una serie de
aspectos que consideramos necesarios para fortalecer la relación de los
países de la región con el resto del mundo.
Destacamos seis aspectos básicos, que no están ordenados por orden
de importancia, sino que, en realidad, son partes de lo que consideramos
una unidad deseable para la construcción de la autonomía en el ámbito de
la política exterior.
La existencia de un mercado interno amplio
y de una economía de base nacional
La consolidación de la soberanía en el accionar político del Estado, en
el ámbito de la política exterior, requiere en gran medida una base econó-
mica de sustentación propia; es decir, la existencia de un mercado interno
amplio, con alto nivel de consumo. Igualmente, requiere desarrollar una
estructura económica que se base en el capital nacional.
Las experiencias históricas en la región, a lo largo del siglo XX, indican
que existe una relación estrecha entre los aspectos económicos y la política
exterior. En los proyectos políticos que han llevado adelante una inserción
internacional más autónoma en el caso latinoamericano, el Estado tiene
un rol preponderante en la consecución de dicha viabilidad. Ocurre que la
principal característica de los gobiernos conocidos como populistas –cuyos
[ 147 ]
ejemplos más sobresalientes son los dos primeros gobiernos de Perón en la
Argentina (1945-1955), el de Lázaro Cárdenas en México (1934-1940) y el
de Getulio Vargas en Brasil (1950-1954)– es la combinación de proyectos
económicos que apostaban al desarrollo del mercado interno y del capital
nacional, acompañados de políticas exteriores más independientes y, por
lo tanto, en pugna con las pretensiones imperialistas.7
En el caso de México, la transformación implicó una reforma agraria,
como eje central de democratización de la tenencia de tierra. En Argenti-
na, donde esto no se produjo, la monopolización del comercio exterior de
cereales y oleaginosas por parte del Estado permitió la apropiación de una
porción de renta terrateniente que se derivó hacia la inversión industrial
y el gasto social. La reforma financiera también fue fundamental para
orientar el crédito hacia el sistema productivo. Las nacionalizaciones y
la creación de empresas estratégicas estatales garantizaron el control de
recursos fundamentales para definir la política económica. Combatieron,
en distinto grado y con distintas limitaciones, la concentración del ingreso
y de la producción. Diversificaron la estructura productiva, evitando con-
denar a la región a ser únicamente exportadora de unos pocos productos
primarios orientados hacia mercados casi monopólicos.
En otras palabras, no se trató sólo de proyectos que consideraron fun-
damental la redistribución del ingreso y el aumento del gasto público como
motor de la demanda, y que tuvieron Estados de participación sumamente
activa en la economía, dando además un papel fundamental a los sectores
excluidos; sino que, en efecto, disminuyeron el poder de las grandes poten-
cias y sus socios locales. Éstos son condicionantes directos de las posibili-
dades para un desarrollo autónomo y, por lo tanto, para la afirmación de la
soberanía en términos económicos, políticos y estratégicos.
Soberanía en la protección del territorio y de sus recursos
La expoliación que históricamente han realizado las potencias hege-
mónicas del sistema internacional, en los países subordinados, ha sido un
tema largamente tratado. Este aspecto incluye cuestiones variadas, que
van desde la necesidad de defender la integridad territorial (como el caso
de la recuperación de la soberanía de las islas Malvinas) hasta la urgencia
de volver a disponer del control sobre la explotación de recursos fundamen-
tales, como el petróleo, la minería, el agua, los biomas, etc. Se debe tener
en cuenta que la depredación de los recursos en los países dependientes,
7. Cf. Rapoport, Mario y Claudio Spiguel, Relaciones tumultuosas. Estados Uni-
dos y el primer peronismo, Buenos Aires, Emecé, 2009, pp. 13-17 (para el primer
peronismo).
[ 148 ]
por parte de las potencias, constituye un tema central para abordar las
relaciones internacionales.
En el caso de las islas Malvinas, constituye un enclave colonial en el
siglo XXI y, por lo tanto, es necesario reanudar el diálogo sobre la soberanía
entre Argentina y Gran Bretaña. Descartando por supuesto la idea de au-
todeterminación, tal como lo ha hecho el Comité de Descolonización de la
ONU en forma sistemática, debido a que no se trata de una población origi-
naria, y comprendiendo que esa población habita suelo argentino. Se trata
de hacer prevalecer el argumento de la integralidad territorial. Además de
los aspectos políticos, una cuestión a resolver es el hecho de que la ocupa-
ción británica permite la militarización del Atlántico Sur, acrecentando su
poder geoestratégico; más aun, luego de la aparición de la IV Flota del Co-
mando Sur de Estados Unidos. Recientemente, durante la Conferencia de
Desarme de la Organización de las Naciones Unidas, el gobierno argentino
acusó a Inglaterra de transportar en submarinos armamento nuclear a las
islas Malvinas y de violar los tratados internacionales que prohíben el uso
de estos materiales en la zona.
Asimismo, la explotación de toda la cuenca pesquera de las aguas cir-
cundantes a las islas es un ejemplo de la depredación que realizan las
compañías extranjeras, a las cuales los habitantes de las islas otorgan
licencias en forma unilateral. Algo similar sucede con las empresas petro-
leras, que aún no han podido extraer crudo, pero que están en proceso de
exploración.
Ahora bien, la cuestión de la explotación abusiva de los recursos no
es privativa de las islas Malvinas. Fue el caso de la pesca en los años 90
en todo el Atlántico Sur. Ante la inexistencia de algún tipo de regulación
general, las grandes compañías extranjeras no sólo fueron las que se bene-
ficiaron de la actividad, sino las que provocaron una sobreexplotación de la
merluza, afectando el ecosistema y atentando contra la especie. La Ley de
Pesca, que fue sancionada a fines de 1997 y reglamentada recién en 2009,
constituye un marco general para terminar con un largo período de ausen-
cia del Estado en la cuestión, pero puede ser perjudicial en tanto establece
cuotas de explotación de acuerdo con lo extraído entre 1996 y 1998, favo-
reciendo a los buques de mayor tamaño, que en general son extranjeros.
Es necesario que el criterio para este tipo de actividades sea, ante
todo, la seguridad alimentaria y el desarrollo sostenible. Esto es válido
también para el caso de la actividad minera y petrolera. Hace falta que el
Estado intervenga no sólo recuperando el control del recurso, sino también
garantizando su sustentabilidad.
Otra de las cuestiones vinculadas con la soberanía de los recursos es
la de la propiedad de la tierra. Es importante avanzar en una regulación
de la tenencia de la tierra, que disminuya el porcentaje que se encuentra
en manos extranjeras. En este sentido, en 2012 se estableció el Régimen de
[ 149 ]
Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia
de las Tierra Rurales. La norma limita la venta a extranjeros al 15 por
ciento del territorio nacional y obliga a las provincias a informar la can-
tidad de tierras en manos de personas físicas o jurídicas extranjeras. Se
trata de un primer paso significativo. Toda la región latinoamericana debe
estar alerta respecto de la protección de sus ecosistemas, de la biodiversi-
dad y, en especial, de los bosques, el agua dulce y los minerales.
Alianzas estratégicas con países pares, para
negociar con las grandes potencias
La construcción de la autonomía en las condiciones actuales del siste-
ma internacional requiere el establecimiento de cada vez mayores víncu-
los con países semejantes, en situación estructuralmente similar, es decir,
periféricos y dependientes. En particular, la región latinoamericana ha
ensayado, en los últimos años, varias estrategias de integración, que se
distinguen en sus objetivos de los modelos de regionalismo abierto de la
década de 1990. La participación argentina en el Mercado Común del Sur
(Mercosur), la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y la Comunidad
de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) constituye un paso ha-
cia ese norte, pero el rumbo se encuentra también en disputa. Por ejemplo,
la compleja situación del continente latinoamericano en los últimos años
puso rápidamente a prueba el accionar de la Unasur, y en varias oportu-
nidades se ha demostrado su relevancia política y la perspectiva que pue-
de seguir cobrando a futuro. Cuando las Fuerzas Armadas colombianas se
adentraron en territorio ecuatoriano, persiguiendo a un grupo de las Fuer-
zas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el entonces presidente
de Brasil Luiz Ignacio Lula da Silva propuso la creación de un Consejo
de Defensa. Éste se estableció en marzo de 2009 e incluye el compromiso
de evitar la intervención militar de otro país en problemas internos de un
miembro del Consejo. Asimismo, la Unasur se posicionó en defensa de Evo
Morales en oportunidad de un intento de desestabilización de su gobierno y
un posible golpe separatista en septiembre de 2008. Condenó fuertemente
el golpe contra Manuel Zelaya en Honduras, a pesar de que no logró su
restitución. Fue central en la resolución del conflicto entre Venezuela y Co-
lombia, a raíz de la denuncia realizada por el presidente colombiano Álvaro
Uribe con respecto a la presencia de las FARC en territorio venezolano. Se
pronunció rápidamente frente los intentos destituyentes de la policía ecua-
toriana contra el presidente Rafael Correa en 2010, anunció la posibilidad
de importantes sanciones como el cierre de fronteras, la interrupción del
comercio, del suministro de energía y la suspensión del transporte aéreo.
En una cumbre extraordinaria realizada en la ciudad de Buenos Aires y
[ 150 ]
convocada por Néstor Kirchner en calidad de secretario general de la Una-
sur, se adoptó un Protocolo Adicional para incorporar la “cláusula democrá-
tica” al tratado consultivo. En junio de 2012, la organización se posicionó
duramente contra el golpe en Paraguay. Los países integrantes suspendie-
ron a este país de su condición de miembro del bloque, exigiendo un proce-
so electoral transparente para readmitirlo y retiraron a sus embajadores.
Incluso los presidentes Correa y Morales consideraron necesarias medidas
más drásticas para evitar este tipo de accionar en la región.
Argentina tiene en la actualidad una presencia internacional nueva.
En 2006, y después de quince años de aquel vergonzoso retiro del Movi-
miento de Países No Alineados en nombre de la pertenencia al Primer
Mundo, Argentina volvió a participar como invitado en la Cumbre del
Foro, que se celebró en Cuba. Al año siguiente, fue aceptado en carácter
de observador, la segunda de tres categorías posibles para formar parte
de la organización. El país es miembro del Grupo de los 20 y del Grupo de
los 77. Cristina Fernández de Kirchner ejerce la presidencia de este últi-
mo. La pertenencia al G-20 permite a la Argentina ser interlocutor en el
foro donde se definen actualmente las políticas comerciales y financieras
mundiales. Si bien ello no modifica las relaciones de poder en un sistema
internacional totalmente asimétrico, la coordinación de políticas con Mé-
xico y Brasil (otros dos miembros) puede ampliar las posibilidades de que
la voz regional sea comprendida y escuchada. En los últimos años, se han
sumado las cumbres con los países africanos, y en la tercera de éstas, rea-
lizada en febrero de 2013, los países de ese continente apoyaron el reclamo
de Argentina en el tema Malvinas.
Todas estas instancias son importantes para la defensa de los intere-
ses regionales, y serán de utilidad en tanto puedan constituirse como uni-
dades que disputen el predominio de las grandes potencias en el ámbito
mundial. Si la integración continúa siendo una estrategia regida por las
grandes empresas monopólicas extranjeras, como lo fue en los años 90, no
se convertirá en plataforma de apoyo para un desarrollo soberano de los
países y de la región.
Recuperar el control sobre los movimientos
de capital y las inversiones
Ésta constituye una problemática central, en tanto el proyecto econó-
mico neoliberal se basó en el ingreso del capital extranjero, en el endeu-
damiento y en los mecanismos de valorización financiera. Toda una legis-
lación posibilitó ese modelo. De las medidas económicas tomadas durante
la última dictadura militar, el país heredó varias que no han sido hasta
ahora modificadas, algunas de las cuales, incluso, se profundizaron en
[ 151 ]
los años 90. Las dos principales son la Ley de Entidades Financieras Nº
21.526, sancionada en 1977, y la Ley de Inversiones Extranjeras Nº 21.382;
ambas nacidas como decretos de ese gobierno de facto. La primera de ellas
comenzó a regir desde la aplicación de otra medida que autorizaba al Banco
Central a restituir a las entidades financieras la facultad de captar depó-
sitos por cuenta propia y fijar las tasas de interés activas y pasivas, sobre
la base de la garantía de los depósitos otorgada a esas entidades. La ley Nº
21.526 establecía un nuevo régimen según el cual el Banco Central tendría
la facultad de superintendencia mientras se valoraba la libre competencia
como el medio idóneo para lograr un sistema más eficiente. Los efectos
de estos cambios de la legislación, profundizados durante el menemismo,
produjeron localmente el predominio de las finanzas especulativas sobre la
producción, en consonancia con la necesidad de los países centrales y las
grandes corporaciones de colocar sus superávit de liquidez y obtener mayo-
res rentabilidades aprovechando las diferencias entre las tasas de interés
locales y las internacionales.
También tuvo como resultado una notable extranjerización de los ban-
cos, la concentración de los depósitos en los bancos privados –pero sobre
todo en los extranjeros–, un sistema crediticio determinado por el mer-
cado sin ninguna orientación pública, el predominio de la asignación de
créditos a corto plazo y la ausencia de préstamos para el desarrollo. Esta
ley constituyó, sin duda, una de las causas principales que provocaron la
crisis de 2001 y, aunque los cambios económicos posteriores introdujeron
modificaciones regulatorias que morigeraron sus consecuencias, los rasgos
estructurales del sistema permanecen incólumes, especialmente la estruc-
tura crediticia. Sólo la acción de la banca pública es la que ha permitido
suplir en parte estos problemas, pero todavía se hace necesaria una nueva
ley que suplante la anterior.
