Taller de Expertos: “Los Programas de Transferencias Condicionadas desde un Enfoque de

Derechos”

DOCUMENTO DE TRABAJO N° 4:

“Antecedentes para el análisis de los Programas de Transferencias

Condicionadas de América Latina desde un enfoque de Derechos: La pertinencia
económica de las transferencias”.

Santiago de Chile
Marzo del 2011.
Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación (FAO)
Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre

Av. Dag Hammarskjöld 3241, Vitacura, Santiago, Chile

Teléfono: (56 2) 923 2100 / Fax: (56 2) 923 2101
www.rlc.fao.org/iniciativa

VERSIÓN PRELIMINAR - NO CITAR-

El presente documento es un trabajo en progreso y no

ha sido puesto en consideración de los expertos
asistentes al Taller “Los Programas de Transferencias
Condicionadas desde un enfoque de Derechos” ha
realizarse el 17 y 18 de marzo del 2011. Este trabajo no
ha sido autorizado para su difusión, ni sometido a
revisión editorial por parte de FAO o sus aliados, por lo
que no representa su opinión oficial.

La versión final de este trabajo será publicada en el sitio

web del Taller de Expertos
(www.rlc.fao.org/iniciativa/expertos) durante el
transcurso del primer semestre del año 2011.

2
 DOCUMENTO DE TRABAJO N° 4:

“Antecedentes para el análisis de los Programas de Transferencias

Condicionadas de América Latina desde un enfoque de Derechos: La pertinencia
económica de las transferencias”1.

Santiago de Chile
Marzo de 2011.

ÍNDICE DE CONTENIDOS
1
Documento preparado por Pablo Faret (Pablo.Faret@fao.org), Consultor FAO-RLC, en el marco del Taller de Expertos: “Los
Programas de Transferencias Condicionadas desde un enfoque de derechos”, 17 y 18 de marzo del 2011. Esta actividad se
enmarca en la preparación técnica y metodológica del VI Seminario Internacional sobre Programas de Transferencias
Condicionadas, a realizarse en el mes de septiembre del año 2011 en la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el
Caribe.

3
 Resumen 5

1. Introducción. 6

2. Configuración de las transferencias. 7

3. Progresividad del gasto. 16

4. Transferencias de efectivo para la protección de la volatilidad y vulnerabilidad fiscal. 21

Bibliografía 26

4
RESUMEN

El presente documento busca facilitar el análisis sobre la pertinencia económica de

las transferencias en el marco de los programas de transferencias condicionadas
(PTC) de la región como un hito relevante en la incorporación del enfoque de
derechos en su implementación.

En primer lugar, se menciona de manera concisa las conceptualizaciones previas en

torno a las opciones de diseño existentes en la configuración de las transferencias,
mencionando como variables de diseño el uso, modalidad y cálculo, las cuales han
sido identificadas previamente por otros autores. Al mismo tiempo, se detalla la
configuración de cada programa al respecto.

Enseguida, se discute sobre las posibilidades de evaluación del principio de

progresividad en el gasto público social, con el fin de delimitar las posibilidades de
los programas de transferencias condicionadas de ser evaluados según las ideas de
no regresión en los beneficios asignados y el uso máximo de recursos disponibles por
parte del Estado. Adicionalmente, se relacionan brevemente estas posibilidades con
algunas características estructurales de la región.

Por último, y a modo de síntesis, se mencionan en mayor detalle las características

económicas de la región que proveen una justificación sobrada al desarrollo de
programas de transferencias, los cuáles debiesen ser implementados bajo un marco
de respeto de derechos para una mayor sostenibilidad y pertinencia de la protección
social.

5
1. INTRODUCCIÓN

Pese a compartir una estructura común, los programas de transferencias condicionadas (PTC) han
presentado características relativamente disímiles. Dependiendo de sus objetivos, diseño técnico, la
tradición en política social y las capacidades institucionales y financieras, los PTC presentan distintas
adaptaciones de su diseño a las condiciones y preferencias de cada país.

Las características de las transferencias representan uno de sus componentes claves, en términos
generales, éstas se relacionan directamente con las concepciones que han tenido los Estados sobre la
pobreza y la vulnerabilidad de sus ciudadanos a nivel económico y conductual. En este sentido, la distinta
configuración de las transferencias responde a definiciones sobre qué costos de oportunidad se busca
subvencionar, a quiénes y a cuántos se busca financiar, y cómo se realizarán las transferencias. Del
mismo modo, el diseño de las transferencias también responde a concepciones sobre el
comportamiento de la población pobre dentro de la dinámica social, su diseño lleva implícito el
propósito de incentivar y desincentivar conductas en relación a la acumulación de capital de las familias
y la forma en qué estas se relacionarán con la administración pública, el mercado laboral y la sociedad en
general.

Si bien las características específicas de las transferencias a veces responde más a condicionantes y
limitantes fiscales que a diseños de política específicos según una priorización planificada de recursos de
promoción y protección social, se hace necesario analizar en qué medida el diseño e implementación de
este componente ha incorporado los elementos y principios que guían la adopción de políticas y
programas públicos bajo un enfoque de derechos, específicamente si su configuración es pertinente con
los objetivos de cada programa y las capacidad real de protección y promoción de la población pobre por
parte del entramado de política social y las condiciones económicas presentes en cada país.

6
2. CONFIGURACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS

La configuración de las transferencias depende de variables como su uso, sus modalidades de pago y el
cálculo (y composición) de su monto.

i. Uso y modalidades de pago de las transferencias.

Con respecto a los usos de las transferencias, especialistas han conceptualizado tres modalidades
(Madariaga, 2009; Cecchini y Madariaga, 2011): directa, indirecta e intermedias, las cuales dependen del
nivel de decisión de los beneficiarios para disponer de los recursos percibidos, vale decir, si éstas ayudan
a financiar la demanda o la oferta de bienes y servicios en cada caso. De manera implícita a esta decisión,
y en conjunto con las consideraciones operativas, es posible dar cuenta del debate sobre si las familias
son capaces de invertir los dineros percibidos en su propio bienestar de acuerdo a una perspectiva de
inversión en capital de largo plazo, lo que devela las concepciones sobre la pobreza y sus factores
conductuales en su diseño.

