Ebook en PDF Planificacion y Presupuesto en Venezuela Influencias en Las Politicas Publicas

PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO
EN VENEZUELA
Influencias en las
políticas públicas
JONÁS ANTONIO SANDOVAL

http://jansaq.blogspot.com
2013
© PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO EN VENEZUELA
Influencias en las políticas públicas
© 1ª Edición, 2013
© Jonás Antonio Sandoval
http://jansaq.blogspot.com
Hecho el depósito de Ley

Depósito Legal: lf25220133503375.
ISBN:
Portada:
Diagramación: Oralia Hernández
Impreso en Venezuela
DEDICATORIA
A la memoria de Miguel Czobor, mi gran mentor; quien, por haber

vivido en Hungría las penurias de la Segunda Guerra Mundial
y sus secuelas, me inculcó que el desarrollo socioeconómico
de las naciones se fundamenta en su productividad, la cual
puede planificarse con la intervención de las autoridades y la
ciudadanía.
5
AGRADECIMIENTOS
Por mis raíces católicas, agradezco al creador por permitirme

nacer y vivir en este maravilloso país, lleno de riquezas naturales
y humanas.
Agradezco a mi familia, por ser mi fuente de inspiración y por
soportar con paciencia todo el tiempo que me ha tomado culminar
esta investigación, sacrificando tiempo y espacio para compartir;
les aseguro que ha valido la pena el esfuerzo consagrado.
Agradezco a mis profesores, que ahora son mis grandes
amigos; a la Urbanista María Estela Mangia y al Dr. Servando
Álvarez (de la Universidad Central de Venezuela) por darme luces
acerca de la selección del tema y la organización de mis ideas, así
como el impulso que necesitaba para concretar este objetivo, y a
la Dra. Pasqualina Curcio (de la Universidad Simón Bolívar) por
orientarme en los aspectos metodológicos de la investigación.
A mis compañeros de estudio y a mis alumnos de Postgrado en
la Escuela Nacional de Administración y Hacienda Pública, agra-
dezco sus ideas e inquietudes sobre los temas investigados, pues
así pude ajustar el contenido y hacerlo más manejable por todos,
en especial por la gente común.
Agradezco a los funcionarios públicos y asesores entrevista-
dos del Consejo Federal de Gobierno, del Ministerio del Poder
Popular para las Comunas y Protección Social, del Ministerio
del Poder Popular de Planificación y Finanzas, de las Goberna-
ciones y sus Consejos Estadales de Planificación y Coordinación
de Políticas Públicas, de las Alcaldías y sus Consejos Locales de
Planificación Pública, así como a los consejeros de las organiza-
ciones de base del Poder Popular que de manera muy entusiasta
me describieron su labor social; a todos ellos por la amabilidad
de atenderme en sus lugares de trabajo y brindarme el apoyo en la
recolección de la información que enriqueció este libro.
7
RESUMEN
El progreso del país es responsabilidad compartida entre el

Gobierno y la sociedad, los empresarios y los trabajadores; por lo
que resulta necesario consolidar los mecanismos de la democra-
cia participativa y protagónica.
El propósito del presente libro es analizar cómo han influi-

do los sistemas de planificación y presupuesto en la eficacia de
las políticas públicas venezolanas, entre 1999 y 2012; desde los
ámbitos político, jurídico, administrativo y financiero; mediante
la identificación de los principales actores e instancias creadas
(Comisión Central de Planificación, Consejo Federal de Gobierno,
Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas, Consejos Locales de Planificación Pública, Consejos
de Planificación Comunal y Consejos Comunales) para formular,
ejecutar y evaluar tanto los planes, programas y proyectos, como
sus respectivos presupuestos públicos; las distintas técnicas apli-
cadas, los procesos de participación ciudadana, la interdependen-
cia entre los niveles territoriales de Gobierno y entre las diversas
ramas del Poder Público; con el fin último de contribuir al mejo-
ramiento de la gestión en los órganos y entes públicos encargados
de coordinar el desarrollo socioeconómico de la Nación.
Palabras claves: Planificación Pública, Presupuesto Público y

Políticas Públicas.
9
ÍNDICE GENERAL
Pág.
DEDICATORIA .......................................................................... 5
AGRADECIMIENTOS ................................................................ 7
RESUMEN................................................................................. 9
ÍNDICE GENERAL . ................................................................... 11
ÍNDICE DE GRÁFICOS . ............................................................. 15
PRÓLOGO . ............................................................................... 17
PREFACIO . ............................................................................... 21
INTRODUCCIÓN........................................................................ 23
CAPÍTULO I
ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Y MARCO CONSTITUCIONAL.................................................... 25
1.1. Antecedentes históricos............................................... 25
1.2. Marco constitucional de la planificación
y el presupuesto........................................................... 32
CAPÍTULO II
PLANIFICACIÓN PÚBLICA.................................................................... 33
2.1. Definición, clasificación y
fases de la planificación pública.................................. 33
2.2. Sistema Nacional de Planificación.............................. 37
2.2.1. El Ministerio del Poder Popular
de Planificación y Finanzas............................... 39
2.2.2. La Comisión Central de Planificación (CCP)... 40
2.2.3. El Consejo Federal de Gobierno (CFG)............ 44
2.2.4. El Consejo Estadal de Planificación
y Coordinación de Políticas Públicas
(CEPCPP).......................................................... 46
2.2.5. El Consejo Local de Planificación Pública
(CLPP)............................................................... 50
2.2.6. El Consejo de Planificación Comunal
(CPC)................................................................. 53
11
jonás antonio sandoval
Pág.
2.2.7. Los Consejos Comunales (CC)......................... 55
2.3. Los Planes: Definición y clasificación......................... 58
2.3.1. Los planes estratégicos...................................... 62
a) Plan Nacional de Desarrollo Económico
y Social de la Nación................................... 62
b) Plan de Desarrollo Regional........................ 63
c) Plan de Desarrollo Estadal........................... 64
d) Plan Municipal de Desarrollo...................... 64
e) Plan Comunal de Desarrollo........................ 65
f) Plan Comunitario......................................... 66
g) Los planes estratégicos de los órganos
y entes del Poder Público............................. 66
h) Los planes sectoriales elaborados
por los órganos de la Administración
Pública Nacional.......................................... 67
i) Los demás planes que demande el proceso
de planificación estratégica de políticas
públicas o los requerimientos para
el desarrollo social integral.......................... 67
2.3.2. Los planes operativos........................................ 69
CAPÍTULO III
73
PRESUPUESTO PÚBLICO.......................................................................
3.1. Definición y clasificación del Presupuesto Público..... 73
3.1.1. Recursos públicos.............................................. 75
3.1.2. Egresos públicos................................................ 76
3.2. Sistema Presupuestario Público
3.3. Presupuesto Participativo............................................ 78
3.4. Vinculación Plan-Presupuesto..................................... 80
3.5. Técnicas presupuestarias............................................. 85
3.5.1. Presupuesto por Programas............................... 86
3.5.2. Presupuesto por Proyectos................................ 88
3.6. Fases del Proceso Plan Operativo
Anual-Presupuesto....................................................... 92
12
planificación y presupuesto en venezuela.
Pág.
3.6.1. Formulación...................................................... 93
3.6.2. Ejecución........................................................... 95
a) Actividades iniciales.................................... 97
b) Ordenación de compromisos y pagos.......... 104
c) Modificaciones presupuestarias................... 112
3.6.3. Liquidación y Cierre.......................................... 116
3.6.4. Evaluación......................................................... 117
CAPÍTULO IV
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................ 119
REFERENCIAS ................................................................................... 123
13
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Pág.
Gráfico Nro. 1. Integración de la CCP................................. 44
Gráfico Nro. 2. Integración del CFG................................... 46
Gráfico Nro. 3. Integración del CEPCPP............................. 49
Gráfico Nro. 4. Integración del CLPP.................................. 52
Gráfico Nro. 5. Integración del CPC................................... 54
Gráfico Nro. 6. Integración del CC...................................... 56
Gráfico Nro. 7. Sistema Nacional de Planificación............. 58
Gráfico Nro. 8. Relación temporal de
los planes estratégicos................................ 68
Gráfico Nro. 9. Tipos de planes........................................... 70
Gráfico Nro. 10. Sistemas de la Administración
Financiera del Sector Público . .................. 79
Gráfico Nro. 11. Vinculación jurídica
POA - Presupuesto público . ...................... 84
Gráfico Nro. 12. Estructura del Presupuesto
por Programas . .......................................... 88
Gráfico Nro. 13. Estructura del Presupuesto
por Proyectos ............................................. 91
Gráfico Nro. 14. Etapas del proceso presupuestario . ........... 93
Gráfico Nro. 15. Actividades iniciales
de distribución presupuestaria ................... 100
Gráfico Nro. 16. Estructura para la Ejecución Financiera
del Presupuesto de Gastos ......................... 103
Gráfico Nro. 17. Actividades iniciales de 102
la ejecución presupuestaria . ...................... 104
Gráfico Nro. 18. Flujo de las órdenes de pago
directo contra el Tesoro Nacional .............. 106
Gráfico Nro. 19. Proceso de pago mediante
Fondos en Avance . .................................... 108
Gráfico Nro. 20. Proceso de pago mediante Fondos
en Anticipo ................................................ 110
Gráfico Nro. 21. Modalidades de gastos
pagados con Fondos .................................. 111
15
PRÓLOGO
La planificación y su vinculación con el presupuesto en Vene-

zuela es el tema que motivó la investigación realizada por Jonás
Sandoval en Caracas y en varios estados del país y que, posterior-
mente, dio como resultado la obra escrita que hoy presenta para
los fines de publicación. Escribir es una buena decisión de los que
poseen esta habilidad, porque, organizado el discurso, permite su
registro, difusión y, lo más importante, el conocimiento de lo que
se escribe, que puede ser de interés para resolver y progresar en
un determinado campo del saber y el hacer. Este libro, titulado
PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO EN VENEZUELA-
INFLUENCIAS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, es precisa-
mente un ejemplo de lo antes dicho, contribuye a canalizar sis-
temáticamente las políticas públicas por el enmarañado campo
minado de la burocracia nacional y regional, y abre caminos al
mejoramiento de la gerencia pública en Venezuela.
El autor se propone, y lo logra con acierto, relacionar dos

factores determinantes en el desarrollo del Estado venezolano:
planificación pública y presupuesto público. Convencido como
está, por su transitar docente y experiencia, de que la formula-
ción de políticas públicas tiene validez y credibilidad en tanto se
fundamente en un proceso planificador, cuya gestión la sustente
un presupuesto habilitado a tales fines. Además explica, en forma
sistemática, que tal proceso es una condición sine qua non para
alcanzar el objetivo final de la gobernabilidad.
Aunque el eje conductor del libro son las políticas públicas,

la importancia de la obra, desde la perspectiva de este análisis,
17
reside en tres líneas de argumentación: la vinculación de la plani-

ficación con el presupuesto, la estructura jurídica y sistémica de la
planificación en el Estado venezolano y la necesidad de planificar
para garantizar el bienestar colectivo. La investigación que rea-
liza el autor, tanto de campo como bibliográfica, le permite des-
cribir, sin descartar el análisis crítico, cada línea con los detalles
para conocimiento del lector y para sustentar su posición ante un
problema de carácter administrativo que urge de solución.
El libro explica con claridad los conceptos que se han discu-

tido, aceptado y excluido sobre la planificación y se centra en la
deuda pendiente que ha existido en Venezuela desde que se asume
como método para gobernar la planificación. Deuda que consiste
en la necesidad de eliminar el divorcio que hay entre plan y presu-
puesto público. Por ello hace lo propio para que se conozca la rea-
lidad presupuestaria que hoy existe en Venezuela. Los alcances
en la conceptualización son evidentes en ambos procesos. De la
planificación casual y normativa se avanzó hasta la planificación
estratégica y del presupuesto por partidas se llegó al presupuesto
por proyectos, después de practicar por varias décadas el presu-
puesto por programas.
Uno de los hechos más importantes en los últimos catorce

años, en lo que se refiere a la previsión instrumental para la ges-
tión del desarrollo, fue el ocurrido en 1999 con la promulgación
de la Constitución de la República. Fue muy preciso el constitu-
yente para darle valor institucional a la planificación estratégi-
ca y establecer los fundamentos para implementar el sistema de
planificación y presupuesto. Por una parte formuló la legislación
que le diera fuerza jurídica al trabajo creativo y por la otra, creó
los mecanismos organizativos que aseguraran la gestión públi-
ca. Sin embargo, el desiderátum constitucional no es suficiente
y esta realidad le sirve al investigador para configurar su propio
escenario. Describe con mucha precisión los planes, organismos
y procedimientos constituidos para el funcionamiento del sistema
18
integrado de planificación, pero observa con visión crítica que

los logros son escasos. Es necesario contextualizar los niveles de
coordinación entre sectores y asumir en el gobierno una firme
voluntad de hacer viable la planificación en el país.
El libro destaca, como una constante en su contenido, la ne-

cesidad de planificar para darle consistencia y direccionalidad a
las políticas públicas, para afirmar la gobernabilidad y para lograr
el bienestar y desarrollo de la sociedad venezolana. Argumentos
que emanan del fundamento teórico de la obra y de la convicción
de que el gobierno es el mediador entre el poder del Estado y la
sociedad civil para conocer las demandas del pueblo y contribuir
a su satisfacción a través de políticas públicas, magistralmente
elaboradas y eficientemente ejecutadas.
Finalmente, debo señalar que este es un libro útil y didáctico,

por eso recomiendo su lectura a estudiantes, profesores y, espe-
cialmente, a profesionales que tienen funciones de gobierno. Creo
que puede decirse, y así lo afirmo, que la obra no solo promueve
el conocimiento sobre el área gerencial, sino que renueva el entu-
siasmo para actuar en el ámbito creativo de la planificación y el
presupuesto.
Julio Corredor
19
PREFACIO
Este libro se originó como resultado de la formación académi-

ca y la experiencia profesional obtenida durante los últimos quin-
ce (15) años, por el desempeño de cargos directivos o de asesoría
en los órganos rectores de la Planificación Pública y la Adminis-
tración Financiera del Sector Público, así como el ejercicio de la
enseñanza de dichas materias en varias instituciones, a funciona-
rios públicos de distintos niveles organizacionales y académicos.
El texto es una síntesis de la investigación efectuada en bue-

na parte del país, para el Trabajo de Grado correspondiente a la
Maestría en Ciencia Política cursada en la Universidad Simón
Bolívar; cuyo contenido ha sido simplificado (sin perder su rigu-
rosidad científica) para hacerlo manejable por la ciudadanía en
general, con el firme propósito de aportar un grano de arena al
engrandecimiento de Venezuela.
EL AUTOR
21
INTRODUCCIÓN
El desarrollo socioeconómico de un país es responsabilidad

tanto de sus autoridades constituidas, como de todos los sectores
de la colectividad. El presente libro procura analizar cómo han
influido los sistemas de planificación y presupuesto en la eficacia
de las políticas públicas del Estado venezolano, desde 1999 hasta
2012. Se describen y analizan, desde los ámbitos político, jurídi-
co, administrativo y financiero, todas las instancias creadas para
formular, ejecutar y evaluar tanto los planes como sus correspon-
dientes presupuestos, las distintas técnicas aplicadas, los meca-
nismos de participación ciudadana y la interdependencia política
de los niveles territoriales de Gobierno.
El contenido de este libro se desarrolla en cuatro (4) capítulos,
a saber:
El Capítulo Ise refiere a los antecedentes históricos de la pla-
nificación y el presupuesto del Sector Público en Venezuela, así
como su marco constitucional.
El Capítulo II comprende un amplio análisis de los fundamen-
tos teóricos sobre la Planificación Pública, su definición, clasifi-
cación, fases, organización del Sistema Nacional de Planificación
y tipos de planes; desde un enfoque estructural y procedimental
empleado en Venezuela, ya que es de sumo interés conocer su
estructura y funcionamiento.
En el Capítulo III se aborda el Presupuesto Público, su defini-
ción, clasificación, fases, organización del Sistema Presupuesta-
rio Público y las técnicas presupuestarias aplicadas actualmente
en la Administración Pública venezolana.
23
Finalmente, en el Capítulo IV se esbozan las conclusiones al-

canzadas por el autor en una investigación reciente que dio origen
a este libro y las recomendaciones presentadas para contribuir con
el mejoramiento de la gestión pública, en las políticas dirigidas al
desarrollo socioeconómico del país.
24
CAPÍTULO I
ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Y MARCO CONSTITUCIONAL
1.1. Antecedentes históricos. La Planificación Pública y el Pre-

supuesto Público en Venezuela tienen orígenes relativamente
comunes, que podrán verse a continuación:
El 30 de diciembre de 1958, según el Decreto Nro. 492,

fue creada la Oficina Central de Coordinación y Planificación
(CORDIPLAN) que tuvo su génesis en un informe elaborado por
una comisión preparatoria designada en agosto de ese mismo año;
y los cuales exponían a la Planificación Pública como un sistema
basado en una forma racional de pensar y decidir las acciones del
gobierno, creando una nueva actitud que se contrapone a la im-
provisación y toma de decisiones en forma aislada.
Se concibió así el Sistema de Planificación, encabezado por

CORDIPLAN a nivel nacional, así como las oficinas sectoriales
y regionales de planificación como órganos auxiliares. Es a partir
de la creación de esta oficina asesora del Gobierno Central, que
comienza el proceso de planificación con la promulgación del
Primer Plan de la Nación en 1960.
Posteriormente, con la Constitución de 1961 (Gaceta Oficial

Nro. 662), el Estado venezolano asumió un rol protagónico en el
desarrollo del país al proteger la iniciativa privada, prohibir los
monopolios y reservarse algunas industrias o servicios de interés
público por razones de conveniencia nacional y propendiendo a
la creación y desarrollo de una industria pesada bajo su control.
Sobre este tema, Hernández (2001) opina lo siguiente:
25
En el caso venezolano la Constitución de 1961 no sólo

atribuía al Estado la mayor responsabilidad sobre el desa-
rrollo y el crecimiento, sino que además señala la planifi-
cación como el instrumento más idóneo para ejercer dicha
responsabilidad. Si bien la Constitución admitía claramen-
te la vigencia de una economía mixta con preponderancia
de iniciativa privada, la planificación era entendida como
un paso más en la acción económica del Estado. (p. 247).
En este contexto, la planificación pública venezolana funcionó

como una mera orientación de los denominados planes quinque-
nales del Gobierno Nacional y como apoyo de los organismos
regionales de desarrollo.
CORDIPLAN tuvo desde su creación como eje orientador, la

formulación de tres planes de desarrollo, un plan de corto plazo,
proyección de planes sectoriales, estudios de carácter prospectivo
y ensayos para la programación regional. Asimismo, esta Oficina
Central del Gobierno Nacional establecía los criterios relaciona-
dos con las políticas económicas implementadas en esa época.
Bajo esos lineamientos, se dictaron los primeros nueve planes
de la nación, a saber:
1 El I Plan (1960-1964), concebido como un programa de
inversiones, se concentró en los problemas derivados de la
alta concentración poblacional en la región central del país
y formulado como un instrumento mediador y armoniza-
dor de los distintos sectores que participan en el proceso
político.
2. El II Plan (1963-1966) incorporó elementos estratégicos
para el desarrollo del país tales como la sustitución de im-
portaciones, la reforma impositiva y la inversión de la renta
petrolera. Tuvo como objetivos principales la diversifica-
ción económica, la redistribución de los ingresos y la gene-
ración de nuevas fuentes de empleo.
26
3. El III Plan (1965-1968) fue un plan integral, que comprendía

todos los sectores económicos y sociales dentro del ámbito
nacional, es de mediano plazo y agregativo. Fue imperativo,
aunque no inflexible, en lo que respecta a las decisiones del
sector público y de carácter indicativo en cuanto al sector
privado, se enfocó en la necesidad del desarrollo regional.
4. El IV Plan (1970-1974) se movía dentro de la misma lí-

nea ideológica de los planes anteriores, pero matizado con
la característica propia de la democracia cristiana. Sólo se
expresa mediante declaración de principios sin plantear la
superación del orden establecido.
5. En el V Plan de la Nación (1976-1980), el modelo de pla-

nificación fue diferente al de los planes anteriores y se ca-
racterizó por su actitud política cuyos objetivos eran más
socio-políticos que técnicos. Sustentados en un modelo de
optimización económica que consolide una sociedad demo-
crática y que asegure el porvenir de próximas generaciones.
Fue el primer Plan que incluyó en forma detallada la pro-
gramación financiera.
6. El VI Plan (1981-1985) retomó el carácter retórico obser-

vado en el IV Plan. El interés de la Nación no se expresa
en términos de cumplimiento de los objetivos, sino en la
capacidad de reflexión. Es el primer Plan que incluyó pro-
yecciones a largo plazo.
7. El VII Plan (1986-1988), denominado “pacto social”, pasa

del método tradicional normativo al estratégico situacional.
que no es bien entendido por las élites de poder. No se con-
cluyó.
8. El VIII Plan (1989-1992), denominado “el gran viraje”,

exigía que el Estado transfiera a los particulares muchas de
sus anteriores responsabilidades y es así como se propone
27
cambiar su rol de productor de bienes e interventor, por el

de concertador y promotor de la competencia entre unida-
des productivas, dentro de un escenario mundial que propi-
cia los principios de libre comercio internacional.
9. El IX Plan (1993-1995), con el título “Un Proyecto de País-

Venezuela en Consenso”, fue diseñado en un formato estra-
tégico-corporativo: dónde estamos, dónde queremos estar
y cómo podemos llegar. El planteamiento para el cambio
y logro de objetivos se fundamenta en la tesis de la Comi-
sión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
difundida a comienzos de los años 90 que se resume en tres
palabras: desarrollo con equidad.
En 1995, se reformó la Ley de Administración Central y el

2 de febrero de 1996, se dictó el Decreto Nº 1.045 contentivo
del Reglamento Orgánico de CORDIPLAN (Gaceta Oficial Nro.
35.903), normativas que rigieron la formulación del X Plan de
la Nación denominado La Agenda Venezuela (1996-1999) con
el subtítulo “Lineamientos para un programa de estabilización y
cambio estructural orientado al crecimiento y la solidaridad”.
Por su parte, el Sistema Presupuestario tiene su origen en el

año 1948, cuando fue creada la Dirección General de Presupues-
to, como dependencia encargada de apoyar al Gobierno Nacional
en la elaboración del presupuesto tradicional.
En el año 1961, se inició la presentación del Presupuesto por

