15AM - Calidad o Cobertura

CALIDAD O COBERTURA?
ANLISIS DE LA CONTRATACIN DE LOS SERVICIOS EDUCATIVOS EN COLOMBIA
Investigador Andrs Mauricio Castillo Varela
El derecho a la educacin no se reduce a la experiencia pedaggica, puesto que implica todo aquello que, estando ms all o ms ac- de la escuela, incide definitivamente en ella. Siendo as, la educacin puede transformar las estructuras sociales y tiene la capacidad de redimensionar las prcticas de vida, los procesos de enseanza y de aprendizaje y, ciertamente, la constitucin de las ciudadanas.1
Muoz Vernor, Relator Especial de la ONU sobre el derecho a la educacin en: El Derecho a la Educacin en el mundo: miradas a las metas de Educacin para Todos, Asamblea General de la Campaa Mundial para la Educacin. Sao Paulo, 24 de enero de 2008.
Proyecto Educacin Compromiso de Todos
Autor Andrs Mauricio Castillo Varela Coordinacin Editorial Gabriel Torres Vargas Proyecto Educacin Compromiso de Todos Diseo y armada electrnica Formato Comunicacin Diseo Ltda. Sandra Barbn Impresin Gente Nueva Editorial ISBN 978-958-8402-00-0 Proyecto Educacin Compromiso de Todos Carrera 7 no. 67-57 Of. 213 Bogot- Colombia Tel: 345 8725 Telefax: 347 9260
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CONTENIDO
Resumen Abstract Presentacin Introduccin Capitulo I Estado del arte - Conceptualizacin de la contratacin del servicio educativo Experiencias significativas a nivel mundial Las charter schools Los bonos educativos Administracin de lo pblico por parte de entidades privadas Contratacin de la prestacin del servicio Contratacin de otros servicios La experiencia de contratacin en Colombia La Educacin Misional Contratada La Concesin del servicio pblico educativo El Marco Normativo La Constitucin Poltica de 1991 La Ley 60 de 1993 La Ley 715 de 2001
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La Financiacin de la contratacin Recursos de las trasferencias del orden nacional Recursos adicionales Capitulo II Algunas cifras e indicadores de la atencin educativa en Colombia Algunos antecedentes Anlisis nacional 2006 Evolucin de las cifras educativas durante los ltimos aos Cifras de contratacin de la prestacin del servicio con recursos adicionales del Presupuesto Nacional y del Fondo Nacional de Regalas Anlisis de cobertura para algunos antiguos territorios a travs de la Educacin Misional Contratada La Informacin sobre los prestadores del servicio Los bancos de oferentes y su informacin La calidad de los prestadores del servicio Capitulo III Consideraciones generales Bibliografa
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Resumen
La contratacin de servicios educativos es un mecanismo que busca cubrir la insuficiencia del sector pblico con la participacin de terceros que apoyen la funcin de formar individuos con las competencias y capacidades para asumir la vida cotidiana. Es, as mismo, una estrategia para ampliar la cobertura educativa en el territorio nacional. Pero si bien es cierto que la contratacin de servicios educativos puede ofrecer mltiples beneficios, tambin resulta importante anotar que un mal proceso de contratacin generara costos muy altos para el Estado y la sociedad. En este estudio se analizar este tema y se darn algunas explicaciones relacionadas con los aspectos de la contratacin del servicio en el sistema educativo colombiano.
Abstract
The private provision of public education is a mechanism for covering the public sectors deficiencies with the private participation and supporting the effort to form individuals with competences and capacities to assume the daily life; likewise it can serve as a strategy of enlargement of the educational coverage in the national territory. But even if contracting of educational services can offer multiple benefits, it is also important to note that a bad process of contracting would generate very high costs for the State and the society. In this study this subject will be analyzed and some explanations related to aspects of the contracting of educational services in Colombia will be given.
PRESENTACIN
A lo largo de la historia colombiana la prestacin del servicio educativo ha estado asociada a su contratacin con particulares. Durante siglos de manera exclusiva fueron las comunidades religiosas, y en el siglo XX, desde la dcada de los 60 comenz a contratarse con entes particulares, quienes con recursos del Estado, complementan su capacidad para ampliar coberturas y garantizar el cumplimiento del Derecho de la Educacin. Todo ello ha contribuido de una parte a ampliar la cobertura del sector en zonas y regiones donde las limitaciones estatales no lo permiten, entendiendo que la matricula oficial atiende el 83% de los estudiantes de los cuales el 9% es atendido mediante la contratacin de la prestacin del servicio, lo cual representa cerca de 838 mil estudiantes de la matrcula oficial. Esta modalidad tambin ha generado dificultades en algunas regiones en cuanto a la calidad y resultados de dicho servicio para lo cual hemos desarrollado el presente estudio. Es desde esta premisa que el proyecto Educacin Compromiso de Todos2 en alianza con Conversemos sobre Educacin3 presentan el estudio Anlisis de
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Alianza pblico privada cuya finalidad es contribuir a la garanta de la educacin como derecho humano en condiciones de equidad, igualdad y calidad, desde el Estado, la sociedad y la familia. Sus socios en Colombia son las Fundaciones Corona, Restrepo Barco, UNICEF, la Corporacin Regin y fundacin Plan. Alianza conformada por Corpoeducacin, el Centro de Estudios para el Desarrollo Econmico CEDE de la Universidad de los Andes, la Fundacin Corona y el Proyecto Educacin Compromiso de Todos, cuya finalidad es promover la investigacin, la convocatoria amplia y el debate cualificado sobre temas centrales al desarrollo institucional del sector educativo colombiano dentro de las tendencias internacionales de las reformas educativas, con miras a su impacto sobre las polticas pblicas educativas.
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la contratacin de los servicios educativos en Colombia desarrollado por el investigador Mauricio Castillo, Profesional en Economa, con especializacin en polticas sociales. Experiencia en el sector educativo, especficamente en la coordinacin e implementacin y desarrollo de proyectos de inversin, en el diseo y puesta en marcha de sistemas de informacin y en el anlisis de las variables del sector. El estudio tiene como objetivo central analizar la magnitud e impacto de la poltica de ampliacin de cobertura educativa mediante contratacin con colegios privados en los ltimos 10 aos a nivel nacional. Para ello el estudio parte de describir cmo ha sido el esquema de contratacin privada de servicios educativos estatales a nivel mundial y bajo qu mecanismos se ha aplicado esta forma en el caso colombiano, indagando el marco jurdico que lo ha respaldado en diferentes momentos de la historia del pas. Posteriormente a partir de revisar los indicadores educativos actuales busca determinar cul es la incidencia de esta modalidad sobre la calidad del sistema educativo, cules son sus caractersticas y lo que ello implica en la prestacin del servicio educativo. Para finalizar, en un tercer captulo, se desarrollan algunas consideraciones que desde el proyecto Educacin Compromiso de Todos y la Alianza Conversemos por la educacin, invitan a la discusin de este esfuerzo investigativo, que sin querer agotar el tema, si pretende ponerlo en el ojo de atencin de la opinin pblica, sus autoridades educativas y los usuarios del sistema educativo. Es para Educacin Compromiso de Todos y su alianza con Conversemos sobre Educacin de suma importancia el desarrollo de este tipo de estudios que permiten cualificar la opinin sobre asuntos centrales a la calidad de la educacin que reciben miles de nios, nias y jvenes a lo largo y ancho del pas, y convocar al debate amplio que ponga en consideracin de los ciudadanos aspectos crticos orientados a fortalecer las polticas pblicas que la garanticen a esos nios, nias y jvenes, y a sus familias, el pleno cumplimiento del Derecho a la Educacin. Invitamos al lector a su anlisis con miras a aportar recomendaciones a los gobiernos locales y nacional, que permitan el diseo de sus polticas con miras a asegurar un sistema educativo que presente un servicio en condiciones similares de calidad y equidad para todos esos nios, nias y jvenes, independientemente de quien lo preste.y as lograr mejores condiciones de vida futura para estas nuevas generaciones de colombianos.
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INTRODUCCIN
La inversin en educacin es un motor de crecimiento econmico por diferentes vas. Genera mejores oportunidades de empleo, mejora la distribucin del ingreso, aumenta el crecimiento econmico y produce externalidades positivas en diferentes aspectos. Teniendo como premisa que a travs de la educacin es posible superar la pobreza y construir las bases de un pas ms solidario, tolerante y pacfico, el Estado debe fijarse metas de largo plazo, con las que no solamente se puedan lograr coberturas universales, sino tambin el mejoramiento continuo de la calidad de la educacin y el desarrollo de competencias que le permitan a los nios, nias y jvenes enfrentarse a los retos y exigencias de la sociedad de la informacin y el conocimiento. As, se deben orientar los esfuerzos a disear y poner en marcha polticas y programas que permitan llevar educacin de calidad a todos los rincones del pas, y llegar a aquellos nios, nias y jvenes que ms lo necesitan y que tradicionalmente han sido excluidos del sistema. En este sentido, y con el propsito de ampliar cobertura, el Estado ha venido ejecutando las estrategias de contratacin de servicios educativos con terceros. Esta opcin, ha permitido llegar de manera ms flexible y oportuna en aquellos casos en los que se demuestra la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado.
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ESTADO DEL ARTE
CONCEPTUALIZACIN DE LA CONTRATACIN DEL SERVICIO EDUCATIVO
En el pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, PIDESC, existen dos artculos dedicados especficamente al derecho a la educacin (13 y 14) y un artculo dedicado a la promocin y proteccin del desarrollo cientfico y cultural (artculo 15). En el artculo 13 se establece que los Estados Partes reconocen en el derecho a la educacin un derecho de todas las personas, tal y como se encuentra consagrado en el apartado I del artculo 26 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos. El mencionado artculo 13, que es considerado por las Naciones Unidas como la disposicin ms extensa y de mayor alcance sobre el derecho a la educacin existente en toda la legislacin internacional sobre los derechos humanos trata dos aspectos centrales: las obligaciones del Estado frente al cumplimiento del derecho a la educacin y los fines y propsitos de la misma4. Por consiguiente, los pases, indistintamente, en este marco tratan de generar acciones y programas que respondan a la obligatoriedad de garantizar el derecho a la educacin, involucrando a las familias y a la sociedad en general, como actores que apoyan dicha corresponsabilidad social. En esta seccin se presentar una breve descripcin de algunos programas que a nivel mundial se han desarrollado y/o implementado con el fin de asegurar este derecho fundamental y lo realizan por medio de acciones que involucran distintos actores y, a travs de diferentes medios. As, existen programas como el de las Charter Schools, en prctica desde la dcada de los noventa en los Estados Unidos y que se asemeja a lo que en Colombia llamamos la contratacin de la prestacin del servicio5; otro de los programas que se puede mencionar
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Defensora del Pueblo, Colombia, PROSEDHER, Sistema de seguimiento y evaluacin de la poltica pblica educativa a luz del derecho a la educacin, Pg. 5 y 6. Segn el Decreto 4313 de 2004, en su artculo 4. -Objeto de los contratos-, se establecen las modalidades de contrato que las entidades territoriales certificadas podrn celebrar con el sector privado: La contratacin de la prestacin del servicio, es una de ellas y en esta modalidad, la entidad territorial certificada contrata la prestacin del servicio pblico educativo por el ao lectivo para determinado nmero de alumnos. El contratista, de acuerdo con las necesidades del contratante, asumir todos o algunos de los costos inherentes a la prestacin del servicio educativo, recibiendo en contraprestacin una suma fija de dinero por
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ESTADO DEL ARTE -CONCEPTUALIZACIN DE LA CONTRATACIN DEL SERVICIO EDUCATIVO
es de los bonos educativos que son ..un pago hecho por el gobierno a un colegio (o en algunas ocasiones a los padres del estudiante), escogido por la familia del estudiante, para que financie la totalidad o parte de los costos de la enseanza. Otra de las estrategias ha sido la contratacin de la gestin de las escuelas pblicas con el sector privado, esto con el fin de mejorar los resultados de las mismas. En Colombia se ha denominado la Administracin del servicio educativo. De la misma manera, se han contratado servicios que hacen parte de la prestacin del servicio, como son la aplicacin de mtodos pedaggicos flexibles, el diseo de currculos, servicios de implementacin, as como la contratacin de servicios de transporte y alimentacin escolar, entre otros.
Experiencias significativas a nivel mundial