Las transferencias directas consisten en la entrega de recursos monetarios a los beneficiarios,

permitiendo que ellos puedan disponer libremente de estos recursos, bajo el supuesto de que son las
familias quiénes mejor conocen sus propias necesidades para la optimización de su utilización. Esta
modalidad puede materializarse mediante la programación de eventos comunitarios de entrega,
depósitos en cuentas bancarias, uso de tarjeta magnética o el retiro desde puntos establecidos.

Las transferencias indirectas no proveen a los beneficiarios la disposición de los recursos, pues
usualmente se trata de subsidios sobre la oferta de bienes y servicios básicos de primera necesidad, tales
como agua potable, combustibles, útiles escolares, transporte y alimentos.

Por su parte las transferencias intermedias son transferencias monetarias que si bien se adscriben al
consumo de bienes predeterminados, permiten a los beneficiarios elegir dónde, cuánto y qué bienes
específicos comprar según sus preferencias. Estas son generalmente el uso de tarjetas magnéticas y
cupones para la compra de alimentos o artículos de primer orden en los establecimientos comerciales
con los que se han firmado convenios, prohibiendo, naturalmente, la compra de bienes suntuosos o
nocivos como el alcohol y cigarrillos. Cabe señalar, que si bien esta opción es operativamente más
eficiente que la entrega directa de bienes por parte del Estado, esta modalidad sólo puede ser efectiva
en zonas con una infraestructura adecuada y en dónde el acceso a los centros comerciales no implique
esfuerzos que puedan significar altos costos de desplazamiento.

Por último, la implementación de las modalidades de transferencia debiese considerar los riesgos de
estigmatización y discriminación de minorías y la población pobre en su interacción con la red de
servicios, al respecto, dichos riesgos no debiesen anular la acción de los programas, si no que se deben
gestionar en función de estrategias para su desincentivo y manejo adecuado según el enfoque de
derechos.

7
Tabla 1. Modalidades de pago para los principales PTC vigentes en la región.

Uso de
Programa / País Transferencia Forma de pago
transferencia

Asignación Universal
por Hijo para la
Asignación Universal por Hijo Directa Tarjeta magnética / de débito
Protección Social
(Argentina)
Bono Juancito Pinto
Bono Directa Entrega / Retiro de efectivo
(Bolivia)
Bono parto institucional y
Directa Entrega / Retiro de efectivo
control de postnatal

Bono Juana Azurduy Bono prenatal Directa Entrega / Retiro de efectivo

(Bolivia)
Bono controles integrados de
Directa Entrega / Retiro de efectivo
salud
Bono básico Directa Tarjeta magnética / de débito
Bolsa Familia Bono variable Directa Tarjeta magnética / de débito
(Brasil) Beneficio variable
Directa Tarjeta magnética / de débito
(adolescentes)
Bono de protección Directa Tarjeta magnética / de débito
Chile Solidario Bono de egreso Directa Tarjeta magnética / de débito
(Chile) Subsidio Único Familiar (SUF) Directa Tarjeta magnética / de débito
Pensión Básica Universal (PBS) Directa Tarjeta magnética / de débito
- Depósito en cuenta bancaria
Bono de nutrición Directa
Familias en Acción - Entrega / retiro de efectivo
(Colombia) - Depósito en cuenta bancaria
Bono de educación Directa
- Entrega / retiro de efectivo
Avancemos Transferencia monetaria
Directa Depósito en cuenta bancaria
(Costa Rica) condicionada
- Depósito en cuenta bancaria
BDH Directa
- Entrega / retiro de efectivo
Bono de Desarrollo
Pensión a personas con - Depósito en cuenta bancaria
Humano Directa
discapacidad - Entrega / retiro de efectivo
(Ecuador)
- Depósito en cuenta bancaria
Pensión a adultos mayores Directa
- Entrega / retiro de efectivo
Bono salud Directa Entrega / retiro de efectivo
Comunidades
Solidarias (Ex-Red
Bono educación Directa Entrega / retiro de efectivo
Solidaria).
(El Salvador) Pensión básica universal para
Directa Entrega / retiro de efectivo
la persona adulta
Bono salud / nutrición Directa Entrega / retiro de efectivo
Mi Familia Progresa
(Guatemala)
Bono educación Directa Entrega / retiro de efectivo

Bono 10.000 Bono nutrición Directa Entrega / retiro de efectivo

(Honduras) Bono salud Directa Entrega / retiro de efectivo

8
 Bono educación Directa Entrega / retiro de efectivo
Health Grant Directa Tarjeta magnética / de débito
PATH
Education Grant Directa Tarjeta magnética / de débito
(Jamaica)
Bonus Directa n.d.
- Depósito en cuenta bancaria
Apoyo alimentario Directa
- Entrega / retiro de efectivo
- Depósito en cuenta bancaria
Apoyo útiles escolares Directa
- Entrega / retiro de efectivo
- Depósito en cuenta bancaria
Apoyo educación Directa
- Entrega / retiro de efectivo
Oportunidades - Depósito en cuenta bancaria
Apoyo energético Directa
(México) - Entrega / retiro de efectivo
- Depósito en cuenta bancaria
Apoyo adultos mayores Directa
- Entrega / retiro de efectivo
Apoyo alimentario “Vivir - Depósito en cuenta bancaria
Directa
Mejor” - Entrega / retiro de efectivo
- Depósito en cuenta bancaria
Apoyo infantil “Vivir Mejor” Directa
- Entrega / retiro de efectivo
Transferencia monetaria - Depósito en cuenta bancaria
Red de Directa
condicionada - Entrega / retiro de efectivo
Oportunidades
Bono para la compra de
(Panamá) Intermedia Vale / cupón
alimentos
Soporte alimentario Directa Entrega / retiro de efectivo
Tekoporã Apoyo en educación y salud Directa Entrega / retiro de efectivo
(Paraguay) Apoyo a adultos mayores Directa Entrega / retiro de efectivo
Apoyo discapacitados Directa Entrega / retiro de efectivo
Juntos Directa
Bono Entrega / retiro de efectivo
(Perú)
Comer es primero Directa Tarjeta magnética / de débito
Solidaridad
Incentivo a la Asistencia
(República Directa Tarjeta magnética / de débito
Escolar
Dominicana)
Apoyo a adultos mayores Directa Tarjeta magnética / de débito
Conditional Cash
Transfer Programme
Bono Directa Tarjeta magnética / de débito
(CCTP)
Trinidad y Tobago
Asignaciones
Transferencia monetaria
Familiares Directa Entrega / retiro de efectivo
condicionada
(Uruguay)
Fuente: Adaptado de Cecchini y Madariaga (2011).

