Compilacion de Seminarios Modernizacion Del Estado

Publicación del
Proyecto de Modernización del Estado

Jefatura de Gabinete de Ministros
Av. Julio A. Roca 782 - Piso 12

(C1067ABP) Ciudad Autónoma de Buenos Aries - Argentina
E-mail: modernizacion@jgm.gov.ar
www.modernizacion.gov.ar
Edición, corrección y composición general:

Proyecto de Modernización del Estado
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, diciembre de 2006.
Los editores no se responsabilizan por los conceptos, opiniones o afirmaciones vertidas en los textos y en las notas
de los colaboradores de esta publicación, que son de exclusiva responsabilidad de sus autores.
Autoridades
Presidente de la Nación
Dr. Néstor Kirchner
Jefe de Gabinete de Ministros

Dr. Alberto Fernández
Subsecretario de la Gestión Pública

Dr. Juan Manuel Abal Medina
Director Nacional Alterno

del Proyecto de Modernización del Estado
Lic. Christian Asinelli
Jueves 26 y Viernes 27 de Octubre
Indice
Prólogo
Alberto Fernández, Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación 07
Acto de Apertura
Christian Asinelli, Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete 09
de Ministros de la Nación
Juan Manuel Abal Medina, Subsecretario de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación 11
Julio César Fernández Toro, Secretario General del CLAD 13
Conferencia Internacional. El Gerente Ecualizador: Estrategias para el Sector Público

Orador: Bianor Scelza Cavalcanti, Director de la Escuela Brasileña de Administración Pública y de Empresas, 29
Fundación Getulio Vargas.
Comentarista: Fernando Rojas, Especialista Líder en Sector Público, Banco Mundial 34
Panel I. Rendición de cuentas en la gestión: sistemas de gestión con participación

y priorización de las políticas públicas
Carta Compromiso con el Ciudadano. Medición, monitoreo y evaluación de la calidad de los servicios públicos 39
Carmen Sycz, Directora Nacional de Innovación de Gestión, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete
Herramientas de monitoreo y evaluación de políticas públicas para la coordinación interjurisdiccional 47

Juan Carlos Herrera, Coordinador del Sistema de Información para la Gestión, Jefatura de Gabinete de Ministros
de la Nación
Comentarista: Agustín Salvia, Investigador Jefe, Observatorio de la Deuda Social Argentina, UCA 52
Panel II. Gobierno y nuevas tecnologías: hacia una administración transparente y participativa
El Gobierno Electrónico como herramienta para la construcción de un nuevo Estado 57
Carlos Achiary, Director Nacional de Tecnologías de la Información, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura
de Gabinete de Ministros de la Nación
Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas: nueva herramienta de transparencia y eficiencia 62

Fernando Díaz, Director de Nacional de Contrataciones, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete
Comentarista: Claudio Orrego Larraín, Ex Secretario del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública 67
en Chile
Panel III. Experiencias de organismos internacionales en procesos de modernización del Estado
Dino Caprirolo Cattoretti, Especialista Senior Multi Sector, Banco Interamericano de Desarrollo 75
Kathrin A. Plangemann, Especialista en el Sector Público, Banco Mundial 84
Comentarista: Gerardo Hita, Director Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crédito, Ministerio 90
de Economía y Producción de la Nación
Panel IV. El Gerenciamiento del Personal, un proceso ineludible para el Mejor Gobierno
Empleo Público y Gobernanza Democrática: reflexiones desde la experiencia argentina 95
Eduardo Salas, Director Nacional del Empleo Público, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete
Estado y Democracia: ¿Qué políticas de formación y capacitación se re q u i e re en el nuevo contexto nacional y regional? 108
Jorge Giles, Director del Instituto Nacional de la Administración Pública, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura
Comentarista: Marcel Pochard, Consejero de Estado de Francia 112
Presentación de la Memoria Institucional del Proyecto de Modernización del Estado

Marcela Losardo, Secretaria de Justicia de la Nación. Ex Coordinadora General del Proyecto de Modernización 117
del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación
Michael Bilbao, Coordinador General del Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros 121
de la Nación
Comentarista: Florencia Alvarez Travieso, Jefa de Gabinete del Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura 122
Conferencia Internacional. Veinte Años de Modernización Administrativa en los países de la

OCDE. Lecciones aprendidas
Orador: Joan Prats i Catalá, Director del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña 125
Comentarista: Carlos Acuña, Director de la Maestría en Administración y Políticas Públicas, Universidad de San Andrés 152
Acto de Clausura
Christian Asinelli, Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros 161
de la Nación
Juan Manuel Abal Medina, Subsecretario de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación 163
Bianor Scelza Cavalcanti, Director de la Escuela Brasileña de Administración Pública y de Empresas, Fundación Getulio 164
Vargas.
Marcel Pochard, Consejero de Estado de Francia 164

Joan Prats i Catalá, Director del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña 165
Conclusiones
José Alberto Bonifacio, Director de Capacitación del Instituto Nacional de la Administración Pública 169
Fotos 179
Seminario Internacional sobre MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
Prólogo
La mejora de la calidad de vida de los ciudadanos y de la democracia es el objetivo prioritario de nuestra ges-
tión de gobierno. Para sostener a lo largo del tiempo el crecimiento y el desarrollo alcanzados por el país, uno
de los desafíos es perfeccionar el funcionamiento de las instituciones y lograr la completa adecuación de las
capacidades institucionales del Estado a esta dinámica social.
Si entendemos que el Estado es un proyecto sugestivo de vida en común, para poder hacer juntos las gran-
des transformaciones que nos permitan hacer de la Argentina un país en serio, tendremos una noción de la
importancia de mejorar las instituciones que lo componen y las prácticas cotidianas que lo sustentan.
Ello implica que quienes gobernamos tomemos las decisiones correctas para enfrentar responsablemente los
problemas de la sociedad, y que todos los argentinos podamos tomar distancia de lo coyuntural para pensar,
analizar y debatir sobre los medios con los que contamos para responder a las problemáticas de fondo que
nos afectan a todos.
Las instituciones y las prácticas cotidianas de quienes trabajamos en el Estado son los medios con los que
contamos los ciudadanos y el gobierno para solucionar los problemas que diariamente enfrenta nuestra socie-
dad. Por lo tanto, para lograr mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y de la democracia, estamos moder-
nizando las instituciones y las prácticas estatales a fin de ampliar la participación de los ciudadanos en los pro-
cesos decisorios, incrementar la transparencia de los actos de gobierno y garantizar el acceso igualitario y
equitativo a los bienes y servicios públicos.
La Argentina se encuentra inmersa en un proceso ineludible de modernización del Estado. En este marco, el
Proyecto de Modernización del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros se convierte en un instrumen-
to fundamental para el diseño y la implementación de modelos innovadores de gestión, que contribuyen al
incremento de la efectividad y la equidad de las políticas públicas del Estado nacional.
Para alcanzar los mejores resultados, es indispensable conocer e intercambiar ideas y experiencias, no sólo
propias sino de otros países. En este sentido, la publicación del Seminario Internacional de Modernización del
Estado es un valioso aporte, que contribuye a la construcción de una perspectiva articulada y multidisciplina-
ria sobre las principales tendencias y experiencias en torno al proceso de modernización.
La presente publicación nos acerca tanto los aportes de especialistas y académicos de primer nivel, naciona-
les e internacionales, como también la visión de los funcionarios encargados de llevar adelante los procesos
de modernización en distintos países. Asimismo, es una oportunidad para difundir los resultados obtenidos por
el gobierno argentino en la materia y rendir cuentas a la ciudadanía.
Partiendo del convencimiento de que el Estado constituye un proyecto de acción y construcción colectiva
común, y entendiendo que uno de los requisitos para enfrentar exitosamente los desafíos que plantea la socie-
dad actual es modernizar las instituciones del Estado a partir del debate de ideas plural e informado, es que
ponemos a disposición de la ciudadanía esta publicación.
Dr. Alberto Fernández

Jefe de Gabinete de Ministros
PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

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Jueves 26 de Octubre
Acto de Apertura Lic. Christian Asinelli

Dr. Julio César Fernández Toro
Lic. Christian Asinelli
Buenos días. Señor Subsecretario de la Gestión Pública, Dr. Juan Manuel Abal Medina, señor Secretario
General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Dr. Julio César Fernández Toro,
autoridades nacionales, provinciales, de la Ciudad de Buenos Aires, disertantes, invitados especiales y asistentes.
Nos hemos congregado aquí para compartir dos días de trabajo y reflexionar sobre los procesos de mejora
de nuestros Estados. Es un verdadero honor estar inaugurando este Primer Seminario Internacional de
Modernización del Estado en nuestro país, no solamente por el nivel técnico y académico de los presentes,
sino también por la posibilidad de poder intercambiar opiniones, experiencias y pensamientos con los prota-
gonistas de estos procesos.
Me acompañan en esta mesa el Dr. Juan Manuel Abal Medina, a quien agradezco su presencia y con quien
trabajamos juntos, día a día, en la tarea de generar un mejor Estado, y el Dr. Julio César Fernández Toro, quien,
desde el primer momento, aceptó gustosamente la invitación a pesar de que está bajo su responsabilidad la
organización, en pocos días más, del Congreso Anual del CLAD. Por ello deseo agradecerle muy especial-
mente y pedirles a todos ustedes un aplauso, porque tendría que estar en Guatemala y nos está dando esta
valiosa oportunidad de compartir con nosotros su visión sobre el estado de la modernización en la región.
De la misma manera, quiero expresar mi gratitud hacia los señores Joan Prats i Catalá, Bianor Scelza
Cavalcanti, Claudio Orrego Larraín, Marcel Pochard y también a los funcionarios extranjeros que nos honran
con su presencia, ya que todos son protagonistas de procesos de mejora y de modernización del Estado en
sus países. Estoy convencido de que aprenderemos muchísimo de ellos en estos dos días de debate.
Asimismo, quiero agradecer a todo el público por aceptar nuestra propuesta de trabajo y responder a esta
convocatoria. Para todo el equipo que trabajó desde principios de año en la organización de este Seminario,
es un honor ver este salón colmado por tantos profesionales, académicos y funcionarios interesados en mejo-
rar la gestión del Estado argentino.

9
Además de debatir ideas y aprender de este intercambio, creo que este espacio será sumamente propicio para
rendir cuentas ante la ciudadanía sobre qué hemos estado haciendo desde este gobierno en los últimos años,
en lo que respecta a la modernización y a la mejora del Estado. En la Memoria Institucional del Proyecto que
presentaremos mañana, todos podrán conocer las acciones en marcha de boca de los propios protagonistas
que están llevando adelante estas transformaciones.
Como todos ustedes saben, la administración del Presidente Kirchner está signada por la voluntad política de
avanzar hacia un desarrollo sostenido e inclusivo, impulsando la mejora en la calidad de vida de todos los ciu-
dadanos, la consolidación democrática y el crecimiento económico.
Estos procesos deben estar acompañados por políticas de transformación de la gestión, que respalden y
hagan sustentable el éxito de los esfuerzos realizados por el gobierno y por toda la sociedad. Esas transfor-
maciones, que se fijaron como metas, requieren de un Estado presente, ágil, atento a las necesidades de
todos los ciudadanos y fundamentalmente de los más desprotegidos.
Necesitamos un Estado inteligente, con capacidad para asegurar la estabilidad de las reglas de juego. Para
ello, es indispensable disponer de una organización estatal que cuente con las capacidades institucionales
necesarias para priorizar, articular y coordinar las políticas públicas y administrarlas de manera eficiente y trans-
parente, de modo de poder construir un gobierno de mayor calidad.
Se trata de restablecer la relación entre los ciudadanos y el Estado, de cambiar la imagen desacreditada que
muchos tienen del empleado público y de trabajar para que nuestros empleados estén cada vez más capaci-
tados para poder ofrecer una mejor atención y respuesta efectiva a las necesidades de los ciudadanos.
Necesitamos un Estado apto para afrontar los nuevos desafíos de una realidad cambiante y para ello todos,
funcionarios, políticos y ciudadanos, tenemos que estar comprometidos con estos cambios.
Sobre estos planteos y en base a los lineamientos estratégicos establecidos por el señor Jefe de Gabinete de
Ministros, Dr. Alberto Fernández, desde el Proyecto de Modernización del Estado estamos avanzando en brin-
dar a la ciudadanía un Estado que resulte eficaz, eficiente y equitativo. Esto significa fortalecer y modernizar
las instituciones para hacerlas capaces de cumplir con el plan de gobierno.
Estos avances se concretan a partir de la asistencia brindada por el Proyecto de Modernización del Estado a
los diversos organismos de la administración pública nacional. Con ellos trabajamos, de manera sinérgica, en
el desarrollo de modernos instrumentos de gestión, tendientes a acortar la distancia que, por décadas, exis-
tió entre la sociedad y aquellos que debían representar y defender sus intereses.
Las experiencias de monitoreo y evaluación de políticas públicas, de gobierno electrónico, de gestión con par-
ticipación, de gerenciamiento y capacitación de personal que se presentarán durante estos dos días, son esla-
bones de un proceso en marcha que, con el consenso de todos los actores involucrados, deberá extenderse
en el tiempo de manera sostenida e institucionalizada.
En este sentido, estamos convencidos de que la modernización es un proceso gradual y acumulativo, que no
sólo involucra transformaciones en el plano institucional y en el de la gestión, sino que compromete además
la dimensión ideológica y cultural.
Conscientes de que el debate de ideas es un espacio fundamental para el mejoramiento de nuestras prácti-
cas e instituciones, y esperando que el lema del seminario “Un mejor gobierno para un país en serio” nos ins-

10
ACTO DE APERTURA
pire a todos, es que damos comienzo formal al Primer Seminario Internacional de Modernización del Estado.
Señor Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Dr. Julio César
Fernández Toro, Señor Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernización del Estado, Lic. Christian
Asinelli, funcionarios nacionales, provinciales, legisladores, invitados internacionales, expertos nacionales,
señoras y señores.
Es para mí un verdadero honor participar de la Apertura de este Primer Seminario Internacional sobre
Modernización del Estado, una experiencia que, sin duda, nos permitirá mejorar nuestra propia gestión, con el
conjunto de apreciaciones, comentarios y reflexiones que nos brindarán seguramente todos ustedes.
Podemos decir que en estos últimos años hemos realizado importantes avances, trabajando siempre codo a
codo con el Proyecto de Modernización del Estado y su director, Christian Asinelli. Hoy estamos trabajando
mucho y muy bien, desarrollando procesos, herramientas y modelos que nos permiten mejorar la gestión públi-
ca. Como todos sabemos, mejorar la gestión pública significa modernizarla, pero nosotros no entendemos a
la modernización simplemente como un período en el cual algo se actualiza; por el contrario, la modernización
debe ser entendida como una dimensión permanente de nuestra tarea. Modernizar, innovar, generar cambios,
es el desafío constante de un Estado que rehúsa quedarse atrás de los crecientes desarrollos tecnológicos,
que se dan en todos los ámbitos de la sociedad. Por lo tanto, para nosotros, la modernización es una tarea
continua.
Como recién les decía, en estos pocos años hemos logrado importantes avances en conjunto con el Proyecto
de Modernización del Estado. Así, en áreas centrales y estratégicas de la administración pública, hemos desa-
rrollado innovaciones trascendentes que hoy por hoy ya arrojan resultados concretos y evidentes. En térmi-
nos de empleo público, por ejemplo, hemos hecho un fuerte hincapié en mejorar las capacidades de nuestros
agentes. El nuevo Convenio General del Trabajo, homologado por el Presidente este año, ha incorporado una
serie de figuras que nos permiten gestionar mucho más y mucho mejor, garantizando cuestiones como la
igualdad de oportunidades y trato, la no violencia laboral y la capacitación permanente del personal.
A la administración pública la hacen principalmente quienes, día a día, trabajan en sus distintas dependencias.
Por eso, la capacitación, la dignificación y el mérito son pilares del empleo público, que contribuyen induda-
blemente al fortalecimiento institucional del Estado y a mejorar la calidad de los servicios que éste le presta a
la ciudadanía.
Con estos mismos objetivos, también estamos desarrollando las herramientas tecnológicas que nos permiten
construir un Estado más ágil, eficiente y participativo. A través del Plan Nacional de Gobierno Electrónico, dis-
ponemos de una serie de instrumentos que ya están en plena vigencia. El nuevo portal del Estado, la guía de
trámites, la implementación de la firma digital, son todos elementos que nos hablan de un Estado que hace
de la utilización de las nuevas herramientas tecnológicas una realidad tangible y que se traduce en beneficios
concretos para toda la sociedad.
Les doy sólo un ejemplo. La guía de trámites, que en sus primeros tres meses de funcionamiento fue consul-
tada por cien mil visitantes, provee en forma simple, rápida y sencilla, información sobre más de seiscientas
tramitaciones en dependencias del Estado, permitiendo incluso realizar cincuenta de ellas completamente o n l i n e .

11
Del mismo modo, con la firma digital avanzamos hacia la despapelización de la administración pública, opti-
mizando el funcionamiento interno del Estado, facilitando el vínculo con la ciudadanía y contribuyendo a dina-
mizar los intercambios económicos.
La innovación la estamos impulsando en todos los aspectos, incluidas áreas sensibles, estratégicas y tradicio-
nalmente opacas como el sistema de compras. Actualmente, a través de Argentina Compra, nuestra página
oficial de la Oficina de Contrataciones del Estado, todo ciudadano puede ver, desde cualquier computadora,
cuánto compra, a qué precios y a qué proveedores contrata el Estado Argentino. Tenemos ciento veinte mil
bienes catalogados, trece mil proveedores registrados y cada día se publican más de cien convocatorias de
contratación. En Argentina Compra, toda esta información está a la vista y sólo en la última semana fue visi-
tada por más de veinte mil personas, llegando a quinientas mil personas desde su inicio. Porque moderniza-
ción, porque innovación, también es generar mayor transparencia.
Por otra parte, todos nuestros desarrollos están esencialmente dirigidos a acortar las distancias existentes
entre la gestión y el ciudadano. Esto es, a lograr que la ciudadanía participe y vuelva a creer y a confiar en
nuestro Estado. Así, por ejemplo, el Programa Carta de Compromiso con el Ciudadano permite que se defi-
nan estándares de gestión entre cada organismo y sus usuarios, buscando la constante innovación que incre-
mente la calidad de la gestión. Hoy tenemos más de sesenta cartas firmadas y más de mil seiscientos están-
dares de calidad definidos. Las evaluaciones que realizamos muestran significativas mejoras en el desempe-
ño de esos organismos, así como la satisfacción de los ciudadanos que utilizan esos servicios. En muchos
casos, constatamos mayores niveles de satisfacción que los alcanzados por instituciones privadas que pres-
tan los mismos servicios. Esto refleja que el Estado puede ser inteligente y receptivo de las demandas de los
ciudadanos.
Así, amigos y amigas, cada una de estas iniciativas y tantas otras que expondremos y debatiremos a lo largo
de estas dos jornadas, nos están permitiendo pensar un Estado distinto. De alguna manera, lo que estamos
haciendo en la Jefatura de Gabinete, en la Subsecretaría, en el Proyecto de Modernización, es refundar sobre
una nueva clave y desde un nuevo lugar el Estado Argentino. Avanzamos en un modelo de gestión que venga
a corregir los enormes errores cometidos en la pasada década. Como todos sabemos, por las malas adminis-
traciones, el Estado se había tornado torpe, ineficiente, oscuro, sobredimensionado. Se planteó entonces
como única alternativa su reducción, se generó así un modelo polar, instalando la idea de que el Estado era
algo negativo y de que había que retirarlo para dejar al mercado como único gran regulador de las relaciones
sociales. Retirar al Estado de la educación, retirarlo de la salud, retirarlo de la seguridad. Ese modelo de Estado
mínimo fracasó rotundamente y el resultado quedó a la vista de todos: desocupación, pobreza, exclusión.
La firme decisión del Presidente Kirchner es volver a crear un Estado fuerte, un Estado sólido, pero cuya soli-
dez y fortaleza no resida en su tamaño sino en su capacidad para transformar la realidad. Un Estado que incor-
pore la temática de la modernización, la temática de la innovación, de la calidad, de la transparencia, en fin,
una serie de cuestiones que nos permitan pensar un Estado a la altura de las demandas actuales de la socie-
dad entera.
Para terminar, sólo quiero decir que nuestro desafío es mayúsculo, pero con convicción y búsqueda de la exce-
lencia, estamos decididos a construir un Estado con políticas públicas que sirvan para generar esa sociedad
más justa, más libre y más igualitaria que todos anhelamos.

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ACTO DE APERTURA
Dr. Julio César Fernández Toro

La racionalización y democratización de la gestión pública en tiempos de cambio1
Introducción
Gracias a la gentil invitación de los organizadores del Seminario Internacional sobre Modernización del Estado,
aquí en Buenos Aires, para hablar en el Acto Inaugural del evento, y por darnos la oportunidad de compartir
con autoridades y funcionarios gubernamentales, gerentes y profesionales empresariales, líderes y activistas
del sector social, profesores e investigadores universitarios y consultores, que participan en este importante
Seminario.
El tema de la reforma del Estado se encuentra en plena vigencia. En la actualidad, encontramos que sobre las
formas de organización y funcionamiento del Estado y de las maneras de gestionar lo público, se están pro-
duciendo muchas transformaciones en la región. Documentos como “Una Nueva Gestión Pública para
América Latina”, la “Carta Iberoamericana de la Función Pública” y el reciente “Código Iberoamericano de Buen
Gobierno” resaltan las tendencias que se encuentran en pleno desarrollo en Iberoamérica.
Existe una relación directa entre la variable institucional y el rendimiento social, político y económico de los paí-
ses y, en particular, hay una relación entre una cierta racionalización de la organización y funcionamiento del
Estado y de las maneras de gestionar lo público y el desarrollo de las naciones.
Por este motivo es la importancia de evaluar los actuales modelos de Estado y formas de gobernar y, de ser
necesario adaptarlos, conforme a las nuevas condiciones que nos impone la realidad y las orientaciones que,
en consecuencia, demanda hoy la gestión de lo público, para incrementar los niveles de eficiencia y eficacia,
a la vez que se cumplen con los fines de bienestar y justicia social.
Antes de referirnos a las tendencias actuales sobre la mejora de la gestión de lo público en Iberoamérica, recor-
demos brevemente la importancia de racionalizar la organización y el funcionamiento del Estado, los avatares
de su burocratización y las condiciones presentes en el ámbito de lo público, que exigen una nueva adapta-
ción del aparato institucional público, y de la naturaleza de las capacidades del liderazgo y de la función públi-
ca.
I. El estado patrimonialista o preburocrático y sus problemas. El autoritarismo, entre otros
Una de las claves del desarrollo en las sociedades europeas, norteamericanas y, posteriormente, otras regio-
nes del mundo, fue la ruptura con las características del Estado preburocrático, cuyo patrón organizativo es el
llamado “sistema de botín” del siglo XIX. El Estado preburocrático era susceptible de ser secuestrado por inte-
reses políticos, económicos o sociales, parciales y ajenos al interés general de toda la sociedad. Sirvió de ins-
trumento de dominación política sobre la población y de enriquecimiento económico a favor de las élites domi-
nantes. Por ello está definido por la lógica del clientelismo, esto es del otorgamiento de prebendas y privile-
gios de distinto tipo a cambio de lealtad política, y por el patrimonialismo, es decir por la apropiación de los
cargos del Estado para fines privados y el ejercicio del poder como si fuera un patrimonio personal o grupal.
Situación que evidenciaba la existencia de un alto grado de autoritarismo en el sistema político y en el Estado.
En el “sistema de botín”, que operó en parte del desarrollo inicial del Estado liberal burgués, quien ganaba las
elecciones o llegaba al gobierno por un golpe de Estado y establecía una dictadura, lo ganaba todo, ocupan-
do los espacios de poder o autoridad en el ámbito público y ejerciendo el poder sin grandes limitaciones, debi-
1 El texto completo de estos documentos puede encontrase en el portal electrónico del CLAD: www.clad.org.ve

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do a que los mecanismos institucionales existentes no eran suficientemente efectivos para que se ejerciera un
adecuado control institucional y social sobre los gestores públicos. En la gestión pública implicaba un dominio
de la política (de orientación autoritaria), con exclusión de cualquier racionalidad de orden técnico y un ejerci-
cio del poder sin claras fronteras entre los intereses públicos y los privados (inexistencia de controles demo-
cráticos efectivos sobre el ejercicio del poder público).
Una de las causas institucionales que permitían tal situación, era que el ingreso a cargos estatales estaba
mediado por relaciones primarias de familia, amistad o compadrazgo y/o por relaciones de pertenencia al
grupo político ganador (por vía electoral o cualquier otro medio de acceder al gobierno) y/o a sus asociados
en negocios rentistas, para los cuales el poder del Estado abría una serie de caminos. El Estado preburocrá-
tico, que articulaba el “sistema de botín”, estaba organizado en torno a principios autoritarios de jefatura polí-
tica y lealtad a las personalidades, siendo inexistente un régimen normativo especial de la función pública. El
autoritarismo se imponía como cultura dominante, excluyendo los valores democráticos. Nos referimos a
mecanismos de democracia efectiva, ya que podían existir prácticas formalmente democráticas, como las
elecciones periódicas de autoridades del Estado pero que excluían cualquier medio de control social efectivo
sobre la formación de la política y la gestión de lo público.
El empleo de los funcionarios públicos era abierto y no estaba especialmente regulado, de manera que se le
aplicaba la legislación laboral ordinaria o de derecho privado. No existía un régimen de carrera administrativa
del personal al servicio del Estado, cuya administración se ejerciera con sujeción al principio del mérito y a los
valores democráticos, ni se realizaba por medios objetivos e imparciales.
En particular, los problemas derivados del Estado preburocrático eran, de manera esquemática, los siguientes:
• Su desempeño resultaba ser ineficiente, con costos elevados frente a al bajo rendimiento de su actividad.
• La gestión pública era ineficaz, con carencia de resultados y productos de calidad satisfactoria y de impac-
tos favorables para la sociedad. Sin importar su orientación.
• El aparato público era fácilmente secuestrable por élites dominantes, que lo utilizaban para fines propios y
no de toda la sociedad. Mostrando su carácter netamente autoritario y antidemocrático.
• En consecuencia, permitía la corrupción de la gestión pública para beneficio particular de las élites políticas,
y de los funcionarios públicos y particulares que se encontraban asociados a ellas con dicho fin. Este proble-
ma revela nuevamente su orientación autoritaria.
• Era un Estado con una baja capacidad de respuesta a las necesidades sociales, fundamentalmente como
consecuencia de una baja capacidad técnica de sus funcionarios, quienes ingresaban al servicio del Estado
por clientelismo o compadrazgo. El Estado era ajeno al logro del bienestar y la justicia social.
• Por último, este sistema de función pública no profesional reforzaba los rasgos autoritarios del sistema polí-
tico, que si bien podía contener elementos democráticos, no pasaba de ser una democracia formalmente
representativa pero sin elementos democráticos sustanciales, como el control social efectivo sobre la gestión
pública.
Por tales motivos, en su tiempo ese modelo presentaba serias limitaciones al desarrollo del capitalismo liberal,
puesto que su sistema de privilegios y accesos no universales bloqueaba la libre competencia y estimulaba a

14
ACTO DE APERTURA
ciertos grupos particulares en perjuicio de otros. La excesiva politización (dominación por grupos o líderes polí-
ticos) de los cargos públicos chocaba con la racionalidad técnica demandada por la emergente sociedad
industrial, así como con la continuidad del Estado, y el predominio exclusivo de la racionalidad política (de ras-
gos autoritarios) reducía las posibilidades de planificación y administración a mediano y largo plazo.
Las prebendas y privilegios del Estado preburocrático también entraban en contradicción con las luchas por
la ciudadanía de amplios sectores de trabajadores, que perseguían el acceso igualitario a los servicios del
Estado (luchas democráticas de reivindicaciones sociales). De ahí las fuertes presiones y tendencias hacia la
constitución de un Estado con mayor capacidad para aglutinar intereses difusos, construir intereses genera-
les, mediar entre intereses particulares, posibilitar un acceso crecientemente universal a la ciudadanía y de ase-
gurar un trato objetivo e imparcial a los diversos grupos y sectores sociales. Ese Estado se desarrolló bajo el
llamado paradigma racional-normativo o burocrático, analizado por el sociólogo Max Weber, cuyos principales
elementos exponemos a continuación.
II. La constitución del estado racional-normativo o burocrático
1. La racionalización de la organización y funcionamiento del aparato público
Frente a los problemas originados por el Estado preburocrático en el hemisferio occidental, se desarrollaron
reformas institucionales que se propusieron alcanzar un modelo de Estado que respondiera a los valores de
eficiencia, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad e interés general en la gestión pública. Y, de cierta
manera, que respondiera a valores democráticos inicialmente de orientación liberal.
Para lograr tales valores, el nuevo paradigma de Estado se sustentó en dos supuestos básicos:
• Primero, que únicamente la racionalización de la organización y del funcionamiento del Estado (la gestión
pública) lo permitiría;
• Segundo, que era necesario la distinción y consecuente separación entre las actividades del Estado que
siguen una racionalidad propiamente política (esta racionalidad se suponía propia del liderazgo, por lo que dio
lugar a algunos conceptos clásicos de liderazgo, como por ejemplo, el liderazgo carismático de Weber) y aque-
llas que deben ser ejecutadas bajo una racionalidad predominantemente técnica (en las que de cierta manera
se excluían funciones de liderazgo).
Las tendencias hacia la racionalización de la organización y funcionamiento del Estado en gran parte de
Occidente, lo institucionalizaron como una instancia con significativos niveles de autonomía respecto a los inte-
reses particulares, articuladora del desarrollo de las sociedades a través de la administración, la planificación,
la regulación y la intermediación (más o menos democrática), así como del acceso universal a servicios públi-
cos especializados (que podría verse como la procura de la democracia social que perseguía la noción del
Estado bienestar) y provistos con integridad profesional.
En especial, cabe destacar los siguientes mecanismos que lograron concretar la mencionada racionalización
del Estado:
• La preparación de la actividad futura del Estado mediante su planificación institucional, con base en priori-
dades, políticas y estrategias formuladas racionalmente y que definan con claridad los objetivos y las metas
que deben ser logradas dentro de parámetros presupuestarios.

15
• En consecuencia a lo anterior, era necesario la prevención de los ingresos y de los gastos del Estado,
mediante una programación presupuestaria regulada públicamente y garantizar la legalidad del gasto por
medio de la instauración de controles presupuestarios institucionalizados (ello suponía la instauración de cier-
tos mecanismos institucionales de control sobre la gestión pública más o menos democráticos).
• El establecimiento normativo de la previsibilidad de todas las actuaciones administrativas del Estado en cual-
quier asunto, mediante su rutinización, con la formulación de manuales de procedimientos que garanticen la
objetividad, imparcialidad, honestidad y eficiencia de la gestión pública.
• El establecimiento de un régimen de responsabilidad con medios e instrumentos de control institucional

sobre el ejercicio de la autoridad pública, que permita establecer la responsabilidad de las autoridades y fun-
cionarios del Estado frente a las decisiones y mediadas que adopten (dicho régimen se soportaba en la idea
de que el poder público es limitado, y que el ejercicio de dicho poder está sometido a controles, de los que
se puede desprender la responsabilidad del Estado y de sus autoridades, mecanismos propios del ideario
democrático).
• El resguardo de la memoria administrativa de la actuación del Estado, mediante la organización de archivos

y registros administrativos seguros. De manera que, con posterioridad, se pueda conocer pormenorizadamen-
te cómo y por qué se actuó de una manera determinada.
• La adopción de una estructura organizativa ordenada jerárquicamente, mediante la asignación y distribución

legal de competencias a los entes y órganos del Estado.
• La aprobación de un régimen jurídico especial, de derecho público, que regule las estructuras orgánica y fun-
cional del Estado. Con el cual se garantiza la sujeción de la gestión pública al principio de legalidad y se pro-
tege al ciudadano frente a la acción estatal (Estado de Derecho).
• Por último, mediante la adopción de un régimen de función pública profesional, con base en el principio del
mérito y administrado por medios objetivos e imparciales. Esto es, la burocratización del Estado.
2. La burocratización del Estado con la profesionalización de la función pública
Estos procesos institucionales establecieron una burocracia fundamentada en la relativa separación entre la
política (función del liderazgo) y la técnica (función de la burocracia profesional). La política se encarga de la
formulación de las grandes decisiones sobre políticas públicas y sus correspondientes estrategias (propia del
liderazgo político, entendido en sentido clásico). Mientras que la técnica se encarga de articular una alta capa-
cidad de implementación de decisiones, en un contexto de trato objetivo e imparcial con la sociedad, asegu-
rando la primacía de los intereses generales sobre los particulares, sustentadas en la aplicación de leyes y nor-
mas administrativas, establecidas para tales fines (propia del estamento de funcionarios profesionales y esta-
bles). De esta forma, en la estructura de cargos de la función pública, los cargos políticos se diferencian de los
cargos técnicos. Los primeros dependen de la rotación creada periódicamente por las elecciones y la repre-
sentación política (el liderazgo político clásico). Los segundos dependen de reglas del servicio civil profesiona-
lizado, que regulan el acceso, permanencia y movilidad de una “carrera administrativa” desarrollada en torno
al mérito.
En particular los regímenes de función pública profesional que burocratizaron al Estado, se establecieron con
los elementos definitorios siguientes:

16
ACTO DE APERTURA
i. El ingreso, permanencia y promoción de los funcionarios públicos (de racionalidad técnica) opera conforme
al mérito profesional (capacidad y desempeño) y mediante medios técnicos objetivos e imparciales, que per-
miten la competencia en igualdad de condiciones (procedimientos e instrumentos: concursos y evaluaciones).
ii. Los funcionarios públicos con tareas de naturaleza técnica ingresan a una carrera administrativa, con goce
de estabilidad en el cargo, sustentada en el desempeño y en el cumplimiento de estándares éticos. Los que
desempeñan funciones primordialmente de racionalidad política (el liderazgo, cumplan o no funciones de
representación) suelen ser de libre nombramiento y remoción (no disfrutan de estabilidad).
iii. Los funcionarios públicos están protegidos por una cobertura económica y social que garantiza su vida
digna. Ello supone remuneraciones justas, seguridad frente a la adversidad (entre otros la de la salud) y jubila-
ciones o pensiones al termino de su vida laboral. Esta protección económico-social se otorga a cambio de la
exigencia de un buen desempeño, integridad, subordinación disciplinada, actualización de las capacidades a
través de la capacitación permanente, mantenimiento de objetividad e imparcialidad en el ejercicio de sus fun-
ciones, y de una ética cuya motivación es distinta a la de la rentabilidad y ha de estar sedimentada en la bús-
queda del bienestar general de la sociedad.
iv. Las tareas de los funcionarios están claramente establecidas mediante la descripción normativa de los
puestos de trabajo (listado de competencias y actividades).
v. Hay una diferenciación clara de los puestos de trabajo según sus tareas mediante un tabulador o clasifica-
ción de cargos.
vi. A los funcionarios públicos se les pagan salarios adecuados según las responsabilidades de cada puesto
de trabajo o cargo (descripción normativa de puestos y clasificación de los cargos) y el desempeño. Existe un
tabulador de remuneraciones articulado con el tabulador de cargos.
De esta forma, el proceso de racionalización de la organización y funcionamiento del aparato público permitió,
en un buen grado, la superación del Estado patrimonialista y clientelista, y uno de los factores sustantivos de
la racionalización institucional lo constituyó la instauración de regímenes legales de función pública profesiona-
lizada.
Como lo expuso Max Weber, “Un mecanismo burocrático perfectamente desarrollado actúa con relación a las
demás organizaciones de la misma forma que una máquina con relación a los métodos no mecánicos de fabri-
cación. La precisión, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discreción, la uniformidad, la rigu-
rosa subordinación, el ahorro de fricciones y de costas objetivas y personales son infinitamente mayores en
una administración severamente burocrática, servida por funcionarios especializados, que en todas las demás
organizaciones de tipo colegial, honorífico o auxiliar. Desde que se trata de tareas complicadas, el trabajo buro-
crático pagado no es sólo más preciso, sino con frecuencia inclusive más barato que el trabajo honorífico for-
malmente exento de remuneración 2.
Con ello se logró, en los países que lo adoptaron plenamente, el desarrollo de capacidades para construir inte-
reses generales, a partir de niveles de autonomía de los órganos y entes del Estado, respecto a los particula-
rismos de los diversos grupos políticos y sociales. La normativización de la función pública crea, en principio,
2 Economía y Sociedad, esbozo de sociología comprensiva, México, Fondo de Cultura Económica, 1992; 730-731.

17
un sistema integral basado en estándares aplicables para todos y hasta cierto punto protege a los funciona-
rios de la cooptación por los intereses políticos o particulares o, por lo menos, crea un sistema donde dicha
cooptación no constituye el principal patrón organizativo del Estado. Además de ser una garantía del Estado
fuera un instrumento al servicio de toda la sociedad y no de una parte de ella (idea sustancialmente democrá-
tica).
Como se expuso antes, la diferenciación entre los grandes tipos de funcionarios públicos se soportó en la rela-
tiva separación entre las racionalidades política y técnica. La política era la racionalidad, que correspondía al
liderazgo político clásico, el cual dependía de una rotación periódica por vía electoral, y desempeñaba, funda-
mental aunque no exclusivamente, la función de representación política en el sistema social. En consecuen-
cia, el concepto de liderazgo en el modelo de Estado burocrático o racional-normativo estaba asociado a una
visión estrictamente política, pero de orientación más o menos democrática, a diferencia de la orientación neta-
mente autoritaria que estaba presente en el Estado preburocrático o patrimonialista.
En la práctica, la apreciación de cuáles cargos implicaban funciones de naturaleza política (liderazgo), y por
consiguiente, estaban excluidos del régimen profesional de la carrera administrativa y sus funcionarios y no dis-
frutarían de estabilidad en el cargo, era una decisión discrecional del legislador y, en algunos casos, por dele-
gación de éste, una decisión discrecional de la propia autoridad administrativa.
3. Algunos problemas derivados de un desarrollo rígido del Estado burocrático
En muchos casos, el desarrollo del Estado burocrático o racional normativo, cimentado en sistemas de fun-
ción pública profesional que comprendían la carrera administrativa, no sólo brindaron a los funcionarios públi-
cos una estabilidad relativa en el trabajo, limitada por el resultado de verificaciones periódicas de la idoneidad,
desempeño y capacidad profesional del funcionario, sino que en la práctica se produjeron desviaciones, que
crearon situaciones de inamovilidad absoluta en la que los funcionarios no eran sometidos a evaluación o con-
trol, o estos resultaban en procedimientos formales, sin consecuencia alguna sobre la estabilidad.
De otra parte, como lo había sugerido Max Weber, a pesar de las bondades del paradigma racional-normati-
vo con que se supera el Estado patrimonialista o clientelar, el desarrollo del modelo burocrático o racional nor-
mativo de Estado posibilitaba que el cuerpo de funcionarios profesionalizados, “la burocracia”, adquiriera tal
poder que lo autonomizara frente a las autoridades (liderazgo político) de los poderes ejecutivo y legislativo, y
frente a la sociedad. Así, el cuerpo de burócratas podía escapar de los controles institucionales y sociales,
desarrollar sus propios intereses particulares e, incluso, secuestrar al Estado3. Paradójicamente, el mecanis-
mo que pretendía proteger al Estado de ser secuestrado por intereses particulares, podía convertirse en el
nuevo instrumento de su secuestro (el instrumento que se suponía garantizaba el carácter democrático de la
gestión pública devino en antidemocrático). Del secuestro externo se pasa al secuestro interno.
Las críticas formuladas desde las sociedades llamadas desarrolladas al modelo burocrático de organización
estatal y que se vinculan con los sistemas de carrera administrativa son principalmente las siguientes4 :
3 Estas tesis son desarrolladas básicamente en sus Escritos Políticos, de 1918. En ellos se relata la situación de Alemania luego de perder la
Primera Guerra Mundial así como la deformación que, frente al tipo ideal construido, se había constituido la burocracia profesional alemana.
4 Problemas que por cierto no son privativos de los Estados u organizaciones públicas y que se encuentran también presentes en las orga-
nizaciones privadas o empresariales.

18
ACTO DE APERTURA
• Rigidez orgánica derivada del excesivo formalismo en la regulación de los puestos de trabajo. Lo que se ori-
gina en la concepción que identifica a cada funcionario público con un cargo u órgano, de manera que la
estructura orgánica resultante está determinada por la estructura de cargos. Con ello, la organización del
Estado no puede modificarse fácilmente para adaptarse a los cambios en la misión, objetivos y metas que
debe alcanzar, a la necesidad de modificación de las estrategias, a la variación de los recursos disponibles o
a la transformación de las condiciones bajo las que debe actuar el Estado en la realidad.
• Inflexibilidad funcional por el excesivo formalismo en la descripción normativa pormenorizada de las tareas
de cada puesto de trabajo. Con lo que es imposible reorientar el trabajo de los funcionarios hacia actividades
nuevas o distintas a las que tiene descritas normativamente.
• Incremento innecesario del número de funcionarios, debido a que el sistema de función pública profesional
puede adoptar un funcionamiento perverso, con el fácil acceso a la carrera administrativa por vías distintas a
las de los concursos y las evaluaciones competitivas, objetivas e imparciales, mientras que, una vez en la carre-
ra, con condiciones que generan la inmovilidad absoluta del funcionariado, es imposible sustituir a los malos
funcionarios con unos mejores, optando por ingresar nuevos funcionarios sin remover a los ya existentes. Por
ello, se suelen crear dependencias orgánicas a las que se trasladan los funcionarios no deseados que, en la
práctica, constituyen bolsones de funcionarios incapaces e ineficientes, que son privilegiados con la inmovili-
dad a costa del erario público.
• Asimetría de la carga de trabajo entre los distintos componentes de la organización, debido a que la rigidez
orgánica y la inflexibilidad funcional impiden la redistribución racional de funcionarios, de conformidad con las
necesidades del servicio. Ello genera una incapacidad de la administración de personal para movilizar funcio-
narios hacia las unidades orgánicas, que, por cualquier motivo, presentan un aumento de sus requerimientos
de funcionarios, a pesar del personal ocioso en otras unidades.
• Reducción de la capacidad de respuesta del Estado a las necesidades sociales y a los requerimientos del
entorno debidoa los problemas antes mencionados, y a la tendencia a desestimular el mejoramiento de la
capacidad y del desempeño de los funcionarios públicos. En efecto, cuando en los sistemas de función públi-
ca profesionalizada no se realiza la evaluación del desempeño y de la capacidad del funcionariado, o cuando
la evaluación es solamente formal y no genera consecuencias (incentivos o sanciones), existen condiciones
para que se tienda al fenómeno del mínimo esfuerzo en el trabajo. Así, un buen funcionario que no es premia-
do frente a un mal funcionario que no es sancionado, origina el desestímulo del primero, quien tiende de mane-
ra natural a la disminución de su nivel de esfuerzo en el trabajo.
• Aparición de privilegios odiosos a favor del funcionariado, que no son a menudo excluyentes, éticamente ina-
propiados, que son inconvenientes para los fines del Estado en pro del interés general de la sociedad y que
imposibilitan una buena gestión de personal. Así, el comportamiento de la burocracia en pro de sus propios
intereses, tiende a generar un Estado autoreferenciado, concentrado sobre sí mismo, alejándolo de las preo-
cupaciones y necesidades de los ciudadanos.
• Otra parte, muchos desarrollos fácticos del modelo burocrático exacerbaron la importancia y los alcances
del sometimiento y la disciplina jerárquica en el Estado, de manera que, a pesar del claro sentido de querer
mejorar el desempeño de la Administración, culminó por desarrollar una cultura organizacional de rasgos auto-
ritarios, bajo una justificación supuestamente racionalizadora.
• Por último, la puesta en marcha del modelo burocrático en muchos casos distorsionó el loable propósito ini-

19
cial de diferenciar las funciones políticas de las técnicas, que pretendía proteger a los funcionarios técnicos con
los beneficios de una carrera administrativa conformada por la estabilidad en el cargo, la profesionalización y
la protección socioeconómica como garantías de su imparcialidad y objetividad en el servicio público. En efec-
to, una visión política sobre el liderazgo terminó por excluir a otros tipos de liderazgo que operan dentro del
Estado. De manera que, muchos cargos con funciones no propiamente políticas fueron excluidos de los bene-
ficios de la profesionalización y, contradictoriamente, cargos que suponen funciones de liderazgo no político
terminaron por ser considerados exclusivamente técnico-operativos. En definitiva, la división a “blanco y negro”
entre las racionalidades política y técnica que se excluyen mutuamente creó muchísimas confusiones y pro-
blemas a la hora de poner en marcha los sistemas de función pública / servicio civil.
Estas críticas conllevan a concluir que determinados desarrollos fácticos del modelo burocrático de Estado,
generaron gobiernos ineficientes e ineficaces, sumidos en la improductividad, o con un significativo descenso
en la calidad de los bienes y servicios que suministra a la sociedad. Además de socavar la gobernabilidad de
los sistemas políticos democráticos y erosionar la legitimidad de los propios gobiernos.
Al respecto, Suzanne Dove (1997) nos dice que “los sistemas burocráticos de finales del siglo pasado fueron
creados para satisfacer unas demandas relativamente sencillas. Las respuestas que el sistema público tenía
que aportar podían ser de 'talla única' para todo el pueblo: protección y orden público; construcción y manu-
tención de infraestructura; provisión de educación primaria. Pero a medida que las demandas y las expectati-
vas de los ciudadanos se han vuelto más complejas, el sistema burocrático basado en reglas rígidas y res-
puesta única ya no sirve.” Para la autora, el modelo weberiano de Estado está siendo sustituido por nuevas
estructuras de poder y autoridad organizacional. Afirma que es probable que ningún modelo de Estado se con-
solide en el futuro en "modelo único" y que una de las grandes lecciones de este siglo ha sido la inutilidad de
las recetas o los modelos únicos para el desarrollo institucional.
En particular, los supuestos teóricos del modelo burocrático clásico o racional normativo (por su pretensión de
dar un orden bajo una orientación racionalista) no comprenden ni dan respuesta suficiente al entramado actual
de relaciones de poder, influencia y redes de comunicación, las que son propias de toda estructura compleja
y múltiple de organización pública o privada (Rodriguez Mena, 1995). En términos de dicho autor, la densifica-
ción, ocurrida en la estructura de las relaciones interorganizacionales, produce un significativo incremento de
las tensiones y de las complejidades que obliga, de manera constante, a replantear y repensar la labor y las
exigencias del líder/gerente y al escrutinio permanente de su entorno. Realidades que van creando una situa-
ción de interdependencia que hace, progresivamente, menos capaces a las instituciones para resolver sus pro-
blemas por sí mismas, requiriendo el concurso creciente de otras organizaciones y resultando un desafío para
su liderazgo. De manera que los presupuestos teóricos del modelo clásico de Estado burocrático o racional
normativo no preveía la situación actual conformada, entre otros elementos, por la globalización y la formación
de bloques internacionales que requieren como contrapartida el enfoque multi e interdisciplinario de los pro-
blemas, y la correspondencia de perspectivas multi, inter y transinstitucionales; la tendencia fuerte a la amplia-
ción de las fronteras organizacionales y la complejización de las estructuras de relaciones entre instituciones;
la aparición de nuevos actores con distintos estilos de liderazgo; y la generación de tendencias al conflicto y a
la aparición de nuevas oportunidades de cooperación productiva entre organizaciones.
4. El Estado racional-normativo y la implantación de sistemas de función pública profesional en

América Latina
El modelo burocrático de Estado se desarrolló y ha operado, incluso en los países desarrollados, sin haber lle-
gado nunca a lo que podríamos llamar el tipo ideal racional normativo o weberiano. La imparcialidad y objeti-
vidad axiológica que Weber otorgaba a los funcionarios profesionales siempre ha sido difícil de implantar de

20
ACTO DE APERTURA
manera absoluta.
En pocos Estados latinoamericanos, la racionalización de la gestión gubernamental no ha operado significati-

vamente y no existen legislaciones que prevean la profesionalización de la función pública. Mientras que en la
mayoría de los países de la región, el desarrollo y fortalecimiento institucional del aparato público y, en espe-
cial, la implantación de la profesionalización de la función pública, mediante sistemas que contemplan la carre-
ra administrativa y la estabilidad de los funcionarios, han sido impulsados por la aprobación de legislaciones
técnicamente apropiadas y de procesos de reforma del Estado importantes. Sin embargo, en la mayoría de
los países, estos esfuerzos se han encontrado sujetos a una racionalidad política parcializada e influenciada
por intereses coyunturales, por encima de cualquier racionalidad técnico-profesional o del interés general de
la sociedad (apareciendo siempre expresiones autoritarias). En muchos casos, bajo la vieja conseja colonial de
“se acata pero no de cumple”, las aprobaciones de marcos regulatorios, que prevén la función pública profe-
sional, no siempre han sido aplicadas de verdad, resultando letra muerta.
En consecuencia, la mayoría de los Estados latinoamericanos son de manera simultánea patrimonialistas y

burocráticos, expresión de un rasgo cultural esquizoide.
Algunas falencias que expresan esta coincidencia de clientelismo-populista con racionalismo-normativo son
las siguientes:
• En algunas experiencias, a pesar de que las leyes prevén la carrera administrativa para todo el funcionaria-
do como un régimen ordinario, en la práctica la carrera administrativa es de alcance reducido en el cuerpo de
servidores públicos, porque se excluye de su aplicación a toda la gerencia alta y media (a la que se la consi-
dera totalmente de racionalidad política), a numerosos cargos que, sin ser de dirección, se consideran de con-
fianza (evidentemente política) y por la vía de la contratación sin concurso ni evaluación ingresa, a convenien-
cia, un nutrido número de funcionarios que, a pesar de que realizan funciones ordinarias, no se consideran de
carrera ni cuentan con estabilidad.
• En otros casos, a pesar de que las legislaciones establecen la carrera administrativa como un régimen gene-
ral, aplicable a todos los componentes orgánicos del Poder Ejecutivo y de los demás poderes, sin embargo,
la continua práctica de crear sistemas especiales de carrera hace que el régimen general sea excepcional y,
de esta forma, es burlada la ejecución del mandato legal.
• A veces, el espíritu, propósito y razón del legislador es alterado en la práctica. A pesar de que la legislación
ordena que el ingreso a la carrera administrativa y, por consiguiente, la adquisición del beneficio de estabilidad
en el trabajo, se debe producir por medio de concursos públicos de oposición, se crean “puertas traseras”
para el ingreso a la carrera. Un ejemplo: las decisiones de los tribunales que le otorgan el estatus de funciona-
rio de carrera con estabilidad a los contratados, por desempeñar labores ordinarias después de cierto perío-
do de tiempo, sin que se les haya abierto el cargo a concurso. Así, la contratación y el paso del tiempo son la
manera más frecuente de ingresar a la carrera y adquirir estabilidad, mientras que los medios competitivos,
objetivos e imparciales de selección e ingreso se dejan de lado.
• Las instancias y sistemas de administración del personal al servicio del Estado nacieron con una gran debi-
lidad, en unos casos por el diseño y en otros, por su desarrollo. Así, muchas administraciones de personal de
la región han carecido de capacidad técnica real para implementar los distintos componentes de los sistemas
de empleo público, y, en especial, del régimen de carrera administrativa profesional. La administración de per-
sonal se convirtió en una gestión de mera tramitación y no se dispuso de condiciones para la formulación de

21
políticas y estrategias para el desarrollo de la función pública profesional, ni para el control efectivo del siste-
ma. Muchas de las veces, las instancias de administración de personal se relegaron a niveles jerárquicos
menores y en otros, se secuestró con designaciones que perseguían garantizar la continuación de la práctica
clientelar (y autoritaria).
En América Latina, los procesos de desarrollo de sistemas de función pública profesional, con base en el méri-
to y por medios objetivos e imparciales, han sido desiguales y parciales, y a pesar de la existencia formal de
sistemas de función pública profesional, los cambios políticos en el gobierno o la simple sustitución de un
ministro conlleva a que se produzca la rotación de personal bajo criterios clientelitas o de compadrazgo,
siguiendo orientaciones autoritarias típicas del Estado patrimonialista o preburocrático.
Por dichos motivos, las transformaciones del Estado latinoamericano son retos que implican, de una parte, for-
malizar y ejecutar la consolidación del Estado burocrático (como la que se dio en los países desarrollados bajo
valores democráticos), y de otro, evitar los problemas surgidos por el excesivo formalismo y rigidez que se ha
evidenciado en muchas experiencias de burocratización del Estado.
III. Las respuestas a los problemas surgidos con el desarrollo del estado burocrático o racional-nor-
mativo
1. La propuesta neoliberal y las mal llamadas reformas de primera generación. La Nueva Gestión
Pública neoempresarial
Gran parte de las críticas lanzadas en los ochenta, por problemas derivados de los desarrollos formalistas y
rígidos del modelo burocrático de Estado, ya habían sido sugeridas por Max Weber (op. cit).
Sin embargo, en esta oportunidad, la mayor andanada de críticas provino del llamado pensamiento neoliberal,
con un enfoque predominantemente economicista. Desde este enfoque, se desechaba la importancia del
Estado como herramienta para el bienestar de la sociedad y, por el contrario, se privilegiaba al mercado como
instrumento para lograr el desarrollo, bajo el eslogan de “menos Estado y más mercado”. Con tales proposi-
ciones, desde la vertiente neoliberal se recomendó la reducción del Estado al mínimo. Esta reducción se com-
prendía en dos sentidos: el primero, dado que las necesidades de desarrollo sólo podrían ser satisfechas por
el mercado, éste debía ser liberalizado, limitando las regulaciones del Estado sobre el mercado y trasladando
la mayor cantidad posible de actividades estatales al mercado (reducción del Estado ineficaz en lo cualitativo
o sustantivo). El segundo, debido a que el Estado resultaba excesivamente costoso y que se operaría una
transferencia de sus actividades al mercado, se requería contar con un Estado más pequeño, por lo que había
que disminuir su tamaño (reducción del Estado ineficiente en lo cuantitativo). Estas reducciones prosperaron
por la vía de las desregulaciones, las privatizaciones, la llamada tercerización y por los despidos masivos del
personal al servicio del Estado.
Desde el punto de vista de la gestión pública, el pensamiento neoliberal promovió la adopción por parte del
Estado de las técnicas gerenciales privadas o empresariales, sin ninguna adaptación crítica. Esta incorpora-
ción de elementos del sector privado y del mercado a la organización y prácticas del sector público, se logró
con la llamada contractualización y utilizando estándares de calidad y productividad similares a los de las empre-
sas.
En cuanto a la profesionalización de la función pública, desde el pensamiento neoliberal se impulsó, como

22
ACTO DE APERTURA
antes se dijo, la reducción masiva de funcionarios. Estas reducciones se dieron a pesar de que en América
Latina, la media de funcionarios públicos respecto al número de habitantes es menor que en las sociedades
de donde emergieron los principales lineamientos neoliberales, como se demuestra en los cuadros siguientes:
Comparación del Empleo Público entre América Latina y el Caribe y los Países de la OECD5
País En % de la población
económicamente activa
Argentina 11.4
Bolivia 5.8
Brasil 7.4
Chile 3.8
Colombia 2.8
Ecuador 6.3
El Salvador 4.8
Jamaica 9.1
México 1.5
Nicaragua 4.8
Perú 8.1
Trinidad y Tobago 13.3
Uruguay 13.6
Promedio de América Latina 7.3
y el Caribe
Alemania 12.3
Canadá 17.5
Checoslovaquia 15.4
Dinamarca, Finlandia, Noruega 20.0
España 15.2
Estados Unidos 14.6
Holanda 12.2
Hungría 21.4
Italia 15.2
Reino Unido 12.6
Suecia 30.0
Promedio de país de la OECD 15.6
5 Fuente: Ingrid Carlson y J. Mark Payne. Estudio Comparativo de Estadística de Empleo Público en veintiseis países de América Latina y el
Caribe, 2002. http://www.iadb.org/int/DRP; OECD Public Management Service, 2001. Los datos sobre el empleo en el Sector Público son de
1999 o del año más reciente disponible. (Expresado en % de la población económicamente activa).

23
En conclusión, los funcionarios públicos apenas representaban en América Latina un promedio de 7.3% de la
población económicamente activa, mientras que en los países de la OCDE el promedio es del 15.6%. Véase,
como un ejemplo a destacar, que en Estados Unidos el porcentaje es de 14.6%, el doble del promedio de
América Latina.
Personal Público con Relación a la Población6
Países Personal Público/Población
Argentina 4.9
Brasil 3.3
Chile 2.5
México 4.8
Promedio de estos países de 3.88
América Latina
Canadá 4
EU 7.1
Francia 7
España
Promedio de estos países 6.03
desarrollados
6 Fuente: Carlson y Payne, 2001; WDI, 2001; y IMD, 2000
En particular cabe destacar que, mientras en Estados Unidos había siete funcionarios por cada cien habitan-
tes, en ningún país de América Latina se llegaba a cinco funcionarios por cien habitantes.
Para evitar los conflictos, una de las vía más utilizadas de reducción de la burocracia fueron:
i. Los procesos de los llamados “retiros voluntarios”, por medio de los cuales los funcionarios de carrera que
tenían estabilidad, renunciaban (no se los despedía) y, a cambio, los gobiernos les pagaban prestaciones
sociales mayores de las que recibirían normalmente y, en algunos casos, créditos y capacitación para su
reconversión laboral.
ii. Jubilaciones anticipadas, de manera que los funcionarios eran jubilados con todos los beneficios, sin haber
cumplido los años previstos por ley para ello. El resultado de tales formas de reducción de personal fue que
se permitió la salida masiva de los mejores funcionarios, mientras que los que no se encontraban con seguri-
dad de dar el salto o con capacidad para sobrevivir en el mercado, se mantuvieron al servicio del Estado. De
esta manera, la ya precaria capacidad de respuesta de los Estados latinoamericanos se agudizó. En el cuadro
siguiente se aprecia la dimensión de la reducción del empleo público en la región.

24
ACTO DE APERTURA
Reducción del Empleo Público en Relación con la Población Económicamente Activa 1987-19987
País Magnitud Porcentual

de la Reducción
Argentina - 35%
Bolivia - 25%
Chile - 63%
Costa Rica - 32 %
Uruguay - 26%
Venezuela - 75%
Promedio - 42,66
7 Fuente: CLAD (www.clad.org.ve/siare/tamano/estadistica.html).
El porcentaje promedio de reducción del empleo público llegó al 42, 66 %, en una década de aplicación de
las recetas de corte neoliberal. Esto es, de cada diez empleados, cuatro perdieron su trabajo.
El drama de esta brutal reducción del empleo público en América Latina se agrava con la situación de los suel-
dos bajos devengados por los cargos gerenciales frente a los mejores salarios pagados en el sector privado,
imposibilitando que el sector público pueda competir con el mercado laboral privado. Así, los Estados en la
región no pueden competir con el sector privado para disputarle los mejores directivos. Un estudio reciente-
mente 8 afirma: “En conclusión, los salarios pagados a los dirigentes máximos en el sector público son rela-
tivamente inferiores a los existentes para sus pares en el sector privado en los países analizados”.
Como antes lo señaláramos, en América Latina, el Estado Burocrático y los sistemas de función pública pro-
fesional se encontraban en un nivel bajo o intermedio de institucionalización, acompañados por la convivencia
de elementos patrimonialistas o clientelistas (autoritarios). A esta situación, ya grave de por sí, desde las posi-
ciones más radicales del neoliberalismo se promovió la desregularización (en algunos casos total) de los regí-
menes de carrera administrativa, fundamentalmente para flexibilizar la gestión de recursos humanos, aunque
al costo de restarle integralidad. Uno de los planteamientos extremos recomendaba la eliminación de las leyes
de carrera administrativa para someter a todo el funcionariado a la legislación ordinaria, que regulaba las rela-
ciones laborales en el mercado, liberalizando así los procesos de selección, ingreso, permanencia, promoción
y retiro de los funcionarios y promoviendo la contractualización. Menos mal que esta propuesta sólo llego a ser
acogida parcialmente en algunos países latinoamericanos.
Los intereses que promovieron las reformas neoliberales y sus métodos provenían de centros de poder eco-
nómico-político internacional, representados en el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la
Reserva del Tesoro de Estados Unidos de Ámerica. Formalizado a través del denominado Consenso de
Washington, se expresó como un “recetario” de medidas, cerrado y bloqueado, de obligatorio cumplimiento
en cualquier parte del mundo. Dichas medidas fueron impuestas, de manera hipócrita, a América Latina, pero
no fueron asumidas por el propio mundo industrializado de donde procedían.
8 La investigación fue realizada por el CLAD, en el año 2003, por encargo del Diálogo Regional de Política del BID, para la Red de Gestión y
Transparencia. El trabajo fue elaborado por Nelson Marconi, Laura Carrillo y Claudia Helena Cavalieri, bajo la coordinación y supervisión del
CLAD. Ver en www.clad.org.ve/siare/innotend/innotend.html.

25
Se ha sostenido que una de las estrategias no escritas del llamado Consenso de Washington era la necesidad
de debilitar los sistemas de partidos en los países de América Latina, ya que los partidos latinoamericanos eran
nacionalistas y proteccionistas, no importaba de que signo fueran, y obstaculizaban la internacionalización de
la producción y el comercio.
En todo caso, las medidas neoliberales impulsadas por centros internacionales de poder se impusieron por
métodos autoritarios, hasta llegar a emplearse la represión generalizada como respuesta a las protestas socia-
les generalizadas por las exclusiones políticas y sociales que generaron dichas medidas.
El resultado final de años de aplicación de las medidas neoliberales en América Latina ha sido el aumento de
la pobreza, la reducción de la calidad de vida del ciudadano, el debilitamiento de la institucionalidad pública, y
una mayor fragilidad de los mercados. Todo ello contribuyendo al surgimiento de prácticas, igualmente auto-
ritarias aunque distintas y, por consiguiente siguió contribuyendo con el progresivo deterioro de las condicio-
nes de gobernabilidad democrática en la región.
2. La redefinición del Estado burocrático latinoamericano bajo orientaciones de una Nueva Gestión
Pública neopública o las mal llamadas reformas de segunda generación. La democratización de lo
público
La influencia de la visión neoliberal como guía de la reforma del Estado ha decrecido en los últimos tiempos,
debido a las consecuencias negativas de su aplicación en las experiencias concretas. Paulatinamente, se ha
tomado conciencia sobre que el mercado no puede resolver los problemas de desarrollo social con equidad y
que el Estado democrático es un instrumento insustituible para la sociedad. Hoy se entiende que el problema
básico del ámbito público no está tanto en el tamaño del Estado y, en consecuencia, en el número de funcio-
narios públicos a su servicio, sino en lo que éstos hacen, vale decir en la eficiencia y eficacia del Estado. El
reto institucional latinoamericano es mejorar el Estado burocrático reduciendo el clientelismo y el patrimonia-
lismo, sustituyendo las prácticas autoritarias por una cultura democrática, y tomando en cuenta las críticas a
la burocratización formalista y rígida de algunas experiencias.
Hasta ahora, la realidad latinoamericana ha reunido lo peor de los dos modelos, con los problemas de un
Estado burocrático poco institucionalizado y autoritariamente secuestrado por sectores que lo consideran su
patrimonio, a la vez que el desarrollo formalista y rígido del modelo. Por ello es necesario estructurar procesos
de institucionalización burocrática y de profesionalización de la función pública, con elementos clave de la lla-
mada Nueva Gestión Pública neopública.
En todo caso, las reformas institucionales, que se derivan de esta Nueva Gestión Pública, no pueden llamar-
se, como lo han hecho algunos autores, reformas de segunda generación. Desde el punto de vista concep-
tual, no existe un hilo conductor entre las reformas neoliberales y las de una Nueva Gestión Pública neopúbli-
ca. Por el contrario, las últimas están en sentido inverso a las propuestas neoliberales. En nuestra opinión, tam-
poco podemos hablar de un paradigma postburocrático, sino más bien de rescatar lo bueno del modelo buro-
crático de Estado.
A diferencia de la propuesta neoliberal de pensamiento único, la Nueva Gestión Pública de naturaleza neopú-
blica es un conjunto de tendencias, que parte de un enfoque transdisciplinario y flexible, que promueve
el debate plural de las ideas y se soporta en experiencias concretas.
A través del documento “Una Nueva Gestión Pública para América Latina”, el Centro Latinoamericano de

26
ACTO DE APERTURA
Administración para el Desarrollo -CLAD- 9 , propone para la región el desarrollo de un modelo, que supere
algunas de las limitaciones que las experiencias comparadas han mostrado de los desarrollos concretos del
modelo burocrático o racional-normativo. Desde esta posición, se reconsidera el gran valor del Estado demo-
crático para incidir sobre el bienestar de la sociedad y su desarrollo. Y, sobre todo, se considera que la cen-
tralidad del Estado es fundamental para regular la actividad de las sociedades nacionales y protegerlas de los
problemas de un mundo que se ha globalizado asimétricamente.
Las orientaciones de una Nueva Gestión Pública neopública implica mejorar el paradigma racional-normativo
de ejercicio del gobierno, con la democratización de lo público. En efecto, se persigue una mayor y mejor par-
ticipación de los ciudadanos en la designación de las autoridades que los han de representar en el ejercicio de
las funciones del Estado, en el control social sobre cada instancia de gobierno y en cada fase del proceso de
formación de la política. De manera que se garantice la eficiencia y eficacia del Gobierno y la gobernabilidad
democrática, esto es establecer condiciones institucionales adecuadas para la conducción del proceso de
transformaciones políticas, económicas y sociales que requiere nuestro desarrollo en un ambiente de paz y por
medios democráticos.
A manera de conclusión
La corriente de una Nueva Gestión Pública neopública está incidiendo en la forma de concebir el diseño del
Estado y la forma de gestionar lo público en Iberoamérica, impulsando los propósitos / tendencias siguientes:
• Rescatar la importancia del Estado como instrumento insustituible al servicio de la sociedad en su conjunto.
Restituir la misión del Estado como herramienta para el desarrollo, bienestar y prosperidad de todos los seres
humanos en paz, bajo criterios de solidaridad, equidad y justicia.
• Restituir el carácter democrático del Estado y de los procesos de formación de la política. Restituir la sobe-
ranía al Pueblo. Lograr que la gestión de lo público sea más transparente, promoviendo la participación ciuda-
dana, profundizando su democratización y garantizando la responsabilización del ejercicio del gobierno. Como
mecanismos para enfrentar los elementos autoritarios que se desarrollaron durante la implementación del
modelo burocrático. En definitiva, pasar de un Estado autoreferenciado a un Estado cuyo centro de atención
sea el ciudadano, considerado individual y colectivamente, y sus necesidades, esto es un Estado más demo-
crático.
• Otorgarle la mayor transparencia posible a los procesos públicos, para que la participación popular y el con-
trol social garanticen que se orienten de manera imparcial y objetiva bajo criterios democráticos, de solidari-
dad, corresponsabilidad, equidad y justicia.
• Dotar al Estado de una mayor flexibilidad orgánica y funcional. Evitar los extremos de la excesiva rigidez del
tradicional modelo burocrático y la desregulación total de la propuesta neoliberal.
• Incrementar la capacidad de respuesta y la adaptación continua del Estado a los cambios.
• Aumentar la eficiencia y eficacia del Estado mediante la mejora del ciclo de formación de políticas públicas,
con evaluación y controles institucionales y sociales sobre su desempeño, la calidad de los productos públi-
cos (bienes y servicios), y de su impacto sobre las esferas política, social y económica. Lo que supone la adop-
ción de prácticas democráticas en la gestión pública.
9 Ver en http://www.clad.org.ve/

27
• En nuestra región es necesario proceder a consolidar Estados inteligentes, con la implantación de sistemas
de función pública de carácter profesional, así como con otros sistemas, técnicas y métodos administrativos
que permitan una racionalización de la organización y del funcionamiento del Estado acorde con las actuales
realidades. El apoyo en las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones, en lo que se ha deno-
minado gobierno electrónico, puede ser una oportunidad, siempre y cuando dejemos de lado el mito de que
la automatización por sí sola es capaz de resolver algo.
• De allí proviene la necesidad de combinar adecuadamente la gestión política y la gestión gerencial, en este
nuevo estamento de funcionarios que la “Carta Iberoamericana de la Función Pública” ha denominado sector
directivo, que constituye una ampliación del concepto tradicional de liderazgo institucional, que en su origen
sustentaba el modelo burocrático de Estado. En la actualidad, se reconoce que el problema de la mejora de
la gestión pública con su racionalización es un asunto político y no exclusivamente de orden técnico adminis-
trativo. La política y la técnica se articularán mediante una racionalidad tecnopolítica.
• En consecuencia, el nuevo diseño de Estado propuesto busca simultáneamente democratizar y mejorar los
procesos de gestión pública, para crear condiciones de gobernabilidad democrática y el logro del desarrollo.
• De allí que se reconozca la importancia de rescatar la dimensión cultural de lo público y la necesidad de recu-
perar el reconocimiento y valoración social de la política y de la función pública. En particular, el rescate de los
valores públicos y de la consolidación de una ética de lo público, como bien define el nuevo “Código
Iberoamericano de Buen Gobierno”.