En cuanto a la ley de inversiones extranjeras, produjo una liberaliza-
ción de la entrada de capitales externos en el país, restringiendo al mínimo
las áreas prohibidas para este tipo de inversiones y asegurando un trato
igualitario a las inversiones extranjeras y a las nacionales. Esto acentuó el
proceso de desindustrialización, porque ese capital no se ubicó en sectores
industriales y, además, como la ley no obligaba a la reinversión de utilida-
des, no se tradujo en una radicación local de las ganancias empresariales.
El gobierno de Carlos Menem liberalizó aun más esta norma, al establecer
que los inversores pueden colocar sus capitales sin aprobación previa y
repatriar sus utilidades en cualquier momento.
Una consecuencia posterior fue la aceptación de la intervención de
instituciones internacionales, como el Centro Internacional de Arreglo
de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), que obliga a resolver los
conflictos derivados de ese tipo de inversiones en juzgados del exterior,
transgrediendo principios cardinales de la política exterior argentina,
[ 152 ]
como la Doctrina Calvo y la Doctrina Drago. El Consenso de Washington
promovió en los países de América Latina la firma de Tratados Bilaterales
de Inversión (TBI), argumentando su gran poder de “estímulo a la econo-
mía privada”, su importancia para el ingreso de inversiones, para la cons-
trucción de un trato “justo y equitativo”, y por constituir una garantía, es
decir, dar un marco de “seguridad jurídica”. La característica específica de
este tipo de tratados –que, si bien existían desde la década de 1960, con la
globalización neoliberal cobraron nuevos sentidos– es que los inversores
quedan “protegidos” de las decisiones de los gobiernos receptores, a partir
de la posibilidad de acudir a un tribunal internacional en casos de expro-
piación o nacionalización de sus bienes sin compensación, discriminación
respecto de compañías locales y denegación de la justicia local ante algu-
na controversia.8 En otras palabras, en todos ellos designan al CIADI, que
pertenece al Banco Mundial, como ámbito para someter las controversias.
Argentina suscribió acuerdos de este tipo con 38 Estados entre 1990
y 1996, entre los que se destacan los mayores exportadores de capitales
orientados a la compra de activos públicos, como Estados Unidos, España,
Italia, Francia y Alemania. Además, ingresó al CIADI con la firma del
Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Esta-
dos y Nacionales de otros Estados en 1991, que entró en vigencia en 1994.
De ese modo, renunció en parte a su soberanía jurisdiccional en función
de cumplimentar con el marco de los tratados. Entre 1990 y 2002, el país
firmó en total 56 TBI, según la Procuración del Tesoro de la Nación. La
consecuencia fue concreta. Tras la salida de la convertibilidad, sufrió el
récord mundial de demandas ante este organismo: en total, 49 procesos
arbitrales. La recuperación del 51% del paquete accionario de YPF en abril
de 2012 puso fuertemente en discusión la permanencia de la Argentina
en el CIADI, teniendo en cuenta que Brasil nunca lo integró, y Bolivia,
Ecuador y Venezuela se retiraron en 2007, 2009 y 2012, respectivamente.
El modelo de los TBI fue además incorporado en el Área de Libre Comercio
de las Américas (ALCA), proyecto lanzado por Estados Unidos en 1994 y
que fue intensamente promovido por este país hasta su fracaso en 2005.
La Ley de Inversiones Extranjeras debe modificarse. Para ello existen
proyectos que proponen el establecimiento de nuevas normas regulatorias
que restringen, por un lado, la radicación de capital extranjero a áreas cla-
ves de la actividad productiva, de los servicios y de la seguridad nacional,
y por otro, establecen la necesidad de integrar esas inversiones a un plan
estratégico de desarrollo industrial diversificado, priorizando el empleo de
8. Para este tema, cf. Thwaites Rey, Mabel, “Presión de las compañías privatiza-
das: el fantasma de los juicios internacionales contra Argentina”, Le Monde Diplo-
matique, Nº 49, Buenos Aires, 2003.
[ 153 ]
personal de nacionalidad argentina y determinando condiciones más es-
trictas para la repatriación de capitales.
Es necesario profundizar medidas acertadas que disminuyan, revier-
tan o atemperen el impacto del proceso de extranjerización, como el caso
de la obligación a las mineras, petroleras y aseguradoras de repatriar sus
fondos en el exterior, regulada en octubre de 2011. Por medio del decreto
1722, publicado en el Boletín Oficial, mineras y petroleras fueron obligadas
a liquidar en el país el 100% de las divisas que generan por la exportación
de productos; y, por su parte, las compañías de seguro deberán repatriar
sus inversiones en moneda extranjera y disponibilidades que tienen fuera
del país. Se debe descartar finalmente el mito de que el capital extranje-
ro es un proveedor de mejoras en productividad, innovación, empleo, etc.
En las condiciones de privilegio en que se producen las inversiones en los
países dependientes, la historia y los números han demostrado sus efectos
perjudiciales.9
Promover un intercambio comercial equilibrado
Como se plantea en el inicio de este capítulo, las condiciones de des-
igualdad estructural en el sistema internacional se reflejan en las carac-
terísticas del comercio exterior. En las últimas cumbres del Grupo de los
77, en 2011 y 2012, Argentina solicitó que las potencias dejaran de lado
el proteccionismo que aplican a través de las barreras paraarancelarias.
Estos países son los que históricamente han promovido el libre cambio en
los países dependientes, y continúan haciéndolo porque, al ser proveedores
de bienes más complejos o de mayor valor agregado, tienen claras venta-
jas. En la crisis actual, iniciada en Estados Unidos y Europa, y que afecta
sobre todo al mundo desarrollado, muchos economistas y políticos ya pre-
conizan el retorno al proteccionismo para huir de las finanzas internacio-
nales y de su trampa, y proteger las producciones nacionales.
En cualquier caso, es necesario cambiar las reglas del juego del co-
mercio internacional, en el marco de las cuales los únicos que pueden ser
proteccionistas son los países ricos. Se puede preguntar, por ejemplo, si
se ha suprimido la Política Agraria Común de la Unión Europea (UE). O
si el proteccionismo no fue también permanente en la política de Estados
Unidos desde su independencia hasta casi mediados del siglo XX (y sigue
siéndolo para muchos de sus productos agrarios, a través de subvenciones).
Lo mismo ocurrió durante la crisis de los años 1930 en la política de nu-
merosos países, incluida la campeona del libre comercio, Gran Bretaña, y
9. Míguez, María Cecilia, Los partidos políticos y la política exterior argentina,
Buenos Aires, Ariel, 2013, p. 265.
[ 154 ]
los gobiernos conservadores, ideológicamente liberales, de la Argentina de
entonces. No constituye en sí una política de encerramiento económico; es
la crisis mundial la que empuja a los países en este sentido.
En cuanto a la inserción comercial, la devaluación del dólar en la sali-
da de la convertibilidad impulsó las exportaciones en un período caracteri-
zado por el incremento de los precios de las materias primas. Esto permitió
una rápida recuperación de las cuentas nacionales y la aplicación de una
política de diversificación relativa. Sin embargo, la mayor parte de las ex-
portaciones se orientaron a China, y el principal problema es que, en el
período 2007-2009, según datos de la Comisión Económica para América
Latina (CEPAL), Argentina tuvo el 92% de sus exportaciones concentra-
das en cinco productos (soja, aceite de soja, petróleo crudo, otros bovinos,
carnes y despojos de aves). En contrapartida, China estudia y pone en
marcha proyectos de inversión relacionados con la extracción de las mate-
rias primas y su traslado y la venta de sus manufacturas.10 Contrariamen-
te a la calificación de esta relación como un vínculo Sur-Sur que algunos
pretenden afirmar, se trata de un lazo que tiende a fortalecer la existencia
de un comprador monopólico de unos pocos productos exportables.11
Por lo tanto, y teniendo en cuenta el tercer apartado, es necesario pro-
fundizar los vínculos comerciales con los países latinoamericanos; es decir,
pasar de las alianzas construidas en términos políticos a cada vez más y
mejores acuerdos de complementariedad económica.
Conclusión: la revalorización de la identidad
nacional y regional en el concepto de autonomía
Desde una perspectiva histórica, América del Sur reconoce que su
identidad y su sentido unitario están dados por la existencia de un con-
junto de problemas comunes y más o menos generalizados o extendidos
a través del tiempo, como haber sido un lugar donde confluyeron pueblos
indígenas sometidos y colonialismos depredadores y portadores de nuevos
paradigmas culturales, sangrientas luchas por la independencia y contra
la esclavitud. Fue igualmente un espacio receptor de grupos de variadas
culturas y nacionalidades, que llegaron en cuantiosos contingentes inmi-
gratorios, y el terreno de conflictos sociales basados en estructuras econó-
micas injustas, regímenes opresivos y una fuerte dependencia de poderes
externos. Éstos constituyen algunos elementos profundos de la historia
10. CEPAL, La República Popular China y América Latina y el Caribe. Hacia una
nueva fase en el vínculo económico y comercial, Santiago de Chile, Naciones Uni-
das, junio de 2011.
11. Rapoport, Mario, Historia económica, política y social argentina, Buenos Aires,
Emecé, 2006, capítulo 7.
[ 155 ]
social común y, especialmente, de la pertenencia cultural y política a Amé-
rica Latina: la mezcla étnica, la inserción periférica en la economía y la
política globales, las grandes brechas sociales y los relativamente bajos
niveles de desarrollo humano.12
La configuración de una matriz identitaria es un problema complejo
y dinámico en el que intervienen realidades económicas, políticas e ins-
titucionales concretas, y se entrecruzan diversas instancias sociológicas,
psicosociales, ideológicas, inmersas en el transcurso histórico. Remite a
una cuestión compleja, que es la de la nación. Nación, que viene del latín
natus, es una categoría histórica vinculada a procesos materiales y cultu-
rales, que permite constituir una comunidad distintiva respecto de otras.
O, dicho de otro modo, con una identidad propia. Y, en este sentido, la na-
ción obviamente puede transformarse en un Estado, con todo lo que esto
significa jurídicamente, pero puede no hacerlo.13
En la conformación de una nación o, más aun, en la de un Estado na-
ción, se deben considerar las tendencias o los fenómenos que se relacionan
con lo temporal: de larga duración, de mediana duración y de corta duración.
Los fenómenos de larga duración en el proceso de formación de una nación
se vinculan con los aspectos lingüísticos, psíquicos, culturales y territoria-
les. Son aquellos a los que se refería Braudel. Los de duración media se
refieren a aquéllos más acotados en el tiempo; por ejemplo, la ascensión del
modo de producción capitalista, entre los siglos XV y XIX, y luego el fin de
los colonialismos, después de la Segunda Guerra Mundial. Y los fenómenos
de corta duración son los que vinculan la existencia del grupo, la cuestión
nacional, a los intereses de las clases, que generalmente en forma sucesiva
–aunque a veces coincidente– defienden, atacan, invocan, niegan o exaltan
a la comunidad de larga duración. Y, en este caso, se entra en el terreno de
los nacionalismos, en el de la xenofobia o en el de la defensa de los intereses
nacionales; depende del tipo de países y de las coyunturas políticas.
El tema esencial de la identidad, a partir de este concepto de nación,
plantea esencialmente una diferenciación entre nosotros y ellos, y ellos im-
plican el predominio de lo aleatorio, lo que no pertenece a nuestras tradi-
ciones, a nuestras costumbres. No es exactamente igual a ser extranjero,
porque la noción de extranjero implica ya un régimen jurídico que aparece
con los Estados nación y que permite diferenciar la política interna de la po-
lítica externa. No obstante, esta noción es muy interesante históricamente,
incluso tomándola como el elemento esencial para determinar la identidad.14
12.
13. Vilar, Pierre, Introducción al estudio del vocabulario histórico, Crítica, Barce-
lona, 1999, pp. 161-165.
14. Rapoport, Mario, “¿Una teoría sin historia? El estudio de las relaciones inter-
nacionales en cuestión”, Ciclos en la Historia, la Economía y la Sociedad, Nº 3,
[ 156 ]
En este sentido, se plantea que existen tres tipos de identidades que
contribuyen a la constitución de las identidades nacionales. En primer lu-
gar, la identidad legitimadora, la que es impuesta por las instituciones
dominantes de la sociedad. En segundo lugar, la identidad de resistencia,
que es la adoptada por los actores sociales que se encuentran en situación
de inferioridad o de dominación. Y, en tercer lugar, la que más interesa en
este análisis, desde el punto de vista de la integración cultural, la iden-
tidad de proyecto, es decir, cuando los diferentes actores construyen otra
identidad susceptible de redefinir su nueva posición en la sociedad.
Por otra parte, y en referencia a América del Sur, desde el momento
en que españoles y portugueses se apropiaron, sin mucha misericordia, del
territorio que ocupaban los pueblos americanos originarios en el espacio
comprendido entre las cuencas del Amazonas y del Plata, iniciaron una
particular interacción que, pasando por alto rivalidades, guerras y com-
petencias diversas, fue delineando, en el curso de algo más de cinco siglos,
una serie de rasgos comunes. Así se anudaron lazos comerciales, cultura-
les, familiares, modismos y costumbres similares, de tal modo que esas
identidades regionales atravesaron los límites artificiales de las naciones,
dando lugar a la frontera puente, a la frontera de cohesión. La lucha an-
ticolonial fue esencial en la conformación de nuestra identidad nacional.