Programas, como anexo al presupuesto tradicional y a partir del
año 1971 fue incluido de manera formal en la Ley de Presupues-
to. En 1976, fue dictada la Ley Orgánica de Régimen Presupues-
tario, que estableció la obligatoriedad de utilizar esta técnica con
fijación de las metas, programas y actividades gubernamentales.
Dos años más tarde (1978), fue creada la Oficina Central de Pre-
supuesto (OCEPRE) que vino a consolidar el proceso presupues-
tario bajo el esquema de programas.
28
Durante el año 1995 y en el marco del Programa de Moderni-

zación de la Administración Financiera del Estado (PROMAFE),
se puso en marcha el Proyecto del Sistema Integrado de Gestión
y Control de las Finanzas Públicas (SIGECOF), cuyo esfuerzo
inicial fue consolidar el proceso presupuestario de la República.
Posteriormente, se formuló el XI Plan denominado “El Pro-

grama Económico de Transición (1999-2000)”, el cual tuvo como
objetivo general promover el crecimiento de la economía, reducir
la inflación y aumentar el nivel de empleo a través de dos gran-
des estrategias: estabilización macroeconómica y reactivación de
los sectores productivos, mediante la ejecución de diez objetivos
específicos.
En este contexto, con la promulgación de la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) se extendió
la planificación y el presupuesto a todos los niveles de Gobierno,
con la creación de diversas instituciones dedicadas a la elabora-
ción, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes, así como
su financiamiento. Esto conllevó un proceso de cambio profundo
en la planificación del país y en 1999, CORDIPLAN pasó a deno-
minarse Ministerio de Planificación y Desarrollo, según el Decre-
to Presidencial Nº 380 (Gaceta Oficial Nro. 36.829).
Al poco tiempo, se promulgaron las leyes nacionales que de-

sarrollaron el texto constitucional en materia de Planificación Pú-
blica y Presupuesto Público, regulando las instancias creadas o
enunciadas en la Carta Magna. Como ejemplo de ello, se dictó
el Decreto Nro. 1.528 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgá-
nica de Planificación Pública (Gaceta Oficial Nro. Ext. 5.554),
la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (Gaceta
Oficial Nro. 37.463) y la Ley de los Consejos Estadales de Pla-
nificación y Coordinación de Políticas Públicas (Gaceta Oficial
Nro. 37.509).
29
Igualmente, fue dictada la Ley Orgánica de la Administración

Financiera del Sector Público (Gaceta Oficial Nro. 37.029), que
agrupó en un mismo texto normativo varios sistemas reguladores
de las finanzas públicas (presupuesto, crédito público, tesorería y
contabilidad pública) que operaban hasta entonces en forma des-
articulada y dispersa, cada uno de los cuales fue reglamentado a
partir de esta Ley.
Durante el año 2001, se estructuró el XII Plan de la Nación

como el primer Plan de Desarrollo Económico y Social de la
Revolución Bolivariana (2001-2007) presentado a través de un
esquema denominado “Líneas Generales del Plan de Desarrollo
Económico y Social de la Nación 2001-2007”; fijando sus objeti-
vos y estrategias sobre cinco equilibrios: social, económico, polí-
tico, internacional y territorial, con el propósito de interrelacionar
estas áreas e introducir a Venezuela en una nueva etapa de pluri-
polaridad, participación y protagonismo ciudadano, y soberanía
económica y política (MPPPF, 2012).
En el año 2005, se reformó el Reglamento Nro. 1 de la Ley

Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público,
sobre el Sistema Presupuestario; que le dio vinculación jurídi-
ca definitiva a los planes operativos anuales de las instituciones
públicas con los presupuestos públicos, mediante la técnica de
“Presupuesto por Proyectos”, de obligatorio cumplimiento por
todos los órganos y entes del Poder Público Nacional, y de uso
potestativo por Estados y Municipios.
Por otra parte, durante ese mismo año 2005 fue promulgada la
Ley Orgánica del Poder Público Municipal (Gaceta Oficial Nro.
38.204) y en 2006 se publicó la Ley de los Consejos Comunales
(Gaceta Oficial Nro. 5.806), que consolidaron la intervención
de la sociedad civil en la gestión de los planes de inversión del
Gobierno, mediante el llamado “Presupuesto Participativo”.
30
Recientemente, se elaboró el XIII Plan de la Nación que cons-

tituye el segundo Plan de Desarrollo Económico y Social del Go-
bierno Bolivariano para el período 2007-2013, bajo la denomi-
nación de “Proyecto Nacional Simón Bolívar”, el Primer Plan
Socialista; a través del cual se busca profundizar los logros alcan-
zados con el XII Plan y orientar al país hacia la construcción del
socialismo mediante siete (7) directrices estratégicas: Nueva ética
socialista, la suprema felicidad social, la democracia protagónica
revolucionaria, el modelo productivo socialista, la nueva geopo-
lítica nacional, la nueva geopolítica internacional y Venezuela:
potencia energética social (MPPPF, 2012).
Ahora bien, con la promulgación entre los años 2009 y 2012

de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales (LOCC, Gace-
ta Oficial Nro. 39.335), la Ley Orgánica del Consejo Federal de
Gobierno (LOCFG, Gaceta Oficial Nro. 5.963), la Ley Orgánica
de Planificación Pública y Popular (LOPPP, Gaceta Oficial Nro.
6.011), la Ley Orgánica de las Comunas (LOC, Gaceta Oficial
Nro. 6.011), la Ley Orgánica del Poder Popular (LOPP, Gace-
ta Oficial Nro. 6.011), la Ley Orgánica del Sistema Económico
Comunal (LOSEC, Gaceta Oficial Nro. 6.011) y Decreto Nro.
9.043 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión
Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras Atribuciones
(LOGCCSOA, Gaceta Oficial Nro. 6.079); así como las refor-
mas de la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Co-
ordinación de Políticas Públicas (LCEPCPP, Gaceta Oficial Nro.
6.017) y la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública
(LCLPP, Gaceta Oficial Nro. 6.017); se desarrolló y fortaleció el
Poder Popular, a través de los principios y normas sobre la gestión
pública que deben emplear las distintas ramas del Poder Público y
las instancias del Poder Popular; a fin de garantizar un sistema de
planificación, que tenga como propósito el empleo de los recursos
públicos dirigidos a la consecución, coordinación y armonización
de los planes, programas y proyectos para la transformación del
31
país, a través de una justa distribución de la riqueza mediante una

planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta
abierta, para la construcción de la sociedad socialista de justicia
y equidad.
1.2. Marco constitucional de la planificación y el presupues-

to. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV)
aprobada en 1999 y enmendada en 2009, al enunciar el régimen so-
cioeconómico y la función del Estado en la economía, indica en
su artículo 299 que: “…El Estado conjuntamente con la inicia-
tiva privada promoverá el desarrollo armónico de la economía
nacional… para garantizar una justa distribución de la riqueza
mediante una planificación estratégica, democrática, participa-
tiva y de consulta abierta”. [cursivas añadidas] (Gaceta Oficial
Nro. 5.908).
Asimismo, cuando la Carta Magna se refiere al régimen pre-

supuestario, establece en su artículo 313 que: “La administración
económica y financiera del Estado se regirá por un presupuesto
aprobado anualmente por ley…” En concordancia con lo anterior,
el artículo 315 constitucional, señala lo siguiente:
En los presupuestos públicos anuales de gastos, en todos

los niveles de Gobierno, se establecerá de manera clara,
para cada crédito presupuestario, el objetivo específico a
que esté dirigido, los resultados concretos que se espera
obtener y los funcionarios públicos o funcionarias públi-
cas responsables para el logro de tales resultados...
A partir de estos mandatos de la Norma Suprema, se ha confi-

gurado el nuevo paradigma sobre la planificación y el presupues-
to del sector público venezolano, como herramientas de gestión
pública para alcanzar el desarrollo socioeconómico del país; las
cuales han sido concebidas como sistemas, ya que están integra-
das por principios, estructuras, normas y procedimientos.
32
CAPÍTULO II
PLANIFICACIÓN PÚBLICA
2.1. Definición, clasificación y fases de la planificación públi-

ca. Según el Diccionario de la Real Academia Española (RAE,
2012), se define planificación como: “Plan general, metódica-
mente organizado y frecuentemente de gran amplitud, para obte-
ner un objetivo determinado, tal como el desarrollo armónico de
una ciudad, el desarrollo económico, la investigación científica,
el funcionamiento de una industria, etc.”
En Venezuela, uno de los autores que más ha dedicado su obra

al estudio de la Planificación Pública es el Dr. Julio Corredor
(2004), quien tiene varias obras sobre el tema y considera el pla-
nificar como la primera fase del proceso administrativo [que in-
cluye además organizar, ejecutar y controlar], cuyo objeto es “sis-
tematizar previamente objetivos, estrategias y políticas en planes
y programas de acción. Los objetivos son fines que se quieren
alcanzar y las políticas, el marco referencial que se fija para ayu-
dar en la toma de decisiones”. (p. 10).
Según Jorge Ahumada (citado en Corredor, 2004) “la planifi-

cación o programación es una metodología para la toma de deci-
siones, para escoger entre alternativas, que se caracterizan porque
permiten verificar la prioridad, factibilidad y compatibilidad de
los objetivos y permite seleccionar los instrumentos más eficien-
tes”. (p. 26).
Friend y Hickling (1997/2002) han propuesto entre los distin-

tos caminos para acercarse al reto de planificar en un mundo in-
cierto, el enfoque de ver la planificación como proceso continuo
de “selección estratégica a través del tiempo”. (p. 1).
33
John Friedmann (citado en Corredor, 2004) opina sobre el tema

ideología-técnica de la planificación, en los siguientes términos:
El concepto de la planificación tiene dos interpretaciones

diferentes a la vez que complementarias. Desde el pun-
to de vista técnico, la planificación puede ser considerada
como un proceso que se lleva a cabo dentro del límite de la
política y la administración, a través del cual se hacen más
racionales las decisiones referentes a los fines y métodos
de las grandes organizaciones. En otras palabras, puede
decirse que es el proceso que conduce hacia la definición
y esclarecimiento de las metas de una organización para
luego reducirlas a programas y métodos específicos de ac-
ción. Desde un punto de vista ideológico, la planificación
puede considerarse como un medio para el logro de cierta
medida de auto-dirección en la evolución del sistema so-
cial; esto es, que se trata de un instrumento para obtener un
importante grado de dominio sobre el destino del hombre.
(p. 30).
Para Carlos Matus (citado en Zambrano Barrios, 2006) “la pla-

nificación es la herramienta para pensar y crear el futuro”. (p. 10).
El mismo autor Matus opina (citado en Corredor, 2001) que “pla-
nificar es establecer un proceso continuo y sistemático de análisis
y discusión para seleccionar una “dirección” que guíe el cambio
situacional y producir acciones que le construyan viabilidad, ven-
ciendo la resistencia incierta y activa de oponentes”. (p. 44).
Para Zambrano Barrios (ob. cit.) planificar “implica analizar

con método, con rigurosidad y de forma sistemática; visualizar
escenarios, identificando oportunidades y amenazas, fortalezas
y debilidades; formulando objetivos de mediano y corto plazo”.
(p. 10).
Combinando estas visiones de los autores consultados, se pue-

de afirmar que la planificación es un proceso metódico, continuo
y sistemático de toma de decisiones, mediante el cual se analiza
34
la situación actual, se visualizan escenarios, se escogen alterna-

tivas, se definen políticas y estrategias en una dirección estable-
cida, para producir acciones que permitan alcanzar determinados
objetivos; todo lo cual se plasma en un instrumento denominado
“plan”.
En este orden de ideas y de conformidad con el artículo 5 de la

Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (LOPPP, 2010),
se puede definir la planificación como el “proceso de formulación
de planes y proyectos con vista a su ejecución racional y sistemá-
tica, en el marco de un sistema orgánico nacional, que permita la
coordinación, cooperación, seguimiento y evaluación de las ac-
ciones planificadas…” (Gaceta Oficial Nro. 6.011).
Al tratar de clasificar a la planificación según sus enfoques,

López (2005) ha afirmado que “en la actualidad en América La-
tina el debate académico y las experiencias prácticas sobre pla-
nificación y gestión se centran en las modalidades: normativa,
estratégica – corporativa, estratégica – situacional, prospectiva,
comunicacional y gestión de la calidad”. (p. 6).
Por su parte, Corredor ha clasificado la planificación de la si-

guiente manera: “Según el país puede ser socialista, capitalista,
autocrática o democrática; según el ámbito geográfico puede ser
nacional, regional o local; según el ámbito jurídico puede ser pú-
blica o privada; según el enfoque puede ser administrativa, nor-
mativa o estratégica” (2001, p. 19). Con respecto a esta última
clasificación, dicho autor ha planteado la visión de tres corrientes
de la planificación, a saber:
1) La planificación administrativa, que se fundamenta en

la búsqueda de soluciones futuras en la organización, sin
proponer cambios profundos al interior de su estructura;
2) La planificación normativa, aplicada a procesos que
pueden experimentar cambios sin alterar las condiciones
35
generales del contexto o sistema; y 3) La planificación es-

tratégica, que supone la presencia de fuerzas opositoras
o competitivas, y que tiene como finalidad producir cam-
bios profundos o sustituciones en la estructura del sistema.
(2004, p. 13).
Considera el mencionado autor que la planificación adminis-

trativa está vinculada al proceso interno de las empresas o insti-
tuciones, derivándose de ella un nuevo enfoque: La planificación
corporativa o planificación estratégica empresarial. Por su parte,
la planificación normativa aplicada desde el Estado, ha sido la de
mayor arraigo en los procesos de desarrollo de Latinoamérica, por
las orientaciones de la CEPAL que, según Corredor, propuso en
la década de 1950 “un modelo de industrialización sustitutivo de
importaciones para la región. El modelo implicaba la trasforma-
ción de la estructura económica para darle aliento a la producción
interna, lo cual sólo podía lograrse mediante la programación”.
(2004, p. 25).
Desde el contexto en el cual se produce el hecho planificador

en el orden socioeconómico coincido con Corredor, al afirmar
que existen dos tipos de planificación normativa: “la planifica-
ción centralizada y la planificación pluralista o mixta”. (2004, p.
32). En este sentido, la reciente creación de la Comisión Central
de Planificación (Decreto Nº 5.384), la promulgación del Decreto
Nro. 6.217 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Ad-
ministración Pública (DLOAP, 2008) y la Ley Orgánica de Pla-
nificación Pública y Popular (LOPPP, 2010); al igual que la vin-
culación vertical de los planes territoriales en Venezuela, como
veremos más adelante, determinan que la orientación actual de la
planificación pública es de tipo centralizada, ya que el Gobierno
Nacional fija los grandes objetivos estratégicos del país y todos
los planes regionales y locales deben enmarcarse en dichos linea-
mientos. Sin embargo, tal como reza el artículo 299 de la Norma
Suprema, la planificación del desarrollo armónico de la economía
36
nacional deberá ser “estratégica, democrática, participativa y de

consulta abierta”; todo lo cual conlleva a incorporar los aspectos
estratégicos y de participación colectiva en el proceso planifica-
dor. En razón de lo anterior, este libro tiene una orientación hacia
la planificación estratégica, sin dejar de lado sus raíces normati-
vas; tratando más bien de combinar ambas corrientes con mayor
énfasis en la primera.
En referencia a las fases o etapas de la planificación estratégi-

ca, el tantas veces citado Corredor señala que son las siguientes:
“1) Revisión de la historia, 2) Construcción del escenario, 3) Pre-
visión del futuro, 4) Diseño de objetivos en conflicto, 5) Diseño
de estrategias, 6) Formulación de planes, y 7) Previsión del feed
back”. (2001, p. 52).
En el ámbito jurídico, la precitada LOPPP (2010) no define las

fases de la planificación, pero organiza los planes estratégicos y
operativos en las siguientes etapas: Formulación, aprobación, eje-
cución, seguimiento y evaluación. Esta secuencia se corresponde
con las etapas de las políticas públicas, por lo que en la sección
dedicada a los planes y sus presupuestos, se abordará de nuevo.
2.2. Sistema Nacional de Planificación. Aunque inicialmente no

fue denominado propiamente como “sistema”, el Título III del De-
creto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación (2001) se refi-
rió a las “Instancias de Coordinación y Formulación en la Planifi-
cación” (Gaceta Oficial Nro. 5.554), organizándolas en Instancias
Nacionales (Presidente de la República, Ministerio de Planifica-
ción y Desarrollo, y Gabinete Ministerial); e Instancias Regiona-
les Estadales y Municipales (Organismos Regionales, Goberna-
dor-Consejo Estadal de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas, y Alcalde-Consejo Local de Planificación Pública).
37
Con la vigente LOPPP (2010), se señala en su artículo 4 que la

primera finalidad de la planificación pública y popular es “Esta-
blecer un Sistema Nacional de Planificación que permita el logro
de los objetivos estratégicos y metas plasmadas en el Plan de De-
sarrollo Económico y Social de la Nación”; cuyos objetivos están
plasmados en su artículo 8:
El Sistema Nacional de Planificación tiene entre sus obje-

tivos contribuir a la optimización de los procesos de defini-
ción, formulación, ejecución y evaluación de las políticas
públicas en cada uno de sus niveles, a la efectividad, efi-
cacia y eficiencia en el empleo de los recursos públicos di-
rigidos a la consecución, coordinación y armonización de
los planes, programas y proyectos para la transformación
del país, a través de una justa distribución de la riqueza,
mediante una planificación estratégica, democrática, par-
ticipativa y de consulta abierta, para el logro de las metas
establecidas en el Plan de Desarrollo Económico y Social
de la Nación. (Gaceta Oficial Nro. 6.011).
De acuerdo con lo establecido en el artículo 10 de la precita-
da Ley, dicho sistema está compuesto por el Consejo Federal de
Gobierno, los Consejos Estadales de Planificación y Coordina-
ción de Políticas Públicas, los Consejos Locales de Planificación
Pública, los Consejos de Planificación Comunal y los Consejos
Comunales. Asimismo, aunque no están contemplados expresa-
mente dentro de los componentes del Sistema Nacional de Pla-
nificación, existen dos órganos que coexisten con éste en virtud
del mandato constitucional y de la propia LOPPP, como lo son
el Consejo de Defensa de la Nación [creado en el artículo 323
del texto constitucional, en su rol de órgano planificador y ase-
sor para la defensa integral de la Nación] y la Comisión Central
de Planificación [creada por su propia Ley, en el rol de órgano
coordinador del sistema]; además del Ministerio del Poder Popu-
lar de Planificación y Finanzas, que constituye su órgano rector.
38
Además de las nuevas instituciones incluidas en el Sistema

Nacional de Planificación, fueron omitidos en dicho sistema los
Organismos Regionales de Desarrollo (ORD), mejor conocidos
como Corporaciones de Desarrollo, existentes desde hace más de
cuarenta (40) años como entes ejecutores de las políticas de desa-
rrollo del Gobierno Nacional en las regiones; los cuales entraron
en fase de supresión y liquidación durante la época de entrada en
vigencia de la nueva LOPPP.
A continuación se describirá la organización y funcionamiento

de cada uno de los órganos que integran el actual Sistema Nacio-
nal de Planificación:
2.2.1. El Ministerio del Poder Popular de Planificación y

Finanzas (MPPPF). Aunque no aparece mencionado como parte
del referido sistema en la LOPPP, este Ministerio es el órgano
superior del nivel central de la Administración Pública Nacional,
encargado de regir las políticas públicas, tanto en el Sistema Na-
cional de Planificación como en el Sistema Presupuestario Públi-
co, según lo establecido por el Decreto Nro. 7.187 (Gaceta Oficial
Nro. 39.358), en concordancia con artículo 4 de la Ley Orgánica
de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP,
2012) y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44, 45
del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Ad-
ministración Pública (DLOAP, 2008). Este Ministerio fue creado
el 1° de febrero de 2010, a partir de la fusión del Ministerio del
Poder Popular para la Planificación y Desarrollo (creado en 1999)
con el Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas
(previamente denominado Ministerio de Hacienda).
En relación con las competencias ministeriales, al MPPPF

se le encomendó en su Reglamento Orgánico, dictado median-
te el Decreto Nro. 7.284 (Gaceta Oficial Nro. 5.964), la rectoría
39
en materia de planificación pública, tanto en la visión temporal