28
Conferencia Internacional Orador: Dr. Bianor Scelza Cavalcanti 1

El Gerente Ecualizador: Estrategias para el Sector Público Comentarista: Dr. Fernando Rojas 2
Dr. Bianor Scelza Cavalcanti
Mi ponencia responde a inquietudes muy pragmáticas de un estudioso, investigador, profesor, consultor en el

área de la gestión pública. Desde muy temprano algunas cosas me interesaron. Esta cuestión de trabajar en
nuestra realidad, desde muy temprano, ya en la universidad, importamos conocimientos de los países desa-
rrollados cuando nuestras realidades son muy distintas. Desde muy temprano he enfrentado las cuestiones
referentes a la importación de conocimientos de la administración de empresas, de las teorías, de las doctri-
nas para la administración pública, hechas de manera muy superficial. Muchos de esos esfuerzos gerencial-
istas más contemporáneos demuestran esto. Desde muy temprano estuvimos, probablemente argentinos y
brasileños, como los demás, sujetos a las consideraciones de que no producimos mucha investigación o la
necesaria investigación y teorización propias, de acuerdo a la realidad de nuestros países; que no nos
dedicamos al trabajo de campo, a ir al campo para aprender.
Este trabajo, del cual les presento algunas ideas, es una tentativa de hacer todas estas cosas: ir al campo,
hacer un trabajo orientado a la gestión pública, basado en la realidad de un país en transformación como
Brasil, que tiene muchos puntos en común con Argentina y los demás países latinoamericanos. Y teorizar un
poco, buscar conceptos nuevos, que por más simples que parezcan, traen cierta claridad sobre algunas
áreas, que en la práctica de la administración pública necesitamos pero no tenemos una discusión clara sobre
estos puntos. Finalmente un desafío, también comentado acá, sobre la cuestión del pesimismo de los funcio-
narios públicos y de las agresiones -se puede usar esta palabra- que sufren. No se trata de algo que se dé
particularmente en Brasil o en Argentina sino que creo que es el deporte internacional más común, incluso
más que el fútbol. Las cachetadas a los funcionarios públicos son el primer deporte internacional. Todos sabe-
mos que para ser presidente en los Estados Unidos hay que decir “voy a Washington a reducir la máquina
pública”, y sabemos que ningún otro país, probablemente, pone tanto esfuerzo en la formación de gente para
el sector público, como es verdad en Francia también, y tiene tanto compromiso con un sector público que
crece siempre en apoyo del desarrollo del capitalismo. Una cosa es el discurso ideológico y otra es la reali-
dad. Los países desarrollados no bromean, no juegan con estas cosas. Por eso son desarrollados.

29
Mi cuestión central es la siguiente: ¿por qué la gente que pasa por el sector público, los dirigentes, son los
especialistas en reclamos? Es imposible trabajar en el sector público, las estructuras son estructuras que no
tienen una coherencia, las estructuras no nos ayudan en los procesos, en la acción. No nos apoyan a nivel de
las estructuras administrativas del Estado. Es imposible lograr resultados en estas condiciones, con estas
estructuras.
Mientras tanto, los dirigentes que pasan por el sector público y dejan un rastro de realizaciones satisfactorias,
sabemos que, a diferencia del razonamiento económico de los economistas, que piensan en maximizar cosas,
los administradores buscan satisfacer. Las decisiones satisfactorias, en ese universo administrativo político, la
satisfacción es “gano”. Muchos administradores públicos pasan por el sector público y dejan un rastro. ¿Cómo
se explica? Con las mismas estructuras, no solamente las estructuras administrativas sino también las estruc-
turas sociales, culturales, las cuestiones de corrupción, de clientelismo, de nepotismo, de patrimonialismo.
Como se ha comentado aquí, Brasil, Argentina, queríamos siempre pensar que eso estaba en el pasado y que
estamos mejorando. Sí, estamos mejorando. Pero, hablo por Brasil, es increíble cómo estos aspectos estruc-
turales no son residuales, no son meros residuos de un pasado superado, estas cosas las tenemos presen-
tes hoy. Muchas de ellas también las tienen los países desarrollados, pero con matices más moderados, en
colores pasteles. En nuestros casos los colores son tropicales, el verde es verde, el amarillo es amarillo, el rojo
es rojo.
Entonces mi pregunta, que quiero compartir con ustedes en un seminario de esta naturaleza, es para plante-
ar una reflexión: ¿Argentina es un caso de fracaso? ¿Brasil es un caso de fracaso? No. Definitivamente, no.
En nuestra historia logramos desarrollo, en nuestra historia logramos urbanización, en nuestra historia logra-
mos industrialización. Logramos cosas imposibles, por mayor que sea la competencia del sector privado,
imposibles de lograr sin una participación de la dimensión pública adecuada. Entonces nuestra historia es una
historia que tiene éxitos.
Actualmente, los brasileños están orgullosos de tener Embraer, alta tecnología aeronáutica, que se exporta al
mundo, que suma empleos. Hoy está privatizada y es muy bueno que así sea. Que haya sido privatizada es
absolutamente correcto. Pero Embraer fue definitivamente generada y su proyecto fue pensado dentro del
sector público, en instituciones públicas como el Centro de Ingeniería de la Aeronáutica, el Instituto de
Tecnología Aeronáutica (ITA), el propio Ministerio de la Aeronáutica, en ese ámbito público se generó el pro-
yecto Embraer y toda su orientación, que todavía está presente en términos de mercado.
Imaginen que años atrás, en un avión de Embraer, alguien anunciara a los pasajeros: “Estamos dentro de un
avión hecho por funcionarios públicos”. Un pánico total...
¿Qué pasó? Éste y otros proyectos exitosos, dentro de las mismas estructuras. ¿Tenemos que cambiar estas
estructuras? Ciertamente, tenemos que cambiar las estructuras. Tenemos que alcanzar nuevos objetivos,
tenemos que cambiar las estructuras administrativas, perfeccionarlas. Ciertamente debemos hacer esto. Pero
la preocupación de este trabajo específico, que traigo para la reflexión de ustedes, es por un posicionamien-
to pragmático, aquí y ahora. Mi pregunta es: ¿cómo esos hombres y mujeres, que lograron éxitos dentro del
sector público, hicieron tales hazañas a pesar de las estructuras administrativas, sociales y culturales que se
reproducen en nuestros países, en mi país? ¿Cómo se explica eso?
Como académico, consultor que participó en trabajos de modernización, digo que hay que ser modestos. Lo que
se necesita hacer es ir al campo, preguntar a los dirigentes asociados a algunas instancias exitosas de realizacio-
nes satisfactorias cómo lograron esto. Pero antes, en la teoría, buscar qué relaciona estructuras con resultados.
30 PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

CONFERENCIA INTERNACIONAL El gerente ecualizador
Fui a la teoría sistémica contingente, que está muy bien fundamentada y desplegada, a partir de los países
desarrollados y, abreviada en lo que se puede denominar modelaje organizacional, dice que el resultado es en
función de una coherencia de estas dimensiones que ocupamos cuando tratamos de reformas. La naturaleza
de esta tarea, con sus grados de dificultad y variabilidad, los elementos que la definen en términos estratégi-
cos de la organización, de objetivos, las estructuras, los patrones de división del trabajo, departamentización,
configuración descentralizada, centralizada, los procesos de información y decisión, los sistemas de recom-
pensas, están separados para llamar la atención. Cómo reclutamos, cómo seleccionamos, cómo entrenamos,
cómo transferimos a la gente, y los sistemas de recompensa. Los resultados positivos se dan cuando se da
una coherencia de modelaje. ¿El administrador público funciona en este mundo ideal que la teoría dice que
tiene que existir para lograr resultados?
Primer punto: ¿la teoría está equivocada? Creo que no. La teoría está bien fundamentada, con mucha inves-
tigación sistemática, desde las décadas del cincuenta y sesenta, y está evolucionando de una manera bastan-
te intensa. La teoría dice que en esta configuración de coherencia, la naturaleza de la tarea dicta la cosa. Las
tareas, sujetas a niveles muy grandes de incertidumbre, requieren de estructuras más flexibles, participativas.
Para las tareas, las actividades organizacionales, sujetas a niveles más bajos de incertidumbre, de inestabili-
dad, de imprevisibilidad, el modelo burocrático descrito aquí responde satisfactoriamente. El gran problema
del sector público es que, prácticamente, actuamos en actividades de toda naturaleza, en todas las áreas de
la política pública, desde la política nuclear hasta las políticas sociales. Cosas de naturaleza diferente, que
requieren que se encuentren los patrones de coherencia y de convergencia, diferenciados. Pero en el sector
público, la tendencia y, de cierta manera, la necesidad, nos imponen controles más burocráticos, también por
la naturaleza de la tarea y de las condiciones del sector público. El dinero público exige un tipo de control dife-
rente al de las empresas. Entonces, en términos de valores de eficiencia, la tendencia del sector público es ser
menos eficiente. Con atención a otros valores, como los derechos humanos. Es muy fácil tener una policía muy
eficiente. Pero tener una policía eficiente con derechos humanos es un poco diferente. El desafío es muy dife-
rente. Tenemos estos problemas en el sector público.
En el sector privado, dentro de una organización o corporación, existe el mando sobre el modelaje de las varia-
bles para lograr la coherencia. En el sector público, que es un conjunto de distintos organismos, unos tienen
control sobre algunas variables y otros sobre otras, y las decisiones políticas dificultan muchas veces el orden
de las cosas. El orden es el gran reto, la ordenación de la interdependencia. Eso es una cosa del demonio en
la administración. Porque cuando se va a la Iglesia para casarse, el sacerdote dice “nadie separará lo que Dios
ha unido”, estarán juntos en la riqueza, en la pobreza, en la salud, en la enfermedad. Pero la administración
pública es una cosa endiablada, ningún administrador logrará coordinar las cosas, y nuestra lucha es contra
ese demonio, ese corrupto que está en todo lugar, a toda hora. Es una lucha cotidiana, ése es el punto que
debemos entender.
Cuando entendí que, para responder a las cuestiones, debía ir a las personas, a los directivos exitosos, a tra-
vés de un trabajo no cuantitativo sino cualitativo, de profundidad, tuve que cambiar paradigmas e ir desde una
posición más racionalista, más funcionalista, más estructuralista, hacia otra perspectiva más fenomenológica,
etno-metodológica. Tratar con las cuestiones de la cognición. Sacar qué estrategias adoptaron para lograr
resultados a despecho de las incoherencias, que están siempre presentes, causadas por el demonio de la des-
coordinación.
El demonio asume formas diferentes, él es muy dinámico en las formas que toma para engañarnos. Está siem-
pre presente a través del clientelismo, de la corrupción, de la incapacidad. Entonces el sistema se va estruc-
turando de una manera incoherente. Estas cosas funcionan como señalizadores probabilísticos, no determi-

31
nistas de comportamiento. Esta incoherencia hace que el sistema castigue a los capaces y recompense a los
incapaces. Es una señal que influirá en los comportamientos. Se dice que los objetivos son unos pero el
esfuerzo se pone en otros; en el presupuesto, el dinero se destina a otros.
Ayer yo llegaba a Buenos Aires y pensaba que el piloto tiene el sistema ILS, Land System. En su pantalla, el
avión atraviesa una cuadrícula, tranquilamente. Imaginen a los funcionarios públicos recibiendo señales con-
flictivas, equivocadas, de todos esos sistemas. ¿Qué estrategia tomarán? Como personas inteligentes que son
(una novedad, las personas son inteligentes; más novedoso todavía, los funcionarios públicos son inteligen-
tes), asumen una estrategia de supervivencia.
Volviendo a la cuestión, cuando hice las entrevistas, obtuve de la coherencia práctica, no discursiva, de los
gerentes exitosos, un conjunto de estrategias que busco explicar con la temática, con la metáfora de la ecua-
lización. No es que la teoría se equivoque. Las estrategias detectadas son diferentes, pero tienen una lógica
subyacente de ecualización. La metáfora de la ecualización es una metáfora tomada de la electrónica. Lo que
hace el ecualizador en un equipo, mediante una serie de dispositivos, es compensar distorsiones de señales.
Si el ILS enviase señales equivocadas, tendríamos siempre tragedias. Nuestras señales en las organizaciones
son muy contradictorias, equivocadas. Los diseños, a veces, buscan racionalidades de las partes, pero no
buscan una racionalidad que trascienda las especializaciones, de ahí la importancia de este proceso de pen-
sar y discutir las reformas estructurales, la introducción de tecnologías, la importancia de este seminario, de la
Jefatura de Gabinete de Ministros, que por su posición puede buscar niveles mayores de coherencia en las
soluciones estructurales. Poniendo, como decía Julio César Fernández Toro, el equilibrio, dónde tiene que
haber más flexibilidad, organicidad, dónde las estructuras, los sistemas tienen que tener mayor flexibilidad, y
determinará la naturaleza de la tarea.
No quieran hacer reformas en el convento de las Carmelitas Descalzas, porque creo que nadie en esta sala
entiende de Carmelitas Descalzas. Es la naturaleza de esta tarea lo que determina el cómo, si más para acá
o más para allá, este equilibrio, que no es fácil. Porque dentro de una misma organización ustedes tienen dife-
rencias muy grandes. En Brasil tenemos la Fundación Osvaldo Cruz. Dentro de la misma fundación, existe un
área de ciencias de punta, con científicos de altísimo nivel en biomedicina, de nivel internacional, referencia de
todos los centros importantes y en la misma institución, hay una Escuela Nacional de Salud Pública, una plan-
ta de fabricación de vacunas, que es la segunda o tercera del mundo. Lógica industrial, usted tiene lógicas
diferentes. Entonces desde la izquierda dicen “no, no puede crear mecanismos diferentes de gestión, no es
justo”, desde la derecha dicen “no, una buena organización es una organización estandarizada”. Confunden
estandarización con organización. Y las cosas convergen. Sumando además que en el sector público la ten-
dencia es burocrática y siempre será así, hasta incluso por necesidad, tendremos siempre muchos problemas
y desafíos. Por eso, creo que debemos hacer todos los esfuerzos para perfeccionar la maquinaria, pero la
acción ecualizadora de los gerentes, de los directivos, compensadora de estas distorsiones, es el punto fun-
damental para todos los días, para enfrentar al demonio en sus diferentes formas diariamente. Las estructu-
ras por sí solas no hablan. Este proceso es un proceso de construcción y reconstrucción cotidiana de la rea-
lidad. La visión funcionalista, estructuralista que, de alguna manera, ecualiza por igual a estructuras físicas y
organizacionales, incluso en el medio académico existe esta tendencia de traer los cánones de las ciencias
exactas a las ciencias sociales y a los diagnósticos administrativos, esta tendencia es nociva. Hay que enten-
der este proceso de construcción y de reconstrucción, de trabajo con mapas cognitivos, cómo los dirigentes
con sus equipos, con los dirigentes políticos, buscan la sintonía entre la máquina y las orientaciones políticas
legítimas, porque vivimos en sistemas democráticos. Entonces si hay cambio de gobierno, tiene que haber
cambio de orientación. Esta tensión entre profesionales de la administración pública y de los políticamente
designados es una tensión positiva, con papeles diferenciados pero que tienen que interactuar.

32
A la creación de este espacio de reflexión conjunta, de interpretación. El gerente moderno no es un decision

maker (tomador de decisiones), es un decision shaper (modelador de decisiones), que crea las condiciones
para que las decisiones adecuadas fluyan en la secuencia histórica de desarrollo de estos sistemas, que son
sociales en su sustancia.
De los relatos de los dirigentes, se catalogaron ocho estrategias de acción. Compartiendo cuadros de referen-
cia, indagando los límites formales, es posible explorar algunos límites de la burocracia, cuando el dirigente
tiene habilidad, tomando partido, haciendo de los obstáculos burocráticos un recurso, haciendo el juego de la
burocracia, induciendo la inclusión de los otros. Este aspecto de la inclusión es fundamental. Promoviendo la
cohesión interna, creando escudos defensivos contra la transgresión.
Es posible ser honestos. ¡Novedad! Es posible ser honesto en el sector público. Se engañan los que piensan
que en el sector público vale todo. Los profesionales del sector público saben que no es verdad. En los
ambientes democráticos puede ser trágico tratar con ligereza algunas cosas del sector público. Hasta en el
ambiente democrático se asistirá a lo que está ocurriendo en Brasil. Las partes políticas en contradicción
empiezan a acusarse, lo que va depurando el sistema, con el tiempo.
Hay estrategias para crear estos escudos, superando restricciones internas, dejando que las estructuras flo-
rezcan. Muchas veces nos anticipamos en crear nuevas estructuras. Hay que dejar que las cosas sucedan de
un modo más suelto, más flexible. Para aprender con la situación hasta formalizarla.
A veces juego con mis estudiantes y mantengo los siguientes diálogos. ¿Quién entiende de ingeniería?
Siempre hay alguno que dice, “yo soy ingeniero de formación”. Le consulto, ¿quién inventó el engranaje? ¿El
engranaje? Perdón, profesor, no lo sé. Yo le digo: un chino. ¿Un chino? Sí, un chino. Les hago otra pregunta:
¿hay alguno que entienda de música? Yo. Por favor ¿sabe quién ha inventado el cántico tirolés? Aquel estri-
dente, gutural, que viene de dentro. No, profesor, no lo sé. Le digo: el chino. ¿Cómo el chino? El mismo chino
que inventó el engranaje, cuando sus atributos viriles fueron sacrificados en el engranaje que había inventado.
Esto no es un chiste. Nosotros asistimos diariamente en nuestras organizaciones, a veces con personas muy
bien formadas o muy bien deformadas, porque el aprendizaje, las teorías mal aprendidas, las técnicas mal
internalizadas son peligrosísimas, porque pasan un cierto exceso de confianza, que en este ambiente social
de construcción y de reconstrucción cotidiana, en el que se requiere compartir, ampliar mapas conceptuales,
esto no pasa cuando hay una excesiva racionalidad en la confrontación de las cuestiones que estamos tratando.
Hay una serie de estrategias que se catalogaron como resultado de las entrevistas. Una de las entrevistas fue
hecha con Osiris Silva, el principal responsable en su momento del proyecto de Embraer, los demás también
son gente muy competente del sector público, que me hicieron llegar a estas estrategias, algunas bastante
novedosas, otras, repensadas dentro de un cuadro diferenciado.
El concepto de gerencia ecualizadora cumple un papel de hacer entender esta relación, porque en el sector
público no se puede ser subjetivista, ver las cosas desde una perspectiva absolutamente subjetivista. No se
pueden ignorar las estructuras que están ahí. ¿Quién de ustedes juega con un fuerte corte de aporte de cuentas?
Entonces la cuestión es cómo superamos esta dicotomía, que es central en las ciencias sociales: ¿qué deter-
mina el comportamiento, lo subjetivo o las estructuras? En nuestra realidad, esto tiene que recibir un tratamien-
to diferenciado. No basta con decir que existe un mundo exterior, que está acá, yo me muero y esto continúa,
es decir, tiene existencia ontológica propia. Y tratamos así a las estructuras administrativas.

33
Cierren los ojos, cuando ustedes se van a dormir, estas estructuras no existen. Existe una dimensión subjeti-
va e inter-subjetiva, ¿está centralizado o no este departamento? Necesitamos conversar con los funcionarios,
no me refiero a especialistas, para negociar interpretaciones de la realidad y definir lo que es aquella estructu-
ra, o cómo van a evolucionar las estructuras. Ese trabajo de evolución es diario, cotidiano. Las cuerdas voca-
les son fundamentales. Se está hablando todo el tiempo para garantizar el funcionamiento de las estructuras
que se quiere implantar, porque a diferencia de éstas, ellas son muy frágiles, por su naturaleza. Las estructu-
ras sociales, las estructuras administrativas son frágiles. Su construcción y reconstrucción es cotidiana. Los
dirigentes tienen una importancia fundamental en esto. Nuestra obligación es cuidar la formación adecuada,
inteligente, de nuestros dirigentes públicos.
Comentarista: Dr. Fernando Rojas
En verdad soy yo quien agradece muchísimo. A mí me emociona estar aquí con ustedes. Porque tiene simbo-
lismo esto, tiene simbolismo el número de personas, tiene simbolismo el desafío que representa un Proyecto
de Modernización del Estado que dice “acá me presento”. Con transparencia, como decía Christian en el
comienzo. En esto estamos, esto es lo que estamos logrando. Es simbólico de la época. Y hay otros simbo-
lismos de por medio que no hace falta elaborar sobre ellos. Entonces quisiera, además de agradecerles, diri-
girme a la tarea que me han puesto y que considero muy difícil. Les agradezco que me hayan convocado, pero
no estoy seguro de que pueda responder a la tarea que me han pedido.
¿Por qué? Porque no conozco en detalle el libro de Bianor. He trabajado sobre el power point que hemos visto
hoy, y he trabajado sobre una buenísima y profunda reseña del libro de Bianor, que alguien escribió, obviamen-
te una persona muy articulada. Como ustedes ven, en medio de la lucidez, la brillantez y la dinámica de la
exposición de Bianor, los temas se manejan en un nivel de abstracción considerable, entonces no estoy segu-
ro de captar en ese nivel de abstracción, exactamente los grados en que infiero y en que quisiera comentar-
le. Porque él lo hace en un nivel bastante general.
Trabajé mucho en los ejemplos. Hay una serie de tablas, donde lo más importante que quiero subrayar es lo
que Bianor ha denominado la acción ecualizadora, porque es el tema central. Entonces les voy a decir cómo
leo yo lo que dice Bianor, para que él me corrija, porque tengo que decir qué es lo que estoy entendiendo,
para luego sí comentarle.
A mí me parece que Bianor nos dice que, efectivamente, las teorías y estos modelos sistémicos que se plan-
tean son adecuados. Pero como todo modelo, es un modelo ideal, abstracto, y en la práctica se van produ-
ciendo una serie de distorsiones del modelo. El agente ecualizador, el funcionario público, elimina las distor-
siones, sabe distinguirlas y quizás hasta sabe aceptar algunas y las incorpora. Pero en general, en estos apa-
ratos que veo como ecualizadores, de los que no entiendo absolutamente nada, veo las lucecitas que se mue-
ven allí, entiendo que vienen preprogramados y de alguna forma saben distinguir esto.
Allí comienzan mis discrepancias con Bianor. Porque tal vez puede ser la metáfora o puede ser el argumento
de fondo lo que nos distinga. Si es la metáfora, en verdad entiendo que el desafío hoy del funcionario es más
bien, perdónenme el anglicismo, de ese disc-jockey creativo, que está allá, mezclando sonidos creativamen-
te. No sólo está a la defensiva, que por momentos fue la expresión de Bianor, protegiendo esa estructura de
las distorsiones, sino que está combinando la estructura de otras maneras, porque así se lo exige la época.
Ahí me parece que está el desafío hoy del funcionario público.

34
Creo que la matriz, así como está presentada, quedó obsoleta en muchos sentidos. Entonces estoy en desa-
cuerdo también con Bianor, si nos dice que el referente es adecuado a la actualidad. Creo que, otra vez per-
donen que vuelva con mis dudas, lo interesante de lo que he leído de Bianor (que es lo que les he dicho, para
esta presentación) es que él se mueve mucho en la tensión entre transformación y conservación, y su referen-
te de equilibrio entre transformación y conservación es: “preservemos esa estructura sistémica que está
allí”.Entonces digo no, tal vez está en el peso de la conservación. El ecualizador protege efectivamente ese
modelo sistémico. Ya les voy a dar un ejemplo que Bianor trajo.
En estos modelos se suele asociar complejidad de la tarea con flexibilidad en el manejo, y simpleza en la tarea
con rutinización, rigidez. Me parece que esa distinción quedó obsoleta. Creo que el funcionario público se
rebela hoy contra ese modelo que está allí y lo transforma. Voy a darles un ejemplo. La semana pasada esta-
ba en el norte de Chile, y los administradores locales, municipales y regionales me decían lo siguiente: “Es que
el desafío que hoy tenemos (eran alcaldes elementales, de poblaciones pequeñas), el desafío que hoy tene-
mos consiste en crear el marco favorable para que estos campesinos aislados en pequeñas poblaciones rura-
les desarrollen de alguna manera nuevos productos que penetren nuevos mercados”. Esto me lo decía un fun-
cionario que había recibido talleres de la Corfo. Entonces escuchaba el desafío que hoy en día sentía uno de
esos alcaldes, lo comparaba con los alcaldes que conocí hace treinta o cuarenta años, y no empataba. Lo que
parecía una tarea simple y rutinaria -para lo cual el Estado le asigna unos gastos esencialmente corrientes y le
ofrece un menú de inversión que está diseñado por el gobierno central- se vuelve hoy, en la cabeza del fun-
cionario, en el desafío que siente, una tarea sumamente compleja. Porque hoy lo pequeño no deja de ser sinó-
nimo de desafío de innovación, de creatividad, de penetración, de globalización. Entonces me parece que el
modelo mismo hay que cuestionarlo.
Si es así, la tarea no es solamente perfeccionar la máquina. Creo que el modelo todavía sufre de estar presen-
tado esencialmente como un modelo de insumos, de factores de producción. En esencia esto no deja de ser
otra cosa que los mismos factores de producción tradicionales. Es decir, es el recurso humano, el recurso tec-
nológico, los procesos, etc. Es la misma cosa, es la estructura. Pero en verdad, el funcionario de hoy no se
mueve por insumos sino que siente el desafío de producir el resultado, y no solamente combina los insumos
de otra manera, sino que necesita atraer otros factores de producción que no están en ese modelo. Entonces
necesitan movilizar al sector público, al sector privado y a distintos niveles de gobierno, de una manera suma-
mente compleja. El caso del alcalde de esa población pequeña, en el norte de la Región I, es sintomático. Este
señor alcalde, diciendo: “¿Cómo muevo este menú, que me traen diecisiete agencias distintas del gobierno
central para crearle un marco favorable a este pequeño campesino, que, a duras penas, tiene educación pri-
maria, para que transforme su producto? Mi meta es que ese señor transforme su producto”.
Entonces el mandato mismo se salió de allí, de la preservación del manejo de los insumos. Tal vez, estoy inter-
pretando mal a Bianor, porque, por momentos, sus diapositivas -no he podido leer este maravilloso libro, que
lo recomiendo, porque el power point es muy enriquecedor-, por momentos sus diapositivas hablan más allá
de lo que está allí. Entonces comenzamos a ver ese agente movilizador en función de un resultado, que nece-
sita y es consciente de la necesidad de la asociación, para diferenciarse y ser único. Es otra de las tensiones
que está todo el tiempo en la presentación de Bianor. Entre la individualidad del buen funcionario público, que
tiene que ser único, porque tiene que crear un producto único para llegar con su localidad, con su servicio y
decir: “en esto me distingo de los demás, yo soy capaz de producir un producto único que se distingue”. No
es la especialización funcional a lo Weber y toda esta cosa. No. Es el producto lo que es distinto. No me dis-
tingo porque mi manual de funciones dice que yo soy distinto del otro. Pero Bianor parece, por momentos,
recoger eso también. Entonces me quedo pues perplejo, y digámoslo, para ser provocativo y para que Bianor
me regañe, quiero decir que si la interpretación es la que prevaleció hoy, o lo que yo le entendí hoy en su pre-

35
sentación, estoy en desacuerdo. Me parece que no capta el desafío contemporáneo, el desafío que él recoge
del funcionario público ha estado allí siempre. Tiene efectivamente bastante que ver con la importación de
modelos, la adecuación cultural, etc. Pero era un tipo de individualismo marcado por “adecuemos el modelo
a mi vida y preservémoslo”, y hoy día, creo que el desafío es distinto. Es “rebelémonos contra ese modelo,
transformémoslo y hagámoslo decir un producto”. Entonces creo que hay dos formas de ver el desafío, si leo
bien a Bianor. Y si no lo leo bien, le pido excusas, porque efectivamente voy a leer con mucha atención su
libro. Y he aprendido y me he beneficiado mucho de su pasión. Muchísimas gracias.
Bianor Scelza Cavalcanti, respuesta al Comentarista
Una contribución de esta naturaleza es un regalo para nosotros, porque las oportunidades de discusión no
son muchas. Es muy común estar en congresos por todo el mundo y las composiciones de mesas son tan
simbólicas a veces, que no se tiene tiempo para reflexionar, discutir. Entonces la presentación pasa a ser una
presentación burocrática y no hay discusión. Sus comentarios son un verdadero regalo, como una oportuni-
dad para profundizar en estos temas.
Acordamos con algunos puntos perfectamente y creo que si usted ha entendido, tal vez la principal crítica, la
más común, a la idea, al concepto, es la de un cierto peligro de conservadurismo, porque la conclusión es que
para el dirigente es posible compensar las distorsiones a través de acciones, y esto puede quebrar la deter-
minación de que se persigan los cambios estructurales tanto a nivel social como a nivel administrativo. Ya se
ve que éste era un punto que, solamente al ser puesto en discusión aquí, independientemente de mi trabajo,
es un punto importante para un Seminario de esta naturaleza, es un punto fundamental para ser comprendi-
do por ustedes.
Si me permiten otra referencia a Julio César Fernández Toro, usted hablaba de cambiar los motores del avión
en pleno vuelo. De alguna forma esto es lo que hacemos. Éste es el reto. Cómo nos estamos comprometien-
do en procesos de cambios estructurales, pero al mismo tiempo aquí y ahora tenemos que presentar resulta-
dos. Entonces concientemente mi trabajo no apunta a ser una “gran teoría”. Cuando se teoriza, cuando se
construyen conceptos -y mi esfuerzo fue ése-, no fue en la dirección de la gran teoría, la teoría de clases, las
grandes teorías que se pueden pensar, o en el área de la gestión pública, la de Guerreiro Ramos, por ejem-
plo, una teoría de mayor alcance.,Yo procuré desarrollar una respuesta a una cuestión precisa, el modelo tra-
dicional, que es tradicional, y usted tiene razón, pero es el modelo que aún hoy es utilizado, el sistema contin-
gencial, por el 90% de los modeladores de organizaciones, en la literatura contemporánea. Este modelo expli-
ca el fracaso que tenemos, pero no explica los éxitos. Entonces, mi esfuerzo fue buscar las razones del éxito,
qué estrategia utiliza esta gente. Como mensaje para ustedes, digo que es fundamental que haya mejoras en
las estructuras, pero el gestor público tiene que tener la noción del aquí y ahora, de resultados, en tanto que
mientras se cambian los motores, es necesario que la máquina siga andando. Ése es el reto, que hace dife-
rencia, cuando no sólo emprendemos la acción de reformas estructurales sino paralelamente estamos invir-
tiendo en las personas. Es el primer punto, en los dirigentes.
Un segundo punto, es necesario cambiar paradigmas mentales. Cómo entrenamos, cómo desarrollamos a
nuestros ejecutivos públicos. Tenemos que ser muy cuidadosos para no quedarnos en una visión racionalista,
tecnicista, que no ha respondido a las necesidades existentes y a la complejidad de este mundo que está ahí.
Un punto más que me gustaría señalar, que usted expone. Estoy de acuerdo, creo que el trabajo da cuenta
exactamente del tipo de simplificación que usted dio. En el caso de Embraer, una cuestión era el tipo estruc-
tural, el tipo de formación que se da a la gente de la ingeniería aeronáutica. Osiris se ha quedado con una pro-

36
vocación. Un brasileño ha desarrollado el primer vuelo de avión. Hay una disputa entre los americanos y los
brasileños, como ustedes saben. Para ellos, los hermanos Wright, para nosotros y para los franceses, Santos
Dumont. La diferencia es que el primer vuelo de los hermanos fue en una hacienda en el interior; Santos
Dumont, en París, visto y comprobado por todo el mundo. ¿Por qué un brasileño ha inventado el avión y no
tenemos una industria aeronáutica? Cuando ya tenemos otras industrias sofisticadas en Brasil. Entonces se
puso a estudiar y descubrió sesenta prototipos desarrollados. Unos, con tres unidades; otro, con dos; otro con
una. Pero sesenta prototipos.
El problema no es de ingeniería aeronáutica, el problema es ampliar este mapa cognitivo de los ingenieros
aeronáuticos, que tienen que pensar en términos de cómo producir aviones en una perspectiva de mercado,
de construcción, industrialización sustentada, para que se vaya de hecho a una industria. Este trabajo fue
compensando, fue hecho con mucha determinación, para compensar las distorsiones de la formación origi-
nal. Porque se dependía, efectivamente, de las personas con formación altamente sofisticada para desarrollar
el proyecto organizacional, institucional, de la empresa. El Convento de las Carmelitas Descalzas... Allí los inge-
nieros tenían que organizar su convento, porque ellos tenían condiciones para hacer el vínculo tecnológico con
el vínculo gerencial del mercadeo, de proceso productivo, de todo lo demás.
Entonces ejemplos de este tipo creo que están en sintonía con la complejidad de nuestro mundo. Ejemplos
de este tipo no son adecuadamente discutidos en la literatura. A mí me gustaría que este libro fuera traduci-
do al español, ya tuve conversaciones en CLAD para ver si tenía un apoyo, porque creo que debemos justa-
mente poner en discusión productos de investigación de nuestra realidad, hechos por nuestros autores. Y lo
que pretendí fue hacer una cosa original, un trabajo original, fundamentado en la literatura, un trabajo funda-
mentado en la experiencia. Tiene limitaciones, no es una gran teoría, es el desarrollo de un concepto que nos
inspira a tensiones de este tipo que yo estaba más normativamente exponiéndoles.

37
1 Orador: Bianor Scelza Cavalcanti es PhD en Política y Administración Pública
Dr. Bianor Scelza Cavalcanti del Instituto Politécnico de la Universidad del Estado de Virginia.
Miembro de la Academia Brasileña de Ciencias de la Administración.
Actualmente es el Director de la Escuela Brasileña de Administración
Pública y de Empresas de la Fundación Getulio Vargas. Es presiden-
te del INPAE, la Red Interamericana de Educación en Administración
Pública. Es miembro del Board de la Asociación Internacional de
Escuelas e Institutos de Administración Pública. Es Consultor del
CLAD, el Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo. Participa en una extensísima actividad académica y es
autor de numerosas publicaciones, entre ellas del libro El gerente
ecualizador, estrategias de gestión en el sector público.
2Comentarista: Fernando Rojas es Especialista Líder en Sector Público, Banco

Dr. Fernando Rojas Mundial.

38
Panel I Rendición de cuentas en la gestión: Orador: Arq. Carmen Sycz 1

Sistemas de gestión con participación y priorización Orador: Dr. Juan Carlos Herrera 2
de las políticas públicas Comentarista: Dr. Agustín Salvia 3
Arq. Carmen Sycz

Carta Compromiso con el Ciudadano. Medición, monitoreo y evaluación de la calidad de los servicios
públicos
Un Estado activo y presente supone el desarrollo constante de iniciativas que permitan adecuar la prestación
de los servicios públicos a las necesidades de la ciudadanía. Con este espíritu, los programas de mejora con-
tinua, que impulsa la Subsecretaría de la Gestión Pública a través de la Oficina Nacional de Innovación de
Gestión, procuran un avance permanente de los organismos en sus sistemas, procesos y procedimientos que
redunden en beneficios a la ciudadanía al momento de brindar sus prestaciones.
La mejora continua es más que un enfoque o un concepto, es una estrategia y por ello, le permite a los orga-
nismos públicos establecer líneas de acción para el logro de objetivos como incrementar su productividad,
aumentar los índices de satisfacción de los ciudadanos, disminuir tiempos de espera, en suma, mejorar la efi-
cacia, efectividad y eficiencia de la Administración Pública Nacional.
En todos los casos existe un antes y un después, una situación inicial y un punto de llegada, que aporta un
cambio real en la prestación de servicios, cuantificable para la organización. Gracias a la evaluación de los
resultados obtenidos, se pueden identificar los desvíos en la gestión para mejorarla, a partir de contrastar lo
diseñado con lo efectivamente logrado. Esta fuente de retroalimentación constituye la base de la implementa-
ción de procesos de mejora, a partir de verificar el cumpliendo de estándares de calidad previamente pactados.
En este proceso se enmarca Carta Compromiso con el Ciudadano, programa que constituye una experiencia
de vinculación entre las instituciones públicas y la ciudadanía y un aporte sustancial del modelo de gestión por
resultados, basado en la prestación de servicios, orientada desde la perspectiva de los destinatarios. Su obje-
tivo central consiste en desarrollar en los organismos, procesos de mejora continua que permitan incrementar
-en forma progresiva, permanente y constante en el tiempo-, la receptividad a las demandas y necesidades de
los ciudadanos y la calidad de los servicios que prestan.

39
La Carta Compromiso con el Ciudadano (CCC) es un documento en el que la organización explicita a los ciu-
dadanos sus derechos y obligaciones, les informa sobre los servicios que presta y la forma de acceder a ellos;
se compromete a prestar esos servicios con determinados niveles de calidad; fija los mecanismos para la
corrección, apelación y reparación cuando la organización no cumple los compromisos asumidos.
El documento suscripto pone de manifiesto la responsabilidad de cada dependencia de alcanzar el cumpli-

miento de los niveles de calidad esperables, a partir del establecimiento de estándares e indicadores de satis-
facción de las demandas ciudadanas, fortaleciendo la transparencia de la gestión.
El Programa se halla dividido en los siguientes cuatro componentes10:
1. Estándares de calidad de los servicios que presta la organización
A) Estándares de los “servicios esenciales”.

B) Estándares de los servicios en los puntos de contacto - Atención al Público.
Este proceso implica la definición del Mapa del proceso productivo de la organización, a fin de registrar, en
forma ordenada, los objetivos centrales, los procesos sustantivos y los productos finales destinados a dar res-
puesta a las demandas existentes. A partir de allí, se establecen y dan a conocer los estándares de calidad
que los ciudadanos pueden razonablemente esperar en cada caso. Para su determinación se debe tener en
cuenta la perspectiva de la ciudadanía.
Entre los principales logros alcanzados podemos mencionar el alto nivel de institucionalización del Programa,
con cuarenta y tres organismos adheridos al mismo; novecientos servicios esenciales estandarizados; dos mil
cien estándares de calidad de servicios y compromisos de mejora establecidos y evaluados por la
Subsecretaría de la Gestión Pública y en un 40 % por la ciudadanía; quinientos veinte facilitadores de organis-
mos capacitados; ochocientos agentes formados en atención al público; asistencia técnica a diez organis-
mos, vinculada a fortalecimiento de los procesos productivos de servicios, a través de la implementación de
Normas ISO 9001.
2. Sistema de Información y Comunicación con el Ciudadano
El Programa no se limita sólo a brindar información acerca de los servicios que presta el organismo, sino que
está dirigido a generar acciones de comunicación integral con la ciudadanía, favoreciendo el mejoramiento de
la gestión, la transparencia y la democratización.
Por ello, se asiste a los organismos para el desarrollo de canales de comunicación permanentes entre las orga-
nizaciones y la comunidad. De este modo, los ciudadanos tienen información sobre los derechos y obligacio-
nes que les asisten en relación a los servicios que presta el organismo, la especificación de los procedimien-
tos mediante los cuales el solicitante puede obtener la información, los mecanismos para formular pedidos; la
descripción de las normas que regulan el accionar de cada institución, los estándares de calidad de los servi-
cios esenciales y los estándares de calidad en el punto de contacto; las modalidades en que la ciudadanía
puede comunicarse con la organización; los procedimientos para la presentación de quejas, los mecanismos
10 Ver Carta Compromiso con el Ciudadano: marco conceptual. Lic. Eduardo Halliburton.

40
PANEL I Rendición de cuentas en la gestión
de participación ciudadana; la utilización de los recursos, los resultados del desempeño de la institución y la
evaluación realizada por el organismo y la ciudadanía.
En este contexto, podemos decir que el 100% de los organismos adheridos al Programa posee página web,
donde se explicita la información señalada en el párrafo precedente, el 45% de los organismos posee líneas
telefónicas gratuitas, el 85 % de los organismos han incrementado sus acciones de difusión y comunicación;
se han elaborado y publicado doce manuales para transferir las metodologías de implementación del progra-
ma y veintiocho ediciones del boletín electrónico de carta compromiso para difundir logros y avances.
3. Sistema de Participación Ciudadana
El Programa impulsa la democratización de la Administración Pública mediante la incorporación de la ciuda-

danía en el proceso de implementación de políticas públicas.
La participación es un instrumento imprescindible para asegurar la eficacia de las instituciones prestadoras de

servicios. Incluye la participación en la elaboración de programas, en el diseño e implementación de servicios,
en la evaluación de los resultados y en el control social de las organizaciones.
La participación en el proceso de implementación de políticas públicas constituye un instrumento necesario para:
A) Aumentar la capacidad de respuesta a la demanda de los ciudadanos.

B) Mejorar la calidad de los servicios que producen y prestan las organizaciones públicas.
C) Construir una Administración Pública que rinda mejor y que sea más efectiva y responsable, con el incre-
mento de legitimidad que esto comporta para el sector público en particular y para el Estado y la sociedad en
general.
A fin de fortalecer este componente, se ha creado la Unidad Sociedad Civil, con el objeto de asistir a los orga-
nismos incorporados al Programa en lo que hace a la implementación de las herramientas que faciliten la par-
ticipación de los ciudadanos.
Logros alcanzados: el 90% de los organismos creó un sistema de quejas a partir de la implementación del
Programa; más de treinta organismos instalaron mecanismos de consulta con los ciudadanos; el 85% de los
organismos adheridos desarrollan más de dos modalidades de participación ciudadana y el 40% cuatro o más
modalidades; la unidad coordinadora del Programa ha realizado cincuenta y cinco grupos focales, ciento
ochenta entrevistas en profundidad, encuestas de satisfacción y expectativas en seis organismos y se han rea-
lizado auditorias ciudadanas en forma conjunta con seis organismos adheridos al programa, que prestan ser-
vicios a una población de aproximadamente cuatro millones de personas, entre otras acciones.
4. Monitoreo y evaluación de las actividades y resultados
Cada organismo debe realizar periódicamente el monitoreo de la ejecución de la Carta Compromiso y la eva-
luación de los resultados obtenidos, con la finalidad de generar información sustantiva para la toma de deci-
siones.
El monitoreo tiene como objetivo obtener información permanente sobre el grado de ejecución de los están-
dares y compromisos, la forma de empleo de los recursos disponibles y los resultados obtenidos. Es un segui-

41
miento periódico, con el fin de encontrar deficiencias e incongruencias, para corregir y replanificar cuando y
donde corresponda.
La herramienta diseñada por la coordinación del programa para efectuar el monitoreo y la evaluación es un
tablero de control -que funciona sobre plataforma web-, instalado por unidades de monitoreo en treinta y
nueve organismos. La totalidad de los organismos utilizan el software del tablero de control.
Medición, monitoreo y evaluación de la calidad de los servicios públicos11
La calidad y receptividad de las organizaciones públicas prestadoras de servicios son los dos aspectos cen-
trales del Programa, que se examinan en el momento de la evaluación con el objetivo de conocer y valorar los
resultados obtenidos, identificar y detectar problemas y ayudar a encontrar soluciones adecuadas a los mis-
mos.
De esta manera, la evaluación de la gestión pública contribuye a mejorar el desarrollo de las organizaciones y
de los servicios que prestan, garantiza una gestión transparente, rinde cuentas de las acciones implementa-
das y promueve la democratización de la administración.
El sistema de evaluación comienza en el momento en que el Organismo firma la Carta Compromiso con el
Ciudadano.
El proceso tiene tres etapas:
1) Medición: produce la información necesaria para conocer el cumplimiento mensual de los estándares de
calidad de servicios y los compromisos de mejora.
Las mediciones indican el valor que alcanza el desempeño (mensual o trimestral) de los servicios estandariza-
dos en la Carta. Son medidos los estándares y los compromisos de mejora y sus valores son registrados en
el tablero de control de CCC del organismo.
Para medir adecuadamente es necesario que la información reúna una serie de requisitos:
• Validez: se puede asegurar a través de casos piloto para su testeo.
• Confiabilidad: debe reflejar correctamente los niveles de desempeño alcanzado.
• Tiempo, factibilidad y accesibilidad.
• Comprensión y legitimidad.
• Competencia para cada función.
• Continuidad.
2) Monitoreo: permite el control sistemático de la información. Determina la evolución del organismo, identifi-
cando los desvíos del cumplimiento, sus justificaciones y necesidades de mejora.
Para efectuar el monitoreo es necesario:

- Sistematizar las mediciones.
- Transformar los datos en información sobre la gestión de los servicios.
- Analizar esa información para determinar el nivel de cumplimiento y las causas de los desvíos.
11 Ver Sistema de Evaluación, Silvia Nakano Koga, Giancarlo Baruzzini, Gustavo Belitrand, Marcelo Fano, Alejandro Garvie, Esteban Secondi.

42
A partir de esta instancia se formulan recomendaciones para solucionar los problemas y tomar decisiones para
corregir y mejorar el desempeño de los servicios.
El monitoreo se realiza periódicamente y en forma sistemática, lo que permite contar con alertas tempranas de
los desvíos.
3) Evaluación: abre juicios respecto del grado de eficacia y efectividad de los resultados finales obtenidos.
La etapa de evaluación requiere un análisis y valoración del conjunto de resultados obtenidos en el año, exa-
minando tanto el desempeño de los servicios como el de la organización en el marco del Programa.
En el caso de los servicios, se analiza la importancia del resultado de cada uno de los estándares y compro-
misos de mejora, lo que constituye el Nivel de Cumplimiento, comparando lo comprometido con lo efectiva-
mente cumplido. En esta evaluación, se incluye los tres primeros componentes del Programa (estándares de
calidad, sistema de información y comunicación y sistema de participación ciudadana).
Ejemplo ANSES:12
Nivel de cumplimiento de los estándar de calidad (Componente 1)
Prestación por Vejez: Es una de las más significativas del sistema provisional por el número de personas a las
que afecta. Actualmente ANSES paga esta prestación a 1.890.065 beneficiarios.
Estándar comprometido por ANSES:

Las prestaciones por vejez serán resueltas dentro de los doscientos veinte días corridos, a partir de la presen-
tación de la documentación completa.
El estándar comprometido por ANSES en su 2da Carta Compromiso ha mejorado en ochenta días, si se
compara su evolución con la 1º Carta, en el 2004.
Durante 2005, ha mantenido su perfomance en los niveles de 2004, aún cuando el volumen de la producción
provisional se incrementó en forma notoria (76%).
12 Práctica 2005 - Programa Carta Compromiso con el Ciudadano - edición 2006

43
Considerando todo el año 2005, se puede verificar que el tiempo promedio real osciló entre ciento noventa y
cuatro y ciento setenta y nueve días, obteniendo un valor promedio de ciento ochenta y siete días, treinta y
tres días por debajo del estándar comprometido.

44
Ejemplo ANSES:
Estandar de calidad en el punto de contacto (Componente 1)
Bancos y Centro de Pago: los bancos y centros de pago también constituyen puntos de contacto, toda vez
que conforman la vía de servicios de pago de haberes que presta el organismo. La red de pagos se integra
por ciento treinta y seis centros de pago y tres mil novecientos noventa y tres sucursales bancarias en el país.
En el 2005, se amplió la red de pagos, se habilitaron diecinueve nuevos centros de pago y se incorporaron a
la red ochenta y cuatro nuevas sucursales.
En una encuesta realizada a jubilados, pensionados y apoderados, que se acercaron a los bancos y centros
de pago para cobrar sus haberes, se relevaron los niveles de satisfacción en los siguientes puntos:
- Tiempo de espera.
- Evaluación de la atención de los empleados.
- Infraestructura.
Satisfacción Global: producto de una pregunta directa, que indaga acerca de la satisfacción global con el
cobro de jubilaciones y pensiones, se obtuvo un resultado altamente satisfactorio como ilustra la figura siguien-
te, donde el 95 % de los consultados se mostró “satisfecho” o “muy satisfecho” con el servicio de pago.

45
En el siguiente cuadro, se exponen los puntajes de satisfacción, mediante una escala de uno a diez, de los
diferentes aspectos evaluados y el impacto de cada uno de ellos sobre la satisfacción global.
En el caso de la evaluación de la organización en el marco del Programa, se analiza el grado en que el orga-
nismo ha logrado avanzar en el cumplimiento de los objetivos establecidos, lo que constituye la evaluación del
Nivel de Desarrollo. En este caso, se evalúan los cuatro componentes del programa y la utilización de la infor-
mación resultante de las mediciones para la retroalimentación y mejora de los servicios.
Tareas que se realizan en esta etapa:
- Análisis de los resultados obtenidos.

- Comparación de lo obtenido con lo planificado.
- Análisis del nivel de satisfacción de los ciudadanos.
- Establecimiento de conclusiones sobre eficacia y efectividad de las acciones y calidad de los servicios, los
sistemas de información y participación.

46
El Tablero de Control constituye un instrumento de gestión, sustentado en un programa informático de segui-

miento de indicadores, que se orienta a la búsqueda de la mejora continua de la calidad de los servicios de
los organismos públicos.
Sus reportes de información para la toma de decisiones involucran la participación de quienes utilizan este ins-
trumento que permite conocer los resultados del nivel de calidad de servicios que brindan los organismos
públicos. Los mismos son accesibles a autoridades de los propios organismos adherentes al programa, sus
mandos medios, sus empleados y los ciudadanos.
En suma, la Subsecretaría de la Gestión Pública auspicia la implementación de sistemas de gestión de calidad

y la utilización de tecnologías que consoliden la mejora continua. En esta exposición, hemos puntualizado uno
de los aspectos de la evaluación que supone este tipo de iniciativas: la que se relaciona con el desempeño de
la gestión del organismo en torno a las metas previstas y los resultados obtenidos.
El otro aspecto fundamental de la evaluación de desempeño es la participación ciudadana. Éste constituye un

elemento vital en programas que fortalecen la receptividad de los organismos. Es una instancia que permite
medir los resultados e impactos obtenidos en la prestación de servicios teniendo en cuenta lo que los desti-
natarios necesitan y esperan. Esta óptica analiza desde la recepción la calidad esperada y su contraste con la
ofrecida, complemento fundamental de cualquier sistema de monitoreo y evaluación de gestión.
Dr. Juan Carlos Herrera

Herramientas de monitoreo y evaluación de políticas públicas para la coordinación interjurisdiccional
Actualmente resulta significativo el hecho de estar convocados a repensar el Estado y la función pública en
conjunto con la valorización de la gestión de la política. Estas ideas resultan de máxima importancia porque
hacen a las condiciones de la gobernabilidad democrática en nuestro país, en la medida que fortalecen la
capacidad institucional de formulación y de coordinación de las políticas públicas. Uno de los desafíos centra-
les para el Estado en la Argentina y en todos los países latinoamericanos, es el de coordinar políticas, no tanto
para optimizar el cómo hacemos las cosas sino para evaluar si las políticas y los objetivos del gobierno están
siendo efectivos, en el sentido de transformar la realidad y mejorar las condiciones sociales de la gente.
De este modo, una gestión pública de calidad necesita de un esfuerzo de coordinación política al más alto nivel
como también de una capacidad de síntesis e implementación de las acciones de tono más específico, bus-
cando la construcción permanente del equilibrio entre la eficiencia, la equidad social y la construcción de la
democracia. En este contexto, cabe destacar que hoy contamos con una firme y decidida voluntad política
del gobierno nacional en orden a poner el rumbo de la modernización del Estado en este sentido.
En consonancia con estas expectativas, se presenta el desarrollo del sistema de indicadores de gobierno -que
denominamos SIG- que busca responder a la tensión entre la solución de los problemas que enfrenta cotidia-
namente todo decisor político, cualquiera sea la dimensión de su jurisdicción, y la sustentabilidad de estas
decisiones en el tiempo, para lo cual es preciso conocer el impacto de estas decisiones en el conjunto de la
sociedad.
La finalidad principal del SIG es fortalecer las funciones de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Es importan-

47
te mencionar que la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) es una institución de la Constitución Nacional
reformada en 1994 y que, entre sus principales funciones se señalan la de coordinar la administración públi-
ca, es decir las áreas ministeriales de gobierno, llevar adelante las relaciones del Poder Ejecutivo con ambas
Cámaras del Congreso de la Nación y finalmente, entender en la evaluación y priorización del gasto. A estas
competencias busca dar respuesta el SIG, en el marco del fortalecimiento institucional de la JGM.
El desarrollo del SIG, como herramienta de monitoreo y evaluación de programas críticos de la acción de
gobierno, parte de un diagnóstico de la Administración Pública Nacional (APN), en torno a los sistemas de
información, monitoreo y evaluación de programas y proyectos existentes en el país.
En dicho diagnóstico, se indagaron y analizaron aquellos problemas conocidos, que hacen a la ausencia de
un sistema integral de seguimiento y evaluación de políticas sustantivas, sistemas de información que no están
articulados entre sí, deficiente utilización de los recursos por falta de información sistematizada, tendencia a la
planificación ritual en las diferentes jurisdicciones, entre otros.
El objetivo general del sistema consiste en aportar al seguimiento y evaluación de la política pública a través
de un conjunto de indicadores, que mide el desempeño de los programas prioritarios de las áreas sustantivas
de gobierno. Este sistema no se propone medir el conjunto de las operaciones que hacen a la gestión de la
administración pública, sino que está diseñado para medir la performance de los programas críticos que cada
área ministerial considera prioritarios de gobierno.
El SIG se expresa en una herramienta informática, bajo la modalidad de un tablero de control (TDC), y su obje-
tivo es brindar información relevante y actualizada al Jefe de Gabinete de Ministros para la toma de decisiones
sobre los problemas estratégicos del gobierno.
Los objetivos específicos de este sistema son:

• Poner a disposición de los máximos decisores de cada jurisdicción de la APN información para el monitoreo
y evaluación de las políticas de su área o de los programas.
• Implementar un tablero de control que permita introducir correcciones oportunas en el desarrollo de los pro-
gramas y facilitar la programación, seguimiento y control de los aspectos presupuestarios.
• Evaluar la eficacia de las políticas y la eficiencia de los procesos para alcanzar los resultados esperados.
El proceso de implementación del SIG
Se parte de una metodología de integración de equipos, contando con el personal de cada una de las juris-
dicciones. Concretamente, el equipo metodológico SIG ha diseñado un proceso de trabajo con equipos de
cada área, es decir cada jurisdicción ministerial. Tales equipos se denominan equipos de enlace. Con asisten-
cia de ellos, se lleva a cabo una tarea de capacitación, programada previamente, contando con un curso de
capacitación en la modalidad e-learning, desarrollado con asistencia del Programa de Capacitación Electrónica
(PROCAE), que forma parte del Proyecto de Modernización del Estado. Cada equipo de enlace debe estar
conformado por recursos humanos que tengan una vinculación estrecha con el decisor del área, porque esto
posibilita una fluidez mayor de la información.
El segundo paso consiste en un sistema de matrices para relevar los resultados de los procesos de planifica-
ción. Normalmente hay muchas unidades, áreas o jurisdicciones que han desarrollado o están funcionando
con procesos de planificación estratégica. En ese caso, se releva la información y los resultados del proceso
de planificación estratégica, y se vuelcan a las respectivas matrices de problemas, objetivos y acciones.
Cabe aclarar que, donde no exista desarrollado un proceso de planificación estratégica -que lo hace la

Subsecretaría de la Gestión Pública, a través de la Oficina Nacional de Innovación para la Gestión (ONIG)- se
comienza a trabajar incentivando que esa jurisdicción pueda implementar ese proceso de planificación estra-
tégica.
La tercera etapa se concentra en la construcción de los indicadores con los equipos de enlace. Se trabaja con-
juntamente, seleccionando los indicadores y revisando las definiciones conceptuales y operacionales de los
mismos para su correcta medición.
Posteriormente, se generan reportes estandarizados sobre el proceso de avance, hacia el logro de las metas
y finalmente se transfiere esta tecnología a los organismos.
En cuanto a la matriz de problemas se trabaja en la detección del problema, las causas, las consecuencias
de ese problema si no se resolviera, y los descriptores, es decir la sintomatología de la dificultad.
La matriz de objetivos presenta dos tipos de objetivos: objetivos estratégicos y objetivos específicos.
Finalmente, en la matriz de acciones se trabaja a nivel de planes, programas y proyectos.
Cada una de estas matrices constituye la base para el desarrollo del conjunto de indicadores, los cuales for-
man el núcleo duro del sistema. De las matrices de problemas y objetivos se desprenden los indicadores de
logros y de la matriz de acciones se desprenden los indicadores de proceso.
Los indicadores de logros que responden a los objetivos, tienen un nivel macro (presentan mayor utilidad para
los mandos más altos de la organización o jurisdicción), miden el impacto y los resultados de las políticas y de
las acciones (programas).
Los indicadores de resultado e impacto, obviamente buscan medir el cumplimiento de los objetivos. Estos indi-
cadores le interesan al decisor, porque muestran el nivel de modificación del problema que da origen a una
política pública y, por ende, a los programas que permiten llevar a cabo dicha política.
Los indicadores de proceso son aquellos de consulta más frecuente por parte de los niveles medios de la orga-
nización o de la jurisdicción, y se vinculan con indicadores de producto, de cobertura y de presupuesto.

49
Los indicadores de producto miden los bienes y servicios entregados; los indicadores de cobertura miden la
cobertura de la población /instituciones que se benefician con los bienes o servicios brindados desde los pro-
gramas; los indicadores de presupuesto permiten realizar un seguimiento de la ejecución de los recursos, que
luego se traducen en los productos (bienes y servicios) que brindan los organismos; finalmente los de calidad,
referidos a los procesos.
La construcción de los indicadores es un proceso complejo que demanda analizar, entre otras, las siguientes
dimensiones:
• Mensurabilidad: que los indicadores sean pasibles de serles asignado un valor.
• Relevancia: que los indicadores midan puntualmente los aspectos más importantes de la brecha entre la
situación original y aquella a la que se pretende llegar.
• Sensibilidad: que los indicadores detecten significativamente los cambios que se producen en relación a la
brecha de la situación original-situación deseada o planificada.
• Confiabilidad: que los indicadores midan efectivamente lo que se desea medir, y de ésta manera no arribar
a conclusiones erróneas. Los factores que componen el indicador deben medirse con instrumentos fiables, en
el momento adecuado y por personal capacitado.
• Validez: que los indicadores muestren las mediciones de los factores que interesan a la gestión y no otras
influenciadas por agentes externos no controlados.
Cada uno de los indicadores refleja el avance de la gestión hacia una meta establecida. Ello se refleja en cinco
niveles de alerta:
Cabe aclarar que el tablero bajo el cual se expresa el SIG, está desarrollado en software libre y se realizan mejo-
ras continuas de opciones de consulta y prestaciones, se accede por Internet, previa obtención de clave de
seguridad, y presenta distintos niveles de acceso para cada usuario, definidas por la propia jurisdicción.
Es importante señalar que el tablero contiene un módulo presupuestario, cuyos datos se captan directamen-
te del Sistema de Información Financiera Local Unificado (SLU). La información presupuestaria es aquella que
el decisor considera relevante para tener una mirada rápida de la marcha de ejecución diaria del presupuesto.
Experiencia realizada
Es en el Ministerio de Trabajo donde se está implementado este tablero, los equipos de enlace ya han sido

50
conformados, y los indicadores de proceso y de logro, desarrollados. Además, en este organismo se encuen-
tra en ejecución el módulo de presupuesto. Esta experiencia ha sido muy rica, dado que existe un compromi-
so firme del señor Ministro para efectivizar el seguimiento diario de los programas prioritarios.
De este modo, se ha optimizado la capacidad de mostrar información relevante para la consideración del
máximo decisor político de la jurisdicción. Incluso en el aspecto presupuestario, el SIG posibilita diseñar los
escenarios de máxima y de mínima, con indicadores de logro para la programación presupuestaria.
Complementariamente, amplía las posibilidades de análisis de las partidas presupuestarias para la presenta-
ción final ante la Jefatura de Gabinete de Ministros.
En el caso del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) se han logrado avances y está programa-
do, para fin del año 2006, la finalización de dos ejes estratégicos clave sobre los cuales se gestionan gran parte
de sus actividades. Por último, también se implementó el tablero en el Programa Casas de Justicia.
Desafíos a futuro
El desafío actual consiste en avanzar hacia el desarrollo de un Tablero de gobierno, que conforma un piso
superior, respecto del Sistema de información que se aplica actualmente con las jurisdicciones.
El Tablero de gobierno busca centralmente monitorear las principales metas del gobierno nacional. Brindará
información para el decisor, en este caso el Jefe de Gabinete de Ministros, sobre aquellas metas o problemá-
ticas de gobierno más agregadas, por ejemplo el crecimiento del empleo. Para estas metas se identificarán y
se medirán indicadores de logro.
Además, en torno a las mismas se contará con información de programas nacionales que tengan incidencia
directa sobre las metas seleccionadas, el marco normativo vinculado al cumplimiento de las mismas, la infor-
mación relevante de la agenda del Congreso Nacional, la información producida por los medios de comunica-
ción, las fuentes de información de organismos de la sociedad civil, así como también de institutos y organis-
mos públicos. Finalmente, el Tablero de Gobierno mostrará un módulo de georeferenciamiento de la información.

51
A modo de síntesis, cabe resaltar que el diseño e implementación de una herramienta de gestión como el
tablero de gobierno, basada en la metodología SIG, que permita sistematizar información sobre el estado de
situación de las principales metas de gobierno, a través del seguimiento de sus indicadores, tiene por fin ana-
lizar los resultados e impactos en términos de los logros sociales, que conllevan la aplicación de las políticas
nacionales. De este modo, se propone brindar al Jefe de Gabinete de Ministros la herramienta necesaria para
la mejor definición, monitoreo y coordinación estratégica de las políticas nacionales.
Comentarista: Dr. Agustín Salvia
Buenas tardes. Tengo en este panel la honrosa responsabilidad de ser comentarista de dos muy interesantes
presentaciones. Ambas reseñan la puesta en ejecución y desarrollo de dos modalidades diferentes, pero com-
plementarias, de monitoreo y evaluación de políticas públicas, donde el objeto de estudio, tratamiento y eva-
luación es el propio Estado, un Estado que debe estar al servicio de la sociedad. Ambos programas forman
parte de un necesario proceso de modernización de la administración pública, y no cabe más que un amplio
reconocimiento a este objetivo.
Asumiendo mi función, no sólo me parece correcto valorar ambas iniciativas sino que también corresponde
hacer una reflexión crítica, que aporte a comprender tanto la trascendencia de los desafíos que están plante-
ados, como las dificultades y limitaciones que enfrentan. Quiero destacar algunas cuestiones positivas, pero
no puedo dejar de ser un observador crítico, no sólo en cuanto a los problemas y desafíos técnicos que enfren-
tan estas propuestas, sino también sobre los escenarios políticos que se imponen a partir del desarrollo de
políticas de este tipo.
Lo primero que quiero comentar es que causa una positiva sorpresa, por lo menos a quienes venimos inves-
tigando desde el área académica o incluso desde la evaluación diagnóstica de políticas y de programas socia-
les o políticas y programas públicos, que se estén desarrollando este tipo de intervenciones. Efectivamente,
hay que felicitar que esté en marcha un proceso donde el Estado deja de pensar y de intervenir en la socie-
dad sólo en función de cómo modifica las condiciones de reproducción del sistema social, sino que se pone
a pensar sobre sí mismo y a problematizar acerca de su propia estructura, su propio funcionamiento y sus pro-
pias relaciones con la sociedad y con la ciudadanía en general. Es como asistir al psicólogo y poder pregun-
tarse: “quiero saber más sobre qué quiero y qué estoy haciendo par alcanzar eso que quiero, para qué estoy
haciendo lo que hago, en qué medida mi vida cotidiana se vincula con lo que efectivamente quiero hacer de
ella”.
Este tipo de prácticas genera un bien público y social de gran valor, en especial para quienes tienen la respon-
sabilidad de representar y conducir el destino de todos. Se trata de la producción de información, que obliga
a la toma de conciencia de los agentes públicos -funcionarios políticos, directores técnicos, consultores téc-
nicos de la administración pública- sobre qué tanto y qué tan bien están cumpliendo con sus responsabilida-
des públicas, alcanzando o alejándose de los objetivos propuestos, logrando o no llevar al país hacia donde
se han comprometido. Por otra parte, implica la producción de información, que permite la toma de concien-
cia de la propia ciudadanía acerca de lo que está haciendo el gobierno, de cómo y qué tan bien lo está hacien-
do, de los resultados que está logrando, si está cumpliendo o no sus compromisos con la ciudadanía.
En ese sentido, creo que el servicio público que estos programas pueden producir, no es nada despreciable.
Tienen, además, la virtud de constituirse en fórmulas novedosas y de efectiva ruptura frente una tradicional
modalidad de gestión -por lo general ciega y poco transparente- de la cosa pública. Novedad y ruptura abren

52
la posibilidad de que el Estado pueda mejorar, de manera efectiva y permanente, su obligación de gestionar
de manera eficiente, eficaz y equitativa los recursos públicos. La información diagnóstica y evaluativa es la
única fuente que le permite al gobierno saber si el camino elegido y/o los medios utilizados son los apropia-
dos para llegar a donde hay que llegar. Ella es un puente de oro con la ciudadanía, para establecer un puen-
te de legitimidad y de articulación o integración entre Estado y sociedad que, hasta el momento, viene bastan-
te deteriorado en la Argentina.
Monitorear y evaluar la gestión pública, a partir de sus resultados y no de sus promesas, es una exigencia natu-
ral de cualquier Estado moderno. La gestión de gobierno no puede evaluarse en función de cuán buenas son
sus intenciones puestas en juego ni por la cantidad de actos que ejecuta. Dada su responsabilidad y capaci-
dad de intervención sobre los aparatos del Estado y los recursos públicos, la labor de gobierno debe evaluar-
se a partir de los resultados que efectivamente genera en procura del bien común.
De ahí que cuestiones como eficacia y eficiencia en la acción pública, distribución equitativa de los recursos,
democracia política en general con participación ciudadana, no sólo constituyen aspectos vinculantes entre sí,
sino que son una condición necesaria para el desarrollo económico y social. Al respecto, cabe sumarle un
componente de resignificación al concepto de desarrollo y pensar que la vida democrática forma parte del
desarrollo económico y social de una nación, de un pueblo, de un proceso civilizatorio. En este marco, no es
posible pensar el desarrollo económico y la equidad social sin una mejor vida democrática, en donde un
aspecto fundamental está presente en el desempeño de los funcionarios que tienen a su cargo el ejercicio del
poder público, es decir la capacidad de regular las relaciones sociales y de intervenir en la redistribución del
ingreso. Pensar en el desarrollo involucrando objetivos de participación ciudadana y de compromisos públicos
con la ciudadanía, implica una ampliación de la democracia política y un mejoramiento de la calidad del fun-
cionamiento del Estado, ya no como un agente externo o como un medio para, sino como un componente
social del desarrollo de una nación o de una región, donde la cosa pública es de orden social, y la cosa social
es de orden público.
En cuanto a las dos iniciativas que hemos escuchado, a igual que lo que ellas proponen con respecto al moni-
toreo y la evaluación de la gestión pública, la evaluación de su propio desempeño -en tanto programas en mar-
cha-, surge como una acción obligada, debiendo ella misma hacerse no a partir de las intenciones que se
explicitan, ni siquiera por el carácter novedoso de las prácticas que introducen con respecto al proceso de
modernización del Estado, sino en función de los efectivos resultados que logran. Otras instancias, o al menos
ellas mismas, deberán monitorear cuáles es el efecto o impacto que generan sus acciones sobre la gestión de
gobierno, sobre la ciudadanía y, como dije anteriormente, aunque ello parezca pretencioso, sobre el funcio-
namiento mismo del sistema democrático.
Ahora bien, en cuanto los resultados esperados, ambas iniciativas se plantean objetivos explícitos. Sin duda,
el principal resultado esperado es que, a través de la generación de información evaluativo, sea posible mejo-
rar la gestión pública, hacerla más eficiente, más transparente, y de este modo establecer un vínculo más
directo entre la ciudadanía y la acción de gobierno. En cualquier caso, este tipo de resultado exige coordinar
acciones entre áreas sectoriales o intersectoriales de gobierno, siendo una condición necesaria del éxito. A
mi juicio, hay otro tipo de resultados esperados, o condiciones necesarias de éxito, que el desarrollo de estas
iniciativas supone (o por lo menos, las hay de acuerdo con mi lectura e interpretación de las presentaciones).
Se trata de una serie de supuestos que están detrás de objetivos explícitos. Estos desafíos no explícitos están
asociados a un resultado por demás virtuoso y fundamental para el proceso de modernización del Estado:
cambiar la cultura política de la administración pública.