charter schools Las
Los Estados Unidos de Amrica fue uno de los pases que al verse sumergidos en una crisis educativa, la cual fue soportada por investigaciones en las que se afirmaba que la calidad de las escuelas era insuficiente, pues en los resultados obtenidos en los exmenes internacionales los estudiantes norteamericanos se ubicaban constantemente en las ltimas posiciones entre los pases de la OECD (ejemplo, los exmenes de la TIMSS), decide promover reformas buscando la variedad de la oferta educativa del sistema pblico de educacin a travs de modelos organizacionales ms efectivos, as como la introduccin de mecanismos de competencia y accountability6. En el marco de estas reformas, se encuentra el programa de las charter schools ideales, que son escuelas pblicas independientes, que no son fundadas por los ministerios distritales, sino por docentes, padres, organizaciones sin fines de lucro, corporaciones, etc., y que estn liberadas del micromanagement burocrtico y regulatorio para organizarse alrededor de una misin principal, de un currculo, de mtodos de enseanza, y de formas organizativas alternativas, de acuerdo con sus propias preferencias. Son escuelas pblicas porque son gratuitas
alumno atendido, por cada perodo lectivo contratado, cuya forma de pago podr ser convenida libremente por las partes. La remuneracin se fijar teniendo en cuenta los costos efectivos de los componentes bsicos ofrecidos y asumidos por el contratista, necesarios para la prestacin del servicio. El espaol no cuenta con un equivalente exacto del muy importante concepto de accountability. En este trabajo se utilizarn los trminos control o control social aunque los mismos no abarquen toda la idea que encierra el trmino ingls. Lo mismo cuenta para el concepto de to be held accountable que sera la responsabilidad que le cabe a un organismo pblico ante la ciudadana/contribuyentes (una vez ms, el trmino constituency sera ms apto en este caso) por su desempeo.
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CALIDAD O COBERTURA? ANLISIS DE LA CONTRATACIN DE LOS SERVICIOS EDUCATIVOS EN COLOMBIA
y de acceso universal, es decir, no pueden, bajo ningn concepto, discriminar a los alumnos que quieran concurrir a las mismas7 ; no pueden, por lo tanto, ser escuelas sectarias (religiosas). Por todo esto, son definidas por las leyes como agentes pblicos del Estado; reciben de hecho fondos del Estado - de acuerdo con cantidad de alumnos que asisten - y gestionan por s mismas la totalidad de sus presupuestos. Tienen, en general, la opcin de elegir si adoptan los regmenes laborales tradicionales de la educacin, o si prefieren estar al margen de todo rgimen especial, de las negociaciones colectivas y de las regulaciones impuestas por los sindicatos. A cambio de estas libertades, las charter schools son responsables de sus resultados, es decir de su desempeo como agentes educadores estatales, ante quienes le otorgan su charter y ante la sociedad8. Las charter schools no reciben su licencia de una vez y para siempre, sino que por un perodo preestablecido (en general cinco aos), luego del cual la charter es renovada slo si se demuestra que ha habido un avance demostrable en el aprendizaje y el nivel acadmico de los alumnos, y si se han cumplido los objetivos no acadmicos autoimpuestos al momento de constituirse como charters9. La principal fuente de ingreso de las charter schools proviene de los subsidios que otorgan los distritos con base en la cantidad de alumnos de cada establecimiento. En algunos casos tambin reciben un monto fijo para realizar la inversin de capital inicial monto que en parte suele provenir del gobierno federal. Estas escuelas pueden tambin tener ingresos a travs de donaciones de particulares o de organizaciones y corporaciones, as como de los rendimientos financieros de inversiones propias; sin embargo, no pueden, bajo ningn punto de vista, cobrar por los servicios educativos que ofrecen. Pueden s intentar cobrar servicios secundarios, y puede tambin hacer uso de sus instalaciones para subcontratarlas a terceros10.
bonos educativos11 Los

West (1997, Pg.83) define a los bonos educativos como: Un bono educativo financiado con recursos pblicos, en un sentido amplio, es un pago hecho por el gobierno a un colegio (o en algunas ocasiones a los padres del estudiante), escogido
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Cuando hay un exceso de demanda, las leyes en general obligan a realizar un sorteo entre los postulantes. El Movimiento de las Charter Schools, Una Amenaza y una Oportunidad para la educacin pblica Argentina, Dr. Antonio Cicioni, Master en Educacin, Harvard University. Coordinador rea Educacin, CEDI. 1998. Ibdem. Ibdem. Departamento Nacional de Planeacin Son los bonos educativos un buen o mal instrumento de poltica? El programa colombiano Paces - Hctor Gabriel Riveros Reyes, Coordinador Difusin de Resultados, Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas 2004.
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por la familia del estudiante, para que financie la totalidad o parte de los costos de la enseanza. En principio, los bonos son usados para mejorar el desempeo de los colegios, pblicos y privados, para incrementar la equidad (cuando la poblacin beneficiaria es seleccionada bajo algn criterio de focalizacin como gnero, nivel de ingresos o pobreza, entre otros); para reducir la brecha de logro acadmico entre los colegios pblicos y privados, si es que existe; y, tambin, para equilibrar los cupos (la tasa de estudiantes por profesor) entre estos tipos de colegio. En la literatura econmica existen varios estudios relacionados con el tema de los bonos educativos; uno de los ms importantes puntos sealados a lo largo de esta literatura es que los bonos incrementan las opciones de los estudiantes al momento de elegir el colegio. Esto lleva a que tanto colegios pblicos, como privados, se preocupen por su estructura de costos y el bienestar de sus consumidores. En relacin con este punto, Shleifer (1998) afirma que los colegios pblicos no pueden competir en iguales condiciones con los colegios privados por las siguientes razones: 1. Los que trabajan y administran los colegios son empleados pblicos; sus incentivos para reducir costos son muy bajos; 2. Por la misma razn, los incentivos para innovar deben ser igualmente bajos; y 3. Dado que los gobiernos financian o fondean estos colegios, los gobiernos se enfrentan a poderosas organizaciones laborales, o sindicatos, que presionan por un mejor bienestar de sus afiliados sin importar la situacin financiera y nivel acadmico del establecimiento educativo. Como resultado, los colegios privados tendrn mayores incentivos para innovar y para ser ms eficientes, reduciendo gastos y procedimientos administrativos inoficiosos que slo presionan el valor de la matrcula. Con esto, lograrn una sostenibilidad financiera y generarn excedentes que pueden destinar recursos a mayor innovacin, la cual puede reducir aun ms los costos. Los colegios privados tambin tienen un mayor incentivo para cuidar su reputacin (o buen nombre). Las directivas se preocuparn en relacin con el desempeo acadmico presente del establecimiento, con miras a garantizar su futuro, y tratarn de solucionar cualquier inconveniente que ponga en juego el nombre del colegio. La reputacin refuerza la competencia. Por eso tendrn mayores incentivos para permitir la supervisin de los padres de familia. Otro punto importante es que el gobierno puede usar los bonos educativos como un medio para alcanzar mayor equidad, dirigindolo a los grupos vulnerables
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de la sociedad. Ejemplo de esto son los programas en: i)Japn, en donde se beneficia a jvenes mayores de 15 aos; ii) Bangladesh, beneficiando nias entre sexto y dcimo grado; y iii) Colombia, Puerto Rico, Reino Unido, Estados Unidos (Milwaukee) y Chile, donde la poblacin objetivo es la conformada por los estudiantes de bajos recursos. Como ejemplo de los bonos educativos, en la dcada de los 90, el gobierno colombiano, dise y puso en marcha el Programa de Ampliacin de la Cobertura de Educacin Secundaria (Paces). El programa tena una duracin de 7 aos. La meta fijada del programa Paces fue incrementar la cobertura en educacin secundaria del 46% al 70% en 5 aos (en promedio, 80 mil nuevas admisiones por ao). Su grupo objetivo fue limitado a nios residentes en barrios de los estratos ms bajos (estratos 1 y 2) que hubieran culminado su primaria en un colegio pblico. Los bonos cubran hasta la mitad de los gastos de matrcula (80% con recursos provenientes del gobierno nacional y el restante 20% con recursos del municipio) y el bono era renovado anualmente, previo cumplimiento del buen desempeo acadmico del beneficiario, con lo que se esperaba, usando la capacidad instalada de los colegios privados, cerrar la brecha relativa entre la alta tasa de matrcula en educacin primaria y la baja tasa existente en educacin secundaria.
Administracin de lo pblico por parte de entidades privadas12

En pases de Europa y Latinoamrica el Estado se apoya en el sector privado para garantizar y mejorar las condiciones de acceso y permanencia para sus pobladores; es as como en el Reino Unido se contrat con el sector privado la gestin de un pequeo nmero de planteles de educacin pblica. En el ao 2000 se estableci en Guildford el Kings College, como una sociedad entre tres pequeas empresas sin nimo de lucro y el Concejo del Condado de Surrey. En septiembre de 2002, la gestin de Abbeylands School, del condado de Surrey, se le entreg a Nord Anglia, una compaa privada; el contrato de gestin se adjudic por siete aos mediante una licitacin pblica. El objetivo de la compaa fue transformar este colegio para que pasara de ser una institucin de bajo rendimiento a ser un plantel que produjera excelentes resultados y que resultara codiciado por nuevos estudiantes y padres de familia durante el trmino del contrato. Varios gobiernos de pases latinoamericanos han contratado con la organizacin internacional de educacin Fe y Alegra (FyA) la operacin de algunos colegios oficiales. FyA les proporciona nicamente los servicios de gestin a algunos de
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COLOMBIA: Contratacin de Servicios Educativos, Documento del Banco Mundial, 2007, pag 20 y 21.
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los planteles escolares, mientras que los miembros de la planta de personal del establecimiento continan perteneciendo al sector pblico; sin embargo, en la mayora de los casos, FyA tambin contrata personal.
Contratacin de la prestacin del servicio

En Espaa gran parte de los gobiernos provinciales contratan con colegios privados de primaria y secundaria sin fines de lucro (centros concertados) la matrcula de estudiantes beneficiarios de fondos pblicos. En el mbito nacional en estos colegios se matricula alrededor del 30% de los estudiantes de primaria y secundaria del sector oficial; para ser elegibles, y contar con la posibilidad de ejecutar el objeto de estos contratos, los colegios deben cumplir con las condiciones estipuladas en la legislacin provincial. Estas condiciones se centran en normas referentes a la operacin de los colegios, ms que en elementos de desempeo acadmico. Aunque los reembolsos pblicos cubren la matrcula, los establecimientos participantes pueden cobrar derechos adicionales, no correspondientes a matrculas, en forma de aportes voluntarios. Otro caso es el de Filipinas en donde desde 1998, de acuerdo con el plan de contratacin de servicios educativos (CSE), el gobierno ha utilizado la contratacin para apoyar la matrcula de estudiantes de bajos ingresos en planteles educativos de secundaria privados, en aquellos lugares donde los colegios oficiales no cuentan con cupos. Los colegios elegibles deben estar certificados y cobrar derechos de matrcula relativamente bajos, pero no pueden cobrarles ningn cargo adicional a los estudiantes. Posteriormente, el Departamento de Educacin (DepEd), en lugar de administrar directamente los contratos, le ha delegado la responsabilidad de su manejo a una organizacin privada sin fines de lucro, el Fondo de Asistencia a la Educacin Privada (FAPE, por su sigla en ingls). En el 2003 el FAPE recibi recursos para operar la CSE y otros planes con financiamiento privado, as como para asumir otras responsabilidades, como por ejemplo, administrar el programa de certificacin.
Contratacin de otros servicios13

Centros educativos pblicos y privados de 11 pases del Oriente Medio, Europa y Norteamrica han contratado el diseo de currculos y servicios de implementacin con la red Sabis, que fue fundada en 1886 en Beirut, Lbano. En el 2003, se matricularon 25.000 estudiantes a travs de esta red. Los establecimientos educativos afiliados a ella se rigen por el sistema educativo Sabis, un programa acadmico de enfoque internacional. Los planteles escolares de Sabis funcio13
Ibdem
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nan con una jornada escolar ms larga que la de la mayora de las entidades escolares y ponen un especial nfasis en las evaluaciones. Otras actividades no educativas, que incluyen mantenimiento, transporte escolar y alimentacin escolar para los estudiantes son a menudo muy costosas para los colegios pblicos. En los pocos casos en los que se les ha realizado un minucioso anlisis de costos, se ha encontrado con frecuencia que estos servicios tienen un costo considerablemente superior en los planteles escolares pblicos que en los privados. La proporcin del personal que no participa directamente en la enseanza suele ser numerosa en las instituciones pblicas y, en varios pases, hay estudios salariales que muestran que los sueldos del personal de apoyo son mayores en los colegios pblicos que los correspondientes a los del sector privado en trabajos semejantes. Como reaccin a ello, en muchos pases las autoridades encargadas de las polticas han extendido la prctica de la contratacin de servicios de apoyo como una forma de mejorar la relacin costo-eficacia, as como con el fin de liberar recursos y tiempo de la planta de personal de los planteles y de los docentes, para dedicarlos a las labores educativas propiamente dichas. Por lo general se abren licitaciones para muchos establecimientos escolares con el fin de desarrollar conocimientos especializados y experiencia en una misma rea geogrfica, y que los contratos resulten ser de una cuanta atractiva para los proponentes. Hay algunas contrataciones de servicios de apoyo que se llevan a cabo prcticamente en todos los sistemas de educacin pblica. Los servicios de alimentacin, por ejemplo, rara vez son manejados por autoridades escolares pblicas en los pases industrializados. Casi la totalidad del servicio de transporte escolar en Inglaterra y Nueva Zelanda es prestado por contratistas, y en Canad se subcontrata 80% del mismo, pues lo que se ha visto es que al tercerizar esta clase de servicios los costos son menores. En Nueva Zelanda, a mediados de la dcada de 1990, el Ministerio de Educacin (ME) aument los requisitos educativos para ofrecer una formacin adecuada a los nios que no lograban aprender por mtodos tradicionales. En respuesta a ello, los colegios pblicos han venido investigando formas innovadoras de educar a estos nios. A partir de 1997, con el apoyo y la supervisin del ME, algunos colegios individualmente o en grupos (consorcios) contrataron estos servicios con organizaciones privadas especializadas en educacin alternativa (EA); estos programas les ofrecen a los estudiantes una forma de aprendizaje que los prepara bien sea para regresar a la educacin secundaria tradicional, o para trasladarse a la educacin terciaria o al mundo laboral al cumplir los 16 aos de edad.
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La experiencia de contratacin en Colombia

