EXPOSICION DE MOTIVOS DE LA LEY ORGANICA PARA LA PROTECCION DEL NIÑO Y DEL ADOLESCENTE

Congreso de la República

Exposición de Motivos. Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente

CONGRESO DE LA REPUBLICA

Exposición de Motivos

I. Antecedentes.

En los últimos dos años Venezuela asiste a una intensa movilización, tanto de los poderes públicos como de la sociedad
civil, en torno a un cambio legislativo que implica la derogación de la Ley Tutelar de Menores vigente desde 1980, y su
sustitución por otra, radicalmente diferente.

El origen de este cambio se remonta al 20 de Noviembre de 1989 cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas
aprueba, por unanimidad, la Convención Internacional Sobre los Derechos del Niño (CIDN), que representa un hito
importantísimo en las concepciones doctrinarias, en las construcciones jurídicas y en las estrategias fácticas relacionadas
con la niñez. En todos estos aspectos, hay un "antes y un después de la Convención, la cual, ciertamente, tendrá una
gran incidencia en la calidad de vida de los niños de todo el mundo en los próximos años.

La CIDN transformó necesidades en derechos, y este es el punto fundamental. Antes, el niño tenía necesidad de
educación y salud. Después de la Convención tiene derecho a la educación y a la salud. La diferencia reside en la
exigibilidad de esos derechos, es decir, la Convención reformuló de manera definitiva las relaciones entre la infancia y la
Ley. Se abandonó el concepto del niño como sujeto tutelado para adoptar el concepto del niño como sujeto de
derechos, entendiéndose por tal la habilitación para demandar, actuar y proponer. Hoy se ve al niño como persona en
desarrollo, con derechos y responsabilidades inherentes a todos los seres humanos.

La Convención nos coloca frente a un cambio paradigmático que plantea una nueva forma de convivencia social, que
reconoce a los niños y adolescentes como un sector fundamental de la población que debe recibir del adulto toda la
atención necesaria para su pleno desarrollo, a la vez que se le garantiza el derecho a participar activamente en todo lo
que le concierne.

Venezuela ratifica la Convención y la hace Ley de la República el 29-08-90 (Gaceta Oficial N° 34.541) y, a partir de ese
momento, asume con los niños y adolescentes del país el compromiso de brindarles protección integral, la cual se
refiere a dos aspectos: protección social y protección jurídica. La protección social se logra a través de un conjunto de
actividades dirigidas a propiciar las condiciones necesarias para el desarrollo de la personalidad, para satisfacer las
necesidades básicas y garantizar derechos fundamentales de la niñez y juventud. La protección jurídica implica legislar
para hacer exigibles los derechos consagrados en la Convención. mediante la creación de instancias administrativas y
judiciales que intervengan en caso de que estos derechos sean amenazados o violados.

II. El Cambio de Paradigma.

A partir del momento en que Venezuela ratifica la Convención, se vive en el país una realidad jurídica anómala: la
vigencia simultánea de dos leyes, la Ley Tutelar de Menores y la Convención totalmente antagónicas entre sí regulando
el mismo tema.

Para superar esta situación y para honrar los compromisos internacionales que asumió, Venezuela se ve ante la
necesidad de ajustar su legislación interna a los principios y normas contenidas en el mencionado tratado internacional.

La Convención cambia el rumbo a seguir por las legislaciones para la infancia y Juventud Antes de su promulgación, mas
precisamente desde 1919 hasta 1989, en América Latina todas las legislaciones, incluyendo la nuestra, se sostenían en la
doctrina o paradigma de la Situación Irregular. Después de la Convención, las nuevas Leyes deben responder al
paradigma de la Protección Integral. En efecto, la incorporación de la Convención a nuestro ordenamiento jurídico
interno exige la erradicación de la vieja doctrina y la adopción de la nueva.

Según la definición del Instituto Interamericano del Niño situación irregular es "aquella en que se encuentra un menor
tanto cuando ha incurrido en un hecho antisocial, como cuando se encuentra en estado de peligro, abandono material y
moral o padece déficit físico o mental... Están en situación irregular "los menores que no reciben tratamiento, educación
y los cuidados que corresponden a sus individualidades".

De acuerdo a esta definición pueden ser declarados en situación irregular y por ende ser objeto de cualquier medida
estadal, el niño o adolescente que enfrente cualquiera de estas dificultades independientemente de que las mismas
puedan ser atribuidas o no a su voluntad.