Tal como considera el historiador Pierre Vilar, la nación es un hecho
en continua mutación, un hecho histórico; y, por lo tanto, la definición del
interés nacional también lo es, es decir, difiere en las distintas coyunturas,
el tipo de países, y según la clase social que lo enarbole. En el caso históri-
co concreto de Argentina, la nación se fue conformando a partir de la lucha
convergente de criollos, gauchos, indios y esclavos contra la dominación co-
lonial. Por lo tanto, el sentido del interés nacional como apelación y fuerza
subyacente en las luchas populares está vinculado con la comprensión del
fenómeno de la dependencia y su persistencia a lo largo del tiempo, en las
condiciones contemporáneas. Al igual que en otros países de similar con-
dición, y desde diversas vertientes políticas, se ha reafirmado la idea de la
nación y de la identidad nacional como plataforma de las reivindicaciones
frente a las potencias imperiales o casi imperiales.15
El primer proyecto de nación sudamericana, el de San Martín, Bolívar,
Belgrano, Moreno y Castelli, fracasó. Los Estados nacionales en América
Latina se conformaron con una inserción internacional dependiente, en la
cual las oligarquías locales lideraron el proceso de consolidación de las es-
tructuras estatales. Sin embargo, al intensificarse los intercambios comer-
ciales, surgieron, sobre todo en el transcurso del siglo XX, las primeras
ideas e iniciativas para crear mecanismos que facilitaran la reciprocidad,
segundo semestre de 1992, p. 149.
15. Míguez, María Cecilia, ob. cit., p. 28.
[ 157 ]
en principio entre los países del Cono Sur, pero también para formalizar
acuerdos o uniones aduaneras que, a largo plazo, apuntaran a conformar
mercados ampliados. De esta manera, y durante varias décadas, bajo la
superficie retórica de la diplomacia, fueron creciendo tendencias hacia una
mayor integración que no por oculta y silenciosa dejó de ser una aspiración
cada vez más necesaria.
Las historias nacionales tienen sus particularidades en cierto modo
únicas, pero también poseen una numerosa cantidad de puntos en común.
En conclusión, es posible encontrar ese hilo que nos une y reconocer la
existencia de una historia sudamericana que trascienda los casos indivi-
duales. Pueblos y países se asemejan más de lo que sus mismos habitantes
creen. La historia converge a sí con el presente y se proyecta hacia el futu-
ro. El actual proceso de integración busca ser mucho más que un bloque co-
mercial. Tiene también una raíz cultural que debe hacer frente, en forma
simultánea, a la globalización hegemónica y al nacionalismo xenófobo, en
su búsqueda de ampliar la conciencia de pertenencia regional.
¿Pero cuáles son los puntos en común que nos interesan y cuáles las
diferencias? Indudablemente, las primeras décadas del siglo XIX repre-
sentaron, para el conjunto de naciones, un proceso histórico muy pareci-
do. La ruptura económica y social de las estructuras coloniales implicó un
fuerte entrelazamiento de situaciones y destinos con fronteras y pueblos
móviles que fueron fijándose paulatinamente. También, con guerras ci-
viles, en la cuales estuvieron en juego los poderes centrales y federales o
intereses de distinto tipo, y conflictos bélicos o diplomáticos entre países.
Un eje que atravesó el conjunto de la región fue la presencia de una
nueva potencia hegemónica, Gran Bretaña (y, en ocasiones, otras euro-
peas), reemplazando, sobre todo en lo económico, a los antiguos poderes co-
loniales. Y también de una bandera, la del libre comercio, que no fue entre
los mismos vecinos, sino entre cada uno de ellos y el continente europeo,
esquema al que se incorporó, más tarde, Estados Unidos.
Otros dos rasgos conforman este paisaje: la constitución de elites de
poder sobre la base de la posesión, lícita o ilícita, de las riquezas naturales,
y el funcionamiento de esquemas primarios exportadores funcionales a
la división internacional del trabajo impuesta desde afuera. En lo inter-
no, se creaban regímenes autoritarios, con una impronta cultural here-
dada en gran medida de la colonia, y sistemas económicos que obstruían
cualquier intento de transformar esos recursos en función de estrategias
propias de desarrollo. En lo externo, el crecimiento se hacía subordinado
a la llegada de bienes de capital y manufacturas extranjeras, en el marco
de enormes endeudamientos y crisis financieras. Salvo casos particulares,
las estructuras primario-exportadoras no garantizaban la continuidad de
los posibles desarrollos, especialmente cuando constituían monocultivos o
productos de extracción no reproducibles.
[ 158 ]
El siglo XX representa una historia más compleja, en la cual la gran
depresión de los años 30 permitió la existencia de márgenes de autonomía
y el inicio de procesos de industrialización, que en algunos países funciona-
ron mejor que en otros, y que en muchos de ellos implicaron el recambio de
las viejas oligarquías por gobiernos de signo populista. En todo caso, exis-
tió una evidente fragilidad institucional y un mayor papel de los Estados,
junto con el surgimiento de fuerzas políticas y económicas nuevas.
La potencia económica dominante pasó a ser Estados Unidos, y en la
segunda posguerra mundial se asistió, a través de la creación de organis-
mos regionales, al intento de plantear propuestas comunes frente a los
esquemas internacionales marcados por el mundo bipolar y la competen-
cia entre los países dominantes. La última etapa de la posguerra fría y la
globalización implican, en la mayoría de los casos, junto con una redemo-
cratización frágil, con la secuela de las últimas y, en algunos casos, más
terribles dictaduras militares, un nuevo tipo de dependencia a través del
endeudamiento externo; la privatización de activos públicos; la “financia-
rización” y la desindustrialización de las economías (en grados y con resul-
tados diversos), y el seguimiento de políticas impuestas por los organismos
financieros internacionales.
Las lecciones brindadas por profundas crisis en muchos países, y un
mayor grado de autonomía debido a las características del nuevo contex-
to internacional, abrieron perspectivas distintas de políticas sociales y de
crecimiento, y la creación o la consolidación de frentes comunes. Seguir la
trayectoria de cada país en particular requiere análisis específicos. Y, en
particular, interesa cómo algunos pudieron brindar una respuesta más
positiva que otros a problemas comunes, debido al diferente papel desem-
peñado por las dirigencias políticas y económicas, y al mejor aprovecha-
miento de los contextos internos y externos.
La integración exige una clara percepción del otro para que cada uno
se identifique lo más aproximadamente posible con los demás miembros
del bloque. Tiene por objeto, más precisamente, descubrir los sustratos
comunes y compartir tanto recursos como valores, visiones del mundo,
proyectos nacionales y regionales, con la idea de construir una identidad
colectiva sustentada en una historia y una geografía social convergentes.
Esto quiere decir que la construcción de una identidad de bloque, como
resultado de la superación de antiguas resistencias y temores, abre un
espacio no sólo para consolidar una cultura de amistad, sino también para
respaldar el surgimiento de una nueva sociedad entre los habitantes de la
región, más profunda que la simple alianza estratégica y que puede incluir
a los otros países del continente.
En ese sentido, las tendencias globalizadoras en curso y la alineación
en bloques regionales a la que inevitablemente conllevan, signadas hasta
el presente por su marcado economicismo, han replanteado los debates
[ 159 ]
acerca de un nuevo tipo de integración. Y esto presupone la inclusión de la
dimensión cultural y, por consiguiente, de la cuestión de la identidad en
relación con el proceso integrador que se recorre.
¿Es posible la configuración de una identidad regional? Resolver de
manera favorable esta cuestión implica remover las trabas que dificul-
taron la incorporación de nuestros pueblos a la modernidad, respetando
sus legítimas diferencias, y proceder, también, a la recuperación, la re-
construcción y el desarrollo de un patrimonio común devastado pero vivo.
Mientras que, en los años 90, los proyectos de integración regional surgie-
ron diferenciados con los proyectos nacionales, ahora es necesario que los
intereses del desarrollo nacional, la integración regional y la vinculación
con el mundo marchen en la misma dirección.16
Significa, en síntesis, edificar una estructura social, política y eco-
nómica a la vez nacional y regional, basada –en lo externo– en principios
como la autodeterminación, la mayor independencia económica, el rechazo
de los hegemonismos y la no intervención, el arreglo pacífico de disputas,
el respeto al derecho internacional y la reducción de las desigualdades en
el mundo; y –en lo interno– en la construcción de sociedades más justas,
que tengan como propósito no sólo el crecimiento material sino también
una mejor distribución de las riquezas, del conocimiento y de los valores
culturales compartidos, y la consolidación de democracias verdaderamen-
te representativas. En el contexto actual, integración con los países her-
manos y autonomía deben complementarse y fortalecerse mutuamente.
Bibliografía
A nderson, Perry, “Algunas observaciones históricas sobre la hegemonía”,
Revista Crítica y Emancipación, Nº 3, primer semestre, 2010, pp. 219-
240.
A rrighi, Giovani y Beverly Silver, Caos y orden en el sistema-mundo mo-
derno, Madrid, Akal, 2001.
Bernal-Meza, Raúl, América Latina en el mundo. El pensamiento latinoa-
mericano y la teoría de las relaciones internacionales, Buenos Aires,
GEL, 2005.
Braudel, Fernand. Escritos sobre historia, México, FCE, 1991.
Comisión Económica para A mérica Latina (CEPAL), La República Popular
China y América Latina y el Caribe. Hacia una nueva fase en el vínculo
económico y comercial. Santiago de Chile, Naciones Unidas, 2011.
16. Rapoport, Mario y Eduardo Madrid, Argentina-Brasil. De rivales a aliados,
Buenos Aires, Capital Intelectual, 2011, pp. 328-329.
[ 160 ]
Cox, Robert, “Gramsci, Hegemony, and International Relations: An Essay
in Method”, en Stephan Gill (ed.), Historical Materialism and Interna-
tional Relations, Cambridge, Cambridge University Press, 1993, pp.
49-66.
Duroselle, Jean-Baptiste, Todo imperio perecerá. Teoría de las relaciones
internacionales, México, FCE, 2000.
Hobswawm, Eric, Sobre la historia, Crítica, Barcelona, 1998.
Míguez, María Cecilia, Los partidos políticos y la política exterior argenti-
na, Buenos Aires, Ariel, 2013.
R apoport, Mario, El viraje del siglo XXI, Buenos Aires, Norma, 2006.
–, Historia económica, política y social argentina (1880-2003), Buenos Ai-
res, Emecé, 2008.
–, Relaciones tumultuosas. Estados Unidos y el primer peronismo, Buenos
Aires, Emecé, Buenos Aires, 2009.
–, “¿Una teoría sin historia? El estudio de las relaciones internacionales en
cuestión”, Ciclos en la Historia, la Economía y la Sociedad, Nº 3, segun-
do semestre, 1992, pp. 147-160.
– y Claudio Spiguel, Política exterior argentina, Buenos Aires, Capital In-
telectual, 2005.
– y Eduardo M adrid, Argentina-Brasil. De rivales a aliados, Buenos Aires,
Capital Intelectual, 2011.
– y Noemí Brenta, Las grandes crisis del capitalismo, Buenos Aires, Le
Monde Diplomatique, 2010.
Thwaites Rey, Mabel, “Presión de las compañías privatizadas: El fantas-
ma de los juicios internacionales contra Argentina”, Le Monde Diplo-
matique, Nº 49, Buenos Aires, 2003.
Vilar, Pierre, Introducción al estudio del vocabulario histórico, Barcelona,
Crítica, 1999.
Wallerstein, Immanuel, La decadencia del poder estadounidense, Buenos
Aires, Capital Intelectual, 2006.
–, “Tendances et prospectives d’avenir de l’économie-monde”, en Korany
Bahgat y otros, Analyse des relations internationales, approches, con-
cepts et données, Montreal, G. Morin, 1987, pp. 107-119.
Hui, Wang, The End of Revolution. China and the Limits of Modernity,
Londres, Verso, 2009.
[ 161 ]
 Estado logístico: la inserción internacional
sistémica de Brasil en el siglo XXI

Amado Luiz Cervo

Introducción

La alianza entre el Estado y la sociedad, un hecho notable en las rela-

ciones internacionales de Brasil en el siglo XXI, eleva el grado de madurez
de la inserción internacional del país. Esta alianza promueve un nuevo
paradigma que denominamos “paradigma logístico”, responsable, en nues-
tra opinión, de la nueva fase de la inserción internacional. La alianza se
establece a través del diálogo entre los líderes y dirigentes de los segmen-
tos dinámicos de la sociedad, especialmente los de las asociaciones empre-
sariales y laborales, cuyo fin es establecer estrategias de acción externa.
Este estudio sobre la inserción internacional de Brasil en el siglo XXI
está orientado por tres hipótesis: un cambio de paradigma, el designio glo-
balista del país y, por último, el trazado de las líneas de acción externa del
presidente Luiz Inacio Lula da Silva (2003-2010) y su continuidad durante
el gobierno de su sucesora, la presidenta Dilma Rousseff.
El concepto de inserción internacional que se utiliza en este estudio
implica tres componentes: la acción diplomática, entendida esencialmente
como negociación; la política exterior, que agrega a la acción diplomática
intereses, valores y patrones de conducta nacional; y, por último, las re-
laciones internacionales del país, que involucran la acción de los agentes
no gubernamentales dirigida a alcanzar los intereses específicos de los
respectivos segmentos de la sociedad en el exterior.
Una vez establecidos los supuestos de estudio, las preguntas surgen
naturalmente. ¿Qué cambio de la funcionalidad del Estado es observado
en Brasil tras la experiencia neoliberal de la década de 1990? ¿Cuáles ins-
trumentos de poder interno y externo son puestos al servicio del designio
globalista del país por parte del Estado y la sociedad? ¿Cuáles son los ob-
jetivos de los BRICS, una coalición de poder emergente en la cual Brasil
tiene un asiento? ¿Existe una conducta diplomática específica en el nuevo

[ 162 ] [ 163 ]
paradigma de inserción internacional? Por otro lado, este paradigma des-
taca la internacionalización de la economía brasileña, considerada, al mis-
mo tiempo, como estrategia de acción y como resultado, ambos relevantes
para evaluar el rumbo hacia la madurez sistémica del país en la era de la
globalización.
El propósito de este estudio se inscribe en la línea pensamiento lati-
noamericano de cuño brasileño, aplicado a las relaciones internacionales.
