TEMA 1 GESTIÓN ECONÓMICA Y PRESUPUESTARIA EN LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Los Presupuestos Públicos: Concepto, Ámbito y Principios
Presupuestarios

1 LOS PRESUPUESTOS
1.1. Concepto
Desde la óptica económica el presupuesto recoge un conjunto
de decisiones financieras.
En el aspecto político, representa el plan económico del grupo
político dominante para el próximo año, que contiene una serie de
decisiones políticas del Ejecutivo aprobadas por el Legislativo.
Desde la perspectiva jurídica, autoriza al Gobierno a realizar
determinados gastos y a exigir de los ciudadanos el pago de los
tributos precisos para financiarlos.
Las notas características del presupuesto son: Regularidad,
Anticipación o Previsión, Obligatoriedad, Cuantificación y Equilibrio
Presupuestario.

Las razones y funciones que tradicionalmente caracterizan al

presupuesto son tres:
a) La necesidad de racionalización en la asignación de los
recursos públicos.
b) El control que el Poder Legislativo debe realizar sobre el
Ejecutivo.
c) Instrumento coordinado para alcanzar los fines de la política
económica.

1.2. Los Presupuestos Generales del Estado

La Constitución Española en el artículo 134, a través de 7
apartados, desarrolla aspectos básicos en materia presupuestaria,
El apartado 1, del citado artículo, establece la división de
poderes en materia presupuestaria,
El apartado 2, fija la vigencia y el ámbito de actuación de los
Presupuestos
El apartado 3, establece el plazo para la presentación por el
Gobierno, del proyecto de ley de presupuestos. “
El apartado 4, contempla la posibilidad de prórroga de los
presupuestos del año anterior,
Los apartados 5 y 6, otorgan cierta preeminencia al Ejecutivo
sobre el Legislativo en materia presupuestaria.
Finalmente, el apartado 7, impide crear tributos a la Ley de
Presupuestos y modificarlos, salvo regulación expresa, en éste último
caso por ley,.
La Ley 47/2003, General Presupuestaria, en su artículo 33.2, al
referirse a los gastos e ingresos públicos, distingue entre los primeros,
a los que da carácter vinculante y los segundos, que considera
estimativos.
1.3. Los Presupuestos Generales de las Comunidades
Autónomas
En el artículo 153.d) de nuestra Constitución al establecer que
“el control de la actividad de los órganos de las Comunidades
Autónomas se ejercerá, en el aspecto económico y presupuestario,
por el Tribunal de Cuentas”.
El carácter supletorio del derecho estatal respecto del de las
Comunidades Autónomas se establece en el artículo 149.3 de la
Constitución Española.
De modo más explícito la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de
septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en
adelante LOFCA, constituye la Ley marco en materia presupuestaria
de las Comunidades Autónomas.

El artículo 17.a) de la LOFCA establece que “Las Comunidades

Autónomas regularán por sus órganos competentes, de acuerdo con
sus Estatutos, la elaboración, examen, aprobación y control de sus
presupuestos”.

El aptado. 3º del art. 21 de la LOFCA, en cumplimiento del

principio de coordinación con la Hacienda Estatal incluido en el
articulo 156 de nuestra Constitución, establece que “Los
presupuestos de las Comunidades Autónomas serán elaborados con
criterios homogéneos de forma que sea posible su consolidación con
los Presupuestos Generales del Estado”.
En la mayoría de los Estatutos de Autonomía se efectúa una
distribución de competencias entre el Consejo de Gobierno de la
Comunidad, a quien corresponde la elaboración y ejecución del
presupuesto; y el Parlamento, a quien se atribuye su examen,
enmienda, aprobación y control.
El Tribunal Constitucional ha declarado que los principios
comunes del ordenamiento jurídico financiero de la Hacienda General
del Estado y las Comunidades Autónomas, son únicamente los
expresamente recogidos en la Constitución, la LOFCA y los Estatutos
de Autonomía.

1.4. Los Presupuestos de las Entidades Locales

La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de
Régimen
Local (en adelante LBRL), que fundamentalmente en los artículos 112
y 113 regula las materias presupuestarias. Esta norma ha sido
modificada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para
la modernización del gobierno local.
La Orden de 20 de septiembre de 1.989 por la que se establece
la estructura de los presupuestos de las entidades locales.
La autorregulación presupuestaria de las Entidades Locales se
contiene en las denominadas bases de ejecución,
2 ÁMBITO INSTITUCIONAL

2.1. El sector público

Las empresas públicas en Contabilidad Nacional deben actuar como
productores de mercado.