Educacin Misional Contratada La
La educacin misional contratada surge en Colombia desde principio del siglo XX y se formaliza con la suscripcin de un convenio suscrito entre Episcopado Colombiano y el Estado, que posteriormente fue asumido por el Ministerio de Educacin Nacional. Mediante estos convenios la Iglesia se convirti en un socio estratgico del estado en el tema del servicio educativo. Mediante estos convenios se prestaba el servicio en las zonas ms apartadas y de difcil acceso del pas. Es as como ofrecan, no slo los servicios educativos, sino aquellos que garantizaban las condiciones de vivienda , alimentacin, entre otras, ya que en muchos lugares apartados del pas la Iglesia contaba con internados, convirtindose en una alternativa no solamente educativa sino social para los educandos. En desarrollo de estos convenios los Obispos y Arzobispos tenan la autonoma para nombrar y trasladar a los docentes religiosos que hacan parte de la planta docente del nivel nacional en virtud de los contratos suscritos entre el Estado y las Dicesis o Arquidicesis. A partir de 1973 varios convenios fueron firmados entre la Conferencia Episcopal y el Ministerio de Educacin Nacional, de los cuales el ltimo, firmado en 1994, se constituy en el Contrato Marco (016/94) el cual estableca que los departamentos mencionados en este contrato podrn subrogar, en la cuota correspondiente al Ministerio de Educacin Nacional, en las obligaciones y derechos originados en el Contrato Marco. Esto signific que cada entidad territorial, que as lo decidiera, poda asumir la prestacin del servicio educativo en su jurisdiccin y si optaba por hacerlo con la Iglesia deba regirse por los trminos del Contrato Marco. As, este tipo de contratacin se celebraba entre los entes territoriales y la Iglesia Catlica cuando el servicio de administracin y de coordinacin de los servicios educativos estatales no poda ser asumido por la Secretara de Educacin del respectivo ente territorial debido a su ubicacin geogrfica, por razones de acceso y seguridad o por condiciones logsticas. En la actualidad en esta modalidad de contratacin, que est reglamentada por el Decreto 4313 de 2004, la Iglesia Catlica dirige, coordina y administra el servicio pblico educativo en una entidad territorial, en instituciones educativas oficiales cuya planta docente y administrativa es del Estado. Los internados indgenas tambin se encuentran bajo esta categora. Los contratos de educacin misional contratada que se ejecuten en los territorios indgenas o para la atencin de las
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comunidades indgenas, tanto para su celebracin como su prrroga, debern ser previamente consultados con representantes de las respectivas comunidades14.
Concesin del servicio pblico educativo La

De acuerdo con el Artculo 4 del Decreto 4313 de 2004, En los trminos del numeral 4 del Artculo 32 de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales podrn entregar en concesin a los particulares la prestacin del servicio educativo. En estos contratos, el ente territorial podr aportar dotacin e infraestructura fsica o stas podrn ser aportadas, adquiridas o construidas, total o parcialmente por el particular, imputando su valor a los costos de la concesin. Deber pactarse, en todo caso, que a la terminacin del contrato opere la reversin de la infraestructura fsica y de la dotacin aportada por la entidad territorial o construida o adquirida por el particular con cargo al contrato. La entidad territorial reconocer al concesionario una suma anual por alumno atendido teniendo en cuenta los costos efectivos de los componentes, suministrados por l, necesarios para la prestacin del servicio educativo15. La modalidad de contrato de concesiones del servicio educativo, con los requisitos exigidos en la normatividad (Ley 80 y el Decreto 4313) opera nicamente en ciudades como Bogot colegios en concesin y en Medelln, colegios en licitacin. La duracin de los contratos es de 15 aos en Bogot y 5 aos en Medelln asegurados por medio de vigencias futuras y para el caso de Bogot, el tiempo garantiza la cohorte completa.
El Marco Normativo
Constitucin Poltica de 1991 La
La finalidad social del estado, y de los servicios pblicos, se encuentra consagrada en la Constitucin Poltica del 1991; en el artculo 365 de la C.P. se define que los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico que fije la ley, podrn ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendr la regulacin, el control y la vigilancia de dichos servicios.
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Banco Mundial, COLOMBIA: Contratacin de Servicios Educativos, Agosto 7 de 2006. Ibdem.
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Ley 60 de 1993 La
Durante la dcada de los aos 90 el pas expidi la Ley 60 de 1993, por la cual se dictan normas orgnicas sobre la distribucin de competencias de conformidad con los artculos 151 y 288 de la Constitucin Poltica y se distribuyen recursos segn los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica. El artculo 2 de la Ley 60 establece las competencias de los municipios y en sus literales 5 y 6, define que se podrn otorgar subsidios a la demanda para la poblacin de menores recursos, en todas las reas a las cuales se refiere este artculo de conformidad con los criterios de focalizacin previstos en el artculo 30 de la presente Ley, y promover y fomentar la participacin de las entidades privadas, comunitarias y sin nimo de lucro en la prestacin de los servicios de que trata este artculo, para lo cual podrn celebrar con ellas los contratos a que haya lugar. En el sector educativo se proceder segn el artculo 8o. de la presente Ley De este modo, el artculo 8 dispone que solamente en donde se demuestre la insuficiencia de instituciones educativas del Estado podr contratarse la prestacin del servicio educativo con entidades privadas sin nimo de lucro, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura de los servicios educativos estatales y siempre que la prestacin del servicio se adecue al cobro de derechos acadmicos establecidos para las instituciones del Estado. Lo anterior sin perjuicio de que puedan permanecer las situaciones contractuales vigentes a la expedicin de la presente ley Despus de ocho (8) aos, la nacin expide el Decreto 1286 de Junio 29 de 2001, por el cual se reglamenta el artculo 200 de la Ley 115 del 8 de febrero de 1994, con el que se dan lineamientos para la contratacin del servicio pblico educativo por parte del Estado con la Iglesia y Confesiones Religiosas, situacin que, independientemente de la expedicin de este decreto, se vena desarrollando en algunas las entidades territoriales. Con la expedicin del Decreto 4313 de 2004, se deroga el decreto 1286 de 2001 y se reorganiza la contratacin de la prestacin del servicio.
Ley 15 de 2001 La

Posteriormente, el pas expide el acto legislativo 01, de julio de 2001, por medio del cual se modifican los artculos 347, 356 y 357 de la Constitucin Poltica, y en trminos generales, define los porcentajes de incremento anual que tendrn las apropiaciones autorizadas por la Ley Anual de Presupuesto para gastos generales, as como las atribuidas al Sistema General de Participaciones, el cual transfiere los recursos a los departamentos, distritos y municipios, que sern destinados a la financiacin de los servicios que seale la ley, dndole prioridad a los servicios
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de salud y los servicios de educacin preescolar, bsica y media, garantizando la prestacin de los servicios y la ampliacin de cobertura de los mismos16. Luego de adecuar algunos artculos de la Constitucin, finalmente se expide la Ley 715 de 2001 y el artculo 27 se refiere expresamente a la contratacin. Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarn el servicio pblico de la educacin a travs de las instituciones educativas oficiales. Podrn, cuando se demuestre la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, contratar la prestacin del servicio con entidades estatales o no estatales, que presten servicios educativos, de reconocida trayectoria e idoneidad, previa acreditacin, con recursos del Sistema General de Participaciones, de conformidad con la presente ley. El Gobierno Nacional reglamentar la presente disposicin. Cuando con cargo al Sistema General de Participaciones los municipios o distritos contraten la prestacin del servicio educativo con entidades no estatales, el valor de la prestacin del servicio financiado con estos recursos del sistema no podr ser superior a la asignacin por alumno definido por la Nacin. Cuando el valor sea superior, el excedente se pagar con recursos propios de la entidad territorial, con las restricciones sealadas en la presente ley. Cuando con cargo a recursos propios la prestacin del servicio sea contratada con entidades no estatales, la entidad territorial deber garantizar la atencin de al menos el ciclo completo de estudiantes de educacin bsica. La Educacin Misional Contratada y otras modalidades de educacin que venan financindose con recursos del Situado Fiscal, y las Participaciones de los Municipios en los Ingresos Corrientes de la Nacin (PICN) se podrn continuar financiando con los recursos del Sistema General de Participaciones. Igualmente, en el artculo 23 de la misma Ley explica que: Restricciones financieras a la contratacin y nominacin. Ningn departamento, distrito o municipio podr vincular o contratar docentes, directivos docentes, ni empleados administrativos, con recursos diferentes de los del Sistema General de Participaciones, sin contar con los ingresos corrientes de libre destinacin necesarios para financiar sus salarios y los dems gastos inherentes a la nmina incluidas las prestaciones sociales, en el corto, mediano y largo plazo. Toda contratacin de personal para la prestacin del servicio educativo con recursos propios, deber garantizar que al menos la cohorte completa de estudiantes de educacin bsica sea atendida, para lo cual se deber realizar un estudio financiero
16
Ver Acto Legislativo 01 de 2001, por medio del cual se modifican algunos artculos de la Constitucin Poltica.
25
que soporte la autorizacin de las vigencias futuras por parte de las asambleas o concejos, y la aprobacin de stas por parte de las respectivas corporaciones. Los municipios no certificados o los corregimientos departamentales no podrn vincular o contratar docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para el sector educativo, o contratar bajo cualquier modalidad personas o instituciones para la prestacin del servicio; dicha funcin ser exclusiva del respectivo departamento. Asimismo, con el fin de reglamentar el artculo 27 de la Ley 715 se expide el Decreto 1528 de 2002, por medio del cual se reglamenta lo concerniente a la contratacin de la prestacin del servicio y en su artculo 1 define que cuando se demuestre la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, las entidades territoriales certificadas podrn contratar la prestacin del servicio pblico educativo, con el objeto de garantizar el ingreso, permanencia, atencin y formacin a los estudiantes, prioritariamente a los que provienen de los estratos ms pobres y vulnerables. A su vez, el artculo 2, define la competencia para contratar. Los departamentos, distritos y municipios certificados podrn contratar directamente la prestacin del servicio pblico educativo, bien sea con recursos propios o con recursos del Sistema General de Participaciones. Igualmente, en el artculo 27 de la Ley 715, se estipula que lo en lo relacionado con los costos de los contratos, donde el valor de la prestacin del servicio financiado con estos recursos no podr ser superior a la asignacin por alumno definida por la Nacin; tambin define la acreditacin a travs de la idoneidad y trayectoria con el fin de verificar que efectivamente la institucin educativa cumple con los requisitos exigidos y por lo tanto, la entidad territorial certificada, podr contratar el servicio pblico educativo. El Ministerio de Educacin, durante el ao 2004 , revisa nuevamente lo dispuesto en la Ley 715 y sus reglamentarios en relacin con el tema de la contratacin del servicio, y lo contrasta con lo que efectivamente se estaba haciendo en las entidades territoriales certificadas, y expide el Decreto 4313 de 2004, el cual deroga el Decreto 1528 de 2002 y especfica las distintas modalidades de contratacin a la luz de la dicha Ley, y por lo tanto, mantiene algunos direccionamientos expresados en la Ley 115 de 1994, como lo es la contratacin de la educacin con la Iglesias Catlica y las confesiones religiosas 17. Este decreto recoge y reorganiza los diferentes tipos de contratacin que efectivamente se celebraban en el pas, y menciona cuatro objetos contractuales:
17
Ley 115 de 1994, artculo 200. El Estado podr contratar con las iglesias y confesiones religiosas que gocen de personera jurdica, para que presten servicios de educacin en los establecimientos educativos. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 8 de la Ley 60 de 1993, los dems requisitos de estos contratos no sern distintos de los exigidos para la contratacin entre particulares
26
i) contratacin de la prestacin del servicio, ii) concesin del servicio pblico educativo, y iii) la contratacin con las iglesias y las confesiones religiosas, la cual incluye la administracin del servicio educativo y la educacin misional contratada18. El Decreto 4313 establece los criterios y procedimientos necesarios para realizar una seleccin objetiva de los posibles contratistas, indicando que cada entidad territorial certificada deber conformar un banco de oferentes.
Qu es el Banco de Oferentes? Es un procedimiento administrativo, previo e independiente del proceso de contratacin. Como herramienta administrativa transparente y eficiente permite evaluar y calificar la experiencia e idoneidad de las entidades para prestar el servicio educativo, as como establecer su capacidad para poder suscribir contratos de prestacin del servicio educativo con una secretara de educacin. Cules son los objetivos de un Banco de Oferentes? 1. Lograr que los aspectos atinentes a la reconocida trayectoria e idoneidad, exigidos para contratar la prestacin del servicio educativo, queden suficientemente verificados, evaluados y calificados, de tal manera que se garantice la calidad y pertinencia en la prestacin del servicio educativo. 2. Evaluar y calificar a las entidades prestadoras del servicio educativo, verificando que cumplan con los requerimientos mnimos para desarrollar un proyecto educativo y ofrezcan unas condiciones de personal, pedaggicas y fsicas que permitan proveer una adecuada prestacin del servicio educativo. 3. Identificar la oferta educativa existente, en relacin con las instituciones educativas y las entidades prestadoras del servicio educativo. 4. Verificar que las entidades tengan la capacidad para ejecutar el respectivo.
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional
En la siguiente pgina se presenta una tabla resumen que incluye los objetos contractuales, con quin se pueden celebrar los contratos y con cul es el procedimiento de seleccin:
18
Ver decreto 4313 de diciembre 21 de 2004.
2
Resumen de los objetos contractuales