9
ii. Determinación de los montos de transferencia.

En términos generales, el diseño de las transferencias varía según las características de la población
objetivo y, generalmente, poseen más de un componente. Los montos pueden variar en relación a los
ingresos y gastos en los que deben incurrir las familias beneficiarias, así como también hay que
considerar si están sujetos o no a reglas de actualización o ajustes (Bastagli, 2009).

Para la determinación de los montos se utilizan tres enfoques (Villatoro, 2007; Madariaga 2009; Cecchini
y Madariaga, 2011): la transferencia plana, la consideración de la estructura familiar y las transferencias
según las características de los destinatarios.

La transferencia plana es determinada por un monto fijo, sin consideración de la composición específica
de cada grupo familiar, usualmente su cálculo se realiza utilizando la línea de pobreza como parámetro y,
en algunos casos, el costo de una canasta nutricional de bajo costo (Handa y Davis, 2006). Considerando
las características del cálculo de este criterio, es más probable que se presente en programas cuyo
objetivo prevalente sea el logro de un determinado nivel de ingresos. De los programas analizados2 de la
región, los países que ocupan este criterio en todos sus componentes de transferencias son Argentina,
Bolivia, Chile, Ecuador, El Salvador, Honduras y Panamá (ver Tabla 2).

Una segunda estrategia sería la consideración de las características de cada grupo familiar que cumple
con los criterios de elegibilidad, modelando los recursos entregados de acuerdo a la composición familiar
y sus ciclos de vida (Madariaga, 2009), lo que implicaría cierto grado de adaptación a las necesidades
particulares de consumo de bienes y acceso a servicios, agregando eficiencia y pertinencia a la
protección del ingreso familiar en la medida que consideran características específicas. En América Latina
y el Caribe, los PTC que emplean este criterio en todos sus componentes son el Conditional Cash Transfer
Programme de Trinidad y Tobago y Asignaciones Familiares de Uruguay. Adicionalmente es posible
mencionar otros casos en los cuales se utiliza este criterio en los montos de al menos uno de los
componentes de los PTC: en Brasil, los Bonos Variables del Bolsa Familia; en Paraguay, el Apoyo en salud
y educación de Tekoporã y; en República Dominicana, el Incentivo a la Asistencia Escolar de Solidaridad.
No obstante, es pertinente señalar que este criterio de determinación de los montos a transferir suele
incluir topes máximos en la cantidad de personas beneficiarias y dinero transferido, incluso agregando
esquemas de montos decrecientes aduciendo economías de escala en el consumo (Cecchini y
Madariaga, 2011).

Por último, la determinación de los montos de transferencias según las características de los
destinatarios busca la mayor adecuación posible a las particularidades de las personas a las que se busca
atender. Esta estrategia puede ligarse al objetivo prevalente del uso de servicios públicos para la
acumulación de capital humano, pues los montos se determinan en función de los costos de oportunidad
que enfrenta la población seleccionada en el uso de los servicios de salud y educación. En América
Latina, el uso de este criterio se evidencia en los casos de Familias en Acción3 de Colombia, Avancemos
de Costa Rica, en la Education Grant del PATH jamaiquino, y las transferencias de apoyo a la Educación y
de compra de útiles escolares en el caso de Oportunidades de México, los cuales consideran los costos de
oportunidad de los menores de forma diferenciada por sexo y ciclo educativo. Para una determinación
óptima de los montos a transferir mediante el uso de este criterio, un requisito imprescindible sería la

2
Vigentes y de alcance nacional.
3
De forma simultánea a la consideración del tamaño de la ciudad en la que vive la familia, usando también la segunda estrategia
de configuración según las características del grupo familiar.

10
realización de evaluaciones ex ante con el fin de establecer claramente los costos y necesidades de los
destinatarios a fin de prevenir estrategias de supervivencia que impliquen una descapitalización.

Asimismo, y tal como se puede ver en la Tabla 2, la adopción de una de las estrategias descritas con
anterioridad no es exclusiva. Dependiendo de sus objetivos, infraestructura institucional y capacidad
financiera, los PTC pueden optar por la adopción de uno o más criterios de forma mixta en las
transferencias que componen cada programa. Tales son los casos de Bolsa Familia (un componente
plano y dos variables), Familias en Acción, PATH, Oportunidades, Tekoporã y Solidaridad.

Tabla 2. Formas de cálculo, periodicidad, límites de transferencias y montos de las transferencias

implementadas en el marco institucional de PTC vigentes en la región.

Monto
transferencia Máximo de
Forma de cálculo
Programa / País Transferencia Periodicidad per cápita beneficiarios
de la transferencia
Min / Máx por familia
a, b
(US$)
Asignación Universal
por Hijo para la Asignación Universal
Plana Mensual n.d. 5
Protección Social por Hijo
(Argentina)
Bono Juancito Pinto h
Bono Plana Anual 2 No tiene
(Bolivia)
Bono parto institucional Una
Plana n.a n.d.
y control de postnatal transferencia
Bono Juana Azurduy
Bono prenatal Plana Mensual n.d. Cuatro bonos
(Bolivia)
Bono controles Doce bonos
Plana Bimestral n.d.
integrados de salud en 4 meses
Una
Bolsa Familia Bono básico Plana Mensual 8/8
transferencia
(Brasil)
Según composición
Bono variable c Mensual 3/8 3
i grupo familiar
Límite máximo per
capita hogar US$ 24 Beneficio variable Según composición
c Mensual 4/8 2
(adolescentes) grupo familiar
Una
Bono de protección Plana, decreciente Mensual 2/4
transferencia
Una
Bono de egreso Plana Mensual 2/2
transferencia
Chile Solidario
(Chile) Subsidio Único Familiar
Plana Mensual 2/2 No tiene
(SUF)

Pensión Básica
Plana Mensual 19/19 No tiene
Universal (PBS)
Según
características Una
Bono de nutrición Bimestral 4/4
destinatario / hogar transferencia
d
Familias en Acción
(Colombia) Según
características
Bono de educación Bimestral 1/3 No tiene
destinatario / hogar
e

