LECCIÓN 10.

TEORÍA DEL ÓRGANO

10.1. Soluciones jurídicas para la imputación al Poder público de la actuación de sus
representantes y agentes: la teoría orgánica.

Según la teoría del órgano o teoría orgánica, teoría creada por el derecho canónico, cada
poder público está integrado por distintas unidades de actuación.

Una administración no funciona como tal, sino que está integrada por unidades más
pequeñas, cada una de las cuales está activada por personas físicas. Estas unidades reciben
el nombre de órganos administrativos, es decir, son los centros a través de los cuales actúa el
correspondiente poder público, la correspondiente administración, y su actuación se imputa
a este poder, es decir, lo que haga la persona física que activa este órgano se va a imputar
al poder y, estas personas físicas, no actúan ni por mandato ni por representación, sino que
actúan como miembros del sujeto público al que van a imputar su actividad.

Podemos distinguir dos sentidos en la palabra órgano:

1. Material: El órgano equivale a los medios materiales y jurídicos que le tienen asignados.
2. Personal: El órgano equivale a las personas físicas que la activan.

Este funcionario del órgano se encuentra con respecto a la persona jurídica en la que se
integra el órgano en una doble relación jurídica:

a) Se encuentra en lo que llamamos una relación orgánica en virtud de la cual la

persona física se identifica con la persona jurídica de la que forma parte el órgano, por
ello, todo lo que hace como titular del órgano se imputa a esta persona jurídica.

b) La persona física titular del órgano se sujeta a lo que llamamos una relación de
servicios con la persona jurídica de la que forma parte el órgano. En efecto, si bien los
titulares de los órganos administrativos se identifican con una persona jurídica, tienen
una esfera propia de derechos y obligaciones frente a una persona pública. Por tanto,
esto explica por qué todo lo que hacen estas personas públicas se imputan a las
personas jurídicas.

Límites y supuestos problemáticos:

1. En primer lugar, no todos los actos de los funcionarios se imputan sin más a la
administración. Por ejemplo, la actividad privada.
2. Por razones de seguridad, a veces, la administración puede estar vinculada con actos
de personas físicas que no han sido envestidos como funcionarios públicos. Por
ejemplo, ejercicio espontáneo de funciones públicas por los ciudadanos.
3. Funcionario que actúa cuando tenía el deber de abstenerse. Esto se regula en el art 28
de la ley 30/1992. Pues bien, a pesar de esto, se establece que los actos dictados en
estas condiciones pueden dar lugar a responsabilidad de la administración. Por tanto,
en estos supuestos, se imputa a la administración actuaciones que, en realidad, no
han sido realizadas por las personas cuya actividad es imputable a la administración.

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10.2. Concepto y clases de órganos administrativos; régimen de los órganos
colegiados.

Hay un concepto global que engloba tanto el sentido material como personal: “un órgano
administrativo es un conjunto de elementos personales, jurídicos y reales que forman una
unidad definida de actuación dentro de una administración. Por tanto, los órganos no tienen
personalidad jurídica”.

A la hora de distinguir las clases de órganos administrativos, distinguimos dos criterios:

a) Criterio estructural: los órganos se pueden clasificar por:

 a.1. La norma de creación del órgano:

 a.1.1. Según la naturaleza de la norma:
 a.1.1.1. Órganos constitucionales: Previstos en la CE (Gobierno)
 a.1.1.2. Órganos no constitucionales: No previstos (Ministerios)
 a.1.2. Según su carácter obligatorio o no:
 a.1.2.1. Órganos necesarios u obligatorios: Existencia obligatoria
(delegado del gobierno en la CCAA)
 a.1.2.2. Órganos facultativos: Su existencia no es obligatoria (secretario
de estado)
 a.2. La estructura propia del órgano:
 a.2.1. Estructura organizativa de la que forma parte el órgano: Se puede hablar
de tantos órganos como administraciones hay.
 a.2.2. Estructura propia del órgano: Los órganos se pueden clasificar en función
de otros tres criterios:
 a.2.2.1. Composición del órgano: Según este criterio, hay que distinguir los
órganos complejos (órganos constituidos por otros órganos) de los
órganos simples (órganos en sí mismos)
 a.2.2.2. Modo de designación de los titulares del órgano: Aquí hay que
distinguir los órganos representativos (pleno del ayuntamiento) de los
órganos no representativos (secretario de Estado)
 a.2.2.3. Número de titulares del órgano: Aquí hay que distinguir los
órganos unipersonales (ministro, alcalde) de los órganos llamados
colegiados, que tienen distintos titulares (consejo de ministros, pleno del
ayuntamiento)

b) Criterio funcional: los órganos se pueden clasificar en:

 b.1. Naturaleza de la actividad: Según la naturaleza los órganos pueden

distinguirse en función de:
 b.1.1. Tipo de actividad:
o b.1.1.1. Órganos activos: Aquellos que ejercen funciones decisorias
con efectos para terceros (ministro).
o b.1.1.2. Órganos consultivos: Son aquellos que sólo asesoran o emiten
dictámenes para orientar la actividad de los órganos activos (consejo
de estado).