2.2. El sector público estatal

Integran los Presupuestos Generales del Estado, según el
artículo 33 de la Ley General Presupuestaria:
a) Los presupuestos de los órganos con dotación y de los
sujetos que integran el sector público administrativo.
b) Los presupuestos de operaciones corrientes y los de
operaciones de capital y financieras de las entidades del sector
público empresarial y del sector público fundacional,
c) Los presupuestos de los fondos carentes de personalidad
jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los
Presupuestos Generales del Estado.
El artículo 43.1 la Ley 6/ 1997, de 14 de abril, de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado (modificada
por la Ley 28/2006, de Agencias estatales para la mejora de los
servicios públicos) distingue tres tipos de Organismos Públicos: los
Organismos Autónomos , las Entidades Públicas Empresariales y las
Agencias estatales.
Los Organismos Autónomos se rigen por el Derecho
Administrativo, mientras que los Entes Públicos Empresariales se
someten al ordenamiento jurídico privado con determinados matices.
En cuanto a las Agencias Estatales, son entidades de derecho
público que se regulan por la Ley 28/2006,de 18 de julio, de Agencias
estatales para la mejora de los servicios públicos.

En el seno del Estado se puede diferenciar entre la

Administración General del Estado, la Seguridad Social y las
Sociedades estatales.
Existen tres modelos de Organismos públicos: los Organismos
autónomos , las Entidades públicas empresariales y las Agencias
estatales.
Los Organismos autónomos realizan actividades
fundamentalmente administrativas y se someten plenamente al
Derecho administrativo. Entidades públicas empresariales realizan
actividades de prestación de servicios o producción de bienes
susceptible de contraprestación económica y les resulta aplicable el
Derecho privado con carácter general.
Las Agencias estatales son entidades de derecho público,
dotadas de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y
autonomía en su gestión, facultadas para ejercer potestades
administrativas,

2.3. El sector público autonómico y local

Únicamente los municipios y las provincias disponen de
presupuesto propio,

3 PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
3.1. Principios presupuestarios
La razón fundamental por la que se establecieron determinados
principios de naturaleza política y técnica, hay que buscarla en el
control del Legislativo sobre los fondos que se autoriza gestionar al
Ejecutivo.
En aplicación del artículo 9.1 de la Constitución los principios
tienen valor y eficacia y se convierten en un límite jurídico al poder
financiero del Estado.

Los principios financieros recogidos en la Constitución,

de aplicación a todos los presupuestos públicos, son los siguientes:
a) Los de asignación equitativa, eficiencia y economía del
artículo 31.2.
b) La posibilidad de planificar la actividad económica por el
Estado, que establece el artículo 131.1.
c) El de legalidad que fija el artículo 133.4
d) El de control de la gestión económica del Estado, del artículo
153.
e) El de autonomía financiera, coordinación y solidaridad del
artículo 156

Los principios reguladores de los Presupuestos

Generales del Estado, que constituyen los principios
presupuestarios de nuestro sistema, según establece el artículo 134
de nuestra carta magna, son los siguientes:
) Principio de competencia (artículo 134.1).
b) Principio de legalidad (artículo 134.1).
c) Principio de universalidad (artículo 134.2).
d) Principio de unidad (artículo 134.2).
e) Principio de anualidad (artículo 134.2).

El Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad

Presupuestaria y la Ley Orgánica 5/2001 complementaria de la Ley de
Estabilidad Presupuestaria (modificada por la Ley Orgánica 3/2006, de
26 de mayo) incluyen como principios presupuestarios que se
deben cumplir en las Administraciones Públicas los de estabilidad
presupuestaria, plurianulidad, transparencia y eficiencia en la
asignación y utilización de recursos públicos.

3.1.1. Principio de competencia

La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en su
artículo 36, establece la competencia del Gobierno en cuanto a la
elaboración de los Presupuestos Generales del Estado. Los artículos
36 y 37 de la citada norma, detallan el proceso de elaboración.

El Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad

Presupuestaria (aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2007,
de 28 de diciembre), establece que en el primer semestre de cada
año, el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a
propuesta conjunta del Ministerio de Economía y Hacienda, y previo
informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades
Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local en
cuanto al ámbito de las mismas, fijará el objetivo de estabilidad
presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes.

3.1.2. Principio de legalidad

Los Presupuestos se plasman jurídicamente en una Ley
con unas características especiales, dada su singularidad.
En primer lugar, desde el punto de vista formal, la propia
Constitución regula el plazo de presentación del Proyecto de Ley a las
Cámaras, y los Reglamentos del Congreso y del Senado señalan la
preferencia su tramitación y las peculiaridades de ésta.
Desde la perspectiva material, la Ley de Presupuestos
Generales del Estado posee un contenido mínimo, necesario e
indispensable.
Existe un límite constitucional al posible contenido de la Ley de
Presupuestos Generales del Estado, y es que a través de ésta no
podrán crearse nuevos tributos y sólo será posible la modificación de
los existentes cuando su respectiva ley así lo establezca.
De manera clara, los apartados 4 y 7 del artículo 134 de nuestra
carta magna, consagran el principio de legalidad, al exigir la forma de
ley para la de Presupuestos Generales del Estado.