11
 Transferencia Según Monto
Avancemos
monetaria características Mensual 7/35 máximo de
(Costa Rica) f
condicionada destinatario US$ 140
Una
BDH Plana Mensual 6/6
transferencia
6/6 per
Bono de Desarrollo Pensión a personas con cápita; 28,2
Plana Mensual No tiene
Humano discapacidad asignación
j
(Ecuador) total
6/6 per
Pensión a adultos cápita; 28,2
Plana Mensual No tiene
mayores asignación
j
total
Una
Bono salud Plana Bimestral n.d. g
transferencia
Comunidades
Una
Solidarias (Ex-Red Bono educación Plana Bimestral n.d. g
transferencia
Solidaria).
(El Salvador) Pensión básica
universal para la Plana n.d. n.d. n.d.
persona adulta
Una
Bono salud / nutrición Plana Bimestral n.d.
Mi Familia Progresa transferencia
(Guatemala) Una
Bono educación Plana Bimestral n.d.
transferencia

Bono nutrición Plana Trimestral n.d. No tiene

Bono 10.000
(Honduras) Bono salud Plana Trimestral n.d. No tiene

Bono educación Plana Trimestral n.d. No tiene

Health Grant Plana Bimestral n.d. n.d.

Según
PATH Education Grant características Bimestral n.d. n.d.
(Jamaica) destinatario
Transferencia Una
Bonus Plana n.d.
única transferencia
Una
Apoyo alimentario Plana Bimestral 6/6
transferencia
Semestral (ed.
Según Primaria) y
Una
Apoyo útiles escolares características anual para el 5/6
transferencia
destinatario resto de los
Oportunidades
niveles
(México)
Monto
Según máximo
Apoyo educación características Bimestral 2/16 (considera
destinatario todos los
i apoyos)
Límite máximo per
Una
capita hogar US$ 41 Apoyo energético Plana Bimestral 1/1
transferencia
Monto
25 per cápita,
máximo
100 de
Apoyo adultos mayores Plana Bimestral (considera
asignación
j todos los
total
apoyos)

12
 Apoyo alimentario Una
Plana Bimestral 2/2
“Vivir Mejor” transferencia
Apoyo infantil Una
Plana Bimestral n.d.
“Vivir Mejor” transferencia
Transferencia
Una
Red de monetaria Plana Bimestral 11/11
transferencia
Oportunidades condicionada
(Panamá) Bono para la compra de Una
Plana Bimestral n.d.
alimentos transferencia
Una
Soporte alimentario Plana Bimestral 3/3
transferencia
Apoyo en educación Según composición
Bimestral 1/6 4
Tekoporã y salud grupo familiar
(Paraguay) Apoyo a adultos Una
Plana Bimestral n.d.
mayores transferencia
Una
Apoyo discapacitados Plana Bimestral n.d.
transferencia
Juntos
Bono Plana Mensual n.d. n.d.
(Perú)
Una
Comer es primero Plana Mensual 5/5
transferencia
Incentivo a la Asistencia Según composición
Solidaridad Bimestral 2/4 4
Escolar grupo familiar
(República
Dominicana) 3 per cápita;
Apoyo a adultos 11,7 de
Plana Bimestral No tiene
mayores asignación
j
total
Conditional Cash
Transfer Programme Según composición
Bono Mensual n.d. 6
(CCTP) grupo familiar
(Trinidad y Tobago)
Asignaciones Transferencia
Según composición
Familiares monetaria Mensual n.d. 7
grupo familiar
(Uruguay) condicionada
Fuente: Adaptado de Cecchini y Madariaga (2011).

(a) Monto mínimo y/o máximo per capita transferido a las familias. El monto mensual de cada transferencia fue dividido
por el número de integrantes del hogar en base al tamaño medio de los hogares urbanos del quintil más pobre al año
más cercano provisto por las estadísticas de población de CELADE, CEPAL.
(b) Dólares de cada año; conversión hecha en base a serie “rf” del FMI.
(c) Considera número de hijos/as.
(d) Considera tamaño de ciudad de residencia y edad hijos/as.
(e) Considera tamaño de ciudad de residencia y nivel educativo al que asisten los hijos/as.
(f) Considera nivel educativo al que asisten los hijos/as.
(g) Considera un monto máximo si la familias reciben ambas transferencias.
(h) Monto mensual aproximado. La transferencia se paga en una cuota anual equivalente a Bs. 200 (US$ 25).
(i) Corresponde al monto máximo per capita de la transferencia según las reglas de operación del programa.
(j) Para el cálculo de los montos totales de las transferencias sobre discapacitados y adultos mayores se han multiplicado
los montos per cápita iniciales (presentados inicialmente en la fuente señalada) por el tamaño medio de los hogares
urbanos del quintil más pobre al año más cercano según las estadísticas de población de CEPAL. Esta distinción se ha
realizado fundamentalmente considerando que este tipo de transferencias incondicionales utilizan la infraestructura
institucional de los PTC para la transferencia de montos directamente a las personas, y no a las familias en una apuesta
integrada de acumulación de capital por medio del uso de servicios de salud y educación.

13
Otro elemento de diseño fundamental para el monto de las transferencias radica en las reglas de
actualización y adaptabilidad (Bastagli, 2009). En términos generales los PTC no cuentan con marcos
jurídicos e institucionales lo suficientemente sólidos como para blindar sus montos ante los ciclos
políticos y económicos (Hailu et al, 2009), aún cuando algunos de ellos cuentan con legislación o
regulación específica, la actualización de los montos puede ser realizada por el gobierno mediante
simples actos administrativos o, en algunos casos, a través de la elaboración de Decretos de primer
rango legal. Al respecto, en la revisión disponible sobre los marcos jurídicos4 se pueden identificar tres
grupos:

Primer grupo: Países sin referencias sobre los métodos de indexación o actualización de los montos de
transferencia. La mayoría de los países no muestran evidencia sobre una regulación específica de los
mecanismos de configuración de los montos, o alternativamente, evidencia de decretos o actos
administrativos utilizados previamente para su modificación, lo que implica un alto nivel de
discrecionalidad por parte de los decisores involucrados.