No se trata, sin embargo, de tipificar un pensador, una escuela, o incluso
una corriente de pensamiento, sino de conceptualizar el paradigma lo-
gístico de inserción internacional del país en el siglo XXI y describir, al
mismo tiempo, su versión empírica. Desde la modernización de Brasil a
partir de 1930, el pensamiento nacional evolucionó en cuatro fases, con
capacidad diferenciada de influir en el proceso de decisión en el ámbito de
la política exterior: la teoría del desarrollo de Celso Furtado, la teoría de la
dependencia de Fernando Henrique Cardoso, el pensamiento de carácter
neoliberal de la década de 1990, y finalmente, el pensamiento y designio
globalista de Luiz Inácio Lula da Silva en el siglo XXI. La aplicación del
pensamiento, es decir, el pasaje del campo teórico al práctico, se opera por
medio de los tres paradigmas de inserción internacional: el desarrollista,
el neoliberal y el logístico. En este estudio, se profundizan el concepto y la
aplicabilidad del paradigma logístico.
Conviene explicar al lector el método de análisis paradigmático que
se utiliza en este artículo. El método toma la base empírica de la observa-
ción suministrada por la experiencia, como punto de partida, y asciende
después al concepto, el nivel abstracto que organiza la materia y le confie-
re inteligibilidad orgánica. De este modo, se llega al concepto de Estado
logístico, elaborado y utilizado como categoría analítica en estudios que el
autor de este capítulo desarrolló acerca de las relaciones internacionales
de Brasil a inicios del presente siglo. En la bibliografía referida al final de
este capítulo, se menciona ese conjunto de estudios.
El esquema del capítulo será determinado por cuestiones clave, suge-
ridas precisamente por este referencial teórico que el autor ha aplicado al
estudio de las relaciones internacionales de Brasil en las últimas décadas,
con el objetivo de, por un lado, construir el argumento cognitivo y expli-
cativo, y por otro lado, dotar al lector de instrumentos para la evaluación
de los resultados. En este estudio, se tiene la convicción de que el pensa-
miento sin acción es vacío, así como la acción sin pensamiento se escapa
del dominio de la racionalidad. Por tal razón, se propone el concepto de
Estado logístico, y se examina su aplicabilidad para colocar al país rumbo
a la madurez sistémica, sin dejar de identificar sus aún graves límites de
eficiencia.
[ 164 ]
Construcción y significado del paradigma
La complejidad de lo real, que es objeto de estudio de las ciencias hu-
manas y sociales, hace que sus paradigmas sean distintos de aquellos que
se aplican a las ciencias exactas y naturales. En estas últimas, el para-
digma vincula un conjunto de leyes científicas pertinentes a determinados
fenómenos, al establecer entre ellos relaciones de causa y efecto necesarias.
En las ciencias humanas y sociales, el paradigma no va más allá de una ex-
plicación comprensiva de lo real, capaz de organizar el complejo mundo del
comportamiento y darle inteligibilidad orgánica. Su utilidad es doble: orga-
nizar la materia objeto de análisis y configurarla en el concepto, lo cual, por
su parte, permite recorrer el camino epistemológico de retorno e iluminar lo
real. En ambas ramas de las ciencias, el paradigma desempeña la función
superior de articular variables de modo analítico, cognitivo y explicativo,
aunque un paradigma en ciencias humanas presenta menor rigidez y ma-
yor flexibilidad. En resumen, se está lidiando, antes de todo, con un método
de estudio, cuyo campo de observación son experiencias históricas.
Al aplicar el análisis paradigmático al estudio de las relaciones in-
ternacionales, se observa la presencia de variables comunes a grupos de
países, América Latina o América del Sur, por ejemplo, en los últimos dos-
cientos años de la vida independiente de esas naciones. Tres supuestos
orientan al investigador en su intento de construir el paradigma. En pri-
mer lugar, debe captar la idea de nación a construir, que los pensadores del
destino nacional elaboran, y la visión de mundo que esta idea proyecta. Se
tiene entonces el sustrato de valores que componen la identidad nacional,
siempre vinculada a la cultura. En su dimensión nacional, o bajo aspectos
que cruzan naciones y se transforman en regionales, la identidad orienta
la política exterior de largo plazo. En segundo lugar, el investigador debe
captar la percepción de los intereses nacionales –sociales, políticos, de se-
guridad, económicos, culturales–, más versátiles que los valores, pues la
lectura de los intereses nacionales determina más directamente el even-
tual cambio paradigmático. En tercer lugar, cabe al investigador definir
la elaboración política, es decir, el modo de relacionar lo interno con lo
externo y el cálculo estratégico de la decisión.
Pensadores de la nación, lectura de los intereses nacionales, cálculo
y decisión política: esos tres componentes califican el análisis paradigmá-
tico. Conducido de ese modo, el análisis paradigmático induce resultados
seguros y fecundos: organiza la materia empírica y conduce al efecto cog-
nitivo; revela el pensamiento que orienta la decisión y la acción, o sea, con-
fiere inteligibilidad a la evolución de las relaciones internacionales; permi-
te evaluar el desempeño de dirigentes y liderazgos sociales, pues se aplica
al estudio de tendencias de media y larga duración, a las cuales se adaptan
las circunstancias. Además, establece el origen siempre multicausal del
[ 165 ]
paradigma, su continuidad o falencia, el bloque duro compuesto por la per-
cepción de intereses económicos y de seguridad, y finalmente, el bloque
mental, compuesto por la ideología y la política.
La literatura exhibe abundantes estudios sobre los tres paradigmas
históricos aplicados a las relaciones internacionales de América Latina:
el liberal-conservador que se extiende desde la independencia a la década
de 1930, el desarrollista de 1930 a la década de 1980 y el neoliberal de la
última década del siglo XX. Al adentrarse en el siglo XXI, no obstante,
tanto América Latina como América del Sur escapan a la existencia de un
paradigma común que unifique el pensamiento, la estrategia de desarrollo
y el modelo de inserción internacional. La dispersión paradigmática carac-
teriza a América Latina y a América del Sur en el siglo XXI.
En este capítulo, se plantea exponer el paradigma que denominamos
logístico y que se aplica, sobre la base de las orientaciones metodológicas
arriba descritas, a la inserción internacional de Brasil en el siglo XXI.
La literatura brasileña exhibe una divergencia entre los analistas de las
relaciones internacionales y algunos economistas, entre los cuales está
Luiz Carlos Bresser Pereira, de raíz estructuralista cepalista. Basado en
el análisis económico de base metodológica insuficiente, Bresser Pereira
concluye en la existencia del paradigma neodesarrollista, supuestamente
común a América Latina del siglo XXI, como si la preocupación por la
inclusión social, presente en todos los países de la región, fuera suficiente
para determinar el paradigma.1
De hecho, los países de América Latina en el siglo XXI se dispersan.
Ningún pensamiento o paradigma unifica las relaciones internacionales
de la región. México hizo su opción por el norte al integrarse al Tratado de
Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Brasil adopta un modelo
que lo coloca en el camino de la madurez sistémica según parámetros de la
economía de mercado de la era de la globalización, aunque con vocación in-
dustrialista para preservar la autonomía decisoria. Chile, Colombia y Perú
prolongan los parámetros de la inserción neoliberal regulada sobre la base
de los Tratados de Libre Comercio (TLC), que extienden las asimetrías
estructurales. Venezuela, Bolivia, Ecuador y otros países que componen
la Alianza Bolivariana para los Pueblos de América (ALBA) ostentan un
modelo que invoca el socialismo, de configuración geopolítica, pues divide
la nación internamente entre elites y masa, así como esos países dividen
el mundo entre amigos y enemigos. En Argentina, finalmente, se aplicaría
el neodesarrollismo, puesto que su reindustrialización es conducida en el
1. Bresser Pereira, Luiz Carlos, “From Old to New Developmentalism in Latin
America”, en José Antonio Ocampo y Jaime Ross (eds.), Handbook of Latin Ameri-
ca Economics, Oxford, Oxford University Press, 2011, pp. 108-129.
[ 166 ]
siglo XXI mediante retorno a parámetros de introspección económica que
caracterizaron el viejo desarrollismo latinoamericano.
No existe, pues, un paradigma latinoamericano de relaciones interna-
cionales en el siglo XXI. Los países de la región siguen un curso propio,
impelidos por ideas de nación a construir, sobre el papel que pretenden ejer-
cer en el escenario global, designios, cálculos de interés, y la configuración
consecuente de estrategias de decisión. Los impactos dispersivos alcanzan
la política exterior, así como el proceso de integración, resultando en la for-
mación de bloques de países, alianzas o coaliciones. Entre Chile y Brasil, la
convergencia paradigmática, se podría preguntar, ¿no estaría establecién-
dose en torno al paradigma logístico? A la luz de las experiencias nacionales
de los últimos años, la conducta del Estado sí permite la aproximación, pero
otros componentes del paradigma los diferencian de modo fundamental.
Estado logístico: la nueva funcionalidad del Estado
Se entiende por cambio de paradigma, en primer lugar, el cambio de la
funcionalidad del Estado. Este cambio, por cierto, incluye los componentes
del paradigma como un todo: designio nacional, lectura de los intereses,
visión de mundo, estrategias de acción externa y, finalmente, articulación
entre Estado y sociedad.
Es imposible concebir un cambio abrupto de paradigma. El transito
del neoliberalismo brasileño de los años 90 al Estado logístico del siglo XXI
ocurrió, en verdad, en un período de mediana duración en el que variables
multicausales actuaron en un descompás temporal.
Dirigentes y sociedad en Brasil entendieron, en la década de 1980, que
el viejo paradigma desarrollista se agotaba. El legado estratégico puesto
en marcha en los años 30 se basó en la industrialización, como el bien
supremo de la nación a promover. Este legado posteriormente fue trans-
formado en conceptos por los economistas de la Comisión Económica para
América Latina (CEPAL), en los años 50, lo que desembocaría en vicios
graves, debido a la exacerbada introspección: el elevado proteccionismo
económico del mercado de consumo, la consecuente baja productividad sis-
témica industrial y de servicios, la inestabilidad monetaria debido a la
inflación y al endeudamiento externo, y finalmente, el estancamiento eco-
nómico después de un período de gran éxito en lo que se refiere al proceso
de industrialización. Se imponía trazar un nuevo rumbo para la nación,
como exigencia de la opinión popular y dirigente. Esa percepción, además,
estaba presente en la opinión latinoamericana en general durante aquella
década, los 80, que se denominó “perdida”.
El neoliberalismo de la década de 1990 resulta de esa extenuación
del modelo anterior, cuya eficiencia se había debilitado en América Latina
[ 167 ]
como un todo. Sin embargo, según la comprensión de dirigentes, de seg-
mentos dinámicos de las sociedades, de la opinión pública expresada en
las elecciones y de estudiosos en general, el neoliberalismo condujo a otros
vicios graves: sometimiento a las directrices políticas y económicas conce-
bidas fuera de la región, alienación económica resultante de la venta de
activos de empresas locales a las empresas extranjeras por medio de los
mecanismos de privatización, destrucción del núcleo duro de las economías
nacionales, abandono de la sociedad a las leyes del mercado por parte del
Estado; en definitiva, deterioro de los indicadores económicos y sociales, y
del bienestar del pueblo, según investigaciones de la CEPAL.
Si el balance de los resultados producidos por los dos paradigmas his-
tóricos, el desarrollista y el neoliberal, como se observó en la descripción
realizada arriba, se presenta como fundamentalmente común en América
Latina, la transición hacia el siglo XXI separa a los países de la región.
Cuando sintió la necesidad de buscar otro paradigma para la era posneo-
liberal, Brasil se diferencia de sus vecinos. El Estado logístico en Brasil
involucra pensamiento, designio nacional, lectura de intereses y líneas de
fuerza de la acción externa, de carácter propio.
En verdad, a diferencia de sus vecinos, que exhibían conceptos y prác-
ticas cercanos a la unanimidad imperante bajo el amparo del neoliberalis-
mo, la nación brasileña transitó de la era neoliberal al nuevo siglo teniendo
serias dudas. La gran pregunta ya se presentaba durante la década neo-
liberal de los 90: ¿Vamos por el rumbo adecuado o errado? La expresión
más elaborada de esa duda paradigmática frente al neoliberalismo, que
se extendía a toda la sociedad, era representada por el máximo dirigente
brasileño de la era neoliberal: el presidente Fernando Henrique Cardoso.
Pensador sólido, teórico de la dependencia, profesor de la Universidad de
San Pablo, exponente desde los años 70 del pensamiento latinoamericano,
Cardoso mostró capacidad de autocrítica al elaborar el concepto de globa-
lización asimétrica: cumplimos todos los consejos de fuera y adoptamos las
reglas; sin embargo, los beneficios se quedaron del otro lado. Provisto de
una propensión personal a evaluar resultados y cambiar de rumbo si era
necesario, de 1998 a 2002, durante su segundo mandato, Cardoso preparó
el terreno para el paradigma logístico del siglo XXI, a diferencia de su
compañero argentino, Carlos Saúl Menem, quien profundizó los mecanis-
mos neoliberales, a pesar de la constatación de sus resultados negativos.
Se entiende así por qué Argentina se hundió en una grave crisis económi-
ca, social y política a inicios del siglo XXI, mientras Luiz Inácio Lula da
Silva (2003-2010) consolidó sin dificultades el paso al frente, mediante la
adopción del paradigma logístico en Brasil.2
2. Reis da Silva, André Luiz, Do otimismo liberal à globalização assimétrica: a
política externa do Governo Fernando Henrique Cardoso, Curitiba, Juruá, 2009.
[ 168 ]
¿En qué consiste el paradigma logístico brasileño? Aaunque elimina,
por un lado, los graves desvíos de los dos paradigmas anteriores, tiene
influencias profundas de ambos, por el otro lado. Del primero, mantiene la
vocación industrial, que se debe proteger y promover como bien supremo
mediante una lógica de continuidad de las políticas de Estado; y el desa-
rrollo, para fortalecer la maduración histórica de sus fases. Del segundo, el
refuerzo del ingrediente liberal de la formación nacional, expresado en la
concertación entre Estado y sociedad por sobre imposiciones conceptuales
o ideológicas adversas. De ambos paradigmas, la articulación de lo interno
con lo externo mediante la autonomía decisoria del Estado, condición de la
cual depende la realización del interés nacional.