3.1.3. Principio de universalidad

Implica que el presupuesto debe contener todos los ingresos y
todos los gastos que origine la actividad financiera del Estado, de
forma explícita. (art 134.2 CE)
Por su parte, la Ley General Presupuestaria, en su artículo 32,
establece el contenido de los Presupuestos Generales del Estado, que
lo forman:
a) Los estados de gastos.
b) Los estados de ingresos.
c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y
financieras a realizar por las entidades del sector público empresarial
y del sector público fundacional.
d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los
gestores responsables de los programas, con sus respectivos
recursos.
e) La estimación de los beneficios fiscales.
f) Las operaciones financieras de los fondos carentes de
personalidad jurídica.

3.1.4. Principio de unidad

El presupuesto ha de ser único. Dicho principio tiene una doble
perspectiva:
a) Se elaborará y aprobará un único presupuesto.
b) Incluirá la totalidad de los gastos e ingresos.
 La pluralidad de regímenes de gastos que conforman los
Presupuestos Generales, unos vinculantes y otros estimativos, hacen
quebrar, en cierta forma, el principio de unidad.

3.1.5. Principio de anualidad

El presupuesto es un mandato temporal, se vota para regir en
un lapso de tiempo determinado, normalmente el año natural. La
anualidad tiene un doble carácter:
a) El presupuesto debe ser aprobado anualmente por el
Legislativo y referirse en su ejecución al año natural.
b) El presupuesto no puede prorrogarse más allá del año por el
que se concedió el mandato presupuestario.

La vigencia de los Presupuestos está referida a un período de

tiempo (ejercicio presupuestario). Ello da origen al principio de
temporalidad o anualidad art. 134.2 CE).

En la Ley General Presupuestaria, el artículo 34 dispone que el

ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural, y a él se
imputarán:
a) Los derechos económicos liquidados durante el mismo,
cualquiera que sea el período de que deriven.
b) Las obligaciones reconocidas hasta el fin del mes de
diciembre,

El artículo 49 de la Ley General Presupuestaria establece que

“los créditos para gastos que en el último día del ejercicio
presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones
ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin más
excepción que la posibilidad de incorporar crédito, en los términos del
artículo 58 del citado texto legal”.
Las incorporaciones de crédito, consistentes en el traspaso
de un año a otro posterior de determinados créditos, constituyen
una quiebra al principio de anualidad.
También constituye una quiebra al principio de anualidad
lo dispuesto en el artículo 34.2 de la Ley General Presupuestaria, al
permitir aplicar a los créditos del Presupuesto vigente, en el momento
de expedición de las órdenes de pago, las obligaciones que resulten
de la liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus
retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, así
como las que tengan su origen en resoluciones judiciales. La decisión
del departamento ministerial dejará constancia, en cualquier caso, de
las causas por las que no se procedió a la imputación a presupuesto
en el ejercicio en que se generó la obligación.

A pesar de aprobarse los presupuestos con carácter anual, su

elaboración se efectúa con carácter plurianual, característica básica
del presupuesto planificado por programas que se sigue en nuestro
país.
 Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria propugnan el principio
de plurianulidad.
El carácter anual de los presupuestos de las Comunidades
Autónomas viene recogido en al artículo 21 de la LOFCA.
En el ámbito local, el TRLRHL en su artículo 163 dispone que el
ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural, y en el 164 de
la citada norma, que las Entidades locales elaborarán y aprobarán
anualmente un Presupuesto General.

La prórroga automática supone una excepción al

principio de anualidad presupuestaria, pero su vigencia no se
extenderá por igual a todos los créditos presupuestarios, pues
únicamente afectará a aquellos que permanezcan en el ejercicio
siguiente.
En este sentido, el artículo 38.2 de la Ley General Presupuestaria
dispone que “La prórroga no afectará a los créditos para gastos
correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el
ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se
extingan en el mismo”.

3.2. Principios de la Ley General Presupuestaria

Suponen un desarrollo de los principios constitucionales.
Estabilidad, presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia
en la asignación y utilización de los recursos públicos.