Segundo Grupo: Países en los que durante los años de implementación de sus programas ha sido posible
apreciar evidencia de instrumentos públicos para la actualización de los beneficios o, en la ausencia de
éstos, referencias a la regulación de los mecanismos de fijación de los montos en sus leyes o decretos de
creación, proveyendo niveles medios de discrecionalidad. Al respecto es posible dar cuenta de tres
casos:

 Para Bolsa Familia, la Ley 10.8365 establece una regulación imprecisa que abre la puerta a la
discrecionalidad, estableciendo que los valores del beneficio y los valores de referencia serán
planteados por el ejecutivo “en función de la dinámica social”.

 En el caso de Avancemos de Costa Rica, los Decretos que lo regulan establecen que “los montos
de la transferencia son definidos por el IMAS en coordinación con la Rectoría del Sector Social”,
vale decir por el Ejecutivo, sin enfrentar dispositivos de pesos y contra pesos.

 El Bono de Desarrollo Humano ha aumentado sus montos dos veces desde su implementación
mediante Decretos de la Presidencia de primer rango legal.

Tercer Grupo: Países en los que se establecen los montos de los programas de manera directa en
instrumentos de rango de ley ordinaria o superior, o alternativamente, que establecen mecanismos de
actualización según los insumos proporcionados por organismos constitucionalmente autónomos (como
el Banco Central), proveyendo limitaciones legales o institucionales a las discrecionalidades. Se pueden
dar cuenta de los siguientes casos:

 En el programa Chile Solidario, los montos del Bono de Protección se establecen en la Ley 19.949,
que crea el programa, proveyendo un rango legal suficiente para resistir ciclos económicos y
políticos.

4
Para mayor información sobre el marco jurídico de los PTC de la región se recomienda consultar el Documento de Trabajo N° 1,
disponible en http://www.rlc.fao.org/iniciativa/expertos/documentos/trabajo/dt1.pdf
5
Que crea el programa.

14
  Para el programa Oportunidades, su decreto de creación establece que los apoyos monetarios
estarán sujetos a un aumento semestral, realizado de acuerdo al Índice Nacional de Precios de la
Canasta Básica publicado por el Banco de México.

 En el caso de Asignaciones Familiares del Uruguay, el artículo 4° de la Ley 18.227 (que crea el
programa) establece los montos mensuales de las prestaciones, los cuáles “serán ajustados en
relación al Índice de Precios al Consumo”.

El blindaje legal y los mecanismos explícitos de actualización de los montos de transferencias pueden
proveer mayores niveles de certidumbre a los beneficiarios en cuanto a la evolución, proyecciones y
estabilidad futura de sus ingresos. No obstante, es imprescindible que, se cuente o no se cuente con
ellos, se realicen actualizaciones a los beneficios en función de la inflación y, en especial, en relación al
precio de los alimentos y su influencia en el gasto de las familias. Si bien el objetivo principal de los PTC
no es potenciar explícitamente la realización del derecho a la alimentación, su consideración como un
elemento clave en el marco de estos programas resulta fundamental una vez entendida su importancia y
el grado de funcionalidad que provee a otros derechos humanos de forma interdependiente. Es el acceso
a una alimentación adecuada la que determina en gran medida el grado de vulnerabilidad y precariedad
presente y futura de la población pobre, determinando las capacidades de capitalización humana y el
acceso a bienes y servicios de segunda necesidad.

Por último, la configuración de las transferencias depende de las perspectivas de largo plazo de los
programas, determinada no sólo por sus objetivos, estrategias de entrega, determinación del monto o
indexación de acuerdo al comportamiento de los precios, si no que también de acuerdo a su fórmula de
financiamiento. De acuerdo con Bastagli (2009) los países que financian sus PTC con recursos propios
tienden a generar mayores esfuerzos por integrarlos a sistemas de protección más amplios; mientras
que en los casos de los PTC financiados íntegramente con recursos externos, su duración se ve limitada
por el tiempo que duran los préstamos y donaciones, dificultando su integración como componentes
permanentes de sistemas de protección, y facilitando la adopción de decisiones sobre el monto y
cobertura de acuerdo a criterios de rentabilidad política6.

6
Por ejemplo, fijar límites de permanencia para que el egreso de ciertas familias, reasignar los fondos en función de aumentar la
cobertura geográfica y con ello, la aprobación del gobierno en las localidades.

15
3. PROGRESIVIDAD DEL GASTO

La pertinencia económica de las transferencias implica definiciones en cuanto a la movilización de

recursos del Estado. En el marco de los programas de transferencias condicionadas y la política social, no
sólo se necesitan recursos para financiar los costos que implican los montos transferidos, si no que
también se necesitarían ciertos niveles de gasto corriente para sostener la infraestructura institucional y
los procesos necesarios para la operación adecuada la inversión en el stock de capital en la sociedad. De
esta manera, el análisis sobre la progresividad del gasto no sólo involucra la asignación directa a los
beneficiarios si no que también la inversión en capacidades institucionales para su gestión y desarrollo
de acuerdo a definiciones estratégicas del Estado, abarcando la totalidad del gasto público social (ver
Grafico 1).

Desde una perspectiva más concreta, el gasto público en la realidad se ve afectado por decisiones de
índole política (economía política de la asignación, configuración de actores de poder, asignaciones
autoritativas de valor), económica (crecimiento de la economía, recaudación y política fiscal, shock
externos e internos) y social (configuración panorama social, organización y presión de grupos sociales,
catástrofes naturales o humanitarias, valores culturales).

La realización y respeto de las obligaciones contraídas por el Estado en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales implica un accionar positivo mediante la movilización de recursos públicos. Por lo
tanto, su accionar debiese de estar ligado a estrategias de respeto al principio de no regresión y
progresividad en el gasto público social, estableciendo capacidades cada vez más efectivas para la
garantía de estándares de vida adecuados para la población mediante la formación de políticas,
especialmente considerando acciones tendientes al logro de las metas de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio.

En este sentido, todo programa de transferencia de efectivo debiese de insertarse en sistemas de

seguridad social de largo plazo, considerando la incapacidad de iniciativas piloto o temporales de dar
cuenta de derechos sociales de manera sostenible. Especialmente, la realización de los derechos a la
seguridad social y a un nivel de vida adecuado no debiese ser afectada por perspectivas económicas
negativas, pues los retrocesos injustificados en los esfuerzos por garantizar derechos sociales serían
incongruentes con el enfoque de derechos (Sepúlveda, 2009a, 2009b y 2009c).