El Estado logístico brasileño no se reduce, pues, a conducir una socie-
dad pasiva, como procedían los dirigentes en la época del desarrollismo, o
asistir pasivamente al juego de las leyes del liberalismo de mercado, como
se actuaba en la época del neoliberalismo. El Estado logístico recupera la
planificación del desarrollo, aunque convoca a los segmentos dinámicos de
la sociedad, a los actores no gubernamentales, para compartir con ellos el
poder y la responsabilidad. El Estado logístico escapa de la querella acerca
de Estado mínimo o Estado todopoderoso. No reduce su propio poder, pues
regula la actividad privada, explora oportunidades internas y externas,
orienta y apoya programas y proyectos económicos y sociales abocados a
la formación nacional y a la inserción internacional del país. Dispone de
poderosos medios financieros que agencias como el Banco Nacional de De-
sarrollo Económico y Social (BNDES) colocan en sus manos para ejercer el
control de los rumbos de la formación nacional. Del desarrollismo al para-
digma logístico, a través de la duda neoliberal, la funcionalidad del Estado
brasileño pasó por la metamorfosis que lo transformó de empresario en
inductor y regulador.
Dentro de las funciones más importantes del Estado logístico, con-
viene destacar su capacidad de armonizar desde arriba los intereses de
los diversos segmentos de la sociedad –empresarios, obreros, productores,
consumidores, comercio, industria, agronegocio, importadores, exportado-
res, etc.–, a veces en conflicto. Esta armonización de intereses ocurre en
aras del superior interés nacional, por medio de la regulación y del apoyo
estratégico. Esta función impide que un sector de la sociedad privada im-
ponga sus intereses específicos a los demás, induciendo el desorden. Para
comprender la relevancia de esta armonización “desde arriba”, es lícito
observar la crisis financiera, después económica, finalmente social, que el
liberalismo imprudente provocó en Estados Unidos desde 2007, al permitir
la especulación bancaria exagerada en beneficio de un solo segmento de la
sociedad, cuyos intereses específicos se impusieron a los demás segmentos.
Hubo una evidente escasez de regulación o armonización de intereses por
parte del Estado, y los resultados del desequilibrio indujeron a la crisis.
[ 169 ]
Es lícito argumentar que el modelo de Estado logístico, que era Estados
Unidos, se desplazó hacia Alemania, donde en el siglo XXI se mantiene un
diálogo ejemplar entre Estado y sociedad, impidiendo el desorden económi-
co y produciendo efectos de equilibrio.
El paradigma del Estado logístico explica el ascenso de Brasil como
potencia emergente en el siglo XXI. Extensa literatura existe sobre este
fenómeno, debatido, además, en seminarios, foros o coloquios académicos
y empresariales. La convicción de que el país se puso en el rumbo correcto
desde inicios de este siglo fue expresada por Dilma Rousseff en abril de
2012, en el tradicional discurso anual que el presidente dirige a los nuevos
diplomáticos el día de graduación en el Instituto Rio Branco, la Escuela Di-
plomática Brasileña. El pensamiento que se hace público en esa ocasión se
reduce a pocas palabras: autoconfianza, conciliación Estado-sociedad, con-
ciliación interno-externo, proyección internacional, apropiación del desti-
no.3 Conviene, pues, preguntarse en este momento cuáles son los insumos
de poder agregados al paradigma, para explicar su éxito y su continuidad.
Emergencia de la sociedad, el aporte interno
En la época del desarrollismo, la sociedad brasileña presuponía recibir
del Estado, como una dádiva, los ingredientes de la actividad: protección
del mercado, crédito, rentabilidad, proyectos, medios de ejecución etc. La
sociedad carecía de iniciativa, creatividad, espíritu emprendedor, deseo de
innovación. Ciertamente, no presentaba claramente tales atributos. Cuan-
do los choques del neoliberalismo provocaron un trauma en esa inercia,
la sociedad despierta, se fortalece, pasa a exhibir segmentos dinámicos,
antes soñolientos o adormecidos.
Ciertamente, el surgimiento de la sociedad representa el factor más
importante en el origen del Estado logístico en Brasil, cuya operatividad
será viabilizada precisamente por el diálogo entre ambos. Se verifica una
redistribución de poder, así como de responsabilidades.
Para el surgimiento de la sociedad, concurren diversas causalidades.
La sociedad evolucionó, a lo largo de décadas, hacia un nivel de organi-
zación cada vez más avanzado. Las bases fueron delineadas por Getúlio
Dorneles Vargas, entre 1930 y 1945. Gobernantes posteriores, indepen-
dientemente del partido o del régimen político, de naturaleza autoritaria
o democrática, hicieron avanzar la organización social de la era Vargas.
En buena medida, este avance de la organización social que configura la
3. Rolland, Denis y Antônio Carlos Lessa (eds.), Relations internationales du Bré-
sil: les chemins de la puissance, 2 vols., París, L’Harmattan, 2010, documentos del
Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil (http:// www.itamaraty.gov.br).
[ 170 ]
nación se debe al hecho de que no aparecieron gobernantes dispuestos a
instigar una clase contra otra, un sector económico contra otro, como si
el interés nacional pudiera identificarse con una parte de la sociedad. De
esta manera, el sindicalismo obrero y las asociaciones de la clase patronal,
en el campo y en la ciudad, se fortalecieron en el siglo XX, así como las
cooperativas de productores y consumidores, y las diversas organizaciones
profesionales. El tejido de la organización social se asocia, en su evolución,
y pone en marcha una gobernabilidad interna marcada por la tolerancia y
la conciliación por parte de los dirigentes de Estado. En el giro del milenio,
la estabilidad política y económica sugería asociar la lógica de gobernabili-
dad interna con la gobernanza global, realzando los intereses y el papel del
país en el sistema internacional. Ya en el siglo XXI, los actores económicos
y sociales no gubernamentales alcanzaron una organización empresarial
y una competitividad sistémica.
Se observa, por lo tanto, un elemento estructurante, el legado histórico,
y otro elemento circunstancial, en la evolución de la sociedad brasileña ha-
cia un elevado nivel de organización, de los cuales depende la operatividad
del Estado logístico. Vargas incorporó a la gobernabilidad el patrón de con-
ducta según el cual los segmentos dinámicos de la sociedad no son exclu-
yentes, y mucho menos conflictivos. Su equipo de gobierno concibe la indus-
trialización como vía a la modernidad de la nación; sin embargo, acoge al
tradicional sector agrícola, sobre el cual se asentaba una sociedad arcaica,
como vital para el interés nacional. Durante su gobierno, se queman stocks
de café, por ejemplo, para impedir una caída mayor de su precio en la época
de la gran depresión, y se convoca a la Conferencia Internacional del Café.
El principio de no oponerse entre sí, sino de promover con equilibrio la orga-
nización y los intereses de los distintos segmentos dinámicos de la sociedad,
será mantenido, convirtiéndose en un legado histórico de gobernabilidad.
El elemento circunstancial en el surgimiento de la sociedad se obser-
va, en los 90, inducido por las dudas respecto del neoliberalismo, prove-
nientes no sólo del presidente Cardoso, sino también de organizaciones de
la clase obrera y patronal, de la intelectualidad, de diplomáticos y acadé-
micos; dudas que contaminan la opinión pública y acaban por manifestar-
se en los resultados de las elecciones de 2002. La autocrítica de Cardoso
y la corrección de rumbo que esboza en su segundo mandato, al dosificar
neoliberalismo y fomentar el desarrollo nacional de carácter autónomo, in-
forman esta tendencia. Estaba preparado el terreno para la alianza entre
el Estado y la sociedad, concebida como distribución de poder y de respon-
sabilidad frente a la formación nacional y la inserción internacional.
El pensamiento y el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva, cuyas lí-
neas de acción externa serán profundizadas más adelante, derivan, al
término de tales dudas de la década de 1990, en una especie de pedido
de consenso nacional. Por otro lado, la continuidad paradigmática de los
[ 171 ]
gobiernos de Lula y de Rousseff se hace perceptible en tres ejemplos del
proceso de toma de decisiones.
En su visita a Estados Unidos, entre 9 y 10 de abril de 2012, Rousseff
acuerda con autoridades y dirigentes norteamericanos decisiones bilatera-
les que revelan madurez de concepciones sobre la inserción internacional,
en las que los Estados brindan apoyo logístico a los agentes de la sociedad,
que andan por sí solos, después de su emergencia en Brasil. En esa ocasión,
se encauzan, entre actores no gubernamentales, relaciones conherentes de
impacto social. Las decisiones crean un sistema para la cooperación cientí-
fica y tecnológica entre universidades, incluyendo el MIT y Harvard; viabi-
lizan la cooperación entre los fabricantes de aviones Embraer y Boeing en
el área empresarial; reconocen la cachaça y el bourbon cómo las respectivas
bebidas nacionales, estimulando de este modo a sus productores mediante
el incremento del comercio bilateral; facilitan, finalmente, el flujo de perso-
nas entre los dos países, en razón de la nueva oleada de turistas brasileños
hacia el país del norte. En el conjunto y en la modalidad de las decisiones, se
percibe la nueva función de los Estados: eliminar trabas y promover oportu-
nidades para los actores sociales que buscan promover intereses sectoriales.
El segundo ejemplo de conducta logística del Estado ocurre en agosto
de 2012, cuando la presidente Rousseff lanza el programa de mejoramien-
to de la precaria infraestructura de transportes, destinando 133 billones
de reales (cerca de 80 billones de dólares) para fomentar alianzas entre
el Estado y la iniciativa privada en proyectos ferroviarios y carreteras;
incluso medidas para suavizar los efectos negativos de la recesión en los
países desarrollados sobre la industria nacional. Al mes siguiente (y como
tercer ejemplo), se anuncia otro programa de combinación de iniciativas
público-privadas para la producción de petróleo, mediante la licitación de
centenares de lotes en el área del presal y fuera de ella.4 La lógica estaría,
de hecho, sugiriendo otras iniciativas del Estado con el fin del crear opor-
tunidades para los actores no gubernamentales que actúen de acuerdo con
las necesidades del desarrollo del país.
Refuerzo de la autonomía: modalidades de poder
El factor interno más relevante de cual depende la nueva funciona-
lidad del Estado corresponde a la emergencia de la sociedad organizada,
como ya se observó. Por otro lado, factores externos también contribuyen
a la operatividad del paradigma logístico de inserción internacional el
4. Informaciones coyunturales son provistas por innumerables sitios web, entre
ellos: http://www.mundorama.net; http://www.gedes.org.br; http://meridiano47.
info.
[ 172 ]
siglo XXI, lo que involucra así a la política exterior. Entre estos factores
externos, los más relevantes son las condiciones sistémicas favorables al
ascenso internacional de Brasil, la integración regional convertida en ins-
trumento de la vocación globalista, las coaliciones de poder, especialmente
entre países emergentes, y finalmente, las alianzas bilaterales, tradicio-
nales y nuevas, que también extienden los brazos del poder y confieren
estabilidad al modelo.
En primer lugar, condiciones sistémicas favorecen el ascenso de Brasil
en el siglo XXI. Mientras que se proyecta la vocación globalista del país, el
refuerzo de la interdependencia económica entre las naciones, por ejemplo,
abre caminos a la expansión de las empresas brasileñas en los mercados
globales. El debilitamiento del multilateralismo y de los procesos de in-
tegración, tendencias en baja en las relaciones internacionales durante
la primera década del siglo XXI, así como el fortalecimiento del bilatera-
lismo y la actuación unilateral de los Estados, colocan a estos últimos en
el centro de la conducción del orden sistémico. Por último, la crisis que se
desencadena en Estados Unidos en 2007, extendiéndose después a Europa
y a Japón, crea dificultades, por ejemplo, para el comercio exterior de ma-
nufacturas brasileñas, desplaza el eje dinámico de la economía internacio-
nal de la vieja dicotomía entre países avanzados y en desarrollo hacia una
nueva estructura entre países del norte y emergentes.
Rousseff reacciona a la crisis con más agresividad que Lula, porque
ve el crecimiento económico y el comercio exterior afectados con mayor
gravedad. No duda en pontificar soluciones a los cuatro vientos, fustigan-
do el modo como los países avanzados enfrentan la recesión y la caída del
consumo por medio de la austeridad, la cual, a su entender, prolonga la
crisis en vez de ayudar a superarla. Responsabiliza el gobierno de Estados
Unidos por el malograrse de la ronda de Doha de la Organización Mundial
del Comercio (OMC), de la cual Brasil esperaba un acuerdo general de libre
comercio desde la Conferencia de Cancún, en 2003. Denuncia, por último,
la manipulación monetaria y cambiaria practicada por los Bancos Centra-
les de Estados Unidos y la Unión Europea, como mecanismos espurios de
proteccionismo comercial, inventados para esquivar las reglas de la OMC.
Aunque el discurso crítico de Rousseff ante la conducta de otros Esta-
dos no vaya más allá de una pretendida exhibición de inteligencia política,
es correcto que, frente a las condiciones sistémicas e internas, el gobierno
y la sociedad organizada en Brasil requieran una readaptación de las es-
trategias de inserción internacional en el umbral del siglo XXI. El cam-
bio sugerido en ese momento se sentía como necesario en tres dominios:
la actitud frente a los procesos de integración, la conveniencia de formar
coaliciones de poder emergente y una “movida” en las alianzas bilaterales.
La actitud frente a los procesos de formación de bloques, la integra-
ción, pasa por una inflexión que afecta el concepto y la conducta, tanto
[ 173 ]
del gobierno como de los actores no gubernamentales. La alianza entre
Estado y sociedad ocurre de modo bastante explícito en ese campo de la
integración. Además, el sentido de readaptación estratégica, solicitado por
ambos lados, es suministrado por el designio del país de convertirse en un
país globalista.