Prestacin
Con quin puede celebrar estos contratos? Con personas jurdicas de derecho pblico o privado, y personas naturales propietarias de establecimientos educativos, de reconocida trayectoria e idoneidad Banco de Oferentes
Concesin
C on p er sonas jurdicas de derecho pblico o privado, de reconocida trayectoria e idoneidad Licitacin Ley 80
Administracin
Con las iglesias y confesiones religiosas que cumplan con los requisitos de que trata el artculo 11 del Decreto 4313 de 2004 Requisitos exigidos para la contratacin entre particulares (art. 200, Ley 115/94)
Misional Contratada
Iglesia Catlica
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional
La Financiacin de la contratacin
Recursos de las trasferencias del orden nacional
Desde el siglo pasado la financiacin de la contratacin de la prestacin del servicio pblico educativo ha estado, en gran medida, a cargo del Estado. Con la expedicin de la Ley 60, los recursos del Situado Fiscal (SF) trasferidos a los Departamentos y Distritos, y la transferencia de las Participaciones en los Ingresos Corrientes de la Nacin (PICN) dirigidas a los municipios, financiaron dichos programas. Posteriormente, con la expedicin de la Ley 715, la Nacin a travs del Sistema General de Participaciones (SGP) transfiere los recursos a las 78 entidades territoriales certificadas (32 departamentos, 4 distritos y 42 municipios), con lo cual se financia parte de la contratacin de la prestacin del servicio.
Recursos adicionales
Desde el ao 2000, el sector recibe recursos del orden nacional, que apoyan las actividades del sector educativo. Una de estas fuentes la constituyen los recursos del Fondo Nacional de Regalas (FNR). La explotacin de un recurso natural no renovable causa, a favor del Estado, una contraprestacin econmica, a ttulo de regala. Los departamentos y municipios en donde se explotan los recursos naturales no renovables y los puertos martimos o fluviales por donde se transportan participan de las regalas y de las compensaciones. Con los ingresos no asignados a los departamentos y municipios se crea el FNR, cuyos recursos se destinan a las entidades territoriales. Estos recursos se aplican
2
Procedimiento de seleccin
Directamente
a (i) la promocin de la minera, (ii) la preservacin del medio ambiente y (iii) la financiacin de proyectos regionales de inversin19 (entre los que se encuentran los proyectos de educacin). Los recursos aprobados para educacin estn dirigidos a la atencin de la poblacin desplazada, nios y nias con necesidades educativas especiales, nios indgenas, poblacin rural dispersa y poblacin que tradicionalmente no ha sido atendida por el sector educativo. El sector educativo ha recibido recursos por valor de $59,4 mil millones, de los cuales $50 mil millones se han dedicado a financiar proyectos de ampliacin de cobertura a travs de la contratacin de la prestacin del servicio, en 18 ETC. Es importante resaltar que el Consejo Asesor de regalas, en junio de 2007, expide el Acuerdo N 2, por medio del cual se modifican los criterios de elegibilidad y los requisitos bsicos para la presentacin de los proyectos de educacin a ser financiados con recursos del FNR y de reasignacin de regalas y compensaciones escalonamiento. De otra parte, el Plan de Desarrollo 2002-2006 plante La Revolucin Educativa en materia social, siendo una de sus principales metas incrementar la cobertura a 1,5 millones cupos en la educacin bsica, para lo cual plante dos estrategias: (i) eficiencia del sector educativo y (ii) asignacin de recursos adicionales.
Valor de los proyectos aprobados por el Fondo Nacional de Regalas
1999-2005 - (Millones de Pesos)
1999
Infraestructura vial Energa Agua potable y saneamiento bsico Cormagdalena Minas Medio ambiente Cultura Educacin Salud Equipamiento municipal
2000
144.115 65.654 72.078 42.169 39.024 25.261 16.855 4.52 11.117 0 421.059
2001
236.373 135.087 90.328 56.990 43.186 58.734 29.158 3.69 14.001 653 668.207
2002
40.576 36.536 11.739 5.674 955 4.387 8.862 953 4.076 0 113.759
2003
8.829 34.798 15.396 0 0 2.748 0 1.242 3.529 0 82.541
2004
5.166 0 9.983 5.952 0 0 1.472 23.9 4.300 0 50.770
2005
0 0 0 0 0 1.891 0 .49 0 0 10.740
Total
576.295 358.723 243.980 167.964 129.366 137.131 63.472 59.396 42.474 653 1.707.944
Proyectos
583 847 364 16 110 331 36 53 31 1 2.372
141.237 86.648 44.455 57.179 46.202 34.110 7.095 0 5.450 0 422.378
Fuente: DNP, Las Regalas en Colombia. Una herramienta para el fortalecimiento del control social.
19
DNP, Las Regalas en Colombia. Una herramienta para el fortalecimiento del control social.
29
As, para financiar la ampliacin de cobertura, siendo el referendo una herramienta esencial en la apropiacin de recursos que garanticen mayor inversin en educacin para mejorar la calidad de vida de los colombianos, se propone que un poco menos de la mitad de la generacin de estos nuevos cupos deba ser financiada mediante los ahorros previstos en dicho referendo. El punto 12 del refrendo propona incluir en la Constitucin Poltica un artculo nuevo que quedara as: Artculo. El ahorro generado en las entidades territoriales, por la supresin de las contraloras territoriales, se destinar, durante los 10 aos siguientes a su vigencia, a la ampliacin de la cobertura y al mejoramiento de la calidad, en educacin preescolar, bsica y media, y a la construccin y sostenimiento de restaurantes escolares, y al saneamiento bsico, una vez que hayan cancelado todas las erogaciones por concepto laboral, prestacional y pensional, a favor de los servidores pblicos de las entidades suprimidas. La ley, a iniciativa del gobierno, reglamentar el modo de aplicacin de estos recursos. Sin embargo, aunque la inclusin de lo anterior no fue aprobada va referendo popular, el Gobierno Nacional busc la sustitucin de estos recursos y decidi financiar un proyecto de inversin que inici en la vigencia del 2005 con un valor de $150 mil millones, y que han ido creciendo desde entonces, para ampliar la cobertura educativa mediante la contratacin de la prestacin del servicio educativo, y con los cuales el propsito ha sido facilitar el acceso a la educacin formal de nios, nias y jvenes que han permanecido excluidos del sistema educativo. De esta manera, se asegura que las poblaciones con mayores niveles de vulnerabilidad tengan mayores oportunidades de acceso al sistema, y por esta va lograr mayores tasas de coberturas. Durante el ao 2006 se garantiz la continuidad de los alumnos beneficiarios de este programa. Adicionalmente, parte de estos recursos fueron utilizados en la financiacin de programas dirigidos a la atencin de la primera infancia, con prestadores del servicio idneos para el cuidado y la formacin a los nios y nias entre los tres y cuatro aos. Estos recursos fueron asignados a las entidades territoriales que cumplieron con lo establecido en el artculo 18 de la Ley 115 de 199420 y que presentaron un proyecto ante el Ministerio de Educacin Nacional.
20
Ley 115 de 1994, Articulo 18. Ampliacin de la atencin. El nivel de educacin preescolar de tres grados se generalizar en instituciones educativas del Estado o en las instituciones que establezcan programas para la prestacin de este servicio, de acuerdo con la programacin que determinen las entidades territoriales en sus respectivos planes de desarrollo.
Para tal efecto se tendr en cuenta que la ampliacin de la educacin preescolar debe ser gradual a partir del cubrimiento del ochenta por ciento (80%) del grado obligatorio de preescolar establecido por la Constitucin y al menos del ochenta por ciento (80%) de la educacin bsica para la poblacin entre seis (6) y quince (15) aos.
30
ALGUNAS CIFRAS
E INDICADORES DE LA ATENCIN EDUCATIVA EN COLOMBIA
Algunos antecedentes
Para comenzar, es importante anotar que el sistema educativo colombiano es un sistema descentralizado, en donde las entidades territoriales certificadas en educacin21 son las responsables de administrar el sistema educativo en su territorio; actualmente, en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, se encuentran certificados 78 entes territoriales y en proceso de certificacin estn 10 municipios ms.
Entidades territoriales certificadas
Antioquia Bello Envigado Itag Medelln Turbo Atlntico Barranquilla Soledad Bolvar Cartagena Magangu Boyac Duitama Sogamoso Tunja Caldas Manizales Caquet Florencia
21
Cauca Popayn Cesar Valledupar Choc Crdoba Lorica Montera Sahagn Bogot Cundinamarca Fusagasug Girardot Soacha Guaina Guaviare Huila Neiva La Guajira Maicao
Cinaga Magdalena Santa Marta Meta Villavicencio Nario Pasto Tumaco Norte de Santander Ccuta Quindo Armenia Risaralda Dosquebradas Pereira Santander Barrancabermeja Bucaramanga Floridablanca Girn
Sucre Sincelejo Tolima Ibagu Valle del Cauca Buenaventura Cali Cartago Guadalajara de Buga Palmira Tulu San Andrs Casanare Arauca Amazonas Putumayo Vaups Vichada
Entidad Territorial Certificada: De conformidad con la Ley 15 de 2001, la distribucin de los recursos de la participacin para educacin se diferencia entre departamentos, distritos, municipios certificados y no certificados. Los municipios certificados son aquellos que manejan autnomamente la educacin. (Tomado de www.dnp.gov.co; Departamento Nacional de Planeacin).
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ALGUNAS CIFRAS E INDICADORES DE LA ATENCION EDUCATIVA EN COLOMBIA
La descentralizacin ha favorecido el incremento en la cobertura educativa, la cada en las tasas de analfabetismo, una mayor disponibilidad de docentes y mejoras en los niveles de escolaridad, entre otros resultados. La expansin de la oferta educativa en primaria, hasta alcanzar niveles de universalidad y especialmente en secundaria, ha sido producto de la combinacin de aumentos de cobertura en instituciones pblicas, y de la implementacin de estrategias que incluyen subsidios directos a las familias y contratacin del servicio pblico educativo Con el fin de analizar el impacto de esta ltima estrategia, a continuacin se presenta un anlisis de las cifras a nivel nacional, y despus por entidad territorial certificada. Lo primero que hay que anotar, antes de comenzar este anlisis, es que a pesar de que la estrategia de contratacin se viene implementando desde hace ms de treinta aos en Colombia, las cifras de educacin contratada que reporta el Ministerio de Educacin Nacional solamente comienzan a partir del ao 2002.
Anlisis nacional 2006

Para el 2006 el pas contaba con un matrcula de once millones de estudiantes, de los cuales el 49% se encontraban cursando algn grado en primaria y 30% en secundaria (esto muestra que cerca de 9 millones de los estudiantes cursaban algn grado de la educacin bsica); dentro de estos once millones de estudiantes matriculados, la matrcula contratada con terceros contribuye con el 7,5%. En cuanto al nmero de instituciones que atienden esta matrcula se tiene en el 2006 lo siguiente:
Instituciones y sedes, 2006

2006 Sector
Oficial Nacional Sector Oficial Contratada No Oficial TOTAL
Matrcula
9.22.53 8.389.923 837.614 1.63.064 11.090.601
Instituciones
1.000 13.934 3.066 .534 25.534
Sedes
45.414 40.322 5.092 .54 53.961
Promedio por Institucin Sedes

2, 2,9 1,7 1,0 3,
Matrcula
542, 602,1 273,2 21,3 61,1
Clculos del autor con base en datos del MEN.
32
Instituciones y sedes, 2006
Lo anterior significa que, en trminos de nmero de instituciones, en el 2006 se reportaron 25.534 instituciones que atendieron los 11 millones de estudiantes matriculados, de las cuales el 67% son instituciones en donde se atendi la matrcula oficial, incluyendo aquellos prestadores del servicio que utilizaron, en algunos casos a las instituciones oficiales para prestar el servicio y con las que se estara incrementado la oferta oficial en un 18% (con 3.066 instituciones y 5.092 sedes). Se observa que el nmero total de instituciones educativas oficiales duplica el nmero de privadas y por consiguiente atiende el 83% de los estudiantes, de este porcentaje el 9% es atendido mediante la contratacin de la prestacin del servicio, lo cual representa cerca de 838 mil estudiantes de la matrcula oficial. De otra parte, y extendiendo el anlisis de la educacin que es contratada hasta niveles educativos, lo primero que se tiene es que del total de la matrcula, casi la mitad se encontraba en el nivel de primaria, seguida por el 30% en secundaria y el 11% en media, lo que deja ver que en un futuro la demanda educativa de aquellos que se encuentran matriculados hoy en da, ser mayor en secundaria y media, lo que no suceder en primaria, pues solo el 10% de la matrcula se encontraba cursando los grados de preescolar y se cuenta con la suficiente oferta para atender la demanda potencial, si la cobertura en el grado de transicin aumentara considerablemente. Adicionalmente, en cuanto la matrcula contratada, se observa que en su mayora (51%) fue contratada para atender estudiantes en el nivel de primaria.
33
Matrcula por niveles y sector, 2006

Oficial Nivel
Prejardn y Jardn Transicin Primaria Secundaria Media COLOMBIA
Colegios Oficiales
58.212 599.534 4.257.946 2.587.894 886.337 .39.923
Contratada
12.660 70.395 430.933 257.124 66.502 3.614
Total Oficial
0.2 669.929 4.6.9 2.45.01 952.39 9.22.53
Total Privada
209.416 150.615 15.511 530.91 256.541 1.63.064
TOTAL
24.10 20.44 5.399.65 3.35.14 1.210.636 11.090.601
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional.
Oficial Nivel
Prejardn y Jardn Transicin Primaria Secundaria Media TOTAL
Colegios Oficiales
1% 7% 51% 31% 11% 100%
Contratada
2% 8% 51% 31% 8% 100%
Total Oficial
1% 7% 51% 31% 10% 100%
Total Privada
11% 8% 3% 29% 14% 100%
TOTAL
3% 7% 49% 30% 11% 100%
Al hacer un anlisis de la contribucin de la contratada en la atencin de la matrcula por niveles educativos, lo que se observa es que el nivel en donde mayor participacin tiene la contratacin de la prestacin del servicio pblico educativo es en transicin, seguido de primaria. Cabe resaltar que el pas con el fin de aumentar la cobertura y garantizar la permanencia en el ciclo completo de la educacin preescolar, bsica y media ha propiciado la integracin entre centros educativos, sedes e instituciones oficiales. Sin embargo, reconocido este esfuerzo y teniendo presente que el pas ha logrado casi la cobertura universal en primaria y en donde antes de las integraciones predominaban pequeos centros que ofrecan primordialmente el nivel de primaria, resulta complejo explicar cmo el nivel en donde la contratada tiene una de las mayores contribuciones sea en primaria y adems que el grado con mayor contratacin dentro de ste sea primero? Otro punto importante de anotar, es que la matrcula oficial en el grado de transicin representa el 82%, y de esto 8,6% est representado en matrcula atendida por la educacin que se contrata con terceros y el restante 18% est
34
Matrcula contratada por grados, 2006

Nivel
Prejardn y Jardn Transicin
Grado
-2 -1 0 1 2 3 4 5 C1 C2 Aceleracin 6 9 C3 C4 10 11 12 13 C5 C6
2006 Matrcula Contratada Matrcula