(corto y mediano plazo, incluido el plan operativo anual), como
en la visión territorial (nacional, regional, estadal y municipal)
y en la visión institucional-funcionarial; además de la coordina-
ción de la administración financiera del sector público, cuyo sis-
tema presupuestario será desarrollado más adelante en este libro.
No obstante su reciente creación por la unión de dos carteras

ministeriales, al momento de escribir estas líneas el actual MPPPF
se encuentra de nuevo en un proceso de reorganización adminis-
trativa por separación de actividades para dar origen a dos minis-
terios, como venían operando antes de la mencionada fusión.
2.2.2. La Comisión Central de Planificación (CCP). Este órga-

no superior de coordinación y control fue creado en el año 2007
mediante Ley Orgánica (Gaceta Oficial Nro. 5.841), siendo refor-
mada dicha norma legal en enero de 2011 (Decreto Nro. 8.006).
De conformidad con lo establecido en el artículo 57 del DLOAP
(2008) es el órgano encargado de “coordinar y controlar la pla-
nificación centralizada de la Administración Pública Nacional”
(Gaceta Oficial Nro. 5.890). Para el cumplimiento de sus funcio-
nes y conforme al artículo 1° del Decreto Nro. 8.006, la CCP “ela-
borará, coordinará, consolidará, hará seguimiento y evaluación
de los lineamientos estratégicos, políticas y planes, atendiendo a
lo dispuesto en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la
Nación”… (Gaceta Oficial Nro. 39.604). La Comisión Central de
Planificación tiene por finalidad:
1. Impulsar la transición hacia un modelo integrado de plani-
ficación centralizada, asegurando la gestión social y pla-
nificada de la función pública administrativa.
2. Garantizar una planificación estratégica, participativa y
corresponsable.
40
3. Orientar el establecimiento de un modelo socialista capaz

de garantizar la satisfacción de las necesidades espirituales
y materiales de la sociedad, para lograr la suprema felici-
dad social.
4. Preservar la soberanía nacional y la integridad territorial.
5. Fomentar alianzas internacionales, basadas en la coopera-
ción, la solidaridad y la complementariedad entre los Esta-
dos y sus pueblos, con pleno respeto a la soberanía de ellos
y al principio de libre determinación.
6. Recomendar al Presidente o Presidenta de la República los
lineamientos y políticas a ser planteadas por el Ejecutivo
Nacional ante el Consejo Federal de Gobierno. [cursivas
añadidas] (Art. 2).
Entre sus principales atribuciones, corresponde a esta Comisión:
1. Elaborar los lineamientos estratégicos, políticas y planes a
ser presentados a la consideración del Presidente o Presi-
denta de la República, haciendo seguimiento y evaluación
del cumplimiento de ellos una vez aprobados.
2. Elaborar el mapa central de la estructura económica na-
cional, tanto estatal o pública como privada, que sirva de
base para planificar y controlar la construcción del modelo
socialista venezolano.
3. Controlar y coordinar que los ministerios del Poder Popu-
lar, servicios autónomos, institutos autónomos, empresas,
fundaciones, asociaciones, sociedades civiles del Estado
y demás entes adscritos descentralizados, actúen de con-
formidad con los lineamientos, políticas y planes emana-
dos de la Comisión Central de Planificación, debidamente
aprobados por el Presidente o Presidenta de la Repúbli-
ca…. [cursivas añadidas] (Art. 4).
41
Aunque esta instancia coordinadora fue creada bajo el argumen-

to de armonizar los planes sectoriales de los Ministerios, así
como la combinación de esfuerzos institucionales entre éstos y
sus entes descentralizados funcionalmente; es necesario destacar
varios aspectos que resultan notorios de las finalidades y compe-
tencias atribuidas a la Comisión Central de Planificación:
1. Queda confirmado lo dicho al inicio de este capítulo en

cuanto a la inclinación centralizadora de la planificación
normativa y administrativa instaurada en Venezuela, lo cual
establece una vinculación vertical entre los planes de los
distintos niveles territoriales, debiendo enmarcarse los del
nivel inferior en los del nivel superior; sin embargo, a la
vez se procura garantizar la planificación estratégica, par-
ticipativa y corresponsable, que procura dar respuesta a los
principios constitucionales previstos en el preámbulo y en
el artículo 299 de la CRBV. Estos dos planteamientos pare-
cieran contradictorios, pues la excesiva centralización de la
planificación normativa y administrativa limita el ejercicio
de la democracia participativa en la planificación estratégi-
ca propiciada por la Norma Suprema, ya que constituyen
métodos de planificación mutuamente excluyentes. A mi
juicio, la planificación normativa sólo debe servir de guía u
orientación de los esfuerzos interinstitucionales e intergu-
bernamentales, pero permitiendo la suficiente flexibilidad
que las circunstancias temporales, espaciales y organizacio-
nales impongan.
2. Por otra parte, desde el plano normativo se ha querido im-

plantar en la planificación pública el “modelo socialista”
que no está previsto en la CRBV ni en el resto de la le-
gislación sobre esta materia, pero que ha sido promovido
recientemente desde el Gobierno Nacional; con lo cual
quedaría condicionado jurídicamente cualquier nuevo
42
gobierno de tendencia política y económica diferente al ac-

tual. No obstante el “sentido utilitario” que puede tener la
planificación en la gestión pública, considero que tal he-
rramienta debe tener la suficiente amplitud de criterio que
permita armonizar distintos programas gubernamentales
con tendencias políticas y económicas distintas, respetan-
do así las libertades y derechos democráticos, en lugar de
limitar a un solo punto de vista el abordaje de los asuntos
públicos. Considero que el desarrollo socioeconómico del
país puede alcanzarse combinando lo mejor de varios mé-
todos o formas de hacer las políticas públicas, establecien-
do puntos de coincidencia para lograr los fines del Estado.
De conformidad con el artículo 6 de su Ley de creación, esta

Comisión está compuesta por el Vicepresidente Ejecutivo o Vi-
cepresidenta Ejecutiva de la República, quien la presidirá y coor-
dinará, el Ministro o Ministra del Poder Popular con competen-
cia en materia de Planificación y Finanzas, los Vicepresidentes
o Vicepresidentas Sectoriales del Consejo de Ministros y demás
Ministros o Ministras del Poder Popular designados o designadas
por el Presidente o Presidenta de la República y por cualquier
ciudadano o ciudadana que sean designados o designadas por el
Presidente o Presidenta de la República.
Al referirse a la estructura y orientación de la Comisión Central

de Planificación, Romero (2010) comenta “Estamos en presencia
de una estructura que articulada aspira imponer el Centralismo en
el Estado Federal y Descentralizado que define la Constitución,
que es imposible lograrlo sin violentar el espíritu y contenido de
la Constitución, pero aun así, ya están vigentes estas instancias”.
43
La integración de la CCP podrá observarse en el Gráfico Nro. 1.
Comisión Central de Planificación

(Art. 6 DLOCCP N° 8.006)
Vicepresidente(a) Ejecutivo(a)
Secretaría Ejecutiva
MPPPF Otros ciudadanos
Vicepresidentes Otros
Sectoriales Ministros
Gráfico Nro. 1. Integración de la CCP. Elaboración propia.
2.2.3. El Consejo Federal de Gobierno (CFG). Fue creado por

el artículo 185 de la CRBV como “el órgano encargado de la pla-
nificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo
del proceso de descentralización y transferencia de competencias
del Poder Nacional a los Estados y Municipios” (Gaceta Oficial
Nro. 5.908). Empero, el artículo 11 de la Ley Orgánica de Plani-
ficación Pública y Popular (LOPPP, 2010) en concordancia con el
artículo 2 de la Ley Orgánica del Consejo Federal del Gobierno
(LOCFG, 2010), añaden a la definición constitucional, que esta
instancia colegiada “establece los lineamientos que se aplican a
los procesos de transferencia de las competencias y atribuciones
entre las entidades territoriales y de éstos hacia las organizaciones
de base del Poder Popular”. (Gaceta Oficial Nro. 5.963).
44
El mencionado órgano de coordinación intergubernamental es

responsable de fijar las políticas públicas para la descentralización
de competencias, así como la planificación y el financiamiento de
las inversiones públicas para el desarrollo regional (Mota, 2013).
El Consejo Federal de Gobierno, conforme a lo señalado en

el artículo 185 de la CRBV en concordancia con lo dispuesto
en el artículo 3 de la LOCFG, está compuesto por el Vicepresi-
dente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, quien lo preside, los
Ministros o Ministras, los Gobernadores o Gobernadoras, un Al-
calde o Alcaldesa por cada Estado y representantes de la sociedad
civil organizada. Asimismo, cuenta con el Fondo de Compensa-
ción Interterritorial, el cual está destinado al financiamiento de
inversiones públicas, para promover el desarrollo equilibrado de
las regiones.
Desde el punto de vista organizacional y para el cumplimiento

de sus fines cuenta con la Plenaria, integrada de la forma descrita
en el párrafo anterior y la Secretaría, como órgano de adminis-
tración y ejecución, compuesta por el Vicepresidente Ejecutivo
o Vicepresidenta Ejecutiva, quien la coordina; dos (02) Minis-
tros o Ministras del Gabinete Ejecutivo; tres (03) Gobernadores
o Gobernadoras; tres (03) Alcaldes o Alcaldesas. Su composición
puede observarse en el Gráfico Nro. 2.
45
Consejo Federal de Gobierno

(Art. 185 CRBV y art. 3 LOCFG)
Vicepresidente Ejecutivo(a) de la República
Fondo de
Secretaría Compensación
Interterritorial
Ministros(as) Gobernadores(as) Alcaldes(as) Soc. Organiz.
Gráfico Nro. 2. Integración del CFG. Elaboración propia.
2.2.4. El Consejo Estadal de Planificación y Coordinación de

Políticas Públicas (CEPCPP). El artículo 166 de la CRBV orde-
nó la creación del Consejo Estadal de Planificación y Coordina-
ción de Políticas Públicas, al indicar:
En cada Estado se creará un Consejo de Planificación y

Coordinación de Políticas Públicas, presidido por el Go-
bernador o Gobernadora e integrado por los Alcaldes o
Alcaldesas, los directores o directoras estadales de los
ministerios; y una representación de los legisladores ele-
gidos o legisladoras elegidas por el Estado a la Asamblea
Nacional, del Consejo Legislativo, de los concejales o
concejalas y de las comunidades organizadas, incluyendo
las indígenas donde las hubiere. El mismo funcionará y se
organizará de acuerdo con lo que determine la ley. (Gaceta
Oficial Nro. 5.908).
46
Aunque el precitado artículo transcrito de la Carta Magna no

definió su finalidad u objeto; a partir del mandato constitucional,
en el año 2002 se promulgó la Ley de los Consejos Estadales de
Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (LCEPCPP,
Gaceta Oficial Nro. 37.509). Dicha Ley fue objeto de una reforma
en diciembre del año 2010, definiéndose al CEPCPP en el artículo
1° de la Ley vigente, como:
Órgano rector de la planificación pública en el estado, en

función del empleo de los recursos públicos para la con-
secución, coordinación y armonización de los planes, pro-
gramas y proyectos para la transformación del estado, a
través de una justa distribución de la riqueza mediante una
planificación estratégica, democrática, participativa y de
consulta abierta, para la construcción de la sociedad socia-
lista, democrática, de igualdad, equidad y justicia social”.
(LCEPCPP, Gaceta Oficial Nro. 6.017).
Conforme al artículo 12 de la LOPPP (2010) y 2 de la

LCEPCPP (2010), esta instancia es la encargada del diseño del
Plan de Desarrollo Estadal y los demás planes estadales.
Antes de la reforma legal realizada en el año 2010, el CEPCPP

estaba integrado por: El Gobernador o Gobernadora; los Alcaldes
o Alcaldesas de los municipios que forman parte del Estado; los
directores o directoras estadales de los ministerios con asiento en
el Estado; una representación de la Asamblea Nacional, elegida
por y de entre los diputados y diputadas nacionales, electos y elec-
tas en la circunscripción del Estado, equivalente a un tercio del
total de los mismos; una representación del Consejo Legislativo
Estadal, equivalente a un tercio de los miembros del mismo; una
representación de concejales, cuya composición era proporcional
al número de municipios del Estado; así como representantes de
las organizaciones empresariales, de la comunidad universita-
ria, de las organizaciones de defensa del medio ambiente y del
patrimonio histórico, así como de las organizaciones vecinales,
47
también de forma proporcional según la cantidad de municipios

en el Estado y, un o una representante de las comunidades y pue-
blos indígenas, en los estados donde los hubiere.
Todos los grupos de representantes destacados en letras cur-

sivas en el párrafo anterior fueron sustituidos por las personas
o agrupaciones sociales indicadas en el artículo 8 de la vigente
LCEPCPP (2010):
El Gobernador o Gobernadora, quien lo presidirá; los al-

caldes o alcaldesas de los municipios que formen parte del
estado; los directores o directoras estadales de los ministe-
rios del Poder Popular que tengan asiento en el estado; una
representación de la Asamblea Nacional, elegida por y en-
tre los diputados y diputadas nacionales, electos y electas
en la circunscripción del estado, equivalente a un tercio del
total de los mismos, elegidos y elegidas conforme a lo que
establezca el Reglamento Interior y de Debates; una re-
presentación del Consejo Legislativo Estadal equivalente
a un tercio de los miembros del mismo, escogidos y esco-
gidas conforme a lo que establezca el Reglamento Interior
y de Debates; los presidentes o presidentas de los concejos
municipales que formen parte del estado; tres consejeros
o consejeras de cada Consejo Local de Planificación Pú-
blica existentes en el estado; un o una representante de los
movimientos y organizaciones sociales, de: campesinos y
campesinas, trabajadores y trabajadoras, juventud, inte-
lectuales, deportistas, mujeres, cultores y cultoras; y, un
o una representante de las comunidades y pueblos indí-
genas, en los estados donde los hubiere, elegido o elegida
conforme a sus usos y costumbres según lo establecido en
la ley correspondiente. [cursivas añadidas] (Gaceta Oficial
Nro. 6.017).
Puede observarse que, a partir de la reforma legal de 2010, la

composición del Consejo Estadal de Planificación y Coordinación
de Políticas Públicas ha sufrido una significativa reestructuración
48
de sus integrantes, particularmente entre los representantes de la

sociedad civil, la comunidad universitaria, las organizaciones de
defensa medioambiental y las organizaciones empresariales (que
fueron excluidas de su seno); según se muestra en el Gráfico Nro. 3.
Consejo Estadal de Planificación y

Coordinación de Políticas Públicas
(Art. 166 CRBV y art. 8 LCEPCPP)
Gobernador(a)
Dir. Estadales Presidentes 3 miembros

Alcaldes(as)
Ministerios CC.MM. del CLPP
1/3 Legisladores a la AN 1/3 Legisladores al CL
Representantes de movimientos y organizaciones sociales:

Campesinos, trabajadores, juventud, intelectuales, deportistas,
mujeres, cultores e indígenas, donde los hubiere.
Gráfico Nro. 3. Integración del CEPCPP. Elaboración propia.
El CEPCPP tiene su sede en la capital de cada estado y puede

sesionar en cualquier municipio del mismo, cuando así lo aprue-
be el pleno del Consejo (Art. 7); debe convocarlo el Gobernador
o Gobernadora dentro del plazo de un (1) mes contado desde el
día de la toma de posesión de su cargo y debe instalarse en el
plazo máximo de dos (2) meses desde la aludida toma de pose-
sión. La duración del mandato es de dos (2) años, pudiendo sus
integrantes ser reelectos o reelectas (Art. 9). Este Consejo fun-
cionará mediante el Pleno, que sesionará por lo menos una vez
cada trimestre (Art. 14); y las Comisiones de Trabajo, cuya crea-
ción, composición y competencias serán establecidas por el Pleno
49
(Art. 15). Habrá quórum con la mitad más uno de sus miembros
(Art. 12) y las decisiones serán tomadas por mayoría simple (Art.
13). Su financiamiento será por los recursos provenientes de la
Ley de Presupuesto del Estado, sin menoscabo de otras asigna-
ciones (Art. 20). El CEPCPP deberá trabajar de forma coordinada
con el Consejo Federal de Gobierno y con los Consejos Locales
de Planificación Pública. (ob. cit.).
2.2.5. El Consejo Local de Planificación Pública (CLPP). El

artículo 182 de la CRBV creó al Consejo Local de Planificación
Pública y dispuso que fuera “presidido por el Alcalde o Alcal-
desa e integrado por los concejales y concejalas, los Presiden-
tes o Presidentas de las Juntas Parroquiales y representantes de
organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada, de
conformidad con las disposiciones que establezca la ley”. (Gaceta
Oficial Nro. 5.908).
Según el Ministerio del Poder Popular de Planificación y Fi-

nanzas (MPPPF, 2012), se concibe al Consejo Local de Planifi-
cación como:
La instancia de participación ciudadana, encargada del

proceso de formulación, seguimiento, control y evalua-
ción de los planes de desarrollo municipales, garantizando
así, resultados dirigidos al desarrollo del espacio geopolí-
tico en función de la prosperidad económica y el bienestar
social de su población.
En 2002 se dictó la Ley de los Consejos Locales de Planifica-

ción Pública (LCLPP, Gaceta Oficial Nro. 37.463), desarrollan-
do el mandato constitucional que ordenaba la creación de este
cuerpo colegiado como la máxima instancia de planificación en
cada municipio. Durante el año 2010, dicha Ley fue reformada y
según su nuevo artículo 2, en concordancia con el artículo 12 de
50
la LOPPP, este Consejo es el órgano encargado de diseñar el Plan

Municipal de Desarrollo y demás planes municipales.
Antes de la reforma legal realizada en el año 2010, el CLPP es-

taba integrado por el Alcalde o Alcaldesa; los Concejales y Con-
cejalas del municipio; los Presidentes o Presidentas de las Juntas
Parroquiales; el o los representantes de organizaciones vecinales,
el o los representantes, por sectores, de las organizaciones de la
sociedad organizada (sic) y el o los representantes de las comu-
nidades o pueblos indígenas, donde los hubiere. Todos los grupos
de representantes destacados en letras cursivas fueron sustituidos
por las personas o agrupaciones sociales indicadas en el artículo
6 de la vigente LCLPP (2010):
El Alcalde o Alcaldesa; los concejales y concejalas del

municipio; los Presidentes o Presidentas de las Juntas Pa-
rroquiales Comunales; un consejero o consejera por cada
Consejo de Planificación Comunal existente en el muni-
cipio; un consejero o consejera por cada parroquia del
municipio, electo o electa por los voceros y voceras de los
consejos comunales de la respectiva parroquia; y, un con-
sejero o consejera por cada uno de los movimientos y or-
ganizaciones sociales existentes en el municipio, de: cam-
pesinos, trabajadores, juventud, intelectuales, pescadores,
deportistas, mujeres, cultores y de indígenas, donde los
hubiere. [cursivas añadidas] (Gaceta Oficial Nro. 6.017).
De modo similar al órgano de planificación de la sección ante-

rior, a partir de la reforma legal, la composición del Consejo Lo-
cal de Planificación Pública ha sufrido una importante reestructu-
ración de sus integrantes, particularmente entre los representantes
de la sociedad civil organizada; atendiendo a la creación de los
Consejos de Planificación Comunal y los Consejos Comunales, e
integrando algunos de sus voceros al CLPP; según puede obser-
varse en el Gráfico Nro. 4.
51
Consejo Local de
Planificación Pública
(Art. 182 CRBV y art. 6 LCLPP)
Alcalde(sa)
Concejales(as) Presidentes JJPP
Consejero del CPC Consejero Parroquial
Representantes de movimientos y organizaciones sociales:

Campesinos, trabajadores, juventud, intelectuales, pescadores,
deportistas, mujeres, cultores e indígenas, donde los hubiere.
Gráfico Nro. 4. Integración del CLPP. Elaboración propia.
El CLPP está conformado organizacionalmente por el Pre-

sidente o Presidenta, el Vicepresidente o Vicepresidenta, la
Plenaria (como instancia de deliberación y aprobación), un (1)
Secretario o Secretaria, una (1) Sala Técnica (como unidad de
apoyo especializado) y las Comisiones de Trabajo (Art. 12). Sus
reuniones plenarias serán convocadas por el Presidente(a), por
el Vicepresidente(a) o a solicitud del treinta por ciento (30%) de
sus integrantes (Art. 23); debiendo sesionar por lo menos una (1)
vez al mes (Art. 24) y sus decisiones serán tomadas por mayoría
calificada de sus integrantes (Art. 25); el Alcalde(sa) y el Con-
cejo Municipal deben atender a los requerimientos presupuesta-
rios para su funcionamiento (Art. 28). El CLPP deberá trabajar de
forma coordinada con el Consejo Federal de Gobierno y con los
Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas. (ob. cit).
52
2.2.6. El Consejo de Planificación Comunal (CPC). Conforme

al artículo 14 de la LOPPP y el artículo 33 de la Ley Orgánica de
las Comunas (LOC, 2010), este Consejo:
Es el órgano encargado de coordinar las actividades para

la formulación del Plan de Desarrollo Comunal, en con-
cordancia con los planes de desarrollo comunitario pro-
puestos por los consejos comunales y los demás planes de
interés colectivo, articulados con el sistema nacional de
planificación, de conformidad con lo establecido en estas
normas. (Gaceta Oficial Nro. 6.011).
En este orden de ideas, el Consejo de Planificación Comunal

sirve como instancia de deliberación, discusión y coordinación en-
tre las organizaciones de participación popular y las comunidades
organizadas de la respectiva Comuna, con miras a armonizar la
formulación, aprobación, ejecución y control de los diversos pla-
nes y proyectos. Del mismo modo, tiene como propósito adecuar
el Plan de Desarrollo Comunal al Plan de Desarrollo Económico
y Social de la Nación y demás planes estratégicos nacionales; al
Plan de Desarrollo Regional y a los lineamientos establecidos en
el decreto de creación del Distrito Motor de Desarrollo al que
pertenezca la Comuna (Art. 34). Con tal propósito y conforme al
artículo 35 de la LOC, este Consejo estará conformado por:
Tres voceros o voceras electos por los consejos comunales

de la Comuna; dos voceros o voceras en representación del
Parlamento Comunal; un vocero o vocera designado por
las organizaciones socio-productivas comunitarias; y, un
vocero o vocera de cada consejo comunal, integrante del
comité de trabajo en materia de ordenación y gestión del
territorio. En el caso de los pueblos y comunidades indíge-
nas, el Consejo de Planificación Comunal se conformará
de acuerdo con la normativa establecida en la ley respecti-
va, tomando en cuenta sus usos, costumbres y tradiciones.
(ob. cit).
53
La composición del Consejo de Planificación Comunal puede

observarse en el Gráfico Nro. 5.
Consejo de Planificación Comunal

(Art. 35 LOC)
Consejo de Planificación Comunal
Consejos Parlamento Organizaciones Comité Ordenación

Comunales Comunal Socioproductivas Gestión del Territorio
Gráfico Nro. 5. Integración del CPC. Elaboración propia.
Su principal competencia es “impulsar la coordinación y par-

ticipación ciudadana y protagónica en la formulación, ejecución,
seguimiento, evaluación y control del Plan de Desarrollo Comu-
nal, así como de otros planes, programas y acciones que se ejecu-
ten o se proyecte su ejecución en la Comuna”. (Art. 36) (ob. cit.).
Según el artículo 1 de la Ley Orgánica de las Comunas (LOC,

2010) y de conformidad con el artículo 15 numeral 2 de la Ley
Orgánica del Poder Popular (LOPP, 2010), la Comuna es la “en-
tidad local” integrada por “comunidades vecinas con una me-
moria histórica compartida, rasgos culturales, usos y costumbres
que se reconocen en el territorio que ocupan y en las actividades
54
productivas que les sirven de sustento”; donde los ciudadanos y

ciudadanas “ejercen el pleno derecho de la soberanía y desarro-
llan la participación protagónica mediante formas de autogobier-
no para la edificación del Estado comunal”. (Gaceta Oficial Nro.
6.011).
2.2.7. Los Consejos Comunales (CC). Estas instancias de par-

ticipación social fueron creadas en el año 2006 por la Ley de los
Consejos Comunales (LCC, Gaceta Oficial Nro. 5.806), la cual
fue reformada en diciembre de 2009. De acuerdo con lo estable-
cido en el artículo 2 de la vigente Ley Orgánica de los Consejos
Comunales (LOCC, 2009), en concordancia con el artículo 15
numeral 1 de la Ley Orgánica del Poder Popular (LOPP, 2010),
estas organizaciones son:
Instancias de participación, articulación e integración entre

los ciudadanos, ciudadanas y las diversas organizaciones
comunitarias, movimientos sociales y populares, que per-
miten al pueblo organizado ejercer el gobierno comunita-
rio y la gestión directa de las políticas públicas y proyectos
orientados a responder a las necesidades, potencialidades
y aspiraciones de las comunidades, en la construcción del
nuevo modelo de sociedad socialista de igualdad, equidad
y justicia social. (Gacetas Oficiales Nros. 39.335 y 6.011,
respectivamente).
Antes de la reforma legal realizada en el año 2009, los Consejos