En efecto, la opinión brasileña venía enfrentando un dilema desde
inicios de los años 90: ¿el lugar de Brasil es América del Sur o es el mundo?
Reflejando ese dilema de la nación, los cuatro últimos dirigentes, Itamar
Franco, Fernando Henrique Cardoso, Lula y Rousseff meditaban sobre el
equilibrio en términos de su visión sobre el tema y de las acciones conse-
cuentes; sin embargo, desde mediados de la primera década del siglo XXI,
gobierno y sociedad muestran una tendencia hacia lo global.
La integración regional suramericana, el Mercado Común del Sur
(Mercosur) y la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), como expre-
siones máximas para Brasil, evoluciona de alta prioridad a baja prioridad
–aunque no deja de ser prioridad–. El cambio de actitud frente a la inte-
gración se acompaña, inversamente, con un movimiento de los agentes
hacia la construcción de una potencia emergente de alcance global. Lo re-
gional no pierde importancia, pero es visto como reserva, base operacional,
fuerza de propulsión para ir más lejos. El paso decisivo ocurre durante el
gobierno de Lula, que acciona el Estado logístico, bajo los aspectos político
y económico; es decir, orienta las fuerzas de la sociedad que echan raíces
en América del Sur y se fortalecen, para después extenderse al mundo.
Algunos mecanismos construyen esa América del Sur instrumental,
desde la propuesta brasileña del Área de Libre Comercio de América del
Sur (ALCSA), en 2003, que no cuajó pero hizo abortar el proyecto estadou-
nidense del Área de Libre Comercio de Américas (ALCA). Cardoso convocó
las cumbres suramericanas en 2000, en torno al importante programa de
integración productiva, la Iniciativa para la Integración de la Infraestruc-
tura de América del Sur (IIRSA), que disponía, en 2012, de cerca de 600
proyectos en su cartera. La serie de cumbres resultaría en la instituciona-
lización de la Unasur en 2008, con sus Consejos Permanentes y reuniones
técnicas especializadas.
La idea brasileña de integración productiva de América del Sur, cuan-
do se ejecuta, sufre los efectos de condicionamientos internos, regionales
y sistémicos, que convierten a la integración regional de un fin en sí en
un instrumento puesto al servicio del designio globalista. En efecto, la
integración productiva, al comenzar por la necesaria integración de la in-
fraestructura regional de transportes y energía, sería impulsada, princi-
palmente, por capitales, empresas y tecnologías brasileñas, en razón de
la superioridad estructural del país. La integración alcanzaría, así, dos
objetivos: superar desafíos del desarrollo en cooperación con los países ve-
cinos y conducir a la madurez de la economía brasileña, que tomaría la
[ 174 ]
vecindad como primer destino de su movimiento de internacionalización.
En determinado momento de este proceso, cerca de 800 empresas de ma-
triz brasileña operaban en la vecindad.5
La transición de lo regional a lo global se hace más perceptible en
2005, influyendo en la evaluación que se hacía sobre el papel de la inte-
gración. Primero, debido al crecimiento de las inversiones directas brasi-
leñas en el exterior; segundo, por las actitudes de gobiernos vecinos que
establecieron trabas a los capitales y las empresas provenientes de Brasil,
como ocurrió en Bolivia, en 2006, y después en Ecuador. De hecho, el or-
denamiento jurídico y el clima político en la vecindad, a pesar de la ins-
titucionalización de la Unasur al haber sido concebida precisamente para
crear un ambiente regional favorable, se deterioraban con el pasar de los
años, generando temores en el empresariado brasileño, incluso frente a
Argentina, el socio principal, y Venezuela, la gran nación del norte. Había
llegado la hora de ir más lejos.
Como reflejo de esa transición, ocurre el cambio de opinión de la socie-
dad brasileña frente a la integración. Los grandes programas de integra-
ción productiva, así como los centenares de proyectos acoplados a la IIRSA,
avanzaban poco más allá de las intenciones. Cuando Rousseff es requerida,
en abril de 2012, por la Comisión de Infraestructura de la Unasur, a pro-
nunciarse sobre las alianzas entre empresas brasileñas y de la vecindad en
las áreas de transporte fluvial, ferroviaria y carreteras, hace oídos sordos,
dando a entender, en el estilo de conducta del Estado logístico, que su go-
bierno delega a los agentes no gubernamentales la formación de alianzas.
En el límite de tal inflexión permanece el comercio de exportación hacia la
vecindad, un interés a preservar, además de la permanente e histórica dis-
posición brasileña de mantener un clima de paz y de comprensión política
regional. Inversiones, comercio regional y clima de paz son factores enla-
zados que mantienen la integración regional como prioridad, aun siendo
instrumental, en la percepción del Estado y de la sociedad.
Otro instrumento de poder convertido en línea de fuerza de la política
exterior y que es accionado bajo el amparo del paradigma logístico de in-
serción internacional consiste en las coaliciones emergentes. Éstas tienen
un rol variado, numeroso y diferenciado en cuanto a su utilidad operacio-
nal. Las cumbres suramericanas, latinoamericanas y caribeñas, iberoame-
ricanas, Mercosur-Unión Europea, Mercosur-países árabes, Brasil-Unión
Europea, Brasil-África y otras, aunque tienen poco efecto inmediato sobre
las relaciones internacionales del país, contribuyen a quitar trabas opera-
cionales y mantener un clima político de comprensión y cooperación. Coa-
liciones emergentes formales, como la Unasur –que reúne los doce países
5. Gehre, Thiago, América do Sul: a ideia brasileira em marcha, Curitiba, Juruá,
2009.
[ 175 ]
de América del Sur–, IBAS –que reúne a la India, Brasil y Sudáfrica–, la
Comunidad de Estados Latino-Americanos y Caribeños (CELAC) – oficia-
lizada en 2011–, traen beneficios más tangibles, al albergar proyectos de
cooperación entre sus miembros.
Entre las coaliciones emergentes, la más relevante para ampliar el
poder brasileño y extender sus intereses en el ámbito global, como se es-
pera haga la Unasur en el ámbito regional, es la coalición informal de los
países de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica). La institu-
cionalización de los BRICS resulta de la primera cumbre de 2007, cuando
el grupo, que aún no contaba con Sudáfrica, establece dos objetivos de ac-
ción: profundizar las relaciones entre sus miembros y coordinar posiciones
comunes frente a las relaciones internacionales en el ámbito global. Los
BRICS se mueven, en efecto, desde su inicio hasta al presente, con el fin
de realizar intereses propios de los países miembros y de influir sobre los
parámetros del orden internacional. Para eso, las cumbres y las reuniones
de comisiones técnicas se vuelven regulares. En ellas son examinados los
temas pendientes de las relaciones internacionales y decisiones tomadas
sobre ítems relevantes, como el comercio, las finanzas, seguridad, negocia-
ciones multilaterales, monedas locales, precio de las commodities, reforma
de las instituciones financieras multilaterales, de la ONU, intervenciones
de la OTAN, etcétera.
Tres estrategias de poder trazadas por los BRICS modifican el orden
internacional y conducen al deseado objetivo de establecer el mundo mul-
tipolar.
En primer lugar, la inclusión social interna, considerada como respon-
sabilidad de cada nación, y la inclusión social internacional, es decir, la
promoción de la igualdad entre las naciones. La legitimidad de la segunda
idea se asienta en programas internos de inclusión social; por ejemplo,
el programa brasileño Bolsa de Familia, que sacó de la pobreza a cerca
de 40 millones de personas, además de elevar el nivel de bienestar de las
clases bajas de la sociedad, según estadísticas de 2012 suministradas por
el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). Programas de
combate contra el hambre en el mundo, y de ayuda en el área de educación
y salud, especialmente para enfrentar enfermedades colectivas, se multi-
plican desde que los BRICS se movilizaron en ese sentido. El grupo se pre-
senta, pues, como representante y defensor de los intereses de los países
emergentes, hace crecer en número los programas y los proyectos de ayuda
a las naciones más pobres, además de invertir capitales y fomentar inicia-
tivas destinadas a la promoción del desarrollo. Con esto, se hace operativa
la idea de inclusión internacional. Quizá esta idea logre eliminar la figura
del país rico que “patea la escalera” después de alzarse sobre los demás.
La segunda estrategia de poder trazada por los BRICS para transfor-
mar el orden mundial se aplica al dominio de la seguridad internacional.
[ 176 ]
Se destina a sustituir la estrategia de violencia concebida por la inteligen-
cia estadounidense y conducida a través de mecanismos de intervención y
de sanción, y ejecutada por la Organización del Tratado del Atlántico Nor-
te (OTAN) desde la Segunda Guerra Mundial. En vez de ello, los BRICS
proponen una estrategia de negociación de conflictos que elimine aquellos
mecanismos por medio de los cuales se institucionalizó la violencia. A pesar
de que han aumentado los debates acerca de la estrategia internacional de
seguridad propuesta por Estados Unidos y la OTAN, el hecho de que ella
ha penetrado la cultura occidental aún crea enormes dificultades para que
los pensadores europeos y estadounidenses admitan su obsolescencia des-
pués del fin de la Guerra Fría. También les es difícil admitir los resultados
de la nueva estrategia de seguridad internacional sugerida por los BRICS.
Sin embargo, ya se pueden percibir resultados concretos. Los ejemplos
derivan del cambio de posición del Consejo de Seguridad de Libia a Siria
acerca de los conflictos de 2011 y 2012, con la contención de eventuales
intervenciones en Irán y otros países, con la disposición del presidente
Barack Obama a evitar nuevas intervenciones militares en el mundo. Los
BRICS se colocaron al lado del viejo Grupo de los Ocho (G-8), que ya no
actúa como único grupo dedicado a las grandes decisiones internaciona-
les. Está en el origen del Grupo de los Veinte (G20), financiero, la prime-
ra coalición de países del norte y países emergentes. Además, los BRICS
suponen el fin de la Guerra Fría, hiriendo al occidentalismo, hoy día un
obsoleto fundamento cultural que antes impregnaba la visión de mundo de
un lado de la bipolaridad. En lo que se refiere a Brasil, un país que debate
tales cuestiones en las reuniones de los BRICS, el gobierno de Rousseff
mantiene posiciones distintas de las de Estados Unidos y sus aliados eu-
ropeos, sobre la base de una nueva estrategia acerca de cuatro cuestiones
que preocupan a los gobiernos y lase instituciones multilaterales: Libia,
Siria, Palestina y el programa nuclear iraní; soluciones, pero solamente
aquellas que descarten intervenciones.
A través de una tercera estrategia de poder, los BRICS solicitan una
redistribución de la representatividad en los órganos decisorios respon-
sables de las finanzas internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional. Suponiendo que la inclusión social internacional
y la seguridad internacional dependen del poder económico, esa reivindi-
cación se explica y, de hecho, se conjuga con las tres líneas de acción de los
BRICS destinadas a transformar el orden internacional.
La tarea de medir la importancia de los BRICS en la inserción inter-
nacional de Brasil divide a los analistas. Una corriente, de vertiente ideo-
lógica basada en el prejuicio occidentalista, tiende a disminuirla: la hete-
rogeneidad de los miembros del grupo; distintos intereses internacionales;
club de naciones sin sentido operacional, y otros argumentos fundamentan
esa línea de raciocinio. Otra corriente, de matriz emergente, destaca la
[ 177 ]
importancia de los BRICS en la inserción internacional de Brasil: influen-
cia sobre la transformación del orden internacional; promoción de los in-
tereses de los países en desarrollo; grupo en fase de aprendizaje, pero ac-
tuando en las esferas política, económica y geopolítica; solicitud de cambio
del orden con el peso moral de un actor anti status quo; expresión del poder
emergente. Esta corriente, que penetra el debate y divulga el pensamiento
por medio de nuevos centros de discusión, recuerda resultados concretos:
cambio del curso de la estrategia internacional de seguridad; redistribu-
ción de poder en órganos decisorios de las finanzas internacionales; China
como primer socio comercial de Brasil; el hecho de que Brasil haya encon-
trado un asiento entre las grandes potencias, sin ser miembro del Consejo
de Seguridad.6
Además del aprovechamiento de condiciones sistémicas favorables a
su ascenso, de la instrumentalización de la integración, de las coaliciones
de poder, Brasil refuerza un cuarto mecanismo bajo el amparo del para-
digma logístico de inserción internacional: las alianzas bilaterales.
No se trata de una invención reciente. El establecimiento de alianzas
relevantes fue concebido a inicios del siglo XX por el patrono de la diplo-
macia brasileña, José Maria da Silva Paranhos, el Barón de Río Branco. El
diseñó una “alianza no escrita” con Estados Unidos, que preveía que este
país se convertiría en la potencia global del siglo XX. Hecha operativa por
Vargas entre los 30 y los 40, y puesta al servicio del desarrollo nacional,
la alianza entre Brasil y Estados Unidos jamás sería sacrificada por go-
biernos o regímenes políticos posteriores, sino estimulada y profundizada
hasta el presente, haciéndose, por lo tanto, la más eficiente en la formación
nacional de entre todas las alianzas externas.7
Después de la Segunda Guerra Mundial y de la reconstrucción de
Europa, otras importantes alianzas bilaterales fueron establecidas para
el desarrollo brasileño, con aporte de capitales, iniciativas y tecnologías,
incluso en áreas de tecnología de punta, como la aeronáutica, nuclear, es-
pacial e informática: Alemania, Italia, Gran Bretaña, Francia, para citar
las más remotas y relevantes en cuanto a los resultados; Japón en el Le-
jano Oriente, desde su reconstrucción y afirmación como potencia econó-
mica global. En la región, se estableció la alianza histórica de más largo
aliento con Argentina, en razón de su importancia política, geopolítica y
comercial. Alianzas recientes afloran como consecuencia de esa estrategia
de acción externa, a medida que nuevas naciones alcanzan la madurez;
por ejemplo, con España y Portugal. Recientemente, escuchando el viejo
6. Cf. http://www.BRICSpolicycenter.org.
7. Bradford Burns, E., A aliança não escrita: o Barão do Rio Branco e as relações
Brasil-Estados Unidos, Brasilia, Funag, 2003; Cristina Soreanu Pecequilo, As re-
lações Brasil-Estados Unidos, Belo Horizonte, Fino Traço, 2012.