53
1) En primer lugar, las iniciativas planteadas aportan a este resultado en la medida que su desarrollo implica
una resignificación del valor de la información pública, no como un instrumento de legitimación de la acción de
gobierno, sino como un medio para evaluar dicha acción y modificar o corregir la misma en caso de ser nece-
sario. Esto implica, entre otras cosas, instalar un nuevo modelo de gestión al interior de la administración de
gobierno, un modelo capaz de integrar a equipos técnicos y a funcionarios, de integrar en las prácticas de la
gestión tanto el saber técnico como la voluntad política, de hacer de la gestión pública una tarea profesional y
comprometida con la ciudadanía, y no una método de campaña política. Es decir, ambas iniciativas requieren
la existencia de cuadros técnicos capacitados y funcionarios con decisión y voluntad política para llevar ade-
lante los objetivos en juego.
2) En segundo lugar, entre los límites internos y externos que enfrentan estos programas, se encuentra el desa-
fío de coordinar diferentes niveles del Estado nacional o subnacional. Para que estas iniciativas dejen de cons-
tituirse en pruebas piloto, se requiere una amplia articulación entre sectores de gobierno, al interior de la pro-
pia administración pública nacional y más aun, entre el nivel nacional y el nivel federal, entre la gestión pública
nacional, provincial y municipal. Superar la fragmentación exige una coordinación y ejecución estratégica al
interior del Estado, capaz de imponer objetivos, procedimientos y reglas de juego claras en los diferentes nive-
les del Estado y al interior mismo de cada repartición de la administración. No menos importante es el desa-
fío de vencer la inercia burocrática, que impone una vieja cultura de la administración pública, desgastada por
más de treinta años de deterioro; o, en su defecto, tener que enfrentar a las prácticas clientelares o corruptas,
que han ido ganando espacio, al mismo tiempo que el poder público iba perdiendo autoridad moral y capaci-
dad de regulación social.
3) Un tercer aspecto a señalar son los problemas que implica la producción de información en el sector públi-
co. Son muy pocos los sectores de la administración pública preparados para producir información sistemáti-
ca y de calidad con objetivos de monitoreo y evaluación. La información, en cualquiera de las iniciativas aquí
presentadas, ya sea en el sistema de tablero de control, o de la propia información que se produce en función
de evaluar el efecto de las Cartas Compromiso sobre el mejoramiento de los servicios públicos, no está en
estado natural sino que hay que producirla. Esto implica una labor sobre la cual la propia administración públi-
ca no tiene tradición. El ente encargado de desarrollarla es el INDEC, y, hoy por hoy, más allá del valor que
tiene como institución productora de una estadística confiable a nivel nacional, sabemos que enfrenta proble-
mas, no sólo de organización o de cuestiones vinculadas al campo político, sino problemas de orden técnico
en cuanto a su capacidad para dar respuesta a este tipo de desafío.
4) En cuarto lugar, no es menor como problema la gran distancia que existe entre el sector público, la opinión
pública y la ciudadanía en general. Las resistencias políticas a la información fidedigna -propias de la comple-
jidad de la estructura política y social del Estado- son una barrera a cruzar para poder hacer las acciones más
transparentes y vinculadas con la ciudadanía. Pero algo todavía más grave es que la ciudadanía no sólo des-
conoce la existencia de intervenciones como las presentadas, sino que, aunque no cabe generalizar, la opi-
nión pública no tiene particular interés sobre estos temas. De ahí que un reto o desafío de existencia, que tie-
nen estos sistemas de monitoreo y evaluación, es la construcción de una opinión pública que demande y valo-
rice estos propios procesos, capaz también de vencer las propias resistencias que tienen lugar al interior de la
administración pública. No se trata de usar la información para la legitimación sino para la transformación,
teniendo para ello a la opinión pública ciudadana como el principal aliado.
5) En quinto lugar, todos sabemos que, como producto de la crisis del Estado, se ha creado en la Argentina
una importante organización de la sociedad civil, la cual participa en la construcción y reproducción de la vida
de millones de personas y de hogares, y que, a su vez, organiza y garantiza su subsistencia. Esta sociedad

54
civil que participa en el proceso de reproducción económica y social, también lo hace en la construcción de
poder político. No la podemos desconocer. De tal manera, que la distancia de este tipo de programas con la
ciudadanía, también es una distancia con esa sociedad civil. Es otro reto a vencer achicar esa brecha, integrar
a las organizaciones de la sociedad civil al Estado. No pensarlas como el mecanismo a partir del cual las polí-
ticas neoliberales han buscado reemplazar la función del Estado, sino como un componente central de un
Estado social, que tiene una función fundamental, no sólo en el proceso de desarrollo económico y social, sino
también en el desarrollo político y en el proceso de democratización del Estado.
La resolución de estas cuestiones no es tarea imputable a una dirección ni mucho menos a estos dos progra-
mas o iniciativas de modernización del Estado. El problema es mucho más abarcador: se necesita una políti-
ca de gobierno, mucho más integral, mucho más global. La cuestión política para estos programas es cómo
logran instalar los problemas que enfrentan y las soluciones que proponen en la agenda pública. La clave para
la generalización de estas iniciativas está justamente en su capacidad para vincularse con los actores socia-
les, construir consensos político-institucionales, lograr que surja una opinión pública favorable y ganar un espa-
cio en la agenda pública.
Pero como bien saben los estudiosos de la ciencia política, instalar un tema en la agenda pública exige al
menos la intervención de tres factores en interacción. Un saber profesional que aporte el diagnóstico y ofrez-
ca soluciones. Un reclamador colectivo que demande la intervención pública. Y, por último, que los medios de
comunicación mediaticen el problema, el reclamo y la solución posible. De todo lo necesario, los que sin duda
parecen estar faltando en nuestra realidad son los reclamadores.
Ahora bien, no podemos perder de vista que se requieren reclamadores que puedan apropiarse del Estado,
convencidos de la importancia de que tenga lugar un proceso de modernización, con democracia y desarro-
llo social, y que estos pilares no son incompatibles. Por último, estrechamente relacionado, cabría preguntar-
se en qué medida los medios de comunicación de masas en nuestro país pueden retomar estos reclamos, no
con el propósito de irritar a la opinión pública y ser noticia en una coyuntura, sino para construir consensos
políticos y sociales. No es que quiera ser pesimista, pero para que el Estado sea capaz de monitorearse y eva-
luarse a sí mismo, y con ello, transformarse, hace falta algo más que un buen programa de evaluación de la
gestión pública.
Finalmente, me interesa destacar algo que me surgió de la ponencia de Fernández Toro de esta mañana. Él
dio un diagnóstico que me pareció interesante. Las sociedades segmentadas, polarizadas y fragmentadas,
enfrentan desafíos en materia de modernización del Estado muy superiores a los que enfrentan otros Estados,
con sociedades mucho más integradas y homogéneas en cuanto a su distribución del ingreso y de las opor-
tunidades de progreso.
En tal sentido, estoy convencido que la Argentina no sólo enfrenta una fuerte segmentación social, sino tam-
bién una dualidad en términos del propio Estado. El sector público argentino -en sus distintas estructuras
nacional, provincial, municipal-, no es del tipo burocrático, ni del tipo corporativo ni del tipo patrimonialista. Es
un Estado fragmentado, ameba, en donde se imbrican distintos intereses, lógicas y concepciones. Frente a
estos temas, creo que el principal desafío que enfrentan las políticas de modernización del Estado es saber a
qué Estado se enfrentan, pues sólo así podrán intervenir sobre sus propias condiciones de posibilidad. Más
ampliamente, es el Estado el que requiere tomar conciencia de sus propias limitaciones para poder modificar
sus condiciones de funcionamiento. Estoy convencido que este tipo de propuestas, las que aquí hemos escu-
chado, son un aporte en ese sentido.
Muchas gracias.

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1 Orador: La arquitecta Carmen Sycz realizó sus estudios de grado en la
Arq. Carmen Sycz Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional de
Buenos Aires. Cursó la Maestría de Gerenciamiento Público y
Gestión Social de la Universidad del Salvador. Ha realizado cursos
de especialización en temas de Gerenciamiento de las
Organizaciones Públicas en diferentes universidades nacionales e
internacionales. Actualmente es Directora Nacional de la Oficina
Nacional de Innovación de Gestión, dependiente de la Subsecretaría
de la Gestión Pública, de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Desde 1991 hasta la fecha tiene a su cargo diversos programas
entre los que se encuentran la Planificación Estratégica, la Carta
C o m p romiso con el Ciudadano, la Reingeniería de Pro c e s o s ,
Rediseño de Estructuras Organizacionales, Programa de
Descripción de Puestos por Competencias, Premio Nacional a la
Calidad, Evaluación de la Gestión de Organizaciones Públicas, y
Sistemas de Información de la Organización del Estado.
2 Orador: Juan Carlos Herrera es licenciado en Ciencias Políticas y Relaciones

Dr. Juan Carlos Herrera Internacionales de la Universidad Católica de Córdoba. Cursó el
postgrado en Ciencias Sociales del Desarrollo en el Instituto
Latinoamericano de Estudios Sociales, Santiago de Chile. Asimismo
cursó el doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad del
Salvador. Es Director del Programa de Estudios sobre Gobernabili-
dad Democrática en la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad del Salvador y Profesor Titular de Políticas Públicas en
la licenciatura en Ciencias Políticas de la Universidad del Salvador.
En el ámbito profesional, es asesor de la Secretaría de Gabinete y
Relaciones Parlamentarias de la Jefatura de Gabinete de Ministros y
Coordinador del Sistema de Información para la Gestión (SIG) del
Proyecto de Modernización del Estado.
3 Comentarista: Agustín Salvia es sociólogo. Realizó un Master en Ciencias Sociales

Dr. Agustín Salvia y Políticas y cursó el Doctorado en el programa de Ciencias Sociales,
formación de Investigadores, del Centro de Estudios Sociológicos
del Colegio de México. Es investigador del Conicet, Profesor Titular
Regular del Grado y Postgrado en Metodología de la Investigación
Social en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de
Buenos Aires, de la Universidad de Bolonia y de la Universidad de
Tres de Febrero. Es también Director becario de postgrado, tesis de
maestría y doctorales. Desde el 2001 es Director del Programa de la
Deuda Social Argentina, del Departamento de Investigación
Institucional de la Universidad Católica Argentina. Es coordinador del
programa Cambio Estructural y Desigualdad Social del Instituto de
Investigaciones Gino Germani de la UBA y es autor de numerosos
artículos y publicaciones académicas.

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Orador: Lic. Carlos Achiary 1

Panel II Gobierno y nuevas tecnologías: Orador: Dr. Fernando Díaz 2
Hacia una administración transparente y participativa Comentarista: Dr. Claudio Orrego
Larraín 3
Lic. Carlos Achiary

El Gobierno Electrónico como herramienta de transformación del Estado
Voy a dar un pantallaza, a vuelo de pájaro, de algunas características del Plan Nacional de Gobierno
Electrónico, que estamos ejecutando en la Administración Pública de Argentina. Digo que voy a pasar muy
rápido algunas cosas porque quiero detenerme en lo conceptual y se relaciona con el título que le he dado a
mi presentación:
¿En qué marco histórico estamos hablando de gobierno electrónico? “Gobierno electrónico” es una expresión
que, hasta hace unos años, no existía, nadie hablaba de gobierno electrónico ni había hablado nunca en la
historia de la humanidad. ¿Qué es lo que ha pasado? Hace más o menos cuatro décadas empezaron a apa-
recer las primeras computadoras. La informática, la ciencia de la computación, como quiera llamarse a esta
disciplina, tiene un poco más de cuarenta años. Comenzaron a usarse en las grandes empresas y en las ofi-
cinas más importantes o que más requerían tratamiento de información del sector público en todo el mundo.
En algún momento el avance de la electrónica generó otro tipo de elementos y una baja de precios muy fuer-
te en los componentes electrónicos, dando lugar a todo tipo de artefactos que nosotros sabemos que exis-
ten hoy y que han ido evolucionando.
El tema es que, en algún momento, esta tecnología electrónica, sumada a la capacidad de utilizar software y
hacer procesamiento de la información y en algunos casos simulación, provocó una aceleración tecnológica
en otras actividades. Es decir, el hecho de poder procesar información, no a la velocidad que podía hacer una
persona con una calculadora, sino en la forma automática que se puede hacer con una computadora, empe-
zó a transformar, de un modo muy primitivo para lo que es hoy, la forma en que se hacían muchas cosas.
Desde cómo llevar stock hasta cómo liquidar sueldos, cómo emitir impuestos, y muchas actividades de uso
más técnico, cómo modelar el impacto de determinada cantidad de lluvia sobre la cuenca de un río, etc. Estas
tecnologías empezaron a impactar en todas las actividades.

57
A continuación, hubo un proceso de masificación de las PC, como artefacto, como herramienta, hasta llegar
a ser un electrodoméstico, como lo es hoy, y la combinación de la extensión de redes de comunicación junto
con la masificación de las PC dieron lugar a Internet y más que Internet, a todo lo que implica el hecho de que,
por primera vez en la historia de la humanidad, un número importante de sus miembros tiene un instrumento,
con el cual puede preparar información y ponerla a disposición de absolutamente todo el mundo. Sucede por
primera vez en la historia de la humanidad. Antes había ciertas restricciones en la oferta, no cualquiera podía
poner a disposición de toda la humanidad, o de una parte importante de ella, lo que podía producir. Hoy esto
es teóricamente posible para cualquier persona que tenga acceso a una PC, y si bien no es algo que nos pase
a todos, produce un cambio de paradigma, un cambio cualitativo importantísimo, entre otros cambios que se
producen.
En esta era, empieza a ser más ostensible el valor de la información y del conocimiento. La información y el
conocimiento comienzan a tener un valor mucho mayor. En la historia de la humanidad, en otros momentos,
la fuerza militar, la producción de determinados bienes físicos, tenían un valor porcentual, cualitativo o cuanti-
tativamente más importante que la información y el conocimiento. Hoy la información y el conocimiento tienen
un valor mucho mayor del que han tenido en el pasado. Estamos frente a un cambio de paradigma en todo
sentido. No es el mundo que conocíamos, con más PC y más Internet. Estamos en un cambio de era y hay
un cambio de paradigma a todo nivel.
Esta revolución tecnológica es el impacto de las tecnologías informáticas y de comunicación sobre todas las
actividades, y algunas de esas actividades, tremendamente potenciadas con nuevas tecnologías, obtenidas
gracias al uso intensivo de las TIC, generan un impacto social, económico, político, absolutamente transversal
en la sociedad. Está tocando todas las actividades de la civilización, y requiere una respuesta adecuada de los
Estados, de los partidos políticos, de todas las organizaciones y de las personas mismas.
La construcción socio-histórica a la que estamos asistiendo es el nacimiento de lo que nosotros llamamos

Sociedad de la Información y del Conocimiento. En general, se habla mucho de Sociedad de la Información.
Nosotros preferimos hablar de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, para dar respuesta al tema
del conocimiento como un valor importante para que nuestros países no sólo generen y consuman informa-
ción sino que sean capaces de generar conocimiento.
En este marco histórico, se empieza a hablar de Gobierno Electrónico, que es el uso intensivo de las tecnolo-
gías informáticas y de comunicación para la acción de gobierno. Esa es la definición de libro sobre Gobierno
Electrónico. Yo quiero enfatizar que este cambio de paradigma que se está dando, y que llamamos la crea-
ción de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, es un proceso histórico y el Gobierno Electrónico
también es un proceso histórico. No es un proceso de reequipamiento o de actualización tecnológica. Si bien
tiene un fuerte uso de tecnología, es un proceso social e histórico, con fuerte uso de tecnología. No tenemos
que quedarnos en la visión tecnológica del mismo.
En el Gobierno Nacional de Argentina, el 27 de abril de 2005, el Presidente Kirchner firmó el Decreto 378, que
define los alcances del Plan Nacional de Gobierno Electrónico. Ahí se demarcan principios rectores, instrumen-
tos, acciones y responsabilidades. Quiero repasar brevemente los principios rectores y los instrumentos plan-
teados en este Decreto, que es una directiva política del Jefe de Estado.
De los principios rectores, el principal, probablemente, sea el de mejor servicio al ciudadano y habitante. La
clave del Gobierno Electrónico, y lo que le da la dimensión social, política e institucional, es el concepto de
mejor servicio al ciudadano y habitante. Estamos en condiciones de crear un nuevo Estado. De eso se trata,

PANEL II Gobierno y nuevas tecnologías
porque así como la sociedad industrial tuvo su modelo de Estado, la sociedad de la información y del conoci-
miento va a tener un nuevo tipo de Estado. Ese tipo de Estado es un Estado, debido a la disponibilidad de
tecnología, que puede hacer cosas que antes no podía hacer, en función de la conveniencia y de las necesi-
dades de los ciudadanos y habitantes.
El uso correcto de estas tecnologías genera mejor gestión publica. La reducción de costos es un tema muy
importante, porque el uso intensivo de estas tecnologías puede hacer reducir los costos tanto de operación
del Estado como, más importante quizás, los costos para la sociedad para transaccionar con el Estado. Hay
un enorme trabajo para realizar en ese sentido, para aumentar la competitividad de nuestra economía.
Creo que las posibilidades de Internet como difusor de información, hacen que la transparencia en la gestión
de gobierno pueda adquirir un volumen que no ha podido tener hasta ahora. También hay posibilidades de
participación, desde el momento en que instrumentos como las encuestas electrónicas, los chats, u otros que
ofrece la tecnología, pueden ser utilizados por el gobierno para dar mayor participación y mayor comunicación
a los ciudadanos y establecer mejor comunicación con ellos.
o como un reductor de brechas. El Gobierno Electrónico, el uso correcto de estas tecnologías, puede reducir
o hacer desaparecer algunas diferencias, algunas brechas que se producen entre personas o entre grupos
sociales o entre regiones, por razones de características sociales, culturales, por diferente poder económico,
incluso por ubicación geográfica. No es lo mismo para una persona o una Pyme estar en la ciudad de Buenos
Aires o estar a doscientos kilómetros de una capital de provincia. Con el uso correcto de estas tecnologías, el
Gobierno Electrónico nos permite minimizar esas distancias, esas diferencias o por lo menos reducirlas, per-
mitiendo una ampliación de ciudadanía. Porque muchas veces lo que no se mide en el Estado es qué es lo
que está quedando afuera, porque hay barreras no escritas que impiden a los ciudadanos utilizar a pleno sus
derechos.
Finalmente, el apoyo al desarrollo socioeconómico y la integración a la economía mundial se relacionan con

que estamos en un mundo que está avanzando al paso de esta revolución tecnológica y crecientemente, se
necesitan no sólo nuevos bienes y servicios que son tecnológicos sino el uso de tecnología para la logística,
para la distribución, para todas las actividades económicas.
En materia de instrumentos, el Decreto de Gobierno Electrónico plantea como mínimo el uso de Internet, que
es obvio, el uso de Centros de Atención Telefónica. Tenemos una población de treinta y ocho millones de habi-
tantes con aproximadamente diez millones de usuarios de Internet, entonces hay mucho para hacer todavía
con atención telefónica; el uso de servicios Web, de la tecnología de Web Services, como una tecnología que
permite comunicar programas contra programas, sistemas de información contra sistemas de información,
para que se conecten y dialoguen entre ellos, que es una tecnología que va a estar en el corazón de la trans-
formación del Estado, permitiendo servicios a la comunidad y servicios intra-estado. El uso del documento
electrónico y de la transacción electrónica es obvio. Y el uso del timbrado electrónico, es decir, del tipo de vali-
dación de documentos, en el cual el documento que se entrega como certificación por parte del Estado, hace
referencia a un sitio de Internet al cual ingresar y a un código a colocar para validar la legitimidad de ese documento.
Muy sintéticamente, en cuanto a la organización para la ejecución, podemos decir que estamos en una fuer-
te profundización y muy conformes por el avance del Plan de Gobierno Electrónico trabajando paralelamente
en dos áreas. Los Servicios al Ciudadano, centralizados y descentralizados; centralizados son los que se brin-
dan en conjunto por parte del Estado nacional y donde la Subsecretaría de la Gestión Pública tiene una pre-
sencia muy importante; y descentralizados son los servicios al ciudadano que tienen que ver con lo que hacen

59
los distintos organismos, atendiendo a la audiencia natural de ciudadanos con la cual operan.
Por otro lado, en lo que se denomina la trastienda o el back end del Gobierno Electrónico, de los sistemas de
información del Estado nacional, tenemos por un lado la redefinición de arquitectura tecnológica y de proto-
colos tecnológicos para la integración, y el avance en la arquitectura de la información.
Quisiera decir que estamos teniendo una coordinación permanente con los organismos vía sus enlaces. Cada
organismo de nuestro Estado tiene un enlace definido para Gobierno Electrónico. Estamos trabajando muy
fuertemente en el avance de las políticas de seguridad, en asistencia técnica para el uso de firma digital, y en
la coordinación con el otro nivel de gobierno que son las provincias, para ir avanzando en la definición de ven-
tanillas únicas.
Voy a pasar muy rápido el tema del Portal del Estado, que ha sido inaugurado hace unos meses. Es el portal
www.argentina.gov.ar, un portal que tiene información del país y de todo el Estado nacional, con vínculos con
el resto de los sitios del Estado nacional. Está pensado como un portal de servicios, que actualmente tiene la
guía de trámites y que en breve va a incorporar el directorio del Estado, que es un sistema para que los ciu-
dadanos puedan ubicar a los distintos funcionarios y obtener su información de contacto, incluso enviarle
e-mails; un sistema de atención en línea, que es un servicio para efectuar consultas, quejas, o sugerencias,
con un seguimiento hacia mesas de ayuda en cada organismo, que va a haber un seguimiento centralizado,
garantizando que se le conteste algo al ciudadano que realiza la consulta o queja; y un sistema de seguimien-
to centralizado de expedientes, que va a permitir consultar por Internet, dónde está cualquier expediente que
se encuentre en algún organismo de la Administración Pública Nacional en un momento dado.
En materia de servicios descentralizados, hay varios ejemplos, pero quiero significar que se están implemen-
tando servicios al ciudadano y trámites electrónicos. Se está avanzando en todos los organismos, cada uno a
la velocidad que puede y que requiere su sistema de información, pero tenemos mapas digitales, uso en segu-
ros, consulta de posición de barcos, portal de negocios en la Cancillería, información sobre el tema de trans-
plantes en el Incucai. Todo el Estado nacional está involucrado en el avance de servicios al ciudadano a tra-
vés de técnicas de gobierno electrónico.
Desde el punto de vista de la arquitectura interna, en materia de arquitectura tecnológica se está trabajando
muy fuertemente con servicios web, que son el instrumento clave para la integración intra-estado, para la inte-
gración de servicios con las provincias y para el ofrecimiento de servicios a la comunidad mediante la tecno-
logía de Web Services. Básicamente, significa que una provincia o un organismo del Estado, en lugar de pedir-
le a un ciudadano que vaya a hacer un trámite a otro organismo, pueda consultar mediante un servicio Web
entre el sistema de información del primer organismo, consultar al segundo, ahorrándole un trámite al ciuda-
dano, como uno de los ejemplos claros del uso de servicios Web. Por otro lado, el hecho de poder conectar
de manera inteligente y adecuada las diferentes bases de datos y servicios de información que están en el
Estado para tener información en línea, en el momento que se la necesita.
En el tema de seguridad, todos los organismos tienen la obligación de tener una política de seguridad de la
información. Consideramos que es un tema fundamental y de creciente importancia para los próximos años.
En el tema de firma digital, estamos realizando asistencias técnicas y capacitación, tanto dentro del Estado
Nacional como hacia provincias; es una herramienta que esperamos que, en breve, estén firmadas las normas
de licenciamiento por el Jefe de Gabinete y se inicie una etapa muy importante para toda la sociedad, con el
uso de esta tan poderosa herramienta para tramitar electrónicamente.
Finalmente en los Etaps, que son los estándares tecnológicos, seguimos avanzando y vamos a definir en breve

60
un marco de interoperabilidad.
Hablamos de servicios Web pero además mostramos que hay servicios Web en funcionamiento en el ANSES,
en la AFIP y en otros lugares del Estado Nacional. Estos servicios Web son consumidos por sistemas de infor-
mación dentro y fuera del Estado nacional también.
En materia de interoperabilidad tecnológica, estamos trabajando en el diseño de un marco nacional de intero-

perabilidad. En materia de arquitectura interna, que si bien no es vista por el ciudadano es fundamental para
darle un servicio correcto, tenemos una experiencia que es la del SINTyS, que ha trabajado en homogeneiza-
ción de datos, generando una experiencia importante dentro del Estado Nacional. Vamos a trabajar en un con-
cepto de vocabulario controlado, para definir un Tesaurus o vocabulario para que determinados términos ten-
gan el mismo sentido dentro del Estado Nacional y que en esta sociedad, donde cada vez más producimos
documentos electrónicos, podamos calificar a los documentos electrónicos y podamos buscarlos por esas
palabras del vocabulario controlado. De este modo, vamos a tener mejor información hacia la sociedad e inclu-
so hacia dentro del Estado, cada vez mejor información en el futuro. Estamos pensando en armar un registro
de elementos de datos intercambiables dentro del Estado y el uso de tablas únicas en todos los sistemas del
Estado nacional.
El concepto de Ventanilla Única es fundamental para terminar de transformar el Estado. El 2007 va a ser el año
de lanzamiento de varios proyectos de ventanilla única, donde van a trabajar varios organismos del Estado
nacional y niveles provinciales. Vamos a convocar al sector privado, a la sociedad civil y, cuando corresponda,
a la academia, porque el eje, la medida del Gobierno Electrónico es la satisfacción del ciudadano. Así como
los trámites hoy están pensados desde el Estado, porque la tecnología predominante cuando se generaron,
no permitía otra solución, tenemos que aprovechar el hecho de que la nueva tecnología nos permite llegar
hasta la casa del ciudadano, hasta la empresa que es usuaria del Estado, por lo tanto vamos a convocarlos
también a ellos para que definan qué es lo que necesitan. La idea acá es hacer lo que necesita el ciudadano
y no sólo lo que cree el Estado que necesita el ciudadano.
Quiero plantear dos visiones de cómo se ve al Gobierno Electrónico. Hay una visión tecnocéntrica, que hace
eje en la tecnología y que coloca a las TIC y a las tecnologías, en el centro del asunto y deja en la periferia los
procesos, las personas, los principios, que deben gobernar los procesos de cambio del Estado, y se habla de
gestión de la información, que es lo que está en relación con la tecnología informática. Hay otra visión, que es
la que nosotros sostenemos, que pone a la gestión del conocimiento en el centro. En materia de principios,
estos son los principios que deben guiar al avance en Gobierno Electrónico.
En materia de estructura organizativa, para transformar este Estado y llevarlo a que sea un Estado coherente
con la sociedad de información y del conocimiento, necesitamos menos burocracia, trabajar en red y apren-
der en ese trabajo en red y crear grupos ad hoc. No digo que no tenga que haber una estructura jerárquica,
pero tiene que haber grupos, que se arman en determinado momento, con gente de distintos lugares, para
resolver distintos problemas.
Desde el punto de vista del cambio en las personas, se necesita promover la reflexión y el espíritu crítico, sin
miedo a la innovación, tenemos que evangelizar en el sentido que este cambio no es contra los que trabajan
en el Estado; se necesita liderazgo; que la gente se acostumbre a trabajar en un entornos complejos; y estar
acostumbrado a un aprendizaje continuo. En el tema de los procesos, menos burocracia, más ideas, innova-
ción y, fundamentalmente, foco en el ciudadano; el ciudadano tiene que estar en el centro de todos nuestros
diseños y preocupaciones.

61
En materia de TIC, vivimos rodeados por celulares, tecnología sin cables y en breve, la TV digital. Dios sabe
qué viene después, pero evidentemente vamos hacia una convergencia y tenemos que estar preparados para
el cambio.
Como cierre, consideramos desde el gobierno de Argentina que el Gobierno Electrónico es una de las políti-
cas clave en los desafíos que presenta el tránsito hacia una Sociedad de la Información y del Conocimiento.
Para nosotros es una apuesta a la capacidad como argentinos y en particular, a la de la gente que trabaja en
el gobierno nacional. Estamos obteniendo muy buenos resultados con el trabajo que realiza la gente que forma
parte del gobierno de la Argentina. Nuestra visión es la de un Estado que atiende vía electrónica las veinticua-
tro horas, los siete días de la semana, no importa dónde esté ubicado el ciudadano. El concepto político más
importante es que si el Estado no se transforma -utilizando correctamente estas tecnologías- será un Estado
que no va a estar a la altura del desafío de preservar y promover el bien común en la Sociedad de la
Información y del Conocimiento.
Muchas gracias.
Dr. Fernando Díaz

Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas: Nueva herramienta de transparencia y eficiencia
En primer lugar quiero agradecer a la Dirección del Proyecto de Modernización del Estado la invitación a par-
ticipar de este Seminario, permitiéndome hacerles conocer, aunque sea sintéticamente, qué es la Oficina,
cómo nació y qué es lo que estamos haciendo actualmente para que los principios de transparencia y eficien-
cia sean los pilares de la gestión en materia de compras públicas. También quiero agradecer muy especial-
mente el apoyo que nos han dado desde la Dirección del Proyecto, ya que muchos de los logros de los últi-
mos tiempos, no hubieran sido posibles sin el apoyo tanto financiero como personal.
La Oficina es el órgano rector del Sistema de Contrataciones de la Administración Pública Nacional en lo que
hace a la adquisición de bienes y servicios. Entre sus funciones principales está la de proponer las políticas
públicas que deben regir en materia de contrataciones, para lo cual mantenemos reuniones periódicas con el
personal operativo que está en las unidades de compras, en foros y talleres, para saber cuáles son los princi-
pales problemas que se les presentan, cuáles son las mejores prácticas que se pueden llevar a cabo y así tra-
tar de ir modernizando la normativa. Por otro lado, proveemos los sistemas que apoyan la gestión. Así hemos
desarrollado tres sistemas: el de transparencia, el de información de proveedores y el catálogo de bienes.
El ámbito de aplicación de la normativa de competencia de la Oficina es la Administración Pública Nacional,

los organismos descentralizados, las universidades nacionales y las Fuerzas Armadas. Quedan fuera de nues-
tro ámbito de aplicación, no solamente las obras públicas sino las provincias, los municipios, la ciudad de
Buenos Aires, organismos como AFIP, el PAMI, los Fondos Fiduciarios. Es decir, no todo el sector público tiene
una misma normativa para hacer sus procedimientos de compras.
Desde la Oficina, atendemos setecientas cincuenta unidades de compras centralizadas y descentralizadas en

este momento, y nos llaman prácticamente todos los días para hacernos consultas.
¿Qué era lo que existía en el Estado cuando la Oficina fue creada en 1994? ¿Qué fue lo que nos encontramos
en cada una de esas fechas y qué fuimos haciendo?
En 1994/96, que fue la primera época de la Oficina, había que empezar desde cero, por lo cual fue necesario

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hacer un relevamiento de cómo se gestionaban las compras públicas, qué era lo que más se compraba, de
qué forma se compraba. Había una normativa, bastante antigua, de 1956 y de 1972. Con toda esa informa-
ción se fue diseñando el Plan Estratégico de la Oficina, proponiéndonos llegar a la modernización y al cambio
de toda esa normativa. En 1997, año en que se dictó la primera norma en que intervino la Oficina, por una
decisión administrativa, la 344, se creó el Catálogo de Bienes y Servicios. Eso ya fue un paso adelante para
identificar y codificar todos los requerimientos, a los efectos de poder comparar precios, quiénes compraban
y si se compraban las mismas cosas y a qué precio.
Seguimos trabajando, y en el año 2000 se dictó una norma de gran importancia para la gestión de los proce-
dimientos. Esa norma es el Reglamento para la Adquisición y Contratación de Bienes y Servicios, que derogó
la norma del año 1972, en el cual, en base a todos los estudios anteriores y a la experiencia que habíamos
recogido, se incorporaron modalidades más acordes con los tiempos modernos y con cuestiones que la tec-
nología había podido proveernos. Al mismo tiempo, se instauró el sistema de información de proveedores.
Hasta ese momento, en el Estado había existido un registro de proveedores con mala fama, que fue deroga-
do. Y no existía ningún tipo de información sobre quiénes proveían al Estado, su grado de cumplimiento, sus
antecedentes. Se creó un sistema que permite que el proveedor suministre todos sus antecedentes, para que
los organismos los conozcan, por ejemplo sus balances y sus cumplimientos contractuales, y también con-
templa un régimen de sanciones. Es decir, cuando un proveedor no cumple con algunas de las obligaciones
que tiene con el Estado es sancionado o inhabilitado, y no pueda seguir contratando con el Estado hasta tanto
no cumpla con esa sanción.
Simultáneamente, se creó el sistema de transparencia. El mismo es un sistema que, al principio, trabajaba con
una aplicación cliente/servidor y actualmente corre por Internet. Ese sistema se desarrolló para que los orga-
nismos cumplan con la obligación que tienen de remitir a la Oficina para su difusión en el sitio web de la Oficina
Nacional de Contrataciones, de todos los procedimientos, desde la etapa de la convocatoria hasta la orden
de compra. Eso permite que la ciudadanía pueda enterarse de cómo va un procedimiento, por qué se elige o
se rechaza a un oferente determinado.
Finalmente, en el año 2001 y por medio del decreto delegado Nº 1023, se derogó la ley del año 1956 y se
dictó la nueva ley de Contrataciones de la Administración Pública Nacional, donde se incorporaron nuevas
modalidades de contrataciones, entre ellas se habilitaron las contrataciones electrónicas, que son las que nos
abrieron la puerta para tener hoy el sistema de compras electrónicas.
En el año 2005, se dictó una resolución que marca un hito en cuanto a la transparencia en las compras públi-
cas: una resolución de la Subsecretaría de la Gestión Pública, por la cual se obligaba a las jurisdicciones a
difundir los pliegos de bases y condiciones por Internet. Ustedes saben que el manejo de los pliegos siempre
ha sido un argumento usado para hablar mal de los funcionarios que se desempeñan en las unidades de com-
pras, en algunos casos lamentablemente con razón. El hecho de que los pliegos sean gratuitos y estén en
Internet, ha disminuido, en forma muy importante, esa fuente de corrupción y ha transparentado muchísimo la
gestión de las compras públicas.
Habíamos determinado que existía una normativa muy obsoleta, con mucha rigidez en los procedimientos, ya
que el rigorismo formal predominaba sobre las condiciones del mercado. Se compraba por el menor precio,
no importando la calidad del producto, no existía el poder de compra de parte del Estado, que estaba atomi-
zado y no ejercía ese poder para conseguir mejores precios. Para tratar de mejorar, independientemente de la
parte normativa, empezamos a implementar y a desarrollar el sistema de proveedores, la difusión de los pro-
cedimientos y el catálogo de identificación de bienes y servicios.

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En el sistema actual, los proveedores se inscriben por una única vez, tienen sus datos actualizados, no tienen
que registrarse en forma periódica sino simplemente actualizar aquella información que haya vencido, por
ejemplo un balance, un cambio de directorio en una persona jurídica.
En cuanto a la difusión de los procedimientos, ayudó a que se conozca lo que llamamos las oportunidades de
negocios. Cuando se autoriza una convocatoria en un procedimiento, se difunde por Internet y un proveedor,
desde su casa, desde su oficina, se entera, con suficiente anticipación, de que en determinado organismo hay
alguna operación comercial en el rubro en que él está inscripto, que le puede llegar a interesar, con lo cual se
evita tener que ir, porque no todas las convocatorias se publicaban en el boletín oficial, tener que ir organismo
por organismo para enterarse qué estaban haciendo en su rubro. Esto ha facilitado la mayor presentación de
oferentes y una baja en los precios que está pagando la administración pública.
Por otra parte, el sistema de precios de referencia, a través de la información que viene en las órdenes de com-
pra, ofrece una base de datos con más de ciento ochenta mil órdenes de compra, de acuerdo a los precios
pagados y a variables como la ubicación geográfica del lugar de la compra, las condiciones de pago. Los orga-
nismos tienen a su disposición una base de datos económica para saber cuánto se está pagando determina-
do bien o producto en cualquier lugar del país. Una de las modalidades que prevé la norma es hacer un pro-
cedimiento por precios de referencia, o sea, utilizar los que están en nuestra base como referencia para fijar el
monto a abonar por determinado bien.
Al mismo tiempo que estábamos trabajando sobre los temas que mencioné, estábamos avanzando en otros
proyectos complementarios. Teníamos un portal de Internet, en la época en que estábamos en el Ministerio de
Economía, que era muy duro, muy rígido, en el cual no teníamos prácticamente forma de interactuar con los
organismos o con los proveedores, era simplemente difundir lo que nos llegaba. A mediados del año 2004,
empezamos a pensar en un nuevo portal de compras. Le llamamos Argentina compra y nuestra intención es
que sea el portal de las compras públicas. Es un lugar donde están los organismos que demandan los bienes
y servicios, los proveedores interesados pueden conocer las oportunidades de negocios y los pliegos de bases
y condiciones y en un futuro podrán cotizar por Internet. Los ciudadanos tienen una forma fácil, un acceso
irrestricto, para enterarse de qué es lo que se está haciendo y en qué se están gastando los recursos del sec-
tor público nacional.
También progresamos en el tema de la capacitación. No solamente hay que tener una normativa moderna y
adecuada, sino debemos lograr que los funcionarios la conozcan, pierdan el temor a utilizarla, a veces hay
mucho miedo a las auditorías, a no hacer las cosas bien. La Oficina, hace un par de años, inició algunos cur-
sos de capacitación que, poco a poco, se fueron incrementando y este año vamos a llegar a ciento cuarenta
y seis organismos y a casi mil seiscientas personas capacitadas, lo cual representa un paso muy importante y
un esfuerzo de quienes dan esos cursos.
Otro de los puntales de la transparencia es la difusión. Creemos que tenemos muchísima información en la
página, que lamentablemente no es conocida y a veces, a uno le duelen ciertos artículos, que hablan de per-
cepciones de la ciudadanía, no tienen ninguna relación con lo que es real ni con lo que está en la página, y si
hubiesen visitado la página seguramente esa percepción hubiera cambiado. Por eso, damos mucha importan-
cia a difundir todo lo que está haciendo la Oficina, lo que tiene y lo que puede servir a la comunidad, para que
esté enterada de qué es lo que se está haciendo en materia de compras públicas.
Por último, en la Oficina tenemos una mesa de ayuda, que es la que les da soporte a todas esas unidades de

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compra, recibe las llamadas y asesora, inclusive ahora a los proveedores, para la incorporación al sistema de
proveedores.
Así llegamos a lo que entendemos que es la culminación de una etapa, que es el haber desarrollado un
Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas, al que denominamos SECOP. Es un sistema que permite ges-
tionar todo el procedimiento de compras, desde la convocatoria hasta la orden de compra, por Internet.
Evidentemente, tiene muchas innovaciones con respecto a la gestión anterior. La información será publicada
en tiempo real, ya no será necesario mandar a un diario o notas de invitación para publicar las convocatorias.
Se van a recibir las ofertas por vía electrónica, con un mecanismo de seguridad, para el cual ha colaborado la
ONTI, por el cual las ofertas permanecen encriptadas e inaccesibles hasta el momento de la apertura. Las invi-
taciones a los oferentes para que se presenten a cotizar, se harán por correo electrónico, no ya por carta o
mandándoselas a sus domicilios comerciales. Estamos trabajando para hacer una vinculación con el sistema
de Economía del tema presupuestario, así con una sola gestión se puede hacer, mediante esa vinculación, el
registro del compromiso y del devengado, y las notificaciones que deban cursarse en este expediente digital
van a ser a través del sitio web. O sea, tampoco va a haber necesidad de mandar un fax o una carta docu-
mento, sino que va a estar notificada en el sitio, lo cual obviamente acorta los tiempos.
¿Cómo llegamos a este desarrollo? Por el año 2000 estábamos trabajando en modernizar la normativa para
las compras tradicionales o en papel, y fuimos viendo que, con los avances tecnológicos, teníamos que bus-
car algún sistema de compras electrónicas. Para eso, primero se hizo un análisis, un estudio para definir qué
es lo que quería la Oficina en este tema. Se llegó a la conclusión de que queríamos un sistema que fuera inte-
gral, o sea, que contemplara no solamente la parte de gestión sino la parte presupuestaria y la parte de difu-
sión. Con esa premisa se empezaron a analizar las normas de otros países, las experiencias de Brasil, México,
Australia. También la experiencia del sector privado argentino, para ver cuál de todas ellas era la que más se
adaptaba para las compras argentinas.
Después de todos esos análisis, se llegó a la conclusión de que el sistema australiano era el que mejor se
adaptaba, era el más económico y planteaba el procedimiento en forma integral. Posteriormente a una ges-
tión de gobierno a gobierno, se firmó un memorando de entendimiento, por el cual se obtuvo la cesión del sis-
tema. El sistema fue objeto de adecuaciones con la normativa local, y se empezó a trabajar en foros, tanto con
organismos de control, como SIGEN, la Procuración del Tesoro, la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia,
como con otros organismos en talleres, en los cuales fuimos mostrando el sistema para poder intercambiar
opiniones y detectar un punto débil. Todo esto originó nuevas adecuaciones, hasta que tuvimos el proyecto
terminado. Entonces, se hicieron pruebas piloto, que realmente fueron muy exitosas y se decidió implementar
la normativa que habilite su uso para toda la administración pública nacional.
¿Cuáles son los beneficios de gestionar a través del SECOP? Uno, indudable, es el aumento de la transparen-
cia. ¿Por qué aumenta la transparencia? Tiene un acceso libre y gratuito para cualquier ciudadano, proveedor
o funcionario. La información está online, disponible las veinticuatro horas del día, los siete días de la semana,
los trescientos sesenta y cinco días del año, tanto para informarse como para el proveedor mandar sus ofer-
tas en los procedimientos en que quiera participar. Al tener estas características, evidentemente, existe una
libre competencia, no hay, para ningún proveedor, traba de alguna exigencia que no le permita presentarse.
Lo único que tiene que cumplir el proveedor es estar inscripto en el sistema, con una clave y nombre de usua-
rio, que le van a permitir tener la seguridad y la garantía de que su oferta solamente es conocida, manejada y
modificada por él.
El seguimiento de los procedimientos es en tiempo real y quedan registradas todas las etapas y las acciones

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que se cumplan en el sistema. Incluso está previsto un registro de los tiempos en los cuales el expediente ha
ido pasando de funcionario en funcionario, y durante cuánto tiempo tuvo el funcionario el expediente virtual en
su poder, antes de ejecutar su acción.
Otro de los beneficios es la flexibilidad y la eficiencia, porque no requiere de ningún tipo de instalación, simple-
mente tener acceso a Internet y una computadora. El Estado está en condiciones de atender esas necesida-
des los trescientos sesenta y cinco días del año y los proveedores tienen la posibilidad de presentar sus ofer-
tas en cualquier momento antes de la fecha de apertura.
Otra de las acciones del sistema es avisar, internamente, al funcionario que le ha llegado un expediente en el
cual él tiene que intervenir. De este modo, se evita que los expedientes no terminen en un escritorio o espe-
ren que alguien se acuerde de él y lo lleven para la firma, para seguir con el trámite. El poder tramitar un expe-
diente a través de la vía digital hace que estos procedimientos que hoy tenemos que cumplir, que son las entra-
das y salidas, llevar el expediente de un área a otra -a veces no están en el mismo edificio-, todo lo cual gene-
ra tiempo y dificultades, todo eso va a ser un tiempo de ahorro. Nosotros hemos hecho un estudio de esos
ahorros y aunque, en una primera etapa, va a ser utilizado para todos los procedimientos que lleguen hasta
diez mil pesos, que si bien son de montos menores, el 40% de los procedimientos que se llevan a cabo son
por montos menores a diez mil pesos. Eso haciendo un simple cálculo de ahorro en insumos informáticos, en
papel, en horas tiempo, vamos a tener un ahorro no menor a un millón, un millón doscientos mil pesos en la
primera etapa de implementación del sistema.
La información está protegida. Tiene un sistema similar al que se usa en los home banking, están los certifica-
dos de firma digital, que permiten asegurar la autoría y la integridad de un documento y detectar si alguien lo
ha manipulado o lo ha modificado. Las ofertas están encriptadas, tienen un sistema de seguridad doble, o sea
primero la encripta el proveedor, después el sistema cuando la recibe, y hay una llave que tiene el jefe de com-
pras, que a través de algoritmos -no soy informático pero me han estado explicando su funcionamiento-, con
otra llave, puede abrir, en el momento que corresponde, todas esas ofertas. Tiene un sistema de antivirus,
cuando llega un documento que contiene algún archivo con virus, el sistema no lo deja entrar y le manda una
comunicación inmediata al proveedor, avisándole que no fue recibido para que lo reenvíe. Como dije antes,
hay canales seguros de comunicación. Todo esto va a ser almacenado en un Data Center, donde se harán pri-
mero backups semanales y después mensuales en forma total, para ir manteniendo toda la información. Eso
va a facilitar las auditorías, poder resolver cualquier cuestión que se presente en un expediente virtual, en cuan-
to a algún tipo de impugnación o planteo de nulidades por alguna oferta. Va a estar todo registrado y no va a
haber ninguna posibilidad de que puedan cambiarse las cosas una vez que hayan sucedido.
¿Cuáles son las principales ventajas comparativas con respecto a otros sistemas? Una de ellas es que los pro-
veedores no tienen ningún costo para trabajar con el sistema. Otra es que la gestión completa es totalmente
online. Otros países tienen una parte de la gestión en papel y otra parte por Internet. No hace falta ningún tipo
de instalación especial, que pueda llegar a ser una limitante, es simplemente tener un acceso a Internet y aun,
desde un cibercafé, se puede mandar una oferta. Seguramente, al principio, en algún lugar del país, podamos
tener problemas de conectividad, pero se solucionará y no será motivo de que pueda ser observado el siste-
ma por ese tema.
Estamos desarrollando la vinculación presupuestaria, y una vez terminada, estaremos en condiciones de

implementar el sistema en todos los organismos de la administración pública, es decir en las setecientos cin-
cuenta unidades de compra. Por eso estamos trabajando en un plan de implementación, para darles soporte
y acompañarlos en la gestión.

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Finalmente, no va a ser necesario el soporte en papel. Por ahora, lo único que permanecerá en papel es la
emisión de la orden de compra y la ejecución del contrato, pero iremos una versión dos del sistema, que abar-
que todos esos aspectos, con lo cual toda la gestión será hecha en formato digital. Muchas gracias.
Comentarista: Dr. Claudio Orrego Larraín
Muchas gracias a la Jefatura de Ministros y al Proyecto de Modernización del Estado, por la invitación. Por la
hora y la audiencia, y las personas que se paran, creo que tengo un tremendo desafío, soy el último que habla
en una larga jornada, voy a tener que recurrir a esa vieja estrategia de la presentación “minifalda”, es decir
aquella presentación que es lo suficientemente larga para cubrir todas las partes importantes y lo suficiente-
mente corta para mantener vuestra atención. Haremos lo posible por cumplir entonces con esa filosofía. De
todo lo que han dicho en la presentación, hay un tema adicional, aparte de los cargos públicos y privados, téc-
nicos y políticos, que he tenido en mi vida, desde hace nueve años presido una corporación sin fines de lucro,
que se ha dedicado a promover el uso de las tecnologías en sectores pobres de Chile, que se llama El
Encuentro, si alguien quiere buscarlo por www.elencuentro.cl y fundamos el primer telecentro en Chile y la pri-
mera red de telecentros en sectores populares. Como verán, el tema me apasiona y no obstante ser alcalde
y no académico, estoy aquí feliz compartiendo con ustedes.
Por cierto, en todas mis presentaciones, parto con esta frase de Rosabeth Moss Kanter: “Construir redes de
computadores es un acto de pericia técnica. Construir redes humanas es un acto de liderazgo”. La verdad es
que no se trata de redes de computadoras, para eso tenemos mucha gente que pueden hacerlas, lo que real-
mente tenemos que hacer son redes de personas y eso significa mucho liderazgo, y es probablemente el
punto de intersección entre lo técnico y lo político, que se ha hablado hoy día.
Alguien decía a la mañana, hay que tomar la decisión de transformar al Estado. Creo que los Estados hoy no
toman la decisión, son forzados a ello, por razones económicas, fiscales. Los países compiten, da lo mismo
lo que queramos, los productos chinos están llegando a todo el mundo, y competir o no, tiene que ver por
cierto con la eficiencia del Estado; con la inseguridad y falta de cohesión social, las sociedades se desintegran
si los Estados no son capaces de cumplir su rol; y finalmente por la falta de confianza en la democracia. Por
corrupción, por falta de centralización o por falta de calidad de servicios. El gobierno electrónico tiene que ver
con esta macrofuerza que está presionando también la transformación de los Estados.
Respecto a las dos presentaciones que me han antecedido, qué veo y valoro de lo que escucho hoy día en la
Argentina. Primero, se ha dado el paso del proyectismo, del decálogo de iniciativas aisladas, para intentar tener
aproximaciones integrales, donde dentro del gobierno electrónico hay un conjunto de actividades, que están
conectadas pero también el gobierno electrónico tiene que ver con el resto de la agenda modernizadora.
Valoración del gradualismo. Uno pensaba que hace cinco o diez años en América Latina y en Argentina y en
Chile también, estábamos con la teoría del big bang. Aquí va a llegar una autoridad, que lo va a reformar todo
de la noche a la mañana, nos damos cuenta de que eso no sólo no es posible sino que no es real. No como
una cuestión de conformismo, sino como un acto de realismo para poder avanzar en la dirección correcta.
Tercero, veo proyectos emblemáticos, no sólo Argentina compra, veo el portal, la firma digital. Es decir, por
mucho que el plan sea integral, si uno no tiene algunas pepitas de oro que pueda mostrarle a la ciudadanía y
a la clase política, este plan se nos cae a pedazos y en consecuencia, creo que, en ese sentido, van clara-
mente por la dirección correcta, al menos desde mi modesta opinión.
Lo central y lo descentralizado es una difícil combinación y un mucho más difícil, su equilibrio. Cuánto hace el
Estado central y cuánto deja que las provincias, que los Estados, que las reparticiones públicas hagan por su

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cuenta. Cuáles son los marcos centrales. Creo que, en la presentación que hemos visto de Carlos, se obser-
va esa disyuntiva entre lo que haremos nosotros a nivel central, y el resto que le compete al entendimiento de
los niveles descentralizados.
Obviamente, el hecho de que el Proyecto de Reforma esté en la Jefatura de Ministros, da cuenta también de
que hay una importancia -no digo que sea la primera prioridad, sería mentirnos entre nosotros, Argentina,
Chile, y todos los países de América Latina tenemos otras prioridades-, sin embargo, nos damos cuenta y de
ahí la importancia del liderazgo político, de que esto es fundamental para cumplir con las otras prioridades que
tenemos como sociedad.
Finalmente la difusión, ya lo expresaba quien hablaba de Argentina compra, no sólo de lo hecho sino también
del contexto y de la justificación del por qué y del para qué. Este Seminario por de pronto. La gente dice aquí
no vamos a hacer nada concreto. Vamos a hacer algo muy concreto: explicar a la gente qué queremos hacer
y por qué queremos hacerlo. Está este viejo dicho que dice “antes de construir un barco, lleva tú a los opera-
rios junto a la orilla e infunde en ellos el deseo y el anhelo del ancho mar, y después que se pongan a cons-
truir sus respectivas partes de la embarcación”. Aquí lo mismo, si no visionamos, si no nos damos cuenta del
sentido de esta tremenda aventura, que es transformar y construir un Estado moderno en el siglo XXI, difícil-
mente las iniciativas parciales van a tener coherencia y mucho menos vamos a infundir sentido.
Pero no me pidieron que solamente dijera lo que veo, sino también lo que no veo. ¿Qué no veo? Por cierto,
quizás por ceguera, por falta de tiempo, por desconocimiento, y en una de esas porque no está. No vi en nin-
guna de las dos presentaciones algo que para mí es fundamental, aun cuando sea algo somero, el gobierno
electrónico es en nuestras sociedades la palanca de digitalización de nuestras sociedades. Recordemos que
la revolución de Internet ha sido tirada por la oferta, no por la demanda. El principal oferente en nuestras socie-
dades es el Estado. Si el Estado lo hace, va a producir un impacto en la sociedad, que es bueno ponerlo en
el contexto, porque no es sólo optimizar lo que hace el Estado dentro de sí mismo, es catalizar un proceso
profundo dentro de la sociedad.
Segundo, la importancia de medir resultados y costos. En el tema de compras había algunos costos, y me
parece muy interesante. Sin embargo, creo que es importante decir cuáles son los costos de oportunidad. Qué
es lo que estamos dejando de perder al no hacer las cosas. Cómo creamos sentido de urgencia. Por qué
hacerlo hoy día y no pasado mañana, el próximo año de elección y el día subsiguiente. Eso significa medir,
medir antes, medir durante y medir después.
Tercero, la importancia de clarificar los distintos niveles del gobierno electrónico, su rol en la modernización y
el rol del nivel central. ¿Por qué? Para hacernos cargo de algo que está en el proyecto. Primero, el gobierno
electrónico no es gobierno en línea, ése es un componente del gobierno electrónico. Dos, si uno sólo tiene un
martillo, todos los problemas parecen clavos. El gobierno de turno es un martillo, pero no es la caja de herra-
mientas que requerimos para la modernización. En consecuencia tenemos que ver que esto se inserta en un
proceso integral. El sólo hecho de que sea uno de los paneles que tenemos en este seminario da cuenta de
ello, pero hay que explicitarlo. Una y otra vez. Finalmente, explicitar el rol del nivel central. Las empresas le lla-
man los CIOs, Chiefs Information Officers, el encargado de la gestión de la información. Qué tiene que hacer
y qué no tiene que hacer. Cuando hablamos de estándares, es importantísimo. Pero hasta dónde llegamos
con los estándares y hasta dónde no queremos ponernos a nivel central a circunscribir, restringir lo que se
hace a nivel descentralizado.
Cuarto, la explicitación de los obstáculos y dificultades como forma de aprender. Yo voy a hablar de los erro-
res de Chile. ¿Por qué? Porque cada vez que voy a un seminario, hablo de lo bueno que hemos hecho, y nadie

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aprende de lo bueno que hemos hecho. Uno aprende de los errores, de los obstáculos. Como país y como
proyecto, por ser Argentina, es importante que miremos las cosas que han sido difíciles, las que no han resul-
tado, o las que han salido abiertamente mal. Eso creo que nos ayuda.
Cinco, la falta de mención de los privados. He escuchado dos presentaciones, he escuchado todo el día y los
privados en este país no están. Yo no puedo creer que, después de David Osborne y toda su prédica sobre
el rol del Estado como el que dirige el timón y no el que anda remando, no tengamos una palabra explícita de
qué queremos y qué no queremos de los privados. ¿Cómo se prepara el Estado para regular esa relación?
¿Cómo explicitamos las formas de contratar y de comprar con el sector privado? Me parece fundamental y,
de todos los temas, en el tema del gobierno electrónico como pocos. Entre otras razones, porque uno se
pasea hoy día por la industria tecnológica, de la cual tuve la ocasión de formar parte un par de años, y no hay
forma que el Estado le siga el ritmo a la industria. Entonces tenemos que regular esa relación con la industria
tecnológica.
Finalmente, resonó por ahí, si no hay conectividad, ya llegará. Cuidado con la brecha digital. No sea que este-
mos haciendo un gobierno que va a terminar beneficiando a los mismos de siempre. Y que la mayoría termi-
ne sintiéndose excluido de un proyecto tan importante como éste.
Cuando nosotros partimos, hace algunos años, debo serles bien franco, ni se nos ocurrió hablar de gobierno
electrónico. Hablábamos de otras cosas, que ustedes también hablan por cierto, calidad de servicio, recursos
humanos, cuestiones estratégicas. ¿Por qué terminamos hablando de gobierno electrónico? Porque cada vez
que medíamos y premiábamos a los mejores, nos dábamos cuenta de dos factores comunes: liderazgo fuer-
te y claro de la cabeza y tecnologías de información. No quiero decir que se agote en esto, los seis niveles que
les hablaba anteriormente son importantes. Pero las tecnologías de información son sistemáticamente una
herramienta estratégica para transformar al Estado. Lo vimos en todos los servicios públicos chilenos. En con-
secuencia, supimos que había que explicitar lo que estábamos haciendo. Pero insisto, y concuerdo con lo que
se decía en la mañana, no para suplir, competir o reemplazar el Proyecto de Modernización, para explicitar el
rol de las tecnologías en dicho proyecto.
¿Cuál es el problema del gobierno electrónico? Que la gente se entusiasma con la “e” de lo electrónico. Y se
olvida de para qué es la “e”. Es para la “i”, de la inteligencia del Estado. Podemos plantearlo de otra manera:
si no le aplicamos inteligencia, podemos terminar haciendo eficiente lo inútil. O pavimentando el camino de las
vacas. Que es otra expresión menos casta y académica.
El gobierno electrónico tiene que ver con dotar al Estado de inteligencia. Para eso, por cierto, en un segundo
nivel está el gobierno en línea. Pero hay que tener una visión y un plan estratégico, la infraestructura tecnoló-
gica y la no tecnológica también. Recuerdo, como Ministro de Vivienda, cuando quise de dotar de computa-
doras al Ministerio de Vivienda de Chile, en el año 2000, y algo se nos cayó el sistema eléctrico porque no
estaba preparado. Entonces son todos tipos de tecnologías básicas.
La automatización de procesos es importante, porque queremos tener una super página web interactiva y
resulta que estamos viendo los papeles atrás de la página web a mano. Hay que automatizar los procesos pre-
vios, aunque no haya ninguna página web. Eso también es gobierno electrónico.
La capacitación permanente no como un fin, como un medio. Cuando uno tiene que inducir a cinco mil fun-
cionarios a lo largo del país, el e-learning puede ayudar para hacerlo en una semana y no en un año. Pero el
verdadero tema es la capacitación permanente de nuestro personal. Eso también es gobierno electrónico.

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El gobierno en línea es el gran desafío al cual muy pocos Estados han llegado. Los invito a mirar el ejemplo de
Finlandia, que es uno de los pocos que lo está logrando. Ya tenemos la información, la pasamos de papel a
base de datos, transformamos las bases de datos en bases de datos relacionales, es decir, a las cuales pre-
guntarles, y ahora que tenemos bases de datos relacionales, podemos sacar información para la gestión y la
toma de decisiones. Ese último peldaño casi no se ocupa. Estamos agotando el gobierno electrónico en la efi-
ciencia para entregar servicios y no en la eficacia para tomar decisiones. Los desafío a que vayan a cualquier
empresa de supermercados, de utilidad pública, que tienen sistemas inteligentes, para ver el desarrollo de las
ciudades infinitamente más sofisticados que el Estado. Eso lo dice un alcalde y un ex Ministro de Vivienda. El
Estado no tiene idea de para dónde va la ciudad, y ya la empresa de agua potable o la empresa de supermer-
cados sabe exactamente, porque ha modelado con la información que ya existe para dónde va a crecer la ciu-
dad. Tenemos Estados fuertes, aprovechemos la información que ya estamos generando.
Por cierto lo más conocido del gobierno electrónico, el gobierno en línea para ciudadanos, el gobierno para
empresas, el gobierno para sus empleados, y el gobierno también interactuando con el gobierno, es parte pero
no lo agota. Simplemente resalto lo último, porque cuando se habla de ventanilla única, y lo sabe mi amigo
acá y ustedes también, lo más difícil es integrar al Estado. Romper los hilos, que por lo demás tienen su corre-
lato en la práctica presupuestaria, nadie dice que ese presupuesto lo vamos a compartir. En consecuencia,
preguntarse, cuando hay que hacer la ventanilla única, quién pone la plata, qué parte del trámite se pone en
línea, quién comparte la responsabilidad, si queremos llegar a que el ciudadano no tenga que representar el
mismo papel en cada ventana pública a la cual va, tenemos que integrarlo. Es la parte más desafiante del
gobierno electrónico.
Antes decía que es parte de la estrategia de país. Yo puse en la filmina solamente un dato; no tenía el dato de
Argentina, pero ésta es la productividad, el crecimiento de la tasa de productividad de Chile, Corea, Taiwán,
Malasia, Tailandia, Singapur, Hong Kong. A mí me encanta mostrárselo a los chilenos. Hasta el año 1970, la
tasa de crecimiento de la productividad chilena era mucho mayor que la de estos países. Algo pasa de los
setenta a la fecha, que nos pasan como auto de fórmula uno por al lado. Vean las estadísticas de inversión en
investigación y desarrollo, en educación y en tecnología. Estos países lo superan. Entonces, tener a un Estado
que cumple bien su rol de catalizador y también como un actor importante de la sociedad, tiene que ver con
la productividad nacional, con el crecimiento económico. Administrar bien los recursos escasos de los ciuda-
danos, no es solamente un capricho de los tecnócratas o de aquellos a quienes nos gusta la eficiencia y aho-
rrar, Pero hay cosas bien brutales.
Ésta es una información sobre cuánto cuesta hoy día una transacción, por la sucursal, por teléfono, cajero
automático y por Internet. No hay que tener un doctorado en estadística ni en economía. Hay que mirar las
cifras y parece que uno puede ahorrar dinero. Obvio que puede ahorrar dinero, y muchísimo dinero tramitan-
do por Internet. ¿Por qué no se hace? Porque hay resistencias al cambio. Pero la evidencia está ahí. En paí-
ses que tenemos poco dinero, para entregar cada día más importantes y mayores servicios a una gran gama
de ciudadanos, este dato debiera justificar todo el gobierno electrónico bien hecho.
Otro dato: los costos para crear nuevas empresas. Todos sabemos que en nuestros países, el 20% de las
empresas producen el 80% del Producto Interno Bruto. Pero el 80% del empleo se va a microempresas.
Entonces crear o no crear una empresa es algo importante para el empleo y para la justicia social. ¿Cuántos
trámites se requieren para crear una empresa, cuántos días promedio, y qué porcentaje como costo porcen-
tual del PIB per cápita? Si lo mejoramos, mejoramos sistémicamente la capacidad de un país de generar
empresas. ¿Es importante o no para el desarrollo social y económico? Fundamental. ¿Tiene que ver con
gobierno electrónico? Por supuesto. ¿Sólo con gobierno electrónico? No. Aquí hay nuevamente extensiones

70
interinstitucionales.
Cuando hablamos de firma digital y de muchas otras cosas en términos de tecnología, la primera excusa es
que se requiere el marco normativo. Voy a hacer una declaración: yo soy abogado, o era abogado, o estudié
para abogado, ahora soy cualquier cosa menos eso, pero algún aprecio me queda por las leyes. No es que
yo desprecie a la ley. Sin embargo, la excusa de la falta de marco normativo ha sido sistemáticamente en todos
los países, no sólo de América Latina, la excusa para no cambiar.
En el año 1999, firmamos un tratado internacional con firma electrónica, entre Brasil y Argentina. En el 2000,
el contralor general de la República de Chile, de ochenta y cinco años de edad, tomó razón por primera vez
en América Latina de un decreto supremo con firma digital. ¿Qué pasó después? Nunca faltó la persona que
dijo es un decreto supremo, falta la ley. En tres años, no se hizo nada en Chile en firma digital, porque faltaba
la ley. Pues bien, en el 2003 se publicó la ley. Entonces ¿desplegóse la firma digital y despapelose el gobier-
no? No. Faltaba el reglamento. Dos años después tenemos reglamento, tenemos ley, no ha pasado nada con
la firma digital. Entre medio, algunos emprendedores públicos se pusieron a hacer cosas sin firma digital, por-
que sino no tendríamos el 99% de los impuestos declarados por Internet sin firma digital. ¿Era un problema
legal o era un problema de liderazgo y voluntad política? Créanmelo, estoy convencido que lo segundo.
Pongo el ejemplo de Chile compra. Nosotros partimos en el año 97 ó 98 con un piloto, y tuvimos que mendi-
gar plata en todas las entidades privadas, porque el Estado no creía en un proyecto del Estado. Nada nuevo
bajo del sol. Hicimos un primer piloto, lo evaluamos, lo rediseñamos, lo licitamos nuevamente. Hoy tenemos
un sistema de mercado electrónico, con muchas de las cosas que ustedes están implementando acá. Pero
nos tomó seis años. No hay atajo. Porque el tema no es solamente tecnológico. Los objetivos son los mismos.
Un dato interesante: nosotros agregamos a las Fuerzas Armadas y a los Municipios. Creo que es importante
dar esa pelea. Y soy alcalde. Se los digo por experiencia propia. Es el eslabón más débil de la cadena públi-
ca y donde más hay riesgos y más problemas. Esto no suple ni le quita al Estado local la capacidad de licitar
a quien quiera. Lo único que establece es un mecanismo común y transparente para hacerlo. Ciento setenta
mil empresas, 23% eran negocios, un millón de órdenes de compra, ya medidos, en el año 2005, sesenta
millones de dólares de ahorro por las mismas compras en ese año. Y lo más importante, 31% participación
de medianas y pequeñas empresas.
En el mercado de Chile, el 80% de las ventas al Estado, en el mercado, son las grandes, medianas, peque-
ñas. Sin embargo, en el total de Chile compra, las chicas, que se creía que iban a desaparecer, terminaron
ganando. Porque nivelamos la cancha. Tener oficinas en todo el país y comprar todos los días el diario para
saber si, algún día, salió alguna licitación, es algo que una empresa pequeña no puede hacer. La gran excusa
contra Chile compra era que iba a matar a las pequeñas. Hoy tengo el honor de decir que don José Gutierrez,
de mi comuna, Peñalolén, que tenía un operario, hoy tiene veinticinco. Nunca le había vendido al Estado, y hoy
tiene veinticinco agencias públicas y vende muebles. Es de una comuna pobre de Santiago e Internet le dio
oportunidades que antes no tenía.
Por cierto, está la brecha digital. La dejo simplemente mencionada. Cuidado: es alfabetización, es acceso físi-
co, son contenidos útiles y accesibles para todos, y finalmente una comunidad que apoya en este tema. De
lo contrario, estamos haciendo un gobierno más eficiente para unos pocos.
Hay un marco nacional, el esfuerzo del Estado en línea, del gobierno electrónico, tiene que ser parte de un
esfuerzo nacional en materia digital. Nosotros hemos avanzado con el mundo privado, con las universidades,
con militares, con las ONG, para crear una agenda digital para Chile. Estamos convencidos de que es funda-

71
mental. El gobierno electrónico es parte de esa agenda, pero no la agota. Entre ellos, está el tema de las
empresas, la educación y la capacitación, el acceso como una política nacional. Están las personas a las cua-
les tenemos que servir, gente común. Si el gobierno electrónico no llega a don Reinaldo Ramos, que es un
microempresario volantinero, o a la Marianela y a Enzo, que son dirigentes deportivos y tienen una radio comu-
nitaria, o al Metalicio, que es un joven rockero, o a doña Humilde González, que es una dirigente vecinal, el
gobierno electrónico no sirve para la gente y va a ser imposible venderlo.
En materia de desafío de mediano plazo podemos plantear, en el caso nuestro, pero algunos pueden ser com-
partidos, tenemos cómo le damos institucionalidad al tema digital en Chile. Creo que los países requieren un
CIO, estoy convencido. Es más, cuando el presidente Lagos me pidió, siendo su Ministro, que lo dejara en
libertad de acción, fue una manera bastante elegante de decir que me estaba echando y me ofreció de todo:
intendente, embajador. Por la única cosa que me hubiera quedado en el gobierno, hubiera sido para ser CIO.
Porque estoy convencido de la importancia brutal que tiene.
Dos, ¿cómo somos capaces de incorporar las TIC no sólo al gobierno sino a áreas relevantes de la economía?
Tres, ¿cómo seguimos acortando la brecha digital, para que efectivamente estos avances del gobierno lleguen
a todos?
Cuatro, ¿cómo metemos lo municipal en la agenda nacional? Porque tenemos unos servicios públicos líderes
mundiales y atrás, unas carretas de bueyes que van avanzando a paso de tortuga. Esos somos nosotros los
municipios.
Finalmente, la dimensión política de la agenda digital o del gobierno electrónico es la menos explorada.
Hablamos de eficiencia, de eficacia, pero no de participación. O poco se habla de accountability, cómo nos
puede ayudar a esa rendición de cuentas que todos quieren.
Según un amigo mío, si sigo dando conferencias internacionales, voy a ganar un cupo en el Banco Mundial,
pero no como alcalde. He dicho que una de las cosas que queríamos hacer es la primera comuna digital de
Chile, que todos sepan ocupar las tecnologías para mejorar su calidad de vida a nivel económico, social y polí-
tico. Le hemos llamado un macropiloto, que integra la estrategia de un país, que tiene en concreto cosas tan
sencillas como cómo hacer un gobierno electrónico local moderno. Lo que se está haciendo con las compras,
hacerlo a nivel local. A nivel de trámites, de salud, de educación, de relación con los privados, de buscarlos
como partners, y por cierto, con el gobierno nacional.
Hace dos semanas, con Craig Barrett, presidente mundial de Intel, que estuvo en Peñalolén, inauguramos la
primera red de widemax de Chile. Internet de banda ancha inalámbrica, en un lugar donde no llegaba nada,
porque era muy pobre, porque no había mercado. Así que estamos fomentando la usabilidad y el acceso uni-
versal. Cincuenta por ciento de todos los habitantes de la comuna están infoalfabetizados. Y con cien puntos
de acceso comunitario, es decir, cada cinco cuadras cualquier vecino puede encontrar una Iglesia, o un tem-
plo, o una biblioteca pública, o un colegio, o un telecentro comunitario, para poder navegar si no tiene en su casa.
Finalmente, el desafío de la democracia digital. El próximo martes inauguraremos el primer Concejo Municipal
online, al menos de Chile, es decir todas nuestras sesiones del Concejo van a ser emitidas online, vía un sis-
tema de streaming, en que la gente va a poder ver todo lo que discutimos los concejales y el alcalde. Lo que
estamos haciendo, los acuerdos que tomamos, publicados en la web. Ustedes dirán, no todo el mundo está
conectado. No, pero estamos creando valor en la red. Estamos seguros de que ese valor en la red va a hacer

72
que la gente se conecte.
Termino diciendo que creo que es muy bueno compartir experiencias, mirar lo hecho y lo que falta por hacer.
Los invito a mirar lo que nos ha costado hacer, todos nos hemos caído alguna vez, y se aprende de las caí-
das. Nuestras sociedades castigan al innovador. En el Estado, y no creo que Argentina sea la excepción, quien
nada hace, nada teme, dice el dicho. O hay otro dicho que me gusta más: si usted quiere ascender en la fun-
ción pública, no haga nada y tenga paciencia.
Tenemos que empezar a premiar a los innovadores. En Chile, ayer se discutía con el exMinistro de Hacienda,
un capital de riesgo para la innovación pública. Para arriesgar, para equivocarnos, y no castigar a quien
emprende y después se cae. Los países que se atreven, en el Estado, en la sociedad y en la economía, son
los países que salen adelante. Todos queremos, que a nuestra sociedad, a nuestro país, les vaya bien. Estoy
convencido de que las herramientas digitales y el gobierno electrónico, con todas sus manifestaciones, son
una palanca fundamental para salir adelante.
Muchas gracias. Están invitados a Peñalolén.

