Falleti Una - Teoria - Secuencial - de - La - Descentraliz

Una Teoria Secuencial De La Descentralizacion: Argentina Y Colombia En Perspectiva
Comparada
Author(s): Tulia G. Falleti
Source: Desarrollo Económico , Oct. - Dec., 2006, Vol. 46, No. 183 (Oct. - Dec., 2006), pp.
317-352
Published by: Instituto de Desarrollo Económico Y Social
Stable URL: http://www.jstor.com/stable/4151121
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Desarrollo Econdmico, vol. 46, N2 183 (octubre-diciembre 2006)
317
UNA TEORIA SECUENCIAL

DE LA DESCENTRALIZACION:
ARGENTINA Y COLOMBIA
EN PERSPECTIVA COMPARADA*
TULIA G. FALLETI**
LAumenta siempre la descentralizacion el poder de gobernadores e

De ser asi, ,c6mo se explican las diferencias observadas entre paise
del equilibrio de poder entre niveles de gobierno? En los Oltimos trein
reformas descentralizadoras en todo el mundo que modificaron d6
politicas y economicas centralizadoras, como asi tambien el modo e
la politica. Como escribe James Manor: "Casi todos los paises del m
rimentando hoy con la descentralizacion [...] en la que se ve una so
tipos de problemas
con remitirse a datosdiferentes"
fiscales. En (1999, pi.g.
1980, los vii). Parasubnacionales
gobiernos observar esta
de tendencia
todos los basta
paises del mundo recaudaban, en promedio, el 15 % del total de sus ingresos y gasta-
ban el 20 % del gasto pOblico total. A fines de la decada del noventa, esos porcentajes
habian aumentado a 19 % y 25 %, respectivamente, y en algunas regiones hasta se
habian duplicadol.
* Publicado en American Political Science Review, vol. 99, N2 3, agosto de 2005, 327-346. Ganador del
premio Gregory Luebbert 2006, otorgado por la secci6n de politica comparada de la Asociaci6n Americana de
Ciencias Politicas (APSA) al mejor articulo de politica comparada de los aros 2004 - 2005. Desarrollo Econdmico
agradece a APSR la autorizaci6n para la presente versi6n en espanol.
** Profesora adjunta en el Departamento de Ciencia Politica de la Universidad de Pensilvania, 208 South
37th Street, 202 Stiteler Hall, Philadelphia, PA, 19104-6215 (falleti@sas.upenn.edu). La autora desea agradecer a
Isabella Alcafiiz, Dawn Brancati, Ruth Ben-Artzi, Ernesto Calvo, Maxwell Cameron, Edward Gibson, Gerald
McDermott, Richard O. Moore, Ben R. Schneider, Lee Siegelman, Rogers Smith, Kathleen Thelen y tres comenta-
ristas an6nimos por sus muy Otiles sugerencias sobre versiones anteriores de este articulo. Daniel Brinks, Katrina
Burgess, Barbara Geddes, John Gerring, Merilee Grindle, Wendy Hunter, Jos6 Itzigsohn, James Mahoney, Paul
Pierson, Dietrich Rueschemeyer, Theda Skocpol, Benjamin Smith, Martin Tanaka, y los participantes de semina-
rios realizados en Northwestern University, Brown University, Central European University (Budapest), Harvard
University, University of Notre Dame y University of Michigan Ann Arbor, ofrecieron valiosos comentarios en una
etapa anterior del proyecto. David Samuels y Matthew Shugart generosamente compartieron sus datos legislati-
vos de Brasil y Colombia. El trabajo de campo en que se bas6 este articulo cont6 con el apoyo del Social Science
Research Council, United States Institute of Peace y Alumnae Association de Northwestern University. El Kellogg
Institute for International Studies (University of Notre Dame) y el Centre of International Relations (University of
British Columbia) brindaron apoyo institucional durante la etapa de escritura del articulo.
1 En los paises latinoamericanos de mayor tamaro (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, M6xico,
Paraguay y PerO, para los cuales existen datos comparables), la proporcidn de los ingresos y gastos de los
gobiernos subnacionales aument6 de un promedio de 14% y 16%, respectivamente, en 1980, a un 29% en 2000.
Fuente: http://wwwl .worldbank.org/publicsector/decentralization/fiscalindicators.htm

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318 TULIA G. FALLETI
Mas allA del area fiscal

gobiernos subnacionales
ciertas reformas politic
gobernadores e intend
de recursos, responsabil
al primer piano de la e
ciente importancia que
tiones locales2. Asimismo
papel de las relaciones
eran descriptas como e
Muskie, 1962, citado en
politicos
2001), y desplazan
de las el
relacione
verticales entre nivele
tensibles en el panoram
la descentralizaciOn el
presidentes, gobernado
Un importante conjun
zacion gira en torno d
que poca o ninguna aten
movimiento descentraliz
dici6n liberal argument
locales, contribuye a pro
A su vez, economistas
que la descentralizaci6n
conocimiento de las pre
que esto origina entre
investigadores, entretant
subnacionales puede inc
mover el autoritarismo s
bar el patronazgo (Sam
indican que, en ausenci
rencia de recursos a los
les de inflaci6n (Treism
macroecon6mico genera
Curiosamente, pese a
tralizacibn sobre la dem
parten la premisa de qu
subnacionales. Por lo com
que pone en relaci6n las
vos o sea con sus result
sobre las consecuencias
supuesto de que la descentralizaci6n aumente el poder de los gobiernos
subnacionales.
2 Ver, entre otros articulos, "The waiters' revolt. State elections in Mexico", The Economist, 12 de
2005; y "Conservatives Claim to Carry German State in Close Vote", The New York Times, 21 de feb

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TEORIA SECUENCIAL DE LA DESCENTRALIZACION 319
Ahora bien, cuando concebimos la descentraliz

multidimensional (Montero y Samuels, 2004, pag. 8) qu
ticas en torno del contenido e instrumentaci6n de disti
probamos que algunas formas de descentralizacion dism
de los funcionarios subnacionales. A fin de evaluar las consecuencias de la descen-
tralizacion en procesos de democratizaciOn y de reforma econ6mica mas amp
preciso, pues, establecer, en primer lugar, cuAndo y como las medidas descen
zadoras aumentan o disminuyen el poder de tales funcionarios. La definiciO
descentralizacion que propongo en este articulo distingue entre tres tipos de
das de descentralizacion: administrativa, fiscal y politica. En contraste con lo
ha hecho en los estudios previos que, en su mayor parte, trataron estas cate
por separado, la definiciOn que aqui propongo permite comprender de que m
la transferencia de autoridad en un area interactOa con reformas descentralizadoras
en otras areas, ya sea reforzandolas o suprimiendolas. Vale decir, en este artic
analizo las interacciones entre distintas clases de descentralizacion tal como evo
cionan en el tiempo3. Asi, basandome en trabajos recientes de path dependenc
dependencia de la trayectoria previa) y cambio institucional (v. gr., Mahoney, 20
Pierson, 1992, 2000,

descentralizaciOn. Al 2004; Thelen,
respecto, 2000, 2003),
argumento que elofrezco
tipo de un analisisque
coaliciOn dina.mico
promuevd
primera reforma descentralizadora y la secuencia de las medidas que le siguen s
dos factores importantes en la evolucion del equilibrio de poder intergubernamental.
Existen investigaciones que dan buena cuenta de los diversos grados de descentr
lizaciOn fiscal en un momento especifico (v. gr., Garman, Haggard y Willis, 20
pero no han logrado explicar los efectos de las politicas descentralizadoras en la
evoluciOn de las relaciones entre niveles de gobierno. En este trabajo no s6lo med
el nivel absoluto de descentralizaci6n en distintos momentos, sino que tambi6n e
minare los efectos de reformas de descentralizaciOn previas en reformas posteriores
El articulo pone tambien en el centro de la escena a los actores e intereses
subnacionales. La pregunta sobre las motivaciones que Ilevan a los gobernantes
nacionales a ceder parte de su poder ha hecho que muchos investigadores se ce
traran en las preferencias de los gobernantes nacionales, esto es, en el poder eje
tivo (Grindle, 2000; O'Neill, 2003) o en las relaciones entre el ejecutivo y la legislatur
(Escobar-Lemmon, 2003; Willis, Garman y Haggard, 1999). Por mi parte, mostra
en cambio, que el proceso de descentralizaciOn resulta de la accion de una amp
gama de actores sociales y politicos, entre ellos: gobernadores y sus ministros
intendentes, asociaciones o alianzas de gobernadores e intendentes, sindicatos d
los sectores afectados por la descentralizacion y otros grupos de la sociedad civi
3 Al priorizar distintas teorias y enfoques metodol6gicos, la bibliografia sobre descentralizaci6n dividi6

proceso en sus partes componentes. Las obras orientadas a las medidas de gobierno emprendieron el estu
de las reformas administrativas, tales como el traspaso de los servicios de educaci6n y salud (v. gr., Di Grop
y Cominetti, 1998). Otro conjunto de obras procuraron explicar las razones de la descentralizaci6n politica o
motivos por los cuales actores racionales aceptan transferir parte de su poder (Grindle, 2000; O'Neill, 20
Analogamente, los enfoques institucionales han argumentado que el grado de descentralizaci6n fiscal o politi
se explica por las diferencias en el sistema de partidos (Riker, 1964; Willis, Garman y Haggard, 1999). Muy p
estudios han analizado dos o tres tipos de descentralizaci6n juntas (v. gr., Manor, 1999; Penfold-Becerra, 199
pero ni siquiera en estos se examinan las interacciones entre los distintos tipos de descentralizaci6n y sus co
secuencias en la evoluci6n del equilibrio de poder intergubernamental.

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Por Oltimo, en el articulo h

res en juego. Estos intereses
actores (Tarrow, 1978, pag.
dirige el foco sobre los ince
por alto el componente terr
cuestiones relativas a la descen
tes como los incentivos electorales.
Asi pues, los tres elementos principales de la teoria secuencial que propong
en las secciones que siguen conciernen a los tres tipos de reformas descentralizad
ras, la importancia de los intereses territoriales y el orden secuencial de las reformas
Esta teoria contribuira a explicar bajo que condiciones la descentralizaci6n pue
aumentar o disminuir el poder de los funcionarios subnacionales.
La teoria secuencial de la descentralizaci6n
La descentralizacidn como proceso

La descentralizaci6n es un proceso de reforma del estado compuesto por
conjunto de politicas p0blicas que transfieren responsabilidades, recursos o aut
dad de los niveles mas altos de gobierno a los mbs bajos. Comparada con defin
nes anteriores, 6sta plantea cuatro restricciones. Primero, se concibe a la descen
lizacion como un proceso dinamico de reformas de politicas pdblicas, y no como
caracteristica estatica que describe al sistema politico o fiscal. Segundo, los rec
tores de las reformas descentralizadoras son los niveles inferiores de gobierno.
definici6n no incluye reformas que apuntan a actores no estatales, tales com
privatizaciones o desregulaciones (ver Cheema y Rondinelli, 1983, pbgs. 24-25).
cero, dado que la descentralizaci6n es un proceso de reforma del estado, la tra
ci6n hacia un nuevo tipo de estado implica de suyo el comienzo de una nueva
cuencia de descentralizaci6n. El contenido de las medidas descentralizadoras y s
interacci6n por
terminados conelsistemas
tipo de politicos
estado queyquieren
econ6micos m.s amplios
reformar; estAn
por ende, sumamen
a fin de comp
las medidas descentralizadoras de distintos paises como parte de procesos ana
camente equivalentes, debemos comparar las politicas adoptadas en el mismo t
de estado. Cuarto, al estudiar la reasignaci6n de la autoridad a niveles de gobie
inferiores, es muy beneficioso contar con una clara taxonomia de las medidas
centralizadoras. La taxonomia propuesta se basa en el tipo de autoridad deleg
de modo tal que podemos diferenciar entre4:
Descentralizacidn administrativa: comprende el conjunto de politicas que p
miten transferir a los gobiernos subnacionales la administracibn y prestaci6n
servicios sociales tales como educaciOn, salud, asistencia social o vivienda.
descentralizaci6n administrativa puede implicar la delegaciOn de autorid
decisoria en estas areas, pero esta no es una condici6n necesaria. Si el gobi
4 No diferencio las politicas segun el grado de autoridad delegada-p.ej., desconcentraci6n, descent

zaci6n o delegacibn (ver Cheema y Rondinelli, 1983)- debido a que dicho grado de autoridad delegada f
parte de Io que quiero explicar.