[ 178 ]
consejo del Barón, los dirigentes y los actores económicos y sociales bra-
sileños se acercan a China, que se convirtió en 2009 en el primer socio
comercial de Brasil, al desplazar a Estados Unidos; se espera que pronto
se convierta también en el mayor inversionista extranjero.8
Tres explicaciones existen para el éxito de las alianzas, convertidas
y ampliadas en número y calidad desde el Barón de Río Branco hasta el
presente. En primer lugar, la preservación de la autonomía decisoria de la
política exterior, sin la cual nada se alcanza en el plano externo; en segun-
do lugar, el proyecto de nación a construir en el largo plazo, que venga a
racionalizar la cooperación externa para la formación nacional; en tercer
lugar, la reciprocidad de beneficios obtenidos, sin la cual una alianza no
se prolonga. De este modo, las alianzas acaban extendiendo los brazos del
poder nacional y, por ser múltiples y estratégicas, difunden intereses en
escala global, además de crear confianza y un ambiente propicio para los
negocios, dentro y fuera del país.
La internacionalización de la economía
brasileña: rumbo a la madurez sistémica
El ascenso internacional de Brasil en el siglo XXI resulta de tres cau-
sas: la nueva conducta del Estado, en consonancia con el pensamiento
logístico; la adaptación de las estrategias de inserción internacional en
conformidad con las condiciones internas y sistémicas de la era de la glo-
balización; y, por último, la internacionalización de la economía brasileña.
La expansión hacia afuera de las empresas brasileñas debe ser con-
siderada, al mismo tiempo, como el proyecto más importante y también
como el resultado más relevante del paradigma logístico de inserción in-
ternacional. La alianza entre el Estado y la sociedad se revela, en este
aspecto, de forma valiosa; sin embargo, el impulso del movimiento arranca
de los segmentos dinámicos de una sociedad emergente, más que de la
nueva conducta del Estado.
8. Sombra Saraiva, José Flávio, África parceira do Brasil atlântico, Belo Hori-
zonte, Fino Traço, 2012; Altemani Oliveira, Henrique, Brasil e China: cooperação
sul-sul e parceria estratégica, Belo Horizonte, Fino Traço, 2012; Cervo, Amado
Luiz, A parceria inconclusa: as relações entre Brasil e Portugal, Belo Horizonte,
Fino Traço, 2012; Gomes Saraiva, Miriam, Encontros e desencontros: o lugar da
Argentina na política externa brasileira, Belo Horizonte, Fino Traço, 2012; Rezen-
de Martins, Estevão C. de, Parcerias almejadas: política externa, segurança, de-
fesa e história na Europa, Belo Horizonte, Fino Traço, 2012; Cervo, Amado Luiz,
As relações entre o Brasil e a Itália, Brasilia, Edunb, 2011; Silva Ramos Becard,
Danielly, O Brasil e a República Popular da China, Brasilia, FUNAG, 2008; Mo-
niz Bandeira, Luiz Alberto, O milagre alemão e o desenvolvimento brasileiro, San
Pablo, Unesp, 2011.
[ 179 ]
 La preparación de la nueva fase viene de Fernando Henrique Cardoso,
quien convocó a las fuerzas de la sociedad a la acción y privatizó numero-
sas empresas estatales. Lula estimuló la formación de conglomerados de
esas empresas privatizadas, es decir, la formación de empresas fuertes,
capaces de establecerse y de competir en escala global. La expansión hacia
fuera conjuga, por lo tanto, el objetivo del Estado con los intereses de la so-
ciedad. Posteriormente, se estableció un diálogo constante e intenso entre
el presidente obrero y las organizaciones empresariales, del agronegocio
y de las industrias, especialmente con la Federación de las Industrias del
Estado de San Pablo (FIESP), la Confederación Nacional de las Industrias
(CNI) y la Confederación Nacional de la Agricultura (CNA), en el seno de
las cuales se delineaba la internacionalización económica. El presidente
aconsejaba a los empresarios invertir en el exterior, lo que consideraba
“bueno para Brasil”; los empresarios reaccionaban con entusiasmo, pues
por primera vez eran estimulados por el Estado a ascender a una nueva
fase de organización empresarial.
Cuando Lula afirmaba que invertir en el exterior era bueno para
Brasil, se refería la tres efectos, pensados en conjunto con el empresa-
riado: elevar la competitividad de la industria y de los servicios al nivel
de la competitividad sistémica global, en razón de la convergencia de los
procesos productivos que la interdependencia económica entre las nacio-
nes establece; estimular la exportación de bienes y servicios con mayor
valor agregado, conducida por las empresas que actuaran en el exterior;
ampliar las ganancias de empresas de matriz nacional con recursos de
mercados externos. Sin duda, también pensó el presidente en el efecto
político: proyectar una mejor imagen del país e incrementar su poder en
el escenario internacional, para alcanzar otros fines de política exterior.
Hasta 2005, la fase de inicio de la internacionalización era tímida.
El ritmo se acelera desde entonces, cuando las Inversiones Directas en el
Exterior (IDE) brasileñas mantienen una media de crecimiento del 14%
al año, superando en ciertos años el volumen de IDE del exterior hacia
Brasil. En 2007, fueron 108 billones de dólares de inversiones brasileñas
consolidados en el exterior; en 2008, 149 billones.
El Boletín del Banco Central de Brasil indica el punto de llegada de la
expansión en diciembre de 2011. Ese año, cuando el stock de inversiones
directas extranjeras en Brasil sumaba 669,7 billones de dólares, el stock
de inversiones directas brasileñas en el exterior equivalía a 202,6 billones,
además de inversiones de 39 billones en otras modalidades, que se suma-
ban a las primeras. La buena administración de las finanzas por parte del
Banco Central, en un momento en que la balanza del comercio exterior
registraba grandes superávits, elevó además las reservas monetarias ese
[ 180 ]
año (2011) a 352 billones, superiores al monto total de la deuda externa,
de 298 billones.9
Los empresarios brasileños se mueven para invertir en el exterior por
ciertas razones, entre las cuales están: la adquisición de acciones, la aper-
tura de filiales, la asociación o compraventa de empresas extranjeras, así
como la posibilidad de captación de recursos financieros, el desarrollo tec-
nológico y el aumento de las exportaciones.
Tales motivaciones explican, por otro lado, el desplazamiento geográ-
fico de las inversiones brasileñas en el exterior. Se inician en América del
Sur, en razón de la afinidad cultural y de los procesos de integración que
crean un ambiente político favorable. Grandes grupos y empresas medias
se asientan en la vecindad, en esta fase inicial, al punto que aproxima-
damente 800 empresas brasileñas operan en ese mercado. El uso de la
fuerza militar en una inversión brasileña en Bolivia, en 2006, seguido de
una amenaza similar en Ecuador, despierta el temor del empresariado
brasileño, que escruta las dificultades provenientes de diversas trabas es-
tablecidas por algunos gobiernos vecinos. A pesar del clima de compren-
sión política que la Unasur mantiene entre los gobiernos de la región, el
ordenamiento jurídico (conectado a la autonomía decisoria nacional) pier-
de confianza en la percepción de empresarios brasileños. Los proyectos
de integración productiva acoplados en la IIRSA, por ejemplo, tienen su
viabilidad comprometida en buen número.
El principal socio económico de Brasil, Argentina, mantenía la con-
fianza del empresariado brasileño, aun cuando las agencias de clasifica-
ción de riesgo sugerían no invertir en ese mercado. Entre 2001 y 2008, sin
embargo, Argentina pasó del 15% a un 9% en el total de las inversiones
brasileñas en el exterior.
La diversificación geográfica de las IDE brasileñas se traslada desde
la vecindad hacia Estados Unidos, Canadá, África, Europa y China. Gran-
des grupos formados por el efecto de aglomeración, como Vale del Rio Dulce
y Petrobras, amplían la tendencia, siendo seguidos por Gerdau, Embraer,
Odebrecht, Itaú, Braskem, Votorantin, Camargo Correa, WEG, InBev, JBS,
Cutrale y otros. Mientras Argentina pierde peso, Estados Unidos asciende,
entre 2001 y 2010, de un 13% a un 37%; Europa, último destino, acogía un
stock de IDE brasileñas de 80 billones de dólares a fines de 2011, cuan-
do Brasil alcanzaba la sexta posición entre los inversores externos en ese
mercado.
Los analistas de la Fundación Getulio Vargas observan otra reorien-
tación geográfica de la internacionalización de la economía brasileña al-
rededor de 2010: el nexo chino. Los dos países emergentes se despegan de
Estados Unidos, tanto en la autonomía decisoria de sus gobiernos como en
9. Cf. http://www.bcb.gov.br.
[ 181 ]
las iniciativas de los agentes no gubernamentales. El Consejo Empresarial
Brasil-China (CEBC), con sede en San Pablo, elabora estudios y evaluacio-
nes de oportunidades de negocios, reúne gobiernos y empresarios de am-
bos lados, e influye sobre el rumbo de la internacionalización económica.
El intercambio económico bilateral se transforma en cantidad y calidad.
Un estudio del Consejo, de junio de 2012, identifica 57 compañías brasileñas
presentes en China, un 28% de las cuales están en el sector de producción
industrial, como WEG, Embraer y Embraco, y un 21%, en el sector de mine-
ría y energía, como Vale y Petrobras. En 2010, concluye el estudio, se observa
la irrupción de inversiones chinas en Brasil, escogido como país clave de la
cooperación en América Latina. Henrique Altemani de Oliveira, especialis-
ta en el estudio de las relaciones bilaterales, registra dos dimensiones de la
alianza que se establece al sur, entre Brasil y China. En el ámbito político,
la actuación va en el sentido de promover los intereses económicos del otro
y de modificar el orden internacional; en el dominio científico y tecnológi-
co, se conjugan proyectos en las áreas de nuevas tecnologías, cooperación
aeronáutica y espacial, agricultura, medio ambiente y energía.10
Para apoyar el desempeño de los agentes, e incluso orientarlos, el
Estado logístico utiliza dos poderosos instrumentos. En primer lugar, la
diplomacia es accionada en el exterior, para evaluar oportunidades de
negocios, después discutidas entre autoridades y empresarios de ambos
lados, especialmente en ocasión de viajes presidenciales. El patrón en la
era Lula, promotor de la internacionalización económica, era de hacerse
acompañar por unos tres centenares de empresarios. Las representaciones
diplomáticas examinan permanentemente y de cerca la génesis de los ne-
gocios de brasileños y los acompañan cuando están en marcha. El segundo
instrumento de mayor impacto de que dispone el Estado logístico son los
elevados recursos de sus agencias de financiamiento. Los préstamos del
Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) fueron utiliza-
dos en gran escala por el gobierno de Lula, influyendo tanto en la creación
de conglomerados nacionales de gran porte como en la motivación de inver-
tir en el país y en el exterior. Al encaminarse hacia la madurez sistémica
por la vía de la internacionalización económica, Brasil dejó de ser, en el
siglo XXI, el país crónicamente endeudado, limosnero externo de présta-
mos, capitales e iniciativas, que había sido durante décadas. Se aproxima
a los países desarrollados por las condiciones de actor igualitario que reú-
ne bajo los aspectos sistémicos, financieros y empresariales.
10. Cf. http://www.fgv.br/, http://www.cebc.org.br. Altemani Oliveira, Henrique,
ob. cit., passim.
[ 182 ]
Límites de eficiencia del Estado logístico
Se concluye, por lo arriba expuesto, que la nueva funcionalidad del
Estado y el involucramiento de la sociedad en las modalidades de acción
del paradigma logístico explican el ascenso internacional de Brasil du-
rante siglo XXI. Esta funcionalidad se distingue de las dos anteriores, los
modelos desarrollista y neoliberal, aunque extraiga elementos de ambos.
En efecto, el Estado logístico, por un lado, mejora el perfil operacional del
desarrollismo, al eliminar los graves vicios derivados de la excesiva intros-
pección y, por otro lado, suplanta las flaquezas endémicas del liberalismo
radical, al ejercer un papel inductor y al recuperar la planificación de la
acción.
El Estado logístico en Brasil, hasta el presente, no fue capaz, sin em-
bargo, de eliminar los graves límites de eficiencia que son propios del pa-
radigma. El índice del World Economic Forum 2012-2013 sitúa a Brasil
entre las cincuenta economías más competitivas del mundo, habiendo es-
calado recientemente diez posiciones.11 Sin embargo, en la sexta mayor
economía del mundo, persisten graves límites de eficiencia, que pueden ser
agrupados en tres conjuntos: baja innovación, que se vincula directamente
a los agentes de la sociedad, aunque también depende del Estado; baja
competitividad global de los sistemas productivos y de servicios, derivada
esencialmente del gobierno; en la esfera política, además, la ausencia de
políticas de comercio exterior e industrial, así como obstáculos creados por
el funcionamiento del sistema político brasileño: el gobierno de coalición.