73
1 Orador: Carlos Achiary es licenciado en Sistemas, con una amplia trayecto-
Lic. Carlos Achiary ria en desarrollo de Software e Ingeniería de Sistemas en los ámbi-
tos público y privado. Ex Director de la carrera de Sistemas de la
Universidad CAECE. Actualmente es Director Nacional de la Oficina
Nacional de Tecnologías de Información de la Subsecretaría de la
Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
2Orador: Fernando Díaz es Abogado, egresado de la Facultad de Derecho y

Dr. Fernando Díaz Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Tiene una
amplia trayectoria en la elaboración de normativas y proyectos de
normativa y actualmente es Director Nacional de la Oficina Nacional
de Contrataciones de la Subsecretaría de la Gestión Pública de la
Jefatura de Gabinete de Ministros.
3Comentarista: Claudio Orrego Larraín es licenciado en Ciencias Jurídicas y

Dr. Claudio Orrego Larraín Abogado de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Master en
Políticas Públicas de la Universidad de Harvard (Kennedy School of
Government). Ex Secretario del Comité Interministerial de
Modernización de la Gestión Pública en Chile. Ex Biministro de
Vivienda, Urbanismo y Bienes nacionales. Actualmente es Alcalde de
Peñalolén.

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Viernes 27 de Octubre
Orador: Lic. Dino Caprirolo
Cattoretti1
Panel III Orador: Dra. Kathrin A.
Plangemann 2
Experiencias de organismos internacionales en procesos de
modernización del Estado Comentarista: Lic. Gerardo Hita 3
Lic. Dino Caprirolo Cattoretti
Muchas gracias, buen día. Primero quiero agradecer a Jefatura de Gabinete de Ministros y a la Subsecretaría
de la Gestión Pública por la invitación a participar en este importante panel, y compartir con la distinguida con-
currencia el día de hoy. He organizado la presentación en función de dos objetivos: primero, presentar el marco
conceptual y operativo en el cual se insertan los programas de modernización y reforma del Estado del Banco;
y segundo, compartir qué ha hecho el Banco en este tema, las lecciones aprendidas y los problemas relacio-
nados.
Al respecto, es importante comenzar indicando el marco conceptual para poder entender el ámbito en el que
se desarrolla la acción del Banco en el sector. Nosotros, entendemos reforma y modernización del Estado
como la revisión del papel y funciones del Estado, considerando el contexto cultural, social, económico y polí-
tico de cada país. Es pertinente aclarar que el Banco no fomenta la adopción de un modelo particular de
Estado. Por el contrario, el Banco apoya a los países en el desarrollo de la estructura de Estado que se van
gestando, con la tradición, la cultura y la historia de cada país. El Banco parte de la premisa de que los paí-
ses deciden desarrollar el modelo de Estado que sus respectivas sociedades consensúan y desarrollan en el
tiempo. A partir de esa instancia, el Banco contribuye a focalizar al Estado en lo que debe hacer, y en que sea
más equitativo, más efectivo, más eficiente y más transparente. Esto es muy importante en la concepción de
las actividades de apoyo del Banco en el sector.
En el proceso de reforma y modernización, el Banco trata y busca colaborar con los países en articular tres
relaciones fundamentales: la primera es la del Estado-Ciudadano, o sea la relación con la sociedad civil; la
segunda es la relación Estado-Mercado, vinculada con los marcos reguladores; y la tercera relación Estado-
Resto del Mundo, relativa al tema de la integración y el desarrollo de mercados. Estas son las tres relaciones
que el Banco trata de promover y de fortalecer en el trabajo con los países.
¿Qué se busca con estos tres tipos de articulación? Se busca básicamente: (i) fomentar la participación y el

75
control ciudadano sobre la cosa pública, por eso la relación Estado-Ciudadano es importante, contribuyendo
a aumentar la responsabilidad pública y la accountability en los gestores públicos de las decisiones y de la
administración; (ii) mejorar la asignación de los recursos para el desarrollo económico y social, por ello la rela-
ción Estado-Mercado es crítica, apoyando la intervención y acción del Estado donde hay imperfecciones de
Mercado y fortaleciendo los correspondientes marcos regulatorios que aseguren competencia y eficiencia; y
(iii) finalmente, la articulación Estado-Resto del Mundo, para asegurar la inserción adecuada y aceptable,
desde la perspectiva de los países, en el mercado internacional y la integración ventajosa en los procesos de
globalización.
Una vez identificada la necesidad de articular adecuadamente las relaciones mencionadas, se considera estra-
tégico que en los programas de apoyo a la modernización y reforma del Estado se pueda trabajar desde los
distintos poderes del Estado, fortaleciendo las funciones y competencias que corresponde a cada una de
estas instancias. En este sentido, vamos a comentar sobre las actividades concretas que el Banco ha venido
apoyando en el ámbito del Ejecutivo, Legislativo, Judicial y los órganos extrapoder (las contralorías generales,
los ministerios públicos, etc.).
Asimismo, es importante aclarar que, en países federales como Argentina, Brasil y México, el Banco contribu-
ye en llevar todos los programas al nivel de los gobiernos subnacionales, las provincias y, cada vez más acti-
vamente, en el ámbito municipal. Se ha desarrollado un portafolio de proyectos para fortalecer las entidades
de la sociedad civil, en varios ámbitos como defensa del consumidor, de la competencia, entre otros.
Este es el marco conceptual que le permite al Banco tener una acción realmente efectiva, en las diferentes
áreas de apoyo en el sector de reforma y modernización del Estado.
Ahora, me gustaría comentarles acerca del sistema que tiene el Banco para priorizar las operaciones y foca-
lizar nuestra línea de acción.
Marco General
El Banco tiene una política general en el sector de reforma y modernización, que ha sido aprobada por el
Directorio Ejecutivo de la entidad. Como ustedes saben, el Banco Interamericano de Desarrollo está integra-
do por cuarenta y siete países miembros, de ellos veintiséis son países prestatarios, entre los cuales se
encuentra Argentina, que es un socio accionista muy activo. La vinculación entre los dueños de la entidad y
el servicio que ésta presta, es estrecha y fuerte, y permite alinear, de mejor manera, su accionar con los obje-
tivos estratégicos de los gobiernos. En ese sentido, se ha definido, en términos generales, que el objetivo del
Banco en el sector es el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en un sentido amplio. Esto quiere
decir, que el apoyo del Banco está orientado a fortalecer una mejor gestión Estatal, que conlleva a un desa-
rrollo económico equitativo y sostenido en el tiempo, a través del fortalecimiento institucional, la consolidación
del estado de derecho y la estabilidad de reglas del juego, que permitan seguridad jurídica e igualdad de opor-
tunidades.
Marco Específico
En el marco ya específico de los países, el Banco desarrolla su estrategia conjuntamente con los gobiernos,
incorporando amplios estamentos de la sociedad civil. Es decir, nos sentamos con las autoridades para dis-
cutir cuáles son los principales problemas que encaran los países, y a partir de ahí, el Banco pone a disposi-
ción los activos que tenemos, tanto técnicos como financieros, para ir trabajando en las áreas donde el Banco
tiene alguna experiencia, un valor agregado adicional, para poder contribuir de manera más eficiente y efectiva.

76
PANEL III Experiencias de Organismos Internacionales
Argentina
En el caso específico de Argentina, el objetivo que persigue la estrategia en el sector de modernización del
Estado consiste en apoyar una mejor gobernabilidad y sostenibilidad fiscal, prioridades donde se ha acorda-
do focalizar las acciones del Banco en el período 2004-2008. La estrategia del Banco con Argentina está dis-
ponible para consultas en la página del Banco http://www.iadb.org. Ésta es una estrategia a la que cualquier
ciudadano puede tener acceso e identificar, con mayor detalle, algunos temas de interés.
En cuanto al objetivo de la estrategia del Banco con el país, de mejorar la gobernabilidad y la sostenibilidad
fiscal, la acción del Banco prioriza el apoyar el fortalecimiento de la seguridad jurídica y las competencias téc-
nicas de los administradores públicos en los tres niveles del Estado (nacional, provincial y municipal).
Líneas de acción prioritarias
El Banco ha identificado tres líneas de acción prioritarias para colaborar con el país: (i) la mejora de la transpa-
rencia en los procedimientos administrativos y de la gestión y políticas públicas; (ii) el fortalecimiento de la
capacidad funcional y técnica del servicio civil, su sostenibilidad fiscal, y capacidad de programación, monito-
reo y evaluación de programas; y (iii) la racionalización de normas y regulaciones. En estas áreas estamos tra-
bajando con la Secretaría de Política Económica, en fortalecer la posibilidad de generar una visión de media-
no y largo plazo de desarrollo para el país. En cuanto a la sostenibilidad fiscal se refiere, es un tema clave para
el apoyo del Banco, porque tenemos unos cuantos años trabajando en el sector y el resultado ha sido bas-
tante elocuente. Es el caso específico de la modernización y estructura de la AFIP, y de los sistemas integra-
dos de administración financiera a nivel nacional como provincial.
En cuanto a las actividades de monitoreo y evaluación de los programas de gobierno, es un área donde el
Banco está más interesado en apoyar, dado que el BID está cambiando su modelo de gestión, de una visión
focalizada en proyectos a una visión sectorial. De ahí que el énfasis está en contribuir con los países a identi-
ficar indicadores de impacto de las políticas y de los proyectos en el mediano y largo plazo. La relación de las
normas y la regulación sectoriales es por lo tanto áreas que nosotros queríamos también apoyar.
La experiencia del Banco en proyectos y programas
Para la presentación, hemos distinguido dos tipos de acciones en las que se puede categorizar a los progra-
mas y proyectos dado su alcance: los programas verticales y los programas horizontales. Los programas ver-
ticales se ubican directamente en sectores concretos, puede ser transportes, salud, educación, justicia, etc.,
donde se apoya la gestión en un determinado sector. Por ejemplo, en el sector judicial, las operaciones han
buscado mejorar la administración de la justicia, contribuyendo a reducir los tiempos de despacho de los jue-
ces, a través de liberarlos de actividades administrativas, el apoyo a la gestión de los despachos jurisdiccio-
nales (administrador de cortes), mejora de los sistemas de información, reforma de códigos procesales, y una
mejor vinculación con los otros operadores del sistema, fiscales, defensores, etc. En ese sentido, la interven-
ción ha sido vertical. Por lo general, hay que tener cuidado cuando se desarrollan soluciones en el ámbito sec-
torial, sin tener en cuenta el contexto de la administración general, porque se pueden generan problemas de
articulación si no se toman en cuenta la necesidad de disponer soluciones informáticas compatibles con el
resto del sector público. Por eso estamos avanzando en los países en articular ese tipo de acciones en un con-
texto horizontal y de manera más integral.
Los programas horizontales están dirigidos a áreas específicas. La gestión y administración de los recursos

77
humanos, los recursos fiscales, las estructuras organizativas del sector público, los marcos regulatorios, la
defensa del consumidor, entre otras cosas, son áreas horizontales donde cortan a todos los sectores y donde
el Banco puede trabajar de manera más estructural y más consistente.
En el cuadro que se expone seguidamente, los cuadrantes identifican a los diferentes instrumentos que tiene
el Banco por tipo de intervención (horizontal y vertical). Así se puede visualizar tanto los préstamos de inver-
sión como los programas sectoriales de ajuste, que son los programas de reformas, donde se hacen desem-
bolsos al cumplimiento de metas específicas. En la parte vertical, primer cuadrante hacia la izquierda, se foca-
liza básicamente el fortalecimiento sectorial. En este se ubican, por ejemplo, las inversiones en infraestructura
física, tales como las que se realizan por la Dirección Nacional de Vialidad, donde se distingue que al mismo
tiempo que se están invirtiendo los recursos en el mejoramiento de la transitabilidad de los caminos, pavimen-
tación, rehabilitación entre otros, se apoya la ejecución de cambios organizacionales, mejorar la forma de arti-
cularse y organizarse al interior del sector. Bajo esta óptica también se apoya la adopción de nuevas tecno-
logías de información, para contribuir a la mejorar los sistemas de gestión y de información para la toma de
decisiones.
Instrumentos
Préstamos de Inversión Programas de Ajuste
Típicamente recursos para: Recursos atados a:
• Inversiones físicas • Reformas sectoriales específicas
VERTICAL • Cambios organizacionales • Administración financiera,
• Tecnologías de la información equilibrio fiscal y gestión social.
Foco: fortalecimiento sectorial Foco: reforma sectorial
Recursos directos para: Típicamente reformas

• Cambios estratégicos sectoriales con benchmarking
• Fortalecimiento institucional para:
HORIZONTAL • Tecnologías de la información • Cambios estratégicos
• Fortalecimiento Institucional
Foco: mejoras generales de ámbito • Tecnologías de la información
limitado por ejemplo,
administración tributaria Foco: reformas a lo largo del
aparato estatal
Los programas de ajuste, como señalamos, son operaciones de reforma. Algunos programas sectoriales del
Banco en Argentina se han vinculado a apoyar reformas en administración financiera, la búsqueda del equili-
brio fiscal y una mejor gestión social. Los programas sectoriales de protección del gasto social, para resguar-
dar a los sectores más vulnerables, cuando uno se encuentra en una etapa de baja en el ciclo económico o
crisis especifica, han sido instrumentos muy útiles y efectivos del Banco en apoyo a los gobiernos de la región.
En cuanto a los programas horizontales, tenemos cambios estratégicos, fortalecimiento institucional y tecno-
logías de la información. Estos, por naturaleza, cruzan transversalmente a los sectores. El Banco ha apoyado
algunos programas de reforma a lo largo del aparato estatal, como la reforma del servicio civil, incluyendo
varios ministerios del Poder Ejecutivo.

78
Ahora me gustaría compartir con ustedes los tipos de proyectos en los cuales el Banco ha intervenido en
apoyo a los Poderes del Estado. En apoyo al Poder Ejecutivo, nosotros tenemos el sector de las finanzas públi-
cas. Hemos apoyado, en el proceso de las reformas fiscales en varios países de la región, dar mayor transpa-
rencia y mayor control a la gestión pública. En la reforma fiscal, hemos apoyado las reformas impositivas, y el
fortalecimiento de las Direcciones responsables de la administración tributaria, para favorecer el cumplimiento
voluntario de los contribuyentes, el mejor control de las cuentas corrientes, la gestión de cobro y la aplicación
de medidas tendientes a la reducción de la evasión impositiva. Asimismo, hemos trabajado en apoyo al desa-
rrollo e integración de los sistemas de administración financiera. En el caso específico de la Argentina, hemos
apoyado la conformación de la nueva AFIP, y mejorar los sistemas de recaudación que han probado ser muy
eficientes, por los niveles de recaudación observados.
En el caso de la transparencia y la mejora de gestión el Banco ha hecho reformas en algunos países vincula-
das a los regimenes de compras. Esta es una parte muy importante. Uno de los temas de la transparencia jus-
tamente pasa por fortalecer aquellas instituciones que asignan el gasto, entonces algunas legislaciones en
materia de compras en algunos países estaban muy desactualizadas, entonces el Banco también ha apoya-
do en ese sentido el mejoramiento del marco legal y del marco operativo, con la ejecución de proyectos inno-
vadores. Por ejemplo, en el Estado de Sao Paulo hemos establecido un sistema de compras novedoso, bási-
camente las compras del Estado se hacen en un sistema de subastas, donde las empresas que mantienen
sus obligaciones al día con el Fisco tienen la posibilidad de competir por servicios y bienes que el gobierno
demanda, en un sistema de subastas por hora y tiempo. Para ello, se tienen que definir de manera previa las
especificaciones técnicas de contenido de los productos (catastro de productos), de manera que las compa-
ñías puedan participar en el sistema de subastas y llevarse los contratos. Estos sistemas ahorran mucho tiem-
po, da más transparencia y ha generado buenos resultados. La aplicación del sistema en Sao Paulo ha con-
tribuido en promedio a un 25% del ahorro en el gasto público.
Por otro lado, el Banco ha apoyado el diseño e implementación de algunos planes nacionales anticorrupción.
En este sentido hemos trabajado con el Banco Mundial en una iniciativa en Paraguay con muy buenos resul-
tados, generando la conformación de un Consejos Impulsores de lucha contra la Corrupción. Se inició el tra-
bajo con la elaboración de un diagnóstico, que dio como resultado la identificación de áreas problema, perci-
bidas por la ciudadanía como más proclives a la corrupción, siendo estas: el Poder Judicial, las compras del
Estado y las aduanas. En todas estas el Banco ha ido trabajando poco a poco en el diseño e implementación
de planes de fortalecimiento institucional a mediano plazo para ir mejorando su desempeño.
En cuanto al fortalecimiento de órganos superiores de control, me gustaría comentar que el Banco viene finan-
ciando proyectos en estas entidades. Existe, por ejemplo, un proyecto muy interesante en Chile, el cual bási-
camente busca apoyar los esfuerzos de la entidad para pasar de un control de la legalidad, donde la función
de auditoría y control no sólo se focaliza en establecer que el gasto se ha hecho de acuerdo a lo planificado y
conforme a los procedimientos que se establecen en la administración pública, sino de lo que se trata es esta-
blecer el grado de eficiencia que ha tenido ese gasto, es decir si realmente el gobierno está haciendo un uso
adecuado de los recursos y se están logrando los resultados en términos de eficiencia, el concepto de value
for money.
Por último, el Banco está apoyando la difusión de la ejecución presupuestaria en los niveles de gobierno sub-
nacionales. Ha sido muy complicado para los gobiernos centrales tener injerencia sobre niveles de gobierno
que son autónomos, como los municipios, para lograr la presentación y publicación periódica de sus cuentas.
Entonces, se ha solicitado la participación del Banco para buscar alternativas viables, que permitan un mayor
control sobre la gestión y las prioridades que las alcaldías y las comunas van teniendo. Esto lo hemos venido

79
haciendo en el marco de programas, donde los incentivos han sido hacer obras de infraestructura con el muni-
cipio, paralelas al avance en el tema de transparencia.
En cuanto al desarrollo de los mercados, hemos trabajado el diseño y fortalecimiento de marco legal y regula-
torios. En algunos países, hemos trabajado en los procesos de capitalización de las empresas públicas, en
otros hemos apoyado los marcos regulatorios y la consolidación de entidades regulatorias. Especialmente,
cuando los gobiernos decidieron ir por el tema de las privatizaciones. Por último hemos también trabajado en
temas de leyes de conservación de la competencia en los mercados, contra monopolios, las leyes anti-trust.
Mercados y marcos regulatorios: En materia de marcos regulatorios y mercados, el Banco ha apoyado algu-
nos proyectos muy interesantes en la región. Para ello, el Banco cuenta con una ventanilla especial, llamada
la ventanilla del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), que pone a disposición de los países recursos no
reembolsables para apoyar el desarrollo de marcos regulatorios eficientes y permitir que el sector privado
pueda participar en sectores donde existe posibilidades monopólicas, que generen la apropiación de los exce-
dentes de los consumidores, y para lo que resulta importante genera los mecanismos de la regulaciones de
las utilidades. Hay experiencias en los sectores de energía, de agua potable, de saneamiento, de telecomuni-
caciones, de transportes. Hemos fortalecido los entes regulatorios también para que no sean cooptados por
las grandes empresas. Éste es un tema que en algunos países recién estamos comenzando a trabajar. Otros
países, como la Argentina, ya lo tienen bastante desarrollado. Como lección aprendida en el área se destaca
la necesidad de disponer de los marcos regulatorios con antelación a los procesos de concesión o privatiza-
ción, dado que de otra manera el papel de los entes regulatorios se limita a la administración de un contrato.
El sector financiero público y la seguridad social: El Banco ha apoyado a los países a través de préstamos para
reformas. En algunos países, el Banco ha apoyado el proceso de reforma de la banca pública, colaborando
en operaciones vinculadas al saneamiento del sistema financiero, el cierre y venta de los activos cuando ha
habido malas administraciones, así como hemos fortalecido a entidades bancarias públicas. En Brasil hemos
trabajado con el BNDS, en Argentina con el Banco Nación. En términos de Administración de Fondos de
Pensiones, en Brasil, el Banco ha trabajado en fortalecer la gestión del sistema en general. Nos han pedido
que apoyemos la eventual reforma de pensiones en Bolivia, viendo los sistemas de capitalización individual.
No siempre hemos tenido los resultados esperados. La historia lo ha demostrado. Sin embargo, seguimos tra-
bajando con los gobiernos para poder tener sistemas que garanticen una jubilación digna. También hemos
apoyado algunos proyectos de fortalecimiento de la Superintendencia de Pensiones, a través del FOMIN,
fondo que ya comentamos con anterioridad.
Descentralización: El Banco ha apoyado, en algunos países de la región, el tema de la descentralización, con

la delegación de autoridad y la transferencia de responsabilidades que se han ido haciendo de los gobiernos
centrales a los gobiernos departamentales, estaduales, en algunos casos, y a su vez en los municipios. Ahí lo
que se busca básicamente es llevar el servicio más cerca del usuario y brindar a la comunidad la oportunidad
de tener un control mucho mayor sobre la gestión del ente público responsable de brindar el servicio. Han exis-
tido casos donde los gobiernos han demostrado mucho interés en hacer procesos rápidos. Sin embargo, el
Banco siempre ha sido prudente en señalar la importancia de tener las instituciones fortalecidas para que se
vayan transfiriendo estas capacidades de manera gradual. Hemos tenido algunos proyectos específicos en
este sentido, que nos han demostrado la importancia de la gradualidad.
Poder Judicial: En el Poder Judicial, el Banco ha hecho varios proyectos en la región. Hemos trabajado en
Centroamérica y en Sudamérica. El objetivo básicamente ha sido fortalecer sistemas judiciales confiables,
independientes, transparentes, y accesibles. Uno de los grandes temas es generar un sistema de gestión más
empresarial dentro de la estructura del tribunal, donde el juez se dedique a hacer los fallos, lo que tiene que

80
hacer, y se genere la figura del Administrador de Cortes, que organice y se preocupe por la administración de
los pagos y demás. Esto genera una mejor división del trabajo y por lo tanto, mejora el rendimiento del servi-
cio que se espera.
Hemos trabajado con el Ministerio Público, Defensa y Fiscalía. Lo que el Banco siempre ha tratado de apoyar
es un desarrollo armónico en las instituciones del Poder Judicial. De tal manera, por ejemplo, la Corte, donde
el juez es quien tiene que fallar, bajo su estructura no quede la Fiscalía, porque siendo el juez el que dirime y
el fiscal dependiente del juez, entonces no existiría una transparencia clara en el tema del fallo específico. En
algunos países, hemos encontrado que todavía la estructura es de esa manera y hemos trabajado conjunta-
mente para generar más autonomía y dotar de los recursos necesarios para asegurar que se haga justicia. Por
otro lado, sabemos todos que las defensorías generalmente han quedado muy rezagadas, y el ciudadano muy
desprotegido. Entonces con relación a las fiscalías, las defensorías requieren de mucho más recursos y el
Banco está poniendo mucho interés en este aspecto, para mejorar los equilibrios.
Legislativo: En apoyo al Poder Legislativo, ha sido importante la participación del Banco. Por ejemplo, en
Bolivia, en Perú, en Centroamérica hemos trabajado en algunos proyectos. En Argentina tenemos un proyec-
to con el Honorable Senado de la Nación, en el cual lo que se está tratando de mejorar la gestión financiera
interna, mejorar los sistemas de transparencia con la ciudadanía y reglamentos de debates. Por otro lado, se
apoya la generación de capacidades para discutir temas trascendentes, cuando el Ejecutivo generalmente pre-
senta iniciativas legislativas de reformas tributarias o de reformas de otro tipo importante, que los encargados
de la aprobación de la ley puedan contar con la información y el análisis necesario para tomar una decisión.
En este sentido, hemos buscado mecanismos para fortalecer la asesoría técnica de estos cuerpos deliberan-
tes. En este sector todavía no tenemos resultados muy concretos, pero es un proceso de largo plazo, como
todo proceso de reforma institucional y modernización, pero seguimos apoyando el fortalecimiento de las fun-
Distribución de Préstamos por Sector de Actividad

Sector 1961-2005 % 1999-2005 % 2005 %
Total 137,324 100 45,736 100 7,148 100
Competitividad 67,766 49 16,286 35 2,652 37
Desarrollo Social 46,602 34 30,424 45 3,439 48
Reforma y Modernización del Estado 22,956 17 9,023 20 1,057 15
Reforma y Apoyo Sector Público 11,283 8 45,736 100 1
Reforma Sector Financiero 6,552 5 835 12
Reforma Fiscal 3,828 3 48 1
Políticas de Descentralización 721 1 52 1
Modernización Adm. de Justicia 316 0 5 0
Planificación y Reforma del Estado 118 0 0 0
Modernización Parlamentaria 76 0 4 0
Otros 63 0 4 0

81
ciones de fiscalización y representación que le corresponde al Poder Legislativo.
Sociedad Civil: El Banco apoya iniciativas para ampliar la participación de la sociedad civil, buscando que ésta
pueda servir como mecanismo de supervisión de la cosa pública. Como indiqué anteriormente, los Consejos
Impulsores constituyen instrumentos importantes, donde la sociedad civil va evaluando la gestión del sector
público en áreas concretas, y el sector público informa sobre el cumplimiento de los compromisos asumidos.
En Colombia, por ejemplo, la participación de grupos en la gestación de los proyectos, donde los damnifica-
dos tienen que tener una participación clara en la definición de la solución, ha sido exitosa, contribuyendo no
sólo a la mejor elección sino en el seguimiento de la implementación de la opción elegida. Esto ha sido bas-
tante importante en términos de evaluación y vigilancia, así como en materia de exigencia del cumplimiento.
He presentado una breve reseña general de lo que el Banco viene haciendo. Me gustaría ahora traducir los
conceptos en términos de números, en términos de los préstamos aprobados por el Banco en el sector. Desde
el año 1961, cuando el Banco aprobó su primer préstamo, hasta el año 2005, se habían aprobado un total de
recursos financieros de ciento treinta y siete mil millones de dólares. De este volumen, en el sector de Reforma
y Modernización del Estado se ha asignado un 17%, siendo el monto correspondiente veintidós mil millones.
Los préstamos obedecen a las diferentes áreas de acción que hemos comentado: apoyo al sector público,
reformas, sector financiero, fiscal, descentralización, justicia, planificación y reforma del Estado, modernización
parlamentaria y otros. Asimismo, en el cuadro resumen, hemos incorporado los datos de aprobación corres-
pondiente al período que va de 1999 a 2005. Lo hemos hecho con el objetivo de resaltar que, a partir de 1999,
cuando el Banco, por decisión del Directorio creó y constituyó las unidades de Reforma y Modernización del
Estado ha asistido a una mayor participación del sector como parte de la cartera de préstamos de la institu-
ción dada su importancia. Consecuentemente, en adición a los sectores que previamente prestaban servicios
en la institución como infraestructura y finanzas; sociales; y saneamiento básico y medio ambiente, se creó un
Argentina. cartera de proyectos en ejecución en el sector de modernizacion del estado
Proyecto Titulo Monto

AR-L1001 Fortalecimiento Secretaría de Política Económica 4,800,000
AR-L1002 Fortalecimiento Institucional Productivo 18,000,000
AR-L1008 Programa de Fortalecimiento del Senado Nacional 4,800,000
AR-L1009 Sectorial de Administración Financiera Pública 500,000,000
AR0162 Ptmo CT Preinversión II 25,000,000

AR0218 Apoyo Reforma Fiscal a la GCBA 200,000,000
AR0256 Ptmo. Ctr. Fortalecimiento Institucional política Comercial 5,000,000
AR0257 Modernización del Estado Provincia de Córdoba 215,000,000
AR0265 Fortalecimiento Institucional Ministerio de Relaciones 5,075,000
Exteriores Comercio Internacional y Culto
9 PROYECTOS MONTO TOTAL 977,675,000

82
nuevo sector, el sector de reforma y modernización, el cual a partir de 1999 ha trabajado más estrechamente
con los países, aprobando nuevas operaciones, lo cual ha llevado a que en un período de siete años (1999-
2005) se haya incrementado la contribución sustantiva al sector. Podríamos decir que si desde 1961 al 2005
se han aprobado casi veintitrés mil millones, en el período 1999-2005 se ha contribuido con el 40% de este
nivel de aprobación. En siete años se contribuyó con 40% del nivel de aprobaciones, comparado con los trein-
ta y cuatro años donde se había aprobado el 60%. Como consecuencia, se puede inferir que el sector ha
cobrado mayor relevancia en los últimos años como parte de las actividades que desarrolla el Banco. El
Programa con Argentina En el caso argentino, tenemos básicamente una cartera de nueve proyectos en eje-
cución, por un valor de US$6.474 millones. Entre ellos, se resaltan los proyectos de fortalecimiento de la
Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía y Producción, para mejorar la gestión de las polí-
ticas económicas y su evaluación. El Fortalecimiento institucional productivo y de gestión fiscal provincial tam-
bién con el Ministerio de Economía, con la Secretaría de Hacienda que estamos trabajando con las provin-
cias de menor desarrollo relativo, para que puedan instrumentar sistemas integrados de administración finan-
ciera (presupuesto, contabilidad, Tesorería y Crédito Público) así como el fortalecimiento institucional público
provincial vinculado a los sectores productivos. Además del programa de fortalecimiento del Senado de la
Nación, el cual ya comentamos. Por lo que se puede observar, se tratan de operaciones de montos relativa-
mente pequeños. Lo importante para precisar es que el Banco, como socio de los países en el sector, busca
focalizar su acción en una estrategia de largo plazo, acompañada la ejecución de proyectos acotados, de
acciones y avances graduales, con metas específicas definidas para ir viendo y evaluando resultados.
También, en el sector de Administración Financiera Pública, tenemos un proyecto sectorial que buscan trans-
parentar la información. Éste es uno de los proyectos que el Banco ha apoyado en el ámbito sectorial.
Asimismo, la cartera incluye un proyecto de preinversión, para apoyar los esfuerzos del gobierno para identifi-
Argentina Proyectos (Aprobados,acumulados y cartera en ejecución)
En millones de US$ Acumulado Cartera Número

1961-2006 Activa 2006 Proyectos
Total 19,773 6,474 37
Competitividad 5170 1,926 12
Desarrollo Social 7024 3,571 16

Reforma y Modernización del Estado 7579 978 9
car nuevas operaciones, tanto a nivel del gobierno nacional como de las provincias y municipios. Las provin-
cias y municipios pueden presentar ideas de proyectos para recibir apoyo en su desarrollo en el ámbito de
prefactibilidad, factibilidad y diseños finales, a fin de estar en condiciones de presentar al gobierno, proyectos
de inversión candidatos a financiamiento nacional e internacional que aseguren que constituyen la mejor alter-
nativa y son socio-económica, técnica, financiera y ambientalmente viables.
Hay un programa de apoyo a la Reforma Fiscal del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que está en su
fase final de ejecución el cual tuvo como uno de sus objetivos mejorar el sistema de compras del gobierno.
Asimismo, en ejecución tenemos otro proyecto de fortalecimiento institucional de la política comercial externa
y de fortalecimiento del Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio Internacional y Culto, para mejorar la
capacidad negociadora del país, así como fortalecer los mecanismos de promoción comercial existentes y

83
fortalecer el Instituto del Servicio Exterior de la Nación, apoyando su cambio curricular, para que los servido-
res públicos puedan disponer de conocimientos en sectores de comercio y economía que hoy en día deman-
da la función
Algunas cifras para Argentina: Desde el año 1961 al 2006, hemos aprobado US$ 19.773 millones en total. La
cartera de Reforma y Modernización del Estado contribuye con un 38% del monto total aprobado. En cuanto
a la cartera de préstamos activos, está constituida por nueve operaciones, por un valor que alcanza a US$
6.474 millones. Sobre estos particulares nos hemos referido anteriormente y representan el 15% de la cartera
activa del Banco a la fecha en el país.
Lecciones Aprendidas: En cuanto a las lecciones aprendidas, se pueden resumir de la siguiente manera:
• La reforma del Estado es sensible políticamente, requiere de suficientes consensos políticos y liderazgo del
más alto nivel. Por ello, es necesario aprovechar las ventanillas de oportunidad que se presentan, para lo cual
se requiere de una acción rápida del Banco. No obstante, para avanzar, y de manera previa, se debe asegu-
rar que esos procesos tienen que insertarse en la visión de mediano y largo plazo.
• Debe contarse con el marco global de largo plazo, toda acción deberá responder a una visión estratégica,
que demuestre una clara vinculación con los objetivos perseguidos. Ello deberá servir de base para el diálogo
(Banco-País), así como para establecer la secuencia óptima de los proyectos y programas.
• Debe asegurarse una fuerte integración de los equipos de trabajo entre el Banco y el ejecutor, tanto para la
fase de conceptualización de las operaciones como de la ejecución y la evaluación. Estos proyectos son nue-
vos para el Banco, como también son nuevos para los ejecutores. Entonces se tiene que generar una simbio-
sis muy importante, para mejorar futuras intervenciones e ir introduciendo ajustes cuando se consideren per-
tinentes.
• Las operaciones en el sector son dinámicas, en los proyectos tradicionales de infraestructura, por ejemplo
vial, una carretera que va del punto A al punto B, se conocen sus costos con cierta precisión y los procesos
de gestión y ejecución. En el caso de los proyectos del sector de modernización y reforma, no se dispone del
mismo grado de certeza, por el carácter dinámico de los mismos, por lo tanto, se requieren diseños flexibles,
períodos de ejecución más prolongados, la búsqueda y la obtención de consensos. Las metodologías de
acompañamiento tienen que ser apropiadas por tipo de operación. En esto consiste el gran desafío.
• Estructura de ejecución por etapas, se sugiere la conveniencia de tener una estructura por etapas, que ase-
guren el cumplimiento de metas intermedias, vinculadas al logro del objetivo estratégico sectorial. Es necesa-
riamente así, puesto que muchas de las acciones requieren el logro de consensos para ser exitosas y su cons-
trucción es gradual y toma tiempo.
Esto es lo que hemos traído para compartir el día de hoy.
Muchas gracias.
Dra. Kathrin A. Plangemann

Modernización del Estado en América Latina
Para comenzar, quisiera agradecer la invitación del Estado Argentino para participar en este Seminario. Como
Gerente del Proyecto es para mí un enorme gusto ver una audiencia tan grande, la buena organización del

84
Seminario y el debate tan rico que hemos tenido.
Voy a hablar de algunos temas de gobernabilidad y modernización del Estado, las lecciones aprendidas en
América Latina en general, y después un poco de lo que estamos haciendo en la Argentina.
Comenzando con qué es lo que hace el Banco Mundial en temas de gobernabilidad y modernización del
Estado, en realidad, nuestra relación es una historia de amor-odio. Durante casi dos terceras partes de la his-
toria del Banco estaba prohibido hasta hablar de temas de gobernabilidad y de modernización, porque se los
consideraba asuntos internos de los países. Desde los años noventa, estamos trabajando cada vez más en
esto, e incluso, con nuestro presidente actual, el tema de gobernabilidad se ha declarado la prioridad número
uno del Banco.
¿Qué es lo que nosotros entendemos por gobernabilidad? En un principio, comenzamos enfocándonos más
en el sector público, pero en los últimos años hemos ido hacia un concepto más amplio de gobernabilidad,
que incluye tanto temas como las elecciones, el diseño y la implementación de políticas públicas y los instru-
mentos de gestión, como así también toda la relación del famoso triángulo Estado - sector privado - sociedad
civil.

85
Quiero ilustrar el análisis que estamos haciendo, mostrándoles este gráfico que ustedes ya conocen. Muestra
la contribución de la gobernabilidad y la efectividad del Estado al crecimiento económico; o dicho de otro
modo, que el crecimiento económico, el desarrollo económico y social, sólo puede ser sostenible a lo largo del
tiempo si hay mejoras en la gobernabilidad.
¿Cuando hablamos de modernización y de gobernabilidad, cuáles son los objetivos o los grandes principios
que nos guían, con los cuales nos orientamos? La efectividad, la eficiencia, la transparencia, la rendición de
cuentas y la participación ciudadana. Pero no como un fin en sí mismo sino como medio para contribuir al
desarrollo económico y social en el país.
¿Dónde estamos? El Instituto del Banco Mundial ha desarrollado algunos indicadores de gobernabilidad, en
cada una de las diferentes áreas que mencionamos antes. Hay muchos esfuerzos para medir los diferentes
temas de gobernabilidad. Hay mucha discusión sobre cómo se miden, cómo se construyen los indicadores.
Pero lo importante es que muestran dónde estamos en la región, cuáles son las últimas tendencias, dónde hay
mayor necesidad de reformas y puntos de entrada.
Últimamente, como ya les dije, cada vez más el enfoque del Banco está basado en un nuevo marco de la
gobernabilidad, cuáles son los actores principales -el Ejecutivo, el Legislativo, el sector Judicial-, la relación
entre ellos y con la sociedad civil, con el sector privado, y otros actores.

86
En base a este nuevo marco, hemos identificado las diferentes dimensiones y los puntos de entrada para cada
una de nuestras intervenciones, sea por el lado analítico o por el lado de los proyectos. Entonces, en casi todos
los países de la región, nos seguimos enfocando en los temas de gestión del sector público, concentrándo-
nos en las áreas principales de modernización, pero cada vez más entrando en otros temas de gobernabili-
dad. Todo eso también a nivel subnacional.
Estamos mostrando algunos elementos de las grandes áreas de gobernabilidad que estamos trabajando. Los
puntos uno a seis son más que todo las grandes áreas transversales, los sistemas que estamos apoyando en
los diferentes proyectos. Y los puntos siete a doce, corresponden a las áreas de transparencia, aunque por
supuesto ambos grupos se vinculan y refuerzan mutuamente.
Ahora van a querer saber qué es lo que hacemos concretamente en cada una de las áreas. En realidad, en el
Banco todo el tema de modernización del Estado se ha convertido en el área más importante. En América
Latina, el 45% de los préstamos tienen que ver con temas de gobernabilidad. Realmente en América Latina
existe la mayor demanda de este tipo de apoyo del Banco. De la distribución de los proyectos en los diferen-
tes sectores del Banco en los cuales trabajamos, (salud, energía, finanzas, trasporte, etc.), un 24% de los prés-
tamos corresponden al sector público, representando la porción más importante.
En cuanto a nuestro grupo del sector público, modernización del Estado y gobernabilidad, las áreas más
importantes son las áreas tradicionales de la reforma administrativa y modernización; las áreas de reforma de
la justicia y también muy importante, el apoyo a la gestión fiscal o a los gobiernos subnacionales, provinciales
o municipales, sea directamente o indirectamente a través del gobierno central.
¿Cuáles son las diferentes líneas de trabajo principales en las que estamos trabajando en el grupo del sector
público, los países en los que estamos trabajando, las áreas de intervención y algunos de los nuevos desafí-
os o lecciones aprendidas?
En la primer línea de trabajo, que es el área de gestión del gasto público, estamos apoyando sistemas de con-
trol, auditoría, organismos como la AGN, sistemas de administración financiera, revisiones del gasto público,
análisis de la eficiencia y la focalización del gasto, y es cada vez más importante el tema del monitoreo y eva-
luación, que será un eje muy importante en el proyecto que estamos preparando con Jefatura de Gabinete. El
desafío es cómo podemos vincular la eficiencia, la transparencia y la focalización del presupuesto y del gasto
público, y vincularlo cada vez más con áreas como monitoreo y evaluación.
Otra área muy importante en el Banco es el área de reformas administrativas, donde estamos apoyando refor-
mas de servicio civil, monitoreo y evaluación, algunos apoyos específicos a instituciones como ANSES aquí
en la Argentina, y la reingeniería de algunas instituciones del sector público.
Hemos trabajado mucho en grandes reformas del servicio civil, sobre todo en los años noventa, en muchas
partes de América Latina, pero hemos visto que, muchas veces, nos falta la visión integral y la voluntad políti-
ca para tener el coraje de enfrentar una reforma tan amplia como el servicio civil. Estamos trabajando en
muchos países en América Latina, viendo cómo podemos dar los incentivos y fortalecer estos incentivos, para
que las reformas también sean sostenibles en el largo plazo.
¿Qué hacemos en la reforma legal y la reforma judicial? Apoyamos al sector judicial, apoyamos a las escuelas
judiciales, trabajamos cada vez más en el tema de acceso a la justicia. Si bien en los años noventa se trabajó
mucho en la eficiencia y la transparencia del sector judicial por sí mismo, hoy día vamos a mejorar el acceso

87
de los más pobres a la justicia y asegurar que haya una justicia independiente, un tema que antes no podía-
mos apoyar desde del Banco. En los últimos dos o tres años, estamos tratando de comenzar a entrar, con
cuidado, en algunas áreas de apoyo a derechos humanos, en el sector judicial.
Aquí en la Argentina y en otros países, descentralización es un área muy importante. Por el lado de descen-
tralización fiscal, es un poco lo tradicional que veníamos haciendo. Pero, gracias a las demandas del Estado
Argentino, estamos entrando en otras áreas, no solamente desde una óptica fiscal sino cómo podemos apo-
yar la gestión a nivel local y territorial, para, de esta manera, crear los incentivos para facilitar la inversión y
mejorar la producción y la competitividad del país.
El tema de la anticorrupción es seguramente un tema que ustedes han escuchado mucho últimamente, rela-
cionado con el nuevo enfoque del Banco. Es un tema que enfocamos tanto a nivel global como a nivel de país,
a través de las estrategias de país y en los diferentes proyectos, por medio del apoyo a sistemas transversa-
les, de administración financiera, sistemas de compras, gobierno electrónico, y también apoyo específico a
algunos organismos especiales, como aquí en la Argentina, la Oficina Anticorrupción. El desafío es comple-
mentar el apoyo a los sistemas transversales y a las oficinas especializadas de la lucha contra la corrupción,
con mecanismos que apuntan a fortalecer los incentivos de luchar contra la corrupción, de manera más
amplia, yendo más allá de la sola protección de los proyectos del Banco, trabajando con varios actores en el
país, con la sociedad civil, el sector privado, organizaciones internacionales como la OECD, otros actores, y
por supuesto también con los amigos del BID.
Gobierno electrónico es otra de las áreas en la que estamos trabajando cada vez más, sobre todo en los últi-
mos cinco años, e incluye gobierno electrónico, compras del gobierno, temas de transparencia y anticorrup-
ción. En este tema, tenemos proyectos muy importantes, no sólo en la Argentina, con el gran apoyo que esta-
mos dando al gobierno electrónico en el proyecto de Jefatura, sino también en la región. No se trata sólo de
mejorar o expandir la tecnología sino de tener otra capacidad de gestión, de tal manera que sea un modelo
no sólo para mejorar los servicios sino también la competitividad del país, un poco como lección aprendida del
Sudeste Asiático y países como Corea.
Un tema relativamente nuevo para nosotros, en base a las demandas que han llegado desde los diferentes
países de la región, es el tema de promoción de inversiones. En general, el Banco no lo ha trabajado en el
pasado, pero ahora estamos viendo no sólo como mejorar la eficiencia interna del gobierno, sino ver cómo
podemos contribuir a fortalecer esas instituciones, que trabajan sobre la promoción de inversiones, de tal
manera de contribuir a la competitividad del país.
En base a estas experiencias quisiera señalar ahora cinco lecciones aprendidas, que pongo sobre la mesa para
su consideración.
Primero, el famoso consenso de Washington. El Banco y sus países miembros han aprendido que, en adelan-
te, ya no se trata de hacer la terapia de choque, grandes reformas, enormes, muy comprensivas y de mane-
ra muy rápida, sino buscar el consenso en la sociedad y encarar reformas de manera gradual, implementán-
dolas secuencialmente, de tal manera que puedan ser más sostenibles. Esto sólo es posible si realmente exis-
te la voluntad política, la visión clara de hacia dónde quiere ir el país, y si es el país mismo el que escoge estas
estrategias y políticas.
La segunda lección aprendida es que, si bien estamos trabajando mucho en apoyar los sistemas de gestión
que tienen muchísimo sentido e impacto, es importante ir más allá, no sólo fortaleciendo las herramientas sino

88
trabajando en los reformas con otros actores, sean agencias del Ejecutivo, el sector privado, la sociedad civil,
u organizaciones internacionales, con los cuales podemos trabajar para generar los incentivos para que ellos
mismos creen más demanda de reformas hacia el Estado.
Un punto que mencioné antes, cuando estaba hablando del clima de negocios y de la promoción de inversio-
nes, una lección importante para nosotros en el sector público, por más que seguimos apoyando todos los
sistemas y herramientas de gestión, es cada vez más importante tener una segunda pata: el apoyo de la
modernización del Estado para fortalecer esas agencias y esas políticas que contribuyen a mejorar la compe-
titividad y el clima de negocios. Es decir, ya no mirar la eficiencia interna del Estado sino realmente ver cómo
el Estado puede ser más atractivo, cómo puede ser más competitivo en el escenario nacional y subnacional
para fomentar la producción y atraer la inversión extranjera al país.
También hemos trabajado en fortalecer los procesos de gestión, desarrollar estrategias y apoyar mucho la
capacitación. Estamos trabajando cada vez más -lo estamos haciendo también en la Argentina-, es el tema
de gestión por resultados. Nos enfocamos en proyectos que apuntan a reformas concretas, que tengan resul-
tados mensurables y sustentables. Todo eso acompañado por la “gestión del cambio”, que es no sólo apoyar
el diseño y la implementación de las reformas sino también acompañar, con instrumentos de comunicación y
de análisis de actores, la implementación de estas reformas, para que se produzca el cambio cultural necesa-
rio para la sustentabilidad.
La última lección aprendida es la necesidad de moverse un poco del enfoque en algunas recetas, que, a veces,
es una percepción que tienen los países de algunas intervenciones del Banco. Estamos moviéndonos a un
menú más flexible de opciones, que apunte a las necesidades y las prioridades de los países, apoyando la
visión integral del gobierno y de esa base escoger exactamente los puntos de entrada, de manera muy enfo-
cada, donde se puede lograr el mayor impacto. Esto requiere un análisis profundo de la economía política,
entender cuáles son los intereses, cuáles son las resistencias, y entonces, diseñar e implementar los proyectos.
Esto ha sido un resumen sobre el Banco en América Latina. Quisiera también hablar específicamente de qué
es lo que estamos haciendo aquí en la Argentina. El Banco y el Estado argentino han acordado el año pasa-
do la estrategia de asistencia al país, que es un documento que incluye la estrategia de desarrollo del país e
identifica las áreas en las cuales el Banco apoya estas prioridades del gobierno.
En la estrategia de asistencia al país hay tres pilares. Uno es el pilar de la gobernabilidad. Éste se enfoca en la
modernización y, específicamente, en apoyar herramientas de gestión, tanto a nivel federal como a nivel sub-
nacional. Con la Jefatura de Gabinete, estamos trabajando en los grandes sistemas transversales, en monito-
reo y de evaluación, en la visión del gobierno y en los diferentes instrumentos que pueden ser aplicados en
varias instituciones.
Con el Ministerio de Economía y Producción, estamos trabajando en el proyecto de fortalecimiento de la inver-

sión pública pero sobre temas de administración financiera, y pronto, vamos a estar trabajando en desarrollo
económico territorial, que va a ser uno de los nuevos enfoques de este nuevo proyecto.
Con el Ministerio del Interior, tenemos varios proyectos provinciales que hemos estado trabajando, y actual-
mente tenemos un nuevo proyecto, que combina el apoyo a los gobiernos provinciales y municipales, fortale-
ciendo algunas herramientas de gestión como los sistemas de catastro, apoyo a la administración tributaria,
servicio civil y gobierno electrónico. También tenemos préstamos específicos para algunas instituciones, imple-
mentando las herramientas que estamos desarrollando aquí con Jefatura de Gabinete (en ANSES estamos

89
ayudando a implementar sistemas de gobierno electrónico, carta compromiso con el ciudadano y otros sistemas).
Finalmente, ustedes conocen el SINTyS, un sistema que combina información fiscal y social. Tenemos algunas
donaciones a la Oficina Anticorrupción y otras instituciones. Obviamente, hay un montón de proyectos de infra-
estructura y de servicios sociales, que tienen que ver con algunos aspectos de modernización, pero estos son
los grandes proyectos de modernización que estamos trabajando con ustedes.
Eso en cuanto al pasado y al presente.
Quiero hacer un breve resumen de lo que estamos trabajando actualmente con Jefatura de Gabinete, en la
preparación de un nuevo proyecto de modernización del Estado. Es un proyecto en preparación, dando con-
tinuidad en gran parte al proyecto actual, por lo que todos los temas que están aquí son preliminares, pero
básicamente se va a concentrar en tres grandes temas: uno es apoyar la estrategia del sector público, la visión
del gobierno, el monitoreo y el tablero de control que ya se está desarrollando. Esto incluye el fortalecimiento
institucional para algunas áreas específicas de Jefatura. Segundo, una continuación del apoyo a muchas
herramientas, que hemos trabajado en el primer proyecto, los sistemas transversales, como el gobierno elec-
trónico, compras y contrataciones, gestión de recursos humanos y gestión con participación. Por último, el
nuevo proyecto tendrá una nueva pata, en base a un pedido del gobierno, que se enfocará en la moderniza-
ción del Estado para fortalecer el clima de inversiones.
Eso es adonde estamos yendo. Les agradezco muchísimo y desde ya, cualquier sugerencia y participación en
el diseño del nuevo proyecto es más que bienvenida.
Comentarista: Lic. Gerardo Hita
Muchas gracias, buenos días. No sé si ustedes tienen la misma sensación que tengo yo cada vez que escu-
cho a los colegas de Banco Interamericano y Banco Mundial. Si bien ellos anuncian y nos dicen que, en rea-
lidad, están dispuestos a trabajar con las ideas del país, al final de su alocución la sensación es que son muy
paternalistas y que nos están diciendo lo que tenemos que hacer.
Me parece que ha sido verdad y es parte de la gran discusión que tenemos con los bancos. Esto está cam-
biando, es cierto y desde el marco conceptual realmente estamos de acuerdo, sino no tendríamos la cantidad
de programas que tenemos con ambos bancos en el área de modernización del Estado. Un dato, por ejem-
plo, el programa enunciado Gestión 21, lleva más de dos años de discusión. Entonces no nos ponemos de
acuerdo sobre los conceptos a desarrollar, porque obviamente el banco tiene su agenda. Recién ahora están
empezando a aceptar que la agenda la fija la política, no la fija el banco. El banco tiene, en todo caso, que
colaborar y asistir a la agenda fijada por la política de cada uno de nuestros países.
En este sentido es bueno hacer un poco de historia y saber cómo fueron las reformas en nuestro país, que me
parece que los dos colegas no tocaron o tomaron muy rápidamente. Ellos hablan, y hemos escuchado hablar,
de la sociedad civil, hemos escuchado hablar de la efectividad, de la transparencia, de lo equitativo, de la
modernización del Estado, de cómo debe distribuirse, cuál es el rol de los organismos multilaterales, cómo
ellos han colaborado.
Les diría que ha sido una historia, como bien dijo Kathrin, de amor y de odio. Esta es una historia que se
remonta, probablemente en el caso de Argentina, a cuando se empezaron a tomar créditos más importantes

90
a partir de la década del ochenta, con ideas preconcebidas de la política. En aquel momento, se salía de una
dictadura militar terrible, que había establecido reglas de juego, y el gobierno democrático que asume, decide
establecer sistemas paralelos de administración porque no confiaba en la administración pública nacional. Éste
es el origen de las unidades ejecutoras de proyectos. Estas unidades ejecutoras respondían obviamente al
interés político y eran una forma de manejarse fuera del Estado. Se hizo inicialmente a través del PNUD y rápi-
damente, tanto Banco Mundial como Banco Interamericano, tomaron esta idea y la potenciaron. Es así como
empezamos a tener unidades ejecutoras de proyectos, conformadas esencialmente con consultores externos
al gobierno. Tenía sus ventajas, sin duda. Tenía ventajas de una rápida administración, de una rápida respues-
ta, y no debía pasar por los sistemas burocráticos o muy burocráticos y las rutinas burocráticas del Estado.
Esto se potencia en los noventa con una nueva idea del Estado, que acepta una de las políticas impulsadas
por ambos organismos. Obviamente, tenía que ver con la filosofía que el Estado tenía durante los noventa: la
privatización de áreas del Estado. El Estado se desprende de muchas de las áreas productivas, hasta del
monopolio del petróleo, que en ningún lado del mundo sucede. Pero no estoy haciendo crítica a eso sino a
los comentarios que nos han hecho.
En esta política de las privatizaciones -hemos escuchado hablar a Dino del apoyo a las regulaciones-, el apoyo
fue muy bueno. Desgraciadamente, fue ex-post, primero privatizamos y después regulamos, con las conse-
cuencias que vivimos hasta hoy.
Las privatizaciones nos llevaron también a tener un excedente de recursos humanos en el Estado. Entonces,
hubo que generar espacios y programas específicos para ver qué hacíamos con esta gente. Empezamos con
la idea de los retiros voluntarios. Con los retiros voluntarios, el Estado se vio reducido y perdió gran parte de
su capacidad. Obviamente se tornó mucho más importante la existencia de unidades ejecutoras con consul-
tores externos. Así fuimos llegando a lo que hoy tenemos. En este sentido, lo que quería comentarles es que
los países beneficiarios, sobre todo aquellos de ingresos medios, empezaron a percibir este paternalismo,
tomar modelos que habían sido exitosos en algunos otros países y que querían ser replicados por los distin-
tos funcionarios de los organismos multilaterales en nuestro país, y no admitían mucha discusión. Era aplicar
las mejores prácticas. Creo que todos estamos de acuerdo en que las mejores prácticas deben ser aplicadas,
pero con criterios que respeten los deseos de nuestro país, que respeten las directivas de políticas de nues-
tro país y que respeten nuestra idiosincrasia.
Por lo tanto, vamos a uno de los temas fundamentales de toda reforma o modernización, relacionado con el
ownership, el sentirse dueños, que fue interpretado de distintas maneras. El banco o los bancos interpretaban
como ownership que las ideas que ellos nos traían, debían ser incorporadas y que nosotros debíamos sentir-
las como propias, mientras que los países entendíamos que el ownership tenía que ver con que desarrollába-
mos y planificábamos una idea y los bancos nos apoyaban o asistían financieramente. Y con esto fuimos a la
discusión.
Hubo varias reuniones. En el año 2003, se organizan los países de ingresos medios en el Foro cedido por la
OCDE, que es la Organización para el Desarrollo Económico. Hubo muchas reuniones desde el 2003 al 2005,
y se realiza la Cumbre de París. En esta Cumbre, los países acuerdan con los organismos internacionales mul-
tilaterales, esencialmente Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Asiático, cuáles son los
principios básicos, que queremos tener en nuestra agenda, de modernización del Estado.
Estos principios son el ownership, es decir, que los países aspiramos a que nuestras propias iniciativas sean
las que podamos desarrollar y que esas iniciativas se vinculen con nuestros criterios de desarrollo. No con lo
que sucede en China o en el sudeste asiático o en Corea, sino con lo que sucede y puede suceder en la

91
Argentina, de acuerdo al modelo económico, a la instancia política definida y al rumbo asumido por este país.
En ese sentido, les decimos a los organismos qué es lo que queremos y en qué queremos que nos ayuden.
Obviamente, esto requiere que los países planifiquemos. La planificación fue una palabra prohibida durante
muchos años, pero no solamente en este país. Así parecería que es un fenómeno aislado. La planificación fue
una palabra prohibida en los organismos multilaterales también. Ahora, ellos planificaban, los países no podí-
amos ni debíamos planificar. Ésta es una de las áreas débiles donde Argentina debe profundizar. Necesitamos
trabajar muy seriamente la planificación estratégica, si no, mal podemos pensar en caminos de desarrollo, en
el mediano y largo plazo.
El segundo tema que se acordó en la Cumbre de París fue acerca de las acciones de los organismos interna-
cionales en los distintos países. Hasta ese momento, los organismos nos planteaban, basados en las mejores
prácticas, los sistemas que podíamos adoptar. Sistemas de administración financiera, sistemas de inversión
pública, sistemas de personal, sistemas de contabilidad, etc. Sin duda, todos buenos y obtenidos desde cri-
terios de mejores prácticas, que han funcionado, muchos de ellos con criterios anglosajones, como cuando
hablábamos de modernización del Estado, el gran ejemplo era Nueva Zelanda, y hoy todo el mundo acepta
que fue un ejemplo fracasado. Pero era a lo que nos empujaban y nos impulsaban.
En este sentido, se acordó que la especialización, la capacitación de los recursos humanos, era en función de
decisiones internas del país. Los sistemas de administración financiera, de control de gestión, los sistemas de
inversión pública, debían ser desarrollados por el país y, en todo caso, mejorados con las opiniones o criterios
de las grandes experiencias del resto del mundo. Pero no importar esas experiencias y aplicarlas, porque no
tienen nada que ver con nuestra mentalidad. En lugar de luchar y hacer enormes esfuerzos por implantar
modelos foráneos, trabajar intensamente en la capacitación de nuestros cuadros en recursos humanos, para
que puedan hacer frente a los nuevos sistemas que queremos desarrollar. Se dieron muchas duplicaciones,
gastamos muchísimo dinero, y fuimos debilitando las áreas y los recursos humanos del gobierno. Obviamente,
no les estoy echando la culpa a los organismos, nosotros aceptamos este juego, pero me parece que clarifi-
ca un poco cómo hemos ido trabajando en esta cooperación y en esta relación de odio y amor.
El tercer punto acordado era el de las unidades ejecutoras. Todos los países acordamos que queremos que
la transferencia de conocimientos, la transferencia de tecnología, que se genera en cada uno de los progra-
mas y que son muy ricos, queden en el Estado. En la medida en que más del 90% de los miembros de una
unidad ejecutora son consultores individuales, que no pertenecen a la estructura, aun cuando trabajan para el
Estado, en la mayoría de los casos, la memoria institucional, la transferencia de conocimientos, se pierde.
¿Por qué hoy son necesarios, por qué los organismos multilaterales han aceptado esta solicitud de los gobier-
nos y nos dicen que desaparezcan las unidades ejecutoras? No las podemos hacer desaparecer porque,
durante los noventa, tuvimos una política de retiros voluntarios. Teníamos un Estado debilitado, y si hacemos
desaparecer las tres mil doscientas personas que están trabajando dentro de los programas, no tendríamos
capacidad en ninguno de nuestros ministerios de llevarlos adelante. Además, de estas personas, aproximada-
mente mil ochocientos son equivalentes a cargos críticos. Si el Estado nacional, en su estructura actual, tiene
cuatro mil cargos críticos, poder incorporarlos significa modificar o aumentar en 50% los cargos críticos actua-
les. Lo cual es una reforma muy profunda del actual sistema de gestión pública y no la podemos hacer de un
día para otro. Esta es otra de las discusiones con los organismos multilaterales.
Hubo reformas de primera generación, reformas de segunda generación. Creo que la pregunta que subsiste
es si hemos ya superado la rigidez que existía en los ochenta y los noventa, que nos llevó a estos tipos de
desarrollo. Buenos, malos, los tomamos, fueron respuestas a las necesidades que el país iba atravesando. Les

92
puedo decir que he participado de los dos intentos de reforma, estoy en el Estado desde el 1982, así que en
los últimos veinticuatro años he visto todos estos esfuerzos de reformas, todas estas discusiones con los orga-
nismos multilaterales.
Hubo herramientas e intenciones muy buenas, que han quedado truncas y deberíamos retomar con este cri-
terio, del cual les estoy hablando y que estoy compartiendo. Desde una visión nuestra, desde respetar la agen-
da política y las estructuras que esta agenda determina en el Estado y, a partir de ahí profundizar.
Nos debemos, sin duda, la reforma de la gestión pública y en eso está trabajando, creo que muy bien y ace-
leradamente, la Jefatura de Gabinete. Pero no es fácil. Nos debemos la reforma del desarrollo económico terri-
torial. Tampoco es fácil. Hemos trabajado fundamentalmente como país y creo que es un mérito enorme del
señor Presidente, haber logrado el equilibrio fiscal, que nos mencionaban como una de las variables importan-
tes, en las cuales cooperan los organismos con nosotros. Este equilibrio fiscal nos ha permitido tener variables
macroeconómicas estables, nos ha permitido crecer casi al 10% en los últimos tres años. Ahora tenemos que
pasar a reformar lo micro. La única forma de sostener estas variables macroeconómicas es si en lo micro ajustamos.
Es éste el esfuerzo que estamos haciendo cuando se habla de desarrollo económico territorial. Y en esta posi-
bilidad de vincular los distintos programas que tiene el Estado. Porque lo que hemos escuchado es la articu-
lación desde los organismos multilaterales. Eso está muy bien. Es fantástico que ellos se articulen, pero es fun-
damental que respeten nuestra coordinación cuando actúan en nuestro país, y no que nos traigan la coordi-
nación de los organismos multilaterales como un hecho consumado, que nosotros debemos aceptar. Es jus-
tamente al revés, ellos deben aceptar esta coordinación y nosotros les vamos a decir cómo queremos que,
coordinadamente, trabajen en los distintos sectores.
Creo que la exposición de ambos colegas ha sido muy buena y desde el punto de vista de sus respectivos
organismos, debe ser aplaudida, porque han explicado perfectamente cómo han trabajado con nosotros. Me
parece, a mí en lo personal, que faltaba esta otra parte de la visión que yo estoy dando. No les quito mérito a
los organismos. En esto quiero ser muy claro. Ellos han hecho, la mayoría de las veces, las cosas que noso-
tros les pedimos que hicieran. A veces, por ignorancia no sabíamos qué pedir, pero estos comentarios me
parecen fundamentales para ser tenidos en cuenta, en nuestra relación hacia adelante.
Ha madurado y mejorado nuestra relación, esto nos permite seguir planteando proyectos. Pero, de nuevo, les
recomiendo a los dos organismos: no sean paternalistas, no necesitamos el paternalismo, no queremos el
paternalismo. Queremos que escuchen nuestra agenda, queremos que juntos trabajemos y que juntos apren-
damos.
Porque hoy nuestro país está planteando desafíos, que no se han planteado en ningún otro lugar del mundo.
Son modelos distintos, no digo que sean incompatibles, nos vienen muy bien las mejores prácticas y enten-
der qué pasa en los otros procesos. Pero tenemos nuestros propios procesos, con nuestros propios criterios,
y la verdad es que, en el pasado, no han conseguido demostrar que esos procesos hayan sido mejores que
los nuestros. El ownership se relaciona con respetar nuestra voluntad, nuestros caminos de desarrollo.
Por lo menos, en los últimos cuatro años hemos demostrado que no nos equivocamos. Apostaban a que no
íbamos a tener crecimiento económico, apostaban a que íbamos a tener un dólar a veinte pesos y apostaban
a muchas cosas que no sucedieron. Por lo tanto, el camino elegido obviamente no fue malo. Es perfectible,
sin duda. En este sentido, el apoyo que nos puedan dar es fantástico, pero respeten nuestra voluntad.
Muchas gracias.

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1 Orador: Dino Caprirolo Cattoretti es licenciado de Economía de la
Lic. Dino Caprirolo Cattoretti Universidad Autónoma Metropolitana de México y Master en
Desarrollo Económico de la Universidad George Washington,
Estados Unidos. Ha trabajado durante más de dieciséis años en pro-
yectos de desarrollo internacional. Su vasta experiencia incluye trece
años como miembro y líder de proyectos en el Banco Interamericano
de Desarrollo. Posee conocimientos de primera línea en materia
socioeconómica, política e institucional de América Latina y una gran
experiencia en el manejo con otras instituciones multilaterales como
el Banco Mundial, el FMI y la USAID. Actualmente es Especialista
Multisectorial Senior de la representación en Argentina del BID.
2Orador: Kathrin Plangemann es Especialista Senior en el Sector Público del

Dra. Kathrin A. Plangemann Banco Mundial. Es PhD y Master en Derecho Internacional,
Economía y Ciencias Políticas, incluyendo un Master en
Administración Pública de la Kennedy School of Government de
Harvard. Cuenta con quince años de experiencia en organismos
internacionales como las Naciones Unidas, la Unión Europea y el
Banco Mundial, trabajando en asuntos vinculados con el sector
público. Actualmente, entre otros proyectos a su cargo, es la Geren-
te de Proyecto del Proyecto de Modernización del Estado.
3 Comentarista: G e r a rdo Hita es licenciado en Economía, con posgrados en

Lic. Gerardo Hita Economía en la Universidad Federal de Bahía, Brasil, y en el Centro
de Estudios Macroeconómicos de Argentina. Ha ocupado numero-
sos cargos directivos, en distintos lugares del Estado nacional.
Actualmente es el Director Nacional de Proyectos con Organismos
Internacionales de Crédito, dependiente de la Secretaría de
Programación Económica, en el ámbito del Ministerio de Economía
y Producción de la Nación.