Comunales estaban compuestos por la Asamblea de Ciudadanos
y Ciudadanas; el Órgano Ejecutivo; la Unidad de Gestión Finan-
ciera; y, la Unidad de Contraloría Social. Actualmente y en virtud
de lo dispuesto en el artículo 19 de la LOCC, el Consejo Comu-
nal está ahora conformado por: 1) La Asamblea de Ciudadanos
y Ciudadanas del Consejo Comunal, como máxima instancia de
deliberación y decisión para el ejercicio del poder comunitario, la
55
participación y el protagonismo popular; 2) el Colectivo de Co-

ordinación Comunitaria, como instancia de coordinación, trabajo
conjunto y funcionamiento entre todas las unidades; 3) la Unidad
Ejecutiva, como instancia encargada de promover y articular la
participación organizada de la comunidad, organizaciones comu-
nitarias, los movimientos sociales y populares en los diferentes
comités de trabajo; 4) la Unidad Administrativa y Financiera Co-
munitaria, que funciona como un ente (sic) [lo correcto sería ins-
tancia u órgano] de administración, ejecución, inversión, crédito,
ahorro e intermediación financiera; y, 5) la Unidad de Contraloría
Social, como instancia encargada de realizar la evaluación de la
gestión comunitaria y la vigilancia de las actividades, recursos y
administración de los fondos del Consejo Comunal. De las ins-
tancias preexistentes, dos (2) cambiaron de denominación y fue
agregado el Colectivo de Coordinación Comunitaria. Su compo-
sición podrá observarse en el Gráfico Nro. 6.
Consejo Comunal
(Art. 9 LOCC)
Consejo Comunal
Colectivo
Asamblea de Unidad Unidad Admtiva. Contraloría
Coordinación
Ciudadanos Ejecutiva y Financiera Social
Comunitaria
Gráfico Nro. 6. Integración del CC. Elaboración propia.
56
Según el artículo 17 de la LOPP (2010), la planificación de las

políticas públicas es un ámbito de actuación del Poder Popular
para “el empleo de los recursos públicos en la consecución, co-
ordinación y armonización de los planes, programas y proyectos
a través de los cuales se logre la transformación del país, el desa-
rrollo territorial equilibrado y la justa distribución de la riqueza”.
(Gaceta Oficial Nro. 6.011).
Se puede resumir diciendo que, la sociedad civil en sus muy

diversas formas de expresión y organización ha conseguido espa-
cios de protagonismo en la gestión pública; mediante su integra-
ción en las instancias y órganos de planificación pública, creados
durante el siglo XXI para promover la democracia participativa
a que se refiere el texto constitucional venezolano. Sin embar-
go, por una experiencia reciente dictando conferencias sobre este
tema entre poblaciones indígenas del Amazonas, se pudo consta-
tar que sus usos y costumbres no necesariamente coinciden con
estas formas organizacionales promovidas desde el Gobierno y,
por lo tanto, a los pueblos autóctonos les ha resultado muy difícil
que las autoridades públicas acepten y respeten sus organizacio-
nes ancestrales, a pesar de lo indicado al respecto por la Carta
Magna y la legislación sobre la materia indígena.
A los fines de tener una visión completa del conjunto de ór-

ganos que componen el Sistema Nacional de Planificación en la
actualidad, se puede observar en el Gráfico Nro. 7, la integración
entre el Gobierno y la sociedad.
57
Gráfico Nro. 7. Sistema Nacional de Planificación. Elaboración propia.
2.3. Los planes: Definición y clasificación. Según el Diccionario

de la Real Academia Española (RAE, 2012), el plan es un “Mode-
lo sistemático de una actuación pública o privada, que se elabora
anticipadamente para dirigirla y encauzarla”.
De acuerdo con Corredor (2004), se puede definir el plan de la

siguiente manera:
El plan es un modelo conceptual que orienta la acción; en
él se expresan en forma detallada los siguientes elementos:
• Una síntesis de la situación actual.
• Pronóstico derivado de los escenarios.
• La estrategia global y las particulares.
• La definición y comprensión de los objetivos.
• Las técnicas, los actores, la organización y los recursos
que deben emplearse en el tiempo y el espacio disponi-
ble para alcanzar los objetivos. (p. 74).
58
Para Vila Planes (2011), “el plan es una anticipación delibe-

rada de un futuro ideal, posible y querido, el cual se prefigura,
instrumentaliza y registra en uno o varios modelos (lo más com-
pletos posible) del objeto” (p. 16). Para dicho autor “La planifi-
cación trata de sueños, imágenes, idealizaciones, proyecciones,
anticipaciones, prefiguraciones, intereses e intenciones y, todo
ello, instrumentando su viabilidad”. (p. 17).
La LOPPP (2010) define en su artículo 5 al plan como un “do-

cumento de planificación pública que establece de manera sis-
temática y coherente las políticas, objetivos, estrategias y metas
deseadas, en función de la visión estratégica, incorporando los
proyectos, acciones y recursos que se aplicarán para alcanzar
los fines establecidos”.
Al referirse a las características de la denominada planifi-

cación estratégica pública, Zambrano Barrios (2006) indica lo
siguiente:
• Representa un proceso que precede y preside la acción

de gobernar…
• Planifica diferentes actores, quienes se comportan
como aliados, oponentes o indiferentes…
• Considera la dimensión política…
• Analiza la existencia de diferentes recursos escasos,
además del económico…
• Tiene como elemento fundamental el problema…
• Aborda el concepto de momento y no de etapa…
• Apalanca el gobierno por productos, resultados e im-
pactos… (p. 64).
El último autor mencionado propone un modelo para dar res-

puesta a seis preguntas que sirven de guía para diseñar un plan
estratégico de gestión de gobierno, a saber:
1. ¿Dónde estamos?
2. ¿A dónde vamos?
59
3. ¿Cuáles son los problemas que se desean resolver total

o parcialmente?
4. ¿Qué hacemos para resolver los problemas y llegar
adonde vamos?
5. ¿Cómo llegamos allá? Es decir, a través de qué tipo de
estrategias se vencen los obstáculos y dificultades que
hacen inviable el plan.
6. ¿De qué organización hacemos uso para dirigir y ge-
renciar la ejecución del plan de gestión y la estrategia
global del gobierno? (p. 69).
Al observar detenidamente, en las fuentes citadas, las diversas

conceptualizaciones de los planes y su contenido, podremos notar
que no hay uniformidad de criterios. Sin embargo, todos los au-
tores coinciden en que el plan es un documento que sirve de guía
para organizar los recursos disponibles y determinar las estrate-
gias óptimas que permitan hacer frente a las situaciones que se
presentan, con el propósito de alcanzar los objetivos trazados.
En lo relativo a la clasificación de los planes, éste es otro aspec-

to que ha sufrido cambios en el ámbito normativo reciente, ya que
el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación (2001)
hacía énfasis en el nivel territorial de los planes; subdividiéndolos
en planes nacionales (Plan Nacional de Desarrollo, Plan Operati-
vo Anual Nacional, Plan Nacional de Desarrollo Regional, Planes
Nacionales de Desarrollo Sectorial, Plan Nacional de Desarrollo
Institucional, Planes Operativos y demás planes); planes estada-
les (Plan de Desarrollo Estadal) y planes municipales (Plan Muni-
cipal de Desarrollo). Según esta clasificación, parecía que los es-
tados y municipios sólo elaboraban planes de desarrollo, mientras
que el resto de las categorías eran elaboradas a nivel nacional; lo
cual no es cierto, pues todos los niveles territoriales de Gobierno
elaboran planes operativos y de otra índole. La vigente Ley Orgá-
nica de Planificación Pública y Popular (2010) ha corregido esta
omisión, sistematizando los planes y agrupándolos en función de
su alcance, como planes estratégicos [correspondientes al periodo
60
constitucional o legal de gestión para la máxima autoridad res-

ponsable de su formulación] y planes operativos [vigentes duran-
te el ejercicio fiscal para el cual fueron formulados], incluyendo
la planificación en la ordenación y desarrollo del territorio. Es así
como, en el Título III de esta norma legal se indica:
Sistema. La planificación de las políticas públicas respon-

derá a un sistema integrado de planes, orientada bajo los
lineamientos establecidos en la normativa legal vigente;
dicho sistema se compone de:
1. Planes Estratégicos:
a. Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de
la Nación.
b. Plan de Desarrollo Regional.
c. Plan de Desarrollo Estadal.
d. Plan Municipal de Desarrollo.
e. Plan Comunal de Desarrollo.
f. Plan Comunitario.
g. Los planes estratégicos de los órganos y entes del
Poder Público.
h. Los planes sectoriales elaborados por los órganos de
la Administración Pública Nacional.
i. Los demás planes que demande el proceso de pla-
nificación estratégica de políticas públicas o los re-
querimientos para el desarrollo social integral.
2. Planes Operativos:
a. Plan Operativo Anual Nacional.
b. Plan Operativo Anual Estadal.
c. Plan Operativo Anual Municipal.
d. Plan Operativo Anual Comunal.
e. Los planes operativos anuales de los órganos y en-
tes del Poder Público. (Art. 19).
Los planes estratégicos y operativos, en particular los pla-

nes sectoriales que tengan incidencia territorial, deberán
sujetarse a los lineamientos y directrices vinculantes de los
61
planes de ordenación y desarrollo del territorio, en su res-

pectiva escala territorial, de conformidad con lo dispuesto
en el ordenamiento legal vigente. (Art. 20) (Gaceta Oficial
Nro. 6.011).
A los efectos del presente libro, se empleará esta clasificación

para vincularla con la visión sistémica (organizacional) indicada
en las secciones anteriores.
2.3.1. Planes Estratégicos. Aunque desde el punto de vista teóri-

co todos los planes tienen elementos estratégicos, según el marco
normativo, esta categoría de planes responde a los programas de
Gobierno propuestos para cada periodo constitucional, es decir,
contienen la visión de mediano plazo, en contraposición a los pla-
nes operativos que abarcan sólo un ejercicio fiscal y, por lo tanto,
tienen la visión de corto plazo. En este contexto, el artículo 24 de
la LOPPP, los define así:
Los planes estratégicos son aquellos formulados por los

órganos y entes del Poder Público y las instancias del Po-
der Popular, en atención a los objetivos y metas sectoriales
e institucionales que le correspondan de conformidad con
el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación.
a) Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación

(PDESN). Este plan nacional de desarrollo es el que sirve
de referencia y al cual deben ceñirse todos los demás pla-
nes, por mandato constitucional y legal; es dictado por el
Ejecutivo Nacional y aprobado por la Asamblea Nacional al
comienzo de cada periodo constitucional. Su formulación,
ejecución, seguimiento y evaluación se encuentran regula-
dos entre los artículos 26 y 29 de la LOPPP. De este plan
estratégico sólo se han conocido sus denominadas “Líneas
Generales”, que son elementos indicativos de las políticas
nacionales; pero, su filosofía, metodología de elaboración,
62
estructura y contenido ha variado significativamente en

los últimos periodos constitucionales, según podrá verse
a continuación:
- En el PDESN del periodo 2001-2007 se establecieron
cinco equilibrios: Político, Económico, Social, Territo-
rial e Internacional. Para cada uno de estos equilibrios se
definieron varios objetivos, estrategias y sub-objetivos.
- En el PDESN del periodo 2007-2013 se fijaron cinco ob-
jetivos de las mencionadas Líneas Generales, que son:
Nueva Ética Socialista, Suprema Felicidad Social, Nue-
va Geopolítica Nacional, Venezuela: Potencia Energéti-
ca Mundial, y Nueva Geopolítica Internacional.
- En el PDESN del periodo 2013-2019 se propusieron
cinco objetivos históricos, a saber: La Independencia (el
más preciado bien), El Socialismo (el mejor sistema de
gobierno, el mejor sistema político), Venezuela (país po-
tencia), Mundo Pluripolar (seguir contribuyendo con la
formación de un mundo multicéntrico) y Salvar al plane-
ta (lo ecológico). (MPPPF, 2012).
b) Plan de Desarrollo Regional (PDR). Este plan es el “ins-

trumento de gobierno mediante el cual cada región del país
establece los objetivos, metas y acciones… a través de la
intervención planificada y coordinada de los órganos y en-
tes de la Administración Pública Nacional y Estadal…”
(Art. 30). Su formulación corresponde al Ejecutivo Nacio-
nal, en coordinación con los órganos del Sistema Nacional
de Planificación. (Gaceta Oficial Nro. 6.011). En principio,
este plan debe ser elaborado por los antiguos Organismos
Regionales de Desarrollo o Corporaciones Regionales de
Desarrollo, como también se les ha conocido; sin embargo,
tales instituciones han sido excluidas del Sistema Nacional
de Planificación y varias de ellas fueron suprimidas, como
63
es el caso de Corporiente, Corpovargas y Corposuroeste.

Adicionalmente, en la práctica, la planificación regional
está quedando en manos del Consejo Federal de Gobierno y
su Fondo de Compensación Interterritorial, en coordinación
con el MPPPF.
c) Plan de Desarrollo Estadal (PDE). El Instituto Venezo-

lano de Planificación (IVEPLAN, 2006) definió el Plan de
Desarrollo Estadal como “un instrumento que le permite
al gobierno estadal coordinar sus decisiones y acciones,
enfrentar los problemas y necesidades de su competencia
existentes en la entidad e impulsar en consecuencia, el desa-
rrollo integral de su territorio”. (p. 1). Con este plan, “cada
estado establece los proyectos, objetivos, metas, acciones
y recursos dirigidos a darle concreción a los lineamientos
plasmados en el PDESN”. (Art. 32). Su formulación, apro-
bación, ejecución, seguimiento y evaluación se encuentran
regulados entre los artículos 33 y 35 de la LOPPP. (Gaceta
Oficial Nro. 6.011). En este sentido, el Gobernador o Go-
bernadora formula el PDE y lo presenta ante el respectivo
CEPCPP para su discusión, aprobación y modificación; lue-
go de lo cual, se presenta ante el Consejo Legislativo para
su aprobación definitiva. Lo ejecutan los órganos y entes
estadales, correspondiendo al Gobernador o Gobernadora,
al CEPCPP y a las instancias del Poder Popular hacerle se-
guimiento y evaluación.
d) Plan Municipal de Desarrollo (PMD). Para IVEPLAN

(2004), este plan es “una herramienta que permite el forta-
lecimiento de las capacidades de gobierno y la formulación
de proyectos concretos dirigidos a la resolución de proble-
mas comunes del municipio con sus distintas particulari-
dades –económicas, sociales, demográficas, ambientales y
culturales”. (p. 1). Gracias a este plan, el nivel municipal
puede “establecer los proyectos, objetivos, metas, acciones
64
y recursos dirigidos a darle concreción a los lineamientos

plasmados en el PDESN”. (Art. 36, LOPPP). Su formula-
ción, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación se
encuentran regulados entre los artículos 37 y 39 de la men-
cionada Ley. (Gaceta Oficial Nro. 6.011). En tal sentido, el
Alcalde o Alcaldesa formula el PMD y lo presenta ante el
respectivo CLPP para su discusión, aprobación y modifica-
ción; luego de lo cual, se presenta ante el Concejo Munici-
pal para su aprobación definitiva. Lo ejecutan los órganos y
entes municipales, correspondiendo al Alcalde o Alcaldesa,
al CLPP y a las instancias del Poder Popular hacerle segui-
miento y evaluación.
Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal

(LOPPM, 2005) ha previsto la elaboración de planes de desarro-
llo económico y social para incentivar “el mejoramiento de las
condiciones de vida de la comunidad municipal” (Art. 60), así
como el plan de desarrollo urbano “mediante el cual se desarro-
llará el uso y aprovechamiento del suelo”. (Art. 61) (Gaceta Ofi-
cial Nro. 38.204).
e) Plan Comunal de Desarrollo (PCD). Este plan “permite

a las comunas establecer los proyectos, objetivos, metas,
acciones y recursos dirigidos a darle concreción a los li-
neamientos plasmados en el PDESN, a través de la inter-
vención planificada y coordinada de las comunidades y sus
organizaciones”. (Art. 40). Su formulación, aprobación,
dos entre los artículos 41 y 43 de la LOPPP. (Gaceta Oficial
Nro. 6.011). En este orden de ideas, el plan es elaborado por
el Consejo de Planificación Comunal y los consejos comu-
nales de la respectiva comuna, para la aprobación del Parla-
mento Comunal. Lo ejecutan las instancias de autogobierno
de la comuna; y corresponde hacerle seguimiento y evalua-
ción al Parlamento Comunal, al Consejo de Planificación
65
Comunal, a los consejos comunales, a las organizaciones

sociales y a los ciudadanos y ciudadanas en general.
f) Plan Comunitario (PC). Es conocido también con el nom-

bre de Plan Comunitario de Desarrollo Integral (PCDI), se-
gún la Ley Orgánica de los Consejos Comunales (LOCC,
2009). Aunque su definición y demás elementos de desarro-
llo fueron omitidos en el texto normativo de la LOPPP, este
plan quedó definido en el artículo 4 numeral 9 de la LOCC
como el “documento técnico que identifica las potenciali-
dades y limitaciones, las prioridades y los proyectos comu-
nitarios que orientarán al logro del desarrollo integral de la
comunidad”. El PC o PCDI es aprobado por la asamblea
de ciudadanos y ciudadanas (Art. 23 numeral 5); mientras
que su elaboración, ejecución y evaluación corresponden al
Colectivo de Coordinación Comunitaria (Art. 25 numeral
2). (Gaceta Oficial Nro. 39.335).
g) Plan estratégico de los órganos y entes del Poder Públi-

co (PEI). Este plan estratégico institucional permite a cada
órgano y ente del Poder Público “establecer los proyectos,
objetivos, metas, acciones y recursos… según las orienta-
ciones y señalamientos de la máxima autoridad jerárquica de
la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal; o
a los Poderes Legislativo, Judicial, Electoral o Ciudadano
al cual corresponda” (Art. 44). Su formulación, aprobación,
dos entre los artículos 45 y 47 de la LOPPP. (Gaceta Oficial
Nro. 6.011). Es así como, la máxima autoridad de cada ór-
gano y ente los formula y aprueba, para ser ejecutado por la
respectiva institución; correspondiendo a la máxima autori-
dad y a los órganos del Sistema Nacional de Planificación,
según el ámbito de competencias, hacerle seguimiento y
evaluación.
66
h) Planes sectoriales elaborados por los órganos de la

Administración Pública Nacional (PSAPN). Este plan es-
tratégico permite establecer “los proyectos, objetivos, me-
tas, acciones y recursos, para el desarrollo de un determina-
do sector o ámbito de actividad pública, con la intervención
coordinada de órganos y entes de la Administración Públi-
ca, de conformidad con el PDESN” (Art. 48). Dicho de otro
modo, este es el plan que cada Ministerio propone durante
el periodo constitucional del Ejecutivo Nacional, para el
desarrollo del sector sobre el cual ejerce rectoría legal y po-
lítica. Su formulación, aprobación, ejecución, seguimiento
y evaluación se encuentran regulados entre los artículos 49
y 51 de la LOPPP. (Gaceta Oficial Nro. 6.011); por lo que
corresponde elaborarlo a cada órgano y ente competente en
el sector, bajo la coordinación del MPPPF, para su aproba-
ción por parte de la Comisión Central de Planificación. Los
órganos y entes designados a tales efectos, se encargarán
de ejecutarlo, mientras que sus máximas autoridades y el
MPPPF le harán el respectivo seguimiento y evaluación.
i) Los demás planes que demande el proceso de planifica-

ción estratégica de políticas públicas o los requerimien-
tos para el desarrollo social integral. Esta disposición
genérica permite incluir cualquier otro plan estratégico.
En el Gráfico Nro. 8 podrá observarse la comparación tempo-

ral entre los distintos tipos de planes estratégicos.
67
Planes Estratégicos
¾PDESN, PDR y PSAPN ( duración de seis años).
¾PDE y PMD (duración de cuatro años).
¾PCD y PC (duración de dos años).
¾PEI (duración de cuatro o seis años).
Gráfico Nro. 8. Relación temporal de los planes estratégicos. Elaboración

propia.
A título meramente referencial y de acuerdo con Corredor

(2001), los planes estratégicos pueden estructurarse según el si-
guiente esquema:
- Lineamientos generales del plan.
- Análisis situacional (escenarios).
- Pronóstico.
- Análisis de factibilidad general.
- Diseño de alternativas.
- Formulación de la decisión.
- Coordinación de la implementación.
- Ejecución de los programas.
- Control de las decisiones. (p. 72).
En definitiva, los planes estratégicos abarcan las políticas,

estrategias y acciones de los programas de Gobierno, en todos
los niveles territoriales y con alcance de mediano plazo, es decir,
68
cubren la extensión de los periodos constitucionales y se deben

corresponder con las ofertas electorales hechas por los candida-
tos, facciones, partidos políticos u organizaciones comunitarias.
2.3.2. Los planes operativos. Para la Asociación Venezolana

de Presupuesto Público (AVPP), la planificación operativa anual
procura “explicar el funcionamiento de la economía y facilitar
la instrumentación de la política económica en el corto plazo, de
forma tal que permita que los objetivos, programas y proyectos
contenidos en los planes de mediano plazo se hagan realidad”.
(1995, p. 35).
Los planes operativos guardan una estrecha relación con los

presupuestos anuales, pues su horizonte temporal abarca un mis-
mo ejercicio fiscal. La tendencia actual es fusionar en un solo
documento ambos instrumentos técnicos, de modo que el presu-
puesto institucional sea la representación financiera del plan ope-
rativo anual y éste contenga la secuencia ordenada de tareas y
actividades financiadas por aquél. Por su parte, la LOPPP define a
los planes operativos en su artículo 52, de la siguiente manera:
Definición. Los planes operativos son aquellos formulados

por los órganos y entes del Poder Público y las instancias
de participación popular, sujetos a la presente Ley, con la
finalidad de concretar los proyectos, recursos, objetivos y
metas, trazados en los planes estratégicos. Dichos planes
tendrán vigencia durante el ejercicio fiscal, para el cual
fueron formulados. (Gaceta Oficial Nro. 6.011).
En términos administrativos, para todos los órganos y entes

del Sector Público, los planes operativos anuales son los instru-
mentos más comúnmente utilizados, pues fijan las directrices in-
mediatas de su gestión institucional y los diversos conceptos del
gasto, en su vinculación con el presupuesto. Según su ámbito de
aplicación territorial o institucional, se subdividen en:
69
a) Plan Operativo Anual Nacional.