En primer lugar, está la baja innovación empresarial, una deficiencia
que el surgimiento de la sociedad resultante de las privatizaciones y de la
formación de conglomerados empresariales, anteriormente descrita, resol-
vió sólo en parte. La notable excepción es el sector del agronegocio en su
conjunto, responsable de colocar a Brasil en el más elevado nivel mundial
de productividad y producción de alimentos. Las cooperativas y la Embra-
pa, empresa de tecnología agrícola, junto con otras empresas modernas
presentes en el campo, son responsables por ese resultado. No se puede
afirmar lo mismo respecto del sector industrial y de servicios, cuyas em-
presas, en su conjunto, no se vuelcan hacia la innovación tecnológica con el
mismo desempeño. Algunas empresas, sin duda, alcanzan la alta tecnolo-
gía que es el patrón de países avanzados. Entre otros ejemplos, se pueden
citar Embraer, WEG, Petrobras, Gerdau. No obstante, la baja innovación
empresarial hace que el país, cuarto o quinto consumidor de automóviles
del mundo, no haya inventado su propia marca, para citar sólo ese sector
como ejemplo de la carencia de innovación derivada del insuficiente es-
píritu emprendedor. Es como si la nación estuviera aún acomodada a la
11. Cf. http://www.weforum.org.
[ 183 ]
aplicación de invenciones y tecnologías traídas de fuera, desde los 30, para
hacer avanzar el proceso de desarrollo.
La caída del peso de la industria en el Producto Interno Bruto, del
30% en el siglo XX a un 14% en 2012, de acuerdo con datos del Instituto
Brasileño de Geografía y Estadística,12 ocurre en razón del gran creci-
miento del sector primario, por un lado, y de esa baja innovación tecnoló-
gica de los sistemas industrial y de servicios, por el otro.
La segunda serie de trabas a la eficiencia del Estado logístico afecta
la competitividad sistémica global de la economía brasileña. Son ellos: la
regulación estatal desmesurada en todas las esferas de la acción empresa-
rial; trabajadores públicos haciendo uso de tal regulación con autonomía
decisoria en tres dimensiones –municipal, provincial y federal–, para sofo-
car el inicio de proyectos o paralizarlos cuando están en ejecución; la cul-
tura de exhibición de poder de trabajadores convencidos de que bloquear
o paralizar obras contribuye al ascenso en su carrera; precaria infraes-
tructura que encarece el desempeño de los agentes económicos; sistema
tributario complejo y pesado; intereses y tipo de cambio elevados, por en-
cima de patrones sistémicos. Esas trabas desincentivan la innovación de
los empresarios brasileños y dificultan el movimiento de inversionistas
extranjeros.
La tercera serie de trabas a la eficiencia del Estado proviene de su
esencia. Después de malograr el gran esfuerzo realizado por el ministro
de las Relaciones Exteriores, Celso Amorim, durante los dos mandatos de
Lula, en el sentido de obtener en la Organización Mundial del Comercio el
tratado global de libre comercio sobre la base del principio de la recipro-
cidad de beneficios de sus reglas, Brasil se quedó sin política de comercio
exterior, una vez que rechazó el Tratado de Libre Comercio por ser nocivo
a la visión de un orden internacional de promoción de la igualdad entre las
naciones. La presidenta Dilma Rousseff, de quien se esperaba que llenara
esa laguna en el área del comercio exterior, optó, en los dos primeros años
de su mandato, por recurrir a medidas coyunturales de defensa del mer-
cado interno.
A la ausencia de política de comercio exterior, se suma la ausencia de
una estrategia industrial que demanda la tendencia de globalización de los
negocios. Y una tercera carencia con impacto nocivo es la ausencia de una
política educativa que oriente el sistema de enseñanza hacia las demandas
de la innovación y el desarrollo en esta nueva etapa de madurez. Alguno
núcleos en condiciones de impulsar ese cambio están alojados en univer-
sidades, institutos de investigación y empresas; sin embargo, el sistema
educativo nacional no prepara de modo suficiente a los estudiantes para
que sean empresarios emprendedores o para la innovación tecnológica; ni
12. Cf. http://www.ibge.gov.br.
[ 184 ]
siquiera para atender a la demanda de profesionales frente a las necesida-
des del programa de perfeccionamiento de la infraestructura. Se supone
que existía en 2012, por ejemplo, una carencia de más de 100.000 nuevos
ingenieros, requeridos para la modernización de los servicios y de la in-
fraestructura.
En resumen, el sistema político no se adaptó al paradigma logístico
como convendría para elevar su eficiencia y apoyar su madurez. El gobier-
no de coalición, patrón del sistema brasileño determinado por la existencia
de incontables partidos, en efecto, desplaza grandemente en su funciona-
miento la gobernabilidad, de la eficiencia al beneficio partidario o perso-
nal. El Congreso negocia proyectos de ley, que involucran decisiones eco-
nómicas menudas y grandes estrategias, por el intercambio de beneficios.
Ministros, asesores, altos ejecutivos de empresas y agencias públicas son,
frecuentemente, designados al margen de su conocimiento o su capacidad
gerencial, ante la necesidad de componer la mayoría partidaria, la coa-
lición de gobierno. Más de 20.000 cargos de confianza distribuidos fuera
del concurso público, que cuida la eficiencia de la función, también engor-
dan los favores partidarios. En tales condiciones, se plantea una cuestión
de gerencia, la cual compromete directamente la capacidad de gestión del
gobierno, a pesar de existir una agenda de competitividad en la Presi-
dencia de la República y en pocos ministros que son de elección personal
del jefe de Estado. De hecho, programas y proyectos en áreas vitales de
transportes, energía, comunicaciones y otras, aun con recursos y alianzas
público-privadas disponibles, pueden ser bloqueados por la maquinaria del
Estado, avanzar a paso de tortuga o, finalmente, no avanzar más allá de
las intenciones.
Conclusión
El pensamiento brasileño aplicado a las relaciones internacionales de
Brasil se expresa, en el siglo XXI, por medio del nuevo paradigma deno-
minado logístico. Esta constatación no deriva de la contribución de este o
de aquel pensador, de esta o de aquella corriente de pensamiento, sino que
pone en evidencia ideas y conceptos compartidos por gobiernos y actores no
gubernamentales, que son convertidos en decisiones en el área internacio-
nal, de modo de configurar el nuevo paradigma mediante la distribución
de poder y responsabilidad entre gobierno y sociedad. Este análisis para-
digmático conduce, por lo tanto, a conclusiones derivadas del pensamiento
gestado en el diálogo entre Estado y sociedad, cuya aplicabilidad corres-
ponde a la experiencia nacional.
El país transitó, en efecto, del paradigma desarrollista, expresado en
los conceptos y las propuestas de la CEPAL, por el paradigma neoliberal,
[ 185 ]
cuyos conceptos y propuestas provenían de fuera de la región, al para-
digma logístico, cuyos conceptos y propuestas brotan, en el siglo XXI, del
grupo dirigente y de los segmentos dinámicos de la sociedad brasileña.
Una alianza se estableció en el presente siglo entre Estado y sociedad,
en razón del elevado grado de organización social, una alianza responsa-
ble para la adaptación de estrategias de inserción internacional en conso-
nancia con las condiciones sistémicas de interdependencia global y con los
designios internos de país globalista. La racionalidad de esta alianza dotó
al Estado de la capacidad para reforzar su poder en el escenario interna-
cional, mediante los principios de reciprocidad de beneficios de las reglas
que componen el orden internacional, de la multipolaridad del sistema y
de una nueva estrategia de seguridad que eliminara los mecanismos de
violencia, intervención y sanción. Dotó a la sociedad de capacidad para
promover la internacionalización de la economía brasileña y elevarla a la
competitividad sistémica propia de la era de la interdependencia.
Resultados concretos de esta alianza son observados por el ascenso de
Brasil como potencia emergente en el siglo XXI, de acuerdo con abundan-
tes estudios realizados por especialistas de relaciones internacionales en
centros de innumerables países. Este ascenso incluye causalidades diver-
sas y produce resultados en algunos dominios importantes de la forma-
ción nacional: alianza entre Estado y sociedad, creación de conglomerados
empresariales después de las privatizaciones, integración instrumental
puesta al servicio del designio globalista, formación de coaliciones de po-
der entre países emergentes, mantenimiento, adaptación y profundización
de las alianzas tradicionales, y establecimiento de nuevas alianzas con
naciones que ascienden hacia la madurez; finalmente, y sobre todo, la in-
ternacionalización de la economía brasileña. No se trata sólo del progreso
del país en el escenario internacional, sino también del ascenso rumbo a
la madurez sistémica global.
La percepción de que el paradigma logístico aún enfrenta graves lí-
mites de eficiencia es común a los dos componentes de la alianza: Estado
y sociedad. Los límites de la eficiencia advienen de ambos lados y limi-
tan los resultados. Un empresariado vuelto a la innovación tecnológica en
dosis insuficiente, una burocracia obstructora de la acción empresarial,
una carga tributaria compleja y elevada, una precaria infraestructura,
un sistema educativo poco propenso a la innovación, un sistema político
que desplaza la gobernabilidad de la eficiencia hacia el interés personal o
partidario, una gestión pública lenta. La nación tiene en frente un largo
recorrido para quitar tales trabas y elevar la eficiencia del paradigma.
La autonomía decisoria acompaña el ascenso hacia la madurez sisté-
mica. Los rasgos de esa autonomía, sin embargo, resultan de la experien-
cia nacional específica. Una gobernabilidad históricamente orientada a la
colaboración entre los segmentos sociales internos, especialmente los dos
[ 186 ]
grandes complejos, el industrial y el agrícola, y un modelo de inserción
cooperativa con las fuerzas de la economía de mercado. Esto se manifiesta
en la ambición de influir en las reglas del orden internacional. No obstan-
te, viene siendo dosificada por el carácter de autonomía de convergencia,
es decir, por la adopción de los patrones de las naciones que alcanzaron la
madurez del desarrollo.
Rasgos del paradigma logístico se verifican en otros países de Améri-
ca Latina, pero con visibilidad diferenciada y resultados más limitados en
lo que se refiere al grado de madurez sistémica y de la interdependencia
global alcanzada con la superación de asimetrías estructurales. A pesar
del éxito de la integración, especialmente con la creación de la Unasur, la
dispersión caracteriza a los países de la región, en lo que se refiere a mo-
delos de inserción internacional, estrategias de desarrollo interno e intros-
pección de programas de inclusión social. Además, los países de la región
se diferencian en cuanto a los fundamentos doctrinales e ideológicos sobre
los cuales se asienta la idea de nación a construir y del papel a ejercer en
el mundo. América Latina no reproduce en el siglo XXI la convergencia pa-
radigmática que exhibió durante las décadas del desarrollismo y del neo-
liberalismo. El neodesarrollismo de alcance latinoamericano corresponde
a una idea vacía.
Bibliografía
Barros, Octavio de y Fábio Giambiagi (eds.), Brasil globalizado: o Brasil em
um mundo surpreendente, Río de Janeiro, Elsevier, 2008.
Bernal-Meza, Raúl, América Latina en el mundo: el pensamiento latinoa-
mericano y la teoría de relaciones internacionales, Buenos Aires, Nue-
vohacer, 2005.
Cervo, Amado Luiz, A parceria inconclusa: as relações entre Brasil e Portu-
gal, Belo Horizonte, Fino Traço, 2012.
–, As relações entre o Brasil e a Itália: formação da italianidade brasileira,
Brasilia, Edunb, 2ª ed., 2011.
–, Inserção internacional: formação dos conceitos brasileiros, San Pablo,
Saraiva, 2008.
–, Relações internacionais da América Latina: velhos e novos paradigmas,
San Pablo, Saraiva, 2ª ed., 2007.
– y Clodoaldo Bueno, História da política exterior do Brasil, Brasilia,
EdUnB, 4ª ed., 2011.
Pagliari, Graciela De Conti. O Brasil e a segurança na América do Sul,
Curitiba, Juruá, 2009.
[ 187 ]
Pimentel, José Vicente de Sá (ed.), A América do Sul e a Integração Regio-
nal, Brasilia, Funag, 2012. Autonomía, integración regional y política
R apoport, Mario y Amado Luiz Cervo (eds.), El Cono Sur: una historia exterior brasileña: el Mercosur y la Unasur
común, Buenos Aires, FCE, 2ª ed., 2002.
Saraiva, José Flávio Sombra (ed.), Concepts, Histories and Theories of Tullo Vigevani y Haroldo Ramanzini Júnior
International Relations for the 21st Century: Regional and National
Approaches, Brasilia, IBRI, 2009.
Vidigal, Carlos Eduardo, Relações Brasil-Argentina: a construção do enten-
dimento (1958-1986), Curitiba, Juruá, 2009.

Introducción

El propósito de este trabajo es analizar la forma en que el objetivo de

autonomía en la política exterior brasileña se relaciona con las posiciones
del país en los procesos de integración regional en el Cono Sur y en Améri-
ca del Sur, durante el período de 1991 a 2012. Se busca entender el signifi-
cado de la idea de autonomía en términos de las políticas brasileñas hacia
la región y sus consecuencias para el Mercado Común del Sur (Mercosur) y
para la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur). Se considera que las
posiciones de Brasil tienen un papel relevante en la dinámica de estos pro-
cesos. Para realizar este análisis, se identifican cambios y continuidades.
Lo que se desea es entender en qué medida la posición de Brasil fortalece
o no los procesos de cooperación y de integración.
En una perspectiva histórica, la autonomía es un objetivo primordial
de cualquier Estado nación, aunque tenga características que se adaptan
a lo largo del tiempo. Según Fonseca Jr., “las expresiones de lo que es
autonomía varían histórica y espacialmente, varían según intereses y po-
siciones de poder”.1 El concepto admite diferentes abordajes en función
de la configuración del sistema internacional en un determinado período
histórico, así como de las visiones de mundo de la población y de las elites.
Históricamente, para el Estado brasileño, la idea de autonomía significó
autonomía frente al mundo exterior, capacidad de decisión frente a los
centros de poder internacional, viabilizando la posibilidad del país de to-
mar decisiones reales. Eso fue válido en diferentes momentos, con mayor
o menor intensidad, pero es un hilo conductor constante, y válido hasta

1. Fonseca Jr., Gelson, A legitimidade e outras questões internacionais, San Pablo,

Paz e Terra, 1998, p. 31.

[ 188 ] [ 189 ]