De forma complementaria al principio de progresividad, se deben considerar los aspectos relativos a la

sostenibilidad de la política de protección social en general y los programas de transferencias
condicionadas en particular. En este sentido, la garantización de derechos en el largo plazo, evitando la
regresión en el nivel y calidad de las prestaciones, y potenciando mayores esfuerzos fiscales, es
insostenible en la mayor parte de los actuales esquemas fiscales de la región, en especial en aquellos
países de menor desarrollo. Se haría necesaria, por tanto, la conformación de nuevos pactos fiscales que
reflejen la intención de implementar acuerdos sociales de largo plazo.

16
Grafico 1. América Latina, evolución del Gasto Social en relación al PIB (%).

Fuente: Panorama Social de América Latina, CEPAL (2010b).

Nota: SPNF= Sector Público no Financiero; SP= Sector Público; GG= Gobierno General; GCP= Gobierno Central
Presupuestario; GC= Gobierno Central.

La sostenibilidad del gasto se constituye como un importante desafío en la medida que se consideran las
características específicas de la región, marcada por una tendencia a la volatilidad y vulnerabilidad
macroeconómica, y la propensión pro-cíclica del gasto público (CEPAL, 2010a; Kacef y Jiménez, 2009).
Con respecto al gasto público social, si bien durante las últimas décadas éste se ha elevado en términos
absolutos y como porcentaje del PIB7, sigue siendo fuertemente condicionado a las características de
volatilidad, en especial en los sectores de salud y educación (CEPAL, 2010b), los cuáles son
fundamentales para asegurar el acceso y calidad de las prestaciones consideradas en el marco de las
condicionalidades de los PTC.

No obstante, durante la última crisis financiera mundial la gran mayoría de los países de la región
tendieron a tomar políticas fiscales más activas mediante programas de estimulo al empleo, subsidios y
transferencias de todo tipo. Esto refleja la importancia de contar con medidas anti-cíclicas en el gasto
público de la región, en especial en lo que respecta al gasto social, pues este puede actuar como

7
Desde un 12,3% en el bienio 1990-1991 a un 18,4% en el bienio 2007-2008.

17
estabilizador automático en la medida que protege el consumo y bienestar de las personas y, por ende,
su capacidad de mantener el flujo circular de la economía.

Similar trayectoria han mantenido los programas de transferencias condicionadas, pues para los años
estudiados en el Grafico 2, la gran mayoría de los países gastó más dinero en PTC el año 2009 que en el
año 2005. Al respecto se debe hacer la salvedad de Nicaragua, que ha cerrado el RPS; Honduras, quién
ha lanzado el Bono 10 mil durante el año 2010 (y no está contabilizado en el gráfico); y Uruguay, que
contempla por Ley la implementación progresiva de Asignaciones Familiares (2008). Asimismo, los casos
de El Salvador, Honduras (mediante el PRAF-II), Perú y Trinidad y Tobago presentan una disminución
notoria en su gasto en estos programas, evidenciando un comportamiento pro-cíclico durante la última
crisis financiera mundial8.

Gráfico 2. América Latina y el Caribe (19 países), gasto público (% del PIB) en programas de
transferencias condicionadas alrededor de los años 2005, 2008 y 2009.

Fuente: Panorama Social de América Latina, CEPAL (2010b).

En relación a lo anterior, para el análisis del cumplimiento de los principios del enfoque de derechos en
programas de transferencias condicionadas se haría imprescindible esclarecer el significado concreto del
concepto de “realización progresiva” y “disponibilidad máxima de recursos” 9, utilizando herramientas
metodológicas efectivas para el monitoreo de los esfuerzos de los Estados para la realización de
derechos y, de esta forma, dotarlos de contenido real (Felner, 2010). No obstante, Martínez y Collinao
(2010) identifican una serie de problemas para un análisis adecuado, a saber:

8
Se excluye a Uruguay de la lista, pues la implementación progresiva diseñada para Asignaciones Familiares (2008) establece los
montos y cantidad de beneficiarios con rango de Ley.
9
Comité DESC, Observación General N° 3: Sobre la naturaleza de las obligaciones de los Estados partes.

18
  Los países tienden a limitar su contabilidad social al seguimiento de los recursos del gobierno
central, sin considerar en ella a los gobiernos estaduales, provinciales y municipales, ONGs y la
cooperación internacional.

 En países con un sistema federal de gobierno la estructura del gasto público social es
fuertemente descentralizada, y sus ingresos son captados con diversos grados de autonomía, lo
que dificulta la homologación con otros países para su comparación.

 La subsistencia de problemas de registro del financiamiento y el gasto privado social: Sólo

contabilizar el gasto público social tiende a subvalorar los montos de los recursos involucrados
en toda la gestión social.

 Diversidad de metodologías de contabilización y clasificación del gasto, lo que repercute en

diversos niveles de calidad y cantidad de la información disponible.

 Dificultad para disponer de series temporales de información sectorial desagregables de acuerdo

a diversas formas y clasificaciones, lo que reduce de manera significativa su utilidad práctica.

 Dificultad para relacionar coherentemente el agregado macroeconómico del gasto social con el
gasto específico en cada programa social, pues su contabilidad obedece a criterios
administrativos y económicos, lo que dificulta el monitoreo de la eficacia, eficiencia e impacto de
cada iniciativa.

Éstos elementos prácticos y metodológicos (qué también podrían clasificarse como un problema de
gestión del principio de transparencia) dificultan el monitoreo de los esfuerzos plenos de los Estados por
la realización de los DESC.

En relación a estas dificultades y, sin perjuicio de los enfoques existentes en torno al monitoreo del gasto
público para la realización efectiva de derechos10, Felner (2010) propone un conjunto de herramientas
metodológicas para su análisis, detalladas a continuación11:

Tabla 3. Métodos para el monitoreo de la realización progresiva de los DESC en el ámbito de los recursos.

Componente Descripción
Paso 1: Comparación de Indicadores Sociales con el PIB per cápita.
Permite medir el progreso de los derechos humanos a través del tiempo, teniendo en cuenta el
nivel de desarrollo de un país. Se analizan conjuntamente parámetros de goce de algunos
aspectos de derechos (p.e. desnutrición infantil) y parámetros de recursos disponibles (PIB per
Marco Básico cápita).
de Trabajo Paso 2: Análisis de la asignación de recursos.
Análisis de la magnitud, composición y distribución de los recursos asignados a los sectores
sociales para la evaluación de si el Estado está destinando el máximo de recursos disponibles
para la realización progresiva de los DESC, para ello es posible considerar el análisis de diversos
ratios de gasto.