b) Plan Operativo Anual Estadal.
c) Plan Operativo Anual Municipal.
d) Plan Operativo Anual Comunal.
e) Los planes operativos anuales de los órganos y entes del
Poder Público.
En el Gráfico Nro. 9 se enuncia el contenido de los planes es-

tratégicos y operativos, indicando una referencia comparativa de
la línea temporal sobre su vigencia.
Tipos de Planes
¾Planes estratégicos: Comprenden las políticas,

objetivos estratégicos, diagnóstico, estrategias,
indicadores de gestión, impacto, etc.
Periodo constitucional
¾Planes Operativos: Comprenden los programas,

proyectos y acciones, con sus objetivos, metas y
presupuestos (anuales).
1 2 3 4 … n (t)
Gráfico Nro. 9. Tipos de planes. Elaboración propia.
En resumen, la Planificación Pública en Venezuela está organi-

zada como sistema y cuenta con una base jurídico-administrativa
bastante amplia, concebida para enlazar las políticas públicas de
forma vertical, horizontal y temporal; ya que permite vincular to-
dos los niveles territoriales de Gobierno (vinculación vertical);
asimismo, las autoridades públicas se relacionan entre sí y con la
70
sociedad civil organizada, propiciando su participación en la toma

de decisiones (vinculación horizontal); y los planes de corto plazo
(operativos) deben anclarse en los de mediano plazo (estratégi-
cos) de manera coherente (vinculación temporal); todo ello con
el único propósito de orientar el desarrollo armónico del país y
lograr los fines del Estado, previstos en la Norma Suprema como
un gran pacto social.
71
CAPÍTULO III
PRESUPUESTO PÚBLICO
3.1. Definición y clasificación del presupuesto público. Una de

las definiciones que el Diccionario de la Real Academia Espa-
ñola (RAE, 2012) ha dado al término presupuesto es el “cóm-
puto anticipado del coste de una obra o de los gastos y rentas de
una corporación”. A los fines de este libro y por tratarse de una
palabra compuesta, presupuesto consiste en estimar o suponer
previamente (pre-suponer) los ingresos y gastos que puede tener
una institución o entidad (del sector público) durante un lapso
establecido.
Se le llama presupuesto al plan de acción dirigido a lograr una

meta prevista, expresada en valores y términos financieros que,
debe cumplirse en determinado tiempo y bajo ciertas condiciones
previstas, este concepto se aplica a cada centro de responsabilidad
de la organización (CEPROCABC, 2004).
El presupuesto es el instrumento de desarrollo anual de las em-

presas o instituciones cuyos planes y programas se formulan por
término de un año. A decir de la Asociación Venezolana de Pre-
supuesto Público (AVPP, 1995), el presupuesto es “un medio para
prever y decidir la producción que se va a realizar en un perio-
do determinado, así como para asignar formalmente los recursos
que esa producción exige en la praxis de una institución, Sector o
Región”. (p. 94).
Bolívar y Martínez (2005) consideran que el presupuesto es:
Una estimación de los ingresos y la autorización máxima

de los gastos que podrán comprometer los organismos del
73
Sector Público para ejecutar sus programas y proyectos y

para lograr los objetivos y metas institucionales de acuer-
do con las políticas generales del gobierno en materia de
desarrollo económico y social.
Al respecto, la AVPP (1995) sostiene que:
Uno de los componentes del Plan Operativo Anual es el

Presupuesto del Sector Público, a través del cual se procura
la definición concreta y la materialización de los objetivos
de dicho sector. La importancia del Presupuesto radica en
el hecho de que la mayor parte de las finalidades del Esta-
do requieren de la ejecución de acciones cuya materializa-
ción demanda transacciones financieras. De esta condición
surgió, en el pasado el concepto de que “el presupuesto es
la expresión en términos financieros de lo que el gobierno
pretende llevar a cabo en un periodo determinado que, por
regla general, es de un año”.
La concepción moderna del presupuesto está sustentada

en el carácter de integralidad de esta técnica. En la actua-
lidad no se concibe al presupuesto sólo como la expresión
financiera del plan del gobierno, sino como una expresión
más amplia del mismo ya que constituye un instrumento
del sistema de planificación, que refleja una política pre-
supuestaria única, es un proceso vivo y permanente y se
expresan en él todos los elementos de la programación.
(p. 87).
En el ámbito normativo, el presupuesto público ha quedado

definido en el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público (LOAFSP, 2012) que señala: “Los
presupuestos públicos expresan los planes nacionales, regionales
y locales, … en aquellos aspectos que exigen, por parte del sector
público, captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento
de las metas de desarrollo económico, social e institucional del
país…” (Gaceta Oficial Nro. 39.955).
74
A partir de las citas realizadas acerca de la definición del pre-

supuesto público, se puede inferir que consiste en un instrumento
mediante el cual los órganos y entes del Sector Público estiman
los ingresos, los gastos y las operaciones de financiamiento que
habrán de generarse durante un plazo determinado (generalmen-
te un año), en ejecución de las acciones previstas en sus planes,
programas y proyectos, para alcanzar los respectivos objetivos
y metas; a los fines de producir el desarrollo institucional y so-
cioeconómico del país. Como se analizará más adelante, en di-
cho instrumento se organizan y clasifican de manera detallada
todos los conceptos, tanto de los recursos como de los egresos,
asignándoles cantidades de dinero; con el objeto de controlar la
gestión administrativa, financiera y operativa de la institución u
organización.
Para la AVPP (ob. cit.), “las clasificaciones presupuestarias

conforman en sí mismas un sistema de información, mediante el
cual se resumen, consolidan y organizan las estadísticas presu-
puestarias con la finalidad de satisfacer los objetivos”. (p. 100).
Estas pueden comprender tanto los recursos como los egresos,
según diversos criterios que se indican a continuación:
3.1.1. Recursos públicos. Comprenden los ingresos y las fuentes

financieras:
• Según su periodicidad, dependiendo de la frecuencia con la

que son percibidos por el Fisco (ordinarios y extraordinarios).
• Económica, según su procedencia (corrientes, de capital y

fuentes financieras).
• Según los sectores económicos de origen (externos e internos,

petroleros y no petroleros).
75
De conformidad con el artículo 4 del Reglamento Nro. 1 de la

LOAFSP (Gaceta Oficial Nro. 5.781), sobre el Sistema Presupues-
tario y según el Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos
dictado por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE, 2012),
las cuentas que comprenden los recursos públicos, se desagregan
en ramos y subramos, genéricos, específicos y subespecíficos;
abarcando los ingresos ordinarios, los ingresos extraordinarios,
los ingresos de operación, los ingresos ajenos a la operación, las
transferencias y donaciones (recibidas), los recursos propios de
capital, la venta de títulos y valores que no otorgan propiedad, la
venta de acciones y participaciones de capital, la recuperación de
préstamos de corto plazo, la recuperación de préstamos de largo
plazo, la disminución de otros activos financieros, el incremento
de pasivos y, el incremento de patrimonio. (p. 13).
3.1.2. Egresos públicos. Abarcan los gastos y las aplicaciones

financieras:
• Económica, según su estructura básica (corrientes, de capi-

tal y aplicaciones financieras).
• Sectorial (según el área económica o social donde tiene

efecto).
• Regional (según el destino regional que se le da y puede

ser centralizado o descentralizado, concentrado o descon-
centrado).
• Por programas o proyectos y acciones centralizadas (según

la estructura de costos en que se divide la acción del Sector
Público).
• Institucional (según las dependencias administrativas que

los ocasionan).
76
• Por la naturaleza del gasto o por partidas (según los bienes

o servicios empleados, las transferencias y las variaciones
de activos y pasivos requeridos para el desarrollo de proce-
so productivo, atendiendo a las categorías creadas mediante
el Clasificador Presupuestario dictado por la ONAPRE).
• Mixtas (producidos por la combinación de las categorías

anteriores de gastos públicos).
De acuerdo con el citado Clasificador Presupuestario de Recur-

sos y Egresos (ONAPRE, ob. cit.), las cuentas que comprenden
los egresos públicos, se desagregan en partidas, genéricas, espe-
cíficas y subespecíficas (p. 13); abarcando los gastos de personal;
materiales, suministros y mercancías; los servicios no personales;
los activos reales (adquiridos); los activos financieros (adquiri-
dos); los gastos de defensa y seguridad del Estado; las transfe-
rencias y donaciones (otorgadas); otros gastos; las asignaciones
no distribuidas; el servicio de la deuda pública; la disminución de
pasivos; la disminución del patrimonio; y, las rectificaciones al
presupuesto. (p. 14).
Atendiendo a las clasificaciones indicadas anteriormente,

el contenido de los presupuestos públicos de ingresos, gastos y
operaciones de financiamiento, así como su vinculación con los
planes ha quedado establecido entre los artículos 12 y 15 de la
precitada LOAFSP, en los siguientes términos:
Los presupuestos públicos comprenderán todos los in-

gresos y todos los gastos, así como las operaciones
de financiamiento sin compensaciones entre sí, para
el correspondiente ejercicio económico financiero…
(Art. 12).
Los presupuestos públicos de ingresos contendrán la enu-

meración de los diferentes ramos de ingresos corrientes
y de capital y las cantidades estimadas para cada uno de
77
ellos. No habrá rubro alguno que no esté representado por

una cifra numérica… (Art. 13).
Los presupuestos públicos de gastos contendrán los gas-
tos corrientes y de capital, y utilizarán las técnicas más
adecuadas para formular, ejecutar, seguir y evaluar las
políticas, los planes de acción y la producción de bienes
y servicios de los entes y órganos del sector público, así
como la incidencia económica y financiera de la ejecución
de los gastos y la vinculación de éstos con sus fuentes de
financiamiento. Para cada crédito presupuestario se esta-
blecerá el objetivo específico a que esté dirigido, así como
los resultados concretos que se espera obtener, en térmi-
nos cuantitativos, mediante indicadores de desempeño,
siempre que ello sea técnicamente posible... (Art. 14).
Las operaciones de financiamiento comprenden todas las
fuentes y aplicaciones financieras, sea que originen o no
movimientos monetarios durante el ejercicio económico
financiero… (Art. 15) [cursivas añadidas].
3.2. Sistema Presupuestario Público. En Venezuela, el presu-

puesto es concebido como parte de un sistema y de acuerdo con el
Centro Profesional de Capacitación ABC (CEPROCABC, 2004),
este sistema está compuesto “por la Oficina Nacional de Presu-
puesto como órgano rector, las unidades de presupuesto de cada
institución del sector público, y otros organismos que tienen par-
ticipación en alguna de sus fases”. (p. 109). Conforme al artículo
9 de la LOAFSP, “el sistema presupuestario está integrado por
el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos que
rigen el proceso presupuestario de los órganos y entes del sector
público”. (Gaceta Oficial Nro. 39.955).
En cumplimiento de esta disposición normativa, cada órgano y

ente público debe contar con una Oficina (Dirección, Gerencia o
Departamento) de Planificación y Presupuesto que se encarga de
intervenir en las diversas etapas del proceso presupuestario. En
78
términos generales, esta dependencia administrativa es la respon-

sable de la elaboración de los planes estratégicos y operativos, a
partir de la información recabada por las demás unidades de la
institución a la que pertenezca.
En definitiva, el Sistema Presupuestario Público forma parte
de la Administración Financiera del Sector Público que, además,
comprende los sistemas de crédito público, tesorería, contabilidad
pública, tributario y administración de bienes, según el artículo
3 de la LOAFSP, así como el sistema de control interno que es
conexo con los anteriores, según el artículo 5 de la misma Ley;
todos los cuales influyen en el financiamiento de las actividades
del Sector Público y podrán observarse de forma esquematizada
en el Gráfico Nro. 10. Sin embargo, este libro sólo versa sobre el
sistema de presupuesto, quedando el análisis de las demás ramas
de las finanzas públicas para un futuro trabajo investigativo.
Sistemas de Administración Financiera

del Sector Público (Art. 3 – LOAFSP)
PRESUPUESTO TESORERÍA
(ONAPRE) (ONT)
CRÉDITO PÚBLICO CONTABILIDAD

(ONCP) (ONCOP)
TRIBUTARIO ADM. DE BIENES

(SENIAT) (SBP)
CONTROL INTERNO
(SUNAI)
Gráfico Nro. 10. Sistemas de la Administración Financiera del Sector

Público. Elaboración propia.
79
3.3. Presupuesto Participativo. A partir de la promulgación de

la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela a fina-
les del año 1999, la democracia participativa ha tenido un gran
impulso para el protagonismo de las comunidades en los procesos
de formación, ejecución y control de la gestión pública (CRBV,
Art. 62) para su desarrollo individual y colectivo; mediante la in-
tervención en la formulación de propuestas ante las instancias re-
gionales y locales encargadas de planificar la inversión, así como
la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y
servicios públicos en su jurisdicción (CRBV, Art. 184.2). En este
contexto, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM,
2005) estableció la elaboración del presupuesto de inversión del
municipio, de acuerdo con las necesidades prioritarias presenta-
das por las comunidades organizadas (Art. 234); atendiendo a uno
de los medios de participación del pueblo en ejercicio de su sobe-
ranía, denominado Presupuesto Participativo (Art. 261.5).
Es así como, en el seno del Consejo Local de Planificación

Pública, el pueblo propone, delibera y decide sobre la formula-
ción, ejecución, control y evaluación del presupuesto de inversión
anual del municipio, para concretar los proyectos que permitan el
desarrollo de dicha entidad político-territorial (LOPPM, Art. 271).
En términos similares, la vigente Ley de los Consejos Locales de
Planificación Pública desarrolla en su Título III, la participación
ciudadana en el plan y el presupuesto de inversión municipal; re-
firiéndose de manera específica al presupuesto participativo y sus
fases (LCLPP, Art. 34), las cuales se describen a continuación:
1° Diagnóstico participativo: Entre los meses de abril y agos-

to de cada año, se realiza un estudio y análisis de la realidad del
Municipio, en el seno de la asamblea de ciudadanos y ciudadanas
de cada Consejo Comunal y en la asamblea de las organizaciones
sectoriales. (Art. 35).
80
2° Formulación del Plan y Presupuesto de Inversión Munici-

pal: Entre los meses de septiembre y noviembre de cada año, se
formularán estos documentos atendiendo las necesidades plan-
teadas por las organizaciones del Poder Popular que integran el
CLPP y las políticas de inversión del Municipio. (Art. 36).
3° Aprobación del Plan y Presupuesto de Inversión Munici-
pal: El Alcalde o Alcaldesa presentará estos documentos al Cabil-
do para su aprobación definitiva. (Art. 37).
Desde antaño, el tema del presupuesto público era desconoci-
do por la sociedad. El desafío actual es abrir espacios para la in-
tervención de las diversas organizaciones comunitarias en el pro-
ceso de definición de prioridades, tanto sociales como políticas
de la población, pues el presupuesto público debe reflejar priori-
dades socioeconómicas de los ciudadanos y el compromiso de los
gobiernos locales con la sociedad. Este reto hoy es realidad, y se
evidencia en la potestad que tienen las comunidades para concre-
tar proyectos de inversión pública y obtener financiamiento por
parte del Estado.
El principal rasgo de las democracias contemporáneas es la
participación ciudadana, cuyo objetivo es dar eficiencia y consoli-
dar las decisiones gubernamentales. Ello se ha fortalecido gracias
a los procesos de descentralización y transferencias de compe-
tencias de los gobiernos centrales hacia los gobiernos locales que
mantienen un contacto más cercano con la población, logrando
que las decisiones del poder local sean avaladas, convalidadas y
legitimadas por los ciudadanos, quienes ejercen mayor influencia
sobre el control y gestión de las políticas públicas; haciéndolas
más transparentes y minimizando situaciones de corrupción.
En definitiva, la característica más relevante del presupues-
to participativo, como alternativa frente al modelo habitual de
gestión local, es la intervención ciudadana en la identificación
81
de necesidades y definición de prioridades en la inversión munici-

pal. De acuerdo con González Marregot (2008) “la definición de
prioridades del plan y el presupuesto con la participación ciuda-
dana establece una nueva articulación de intereses entre el Estado
y la Sociedad Civil, un avance en la democratización y una mayor
equidad social”.
El presupuesto participativo implica un espacio donde los ciu-

dadanos pueden debatir acerca de su situación y tomar decisiones
sobre las necesidades colectivas en busca de soluciones; por lo
que puede definirse como un proceso de intervención en la inver-
sión y control de los recursos públicos, conformando un sistema
de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación del presu-
puesto, en el cual la sociedad organizada decide democráticamen-
te el destino de las inversiones, las prioridades y las acciones a ser
desarrolladas por el gobierno. Como herramienta de planificación
presupuestaria, vuelve a la ciudadanía más exigente y crítica so-
bre los resultados de la gestión pública.
No obstante lo anterior, la participación ciudadana en la ges-

tión pública para el uso de los recursos o fondos del Estado no se
limita a su intervención en la toma de decisiones en instancias del
Poder Público; sino que se han previsto mecanismos de gestión
comunitaria y comunal de servicios, actividades, bienes y recur-
sos, mediante la transferencia de competencias del Poder Público
al pueblo organizado, según lo dispuesto en el Decreto con Ran-
go, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria
de Competencias, Servicios y Otras Atribuciones (Gaceta Oficial
Nro. 6.079); así como la constitución de las organizaciones socio-
productivas previstas en la Ley Orgánica del Sistema Económico
Comunal, que están “orientadas a la satisfacción de necesida-
des colectivas, mediante una economía basada en la producción,
transformación, distribución, intercambio y consumo de bienes
y servicios…” (Art. 9). En el marco de esta Ley, se ha regula-
do la creación de empresas de propiedad social directa comunal,
82
empresas de propiedad social indirecta comunal, unidades pro-

ductivas familiares y grupos de intercambio solidario (Art. 10).
(Gaceta Oficial Nro. 6.011).
Estas formas de protagonismo constituyen una extraordinaria

oportunidad para el ejercicio de la corresponsabilidad entre la
sociedad y el Estado; mas sin embargo, no está consolidado en
Venezuela, a pesar de tener un marco normativo favorable; quizás
debido a la debilidad institucional o al recelo de algunas autori-
dades locales para aplicarlo; aunado al desinterés o escepticismo
ciudadano frente a este mecanismo de intervención en las políti-
cas públicas. (González, ob. cit).
3.4. Vinculación Plan-Presupuesto. En lo relativo a la vincula-

ción entre la planificación y el presupuesto, comparto el criterio
esgrimido por Gómez Berroterán y González (2004), en cuanto a
que forman un solo sistema que constituye la columna vertebral
de la gestión gubernamental y no dos como pareciera resultar de
las denominaciones que tienen en sus respectivas leyes. En ple-
na sintonía con esto y de conformidad con el artículo 315 de la
CRBV, el artículo 53 de la LOPPP y el artículo 10 de la LOAFSP,
debe existir una clara vinculación entre el plan y el presupuesto.
Según la técnica presupuestaria “Por Programas” que utilizan

los estados y municipios, así como sus entes descentralizados
funcionalmente; el Plan Operativo Anual y el Presupuesto de In-
gresos y Gastos se elaboran de manera separada y simultánea;
mientras que los órganos y entes de la Administración Pública
Nacional están obligados desde la formulación presupuestaria, a
incorporar en el sistema informático denominado “Nueva Etapa”
la información referida a sus planes operativos anuales y pre-
supuestos institucionales, utilizando como guía metodológica
la “Ficha Única de Proyectos”, que ha creado el órgano rector
(ONAPRE, 2005). Mediante este sistema, en el cual se aplica la
83
técnica presupuestaria “Por Proyectos”, se han fusionado en un

solo instrumento metodológico el Plan Operativo Anual y el Pre-
supuesto de Ingresos y Gastos.
De acuerdo con los resultados obtenidos en una reciente in-

vestigación, considero que la fusión de ambos documentos en
uno solo resulta conveniente, pues facilita el establecimiento de
mecanismos para el control de la gestión pública, al sincronizar
los trámites administrativos y financieros que, de otra manera, se
registrarían de forma aislada y a destiempo, con riesgo de confu-
sión por duplicidad de la información contenida en documentos
separados.
En el Gráfico Nro. 11, adaptado de una presentación institucio-

nal de la ONAPRE, podrá observarse el esquema mediante el cual
se ha querido vincular los planes y presupuestos públicos.
Gráfico Nro. 11. Vinculación jurídica POA - Presupuesto público. Adap-

tado de presentación institucional de la Oficina Nacional de Presupuesto
(ONAPRE, 2005).
84
Empero, habría que determinar la vinculación de dichas áreas

con las políticas públicas. Al respecto, Wiesner, Garnier y Medina
(2000) indican lo siguiente acerca de los criterios imperantes por
la Globalización en América Latina:
Esto supone avanzar en la construcción de un equilibrio

dinámico entre eficiencia, equidad y democracia, tarea que
si bien demanda una elevada capacidad técnica por parte
del Estado y sus instituciones, es fundamentalmente una
tarea política: la de poner en perspectiva los diversos in-
tereses particulares y articularlos dentro del proceso más
general y de largo alcance del desarrollo de la sociedad en
su conjunto.
En ello radica el papel fundamental de la planificación, el

de lograr un equilibrio dinámico y mutuamente enriquece-
dor entre la visión de conjunto y de largo plazo, y el aquí y
ahora en que siempre opera la acción política. Esta activi-
dad de síntesis es indispensable para coordinar los distin-
tos niveles de gobierno, las distintas políticas, las distintas
instituciones y los distintos programas de gobierno desde
una visión estratégica. (p. 105).
Aunado a las graves consecuencias que producen la impro-

visación en las políticas públicas; según lo dispuesto en el ar-
tículo 91 numeral 10 de la Ley Orgánica de la Contraloría Ge-
neral de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
(LOCGRSNCF, 2001) “la falta de planificación, así como el in-
cumplimiento injustificado de las metas señaladas en los corres-
pondientes programas o proyectos” son generadores de responsa-
bilidad administrativa. (Gaceta Oficial Nro. 37.347).
3.5. Técnicas presupuestarias. Hablar de técnica presupuestaria,

significa establecer una metodología para la determinación de los
costos en que incurren las empresas privadas y las organizaciones
85
públicas para producir los bienes y servicios destinados a garan-

tizar su rentabilidad, satisfacer necesidades colectivas o para su
propio desarrollo institucional. De acuerdo con CEPROCABC
(2004), existen diversas “técnicas o métodos para elaborar los
presupuestos”, entre los que pueden mencionarse el Presupuesto
Tradicional o Clásico, el Presupuesto Base Cero, el Sistema de
Planeación –Programación– Presupuestación, el Presupuesto por
Programas (pp. 128-133) y, más recientemente, el Presupuesto
por Proyectos.
Desde principios de la década de los 60´s del siglo XX y con

basamento legal a partir del año 1971, se gestionó en Venezuela
el presupuesto de gastos del Sector Público según la técnica del
“Presupuesto por Programas”, pero a mediados del año 2005 y
siguiendo instrucciones del Presidente de la República, la Admi-
nistración Pública Nacional incursionó en la inédita técnica de
“Presupuesto por Proyectos”. Sin embargo, ambas técnicas presu-
puestarias subsisten en la actualidad con diversidad de resultados,
por lo que a continuación serán descritas de manera detallada.
3.5.1. Presupuesto por Programas. Según la AVPP (1995), esta