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no central transfiere ingresos para solventar los costos de

prestacidn de tales servicios sociales, la descentralizacion
financiada y coincide con una medida de descentralizacion
si los gobiernos subnacionales afrontan estos costos con su
la descentralizacion administrativa es no financiada.
* Descentralizacibn fiscal: se refiere al conjunto de politicas
tar los ingresos o la autonomia fiscal de los gobiernos sub
politicas pueden asumir diversas formas institucionales, tales c
de las transferencias del gobierno central, la creaciOn de
subnacionales o la delegacion por parte del gobierno nacio
impositiva a los gobiernos subnacionales5.
* Descentralizacidn politica es el conjunto de reformas consti
rales destinadas a abrir nuevos espacios de representaci6n
activar los que ya existian pero permanecian latentes o ine
das de este tipo estan destinadas a delegar autoridad polit
electorales a actores subnacionales. Ejemplos de esta clase
las elecciones por voto popular de intendentes y gobernado
dos constitucionales anteriores, habian sido designados por
recto; la creaci6n de asambleas legislativas subnacionale
reformas constitucionales que fortalecen la autonomfa polftica
subnacionales6.
Con respecto a las consecuencias de cada tipo de descentra

centralizaci6n administrativa puede tener un efecto positivo o neg
nomia de los ejecutivos subnacionales. Si este tipo de descentr
burocracias municipales o provinciales, promueve la capacitac
rios locales, o favorece el aprendizaje a nivel local, entonces aum
organizativa de los gobiernos subnacionales. No obstante, si la
administrativa se produce sin transferencia de fondos, esta reform
autonomia de los funcionarios subnacionales, quienes para prest
pasados tendrn que depender en mayor medida de posteriore
cales del gobierno nacional o endeudarse. Analogamente, la des
puede tener un impacto positivo o negativo en el grado de aut
Ello dependera del diseio institucional de la politica fiscal que
ejemplo, niveles mayores de transferencias automaticas aumen
los funcionarios subnacionales, ya que estos gozan de mayore
los costos (politicos o burocriticos) de recaudar esos fondos. P
delegacion de autoridad tributaria a unidades subnacionales que
estructura institucional para cobrar nuevos impuestos, causa s
5 A diferencia de otras definiciones de la descentralizaci6n fiscal, en las que l

ingresos y gastos se consideran en conjunto, segOn esta definici6n la descentraliz
ingresos, en tanto que la descentralizaci6n administrativa se refiere a los gastos. Esta
la evaluaci6n de procesos descentralizadores en que la transferencia de ingresos n
y permite desentrariar resultados aparentemente contradictorios, tales como la "cent
ci6n" (ver Wibbels, 2004, 220-21).
6Si bien las medidas de descentralizaci6n politica y de democratizaci6n pueden
te, a los fines de este articulo es preciso distinguir claramente estos dos procesos
elecciones libres e imparciales en todos los niveles de gobierno despues de un regimen
necesariamente, una medida de descentralizaci6n politica. La transici6n a la democ

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presupuesto local e incr

de las transferencias de
recaudar sus propios im
rran este tipo de descen
leccion impuestos es nega
sos (de las unidades sub
recauda es el gobierno cen
litica tiende a aumentar
respecto de los centrale
un efecto negativo sobr
aquella aumenta la separ
con la creacion de legisl
das dividen politicamente a los gobiernos subnacionales, la oposicion politica
subnacional podria minar la autoridad de gobernadores e intendentes con relacion al
ejecutivo nacional.
Al discriminar asi entre los tipos de descentralizaci6n, vemos que, segOn cuAl
sea su diseho institucional, las medidas descentralizadoras pueden en la practica
disminuir el poder de los funcionarios subnacionales con respecto al del poder eje-
cutivo nacional. Como muestro en Io que sigue, el disefio y consecuencias de las
medidas de descentralizaci6n dependen en grado sumo del momento (o timing) en
que tales medidas tienen lugar dentro de la secuencia de reformas. Las medidas de
descentralizaci6n politica y fiscal que ocurren al principio de la secuencia tienden a
aumentar el poder de los gobernadores e intendentes, en tanto que las secuencias
caracterizadas por medidas de descentralizaci6n administrativa tempranas tienden
a afectar el poder de gobernadores e intendentes de manera negativa.
Intereses territoriales
Los intereses territoriales de presidentes, gobernadores e intendentes se d

nen por el nivel de gobierno (nacional, estadual o municipal) y las caracteristic
la unidad territorial (v. gr., provincia rica o pobre, gran ciudad o localidad pequ
que ellos representan. Con base en la literatura de descentralizaci6n y en entrev
en profundidad realizadas a politicos y funcionarios pOblicos de los niveles nac
y subnacional7, es posible definir las preferencias de actores nacionale
subnacionales respecto de los distintos tipos de descentralizaci6n8.
plemente reinstaurar las normas y reglas electorales del periodo preautoritario, sin que exista una negocia
reforma destinada al nivel subnacional. Andlogamente, si una reforma electoral que pretendiera aumen
competencia politica en el sistema aumentase, como consecuencia no buscada, el poder de los actores po
subnacionales, no podria considercrsela una medida de descentralizaci6n politica, ya que no fue plane
diserfada o negociada con el fin explicito de otorgar mayor poder a los sistemas politicos subnacionales
poder ser considerada una medida de descentralizaci6n politica, la reforma en cuesti6n tiene que abord
manera expresa la delegaci6n de autoridad o capacidad politica al nivel subnacional.
7 Se trata de 86 entrevistas en profundidad realizadas en Argentina, M6xico y Colombia entre 1998 y 2
8 El orden de preferencias de los funcionarios nacionales y subnacionales permite comprender su po
ci6n en las negociaciones sobre distintos tipos de descentralizaci6n. Sin embargo, no asumo que estas prefe
cias han de mantenerse fijas durante todo el proceso descentralizador. Una vez puesta en marcha la pr
reforma descentralizadora, sus consecuencias sobre las relaciones intergubernamentales pueden hacer q
negociadores de futuras reformas deban reformular el orden de sus preferencias.

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El poder ejecutivo nacional prefiere la descentralizaciOn admin

fiscal (F) y, a la vez, prefiere esta Oltima a la politica (P). El razonami
te: el gobierno nacional procura desprenderse, ante todo, de sus r
en materia de gasto, y por lo tanto la descentralizaci6n administra
de mucho mayor beneplacito con el poder ejecutivo nacional. Como so
Haggard
a y Willis
transferir (2001, p.g. 209):
responsabilidades "Esrecursos
que los previsible que
para el president
afrontarlas". S
tral se ve forzado a elegir entre ceder autoridad fiscal o politica
autoridad fiscal y conservar el control politico, el cual puede servirle
decisiones de gasto de los funcionarios subnacionales. Es asi que
nacional A > F > P.
El mismo razonamiento se aplica para explicar el orden inverso de prefere

de los funcionarios subnacionales: P > F > A. Ante todo, les interesa la descentr
cibn politica. Si el presidente no controla la designaci6n y remoci6n de gobernador
e intendentes, 6stos pueden sacar a la palestra las preocupaciones y problem
sus unidades territoriales sin temor a represalias desde arriba. Asimismo, si lo
bernadores e intendentes deben elegir entre la descentralizaciOn fiscal y la adm
trativa, siempre preferiran la transferencia de ingresos a la de responsabilidades, e
especial si los sindicatos que representan a los empleados pOblicos de los sect
que van a ser descentralizados son activos y fuertes. Vale decir, los funcion
subnacionales prefieren contar con autonomia politica, dinero y responsabilid
en ese orden.
Secuencias de descentralizaci6n: origenes,"timing"y mecanismos

Los origenes del proceso de descentralizacion tienen importancia tant
un punto de vista te6rico como metodol6gico. Por un lado, el argumento princ
este articulo sostiene que los resultados del proceso descentralizador son
dientes de la trayectoria previa de reformas (o path dependent). Por lo tanto, e
de los origenes de la secuencia de reformas es decisivo. Distintas posicione
adoptado en la literatura respecto de cuando comienza un proceso, distin
entre que ocurra en una coyuntura critica (Collier y Collier, 1991) o que sea el
lace de sucesos contingentes (Mahoney, 2000). En mi caso, defino el orig
proceso de descentralizaci6n segOn el contexto o el tipo de estado en el q
reformas tienen lugar. Como sefale mis arriba, el contenido de las politica
centralizaci6n y sus efectos en los sistemas politicos y econ6micos estAn de
dos, en gran parte, por el tipo de estado que estas medidas buscan refor
ejemplo, en el contexto de los estados oligarquicos, las reformas descentra
procuraron consolidar o equilibrar el poder de las diversas elites regionales
1992, pag. 17). En el contexto de estados desarrollistas, en cambio, buscaron
cer ciertas regiones a fin de volverlas mas aptas para la inversion privada (
1990, pag. 75). Entre tanto, en el contexto de los estados neoliberales, la de
lizacion ha intentado reducir el tamano del gobierno central. Por supuesto,
fueron los Unicos objetivos de la descentralizaci6n en cada uno de estos p
hist6ricos; pero es evidente que en ellos las politicas de transferencia de r
responsabilidades o autoridad a los gobiernos subnacionales fueron parte
yectos de reforma del estado con objetivos politicos y econ6micos muy distinto

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esta raz6n, al comparar

cesos o secuencias de d
tienen lugar, a fin de
paracion.
A los fines de este art
iniciado con la transici6n
1994) o neoliberal. En e
lo que se dio en Ilamar
cierto que habia habido
Eaton, 2001, 2004; Monte
contexto de diferentes
an'lisis que emprendo aq
Con respecto al orige
fecha exacta en que "ter
obstante, es posible ide
medidas ortodoxas de aj
la economia. Comienzo,
lizadoras con la primer
gobierno que transit6 d
Los intentos fallidos de
tener consecuencias pa
parte del proceso, ya q
reformas, aunque no co
Utilizando la termino
relaciones entre nivele
estratificada. Las medidas de descentralizaci6n afectan los estratos fiscal, adminis-
trativo y politico de las relaciones intergubernamentales. Rara vez una medida des-
centralizadora afecta los tres estratos intergubernamentales simultAneamente. Con
mayor frecuencia, diferentes tipos de descentralizaci6n se negocian y concretan en
diferentes momentos. De ahi que el momento de cada reforma determina el tipo de
secuencia de descentralizacion experimentada por cada pais. Si tienen lugar los tres
tipos de descentralizaci6n antes definidos (lo cual es empiricamente comOn, aunque
no es te6ricamente necesario), podemos identificar seis secuencias de descentrali-
zacion segon el momento en que se produjo la primera medida descentralizadora en
cada estrato intergubernamental. Esto no significa que no haya en cada estrato me-
didas posteriores, o que deba soslayarselas (ver el andlisis de casos empiricos en la
pr6xima seccion); sino que la primera medida descentralizadora en cada estrato es
particularmente importante, ya que limita las posibilidades de cambio en los otros
estratos y nos permite establecer un modelo bbsico sobre el efecto que tienen distin-
9 En los paises analizados en este articulo, tales gobiernos fueron los de Jorge R. Videla en Argentina
(1976-1981), Joao Figueiredo en Brasil (1979-1985), Belisario Betancur en Colombia (1982-1986) y Miguel de la
Madrid en M6xico (1982-1988). En la mayor parte de Am6rica Latina, la transici6n del intervencionismo estatal a
la economia de mercado fue la reacci6n ante los trastornos econ6micos desencadenados por la crisis de la
deuda externa a comienzos de la d6cada de 1980 (aunque no en Argentina y Chile, donde el pasaje a la econo-
mia de mercado precedi6 a Ia crisis de la deuda). Los gobiernos subsiguientes aplicaron politicas econ6micas
tanto ortodoxas como heterodoxas, pero el desarrollismo ya habia quedado atrds (ver Weyland, 2002, 72, 77-81).