2.516 10.144 70.395 99.551 81.048 69.597 62.204 56.139 8.736 12.158 41.500 69.097 54.947 44.665 36.303 27.842 24.270 28.325 19.294 28 28 11.313 7.514 3.614
%
0,3% 1,1% 8,0% 12,4% 10,1% 8,7% 7,8% 7,0% 1,1% 1,5% 5,2% ,% 6,2% 5,1% 4,1% 3,2% 2,8% 3,2% 2,2% 0,0% 0,0% 1,3% 0,9% 100%
Primaria
Secundaria
Media
COLOMBIA Fuente: Ministerio de Educacin Nacional.
siendo atendido en colegios privados, lo que representa cerca de 821 mil nios y nias atendidos en el pas. En lo relacionado con el tema de la cobertura, se presentan inicialmente los datos para 2006 de la cobertura bruta y para el anlisis comparativo de la coProporcin de matrcula atendida por sector, 2006
Nivel
Transicin Primaria Secundaria Media
Oficial
82% 87% 84% 79%
Privada
18% 13% 16% 21%
Total
100% 100% 100% 100%
Nivel
Transicin Primaria Secundaria Media
Colegios Oficiales
89% 91% 91% 93%
Contratada
11% 9% 9% 7%
Total Oficial
100% 100% 100% 100%
Fuente: Clculos del autor con base en datos del Ministerio de Educacin Nacional-SINEB.
35
bertura bruta vs cobertura neta se presenta para el ao 2005, ya que a la fecha no se cuenta con proyecciones poblacionales con base en los datos del Censo General 2005 del DANE. Para 2006, segn datos del Ministerio de Educacin Nacional, el pas alcanz una tasa de cobertura bruta del 87%, y aunque se cuenta con una tasa mayor del 100% en el nivel de primaria y se tienen coberturas cercanas al 90% tanto en transicin, como en secundaria, lo que resulta preocupante es que la tasa del nivel de media no alcanza ni si quiera el 80%.
Cobertura bruta por niveles, 2006
Fuente: MEN-SINEB, DANE C-600.
Si el anlisis de cobertura bruta se complementa con la cobertura neta, lo que la grfica muestra es que existen problemas serios de extraedad, especialmente en primaria y en media, y que los aumentos en cobertura se pueden estar dando por el incremento en la atencin de adultos. Entonces, qu est pasando con la atencin de los nios, nias y jvenes que se encuentran en edad escolar y que no estn siendo atendidos?, por lo que sera importante conocer la informacin de las edades de los estudiantes que son atendidos con la estrategia de contratacin, pero a la fecha esta informacin no resulta tan clara para el Ministerio. Adicionalmente, si se observan los datos registrados de matrcula contratada discriminado la informacin por el modelo pedaggico ofrecido en los prestadores del servicio, se nota que el 76% de lo que se ha contratado es educacin tradicional y en el 24% restante se estn implementando algn tipo de modelo educativo flexible.
36
Comparativo Tasa de Cobertura Bruta vs Tasa de Cobertura Neta, 2005
Fuente: Oficina Asesora de Planeacin -MEN.
Matrcula contratada por modelo educativo, 2006

Modelos Pedaggicos
Educacin tradicional Escuela nueva Post primaria Telesecundaria Etnoeducacin Aceleracin del aprendizaje Adultos Otros modelos TOTAL Fuente: MEN Oficina Asesora de Planeacin.
Matrcula contratada
639.452 58.884 2.963 856 18.525 1.080 93.542 22.312 3.614
%
6,3% 7,0% 0,4% 0,1% 2,2% 0,1% 11,2% 2,7% 100%
Evolucin de las cifras educativas durante los ltimos aos

Despus de conocer la situacin educativa actual, resulta interesante ver las tendencias de la misma en los ltimos diez aos. Entre 1996 y 2006 la matrcula total pas de 8,6 millones de estudiantes matriculados en 1996 a 11,1 millones en 2006. (Ver Grfica). En cuanto a la dinmica del
3
total de la matrcula en el pas se nota un aumento del 29%, pero no sucede lo mismo cuando se estudia el comportamiento por sectores. Durante el perodo 1996-2006 la matrcula privada, aunque muestra una tendencia creciente al inicio del perodo, a partir del ao 2000 el sesgo cambia y la matrcula comienza a caer a una tasa promedio del 6%, con una mayor cada entre 2001 2003, que es cuando se observa la mayor tasa de crecimiento de la matrcula contratada. Sin embargo, esta disminucin de la matrcula en el sector privado se corrige por el aumento registrado en el sector oficial en donde la matrcula incrementa en un 49%, lo que se tradujo en tres (3) millones de matriculados ms; a pesar de la cada que se observa entre 2000-2001, durante los otros perodos la matrcula tuvo una tendencia creciente; pero, el mayor crecimiento se dio entre 1997 -1998 en donde la matrcula oficial aument en un poco mas de 580 mil matriculados. En cuanto al comportamiento de la matrcula contratada, pasa de 226 mil matriculados en 2002 a 838 mil en 2006, lo que muestra que en los ltimos cuatro aos el nmero de alumnos atendidos con esta estrategia se ha cuadruplicado, y esto se debe a la contratacin que se viene financiando con los recursos del Fondo Nacional de Regalas desde 2003, y con recursos adicionales del presupuesto nacional desde 2005, principalmente. As, mientras en el 2002 la matrcula que se estaba contratando con privados aportaba el 3% a la matrcula oficial, para el 2006 la participacin aumenta y ahora representa el 9%.
Matrcula por sector 1996-2006
3
Evolucin de la matrcula 1996 -2006

199
7.156.627 226.006 .156.62 2.633.9 2.490.263 2.343.65 2.1.0 2.022.499 1.910.146 1.65.102 .36.516 .231.310 .06.364 .29.921 .56.525 .55.391 364.667 403.513 731.653 7.376.516 7.231.310 7.580.358 7.933.254 8.164.012 8.123.738 8.389.923 837.614 9.22.53 1.63.064
Matrcula por sector 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
1996
199
Variaciones 1996 - 2006

2.180.222 837.614 3.01.36 -549.94 4,6% -22,% 35,1%
Sector Oficial
6.209.701
6.401.946
6.982.155
Contratada*
Total Oficial
6.209.01
6.401.946
6.92.155
Total Privada
9.90.525 9.66.9 9.55.15 9.95.01 10.320.420 10.4.61
2.413.03
2.444.2
2.621.359
* Incluye la misional contratada

10.20.493 11.090.601 2.46.62 2,6%
Total Matrcula .622.39
.46.234
9.603.514
Participacin Oficial
72,7% 73,1% 74,8% 75,5% 78,2% 80,4% 2,9% 4,4%
72,0%
72,4%
81,8%
82,6%
83,2%
Contratada/ Total Oficial

2,3%
4,7%
8,3%
9,1%
Contratada/ Matrcula Total

2,3% 26,9% 25,2% 24,5%
3,5%
3,9%
6,8%
7,6%
Participacin Privada
2,0%
2,6%
21,%
19,6%
1,2%
1,4%
16,%
Fuente: MEN SINEB, DANE C-600.
39
Matrcula por sector 1996-2006
Al estudiar el comportamiento de la matrcula por grados se demuestra que en el pas se ha venido incrementado el nmero de estudiantes atendidos con la estrategia de contratacin en todos los grados de la educacin formal, y esto podra manejar dos hiptesis; i) la primera de ellas, relacionada con que efectivamente las entidades territoriales tenan una insuficiencia en sus instituciones educativas estatales, y esta estrategia ha ayudado en la consecucin de una mayor cobertura, y ii) la segunda, que es posible que en las entidades territoriales se est contratando en mayor proporcin la prestacin del servicio por cuanto resulta ms conveniente, en trminos econmicos, y se est presentando una sustitucin de la matrcula entre el sector privado y el oficial (Ver grfica anterior). Al revisar la serie histrica por grado (2002 - 2006), se observa que el comportamiento registrado en el ao 2006 con respecto a que la mayor contratacin se est dando en primaria, y que adems este comportamiento se ratifica con la mayor contratacin en el grado 1, la misma tendencia se observa durante los ltimos cinco aos. El pas ha aumentado considerablemente la atencin de los nios y nias menores de 6 aos con la estrategia de contratacin tendencia que se acenta para el ao 2006 y la cual se financia al principio con recursos adicionales, lo que podra deberse al inicio de la implementacin de las polticas de atencin a la primera infancia que comenzaron a definirse entre varios sectores del nivel nacional, entre los que participaron el ICBF y el Ministerio de Educacin Nacional.
40
Cambio en la participacin de la matrcula contratada dentro de la matrcula oficial 1996-2006
Igualmente, esta mayor contratacin para atender la demanda educativa de los ms pequeos, en el 2005 tendra una restriccin de financiacin por lo establecido el artculo 67 de la Constitucin Poltica de Colombia, en donde se menciona que El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educacin, que ser obligatoria entre los cinco y los quince aos de edad y que comprender como mnimo, un ao de preescolar y nueve de educacin bsica (negrita del autor); de este modo, los recursos que reciban las entidades territoriales por concepto de las transferencias del SGP, slo deban financiar la educacin pblica del grado obligatorio del nivel de preescolar y seran los recursos adicionales los que respaldaran la atencin de los menores de 6 aos. Entre 2002-2006 aunque los aumentos resultaron significativos tanto en bsica, como en media, en los grados en donde creci en mayor proporcin (ms del 200%) son 6 y 7 grado para el nivel de secundaria, en donde se pas de atender 20 mil estudiantes de 6 grado y casi 17 mil en grado 7 en el 2002 a atender 69 mil y 55 mil respectivamente, seguido por los incrementos registrados en los grados 1 y 2 que tenan matrcula contratada de 31 mil y 25 mil estudiantes respectivamente para el 2002 y en el ao 2006 ascendieron a 99 mil y 81 mil. Se evidencian estrategias de retencin para el nivel de media, especialmente el grado 10 con un aumento del 123%. Claramente se observa que las variaciones ms grandes se dan entre el perodo 2004-2005 y el grado con mayor cambios es el grado 1. Lo anterior, se presenta como consecuencia de la financiacin de la estrategia de contratacin de la
41
42
2004 %
0% 1% 8% 10% 9% 8% 7% 7% 8% 7% 6% 5% 3% 3% 0% 0% 0% 0% 1% 1% 1% 1% 0% 13% 100% 265,21% 1.50 1.245 3.699 66.972 98.266 72.301 64.377 56.663 51.903 56.057 46.169 39.616 34.415 22.561 16.915 56 9 7.991 4.391 20.127 13.805 9.299 3.187 1.343 40.289 31.653 0% 1% 9% 13% 10% 9% 8% 7% 8% 6% 5% 5% 3% 2% 0% 0% 1% 1% 3% 2% 1% 0% 0% 6% 100% 2.516 10.144 68.464 99.551 81.048 69.597 62.204 56.139 69.097 54.947 44.665 36.303 28.325 19.294 8.736 12.158 27.842 24.270 11.313 7.514 28 28 1.931 41.500 3.614 0% 1% 8% 12% 10% 8% 7% 7% 8% 7% 5% 4% 3% 2% 1% 1% 3% 3% 1% 1% 0% 0% 0% 5% 100% 100% 100% 100% 24% 46% 44% 42% 35% 55% 66% 73% 41% 8% -10% -99% -22,0% 12,1% 115,3% 149% 95% 91% 88% 92% 80% 67% 56% 76% 64% 66% 1767% 13% 848% 301% 257% 143% 218% 27% 1480% -25% 32.140 54% 68% 2% 1% 12% 8% 10% 8% 23% 19% 13% 5% 26% 14% 15500% 134989% 248% 453% -44% -46% -100% -99% 44% 3% 105.961
Matrcula oficial contratada por grados, 2002 -2006

2005 Matrcula % Matrcula % 2002 -2004 2004 -2005 2005-2006 2006 Variaciones
2002
Grado
Matrcula
Matrcula
-2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 C1 C2 C3 C4 C5 C6 Disc Otra TOTAL
0 0 0 31.701 25.359 23.353 21.249 20.040 20.167 16.661 14.672 13.886 12.723 11.311 211 0 0 0 0 0 0 0 0 14.672 226.006
0% 0% 0% 14% 11% 10% 9% 9% 9% 7% 6% 6% 6% 5% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 6% 100%
1.596 3.300 31.102 39.429 37.137 33.645 30.187 27.045 31.180 27.660 25.390 19.546 13.747 10.177 3 8 843 1.095 5.638 5.678 2.927 2.513 85 53.583 403.513
Clculos del autor con base en informacin del SINEB-MEN.
Matrcula oficial contratada por grados, 2002 -2006
Fuente: Clculos del autor con base en informacin del SINEB-MEN.
prestacin del servicio con recursos adicionales del Presupuesto Nacional, que para el 2005 ascendieron a $150.000 millones. Esto se complementa con lo que sucede los aos anteriores, ya que si se comparan las variacin entre 2002-2004 y 2004-2005, lo que se tiene es que a medida que trascurre el tiempo las variaciones en el tamao de la matrcula contratada son cada vez menores, lo que podra traducirse en menores esfuerzos por ampliar la cobertura y simplemente en el hecho de garantizar la sostenibilidad de los alumnos a travs de los contratos.
Variaciones de la matrcula contratada por grados 2002 - 2006
43
Existen dos puntos centrales, que se deberan tener en cuenta al estudiar el tema de la contratacin; i) inicialmente el que se relaciona con el tema la contratacin por zonas, urbano y rural, y ii) el que tiene que ver con la eficiencia interna, con el fin de conocer claramente cul ha sido el impacto de esta estrategia. Adems, si se sostiene que las grandes deficiencias del sistema educativo se encuentran en el sector rural, resulta primordial conocer en dnde se est implementando con mayor intensidad esta estrategia (en la zona urbana o en la zona rural?). Por lo que, resulta necesario contar con este tipo de informacin, pues no basta con generar las condiciones de acceso, si no se hace nada por garantizar la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo; pero a la fecha el Ministerio no cuenta con una informacin clara al respecto. En este mismo sentido, el pas debera contar con anlisis de desercin no solo intranual, sino interanual, eso quiere decir que la repitencia genera desercin, por lo tanto se debe analizar la tasa de repitencia para cada grado y su comportamiento como indicador en la matrcula del ao siguiente. Por lo anterior, la matrcula contratada tambin debe contar con este anlisis, debido a que dicha estrategia ha estado orientada hacia la atencin de las poblaciones ms vulnerables y se podra hablar de altas tasas de desercin, ya que por su condicin de vulnerabilidad, stas poblaciones tienen mayor probabilidad de abandonar sus estudios; pero, el tema de fondo sera averiguar si desertan porque no se les ofrece una educacin pertinente, que est acorde con su situacin socioeconmica, psicoafectiva, de entorno y en general de su problemtica particular, o si lo que sucede es que la mayor probabilidad de movilidad, en busca de mejores condiciones de vida, hace que la tasa de desercin sea alta.
Tasa de Cobertura 2002 - 2006