técnica agrupa los gastos en programas, subprogramas, proyec-
tos, actividades y obras en las que se dividen las acciones de las
instituciones del Sector Público para el cumplimiento de los ob-
jetivos y metas que tengan previsto realizar en un determinado
periodo. (p. 113).
Para CEPROCABC (2004), el Programa es la “categoría pro-

gramática cuya producción es terminal de la red de acciones pre-
supuestarias de una institución”. Es la categoría presupuestaria
de mayor nivel en el ámbito de la producción terminal, ya que
está conformado por la agregación de categorías programáticas
de menor nivel y expresa la contribución al logro de una o más
políticas. (p. 145). El Subprograma se define como la “categoría
86
programática cuyas relaciones de condicionamiento son exclusi-

vas con un programa”. Esta categoría precisa un mayor nivel de
especificidad, la producción del programa. (p. 147). Asimismo, la
Actividad es considerada como la “categoría programática cuya
producción es intermedia y, por tanto, es condición de uno o va-
rios productos terminales o intermedios. Su producción puede ser
insumo para otro producto”. (p. 148). Mientras tanto, la Obra se
define como la categoría programática de menor nivel y, como
tal, indivisible a los fines de la asignación formal de los recursos
reales y financieros que demanda su ejecución”. (p. 156).
Según el Instructivo Nro. 20, dictado por la ONAPRE (2000a),

para la “Formulación del Presupuesto de las Gobernaciones de
Estado”, se debe emplear la técnica del “Presupuesto por Pro-
gramas”, con sus respectivas categorías programáticas, definidas
en el párrafo anterior.
De la igual manera y por disposición del Instructivo Nro. 21

de la ONAPRE (2000b), para la “Formulación del Presupuesto
de los Municipios”, también se debe utilizar la técnica del “Pre-
supuesto por Programas”, con sus respectivas categorías progra-
máticas. En términos similares, ha previsto la LOPPM (2005) en
su artículo 241, cuando se refiere al presupuesto de gastos.
En el Gráfico Nro. 12 podrá observarse la estructura básica

del Presupuesto por Programas, con indicación de sus cinco (5)
niveles de desagregación o categorías programáticas, además de
las partidas presupuestarias.
87
Gráfico Nro. 12. Estructura del Presupuesto por Programas. Elaboración

propia.
3.5.2. Presupuesto por Proyectos. Como ya se ha dicho, a par-

tir de la formulación presupuestaria para el ejercicio fiscal del
año 2006 y por exigencia del Presidente de la República, en su
condición de administrador de la Hacienda Pública Nacional, se
desechó la técnica de Presupuesto por Programas y se adoptó la
técnica de Presupuesto por Proyectos en la Administración Públi-
ca Nacional, todo lo cual tuvo un fuerte impulso con la reforma
del Reglamento Nro. 1 de la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público, sobre el Sistema Presupuestario
(2005); cuyo artículo 2 estableció la técnica presupuestaria a uti-
lizar en el Sector Público, en los siguientes términos:
Los órganos y entes sujetos a la Ley Orgánica de la Ad-

ministración Financiera del Sector Público, formularán
y aplicarán la técnica de elaboración del presupuesto por
88
Proyectos y Acciones Centralizadas, entendidas estas

como las categorías presupuestarias de mayor nivel y por
acciones específicas como categorías de menor nivel. [cur-
sivas añadidas] (Gaceta Oficial Nro. 5.781).
Para la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE, 2005), la

técnica de Presupuesto por Proyectos consiste en:
Un instrumento para asignar y distribuir los recursos públi-

cos a través de proyectos, a los entes u organismos nacio-
nales, estadales y municipales en función de las políticas
y objetivos estratégicos de la Nación, expresados en los
respectivos planes anuales y plurianuales; además coordi-
nar, controlar y evaluar su ejecución.
Mediante esta técnica, que debe aplicarse en todas las fases del
proceso presupuestario, se ha logrado fusionar el contenido de los
planes operativos con los correspondientes presupuestos; tenien-
do como elemento de enlace los denominados proyectos presu-
puestarios. Desde la aludida reforma reglamentaria, esta técnica
ha ido progresivamente instaurándose en los órganos y entes de la
Administración Pública Nacional, así como en el Distrito Capital,
porque en los estados y municipios se sigue utilizando la técnica
de Presupuesto por Programas. En este sentido, Leal y Santeliz
(2009) concluyen que “el sistema presupuestario de las entidades
territoriales estadales y municipales permanecen desfasadas en
cuanto a la metodología presupuestaria por proyectos, en razón a
que sus disposiciones legales aún prescriben la técnica por pro-
gramas”. (p. 121).
Ahora bien, para comprender mejor el mecanismo de vincula-

ción lograda entre los planes y presupuestos de gastos, mediante
la técnica señalada en los párrafos anteriores, es necesario indicar
la definición que hace la ONAPRE (ob. cit.) de sus elementos
esenciales:
89
Proyecto: Expresión sistematizada de un conjunto deli-

mitado de acciones y recursos que permiten, en un tiempo
determinado, el logro de un resultado específico para el
cual fue concebido. Este resultado puede estar dirigido a
satisfacer las necesidades y demandas de la población o
mejorar los procesos y sistemas de trabajo de la Institución
o del sector público en su conjunto.
Acción Centralizada: Son aquellas actividades que no es
posible definir en términos de proyectos, pero necesarias
para garantizar el funcionamiento de las Instituciones Pú-
blicas, así como el cumplimiento de otros compromisos
del Estado. Sus recursos no son directamente asociables a
un único proyecto.
Acción Específica: En el Proyecto, son aquellas operacio-
nes concretas, suficientes, medibles y cuantificables anual-
mente, necesarias para lograr el resultado del proyecto. En
la Acción Centralizada, detallan las actividades que realiza
la Institución en pro de su funcionamiento, así como el
cumplimiento de otros compromisos del Estado.
Partida Presupuestaria: Comprenden el grupo de cuen-
tas y subcuentas aplicable para todos los egresos o gastos,
permite identificar los diferentes niveles de desagregación
presupuestaria.
En el Gráfico Nro. 13, la ONAPRE ha esquematizado la nueva

Estructura Presupuestaria del Presupuesto Público de Gastos, para
lograr vincularlo con el correspondiente Plan Operativo Anual,
mediante la técnica de Presupuesto por Proyectos, que tan solo
cuenta con dos (2) niveles o categorías presupuestarias.
90
Gráfico Nro. 13. Estructura del Presupuesto por Proyectos. Adaptado de

presentación institucional de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE,
2005).
Esta técnica presupuestaria, que fusiona en un solo documento

el plan operativo anual y el presupuesto de gastos, se ha venido
aplicando a los órganos de la República desde el año 2006; luego
de las críticas hechas desde el Gobierno Nacional a la falta de
vinculación entre el plan operativo anual y el presupuesto, elabo-
rados con la anterior técnica presupuestaria “Por Programas”.
Sin embargo, los problemas de gestión persisten; de manera par-
ticular aquellas actividades que sin tratarse de gastos de gestión
administrativa (u operativos) tampoco se corresponden con la fi-
gura del proyecto presupuestario, propiamente dicho; como por
ejemplo, el ejercicio de las funciones de rectoría por parte de los
órganos centrales y desconcentrados del Poder Público Nacio-
nal, pues tales funciones nunca culminan como ocurre con los
91
proyectos, pero son mucho más que simples gastos de funciona-

miento institucional.
3.6. Fases del Proceso Plan Operativo Anual-Presupuesto. Se-

gún la AVPP (1995), ya citada en este libro, el presupuesto debe
ser concebido como “un sistema administrativo que se materializa
por etapas: formulación, discusión y sanción, ejecución, control
y evaluación”. (p. 94). A las etapas que se acaban de mencionar,
hay que agregar la liquidación y cierre del presupuesto, que se
realizan al culminar el ejercicio fiscal.
Por tratarse de un libro que abarca todos los niveles político-

territoriales de gobierno, en la descripción de las fases se hará
referencia a las acciones del titular del Poder Ejecutivo para darle
el mismo tratamiento al Presidente de la República, al Goberna-
dor y al Alcalde, en sus respectivos ámbitos de competencia. De
igual manera, se indicarán las acciones del Poder Legislativo para
asimilar la Asamblea Nacional, los Consejos Legislativos y los
Concejos Municipales, también en sus correspondientes ámbitos
de competencias. Ello se hará por la similitud de roles de unos y
otros; sin embargo, valdría la pena determinar cuáles de estas for-
malidades son estrictamente necesarias para ser efectuadas por las
unidades administrativas que integran los Consejos Comunales y
los Consejos de Planificación Comunal; o bien, cuales trámites
pueden prescindirse, sin menoscabo de la legalidad y transparen-
cia financiera que deben cumplir sus consejeros, ya que podría
resultarles sumamente engorroso acatar varios de los pasos que
regularmente deben seguir las autoridades públicas en la gestión
del proceso planificación-presupuesto.
En el Gráfico Nro. 14, elaborado por la ONAPRE, puede ob-

servarse el ciclo del proceso presupuestario, con indicación de
sus etapas o fases.
92
Gráfico Nro. 14. Etapas del proceso presupuestario. Adaptado de presenta-

ción institucional de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE, 2005).
3.6.1. Formulación. Esta primera fase del proceso presupuesta-

rio se subdivide a su vez en tres subfases, que comprenden:
1° La determinación de los lineamientos generales de políti-

ca y la política presupuestaria previa, autorizados por el titular
del Poder Ejecutivo en su carácter de administrador de la corres-
pondiente Hacienda Pública. Estas acciones se dan generalmente
durante el segundo trimestre de cada año, con miras a iniciar el
proceso de formulación presupuestaria del siguiente ejercicio fis-
cal y tienen su fundamento jurídico en los artículos 35 y 64 de la
LOAFSP (Gaceta Oficial Nro. 39.955), en concordancia con el
artículo 30 de su Reglamento Nro. 1, sobre el Sistema Presupues-
tario. (Gaceta Oficial Nro. 5.781).
93
2° La elaboración de anteproyectos de presupuesto por parte de

los órganos y entes descentralizados funcionalmente, en cada uno
de los niveles político-territoriales de Gobierno, con la desagre-
gación de la política presupuestaria indicada en el paso anterior, a
nivel interno desde la categoría programática de mayor nivel has-
ta la de menor nivel, según la técnica presupuestaria empleada; lo
cual ocurre entre el tercer y cuarto trimestre del año.
En la Administración Pública Nacional, este proceso se realiza

mediante la carga de las propuestas presentadas por los órganos y
entes descentralizados funcionalmente en el sistema informático
denominado “Nueva Etapa” y utilizando la “Ficha Única de Pro-
yectos” prescrita por el órgano rector; mientras que para las Ad-
ministraciones Públicas Estadal y Municipal, el proceso se realiza
mediante los formatos indicados en los Instructivos Nros. 20 y 21
dictados por la ONAPRE (2000a y 2000b). Durante esta subfase,
todas las unidades administrativas de los órganos y entes descen-
tralizados funcionalmente remiten a sus respectivas oficinas de
planificación y presupuesto, la relación de necesidades y propues-
tas del plan operativo anual y su correspondiente presupuesto; las
cuales se consolidan en la Oficina de Planificación y Presupuesto
del máximo órgano del Poder Ejecutivo en cada nivel político-
territorial.
Los órganos de las ramas Legislativa, Judicial, Electoral y Ciu-

dadana del Poder Público, en los casos que aplique, remitirán sus
propuestas de Plan Operativo Anual y Presupuestos Institucio-
nales al Poder Ejecutivo, para que sean incluidos en el proyecto
de norma presupuestaria anual, sin mayores restricciones que las
establecidas en el texto constitucional y en el marco plurianual
del presupuesto.
3° La elaboración del proyecto de norma jurídica mediante la

cual regularmente el Poder Ejecutivo someterá a la aprobación del
respectivo Poder Legislativo, el presupuesto de ingresos y gastos
94
(de la República, estado o municipio, según sea el caso) con vi-

gencia durante el siguiente ejercicio fiscal. Esta última subfase
de la formulación presupuestaria ocurre durante el cuarto trimes-
tre de cada año y tiene su fundamento legal en el artículo 38 de
la LOAFSP (Gaceta Oficial Nro. 39.955) para el caso del Poder
Público Nacional y disposiciones similares para los Poderes Pú-
blicos Estadales y Municipales. La regla general es que, antes de
culminar el año, el Poder Legislativo debate y aprueba o rechaza
los proyectos de normas contentivas del Plan Operativo Anual y
el Presupuesto de Ingresos, Gastos y Operaciones de Financia-
miento presentado por el Poder Ejecutivo. En caso de resultar re-
chazado el proyecto de norma presupuestaria anual que el titular
del Poder Ejecutivo ha presentado ante el Poder Legislativo, se
considerará reconducido el presupuesto vigente, con la aplicación
de diversas reglas y criterios técnicos para sincerar las cuentas,
mientras se discute una nueva propuesta normativa.
3.6.2. Ejecución. Comprende el conjunto de acciones dirigidas

a administrar los recursos asignados en el presupuesto aprobado
por el Poder Legislativo. Es la fase durante la cual se lleva a la
práctica todo lo programado en los planes operativos anuales y se
efectúa en los dos planos o aspectos siguientes:
• Ejecución Física. Según AVPP (1995), la institución lleva

a cabo “las acciones y procesos necesarios, utilizando los
recursos humanos, materiales y demás insumos, a objeto
de lograr los productos en calidad y cantidad adecuadas en
el tiempo y en el lugar previstos” (p.230), cumpliendo con
las normas legales correspondientes. Considerando la clasi-
ficación del presupuesto en ingresos y gastos, la ejecución
física del primer tipo comprenderá todas las acciones de co-
branza realizadas por los órganos de recaudación tributaria
o las gestiones para la enajenación de activos a título one-
roso, es decir, mediante la recepción de pago; mientras que
95
en el segundo tipo abarcan todas las acciones operativas y

administrativas realizadas para la producción de los bienes
y servicios que se corresponden con el objeto o la misión
institucional, los cuales deben estar identificados claramen-
te en el correspondiente plan operativo anual.
• Ejecución financiera. Consiste en la obtención o recauda-

ción de los recursos presupuestarios y el correspondiente
uso de los mismos en los distintos gastos y aplicaciones, de
acuerdo con los procedimientos y criterios establecidos.
En materia de ingresos, la ejecución financiera comprende los

momentos del devengado y del recaudado; siendo el primer mo-
mento cuando se emite la planilla de liquidación o la facturación
por la venta de bienes o servicios desde el ente público (por me-
dio de sus órganos), que originan el derecho de la Administración
Pública a percibir el ingreso; mientras que el segundo momento
se refiere a la captación efectiva de dicho recurso por cualquier
medio de pago, de parte del contribuyente o adquiriente. También
se consideran recaudados, los montos recibidos por donación,
subsidio o transferencia.
Con respecto a los gastos, la ejecución financiera abarca los

momentos del compromiso, el causado y el pagado; correspon-
diendo el primero a la contratación que hace el ente público (por
medio de sus órganos) para adquirir algún bien o servicio, para
ejecutar una obra o para otorgar alguna donación, subsidio o trans-
ferencia; mientras que el segundo se refiere al nacimiento de la
obligación que tiene la Administración Pública de pagar por tales
conceptos, en los casos que aplique y una vez recibidos conforme
los bienes, servicios u obras de que se trate; para finalmente ex-
tinguir la obligación mediante le emisión del pago por cualquier
medio y a favor del proveedor o beneficiario.
96
Los órganos y entes del Sector Público están obligados a llevar

los registros de su ejecución presupuestaria; por lo que siempre
se registrará la liquidación cuando se devenguen los ingresos y
se realice su recaudación efectiva. En relación con los gastos, el
registro del compromiso se utilizará como mecanismo para afec-
tar preventivamente la disponibilidad de los créditos presupuesta-
rios, el causado como la recepción satisfactoria del bien, servicio
u obra de que se trate; o como la autorización de la donación, sub-
sidio o transferencia, según los casos que aplique; y el del pago
para reflejar la cancelación de las obligaciones asumidas.
Los niveles de agregación que haya aprobado el Poder Legis-

lativo en los gastos y aplicaciones financieras de la norma presu-
puestaria anual constituyen los límites máximos de las autoriza-
ciones disponibles para gastar.
La ejecución presupuestaria de la República está regida por

los artículos 43 al 52 de la LOAFSP, por el Reglamento No. 1 de
dicha Ley, por las Disposiciones Generales de la Ley de Presu-
puesto y por otras leyes especiales, como por ejemplo la Ley de
Contrataciones Públicas. Las estados y municipios aplican la le-
gislación nacional en todo cuanto sea posible, pero pueden tener
su propia normativa en materia de ejecución presupuestaria.
A los fines del presente libro, esta fase del proceso presupues-
tario ha sido subdividida a su vez en tres subfases: a) actividades
iniciales, b) ordenación de compromisos y pagos; y, c) modifica-
ciones presupuestarias.
a) Actividades iniciales: Una vez que han sido dictadas las

normas jurídicas (leyes u ordenanzas) mediante las cuales se
aprueban en los distintos niveles territoriales de Gobierno los pla-
nes operativos anuales y los presupuestos de ingresos y gastos, es
necesario construir el andamiaje administrativo-financiero, para
gestionar adecuadamente dichos instrumentos técnico-jurídicos.
97
En este sentido, corresponde al titular del Poder Ejecutivo dic-

tar la Distribución General del Presupuesto; mientras que a las
máximas autoridades de los órganos o entes del sector público les
concierne establecer la distribución administrativa interna, fijar la
programación financiera del presupuesto, determinar la estructura
para la ejecución financiera del presupuesto de gastos y designar
a los responsables o cuentadantes para el manejo de los fondos,
con el fin de llevar a cabo las etapas subsiguientes de la ejecución
presupuestaria.
Estas acciones son imprescindibles para establecer mecanis-

mos de control en la administración de los recursos públicos y
para guiar a las máximas autoridades en la toma de decisiones
sobre el devenir institucional; en caso contrario, resulta muy alto
el riesgo de improvisación y fallas, además de los eventuales in-
cumplimientos normativos generadores de responsabilidad, por
parte de los responsables.
• Distribución General del Presupuesto de Gastos. Esta

distribución, dictada por el Presidente de la República, los
Gobernadores y los Alcaldes, cada quien en el ámbito de
sus respectivas competencias consiste en la presentación
desagregada de los créditos presupuestarios hasta el último
nivel previsto en los clasificadores y categorías de progra-
mación utilizadas, de los créditos y realizaciones contenidas
en la norma presupuestaria. Su fundamento legal está en el
artículo 46 de la LOAFSP, en concordancia con el artículo
38 de su Reglamento Nro. 1, sobre el Sistema Presupuesta-
rio, que textualmente dice:
La distribución general del presupuesto de gastos con-

siste en la desagregación de los créditos acordados para
cada proyecto, acción centralizada u otra categoría presu-
puestaria equivalente aprobada por la Oficina Nacional de
Presupuesto, en el presupuesto de gastos de los órganos,
98
incluidos en el Título II de la Ley de Presupuesto, hasta

la categoría de acciones específicas, subpartidas genéri-
cas, específicas y subespecíficas, previstas en el plan de
cuentas o clasificador presupuestario. (Gaceta Oficial Nro.
5.781)
• Distribución Administrativa del Presupuesto de Gastos.

Este es un proceso mediante el cual la máxima autoridad de
cada órgano ordenador de compromisos y pagos establece
mediante un acto administrativo interno, los créditos pre-
supuestarios asignados a las unidades ejecutoras locales
y la distribución por fuentes de financiamiento, que deban
manejar la unidad administradora central y las unidades
administradoras desconcentradas.
Los denominados órganos ordenadores de compromisos y

pagos (OOCP) son las autoridades señaladas en el artículo
51 de la LOAFSP, entendiéndose como los principales res-
ponsables de las asignaciones presupuestarias para financiar
los gastos corrientes, de capital y las aplicaciones financie-
ras en sus respectivas instituciones; las unidades adminis-
tradoras (central o desconcentradas) son las dependencias
administrativas responsables de la ejecución financiera de
los créditos presupuestarios asignados a las unidades eje-
cutoras locales; mientras que éstas son las que presupuesta-
riamente realizan la ejecución física, total o parcial, de las
metas planteadas en el presupuesto de gastos.
En el Gráfico Nro. 15 podrá observarse la secuencia de acti-

vidades iniciales referidas a la distribución de los créditos presu-
puestarios, que ocurren luego de la promulgación de la normativa
respectiva.
99
Normativa presupuestaria
y distribución del gasto
Se promulga la norma (Ley u Ordenanza) de Presupuesto
Se decreta la distribución general. (Art. 46 LOAFSP)
Se dicta por Resolución, la distribución administrativa

entre unidades administradoras y ejecutoras locales
(Arts. 42 al 44 del Reglamento N° 1 de la LOAFSP).
Gráfico Nro. 15. Actividades iniciales de distribución presupuestaria.

Elaboración propia.
• Programación de la Ejecución del Presupuesto. Según la

AVPP (1995), esta actividad consiste en una previsión di-
námica, para cada subperíodo del ejercicio presupuestario,
de realizaciones de productos terminados e intermedios,
requerimientos de recursos reales y financieros, así como
procesos necesarios para llevar a cabo dichos productos y
contar en tiempo oportuno con tales recursos (p. 237). Esta
tarea es previa a la ejecución misma. Por lo regular se trata
de una distribución para la ejecución física y financiera de
los créditos presupuestarios, ya no entre unidades adminis-
tradoras y ejecutoras locales, sino a lo largo del ejercicio
fiscal, usualmente por trimestres, para el caso del presu-
puesto de gastos.
100
Siempre hay que tener en cuenta que el presupuesto es una

estimación, tanto de lo que se aspira recaudar como de lo
aprobado para gastar, es decir, no se trata de recursos finan-
cieros efectivamente disponibles, sino que son previstos y
por ello su obtención o utilización puede resultar alterada
por contingencias, obligando a la administración a realizar
ajustes sobre los tiempos de ejecución.
A partir de esta programación, se aprueban las cuotas de

compromisos y desembolsos por parte de los órganos en-
cargados de coordinar el presupuesto y la tesorería en cada
nivel político-territorial de Gobierno, teniendo como funda-
mento legal el artículo 50 de la LOAFSP, en concordancia
con los artículos 45 y 46 de su Reglamento Nro. 1, sobre el
Sistema Presupuestario. Según el artículo legal mencionado
“El monto total de las cuotas de compromisos fijadas para
el ejercicio no podrá ser superior al monto de los recursos
que se estime recaudar durante el mismo”. (Gaceta Oficial
Nro. 39.955). En materia de ingresos, la programación se
hace por subperiodos mensuales, según el artículo 36 del
Reglamento Nro. 1 de la LOAFSP, sobre el Sistema Presu-
puestario. La programación de la ejecución presupuestaria
ofrece las siguientes ventajas:
- Facilita el control periódico de la producción pública.