132.174.250.76 on Fri, 11 Sep 2020 01:20:52 UTC
tas secuencias de descentralizaci6n en la evoluciOn

intergubernamental.
Es muy probable que el nivel de gobierno cuyos intere
cen al comienzo del proceso descentralizador determine
que se implementa primero. A su vez, la primera ronda d
efectos de realimentacion en reformas descentralizadora
caracteristicas peculiares. Por ejemplo, si en la primera r
valecen los intereses subnacionales, es muy probable que la primera medida de
descentralizacion sea de tipo politico. Esta descentralizacion politica puede producir
un "efecto trinquete" (Huber y Stephens, 2001, pag. 10), dando lugar a la formaci6n
de grupos de apoyo que continuaran presionando en favor de una mayor descentra-
lizaci6n. Ejemplo de dicho "efecto trinquete" es la creaci6n de alianzas entre gober-
nadores e intendentes, u otros casos de coordinacion entre politicos subnacionales.
Ejerciendo presion a traves de estas asociaciones, los gobernadores e intendentes
aumentan su poder para la siguiente ronda de descentralizaciOn. Pero aOn si no
actia este mecanismo de coordinaci6n, los gobernadores e intendentes estaran en
mejor situacion para proponer sus preferencias en la segunda ronda de reformas, ya
que gozaran de una mayor autonomia politica respecto del ejecutivo nacional. Por
otra parte, el presidente dependera en mayor medida de ellos para obtener votos en
las elecciones nacionales. De este modo, lo mas probable es que en la segunda
ronda de descentralizaci6n los gobernadores e intendentes exijan una descentraliza-
ci6n de tipo fiscal e influyan en sus caracteristicas. Tambien es posible que a 6sta le
siga, como Oltima reforma, una descentralizacion administrativa, a fin de compensar
la anterior descentralizaci6n de recursos (Haggard, 1998, pAg. 217). En tal caso, la
descentralizaci6n administrativa sera financiada y no tendra efectos negativos en el
poder de los gobernadores e intendentes. Por lo tanto, el resultado de esta trayecto-
ria de descentralizaci6n (P -> F --> A), que se adapta a las preferencias de los funcio-
narios subnacionales, es un alto grado de autonomia de los gobernadores e
intendentes respecto del presidente (ver el Cuadro 1). Como se ilustra mAs adelante,
Colombia sigui6 esta trayectoria entre 1986 y 1994.
En cambio, cuando al inicio del proceso descentralizador prevalecen los intere-
ses de las autoridades nacionales, es probable que el primer tipo de descentraliza-
ci6n sea administrativa. Si el traspaso de responsabilidades no se acompara de
recursos fiscales, el poder ejecutivo nacional fortalecera su poder frente a los funcio-
narios subnacionales, quienes dependeran en mayor medida de las transferencias
del gobierno central. Si el proceso de descentralizacion continda, el presidente pre-
ferira que la siguiente sea una descentralizacion fiscal y no politica. En presencia de
un mecanismo de reproducciOn de poder (Stinchcombe, 1968, pags. 117-18), el
ejecutivo nacional podra controlar el momento, ritmo y contenido de la reforma fiscal.
Sometidos a las consecuencias fiscales de la primera ronda de descentralizaci6n
administrativa (no financiada), los gobernadores e intendentes no estaran en condi-
ciones de rechazar lo estipulado por el gobierno central en la segunda ronda de
negociaciones. Esto es, a menos que circunstancias ex6genas cambien el grado de
autonomia de gobernadores e intendentes respecto del ejecutivo nacional. En esta
secuencia de reformas, la descentralizacibn politica, en caso de que la hubiera, sern
la tercera de la serie (A - F - P). Esta trayectoria que se ajusta al orden de las

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CUADRO 1
Secuencias de descentralizacion y sus efectos en el equilibrio

de poder intergubernamental
Intereses Primer tipo Tipo de Segundo tipo Tercer tipo Grado de cambio
prevalecientes de descentra- mecanismos de descentra- de descentra- en el equilibrio
en la primera lizaci6n de realimen- lizaci6n lizaci6n de poder
ronda taci6n interguberna-
mentala
Subnacionales -- Poliftica Autorrefuerzo -- Fiscal -- Administrativa = Alto

Nacionales --- Administrativa Autorrefuerzo -- Fiscal -> Polftica = Bajo
Subnacionales -4 Poliftica Reactivos -> Administrativa -4 Fiscal = Medio/bajo
Nacionales -4 Administrativa Reactivos -- Politica --* Fiscal = Medio
Empatados -- Fiscal Reactivos -- Administrativa -- Polfitica =

Empatados - Fiscal Autorrefuerzo - Politica -> Administrativa = Alto
a Un cambio positivo en el equilibrio de poder intergubernamental refleja una mayor autonomia de los
cionarios subnacionales respecto de los nacionales. Asi, un nivel "alto" en el grado de cambio del equilib
poder intergubernamental corresponde a una mayor autonomia de los gobernadores e intendentes, en tan
un nivel "bajo" indica que el grado de autonomia de los funcionarios subnacionales permaneci6 prnctica
igual.
preferencias del ejecutivo nacional, prActicamente no produce cambio alguno en la

autonomia de gobernadores e intendentes. MAs adelante, mostrar6 que Argentina
sigui6 esta secuencia de descentralizaci6n entre 1978 y 1994.
Tambibn es factible que, una vez iniciado el proceso de descentralizaciOn, cam-
bios ex6genos (como una elecci6n en mitad de mandato, un contexto de expansion
o de crisis fiscal, o un proceso de democratizaci6n) inviertan la distribuci6n del poder
entre los ejecutivos nacionales y subnacionales. Esto originaria dos secuencias alter-
nativas: P -> A --> F y A -> P -> F. En la primera de estas situaciones, al comienzo de
la secuencia predominan los intereses subnacionales, lo cual desencadena la des-
centralizacibn politica. Sin embargo, mecanismos reactivos (como una crisis fiscal
que anule las demandas subnacionales de descentralizaci6n fiscal) pueden Ilevar a
un predominio de los intereses de las autoridades nacionales en la segunda ronda y,
por ende, a la descentralizaci6n administrativa. La Oltima etapa, en caso de haberla,
seria de descentralizaci6n fiscal. Si la descentralizaci6n administrativa no es finan-
ciada, esta trayectoria puede ser desastrosa para los funcionarios subnacionales
se les concede autonomia politica, y poco despu6s les son asignadas responsabi
dades administrativas sin financiamiento, sus bases electorales los acusaran de
desempeho en sus funciones. Lo mAs probable es que esta trayectoria conduz
un pequeiro o nulo cambio en la distribuciOn de poder intergubernamental. Si, por e
contrario, la descentralizaciOn administrativa es financiada, la trayectoria tal vez co
duzca a un cambio de mediana magnitud en el equilibrio intergubernamental. En
otra secuencia (A ---> P --> F), al comienzo prevalecen los intereses de los gobernante
nacionales, pero mecanismos reactivos (como un proceso de democratizaciOn q
socave el poder central) posibilitan a los ejecutivos subnacionales impulsar la d
centralizaci6n politica en la segunda ronda. En estas circunstancias, los actore
subnacionales, a raiz del poder politico que han adquirido, estAn mejor posiciona

132.174.250.76 on Fri, 11 Sep 2020 01:20:52 UTC
para fijar las condiciones de la descentralizaci6n fiscal.

toria seria un cambio en el equilibrio de poder en favor de las autoridades
subnacionales, aunque no tan significativo como en la primera trayectoria menciona-
da (P -- F -- A).
Por Oltimo, cabria concebir que al comienzo del proceso de reforma los intere-
ses nacionales y subnacionales esten en igualdad de condiciones, de modo tal que
ninguno de ellos sea capaz de alcanzar el tipo de reforma preferida. En tales circuns-
tancias, prevalecera el statu quo o bien los actores negociaran la segunda de sus
preferencias: la descentralizaciOn fiscal. Si esto ocurre, la continuidad de la secuen-
cia dependera de los efectos que tenga esta reforma en el poder relativo de los
ejecutivos nacionales y subnacionales. En caso de prevalecer los primeros, habra
una descentralizacidn administrativa, y la descentralizacion politica se realizara en
Oltimo lugar
equilibrio (F -> Aintergubernamental.
de poder --> P). Esta trayectoria originar,aqui
Lo decisivo un es
cambio leve atemporal
el desfase mediano en-
en e
tre la primera y la segunda rondas de reformas. Si los funcionarios subnacionales
reciben dinero sin condiciones, y pueden utilizarlo para fortalecer su base de apoyo
y popularidad durante un lapso considerable antes de que se les asignen nuevas
responsabilidades, esta trayectoria Ilevaria a un aumento de mediana magnitud en la
autonomia de los ejecutivos subnacionales, por mas que la descentralizaciOn politica
sdlo tenga lugar al final de la secuencia. Por lo contrario, si el dinero y las responsa-
bilidades son descentralizados mas o menos al mismo tiempo, los funcionarios
subnacionales cargaran con nuevas responsabilidades sin gozar de autonomia poll-
tica. Asi pues, el efecto de la descentralizaciOn de responsabilidades financiadas
sobre el equilibrio de poder dependera, en gran medida, del exito que logren los
gobiernos subnacionales en prestar con eficiencia los servicios que acaban de
transferirseles. Pero si se tiene en cuenta que los funcionarios subnacionales proba-
blemente rendiran cuentas al ejecutivo nacional mas que a sus bases locales (recor-
demos que la descentralizacion politica no se produce sino hasta el final de la trayec-
toria), es probable que su desempeho administrativo sea deficiente, y el resultado
sera un cambio pequero en la autonomia de los ejecutivos subnacionales. Alternati-
vamente, si tras estar en pie de igualdad en cuanto a los intereses territoriales, y
luego de una primera ronda de descentralizaciOn fiscal, priman los ejecutivos
subnacionales, le seguira la descentralizaciOn politica, y la administrativa vendra en
Oltimo termino
el equilibrio (F -- P
de poder -- A). Esta secuenciaa favor
intergubernamental dar. origen
de losagobiernos
un cambiosubnacionales,
considerable en
que en un principio obtienen capacidad fiscal, luego autonomia politica, y finalmente
responsabilidades administrativas. Las dos primeras rondas de la secuencia les per-
miten crear un basti6n de acolitos (pues cuentan con los recursos para ello) y ganar
elecciones. Esto aumenta su autonomia respecto del ejecutivo nacional, como lo
ilustra la Oltima fila del Cuadro 1.
Hasta ahora he asumido que se producen los tres tipos de descentralizaciOn y
que es dable establecer una secuencia entre ellos. Ademas, solo tome en cuenta la
primera politica exitosa dentro de cada tipo de descentralizaciOn y el primer ciclo de
descentralizaciones, ciclo que concluye una vez que se han producido los tres tipos
de reformas. En la realidad, empero, los procesos pueden evolucionar de muy dis-
tintas formas. Quizas haya s6lo uno o dos tipos de reformas, o los tiempos de la