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Vierenes 27 de Octubre
Panel IV Orador: Lic. Eduardo Salas 1

Orador: Dr. Jorge Giles 2
El Gerenciamiento del personal,
Comentarista: Lic. Marcel Pochard 3
un proceso ineludible para el Mejor Gobierno
Lic. Eduardo Salas

Empleo Público y Gobernanza Democrática: reflexiones desde la Experiencia Argentina
Buenos días. A todos y a todas, el agradecimiento por la ocasión que me brindan y vuestra confianza en dis-
poner de este tiempo para compartir algunas reflexiones y comentarios, que, humildemente, vengo a ofrecer-
les. Sobre todo pensando en un encuadre un poco más general que lo que pueden ser aspectos estrictamen-
te técnicos o de propuestas específicas de acción.
Lo primero que quisiera plantear, son algunas pocas reflexiones para encuadrar la problemática a abordar.
Cuando hablamos de servicio civil y de sus procesos y procedimientos, estamos hablando concretamente de
nuestra gente, de nuestros trabajadores y trabajadoras, que, día a día, son, somos, los que están detrás de
cada una de las esperanzas y expectativas que nuestros ciudadanos y habitantes ponen en el correcto fun-
cionamiento de la Administración Pública.
Por eso, parece interesante señalar las circunstancias en las cuales nos reunimos para reflexionar juntos. A mí
se me ocurría convocar la imagen del Bicentenario. Estamos a pocos años de festejar nuestros primeros dos-
cientos años de vida independiente. Me da la impresión que esa fecha debiera ayudarnos, de alguna mane-
ra, a energizar nuestras voluntades por reciclar, regenerar y/o recomponer las capacidades institucionales de
nuestra administración pública, una vez serenadas las angustias y desconciertos de la tremenda crisis de los
años 2001 y 2002. Si bien es cierto que muchas actividades y líneas de trabajo, vinculadas con nuestro
empleo público federal, tienen que ver con el descalabro social, económico y político que sufriéramos, tamb i é n
es verdad que hay que engarzar estas reflexiones y acciones en el marco de procesos históricos más amplios.
En efecto, pareciera providencial que esta ocasión, en la que nos planteamos colectivamente reflexionar acer-
ca de las mejoras a las capacidades institucionales y organizativas de nuestra Administración Pública para un
país en serio, se celebre en los comienzos del siglo XXI. Si bien la coyuntura actual puede ser pensada desde
el descalabro social, económico y político, debe ser proyectada como eslabón crucial, que engarza con ten-

95
PANEL IV El Gerenciamiento del Personal
dencias históricas de más vieja data. Muchas de ellas portan antiguos desafíos aún no resueltos. Otras, en
cambio, impulsan y motivan para afrontar con decisión, la satisfacción de necesidades, intereses y aspiracio-
nes de nuestro pueblo en una región y en un mundo al que aspiramos integrarnos, bajo lazos de digna her-
mandad y justa conveniencia y no tan sólo de fría e ineludible globalización o interés. Después me permitiré
enfatizar en la existencia de algunas tendencias contrapuestas, a las cuales habrá que enfrentar con inteligen-
cia y decisión.
Por otro lado, es importante que las reflexiones en este sentido se inscriban en el marco -no voy a extender-
me mucho en este punto- del reconocimiento pleno, de la vinculación directa y positiva que hay entre la cali-
dad de los desempeños laborales de los funcionarios públicos, la gobernabilidad siempre en clave democrá-
tica, y el desarrollo sociocultural y económico.
Al focalizar en las cuestiones de empleo público, se quiere reiterar, aunque sea una obviedad, que terminamos
por razonar acerca de miles de trabajadores y trabajadoras concretos, pero también del fortalecimiento de un
actor social relevante para asegurar mejor gobierno. Pero especial e igualmente, mejor gestión de recursos y
capacidades públicas para una mejor y mayor gobernabilidad y gobernanza, siempre indeclinablemente demo-
crática y republicana. De allí que me permito requerir que abandonemos, aún desde el lenguaje, la referencia
a los “recursos humanos” del Estado, pues estamos refiriéndonos a ciudadanos y ciudadanas que son traba-
jadores estatales.
Sería redundante repetir autores, estudios y razonamientos más calificados que lo que yo pueda ofrecerles,
acerca de la profunda interconexión positiva entre la calidad del régimen que encuadra la gestión del desem-
peño laboral del personal público, la gestión estatal y la promoción del desarrollo social y económico de los
países. Mucho más, cuando empezamos a superar las erróneas, ingenuas y/o torpes simplificaciones, por cali-
ficarlas cuanto menos, acerca de que sólo lo privado o el mercado eran y son capaces de asegurar dicho
desarrollo. En otra ocasión, señalaba que “…cualquiera que sean los caminos que se adopten para llegar a
ello, todos parecen señalar al reclamo y la necesidad de un Estado más activo y competente en su desempe-
ño, más incisivo y más adecuado regulador de la vida ciudadana y, también, mejor garante de las libertades
de todos para la colaboración social requerida que permita convivencias ciudadanas más dignas, seguras y
equitativas. A poco de andar, no puede dejar de enfrentarse, con uno de los retos principales y más acucian-
tes de la hora. En efecto, nada de ello será posible sin el concurso activo, honesto, austero, competente y
comprometido de los miles de empleados y contratados públicos; de los que están y de los que deben estar.
Y éste es el punto focal de la reforma de la Administración Pública en la actualidad. Es que de las incapacida-
des, impotencias e insuficiencias administrativas que nos han dejado los años noventa, ésta es una de las más
severas y limitantes de cara al futuro. Por encima o por debajo de cada Ley, política pública directa o servicio
que brinda nuestra Administración, lo que se constata es la presencia débil y escasa de empleados públicos
a cargo de su razonamiento y ejecución, cuando no de la ausencia lisa y llana de estatalidad” 13.
Una de las pesadas herencias que recibimos de los años noventa, es justamente la pobreza y la debilidad del
empleo público federal, no del empleo público o del empleo a secas. Por lo tanto, cualesquiera de las accio-
nes, cualesquiera de los nuevos paradigmas, cualesquiera de las nuevas orientaciones, tienen que partir de un
pensamiento muy concreto acerca de que nada de lo que nos propongamos será posible sin el concurso acti-
vo, honesto, austero, competente y comprometido de los miles de empleados y contratados públicos. De los
que estamos y de los que tienen que estar. A eso también me voy a referir a posteriori, en continuación a algu-
13 Algunas experiencias y enseñanzas derivadas del proceso de rediseño y gestión del Servicio Civil en Argentina. Servicio Profesional de
Carrera. Volumen II. Nº 4, México, 2º semestre de 2005.

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nas reflexiones, volcadas en el panel anterior que mostraban problemáticas y dialécticas vinculadas, por ejem-
plo con la fuga de personal profesional relevante, en las unidades de ejecución de proyectos con financiamien-
to internacional.
Creo que es importante utilizar como elemento energizante y dinamizador, los compromisos de la firma de la
Carta Iberoamericana de la Función Pública, aprobada por los Jefes de Estado y de Gobierno en Santa Cruz
de la Sierra, Bolivia, en noviembre de 2003, bajo el auspicio del Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo (CLAD) y las Naciones Unidas. En su preámbulo, nuestros gobiernos han declarado que “…
el papel del Estado en las sociedades contemporáneas, y en particular en el área iberoamericana, es funda-
mental para el logro de niveles crecientes de bienestar colectivo… Para la consecución de un mejor Estado,
instrumento indispensable para el desarrollo de los países, la profesionalización de la función pública es una
condición necesaria….Por otra parte, una Administración profesional que incorpora tales sistemas (de función
pública o servicio civil) contribuye al fortalecimiento institucional de los países y a la solidez del sistema demo-
crático”. Esto también es auspicioso o pareciera providencial, pues no ha sido frecuente que los países ibero-
americanos hayan dedicado atención adecuada a estos temas. Si bien el documento es en algunas cuestio-
nes detallista, me parece interesante el hecho que todos juntos, más allá de caminos y particularidades y espe-
cialidades de cada una de nuestras sociedades, hayamos asumido compromisos generales, y hasta muy con-
cretos, mediante esa Carta.
Ello ubica a la preocupación por el servicio civil, en el corazón de las capacidades de gobernanza -social- y de
gobernabilidad -política- de nuestros países. En este punto, para finalizar con esta introducción, comparto, con
mi amigo y mentor intelectual Joan Prats i Catalá, al que tendremos el honor y el gusto de escuchar a la tarde,
y rescato algunas frases de un artículo, por cierto viejo, al que seguramente él revisaría pasados veinte años
desde que lo escribiera, al recordar que cuando hablamos de gobernabilidad, ésta es y debe ser entendida
como “…un atributo de las sociedades, no de sus gobiernos. La gobernabilidad se refiere a la capacidad de
una determinada sociedad para enfrentar positivamente los desafíos y oportunidades que se plantean en un
tiempo determinado. Gobernabilidad no es, pues, estabilidad política, sino creación de condiciones para reco-
nocer y enfrentar colectivamente los retos y oportunidades de cada tiempo. La Gobernabilidad no depende,
pues, sólo de la capacidad de los gobiernos y de los gobernantes. Al ser una cualidad de la sociedad, tam-
bién depende de los valores, las actitudes y los modelos mentales prevalecientes en la sociedad civil, es decir
del capital social o cultura cívica de los individuos y de las organizaciones que la integran. Consiguientemente,
un programa de fortalecimiento de la gobernabilidad será mucho más que un programa de reforma o moder-
nización del gobierno y afectará al concepto mismo de ciudadanía…” 14.
De lo expresado, habrá que estarse a la conclusión acerca de la necesaria e ineludible conexión entre la
Reforma Política, Reforma del Estado y la Reforma del Servicio Civil. La pertinencia y clave del éxito de esta
última, se encuentra en el aporte que hace a la mejora de la gobernabilidad democrática del país, o dicho más
simplemente, a la capacidad de gestionarnos como sociedad organizada. De allí, habrá que dar y darse cuen-
ta, de que no es sólo una cuestión de expertos, gremios del sector o de gobiernos; es, inexcusablemente, una
cuestión societaria.
Rescato en este punto a mi maestro Prats, en cuanto a la importante diferenciación que hace, siguiendo a
otros autores, pero que él ha enfatizado en lo que hace a la función pública, cuando se habla de moderniza-
ción de la función pública o del empleo público. Así, prescribe que se debe mantener tanto en el plano con-
ceptual como en las derivaciones de políticas, que al hablar de función pública nos referimos simultáneamen-
14 Los fundamentos institucionales del sistema de mérito: la obligada distinción entre función pública y empleo público Documentación
Administrativa Nros. 241-242 (enero-agosto, 1995).

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te a la función pública como organización, como aparato, como creación, como artefacto pero, sobre todo,
que no podemos desconocer una mirada más profunda de la función pública como institución. Esto tiene
mucho que ver con las lógicas socioculturales, con la evolución de los aprendizajes colectivos, que una comu-
nidad organizada va desplegando como consecuencia del devenir histórico.
De allí, que cuando hablemos de muchos de estos temas, y yo voy a pagar ese precio de hablar de reformas
organizativas o jurídicas, no podemos olvidar precisamente que este elemento institucional es en el fondo el
que anima y da sentido a nuestras conductas cotidianas. Así, por caso, en la actualidad, diversas posturas
académicas disputan acerca de si la democracia produce desarrollo económico social o si éste promueve a
aquélla. Más allá del debate académico, queda claro, al menos en la región latinoamericana, las consecuen-
cias, incluso nefastas, que ha supuesto afirmar lo segundo. Cabe alentar a la primera promoviendo más demo-
cracia y ello conlleva a reconocer que el llamado capital social y el capital institucional están jugando un papel
clave y decisivo en el desarrollo integral de los países.
Si ello es así, el fomento de esta gobernabilidad democrática no es sólo cuestión del sistema político entendi-
do como sector específico. Es cuestión de toda la sociedad asegurar los valores que implica democracia, en
los más diversos comportamientos sociales, entre ellos en el mundo de lo laboral. En lo concreto, parece inge-
nuo pretender comportamientos políticos democráticos en la “calle”, cuando, en la mayor parte del tiempo de
vigilia, nos la pasamos en ámbitos laborales cerrados y autoritarios. Será difícil generar climas de confianza
recíproca entre ciudadanos sino no se los fomentan desde el mundo laboral, en el que se desenvuelve nues-
tra mayor parte del día. Ello, como se verá, tendrá relaciona con una de las tendencias que, más adelante, se
mencionan en cuanto al diálogo social renovado, para citar la reciente terminología de la O.I.T., la democrati-
zación de las relaciones laborales y las negociaciones colectivas en curso. En suma, la construcción de con-
diciones de democracia en las organizaciones públicas seguramente será una contribución positiva al marco
de gobernabilidad societaria a la que aspiramos, de promover tolerancias y no sólo respeto, solidaridad sino
también fraternidad social.
Una primera cuestión que quisiera plantearles, antes de entrar a mostrarles tendencias y a ofrecer conclusio-
nes, es que tuviéramos alguna idea acerca de “quiénes” estamos hablando, no de “qué” sino de “quiénes”. En
los cuadros anexos queremos expresar la cantidad de cargos y personas, financiadas por el presupuesto
nacional y por algunos organismos o entidades descentralizadas. Como ustedes pueden apreciar, al ver las
cifras uno queda bastante impactado, respecto a que el personal civil y el personal militar están en un pie de
igualdad. Estamos hablando de cifras contundentes incluso respecto a la diferenciación entre personal militar
y de seguridad, que tiene mucho que ver, más allá de las discusiones ideológicas, teóricas o académicas, con
lo que ha sido el proceso de evolución de la administración pública en los últimos años.
Interesa que tengamos conciencia de la vinculación o las características del funcionariado civil, desde el punto
de vista del régimen de empleo y de los regímenes de negociación colectiva. Podrán observar, no hace falta
que se detengan ahora en las cifras sino en los porcentajes, cómo prácticamente hay una fortísima tendencia
en el Estado nacional, y en el personal civil. La mayor parte tenemos vocación y facultad de negociar colecti-
vamente y no tan sólo con la Ley Nº 14.250, clásica de las negociaciones colectivas en el sector privado, sino
a partir del año 1992, con una ley específica que tiene vocación, además, de cubrir a todo el espectro de fun-
cionarios civiles. Por el contrario, las cifras del personal no convencionado son residuales. Esto es un dato no
menor, así como señalar que la Ley Nº 24.185 fue sancionada por el Congreso en 1992, aunque puesta en

98
ejecución material a partir de 1998. Ello refleja lo nuevo, una tendencia, una voluntad, de avanzar fuertemen-
te en el marco democratizador de nuestras relaciones laborales en el Sector Público Nacional. También en la
línea de las filas, ustedes pueden observar la composición, por cierto llamativa, de los regímenes de empleos
que encuadran a buena parte de los funcionarios civiles. Podrán entonces ver la importante presencia de fun-
cionarios encuadrados dentro de la Ley de Contrato de Trabajo a la par que en la Ley de Empleo Público.
A estas realidades, habrá que sumarles la existencia de más de cincuenta regímenes escalafonarios, de carre-
ra y salariales, si bien no todos estos regímenes tienen la misma presencia o la misma cantidad de funciona-
rios. También sería un poco largo hacer la descripción de todo esto, lo cual prometo para otra ocasión.
Algunos hechos relevantes, porque en estas cuestiones importa si lo miramos o leemos en clave institucional,

99
deben permitir el reconocimiento de que estamos incursos en un proceso socio histórico de construcción polí-
tica institucional más amplio. Por lo tanto, no valen las angustias o las urgencias de coyuntura. Importa la fir-
meza y constancia del rumbo que se siga. Más que preocupación, hace falta más ocupación efectiva y con-
creta. Entonces, de una manera muy sintética, para cada año reciente he marcado algunos hechos relevantes
en la materia que nos convoca y que van caracterizando o evidenciando las construcciones, pero también los
retrocesos, es decir tendencias que pasaré inmediatamente a describir.
Algunos hechos relevantes:
1984 - Creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales e inicio de su constitución.

1991 - Establecimiento del régimen SINAPA, del Personal de Institutos de Salud y del nuevo INTA.
1992 - Sanción de la Ley N° 24.185 Negociaciones Colectivas en el Sector Público.
1993 - Firma del Decreto reglamentario N° 447/93. Inicio y suspensión de las negociaciones colectivas.
1994 - Se establece el régimen de Economista de Gobierno y de la Escuela de Abogados del Estado.
1995 - Sanción del Decreto N° 92/95 como régimen de Locación de Servicios Personales y de Obra.
1998 - Reinicio del proceso de Negociaciones Colectivas.
1999 - Firma del Decreto N° 66/99, instrumentando el primer Convenio Colectivo de Trabajo General para la
Administración Pública Nacional, con la participación de la UPCN. Sanción de la Ley Nº 25.164
Marco de Regulación del Empleo Público Nacional.
2001 - Firma del Decreto N° 1.184/01 estableciendo un nuevo régimen especial de locación de servicios
profesionales en reemplazo del Decreto N° 92/95.
2002 - Firma del Decreto reglamentario N° 1.421/02, de la Ley N° 25.164. Firma de la Resolución SGP N°
48/02 para el Régimen de contratación a plazo determinado al amparo de la Ley Nº 25.164.
2004 - ATE firma el Convenio Colectivo Decreto N° 66/99.
2005 - Incorporación de PECIFA al Convenio Colectivo (Decreto N° 1.106/05). Inicio del proceso de absor-
ción de las locaciones de servicios personales mediante la firma del Decreto 707/05, impulsando las
contrataciones bajo régimen de la Resolución SGP N° 48/02 y derogando parcialmente al Decreto
N° 1.184/01. Inicio formal de las negociaciones colectivas a nivel general y sectorial, con firma de los
primeros acuerdos salariales después de más de diez años. Instrumentación mediante Decretos N°
127/06 y N° 1.640/05 mediante los cuales se instrumentan los Convenios Sectorial para el INTA y la
SIGEN. Negociación del nuevo Convenio General.
2006 - Instrumentación del 2° Convenio Colectivo de Trabajo General por Decreto N° 214/06.
Instrumentación de nuevos acuerdos salariales. Negociaciones en marcha en el SENASA, SINAPA,
PECIFA, CUERPOS ARTÍSTICOS. Firma del Decreto N° 911/06 para el nuevo régimen convenciona
do en materia de compensaciones y reintegros del personal.

100
Rápidamente, insistiría en el reconocimiento de al menos siete tendencias. No son las únicas, simplemente me
he permitido la libertad intelectual de decir que éstas son de las más importantes para esta ocasión, aunque
en realidad podríamos también abundar en otras.
Algunas tendencias:
I TENDENCIA: Progresiva institucionalización del régimen del empleo público federal.

II TENDENCIA: Democratización de las relaciones de trabajo.
III TENDENCIA: Diseño e implantación de nuevos regímenes escalafonarios y de carrera administrativa.
IV TENDENCIA: Impulso a la profesionalidad mediante fuertes inversiones en capacitación.
V TENDENCIA: Creciente presencia y trascendencia funcional de personas contratadas sin relación de depen-
dencia laboral.
VI TENDENCIA: Débil encuadramiento laboral de algunos colectivos críticos (vgr. Organismos reguladores) o
con meros esquemas retributivos.
VII TENDENCIA: Heterogeneidad de encuadramientos laborales con relativa obsolescencia y grado de cumpli-
miento efectivo.
La primera es el reconocimiento de la progresiva institucionalización del Régimen del Empleo Público Federal
argentino. La primera ley del Congreso sancionada para el sector civil es del año 1.999, la Ley Nº 25.164.
Todos nuestros regímenes anteriores, o por lo menos los tres inmediatos anteriores, eran decretos-leyes de
gobiernos de facto. Es decir, año 1999, no estamos hablando de siglos, estamos hablando de hace unos
pocos instantes históricos. Su reglamentación recién se logra en el año 2002. La Ley de Negociaciones
Colectivas se sanciona en 1992, reglamentada recién en 1993 y puesta en ejecución real en 1998, al punto
de que en estos precisos instantes, estamos en una actividad muy febril, no solamente porque se ha homolo-
gado el Segundo Convenio de Trabajo General en febrero de 2006, sino porque se han abierto numerosas
mesas de negociación sectoriales. Piénsese en las consecuencias operacionales y culturales de lo que signi-
fica la incorporación del Personal Civil y Docente Civil de las Fuerzas Armadas al ámbito de la Ley Nº 25.164
y del Convenio Colectivo de Trabajo (Decreto Nº 1.106/05) en el marco de un proceso no solo de consolida-
ción laboral, sino del régimen democrático en el país.
La segunda tendencia se relaciona con el avance en la democratización de las relaciones laborales, tiene que
ver con la participación sistemática, orgánica, plena, de las entidades sindicales, tanto de nivel nacional como
de los distintos sectoriales que nos representan, en la discusión y en la negociación, en la asociación plena del
mejoramiento de las condiciones laborales y de nuestros encuadramientos, para producir mejores desempe-
ños laborales al servicio del pueblo. Importa señalar, que no solamente es una cuestión, un proceso de pura
elaboración normativa o de acuerdo político gremial, sino que también, con la lectura que ustedes pueden
hacer del Segundo Convenio General, verán la importancia de las cláusulas que se han incorporado, así como
de algunos dispositivos de organismos paritarios, para asegurar ambientes de trabajo participativos y caren-
tes de violencia laboral y en un Prólogo pleno de sentidos.

101
El más importante, que actúa y deberá actuar como faro, cuando señala: “Las partes signatarias del presen-
te Convenio Colectivo de Trabajo General por el que se regulan las relaciones laborales del personal alcanza-
do de la Administración Pública Nacional, declaran que en su elaboración han tenido presente el compromiso
ineludible de asegurar a través de ellas: a) la mejor y más efectiva prestación de los servicios públicos en favor
de los habitantes de la Nación, en especial de aquellos sectores más postergados, contribuyendo a la recu-
peración del Estado como factor central en la construcción de una sociedad justa, equitativa, libre, armonio-
sa y solidaria. b) el afianzamiento del cumplimiento de las leyes y demás normativa así como de los objetivos
establecidos y de las actividades orientadas por el Poder Ejecutivo Nacional; en el marco del fortalecimiento
de la gobernabilidad democrática y de la calidad institucional del régimen republicano establecido en nuestra
Constitución.”
Una tercera tendencia es el diseño e implantación de nuevos regímenes escalafonarios y de carrera adminis-
trativa. Siempre los tuvimos; no es que no los haya habido, sino que muchos aún aguardan su rediseño y su
revitalización. No son más que papeles sin mayores consecuencias significativas para mejorar desempeños y
rendimientos laborales. Sin embargo, en los últimos años, más allá de los debes y haberes que tiene el SINA-
PA, más allá de los debes y haberes que tiene el régimen del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria,
hay un profundo impulso para que repensarnos y reencuadrarnos, tanto escalafonariamente como con rela-
ción a los diversos institutos, que hacen a la consagración y a la vehiculización de los principios instituciona-
les del sistema de mérito. Podemos quejarnos de los concursos, pero ha habido más de nueve mil lo largo de
los últimos años. Podemos quejarnos de la implantación de los sistemas de evaluación de desempeño, pero
hace años que se practica y son condición sine qua non para promover.
Podemos quejarnos de los profesores o de las pertinencias de los temas en los cursos de capacitación, pero
lo cierto es que hemos invertido miles de horas para que cada uno de nosotros pueda aprender y trabajar
mejor. Esto hace a la cuarta tendencia, el decidido impulso a la profesionalidad mediante fuertes inversiones,
no gasto, en capacitación. En ello, el papel del INAP ha sido especialmente significativo y fecundo aunque su
actual Director podrá dar debida cuenta, por lo que no me extiendo para no quitarle tiempo y materia en su
exposición a continuación. Pero habrá que retener que este impulso se consagra legalmente en el Capítulo X
del Anexo de la Ley Marco, mediante la facultad del Congreso Nacional concede al Poder Ejecutivo para crear,
oportunamente, el Fondo Permanente de Capacitación y Recalificación Laboral. Ello se produjo mediante la
reglamentación de la Ley en el 2002, ver Decreto Nº 1.421, y ahora con el segundo Convenio se lo dota de
una Comisión Administradora de composición y financiamiento paritarios. Muestra más, de la segunda ten-
dencia expuesta.
La quinta tendencia es la que marca la creciente presencia y trascendencia funcional de personas contrata-
das, con y sin relación de dependencia laboral. Sobre todo, por la preocupación de aquéllas contratadas como
consultores. En un caso, como consultores externos con financiamiento internacional, de los que ya se ha
dado cuenta en la ponencia anterior. Pero, a partir del Decreto 92 del año 1995 y del 1.184 del año 2001, la
aparición de alrededor de dieciocho mil personas, vinculadas sin relación de dependencia con la
Administración, es un hecho complejo y complejizante. El falso achicamiento de las estructuras organizativas
de cargos presupuestados, no dejó nunca de ser cosmética contable, al igual que el desgaste provocado por
las reducciones, finalmente inconstitucionales, de los salarios públicos, por el retiro voluntario del año 2000 y
el congelamiento para la cobertura de vacantes desde ese año. No sólo no hubo ahorro fiscal genuino sino
que semejante sacrificio no impidió la crisis financiera que todos conocimos. Por el contrario, plantas de fun-
cionarios de carrera progresivamente más pequeñas, envejecidas y sobrecargadas. Por otro lado, incorpora-
ciones por vía de locaciones y contrataciones de servicios personales, entre otras formas, para cubrir necesi-
dades de lógico funcionamiento. Un estudio reciente de las personas contratadas bajo el régimen de locación

102
de servicios personales más importante (Decreto N° 1.184/01) ha permitido conocer y establecer su peso
cuantitativo y cualitativo 15 . En algunos organismos, son un colectivo muy numeroso. Buena parte es profe-
sional universitario joven y muchas veces de especialidades críticas. Esta tendencia se está revirtiendo a par-
tir del año pasado, no solamente instrumentando un nuevo régimen de contratación administrativa con rela-
ción de dependencia a término fijo, sino también con la orden presidencial de elevar progresivamente la cali-
dad institucional de estos contratos a este nuevo régimen así como al que corresponda a los organismos
alcanzados por la Ley de Contrato de Trabajo. El siguiente cuadro muestra los impactos de los contratos del
referido Decreto Nº 1.184/01, sin relación de dependencia, desde el año 2.000 al 2.006, y el impulso a las polí-
ticas de sana gestión pública del Presidente de la Nación desde el 2.005 y la reversión de tendencias.
La sexta tendencia es el todavía débil encuadramiento de algunos colectivos laborales críticos. El ejemplo más
típico es el de los organismos reguladores, los que en muchos casos cuentan con simples esquemas retribu-
tivos, y con la absoluta carencia o la relativa implantación de instrumentos específicos para tratar adecuada-
mente con colectivos laborales que hoy sabemos son particularmente críticos, como pueden ser el personal
gerencial o el de jefaturas intermedias, o los que encuadran su aporte al Estado a partir de profesiones críti-
cas. La modificación sustancial de los roles de la Administración generó la rápida aparición de organismos
reguladores. Su personal, en especial aquél que hace a las especialidades complejas de la regulación y el con-
trol de este tipo de actividades, se encuadró en la Ley de Contrato de Trabajo y en buena medida no cuenta
con regímenes de carrera propios. Además, de numerosas situaciones de personal contratado a término fijo.
Su inclusión en el nuevo convenio colectivo permitirá abordar esta cuestión.
15 Puede consultarse Algunas características significativas de las personas contratadas por la Administración Pública Nacional bajo el régimen del Decreto
Nº 1.184/01 durante el año 2005, SGP, ONEP en http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onep/informes_estadisticas/docs/informecontratados2005.pdf

103
Por último, la séptima tendencia está dada por la enorme heterogeneidad poco genuina de más de sesenta
encuadramientos laborales con relativa obsolescencia, aunque no todos con la misma cantidad de personas
involucradas, que en estos precisos momentos se está abordando desde en nuevo convenio colectivo. Como
ello sería muy largo de exponer, valga decirles que, globalmente, esa diversidad resultó de una política emer-
gente derivada paradójicamente, de la ausencia de una sólida política general en la materia. A ello contribuyó
la relativa debilidad de los órganos políticos y técnicos de la gestión en la materia, revertido en favor del Jefe
de Gabinete de Ministros, conforme a las facultades que como Jefe de la Administración, le otorga el artículo
100 de la nueva Constitución de 1994.
Finalmente, les había preparado unas cuantas reflexiones que tienden a reflejar aquellas líneas de trabajo o
vectores estratégicos para avanzar. Lamentablemente, el tiempo que me resta es muy poco por lo que las
menciono sin mucho detalle. Desde ya, sepan disculpar.
En primer lugar, la importancia a dar a los temas de empleo público o del régimen del servicio civil o como
ustedes lo quieran llamar, para que se los reconozca como parte de la agenda de las cuestiones que la socie-
dad debe procesar. Entonces, las primeras reflexiones apuntan a reforzar esta tendencia. En tal sentido, per-
mítaseme esbozar como propuesta general considerando que:
a) Instalar la problemática de la reconfiguración del Servicio Civil o del Empleo Público en general, es una cues-
tión de amplia incumbencia social y por consecuencia, de agenda política.
b) Las nuevas exigencias al Estado enfatizan la trascendencia del impacto favorable a esperar del aporte labo-
ral de miles de trabajadores estatales. Es factor crítico y fuente requerida para asegurar niveles adecuados y
necesarios de competitividad global. Hacen al mantenimiento de niveles aceptables de seguridad jurídica, aus-
teridad fiscal y efectividad administrativa, pero también de probidad pública y equidad social. Hacen también
al costo nacional que favorece o no, la inserción del país en la economía mundial.
c) Las políticas relacionadas con la gestión estratégica e integrada del desempeño laboral de las personas al
servicio de la Administración Pública constituyan, consecuentemente, un rotor crítico, si no el más crítico, de
las políticas de modernización administrativa.
La segunda es la necesidad de repensar, en el mediano y el largo plazo, cuánta gente y de qué calidades,
desde el punto de vista técnico y profesional, necesitamos. Los retiros voluntarios, los congelamientos de
vacantes, la reducción de las plantillas, han provocado hoy verdaderamente desastres, en cuanto a la apari-
ción de fenómenos de compartimentación laboral entre personal público y personal contratado. Pero lo cierto
es que no podemos salir de un Estado flaco y débil y pasar alegremente a un Estado inflado y bobo. Por lo
tanto, uno de los principales desafíos es justamente ligar la adecuada previsión de las personas a los planes
de mediano y largo plazo para producir resultados de valor. Tiene que ver con el mejoramiento de la calidad
institucional de nuestros regímenes de contrataciones, teniendo en cuenta que no todo el personal está llama-
do a ocupar funciones de carrera. Así:
a) La proyección razonable de la cantidad de personas requeridas para atender los nuevos servicios a cubrir,
además de los existentes, y de las competencias laborales a exigir y desarrollar en ellas tanto en el presente
como en futuros previsibles se hace más que perentoria. En ello, hará falta, sin duda, la mejora de la alinea-
ción del sistema de personal y la estrategia de las organizaciones públicas y demás sistemas de producción
de resultados de valor. A lograr esto apuntan los últimos artículos del Convenio General, a lo que invito a leer-
los en el original ante la escasez de tiempo en esta ponencia.

104
b) La adecuación de la integración de funcionarios permanentes con estabilidad laboral pública, junto con
aquellos que, por el tipo de contribuciones laborales y vocaciones profesionales, admiten mayor rotación y
temporalidad acotada.
c) Esta cuestión obliga a repensar algunas características del régimen de empleo público, y especialmente, los
encuadramientos usados para las contrataciones de personal temporario. Así como el primero requiere ser
preservado de rigideces, muchas veces extremas y artificiosamente garantistas, éstos últimos deben ser pre-
servados de usos no genuinos ni de injustificados y supuestos ahorros meramente financieros de corto plazo.
La tercera referencia tiene que ver con la necesidad de rediseñar o diseñar a nuevo regímenes de carrera admi-
nistrativa y de escalafones. Se está haciendo en el marco paritario en el que ya se han firmado dos convenios
sectoriales, el de SIGEN y el de INTA, y se está cerrando, en estos momentos un nuevo régimen de carrera,
de concepción bastante avanzada en el SENASA. Por lo tanto, asegurar la plena ratificación de algunos de los
principios que hacen a la igualdad y a la convivencia republicana y al sistema de mérito para organizar el ser-
vicio civil, tal como se asumieran compromisos en la antes referida Carta Iberoamericana. Y es que, más allá
de las formas específicas que cada organismo adquiera o adopte para sí mismo, tenemos que asegurar que
el ingreso al empleo público se realice basado en los principios de la idoneidad, y además en base a los prin-
cipios de la igualdad de oportunidades -esto se dice fácil pero se practica difícil, porque tiene que ver justa-
mente con un respeto a reglas de convivencia mayor-, a que la permanencia o promoción de nuestros funcio-
narios, de cada uno de nosotros, esté ligada a la constatación de los aportes de valor para los cuales nos
pagan, y la preservación de los regímenes de carrera y de promoción libre de interferencias externas o por
fuera de las normas adoptadas. En síntesis, en el diseño e implantación de regímenes de escalafonamiento y
carrera administrativa, hacerlos lo más simples y transparentes posibles, centrados en el aliciente de la idonei-
dad técnica y moral, del desempeño efectivo y en la responsabilización de cada trabajador por su progreso
administrativo. Cabe insistir en la inclaudicable exigencia de asegurar que, cualquiera sea el modelo que se
adopte, satisfaga cuanto menos que:
a) No haya ingreso al empleo público ni contratación de persona que no sea mediante comprobación feha-
ciente de la idoneidad requerida para la función a desempeñar, en un marco de igualdad de oportunidades a
todo ciudadano de la República.
b) No haya promoción ni permanencia en el empleo o contratación obtenida sino por la comprobación feha-
ciente de la contribución laboral valiosa y honesta de cada uno de los implicados, y,
c) No haya interferencia externas para el ejercicio del derecho a la carrera administrativa del trabajador que
haya satisfecho los requisitos planteados por el régimen que se adopte.
Una cuarta línea de acción se vincula con las políticas específicas de fortalecer a nuestras gerencias públicas
y a nuestras jefaturas intermedias. Algunas experiencias, el ejemplo típico son las funciones ejecutivas del
SINAPA o del INTA, han dejado valiosas enseñanzas que, en un espacio mayor, sería posible analizar con deta-
lle. Hoy necesitamos avanzar en el fortalecimiento de nuestras jefaturas intermedias, y el convenio colectivo
recientemente firmado prevé un régimen parecido a las funciones ejecutivas para este tipo de personal. Así:
a) El fortalecimiento de las competencias de nuestros gerentes y jefes intermedios, para su progresiva mayor
responsabilización por los resultados pactados y por la conducción productiva del desempeño laboral del per-
sonal a su cargo, es más que urgente y necesario. Asimismo, será necesario clarificar y encuadrar con mayor
precisión la colaboración a esperar del llamado personal de “confianza”, o “libre designación”.

105
b) La cualificación del trabajador dirigencial y la preservación adecuada de grados de autonomía relativa para
ejecutar sus trabajos, son condiciones necesarias, aunque no suficientes, para incrementar sustancialmente
las capacidades gestoras de la Administración Pública en el marco de un trabajo honesto y encuadrado en el
cumplimiento imparcial de la normativa vigente.
c) Este aspecto se remite a asumir las conclusiones a que da lugar el que, detrás de un régimen de alta y
mediana dirección administrativa, está la aceptación de legitimar a un grupo social específico, en el que con-
fiar la gestión de los recursos públicos en el marco de la ley y la ética pública, sin perjuicio de los controles y
responsabilizaciones consecuentes del régimen de gobierno democrático y republicano.
Una quinta reflexión tiene que ver con la necesidad de elaborar y poner rápidamente en práctica políticas más
específicas, más ricas, de mayor calidad institucional, para colectivos laborales profesionales específicos. Un
Estado inteligente requiere de la incorporación a pleno de especialistas, que hagan a la intelección, a la ges-
tión o al monitoreo de políticas públicas de trascendencia nacional. Ya se han visto en la ponencia anterior, que
las realidades de las unidades ejecutoras de proyecto reflejan en el fondo la falta de atractivo, la falta de capa-
cidad de atracción, de la administración pública para alojar a estos especialistas. Así, habrá que abordar el
refuerzo de los incentivos para atraer y retener a personas altamente calificadas para atender procesos críti-
cos (existentes o nuevos) demandados a la Administración Pública para garantizar niveles de efectividad y legi-
timidad exigidos por la gobernabilidad democrática es un tema crítico. La instrumentación progresiva de carre-
ras profesionales específicas puede ser un vehículo apropiado para asegurarlo ya que muchos de esos plan-
teles profesionales habrán de estar ligados a las tareas de identificación y/o diseño de oportunidades para el
desarrollo económico, tecnológico y social pero también para la gestión de las políticas de regulación y con-
trol de servicios públicos.
Una sexta reflexión tiene que ver con la importancia de normalizar el principio de equidad salarial interna. Hoy
estamos con algunos problemas graves en las negociaciones, pero también en el manejo general del sistema,
porque a igualdad de tareas o responsabilidades no estamos pagando a veces ni siquiera razonablemente lo
mismo, y esto también requiere de una intervención particular. Así,
a) Aún en el marco de las estrecheces financieras que nos aquejan presupuestariamente, hay más espacio e
instrumentos suficientes para el reconocimiento y la incentivación de los servidores públicos más competen-
tes y probos de los que a veces se reconocen. En cambio, se ha visto que la inyección de recursos moneta-
rios en regímenes mal diseñados han terminado en más despilfarro que en desempeños laborales más efec-
tivos.
b) En este terreno, habrá que acentuar la convergencia de las retribuciones al principio de igualdad de remu-
neraciones por igual trabajo. En este punto, el uso de un nomenclador de puestos y funciones de trabajo
puede ser un vehículo concreto para empezara clarificar estas cuestiones.
Complementariamente se debe plantear la necesidad de fortalecer tanto a los órganos centrales, a cargo de
la gestión estratégica de estas políticas, como de los organismos jurisdiccionales. Esto quienes vienen del sec-
tor privado también lo han vivido, generalmente las gerencias mal llamadas de recursos humanos o de perso-
nal eran un poco, las cenicientas. Esto se ha venido revirtiendo, sabemos que el capital social, el valor, el talen-
to humano es el elemento activo por excelencia, y que incluso la profesión vinculada con estas disciplinas tiene
una re-energización interesante. Todavía en el Estado estamos atrasados en ello. De allí que:
a) La profesionalización y especialización en estas cuestiones de quienes estamos involucrados en estos asun-

106
tos se ha tornado a la luz de lo expresado, en ineludible y perentoria.
b) Así también, la estandarización de los procedimientos en estas materias y la sanción de un manual unificado.
Finalmente, algo que es inconcebible que no exista y que estamos trabajando con el apoyo del Proyecto de
Modernización del Estado, es la instrumentación de un sistema de información central, no centralizado, que
permita el monitoreo y el control de las situaciones que estamos desplegando, no solamente en lo que hace
a los elementos estadísticos o registrales, sino también a la necesidad -y vuelvo a esta distinción entre función
pública como organización y como institución-, al conocimiento sistemático, al relevamiento permanente, del
clima y la cultura organizacional de los pareceres de cada uno de los integrantes de la administración pública,
para que las políticas a diseñar o a ejecutar tengan mayor riqueza, efectividad, consenso e involucramiento de
sus protagonistas y destinatarios. De allí que se hace más urgente que nunca:
a) La materialización del sistema de información central y el nuevo régimen de legajos personales únicos e
informatizados.
b) La exploración sistemática del clima y la cultura laboral y de los demás aspectos que hacen a ambientes
laborales dignos y productivos, con la colaboración de una red de instituciones académicas y privadas.
Para terminar, permítaseme recordar y enfatizar sobre el diálogo social renovado. La negociación colectiva es
uno de los instrumentos del diálogo social renovado, como lo menciona la OIT, pero fundamentalmente oca-
sión propicia de generación de climas de confianza recíproca y hasta de fraternidad política y social. En
muchas de estas cuestiones, aquello que la administración pública puede hacer como Estado empleador
ejemplar, podrá ser un faro de iniciativas, que desborde sus luces o contribuciones al marco de la democrati-
zación, no solamente política sino social. Para ello:
a) La difusión pública de estos asuntos puede contribuir a que, tanto social como políticamente, se puedan
controlar tendencias y acuerdos a centrarse más en el aquí y ahora que en consideraciones más abiertas y
estratégicas. Cabría intentar imaginar de qué manera concreta podría integrarse esta perspectiva en el
momento mismo de las negociaciones entre representantes gremiales y gubernamentales.
b) Una línea de exploración útil es razonar el diseño y aplicación de instancias societarias de evaluación perió-
dica de la calidad y pertinencia del diseño y funcionamiento de los regímenes adoptados.
En este sentido, la experiencia que se está desarrollando en materia de negociaciones colectivas, más allá de
los malos humores y de los dolores de cabeza que a veces se tienen, hace ver, con tremendo optimismo, la
intervención conjunta de funcionarios y de representantes de las entidades sindicales, buscando como socios,
más allá de la lógica defensa de las perspectivas que cada uno tiene que asegurar, y como compatriotas com-
prometidos en la búsqueda de asegurar para la Argentina justa, grande y feliz a la que aspiramos, una admi-
nistración pública que sea digna de lo que nos espera en el siglo XXI.
Muchas gracias.

107
Dr. Jorge Giles

Estado y Democracia: ¿Qué políticas de formación y capacitación se requieren en el nuevo contex-
to nacional y regional?
En primer lugar, creo que no por una cuestión de estilo o de buena educación sino con toda sinceridad, un
profundo agradecimiento a los hacedores de este encuentro, a Christian Asinelli, a Florencia Alvarez Travieso,
a todos y todas los que colaboraron y tuvieron la idea de gestar este hecho que, al menos desde el INAP, tene-
mos la presunción de que va a tener un impacto mucho más allá del día de hoy. Desde el INAP nos abocare-
mos a utilizar, en el mejor de los términos, lo aquí discutido y desarrollado para el mejor logro de nuestra tarea.
Muchas gracias, por supuesto, a la decisión política institucional tomada por el Subsecretario Abal Medina y
por el Jefe de Gabinete de Ministros, el Dr. Alberto Fernández, a quienes también les cabe el agradecimiento.
Temprano estuve tentado de traer, como recorte para compartir con ustedes, seguramente muchos lo leye-
ron, algo que salió en un diario muy importante de nuestro país, una nota corta pero muy elocuente y brillan-
temente escrita, por nuestro Subsecretario, donde dice muchas de las cosas que desarrolló magníficamente
mi amigo Eduardo Salas, y muchas de las cosas que solemos decir cuando tenemos esta posibilidad de com-
partir con público y poner más visibles algunas de las políticas que estamos desarrollando. En otras palabras,
Juan Manuel dice que se nos podrá criticar por lo que hacemos, pero es difícil que nos critiquen porque no
hacemos nada. En realidad, en estos últimos tres años, hay un fuerte impulso a la administración pública
nacional, como parte de la política de Estado que desarrolla nuestro gobierno, y esto no es propaganda sino
una simple descripción sobre algunos de los temas que ocupan y preocupan a este Seminario.
En la síntesis que me habían pedido días anteriores para exponer, y a la cual vamos a echar mano en algunos
aspectos, me animaba a decir que el INAP es un organismo ya bastante añejo dentro de la estructura del
Estado. Tiene más de treinta años de historia, y por lo tanto ha experimentado, ha gozado y ha sufrido, ha
avanzado y ha retrocedido, tal cual como lo hizo el Estado en su conjunto. Un INAP que tuvo su nacimiento
en aquel año, de fuerte impacto en la historia política de los argentinos, que fue el año 1973. Un INAP que se
asienta sobre distintas experiencias que, a nivel de la capacitación de los llamados recursos humanos, se vie-
nen realizando en este Estado, en este país nuestro. Un INAP que, a partir de 1976, como el conjunto del
Estado, entra en un cono de sombra, y desde allí comienza a gestar líneas directrices que van a permanecer
en el tiempo y algunas de las cuales se van a acentuar durante las sucesivas décadas posteriores, y funda-
mentalmente durante los años noventa. Estamos hablando de un INAP, organismo rector del Estado, que en
algún momento fue descentralizado y después pasó a ser centralizado. Un INAP que se asentaba en estos
paradigmas del neoliberalismo de los años noventa y por lo tanto, brindaba una capacitación fuertemente mar-
cada, influenciada, en algunos casos determinada, por esas concepciones reinantes, dominantes en aquella época.
Como saben ustedes y como lo compartimos con nuestros prestigiosos invitados, esta situación hace crisis y
estallido en el año 2001. Este estallido no es unidireccional y afecta sólo a la política, sino que, quizás por afec-
tar directamente a la política, afecta al conjunto de las políticas de Estado y de las concepciones que estaban
abrigadas dentro del Estado, dentro de la administración pública.
El ejemplo, quizás más elocuente y claro, que podemos compartir con ustedes, es, como decimos en algu-
nos de los documentos de nuestro organismo, que a partir del 2001 hace crisis, una crisis que consideramos
prácticamente terminal, el llamado “ofertismo” de una mochila llena de productos envasados, a repartir por los
ministerios, por las secretarías de Estado, por los distintos institutos del Estado, a decir, como organismo de
la capacitación, cuáles eran las líneas de capacitación que tenían que adquirir, que tenían que “comprar” los
organismos para el bien o para el desarrollo de las políticas de esos organismos.

108
Decimos que esta crisis no solamente es terminal porque el Estado dejó de tener las fabulosas posibilidades
económicas, financieras, para desarrollar una política basada en la oferta, sino fundamentalmente porque, aun-
que nosotros estuviésemos en las mismas condiciones, nos opondríamos a ese tipo de, llamémosle, pedago-
gía de la oferta, porque estamos en contra, tenemos una concepción diferente. Partimos de la base de que
los saberes, las competencias, los conocimientos, las capacidades, están allí donde están los trabajadores y
los funcionarios públicos. Están ahí donde están los organismos de la administración pública nacional. No
están en el afuera del organismo sino en el adentro del organismo. Y es el rol que nos corresponde a noso-
tros, como organismo rector de la capacitación en el Estado argentino, estimular esos saberes, esas capacidades,
estar presentes en cada organismo, con cada organismo, desarrollando la política de capacitación para ese orga-
nismo.
Esto, a su vez, se asienta en el concepto que nosotros tenemos de la capacitación como un hecho educati-
vo. Bastantes litros de tinta se han vertido sobre una presunta política de capacitación aséptica, meramente
tecnocrática, no vinculada con la vida de la gente, sino que se relaciona fundamentalmente con saberes que
hay que transmitir y que hay que influir para que puedan ser adquiridos por esa gente a la cual están destinados.
Nosotros, como buenos maestros de escuela, como profesores, como hombres formados en el concepto de
la educación, decimos: la capacitación es una expresión más de la educación, es un hecho educativo ni más
importante ni menos importante. Cuánto lo es, es harina de otro costal, para discutir aparte, pero la capacita-
ción y la formación son, sin dudas, una expresión de la educación. Como toda expresión de la educación,
necesariamente debe tener una fuerte carga de humanismo, una fuerte carga de necesidad de interrelacionar-
nos con aquellas y aquellos a los cuales está dirigida nuestra política.
Por lo tanto, decimos que habiendo estallado esta crisis, comienza el INAP -acá voy a rescatar fundamental-
mente a las mujeres y a los hombres que vienen haciendo el INAP no desde hace tres años, desde hace
muchísimos años-, comienzan estas trabajadoras y estos trabajadores, estos profesionales que, felizmente, el
Estado retuvo en su seno, crisis mediante, a elaborar una síntesis y políticas que le hagan afrontar ese momen-
to crítico que vivía el país y el Estado argentino en torno a la capacitación.
Desde allí, venimos a decir que, inaugurada la gestión del Presidente Kirchner, con nuestra presencia, nuestra
responsabilidad al frente del INAP, no vinimos como “paracaidistas holandeses”, como nos dijo el Presidente,
a arribar al INAP y a decir acá vienen las nuevas verdades, sino fundamentalmente a poner la oreja, a escu-
charnos y a ver entre nosotros, cuáles son las mejores políticas a desarrollar en esta etapa, que nuestro gobier-
no llama de reconstrucción del Estado. Ya no la reforma del Estado como se entendía en los noventa, sino la
reconstrucción del Estado. Y hablamos de una reconstrucción del Estado, porque estamos hablando de un
Estado llamado muchas veces ausente. No es tan así, y permítannos que discutamos fuertemente este con-
cepto. Un Estado presente para los que más tenían en este país, pero sí ausente para los que menos tenían,
para los que menos tienen.
Nuestra política de capacitación quiere estar enmarcada en este contexto. No quiere mirar para el costado, no
quiere ponerse en un frasco de vidrio, en un frasco de cristal, y desarrollar una política de capacitación, des-
vinculada con la realidad de los trabajadores y de los funcionarios que están al frente de los organismos, en
nuestras distintas áreas, o en nuestros distintos rincones del Estado.
A partir de este concepto entro ya en una segunda parte, después de ver brevemente estos antecedentes, en
lo que son, modestamente, los pilares de la política que estamos llevando adelante.
El INAP desarrolla cuatro áreas de trabajo en lo que hace a la capacitación. La primera, llamada Formación

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para el desarrollo de las competencias, parte de la concepción y la confianza de que las competencias están
allí donde están los funcionarios, donde están los trabajadores. Queremos, de alguna manera, mover el árbol,
sacudirnos entre nosotros, para entender que las competencias ya no las va a traer el INAP, porque no corres-
ponde, porque no creemos en una superusina productora de conocimientos que les viene a traer los conoci-
mientos, las capacidades, sino que, por el contrario, como decíamos al principio, creemos en un INAP que,
en esta etapa, debe trabajar codo a codo con los propios organismos, con los propios trabajadores, allí donde
ellos estén. Ésta es la Formación para el desarrollo de competencias, donde no solamente nos contentamos,
nos conformamos, con desarrollo de competencias para los altos directivos. Sí, para los altos directivos, tam-
bién para los directivos medios, y para los trabajadores en su conjunto.
Antes, en muchos casos, hasta era un tabú pensar que podía haber líneas de capacitación para los trabaja-
dores de servicios y mantenimiento, que también son trabajadores del Estado. Hoy, el INAP está brindando
capacitación para los electricistas, carpinteros, ascensoristas, servidores públicos igual que nosotros y que, de
alguna manera, son el sostén cotidiano, el sostén diario de las tareas que realizamos. Y no lo hacemos solos.
Lo hacemos con una de las universidades más prestigiosas que tiene el país, la Universidad Tecnológica
Nacional (UTN). A través de un convenio con la UTN, a nivel nacional, a nivel federal, hemos logrado que sean
los profesores, las profesoras de la universidad los que impartan estos conocimientos al conjunto de la admi-
nistración pública, para los organismos o las áreas de los organismos que así lo estén determinando.
Una segunda área que desarrolla el INAP es la Formación para la Modernización del Estado. Acá nos basa-
mos en la competencia que tienen los organismos y las áreas de los organismos en sus distintos rubros.
Una tercera área la llamamos Estado y Sociedad, una denominación que explica poco de sus contenidos.
Partimos de esta concepción, que desarrollaré muy brevemente. Nosotros estamos muy convencidos de que
el Estado no se puede reconstruir solo, mirándose al espejo y ver lo feo, lo triste, lo bonito o lo alegre que es.
El Estado se reconstruye en un ida y vuelta permanente con la sociedad que alberga a ese Estado o a la cual
responde ese Estado. Por lo tanto, estamos desarrollando un área de capacitación y de formación, donde el
conjunto de la ciudadanía que quiere participar así lo puede hacer.
La última es la Asistencia técnica y cooperación académica. Recién les contaba la tarea que realizamos con
la UTN, también la desarrollamos con distintas universidades nacionales, ubicadas tanto en nuestra región,
como a lo largo y ancho del país.
El INAP tiene una presencia que cada vez tiene más importancia en el interior del país, con las provincias, con
los Estados Provinciales que se avienen a firmar convenios concretos de trabajo, que desarrollamos en el inte-
rior en orden a la capacitación y a la formación.
Los conceptos, sobre los cuales desarrollamos estas cuatro áreas, los voy a ir enunciando, algunos ya los fui
exponiendo brevemente en lo que va de la charla: la fuerte relación que tiene la capacitación con el trabajo.
No una capacitación que va por una vereda paralela, menos que menos opuesta, a la del trabajo de todos los
días, sino una capacitación que se asienta en el trabajo, que valora el trabajo y que si nos equivocamos en el
desarrollo de una línea de capacitación, será por eso y por otro motivo. Será porque apostamos a que la capa-
citación sirva para reconstruir este Estado que necesita nuestro pueblo.
La ciudadanía y la participación, en función del área de Estado y Sociedad que les comenté. La planificación
institucional, tema para todo un seminario, solamente diré que la planificación en capacitación es más que un
preconcepto o un requisito. Decimos que es un valor inherente a la capacitación. Somos aún más audaces

110
cuando decimos “no hay capacitación si no hay planificación”. Podrán haber mil quinientas actividades de
capacitación, pero si no hay planificación, no hay capacitación. ¿Por qué? Porque la capacitación, como la
concebimos nosotros, es una capacitación que tiene que servir fundamentalmente al organismo, a la conduc-
ción política de ese organismo, a las metas políticas que se propone ese organismo. No la capacitación dis-
persa, en diáspora permanente, dividida por individuos, sino respetando los derechos de los individuos de
capacitarse en lo que quieran capacitarse, fundamentalmente en esta etapa vamos a seguir promoviendo la
capacitación que necesita el organismo.
Eduardo Salas comentó el Convenio Colectivo. Nos afecta enormemente a nosotros y estamos felices por ello.
El capítulo V del Convenio Colectivo es un capítulo íntegramente dedicado a la capacitación. Se llama justa-
mente “De la capacitación”. Establece un Fondo de Capacitación, que ya estaba previsto por la normativa,
pero la homologación presidencial activa la posibilidad de que todos los organismos participantes de este con-
venio, sindicatos, organismos del Estado, puedan participar efectivamente de este Fondo de Capacitación.
Una última criatura, que a nosotros nos llena de orgullo, de impaciencia, de alegría y de expectativa, es el PRO-
CAE, que es el Programa de Capacitación Electrónica. Allí está Marta Mena, parte de su equipo, está Alberto
Bonifacio, Alberto Morán, Mariano Greco, todos los que están colaborando directa o indirectamente para que
esto pueda funcionar y con quienes gestaron este encuentro de hoy. ¿Qué es esto, de qué estamos hablan-
do? Estamos hablando de utilizar el e-learning, el trabajo en línea, para llegar a miles y miles de compatriotas,
que estén trabajando actualmente en el Estado o que se interesen por el manejo de la cosa pública. Estamos
realizando trabajos que en este tipo de encuentros, nos preocupamos por hacerlos visibles, Programas con
Derechos Humanos, con la Secretaría de Turismo, con el Ministerio de Desarrollo Social, de Capacitación a
Distancia para los ciudadanos que van a ser Presidentes de Mesas Electorales. El Programa Todos somos
MERCOSUR de la Cancillería, que lo estamos trabajando a través del PROCAE, donde el INAP participa junto
a la Jefatura de Gabinete y al Proyecto de Modernización que dirige el amigo Asinelli.
Por último, el título que había sugerido para el encuentro es uno que provoca para seguir charlando, pregun-
tando. Desde ya los invito a que pasen por el INAP para continuar esta charla cuando ustedes así lo deseen.
Es un título que merece una respuesta de conjunto, no una respuesta acabada de parte nuestra, porque sería
un pecado de soberbia que estamos decididos a no cometer.
¿Cuáles son las políticas de formación, de capacitación, que hoy necesita nuestro país, nuestra región y nues-
tro intercambio con el mundo en general? A manera de modesta y relativa respuesta, relatamos aquello que
estamos haciendo. Estamos conformando, ya lo hemos hecho en verdad, la Escuela Iberoamericana de la
Administración Pública, con amigos de España, de Portugal y de toda América Latina, que allí están partici-
pando. Estamos asistiendo y colaborando con la hermana República de Bolivia, con nuestros hermanos boli-
vianos, a consolidar y a transformar un Estado que tiene este desafío tan interesante en la historia de nuestra
región, como es que los movimientos sociales, los movimientos de los pueblos originarios, estén gobernando,
que no sólo estén apoyando a un gobierno afín, sino que estén directa y concretamente gobernando.
Por último, estamos participando en el diseño del futuro Instituto Mercosur de la Capacitación, con la profe-
sora Nidia Tagliabue, con Isabel Rauber y otros colegas. Estamos trabajando de lleno para dar cumplimiento
feliz a esta iniciativa, que fue firmada recientemente en la ciudad de Córdoba, por los presidentes de las cinco
naciones integrantes, miembros plenos del MERCOSUR. Los aportes que llevamos a la conformación de este
instituto, no pretenden hacer que este nuevo instituto sea un reflejo de lo que hacemos todos los días, pero sí
contamos lo que sabemos, lo que hacemos, nuestros conceptos más caros, que nos comprometen más.
Para cerrar, pensaba mientras venía, en un relato que me había conmovido profundamente y que me parece

111
se relaciona con el humanismo y el hecho educativo de la capacitación. Habla de la sabiduría del padre y de
la inocencia del hijo, y de cómo nos paramos ante la vida para mirar ciertas cosas, que nos van a marcar para
siempre. Es aquel relato tan bello de Eduardo Galeano, ese prestigioso y brillante ensayista, historiador, perio-
dista, poeta, de la hermana República del Uruguay, que narra de cuando el hijo le dice al padre que le cuente
cómo era el mar, y el padre se niega a decirle, porque le dice “el mar lo tenés que conocer, lo tenés que ver
vos, lo tenés que apreciar vos con tu propia mirada”. Cuando llegan al mar, el día que el padre puede llevarlo,
es el padre el que se conmueve, cuando el hijo lo toma de la mano y le dice: “papá ¿me ayudás a mirar?”.
Traigo a colación este relato porque tiene que ver con el concepto que nosotros tenemos del hecho educati-
vo de la capacitación y la formación. No se trata de tener verdades reveladas, tampoco de pretender lo impo-
sible, de que tengamos una mirada común y para siempre. En la rica diversidad de la vida, cada uno tendrá
su propia mirada. Pero ayudémonos, entre todos, a construir una mirada común, tan necesaria.
Muchas gracias.
Comentarista: Lic. Marcel Pochard
Señores integrantes del Panel, señoras y señores, y si me lo permiten, amigas y amigos de Argentina, voy a
tratar de hablar en castellano en la primera parte de mi intervención, perdónenme por estropear el idioma de
Cervantes. Quisiera empezar diciendo mi inmenso placer de participar en este Seminario internacional, de tan
alto nivel y de encontrarme otra vez en tierras de América Latina, por la que siento una verdadera pasión desde
hace treinta años, particularmente por Argentina, que descubrí en 1971, en el marco de una beca ofrecida a
un grupo de diez jóvenes altos funcionarios franceses, provenientes de las grandes escuelas administrativas
del país. Visitamos Venezuela, Costa Rica, Panamá, Colombia, Perú, Chile, Brasil y Argentina. El Ministro del
Interior en la Argentina era el radical Arturo Mor Roig, a quien conocí, y la cuestión central del debate público
era el regreso de Juan Domingo Perón. Muchas gracias Sr. Asinelli y muchas gracias Sr. Abal Medina por la
invitación.
Quisiera expresar mi total acuerdo con lo que escuché ayer y con lo que acabo de escuchar. Creo, con todos
los oradores, particularmente el Sr. Salas y el Sr. Giles, que la prioridad en el campo de la modernización del
Estado es construir un Estado fuerte, que no sea el Estado patrimonialista ni el Estado racional normativo sino
un Estado imparcial y que tenga la confianza de los ciudadanos, apoyándose en una función pública fuerte,
imparcial y bien calificada, así como lo decía el Dr. Eduardo Salas.
¿Por qué esta necesidad de un Estado fuerte, imparcial y confiable? A las razones que presentaron los orado-
res, quisiera añadir las siguientes consideraciones. Creo que en el mundo que viene, nuestras sociedades
deberán afrontar grandes desafíos, ligados al desarrollo de super potencias que van a amenazar nuestro por-
venir. Dicho desarrollo presenta varias formas: fanatismos de toda clase, en especial de naturaleza religiosa;
acumulación desordenada de armas de destrucción masiva, especialmente nucleares; atentados múltiples y
graves al medio ambiente; multiplicación de grupos dedicados a la mafia y al terrorismo; poder creciente del
sector financiero privado, capaz de poner en peligro la economía de todo un país, y Argentina lo sabe muy
bien. No hay que olvidar los riesgos creados por los descubrimientos científicos, tales como la clonación huma-
na y las formas de manipulación genética. Todas estas fuerzas, aunque oscuras, son altamente peligrosas.
Ernst Jünger, un gran filósofo alemán, destacaba el riesgo que estas fuerzas representan para nosotros, cali-
ficándolas de titanes, como aquellos semidioses de la antigüedad, de fuerzas sobrehumanas, capaces de
desafiar a los dioses supremos. Asimismo, Ernst Jünger declaraba que el siglo XXI sería el siglo de los titanes.
Para enfrentar todas estas amenazas y todos estos desafíos es evidente que todos los países deberán contar

112
con Estados fuertes, con administraciones competentes, y con una función pública calificada e imparcial.
Las anteriores son reflexiones que me llevan a pensar que, antes de hablar de una nueva gobernabilidad, o de
la sofisticación en la conducta de la acción administrativa, hay que velar por la fundación de un Estado sobre
un pedestal de granito, como decía Napoleón, de manera que pueda asumir sus misiones.
Lo que he dicho no significa que no haya que preocuparse por hacer evolucionar profundamente la forma en
que el Estado asume sus funciones. De tal manera que el Estado fue más democrático y tiene más concien-
cia de la parte de los ciudadanos. Es más fácil decir eso que hacerlo.
El Secretario General del CLAD habló ayer de transparencia y de flexibilidad. Quisiera insistir sobre tres pun-
tos. Primero: la necesidad de consolidar cada día la imparcialidad del Estado al servicio del interés general.
Pienso particularmente en el sistema de las autoridades de regulación, que llamamos en Francia autoridades
administrativas independientes, encargadas de las decisiones y de campos delicados como la competencia,
los medios audiovisuales, las competencias electorales, la protección contra los registrados informativos.
Segundo, la necesidad de reconocer que frente a la administración, el ciudadano es como David frente a
Goliat, y que hay que darle a los ciudadanos poderes importantes sobre el Estado, con los que tenga acceso
a los archivos administrativos o que la administración haga conocer los motivos de sus decisiones.
Tercero, la necesidad de un sistema fuerte de control del poder administrativo, especialmente por los jueces.
Permítanme poner como ejemplo a Francia y la renovación, por no decir la revolución, de los poderes de los
jueces administrativos desde hace unos diez años. Entre las disposiciones adoptadas cito las siguientes: pri-
mero, la reforma del proceso de urgencia, que permite acceder al juez de urgencia y obliga a éste a resolver
el litigio en un término extremadamente corto; en caso de violación de una libertad pública, el juez debe pro-
nunciarse al cabo de algunos días.
Segundo, el poder de prescripción que permite al juez imponer, en cierta forma, a la administración la mane-
ra en que ésta debe tratar determinado asunto, con el fin de ejecutar una decisión de justicia.
Tercero, el poder de condenar a la administración a pagar una multa si ésta no ha ejecutado correctamente
una sentencia. Creo que un buen control de la administración por el juez administrativo es una condición para
la confianza de los ciudadanos en el Estado.
La función pública es para mí una pasión, desde hace ya muchos años. En Francia, fui Director General de la
Función Pública durante cinco años. Quiero decirles que he apreciado las observaciones que escuche de los
dos oradores anteriores por la buena y simple razón que tengo el sentimiento que Argentina está alejándose
de soluciones extremas, ya hechas, para comprometerse con una voz propia, más autónoma y mesurada.
Deseo sinceramente que las Organizaciones Internacionales apoyen a Argentina en esta vía, con el espíritu
que ha sido mencionado por el Sr. Gerardo Hita y puedo expresarles que el conjunto de los países europeos
está de acuerdo con este propósito y pueden contar con nuestro apoyo.
Ahora bien, mencionaré algunas observaciones simples sobre esta función pública.
En primer lugar, estoy plenamente de acuerdo con lo que ha dicho el Sr. Eduardo Salas acerca de la necesi-
dad de definir un conjunto de normas homogéneas, aplicables a la función pública. Sobre ello, quería hacer
hincapié en un punto, en lo que debemos buscar a través de estas reglas. Hay, me parece, un objetivo y prác-

113
ticamente uno sólo. Este objetivo es que la función pública o los funcionarios públicos puedan asumir sus fun-
ciones fuera de todo arbitraje y de todo favoritismo. Este objetivo es central para los funcionarios así como
permitirles que asuman sus funciones, para estar al servicio del interés general y fuera de toda presión.
El filósofo alemán del siglo XIX Ihering, lo expresaba cuando hablaba de la Función Pública Prusiana: "Se debe
dar a los funcionarios una situación, jurídicamente protegida". Este punto me parece esencial y es necesario
definir estas normas.
Deben referirse, al menos a tres ámbitos: las condiciones de contratación. Es necesario que esta contratación
sea imparcial. Hay varias fórmulas, en Francia es el sistema de concursos e Inglaterra tiene el sistema de prue-
bas de competencias profesionales. Es fundamental que la contratación esté abierta y bajo el control de un
jurado imparcial. Segundo, es el avance. El avance debe ser regulado por normas precisas para evitar el favo-
ritismo, y se debe hacer en un marco de gran transparencia. Esto es la clave. En este conjunto de normas,
un tema que ya fue mencionado durante este seminario, es la deontología. Es necesario que el funcionario
esté por encima de toda sospecha porque la confianza de la población depende de ello. Se deben establecer
normas precisas, prácticas claras y un control muy preciso.
En segundo lugar, quiero hablar del profesionalismo, que ha sido tratado extraordinariamente por el Sr. Giles.
Debo decirles que conozco el INAP, ya que un ex subsecretario de Estado me había pedido examinarlo con el
Sr. Cavalcanti, y he tenido la satisfacción de encontrar un conjunto de ejecutivos del INAP, de descubrir su
competencia y profesionalismo y de ver la notable herramienta que constituye el INAP. No tengo mucho que
añadir a lo que ya expresó el Sr. Giles, simplemente una cosa, en cuanto a la formación de los funcionarios
públicos: incumbe al gestor de los agentes públicos, de los funcionarios, determinar los tipos de formaciones
que se definan como necesarias para los funcionarios, pues debe ser el gestor quien determine los programas
de formación y no los organismos de formación. Se necesita una política de demanda más que una política
de oferta, sobre este tema se había hablado con los responsables del INAP.
Por último, quiero mencionar la importancia de la dirigencia superior. Acabo de entregar un informe al Primer
Ministro Francés sobre el marco de dirigencia superior en Francia y aproveché para observar lo que pasaba
en la mayoría de los grandes países del mundo, en particular en Inglaterra, en los Países Bajos y en España.
Lo que he constatado es que estos países privilegian tres factores relativos a la dirigencia superior:
En primer lugar la importancia concedida a la contratación, pero lo que me llamó más la atención en la con-
tratación, es el esfuerzo hecho por numerosos países para reclutar a jóvenes funcionarios que egresan de la
universidad, colocarlos en la dirigencia administrativa y permitir una renovación de la administración, de la diri-
gencia superior. Cuando observo este país, ya sé que hay muchos jóvenes talentosos que son solicitados, por
lo tanto el problema se plantea, quizá algo menos que en nuestro país.
Segundo punto en el cual el conjunto de los países hace mucho hincapié, es la fuerza, la importancia del con-
trol interministerial de la dirigencia en la función pública. En Inglaterra, en Francia, hay una gran voluntad para
que la función pública sea realmente controlada por el Primer Ministro, para garantizar la coherencia de la
acción administrativa y permitir la base de la acción administrativa, de los intercambios entre administraciones.
Finalmente, el tercer punto en el cual los países están atentos en cuanto a la dirigencia superior, es todo lo
referido al nombramiento, a los puestos de la dirigencia del estado o colectividades. Este nombramiento, en
muchos casos, en el pasado, era un nombramiento que daba lugar a favoritismo. Es lo que los anglosajones
llaman "la mano sobre el hombro". Se elige a alguien con una confianza un poco ciega y espontánea.

114
La tendencia actual, iniciada por los ingleses, consiste en desarrollar una política de selección abierta y com-
petitiva, inclusive para los más altos puestos de la administración.
Política abierta, quiere decir que se recluta ofreciendo los puestos más elevados, no solamente a la gente que
pertenece a la administración sino también a candidatos que son del sector privado. Creo que es algo importante.
En segundo lugar, a partir del momento que se abre la llamada a candidaturas, es de extrema importancia que
la selección sea lo más objetiva posible. No es necesario que eso se haga como en un cuarto cerrado. En con-
secuencia, la tendencia, es establecer un grupo de jurados o equipos encargados de escuchar a los candida-
tos, de ponerlos a prueba por organismos especializados después de una clasificación y finalmente, someter
dos o tres nombres, para que el poder político elija entre ellos.
Es un método al que Tony Blair hizo referencia en un discurso pronunciado el año pasado sobre la función
pública inglesa. Decía que este proceso de selección competitiva y abierta, es aplicado en un 20% para la
selección en los puestos superiores de la administración británica. En Francia, es una orientación que estamos
tomando en cuenta. Son capitales estos puntos en la dirigencia superior, en su formación, su selección, su
contratación, estos nombramientos son esenciales para hacer evolucionar la administración y al Estado. Es
una condición fundamental.
Como se los dije, tengo el sentimiento profundo de que estamos ampliamente de acuerdo con estos puntos.
Realmente es una manera de observar las cosas de forma muy pragmática, muy serena, muy abierta, y si les
hablé de los ejemplos extranjeros franceses u otros, por supuesto no hice más que mencionarlos para que ali-
menten su reflexión sin prejuicios, sin ningún pensamiento que pueda ir más allá.
Cualquiera sea el caso, les garantizo que, como experto francés, estaré muy contento y especialmente hon-
rado de poder seguir trabajando con responsables argentinos, a quienes he tenido el privilegio de conocer
aquí o en París.

115
1 Orador: Eduardo Salas es licenciado en Administración de la UBA y licencia-

Lic. Eduardo Salas do en Ciencias Políticas con Diploma de Honor de la Universidad del
Salvador. Tiene un posgrado en Investigación Superior de la
Administración Pública del INAP de España y está realizando una
Maestría en Gobernabilidad y Desarrollo Humano en la Universidad
Abierta de Cataluña. Se ha desempeñado en numerosos cargos vin-
culados con el desarrollo del Estado y de la Administración Pública.
Actualmente es Director Nacional del Empleo Público, Subsecretaría
de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros de la
Nación.
2Orador: Jorge Giles es actualmente Director del Instituto Nacional de la

Dr. Jorge Giles Administración Pública (INAP), de la Subsecretaría de la Gestión
Pública de la Jefatura del Gabinete de Ministros. Ha realizado estu-
dios de abogacía en la Universidad Nacional del Noroeste y tiene una
extensa trayectoria política y legislativa en temas ambientales.
3 Comentarista: Marcel Pochard es actualmente Consejero de Estado de Francia. Es

Lic. Marcel Pochard licenciado en Derecho y Ciencias Económicas, y diplomado en el
Instituto de Estudios Políticos de París. Se formó en la prestigiosa
Escuela Nacional de la Administración de Francia. Tiene una vasta
trayectoria en distintos organismos del gobierno y de la administra-
ción pública de su país. Entre otros cargos fue Director General de
Administración y de la Función Pública y Consejero Técnico de
Gabinete de diversos ministerios.