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 o b.1.1.3. Órganos deliberantes: Aquellos órganos presididos por un
órgano activo y que contribuyen a la formación de la voluntad de
este órgano activo.
o b.1.1.4. Órganos de control: Son aquellos que fiscalizan la actividad
de los órganos activos y este control se puede ejercer ex ante (antes
de tomar la decisión) o ex post (una vez que se ha tomado la
decisión).
 b.1.2. Regularidad o no regularidad de la actividad:
o b.1.2.1. Órganos ordinarios: Son aquellos que tienen atribuidas
competencias ordinarias y regulares (ayuntamiento)
o b.1.2.2. Órganos extraordinarios: Son aquellos que sólo funcionan en
determinadas circunstancias (juntas electorales) o que vienen
creados para hacer frente a una situación concreta, es decir, son
órganos creados ad hoc (comisión de valoración de un concurso de
acceso a la función pública)
 b.2. Alcance de la actividad
 b.2.1. Razón del ámbito geográfico de la actividad:
o b.2.1.1. Órganos centrales: Son aquellos que extienden sus
competencias a todo el territorio en el que actúa la administración
correspondiente (ministro)
o b.2.1.2. Órganos periféricos: Son aquellos que extienden sus
competencias solo a una circunscripción del territorio de la
administración (delegado del gobierno en la CCAA)
 b.2.2. Razón del ámbito material de la actividad:
o b.2.2.1 Órganos generales: Son aquellos cuya actividad se proyecta
sobre todos los ciudadanos en el ámbito propio desus competencias
(ayuntamiento)

b.2.2.2. Órganos especiales: Son aquellos cuya actividad sólose

proyecta sobre determinados ciudadanos por razón de una actividad
específica (junta de un colegio profesional)

 b.2.3. Razón de los destinatarios de la actividad:

o b.2.3.1. Órganos internos: Son aquellos cuya actividad afecta
únicamente al ámbito interno de la administración (sección de un
ministerio)
o b.2.3.2. Órganos externos: Son aquellos que pueden producir efectos
en la esfera de derechos y obligaciones de los ciudadanos
(ministerio)

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Órganos colegiados:

Se debe hacer una nueva referencia a la distinción entre los órganos colegiados y los
unipersonales. Los órganos colegiados siguen el régimen previsto en la ley 30/1992 art 22 a 27.
Son aquellos órganos que integran como titulares a distintos miembros o personas físicas y
que actúan en unidad de acto y en igualdad de condiciones, salvo el presidente, al que
corresponde romper con su voto los empates. Algunos aspectos de esta regulación especial
de los órganos colegiados:

a) La ley 30 establece un doble régimen jurídico de los órganos colegiados:

 Órganos colegiados comunes: Son aquellos integrados exclusivamente por

autoridades o funcionarios de una misma administración y que, por ello, se insertan en
la estructura jerárquica de la administración

 Órganos colegiados especiales: Son aquellos de los que participan representantes de

intereses sociales y que, en principio, salvo instrucción contraria, no se insertan en la
estructura jerárquica de la administración.

b) En cuanto a las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos

colegiados, el art 26 de la Ley 30, establece la nulidad del derecho de los actos dictados
prescindiendo de estas normas esenciales para la formación de su voluntad. Dichas normas
esenciales son:

 Reglas relativas a la convocatoria: La convocatoria de los actos reglados ha de

hacerse al menos con 48 horas de antelación. Este plazo se justifica por la necesidad
de que los miembros del órgano puedan tener acceso a la información relativa a los
puntos del orden del día.

 Quórum: Es el número mínimo de asistentes. Para que el órgano se considere como

válidamente constituido es necesaria la presencia de, al menos, la mitad de sus
miembros más el presidente y el secretario (salvo que haya reglas especiales).

 Las relativas a la adopción de acuerdos: La regla es que no se puede deliberar ni

decidir sobre cuestiones que no estén en el orden del día salvo que estén presentes
todos los miembros del órgano y que sea declarada la urgencia del asunto por la
mayoría del órgano general. Las decisiones se votan por mayoría de votos.

Conviene conectar esto con el art 62 de la ley 30/1992.

El acta es la documentación en la que se recoge la formación de la voluntad del órgano, sus

conclusiones, el voto, etc. Su redacción corresponde al secretario del órgano. Está regulada
en el art 27 de la Ley 30/1992.

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Su contenido es:

 La fecha y el lugar de la reunión

 El contenido del acuerdo y las deliberaciones
 Las explicaciones del sentido del voto de los miembros del órgano cuando estos
miembros lo soliciten por escrito.

Los art 23, 24 y 25 regulan la figura del presidente, del secretario y de los demás miembros.

Esta regulación mencionada prevista en la ley 30/92 no es aplicable a los órganos de

gobierno de las administraciones, aunque sean órganos colegiados. Esto se desprende de la
disposición adicional primera de la ley 30 y esto es así porque cada órgano de este tipo tiene
una regulación específica. Ejemplo. El gobierno está regulado en la ley del gobierno del 97.

10.3. La potestad organizadora administrativa y los criterios de organización.

Se trata del poder que tiene la administración de adoptar normas destinadas a crear,
modificar o extinguir órganos. Corresponde esta potestad a la administración según el art 11
de la 30/1992.

Al igual que en el resto de su actuación, la administración está sometida al principio de

vinculación positiva al ordenamiento. Con lo cual, este poder está limitado por los mandatos
constitucionales legales relativos a esta materia.

 En los art 97 y ss. de la Constitución se regula la organización del Gobierno y del

Consejo de Ministros.
 Art 107: Organización del Consejo de Estado

La ley también contiene preceptos relativos a la organización de la administración. Algunas

son leyes orgánicas, como la ley que regula el Consejo de Estado, o la Ley de los Cuerpos y
Fuerzas de Seguridad.

Evidentemente, son muy numerosas las leyes que regulan la organización de la

administración porque, como indica el art 103.2 de la Constitución, “los órganos
administrativos son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley”, con lo cual, hay
una reserva legal.

A nivel estatal, por ejemplo, dos leyes importantes son la Ley de Gobierno de 1997 y la
LOFAGE (Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado),
también de 1997.

Por tanto, hay que añadir que en esta actividad, la administración también debe someterse
a unos principios generales que se mencionan en el art 103 de la Constitución:

 Eficacia
 Jerarquía
 Descentralización
 Desconcentración
 Descoordinación