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aplicacion de las politicas

estrato (no necesariament
estratos. Pondr6 de reliev
empiricos (correspondient
No obstante, en la medida
delegaci6n de autoridad y
propuestas aqui pueden m
siguen otras pautas.
Evoluci6n del equilibrio

El equilibrio de poder inte
grado de autonomia de los
poder intergubernamenta
la capacidad de los actores
2) la autoridad legal, que fij
capacidad organizativa, que
mi interes reside en los ef
brio de poder intergubern
dimensiones de poder int
instrumentaci6n de medidas
(2004) y de Samuels y Main
intergubernamental con c
ingresos fiscales, que mide
gobiernos subnacionales (p
en los gastos, que mide el
gobiernos subnacionales; 3
que mide el grado de auto
evaluar y decidir en las cu
cifica; 4) el m6todo de des
si los gobernadores e inte
representaciOn territorial d
promedio de sobrerrepres
baja y alta del congreso. S
poder de los funcionarios
estos indicadores; pero si no lo aumentan, es de prever que algunos de estos
indicadores permanecerAn iguales o disminuirAn.
En el resto de esta seccidn comparo los niveles absolutos de descentralizaci6n
antes y despues de que este proceso tuviera lugar y el cambio en el equilibrio de
poder intergubernamental en los cuatro paises mAs grandes de America Latina. Ar-
gentina, Brasil, Colombia y Mexico tienen caracteristicas comunes que los hacen
adecuados para una comparaci6n. Primero, debido a su tamaro, es razonable supo-
ner que en ellos hay relaciones conflictivas entre el centro y la periferia, y que las
cuestiones relativas a la descentralizaci6n tienen una gran relevancia. Segundo, to-
dos estos paises emprendieron medidas descentralizadoras similares, aunque la
resultante distribuciOn intergubernamental del poder sea diferente. Tercero, todos

132.174.250.76 on Fri, 11 Sep 2020 01:20:52 UTC
ellos poseen estructuras de gobierno semejantes, con tres niv

legislaturas nacionales bicamerales. Por 01timo, las diferenci
permiten poner a prueba argumentos alternativos sobre el tipo
cional y el sistema de partidos. Por un lado, Argentina, Brasil
federales, mientras que Colombia es un pais unitario. Por el otro,
Colombia tienen sistemas de partidos relativamente descentra
el de Mexico (durante el periodo en estudio) es muy centraliza
En el Cuadro 2, las dos primeras columnas de cada pais mid
de descentralizacidn (expresiOn empleada para describir la situ
fiscal, administrativo y politico), y la tercera mide el grado re
equilibrio de poder intergubernamental. En la dimension fis
subnacional en los ingresos (PSI) disminuyO en la Argentina y
tres paises, mientras que la participacidn subnacional en los g
en los cuatro paises. A comienzos del periodo, Argentina y Br
altos niveles absolutos de descentralizacion fiscal, tanto en te
como de gastos, seguidos por Colombia y Mexico, en ese orden.
do el patron que surgi6 fue distinto. Brasil continuaba siendo e
centralizaciOn fiscal, pero ahora le seguia Colombia; y en lo co
Mexico superb a Argentina, que tenia la menor recaudaciOn su
desequilibrio vertical fiscal de los cuatro paises. Con respecto
iniciales, Mexico fue el pais donde hubo mayores cambios en
seguido por Colombia y Brasil. Argentina fue el pais de menor
experimentb un retroceso en la PSI.
En Io tocante a la administraciOn de los servicios sociales, l

dad encargada de polfticas (AEP) se ha aplicado al sector de la
ciOn de la educaciOn y no de otros sectores se explica por varias r
la mayoria de los paises ese fue el primer sector piblico desc
influyo en el ritmo y las caracteristicas de la descentralizacion en
do, en estos paises la educacion constituye el sector p0blico d
tanto en terminos de recursos fiscales como humanos, lo cual
consecuencias fiscales y administrativas para las provincias y mun
el sector de la educaciOn se caracteriza por poseer grandes y p
Io que torna politicamente decisiva su descentralizacibn. En est
indicadores tomados en cuenta fueron: autoridad para estable
dios; responsabilidad por la capacitaciOn docente; responsabil
ciOn del sistema educativo; administraciOn de los establecim
autoridad para contratar, despedir y reubicar a los docentes; y aut
sueldos.
Al principio del periodo, pueden formarse pares de paises de acuerdo

distribucion de las responsabilidades entre los niveles de gobierno: Argenti
sil eran los mas descentralizados, en tanto que Mexico y Colombia eran l
centralizados. Al final del periodo, el ordenamiento de los paises era similar, pe
Brasil se habia experimentado un mayor grado de delegaciOn de autorida
gobiernos subnacionales que en Argentina. Mientras que en 1982 los estado
leros y su gobierno central compartian responsabilidades en todos los indi
educativos considerados (Tavares de Almeida, 1995, pags. 20, 27), a media

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CUADRO 2
Nivel de descentralizaci6n y evoluci6n del equilibrio de poder intergub

Brasil, Colombia y M6xico, 1978-1999
Argentina Brasil Colombia
Variable
de Antes
desc. de desc.Despu.s Cambio
de desc. de desc. An
de desc. de desc. de
PSI 21% 19% 25% 33% 18% 28% 9
(1983) (1999) (1980) (1995) (1980) (1995) (1
Nivel de PSI 3 1 4 4 2 3
Cambio de PSI a -8% 29% 56
Rango de cambio
de PSI 1 2
PSG 34% 41% 32% 44% 28% 40% 18
(1978) (1999) (1980) (1995) (1978) (1995) (1
Nivel de PSG 4 3 3 4 2 2
Cambio de PSG b 21% 38% 4
Rango de cambio
de PSG 1 2
AEPc
Plan de estudios C C 0 C S 0,5 N N
Formaci6n docente C C 0 C S 0,5 N C 0
Evaluaci6n C C 0 C S 0,5 N C 0,5
Admin. de escuelas C S 0,5 C S 0,5 S
Contrat., despidos
y reubicaci6n C S 0,5 C S 0,5 N
Sueldos C S 0,5 C S 0,5 N C 0,5
(1978) (1994) (1982) (1995) (1982) (1994) (1
Nivel de AEP 3,5 3 3,5 4 2
Cambio de AEP 1,5 3 2
Rango de cambio de AEP 1 4
DFS d
Gobernadores E E 0 E E 0 N E 1 N
Intendentes N/E E 0,5 E E 0 N E 1
(1983) (1996) (1982) (1994) (1982) (1991) (1
Nivel de DFS 3 2,5 4 2,5 1 2,5
Cambio de DFS 0,5
Rango de cambio
de DFS 2 1

132.174.250.76 on Fri, 11 Sep 2020 01:20:52 UTC
(Continuacidn del cuadro 2)
RIT
Sobrerrepres.
en Diputados 1,94 1,85 -0,09 1,51 1,92 0,41 1,17 2,73 1
Sobrerrepres.
en Senado 3,15 3,40 0,25 2,66 3,94 1,28 1,25 1,00 -0,
(1983) (1995) (1962/78) (1995) (1982) (1994) (
Nivel de RIT 4 3 3 4 1 2
Cambio de RITe 0,16 1,69
Rango de cambio
de RIT 2 4
Rango prome
del nivel
absoluto de
descentralizaci6n 3,5 2,5 3,5 3,7 1,6 2,3

Rango promedio
del cambio en
el equilibrio de
poder intergu-
bernamental 1,4 2,6 3
Fuentes:
cifras incluyen PSI: Argentina:
los impuestos Datos
a la mano de obra);de 1983Samuels,
Brasil: de Artana et al.,
2003, pag. 161; 1995,
M6xico:pa.g.
Willis,79; datosyde
Garman 1999 del
Haggard, 1999,Ministerio de 1985,
pBg. 13, e IMF, Economia y
2001; Colo
Dillinger y Webb, 1998. PSG: Argentina: IMF, 1985, 2001; M~xico: IMF, 1985, 2001; Brasil, Samuels, 2003, pag. 161; Colombia, IMF, 1985, y Dillinger y Webb,
pig. 21. AEP: Datos recogidos en fuentes secundarias y leyes sobre educacidn. DFS: Datos recogidos en fuentes secundarias y constituciones nacionale
Argentina: Constituci6n Nacional e INDEC, 1997; M6xico: Lujambio, 2000, pigs. 35 y 73-76, e INEGI, 1995; Brasil: Datos proporcionados por David Sam
Colombia: Registraduria Nacional del Estado Civil (varios aros).
Nota: Las cifras en negrita ordenan por rango a los paises segOn su nivel absoluto de descentralizaci6n, de 1 (los mas centralizados
descentralizados). Los promedios en el nivel absoluto de descentralizaci6n de cada pais se presentan en la ante1Otima fila del cuadro. Las cifras en itAlica or
a los paises por rango segOn el grado de cambio en cada dimension del equilibrio de poder intergubernamental, de 1 (que corresponde al pais con menor ca
a 4 (que corresponde al pais con mayor cambio). Los promedios en el grado de cambio del equilibrio de poder intergubernamental de cada pais se presentan
la Oltima fila del cuadro.
a Cambio en PSI = (PSI despu6s - PSI antes)/PSI antes.

b Cambio en PSG = (PSG despues - PSG antes)/PSG antes.
c AEP: N = Nacional; C = Concurrente; S = Subnacional. El cambio en el valor de AEP es 0 si no hubo mod

autoridad pas6 de N a S; y 0,5 si pas6 de N a C o de C a S.
d DFS: E = Elegido; N = Nombrado; N/E = Elegido s6lo formalmente o con nombramientos en algunos cargos.
de designaci6n no cambio, 1 si pas6 de N a E , y 0,5 si pas6 de N/E a E o de N a N/E.
e Cambio en RIT = RIT antes - RIT despubs.