Edades / niveles
5 a 6 aos Transicin 7 a 11 aos Primaria 12 a 15 aos Secundaria 16 a 17 aos Media 5 a 1 aos TOTAL
2002
71% 112% 79% 56% 2%
2003
82% 113% 81% 59% 4%
2004
81% 110% 82% 60% 4%
2005
89% 111% 86% 65% 6%
2006
86% 110% 87% 68% %
Variacin 2002 - 2006

15% -2% % 12% 5%
Mediana de la tasa
2% 111% 2% 60% 4%
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional SINEB.
44
Completando el anlisis de la evolucin de las cifras de matrcula, el comportamiento de la tasa de cobertura muestra incrementos en todos los niveles, exceptuando en primaria, en donde la cobertura bruta alcanza el 110% para el 2006, y la matrcula se estabiliza hasta llegar a 5,4 millones de matriculados. Se rescata que los incrementos ms grandes se dieron en transicin con un incremento del 15%, seguido por un 12% en media, pero en este ltimo caso, a pesar de incrementar la cobertura, la mediana de la tasa para el perodo analizado se sita en el 60%. Entre 2004-2005 se presenta la mayor variacin entre las tasas de cobertura; el mismo perodo en el que se intensifica la estrategia de contratacin.
Tasas de cobertura bruta vs variacin 2002-2006
Cifras de contratacin de la prestacin del servicio con recursos adicionales del Presupuesto Nacional y del Fondo Nacional de Regalas
Como se mencion en un aparte de este documento, una de las fuentes de financiacin de la estrategia de contratacin han sido los recursos adicionales, los cuales se dividen en los recursos provenientes del FNR y los recursos del Presupuesto General de la Nacin; estos ltimos se transfieren directamente del Ministerio de Educacin Nacional a las entidades territoriales certificadas. En primer lugar se debe anotar que aunque el sector educativo ha recibido recursos de regalas desde el ao 2000, solamente desde el ao 2003 se comien45
zan a financiar proyectos para contratar la prestacin del servicio educativo, beneficiando prioritariamente poblacin desplazada, indgena y en condicin de discapacidad. Para que los proyectos fueran financiados con estos recursos, las entidades deban presentar un proyecto ante el Ministerio de Educacin para su revisin y aprobacin posterior por el Consejo Asesor de Regalas; as, en el 2003, 11 entidades territoriales certificadas presentaron proyectos, (7 departamentos, 2 distritos y 2 municipios certificados), con los que se pretenda atender 32.696 estudiantes por valor de $13.936 millones, lo que significaba una mediana del costo de $466 mil por alumno atendido. Sin embargo, por problemas administrativos en entidades como Antioquia, Cauca, Cesar y Tolima, lo proyectado en relacin con el nmero de beneficiarios no fue realmente lo ejecutado, al igual que algunas que atendieron ms alumnos de los presentados. Finalmente se ejecutaron 7 de 11 los proyectos, beneficiando a casi 24 mil estudiantes, esta atencin tuvo un costo cercano a los $357 mil por estudiante.
Proyectos y recursos aprobados con FNR, 2003
Miles de pesos corrientes Entidad
Antioquia Atlntico Soledad Barranquilla Cartagena Cauca Cesar Valledupar Magdalena Tolima Amazonas
Poblacin Beneficiaria
Rural Discapacitada Desplazada Discapacitada Desplazada Desplazada Desplazada Indgena Rural dispersa Desplazada Desplazada Indgena - Discapacitada - Desplazada Indgena TOTAL
2003 Formulacin del proyecto Cupos Recursos aprobados

5.508 6.820 2.699 5.153 4.076 2.461 720 2.222 500 1.750 787 32.696 2.400.000 1.627.418 800.000 2.200.000 1.900.000 2.000.000 336.000 1.100.000 172.672 900.000 500.000 $ 13.936.090
Ejecutado
0 6.780 3.202 5.153 5.326 0 0 2.222 495 0 787 23.965
Aquellas entidades que no ejecutaron su proyecto en el 2003, lo hicieron el 2004, a excepcin de Tolima, quien finalmente comienza a ejecutar el proyecto en el 2005. En el 2004, se reciben 8 nuevos proyectos, pero al igual que en el ao 2003, algunas entidades a las cuales se les asignaron los recursos, no los ejecutaron en dicha vigencia, sino en el 2005, y este fue el caso de Magdalena, Nario, Tumaco y Magangu. Con esta experiencia de contratacin se pudo evidenciar
46
que, despus del 2004, los recursos aprobados a las entidades territoriales, simplemente tuvieron como objeto garantizar la continuidad de los beneficiarios en el sistema, ms que ampliar cobertura. En segundo lugar, a raz de la no aprobacin del referendo, el Gobierno asign nuevos recursos adicionales, pero stos, del Presupuesto General de la Nacin para financiar el proyecto de ampliacin de cobertura educativa por medio de la contratacin de la prestacin del servicio. Los grupos poblacionales a beneficiar con estos nuevos recursos fueron aquellas poblaciones vulnerables como lo son los grupos tnicos, la poblacin en condicin de desplazamiento, poblacin con necesidades educativas especiales (bien podran estar en condicin de discapacidad, o contar con talentos excepcionales), y los habitantes de las zonas rurales dispersas. En los proyectos presentados por las entidades territoriales se deba justificar la contratacin demostrando la insuficiencia en las instituciones del Estado e identificando claramente quines eran los posibles beneficiarios, y a qu tipo de poblacin pertenecan. Durante el ao 2005 se aprobaron 32 proyectos, por un valor cercano a los $37.000 millones, beneficiando a 52 mil estudiantes. En el 2006 los recursos ascendieron a $170.000 millones, y con estos recursos se deba garantizar la continuidad de aquellos estudiantes que ya venan contratados en el ao anterior e incrementar cobertura educativa. Por el desarrollo observado en 2005, gran parte de los recursos asignados en 2006 se destinaron a financiar proyectos de ampliacin de cobertura y no garantizar la continuidad, ya que el presupuesto asignado en 2005 supli esta necesidad. Adicionalmente, despus de un requerimiento de la Corte Constitucional en donde le solicita al Ministerio de Educacin definir expresamente el monto de los recursos que seran destinados a la atencin de la poblacin en condicin de desplazamiento, los recursos ya no se destinaban en su totalidad a poblacin vulnerable, sino que se debieron asegurar recursos para financiar los proyectos de ampliacin de cobertura dirigidos a la poblacin desplazada, en mayor proporcin que los proyectos dirigidos a la atencin de la poblacin vulnerable, con la que se atenderan las dems poblaciones anteriormente mencionadas. Como consecuencia de la dificultad por parte de las Secretaras de Educacin y de las entidades prestadoras de servicio educativo, para identificar expresamente a la poblacin desplazada22, el Ministerio de Educacin solicit al DNP permitir el uso de los recursos que tenan destinacin especfica, para poder financiar proyectos que atenderan poblacin vulnerable, en general.
22
En la mayora de los casos se encuentra que la poblacin no quiere identificarse como desplazada bien sea para evitar la persecucin de grupos al margen de la ley, o para que sus hijos no sean estigmatizados en los colegios.
4
FNR
FNR
Entidad
Cupos contratados
Cupos contratados
FNR
Cupos proyectados
Cupos proyectados
Cupos proyectados
Cupos contratados
Cupos proyectados
2006
Atlntico 5.326 5.153 3.202 2.222 787 495 0 0 0 0 1.687 1.164 867 550 3.200 1.720 1.320 763 458.411 717.650 1.328.207 0 0 0 2.009.801 0 432.554 612 550 3.200 1.720 1.320 763 574.530 867 867 690.911 883 1.164 1.248.460 1.686 1.788 0 0 0 1.750 900.000 1.323.368 732.366 609.002 458.507 2.009.801 1.328.207 717.650 458.411 720 356.160 720 1.529 1.788 1.164 867 612 3.200 1.514 1.320 763 1.375.340 550 1.514 1.514 448.721 1.025.502 674.990 2.559 2.120.000 2.735 5.508 2.544.000 3.383 500 183.032 500 500 194.014 500 651 505.241 506 651 535.555 651 651 654 3.500 2.559 1.529 1.075 763 1.164 454.343 732.366 2.222 1.166.000 2.222 2.222 1.241.665 2.222 6.233 6.184 1.867.571 6.184 6.184 1.979.625 6.184 6.184 5.458 2.421.230 5.458 6.233 2.795.986 5.458 500 189.327 2.098.403 2.679.953 567.688 535.555 1.713.551 2.176.485 717.782 5.326 2.014.000 5.579 5.326 2.134.840 5.579 2.917 2.262.930
6.820
1.627.418
6.780
2.970
619.056
2.970
2.195
453.727
2.970 2.917 500 6.184 6.233 715 2.100 1.529 763 1.164 1.656.559 375.000 3.177.563 4.853.581 614.782 1.979.375 753.671 584.372 768.984
Cartagena
4.076
1.900.000
Barranquilla
5.153
2.200.000
Soledad
2.699
800.000
Valledupar
2.222
1.100.000
Amazonas
787
500.000
Magdalena
500
172.672
Antioquia
5.508
2.400.000
Cauca
2.461
2.000.000
Cesar
720
336.000
Tolima
1.750
900.000
Buenaventura
Cartago
Cali
Nario
Magdalena
Cupos proyectados
1.514 1.514
1.076.777 708.740 1.444.107
Nario
Tumaco
Magangu
23
Para el ao 2007 (*) no se tienen datos oficiales de lo que la interventora encontr para reconocer cuntos recursos deber recibir cada entidad.
200
4
2004 2005 2006* 200*
Histrico de proyectos aprobados con FNR 2003-20023
2003
Por ltimo, en el ao 2007, el Ministerio de Educacin Nacional formul el proyecto de ampliacin de cobertura solicitando la destinacin del 30% del total de los recursos para la atencin de poblacin desplazada y 70% restante para atender las otras poblaciones, igualmente vulnerables. Esto, como consecuencia de la experiencia que se haba tenido durante el ao 2006, en relacin con la identificacin de la poblacin en condicin de desplazamiento. Finalmente, la aprobacin definitiva fue de 40% para poblacin desplazada y 60% para poblacin vulnerable.
Anlisis de cobertura para algunos antiguos territorios a travs de la Educacin Misional Contratada24
La Educacin Misional Contratada (EMC) ha prestado el servicio educativo en muchas entidades territoriales y particularmente en la mayora de los departamentos denominados antiguos territorios nacionales, desde tiempo atrs y llegando a zonas de difcil acceso en donde el nivel de dispersin de la poblacin es el ms alto del pas y a lugares en donde no ha hecho presencia la escuela oficial. La EMC ha operado, entonces, en 19 departamentos: Amazonas, Arauca, Casanare, Caquet, Cauca, Cesar, Choc, Crdoba, Guaina, Guajira, Guaviare, Meta, Nario, Putumayo, Santander, Valle del Cauca, Vaups, Vichada y San Andrs con algn grado de importancia en la matrcula total de la entidad. A continuacin, se presenta la evolucin de la matrcula total en una dcada, del grupo de entidades territoriales en donde se tiene la experiencia de educacin misional contratada y la grfica demuestra que entidades como Amazonas y San Andrs mantiene el mismo nmero de alumnos en sus establecimientos educativos pblicos y privados. Se presenta algn cambio positivo, pero muy leve en entidades como Guaina, Guaviare, Vaups y Vichada y un cambio significativo en departamentos como Caquet y Putumayo. Otro grupo de entidades territoriales, donde la EMC presta sus servicios, presenta el siguiente comportamiento en la matrcula total. Existen entidades como Arauca y Barrancabermeja que no presentan cambios significativos. Distinto a entidades como Casanare, La Guajira y Tumaco, y entidades como Buenaventura, Cesar y Crdoba presentan cambios importantes en los ltimos 5 aos.
24
El proceso de descentralizacin entrega la administracin de la educacin a los departamentos y una vez se expide la Ley 715 de 2001 se intensifica este fenmeno, en la actualidad los gobernadores y alcaldes tiene la facultada administrar las plantas de personal que antes estaban a cargo de la iglesia Catlica, por lo que en algunas entidades territoriales como Amazonas y Guaviare, la Dicesis decide entregar la educacin al departamento y retirar la prestacin del servicio en aquellas zonas, debido a que no se mantenan las condiciones pactadas en el convenio marco 016.
49
50 PROYECTOS DE AMPLIACIN DE COBERTURA 2006 200* Total General