116
Orador: Dra. Marcela Losardo 1
Orador: Lic. Michael Bilbao 2

Proyección de la Memoria Institucional del
Comentarista: Lic. Florencia
Proyecto de Modernización del Estado Alvarez Travieso 3
Dra. Marcela Losardo

Políticas públicas para modernizar el Estado
Cuando se habla de Modernización del Estado, se deben tener presente, necesariamente, las transformacio-
nes que ha sufrido la democracia durante las últimas décadas y, una vez interpretado ese rumbo, determinar
cuál es el significado que hoy tiene para la ciudadanía. El sentido de la democracia define el rol del Estado en
la sociedad y, por lo tanto, explica el modelo de Estado que se pretende desarrollar. La actual gestión aspira
a consolidar gradualmente un Estado social.
El Estado de Bienestar, que se generalizó entre los países de Occidente después de la Segunda Guerra
Mundial, se constituyó sobre la base del reconocimiento de que a los ciudadanos debía prestárseles una
mayor asistencia y seguridad social. Una asistencia tendiente a elevar la calidad de vida de la población, pro-
curando la disminución de la desigualdad.
Desde mediados de la década del setenta, el Estado de Bienestar entró en crisis. La recesión económica pro-
dujo un florecimiento del pensamiento liberal, proponiéndose el retorno a las ideas clásicas. Se liberó la eco-
nomía a las fuerzas del mercado con una intervención mínima del Estado.
El modelo de los noventa
Fue en la década de los noventa cuando se profundizaron las reformas que tuvieron como objetivo la minimi-
zación del Estado y la reducción del déficit fiscal, privatizando las empresas públicas y disminuyendo el per-
sonal estatal. Además, se aumentó la recaudación impositiva, especialmente a expensas de los sectores de
ingresos medios. Todo ello acompañado por la desvalorización de la actividad estatal y el empobrecimiento
generalizado de los sectores más desprotegidos.
Tanto el Programa de Reforma Administrativa, con sus ejes privatización, desregulación, reorganización de fun-

117
ciones estatales y desburocratización, impuesto entre 1990 y 1995, como la Segunda Reforma del Estado,
implementada desde 1995 al 2000, no lograron el esperado desarrollo y posterior crecimiento sostenido. Y no
podía llegarse al desarrollo por la ausencia de equidad, una característica intrínseca del modelo adoptado.
Estas dos reformas no repararon en la gente. El mercado olvidó el acceso a la educación, la igualdad en mate-
ria de salud, la generación de infraestructura en zonas alejadas y otras inversiones cuya rentabilidad son esen-
cialmente sociales. Por todo ello, los indicadores que miden la desigualdad empeoraron.
El modelo social
Frente al fracaso de esas políticas, nuestro Presidente se propuso, como principal desafío de su gestión, la
reformulación del poder del Estado y el establecimiento de un nuevo contrato social, en el cual la desocupa-
ción, la deserción escolar, la falta de atención primaria de la salud y otras formas de exclusión social no sean
considerados problemas individuales sino de toda la sociedad en su conjunto.
Para el Presidente, el éxito de las políticas debe medirse desde la decisión, la capacidad y la eficacia para
enfrentar los cambios, encaminando las reformas hacia el mejoramiento de la calidad institucional. Así lo expre-
só: “Superando el pasado, el éxito de las políticas deberá medirse bajo otros parámetros, en orden a nuevos
paradigmas. Deberá juzgárselas desde su acercamiento a la finalidad de concretar el bien común”.
Un bien común que debe “reconstruir el pleno Estado de derecho y la vigencia de una efectiva democracia, la
correcta gestión de gobierno, el efectivo ejercicio del poder político nacional en cumplimiento de transparen-
tes y racionales reglas; imponiendo la capacidad reguladora del Estado por sus organismos de aplicación y con-
tralor”.
El Proyecto de Modernización del Estado de la Jefatura de Gabinete, del cual fui Coordinadora General a
comienzos de este gobierno, nos permitió encauzar actividades enmarcadas en políticas interesadas en mejo-
rar la relación de la administración pública con los ciudadanos, perfeccionar la calidad de los servicios, hacer
eficiente la gestión, propiciar la cultura de la participación ciudadana en la toma de decisiones y trabajar en la
reestructuración del Estado con el fin de achicar la brecha entre ricos y pobres.
Entendimos que las acciones deben orientarse a intensificar el uso de los recursos públicos por medio de polí-
ticas activas, que incluyan, en su diseño y ejecución, al conjunto de los poderes del Estado, garantizando los
servicios básicos a la totalidad de la población.
Así generamos, desde la Jefatura de Gabinete, acciones de modernización del Estado, políticas sectoriales
prioritarias para cumplir con el Plan de Gobierno, que nos encomendó el Presidente.
Trabajamos coordinadamente con los Ministerios, maximizando esfuerzos y capacidades y la no duplicación

de programas, actuando con la sinergia suficiente entre las distintas áreas y organismos.
Mejorar el acceso a la justicia
Hoy me encuentro en una nueva posición: Secretaria de Justicia del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos. De asistir a la gestión, desde la Jefatura de Gabinete, vine a recibir asistencia de su parte en un
tema fundamental y sensible como es la administración de justicia.

Proyección de la Memoria Institucional
Nuestro gobierno dio prioridad a la mejora del acceso a la justicia, servicio básico que se encuentra en la agen-
da de las principales democracias del mundo, y cuya provisión debe procurar el Estado.
El acceso a la justicia, preservado por la Constitución Nacional, muchas veces se encuentra impedido en la
realidad por distintos obstáculos. Cuando gran parte de nuestra población acude a la justicia, se enfrenta a
situaciones en las cuales la igualdad no se halla en el orden del día.
La carencia y la insuficiencia de recursos económicos, ligadas al pago de honorarios a los abogados y a la pro-
longada duración de las causas judiciales, ponen en situación de desventaja a la población económicamente
más débil, que termina abandonando la acción o aceptando acuerdos desfavorables.
Por otra parte, son de crucial importancia los servicios de regulación y registro que debe suministrar el Estado
para el desenvolvimiento eficaz de los diferentes agentes sociales.
Bajo la órbita específica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos se encuentran registros tan vitales
como el de la Propiedad Inmueble, el de Reincidencia, el de Protección de Datos Personales y la Inspección
General de Justicia. Registros en los que la transparencia, eficacia y eficiencia, junto con los Programas de
Mejora Continua, deben estar a la altura de las necesidades de nuestra ciudadanía. Debemos llegar a todos
los sectores de la sociedad, sin limitaciones ni exclusiones.
En el marco del Programa de Modernización, este Ministerio ha tenido el orgullo y la satisfacción de impulsar
dos proyectos, que han servido para fortalecer las capacidades del Estado. En ese sentido, el programa desa-
rrollado en el ámbito de la Inspección General de Justicia (IGJ) está dirigido a satisfacer a los sectores socio-
económicos de nivel medio, y el de las Casas de Justicia tiene como beneficiarios principales a sectores caren-
ciados y más vulnerables.
En cuanto al programa promovido desde la IGJ, se han llevado a cabo planes de modernización tendientes a
cumplir con los objetivos del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano.
A fin de simplificar el acceso a la información y a las tramitaciones ante la IGJ, se persigue el objetivo de garan-
tizar la seguridad jurídica, el acceso a la información pública y a las funciones de contralor. Se avanzó en el
desarrollo de programas para la recepción de balances y documentación anexa por medios magnéticos. La
aplicación de estos sistemas permitirá operar con un registro de estados contables por entidad, facilitando a
quienes tienen a su cargo tareas de fiscalización el acceso directo a los mismos.
Se ha trabajado con otros organismos públicos, como la Administración Federal de Ingresos Públicos, esta-
bleciéndose un Programa de Colaboración y Coordinación de Actividades, en cuyo marco se han elaborado
conjuntamente aplicaciones relativas a la constitución y modificación de estatutos de sociedades locales y
extranjeras, para el ingreso de datos al sistema.
Todas estas medidas permiten afirmar que la administración estatal puede ser ágil, eficiente y segura, evitan-
do la burocratización y ofreciendo a la ciudadanía la seguridad jurídica necesaria y, como corresponde, el acce-
so a la información pública.
Las casas de justicia
En cuanto al otro proyecto, las Casas de Justicia, debemos destacar que se ha logrado instituir un modelo de

119
gestión que permitió ampliar las alternativas disponibles, que proporcionan a la ciudadanía una efectiva llega-
da a la justicia.
¿Qué son las Casas de Justicia? Son centros donde la gente es escuchada y puede solucionar sus proble-
mas, lugares en los que hay mediadores y se informa claramente de los derechos y obligaciones. Allí se pro-
mueve la utilización de formas alternativas de resolución de conflictos y se prestan servicios jurídicos y socia-
les gratuitos, efectivos y de alta calidad.
El modelo de gestión de las Casas de Justicia se plasmó en un Manual Operativo, que permite su aprovecha-
miento por parte de las municipalidades. Ya fue implementado por distintas localidades del país, a través de
la apertura de Casas en Guaymallén (Mendoza), General Pico (La Pampa), Tafí del Valle (Tucumán) y Cipolletti
(Río Negro).
Estamos en condiciones de afirmar que las Casas de Justicia mejoran el acceso a la justicia de los sectores
de menores recursos de la sociedad. Las estadísticas con las que contamos y los estudios de satisfacción
efectuados, permiten confirmar que quienes efectúan consultas pertenecen a los sectores socioeconómicos
más vulnerables, dentro de los cuales predomina un bajo nivel de instrucción formal, por lo general inferior al
secundario completo.
Las cuestiones relacionadas con los derechos de familia, conjuntamente con los conflictos laborales y proble-
mas vinculados a la seguridad social y las necesidades asistenciales, son los temas que dominan en las con-
sultas que realizan aquellos que recurren a las Casas de Justicia.
En cuanto a los resultados, paradójicamente de ellos surge que, si bien la mitad de los consultantes declara
no haber podido resolver el conflicto que lo acercó a la Casa de Justicia, el nivel de satisfacción por la aten-
ción supera ampliamente el 90%. Esto indica que los beneficios del servicio prestado van más allá de la mera
resolución de una dificultad concreta. Ello se manifiesta en la tendencia a volver a utilizar el servicio.
Sin asumir ninguna función jurisdiccional, las Casas de Justicia tienden a desjudicializar conflictos y brindar
asistencia y contención social, abriendo el acceso fácil y dinámico al derecho o a funciones de mediación a
cargo de profesionales y equipos interdisciplinarios.
Actualmente se está llevando a cabo un positivo plan de traspaso a los municipios. Tres de las cuatro Casas
ya fueron transferidas al 1º de julio de 2006. Para asegurar la feliz experiencia, y su continuidad en el tiempo,
el Ministerio de Justicia está acompañando este proceso con su expertise y supervisando la gestión.
También estamos trabajando en la validación del modelo de gestión sobre la base de toda la experiencia reca-
bada, las auditorías realizadas, las estadísticas compiladas y las entrevistas con informantes clave. Esta vali-
dación nos permitirá efectuar los ajustes necesarios y trasladar la experiencia a otros puntos del país.
Por último, se está efectuando el plan de evaluación final del proyecto piloto, a través de la medición de una
serie de indicadores, que permitirán evaluar el impacto que han tenido las Casas de Justicia en las poblacio-
nes de cada uno de los municipios en que están radicadas.
Un Estado revitalizado
Esta experiencia nos demuestra que, para mejorar el funcionamiento del Estado, se deben contemplar priori-
dades y soluciones disímiles, que varían de acuerdo a las idiosincrasias y realidades locales. Ejemplo de ello

120
es que, gracias a la gestión de nuestras Casas de Justicia, y en los centros de mediación y orientación con
los que cuenta el Ministerio de Justicia, brindamos más respuestas a la ciudadanía.
Hemos abierto recientemente, junto con el Poder Judicial, la Oficina Multipuertas. Este logro señala la posibi-
lidad de cooperación y capitalización de experiencias exitosas. De esta manera, el progreso de la gerencia
pública es el resultado de la revitalización de la misión permanente del Estado, de los valores que la animan y
de la redefinición del servicio público.
Las experiencias promovidas, a través de la Inspección General de Justicia y las Casas de Justicia, permiten
confirmar que el Estado puede ser flexible orgánica y funcionalmente, sin dejar de ser fuerte, articulado, trans-
parente y ágil.
Dichas experiencias también corroboran que el Estado social, consecuencia del modelo sostenido por este
Presidente, es capaz de dar respuesta a los requerimientos de la ciudadanía, adaptarse a los cambios y actuar
responsablemente en defensa del interés de todos los ciudadanos argentinos.
En honor a la memoria institucional de este Proyecto, no quiero despedirme sin agradecer al Jefe de Gabinete
de Ministros, doctor Alberto Fernández, pues ningún proyecto se logra sin un fuerte y gran respaldo, como
también a todos los que hicieron esto posible, trabajando día a día, desde la unidad coordinadora. Y quiero
recordar a quien comenzó con todas estas transformaciones, como Director Nacional del Proyecto de
Modernización del Estado, Licenciado Norberto Ivancich.
Muchas gracias.
Lic. Michael Bilbao
Es un gusto ver una audiencia tan grande, le hace sentirse a uno honrado. Básicamente, a pesar de la expe-
riencia relativamente limitada que he tenido en el sector público, sí he tenido una amplia experiencia en ges-
tión de proyectos y por ello fui también muy afortunado y honrado de contar con la confianza tanto del Jefe
de Gabinete de Ministros, el Dr. Alberto Fernández, como de quien entonces era Jefa de Gabinete de Asesores
del propio Ministro, la Dra. Marcela Losardo, que hoy nos acompaña y ha sido un auténtico honor el haber
tenido esta oportunidad.
Siguiendo, aunque sea muy brevemente, en la línea de agradecimientos y de reconocimientos, me gustaría

hacer énfasis en el agradecimiento a la unidad coordinadora del proyecto, al fin y al cabo mi rol ha sido el de
ser coordinador general de una unidad ejecutora del Proyecto. Unidad en la que ha habido tanto gente histó-
rica, que nos ha ayudado mucho a conservar precisamente la Memoria Institucional, que es el objeto de este
panel, como gente que nos ha ido enriqueciendo con sus incorporaciones, como quienes nos han ayudado
desde ayer, Leandro, María Marta, Cecilia, Sebastián, y en especial quienes nos ayudaron ayer, por ser por así
decirlo históricos, quería también el reconocimiento expreso tanto para Jorge Lupano, que intervino como
moderador presentador en el primer panel, como Guillermo García Leisequi, que lo hizo en el tercer panel, el
primer panel de la tarde, dos pilares de la unidad coordinadora del proyecto, básicamente por un lado Jorge
en el área de la coordinación técnica (seguimiento sustantivo del proyecto), y por otro en la parte de Guillermo,
de coordinación financiera y administrativa del mismo.
Voy a ser muy breve, porque es una introducción a la presentación de la Memoria Institucional, que va a cons-
tar de un DVD que van a tener oportunidad de visionar en breves minutos, y también entregaremos un libro de

121
la Memoria Institucional.
Creo que es realmente interesante ver todos los logros que se han conseguido en esta trayectoria del Proyecto
de Modernización del Estado; es importante destacar que, además, ha habido siempre un apoyo muy impor-
tante del Jefe de Gabinete de Ministros, e incluso cómo se ha reforzado la institucionalidad de este Proyecto
de Modernización del Estado con un decreto presidencial, firmado en diciembre de 2005, en el cual se ha cre-
ado una institución, valga la redundancia, dentro de la Jefatura de Gabinete de Ministros, que es la Dirección
Nacional Alterna, que ocupa nuestro anfitrión y organizador de este Seminario Internacional, el Lic. Christian
Asinelli.
Principalmente quería aludir a todos estos contextos o anclajes donde hemos estado trabajando y su impor-
tancia. Quiero evocar brevemente las presentaciones que hicieron los directores nacionales de las oficinas
nacionales, órganos rectores, que tuvieron lugar tanto ayer como hoy, han estado todos, tanto la Arq. Carmen
Sycz como el Lic. Carlos Achiary, como el Dr. Fernando Díaz y hoy hemos tenido el gusto de escuchar al Lic.
Eduardo Salas y al Prof. Jorge Giles. Ha sido también un auténtico placer trabajar con ellos, ha sido un desa-
fío muy estimulante, intelectual y profesionalmente; creo que ha habido siempre, desde el punto de vista de la
UCP (que ha tenido un poco una mentalidad de proveedora de servicios), una vocación de servicio al cliente,
en este caso interno, y básicamente ése ha sido un poco marco contextual de la Unidad. También quería des-
tacar, dentro de la Jefatura de Gabinete, los apoyos que hemos recibido. Rescato principalmente, por parte
de la Vicejefatura de Gabinete de Ministros, al Lic. Juan Carlos Pessoa, en su ámbito trabaja el Lic. Juan Carlos
Herrera, que también ayer intervino. Creo que es muy importante destacar cómo estas herramientas, que
desde el proyecto se ha estimulado su desarrollo, están dirigidas a la máxima instancia de la administración
general del Estado, que es el propio Jefe de Gabinete de Ministros, y cómo existe un hilo conductor para for-
talecer la Jefatura de Gabinete de Ministros en su rol coordinador. Les animo mucho a releer el artículo 100 de
la Constitución Nacional, porque es bastante significativo el rol y las competencias que tiene asumidas la figu-
ra del Jefe de Gabinete de Ministros. Es un auténtico desafío darles contenido, facilitarles herramientas.
Tenía también unas breves notas para destacar los principales capítulos que van a encontrar tanto en la ver-
sión impresa de la Memoria Institucional como en la versión más de traveling, más dinámica, del DVD. Pero
me parece que lo mejor es que demos paso ya a la intervención de la Lic. Florencia Alvarez Travieso, Jefa de
Gabinete del Director Nacional alterno, y miembro importante de la Unidad Coordinadora del Proyecto, y que
prácticamente demos pie ya al visionado del DVD. Esto era básicamente lo que tenía que contarles, muchas
gracias por su atención.
Comentarista: Lic. Florencia Alvarez Travieso
Ante todo quiero expresar el profundo honor que es para mí compartir este panel con la Dra. Marcela Losardo,
Secretaria de Estado de Justicia de la Nación. Fue a ella a quien le cupo la responsabilidad de refundar el
Proyecto de Modernización del Estado en tiempos de crisis, que requerían de la firme convicción de la tarea a
emprender. También supo -como supo recién recontar brevemente- llevar la impronta de la modernización a
sus nuevas responsabilidades de gestión.
Asimismo, quiero destacar la importancia de compartir este espacio con Miguel Bilbao, pues todos juntos
representamos la continuidad de una política de Estado.
En términos de agradecimientos, quiero hacer pública mi gratitud hacia el Director Nacional Alterno del
Proyecto de Modernización del Estado, Lic. Christian Asinelli, compañero de militancia y amigo de las aulas,
joven talentoso que está imprimiendo a su gestión una impronta y un liderazgo muy destacados, por la con-

122
fianza demostrada al convocarme a integrar su equipo de trabajo, dándome la oportunidad de volver al sec-
tor público y responder de esta forma a mi vocación.
Ya avanzado el seminario, transcurrido un día y medio de trabajo, podemos afirmar, sin temor a equivocarnos,
que el proceso de modernización no se agota en la estrategia de un proyecto sino que requiere de un firme
liderazgo político y del compromiso de todos los actores.
Podemos aseverar que el gobierno argentino ha dado otra prueba contundente de la relevancia que le otorga
a este proceso mediante la decisión presidencial de institucionalizar en la estructura de la Jefatura de Gabinete
de Ministros, la Dirección Nacional Alterna del Proyecto de Modernización del Estado, con dependencia fun-
cional directa del señor Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación.
La Memoria Institucional del Proyecto que venimos a presentar pretende hacer públicos los logros consegui-
dos -que fueron bien reflejados por las autoridades de los organismos rectores que compartieron sus expe-
riencias en estos días e intentan mostrarse con total detalle tanto en la publicación como en el DVD que, en
breve, proyectaremos-, mostrando asimismo los desafíos que tenemos por delante, que con total objetividad
supieron transmitirnos los expertos internacionales y académicos nacionales que nos acompañaron en este
encuentro, enriqueciendo de este modo nuestra propia visión de los procesos que tenemos por delante.
Se trata, entonces, de un ejercicio introspectivo profundo, conducido con un doble objetivo: realizar la rendi-
ción de cuentas de la gestión a la ciudadanía, que le cabe a todo funcionario público, a la vez de asumir el
firme compromiso de profundizar las acciones encaminadas a que el Estado pueda responder de manera efec-
tiva, equitativa y transparente a las prioridades establecidas en el plan de gobierno, legitimado por la ciudada-
nía a través del ejercicio democrático del voto popular.
Sabemos que el camino es arduo, pero tenemos la firme convicción de que el proceso en marcha es inexcu-
sable si queremos hacer de la Argentina un país en serio.
La Memoria representa el fruto del trabajo de un equipo de funcionarios y cuadros técnicos altamente cualifi-
cados, con quienes compartimos la misma vocación de servicio y una visión común sobre el Estado que todos
los argentinos merecemos. Nada de lo que estaremos presentando hubiera sido posible sin la labor conjunta
de los profesionales de las distintas áreas de la Jefatura de Gabinete de Ministros, fundamentalmente de la
Subsecretaría de la Gestión Pública; así como también de los Ministerios y Secretarías de Estado con las que
desde el Proyecto estamos trabajando.
En síntesis, la Memoria es la demostración de que desde el Estado es posible generar espacios de cohesión
y acción coordinada en pos de alcanzar los altos objetivos del interés nacional. Somos conscientes, y mucho
se ha hablado a lo largo de estos días, de que no es posible terminar de la noche a la mañana con la lógica
fragmentaria de los compartimentos estancos, pero avanzamos en esa dirección con el convencimiento de
que vale la pena el esfuerzo.
Concluyendo esta primera etapa de la vida del Proyecto de Modernización del Estado de la Jefatura de
Gabinete de Ministros, es para nosotros un orgullo presentar la Memoria Institucional, convencidos de que
tenemos en nuestras manos la responsabilidad de proseguir el camino emprendido y con la convicción de que
juntos y sólo juntos vamos a poder lograrlo.
Muchas gracias.

123
1 Orador: Marcela Losardo es graduada en la Facultad de Derecho y Ciencias
Dra. Marcela Losardo Sociales, de la Universidad Nacional de Buenos Aires. Mediadora
con especialización en Negociación y Resolución Alternativa de
Conflictos en Harvard Law School, Cambridge, Massachussets y se
ha especializado en Ética Empresarial en Bentley College Center for
Business Ethics en Boston, USA. En el ámbito laboral ha ejercido la
profesión como abogada y en consultoría de empresas. Fue aseso-
ra en la Superintendencia de Seguros de la Nación, fue gerente de
Gerenciar Servicios de Transparencia, Directora de la Comisión de
Legislación y del Trabajo de la Legislatura de la Ciudad de Buenos
Aires. En mayo de 2003 fue nominada Jefe de Gabinete de Asesores
de la Jefatura de Gabinete de Ministros y a su vez Coordinadora
General del Proyecto de Modernización del Estado en el ámbito de
dicha jefatura hasta agosto de 2005. Desde agosto de 2005 ocupa
el cargo de Secretaria de Justicia y Derechos Humanos de la Nación
e integra el Consejo de la Magistratura.
2 Orador: Michael Bilbao es licenciado en Ciencias Económicas y

Lic. Michael Bilbao Empresariales con especialización en el Área Financiera por la
Universidad Comercial de Deusto, Bilbao, España. Se ha desempe-
ñado tanto en el campo de la consultoría externa como en el de la
gestión empresarial de línea, principalmente en las áreas de
Finanzas, Gestión de Proyectos y Planificación Estratégica en diver-
sas empresas internacionales, habiendo ocupado cargos en el direc-
torio de varias empresas. Durante 2004 asesoró a la Coordinadora
General del Proyecto de Modernización del Estado, desempeñando
de enero a julio de 2005 las funciones de Coordinador Ejecutivo del
Proyecto, y desde agosto de 2005 a la fecha, las de Coordinador
General del Proyecto.
3 Florencia Alvarez Travieso es licenciada en Ciencias Políticas con

Comentarista:
especialización en Relaciones Internacionales de la Universidad
Lic. Florencia Alvarez Travieso
Católica Argentina y Técnica Universitaria en Periodismo de la misma
Universidad. Obtuvo el título de Master en Acción Política y
Participación Ciudadana (otorgado por la Universidad Complutense
de Madrid obteniendo matrícula de honor de la Universidad F. de
Vitoria) y el Postgrado en Gestión Socio-urbana y Participación
Ciudadana en Políticas Públicas en Flacso. Ha desempeñado impor-
tantes cargos en el ámbito público e internacional, destacándose de
su trayectoria reciente el de Secretaria General de la Fundación
Carolina de Argentina, y representante de la sede española en
Argentina, Chile, Uruguay, Bolivia, Brasil y Paraguay. Desde inicios de
2006, se desempeña como Jefa de Gabinete del Proyecto de
Modernización del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros.

124
Conferencia Internacional
Veinte Años de Modernización Administrativa en los países Orador: Dr. Joan Prats i Catalá 1
de la OCDE. Lecciones aprendidas Comentarista: Dr. Carlos Acuña 2
Dr. Joan Prats i Catalá

Cambios en la estructura y el rol del Estado inducidos por la globalización
Entendemos por globalización el proceso de integración creciente de las sociedades y las economías, no sólo
en términos de bienes, servicios y flujos financieros sino también de ideas, normas, información y personas.
La globalización contemporánea es más rápida, intensa y barata que cualquiera de los procesos de interna-
cionalización que la han precedido.
Las redes mundiales en expansión en las que se mueven los capitales, las ideas, las informaciones, los cono-
cimientos, los tráficos ilegales, las actividades criminales, el terrorismo, el dinero negro, las pandemias, la llu-
via ácida, el CO2, conforman un tejido cada vez más denso, fluido y muy desigual de interdependencias. La
vida no sólo de las empresas sino de los pueblos y de la gente resulta cada vez más afectada: hoy el trabajo,
el bienestar, la paz, la seguridad, las comunicaciones, la sostenibilidad, y en general, las expectativas de vida
de las personas dependen cada vez más de procesos económicos, sociales, políticos, tecnológicos y cultu-
rales que sólo de manera muy limitada están bajo el control de los estados.
El tipo de cohesión social conseguido históricamente mediante el poder regulador de los estados sociales y
democráticos de derecho, hoy resulta imposible si algunos poderes reguladores clave no se transfieren desde
el estado nacional hacia unidades que alcancen y se pongan al mismo nivel que la economía transnacional.
Ahora bien, las regulaciones globales son el producto de un conglomerado diverso (de estados, organismos
multilaterales, empresas transnacionales y, ocasionalmente, organizaciones no gubernamentales, de ámbito
global) altamente desigual y que, como tal conglomerado, no responde ante los pueblos. Éste origina una ten-
sión inevitable entre, por un lado los muy imperfectos mecanismos de gobernanza global y, por otro, las ins-
tituciones democráticas que, hoy por hoy, se encuentran confinadas a los límites de los estados.
La globalización ha puesto en cuestión la constelación nacional, que había surgido trabajosamente de la Paz
de Westfalia. El estado territorial, la nación y la economía, circunscritos y autodeterminados dentro de las fron-

125
teras nacionales, sede de la institucionalización del proceso democrático, ya no existen más como ideal creí-
ble. Como ha señalado Habermas16 , si el estado soberano ya no puede concebirse como indivisible sino
compartido con agencias e instancias internacionales, si los estados ya no tienen control pleno sobre sus pro-
pios territorios, si las fronteras territoriales y políticas son cada vez más difusas y permeables, entonces los
principios fundamentales de la democracia liberal (el autogobierno, el demos, el consenso, la representación y
la soberanía popular) se vuelven problemáticos. La política nacional ya no coincide con el espacio donde se
juega el destino de la comunidad política nacional.
Consideramos importante destacar algunos procesos interrelacionados, producidos por la globalización, que
están en la base de las transformaciones de los roles y estructuras de los estados, la política y la gestión públi-
ca de nuestro tiempo:
1) El primero acontece en el interior del estado y se expresa en el fenómeno universalizado de la devolución o

descentralización. La descentralización es uno de los procesos que más destacadamente acompañan a la glo-
balización. Los gobiernos nacionales ya no pueden pretender asumir toda la responsabilidad por el desarrollo
nacional. Los desafíos específicos del desarrollo se dan también y preponderantemente (como tendremos
oportunidad de desarrollar al referirnos a las funciones de las administraciones públicas en la competitividad
económica) en el espacio metropolitano y regional. La movilización de energías colectivas a este nivel. se con-
sigue mediante la construcción de espacios públicos democráticos regionales o metropolitanos, que respon-
den o acaban generando identidades y comunidades, que es preciso saber articular dentro del estado nación
o plurinacional y a nivel global.
2) El segundo se refiere a la globalización de las regulaciones económicas y, en menor medida, sociales y cul-
turales, es decir de las normas, estándares, principios y reglas que gobiernan la producción y el comercio glo-
bal así como los mecanismos de coerción previstos para garantizar su cumplimiento. Muchas de estas nor-
mas enmarcan después, cuando no determinan directamente, muchas de las regulaciones económicas que
“cantarán” los Parlamentos nacionales. Estas regulaciones globales resultan de un proceso deliberativo plas-
mado en acuerdos entre actores colectivos, los cuales no pueden tener la legitimidad procedente de una
sociedad civil constituida democráticamente. El déficit democrático de las regulaciones transnacionales brin-
da la oportunidad de que las organizaciones no gubernamentales se vayan filtrando en el proceso deliberati-
vo y obtengan ocasionalmente éxitos importantes. Surge, cada vez con más fuerza, la idea de una sociedad
civil global, a construir sobre el suelo firme de unos derechos de humanidad globales, efectivamente garanti-
zados.
3) El tercero se refiere a la repercusión de la globalización sobre el sustrato cultural/nacional de la sociedad

civil, forjado desde el proyecto de un “estado nacional”. La revalorización de lo local y lo singular, la incapaci-
dad del estado nacional para integrar los ideales de progreso en la forja de una sola identidad nacional, los flu-
jos migratorios y las solidaridades comunitarias de origen están liquidando la nación cultural única como el sus-
trato histórico-social de la solidaridad civil. Los estados desarrollados se están haciendo todos multiculturales
o plurinacionales y plantean la necesidad, históricamente nueva, de construir una ciudadanía multicultural o
plurinacional. En muchos estados en desarrollo, la globalización y la democratización combinadas ahogan el
viejo proyecto de uniformización nacional y obligan a reconocer derechos constitucionales a las comunidades,
pueblos o naciones originarias.
16 Habermas, Jungen, Tiempo de Transiciones, Trotta, Madrid, 2004.

CONFERENCIA INTERNACIONAL Veinte Años de Modernización Administrativa
4) La globalización precede pero se apoya y se acelera con la revolución tecnológica representada por las TIC.
Éstas transforman la estructura de oportunidades para el conjunto de los actores políticos, administrativos,
empresariales, sociales, culturales. No sólo multiplican las posibilidades de interacción, también amplían la
base territorial de las redes y de sus interacciones. Abaratan el coste del acceso al conocimiento, permiten for-
mas innovadoras de fertilización cruzada entre el conocimiento académico y los conocimientos expertos y táci-
tos. En el plano democrático, abren posibilidades, antes impensables, de información y participación ciudada-
na. En el ámbito de la gestión pública no sólo permiten avanzar la eficiencia de la gestión sino también su trans-
parencia y responsabilización. Las TIC, por sí solas, no transforman los roles, la estructura y las funciones de
la Administración Pública pero, en un sistema democrático, abren importantes posibilidades para que los
agentes transformadores impulsen genuinas reformas.
5) La globalización transforma los “intereses generales”, fundamento último de los Estados y de sus
Administraciones, en un triple sentido: (1) Los “intereses generales nacionales” dependen cada vez más de la
posición que los Estados son capaces de alcanzar en un sistema internacional muy asimétrico. (2) Emergen
los llamados “bienes o intereses públicos globales” (paz, seguridad, medioambiente, institucionalidad de los
mercados supranacionales, prevención de la salud frente a pandemias, etc.) de cuya satisfacción depende el
bienestar nacional pero que resultan imposibles de satisfacer sin la cooperación internacional. Y (3), en las con-
diciones de complejidad, diversidad, interdependencia y dinamismo planteadas por la globalización, la realiza-
ción de los intereses generales ya no puede ser el monopolio de los poderes públicos. Éstos continúan sien-
do los únicos titulares formalmente legítimos y los decisores últimos, pero su acción sólo resulta eficaz y legí-
tima cuando consiguen que la decisión y su ejecución sean el resultado de una interacción entre los poderes
públicos, el sector empresarial y las organizaciones de la sociedad civil. Como exponemos más adelante,
saber crear las condiciones para que se den positivamente estas interacciones, constituye la clave del buen
gobierno de nuestro tiempo, es decir, de la gobernanza.
6) La globalización transforma también la política. Se registra una paradoja aparente: ahora, cuando la demo-
cracia se expande más que nunca, el déficit democrático y el descrédito de la política son mayores que nunca.
La explicación no es tan difícil: estamos abordando los desafíos planteados por la globalización no sólo con
las ideas sino con las instituciones, las capacidades y las prácticas de la política democrática de los estados
nacionales. Diversos procesos confluyen en la crisis y cambio que está viviendo la política:
• La política se redescubre y revaloriza al descubrirse los límites de la tecnocracia: la ciencia y sus expertos no
poseen conocimiento ni suficiente ni indiscutible frente a las grandes cuestiones públicas; sabemos más que
nunca y somos más conscientes que nunca de los límites de nuestro saber; las decisiones públicas ya no se
legitiman sólo en la técnica; en el proceso decisorio es necesario alumbrar los intereses y las valoraciones en
conflicto, saber instrumentar el consenso y, en su defecto, decidir evitando el desgarro social que puede aca-
bar haciendo inviable la decisión.
• Pero la política entra en descrédito porque la inadecuación de las instituciones políticas y administrativas a
las nuevas realidades crea un marco de incentivos, a veces hasta perversos, de los que se deriva no sólo la
corrupción político-empresarial sino, lo que es peor, la generación de mala política. Por ejemplo, el dato de que
los capitales y la tecnología necesarios para las grandes obras y servicios públicos se encuentren cada vez
más concentrados en empresas privadas transnacionales sitúa a las Administraciones, titulares de los intere-
ses generales, en una posición muchas veces de “principal” impotente ante un “agente” superpoderoso, que
puede acabar controlando todo el ciclo regulador.
• Los partidos políticos, que van a seguir siendo instituciones-clave de la vida democrática, se hallan dema-

127
siado circunscritos al juego electoral nacional, son poco revelantes frente a los desafíos de la gobernabilidad
global y, además, pierden el monopolio de la praxis política. Por un lado, registramos niveles importantes de
desinterés políticos, pero, por otro, un número creciente de ciudadanos sienten que deben invertir en la “polis”
porque se encuentra en riesgo y porque para muchos el accionar cívico y político es inseparable de una con-
cepción renovada de la libertad: la ciudadanía activa se dispara y la concepción neorepublicana de la demo-
cracia gana fuerza y atractivo; el mapa de actores políticos se amplía y complejiza, los medios de comunica-
ción, acompañados y transformados por la Internet, ganan una importancia creciente en tanto que actores y
arenas del proceso político.
• La política es cada vez menos dirección política de organizaciones técnicas y cada vez más articulación de
asociaciones entre diversos niveles de gobiernos (gobierno multinivel) y con las organizaciones empresariales
y las organizaciones y movimientos de la sociedad civil. Esto requiere grandes capacidades de iniciativa, lide-
razgo, concertación, prevención y gestión de conflictos, de comunicación, de creación de equipos y redes,
etc., fuertemente acompañadas de capacidades de análisis político. Las organizaciones de los partidos políti-
cos cada vez controlan menos el entorno y tienen que adaptarse más a él, por eso tienen que abrirse, hacer-
se menos jerárquicas, más planas, más capaces de aprender, más conectadas con las organizaciones socia-
les, más responsables.
7) La gestión pública también se transforma con la globalización. Ya no basta con que las Administraciones
Públicas, como organizaciones, actúen legal, objetiva, eficaz y eficientemente. Diversos procesos confluyen y
están transformando decididamente la gestión pública:
• En primer lugar, la discrecionalidad pasa a impregnar casi todo el actuar administrativo. La complejidad y
dinamicidad impiden que la ley y los reglamentos puedan programar el actuar administrativo. El Derecho tiene
que reconocer espacios crecientes de discrecionalidad en el actuar administrativo. Los controles tradicionales
de la discrecionalidad resultan muy inadecuados; los nuevos controles de gestión por resultados no acaban
de implantarse y también tienen sus límites; este contexto dispara las posibilidades de corrupción y no garan-
tiza la buena gestión; como estos procesos coinciden con los de expansión de la democratización, las deman-
das por nuevos arreglos institucionales que aseguren la transparencia, el control y la responsabilidad de los
políticos y gestores se dispara.
• En segundo lugar, la gestión pública se hace crecientemente interorganizacional y esto plantea competen-
cias renovadas en la dirección pública profesional. Como ya señalara Metcalfe advirtiendo un extravío inicial de
la Nueva Gestión Pública, la alta gestión pública es hoy esencialmente interorganizacional y esto hace obsole-
tos la mayoría de los programas de formación en dirección pública. Las competencias de los directivos públi-
cos cubren hoy dosis importantes de emprendizaje, descubrimiento de oportunidades para la mejor realiza-
ción de intereses generales, innovación, creación de equipos, liderazgo del cambio, creación de tecnologías y
metodologías que favorezcan la interacción organizacional, información y comunicación pública, etc.
• La gestión pública se diversifica y complejiza: (1) Por un lado las funciones administrativas se diversifican (for-
mulación y aplicación de regulaciones, formulación de políticas y programas, servicios de prevención, presta-
ción directa de servicios, gestión del conocimiento) resultando imposibles de reconducir a un solo diseño orga-
nizativo y funcional que sea prototipo de buena gestión (como fue la pretensión del paradigma burocrático).
Las organizaciones administrativas se diversifican en su diseño estructural, en sus tecnologías, metodologías
y competencias de su personal. Ya no son reductibles ni a un solo modelo de buena gestión ni a un solo régi-
men jurídico-administrativo. (2) Por otro lado, la mayoría de los grandes bienes públicos de nuestro tiempo se
hacen interdepartamentales o transversales. Ni la seguridad ciudadana, ni la prevención de la salud, ni la ges-

128
tión de la política inmigratoria, ni el fomento de la competitividad, ni la calidad de la educación pública ni un

largo etc. son ya bienes públicos o intereses generales cuya realización dependa de un solo departamento.
Todas las grandes políticas públicas se han hecho transversales dentro de cada Administración y esto exige
una capacidad de gestión pública transversal que ha de superar la departamentalización y el exceso en las
líneas jerárquicas.
• La gestión pública es cada vez más gestión del conocimiento. Pero de pronto los políticos y gestores des-
cubren que el conocimiento es de naturaleza plural, que se halla disperso entre diversos actores y que es limi-
tado, es decir, abre zonas importantes de incertidumbre y hasta de contradicciones. Captar el conocimiento
necesario para la toma de decisiones y su correcta implementación obligan a ir mucho más allá de los infor-
mes técnicos y la participación ciudadana tradicionales. La construcción de relaciones de interacción, de
redes, es fuente y se apoya a la vez en una concepción renovada de los sistemas de información y conoci-
miento así como de las competencias requeridas para la buena gestión pública.
Todo lo anterior no significa en absoluto desconocer la importancia central que los estados van a seguir
desempeñando en la gobernabilidad de nuestro tiempo. El estado va a seguir siendo la arena política y el recur-
so indispensable y más potente de que hoy disponemos para gobernar positivamente las transformaciones
antes indicadas. Aunque los estados van a perder necesariamente poderes en favor de entidades subestata-
les y supranacionales y sus tareas y funciones se están transformando de hecho, ello no implica en absoluto
pérdida de relevancia ni de centralidad política.
El estado democrático de derecho sigue siendo la instancia decisiva, pero su papel cambia: como ha señala-
do Dirk Messner 17, deberá renunciar a ser el “solucionador omnipotente de todos los problemas”, delegando
“hacia arriba” (al nivel internacional, a organizaciones multilaterales y supranacionales) de modo que la arqui-
tectura de la gobernabilidad global vaya asentándose sobre núcleos regionales eficientes; simultáneamente,
los actores locales ganan significación dentro de la nación y los actores no estatales asumen funciones que
hasta ahora se adjudicaban al estado. Están surgiendo los contornos de una sociedad red en la que el esta-
do cumple funciones de articulación e integración hacia adentro y hacia afuera y en la que también las institu-
ciones no estatales y las empresas han de asumir responsabilidades por el desarrollo.
A los estados les va a corresponder cada vez más un papel de “gestor de las interdependencias” entre desa-
fíos, actores y estrategias situados a lo largo del eje local-global. Esto exige grandes capacidades de segui-
miento, jurisdicción y coordinación internacional así como de comunicación y una gran disposición a aprender
que transcienda las fronteras. La política va a tener lugar en estructuras horizontales y verticales cada vez más
fuertes: estructuras en redes dentro de las sociedades están adquiriendo cada vez más importancia; la con-
ducción jerárquica dentro de una instancia política se convierte en excepción; sistemas de soberanía compar-
tida perforan la soberanía nacional; una estructura multinivel de la arquitectura de la gobernabilidad global, en
la que actúa una pluralidad de actores privados y públicos, se superpone al sistema internacional del mundo
de los Estados. La transformación de la política en esa dirección está en marcha desde hace tiempo debido
al proceso de globalización.
“La globalización no ha debilitado a los Estados que siguen siendo los actores clave en la arena política inter-
na e internacional. Pero está cambiando sus roles. Los Estados dejan de ser los proveedores universales para
convertirse en catalizadores, habilitadores, protectores, orientadores, negociadores, mediadores y constructo-
17 Maggi, Claudio / Dirk Messner (Coord.): Global Governance desde una perspectiva latinoamericana, Nueva Sociedad, Caracas, 2002, S. 35-68

129
res de consensos. La globalización está produciendo un nuevo orden de roles, asociaciones, partenariados
entre los gobiernos, los ciudadanos y las empresas y fortaleciendo la influencia del público en las instituciones
y los gobiernos... Crecientemente el estado es llamado a actuar como el vínculo entre los diversos actores
implicados en los procesos de planificación, regulación, consulta y toma de decisiones. El estado sigue pro-
curando su función de cohesión social pero ahora apareciendo como el “hub” de actividades que conectan
distintos actores en los más diversos campos, actividades, regiones, culturas, profesiones e intereses. Para
eso no sirven las viejas estructuras burocráticas decisionales jerárquicas. La diferenciación creciente de nece-
sidades, tecnologías, habilidades, ideologías e intereses ha producido una gran difusión del poder. Las estruc-
turas monocráticas, compactas, piramidales que constituyen el legado del racionalismo del XVIII ya no repre-
sentan la realidad de las administraciones públicas contemporáneas.18
La Reinvención del Gobierno
La agenda neoliberal ha influido claramente en el cuerpo de ideas que ha dado en llamarse la nueva gestión
pública. Ésta constituye, no obstante, un cuerpo muy polimorfo y en su aplicación práctica ha dado lugar a las
reformas más variadas que son función de los marcos institucionales preexistentes, de los actores y conflictos
en juego y de los valores prevalecientes en cada caso. Existen ya numerosos estudios que comparan los pro-
cesos de reformas emprendidos a lo largo de la década de los ochenta y de los noventa y que permitan esta-
blecer algunas conclusiones interesantes:
• Una primera es la gran influencia de la escuela de economía de Chicago que, a través de la teoría de los
fallos del estado, plantea la desregulación, la privatización y el uso de los mercados como directrices funda-
mentales de las reformas a introducir en el sector público. Se pretende producir un nuevo equilibrio institucio-
nal entre los gobiernos y las fuerzas del mercado no sólo mediante la retirada de cargas regulatorias y la trans-
ferencia al sector privado de las empresas públicas sino también mediante la contractualización de los servi-
cios públicos y hasta de la introducción de mercados internos en el diseño organizativo público. Pero en la
práctica las políticas de desregulación han seguido senderos muy diferentes en los distintos países y en nin-
gún caso han llevado al abandono de la función regulatoria sino a su redefinición en el sentido que más ade-
lante se expresa. Las políticas de privatización se han generalizado pero han registrado también intensidades
y estrategias muy diferentes. Finalmente, las políticas de utilización de mercados externos e internos han teni-
do menor aplicación al encontrarse con muchos límites a los que también nos referimos más adelante.
• Un best seller de su tiempo fue La Reinvención del Gobierno de Osborne y Gaebler (1993). Propusieron dejar
de ver el sector público como un conjunto de reglas para administrar de modo imparcial y cumplir los reque-
rimientos de la equidad y el estado de derecho (tal como había sido el propósito de la vieja “administración
pública”) para pasar a verlo -desde la óptica de la “gestión pública”- en función de alcanzar metas y realizar
objetivos. Estos influyentes autores agregaron un salpicón de ideas y lugares comunes que en gran parte pro-
cedían de las propuestas de renovación de la vieja “administración pública” tales como “gobierno catalítico”,
“dirigir más que remar”, “gobierno orientado a una misión”, “gobierno orientado a resultados y no conducido
por reglas”, “responder a las necesidades de los clientes y no de los funcionarios”, “gobierno capaz de antici-
parse”, “prevenir es mejor que curar”, “descentralizar y pasar de las jerarquías a la participación y al trabajo en
equipo”, “gobierno que la comunidad siente como propio”, “empoderar es mejor que servir”. Pero su propues-
ta-fuerza fue la de introducir los así llamados mercados internos en el sector público a través de su defensa
de “inyectar competencia en la provisión de servicios”, “gobierno emprendedor más orientado a ganar que a
18 Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, World Public Sector Report. Globalization and the State, Nueva York,
Naciones Unidas, 2001,p. 27.

130
gastar” y “gobierno orientado al mercado impulsando el cambio mediante el uso de mecanismos de merca-
do”. Pero nuevamente la realidad se ha mostrado muy obstinada y, tal como mostramos ampliamente más
adelante, este tipo de gerencialismo en el sector público ha tenido que compatibilizarse con las exigencias
planteadas por el valor de civilización irrenunciable que representa el estado de derecho. Y al hacerlo, se ha
revelado que mientras el gerencialismo permite considerables avances en el ámbito de la acción empresarial
de los gobiernos -muy reducida por la propia agenda privatizadora neoliberal-, en las funciones regulatorias
clásicas y de provisión de servicios en condiciones de equidad universal, la jerarquía burocrática weberiana -
debidamente democratizada- sigue teniendo diversos grados de vigencia.
• La realidad muestra que las reformas impulsadas en los diversos países no sólo han sido guiadas por la pro-
secución de eficiencia. Es cierto que la inquietud por la eficiencia ha estado presente en casi todos los progra-
mas. Pero también que muchas reformas de este tiempo se orientaron a lograr mayores niveles de “respon-
sabilización” por la gestión pública, a la mejor realización de derechos humanos, al mayor respeto al proceso
debido, a la mejora de la transparencia y la participación. En realidad, fueron dos los ejes, eficiencia y respon-
sabilización, los que acompañaron el proceso general de reformas, a veces conjunta y a veces separadamente.
• El eje de eficiencia se expresó en una seria de estrategias de reforma muy diversificadas, que se dieron de
modo muy desigual en los distintos países. Entre ellas destacan: (1) La descentralización y devolución de com-
petencias, ya sea a favor de entes locales, de agencias ejecutivas o independientes dotadas de autonomía ins-
titucionalizada, de discrecionalidad gerencial y con presupuestos a menudo plurianuales. (2) La evaluación del
desempeño y la revisión de la eficacia y la eficiencia. (3) La mayor libertad de elección para los usuarios de los
servicios y la participación de éstos, incluida su presencia en la dirección. (4) La separación entre el proveedor
y el productor de los servicios y la regulación de éstos, vía la oferta pública y contratación externa de los mis-
mos. (5) La transformación de las empresas públicas en compañías mercantiles de propiedad pública, o la
venta de algunas de éstas. (6) La competencia y la cooperación a la vez entre organizaciones públicas y pri-
vadas diluyendo los límites tradicionales entre sector público y privado.
• En el eje de la responsabilización, los valores-meta, que se ponen en juego, son la imparcialidad y la protec-
ción igual de todos en relación a sus derechos. Legalidad, transparencia, objetividad, participación, nuevos
derechos y nuevas instituciones, mejoras en la democracia representativa, son inquietudes permanentes de
las democracias constitucionales con economías de mercado. Constituyen la otra cara de las reformas del
sector público, ya que la agenda neoliberal y la globalización coinciden en el tiempo con una amplia inquietud
por la democracia. En la búsqueda de mayor responsabilización pública, se han utilizado diversas estrategias,
entre ellas: (1) devolución de poder e influencia a gobiernos de proximidad; (2) fortalecimiento del rol de los
parlamentarios en el control del gobierno; (3) establecimiento de “tribunales de ciudadanos”; (4) programas
anticorrupción; (5) mayor ámbito para la revisión judicial; (6) codificación de derechos humanos; (7) reconoci-
miento creciente del Tribunal Europeo de Justicia; (8) fortalecimiento del control de los procesos administrati-
vos; (9) mejora de la información pública e incremento de la transparencia; (10) desarrollo de técnicas e insti-
tuciones de democracia participativa; (11) mayores poderes para los defensores del pueblo e instituciones
similares; (12) exigencia de creciente de responsabilidad corporativa.
• Las relaciones entre reforma del sector público y reforma del estado del bienestar son complejas. En algu-
nos casos, como Nueva Zelanda y en menor medida el Reino Unido (antes del gobierno laborista), las refor-
mas se orientaron tanto a una revisión eficientista del sector público como a un desmantelamiento del estado
del bienestar; pero en Europa Occidental, por lo general, las reformas del sector público se han orientado a la
protección y consolidación del estado del bienestar, como ha sido el caso muy destacado de los países nór-
dicos.

131
La burocracia y su crítica
A lo largo del último cuarto del siglo XX, hemos visto discurrir, en el ámbito de las ciencias de la administra-
ción, un movimiento que nos ha llevado de la administración a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza.
Este movimiento contiene el cambio de los paradigmas intelectuales que subyacen a las principales reformas
administrativas impulsadas hasta mediados de los setenta (“administración o burocracia”), desde mediados de
los setenta hasta mediados de los noventa (“gerencia o management”) y desde entonces hasta la actualidad
(“gobernanza”).
Hasta mediados de la década de los setenta, las reformas administrativas se inspiraron en el modelo burocrá-
tico weberiano, sobre el cual se construyó la arquitectura institucional del estado democrático y social de dere-
cho. Dicho modelo fue considerado a la vez como expresión de la racionalidad “gerencial” y de la racionalidad
“legal”, es decir, como el más apropiado para garantizar (1) la eficacia y eficiencia de la acción administrativa
y (2) la sumisión plena de las administraciones públicas al derecho. El modelo inspiró la construcción del lla-
mado “estado administrativo” y fue el paradigma desde el que se desarrolló tanto la primera fase de las cien-
cias de la administración como el derecho administrativo del proyecto antidiscrecional.
El modelo de administración burocrática fue el paradigma inspirador de todo el movimiento internacional de

reforma administrativa de los años cincuenta y sesenta. La racionalidad legal y gerencial burocrática, que ya
había presidido la construcción histórica de los estados liberales de derecho, fue también el modelo que ins-
piró tras la segunda guerra mundial tanto la construcción institucional de los estados en desarrollo como la de
los grandes servicios nacionales del bienestar característicos del estado social. Durante los años cincuenta y
sesenta, el modelo burocrático no era una alternativa organizativa entre otras sino “el” modelo expresivo de la
racionalidad legal y gerencial, de validez y aplicación supuestamente universales (de hecho, eliminado el ele-
mento democrático, inspiró también el desarrollo administrativo de los países del antiguo bloque comunista).
El modelo o tipo ideal burocrático es bien conocido: supone que las organizaciones administrativas sirven inte-
reses públicos perfectamente separados de los intereses privados de sus funcionarios; que este servicio se
realiza con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes por lo que el comportamiento burocrático resul-
ta perfectamente previsible y calculable; que los funcionarios se encuentran perfectamente separados del ofi-
cio que ocupan y que los oficios se encuentran jerárquicamente ordenados; que los funcionarios son seleccio-
nados y promocionados en base al mérito; que la realidad en la que la administración opera puede ser plena-
mente conocida por la cúspide jerárquica de las organizaciones; que éstas pueden traducir el conocimiento
en planes o normas que serán ejecutados con plena fidelidad por la jerarquía de funcionarios según las tare-
as asignadas a cada puesto y oficio; que los funcionarios sirven exclusivamente a los intereses generales
mediante la aplicación de los planes y las normas y que para ello se encuentran estatutariamente protegidos
frente a las presiones políticas y sociales; que los intereses generales son trascendentes y no inmanentes al
juego conflictivo de los intereses privados y que corresponde al estado y a sus funcionarios el monopolio de
su definición.
Al tipo ideal weberiano de dominación legal se corresponde, a nivel político y jurídico, con la afirmación del
principio de legalidad, que sigue y seguirá siendo un valor de civilización irrenunciable, una verdadera exigen-
cia de la modernidad de los sistemas económicos y sociales en la medida en que hace previsibles las decisio-
nes políticas y garantiza a la vez los derechos económicos de los ciudadanos a través de la instauración del
control judicial de la acción administrativa. Ahora bien, la racionalidad legal es un valor político y jurídico no
19 Para la confirmación de esta tesis es suficiente consultar las páginas introductorias del Derecho administrativo de Ernest Forstrhoff.

132
necesariamente democrático 19, ya que el principio de legalidad no presupone ni coincide con el Estado de
Derecho. El principio de legalidad es una exigencia funcional de la Administración de una sociedad moderna
y, como tal, compatible con el autoritarismo político. La confusión establecida en España por los administrati-
vistas durante el autoritarismo franquista entre el estado de derecho20 y el principio de legalidad no debería
borrar la diferencia de sustancia político constitucional que existe entre los dos conceptos. Una cosa es servir
a la legalidad y otra, muy distinta, al estado de derecho. La Administración y los funcionarios españoles, hasta
tiempos históricamente recientes, casi siempre han hecho lo primero, no obstante, por razones histórico-polí-
ticas, pocas veces han podido hacer lo segundo. Restablecer esta distinción en la conciencia y en las actitu-
des de los funcionarios es una de las exigencias del nuevo orden constitucional democrático.
Esta distinción entre mera legalidad y estado de derecho es importante, ya que nos permite expresar las dife-
rencias entre las burocracias autoritarias y las burocracias democráticas y, más adelante, la existencia, en el
seno de las burocracias, de diferentes tradiciones culturales políticas (autoritarias o democráticas), que expli-
can muchas de las singularidades observables en las culturas organizativas concretas. Desde este punto de
vista, debemos decir que muchas de las disfunciones observables en la burocracia española no son imputa-
bles a las disfunciones del modelo o tipo ideal de burocracia sino al peso de la cultura política autoritaria en la
historia contemporánea española.
Razones de la hegemonía histórica y la vigencia parcial actual del modelo burocrático
La razón decisiva que explica el progreso de la organización burocrática ha sido siempre su superioridad téc-
nica sobre cualquier otra organización. Un mecanismo burocrático, perfectamente desarrollado, actúa con
relación a las demás organizaciones de la misma forma que una máquina con relación a los métodos no mecá-
nicos de fabricación. La precisión, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discreción, la uni-
formidad, la rigurosa subordinación, el ahorro de fricciones y de costas objetivas y personales son infinitamen-
te mayores en una administración severamente burocrática, y especialmente monocrática, servida por funcio-
narios especializados, que en todas las demás organizaciones de tipo colegial, honorífico o auxiliar. Desde el
momento en que se trata de tareas complicadas, el trabajo burocrático pagado es no sólo más preciso, sino
con frecuencia inclusive más barato que el trabajo honorífico formalmente exento de remuneración..." (Max
Weber: 1922 y 1987, pág. 731).
Tras cada acto de un gobierno auténticamente burocrático existe en principio un sistema de "motivos" racio-
nalmente discutibles, es decir, una subsunción bajo normas o un examen de fines y medios... La "igualdad jurí-
dica" y la exigencia de garantías jurídicas contra la arbitrariedad requiere una "objetividad" racional formal por
parte del régimen de gobierno, en oposición al capricho personal libre derivado de la gracia propia de la anti-
gua dominación patrimonial" (Weber: 1922-1989, 735).
La burocracia tiene un carácter "racional": la norma, la finalidad, el medio y la impersonalidad "objetiva" domi-
nan su conducta. Por lo tanto su origen y propagación han influido siempre en todas partes revolucionariamen-
te, tal como suele hacerlo el progreso del racionalismo en todos los sectores. La burocracia aniquiló con ello
formas estructurales de dominación que no tenían un carácter racional (como los sistemas de dominación
patriarcal, patrimonial y carismático)" (pág. 752).
El progreso hacia lo burocrático, hacia el Estado que juzga y administra asimismo conforme a un derecho esta-
20 Sobre la distinción entre el Estado de Derecho y principio de legalidad puede verse W. ABENDROTH, Introducción a la Ciencia Política,
Barcelona, Anagrama, 1976.

133
tuido y a reglamentos concebidos racionalmente, está en la conexión más íntima con el desarrollo capitalista
moderno. La empresa capitalista moderna descansa internamente ante todo en el cálculo. Necesita para su
existencia una justicia y una administración cuyo funcionamiento pueda calcularse racionalmente, por lo menos
en principio, por normas fijas generales con tanta exactitud como puede calcularse el rendimiento probable de
una máquina (pág. 1062) 21.
Las denuncias de las disfunciones del tipo de organización burocrática empiezan con Robert K. Merton, que
es el primero en manifestar que las organizaciones burocráticas conducen al desplazamiento de los objetivos,
a la rigidez, a la incapacidad de adaptación a las situaciones nuevas y al ritualismo. Los escalones de la dis-
función burocrática serían los siguientes: a) la burocracia exige la seguridad de las reacciones y la observan-
cia estricta de las normas y reglas. b) Este rigor tiende a subvertir el fin de la organización que deja de ser la
consecución de objetivos para transformarse en el cumplimiento de las normas. c) El desarrollo exacerbado
de las normas impide la adaptación a las nuevas situaciones no previstas por los que las redactaron. d) Al final
del proceso, las reglas establecidas para producir la eficacia en general, terminan produciendo la ineficacia en
los casos concretos y las reglas pierden su utilidad y han de ser vulneradas.
Más evidentes son aún las disfunciones burocráticas cuando se las conecta directamente con los valores de
la eficacia y la eficiencia22. De hecho, la superioridad del modelo de organización burocrática no sólo se ha
querido fundamentar con las consecuencias antes descritas (previsibilidad, garantía de derechos económicos),
sino también en la presunción de que el modelo aseguraba el cumplimiento eficaz de los fines de la
Administración. Esta pretensión se encuentra hoy completamente cuestionada. García Pelayo, por ejemplo, ya
distinguía entre la racionalidad jurídica formal propia de la burocracia y la racionalidad material inherente a los
valores de la eficacia y de la eficiencia23 .
En este sentido, Albrow expresaba que la racionalidad burocrática weberiana es una racionalidad formal que
no indica nada sobre la eficacia de este modelo de acción. Como máximo, la racionalidad legal será un pre-
supuesto para la eficacia, pero no la garantiza en ningún caso, por lo que cabe concebir perfectamente su
21 WEBER, Max, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der Versthenden Soziologie, Tubinga, J.C.B.Mohr (Paul Siebeck), 1922. Las citas
realizadas corresponden a la versión española Economía y Sociedad, octava reimpresión, México: Fondo de Cultura Económica, 1987.
22 Merton insiste mucho en que el proceso descrito es fomentado por la propia estructura burocrática, puesto que en ella existen condicio-
nes óptimas para el desarrollo de las disfunciones. Por así decirlo, la organización burocrática es el caldo ideal para el cultivo de las disfun-
ciones. Véanse al efecto unos casos muy concretos: la vida oficial del burócrata está planeada como una carrera graduada por dispositivos
mecánicos de ascensos, pensiones, sueldos, etc., todos ellos destinados a ofrecer incentivos para la acción disciplinaria y la conformidad con
las reglas oficiales. Así, se espera, de manera tácita y expresa, que el funcionario adapte sus ideas, sentimientos y acciones a las perspecti-
vas de esta carrera; lo cual sucede, en efecto, en la mayor parte de los casos. Pero resulta que estos mismos dispositivos, al aumentar la
conformidad, llevan consigo un interés excesivo al apego estricto de los reglamentos, que produce inevitablemente rigidez, conservadurismos
y tecnicismos. Los funcionarios tienen la sensación de vivir un destino común, apoyado en unos mismos intereses, especialmente porque hay
poca competencia entre ellos. La agresión intragrupal se reduce, pues, al mínimo y en consecuencia, se tiende al arreglo amistoso de los con-
flictos y a cerrar filas frente al exterior. Hay, en último término, un espíritu de cuerpo, que induce a defender acríticamente los intereses perso-
nales de los miembros que prevalecen sobre los intereses de la organización y de la comunidad. Los burócratas se identifican con su modo
de vida, terminando por adquirir un orgullo de gremio o de cuerpo, que les induce a ofrecer resistencia al cambio, por pequeño que sea, de
las rutinas ya consagradas, máxime cuando este cambio es propuesto o impuesto por quienes no son burócratas. Por último y como conse-
cuencia de todo lo anterior, se termina “santificando”' las reglas y colocándolas por encima de toda crítica. La reiterada contradicción buro-
crática alcanza así un nivel de sutileza difícilmente igualable: una organización burocrática no puede funcionar sin reglas, por éstas garantizan
la previsibilidad de las conductas, lo que es una garantía tanto para el ciudadano como habría de serlo para la eficacia de la organización;
pero las reglas en cierta medida no “deben” ser cumplidas en cierta medida, puesto que si se cumplen con rigor, la organización se paraliza;
y, además tampoco pueden ser cumplidas, o sea, en los casos no previstos por ellas mismas. Bajo estos presupuestos tenemos que si el
burócrata no cumple las reglas, es sancionado; por cuya razón tiende a cumplirlas. Pero si las cumple, perjudica a la organización, puesto
que la arrastra a la rutina y a la ineficacia (Nieto, Alejandro (1978), La Burocracia, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, pág.
546-547).
23 GARCIA PELAYO, M., Burocracia y Tecnocracia, Madrid, Alianza, 1974, págs.28-29.

134
coexistencia con la ineficacia24 . Y Blau continuaba y remataba la conclusión indicando que como la organi-
zación burocrática no garantiza sino la racionalidad legal o formal, y como la eficacia y la eficiencia son hoy
valores irrenunciables de las organizaciones que los modelos burocrático no garantizan, se necesitará, en defi-
nitiva, solicitar que se renueve desde sus mismos fundamentos el concepto de racionalidad administrativa 25.
En otras palabras, es necesario construir o evolucionar hacia modelos organizativos que sin renunciar a los
valores representados por la legalidad asuman y traten de poner remedio a sus disfunciones mediante la intro-
ducción de valores, comportamientos y sistemas gerenciales en las administraciones públicas.
Una crítica muy compartida desde los años cincuenta fue el llamado “círculo vicioso burocrático”, que se
expresaba en la priorización de los medios sobre los fines, la desconsideración de clientes y usuarios, las diver-
sas manifestaciones de alineación de los trabajadores (desmotivación, absentismo y rotación excesiva, chapu-
zas, conflictividad cotosa y estéril), a lo que se suele responder con más control, es decir nuevas reglas y más
centralización, lo que produce el efecto de incrementar los mismos problemas, exigir nuevos controles y así
sucesivamente. La exposición que hiciera Crozier hace más de cuarenta años sigue resultando lúcida y vigente.
Con todo, la mayor crítica realizada a las organizaciones burocráticas fue la de su resistencia al cambio. A
medida que el entorno se hacía más dinámico y la eficiencia adaptativa pasaba a ser criterio fundamental de
evaluación organizacional, esta crítica fue ganando relieve. Se vio, en efecto, que las burocracias son organi-
zaciones incapaces de corregirse en base a sus propios errores, ya que éstos y las disfunciones que los expre-
san constituyen elementos esenciales del equilibrio del sistema. En las organizaciones no burocráticas o poco
burocráticas, el cambio puede ser casi constante porque sus agentes operativos, que conocen bien los pro-
blemas de la organización y tienen las soluciones de cambio, tienen poder para introducir en forma directa la
innovación o capacidad para conectar rápidamente con quien tiene la autoridad para introducirla. Nada de
esto sucede en la organización burocrática pues, en ella, los agentes operativos no tienen poder de iniciativa,
los centros de decisión están lejos de los problemas operativos, las diferentes categorías de personal están
concentradas y aisladas y el sistema de información nunca acaba de funcionar a través de la línea jerárquica.
El resultado es que la organización burocrática no puede aprender lo necesario para cambiar y adaptarse per-
manentemente y sin una crisis general global.
Por lo demás, ya en los años cincuenta y sesenta, muchos autores habían puesto en evidencia la pretendida
universalidad del modelo burocrático, señalando muchas de sus insuficiencias y límites. Herbert Simon desa-
rrolló una teoría de la organización, partiendo del concepto de que sólo era posible una “racionalidad limita-
da”, lo que cuestionaba un supuesto fundamental de la racionalidad burocrática. Michel Crozier puso sucesi-
vamente de relieve la incapacidad de las organizaciones burocráticas para adaptarse incrementalmente a los
cambios del entorno así como la imposibilidad objetiva de erradicar la discrecionalidad en el actuar adminis-
trativo y la existencia de poderes fácticos y de reglas informales dentro de la organización. Niskanen y otros
pusieron de relieve cómo los burócratas no eran sólo servidores de los intereses generales sino que interpre-
taban éstos tomando en cuenta en primer lugar sus propios intereses funcionariales. Numerosos estudios
empíricos cuestionaron la imparcialidad política, económica y social real de los funcionarios públicos.
A partir de los años setenta, los cambios crecientes del entorno en que operan las administraciones públicas,
llevan al abandono de la idea de un modelo organizativo de racionalidad universal. Desde entonces, la teoría
organizativa se instalará en la contingencia estructural. Ya no se reconoce ningún tipo ideal organizativo como
el encarnador de una racionalidad supuestamente universal. La racionalidad de la estructura organizativa
24 Martín ALBROW, Bureaucracy, Londres, Pall Mall Press, 1970.

25 Peter BLAU, The Dynamics of Bureaucracy, Chicago, University of Chicago Press, 1955.

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dependerá de su adaptación a toda una serie de contingencias internas o externas a la organización tales
como el tamaño, complejidad, tipo de tecnología utilizable, grado de dinamismo y turbulencia del entorno,
etc26.
Por otro lado, el carácter centralizador y uniformista de las grandes burocracias del bienestar hace que no sean
capaces de adaptarse a la diversidad de situaciones de los usuarios y beneficiarios del sistema: entra en cri-
sis la planificación nacional y la provisión de prestaciones uniformes en el terreno sanitario, educativo y de los
servicios sociales; contrariamente, el principio de igualdad ante las prestaciones exige ahora tomar en cuenta
la diversidad de los usuarios, lo que resulta incompatible con el uniformismo del modelo burocrático y plantea
la necesidad de la devolución o descentralización de los servicios así como la participación creciente de pro-
fesionales, empresas y usuarios en su diseño y prestación. Desde la teoría democrática se cuestiona también
la irresponsabilidad de las burocracias, su deferencia o connivencia hacia los grupos de interés privilegiados y
la incapacidad de los políticos para asegurar su dirección y control efectivo.
Pero, aunque la contestación al pretendido valor universal del modelo burocrático viene de antes tal como
hemos comprobado, las críticas no se tradujeron en reformas administrativas hasta que la crisis fiscal del esta-
do unida a la crisis democrática de la delegación, la percepción cívica de la irresponsabilidad y alejamiento de
las burocracias, la irrupción de las nuevas tecnologías, el primer impulso de la globalización y con todo ello el
incremento de la complejidad, diversidad y dinamismo de las sociedades, hizo necesario acudir a nuevas ideas
capaces de inspirar las reformas necesarias. Como tantas veces se ha dicho, desde mediados de los seten-
ta, se produce el comienzo no de una era de cambios sino de un cambio de era -el inicio del paso de la socie-
dad industrial a la llamada sociedad de la información y del conocimiento-. Y esto afectó también a la hege-
monía del modelo burocrático.
La nueva gestión pública
La nueva gestión pública ha sido el paradigma de reforma administrativa prevaleciente hasta mediados de los
noventa, acompañando a la hegemonía de la agenda neoliberal. Naturalmente no se aplicó en todos los paí-
ses por igual: tuvo gran influencia en los países angloamericanos -aunque con grandes diferencias entre ellos-
menos en los países nórdicos y escasa en los países de matriz latina y germánica. En España su influencia
práctica ha sido escasa aunque desigual. La nueva gerencia pública ha impregnado desde luego el discurso
sobre la administración pública y legitimado la fuerza que los gerentes han tomado en muchas administracio-
nes, especialmente locales y autonómicas.
Como ha señalado Guy Peters, las reformas desarrolladas a la sombra de la nueva gestión pública responden
a un cuerpo de ideas sobre cómo organizar y operar el sector público desigualmente compartidas. Entre las
más compartidas se encuentran las siguientes:
• El desempeño mejora cuando los gerentes saben lo que se espera de ellos y los resultados son medidos en
relación a tales expectativas. La gestión debe, pues, estar orientada a resultados fijados políticamente y técni-
camente medibles.
26 Sobre la evolución de la teoría organizativa, tras la contestación del paradigma burocrático, puede verse CLEG, Steward R., Y HARDY,
Cynthia, Organizations, Organization and Organizing, en Clegg et al. (eds.) Handbook of Organizations Studies, Londres: Sage Publications,
1996, pág. 1-28, y sobre la génesis y evolución de la teoría de la contingencia estructural puede verse Donaldson DONALDSON, Lex, The
Normal Science of Structural Contingency Theory, en Clegg, Steward, et al. (eds.), Handbook of Organization Studies, Londres: Sage
Publication, 1996, págs. 57-76.