10
Uso de indicadores, puntos de referencia y análisis de la asignación de recursos a sectores específicos.
11
Para un mayor detalle del conjunto de herramientas propuestas, ejemplos y explicaciones, consultar Felner, E. (2010).
“Métodos para monitorear la realización progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales”, en Abramovich, V. y L.
Pautassi (Comp). La medición de derechos en las políticas sociales. Buenos Aires: Editores del Puerto.

19
 Paso 3: Análisis del gasto per cápita.
A nivel sectorial, es conveniente realizar un análisis per cápita de los recursos asignados, pues el
gasto público no sólo depende de factores relacionados con políticas y prioridades, si no que
también del nivel de crecimiento económico y de la población.
a. Métodos alternativos para comparar indicadores sociales con el PIB per cápita.
Herramientas b. Análisis de presupuesto.
adicionales c. Análisis de políticas macroeconómicas.
d. Uso de herramientas econométricas y modelos económicos.
Fuente: Elaboración propia en base a Felner (2010).

Eventualmente, esta propuesta podría llevarse a cabo de forma complementaria al sistema de

indicadores trabajado ampliamente por la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (OACNUDH)12, pues la utilización de indicadores estructurales, de proceso y de
resultado dan cuenta de la complementariedad e integralidad de la realización de todos los derechos
humanos en la provisión de marcos jurídicos e institucionales adecuados, mientras que la propuesta de
Felner puede ser utilizada de forma específica para el análisis del gasto público en políticas y programas
sociales.

Por último, se señalará que la realización progresiva de derechos mediante niveles de gasto adecuados
deben reflejar esfuerzos reales por proveer y desarrollar programas específicos (tales como los PTC) y
sistemas de protección amplios dentro de la dinámica de gasto social. Se debe considerar para ello el
análisis del componente inercial del gasto público13, desacoplando estratégicamente su diseño de la
variable del crecimiento económico, lo que implicaría niveles de inversión social cuantitativa y
cualitativamente distintos a los de la economía en general, entendiendo el rol estructural que puede
jugar la protección social como regulador anti-cíclico.

Al respecto se entenderá que si bien el crecimiento económico es un factor determinante en cualquier

esquema fiscal, el análisis de la pertinencia de los mecanismos de recaudación debe complementar su
diseño, considerando pactos fiscales adecuados para la provisión de derechos sobre la base de mayores
niveles de cohesión social (Hopenhayn, 2007). Generando de esta forma una mayor gobernabilidad en
los procesos fiscales para el manejo de la tensión existente entre las estrategias de crecimiento
económico basado en el mercado, la equidad y protección social, y una mayor participación en el
proceso democrático.

12
Se recomienda fuertemente consultar el sistema de indicadores trabajado en el “Informe sobre los indicadores para promover
y vigilar el ejercicio de los derechos humanos” (OACNUDH, 2008), disponible en
http://www2.ohchr.org/english/issues/indicators/docs/HRI.MC.2008.3_sp.pdf
13
Dada su paridad y relación directa con el crecimiento económico en la región se tienden a configurar esquemas pro-cíclicos
(CEPAL, 2010a). De acuerdo con Ocampo (2007) este rasgo inercial en el gasto juega un papel importante en los asuntos fiscales,
generando rezagos temporales entre el momento en el cual un cambio en el curso de la política se vuelve deseable y aquél en el
cual el gobierno o el Congreso deciden sobre el nuevo curso de acción.

20
4. TRANSFERENCIAS DE EFECTIVO PARA LA PROTECCIÓN DE LA VOLATILIDAD Y VULNERABILIDAD
FISCAL.

i. Antecedentes generales.

Ya se ha adelantado en la sección anterior las características de volatilidad y vulnerabilidad propias de la

región. Estás en conjunto con medidas pro-cíclicas fallan en aportar grados de certidumbre a la
población pobre sobre la calidad y sostenibilidad de las prestaciones de promoción y protección social
necesarias para la realización de sus derechos. Por otro lado, la realización inercial de proyecciones del
presupuesto fiscal en relación directa al crecimiento económico resta poder decisión estratégica
adecuada para los decisores (Ocampo, 2007), en especial en el manejo general de la inversión pública
como eje estratégico para la provisión de servicios de salud, educación y protección social de acuerdo a
macro-objetivos de desarrollo.

En términos generales, la volatilidad económica se mide en la pérdida del consumo per capita que
provoca derivada de un menor crecimiento económico. En el caso de América Latina y el Caribe, la
volatilidad de la capacidad de consumo es mayor a la volatilidad de la capacidad de generar ingresos
(CEPAL, 2010a), lo que implica mayores niveles de volatilidad sobre la población pobre, considerando
que la mayoría de la población de la región vive en zonas próximas a la línea de pobreza. La volatilidad a
su vez, tiene impactos negativos sobre la distribución del ingreso, el crecimiento económico y
fundamentalmente sobre el mercado del trabajo (Modesto, 2010).

Grafico 3. América Latina (15 países), correlación entre la volatilidad del crecimiento económico y las
volatilidades del desempleo y el salario medio real.

Fuente: Jürgen Weller (2007).

21
El segundo rasgo característico de la región es su vulnerabilidad, la cual se configura a partir de las
características particulares de las economías de la región, las cuales basan su crecimiento en estructuras
productivas primarias. Esto hace que la región sea afectada permanentemente por los shocks externos e
internos, caracterizando alteraciones de grandes dimensiones sobre el crecimiento y un comportamiento
generalmente pro-ciclico de la política fiscal (Ver Gráficos 3 y 4). Situación que afecta de manera directa
a los esquemas de política social en general y los programas de transferencias en particular.

Gráfico 4. América Latina: Pro-ciclidad del gasto del gobierno comparada con la de países desarrollados,
1975-2005a, coeficientes de correlación entre el gasto del gobierno y el crecimiento económico.

Fuente: CEPAL (2010b).

(a) Se calcularon para cada país los coeficientes de correlación entre la variación del gasto del gobierno y el crecimiento
económico, para ventanas móviles de 15 años; posteriormente, para el grupo de países de cada región, se determinó la
mediana de estos coeficientes.

