INTRODUCCIÓN

I.- EL DERECHO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CARACTERES, HISTORIA

LECCIÓN 1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El Derecho administrativo es un derecho que nos afecta a todos “desde la cuna hasta la
sepultura” porque, cuando un niño nace, ya se somete al Derecho Administrativo, por
ejemplo, si nace en un hospital público, sus padres deben respetar un reglamento interno y,
hasta la sepultura, porque hasta los cementerios forman parte de los bienes de la
Administración en cuanto al régimen jurídico aplicable.

1.1. Elementos definitorios de su concepto y su distinción respecto de los Poderes

públicos administrativos y otras realidades institucionales próximas.

En primer lugar, nos encontramos con unos elementos definitorios genéricos, es decir, que
sirven para definir la Administración pero no para distinguirla de otras realidades.

1. En primer lugar, la Administración es un poder público.

2. El segundo rasgo definitorio es que la Administración está siempre vinculada a una

persona jurídico-pública, es decir, o bien la Administración es ella misma una persona
jurídica, o bien está integrada dentro de una persona jurídica más amplia.

El titular de los derechos es el Estado, no la propia Administración, lo cual se traduce en que,

cuando hay un error judicial, por ejemplo, se condena al Estado. Lo mismo sucede cuando se
pide responsabilidad por un daño que nos cause la Administración.

En definitiva, la Administración es un conjunto de centros que actúan como poder público

que tiene personalidad jurídica o que está integrada dentro de una persona jurídico-pública.

Por otra parte, podemos distinguir una serie de elementos definitorios específicos:

1. La Administración está subordinada a la ley

La Constitución lo indica claramente en el art 103.1, que dice que la Administración actúa
con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, y este rasgo definitorio tiene la ventaja de
permitirnos distinguir la Administración del Poder Legislativo.

2. La Administración carece de potestad legislativa

No está legitimada para aprobar leyes, sino otro tipo de normas, que son los reglamentos. Eso
sí, la Administración sí que puede dictar, en determinadas circunstancias, disposiciones con
fuerza de ley, como son el decreto legislativo y el decreto-ley, aunque deben ser ratificados
por el poder legislativo.

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Este elemento sirve para profundizar la diferenciación entre el poder ejecutivo o la
Administración y el poder legislativo, aunque todavía no es útil para distinguir la
Administración del poder judicial, puesto que los jueces también están sometidos a las leyes,
además de que los tribunales tampoco tienen potestad legislativa.

3. La Administración pública está sometida a dirección política

Esto quiere decir que, a nivel etimológico, la administración debe servir a la colectividad, es
decir, a la polis. Ahora bien, esta dirección política puede articularse de distintas maneras:

 En algunos casos, la colectividad se integra directamente en la Administración. Uno de

los pocos ejemplos es el de los concejos abiertos en los municipios pequeños, es decir,
los asuntos del municipio en cuestión, los gestiona directamente una asamblea en la
que participan todos los vecinos.

 En cambio, en otros supuestos, la Administración de la colectividad se lleva a cabo a

través de un órgano compuesto por representantes de esta colectividad. Este órgano
está situado a la cabeza de la Administración. Un ejemplo de esto es el Ayuntamiento,
compuesto por concejales, los cuales gestionan directamente los asuntos del
municipio sin la existencia de intermediarios.

 El tercer sistema es el que se aplica en las colectividades más amplias. En estos casos,
la organización política no corresponde a un órgano de la colectividad, sino que
corresponde a un órgano designado por el órgano directamente representativo de la
colectividad, es decir, hay un eslabón más en la cadena que relaciona la dirección
política con la colectividad. Por ejemplo, el Gobierno es el órgano que dirige la
colectividad, y ha sido designado por el Congreso de los Diputados, órgano que sí ha
sido designado por la colectividad.

Por tanto, el sometimiento de la administración a la dirección política significa que, al frente

de cada administración, hay siempre uno o más órganos superiores que asumen esta función
de dirección política, pero esto no significa que la administración deba interpretarse como
un instrumento de los partidos políticos, sino que debe servir al interés general con neutralidad
y objetividad.

Al contrario que los demás, este último elemento no nos permite distinguir la administración
del poder legislativo, pero sí permite distinguir la administración del poder judicial, puesto que
lo propio de este último es la independencia con respecto al poder ejecutivo.

En relación con este aspecto, esta independencia del poder judicial implica una serie de
exigencias en lo que tiene que ver con la selección de los jueces y magistrados, además de
un sistema de gobierno propio y autónomo.

Este órgano de los jueces está sometido a dirección política puesto que está dominado por
la mayoría dominante, esencialmente, en lo que se refiere al nombramiento de los miembros.
Esta dirección política no afecta directamente a la independencia del poder judicial en el
ejercicio de su actividad propia, que es la de juzgar.