Recursos aprobados $ 13.164 $ 11.440 $ 1.478 $ 2.857 $ 2.013 2977 3840 1803 13623 $ 23.575 $ 8.256 $ 5.963 $ 5.576 $ 3.190 $ 4.484 $ 1.147 1767 $ 4.522 $ 2.968 $ 2.552 $ 177 $ 993 $ 4.367 $ 754 $ 917 $ 1.514 $ 1.092 $ 885 $0 $ 1.114 $ 719 2026 1201 2079 1922 1853 1066 1173 6098 $ 3.651 $ 272 280 1351 5140 384 $ 1.462 $ 1.939 $ 8.932 $ 1.929 $ 1.790 $ 2.380 $ 1.955 $ 1.728 $ 829 $ 1.892 $ 1.475 Estudiantes beneficiados 12.551 29.845 10.060 9.575 8.363 5.939 5.997 6.857 4.566 3.043 2.005 2.702 12.626 2.946 2.158 3.192 3.503 4.086 1.142 3.440 2.682 Recursos aprobados $ 7.347 $ 8.033 $ 4.400 $ 1.130 $ 1.642 $ 1.635 $ 2.969 $ 1.888 $ 1.534 $ 1.436 $ 254 338 1694 2360 2832 3799 3039 2404 2697 5205 10967 6734 Estudiantes beneficiados Recursos aprobados Estudiantes beneficiados Estudiantes beneficiados 5.817 5.255 3.052 3.038 2.982 2.900 2.198 2.258 2.206 1.349 1.387 1.351 1.388 1.389 1.092 1.113 1.581 2.233 1.142 1.414 1.481
Histrico de proyectos aprobados con recursos adicionales del Presupuesto General de la Nacin 2005-200
Millones de pesos
Entidad Territorial
2005
Recursos aprobados
Putumayo
$ 5.817
$ 4.102
$ 2.378
$ 1.976
$ 1.920
$ 1.555
$ 1.516
$ 1.487
$ 1.434
$ 1.117
$ 1.032
$ 946
$ 914
$ 903
$ 873
$ 865
$ 863
$ 843
$ 829
$ 778
Cauca Huila Crdoba Cali Sincelejo Florencia Caquet Girn Santa Marta Pereira Bolvar Antioquia Ccuta Cesar Tumaco Soledad Arauca Sucre Bucaramanga Soacha
$ 755
Millones de pesos (continuacin)
Entidad Territorial
Estudiantes beneficiados Recursos aprobados $ 1.331 $ 935 $ 549 $ 568 $ 434 $ 423 $ 444 $ 192 $ 121 $ 8.959 12910 162 234 681 523 612 3835 $ 394 1068 810 1357 $ 270 379 2058 $ 2.079 $ 1.881 $ 1.108 $ 1.435 $ 848 $ 798 $ 743 $ 376 $ 235 $ 32 $ 8.959 Estudiantes beneficiados Recursos aprobados Estudiantes beneficiados Recursos aprobados 1.043 1.020 826 676 631 500 498 263 160 63
2005
PROYECTOS DE AMPLIACIN DE COBERTURA 2006 200* Total General
Recursos aprobados
Estudiantes beneficiados 3.101 2.756 1.636 5.579 1.243 1.023 1.179 497 322 63 12.910
$ 748
$ 676
$ 559
$ 474
$ 414
$ 375
$ 299
$ 183
$ 114
$ 32
$ 4.111
$ 3.609 $ 3.296 $ 2.828 $ 1.439 $ 1.393 $ 841 $ 600 $ 449 3900 2788 1871 1122 769 734 4395 5246
4780
$ 4.111
$ 3.609 $ 3.296 $ 2.828 $ 730 1459 $ 2.169 $ 1.393 $ 841 $ 600 $ 449
4.780
5.246 4.395 3.900 4.247 1.871 1.122 769 734
Atlntico Medelln Santander Risaralda Sogamoso Dosquebradas Cartago Lorica Girardot Fusagasuga Valle de cauca Distrito de Bogota Magdalena Barraquilla Montera Villavicencio Buenaventura Tolima Caldas Valledupar
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52 PROYECTOS DE AMPLIACIN DE COBERTURA 2006 200* Total General

Recursos aprobados $ 431 $ 395 $ 204 $ 292 $ 263 $ 74 $ 5.403 $ 225 360 358 112 6071 251 253 626 $ 772 $ 333 $ 524 $ 299 $ 570 $ 275 $ 514 $ 154 $ 227 $ 5.403 $ 225 $0 $0 Estudiantes beneficiados 682 1.274 512 683 434 865 420 716 229 318 6.071 251 0 0 Recursos aprobados $ 431 $ 376 $ 333 $ 320 $ 299 277,75 $ 275 $ 251 $ 154 $ 153 206 229 358 420 505 434 430 512 648 682 Estudiantes beneficiados Recursos aprobados Estudiantes beneficiados Estudiantes beneficiados
Millones de pesos (continuacin)
Entidad Territorial
2005
Recursos aprobados
Popayn Palmira Magangue Armenia Barrancabermeja Buga Sahagn Floridablanca Neiva Ibagu Cundinamarca Meta Boyac Nario Norte de Santander
52.306 $ .602 112.15 $ 32.699 42.625
$0
$ 14.0
0
20.106
Total general
$ 36.6
* Informacin preliminar a mayo de 2007.
Comportamiento de la matrcula total 1996 - 2006
Fuente: MEN, Direccin de Planeacin.
Comportamiento de la matrcula total 1996 - 2006
53
A continuacin, se presenta un anlisis entre la matrcula no oficial y la matrcula contratada con entidades prestadoras del servicio que incluyen la educacin misional contratada, lo anterior permite explicar en dnde est sustentado el cambio en el comportamiento de la matrcula, el cual se refleja en la cobertura de la entidad. Casos particulares son el del municipio de Buenaventura y el departamento de La Guajira, los cuales disminuyen su matrcula no oficial entre los aos 2003 a 2006, pero aumentan considerablemente la contratacin en el mismo periodo de tiempo y por lo tanto el comportamiento de su matrcula total es positivo. Lo anterior claramente explica la sustitucin de la matrcula privada por la de contrato y en muchos casos en la misma entidad privada prestadora del servicio.
Comportamiento de la Matrcula no oficial vs Matrcula oficial contratada, 2003 2006
Caso contrario lo presenta el departamento de Cesar, el cual aumenta su matrcula privada y su matrcula contratada, esta ltima en mayor proporcin que la privada.. Otro tipo de comportamiento lo presenta el departamento de Crdoba, el cual aumenta su matrcula total, en parte gracias al esfuerzo del sector pblico, ya que la matrcula no oficial crece muy poco y la contratada disminuye. Despus de hacer un anlisis de la matrcula total en estas entidades territoriales se presenta una informacin suministrada por el Comit Colombiano de Coordinacin Misional25, en la que se presenta el comportamiento de la matrcula
25
Al Tablero 2001 Respecto a la ltima informacin que se tiene de la Educacin Misional Contratada en el ao 2001, se atendan 123.622 estudiantes en los niveles de bsica primaria, secundaria y
54
atendida por la EMC entre los aos 2001 y 2002, y que no se ajusta al reporte presentado por el MEN, ya sea por un subregistro o por que la informacin se reporta como oficial y no como contratada, es decir, no se diferencia entre las distintas modalidades. El cuadro se presenta con el fin de demostrar las diferencias entre las fuentes de informacin sobre una misma variable, ya que en esos aos el MEN no contaba con este tipo de informacin.
Matricula Educacin Misional Contratada 2001-2002
Entidad Territorial
Amazonas Arauca Barrancabermeja Buenaventura Caquet Casanare Cauca: Guapi Cesar Choc Crdoba Guaina Guaviare La Guajira Meta-Ariari Nario-Tumaco Putumayo San Andrs Vaups Vichada Total Fuente: MEN Al Tablero 2001.
2001 Alumnos
5.061 8.194 8.887 1.932 6.548 7.980 17.460 641 14.036 16.194 1.491 831 8.592 5.353 4.036 8.980 2.394 2.089 2.923 123.622
2002 Alumnos
5.372 9.078 4.225 2.419 6.646 8.650 15.544 636 13.055 13.513 1.429 1.317 7.080 8.550 4.129 9.480 2.410 2.213 2.751 11.49
La Informacin sobre los prestadores del servicio

bancos de oferentes y su informacin Los
El Ministerio de Educacin Nacional, luego de la expedicin del Decreto 4313 de diciembre de 2004, inici un proceso de asistencia tcnica a nivel territorial, comenzando con aquellas entidades en las cuales ya se realizaba la contratamedia. Adems, maneja 118 internados en todo el pas y los restaurantes escolares de casi todas las escuelas y colegios que administra, suministrndole aproximadamente a 30 mil nios toda la alimentacin durante el tiempo que permanecen en el colegio, as no pernocten.
55
cin de la prestacin del servicio. As, un criterio para seleccionar las entidades territoriales fue comenzar con aquellas que contaban con proyectos financiados con recursos del Fondo Nacional de Regalas y/o que tenan contratacin con financiada con recursos propios, y posteriormente, se asistieron todas aquellas entidades que presentaron proyectos para financiar programas de ampliacin de cobertura con recursos adicionales del presupuesto nacional. Como parte del resultado de la asistencia tcnica, hoy en da el MEN cuenta con un sistema denominado SINCE - Sistema de Informacin Nacional de Contratacin Educativa que le permite registrar la informacin de los bancos de oferentes que se han conformado y/o actualizado desde el ao 2005, as como tambin la informacin bsica de la entidad prestadora del servicio educativo, la metodologa pedaggica que ofrece, el nmero de cupos ofertados por grado y nivel y el valor del cupo, entre otras variables. A la fecha, existen algunos departamentos, distritos y municipios que no han registrado o actualizado la informacin, en los cuales se sabe, por parte del MEN, que existen proyectos financiados con recursos adicionales del orden nacional, con recursos del SGP o con recursos propios y sin embargo, no han suministrado la informacin requerida. A continuacin se realizar un anlisis sobre algunas de las entidades prestadoras del servicio educativo que hacen parte de los bancos de oferentes.
Nmero de entidades territoriales certificadas que han reportado y/o actualizado la informacin al SINCE 2005- 200
Fuente: MEN, Direccin de Planeacin .
56
Durante el ao 2005 se registraron en el sistema de informacin 39 entidades territoriales certificadas que conformaron sus bancos de oferentes, en el ao 2006 actualizaron la informacin 30 y se registraron 9 ms con informacin de sus bancos. Durante el ao 2007 slo han actualizado la informacin 9 entidades territoriales certificadas. De las 48 entidades territoriales certificadas que cuentan con informacin reportada al MEN, 16 son Departamentos, 31 son municipios certificados y existe informacin de un distrito26.
Nmero de entidades prestadoras del servicio segn entidad territorial certificada, 200
Fuente: SINCE reporte entre los aos 2005 - 2007.
Las 48 entidades territoriales certificadas con informacin representa el 61% del total de entidades certificadas. Lo anterior es solamente un referente, ya que no es obligacin conformar un banco de oferentes como se expresa en el Decreto 4313 de 2004, a menos que la entidad territorial certificada demuestre insuficiencia en la oferta pblica y en consecuencia, tenga la necesidad de contratar la prestacin del servicio. La grfica muestra el nmero de entidades prestadoras del servicio educativo por entidad territorial. De las 48 entidades territoriales certificadas, 32 tienen entre 1 y 5 prestadores, para un total de 79, y 16 entidades territoriales certifica26
Falta informacin de por lo menos el Distrito de Cartagena y el Distrito Capital de Bogot, en la actualidad cuentan con bancos de oferentes y programas de ampliacin de cobertura que se apoyan en las entidades prestadoras del servicio.
5
Entidades territoriales certificadas segn el nmero de entidad prestadora del servicio educativo y el nmero de sedes 200
Fuente: SINCE reporte entre los aos 2005 - 2007.
das tienen entre 7 y 31 entidad prestadora del servicio educativo para un total de 225 prestadores (Total 48 entidades territoriales certificadas y 304 entidades privadas prestadoras del servicio educativo). El municipio con ms entidades prestadoras del servicio educativo es Soacha, con 31 entidades prestadoras del servicio educativo, seguido de Cali y Sincelejo con 26. Entidades como Barrancabermeja, Bolvar, Buenaventura, Cartago, Cesar, Floridablanca, Fusagasug, Magangu, Neiva y Risaralda cuentan con 1 slo prestador del servicio. La Grfica cuenta con tres ejes: el eje horizontal representa la entidad territorial certificada, en el eje vertical a la izquierda presenta el nmero de entidades prestadoras del servicio educativo y el eje vertical a la derecha presenta el nmero de sedes con que cuenta cada entidad prestadora del servicio educativo. Lo anterior significa que algunas entidades prestadoras del servicio educativo cuentan con un nmero significativo de sedes donde prestan el servicio. Son los departamentos los que en su mayora contratan con una o muy pocas entidades prestadoras, pero cubren significativamente su territorio, ejemplo de esto son los siguientes departamentos: Cesar y Risaralda con 74, Magdalena con 81, Caldas con 108, Valle con 113, Huila con 127, Arauca con 157, Caquet con 225, Putumayo con 259, Crdoba con 368, Cauca con 471 y Antioquia con 1.110 sedes. El resto de entidad territorial certificada en donde prevalecen los municipios cuenta con 2 y hasta 67 sedes para atender la demanda.
5
Finalmente, se presenta el costo promedio por alumno cuando se contrata el servicio con terceros. Segn la informacin reportada a septiembre del 2007 en el SINCE, de las 48 Secretaras que reportan contar con un banco de oferentes conformado, en el 23% de stas la contratacin tiene un costo por alumno alrededor de $550 mil, el 31% (que son 15 entidades) tiene costos que oscilan entre $630 mil y $700mil; el otro 31% presenta costos entre los $742 mil y los $785 mil por alumno, y en las restantes 8 entidades, que se traducen en el 17%, los costos varan entre $794 mil y $1.079 mil.
Entidades territoriales certificadas segn el nmero de entidad prestadora del servicio educativo y el nmero de sedes 200
Rango $630 - $700 mil
Rango $707 - $785 mil
Rango $794 - $1.079 mil
Fuente: SINCE Ministerio de Educacin Nacional.
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El anlisis de la variacin anual en los costos promedio de la contratacin, por entidad territorial27, deja ver que en algunas entidades los promedios de crecimientos fueron exagerados y fueron incrementos que superaron los cambios inflacionarios, mientras que otros redujeron sus costos propuestos iniciales.
Variacin anual de los cotos promedio por alumnos. 2005-200
Fuente: SINCE-Ministerio de Educacin Nacional.
calidad de los prestadores del servicio La