132.174.250.76 on Fri, 11 Sep 2020 01:20:52 UTC
decada de 1990 estas cu

o directores de escuelas
al grado de cambio de l
co, en 1978 todos los as
estaban a cargo del gob
los edificios escolares); en
autoridad sobre el plan
gobierno nacional, pe
subnacional, o conjunta
mienzos de la decada de
M6xico: todas las respo
mantenimiento de las
1993, los problemas edu
excepci6n del disefo de
tral). En Argentina, la
provincias manejaban la
Argentina, todas las re
ron histbricamente com
centralizaci6n de las esc
mente) no modific6 la di
gobierno. El cambio sOl
ral de Educaci6n, con l
cion exclusiva de las pr
dro 2, Brasil sufrio el m
Colombia y Argentina,
La distribucion del pode
primera es la designaci
sion, y teniendo en cue
bi6. Antes de la descent
en 1988 y 1991, respect
cuanto al grado de cam
elecciones para los carg
Mexico), pero no eran c
que las elecciones para
competitivas en Mexico.
"jefe de gobierno") de l
en 1994, pero los dema
popular. Por Oltimo, dur
constante en Brasil.
La segunda dimension politica es la representacidn de intereses territor

(RIT). En ella, los coeficientes de sobrerrepresentacion indican el grado de d
ciOn respecto del principio por el cual a cada ciudadano le corresponde un voto. S
coeficiente es 1, ello indica que hay proporcionalidad entre la cantidad de ba
la poblacion; si es mayor que 1, significa que en ciertas unidades subnaciona
"costo" de elegir un diputado o senador es mayor que en otras. En palabra
Stepan (2000), cuanto mayor sea este coeficiente, mas restrictivas del prin

132.174.250.76 on Fri, 11 Sep 2020 01:20:52 UTC
democratico de decision por mayoria son las camaras de

Cuanto mas altos son los coeficientes de sobrerrepresent
que algunos diputados y senadores representen los intere
unidades y electorados subnacionales, en vez de represent
tica. Brasil y Colombia fueron los paises que experimentaron
esta variable. En Brasil, la creacion de dos nuevos estad
Tocantins) y los cambios introducidos por la reforma constit
ron que, entre 1962 y 1995, el grado de sobrerrepresenta
de un promedio de 1,51 a uno de 1,92. Estos cambios fuer
Senado, debido a que la asignacion de bancas a unidad
mente pequenas, que antes no tenian representacion, aum
en 1978 a 3,94 en 1995. En Colombia, como consecuencia de la reforma constitucio-
nal de 1991 y la asignaciOn de bancas a siete departamentos que antes no tenian
representaci6n legislativa, el grado promedio de sobrerrepresentacion de las unida-
des subnacionales en la camara baja paso de 1,17 en 1982 a 2,73 en 1994. El Sena-
do, cuyas bancas eran distribuidas antes de 1991 entre 23 departamentos, se trans-
formb luego de la reforma constitucional en una camara con representacion propor-
cional de 100 miembros elegidos en un Onico distrito nacional. En Argentina y Mexi-
co, los niveles de sobrerrepresentaciOn de ambas camaras practicamente no se
modificaron. Argentina tuvo un alto grado de sobrerrepresentaciOn de las unidades
subnacionales en el Senado durante todo el periodo de las reformas descentraliza-
doras (3,15 en 1983 y 3,40 en 1995, tras la incorporacibn de Tierra del Fuego como
provincia), en tanto que en Diputados esa cifra fue moderada (1,94 en 1983 y 1,85 en
1995). Mexico tuvo en el Senado un grado de sobrerrepresentaciOn similar al de la
camara baja argentina (1,96), y permaneciO igual en todo el periodo. En la camara
baja mexicana la representaci6n era proporcional (1,00). Por consiguiente, en Io que
respecta al cambio en la RIT, Brasil tuvo el coeficiente maximo, seguido en orden
decreciente por Colombia, Argentina y Mexico.
Resumiendo: una mirada panoramica de la situacion de cada pais en cuanto a
las cinco variables revela que antes de las reformas descentralizadoras Argentina y
Brasil poselan los niveles absolutos mas altos de descentralizacion, y Mexico y Co-
lombia los mas bajos. Esto se corresponde con lo que sabemos acerca de la evolu-
cion histbrica del federalismo y las relaciones intergubernamentales en estos paises
(Gibson y Calvo, 2000; Gibson y Falleti, 2004: Samuels, 2003). Sin embargo, si con-
sideramos el cambio general en el equilibrio de poder luego de ser instrumentadas
las politicas descentralizadoras, vemos que si bien Colombia, Brasil y Mexico tuvie-
ron modificaciones importantes en el equilibrio de poder en favor de las autoridades
subnacionales, en Argentina dicho equilibrio se mantuvo practicamente igual en todo
el periodo. En un extremo, Colombia vio aumentar su proporciOn subnacional de
ingresos y gastos en un coeficiente de 0,56 y 0,43, respectivamente; sus gobernado-
res e intendentes lograron un grado de autoridad significativo en cuanto a la adminis-
traciOn de la enserfanza piblica; el presidente perdio autoridad para nombrar a los
funcionarios subnacionales; y en la camara de diputados la sobrerrepresentacion
territorial casi se duplicO. En el otro extremo, en Argentina no hubo casi cambio
alguno en el equilibrio de poder intergubernamental. En las cuentas subnacionales,
la proporciOn de los ingresos disminuyO mientras que la de los gastos aument6,
incrementando asi el desequilibrio fiscal vertical. La descentralizaci6n administrativa

132.174.250.76 on Fri, 11 Sep 2020 01:20:52 UTC
no confiri6 nuevas cap

centralizaciOn politica
siones en el resto de la
"Argentina es posiblem
Latina], pero tiene en e
intervenci6n militar de
lidades de las unidades
(Burki, Perry y Dilling
reformas descentraliza
materia fiscal y politi
intergubernamentales e
Explicaciones alterna
Una explicaci6n posib
res e intendentes debid
alto. En otros terminos
intergubernamentales q
rior, o que hay un umb
puede descender. No obs
en Brasil pone en tela d
estructura institucional
Argentina. Sin embargo
das a cabo en Brasil hab
dores e intendentes era
evidente en la proporc
autoridad de los gobier
troducidas en la Consti
en practica medidas simi
lo cual sus efectos en el
La segunda explicaci6n
argumenta que el grado
implementacibn de las r
ra interna de los partido
postula que, dados los p
rios, si los legisladores
de presionar a favor de u
mas descentralizadoras.
lealtad politica hacia los
sesgo todavia m s desc
cuenta de los niveles a
mas, pero no del cambi
sistema de partidos pol
den (mayormente) a los
pese a lo cual es el pais
menos. Mexico, en cam
librio de poder intergu
prendidas las reformas.

132.174.250.76 on Fri, 11 Sep 2020 01:20:52 UTC
Por Oltimo, podria sostenerse que la magnitud del c

intergubernamentales producido por la descentralizaci6
gobierno. Dado que las constituciones federales confieren
unidades subnacionales, ello deberia dar lugar en paises federales a niveles de
delegaci6n de poder superiores a los de los paises unitarios (Dahl, 1986). Mis ejem-
plos demuestran lo contrario. En Colombia, pais unitario, la descentralizacion ejercio
el efecto mas significativo en el cambio del equilibrio de poder intergubernamental.
En Argentina, repOblica federal, ese efecto fue el menor de todos1.
Aplicaci6n de la teoria secuencial de la descentralizaci6n

A fin de ilustrar los alcances de la teoria que proponemos en este trabajo, en la
siguiente seccion analizare las trayectorias de descentralizacion en los dos casos
extremos: Colombia y Argentina. Desde fines de la decada del setenta hasta media-
dos de la del noventa, ambos paises experimentaron procesos de descentralizacion,
los cuales acompararon el transito de sus economias hacia un mayor papel del mer-
cado. En ambos casos, hubo reformas tendientes a la descentralizacibn fiscal, admi-
nistrativa y politica, y el propdsito comon a todas ellas fue el fortalecimiento de las
unidades subnacionales. No obstante estas similitudes, los procesos de descentra-
lizaci6n y las consecuencias que provocaron en las relaciones intergubernamentales
fueron, como ya hemos dicho, radicalmente diferentes. Estas diferencias se aprecian
mejor si se examina la evoluci6n del primer ciclo de reformas politicas, fiscales y
administrativas. En lo que sigue, procurar6 demostrar que los distintos desenlaces
en el equilibrio de poder intergubernamental no fueron tanto el resultado de las ca-
racteristicas particulares de las reformas realizadas, sino de la evolucic'n de dichas
reformas y del tipo de actores a los que otorgaron poder durante ese proceso.
Colombia: el camino subnacional hacia la descentralizacidn
En 1986, por iniciativa del presidente conservador Belisario Betancur

1986), los sectores mAs jovenes y menos tradicionalistas de los dos grand
nacionales representados en el congreso (el Liberal y el Conservador) apro
enmienda constitucional que establecia la eleccion de los intendentes por
popular. Esta ley modific6 un siglo de relaciones intergubernamentales. D
el presidente nombraba a los gobernadores, quienes a su vez designaban a los
intendentes. Betancur explic6 su apoyo a la medida con estas palabras:
...yo tenia la obsesi6n de que la comunidad se acercara a sus gobernantes, de que en
tanto y en cuanto la comunidad estuviera mas cerca de sus gobernantes, esos gober-
nantes podian sentirse mAs estimulados, mAs apoyados para gobernar e incluso mas
vigilados y controlados. Y por supuesto, serian mas eficientes... (Betancur, Belisario,
entrevista de la autora, BogotA, 28 de marzo de 2001).
Ahora bien, la decision de elegir a los intendentes mediante el voto popular no

fue el producto solamente de las convicciones del presidente. SegOn O'Neill (1999,
10o Escobar-Lemmon (2001, pg. 27) escribe Io siguiente: "Si bien la estructura del Estado puede explicar
el nivel inicial de descentralizacibn de un pais, siendo los paises federales los mas descentralizados, no explica
los cambios sucedidos en un mismo pals a lo largo del tiempo".

132.174.250.76 on Fri, 11 Sep 2020 01:20:52 UTC
2003), hay mas probabi

tralizaciOn politica cuan
mas elecciones naciona
para aspirar a ganar po
(2003) parece convincen
la importancia de los fa
sobre la descentralizacio
otros tipos de descentr
yen a explicar no sblo e
bien, lo que es mas imp
ras. En el caso de Colom
rados por el estado desar
descentralizaciOn. Las a
intereses territoriales s
Durante las decadas de
de politicas desarrollist
objetivos de carActer r
estaban asociados a min
economicos significativ
todo el Ambito naciona
Areas tales como el urb
servicios de electricidad
plantaron a los gobiern
me, ya que concentraro
las regiones perifericas
a las regiones donde hab
profundas desigualdade
pag. 72). Ademas, los g
gasto total en 1967 al 1
ciudades. En 1979, los t
absorbian el 72 % del to
26 % de la poblaciOn. C
capitales departamental
mas de novecientos mun
de la poblacion (Collins,
pag. 146). Esta distribuc
nal y del gasto pdblico lo
nes mas pobres.
Entre 1971 y 1985 hub
caron la paralisis parci
urbanos y/o en las regi
que accediera a sus dem
estaban relacionados con
el 9 %, con dificultade
educativas; y el 5 %, c
mayoria de ellos tuvier