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Un problema de esto es que existen las llamadas administraciones independientes, que son
administraciones a las que se otorga un estatuto de independencia con respecto al gobierno
e, incluso, con respecto al parlamento debido a que, con ello, se quiere garantizar un mayor
grado de neutralidad e imparcialidad en el ejercicio de su función específica.

El art 97 de la Constitución dice que ha de ser el Gobierno quien dirija la administración, por
lo que hay expertos que dicen que estas administraciones independientes son
inconstitucionales.

4. La Administración está sometida a control judicial y carece de potestad judicial

propiamente dicha.

El art 106 de la Constitución dice que toda la actividad administrativa debe poder
impugnarse ante un tribunal y someterse al control de otros, siendo una de las garantías
propias de un estado de derecho. Este elemento nos permite distinguir la administración del
poder legislativo puesto que no está sometido al control de los jueces.

El segundo aspecto es que la administración no tiene potestad jurisdiccional propia, lo que

significa que los actos que dicta la Administración no crean cosa juzgada, a diferencia de los
actos que le dicta un tribunal o juez. Ahora bien, en algunos supuestos, la administración
ejerce una potestad cuasi jurisdiccional, es decir, la administración dicta un acto
administrativo, yendo directamente al tribunal o presentando antes un recurso ante la propia
administración, siendo obligatorio en ciertas ocasiones, lo cual recibe el nombre de recurso
jerárquico. Pero esta potestad no tiene las mismas garantías.

A continuación, debemos examinar los elementos definitorios negativos de la Administración,

es decir, lo que no es:

1) En primer lugar, hay que señalar que el hecho de que los órganos judiciales ejerzan,
algunas veces, funciones administrativas, no debe implicar un acercamiento
conceptual. Hay ciertas funciones, como los registros civiles, que es una actividad
administrativa ejercida en los juzgados, sin ser una actividad propia del poder judicial.

2) Otra distinción es la que establece una diferencia entre la administración ciertas

organizaciones creadas por ella. Por ejemplo, en los últimos 20 o 30 años, para ejercer
algunas actividades, la administración ha ido creando determinadas organizaciones a
las que se ha dado forma de sociedad anónima, teniendo personalidad jurídica
privada a todos los niveles.

3) Otra distinción es la que existe entre la administración pública y las organizaciones

sociales y políticas, que son los partidos políticos y los sindicatos, puesto que estos
últimos están previstos por la Constitución, mientras que las primeras no, aunque se
parecen a la administración esencialmente por su relevancia social, además de
alimentarse de los presupuestos públicos, pero no son administraciones.

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1.2. Principales teorías sobre el concepto.

Hay una ley fundamental del derecho administrativo, que es la ley 30/1992 titulada “Ley de
Regimiento Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común”, en la que define el sujeto que es la administración.

En el art 2, esta ley incluye en el concepto de administración lo que llamamos las

administraciones territoriales, es decir, la administración del Estado, la de las CCAA y añade a
las entidades que integran la administración local, que son esencialmente de dos tipos:

 Municipios
 Provincias

Ahora bien, no todas las administraciones son territoriales, es decir, no tienen como sustrato
un territorio. Por ello, este artículo también incluye en el concepto de administración a otras
entidades que tienen personalidad jurídica propia y que dependen de las administraciones
territoriales, aunque estas entidades se van a someter a derecho administrativo únicamente
cuando ejerzan funciones administrativas.

Esta definición es incompleta porque se olvida de otras administraciones, que son las
corporaciones sectoriales de derecho público.

Otra ley a tener en cuenta en su definición de la administración es la ley de la jurisdicción

contencioso-administrativa de 1998, que contiene prácticamente la misma definición que la
ley 30/1992 pero que hace referencia, en su art 2, a esas corporaciones sectoriales de
derecho público, para decir que, cuando ejerzan funciones administrativas se someterán a la
ley de la jurisdicción.

Además de estas, hay leyes más concretas que se aplican a algunas administraciones en
particular, siendo, por ejemplo, el caso de la “Ley de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado” (LOFAGE).

La “Ley Orgánica del Poder Judicial” (LOPJ) hace referencia a lo que llaman las
administraciones no gubernativas, como el Consejo General del Poder Judicial o la
administración del Tribunal Constitucional.

Estas definiciones no son demasiado precisas, por lo que la doctrina ha ido precisando este
concepto, aunque se ha dividido en dos bandos:

 La doctrina que opta por una definición subjetiva de la administración

 La doctrina que opta por la definición objetiva o material.

Históricamente han ido predominando unas y otras en función del periodo aunque,
actualmente y desde finales de la Segunda Guerra Mundial, se ha vuelto a la definición
subjetiva de la Administración. Para GARCÍA DE ENTERRIA la Administración es el conjunto de
las personas jurídico públicas reconocidas por el derecho interno.