El comparar los resultados de las pruebas SABER del aos 2005, permite tener un acercamiento a la calidad de la educacin que ofrecen los prestadores del servicio. As, a continuacin se presenta la comparacin de los resultados para cada rea evaluada en los grados de 5 y 9, tanto para los colegios oficiales, como para colegios privados. Los resultados de los colegios no oficiales sern comparados entre los que hacen parte del programa de la contratacin de la prestacin del servicio y los colegios privados que no lo hacen y es all donde centra el anlisis ms importante. Los resultados que se observan como oficiales con subsidio son aquellos prestadores del servicio que se apoyan en la infraestructura y la legalidad de los oficiales (reconocimiento oficial) para prestar el servicio educativo y son ellos quienes aportan el modelo pedaggico pertinente, ejemplo de esto es el Con27
Este ejercicio se hizo con la informacin disponible en el SINCE de cada entidad territorial certificada. En algunos casos no se cuentan con la informacin para todos los aos analizados.
60
Resultados de los prestadores del servicio pruebas SABER - 2005

Sector Grados reas
C. Naturales 5 C. Sociales Lenguaje Matemticas C. Naturales 9 C. Sociales Lenguaje Matemticas
Oficial Sin Subsidio

51,2 49,7 59,1 56,6 58,5 58,8 64,3 60,5
No Oficial Sin Subsidio

55,7 53,4 65,0 63,5 62,7 61,7 69,8 65,5
Con Subsidio
51,0 49,1 57,4 54,7 57,5 58,9 62,4 58,7
Con Subsidio
53,3 51,4 60,3 57,8 60,2 59,8 63,2 59,7
Fuente: MEN resultados de las pruebas SABER 2005.
sejo Regional Indgena del Cauca CRIC- en el departamento del Cauca como prestador del servicio que atiende a la poblacin indgena. Al comparar los resultados se observa que, los colegios privados que reciben recursos y prestan el servicio que debera ser prestado por el sector oficial, estn muy lejos de los promedios de los colegios privados del pas. En el grado 5 las reas que presentan mayor diferencia son Lenguaje y Matemticas, 4,7 y 5,7 puntos de diferencia respectivamente. Este mismo efecto se observa en el grado 9 con una diferencia de 6,6 y 5,8 puntos de diferencia entre las reas de Lenguaje y Matemticas respectivamente. Las reas con menores diferencias pero igualmente preocupante son las Ciencias Naturales y Sociales con una diferencia, en 5 de 2,4 y 2 puntos y en grado 9, de 2,5 y 2 puntos respectivamente. Las diferencias entre los resultados de los colegios oficiales con subsidio y sin subsidio, es menor que la del sector privado. En las reas de Lenguaje y Matemticas se presentan las diferencias ms significativas, en grado 5 son de 1,7 y 1,9 puntos respectivamente. En grado 9 las diferencias son de 1,9 y 1,8 puntos en las mismas reas. En menor proporcin el rea de Ciencias Naturales en grado 9 y Ciencias Sociales en grado 5. Casi sin diferencias Ciencias Naturales para grado 5 y Ciencias Sociales para grado 9.
61
CONSIDERACIONES
GENERALES
Finalmente, a travs de algunas consideraciones generales, en este captulo se expondr el significado que ha tenido para el pas la contratacin de la prestacin del servicio pblico educativo en sus diferentes modalidades y escenarios. Cabe resaltar que las consideraciones estn sustentadas tanto en el anlisis cualitativo, como cuantitativo de la informacin que fue suministrada por el Ministerio de Educacin y que se encontr durante la revisin bibliogrfica que han analizado el tema en particular desde diferentes pticas, as como la normatividad que sobre el tema existe en el pas. En este sentido, las consideraciones que se plantean con respecto al tema son:
Lo primero que se debe dejar claro es que el servicio educativo es pblico
y que podr ser prestado por instituciones pblicas o privadas. As, con la estrategia de la contratacin de la prestacin del servicio pblico educativo se han construido lazos pblico-privados que resultan relevantes en materia educativa, en la medida que se han involucrado diferentes actores en el tema educativo, los cuales han aportado acciones que influyen positivamente en el logro de los objetivos planteados en la Ley 115 de 1994, as como en el logro de algunas metas planteadas en el plan nacional de desarrollo, el plan decenal y en los objetivos de desarrollo del milenio.
Si bien es cierto que con la expedicin del Decreto 4313 de 2004 y sus decretos
modificatorios 238 y 2085 de 2005, se recogi y organiz la normatividad que reglamentaba parcialmente los artculos 200 de la Ley General y 27 de la Ley 715, y se establecieron los procedimientos de seleccin para la contratacin en todas las entidades territoriales certificadas, resulta importante notar que la contratacin del servicio educativo en el pas no es reciente. Un ejemplo claro de esto es la contratacin que estaba a cargo de la Iglesia Catlica y que se ha venido implementando desde principios del siglo pasado; como unas de las acciones dentro de su proceso evangelizador, y obviamente como parte de su misin como religin, la Iglesia ha acompaado y apoyado la prestacin del servicio educativo en las zonas ms dispersas..
63
CONSIDERACIONES GENERALES
El pas no puede desconocer el gran aporte que la Iglesia Catlica le ha ofre-
cido al sector educativo al convertirse en un socio estratgico en la atencin de aquella poblacin que tiene mayores necesidades, as como la que vive en las zonas ms apartada del territorio nacional. A finales de los 80, el gobierno del Presidente Barco orden un estudio de la Educacin Contratada que present resultados altamente positivos, por la calidad de la educacin, por la permanencia, por la credibilidad de los padres de familia, por la asistencia; por la atencin a los nios, especialmente indgenas, porque ellos estudian para poder comer pues si no estudian comen muy mal o no comen, asegur el Padre Pelez28. Lo relevante del desarrollo de las entidades territoriales, basado en la normatividad y apoyado en la descentralizacin, ha sido la posibilidad de evaluar a sus prestadores del servicio, ms all de una oferta educativa y realmente concentrarse en ofrecer una educacin pertinente y acorde a las necesidades del desarrollo social y econmico de sus comunidades.
En este contexto, as como ha sido un avance la posibilidad de evaluar a
los prestadores del servicio y tomar la decisin de contratar con base en la capacidad e idoneidad del oferente, an existen dificultades en algunas entidades territoriales para organizar la oferta privada que realmente apoye la prestacin del servicio pblico educativo, e igualmente garantice en el tiempo que los alumnos puedan culminar los diferentes niveles y continuar con los estudios de educacin superior. Lo anterior se basa en la manera como se han convocado los bancos de oferentes y las reglas que le han permitido hacer parte de los mismos a muchos prestadores del servicio que no garantizan las condiciones mnimas de cobertura, calidad y pertinencia para prestar este derecho fundamental. De igual manera, los presupuestos anuales no permiten que se contraten cohortes que garanticen a los alumnos la culminacin de los grados hasta llegar al 11 y por el contrario, la manera como se est llevando a cabo la contratacin actualmente, se convierte en un factor de desercin o incertidumbre para algunas familias y alumnos.
Con la expedicin de la Ley 715 de 2001, se elimina la palabra entidades sin
nimo de lucro que traa la Ley 60 en su artculo 8: solamente en donde se demuestre la insuficiencia de instituciones educativas del Estado podr contratarse la prestacin del servicio educativo con entidades
28
AlTablero N 10; Noviembre 2001
64
privadas sin nimo de lucro29 , sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura de los servicios educativos estatales y siempre que la prestacin del servicio se adecue al cobro de derechos acadmicos establecidos para las instituciones del Estado. Lo anterior sin perjuicio de que puedan permanecer las situaciones contractuales vigentes a la expedicin de la presente ley, Y al dejar en el artculo 27 de la Ley 715, la opcin a las entidades territoriales as: Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarn el servicio pblico de la educacin a travs de las instituciones educativas oficiales. Podrn, cuando se demuestre la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, contratar la prestacin del servicio con entidades estatales o no estatales, que presten servicios educativos, de reconocida trayectoria e idoneidad, previa acreditacin, con recursos del Sistema General de Participaciones, de conformidad con la presente ley. El Gobierno Nacional reglamentar la presente disposicin. se ha permitido que la educacin pierda en algunos casos su verdadera misin social y se convierta en una actividad econmica financiada con recursos del Estado, que no le aporta los resultados esperados en calidad, como se observ al analizar el comportamiento de las pruebas SABER entre los servicios contratados y los ofrecidos por el sector oficial y el no oficial.
El permitir que la educacin contratada se convierta en un negocio y se
conciba a los alumnos como un producto del sector educativo, ha llevado a que algunas entidades territoriales, basadas en la lista de elegibles de sus bancos de oferentes y en el valor del cupo propuesto por cada uno de ellos, contraten a los menores costos, sin tener en cuenta la calidad del servicio. Lo anterior, solo con el nimo de poder contar con mayores recursos disponibles, ya que para el caso del servicio educativo contratado con recursos del SGP, la Nacin transfiere, posteriormente, el valor de la tipologa independientemente del costo en el que ha incurrido la entidad territorial (ejemplo valor contrato promedio $550.000 vs valor tipologa promedio $927.000).
A pesar que la estrategia de contratacin del servicio fue concebida para
ampliar cobertura y para que fuese implementada slo en aquellos casos en donde se demuestre la insuficiencia, lo que se observa es una sustitucin de matrcula entre privado y pblico y tambin entre la matrcula oficial atendida en los colegios pblicos vs la matrcula oficial atendida en colegios privados.
29
Negrillas y subrayado del autor.
65
CONSIDERACIONES GENERALES
De otra parte, si la educacin contratada en el pas, realmente estuviera dirigida a los ms pobres y se mantuvieran estos criterios para asignar de los cupos en estas entidades prestadoras del servicio, se disminuira la sustitucin entre los alumnos de las instituciones del sector oficial, as como los provenientes del sector privado, ya que en algunas oportunidades dichos prestadores ofrecen servicios complementarios que ninguno de los otros dos puede ofrecer o cobra por ellos. Por lo tanto, en la medida que la educacin se vea como un servicio absolutamente gratuito y las familias no entiendan que existe una corresponsabilidad con la educacin de sus hijos y las autoridades educativas locales sean permisivas con los criterios de asignacin, la educacin contratada estar enfocada en la poblacin equivocada.
El pas ha alcanzado la cobertura bruta universal en el nivel de primaria.
Despus de observar el comportamiento de la matrcula contratada , la pregunta que se deben hacer desde el nivel nacional hasta el territorial es cmo es posible que la contratacin del servicio educativo, que ayuda en la ampliacin de cobertura y a suplir la oferta que resulta insuficiente en los establecimientos del Estado, se est dando prioritariamente en los grados del nivel con mayor oferta y que adems el grado con mayor contratacin dentro de este nivel sea primero?; esto muestra que el esfuerzo que se est haciendo no responde a la demanda de la poblacin en edad escolar no atendida. Si se quisiera conocer qu habra pasado si no se hubiese contratado el servicio para el ao lectivo 2006, el resultado sera una reduccin significativa en las tasas de cobertura desde transicin hasta el grado 5, ya que stas se reduciran hipotticamente en promedio en el 8%, mientras que la reduccin en las tasa de cobertura de secundaria sera de la mitad, solamente del 4%. As, lo que esto podra significar es que, la estrategia de contratacin aunque ha generado efectos positivos en la ampliacin de cobertura, el esfuerzo se est haciendo en el nivel en donde la cobertura sobrepas el 100%, y realmente el foco debera estar en garantizarle a los estudiantes la oferta completa para culminar sus estudios, es decir planear una contratacin en los niveles de secundaria y especialmente media.
A mediano plazo, la sustitucin de matrcula podra significar para la entidad
territorial certificada menos recursos del SGP como consecuencia de una menor relacin alumno docente. Es decir, al tener menos alumnos matriculados en los colegios oficiales, se traduce en una menor necesidad de docentes, lo que conlleva a desbalances en la planta docente y por consiguiente en las finanzas territoriales por cuanto el pago de nmina es un costo recurrente y se mantiene gracias al nmero de alumnos que asisten a las instituciones oficiales.
66
Resulta inquietante que una proporcin importante de la poblacin est
siendo atendida a travs de la contratacin de la prestacin del servicio con algn modelo para adultos, lo que demuestra que la cobertura est aumentando con la atencin de la poblacin adulta y no as por la atencin de los nios y nias en edad escolar.
No basta con tener una herramienta, como lo es el banco de oferentes,
para elegir al prestador de servicio ms idneo y capaz para atender los estudiantes, sino que resulta primordial el diseo y desarrollo de un sistema de seguimiento y evaluacin que de cuenta de los resultados en calidad, pertinencia y permanencia de los oferente contratados, con el fin de contar con informacin oportuna y veraz que ayuden en la toma de decisiones y en el proceso continua de mejora.
Es recomendable que el nivel nacional realice una evaluacin que cuantifi-
que los impactos de la estrategia de contratacin del servicio, con el fin de conocer claramente cuales han sido los aportes atribuibles a esta estrategia y adems, determinar si la destinacin de recursos adicionales han generado los resultados que se tenan previstos en cobertura y calidad.
Finalmente, es indispensable que el Ministerio de Educacin Nacional cuente
con la informacin que exige el Sistema de Informacin Nacional de Educacin Bsica y Media SINEB, en relacin con los alumnos atendidos a travs de la contratacin de prestacin del servicio en la que se tenga en cuenta las diferentes fuentes de financiacin, as como los diferentes aspectos del tipo de atencin. Igualmente, es necesario que el Ministerio disponga de la totalidad de la informacin de los prestadores del servicio que hacen parte de los bancos de oferentes, con el fin de hacer seguimiento y evaluacin.
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BIBLIOGRAFIA
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