La característica esencial de la doctrina de la Situación Irregular es que los niños no son sujetos de plenos derechos sino
objeto de tutela por parte del Estado, representado por el Juez de Menores quien es la figura protagónica en este
paradigma. Otros rasgos características son:

1) Negación explicita y sistemática de los principios básicos y elementales del derecho, incluso de aquellos
contemplados en la propia Constitución de la República como derecho de todas las personas. 2) Centralización del poder
de decisión en la figura del juez de menores con competencia omnímoda y discrecional. Se produce la judicialización de
los problemas vinculados a la infancia en situación de riesgo, con la clara tendencia a patologizar situaciones de origen
estructural. 3) Criminalización de la pobreza, disponiendo internaciones que constituyen verdaderas privaciones de
libertad, por motivos vinculados a la mera falta o carencia de recursos materiales. 4) Impunidad, con base en una
arbitrariedad normativamente aceptada, para el tratamiento de los conflictos de naturaleza penal. Esta impunidad se
traduce en la posibilidad de declarar jurídicamente irrelevante los delitos graves cometidos por adolescentes.

En el paradigma de la situación irregular,''los menores son una suerte de categoría residual respecto a la categoría
infancia, resultado de la marginación social. Son aquellos niños y adolescentes que tienen necesidad de tutela o de
medidas socio-educativas porque no han gozado, como los niños y adolescentes sólidamente insertos en el sistema
escuela-familia, de los derechos fundamentales que las Constituciones reconocen". Se establece entonces, en el
universo de la infancia. diferencias entre los sectores incluidos y excluidos en la cobertura de las políticas básicas: a los
incluidos se les llama niños adolescentes, jóvenes y a los excluidos menores.

Si bien es cierto que desde el punto de vista técnico-jurídico menor es la persona que no ha llegado a la mayoría de
edad, según las convenciones legales de cada país, en la práctica el término está cargado de contenido estigmatizante y
significa simplemente, delincuente, egresado de un orfanatorio o correccional, abandonado, etc.
La doctrina de la Protección Integral rompe con la doctrina de la Situación Irregular y obliga a repensar profundamente
el sentido de las legislaciones para la infancia, convirtiéndolas en instrumentos eficaces de defensa y promoción de los
Derechos Humanos específicos de todos los niños y adolescentes no solamente los menores.

El punto central de la Convención y por ende de la doctrina de la Protección Integral es el reconocimiento de todos los
niños, niñas y adolescentes, sin discriminación alguna como sujeto de plenos derechos, cuyo respeto se debe garantizar.

De la consideración del menor como objeto de compasión-represión y de tutela por parte del Estado, a la consideración
de los niños y adolescentes como sujeto de plenos derechos, así como la previsión de los canales idóneos para exigirlos,
es lo que caracteriza el tránsito de una doctrina a otra.

La oposición entre el nuevo y el viejo paradigma podría enunciarse, resumidamente, de la siguiente manera: "ningún
derecho para muchos niños", es la formulación de la doctrina de la Situación Irregular; "todos los derechos para todos
los niños", es la formulación de la doctrina de la Protección Integral.

III. La Doctrina de la Protección Integral y el Nuevo Derecho para Niños y Adolescentes.

Con el término "doctrina de la Protección Integral" se hace referencia a un conjunto de instrumentos jurídicos
internacionales que constituyen su marco referencial. Tiene su antecedente directo en la "Declaración Universal de los
Derecho del Niño y se condensa en seis instrumentos básicos, a saber: la Convención Internacional de los Derechos del
Niño, las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia Juvenil (Reglas de Beijing), las
Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para los Jóvenes Privados de Libertad, las Directrices de las Naciones Unidas para
la Administración de la Justicia Juvenil (Directrices de Kiyadh), el Convenio No.138 y la recomendación No.146 de la
Organización Internacional del Trabajo y la Carta de la UNESCO sobre la educación para todos.

Estos instrumentos contienen disposiciones idóneas y suficientes que permiten construir un nuevo derecho para niños y
adolescentes, propiciar un cambio en las instituciones sociales a fin de activar ese derecho y pasar del reproche
individual de la situación del niño a una consideración estructural del problema.

El nuevo derecho, fundamentado en la doctrina de la Protección Integral debe respetar una serie de principios rectores
que constituyen sus pilares fundamentales: el niño como sujeto de derechos; el interés superior del niño; la prioridad
absoluta; la participación y el rol fundamental de la familia en la garantía de los derechos de los niños y adolescentes.

1.- El Niño como Sujeto de Derechos.