3.2.1. Principio de no afectación de los ingresos a los

gastos
El principio de no afectación viene a significar que los ingresos
previstos en el presupuesto financian la totalidad de los gastos, sin
que, en general, se destinen a hacer frente a un gasto específico.
No obstante, es posible la afectación legal de ingresos a
finalidades concretas.
Como excepciones al principio de no afectación, los
artículos 54, 55, 56 y 57 de la Ley General Presupuestaria
prevén la posibilidad de incrementar con carácter finalista los créditos
presupuestarios de gastos (créditos extraordinarios, suplementos de
crédito y créditos ampliables). Asimismo determinados ingresos se
pueden afectar a gastos concretos, tal y como dispone el artículo 53
de la Ley General Presupuestaria, al regular la figura de la generación
de crédito.

El establecimiento de un Fondo de Compensación,

regulado en el artículo 158 de nuestra Carta Magna, con destino a
gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes
Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su
caso, constituye una excepción al principio de no afectación.

Por último, uno de los supuestos más típicos de

financiación afectada, es la que se deriva de las relaciones
financieras entre España y la Unión Europea, al recibir fondos de ésta
última que se deben aplicar a fines concretos.

3.2.2. Principio de especialidad

Este principio implica que la habilitación para gastar concedida
al Poder Ejecutivo por el Legislativo no es una autorización general,
sino especial y condicionada. Este principio tiene una triple
manifestación: Cualitativa, Cuantitativa y Temporal.
a) Cualitativa: Cada partida de gasto de los consignados en el
presupuesto deberá ser destinada exclusivamente a las atenciones
específicas a que dicha partida se refiere.
b) Cuantitativa: Sólo podrán ser comprometidos y realizados los
gastos hasta el importe que los créditos hayan previsto para ellos en
el presupuesto.
c) Temporal: Los créditos deberán ser ejecutados dentro del
período para el cual han sido votados.

El principio de especialidad cualitativa viene desarrollado en el

artículo 42 de la Ley General Presupuestaria
El principio de especialidad cuantitativa está en el artículo 46 de
la LGP

Los créditos para gastos tienen carácter limitativo y vinculante

a nivel de concepto. No obstante, para facilitar la gestión, se
establece que los créditos destinados a gastos de personal y los
gastos corrientes en bienes y servicios, e especificarán o vincularán a
nivel de artículo y las inversiones reales tendrán carácter
vinculante a nivel de capítulo, todo ello en aplicación del artículo 43
de la Ley General Presupuestaria.
El principio de especialidad temporal se desarrolla en el artículo
34 de la Ley General Presupuestaria,

3.2.3. Principio de presupuesto bruto

Se corresponde con el principio de universalidad, y de acuerdo
con el mismo, las partidas presupuestarias deben incluirse por su
valor íntegro y no por el neto, es decir, sin deducir de las
correspondientes a gastos, los beneficios a que pudieran dar lugar, ni
de las correspondientes a los ingresos, los gastos de recaudación de
los mismos (art. 27.4 LGP).
El citado artículo aclara que “Se entenderá por importe íntegro
el resultante después de aplicar las exenciones y bonificaciones que
sean procedentes”.

3.3. Principios de la Ley Orgánica de Financiación de las

Comunidades Autónomas
3.3.1. Coordinación
Ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía, establecen
mecanismos de coordinación presupuestaria para evitar duplicidades
del gasto público.
 De manera precisa, el artículo 3 de la LOFCA, modificado por la
Ley Orgánica 3/1996, establece que “Para la adecuada coordinación
entre la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y de la
Hacienda del Estado se crea por esta Ley el Consejo de Política Fiscal
y Financiera de las Comunidades Autónomas, que estará constituido
por el Ministro de Economía y Hacienda, el de Administraciones
Públicas y el Consejero de Hacienda de cada Comunidad Autónoma”.
Entre sus competencias se fija la de coordinación de la política
presupuestaria de las Comunidades Autónomas con la del Estado.

3.3.2. Homogeneidad
La homogeneidad en la elaboración presupuestaria, no sólo
debe permitir la consolidación del presupuesto autonómico con el del
Estado, sino que debe tener carácter horizontal consolidando todos
los presupuestos de las Comunidades Autónomas.

3.4. Principios de la Ley de Haciendas Locales

El TRLRHL establece en su artículo 165.4 que “Cada uno de los
presupuestos que se integran en el Presupuesto General deberá
aprobarse sin déficit inicial”. Del contenido de este artículo se infiere
el clásico principio presupuestario de equilibrio, considerado como la
“regla de oro” o también “el dogma del derecho presupuestario
clásico”.
Sin embargo, se ha señalado que la posibilidad de efectuar
modificaciones presupuestarias al amparo de lo dispuesto en el
TRLRHL, quiebra el principio de equilibrio presupuestario. Asimismo y
en este sentido, los denominados créditos ampliables que pueden
incrementar automáticamente su cuantía, tienen carácter estimativo.