- Coadyuva a que la producción se cumpla con niveles de
eficiencia aceptables.
- Permite que los recursos humanos y otros recursos reales
estén disponibles en el momento oportuno.
- Evita paralizar programas por falta de recursos.
- Permite detectar a tiempo déficit estacionales.
- Manejo adecuado de la solvencia de los entes públicos.
- Permite compatibilizar los flujos de ingresos y egresos.
101
• Estructura para la Ejecución Financiera del Gasto. Se

llama así al conjunto formado por la Unidad Administra-
dora Central (UAC) y las Unidades Administradoras Des-
concentradas (UAD) encargadas, como ya se ha dicho,
de la ejecución financiera de los créditos presupuestarios
para la obtención y entrega de los insumos a las Unidades
Ejecutoras Locales (UEL), a fin de lograr los objetivos o
metas. Estas unidades administradoras pueden tener una o
más UEL y son las encargadas del registro de los momentos
legales del compromiso, el causado y el pagado; mediante
la gestión de las contrataciones públicas y sus respectivos
desembolsos.
Según los artículos 47 y 91 del Reglamento Nro. 1 de la

LOAFSP, la UAC es la Dirección de Administración u otro Des-
pacho de similar competencia, y puede gestionar créditos pro-
pios y de otras unidades mediante el manejo de fondos u órdenes
de pago contra su respectivo Tesoro; mientras que las UAD son
aquellas dependencias administrativas que puedan gestionar un
monto anual de créditos presupuestarios igual o superior a dos
mil quinientas unidades tributarias (2.500 U.T.), girados median-
te fondos, de los cuales se hablará más adelante. El conjunto de
unidades administradoras que componen esta estructura, se debe
establecer mediante Acto Administrativo publicado en la Gaceta
Oficial correspondiente, con indicación de sus respectivos funcio-
narios responsables o cuentadantes.

servarse el esquema que identifica las unidades administradoras
que conforman la Estructura para la Ejecución Financiera del Pre-
supuesto de Gastos.
102
Estructura para la ejecución financiera del

presupuesto de gastos
UNIDAD
ADMINISTRADORA
CENTRAL
UNIDAD
DISTRIBUCIÓN
ADMINISTRADORA
ADMINISTRATIVA
DESCONCENTRADA ESTRUCTURA
PARA LA
(RESOLUCIÓN EJECUCION
INTERNA ) FINANCIERA
DEL PRESUPUESTO
Distribución de UNIDAD DE GASTOS
créditos por ADMINISTRADORA
fuente de DESCONCENTRADA
financiamiento
N...
RESOLUCIÓN
MANEJAN MONTOS PUBLICADA EN GACETA
2.500 U.T. OFICIAL
Art. 47 Reg. Nº 1 LOAFSP
Gráfico Nro. 16. Estructura para la Ejecución Financiera del Presupuesto

de Gastos. Adaptado de presentación institucional de la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONAPRE, 2005).
• Designación de Responsables para la Ejecución del Pre-

supuesto de Gastos. La máxima autoridad del órgano orde-
nador de compromisos y pagos designará a los funcionarios
responsables o cuentadantes de las Unidades Administrado-
ras y delegará en ellos las atribuciones que considere perti-
nentes, mediante Acto Administrativo publicado en la Ga-
ceta Oficial correspondiente. Antes de entrar en el ejercicio
de sus atribuciones, dichos funcionarios responsables de la
ejecución financiera del presupuesto de gastos, prestarán
caución ante la Unidad de Auditoria Interna del respectivo
órgano o ente público, mediante la constitución de garantías
otorgadas por una institución bancaria o compañía de segu-
ros domiciliada en el país.
103
En el Gráfico Nro. 17 podrá verse la secuencia de actividades

iniciales de la ejecución del presupuesto de gastos.
Inicio de la ejecución del

presupuesto de gastos
Se pide a la ONAPRE y ONT autorización sobre la programación

financiera para la ejecución del Presupuesto de Gastos. (Art. 50 –
LOAFSP, 45 y 46 - Reg. N° 1 - LOAFSP)
El OOCP establece la estructura para la ejecución financiera del

presupuesto de gastos. (Art. 47 Reg. 1 -LOAFSP)
El OOCP designa a los responsables de la ejecución del

presupuesto de gastos. (Art. 51 al 53 - LOAFSP)
Gráfico Nro. 17. Actividades iniciales de la ejecución presupuestaria.

Elaboración propia.
b) Ordenación de compromisos y pagos: Esta subfase com-

prende la ejecución propiamente dicha del presupuesto de gastos,
mediante las contrataciones públicas para adquirir bienes y servi-
cios o para ejecutar obras, así como los correspondientes desem-
bolsos, con el fin de lograr los objetivos y metas propuestos en los
planes operativos anuales. Además de las actividades enmarcadas
en la Ley de Contrataciones Públicas, en esta subfase también se
incluyen las donaciones, subsidios o transferencias otorgadas por
los órganos y entes públicos.
A decir de la AVPP (1995), la ordenación de compromisos

es el conjunto de “mandamientos de gastos que formalizan la
104
solicitud de un bien o servicio” (p. 267). Según el artículo 49 de

la LOAFSP “No se podrán adquirir compromisos para los cuales
no existan créditos presupuestarios, ni disponer de créditos para
una finalidad distinta a la prevista”. (Gaceta Oficial Nro. 39.741).
Esta disposición legal constituye una restricción a los órganos y
entes públicos sobre la posibilidad de incurrir en gastos no con-
templados en el POA-Presupuesto y toda acción que la infrinja,
es generadora de responsabilidad por parte de los funcionarios
públicos involucrados.
Los gastos se comprometen con la emisión de la orden de com-

pra u orden de servicio, así como la suscripción del respectivo
contrato, constituyendo su registro una afectación preventiva de
los créditos presupuestarios. No obstante lo anterior y de confor-
midad con lo dispuesto en los artículos 55 al 57 del Reglamento
Nro. 1 de la LOAFSP, sobre el Sistema Presupuestario; el gasto
de los créditos presupuestarios ocurre con su causación, que con-
siste, como ya se ha dicho, en la recepción satisfactoria del bien,
servicio u obra previamente contratados.
La ordenación de pagos consiste en los mandamientos de ero-

gación, realizados por los cuentadantes de los órganos ordenado-
res de compromisos y pagos, mediante pagos directos contra el
Tesoro Nacional (para el caso de los órganos de la República) o
mediante la administración de los fondos en avance y en anticipo,
los cuales serán descritos a continuación. Sólo puede ordenarse el
pago de las obligaciones válidamente contraídas y causadas, sal-
vo las provisiones de fondos de carácter permanente, previstos en
el artículo 113 de LOAFSP, en concordancia con los artículos 59
al 79 de su Reglamento Nro. 1, sobre el Sistema Presupuestario.
• Pagos Directos contra el Tesoro Nacional. Es la moda-

lidad de pago que realizan los Órganos Ordenadores de
Compromisos y Pagos (OOCP) de la República, mediante
el uso de la herramienta informática denominada Sistema
105
Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas

(SIGECOF), administrada por la Oficina Nacional de Con-
tabilidad Pública, para la validación y autorización de la
Oficina Nacional del Tesoro, que a su vez gira las respec-
tivas instrucciones al Banco Central de Venezuela, para su
procesamiento y la generación de avisos a las instituciones
financieras, de modo que éstas transfieran la cantidad de
dinero al beneficiario del pago directamente a su respectiva
cuenta bancaria.

servarse el flujo de la información generada a partir de la emisión
de una orden de pago directa contra el Tesoro Nacional, realizada
por los OOCP de la República.
Proceso de emisión de Órdenes de Pago
OOCP ONT
ವ Valida. Respuestas
Asamblea
ವ Autoriza. electrónicas
Nacional de los pagos
Contraloría ವ Envía instrucciones de
General de
Ministerio la República
pago electrónicas al BCV.
de Defensa Ordenes de ವ Informa a OOCPs. Instrucciones
Consejo
Nacional Pago de pago
Electoral físicas y electrónicas
electrónicas
Tiempo Real
Respuestas a
través de
reporte de pagos
liquidados
BCV
Instrucciones
de pago a ವ Procesa instrucciones
Bolívares través de electrónicas.
Beneficiario avisos ವ Genera avisos. Genera
respuestas electrónicas.
Institución Financiera
24 horas promedio
Gráfico Nro. 18. Flujo de las órdenes de pago directo contra el Tesoro
Nacional. Adaptado de presentación institucional de la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONAPRE, 2005).
106
• Pagos con Fondo en Avance. Esta modalidad de fondo

consiste en el adelanto financiero realizado mediante trans-
ferencias hechas desde el Tesoro Nacional, a cuentas ban-
carias gestionadas por las Unidades Administradoras (Cen-
trales y Desconcentradas), para atender los compromisos
indicados en el artículo 59 del Reglamento Nro. 1 de la
LOAFSP, sobre el Sistema Presupuestario, derivados de los
siguientes conceptos:
1. Gastos de defensa y seguridad del Estado.

2. Gastos de las embajadas, consulados y delegaciones
acreditadas en el extranjero y cualesquiera otras uni-
dades administradoras constituidas en el exterior.
3. Sueldos y sus compensaciones, primas, salarios, re-
muneraciones especiales, bono vacacional, aguinal-
dos, gastos de representación, pagos por comisiones
de servicio y cualquier otro gasto de remuneración
de carácter permanente que a los efectos del pre-
sente Reglamento, se denominan gastos de perso-
nal, salvo los conceptos que se autoriza a pagar con
fondos en anticipo.
4. Pensiones, jubilaciones y demás asignaciones para
el personal pensionado o jubilado.
5. Gastos por concepto de becas.
6. Los referidos a la partida de asignaciones no distri-
buidas y otras partidas centralizadas en el Ministe-
rio de Finanzas.
7. Gastos relacionados con Maniobras o ejercicios de
instrucciones militares, de la Fuerza Armada Nacio-
nal.
8. Comisiones bancarias, derivadas de la apertura y
servicios de las cuentas a que se refiere la disposi-
ción establecida en el Reglamento Nro. 3 Sobre el
Sistema de Tesorería. (Gaceta Oficial Nro. 5.781).
107
Para la administración de estos fondos, los cuentadantes cons-

tituyen o abren cuentas bancarias, según las regulaciones del Sis-
tema de Tesorería y desde dichas cuentas se realizan pagos por
cheques o transferencias a los beneficiarios.
Como un ejemplo de pagos realizados mediante Fondos en

Avance, puede observarse en el Gráfico Nro. 19, elaborado por la
ONAPRE, el manejo de una nómina de personal; donde se mues-
tra el proceso de apertura de la respectiva cuenta bancaria, el re-
gistro de la fianza presentada por el cuentadante y la gestión de los
momentos legales del gasto (compromiso, causado y pagado).
Proceso Fondos en Avance
Administración de Registro de Causado

Flujo de Trabajo Compromiso (Art. 57 Reg. N°1 LOAFSP)
(Art. 55 y 56 Reg. N°1 LOAFSP)
Autorización de
Mantenimiento de Registro de Resúmenes
pagos
Beneficiario de Nómina (Art. 57 Reg. N°1 LOAFSP)
(Art. 72 Reg. N°1 LOAFSP y
Art. 41 Reg. Nº 4 LAFSP)
Autorización de
Registro de Fianza y Ordenes de Pago Relación de Pagos
Mantenimiento de (Art. 59 Reg. N°1 LOAFSP)
Fondos
Parte 1 Parte 2 Parte 3
Gráfico Nro. 19. Proceso de pago mediante Fondos en Avance. Adaptado de

2005).
108
• Pagos con Fondos en Anticipo. Estos fondos, también lla-

mados “Rotatorios”, son adelantos financieros de reposi-
ción periódica, realizados mediante transferencias hechas
desde el Tesoro Nacional, Estadal o Municipal, según sea el
caso, a cuentas bancarias gestionadas por los cuentadantes
de las Unidades Administradoras (Centrales y Desconcen-
tradas) o de las UAC a las UAD de los órganos y entes
públicos; para atender fundamentalmente los gastos opera-
tivos no contemplados en la modalidad anterior, según los
conceptos y límites porcentuales previstos en el Reglamen-
to Nro. 1 de la LOAFSP, sobre el Sistema Presupuestario, o
en su regulación interna.
De conformidad con el artículo 64 del referido Reglamen-

to, a cada unidad administradora, se le asignará un fondo
en anticipo con un monto del ocho por ciento (8%) de la
sumatoria anual de los créditos presupuestarios asignados a
dicha dependencia, que excepcionalmente podrá elevarse al
diez por ciento (10%) de dicha disponibilidad presupuesta-
ria, para cubrir las siguientes modalidades de gasto:
1. Gastos de personal, excepto aquellos de carácter

permanente que se paguen con fondos en avance.
2. Adquisición de Materiales y suministros.
3. Servicios no personales, excepto servicios de ges-
tión administrativa.
4. Activos reales, excepto:
a) Inmuebles y equipos existentes.
b) Conservación, ampliaciones y mejoras.
c) Estudios y proyectos para inversión en activos
fijos.
d) Contratación de inspección de obras.
e) Construcciones del dominio privado.
f) Construcciones del dominio público.
5. Donaciones a personas. (Gaceta Oficial Nro.
5.781).
109
En el caso de los entes descentralizados funcionalmente de la

República, así como los órganos y entes descentralizados funcio-
nalmente de los estados y municipios, se utiliza esta modalidad
de fondos para el pago de todos los gastos operativos, cualquie-
ra sea su naturaleza, ya que dichas dependencias administrativas
no realizan pagos directos contra el Tesoro Nacional ni contra
la tesorería estadal o municipal, respectivamente. A tales efec-
tos, debe establecerse mediante normativa interna cuál es el
porcentaje de constitución de dichos fondos, cuál porcentaje se
utilizará para la reposición del monto máximo y otras condiciones
financieras.

servarse la constitución, administración y reposición de un Fondo
en Anticipo.
Proceso Fondos en Anticipo
Registro Solicitud del Depósito en

Administración de Flujo Fondo Cuenta Bancaria
de Trabajo (Art. 65 Reg. N°1 LOAFSP) (Art. 67 Reg. N°1 LOAFSP)
Modificación
Modificación
del Fondo
Comp/Causado
Mantenimiento de Cheques y Registro

Beneficiario Autorización por de Facturas
(Art. 72 Reg. N°1 LOAFSP y
Art. 41 Reg. Nº 4 LAFSP) Órdenes de Pago (Art.75 Reg. N°1 LOAFSP)
(Art. 66 Reg. N°1 LOAFSP)
Reposición
Registro de Fianza y (Art. 68 Reg. N°1 LOAFSP)
Mantenimiento de
Fondos
Parte 1 Parte 2 Parte 3
Gráfico Nro. 20. Proceso de pago mediante Fondos en Anticipo. Adaptado

de presentación institucional de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE,
2005).
110
• Caja Chica. A partir de la constitución del Fondo en An-

ticipo, el funcionario cuentadante podrá autorizar el fun-
cionamiento de una o más cajas chicas para efectuar pagos
en efectivo (o mediante cheques), las cuales constituyen
apartados del referido fondo rotatorio para la disposición
de dinero en las instalaciones de las Unidades Administra-
doras en caso de gastos operativos comúnmente llamados
“de menudeo”, como pago de transporte público, compra
de prensa escrita, refrigerios y algunos gastos cuyos montos
no ameriten o hagan engorrosas otras formas de pago.
A manera de resumen, en el Gráfico Nro. 21, elaborado por la
ONAPRE, puede observarse la distribución de los gastos suscep-
tibles de ser pagados mediante los fondos permanentes que han
sido descritos con anterioridad.
Colocación de Fondos en las

Unidades Administradoras
PARA CANCELAR GASTOS RELATIVOS A:

GASTOS DE SEGURIDAD Y DEFENSA,
GASTOS DEL SERVICIO EXTERIOR,
Fondos en GASTOS PERMANENTES DE PERSONAL,
Avances PENSIONADOS Y JUBILADOS,
BECAS,
ASIGNACIONES NO DISTRIBUIDAS,
MANIOBRAS MILITARES,
COMISIONES BANCARIAS.
PARA CANCELAR GASTOS DE:

Fondos en FUNCIONAMIENTO (max. 8%)
CAJA CHICA
Anticipo
Gráfico Nro. 21. Modalidades de gastos pagados con Fondos. Adaptado de

2005).
111
Aún está pendiente establecerse por parte de los órganos recto-

res de la Administración Financiera del Sector Público, las corres-
pondientes regulaciones sobre la constitución y administración de
fondos financieros por parte de los Consejos Comunales y de los
Consejos de Planificación Comunal, en atención a su naturaleza y
modalidades de funcionamiento.
c) Modificaciones presupuestarias: A pesar de lo aparente-

mente rígidas que pueden parecer las regulaciones en materia de
planificación y presupuesto, uno de los principios de estas dis-
ciplinas es la flexibilidad; en razón de lo cual, las instituciones
deben adecuar su funcionamiento a los cambios internos y del
entorno, para lograr alcanzar los objetivos planteados.
A partir de la definición de estas modificaciones que hace el

artículo 80 del Reglamento Nro. 1 de la LOAFSP, sobre el Sis-
tema Presupuestario; se las puede entender como variaciones a
los límites máximos de las autorizaciones disponibles para gastar
establecidas en la norma presupuestaria anual y en los créditos
presupuestarios acordados en la distribución general de la misma,
para cada fuente de financiamiento. En este sentido, al considerar
que durante la ejecución presupuestaria pueden surgir imprevis-
tos que alteren el avance de los planes, programas y proyectos;
se han creado varias formas de ajustar las metas y volúmenes,
así como los créditos presupuestarios originalmente aprobados;
cuyas alteraciones pueden ser consecuencia de:
1. Subestimaciones o sobreestimaciones de los créditos asig-

nados originalmente en la norma presupuestaria anual y en
la distribución general.
2. Incorporación de nuevos programas o proyectos/acciones

centralizadas.
112
3. Reajuste de gastos acordados por el Poder Ejecutivo, como

administrador de la Hacienda Pública; con miras a un uso
más racional de los mismos o motivado por situaciones de
tipo coyuntural no previstas.
4. Alteración de las metas o volúmenes de trabajo en los pro-

gramas o proyectos/acciones centralizadas que desarrolla el
órgano o ente público.
5. Gastos no previstos.
Las modificaciones presupuestarias se clasifican según la mo-

dalidad de variación a que se refieran y según el nivel de aproba-
ción requerido para tener validez; dado el eventual impacto que
pueden tener en la efectividad, eficacia y eficiencia de las políti-
cas públicas que resulten afectadas. A continuación, se describi-
rán los tipos de modificaciones presupuestarias y sus niveles de
aprobación:
• Créditos adicionales. En ciertos casos, los montos previs-

tos en la totalidad o parte del presupuesto de gastos requie-
ren ser aumentados para atender contingencias, por lo que
se procede a gestionar esta modalidad, que consiste en el
incremento de los créditos presupuestarios que se acuerdan
a las diversas categorías programáticas señaladas expresa-
mente en la normativa presupuestaria y en la Distribución
General durante cada ejercicio fiscal.
A nivel de la República y de acuerdo con lo previsto en el

artículo 52 de la LOAFSP, en concordancia con el artículo
83 de su Reglamento Nro. 1, sobre el Sistema Presupues-
tario; la Asamblea Nacional se reserva la aprobación de los
créditos adicionales propuestos por el Ejecutivo Nacional,
que aumenten el monto total del Presupuesto de Gastos de
dicha entidad político-territorial o el límite máximo de cada
113
ordenador de compromisos y pagos, salvo que dicho crédi-

to adicional sea financiado con insubsistencia o anulación
de otros créditos presupuestarios; así como el incremento
del gasto corriente en detrimento del gasto de capital. A ni-
vel estadal y municipal, se aplican disposiciones normati-
vas similares. El Poder Ejecutivo, al tramitar ante el Poder
Legislativo la modificación presupuestaria en referencia,
debe demostrar o certificar que el Tesoro Nacional, Estadal
o Municipal, según corresponda; dispone de los recursos
financieros suficientes para atender la erogación.
Con respecto a los Entes Descentralizados Funcionalmente,

el Poder Ejecutivo autoriza directamente los créditos adi-
cionales que aquéllos requieran en sus respectivos Presu-
puestos de Gastos.
• Rectificaciones al Presupuesto. De manera muy parecida

a la anterior modalidad, para atender gastos imprevistos o
para aumentar los créditos presupuestarios que resulten in-
suficientes, principalmente debido a errores de cálculo en
los montos originalmente aprobados; ha sido creada una
partida de igual denominación (Rectificaciones al Presu-
puesto) no menor al 0,5% ni mayor al 1% de los ingresos
ordinarios estimados, para que el Poder Ejecutivo autorice
su utilización.
La fuente de financiamiento es la partida “Rectificaciones

al Presupuesto” prevista en la norma presupuestaria anual
(Ley u Ordenanza); por ello, el uso de esa partida aumenta
los créditos del órgano o ente público, pero no el total de las
asignaciones presupuestarias acordadas en dicha norma al
ente político-territorial (República, Estado o Municipio).
• Insubsistencias o anulaciones de créditos. En caso de

ordenarse la supresión total o parcial de un órgano o ente
114
público, o bien la cancelación total o parcial de un programa

o proyecto/acción centralizada; los créditos presupuestarios
no comprometidos se deben anular, provocando una rebaja
a los créditos disponibles en el presupuesto de gastos. Ge-
neralmente, estos créditos presupuestarios disponibles sue-
len emplearse para financiar por medio de créditos adicio-
nales otros programas o proyectos/acciones centralizadas,
por disposición del Poder Ejecutivo.
• Ajustes en los créditos por Reducción de Ingresos. Ante

la eventualidad de una merma en la recaudación de los
ingresos, que no pueda ser compensada por el Fondo de
Estabilización Macroeconómica y a los fines de prevenir un

déficit presupuestario (nivel total de gastos superior al nivel
total de ingresos), se deben anular total o parcialmente los
créditos no comprometidos que hayan sido acordados en la
norma presupuestaria anual, a los programas o proyectos/
acciones centralizadas menos prioritarios según la planifi-
cación operativa.
Al tratarse del Presupuesto de Gastos de la República, el Pre-

sidente de la República, en Consejo de Ministros, ordenará los
ajustes necesarios, oídas las opiniones del Ministerio del Poder
Popular de Planificación y Finanzas, por órgano de la Oficinas
Nacionales de Presupuesto y del Tesoro. En forma similar, los
gobernadores y alcaldes deben ordenar los ajustes necesarios en
los respectivos presupuestos de sus estados o municipios.
• Traspasos de créditos. Esta modalidad consiste en una rea-