132.174.250.76 on Fri, 11 Sep 2020 01:20:52 UTC
50.000 habitantes) de las regiones perifericas del pais, pa

tamentos de la costa atlantica (Maldonado, 2000, pig.73)
tores de la poblacion, que expresaban los intereses terr
nos desarrolladas. Jaime Castro, ex intendente y miemb
tuyente de 1991, manifest6:
Los paros civicos se habian convertido en unos mecanismos de protesta de la provin-
cia [del interior] frente al poder central. Los paros civicos ponfan sobre la mesa, sobre
el tapete, el hecho de que era necesario fortalecer a los municipios y a los departamen-
tos. [...] Inclusive despues de la elecci6n popular de alcaldes continuian realizandose
paros civicos, pero yo diria que hoy en dia han desaparecido gracias a la descentrali-
zacibn (Castro, Jaime, entrevista de la autora, Bogota, 29 de marzo de 2001).
Los paros civicos pusieron a los gobiernos locales en el centro de la escena
politica. En primer lugar, contribuyeron a poner en evidencia las falencias de los
organismos paraestatales y de las administraciones locales en lo concerniente a la
provisi6n de los servicios p0blicos. Asi, el ejecutivo nacional reaccion6 y presto suma
atencion a este problema. En 1980 cred un equipo de especialistas en economia
para estudiar cbmo mejorar el sistema de las finanzas intergubernamentales. El di-
rector de este equipo era Richard Bird, cuyos hallazgos y recomendaciones fueron
publicados un aho mis tarde (Mision de Finanzas Intergubernamentales, 1981). Cuan-
do el presidente siguiente, Belisario Betancur, se encontr6 frente a crecientes dificul-
tades economicas y a una disminuciOn significativa en la recaudaci6n de impuestos
municipales y departamentales, sanciond un plan de emergencia en el que incluyo
algunas de las recomendaciones del informe de Bird. La Ley 14 de 1983, estuvo
destinada a mejorar ia recaudacion impositiva de municipios y departamentos. Con
ese objetivo se otorgo a los departamentos la facultad de imponer un nuevo tributo a
los automotores y de actualizar y simplificar sus impuestos. A los municipios se les
dio la posibilidad de modernizar su base impositiva -lo cual era importante para la
recaudacion del impuesto inmobiliario- y determinar, dentro de ciertos parimetros,
su propia alicuota en el impuesto a la industria y al comercio (Ocampo Gaviria y Perry
Rubio, 1983). Esta medida fiscal detuvo la caida de la recaudaciOn municipal y de-
partamental, y si bien su impacto global en la distribucion de los recursos entre los
distintos niveles de gobierno fue minimo (Wiesner Durin, 1992, pags. 117-29), puso
de manifiesto la importancia de operar sobre las presiones subnacionales.
En segundo lugar, los paros civicos constituyeron una sehal de que la eficacia
del viejo sistema de nombrar a los intendentes a dedo estaba Ilegando a su fin. Los
caudillos locales y las prActicas clientelistas tradicionales demostraron sus limitacio-
nes para aliviar el malestar popular. El nombramiento de los intendentes habia gene-
rado un sistema en el cual estos dependian de un legislador, del gobernador o del
presidente -quienquiera hubiera sido el responsable de sus nombramientos- y solo
debian rendirle cuentas a el. Los cambios de autoridades locales eran frecuentes y la
corrupciOn estaba generalizada (Gaitan Pavia y Moreno Ospina, 1992, pigs. 150-
51). Con suma frecuencia, los intendentes ni siquiera habian nacido en la localidad
que gobernaban. A un cierto ndmero de ellos se los dio en Ilamar "intendentes profe-
sionales", porque "recorrian todos los municipios de un departamento hasta que se
desacreditaban en todos ellos" (Osorio, Luis Camilo, entrevista de la autora, Bogota,
30 de julio de 1998).

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Finalmente, los paros

que demandaban rendic
Ellos formaron amplias c
la democratizaci6n mun
desde abajo, fogoneada
sidente propuso, y los l
zaci6n politica de 1986, no hacian sino responder a esas demandas e intereses
subnacionales expresados en los paros civicos.
?Que consecuencias tuvo la elecci6n directa de los intendentes? El resultado
inmediato fue la disminuci6n del nOmero de paros civicos. Hubo 51 de 6stos en 1987,
35 en 1988, y s6lo 19 en 1989 (Correa Henao, 1994, pAgs. 48-54). Ex guerrilleros se
incorporaron al sistema politico legal. En algunas ciudades y regiones, el firme con-
trol ejercido por los caciques y caudillos locales tradicionales se afloj6, y la compe-
tencia por los cargos pOblicos signific6 para ellos nuevos desafios, que jamas habian
enfrentado en el pasado (Angell, Lowden y Thorp, 2001; VelAsquez, 1995). La elec-
ci6n directa de los intendentes gener6, adembs, dos importantes "efectos de trin-
quete": 1) el gradualismo en el terreno politico, y 2) la coordinacidn entre las autorida-
des subnacionales.
La reforma descentralizadora de 1986 gener6 un impulso para prof

descentralizaci6n politica que luego resultaria dificil revertir. A comienz
se convoc6 en BogotA una Asamblea Constituyente, que sesion6 entre febrer
de ese aio y dividi6 su labor en cinco comisiones. La segunda de ellas est
gada de analizar la organizaci6n territorial del pals. Dos de las cuestiones
discutidas en dicha comisi6n fueron la elecci6n de los gobernadores po
popular y el grado de autonomia que se habria de conferir a los departa
nivel intermedio de gobierno). La asamblea se polariz6 en dos bandos: los
departamentalistas, que apoyaban la elecci6n popular de gobernadores, y los
municipalistas, que se oponian a ella. Pero el antecedente reciente de la reforma
para la elecci6n popular de los intendentes hizo que incluso los municipalistas vieran
la elecci6n de los gobernadores como una reforma inevitable. Uno de ellos afirm6:
"La elecci6n de los gobernadores por el voto popular pareci6 ser un complemento de
la de los intendentes. Fue el paso siguiente" (Castro, Jaime, entrevista de la autora,
Bogota, 29 de marzo de 2001).
La descentralizaciOn politica de 1986 favoreci6 asimismo la coordinaci6n entre
los beneficiarios de la reforma, dando origen a un grupo municipalista que tuvo por
objetivo profundizar la descentralizaci6n. En 1988, la primera cohorte de intendentes
electos cre6 la Federaci6n Colombiana de Municipios (FCM). Como expresan sus
estatutos, la misi6n de esta federaci6n es "representar los intereses colectivos de los
municipios, conducir y apoyar el desarrollo de la gesti6n municipal y promover la
profundizaci6n de la descentralizaci6n" (FCM, 1991). En 1991, la FCM ya estaba
trabajando activamente para convencer a los miembros de la ConvenciOn Constitu-
yente de que se extendiera el mandato de los intendentes de dos a tres airos, se
reconociera en la propia Constituci6n la autonomia municipal y se transfirieran mas
recursos fiscales a los municipios (El Tiempo, Bogota, 23 de febrero y 23 de marzo de
1991). Pese a la resistencia del ejecutivo nacional, todas estas reformas fueron apro-
badas y, como consecuencia, la descentralizaciOn politica y fiscal se profundiz6 en la
Constituci6n de 1991.

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Si bien ya se habian adoptado algunas medidas previa

y gastos a los gobiernos subnacionales, su efecto en la d
entre los diferentes niveles de gobierno habia sido min
primera ronda de descentralizacion politica y la creaci6n de
Constituci6n de 1991 una importante reforma de descen
357 de la nueva Constitucibn establecia que las transfer
bian incrementarse de un 14 % del ingreso nacional en 1
reforma amplib no solo la frecuencia sino tambien la base
maticas, que a partir de entonces incluyeron tanto los in
de origen no impositivo. Por consiguiente, las transfere
subnacionales (departamentos y municipios) pasaron de
en 1991 al 52 % en 1997 (Vargas Gonzalez y Sarmiento
La contrapartida administrativa de la descentralizacidn
El impulso inicial para esta reforma procedi6 del ejecutivo
blecer una nueva distribucidn de responsabilidades en
como medio de eliminar ia superposicibn de gastos y e
descentralizacidn fiscal de 1991. El ejecutivo nacional en
tralizacidn administrativa al congreso a mediados de 1992,
Ley 60 de descentralizacidn administrativa tuvo lugar e
Ilego a ser conocida como la "ley marco" para la descen
establecia la distribucibn de las responsabilidades entre
tocante a la educacidn, la salud, la vivienda y los servici
cas. Su aprobacidn fue resultado de los acuerdos logrado
nal, los representantes de los departamentos y municipi
los docentes. El Ministerio Nacional de Educacion actu
Ministerio de Economia y la Oficina de Planificacion Na
seaban que la descentralizacidn educativa Ilegara al niv
sindicato, por el otro, que se oponia a la descentralizac
nivel municipal. Los representantes de los gobiernos sub
gobierno nacional finalmente acordaron que la descentr
zaria en el nivel intermedio de gobierno, con fondos ga
nacional (Angell, Lowden y Thorp, 2001, pag. 178). Conform
bucibn de responsabilidades serfa la siguiente: los depar
bles de pagar y capacitar a los docentes; tambien podr
estudiantes que tuvieran necesidades especiales. Los mu
la construccidn y mantenimiento de los edificios escolares.
pios manejarfian en conjunto la ensefianza preescolar, prim
daria. El gobierno nacional retendria su jurisdiccidn en
y principios generales de la educaci6n, en tanto que la
cativo seria responsabilidad conjunta de los tres niveles
Ademas de distribuir responsabilidades entre los dist
la ley establecia cual seria la distribucidn de recursos entre
1 Portal motivo, no cuentan como casos previos de descentralizaci6n. E

1983 (a la que ya se hizo referencia), la Ley 12 de 1986, la Ley 29 de 1989
completa y descripcidn de estas medidas, ver Gait.n Pavia y Moreno Ospina, 1992, pbgs. 283-94).

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asi como la creaci6n, tan

nes veedoras" para asegu
ley. Asimismo, otorgaba a
"para la promociOn y rep
pios" (Ley 60, Articulo 3
ciosa para las autoridad
de las politicas como a s
habian tenido lugar la des
se produjo la descentrali
con una representacidn
En Colombia, el proce
cuencia de reformas co
subnacionales. Primero
responsabilidades. La deci
z6 la siguiente ronda de
coordinaci6n entre las a
fiscal, y profundiz6 la des
y reconocer en la propia
ro en la elite politica un
aprobara la elecci6n por
nistrativa fue la iltima re
ejecutivo nacional, pero
subnacionales y el sindic
responsabilidades se tra
les necesarios para afro
tivamente la autonomia
cional. Seguin se despren
tralizacidn politica, fisc
subnacionales.
Argentina: el camino nacional hacia la descentralizacidn
A diferencia de Io ocurrido en Colombia, en Argentina la descentraliz

ajust6 a las preferencias del poder ejecutivo nacional. Una vez clausurada
desarrollista, el proceso descentralizador se inici6 en 1978 con una reforma adm
trativa, a la que le sigui6 en 1988 la descentralizacidn fiscal y, en 1994, la polit
El 5 de junio de 1978, la junta militar en el poder sanciono dos decretos po
cuales se transferian todos los establecimientos de enserianza preescolar
marios a las provincias, la ciudad de Buenos Aires y el entonces territorio
del Fuego. Con retroactividad al 1 de enero de ese ado, fueron transferi
administraciones provinciales alrededor de 6.500 escuelas, 65.000 emplead
blicos y 900.000 alumnos (un tercio del total del sistema educativo pdblico prim
Pese a que no se transfirieron ingresos fiscales, la operaci6n tuvo un costo de 2
12 Luego hubo otras reformas, tanto descentralizadoras como centralizadoras (ver Eaton y Dickovick,
2004). Aqui me centrare en el primer ciclo, que culmina una vez que han tenido lugar los tres tipos de descentra-
lizaci6n (fiscal, administrativa y politica).

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millones de pesos, equivalente al 20 % de las transfer

1993, pag. 148). En esta primera ronda de descentra
tereses del gobierno central. En el contexto de un re
nacional pudo imponer su primera preferencia a las
centralizacion administrativa. La reforma le interesaba p
gobierno militar consideraba a las provincias enclaves
tanto ambitos propicios para la creacion de futuros p
Segundo, estaba interesado en reducir el tamafro de la b
cit nacional, dentro del espiritu de un programa de
Senen Gonzalez, 1995, pag.138). Tercero, el aumento
pas6 del 0,88 % del PBI en 1976 al 1,56 % en 1977 (Ki
consiguiente de la coparticipacibn de las provincias,
para transferir gastos sin nuevos recursos. Un inform
nacional document6 que antes de la transferencia de 197
El Sr. Ministro de Economia de la Naci6n [Jose Marti
considera que se ha producido una mayor recaudaci6n
lo cual decide encarar una politica de transferencias de
cativos (Ministerio de Cultura y Educacibn, 1980, vol.