136
• La gestión pública mejora cuando los gerentes disponen de cierta discrecionalidad y de la flexibilidad nece-
saria en el uso de los recursos para llevar a cabo sus responsabilidades. La discrecionalidad y flexibilidad nece-
sarias son controladas principalmente a través de la evaluación de resultados.
• El desempeño mejora cuando la autoridad operativa es delegada desde las agencias centrales y las unida-
des centrales de los Ministerios a favor de los niveles y unidades operativas.
• El desempeño mejora cuando las decisiones y controles gubernamentales se focalizan en los productos y
los resultados más que en los insumos y los procedimientos.
• El desempeño mejora cuando los gerentes responden tanto del uso de los recursos como de los resultados
que producen con los mismos.
Sin embargo, como ya hemos expuesto, la nueva gestión pública vino acompañada de otras ideas mucho más
polémicas, mucho menos compartidas y de durabilidad más problemática. Entre ellas están que el desempe-
ño mejora: (a) cuando el ciudadano-cliente tiene la posibilidad de elegir entre oferentes de servicios públicos;
(b) cuando los servicios del gobierno son tercerizados; (c) cuando las organizaciones públicas se gestionan por
imitación de la gestión privada; (d) cuando la provisión de servicios se separa de la formulación de políticas...27.
Otra clave, no suficientemente considerada para entender la crisis del paradigma burocrático y uno de los fun-
damentos de la nueva gestión pública, es la correspondencia entre burocracia y delegación. Un supuesto bási-
co de las reformas y la legitimidad burocrática es que el poder soberano del pueblo se ejerce representativa-
mente por el Parlamento, pero al no poder éste conocer todos los detalles de una sociedad compleja, delega
buena parte de su ejercicio en el poder ejecutivo que se estructura burocrática y departamentalmente. La
administración burocrática es una organización por departamentos o ministerios.
La institución de la responsabilidad ministerial por los actos departamentales expresa la unidad de concepción
y dirección tanto de las políticas sectoriales como de la correspondiente normativa reglamentaria. (En el esta-
do neocorporativo característico de la Europa continental de postguerra, la delegación se efectúa de hecho a
favor de un espacio de concierto y decisión tripartita entre administración, empresariado y sindicatos). De este
modo se postula para la actuación administrativa una doble legitimidad: (1) la democrática que deriva del ejer-
cicio de poderes delegados por el Parlamento representante de la soberanía popular y (2) la legal y técnica
derivada del cumplimiento de las normas y procedimientos establecidos tanto en garantía de los derechos de
los administrados como de la eficacia y eficiencia del actuar administrativo.
Pero la delegación del Legislativo en el Ejecutivo y la estructuración departamental de éste abrió a la burocra-
cia un inmenso poder político de hecho no sujeto a verdadero control democrático. Si la alta burocracia, a la
que se supone un cuerpo técnico que actúa imparcialmente al servicio de los intereses generales, sólo puede
responder legalmente, la responsabilidad política por los actos ministeriales corresponde sólo al Ministro. Pero
si el poder decisional real se encuentra en gran parte en manos de los altos funcionarios que, además, ejer-
cen una buena dosis de discrecionalidad, entonces resulta que o el Ministro -único con legitimidad democrá-
tica y responsabilidad política- está a merced de sus funcionarios (los franceses dicen que el Ministro se casa
con su Ministerio) o que la administración está fuera de control. O ambas cosas a la vez. El hecho, universal-
mente reconocido, es que la alta burocracia se encuentra con un espacio inmenso para desarrollar sus pro-
pias políticas y hasta coaliciones y que la pequeña y media burocracia tienen amplio campo para desarrollar
27 Allen Shick, Opportunity, Strategy and Tactics in Reforming Public Management, en G o v e rnment of the Future, Paris, OECD, 2000, pp.123 y ss.

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sus intereses corporativos. Todo ello claro en nombre de la mejor defensa del interés general. La literatura del
public choice, pero no sólo ella, puso ampliamente de relieve cómo el fallo de la delegación burocrática abría
espacios de oportunidad para el desarrollo de los intereses particulares de los burócratas.
Una de las propuestas más interesantes del movimiento de la nueva gestión pública consistía en restablecer
el control político democrático sobre los agentes burocráticos, mediante la reducción en lo posible de las ambi-
güedades de la delegación. La idea fuerza es que los ciudadanos, a través de sus representantes políticos,
retomen el control del estado desplazado impropiamente a las manos de los burócratas y de los grupos de
interés (recuérdese el carácter neocorporativista que acompañó en muchos casos a la agenda socialdemócra-
ta). Para ello hacía falta una profunda transformación de la organización y el ámbito del gobierno. Conviene
remarcar este aspecto, pues la presentación normal gerencialista de la nueva gerencia pública tiende a subra-
yar el cambio del control y responsabilidad por cumplimiento de normas y procedimientos al control y respon-
sabilidad por resultados, enfatizándose los valores de la economía, eficacia y eficiencia, las famosas tres E ver-
sus el valor legalidad administrativa, lo que es una oposición falsa. Lo que los “gerencialistas” tienden a olvi-
dar es la finalidad política y democrática a la que también responde el movimiento: recuperar la definición y
realización de los intereses generales por los políticos representantes democráticos del pueblo soberano.
Para ello había que reconceptualizar las relaciones entre política y administración, separando institucionalmen-
te la concepción de la ejecución de las políticas. Para evitar lo que se ha llamado desviación burocrática y neo-
corporativa (la desviación de los intereses generales a favor de los intereses de los funcionarios o las asocia-
ciones empresariales o sindicales) se resuelve separar la concepción y formulación de las políticas y las estra-
tegias, que se asigna a los Ministros políticamente nombrados y a un staff de expertos completado por con-
sultores contratados (cambiándose de este modo la idea de los anteriores Gabinetes ministeriales), de su eje-
cución que se asigna a los funcionarios públicos ahora conceptualizados como gerentes públicos. De esta
manera se acota y reduce la responsabilidad de los Ministros que ya no abarca la ejecución sino sólo la for-
mulación de las políticas. La relación entre políticos y gerentes públicos se configura como una relación entre
principal y agente.
Para que el agente actúe en función de los intereses generales definidos por el principal resulta conveniente
que se concentre en un sector o área de acción específicos. Cuanto más claras y menos conflictivas resulten
las metas y objetivos propuestos al agente, menor discrecionalidad tendrá éste para asignar recursos entre
diversos programas, y de este modo podrá concentrar su discrecionalidad técnica en la mejor manera de
alcanzar los resultados específicos predeterminados en el contrato de gestión o agencia. Esto obviamente
determina una tendencia al estrechamiento y sectorialización de la acción administrativa que tiene sus incon-
venientes como después veremos. Al mismo tiempo, el control y la responsabilidad de los gerentes, dado el
amplio margen de discrecionalidad técnica que se les reconoce, exige poner en práctica medidas de evalua-
ción del desempeño, expresadas normalmente en indicadores (completadas en algunos países con medidas
de transparencia y control social). Cuanto más se simplifican las tareas más fácil resulta medir el desempeño
gerencial. La gestión pública superará de este modo las viejas negociaciones entre intereses y funcionarios
públicos. Por fin la gestión de los asuntos públicos podrá basarse en resultados.
La nueva gerencia pública asumió que todo el desempeño podía ser medido y que el principal poseía suficien-
te conocimiento para fijar unilateral o negociadamente los objetivos de desempeño del agente. De este modo,
se abría paso a la contractualización de los servicios ya fuera con agencias estatales, con corporaciones loca-
les, con el sector privado o con organizaciones no gubernamentales. Se asumió que al ciudadano, ahora con-

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ceptualizado como cliente, no le interesaba la naturaleza del ente prestador del servicio sino el estricto cum-
plimiento por éste de los términos contractuales con el principal. Los contratos de gestión y su supervisión por
el principal eran la garantía de que no prevalecerían los intereses de los agentes ya fueran funcionarios, ya
empresas ya organizaciones no gubernamentales.
Pero, desde mediados de los noventa, pasada ya más de una década desde el inicio de las reformas inspira-
das en la nueva gestión pública, se echa de ver que, evaluado por su propio estándar (la restauración de la
responsabilidad y la eficacia del gobierno) los resultados del movimiento han sido cuando menos equívocos.
Muchos autores observan que en los países de tradición británica, tras las reformas, el gobierno es menos res-
ponsable y no más eficaz que antes. Ello se debe principalmente a dos razones, ambas relacionadas con la
teoría de la agencia subyacente al movimiento:
1) Nuevamente se ha revelado imposible separar la concepción de la ejecución, la política de su implementa-

ción. La distinción entre principal y agente no ha podido mantenerse porque la fijación correcta de las metas
y objetivos en que se concretan los intereses generales no puede hacerse sin el conocimiento que sólo se reve-
la durante la ejecución o implementación. La formulación de políticas es un estadio inicial del ciclo de las polí-
ticas públicas que se va reformulando a medida que avanza la implementación y con ella el conocimiento antes
no disponible y que obtienen los implementadores públicos y privados de su propia experiencia o de la rela-
ción con los usuarios o clientes. En Gran Bretaña, la experiencia muestra que, a pesar de los grandes esfuer-
zos desarrollados para fortalecer las capacidades de formulación y supervisión de los Ministros, las agencias
ejecutivas acaban desarrollando un cuasimonopolio de la experticia en el respectivo ámbito de política.
Conscientes de ello, los Ministerios para afirmar sus poderes de dirección tienden a inmiscuirse en los detalles
operativos de la Agencia. Por su parte, el Ministro puede inhibirse de los defectos de ejecución pretextando
que su responsabilidad se agota en la formulación. No parece que la configuración organizativa en base a la
relación principal agente haya mejorado la responsabilidad política democrática pretendida.
2) Al estrechar y simplificar los programas, para hacer posible la evaluación por resultados, se ha dificultado
considerablemente la coordinación y la colaboración interadministrativa y con los sectores empresariales y
sociales. La nueva gerencia pública con su visión de la administración pública como una constelación de agen-
cias ejecutivas no ha tenido en cuenta que la mayoría de los bienes públicos o intereses generales de los que
depende el bienestar de nuestro tiempo no dependen de la acción de un único departamento y agencia sino
que requieren la capacidad de coordinación y colaboración entre una pluralidad de actores públicos, privados
y civiles. Los grandes desafíos del bienestar de nuestro tiempo (seguridad, libertades, competitividad, servicios
de cohesión social, inmigración, educación, empleo de calidad, gobernanza global) no se corresponden con
las jurisdicciones departamentales y no pueden ser alcanzados sólo con la acción pública.
Lecciones de veinte años de modernización administrativa en la OCDE
En 2005, la OCDE preparó una cuidada revisión de las experiencias de modernización administrativa en los
países más desarrollados de la OCDE, en gran parte inspiradas por el turbión de ideas de la Nueva Gestión
Pública28. Hemos seleccionado y sistematizado las siguientes:
La modernización administrativa depende del contexto. No hay políticas ni soluciones de valor universal. La
historia, la cultura, el momento, marcan las prioridades apropiadas en cada país. El estudio comparado tiene
valor, pero ayuda más cuando considera la dinámica de los sistemas que cuando se centra en instrumentos y
28 OECD (2005), Modernizing Government. The Way Forward, Paris, OECD. Existe traducción española realizada y editada por el INAP.

139
prácticas específicas.
Es necesario que los países cuenten con una capacidad para formular políticas y estrategias de moderniza-
ción administrativa, estructurada de modo tal que permita al Gobierno plantear reformas específicas teniendo
en mente todo el sistema político-administrativo.
Los países de la OCDE comparten unos mismos fundamentos valorativos y normativos de su gobernanza polí-
tica (la OCDE utiliza esta expresión en el sentido de sistema institucional político-administrativo general), pero
que se combinan en intensidades y de modos diferentes en cada uno de ellos. Estas diferencias constituyen
su especificidad que refleja la historia propia y particular de cada país. Los Estados están animados y se dife-
rencian por fuerzas culturales enraizadas en su pasado. Y estas diferencias, que marcan su gobernanza públi-
ca específica, influyen en la organización y funcionamiento de sus administraciones públicas.
Las diferencias culturales se expresan en el ámbito administrativo, en áreas como la importancia relativa que
se concede a los controles sociales versus los controles formales, en el grado de cumplimiento espontáneo y
efectivo de las leyes, en el nivel de los servicios públicos, en la disposición a utilizar agentes privados o socia-
les en la provisión de servicios públicos, en el rol reconocido a los sindicatos, en la capacidad de construcción
de consensos, en la disposición al corporativismo o en la capacidad para cambiar la dirección del país. Y estas
diferencias se dan no sólo entre países individuales sino entre grupos de países pertenecientes a diferentes
herencias culturales.
Como las instituciones administrativas están embebidas en las más generales de la gobernanza pública, las
medidas de modernización administrativa deben considerar siempre no sólo la satisfacción de las necesida-
des inmediatas de los usuarios y clientes de los servicios sino que ello se haga considerando y sin deteriorar
otros valores de orden superior, como son los integrados en el haz de responsabilidad (actuar públicamente
evidenciando que se sirve a los intereses de todos los ciudadanos, se atiende al impacto a largo plazo de las
políticas, no se introducen cargas injustificadas para las próximas generaciones, se adoptan medidas “duras”
cuando es necesario y se protege siempre el interés público frente a todo tipo de intereses privados) y de legi-
timidad (se actúa con sumisión a la Constitución y a las leyes, se trata con justicia a los ciudadanos respetan-
do sus derechos individuales y colectivos, se mantiene el sentido de seguridad, se toman decisiones de modo
transparente, se salvaguarda el uso del poder coercitivo).
Durante los últimos treinta años, los países de la OCDE han registrado cambios muy significativos en las acti-
tudes hacia los gobiernos y las administraciones públicas. Todos los países han experimentado reformas
importantes en las funciones, estructuras, sistemas de personal y de gestión de las administraciones públicas.
El impulso para los cambios ha tenido diversas fuentes: las grandes innovaciones tecnológicas, la crisis fiscal
de los estados, cambios ideológicos y en el contrato social. (Nota: todo esto es válido para los estados demo-
cráticos más avanzados de la OCDE, pero no para el estado español que, en los últimos treinta años, ha pre-
sentado un contexto histórico, político, económico y social singular que, unido a su tradición administrativa
propia, explica por qué, a pesar de los grandes cambios registrados, éstos no responden a los patrones de
cambio de los países que la OCDE principalmente considera -anglosajones y nórdicos- principalmente inspi-
rados por la “nueva gestión pública”).
¿Qué ha resultado de dos décadas de reformas?
• Los gobiernos no tienen menores sino mayores funciones. Tras veinte años de reformas los gobiernos están
más presentes en los países de la OCDE y siguen siendo requeridos para intervenir. Pero ha cambiado muy

140
significativamente la naturaleza de los problemas que tienen que enfrentar y los modos de intervención.
• Han cambiado significativamente los modos de intervención de los gobiernos: es el paso del llamado esta-
do productor y proveedor de servicios al estado regulador. La función de regulación cubre cada vez más ámbi-
tos como consecuencia de la complejidad de las sociedades, pero por la misma complejidad la producción de
regulaciones requiere cada vez más la colaboración de organizaciones no gubernamentales.
• El gasto público no ha decrecido significativamente en la OCDE situándose en torno al 40% del PIB.
• La presión creciente sobre el gasto público continúa especialmente en el campo de las pensiones, la edu-
cación, la salud y los servicios sociales.
¿Qué se ha aprendido en veinte años de reformas del sector público?
Las reformas han conseguido que los gobiernos de la OCDE sean hoy más eficientes, transparentes, recepti-
vos y focalizados en el desempeño que hace veinte años. Pero:
• Los cambios hechos en las reglas, estructuras y procesos no han conseguido cambiar los comportamien-
tos y las culturas. La realidad no se ha correspondido con la retórica y a veces las reformas han producido
consecuencias inesperadas y perversas que han afectado valores subyacentes del servicio público. Mucho
procede de no ver las Administraciones Públicas como parte de un sistema más amplio de gobernanza pública.
• La modernización depende del contexto. Lo que funciona en un país puede no funcionar en otro, debido a
los diferentes entornos institucionales de los reformadores. Las reformas deben tener en cuenta el momento,
la naturaleza de los problemas y las soluciones que resulten apropiadas. Otros temas que dependen del con-
texto: responsabilización y control, el involucramiento de la sociedad civil y las empresas en la provisión de ser-
vicios, el uso de mecanismos tipo mercado y la línea entre lo público y lo privado.
• Las reformas se tienen que diseñar y ejecutar desde el conocimiento de la dinámica del sistema de adminis-
tración pública como conjunto y de cómo funciona como parte de la estructura de una sociedad que refleja
una historia única y una estructura institucional y cultural determinadas. Las reformas tienen que calibrarse a
los riesgos y dinámicas del propio sistema administrativo.
• Las mismas técnicas e instrumentos de reforma funcionan y producen resultados diferentes en los diversos
países. Además, las técnicas de gestión desarrolladas en el sector privado se han revelado problemáticas
cuando se transponen a la Administración Pública. No hay soluciones genéricas, que se impongan por su fuer-
za técnica a los problemas de la Administración Pública. Cada país viene de una trayectoria histórica, consti-
tuye un contexto único y enfrenta problemas diferentes. Las políticas de reforma administrativa actúan sobre
sistemas vivientes constituidos por sus instituciones, reglas, valores e incentivos... El sistema puede haberse
instalado en un equilibrio inconveniente para los ciudadanos. De ahí la necesidad de las reformas. Pero éstas
no pueden considerarse como aplicación de soluciones técnicas a los problemas del sistema social que se
trata de reformar. Las reformas administrativas son, ante todo, el contenido de una política pública, la política
de Administraciones Públicas o modernización o reforma administrativa, además de ser elemento transversal
de todas las políticas públicas sectoriales en la medida que entrañen reconfiguraciones de los sistemas y capa-
cidades de gestión pública. Las reformas administrativas son substancialmente políticas.
• Las reformas deben considerar que la gobernación opera dentro de un marco constitucional y legal que es

141
necesario considerar en su integralidad. Las estructuras del gobierno y la administración están embebidas en
el sistema global de gobernanza pública. Por ello una reforma sólo será efectiva cuando consigue inducir el
cambio en una diversidad de actores. Por ejemplo, la gestión y la presupuestación orientadas a resultados no
sólo requiere cambios en las unidades concernidas sino en el Ministerio de Hacienda, en los niveles políticos
del gobierno y en los legisladores.
• La reforma es un proceso continuo. No se hace una gran reforma para siempre. Los últimos veinte años han
mostrado el surgimiento constante de problemas más complejos y de reformas continuas. Mientras la socie-
dad continúe evolucionando, el gobierno y la administración pública deberán seguir adaptándose. La palabra
clave es aquí lograr la “eficiencia adaptativa”, que pasa por construir y disponer de la capacidad de gestión
pública de toda la administración, que permita a los gobiernos hacer los ajustes necesarios, teniendo en cuen-
ta la totalidad del sistema. Las políticas de gestión pública eficientes necesitan un diagnóstico claro de los pro-
blemas y una evaluación de los resultados. El ritmo y los objetivos de las reformas han sido muy diferentes en
los diversos países.
• Como las reformas administrativas dependen del contexto, las políticas y estrategias de reforma deben
basarse en el análisis cuidadoso de los problemas y de los resultados que se esperan. Algunas condiciones
para el éxito de una política de reforma son:
---partir de la evaluación honesta e independiente de lo conseguido,
---movilizar recursos, generar incentivos y perseverar, para lo cual hay que:
---elaborar una estrategia que ponga la reforma en la agenda política y obtenga y mantenga el apoyo nece-
sario para implementar y hacer que funcionen las nuevas iniciativas.
Una estrategia de reforma exitosa tiene que orientarse a crear y sostener condiciones para que puedan flore-
cer “pequeñas mejoras”, muchas de ellas imprevistas e imprevisibles.
Algunos hallazgos de orden estratégico:
La presión para las reformas no viene de las nuevas ideas ni de la imitación de reformas externas sino de los
grandes cambios del entorno internacional y nacional tanto a nivel político como social, tecnológico, económi-
co, institucional o cultural.
Las reformas tienen hoy naturaleza más política y menos técnica. Se conectan a los valores de la gobernanza
pública y tratan de insertar sus valores orientadores en un concepto renovado de buen gobierno.
Las reformas tienen que adoptar una perspectiva sistémica.
La excesiva orientación al cliente puede a medio plazo dificultar la reasignación de recursos y restar eficiencia
adaptativa.
La retórica de las reformas debe evitar tanto el ser excesivamente crítica con lo existente como el sobredimen-
sionar lo que se espera de los nuevos instrumentos. La persuasión es necesaria para impulsar los cambios
pero no debería anular ni sobreponerse al análisis y la apreciación sobrios.
Los cambios instrumentales por sí solos no pueden transformar los comportamientos. Es necesario que las
Administraciones y su personal interioricen la motivación, los valores y la disciplina necesarios.
Aunque el intercambio de experiencias y el aprendizaje mutuo nunca han sido tan importantes, la imitación de

142
las técnicas de otros resulta de poco valor. Necesitamos mejores medios para analizar la dinámica y las prio-
ridades del sistema administrativo en cada país y mejores hipótesis sobre las intervenciones que resulten apro-
piadas. El mutuo aprendizaje internacional mejoraría si se focalizara más en la dinámica de sistemas que en
los instrumentos y si dispusiéramos de una base empírica más sólida sobre la que fundar los éxitos y fracasos
proclamados.
Las decisiones en materia de privatizaciones, transición de la provisión a la regulación de servicios, la creación

de cuasi-mercados, el uso de contratos internos y externos... han de ser adoptadas no en base a principios
generales sino en términos de riesgos y beneficios en un área de política pública considerando los intereses a
largo plazo de cada sociedad y de su gobernanza.
El proceso presupuestario ha emergido como un instrumento estratégico de gestión, no sólo para la reasigna-
ción de recursos sino también como plataforma para la gestión de cambios.
Las estrategias orientadas a fortalecer el control y la responsabilidad deben considerar la necesidad de cam-
biar motivaciones, actitudes, valores y comportamientos. La gestión por resultados puede y deba aligerar los
controles de inputs y procesos; pero no porque el planeamiento y el informe formales de resultados devienen
el sistema de control sino porque los controles formales pueden ser en parte reemplazados por controles
sociales, en la medida en que el personal interioriza las metas organizacionales. Pero todo esto, implica mayor
atención a los temas de gestión por parte de los directivos de lo que resultaba necesario en la burocracia tra-
dicional.
En materia de función pública, los países se inclinan más por el sistema de carrera o el de empleo pero toman-
do siempre elementos de ambos sistemas. Los dos sistemas tienen sus fortalezas. El riesgo está en las apli-
caciones muy casuísticas que pueden socavar la coherencia del servicio civil como sistema.
La capacidad de liderazgo de los directivos públicos se ha revalorizado, lo que se ha traducido en reformas

importantes de la función directiva.
La orientación a resultados tiende a institucionalizarse. Pero se ha sobreestimado el potencial de las reformas

orientadas a resultados para cambiar el comportamiento y la cultura desconsiderando los límites de la gestión
del desempeño en el sector público. Existe un serio problema de credibilidad de la información sobre resulta-
dos. El desempeño, los resultados tienen que convivir y no pueden opacar otros valores de gobernanza tales
como la equidad.
La gobernanza como nuevo modo de gobernación. Razones de su emergencia
El paradigma de las reformas cambia de nuevo a mediados de los noventa, en buena parte por la incapaci-
dad de la nueva gestión pública de resolver los problemas antes expuestos de la delegación democrática y de
la provisión de bienes públicos que exigen la colaboración interdepartamental o interagencias. Desde media-
dos de los noventa, especialmente en Europa, emerge un consenso creciente en torno a que la eficacia y la
legitimidad del actuar público se fundamenta en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobier-
no y entre éstos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en
que esto se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza, gobierno relacional o en redes de interac-
ción público-privado-civil a lo largo del eje local/global. La reforma de las estructuras y procedimientos de las
Administraciones Públicas pasan a ser consideradas desde la lógica de su contribución a las redes de interac-
ción o estructuras y procesos de gobernanza.

143
En efecto, tanto la teoría administrativa como las políticas de reforma administrativa en los últimos tiempos
(desde el debilitamiento del movimiento de la nueva gestión pública observable desde mediados de los noven-
ta), especialmente en Europa, han ido estableciendo como foco de análisis no la estructura y funcionamiento
de las organizaciones públicas sino las interacciones entre los diversos niveles de éstas y entre ellas y las orga-
nizaciones privadas y de la sociedad civil, sin dejar de considerar nunca a la persona, el ciudadano (no el clien-
te) como el referente último de todo el actuar público. Esto no quiere decir que se abandone la consideración
de la estructura, las funciones y los procesos de las organizaciones administrativas, sino que el estudio y la
reforma de éstos se sitúa en el ámbito de las interacciones entre lo público-privado-civil, es decir, de los desa-
fíos que dicho interacción presenta para la actualización de las organizaciones públicas y sus capacidades de
gobernación tradicionales.
A todo esto se alude con la referencia, cada vez más generalizada en el lenguaje político y administrativo com-
parado, a la gobernanza, al gobierno interactivo, al gobierno emprendedor, al gobierno socio o facilitador. A
ello corresponde el actuar diario de los directivos políticos y gerenciales de nuestras administraciones públi-
cas. En España estamos ante una situación de “realidades en busca de teoría”. La metáfora de las “redes”
tiende a expresar esta realidad: la práctica cotidiana de los políticos y gerentes públicos pasa por crear y geren-
ciar estas redes de actores diversos, autónomos e interdependientes, sin cuya colaboración resulta imposible
enfrentar los desafíos más urgentes de nuestros tiempo.
Los nuevos modos de gobernación, que se reconocen crecientemente como “gobernanza”, no significan anu-
lación sino modulación y reequilibrio de los anteriores. Como señala Koimann 29, estamos asistiendo más a un
cambio por reequilibrio que a una alteración por abandono de las funciones estatales tradicionales. Hay un
incremento de los roles del gobierno como socio facilitador y cooperador. Pero ello no determina la obsoles-
cencia de las funciones tradicionales. La gobernanza, en la medida en que pueda ser considerada un paradig-
ma, no tiene pretensiones de universalidad. En realidad, sirve para comprender positivamente y reformar nor-
mativamente la estructura y procesos de gobernación en todos aquellos ámbitos en que la burocracia o la
nueva gerencia pública resultan inapropiadas. Dichos ámbitos incluyen todas las actuaciones públicas relacio-
nadas con los temas más complejos, diversos y dinámicos de nuestro tiempo. De ahí que, con razón, pueda
decirse que la gobernanza es el modo de gobernación, si no único, característico de nuestro tiempo.
La gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que:
• Los gobiernos no son los únicos actores que enfrentan las grandes cuestiones sociales. Éstas son hoy desa-
fíos también para las organizaciones de la sociedad civil y las empresas (lo que no significa desconocer la
diversidad y hasta conflicto de intereses entre ellos). Los intereses generales implicados en las grandes cues-
tiones de nuestro tiempo, debido a la complejidad de éstas, no pueden ser considerados transcendentes sino
inmanentes al proceso de formulación y gestión en redes de políticas públicas. De ahí que se rompa el dogma
del monopolio estatal de los intereses generales. Esto desde luego supone un cambio en la concepción hasta
entonces vigente de la relación entre estado y sociedad: no se niega la autonomía de ambas, pero se recono-
ce su interdependencia y la necesidad de la cooperación para la definición y realización de los intereses gene-
rales a través de las políticas públicas.
• Para enfrentar eficazmente esas grandes cuestiones, además de los modos tradicionales de gobernación
(burocracia y gerencia), debemos contar con nuevos modos de gobernanza. Ésta no elimina en absoluto la
29 Koiman, J. (2003), Governing as Governance, en www.iigov.org. Conferencia Internacional “Democracia, Gobernanza y Bienestar en las
Sociedades Globales”, Barcelona, 27-29 de noviembre. Básicamente seguimos el marco conceptual y analítico propuesto por este autor.

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burocracia ni la gerencia, convive con ellas y designa sencillamente el cambio de foco en la búsqueda del buen
gobierno. Con todo, la orientación a la gobernanza cambia estructuras organizativas -requiere introducir flexi-
bilidad-, perfiles competenciales de los gerentes -la interacción requiere dosis extraordinarias de visión estra-
tégica, gestión de conflictos y construcción de consensos-, cambio en los instrumentos de gestión -paso del
plan a la estrategia, por ejemplo-, al tiempo que, desde una óptica democrática, multiplica el valor de la trans-
parencia y la comunicación.
• No hay un modelo único de gobernanaza. La gobernanza no pretende ser un modelo organizativo y funcio-
nal de validez universal ni siquiera para las situaciones de alta complejidad a las que conviene que se aplique.
Las estructuras de gobernanza deben diferir según el nivel de gobierno y el sector de actuación administrati-
va considerados. A diferencia del universalismo de la burocracia y la gerencia pública, la gobernanza es mul-
tifacética y plural, busca la eficiencia adaptativa y exige flexibilidad, experimentación y aprendizaje por prueba
y error.
• Las cuestiones o desafíos sociales hoy son el resultado de la interacción entre varios factores, que rara vez
son plenamente conocidos ni están causados ni se hallan bajo el control de un solo actor. El conocimiento y
los recursos de control son siempre limitados y presentan márgenes de incertidumbre y, además, se hallan
fragmentados entre los diversos actores involucrados. Sin articular la cooperación entre éstos difícilmente
puede lograrse una decisión razonable. La clave para la gobernanza está en saber organizar un espacio públi-
co deliberativo basado en normas procedimentales que retroalimenten la confianza en la estructura de inter-
dependencia. Hoy sabemos que nadie tiene el conocimiento suficiente para resolver unilateralmente cuestio-
nes complejas. Conscientes de los límites de nuestros conocimientos, sabemos que debemos interactuar para
buscar soluciones provisionales siguiendo procedimientos que nos permitan aprender permanentemente y
adaptarnos a los resultados del aprendizaje.
• Esta conciencia de la limitación del conocimiento disponible ante cuestiones complejas, de la existencia de
amplios márgenes de incertidumbre sobre las consecuencias de la decisión -por ejemplo, sobre la distribución
de los beneficios y riesgos derivados de la misma- hace que los objetivos de la gobernación no sean fáciles
de determinar y queden sujetos a revisión frecuente. Los intereses generales se componen en procesos de
conflicto, negociación y consenso entre los diversos actores involucrados. No hay interés general trascenden-
te a los intereses sociales y privados. No hay monopolio de los intereses generales por las organizaciones
gubernamentales. Con el reconocimiento de la discrecionalidad necesaria en la toma de decisiones públicas,
vinculada a la limitación y fragmentación de un conocimiento limitado y a la necesidad de organizar la interac-
ción sobre procedimientos que permitan el aprendizaje, se redescubre y revaloriza la política a la vez que se
reconceptualiza la gestión pública. La política ya no puede pretender tener un fundamento exclusivamente
legal y técnico. Su legitimidad parte del reconocimiento de que hacer política es optar entre bienes públicos
igualmente valiosos y que la decisión responde a juicios de valor, interés, oportunidad y otros que no sólo son
sino que deben ser siempre discutidos en la esfera pública.
• Sólo mediante la creación de estructuras y procesos sociopolíticos interactivos que estimulen la comunica-
ción entre los actores involucrados y la creación de responsabilidades comunes, además de las individuales y
diferenciadas, puede hoy asegurarse la gobernación legítima y eficaz al menos en relación a los grandes desa-
fíos de nuestro tiempo. La misión fundamental de la dirección política y administrativa consiste en la creación
de tales estructuras y procesos, es decir, en la construcción de gobernanza.
• El gran desafío de las reformas administrativas hoy es reestructurar las responsabilidades, tareas y activida-
des de la gobernación, en base a la integración y a la diferenciación de las diversas inquietudes e intereses y

145
de los actores que los expresan en los diversos procesos de interacción. Esto plantea exigencias importantes
de rediseño organizacional, de la estructura de personal, de procedimientos, de instrumentos de gestión y pre-
supuestación, de transparencia y responsabilización. El gran desafío es hacer productivas las interacciones en
que consiste la gobernación de las cuestiones complejas.
Para ello tanto las reformas como la teoría tienen que focalizarse en la interacción más que, como sucedía en
la aproximación tradicional, en el gobierno como actor único o sobredeterminante de la gobernación.
La gobernanza como construcción europea
A partir del año 2000, la Unidad de Prospectiva de la Comisión Europea asumió la tarea de diagnosticar la cri-
sis de gestión, vivida en los últimos años, por la propia Comisión así como la elaboración de un Libro Blanco
sobre la Gobernanza Europea. A tal efecto se organizaron diversos seminarios y encuentros, cuyos trabajos
fueron ampliamente difundidos 30.
El diagnóstico parte de la existencia de una crisis en las formas tradicionales de regulación y considera que el
fondo de la crisis radica en lo inapropiado que resulta aplicar la racionalidad substantiva a los grandes proble-
mas de nuestro tiempo. Ello se debe a que los presupuestos de esta racionalidad ya no se sostienen frente a
los fenómenos complejos que caracterizan nuestra era. No podemos enfrentar la complejidad si continuamos
creyendo -al modo de la racionalidad substantiva- que los fenómenos obedecen a leyes, que siempre pode-
mos poner al día tales leyes y que gracias a la acumulación y al procesamiento de la información podemos
usar nuestro conocimiento para actuar efectivamente. Frente a esta racionalidad substantiva es necesario acla-
rar y reafirmar una nueva racionalidad procedimental. Esto implica revisar la concepción de racionalidad desa-
rrollada por la modernidad.
La modernidad fue concebida como un intento de racionalizar la sociedad. Pero ¿qué es una decisión racio-
nal? La respuesta es clave para entender las transformaciones de los sistemas político-administrativos de
nuestro tiempo. La convicción subyacente a la racionalidad substantiva es que tanto en la naturaleza como en
la sociedad existen órdenes de significación, verdades universales, leyes de la realidad que podemos descu-
brir a través de la razón sujeta al método científico. La razón nos permite acceder a la verdad, a lo que es uni-
versal y nos proporciona la clave para las buenas regulaciones. Los reglamentos son racionales porque apli-
can la ley racional. Los actos administrativos son racionales porque concretan en los hechos la racionalidad
que se postula de las normas. La distinción entre la función de normación y ejecución es inherente a esta con-
cepción de la racionalidad. La ciencia de la administración tiene por misión procurar técnicas o racionalidades
instrumentales para la mejor realización de los universales recogidos en la ley o el plan.
Pero todos estos supuestos han ido cayendo y con ellos, la racionalidad substantiva como clave legitimadora
de la acción pública. La propia ciencia ha rechazado la idea de que un “método” (en sentido positivista) puede
permitirnos el acceso a la verdad universal. Rechaza asimismo que los pretendidos “universales” pueden ser
determinados en su contenido. A partir de la constatación de los límites, la incertidumbre y la revisión cons-
tante de nuestros conocimientos, se enfatiza la idea de deliberación como requisito para llegar a acuerdos pro-
visionales. Se trata ya no de descubrir lo que es justo, verdadero, auténtico, sino de las condiciones procedi-
mentales que garanticen un proceso argumentativo, discursivo, deliberativo, un verdadero espacio público
democrático a cuyo servicio se coloca la racionalidad procedimental. El derecho ya no puede ser separado de
30 Quizás el más significativo sea Governance in the European Union, dentro de la colección “Cahiers” of the Forward Studies Unit, European
Comision, 2001, al que se puede acceder en http://europe.eu.int

146
su aplicación. El vínculo entre ambos es el concepto de aprendizaje.
La racionalidad procedimental parte de que no puede pretender sino reducir la incertidumbre y establecer algo
como “el mejor conocimiento parcial actualmente disponible”. El proceso decisional, al no pretender captar
ningún universal, ya no tiene sentido sólo en sí sino vinculado al proceso post-decisional de mejorar los datos
y de rediseñar los modelos. Tiene que garantizar flexibilidad y discrecionalidad para amortiguar el efecto de los
errores o para ampliar las alternativas. Necesita de evaluación permanente orientada a posibilitar el proceso de
aprendizaje. No se trata, pues, sólo de deliberación sino también de organización de formas eficaces de acce-
so al conocimiento. Las sociedades complejas sólo pueden enfrentar sus desafíos transformándose en socie-
dades experimentales. Para ello, deben repensar sus instituciones en el sentido de rediseñar los incentivos
para el aprendizaje y la eficiencia adaptativa.
La racionalidad procedimental es especialmente relevante para todas aquellas situaciones en que los resulta-
dos no dependen de la acción de un solo gobierno sino de la interacción entre éste, otros gobiernos, el sec-
tor privado y la sociedad civil. En estas situaciones la consecución de resultados depende de la negociación
entre las diferentes partes afectadas. La interacción exitosa se basa en el reconocimiento de las interdepen-
dencias. Son situaciones en las que ningún actor, público ni privado, tiene todo el conocimiento requerido para
resolver problemas complejos, dinámicos y diversos; ningún actor por sí puede conseguir la aplicación efecti-
va de los instrumentos de política requeridos. En tales situaciones la tarea de los gobiernos cambia. Consiste
en facilitar las interacciones sociopolíticas, en crear o estimular la creación de espacios para que los actores
lleguen a acuerdos sobre los problemas y su tratamiento. La gobernanza se define entonces como la estruc-
tura o pauta que emerge en un sistema socio-político como resultado común de los esfuerzos de interacción
de todos los actores involucrados.
Un buen observador de la realidad político-administrativa europea, como es Guy Peters ha establecido una
correlación interesante entre la emergencia de la gobernanza y la tradición corporativista de tantos de los esta-
dos europeos occidentales. Austria, Bélgica, Holanda, los países escandinavos y, en menor medida, Alemania
y Francia se han caracterizado por tener unas relaciones entre el estado y la sociedad altamente mediadas por
una gran diversidad de arreglos corporativos. Los empresarios y demás grupos de interés organizados, los sin-
dicatos y las organizaciones voluntarias han ejercido gran y variada influencia en todos los ámbitos del proce-
so de políticas públicas. Otra característica importante ha sido el disponer de amplios sistemas de bienestar
social costeados con elevados impuestos soportados por las clases medias en la medida en que éstas han
sido también beneficiarias de los servicios sociales universalizados. Los estados europeos del bienestar no son
el producto de burocracias persiguiendo el interés general y actuando legal e imparcialmente. Contrariamente
son una construcción institucional resultante de muchos conflictos y pactos de alcance productivo y redistri-
butivo entre los actores sociales y políticos antes mencionados. Esto ha obligado a que las burocracias del bie-
nestar se acostumbren a interactuar permanentemente con los actores sociales generándose así una tradición
de respeto mutuo y unas capacidades importantes de negociación y gestión de conflictos 31.
Estas tradiciones administrativas fueron sacudidas por la gran crisis fiscal de los setenta y la consecuencia fue
una recepción parcial y desigual de la nueva gestión pública, tal como ya hemos tenido ocasión de relatar. El
énfasis creciente en la eficiencia y las reformas implementadas a tal efecto no han cambiado ni la estructura
de conjunto de los servicios públicos ni su estilo de gestión -con la excepción singular de la Gran Bretaña,
31 Véase Guy Peters, “Governance without Government? Rethinking Public Administration” en Journal of Public Administration, Research &
Therory (vol 8, núm. 2, pág. 223-243).

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desde luego-. En lugar de desarrollar la nueva gestión pública diversos estados han mostrado un creciente
interés en explorar nuevos modos de cooperación entre el estado y los intereses organizados. La larga tradi-
ción corporativista parece haber facilitado el camino hacia las nuevas formas emergentes de gobernanza.
Este clima influyó, sin duda, en el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea, cuyo objetivo confesado es con-
tribuir a superar la crisis de legitimidad, mediante la apertura del proceso de decisión política para dotarlo de
mayores niveles de integración y responsabilidad, mejor conexión con los ciudadanos y mayor eficacia de las
políticas. El concepto de gobernanza que se adopta a tales efectos designa “las normas, procesos y compor-
tamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista
de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia”.
La Comisión Europea, en la preparación de su Libro Blanco sobre la Gobernanza de 2001, adoptó la visión de
que el modelo de gobernanza por redes se adaptaba mejor que los modelos jerárquicos tradicionales al con-
texto socio-económico actual caracteriza los cambios rápidos, la fragmentación y problemas de políticas inter-
conectados y complejos. Romano Prodi al presentar al Libro Blanco al Parlamento argumentaba que “tene-
mos que dejar de pensar en términos de niveles jerárquicos de competencias separadas por el principio de
subsidiariedad y comenzar a pensar en arreglos en red entre todos los niveles de gobierno, los cuales conjun-
tamente enmarcan, proponen, implementan y supervisan las políticas”. Más explícita resultaba todavía la expe-
riencia de las ciudades europeas tal como se señalaba en la contribución de Eurocities a los trabajos de con-
sulta del Libro Blanco: “Nuestras ciudades vienen desarrollando asociaciones entre el sector público, volunta-
rio y privado sobre bases cada vez más sistemáticas. Estamos abandonando un modelo de gobierno de arri-
ba abajo. En su lugar estamos haciendo evolucionar modelos más participativos de gobernanza comprome-
tiendo, envolviendo y trabajando mucho más con los ciudadanos, grupos locales, empresas y agencias aso-
ciadas”.
Pero el concepto de gobernanza desarrollado desde la Comisión Europea no reduce el papel de los gobier-
nos a un actor más en las redes o estructuras de interdependencia en que la gobernanza consiste. Los gobier-
nos tienen una legitimidad y una responsabilidad diferenciada y reforzada. La gobernanza no quita nada al valor
de la representación democrática, aunque plantea condiciones más complejas para el ejercicio efectivo de la
autoridad. La gobernanza no elimina sino que refuerza el papel de emprendedor, facilitador, mediador, dirimi-
dor de conflictos, negociador y formulador de reglas que corresponde a los gobiernos; pero reconoce que
algunas de estas funciones pueden ser también ejercidas por otros actores empresariales o sociales. Por enci-
ma del enjambre de opiniones doctrinales propias de la etapa de nacimiento de un nuevo paradigma, la gober-
nanza no elimina la necesidad de los gobiernos, aunque replantea sus roles, formas organizativas y procedi-
mentales, los instrumentos de gestión pública, las competencias de los funcionarios y las capacidades de
dirección política de la administración.
Teniendo en cuenta el carácter horizontal de las redes y el poder coactivo de los poderes públicos, éstos pue-
den optar por diferentes estrategias. En primer lugar pueden decidir no incorporarse a las redes e imponer sus
ideas y objetivos a los actores que participen. En segundo lugar pueden decidir incorporarse a las redes y uti-
lizar fórmulas de cooperación con el resto de actores. Una tercera opción es adoptar el papel de gestor de las
redes, facilitando los procesos de interacción entre los actores y en el caso de bloqueo o estancamiento reim-
pulsar los procesos a través de la mediación o el arbitraje. Finalmente los gobiernos pueden construir redes y
mantener la estabilidad y seguridad a través de su especial autoridad. (Cerrillo, Agustín, La Gobernanza y sus
Repercusiones en el Derecho Administrativo, tesis doctoral, 2002, texto inédito).

148
Aproximación normativa. Principios de buena gobernanza
El reconocimiento de la necesidad de la gobernanza en todos los ámbitos del actuar administrativo en que la
complejidad, diversidad, dinamismo e interdependencia implicados por la definición y realización de los intere-
ses generales hace que los modos de gobernación tradicionales de la jerarquía y la gerencia no resulten ni efi-
caces ni eficientes ni efectivos ni legítimos, no deja de plantear considerables problemas.
El primero y fundamental es el de la relación potencialmente conflictiva entre democracia y gobernanza. Para

que una estructura interactiva de gobernanza sea democrática es preciso que el conjunto de intereses con-
cernidos por el proceso decisional se encuentren simétricamente representados en el proceso decisional públi-
co de que se trate. Un mero partenariado entre sector público y privado puede constituir gobernanza pero no
será democrático sino en la medida en que los intereses sociales se hallen tengan oportunidad efectiva para
organizarse, informarse y participar en la interacción decisional. La gobernanza no es, pues, sólo ni lobby ni
participación. Estos conceptos pueden ser plenamente operativos en los modos de gobernación representa-
dos por la burocracia y la gerencia, pues por sí no implican interacción decisional.
Si no se maneja un concepto exigente de democracia y se reduce éste, por ejemplo, al concepto de poliar-
quía de Robert Dahl, el conflicto entre gobernanza y democracia está servido. Si las estructuras de interacción
decisional características de la gobernanza permiten la exclusión o el ninguneo de grupos de interés significa-
tivos, el riesgo de deslegitimación o desafección democrática es muy elevado. Y el de inefectividad de la deci-
sión también pues es bien sabido que los intereses difusos que no pueden superar los costes de organización
y participación ex ante pueden hacerlo perfectamente ex post actuando como “veto players” en el momento
de la ejecución de la decisión. Si la democracia tiene su fundamento axiológico en el valor igual de toda vida
humana, del que se deriva el fundamento político del derecho a la igual participación en el proceso político,
cuando se rompe el mito de la exclusiva vinculación de los representantes democráticos a los intereses gene-
rales y se reconoce la necesidad de formular e implementar las decisiones públicas en redes de interacción,
el ideal democrático exige la inclusión simétrica en las mismas de todos los intereses concernidos. Ello sin
duda comporta nuevas exigencias para las autoridades públicas en relación al fomento de la organización,
información y participación de aquellos intereses difusos que soportan los mayores costes. Se abre así todo
un campo de acción gubernamental a favor del fortalecimiento de las organizaciones autónomas de la socie-
dad civil para su inclusión en las estructuras de gobernanza, lo que incluye y supera a la vez el planteamiento
tradicional de la participación ciudadana.
“A pesar de su juventud, las redes ya han sido objeto de crítica al considerarlas estructuras de representación
de intereses poco transparentes e impenetrables que amenazan la efectividad, eficacia, eficiencia y la legitima-
ción democrática del sector público. Kickert ha sistematizado esas críticas:
• Los gobiernos pueden desatender el interés general dado que participar en redes implica negociar y llegar a
compromisos lo que impide realizar los objetivos preestrablecidos.
• Las redes de gobernanza pueden obstaculizar los cambios e innovaciones políticos al dar un peso excesivo
a los diversos intereses implicados.
• Los procesos decisionales pueden no ser transparentes. La interacción formal, las estructuras de consulta
complejas y el solapamiento de las posiciones administrativas hacen imposible determinar quién es responsa-
ble de cada decisión.
• Si la estructura decisional verdadera se encuentra en la interacción entre los intereses privados, sociales y
los gobiernos, el margen dejado para la intervención parlamentaria y los órganos de autoridad representativa
es escaso, lo que puede plantear déficits democráticos graves.

149
Frente a estas amenazas, las redes de gobernanza presentan aspectos positivos que están justificando su uso
y extensión:
• La formulación e implementación de políticas se enriquece con la información, el conocimiento y la colabo-
ración aportados por los diversos actores interactuantes.
• Las políticas y su implementación pueden alcanzar una mayor aceptación y legitimación social consiguien-
do una ejecución menos costosa y más efectiva.
• La participación interactiva y simétrica supone que una amplia variedad de intereses y valores serán tenidos
igualmente en cuenta, lo que favorece el principio democrático.
• Las redes incrementan las capacidades unilaterales de los gobiernos para orientar la definición y solución de
las cuestiones sociales, incrementándose así su efectividad y eficacia.
• Las redes reducen los costes de transacción en situaciones de toma de decisión complejas al proveer una
base de conocimiento común, experiencia y orientación lo que reduce la inseguridad al promover el intercam-
bio mutuo de información.
• Las redes pueden reequilibrar las asimetrías de poder al aportar canales adicionales de influencia más allá
de las estructuras formales.
• Las redes incrementan el capital social de las comunidades32.
El Libro Blanco de la Gobernanza Europea ha avanzado cinco principios de una buena gobernanza: “apertu-
ra, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. Cada uno de estos principios resulta esencial para la
instauración de una gobernanza más democrática. No sólo son la base de la democracia y el estado de dere-
chos de los estados miembros, sino que pueden aplicarse a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo,
nacional, regional y local... La aplicación de estos cinco principios refuerza a su vez los de proporcionalidad y
subsidiaridad.” 33
No corresponde sino desarrollar aquí muy someramente los principios expresados. No se olvide en todo caso
que la gobernanza es hoy un concepto que describe el movimiento o transición a un nuevo modo de gober-
nación, la gobernanza, el alumbramiento de cuyos principios institucionales y valorativos tomarán su tiempo.
Por lo demás, no habrá un modelo universal de buena gobernanza. Podrá haber unos principios instituciona-
les mínimos o básicos como los que ha tratado de codificar la Comisión de las Comunidades Europeas, pero
la diversidad de entornos decisionales modulará estos principios y añadirá otros de manera muy difícil de pre-
decir. Debemos reiterar un aspecto que nos parece clave: contra la opinión que trata de diluir los gobiernos
como un actor más en las estructuras de gobernanza, creemos que el principio democrático y de estado de
derecho al que la gobernanza debe servir exige el reconocimiento de un rol, unas formas organizativas y de
funcionamiento y una responsabilidad especial a las administraciones públicas. Éstas son actores en estruc-
turas de interdependencia, pero no un actor más. No creemos en la gobernanza como sustituto del gobierno
sino en la gobernanza con gobierno, como modalidad de gobernación. La gobernanza no puede diluir sino
fortalecer y legitimar la autoridad democrática. Para que ello sea así necesitaremos de un derecho administra-
tivo renovado que desde el reconocimiento de las nuevas realidades y sus desafíos vaya estableciendo los
principios institucionales que nos permitan orientar la construcción y proceder a la valoración de la gobernan-
za que ya ha llegado para quedarse.
• El primer principio propuesto por el Libro Blanco es el de apertura que impone a las instituciones comunita-
rias el trabajar de forma más abierta desarrollando una comunicación más activa, utilizando un lenguaje más
32 Exposición realizada siguiendo A. Cerrillo, La Gobernanza y sus Repercusiones en el derecho Administrativo, pendiente de publicación.
33 Comisión de las Comunidades Europeas, La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco, Bruselas, 25 julio 2001.

150
accesible y adoptando las medidas que en general conduzcan a una mayor confianza de los ciudadanos en
las instituciones comunitarias.
• El segundo principio es el de participación pues se entiende que la calidad, la pertinencia y la eficacia de las
políticas exigen una amplia participación ciudadana tanto en la fase de formulación como de implementación.
De la participación se espera también un reforzamiento de la confianza ciudadana en las instituciones comu-
nitarias.
• El tercer principio es el de responsabilidad que exige la clarificación del papel de cada una de las institucio-
nes comunitarias intervinientes en la toma de decisiones así como de los Estados y de los demás agentes
gubernamentales que participen en el desarrollo y aplicación de las políticas comunitarias.
• El cuarto principio es el de eficacia que exige que las medidas adoptadas produzcan los resultados busca-
dos sobre la base de unos objetivos claros, de una evaluación de su futuro impacto y, en su caso, de la expe-
riencia acumulada. La eficacia requiere también que la elaboración de las políticas europeas sea proporciona-
da y que las decisiones se tomen al nivel más apropiado.
• El quinto principio es el de coherencia que exige que las distintas políticas y acciones europeas sean cohe-
rentes y fácilmente comprensibles. La necesidad de coherencia es cada vez mayor pues las tareas de la Unión
Europea con cada vez más complejas y diversas y rebasan las fronteras de las políticas sectoriales tradiciona-
les. La coherencia requiere un liderazgo política y un compromiso firme por parte de las instituciones con el fin
de garantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo. La complejidad se incrementa con la par-
ticipación obligada y creciente de las administraciones regionales y locales y de los intereses organizados.
La gobernanza de la integración europea ha sido crecientemente caracterizada como un sistema de gobierno

multinivel en el que la autoridad pública se dispersa entre los diferentes niveles gubernamentales y adopta for-
mas diferentes en función de cada sector de políticas. Las competencias se solapan entre los diferentes nive-
les de gobierno y los actores políticos interactúan en cada uno de ellos.
Dado este policentrismo, la imagen de gobernanza multinivel subraya el hecho de que no hay ningún actor
capaz por sí sólo de dar respuestas únicas y universales a los problemas sociales. Esto es lo que explica por
qué la europeización de las políticas no se ha traducido en más uniformidad sino en una especie de patch -
work, una mezcla compleja de estilos diferentes de elaboración, de instrumentos y de instituciones.
La metáfora de las redes y el concepto de gobernanza resultan particularmente adecuados para expresar la
esencia de la gobernanza multinivel europea. El enfoque de las redes sugiere que la gobernanza habría de
basarse en modelos flexibles de relación entre las autoridades públicas de los diferentes niveles, las asociacio-
nes y los ciudadanos. Las redes se crean en función de ventajas mutuas y de objetivos compartidos, pero tie-
nen la capacidad necesaria para adaptarse a medida que cambian los problemas y se pueden aprender nue-
vas respuestas.
Este enfoque implica no sólo la descentralización del gobierno sino la expansión de las relaciones horizonta-
les en el sistema de gobernanza. También suponen el fortalecimiento de la comunicación, la confianza y la reci-
procidad34 .
34 Vid Francesc Monata y John Etherington, Global y Local. L’impacte de la Globalització en els sistemes territorials, temes contemporanis.
Portic, 2003, pág. 274-275

151
Comentarista: Dr. Carlos Acuña
Ante todo mi agradecimiento por la invitación de la Jefatura de Gabinete a participar en este encuentro y, sobre
todo, el agradecimiento y mi expresión de gusto por poder comentar el trabajo de alguien del calibre de Joan
Prats. Esto por dos cuestiones: por su excelencia y por la coincidencia que tenemos en muchos de los plan-
teos y en la forma de observar los procesos que nos interesan, la modernización del Estado y la moderniza-
ción administrativa.
El objetivo de mi presentación comentando lo expuesto por Joan Prats, es destacar algunos de los aprendi-
zajes europeos para culminar con tres comentarios comparativos con respecto a la situación argentina. La
idea, en definitiva, es brindar mi lectura sobre qué nos dice, qué nos enseña, en qué se diferencia o qué tipo
de coincidencias tenemos con la experiencia europea.
Acerca de qué nos cuentan las experiencias europeas, primero, hay cierta coincidencia en las evaluaciones
que se han llevado adelante en Europa con respecto a lo que han sido estos veinte años de reforma adminis-
trativa y modernización estatal. Hay acuerdo en que ha habido un avance en la eficiencia, en la transparencia
y en el respeto a los derechos ciudadanos y sociales. Sin embargo, a pesar de este avance, el punto al que
se ha llegado cae por debajo de las expectativas que tenían las sociedades europeas. Por ello, el reconoci-
miento de este avance, la búsqueda de las causas, va de la mano de un descontento sobre lo que ha pasado.
Tres conclusiones que tienen que ver con la lógica de estos procesos son: primero, que las situaciones o las
condiciones iniciales de las que partieron estos procesos se reconocen como altamente heterogéneas. De esta
forma, hoy se parte del presupuesto, cuando se piensa en Europa, de la alta heterogeneidad entre las socie-
dades europeas. Segundo, los procesos en sí han sido diversos. Y tercero, los resultados observados también
son heterogéneos. Por tanto, la visión que nos brinda Joan Prats y las evaluaciones de los organismos euro-
peos con respecto a lo que ha sido su proceso, parten de un fuerte presupuesto de heterogeneidad, de espe-
cificidad de las sociedades. Los elementos en común son elementos a construir.
Obviamente, si medimos la experiencia europea con estándares latinoamericanos, este ha sido un proceso
desplegado en sociedades radicalmente distintas a las latinoamericanas en términos de capacidades estruc-
turales, capacidades institucionales y de capacidades socio-económicas. Más allá de ello, han sido procesos
con claros éxitos.
Los elementos que es necesario acentuar de las experiencias europeas incluyen el explícito reconocimiento de
la importancia de la relación entre la lógica técnica y la lógica política que sostiene a estos procesos. Estos no
son procesos técnicos sino eminentemente políticos. Hay una decisión política detrás de su inicio y sostenién-
dolos durante su implementación.
Las experiencias europeas también nos permiten reconocer que la mayor eficiencia que han alcanzado, es
necesaria pero no suficiente para garantizar mejor gobierno. Este es un tema que, en este momento, se está
valorizando en su especificidad. Se valora no solamente la relación estratégica que existe entre una moderni-
zación estatal y el contexto estructural-económico en el que se ve inmersa, sino particularmente la relación
entre la política de una sociedad y su dinámica administrativa. Es necesario reconocer que podemos mejorar,
queremos mejorar, la eficiencia y eficacia de nuestras dinámicas administrativas de gestión, pero también reco-
nocer que esto no asegura un mejor gobierno. Hay una especificidad, hay una autonomía de lo político -sus
formas y contenidos- que es importante y que nos brinda por un lado riesgos y por otro lado oportunidades.

152
La necesidad que surge de las experiencias europeas es la de trabajar asumiendo que estos procesos no sola-
mente son dinámicos, sino que deben ser guiados por estrategias adaptables a contingencias. El argumento
apunta a asumir explícitamente que son procesos para los cuales no contamos con información completa.
Cualquier estrategia, cuente con la calidad de diagnóstico y formulación que cuente, una vez iniciado encon-
trará eventos inesperados. Va a trabajar de manera permanente sobre novedades. En otras palabras, el pro-
blema no es solamente un problema de claridad y alta racionalidad al momento de planificar y definir objetivos
pertinentes y factibles, identificar indicadores funcionales a esos objetivos y elaborar las acciones necesarias
para su alcance. Sin duda esto es clave. Sin embargo, la experiencia europea enseña que estas condiciones
son necesarias para lanzar procesos de modernización del Estado, aunque no suficientes para el alcance de
los objetivos perseguidos. Una vez en marcha, los procesos muestran que las estrategias de modernización
de la institucionalidad estatal deben redefinirse adaptándose a la realidad, a veces radicalmente. Es aquí donde
se marca una gran diferencia entre la diversa calidad de las estructuras político-institucionales que sostienen
estos procesos. Las estructuras que muestran mayor capacidad de adaptación a circunstancias no espera-
das, son las que producen mejores resultados finales. De esta forma, la planificación estratégica es clave como
punto de partida que guía a estos procesos. Contar con esta capacidad es clave. Es el punto de partida de
estos procesos. Pero tan importante como esta planificación es contar con estructuras y capacidad de adap-
tabilidad, lo que a su vez demanda lo que podemos denominar “flexibilidad estratégica” en el proceso de
implementación. Y en este punto creo que América Latina en general, y Argentina en particular, tiene un largo
trecho que recorrer y mucho que aprender.
¿Qué nos dice Europa sobre cómo se reconocen prioridades y se aprende la forma de encararlas?
Lamentablemente hay que reconocer que Europa aprendió de la peor forma, pagando altos costos por la falta
de previsión de la heterogeneidad que se enfrentaba o falta de flexibilidad una vez que se la identificó. En este
sentido, los argentinos no somos los únicos que pagamos caro el aprendizaje, aunque sabemos que mal de
muchos es consuelo de tontos... Los informes europeos, que comienzan a identificar este tema como un ele-
mento importante, con suficiente base empírica como para tornarlo insoslayable, surgen sobre todo a partir
de principios del 2000. Después el problema se marca con fuerza en informes del 2003 y algunos del 2005.
Es recientemente que se están llevando adelante experiencias innovadoras que incorporan fuertes presupues-
tos de heterogeneidad y la implementación de lo que, con cierta impunidad, denominé “flexibilidad estratégi-
ca”. Él aprendizaje -inclusive en sociedades con claras prioridades políticas, información y organizaciones
públicas de alta calidad-, es lento y la solución, todavía más lenta, puntos en los que América Latina debería
prestar atención a las experiencias europeas lo antes posible. Debatir la validez de las recetas universales y la
exportación/importación de “buenas prácticas” no debe obturar la capacidad de aprender de experiencias aje-
nas cuando es pertinente.
En este sentido, resalta que Europa ha experimentado una falta de visión sistémica de gobierno. Al gobierno
se lo entendió/redujo a los distintos sectores sobre los que se estaba operando, sin una comprensión de la
dinámica político-gubernamental más amplia, en la que se inscriben los procesos de modernización o reforma
administrativa.
Hasta aquí, las conclusiones sobre la experiencia europea apuntan a la necesidad de acentuar presupuestos
de fuerte heterogeneidad de la problemática que enfrentamos, así como de flexibilidad e integralidad en la
comprensión de estos procesos y, por lo tanto en la mirada que debe guiar el diseño e implementación de las
estrategias de reforma o modernización estatal.
Quiero marcar dos puntos más antes de dar el salto a la Argentina. Primero, Europa ha aprendido la necesi-
dad de valorar lo existente y de hacer explícita esta valoración, tanto al momento del diseño como de la imple-

153
mentación de estrategias de modernización. Tan importante como identificar los problemas es identificar las
fortalezas con las que ya se cuenta para encararlos. Este elemento no hace sólo a una mejor planificación e
identificación de recursos, sino también a la economía-política del proceso de implementación. En términos
políticos, valorar lo existente es efectivamente fortalecer el ancla a partir de la cual se construye, a través de
alianzas e intercambios con los actores que se ven afectados, de una u otra forma, por el proceso de cambio
organizacional. Una de las enseñanzas que surge en los procesos europeos, es que los procesos que termi-
naron mostrando mayor adecuación, mayor flexibilidad, mejores resultados, son aquellos que, de manera
explícita, incorporaron lo existente en el análisis y lo valoraron políticamente, al momento de ajustar la estrate-
gia a la realidad. Es una forma de, simultáneamente, maximizar los recursos con los que se cuenta e incorpo-
rar actores con capacidad de vetar los cursos de acción emprendidos. El “borrón y cuenta nueva” denota la
ceguera omnipotente del tecnócrata recién llegado a la política y al Estado.
Segundo, la imitación resulta de poco valor. Las mismas estrategias en contextos distintos llevan a resultados
diferentes. Esto demanda retomar la discusión sobre la validez y peligro de recetas las universales.
Y por casa, ¿cómo andamos? Tres son los puntos que deseo destacar sobre problemas o prioridades de la
situación en Argentina, con un espíritu comparativo que apunta a identificar qué hay en común, cómo y por
qué las enseñanzas, que apunté de la experiencia europea, son capitalizables para el aprendizaje latinoameri-
cano y, específicamente, el argentino.
El primer punto es el de las recetas universales. ¿Por qué en el caso de la experiencia de los países europeos
se marca que las imitaciones resultan de poco valor? Porque tanto Europa como América Latina vienen de un
contexto cargado de una presión (ya sea política y/o teórico-ideológica) para implementar recetas universales
en nuestras sociedades. Se suponía que había fórmulas que eran legítimas, que eran válidas, en todo momen-
to y lugar, y que si no funcionaban en algún caso, se daba un problema en esa sociedad más que en la rece-
ta. Es necesario reconocer que hay dos momentos, dos lógicas distintas que sostienen a estas recetas uni-
versales. Un primer momento, que hoy se identifica como ligado a la “primera generación de reformas”, cuan-
do la receta universal se sostenía en una lógica deductiva. Es decir, existía un pensamiento hegemónico, muy
ligado a la teoría neoclásica en economía y que influye en la forma de hacer política, en los organismos multi-
laterales, en los gobiernos, en la academia, en una parte importante de los asesores de los políticos. En esta
lógica, se parte del presupuesto que, teniendo un modelo teórico correcto (“verdadero” nos sugiere el positi-
vismo neoclásico), se necesita arribar a una conclusión lógica necesaria y aplicarla. La discusión es una dis-
cusión de modelos. Un fuerte presupuesto de estos modelos es que somos iguales, homogéneos, que los
individuos y las relaciones sociales se basan en las mismas microfundaciones para su dinámica, por lo que el
curso de acción pertinente resulta un problema de deducción que, partiendo del modelo general, arriba a un
curso de acción con respecto “al Estado”, “al mercado” o “a todo comportamiento individual o colectivo”,
como nos contaba Gary Becker. Si se parte del presupuesto de universalidad en la naturaleza del comporta-
miento humano y de la dinámica de las relaciones sociales, y se cuenta con un curso de acción lógicamente
necesario, esta recomendación sirve en todo momento y lugar. Por ejemplo, los modelos nos decían que des-
centralizar decisiones y servicios es necesariamente positivo en América Latina, África, Asia, Europa, etcétera,
independientemente de diversidades culturales, estructuras federales o unitarias, diversidad de capacidades
estatales, partidarias o de las sociedades civiles. “Si duda,…”, se recomendaba con contundencia lógica,
“rompa el vidrio y descentralice”. A esta cuestión retornaré luego.
Con la crisis de la “primera generación” de reformas, primero en África y Asia y después en América Latina,
esta visión entra en crisis. Sin embargo, surge una nueva lógica, que reproduce el problema de las recetas uni-
versales, aunque ahora inductiva. Es aquella que acentúa el papel de las “buenas prácticas” ajenas como fuen-

154
te de diseño, decisión e implementación de políticas y programas públicos. Digo inductiva porque, sin la nece-
sidad de modelos sofisticados, al identificar una experiencia exitosa, en una dirección “de lo particular a lo
general”, se tiende a generalizarla como recomendación universal. La receta universal abandona su legitimidad
teórico-deductiva para reencontrarla en la inducción, a partir de alguna experiencia. No nos equivoquemos:
buenas prácticas, buenas experiencias del exterior, como de hecho afirmé antes, pueden servir como impor-
tantes fuentes de aprendizaje. Sin embargo, pueden confundir. Depende de las propiedades del caso y su con-
texto. Hay experiencias que son trasladables de una a otra sociedad y otras que no. El riesgo que corremos
es que, ahora a través de recomendaciones basadas en “buenas prácticas”, reproduzcamos los errores y cos-
tos de la receta universal. ¿Qué es lo que necesitamos? Análisis de buenas y de malas prácticas, así como de
prácticas similares que produjeron resultados disímiles. Necesitamos teoría parsimoniosa, que explique por
qué y qué variables tornan una experiencia aplicable o no fuera de su matriz originaria.
Uno de los ejemplos de recetas universales al que ya hice referencia, es el de la descentralización y la forma
con que se ha implementado en la Argentina. A la descentralización en general se la ha planteado como
opuesta, en contraposición a la centralización. Se perdió de vista en la forma con que se estableció esa rece-
ta universal, que, en realidad, para poder descentralizar eficaz y eficientemente, para alcanzar un impacto de
profundización democrática y mayor eficiencia y eficacia en el uso de recursos públicos, se debe tener en claro
qué mantener centralizado y para qué. Centralización y descentralización son dos elementos, dos funciones,
que van de la mano. Cuando se descentraliza, probablemente se deberán redefinir las funciones centralizado-
ras. Ésta es una discusión clave en el caso europeo, en el que se puede traducir, en términos de centraliza-
ción-descentralización, la discusión sobre las autonomías regionales. En experiencias como la argentina, así
como en otras latinoamericanas, no se estableció ese equilibrio. Se perdieron de vista las funciones que se
deben mantener centralizadas, para asegurar tanto el alcance de los objetivos perseguidos a nivel local como
el mantenimiento de la integridad del sistema nacional. Reconocemos que Europa pagó costos en su proce-
so de aprendizaje. Sin embargo, el proceso argentino nos muestra que el tipo de costos enfrentados por nues-
tras sociedades son, por su magnitud, de una naturaleza distinta. Los resultados de la descentración adminis-
trativa y de servicios públicos, por ejemplo, ha generado casos exitosos y otros literalmente desastrosos,
donde observamos provincias que no han contado con las mínimas capacidades para brindar los servicios
públicos, descentralizados desde la nación. Casos provinciales y municipales donde, de la mano del proceso
de descentralización, lo que ha resultado es una mayor concentración autoritaria del poder y una menor capa-
cidad de la sociedad civil de controlar al poder gubernamental. En realidad, fue toda la sociedad argentina la
que terminó debatiendo, durante la crisis de 2001-2002, no sólo el sentido de contar con ministerios naciona-
les como el de Educación o Salud, sino el sentido de mantenerse como unidad nacional y terminó discutien-
do la integridad de la nación y el sentido de mantener y reproducir esa unidad. Hoy la Argentina, más allá de
los claros avances desde 2003, es una sociedad social y regionalmente mucho más heterogénea, desigual y
excluyente que hasta no hace mucho, lo que dista diametralmente de los objetivos enunciados originalmente
al descentralizar.
En definitiva, en vez de recetas universales, y como en Europa, en la región necesitamos visiones sistémicas
y comparativas a la hora de operar sobre “elementos” o subsistemas socio-políticos específicos y evaluar por
qué y de qué forma conviene, por ejemplo, descentralizar la gestión pública. Recién alcanzando esa mirada
podremos aprender y concluir, tomando en cuenta las propiedades de cada sociedad y la lógica de la econo-
mía política que sostuvo el proceso específico, que una experiencia exitosa se puede o no replicar en otra
sociedad. Replicar es sumamente difícil, porque las sociedades son en gran medida idiosincráticas, distintas.
La mirada equilibrada, capaz de diferenciar la buena práctica no replicable de la que lo es, demanda una sofis-
ticación analítica, hasta hoy no suficientemente desarrollada y aún menos, utilizada. Aquí todos enfrentamos
un desafío prioritario: el desarrollo de un mejor entendimiento comparativo (para el que el primer paso es la