signación o traslado de créditos presupuestarios entre par-
tidas, genéricas, específicas y subespecíficas de una misma
categoría presupuestaria (programa o proyecto/acción cen-
tralizada) o entre distintas categorías presupuestarias, que
no afectan el total de los gastos previstos en el presupuesto.
115
Según disposiciones del Reglamento Nro. 1 de la LOAFSP,

sobre el Sistema Presupuestario, de acuerdo con los niveles
de aprobación, y en atención a determinados conceptos y
porcentajes, los traspasos se clasifican en:
1. Los que requieren aprobación del Poder Legislativo.
2. Los que requieren aprobación del Poder Ejecutivo.
3. Los que requieren aprobación de la ONAPRE (para el
caso de órganos y entes descentralizados funcionalmen-
te del Poder Público Nacional).
4. Los que aprueba la máxima autoridad del órgano o ente
público.
3.6.3. Liquidación y Cierre. En vísperas de la culminación del

ejercicio fiscal y a los fines de realizar un balance sobre la ges-
tión financiera anual; de acuerdo con CEPROCABC (2004), se
hace necesario determinar el monto exacto de los ingresos y otras
fuentes financieras que hayan sido recaudados, así como los gas-
tos causados y aplicaciones financieras, para compararlos con lo
planificado, y establecer el resultado presupuestario de dicho ejer-
cicio fiscal, precisando también la ejecución física de las metas y
volúmenes de trabajo de las distintas categorías presupuestarias
(p. 479).
En este proceso, denominado liquidación, se determinan los
activos y pasivos ocasionados durante el desempeño anual del
ente contable, bien sea político-territorial (República, estados y
municipios) o descentralizado funcionalmente (Institutos públi-
cos o autónomos, fundaciones, asociaciones civiles o empresas
del Estado).
Mediante el procedimiento contable de cierre, se comparan los
ingresos estimados con los efectivamente recaudados para fijar la
116
situación del presupuesto de ingresos, y se comparan los crédi-

tos presupuestarios acordados con los gastos causados para fijar
la situación del presupuesto de gastos; obteniendo del contraste
de ambas situaciones, el superávit o déficit de caja, mediante la
comparación entre los ingresos recaudados y los gastos pagados,
derivados de la ejecución presupuestaria.
3.6.4. Evaluación. Con base en los principios constitucionales de

eficiencia, transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas,
el sistema de presupuesto público debe disponer de mecanismos
de evaluación de la gestión; la cual consiste, según CEPROCABC
(2004), en “determinar y analizar las razones o causales que inci-
dieron en las variaciones existentes entre los resultados esperados
y los alcanzados” (p. 444) con el propósito de tomar decisiones
y adoptar las medidas correctivas que correspondan, durante un
periodo determinado o para los siguientes.
Esta fase del proceso presupuestario puede realizarse a lo largo

de cada una de las fases descritas con anterioridad, pero de mane-
ra fundamental luego de culminado el ejercicio fiscal; debido al
análisis crítico de los objetivos y metas fijados en la planificación
y los logros alcanzados durante la ejecución presupuestaria.
Aunque de esta fase siempre se ha hecho énfasis en las dispo-

siciones normativas y en la literatura disponible sobre la materia,
por los resultados obtenidos en la investigación que dio origen a
este libro, se pudo observar que la evaluación del proceso plani-
ficación-presupuesto ha sido la más descuidada, pues desafortu-
nadamente amplios sectores de la gestión pública venezolana han
sacrificado lo importante por lo urgente, sin permitirse una sana y
profunda revisión sobre los niveles de eficacia y eficiencia en la
realización de sus actividades.
117
CAPÍTULO IV
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Al revisar detenidamente el alcance de este libro y contrastarlo

con la realidad jurídico-administrativa actual de Venezuela en las
áreas temáticas estudiadas, se presentan las siguientes conclusio-
nes y recomendaciones:
• En el ámbito jurídico, hoy por hoy se cuenta con suficientes

regulaciones normativas para la organización de los siste-
mas de planificación y presupuesto, incluida la participación
ciudadana, así como la optimización de los procesos de for-
mulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas;
sin embargo, su reciente entrada en vigencia y sucesivas
reformas en breve lapso, así como la gran variedad de dis-
posiciones regulatorias, limitan su manejo porque tienden
a confundir a muchos ciudadanos acerca del alcance de sus
derechos y obligaciones en el ejercicio de la participación
y su intervención en la gestión pública; debido a lo cual se
puede deducir que no es suficiente contar con un adecuado
marco legal, sino que es necesario potenciar los procesos de
divulgación, capacitación y fortalecimiento de los mecanis-
mos de democracia participativa y protagónica del pueblo,
para consolidar la nueva forma de encaminar el desarrollo
socioeconómico del país.
• En lo relativo a la integración, organización, evolución y

funcionamiento de los órganos de planificación a nivel esta-
dal, municipal y comunal; en la investigación que condujo
a la realización del presente libro se pudo constatar diversi-
dad de situaciones, desde algunos consejos desarticulados o
119
inoperativos hasta otros muy bien organizados y dinámicos,

donde el trabajo en equipo se da en un ambiente de cama-
radería; mientras que los planes, programas y proyectos se
manejan con relativa fluidez, facilitando las negociaciones
y la concreción de las políticas públicas.
• Por la incorporación de algunos de los miembros de los

consejos de planificación de menor nivel en los consejos de
planificación de mayor nivel, para la toma de decisiones so-
bre la planificación y el financiamiento de las políticas pú-
blicas, se infiere que existe vinculación y coherencia entre
los planes, programas y proyectos de los diferentes niveles
territoriales de gobierno, así como entre las diversas ramas
del Poder Público.
• El régimen político presidencialista que impera en Vene-

zuela y la centralización normativa hacen que todo el siste-
ma gire en torno a los planes estratégicos del Ejecutivo Na-
cional, de los cuales sólo se conocen lineamientos generales
que orientan la gestión pública, previéndose algunos obje-
tivos y estrategias tan amplios que muchas organizaciones
enmarcan sus acciones en ellos, sin tener claridad alguna
sobre su alcance; por lo que se hace necesario unificar los
criterios existentes acerca de la estructura y contenido de
los planes, tanto estratégicos como operativos; de modo que
todas las instituciones involucradas en esta materia puedan
disponer de información homogénea.
• Varias instancias locales han elaborado sus planes ope-

rativos y de inversión, a partir del conglomerado de pro-
puestas presentadas por los consejos comunales sin tener,
en muchos casos, una visión sistémica de largo plazo, sino
más bien la necesidad de resolver problemas urgentes o
contingentes.
120
• En lo que respecta a la planificación operativa y el presu-

puesto público, todas las instituciones públicas cumplen
con la formalidad legal de elaborarlos, pero en la mayoría
de los casos no se encontraron elementos para verificar su
vinculación real con los planes estratégicos, ni una adecua-
da evaluación o comparación entre lo planificado y lo efec-
tivamente logrado.
• Se considera fundamental revisar la configuración de las

técnicas presupuestarias vigentes, ya que una y otra son
perfectibles; incluso, se pueden unificar tomando elementos
de un enfoque y del otro porque, a final de cuentas, ambas
tratan de establecer la estructura de costos que tienen las
instituciones para producir los bienes y brindar los servicios
públicos que justifican su existencia.
• En ambos casos (presupuesto por programas o presupuesto

por proyectos/acciones centralizadas) se cumplen con las
disposiciones normativas acerca de sus fases (formulación,
ejecución, liquidación, cierre y evaluación), siendo la úl-
tima quizás la más descuidada, por la misma dinámica de
la Administración Pública, que destina pocos esfuerzos al
control de la gestión, con lo que sacrifica la eficiencia y la
eficacia en las políticas públicas.
• A partir de los cambios jurídicos e institucionales experi-

mentados en las áreas temáticas objeto de estudio, se pue-
de inferir que Venezuela se encuentra en la búsqueda de
un nuevo modelo de desarrollo, estrechando lazos entre
el Gobierno y el pueblo, mediante lo que se ha denomi-
nado Democracia Participativa y Protagónica, que en otros
países se denomina Democracia Directa. Como idea gene-
ral es plausible, siempre que se permita la diversidad de
121
pensamientos y se instauren adecuados mecanismos de

capacitación, coordinación, seguimiento y evaluación, así
como la necesaria rendición de cuentas, a partir de indica-
dores de gestión.
• La planificación pública y el presupuesto público pueden

ser considerados como dos enfoques de una sola disciplina
administrativa, mediante la cual se abordan la formulación,
implementación y evaluación de las políticas públicas; por
lo que sería aconsejable mantener su rectoría en un solo
Ministerio.
• Para finalizar, en la medida en que los sistemas de planifica-

ción y presupuesto se encuentran bien organizados, pueden
alcanzarse mayores niveles de eficiencia, eficacia e impacto
en el logro de las políticas públicas.
122
REFERENCIAS
ASOCIACIÓN VENEZOLANA DE PRESUPUESTO PÚBLI-

CO - AVPP. (1995). Aspectos conceptuales y metodológicos
del presupuesto público venezolano (3ra. edición). Caracas:
Autor.
BOLÍVAR, A. y MARTÍNEZ, Y. (2005). Análisis del plan ope-
rativo anual y su vinculación con el presupuesto asignado
a la Inspectoría General del Componente Aviación, para
el periodo 2003-2004. Trabajo de grado de licenciatura no
publicado, Escuela Nacional de Administración y Hacienda
Pública, Caracas.
CENTRO PROFESIONAL DE CAPACITACIÓN ABC –
CEPROCABC. (2004). El sistema presupuestario del
sector público nacional. Caracas: Autor.
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (2009).
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela,
5.908 (Extraordinario), Febrero 19, 2009.
Constitución de la República de Venezuela. (1961). Gaceta Ofi-
cial de la República de Venezuela, 662 (Extraordinario),
Enero 23, 1961.
CORREDOR, J. (2001). La Planificación Estratégica. Bases teó-
ricas para su aplicación (4a. ed.). Caracas: Vadell Herma-
nos Editores, C.A.
CORREDOR, J. (2004). La Planificación: Nuevos enfoques y
proposiciones para su aplicación en el siglo XXI. Caracas:
Vadell Hermanos Editores, C.A.
123
Decreto Nro. 492 de la Junta de Gobierno (Creación de la Oficina

Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia
de la República), Diciembre 30, 1958.
Decreto Nro. 1.528 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica
de Planificación. (2001, Noviembre 6). Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela, 5.554 (Extraordina-
rio), Noviembre 13, 2001.
(Creación de la Comisión Central de Planificación). (2007,
Junio 12). Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, 5.841 (Extraordinario), Junio 22, 2007.
de la Administración Pública. (2008, Julio 15). Gaceta Ofi-
cial de la República Bolivariana de Venezuela, 5.890 (Ex-
traordinario), Julio 31, 2008.
Decreto Nro. 7.187 (Creación del Ministerio del Poder Popular de
Planificación y Finanzas). (2010, Enero 19). Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela, 39.358, Febrero
1, 2010.
Decreto Nro. 7.284 (Reglamento Orgánico del Ministerio del Po-
der Popular de Planificación y Finanzas). (2010, Marzo 2).
5.964 (Extraordinario), Marzo 3, 2010.
Decreto Nro. 8.006 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgáni-
ca (Comisión Central de Planificación). (2011, Enero 18).
39.604, Enero 28, 2011.
de la Administración Financiera del Sector Público. (2012,
Marzo 27). Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, 39.955. Junio 29, 2012.
124

para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y
Otras Atribuciones. (2012, Junio 15). Gaceta Oficial de la
rio), Junio 15, 2012.
FRIEND, J. y HICKLING, A. (1997/2002). Planning under pres-
sure [Planificando bajo presión: El enfoque de escogencia
estratégica] (2da. edición en inglés / 1ra. edición en espa-
ñol). Caracas: Publicaciones de IVEPLAN. (Trabajo origi-
nal publicado en 1997).
GÓMEZ BERROTERÁN, C. y GONZÁLEZ, K. (2004). Vincu-

lación del plan operativo anual con el presupuesto nacional
en el eje de desarrollo social. Caso: Ministerio del Interior
y Justicia Periodo 2002 al 2003. Trabajo de grado de licen-
ciatura no publicado, Escuela Nacional de Administración
y Hacienda Pública, Caracas.
GONZÁLEZ MARREGOT, Miguel. (2008). El Presupuesto

Participativo. [Página web en línea]. Disponible: http://
ciudadanolibre.blogspot.com/2008/06/el-presupuesto-par-
ticipativo.html [Consulta: 2012, Agosto 19].
HERNÁNDEZ, F. (2001). Seminario de alto nivel sobre las fun-

ciones básicas de la planificación: Compendio de experien-
cias exitosas: Sesión IX: La Experiencia de Venezuela en
Planificación. Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social – ILPES. Santiago
de Chile. 245-257.
INSTITUTO VENEZOLANO DE PLANIFICACIÓN –

IVEPLAN. (2004). Planificación y política: Guía
metodológica para la formulación de un Plan Municipal de
Desarrollo. Caracas: Publicaciones de IVEPLAN.
125
INSTITUTO VENEZOLANO DE PLANIFICACIÓN –

IVEPLAN. (2006). Planificación y política: Plan Estadal
de Desarrollo: Lineamientos para su formulación. Caracas:
Publicaciones de IVEPLAN.
LEAL, B. L. y SANTELIZ MONTILLA, C. C. (2009). Diseño de

instrumentos técnicos presupuestarios para la unificación
de la técnica de presupuesto por proyecto, al proceso de
formulación presupuestaria de los estados, distritos y mu-
nicipios. Trabajo de grado de especialización no publicado,
Escuela Venezolana de Planificación, Caracas.
Ley de los Consejos Comunales. (2006, Abril 07). Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela, 5.806 (Extraor-
dinario), Abril 10, 2006.
Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación
de Políticas Públicas. (2002, Agosto 1). Gaceta Oficial de
la República Bolivariana de Venezuela, 37.509, Agosto 20,
2002.
Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación
de Políticas Públicas. (2010, Diciembre 30). Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela, 6.017 (Extraor-
dinario), Diciembre 30, 2010.
Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública. (2002,
Mayo 16). Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, 37.463, Junio 12, 2002.
Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública.(2010, Di-
ciembre 30). Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, 6.017 (Extraordinario), Diciembre 30, 2010.
Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público.
(2011, Agosto 23). Gaceta Oficial de la República Boliva-
riana de Venezuela, 39.741, Agosto 23, 2011.
126
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del

Sistema Nacional de Control Fiscal. (2001, Noviembre 27).
37.347, Diciembre 17, 2001.
Ley Orgánica de las Comunas. (2010, Diciembre 13). Gaceta Ofi-

cial de la República Bolivariana de Venezuela, 6.011 (Ex-
traordinario), Diciembre 21, 2010.
Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno. (2010, Febrero

20). Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Vene-
zuela, 5.963 (Extraordinario), Febrero 22, 2010.
Ley Orgánica de los Consejos Comunales. (2009, Diciembre 23).

39.335, Diciembre 28, 2009.
Ley Orgánica del Poder Popular. (2010, Diciembre 21). Gace-

ta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, 6.011
(Extraordinario), Diciembre 21, 2010.
Ley Orgánica del Poder Público Municipal. (2005, Mayo 17).

38.204, Junio 08, 2005.
Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal (2010, Diciem-

bre 21). Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Ve-
nezuela, 6.011 (Extraordinario), Diciembre 21, 2010.
Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular. (2010, Diciem-

bre 21). Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Ve-
nezuela, 6.011 (Extraordinario), Diciembre 21, 2010.
LÓPEZ, J. (2005). Planificación y gestión: De la teoría al méto-

do. Caracas: Publicaciones de IVEPLAN.
127
MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN

Y FINANZAS – MPPPF. (2012). [Página web en línea].
Disponible: http://www.mpd.gob.ve [Consulta: 2012, Di-
ciembre 19].
MOTA, G. (2013). Entrevista personal grabada en la sede del
Fondo de Compensación Interterritorial-FCI del Consejo
Federal de Gobierno, Febrero 22, 2013.
OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO – ONAPRE.
(2000a). Instructivo Nro. 20 - Formulación del Presupues-
to de las Gobernaciones de Estado. [Documento en línea].
Disponible: http://www.ocepre.gov.ve/documentos-publi-
caciones/Instructivos/2005/Instr-20.pdf. [Consulta: 2012,
Agosto 20].
OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO – ONAPRE.
(2000b). Instructivo Nro. 21 - Formulación del Presu-
puesto de los Municipios. [Documento en línea]. Disponi-
ble: http://www.ocepre.gov.ve/documentos-publicaciones/
Instructivos/2005/Instr-21.pdf. [Consulta: 2012, Agosto
20].
OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO – ONAPRE. (2005).
Presentación institucional sobre la nueva técnica presu-
puestaria por proyectos. [Documento digital]. Caracas.
OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO – ONAPRE. (2012).
Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos. [Do-
cumento en línea]. Disponible: http://www.ocepre.gov.ve
[Consulta: 2012, Agosto 20].
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA - RAE. (2012). Diccionario de
la Lengua Española. [Libro en línea]. Disponible: http://
buscon.RAE.es/dRAEI [Consulta: 2012, Junio 15].
128
Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Finan-

ciera del Sector Público, sobre el Sistema Presupuestario
(Decreto Nro. 3.776). (2005, Julio 18). Gaceta Oficial de la
rio), Agosto 12, 2005.
ROMERO, C. (2010). Comisión Central de Planificación, el ce-
rebro del Estado Socialista. [Página web en línea]. Dispo-
nible: http://http://www.ciudadaniaestudiantil.com/drupal/
?q=node/1749. [Consulta: 2012, Octubre 02].
VILA PLANES, E. (2011). Planificar. Escuela Venezolana de
Planificación. Caracas.
WIESNER, E., GARNIER, L. y MEDINA VÁSQUEZ, J. (2000).
Funciones básicas de la planificación: Función de Coor-
dinación de Planes y Políticas, Cuadernos de ILPES, 46.
Santiago de Chile. 105.
ZAMBRANO BARRIOS, A. (2006). Planificación estratégica,
presupuesto y control de la gestión pública. Caracas:
Universidad Católica Andrés Bello.
129
Impreso en los talleres de Editorial Torino, Rif.: J-30143170-7,
Calle El Buen Pastor, Edif. Urbasa, Piso 2, Local 2-A. Boleíta
Norte. Telfs. (0212) 239.7654, 235.2431. En su composición se
emplearon tipos de la familia Times New Roman, sobre papel
Bond 20 grs. De esta edición se imprimieron mil quinientos
(1.500) ejemplares.
¿Conoces nuestro catálogo de libros con letra grande?
Están editados con una letra superior a la habitual para

que todos podamos leer sin forzar ni cansar la vista.
Consulta AQUI todo el catálogo completo.
Puedes escribirnos a pedidos@edicionesletragrande.com
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)

Ebook en PDF Planificacion y Presupuesto en Venezuela Influencias en Las Politicas Publicas

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Ebook en PDF Planificacion y Presupuesto en Venezuela Influencias en Las Politicas Publicas

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO

JONÁS ANTONIO SANDOVAL

Hecho el depósito de Ley

A la memoria de Miguel Czobor, mi gran mentor; quien, por haber

Por mis raíces católicas, agradezco al creador por permitirme

El progreso del país es responsabilidad compartida entre el

El propósito del presente libro es analizar cómo han influi-

Palabras claves: Planificación Pública, Presupuesto Público y

REFERENCIAS ................................................................................... 123

La planificación y su vinculación con el presupuesto en Vene-

El autor se propone, y lo logra con acierto, relacionar dos

Aunque el eje conductor del libro son las políticas públicas,

reside en tres líneas de argumentación: la vinculación de la plani-

El libro explica con claridad los conceptos que se han discu-

Uno de los hechos más importantes en los últimos catorce

integrado de planificación, pero observa con visión crítica que

El libro destaca, como una constante en su contenido, la ne-

Finalmente, debo señalar que este es un libro útil y didáctico,

Este libro se originó como resultado de la formación académi-

El texto es una síntesis de la investigación efectuada en bue-

El desarrollo socioeconómico de un país es responsabilidad

Finalmente, en el Capítulo IV se esbozan las conclusiones al-

1.1. Antecedentes históricos. La Planificación Pública y el Pre-

El 30 de diciembre de 1958, según el Decreto Nro. 492,

Se concibió así el Sistema de Planificación, encabezado por

Posteriormente, con la Constitución de 1961 (Gaceta Oficial

En el caso venezolano la Constitución de 1961 no sólo

En este contexto, la planificación pública venezolana funcionó

CORDIPLAN tuvo desde su creación como eje orientador, la

3. El III Plan (1965-1968) fue un plan integral, que comprendía

4. El IV Plan (1970-1974) se movía dentro de la misma lí-

5. En el V Plan de la Nación (1976-1980), el modelo de pla-

6. El VI Plan (1981-1985) retomó el carácter retórico obser-

7. El VII Plan (1986-1988), denominado “pacto social”, pasa

8. El VIII Plan (1989-1992), denominado “el gran viraje”,

cambiar su rol de productor de bienes e interventor, por el

9. El IX Plan (1993-1995), con el título “Un Proyecto de País-

En 1995, se reformó la Ley de Administración Central y el

Por su parte, el Sistema Presupuestario tiene su origen en el

En el año 1961, se inició la presentación del Presupuesto por

Durante el año 1995 y en el marco del Programa de Moderni-

Posteriormente, se formuló el XI Plan denominado “El Pro-

En este contexto, con la promulgación de la Constitución de la

Al poco tiempo, se promulgaron las leyes nacionales que de-

Igualmente, fue dictada la Ley Orgánica de la Administración

Durante el año 2001, se estructuró el XII Plan de la Nación

En el año 2005, se reformó el Reglamento Nro. 1 de la Ley

Recientemente, se elaboró el XIII Plan de la Nación que cons-

Ahora bien, con la promulgación entre los años 2009 y 2012

país, a través de una justa distribución de la riqueza mediante una

1.2. Marco constitucional de la planificación y el presupues-

Asimismo, cuando la Carta Magna se refiere al régimen pre-

En los presupuestos públicos anuales de gastos, en todos

A partir de estos mandatos de la Norma Suprema, se ha confi-

2.1. Definición, clasificación y fases de la planificación públi-

En Venezuela, uno de los autores que más ha dedicado su obra

Según Jorge Ahumada (citado en Corredor, 2004) “la planifi-

Friend y Hickling (1997/2002) han propuesto entre los distin-

John Friedmann (citado en Corredor, 2004) opina sobre el tema

El concepto de la planificación tiene dos interpretaciones

Para Carlos Matus (citado en Zambrano Barrios, 2006) “la pla-

Para Zambrano Barrios (ob. cit.) planificar “implica analizar

Combinando estas visiones de los autores consultados, se pue-