A pesar del regimen autoritario existente, los gob
presar su preocupacidn. Entre otros, el gobernador d
Interior en 1977 Io que sigue: "El Tesoro provincial no es
ciones de afrontar los costos totales de los servicios
(Kisilevsky, 1990, paig. 20). Sin embargo, en ese mom
habia alcanzado su punto culminante y la transferenc
puesta desde arriba.
La descentralizacidn administrativa de 1978 tuvo r
tas para las provincias. La asignacion de recursos pro
aumentar del 14 % en 1977 a casi el 20 % en 1982 (IFM
rencias automiticas a las provincias disminuian en es
% de los ingresos corrientes (FIEL, 1993, pag. 151).
rias (unas 3.400) debieron cerrarse antes de 1980, y
obligados a mendigar transferencias discrecionales
cerrar mas escuelas.
Esta descentralizacion administrativa no financiad
tantes en las medidas de gobierno: 1) hizo que los g
preferencias, pasando a apoyar la descentralizacibn
contribuyo a la reproduccion del poder del ejecutivo
de demostracidn, brindando un ejemplo que podrian seg
cargo de las politicas pdblicas; y 4) gener6 en el sec
tendiente a una mayor descentralizacion de las resp
En la campaia electoral de 1983, al menos seis part
Union Civica Radical (UCR) y el Partido Justicialista (PJ
constitucional (Leiva y Abi.salo, 2000). La inquietud comdn de todos ellos era fortale-
cer las instituciones politicas y evitar futuras interrupciones del regimen democratico.
En los dos primeros ahos de transicibn democratica se presentaron en el congreso
varias propuestas para la reforma de la Constitucibn. A fines de 1985, el presidente

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Ral Alfonsin (1983-1989)

Este Consejo recomend6 la
ministro), el fortalecimien
nomia municipal, el contro
a la autoridad del presiden
de las provincias (Consejo
puesta del Consejo fue muy
Si hubiera sido imrnplem
intendentes un grado de
habrian pasado a tener un c
leo) y mayor autonomia c
dan origen a intervencio
probable que sus efectos p
ConstituciOn de 1988 (ver
car que en Argentina el deb
partidarios, no territoriale
bernadores no apoyaron est
no a la democracia la ma
torno de la descentralizac
preferencias.
La primera ronda de des
que los gobernadores esta
cias fiscales. Cuando a fin
desde 1973, quisieron ree
de La Rioja, propuso que l
el suministro de energia
acuerdo al respecto con e
pudo controlar el momento
logro demorarla. Entretan
jearse el apoyo politico d
sumaron el 59 % del total
pags. 177-79). Por lo tant
frente a los gobernadores
las provincias -que luego
muy necesarias- a cambio
tenfia mayorfia propia.
SOlo despues de las elec
do gobernante perdi6 a m
do del 51 % al 46 % de la
manda de los gobernadore
cias de los impuestos cop
una nueva Ley de Coparti
cias el 57,66 % y al gobie
y se reducian las transfer
Desde cualquier angulo qu
triunfo de los gobernado

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de 1987) alterd el equilibrio de poder existente entre el

que habia sido heredado de la primera ronda de descent
ley sirvio, ademas, a los fines del ejecutivo nacional. A
problemas economicos y el resultado adverso en las el
caban que despues de 1989 el partido gobernante perd
que el PJ ganase las elecciones presidenciales de ese aio
cipacion garantizaria a todos los gobernadores (incluid
recursos automaticos13.
Sin embargo, la recuperacion fiscal de las provinci
despues de sancionada la nueva ley, el ejecutivo nacion
del PJ) pudo impulsar una segunda ronda de descentr
financiada, que neutraliz6 los efectos de la descentraliz
bre de 1991, el congreso aprob6 la Ley 24.049, por la cu
cias y a la Ciudad Autonoma de Buenos Aires la adminis
secundarias y de adultos, asi como la supervision de los
de ensehanza. TambiOn se transfirieron dos programas a
pitales nacionales que aOn quedaban. Se ha estimado qu
rencia fue de 1.200 millones de dOlares por aho -suma e
total de los gastos provinciales y al 15 % del total de la
Mas de 2.000 escuelas, 72.000 docentes y 700.000 alumn
estado nacional, se incorporaron a los sistemas de educa
mas debieron encargarse de supervisar mas de 2.500 e
14 de la ley establecia que el costo de los servicios trans
recursos de las provincias, en tanto que el articulo 15 d
recaudados un mes cualquiera eran inferiores al prom
1991, el gobierno nacional debia transferir 1.200 millon
requerida para compensarlo. Tanto los documentos ofi
que realicO con funcionarios nacionales y subnacionales
se cumpli6, y que la transferencia de responsabilidades r
no financiada (ver Falleti, 2003, pags. 136-55).
La primera ronda de descentralizacion administrativa d
demostracion para la segunda. En 1991 y por efecto de
monto de los ingresos de las provincias en cifras absolu
rencias automaticas pasaron de 4.810 millones de dolar
en 1992 (Subsecretaria de Relaciones Fiscales y Econ
1994, pag. 15). En este contexto, como habia ocurrido en 19
una reforma de descentralizacion administrativa no financ
ferencia de responsabilidades, el entonces ministro de
recurri6 a los mismos argumentos que en 1978 habia e
Economia, Martinez de Hoz. En reuniones celebradas co
sostuvo que el aumento de sus ingresos les permitiria a
gastos generados por la transferencia de servicios soci
Por Oltimo, la reforma descentralizadora de 1978 tambi
Aunque las escuelas secundarias nacionales fueron administradas de jure por el
13 Agradezco a uno de los comentaristas an6nimos de la APSRpor haberme propuesto esta interpretaci6n.

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gobierno central hasta 19

responsabilidades en ese
Mendoza de 1987 a 1991,
...la verdad es que estaba habiendo una transferencia de hecho, sin reconocimiento
en la coparticipaci6n [...] en la practica, las provincias cada vez mas iban creando
servicios de educaci6n secundaria que no eran reconocidos en la coparticipaci6n. Por
otra parte, cada vez que habia un problema en una escuela nacional, [los ciudadanos]
venian a requerir a la provincia la soluci6n del problema (Bord6n, Jose Octavio, entre-
vista de la autora, Buenos Aires, 8 de febrero de 2001).
Tambien los funcionarios del gobierno central reconocian esta situacion. El se-
cretario de Educacibn, Luis A. Barry, manifestO:
Habia escuelas [nacionales] que hacia diez afos no tenian una supervisi6n, hacia anos
que se las manejaba por tel6fono, o [...] por carta; se tenia una vinculaci6n de tipo
formal, epistolar, que no era eficiente (X Seminario Nacional sobre el Presupuesto Na-
cional, Asociacion de Administradores POblicos, pag. 34).
0, como dijo un integrante del equipo del Ministerio de Economia, "eran cole-
gios nacionales sOlo en la chapa" (Pezoa, Juan Carlos, entrevista de la autora, Bue-
nos Aires, 13 de febrero de 2001). En estas condiciones, los gobernadores se mos-
traban mAs inclinados a aceptar la transferencia de escuelas secundarias, aun cuan
do deberian financiarlas principalmente con recursos propios. Vale decir, la primer
ronda de descentralizaci6n administrativa de 1978 permiti6 al ejecutivo nacional san-
cionar, trece anos m~s tarde, una reforma similar, aunque esta vez en un contexto
democratico.
La descentralizaci6n politica fue el Oltimo tipo de reforma en el primer ciclo de
descentralizaciOn post-desarrollista. Se produjo en 1994, cuando el presidente Car-
los Menem (1989-1995 y 1995-1999) promovi6 una serie de reformas constituciona-
les como parte de una negociaci6n tendiente a su reelecci6n. Se concedi6 autono-
mia politica a la ciudad de Buenos Aires, pero no obtuvieron aprobaciOn diversas
reformas propuestas en la Asamblea Constituyente por los representantes provincia-
les (tomadas del informe del Consejo para la Consolidaci6n DemocrAtica de 1986).
Entre las reformas propuestas pero no aprobadas debido a las presiones del ejecu-
tivo nacional, cabe mencionar: aumentar la proporcion de los ingresos de los gobier-
nos subnacionales; asegurar el control provincial de los recursos naturales; y esta-
blecer en la propia Constituci6n garantias para la autonomia municipal. En otras
palabras, el gobierno central pudo controlar tanto el timing como el contenido funda-
mental de la reforma politica descentralizadora de 1994.
En sintesis, como resultado de la primera ronda de descentralizaciOn adminis-
trativa, se reformularon las preferencias de los gobernadores. Como la transferencia
de escuelas de 1978 no habia sido acompaiada de fondos, tras el retorno a la demo-
cracia los gobernadores estaban mAs preocupados por los ingresos que por cual-
quier reforma constitucional que les concediera mayor autonomia politica (v. gr., pro-
tegiendolos contra las intervenciones federales o asegurAndoles el control de los
recursos naturales). Podria aducirse que hubiese sido posible para los goberna-
dores empujar ambos tipos de reformas al mismo tiempo, pero lo cierto es que no lo

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hicieron. En lugar de ello, entre 1984 y 1987 se concent

fiscal y no apoyaron el proyecto de descentralizaciOn p
tuvo tambien efectos de demostraciOn y gradualismo, y
didas de descentralizaciOn administrativa no financiada. Fin
da de descentralizaciOn administrativa puso en marcha
negociador de los presidentes, que a partir de entonces pud
timing de la descentralizacion fiscal y politica, sino tambie
La secuencia de reformas administrativas, fiscales y
gentina tuvo como desenlace un cierto cambio en el pod
e intendentes. Su cuota de gastos aument6, aunque en m
bia, MOxico o Brasil. La proporciOn de los ingresos subn
que a partir de 1978 se les asignaron a las provincias re
representaba aproximadamente el 35 % del total de las
del gobierno central. La autoridad para la elaboracion d
educaciOn permanecid intacta hasta 1993, cuando se san
nal de educaciOn. Los mecanismos para la designac
subnacionales no se modificaron, con excepciOn del in
que en 1996 fue elegido (con el titulo de "jefe de gobie
Aires") por sufragio. Por 01timo, la representacion de los i
congreso permanecio mas o menos constante durante
que las medidas descentralizadoras transfirieron respon
toridad a los gobiernos subnacionales, la secuencia en qu
mas implico que el equilibrio de poder intergubernamen
en el pais. En comparaciOn con su situaciOn antes de 19
ahora mayores responsabilidades y menores recursos f
modificado su autoridad politica.
Conclusiones
Las medidas descentralizadoras pueden revertir antiguas y arraigad

teristicas de las relaciones intergubernamentales. En un lapso relativamen
medidas tales como la elecciOn directa de gobernadores e intendentes, la
rencia de escuelas a las provincias y municipios, o la delegaciOn de autor
en las unidades subnacionales pueden anular "la tortuosa organizaciOn de
dad " o el "complicado aparato administrativo" que alguna vez describi6
Tocqueville (ver Schleifer, 1980, pags. 137-38). Sin embargo, el efecto de estas
mas sobre el poder de los gobernadores e intendentes no es siempre el m
La primera conclusion que aqui extraemos es que la descentralizacion
pre transfiere poder a los gobernadores e intendentes. Al desdoblar el c
descentralizaciOn en sus componentes administrativo, fiscal y politico, re
que determinados tipos de reformas disminuyen, en vez de aumentar, el pode
funcionarios subnacionales. Medidas como una descentralizacion administ
financiada vuelven mas dependientes a tales funcionarios del gobierno ce
que respecta a los recursos fiscales. La definici6n tridimensional que hem
puesto en este trabajo tambien permite diferenciar los intereses de los e
nacionales y subnacionales en Io concerniente al tipo de descentralizaci6n