155
desconfianza sistemática frente al policy paper, que legitima sus recomendaciones en la experiencia de una
aldea angoleña, experiencia usualmente sintetizada en un box o recuadro dentro de un texto plagado de viñetas).
El segundo punto al que quiero referirme es la visión sistémica. Hemos cometido el error de actuar con visio-
nes parciales. De nuevo, la descentralización es un ejemplo de falta de visión sistémica, que ha tenido un gran
impacto de desarticulación social e institucional en la Argentina.
Otro aspecto de esta ausencia de visión sistémica que sufre la Argentina, y sobre el que estamos en una situa-
ción distinta a la que muestran las sociedades europeas, es el nominalismo con el que encaramos el diseño e
implementación de estrategias de modernización estatal. La institucionalidad argentina se ha fortalecido con
respecto a la situación de la que venimos hace relativamente poco. Esto es necesario reconocerlo. Pero la
debilidad institucional de la Argentina es tal que, a veces, detrás de ciertas imputaciones de existencia de sis-
tema, encontramos ausencia de las condiciones de integralidad/unidad mínima, para considerar la estructura
en cuestión como tal. Hablamos de “sistema de salud”, de “sistema de empleo público” o de “sistema de pro-
visión de agua potable y saneamiento”, y uno de los problemas que enfrentan aquellos que quieren hacer polí-
tica de modernización o aquellos que quieren influir en el proceso de políticas públicas, es que no operan sobre
un sistema. Siempre que usamos la noción de “sistema” estamos imputando un mínimo de unidad y consis-
tencia, como para asumir mínimas condiciones de integración, coordinación y gobernabilidad. Por ejemplo, y
más allá de las claras bondades de la política de salud, que se lleva adelante desde 2002 en la Argentina, se
podría discutir la condición de “sistema” al conjunto de estructuras relacionadas a la provisión de salud. Este
sistema usualmente se presenta como constituido por tres subsistemas: el público (descentralizado en tres
niveles jurisdiccionales), el privado y el de las obras sociales (ligado centralmente a las obras sociales sindica-
les). ¿En realidad son subsistemas? Si analizamos las ausencias y características de la reglamentación que los
rige, podríamos concluir que no son subsistemas de un sistema, son sistemas en sí mismos y con importan-
tes grados de desarticulación entre sí. En este sentido, no es claro que exista “un sistema” de salud en la
Argentina. Para el que encara un proceso de modernización del “sistema nacional de salud” desde donde
corresponde, el Ministerio de Salud nacional, le resulta más fácil operar sobre los organismos públicos nacio-
nales. Encuentra graves dificultades para coordinar, no ya entre los diversos niveles jurisdiccionales, sino para
asegurar el funcionamiento de los sistemas de referencia y contrarreferencia dentro de los propios niveles juris-
diccionales. El subsistema de las obras sociales se ve lejos, por estar más ligado al Ministerio de Trabajo, por
constituir una pieza central de su relación con las organizaciones sindicales. El subsistema privado, constitui-
do por las empresas de prepago, en realidad no está reglamentado. Si bien la Secretaría de Comercio discu-
te sus aranceles, no existe una clara reglamentación sobre cómo deben operar como organizaciones provee-
doras de salud. En este contexto, el actor “modernizador” encuentra que su primer paso es la construcción
de mínimas reglas de integridad sistémica, de capacidad de coordinación y gobierno (integrando en la misma
la diversidad de recursos y actores públicos, sindicales y privados).
Uno de los problemas que enfrenta el Estado y la sociedad argentina es que no siempre contamos con míni-
ma integridad sistémica en áreas clave del sector público. En estos casos, antes de poder implementar una
política de modernización en el área, la prioridad es construir o reconstruir la integralidad sistémica, construir
mínimas capacidades de información, comunicación, coordinación y gobierno que aseguren que subsistemas
fundamentales no estén “boyando”, en términos casi autónomos de la influencia y gobierno de la autoridad
estratégica competente.
En este sentido, otro aspecto que nos diferencia abismalmente de la experiencia europea, es que, a veces,
planificamos y operamos sobre sistemas públicos que, en realidad, tenemos que terminar de construir o de
reconstruir. Si nos confundimos con respecto a la magnitud de este problema en la Argentina, no vamos a ter-

156
minar de comprender por qué, después de grandes esfuerzos y estrategias de reforma y modernización, nues-
tros resultados nos muestran retazos de éxitos y de fracasos, parches del Estado que hemos logrado moder-
nizar y otros que no, parches que muestran transparencia y otros que no, parches del Estado que están ais-
lados, que han quedado fuera de estos procesos. Esta es la dinámica que nos ha llevado a tantos y distintos
tipos de Estado por sector y por jurisdicción; tenemos Estados pre-noventa, Estado-noventa, Estados post-
noventa, Estados informatizados, Estados con personal calificadísimo y Estados con el 15% de su personal
debajo de la línea de pobreza, y sin embargo, diseñamos y nos esforzamos en políticas generales… La prio-
ridad es identificar dónde contamos con unidad sistémica y dónde no. Y donde no contamos con unidad sis-
témica -creo que es una de las prioridades que se están fijando en varias de las políticas que se están dise-
ñando-, la prioridad es reconstituir la capacidad de gobierno y de coordinación dentro y entre estructuras. En
síntesis, la Argentina (y muchos países latinoamericanos) no sólo enfrentan el problema de la heterogeneidad,
sino el de la heterogeneidad desarticulada, lo que demanda mayor cuidado frente a las recetas universales. En
estos contextos, ya no es que sirve de poco el caso de angoleño al que hice referencia más arriba. De hecho,
tampoco sirve de mucho el recuadro o box con el caso chileno.
El tercer punto resulta de relevancia estratégica, cuando uno está en el terreno y debe planificar y actuar. La
diferencia con la situación europea es significativa y nos diferencia bastante de otros países latinoamericanos:
el problema de la información. En los análisis sobre la experiencia europea, se tiende a reconocer la dificultad
para poder evaluar por resultados, sobre todo, como apunta Prats, en relación a temas complejos como la
salud, la tasa de mortalidad infantil. ¿Qué afecta la tasa de mortalidad infantil? ¿El mercado de trabajo, la
demanda de soja de China o el Programa Materno Infantil y Nutrición? ¿Cómo contar con una clara medición
de resultados desagregando, en forma confiable, el peso diferencial de las variables intervinientes sobre la mor-
talidad infantil?
Por un lado, tenemos un problema de información que es estructural y que todos, europeos o latinoamerica-
nos, compartimos. El problema que enfrenta la institucionalidad estatal argentina es la existencia de un serio
déficit de información en el momento de diseñar la política, y no sólo en el momento de evaluar el resultado.
No se cuenta con información suficientemente desagregada o actualizada. A cualquiera que está en terreno,
cuando debe que tomar decisiones, es extraño que el Estado esté en condiciones de aportarle una base de
datos actualizada, confiable y dinámica. Cuando se inicia un proceso de modernización o fortalecimiento ins-
titucional de algún área estatal en la Argentina, el primer paso es la construcción de una base de datos. Lo
que uno encuentra, en general, es que la información previa es pobrísima. Se ha avanzado en la calidad de la
producción de información, aunque de manera heterogénea e insuficiente. El panorama es de retazos de altí-
sima p rofesionalidad y sofisticación en la información generada y áreas completas con serios déficits de información.
El desafío de información que enfrentamos no es sólo para la toma de decisiones y el diseño estratégico de
políticas sino también, por lo que hice referencia anteriormente en relación a la importancia de adaptación y
ajuste estratégicos que enseña la experiencia europea, porque se necesita información para actuar con “flexi-
bilidad estratégica”. En definitiva, información desagregada, confiable, actualizada dinámicamente, con capa-
cidad de adecuar la estrategia a aspectos de la realidad ya sea cambiantes, ya sea desconocidos al momen-
to del diseño del curso de acción. No contamos, en general, con la institucionalidad que nos brinde este tipo
de información actualmente en el Estado argentino. En general, el presupuesto para definir prioridades y pla-
nificar intervenciones, se enfrentará a una seria falencia de información. De hecho, otras sociedades latinoa-
mericanas, como Chile o Brasil, cuentan con mejores datos e información que la Argentina.
La información es un tema estratégico para todos los procesos de los que estamos hablando. Además, el pro-
blema de la información está ligado a la transparencia, no solamente a la eficacia y a la eficiencia estatal. Por

157
otra parte, la desarticulación y competencia intraestatal nos muestra que el problema que enfrenta la Argentina,
cuando existe la información necesaria, no es sólo que el Estado, a veces, se la retacea a la sociedad civil; a
veces el Estado se la retacea al propio Estado. Todos hemos pasado por el sufrimiento de saber que la infor-
mación que no se nos brinda está, la tiene tal sector o provincia, está en tal cajón... Por supuesto, siempre
hay competencias intraburocráticas; siempre existe una tensión en el proceso de integración dentro del Estado
y entre Estado y la sociedad civil. Sin embargo, es necesario reconocer, para fijar correctamente prioridades
en la Argentina, que, la magnitud que enfrentamos en relación al problema de la producción e institucionalidad
de la información, nos diferencia de la experiencia europea y significativamente de otras sociedades latinoa-
mericanas.
Como síntesis de estos comentarios, quiero acentuar que, al observar la situación argentina en contraposición
a la experiencia europea, es claro que tenemos muchísimo que aprender sobre dónde invertir esfuerzos, fijar
prioridades y desarrollar capacidades. En este contexto, y a las recomendaciones ligadas a la relevancia de
desconfiar de recetas universales y de trabajar con supuestos de heterogeneidad, sumaría otras tres recomen-
daciones clave para la modernización estatal y administrativa. Primero, invertir esfuerzos en aquellas reformas
que aseguren buen gobierno. Un buen gobierno con una mala estrategia, la corrige. Un mal gobierno con una
buena estrategia, probablemente la abandonará.
Segundo, es necesario identificar dónde se cuenta con unidad sistémica y dónde no, dentro de las estructu-
ras gubernoestatales. Y donde no contamos con unidad sistémica, la prioridad es reconstituir la capacidad de
gobierno y de coordinación dentro y entre esas estructuras. Aquí, muy probablemente, el punto de partida
debe estar en la cúspide de la estructura estatal, esto es, en el Estado nacional, sus capacidades y atribuciones.
Finalmente, el último tema está relacionado a la necesidad de invertir en información, en contar con informa-
ción pertinente y confiable para la decisión, diseño, implementación, seguimiento, reformulación y evaluación
de estrategias públicas. En la Argentina la inversión en información es precondición no sólo para los cambios
estatales de los que estamos hablando, sino que es precondición para un desarrollo sostenible e inclusivo en
el mediano y largo plazo.

158
1 Orador: Joan Prats i Catalá es catalán, español y boliviano. Es licenciado y
Dr. Joan Prats i Catalá Doctor en Derecho, catedrático de Economía y Derecho Público. Ha
sido diputado en el Parlamento Catalán, Senador Nacional,
Consejero de Estado, miembro de la Dirección Federal del PSOE.
Fue Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad Abierta de Cataluña, Presidente del Instituto de
Dirección y Gerencia Pública del ESADE, Presidente del INAP de
España, Miembro del Consejo Científico del CLAD. Actualmente es
Director Ejecutivo del Instituto Nacional de Gobernabilidad de
Cataluña y Presidente de la Comisión para el Diagnóstico y Reforma
de la Administración General del Estado en España.
2Comentarista: Carlos Acuña es doctorado en la Universidad de Chicago, cuenta

Dr. Carlos Acuña con una Maestría en Metodologías de la Investigación. Actualmente
es director de la Maestría en Administración y Políticas Públicas de
la Universidad de San Andrés. Es docente en el nivel de grado y de
postgrado, es investigador del Conicet, ha sido profesor de la
Universidad de Buenos Aires, la Universidad Torcuato Di Tella, profe-
sor invitado en la Universidad de Chicago y en la Universidad de
Notre Dame. Cuenta con numerosos artículos, publicaciones y libros
en la disciplina.

159

Oradores: Christian Asinelli, Juan

Acto de Clausura Manuel Abal Medina, Marcel
Pochard, Bianor Scelza Cavalcanti,
Joan Prats
Christian Asinelli
Señor Subsecretario de la Gestión Pública, Dr. Juan Manuel Abal Medina, autoridades nacionales, disertantes
y asistentes que, desde diversas partes del país y del mundo, han venido hasta aquí para participar de dos
días de reflexión en torno a los procesos de mejora de nuestros gobiernos.
Es para mí un honor compartir con ustedes el acto de clausura del “Seminario Internacional sobre
Modernización del Estado: Un mejor Gobierno para un país en serio”. Hemos compartido dos intensas jorna-
das de trabajo, en las que presentamos las principales áreas de intervención en torno al proceso de
Modernización del Estado, que se viene desarrollando en la Argentina. También tuvimos oportunidad de cono-
cer y aprender acerca de las líneas de acción llevadas adelante en países hermanos.
Quiero expresar mi más sincero agradecimiento a todos aquellos que aceptaron participar en este Seminario,
jerarquizando los intercambios, enriqueciendo los debates generados en esta sala, extendiéndolos a los dis-
tintos momentos compartidos, llenando de orgullo y alegría a todos aquellos que trabajamos para organizar el
evento que hoy estamos clausurando.
La riqueza de matices, la pluralidad de visiones y la coincidencia de metas, que hemos escuchado a lo largo
de estos dos días, nos confirman que la política de modernización del Estado argentino va por buen camino.
Déjenme citarles algunos ejemplos.
Sobre el comienzo mismo del Seminario, el Dr. Fernández Toro nos remarcaba en negro sobre blanco que “la
gestión pública es fundamentalmente política”, y que “la confrontación entre racionalidad política y racionali-
dad técnica debe ser abandonada”. Profundizando esta percepción, hace instantes, el Profesor Prats i Catalá
insistía en que la modernización del Estado está indisolublemente atada al contexto social y político en que se
desarrolla, y que las reformas tienen hoy naturaleza más política y menos técnica.

161
Estos conceptos se relacionan directamente a una definición de fondo, a la que hice referencia en el acto de
apertura del Seminario. Allí decía que la administración del Presidente Kirchner impuso la fuerte voluntad polí-
tica de impulsar la mejora en la calidad de vida de los ciudadanos, la consolidación democrática y el crecimien-
to económico. Una de las vías fundamentales para lograrlo es contar con organizaciones estatales que dis-
pongan de los instrumentos adecuados para decidir e implementar políticas públicas efectivas y legítimas, que
permitan dar cumplimiento a dicho objetivo.
En este aspecto, entonces, los comentarios de los especialistas se vinculan directamente con la definición de
la política de modernización del gobierno argentino: entendemos que ésta debe estar al servicio de la cons-
trucción del modelo de país que el Presidente define en el plan de gobierno. Es por este motivo que el Jefe de
Gabinete de Ministros, Dr. Alberto Fernández, ha definido que las políticas de modernización, lejos de la mera
introducción de herramientas administrativas, deben estar dirigidas a cumplir con dicho plan de gobierno,
teniendo una visión realista del contexto del que partimos y persiguiendo los valores de la equidad, la eficacia,
la transparencia y la participación ciudadana.
Entre las muchas exposiciones de primer nivel que escuchamos, también hemos tenido oportunidad de refle-
xionar cuando el profesor Cavalcanti nos señalaba que uno de los grandes desafíos de la modernización es
que el sector público actúa en actividades de casi toda naturaleza, desde políticas sociales hasta la política
nuclear, y, por lo tanto, el Estado debe contar con mecanismos que se adapten a comunidades de políticas y
problemas muy diferentes entre sí. En esta misma línea de razonamiento, también Claudio Orrego Larraín nos
remarcaba la necesidad de contar con una visión de conjunto que permita pasar de las iniciativas parciales a
una política coherente, gradual y de largo plazo.
Me es grato percibir que la política de modernización del Estado argentino va por buen camino. La única forma
que tiene un gobierno para brindar mejores bienes y servicios públicos es institucionalizar las capacidades
indispensables para que el Estado se pueda adaptar a las cambiantes demandas sociales. Teniendo esto pre-
sente, nuestro gobierno concibe a la modernización del Estado como una política de Estado de largo plazo,
que a través de la introducción de cambios graduales nos permite contar con un Estado cada vez más sóli-
do, ágil e inteligente.
Como dijera el profesor Marcel Pochard, la Argentina está alejándose de soluciones extremas para compro-
meterse con voz propia, en forma más autónoma y mesurada. Esto es exactamente así: la meta es alcanzar
una Argentina moderna, que integre socialmente a sus habitantes en un marco de equidad y desarrollo, y que
se inserte en el mundo con dignidad y desde su propia identidad.
Es, en este sentido, que el Jefe de Gabinete de Ministros ha establecido que la modernización del Estado es
un proceso que no concluirá en el corto plazo. Es por ello que estamos trabajando, de manera sinérgica, en
el desarrollo de modernos instrumentos de gestión, que promueven transformaciones organizacionales en
toda la Administración Pública Nacional. Aquí quisiera entonces reconocer la labor de los integrantes del
Proyecto de Modernización del Estado y de todos los que forman parte de los organismos asistidos por el
Proyecto, y especialmente a Juan Manuel Abal Medina, por hacer realidad el desafío de la modernización del
Estado argentino.
Podemos garantizar que hemos alcanzado ampliamente el objetivo de este Seminario. Con la gratificante sen-
sación del deber cumplido, reafirmamos que el debate de ideas es, fue y seguirá siendo para nosotros un
espacio fundamental para el mejoramiento de nuestras prácticas de gestión.

162
ACTO DE CLAUSURA
El proceso de modernización del Estado nos exhorta a asentar los cambios y fundamentar los avances en una
visión compartida de país. Únicamente de esta manera y como sostiene el lema de este Seminario, lograre-
mos un mejor gobierno para un país en serio.
Nuevamente muchas gracias a todos.

Buenas tardes.
Juan Manuel Abal Medina
Buenas tardes. Recién llamó el Jefe de Gabinete de Ministros, Alberto Fernández, para comentarme que venía
bastante retrasado con cuestiones de gestión, dado que el Presidente se encuentra fuera del país. De todas
maneras, por si no podía llegar, me pidió que les extendiera a todos ustedes su cálido saludo, y especialmen-
te a Christian Asinelli una cordial felicitación, por lo excelente que ha salido este Encuentro y por todo lo que
hemos aprendido y que seguiremos trabajando con él. Esa impresión del éxito de estas jornadas es, sin duda,
compartida por mí. Estuvimos dedicando estas dos jornadas a discutir, a hablar, a criticar cuestiones como
innovación, calidad, gobierno electrónico, uso de las tecnologías informáticas y tantas otras, y es realmente
un orgullo para esta gestión. Básicamente, por la participación de todos y cada uno de ustedes.
Justamente, mientras esperábamos el cierre, comentábamos con Christian la oportunidad de hacer un

Seminario como éste, y la verdadera cuestión que significa encontrarnos con tan destacados expertos inter-
nacionales e intelectuales y especialistas nacionales, para poder discutir estas cuestiones en un país como el
nuestro.
¿Por qué destacar la oportunidad? Porque decíamos que hace apenas unos años, un encuentro para discu-
tir herramientas de innovación de la calidad hubiese parecido algo delirante. En nuestro país, hace apenas cua-
tro años, pensar en mostrarles a los ciudadanos y, a los otros países, qué pasaba con nuestro Estado hubie-
ra sido un verdadero disparate. Si recordamos, hace muy poco tiempo, cuatro años, cuando decenas de dis-
tintas monedas circulaban por el territorio nacional. Cuando algunas provincias planteaban irse del país.
Cuando ese famoso riesgo país superaba los seis mil puntos. Cuando la desocupación, el hambre, atacaban
a enormes cantidades de argentinos. Realmente el país estaba en una situación tan extrema de debilidad, que
casi podíamos decir que el Estado estaba en peligro de su destrucción final. Sólo cuatro años después, con
el firme coraje y decisión del Presidente Kirchner y del conjunto de los argentinos, estamos saliendo adelante.
Hemos avanzado con mucha claridad y estamos reconstruyendo ese Estado, que es la casa de todos los
argentinos. Poco a poco, pero con firmeza, estamos reconstruyendo esa casa de todos, estamos reconstru-
yendo sus cimientos, reconstruyendo sus paredes, reconstruyendo su techo. Sin duda, todavía nos falta
mucho para avanza., Sin duda, los desafíos pendientes son demasiados, pero estamos avanzando y avanzan-
do con claridad. Algunos pueden señalar que en esta reconstrucción no les gusta el color de las ventanas, de
las cortinas, o las alfombras. Es cierto, así es la democracia y está bien que así sea. Pero algunas veces, nos
da bastante bronca que los que hagan esas pequeñas críticas hayan sido los responsables de ese gran fra-
caso colectivo que todos vivimos. Sin embargo, avanzamos. Y seguimos avanzando. Hoy hemos avanzado
fuertemente en la calidad de nuestro empleo público y el Presidente ha homologado este año un Convenio
Colectivo de Trabajo, que es uno de los más avanzados del mundo. Hoy tenemos un Plan Nacional de
Gobierno Electrónico en pleno desarrollo, que es la envidia de muchos países de la región. Hoy hemos incor-
porado cuestiones como la participación y el control ciudadano, y los estándares de gestión en todos los orga-
nismos públicos. Hoy tenemos una página de compras a la que puede acceder cualquier ciudadano y ver

163
todas las contrataciones del Estado. Es decir, hemos avanzado, seguimos avanzando y estamos fuertemente
decididos a construir ese nuevo Estado que los argentinos realmente necesitamos.
Para terminar, amigos y amigas, muchas veces los que nos dedicamos a estas cuestiones, a las áreas de ges-
tión, a las áreas de administración pública, sabemos que nosotros no hacemos cosas palpables. En nuestras
áreas no hacemos casas, ni escuelas ni puentes. Pero nuestra tarea consiste en construir esas herramientas,
esos conceptos, esos instrumentos que le permitan al resto del Estado gestionar más y mejor. Si somos efec-
tivos y cumplimos el objetivo, entonces nuestro Estado será casa, será escuela y será puente. La mejor escue-
la de gestión, el puente de plata con el ciudadano, la casa que nos albergue a todos sin diferencias de opor-
tunidades, una casa abierta, con ventanas y puertas abiertas, no para algunos sino para todos. Muchísimas
gracias.
Bianor Scelza Cavalcanti
Muchas gracias por la oportunidad de manifestar mis sentimientos finales, que no se reprimen, porque la ale-
gría es muy grande, por la recepción amiga y hermana de siempre, que recibo en la Argentina. La alegría de
compartir con los equipos comprometidos en este trabajo de modernización administrativa, Juan Manuel Abal
Medina, Christian Asinelli, sus equipos, los funcionarios nacionales, provinciales que están aquí. Quiero salu-
dar al Señor Embajador de Francia.
Creo que los colegas que hicieron las presentaciones, enfatizando la última presentación, han reflejado todo el
empeño y la energía puestos en este Seminario. Es sobre este punto que me gustaría llamar la atención. En
un Seminario de este tipo, sabemos las diferencias que hay en ciertos momentos. Este seminario puede tra-
ducirse como un evento, que es verdaderamente lo que yo entiendo como una escuela de gobierno, una refle-
xión sistemática, abierta a las doctrinas, a las teorías, que provienen de las escuelas académicas, de las uni-
versidades, de las distintas prácticas de otros países. Pero este evento se caracteriza como un evento de
escuela de gobierno, que no es un mostrador de cursos y de capacitaciones, pero un evento ubicado en un
proceso de toma de decisiones estratégicas de cambio, en lo que se puede llamar las políticas de gestión
pública, que atraviesan a todos los sectores de la política pública de este país.
Por lo tanto, es un evento de una importancia fundamental en este sentido. Una cosa es la producción de
conocimientos, las experiencias, pero hay momentos, en el que los gobiernos tienen que decidir cuáles doc-
trinas escoger de entre muchas, qué experiencias pueden ser convenientes para aproximarnos y cómo debe-
mos desarrollar nuestra propia experiencia, como resultante de nuestro proceso histórico particular. En conse-
cuencia, quiero felicitar a todos los participantes, a la asistencia, a los organizadores de este evento, que creo
de una importancia fundamental, como un evento de escuela de gobierno argentino.
Marcel Pochard
Muchas gracias por darme la palabra en la clausura de este Seminario. Quiero decir que este Seminario me
lleva a tres grandes conclusiones.
En primer lugar debo decir que tuvo un muy alto nivel, lo pudieron constatar todos aquí, principalmente con

164
ACTO DE CLAUSURA
las dos presentaciones que tuvimos hoy a la tarde. Quisiera también subrayar su calidad científica. Como uste-
des, aprecié mucho su tono de investigación y de búsqueda.
En segundo lugar, si alguien pierde en este seminario es el pensamiento único y la idea de un modelo ya pre-
parado. ¿Sería la victoria del multiculturalismo que tanto queremos en Francia? Así lo creo y espero que este
movimiento se intensifique.
Un tercer sentimiento, que me inspiró este coloquio, es la importancia de lo que nosotros, en Francia, llama-
mos el grano para moler. Es decir los temas que nos quedan por trabajar, las materias que nos quedan por
profundizar. En Siena hay un cuadro que tiene cinco siglos de antigüedad y que representa ya lo que es el buen
gobierno. O que intenta dar una solución a lo que es un buen gobierno. Escuché recién al señor Prats usar la
expresión de administración democrática, y creo que tenemos mucho que reflexionar sobre este tema. Debo
decir que en Francia estamos en un momento previo a las elecciones presidenciales y que es uno de los temas
de la campaña presidencial. Uno de los candidatos propuso crear jurados populares para controlar la admi-
nistración. Pero es una idea digna de una campaña electoral, me diría mi vecino. En todo caso, es indudable
que este Seminario fue de una gran riqueza científica.
Si me permiten, para concluir quisiera decir algunas palabras sobre Argentina y lo que hace Argentina. Llegué
ayer y me voy mañana, o sea que estoy muy bien ubicado para hablar de Argentina. Hay un proverbio espa-
ñol que dice “en boca cerrada no entran moscas”. De todos modos diría que he constatado que Argentina
emprendió un inmenso trabajo de reconstrucción, es el período de grandes oportunidades como de grandes
peligros ya que hay que combinar la estrategia política y la estrategia administrativa.
En todo caso, en cuanto a mí y para retomar esta imagen de la casa que se evocó recién, si me permiten les
daría un consejo: empiecen con los cimientos. Es decir, un buen Estado y una buena administración bien orga-
nizada para enfrentarse al favoritismo y la arbitrariedad.
Muchas gracias por el lugar que me dieron en este Seminario.
Joan Prats
Muchas gracias. Pienso que un seminario vale lo que hemos aprendido, no sólo en información, en conoci-
mientos, sino también en actitudes y disposiciones para cambiar comportamientos o comprometernos en
impulsar esos cambios.
El conocimiento puede ser de naturaleza muy diferente. Witgenstein decía que hasta que no sabemos qué
hacer, en realidad no hemos entendido. También decía que de lo que no sabemos, mejor no hablar. Con lo
cual uno tiende a callarse por prudencia. Sin embargo, hay que lidiar con nuestra condición, y nuestra condi-
ción es la de ser una especie ansiosa. Desde que fuimos capaces de desarrollar la conciencia, tuvimos que
optar entre unas cosas u otras, un camino u otro. Fuimos aprendiendo básicamente por prueba y error. Y
seguimos, en gran parte, aprendiendo por prueba y error.
Seguramente en la mente latina tenemos un modelo aún dominante, que cree que primero es el conocimien-
to y después la acción.
Eso nos ha llevado, por ejemplo, a sobrevalorar la idea de planificación, a sobrevalorar la ciencia, creyendo que

165
la ciencia, en realidad, tenía respuestas para los principales problemas humanos, y algunos de los más extre-
mados en ese racionalismo instrumental, constructivista lo llamaron, llegaron a creer que, gracias a la ciencia
nada menos, habíamos descubierto las leyes de la historia y hasta podíamos planificar el futuro, y podría desa-
parecer la política, porque en realidad bastaban los administradores públicos.
Me refiero a un autor hoy caído en desuso, llamado Vladimir Ilitch, un ruso de finales del XIX, comienzos del
XX, más conocido por Lenin. Hoy sabemos que las cosas no funcionan así, que la acción nunca es la deduc-
ción lógica de un sistema de pensamiento o de conocimiento completo preexistente, que el que actúa no debe
ir contra el conocimiento bien establecido, pero que el conocimiento bien establecido nunca es suficiente para
garantizar el éxito de la acción. Si así fuera, viviríamos en un mundo que sería el sueño de todos los profeso-
res, el mundo del rey filósofo, el mundo de Platón, el mundo de todos los grandes y benevolentes autoritarios.
Los profesores, a veces, nos sorprendemos de cómo osan los políticos hacer algo sin preguntarnos antes.
Creo, sin embargo, que los latinos estamos cambiando nuestra mentalidad y estamos reconociendo que el
conocimiento académico es valiosísimo, porque realmente usa el método científico, que ha aportado mucho
y tiene que seguir aportando a nuestra evolución. Pero también hemos aprendido que existe otro tipo de cono-
cimiento, conocimiento que, a veces, llamamos tácito, el conocimiento implícito, el conocimiento del experto,
el conocimiento del que sabe operar pero no sabe analizar aquello que opera o que crea operando. Tan grave
es el profesor que posee el conocimiento sistemático y cree que, gracias a eso, puede operar, como el que
por ser un brillante operador cree que realmente sabe todo lo que tiene que saber.
Así nos encontramos con tantos ex presidentes que cuando se ponen en el circuito de conferenciantes se les
agotan las ideas de una manera sorprendentemente rápida. Y es que lo suyo no eran las ideas, era el saber
operar. Es decir, existen tipos de conocimiento diferentes y todos son valiosos y todos deben reconocerse y
todos deben contrastarse.
A mí, la vida me llevó a valorar la producción de conocimiento para la acción. Claro, ese conocimiento es impo-
sible si no se basa en muy buenos niveles de investigación. Por eso yo respeto enormemente a los investiga-
dores, porque gracias a ellos aprendemos y descubrimos cosas que nos sacan de esa autosuficiencia de
quien las ignora, y sencillamente cree que porque tiene autoridad, por más legítima y democrática que sea,
puede prescindir del conocimiento existente. A la vez, es necesario, si uno quiere producir conocimiento para
la acción, asumir riesgos. Porque la política, por definición, es optar entre alternativas. Esa opción se hace con
conocimiento limitado, se hace desde intereses diferentes, desde valoraciones diferentes, y por eso los países
con tradición de centros de estudios aplicados, tanques de pensamiento, los tanques de pensamiento son tan
plurales como plural es la vida política misma, y todos son necesarios y todos son respetables.
Porque en democracia lo único que es antidemocrático es el dogma, es el fundamentalismo. Necesitamos pre-

cisamente generar un espacio para contrastar conocimientos, creencias, valores, en definitiva ése es el espa-
cio del pluralismo y de la deliberación política.
Yo creo que en este Seminario, al menos me gusta verlo así, esto ha resultado bastante evidente. Hemos visto
que diferentes trayectorias personales nos han producido visiones y presentaciones de aspectos que todos
son importantes en la realidad administrativa.
Pero la realidad administrativa es poliédrica, es compleja. Y conviene saber precisamente combinar esas visio-
nes para obtener una mente más potente y al mismo tiempo saber que la mente por sí sola nunca transforma
nada. La mente y la capacidad analítica nos permiten ser buenos habladores.

166
ACTO DE CLAUSURA
Pero hay quienes son contadores de la historia, hay quienes son capaces incluso de analizar la historia, pero
de verdad los que hacen un Estado fuerte, para una sociedad mejor son los hacedores de historia. Son los
políticos y los gerentes públicos que necesitan el apoyo de intelectuales de la acción. Recuerden ustedes que
intelectual, dicen los sarcásticos, es todo el que trabaja con la inteligencia independientemente de la que
tenga. Entonces pensemos en que el mundo de la acción tiene que estar mucho más vinculado al mundo de
la investigación y al mundo del pensamiento y que al final necesitamos buenas ideas, que sólo surgen de la
inversión en investigación y de la libertad del debate y de la confrontación.
Termino con una frase del último libro de Douglas North, que es como su testamento intelectual, nos decía: en
realidad cuando los países no han conseguido encarrilarse en una senda de desarrollo duradero en el tiempo
es o porque sus Estados son capturados por gente que no decide y se comporta por los intereses generales,
o porque son gobernados por gente que, aunque quiere servir a los intereses generales, lo hacen desde ideas
tan incorrectas, creencias tan extraviadas, sistemas de valores tan en desacuerdo con la realidad, que las bue-
nas intenciones y hasta los sacrificios y los esfuerzos pueden resultar en grandes desastres.

167

Conclusiones Alberto Bonifacio, Director de
Capacitación del Instituto Nacional
de la Administración Pública
José Alberto Bonifacio

Contribuciones de la política de modernización del Estado al buen gobierno
El progreso de los distintos esfuerzos orientados a la modernización de la gestión pública en Argentina en los
años recientes, hace muy oportuna la detención para el análisis y la reflexión en el marco del Seminario
Internacional sobre Modernización del Estado. Éste brinda, a los distintos actores concernidos en la temática
en nuestro país, la excelente ocasión de cotejar las experiencias locales con la mirada que aportan expertos
reconocidos que, además, tienen la cualidad de expresar lúcidamente las perspectivas que forman parte del
debate en el ámbito internacional.
El Proyecto de Modernización del Estado en Argentina se ha centrado en la necesidad de consolidar la efec-

tividad, equidad, participación y transparencia del Sector Público, sustentando distintas iniciativas que confi-
guran el esfuerzo de reconstruir las capacidades institucionales del Estado luego de la fuerte crisis de finales de 2001.
La fijación de tales objetivos destaca de manera especial, porque las políticas para enfrentar las crisis del
Estado tuvieron, en muchos casos, consecuencias negativas sobre la gobernabilidad. Al debilitar la capacidad
de intervención estatal se restringió la posibilidad de organizar la acción colectiva de la sociedad en la solu-
ción de asuntos cruciales de interés público. Así lo sugería el CLAD en 1997, cuando al propugnar una nueva
gestión pública para América Latina observaba que las reformas de primera generación carecieron de legitimi-
dad social por no haber contribuido a fortalecer la democracia, impulsar el desarrollo y promover la equidad.
En las líneas que siguen, teniendo en cuenta los distintos avances realizados para reconstruir la capacidad del
Estado, nos proponemos hacer algunas reflexiones con el propósito de fortalecer, en la agenda de la moder-
nización, las orientaciones que contribuyen al desarrollo del buen gobierno.
Desafíos para la gobernabilidad
Nuestro continente exhibe una enorme deuda social que se manifiesta en la magnitud de la pobreza, que afec-

169
ta doscientos veinticinco millones de latinoamericanos, de los cuales cien millones son indigentes. No obstan-
te la apuesta por el crecimiento económico ha acaparado parte importante de los esfuerzos orientados a mejo-
rar la calidad de vida, se ha demostrado insuficiente. Según la CEPAL, si lograra crecer en los siguientes doce
años al promedio de los cinco mejores años de los noventa, sólo nueve naciones alcanzarían la meta del mile-
nio de reducción de pobreza a la mitad en 2015.
Esta situación tiene consecuencias sobre la valoración que la población hace del papel de los gobiernos y del
Estado y ejerce influencia sobre la gobernabilidad. Los estudios de opinión pública de Latinobarómetro mues-
tran que, en 2005, la “aprobación del gobierno” en los diecisiete países de la región latinoamericana, ha
aumentado del 36% en el 2002 al 49% en el 2005, y en siete de ellos, la aprobación de gobierno es superior
al 60%, constituyendo un dato positivo para la gobernabilidad.
Pero, al mismo tiempo, los ciudadanos se inclinan a creer que el Estado pierde poder: en 2003, el 57% de los
habitantes de la región decía que era la institución que tenía más poder, mientras que en 2005 esa proporción
bajó a 49%. Solamente un 9% de las personas creen que el Estado tiene capacidad para solucionar todos los
problemas que le preocupan, y un 20% que puede solucionar la mayoría de los problemas; por el contrario,
un 47%, casi uno de cada dos encuestados, dice que puede solucionar sólo algunos problemas. La nota
negativa en este caso la agrega la corrupción, porque los ciudadanos perciben que el 68% del total de los fun-
cionarios públicos son corruptos.
Para la gobernabilidad también es importante la valoración de la democracia. Los estudios citados indican que
en el año 1995, el 40% decía que la democracia no podía solucionar los problemas mientras el 50% expresa-
ba que sí podía. La situación se ha mantenido durante una década porque en el 2005, un 37% sostenía que
la democracia no soluciona los problemas mientras un 53% opinaba que sí los puede solucionar.
Si bien es discutible que la democracia por sí misma pueda solucionar los problemas, porque dejaría vincula-
da su legitimidad al vaivén de los resultados del desempeño de los gobiernos, cuatro de cada diez habitantes
siguen esperando que la democracia solucione los problemas. La insatisfacción con la democracia ha mos-
trado en la última década un nivel elevado, cuyo promedio está alrededor del 60%, y si bien el apoyo que la
misma suscita presenta proporciones similares, se ve opacado por la indiferencia y/o aceptación del autorita-
rismo, que llega a un 34%.
Los distintos temas expuestos permiten apreciar un desajuste entre las expectativas y el nivel de satisfacción
de los ciudadanos con el Estado, el gobierno y la democracia. Si bien quedan así confirmadas debilidades para
la gobernanza en la región, debe apreciarse también el recurso que para su fortalecimiento significa la positi-
va valoración de las instituciones.
Construyendo la agenda para el buen gobierno
Con la perspectiva de los datos presentados, el desafío consiste en desarrollar nuevas estrategias de política
pública, que provean al Estado de capacidad para operar eficazmente sus roles relacionados con la goberna-
bilidad democrática.
Prats35 ha sostenido que un sistema social tiene gobernanza cuando está estructurado socio-políticamente,
35 Joan Prats i Catalá, Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano. Marco conceptual y analítico
http://www.iigov.org/id/attachment.drt?art =187477

170
CONCLUSIONES
de modo que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus
conflictos, conforme a un sistema de reglas y procedimientos formales e informales, dentro del cual formulan
sus expectativas y estrategias. La Comisión de las Comunidades Europeas identificó la reforma de la gober-
nanza como uno de sus cuatro objetivos estratégicos a principios de 2000, y el Libro Blanco sobre la
Gobernanza Europea propone abrir el proceso de elaboración de las políticas de la Unión Europea, con el fin
de asociar a un mayor número de personas y organizaciones en su formulación y aplicación, lo que se tradu-
cirá en una mayor transparencia y en una mayor responsabilización de todos los participantes.
Así, la idea de ampliar la capacidad de gobierno por la vía de cambiar la estrategia tradicional de gobernar, se
presenta como un escenario novedoso y atractivo, aunque no exento de controversia, por su asociación con
la crisis del Estado tradicional, y los reclamos sociales de participación. Cuando la necesidad del Estado se
hace más evidente que nunca, como señala Graña36, hay quienes promueven una gobernanza “contra el
Estado”, bajo el signo de la crítica al Estado proveedor, ineficaz, vertical e intervencionista, responsable de los
efectos perversos de políticas de seguridad social onerosas, ineficaces y clientelísticas.
Hecha esta salvedad, orientar la agenda de la modernización por la senda del buen gobierno, significa reco-
nocer la presencia de una ciudadanía activa, que asume responsabilidades en los asuntos públicos, en el reco-
nocimiento de la necesidad de construir visiones compartidas y trabajar colaborativamente para lograr que las
cosas se hagan. De ese modo, el recurso clásico de la autoridad suma la capacidad de coordinación entre los
interesados, la orientación para conseguir los resultados, y la integración y regulación para evitar efectos
secundarios no deseados, como explica Stoker37.
Seguramente no es posible construir la buena gobernanza en contextos autoritarios, con carencia o baja cali-
dad de servicios públicos elementales, corrupción, discriminación de minorías y géneros, captura del Estado
por intereses privados, falta de capacidad y de seguridad de los ciudadanos en su relación con el Estado, vio-
lencia política y conflictos. Estas últimas apreciaciones presentan fuertes restricciones a la viabilidad de la
construcción de la gobernanza, pero no debe perderse de vista el recurso de la capacidad institucional que
los Estados conservan, como punto de partida para cimentar nuevas bases para el “buen gobierno”.
Como señala Mayntz38, la autorregulación social tiene lugar en un cuadro institucional reconocido por el
Estado, que no sólo ejerce una función de legitimación sino que, a menudo, apoya la emergencia de varias
formas de autogobierno; el control jerárquico y la autorregulación social no son mutuamente excluyentes, sino
principios ordenadores diferentes que, en general, resultan amalgamados, y su combinación y autorregulación
"a la sombra de la jerarquía", puede ser más provechosa que cualquier otra forma "pura" de gobernanza.
Los Estados asumen una función esencial al instaurar un orden jurídico estable, mantener la seguridad interior,
crear condiciones propicias para la actividad económica y el empleo, luchar contra la pobreza, proteger el
medio ambiente y asegurar la educación y la salud.
36 Graña, François (2005) Diálogo social y gobernanza en la era del Estado mínimo. Montevideo: Cinterfor/OIT.
http://www.cinterfor.org.uy/public/spanish/region/ampro/cinterfor/publ/papel/16/
37 Stoker, Gerry (1998) El Buen Gobierno como teoría: cinco propuestas http://www.unesco.org/issj rics155/stokerspa.html /
38 Mayntz, Renate (2000), Nuevos desafíos de la teoría de Governance. En Instituciones y Desarrollo, Nº 7, Barcelona.

171
Senderos posibles
Distintos estudios presentan evidencias que permiten sostener que las políticas de modernización de la ges-
tión pública han contribuido a responder a expectativas ciudadanas como mejorar la calidad de vida, mode-
rar las fuerzas del mercado, promover políticas de desarrollo sustentable, combatir eficazmente la pobreza y
la exclusión, y mejorar la equidad social. También han permitido realizar progresos en materias sensibles para
los ciudadanos por su relación con la credibilidad en el gobierno y la gestión pública como la transparencia, la
responsabilización, la honestidad, y la participación social.
En este sentido es importante destacar el papel que le cabe a la función pública en el buen gobierno. La Carta
Iberoamericana de la Función Pública (CIFP) argumenta en ese sentido, cuando sostiene que para la conse-
cución de un mejor Estado, instrumento indispensable para el desarrollo de los países, la profesionalización de
la función pública es una condición necesaria. Al exponer los alcances de la profesionalización, precisa su defi-
nición en un conjunto de requisitos que califican a los servidores públicos: deben poseer los atributos del méri-
to, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la
honestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia.
El argumento de esta proposición se encuentra respaldado por investigaciones que demuestran una correla-
ción positiva entre la existencia de sistemas de función pública o servicio civil investidos de atributos como los
citados y los niveles de confianza de los ciudadanos en la administración pública, la eficacia gubernamental y
la lucha contra la corrupción, y la capacidad de crecimiento económico sustentable de los países. Además,
una administración profesional contribuye al fortalecimiento institucional de los países y a la solidez del siste-
ma democrático.
No obstante la evidencia que habla del valor de la profesionalización de la función pública como factor impor-
tante en la promoción del desarrollo, de la necesidad de adoptar políticas públicas que tiendan a fortalecerla
y consolidarla, la cuestión no está exenta de dificultades, y es así que distintos analistas consideran que los
progresos en esa dirección son limitados, entre otras razones, porque ciertas condiciones necesarias para via-
bilizarla no están presentes en culturas políticas y administrativas que han caracterizado a los países latinoa-
mericanos. Las evaluaciones consideran que, entre los rasgos predominantes de la función pública, en la
región destacan la escasa observancia práctica de las reglas, la discrecionalidad y clientelismo en los sistemas
de gestión del empleo, el déficit de profesionalización, la rigidez en los procedimientos y las carencias en la
gestión del recurso humano.
Es una razón importante para que en el nivel regional se haya decidido materializar una iniciativa internacional
como la Carta Iberoamericana de la Función Pública, para ampliar los recursos que consoliden el camino hacia
la profesionalización de los sistemas de servicio civil en América Latina.
Entre las diversas cuestiones propuestas en la CIFP, destacan los principios rectores del sistema de función
pública, que postulan el mérito, el desempeño y la capacidad como criterios orientadores del acceso, la carre-
ra y las restantes políticas de recursos humanos. Asimismo, la transparencia, la objetividad, la imparcialidad y
el pleno sometimiento a la ley y al derecho, se agregan como condiciones necesarias para materializar esos
principios. La Carta se extiende en la consideración de las herramientas de gestión características de una polí-
tica de recursos humanos, como la planificación que oriente las necesidades de incorporación y calificación
de personal, la vinculación de la estrategia organizativa y las políticas con la gestión del empleo y sistemas de
información eficientes. Para ello propone instrumentos como descripción de los puestos de trabajo, requisitos
de idoneidad o perfiles de competencias correspondientes, perfiles que den cuenta de conocimiento y expe-

172
CONCLUSIONES
riencia, habilidades, actitudes, capacidades cognitivas y rasgos de personalidad considerados relevantes para
el éxito en el trabajo.
La aplicación consecuente de los principios mencionados tiene un punto crítico en los procesos de incorpo-
ración de personal a la función pública, para los cuales la publicidad de las convocatorias, la libre concurren-
cia de acuerdo con requisitos del puesto, la transparencia en la gestión del proceso, la especialización de los
órganos técnicos y garantía de imparcialidad, pasan a ser las prácticas más relevantes que garantizan aque-
llos principios.
Una función pública profesional requiere una gestión que realice la evaluación del rendimiento de las personas
en el trabajo y se las promocione en base en el mérito; el diseño del sistema de retribuciones e incentivos que
se apoye en la equidad, y promueva mecanismos que favorezcan el crecimiento de las competencias de los
empleados públicos y satisfagan sus expectativas de progreso profesional en armonía con las necesidades de
la organización. La CIFP también destaca que la capacitación ha de complementar la formación inicial para
adaptarse a la evolución de las tareas, hacer frente al déficit de rendimiento, apoyar el crecimiento profesional,
los cambios organizativos y las prioridades claras de la organización.
En cuanto a las relaciones laborales, sostiene el derecho de los empleados públicos a defender sus intereses,
a negociar las condiciones de trabajo, a facilitar la transacción y la concertación, y a garantizar derechos en
materia de salud laboral y seguridad en el trabajo.
Los postulados de la Carta constituyen un recurso de alto nivel para respaldar las iniciativas nacionales orien-
tadas a profesionalizar la función pública. Se destacan porque las cualidades de la función pública son indis-
pensables para concebir y aplicar instrumentos eficaces para la mejora del desempeño gubernamental. En la
medida en que las instituciones del Estado estén dotadas de recursos calificados, podrán hacer frente a la
complejidad de los desafíos que afrontan, contribuyendo a la efectividad de las políticas públicas que se origi-
nan en el Estado democrático y viabilizan el buen gobierno.
Así como la CIFP fertiliza las iniciativas de modernización en la función pública profesional, el Código
Iberoamericano del Buen Gobierno (CIBG) aporta la perspectiva que atañe a quienes ejercen los más eleva-
dos roles de poder en el ámbito del Poder Ejecutivo, así como por todos los altos cargos de los gobiernos,
proponiendo los principios a los que deben ajustar su desempeño.
El Código promueve valores y conductas cónsonas con las requeridas por la gobernanza y, en la medida que
pueda asegurar su eficacia, redundará favorablemente para el interés público. En él se define como buen
gobierno aquel que busca y promueve el interés general, la participación ciudadana, la equidad, la inclusión
social y la lucha contra la pobreza, respetando todos los derechos humanos, los valores y procedimientos de
la democracia y el Estado de Derecho.
El Código se articula en reglas de conducta vinculadas a la naturaleza democrática del gobierno, a la ética
gubernamental y a la gestión pública. En el primer caso, plantea la promoción, reconocimiento y protección de
los derechos humanos y las libertades fundamentales, evitando toda discriminación y persiguiendo la satisfac-
ción de los intereses generales, mediante la información y participación, el sometimiento a la ley, asegurando
la imparcialidad y objetividad de las actuaciones públicas y la profesionalidad de los empleados públicos, com-
batiendo, entre otras, las prácticas clientelares, nepotistas y patrimonialistas.
En materia de ética gubernamental, el CIBG propone que los altos funcionarios eviten el uso abusivo del poder,

173
los privilegios informativos, reguladores y competenciales, el conflicto de intereses con su cargo público,
sometiéndose a las condiciones y exigencias previstas para el resto de los ciudadanos, sin aceptar trato de
favor o privilegio. Además de responsabilizarse políticamente, en todo momento, por las decisiones y actua-
ciones propias y de los organismos que dirigen, y ejercer sus competencias de acuerdo a los principios de
buena fe y dedicación al servicio público.
En materia de gestión pública, el Código establece que los miembros del Poder Ejecutivo actúen de acuerdo
con los principios de legalidad, eficacia, celeridad, equidad y eficiencia, y vigilen la consecución del interés
general y el cumplimiento de los objetivos del Estado. La gestión pública ha de estar centrada en el ciudada-
no, mejorando la calidad de la información, la atención y los servicios prestados. Los altos funcionarios deben
ser accesibles a la ciudadanía, ejerciendo sus funciones de manera ejemplar y administrando con austeridad.
Asimismo han de fomentar la participación de los ciudadanos en la formulación, implantación y evaluación de
las políticas públicas, en condiciones de igualdad y razonabilidad, y promover la evaluación permanente de
políticas y programas para asegurar el rendimiento y la eficacia. También han de promover una administración
receptiva y accesible, y la utilización de un lenguaje administrativo claro y comprensible para todas las personas.
Las tres grandes materias incorporadas en la agenda del Código tienen una elevada interdependencia en
todos sus componentes y, en la medida que sus destinatarios adopten reglas de conducta semejantes, esta-
rán haciendo un aporte decisivo a la gobernanza como la hemos presentado.
Atendiendo a la complejidad del gobierno y, en particular, de la gobernanza contemporánea, la mejora de

ambos encuentra en el desarrollo de una función pública profesional y responsable una condición necesaria
para su mejora. Pero la misma complejidad a la que aludimos no permite caer en la simplificación de conside-
rar que ésta es suficiente para el buen gobierno. No puede pretenderse que la institucionalidad administrativa
se constituya en el reaseguro frente a las crisis de gobernabilidad, sino que la misma es parte de un entrama-
do institucional más amplio, que puede dotar a la democracia de recursos efectivos adicionales para respon-
der a los desafíos de la gobernabilidad actual. En ese sentido, una función pública meritocrática y un funcio-
nariado político comprometido en los principios del buen gobierno, constituyen un activo institucional, un
recurso poderoso para la mejor gestión de los asuntos públicos, que conciernen al conjunto de la sociedad.
Aunque sea necesario realizar evaluaciones adicionales para conocer si las políticas que contienen las refor-
mas normativas están afianzando resultados efectivos, debe reconocerse que son parte relevante del proce-
so de cambio, y existe evidencia de su impacto en aspectos clave para la modernización de la administración
pública, revelando su presencia en las agendas de los gobiernos de la región. Vale recordar la mención de
Heredia39, cuando afirma que el tránsito de burocracias discrecionales, fragmentarias e irresponsables a buro-
cracias eficientes, profesionales, honestas y transparentes constituye un proceso largo, costoso y difícil pero
que existen logros en la región en los últimos años, y las experiencias exitosas de cambio en otros países y
períodos indican que modernizar y profesionalizar los sistemas de personal gubernamental, aunque difícil, no
es imposible.
La función pública para la gobernanza
A propósito de la contribución de la función pública a la gobernanza, nos parece relevante proponer un análi-
sis en el cual, la política para la función pública se conciba más allá del rol instrumental al cual la recluyen algu-
39 Heredia, Blanca (2002) La economía política de la reforma de sistemas de administración de personal público en América Latina: un marco
de análisis. Documento de trabajo. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C.

174
CONCLUSIONES
nas estrategias de reforma o modernización del Estado, para poner énfasis en la responsabilidad que le com-
pete como agente responsable de asegurar bienes públicos y valores colectivos, en cooperación con los
representantes políticos, legitimados por los ciudadanos en elecciones libres para constituir gobiernos demo-
cráticos, y con las organizaciones de la sociedad civil. Para ello, se requiere identificar factores que, en el dise-
ño institucional de la función pública, intervienen en el ejercicio democrático del poder del Estado como garan-
te del bien común.
Cabe destacar este particular énfasis porque si el debate sobre la gestión pública se limita a la eficiencia, se
confunden las prioridades. Y por la vía de las pérdidas en capacidad institucional, el interés público se ve per-
judicado y se desvirtúa el sentido del servicio público como actividad concurrente a la construcción de ciuda-
danía. El movimiento de la nueva gestión pública, que enfatiza el giro de la administración hacia el logro de
mejores servicios a los clientes y a la gestión por resultados, no termina de resolver el problema de las relacio-
nes del ciudadano con la administración, asegurando la apropiada identificación de ésta con el interés públi-
co, evitando su actuación a favor de intereses particulares.
Las reformas tecnocráticas han omitido que en la construcción de una función pública democrática y eficien-
te es imprescindible la participación de los representantes electos, porque la acción política es un insumo crí-
tico para establecer una función pública responsable en el acompañamiento de una gestión y políticas con-
sensuadas democráticamente como programa de gobierno, a partir de reconocer y promover la competencia
profesional de la función pública. Con plena conciencia de esta necesidad, se ha destacado que las estrate-
gias de reforma necesitan contar con un liderazgo político, que traslade a los actores involucrados una sensa-
ción de necesidad y urgencia por cambiar; que inspire a una política de Estado, clave para resolver los proble-
mas importantes y sensibles de la ciudadanía; que construya alianzas en las que apoyar las iniciativas de cam-
bio y operaciones de consenso nacional, interpartidarias o intersectoriales, frente a la brevedad de los ciclos polí-
ticos.
En cuanto al papel de la sociedad civil, el actor más complejo, menos estructurado, y parte esencial de la arga-
masa de la gobernanza, es clave considerar su intervención en este proceso, que por razones metodológicas
y de posibilidad hemos centrado en otros componentes. Sería una grave simplificación considerar que la socie-
dad civil, que los ciudadanos, tienen una sola voz. Y reducir la ciudadanía a las categorías de “administrados”,
“clientes” o “usuarios”, un grave error de concepto, no porque estas palabras no expresen una parte de la rea-
lidad social y carezcan de entidad para la administración o el gobierno, sino porque excluyen dimensiones del
sujeto social comprendido en la gobernanza.
La sociedad civil es diversa, compleja, y sus posiciones frente a diversas cuestiones es divergente en cualquier
sociedad democrática. Como ha sugerido Cardoso40, frente a la imagen idealizada, que en muchos casos
tiene de sí misma, la sociedad civil no es el reino de los "buenos valores e intenciones" en contraste con la
lógica del poder y los intereses que se atribuyen a los Estados. Es posible también que los grupos civiles y
comunitarios defiendan causas, que son sumamente polémicas y en algunos casos, incompatibles con las
normas y principios aceptados universalmente. La cuestión de quién habla en nombre de la sociedad civil no
tiene respuesta sencilla. La legitimidad de las organizaciones de la sociedad civil emana de lo que hacen y no
de a quienes representan ni de ningún tipo de mandato externo; su poder consiste en su capacidad de dis-
cutir, proponer, experimentar, denunciar y servir de ejemplo, no es un poder de decisión.
40 Cardoso, Fernando Henrique (2004) Civil Society and Global Governance. http://www.un.org/reform/pdfs/cardosopaper13june.htm

175
La sociedad civil tiene una capacidad para actuar por sí misma, que no depende de ninguna autorización ni
mandato y, sin embargo, en su relación con el Estado pueden existir límites legítimos a su participación direc-
ta en el proceso gubernamental de toma de decisiones. Pero una sociedad civil activa, como afirma Cardoso,
que se involucre en los asuntos públicos, no debilita la democracia y la gobernanza, sino que incrementa los
recursos nacionales invertidos en el desarrollo social y da mayor peso a la opinión del país en cuestiones globales.
Una administración pública democrática
La extensión de las reglas de juego democráticas al interior de la administración, en el sentido de una efecti-
va participación de distintas expresiones de la sociedad civil en el proceso de las decisiones públicas guber-
namentales, puede plantearse en distintos niveles e implica importantes cambios en la función pública como
organización y como institución. Es posible desarrollar modalidades de estructuración y funcionamiento de las
burocracias públicas, que hagan posible un mayor contacto con los ciudadanos, mediante la autonomía de
los administradores públicos profesionales en el ejercicio de su gestión, con mecanismos de control que ase-
guren su contribución al interés público, y no a intereses políticos particulares.
Por otra parte, la consolidación de la democracia en nuestros países, puede encontrar en la democratización
de la administración pública un aliciente significativo. La administración burocrática, circunscripta a su estruc-
tura jerárquica de organización, amparada en normas y procedimientos formales, distante de las personas e
ignorante de sus necesidades, expresa un patrón autoritario que los ciudadanos perciben como ajeno e ina-
mistoso. La modernización de la administración pública tiene un fuerte desafío en la demanda por su mayor
democratización, que comprende brindar servicios apropiados a los ciudadanos, pero mucho más allá, supo-
ne modificar relaciones de poder en la sociedad.
Al adoptar iniciativas orientadas a la profesionalización, los gobiernos sumarían el valor de la legitimación social
de las burocracias, por la aplicación del principio del mérito, y beneficiarían la función de la gobernación con
el recurso de una administración más competente, lo que reforzaría su legitimidad en términos de resultados
de la gestión.
La gobernanza también se fortalece por la colaboración en un esquema de mutuo respeto entre políticos y
administradores, que implica el reconocimiento de las legitimidades en juego, reforzando la orientación al inte-
rés público del sistema de servicio civil basado en el mérito y el afianzamiento de los atributos de legitimidad
de la autoridad política por el ejercicio responsable de la función gubernativa.
La gobernanza debiera considerar el impacto de los procesos de transición y los cambios de liderazgo en la
gestión política de la administración, porque altas tasas de rotación de funcionarios en posiciones directivas
generan inercias administrativas costosas e impactan negativamente sobre los resultados de las políticas. En
esas circunstancias, la gestión de los asuntos públicos se hace morosa y se dificulta la elaboración de con-
sensos indispensables para viabilizar políticas de Estado, que son las que aseguran la continuidad institucio-
nal de cursos de acción concertados entre fuerzas políticas y sociales, con independencia de su cambio de
posición en el ejercicio de los roles de poder.
La responsabilidad en el ejercicio de la función pública, entendida como adopción de un compromiso ético y

una preocupación por las consecuencias de la acción, es un concepto que aplica al diseño del régimen de
funcionarios y se corresponde con la orientación hacia el interés público que requiere la gobernanza. Así, la
responsabilidad en el sistema de función pública demanda a los funcionarios dar cuenta de sus acciones, a
un espectro de actores más amplio, incluyendo políticos, colegas, clientes, usuarios y ciudadanos, con direc-

176
CONCLUSIONES
tas consecuencias de democratización del ambiente de la gestión pública.
El planteo de la democratización de la administración pública como vía para asegurar que el servicio civil orien-
te su desempeño de acuerdo al interés público, excede los alcances planteados por otros aspectos de las
reformas gerenciales, por la revisión en profundidad de la propia identidad de la administración pública. Como
hemos expuesto, la democratización de la administración pública reconoce la doble vía del control político y
del control social sobre el servicio civil. La tradición de la dicotomía entre política y administración, al obviar la
importancia de la influencia del servicio civil en el proceso decisorio, restaba espacio a la consideración de un
control social separado del político cuando, en realidad, los ciudadanos tienen múltiples oportunidades de par-
ticipación en las decisiones, lo cual supone, a su vez, que los servidores públicos deben asumir responsabili-
dades que van más allá de las que les imponen las instancias políticas. La combinación de las nociones de
ética del servicio y de representatividad burocrática puede ser una opción para el diseño de un sistema que
permita superar las actuales dificultades.
El conjunto de experiencias presentadas en el Seminario Internacional, organizado por el Proyecto de

Modernización del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros de Argentina, muestra un repertorio signifi-
cativo de progresos en la mejora de las capacidades de la gestión pública orientada a servir a la sociedad. La
modernización, que resulta de la incorporación de las tecnologías de la información y comunicación a los pro-
cesos de trabajo del Estado, así como el desarrollo y mejoras en materia de las tecnologías de gestión para
asegurar la efectividad de desempeño de las organizaciones públicas, y los efectos que ambos cursos de polí-
ticas implican para la transparencia y accesibilidad a los asuntos públicos, tienen un punto clave para su efi-
cacia en una función pública profesional.
A su vez, el desarrollo satisfactorio de su articulación con gobiernos democráticos, orientados a liderar la

reconstrucción de la capacidad del Estado para afrontar los nuevos desafíos de la gobernabilidad actual, y con
una sociedad activa, que se involucra en los asuntos públicos que le conciernen, proporciona los incentivos
para que los funcionarios adopten compromisos de desempeño, de lealtad con el sistema democrático, y de
responsabilidad frente al interés general, dinamizando un círculo virtuoso a favor de la gobernanza y haciendo
posible el acceso de nuestros pueblos a un desarrollo con justicia social y democracia plena.

177

178
Acto de Apertura
Dr. Juan Manuel Abal Medina, Subsecretario de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Lic. Christian Asinelli, Director Nacional Alterno Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Dr. Julio César Fernández Toro, Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)
Acto de Apertura
Christian Asinelli, Director Nacional Alterno
Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura

179
Acto de Apertura
Juan Manuel Abal Medina, Subsecretario de la Gestión Pública,
Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación
Acto de Apertura
Julio César Fernández Toro, Secretario General del Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

180
Jorge Lupano, Coordinador Técnico del Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Bianor Scelza Cavalcanti, Director de la Escuela Brasileña de Administración Pública y de Empresa de la Fundación Getulio Vargas.
Fernando Rojas, Especialista Líder en Sector Público, Banco Mundial.
Bianor Scelza Cavalcanti, Director de la
Escuela Brasileña de Administración
Pública y de Empresa de la Fundación
Getulio Vargas.

181
Fernando Rojas, Especialista Líder en
Sector Público, Banco Mundial.
Panel I
Leandro Gorgal, Consultor, Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Carmen Sycz, Directora Nacional de Innovación de Gestión, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Juan Carlos Herrera, Coordinador del Sistema de Información de la Gestión, Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Agustín Salvia, Director del Programa de la Deuda Social Argentina, UCA.

182
Panel I
Carmen Sycz, Directora Nacional de
Innovación de Gestión, Subsecretaría de la
Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de
Ministros de la Nación
Panel I
Juan Carlos Herrera, Coordinador del
Sistema de Información de la Gestión,
Proyecto de Modernización del Estado,
Jefatura de Gabinete de Ministros de la
Nación

183
Panel I
Agustín Salvia, Director del Programa de la
Deuda Social Argentina, UCA
Panel II
Guillermo García Eleisequi, Coordinador Administrativo-Financiero, Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Carlos Achiary, Director Nacional de la Oficina Nacional de Tecnologías de Información de la Subsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Fernando Díaz, Director Nacional de la Oficina Nacional de Contrataciones de la Subsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros
Claudio Orrego Larraín, Alcalde de Peñalolén, Chile.

184
Panel II
Carlos Achiary, Director Nacional de la
Oficina Nacional de Tecnologías de
Información de la Subsecretaría de la
Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete
de Ministros.
Panel II
Fernando Díaz, Director Nacional de la
Oficina Nacional de Contrataciones de la
Subsecretaría de la Gestión Pública de la
Jefatura de Gabinete de Ministros.

185
Panel II
Claudio Orrego Larraín, Alcalde de
Peñalolén, Chile.
Panel III
Sebastián Mini, Responsable de Adquisiciones y Contrataciones, Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Dino Caprirolo Cattoretti, Especialista Multisectorial Senior de la representación en Argentina del BID.
Kathrin Plangemann, Especialista Senior en el Sector Público del Banco Mundial.
Gerardo Hita, Director Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crédito, dependiente de la Secretaría de Programación Económica,
en el ámbito del Ministerio de Economía y Producción de la Nación.

186
Panel III
Dino Caprirolo Cattoretti, Especialista
Multisectorial Senior de la representación
en Argentina del BID.
Panel III
Kathrin Plangemann, Especialista Senior
en el Sector Público del Banco Mundial.

187
Panel III
Gerardo Hita, Director Nacional de
Proyectos con Organismos Internacionales
de Crédito, Secretaría de Programación
Económica, Ministerio de Economía y
Producción de la Nación.
Panel IV
María Marta Troisi, Supervisora Técnica, Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Eduardo Salas, Director Nacional del Empleo Público, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Jorge Giles, Director del Instituto Nacional de la Administración Pública, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Marcel Pochard, Consejero de Estado de Francia.

188
Panel IV
Eduardo Salas, Director Nacional del
Empleo Público, Subsecretaría de la
Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de
Ministros de la Nación.
Panel IV
Jorge Giles, Director del Instituto Nacional
de la Administración Pública, Subsecretaría
de la Gestión Pública, Jefatura de
Gabinete de Ministros de la Nación.

189
Panel IV
Marcel Pochard, Consejero de Estado de
Francia.
Proyección de la Memoria Institucional del Proyecto de Modernización del Estado

Cecilia Lavena, Consultora, Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Marcela Losardo, Secretaria de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.
Michael Bilbao, Coordinador General del Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Florencia Alvarez Travieso, Jefa de Gabinete del Proyecto de Modernización del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.

190
Proyección de la Memoria
Institucional del Proyecto de
Modernización del Estado
Marcela Losardo, Secretaria de Justicia y

Derechos Humanos de la Nación.
Michael Bilbao, Coordinador General del
Nación.

191
Florencia Alvarez Travieso, Jefa de
Gabinete del Proyecto de Modernización
del Estado de la Jefatura de Gabinete de
Ministros de la Nación.
Pablo Yoder, Supervisor Técnico, Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Joan Prats i Catalá, Director Ejecutivo del Instituto Nacional de Gobernabilidad de Cataluña y Presidente de la Comisión para el Diagnóstico y Reforma
de la Administración General del Estado en España.
Carlos Acuña, Director de la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés.

192
Joan Prats i Catalá, Director Ejecutivo del
Instituto Nacional de Gobernabilidad de
Cataluña y Presidente de la Comisión para
el Diagnóstico y Reforma de la
Administración General del Estado en
España.
Carlos Acuña, Director de la Maestría en
Administración y Políticas Públicas de la
Universidad de San Andrés.

193
Acto de Clausura
Marcel Pochard, Joan Prats, Christian Asinelli, Juan Manuel Abal Medina, Bianor Scelza Cavalcanti
Acto de Clausura
Su Excelencia Frédéric Baleine du Laurens,
Embajador de Francia en Argentina y
Christian Asinelli, Director Nacional Alterno
Nación

194
195

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Proyecto de Modernización del Estado

Av. Julio A. Roca 782 - Piso 12

Edición, corrección y composición general:

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, diciembre de 2006.

Jefe de Gabinete de Ministros

Subsecretario de la Gestión Pública

Director Nacional Alterno

Conferencia Internacional. El Gerente Ecualizador: Estrategias para el Sector Público

Comentarista: Fernando Rojas, Especialista Líder en Sector Público, Banco Mundial 34

Panel I. Rendición de cuentas en la gestión: sistemas de gestión con participación

Herramientas de monitoreo y evaluación de políticas públicas para la coordinación interjurisdiccional 47

Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas: nueva herramienta de transparencia y eficiencia 62

Comentarista: Marcel Pochard, Consejero de Estado de Francia 112

Presentación de la Memoria Institucional del Proyecto de Modernización del Estado

Conferencia Internacional. Veinte Años de Modernización Administrativa en los países de la

Marcel Pochard, Consejero de Estado de Francia 164

Dr. Alberto Fernández

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Acto de Apertura Lic. Christian Asinelli

Lic. Christian Asinelli

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Dr. Juan Manuel Abal Medina

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Dr. Julio César Fernández Toro

I. El estado patrimonialista o preburocrático y sus problemas. El autoritarismo, entre otros

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

II. La constitución del estado racional-normativo o burocrático

1. La racionalización de la organización y funcionamiento del aparato público

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

• El establecimiento de un régimen de responsabilidad con medios e instrumentos de control institucional

• El resguardo de la memoria administrativa de la actuación del Estado, mediante la organización de archivos

• La adopción de una estructura organizativa ordenada jerárquicamente, mediante la asignación y distribución

2. La burocratización del Estado con la profesionalización de la función pública

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

3. Algunos problemas derivados de un desarrollo rígido del Estado burocrático

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

4. El Estado racional-normativo y la implantación de sistemas de función pública profesional en

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

En pocos Estados latinoamericanos, la racionalización de la gestión gubernamental no ha operado significati-

En consecuencia, la mayoría de los Estados latinoamericanos son de manera simultánea patrimonialistas y

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

En cuanto a la profesionalización de la función pública, desde el pensamiento neoliberal se impulsó, como

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Personal Público con Relación a la Población6

Países Personal Público/Población

6 Fuente: Carlson y Payne, 2001; WDI, 2001; y IMD, 2000

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

País Magnitud Porcentual

7 Fuente: CLAD (www.clad.org.ve/siare/tamano/estadistica.html).

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

• Incrementar la capacidad de respuesta y la adaptación continua del Estado a los cambios.

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Conferencia Internacional Orador: Dr. Bianor Scelza Cavalcanti 1

Dr. Bianor Scelza Cavalcanti