22
Grafico 4. América Latina y el Caribe (21 países), variación anual (%) del gasto público social, del gasto
público total y el producto interno bruto, 1991-2009a.

Fuente: CEPAL (2010b).

(a) Promedios ponderados. Las cifras de gasto de 2009 son estimaciones realizadas a partir de datos de siete países.

Pese a la característica histórica del gasto público en cuanto su comportamiento pro-cíclico, durante la
última crisis financiera mundial la región demostró esfuerzos por cambiar esta trayectoria mediante
medidas de estimulo al empleo, subsidios y transferencias de todo tipo, protegiendo de manera directa a
la mayoría de los programas de transferencias de sus efectos (ver Grafico 2 y 4).

Ante este escenario de vulnerabilidad y volatilidad, la estabilización económica puede lograrse mediante
el manejo de tres variables fundamentales (Jiménez y Fanelli, 2009):

1. Los recursos disponibles para financiar iniciativas y política anti-cíclicas.

2. El número de instrumentos y mecanismos para cumplir el objetivo propuesto.
3. Las políticas que rivalizan con la política fiscal anti-cíclica en cuanto al uso de recursos e
instrumentos.

No obstante, y pese a las medidas de estabilización entre las que es posible optar, el gasto fiscal debiese
estar determinado principalmente por factores económicos de largo plazo. En relación a ello, lo cierto es
que un sistema de protección social bien implementado y consolidado en el tiempo es un elemento
contra-cíclico estructural que puede jugar un papel clave en la disminución de los efectos de una crisis,
teniendo un impacto consistente en el crecimiento y desarrollo de un país (Martner y Aldunate, 2006;
Ocampo, 2007).

23
En este contexto, los programas de transferencias a la renta han demostrado ser efectivos en la
reducción de la pobreza (ver Grafico 5), revelando la necesidad de fortalecer estas iniciativas como un
hito fundamental en el desarrollo de los esquemas de manejo social y económico, y consolidándolos
institucionalmente no sólo como formas de proteger los niveles de vida de las familias pobres, si no que
también como una forma de promoverlo.

Grafico 5. América Latina (18 países), reducción de la pobreza por efectos de transferencias de renta,
alrededor del 2008a (en puntos absolutos de pobreza).

Fuente: CEPAL (2010b).

(a) Los datos de Nicaragua corresponden a 2005, los de Argentina, Chile y Guatemala a 2006, y los del Estado
Plurinacional de Bolivia y Honduras a 2007.

Tal como se puede ver en el Grafico 5, las transferencias a la renta contribuyen decididamente a la
reducción de la pobreza. De acuerdo a un análisis reciente de CEPAL (2010c), si se efectuara una
transferencia monetaria a los niños menores de 5 años equivalente al valor de una línea de pobreza, ello
permitiría reducir el número de hogares pobres entre un máximo del 7,4% en Guatemala y un mínimo
del 2% en el Uruguay, representando un avance sustantivo a nivel regional. No obstante, este análisis se
matiza de acuerdo a las capacidades fiscales de cada país, pues este logro estaría sujeto a la disposición
de recursos por un valor entre un 0,8 y 1,6% del PIB en países con mayor desarrollo y, en contraste,
alrededor de 6,4% del PIB en países pobres.

Por lo tanto, y en consideración de todo lo anterior, el rol y pertinencia económica de los programas de
transferencias condicionadas en un nivel macro dependerá de la eficacia de los recursos asignados para
contribuir al logro de este objetivo, con el adicional característico de estas iniciativas de fomentar
eficientemente la acumulación de capital para la superación de la pobreza en un nivel intergeneracional.

24
ii. Pertinencia económica de las transferencias condicionadas desde un enfoque de derechos.

Entendiendo en el apartado anterior el rol de los programas de transferencias en el marco de las

características específicas de la región. La pertinencia económica de las transferencias en un nivel
doméstico representa los siguientes desafíos desde un enfoque de derechos.

En primer lugar, la definición de las modalidades de pago, si bien puede realizarse en torno a criterios
operativos y económicos, no debe representar costos significativos para los beneficiarios que impliquen
el deterioro de su situación económica inicial, o tratos discriminatorios durante el pago en instalaciones
bancarias o comerciales.

Con respecto a la definición del monto de las transferencias, en pos de una mayor efectividad se debe
velar porque estos impliquen una mejora relevante en la calidad de vida de los beneficiarios,
considerando su nivel de acceso a bienes de consumo y, en especial a los alimentos.

En general, la pertinencia de los montos y naturaleza de los beneficios pasa fundamentalmente por su
adecuación a las necesidades reales de las familias, considerando variables como el nivel de precios de
cada localidad, los costos de transporte y los costos de oportunidad específicos para el acceso a cada
servicio básico y en cada uno de sus niveles (tipo de atención en salud, ciclo educativo). Al respecto, la
determinación del monto a transferir según los criterios detallados14 debe considerar ex ante sus
potencialidades y limitaciones para cada caso, teniendo en cuenta la efectividad en el logro de los
objetivos finales de cada programa.

Al mismo tiempo, es importante que la determinación de los montos de transferencia se realice de

acuerdo a criterios eminentemente técnicos, y esté sujeta a medidas apropiadas de indexación a los
precios y actualización ante nuevos espacios fiscales. Sus cambios deben estar regulados por
mecanismos transparentes en base a disposiciones institucionales y jurídicas adecuadas, blindando su
configuración de los ciclos políticos y económicos, disminuyendo la discrecionalidad y aumentando la
transparencia de este proceso.

Las definiciones anteriores pueden profundizar hasta cierto punto el enfoque de derechos, sin embargo,
el desarrollo posterior de cada programa, y su institucionalización en un eje de calidad y efectividad
dependerá del análisis de la asignación de recursos destinados para ello por parte de cada Estado.

En términos generales, el desarrollo estratégico de cualquier política o programa público implica costos
importantes para el Estado, por lo tanto la maximización de la configuración de las transferencias desde
un enfoque de derechos necesita del máximo de recursos disponibles de acuerdo al principio de
progresividad y no regresión. Para ello, la evaluación del compromiso real de los Estados con políticas y
programas que contribuyan a la realización de derechos debiese de ser evaluada integralmente de
acuerdo a las metodologías existentes, en conjunto con evaluaciones específicas sobre la asignación de
recursos públicos.

14
Transferencia plana, según características del hogar, según características del beneficiario.

25
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