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La segunda conclusion es
intergubernamental depe
dan las reformas. De alli que si en la primera ronda prevalecen los intereses
subnacionales, es probable que primero tenga lugar la descentralizaciOn politica.
Esa primera ronda aumenta el poder y la capacidad de los politicos y funcionarios
subnacionales para negociar en las rondas siguientes. La delegaci6n de poder poli-
tico en los comienzos de la secuencia hard, muy probablemente, que los beneficia-
rios se pongan de acuerdo entre si y presionen en favor de una mayor descentraliza-
cion. Como destaca O'Neill, "el obstAculo mAs formidable para una nueva centraliza-
ciOn proviene de los beneficiarios de nuevos derechos: una vez aprobada la descen-
tralizaci6n [politica], 6sta crea un grupo de partidarios que tornan dificil, si no impo-
sible, la reversion de la situaciOn en un contexto democratico" (2003, pbg. 1076). De
este modo, de acuerdo con las preferencias de los actores subnacionales, es posible
que le sigan la descentralizaci6n fiscal y administrativa, en ese orden. Esta secuen-
cia -delegaci6n de autonomia politica en primer lugar, luego de recursos fiscales, y
por Oltimo de responsabilidades administrativas- probablemente genere un cambio
significativo en el grado de autonomia de los funcionarios subnacionales, como ilus-
tra el caso de Colombia.
En contraste con ello, si al comienzo predominan los intereses nacionales, o
probable es que la primera descentralizaci6n sea la administrativa. Si, gracias a 6
el gobierno central es capaz de traspasar responsabilidades sin transferir los rec
sos fiscales para solventarlas, fortalece su dominio sobre los gobiernos subnacion
para las pr6ximas rondas de reformas. La delegaci6n de responsabilidades al c
mienzo de la secuencia limita las posibilidades de acci6n politica de los funcionar
subnacionales asi como su capacidad fiscal. Ante estas restricciones fiscales, e
mAs probable que, cuando sobreviene la descentralizaci6n fiscal, los gobernador
acepten las condiciones fijadas por el gobierno central. En estas circunstancias,
gobierno central tambi6n logra predominar fijando las condiciones de la ronda final
de reformas politicas, si es que 6stas tienen lugar. El resultado de esta secuencia
un menor cambio en la autonomia de los funcionarios subnacionales a pesar de
implementaciOn de reformas, como ejemplifica el caso argentino. Por otra parte, co
en esta secuencia la descentralizaci6n no genera un grupo de partidarios propio
mas probable que haya reversiones (recentralizaci6n) en este tipo de casos
cuando la descentralizaciOn politica se produce al comienzo.
Una vez que dividimos el proceso de descentralizaci6n en las diversas politic
que o10 componen, que examinamos con cuidado las preferencias territoriales de
politicos nacionales y subnacionales respecto de los distintos tipos de descentral
ci6n, y, al final, analizamos los efectos de cada medida en el equilibrio de pod
intergubernamental y en las rondas subsiguientes de reformas, comprobamos lo
guiente, que los procesos de descentralizaci6n se ajustan a secuencias de tipo pa
dependent (o dependientes de la trayectoria previa). Como en otros fenOmenos
esta clase, "los acontecimientos mcs tempranos importan mAs que los posterior
(Pierson, 2000, pAg. 253); dicho de otro modo, "el momento en que suceden las c
dentro de la secuencia afecta la forma en que suceden" (Tilly, 1984, paig. 14). En este
trabajo he mostrado c-mo se desarrollaron dos secuencias opuestas de descentral
ci6n en dos paises latinoamericanos, identificando los mecanismos de autorrefue

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(gradualismo, coordinacion, reformulacion de las preferencia

y efectos de demostracion) a traves de los cuales estas do
desenlaces en materia de equilibrio de poder intergubername
de acuerdo con la teoria secuencial de la descentralizacion
No obstante, hay areas en que es preciso seguir invest
confirmar si las otras cuatro secuencias de descentralizac
culo conducen a los resultados previstos. Catherine Hirbo
que al caso de Peru y comprobb que, si bien el movimiento d
desde abajo y la primera descentralizacion fue la politic
hicieron que en la segunda y la tercera ronda de reform
central. Una secuencia de descentralizacion politica, adm
orden, causb un menor cambio en el equilibrio de poder i
gruente con la expectativa tedrica. Espero que el analisis
lizadores de Mexico y Brasil indique que en estos paises la
grado de cambio intermedio y alto, respectivamente, en
anteriores apuntan en esa direccion (Falleti, 2003; Mont
pero se precisan ma's investigaciones en profundidad.
En segundo lugar, los actores nacionales y subnaciona
ferencias no solo con respecto al tipo de descentralizaci
sino tambien al nivel de gobierno (intermedio o local) al que
presidentes deben elegir entre descentralizar en favor d
municipios, es probable que escojan a estos 6ltimos, debid
les plantean menos amenazas electorales y financieras q
otro lado, los gobernadores e intendentes preferiran que
como destino sus respectivas jurisdicciones. Estas prefere
coaliciones que apoyan las politicas descentralizadoras, po
den preferir aliarse con los intendentes en contra de los gob
dios deberian dilucidar las circunstancias politicas en que
como las consecuencias de tales coaliciones.
En tercer lugar, aqui me he centrado Onicamente en el primer ciclo d

descentralizadoras posteriores al desarrollismo, ciclo que concluye una
dos los tres tipos de descentralizaciOn (administrativa, fiscal y politica). No
es probable que luego sobrevengan otros ciclos. La importancia del pri
marca el tenor de Io que sucedera luego. Por ejemplo, recientemente A
Brasil tuvieron reformas recentralizadoras (Eaton y Dickovick, 2004), p
las negociaciones incorporaron las propuestas de gobernadores e inten
mayor medida que en Argentina. Nuevas investigaciones tendran que a
medida las consecuencias del primer ciclo de descentralizacion restrin
das futuras, y en que medida los cambios politicos y economicos exOg
contribuir a aflojar tales restricciones.
Merece mencionarse, por 01timo, la aplicabilidad de la teoria secu
descentralizaciOn a otros casos y otras areas de estudio. A lo largo de m
ci6n coloqu6 el foco en la negociacion entre los funcionarios nacionales,
y los subnacionales, por el otro (tanto en los niveles intermedio como
cada vez mis, los gobiernos municipales son el eje de reformas de poli
conceden mayores recursos y responsabilidades. Las preferencias de

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dores y la 16gica secuen

las negociaciones entre
las diferencias en el ni
dentro de un pais. Cabe
a otros paises y regione
que poseen al menos do
camente aut6nomo respe
minimo dos tipos de re
los intereses que preval
de las subsiguientes ref
del cambio resultante en
Traducido p
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RESUMEN
Tanto los defensores como los detractores limentacidn de las politicas pOblicas. Sostiene
de la descentralizacidn suponen que 6sta que el ordenamiento secuencial de distintos ti-
invaria-
blemente aumenta el poder de los gobiernos pos desub-
descentralizacidn (fiscal, administrativa
nacionales. Sin embargo, un examen m1s y politica)
aten- es un factor fundamental en la evolu-
to de las consecuencias de la descentralizacidn cidn del equilibrio de poder entre niveles de go-
en el equilibrio de poder intergubernamental bierno.
re-Mide esta evolucibn en los cuatro paises
vela que la magnitud del cambio es muy varia- ms grandes de Ambrica Latina durante las 61ti-
ble entre palses. Este articulo propone una masteo-
tres d6cadas del siglo XX y aplica la teoria
ria secuencial de la descentralizacidn que tienea los dos casos extremos: Argentina y Colom-
tres caracteristicas principales: 1) define bia. Demuestra que, contrario a la opinirn gene-
la des-
centralizacibn como un proceso; 2) toma en ralizada
cuen-y dadas ciertas secuencias de reforma,
la descentralizacibn no necesariamente aumen-
ta los intereses territoriales de quienes negocian
el proceso; y 3) incorpora los efectos de rea- ta el poder de los gobernadores e intendentes.
SUMMARY
Both advocates and critics of decentralization incorporates policy feedback effects. It argues that
assume that decentralization invariably increases the sequencing of different types of decentral-
the power of subnational governments. However, ization (fiscal, administrative, and political) is a key
a closer examination of the consequences of determinant of the evolution of intergovernmental
decentralization across countries reveals that the balance of power. The author measures this
magnitude of such change can range from evolution in the four largest Latin American
substantial to insignificant. This article proposes acountries and applies the theory to the two extreme
sequential theory of decentralization that has threecases (Colombia and Argentina); and shows that,
main characteristics: (1) it defines decentralization contrary to commonly held opinion, decentral-
as a process, (2) it takes into account the territorialization does not necessarily increase the power of
interests of bargaining actors, and (3) it governors and mayors.
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Falleti Una - Teoria - Secuencial - de - La - Descentraliz

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Una Teoria Secuencial De La Descentralizacion: Argentina Y Colombia En Perspectiva

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UNA TEORIA SECUENCIAL

LAumenta siempre la descentralizacion el poder de gobernadores e

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Mas allA del area fiscal

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Ahora bien, cuando concebimos la descentraliz

Pierson, 1992, 2000,

3 Al priorizar distintas teorias y enfoques metodol6gicos, la bibliografia sobre descentralizaci6n dividi6

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Por Oltimo, en el articulo h

La teoria secuencial de la descentralizaci6n

La descentralizacidn como proceso

4 No diferencio las politicas segun el grado de autoridad delegada-p.ej., desconcentraci6n, descent

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no central transfiere ingresos para solventar los costos de

Con respecto a las consecuencias de cada tipo de descentra

5 A diferencia de otras definiciones de la descentralizaci6n fiscal, en las que l

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presupuesto local e incr

Los intereses territoriales de presidentes, gobernadores e intendentes se d

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El poder ejecutivo nacional prefiere la descentralizaciOn admin

El mismo razonamiento se aplica para explicar el orden inverso de prefere

Secuencias de descentralizaci6n: origenes,"timing"y mecanismos

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esta raz6n, al comparar

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tas secuencias de descentralizaci6n en la evoluciOn

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Secuencias de descentralizacion y sus efectos en el equilibrio

Subnacionales -- Poliftica Autorrefuerzo -- Fiscal -- Administrativa = Alto

Empatados -- Fiscal Reactivos -- Administrativa -- Polfitica =

preferencias del ejecutivo nacional, prActicamente no produce cambio alguno en la

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para fijar las condiciones de la descentralizaci6n fiscal.

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aplicacion de las politicas

Evoluci6n del equilibrio

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ellos poseen estructuras de gobierno semejantes, con tres niv

En Io tocante a la administraciOn de los servicios sociales, l

Al principio del periodo, pueden formarse pares de paises de acuerdo

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Nivel de descentralizaci6n y evoluci6n del equilibrio de poder intergub

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descentralizaci6n 3,5 2,5 3,5 3,7 1,6 2,3

a Cambio en PSI = (PSI despu6s - PSI antes)/PSI antes.

c AEP: N = Nacional; C = Concurrente; S = Subnacional. El cambio en el valor de AEP es 0 si no hubo mod

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decada de 1990 estas cu

La segunda dimension politica es la representacidn de intereses territor

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democratico de decision por mayoria son las camaras de

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no confiri6 nuevas cap

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Por Oltimo, podria sostenerse que la magnitud del c

Aplicaci6n de la teoria secuencial de la descentralizaci6n

Colombia: el camino subnacional hacia la descentralizacidn

En 1986, por iniciativa del presidente conservador Belisario Betancur