La nueva doctrina convierte las necesidades de niños y adolescentes en derechos civiles, culturales, económicos,
políticos y sociales, así como garantiza para los adolescentes en conflicto en la Ley penal, una justicia que respete los
mismos derechos procesales consagrados para los adultos.

En el marco de esta nueva concepción jurídica y social se atribuyen derechos específicos a los niños y adolescentes pero
no derechos especiales excluyentes. La especificidad implica reforzar los derechos otorgados a los seres humanos de
cualquier edad, adecuándolo a los niños y adolescentes como sujetos en formación. Asimismo se amplían para ellos una
serie de nuevos derechos que antes sólo se reconocían a los mayores de edad, por ejemplo: el derecho a la libertad de
opinión, a la participación, asociación, a la seguridad social, entre otros.
Los derechos fundamentales de la infancia reconocidos por la Convención se agrupan en cuatro categorías:

a) Derecho de Supervivencia; los derechos de supervivencia incluyen principalmente, el derecho a la vida (art. 6), a la
salud (art. 24), a un nivel de vida adecuado (art.27), a la seguridad social (art. 26), a la protección en casos de conflictos
armados (art. 38), a que los padres tengan la asistencia debida para que puedan asumir su crianza (art. 18).

b) Derecho al Desarrollo: incluye entre otros, derecho a la educación (arts. 28 y 29), acceso a la información (art.l7), a
preservar su identidad (art. 8), al nombre y nacionalidad (art. 7), a no ser separado de sus padres (art. 9), a la libertad de
pensamiento, conciencia y religión (art. 14), a la recreación y la cultura (art. 31).

c) Derecho a la Protección: la protección abarca todas las formas de explotación y crueldad (art. 19), a no ser objeto de
injerencias en su vida privada, familia, correspondencia (art. 16), protección especial al niño refugiado (art. 22),
protección al niño mental y físicamente impedido (art.23), contra abusos en el sistema de justicia penal (arts. 37 y 40),
contra el abuso sexual (art. 34), contra la venta o trata de niños (art. 35), contra el uso ilícito de estupefacientes (art. 33).

d) Derecho a la Participación: los derechos a la participación incluyen la libertad de expresión (art. 13), a expresar su
opinión y ser escuchado en asuntos que le conciernen (art. 12), derecho a la libre asociación y libertad de celebrar
reuniones pacificas (art. 15), además del derecho a desempeñar un papel activo en la sociedad en general.

2.- El Interés Superior del Niño.

Premisa fundamental de la doctrina de la Protección Integral es el principio del interés superior del niño, consagrado en
el Artículo 3 de la Convención, que dice expresamente:

"En todas las medidas concernientes a los niños que toman las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los
tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá
será el interés superior del niño."

Este principio es la base para la interpretación y aplicación de la normativa para los niños y los adolescentes, establece
líneas de acción de carácter obligatorio para todas las instancias de la sociedad y pone límite a la discrecionalidad de sus
actuaciones.

3. - Prioridad Absoluta.

Muy conectado a lo anterior se encuentra este principio que implica atender prioritariamente antes que nada, las
necesidades y derechos básicos de los niños. Simplemente, el niño está primero. Así, ellos tendrán primacía en recibir
atención y socorro en cualquier circunstancia, precedencia en la atención en los servicios públicos, preferencia en la
formulación de las políticas públicas, prioridad en el destino de recursos públicos etc.

En el marco del nuevo derecho el niño emerge como prioridad absoluta debido a su valor intrínseco, puesto que es una
persona humana en condiciones peculiares de desarrollo, lo cual hace de él un ser humano completo en cada fase de su
crecimiento y a su valor prospectivo, porque cada niño es la continuidad de su familia, de su pueblo y de la especie
humana.

4. -Participación.
La Convención distribuye la responsabilidad de proteger al niño entre tres actores: el Estado, la Familia y la Comunidad.
Cuando éstos no asumen la cuota de responsabilidad que les corresponde para garantizar el respeto y cumplimiento de
los derechos del niño son ellos, los actores, quienes estarán en situación irregular. Para hacer efectivos los derechos que
la Convención consagra es necesaria la plena participación y control de las personas, de las familias, de las sociedades
organizadas y del propio niño y adolescente. Sólo la observancia de este principio hace posible la creación de los
mecanismos efectivos de exigibilidad que garanticen el cumplimiento de los derechos.

La participación de la sociedad como corresponsable de la protección de la infancia, no sólo impone la adopción de una
nueva ética social y de significativos cambios en la estructura institucional del Estado sino que, de esa participación
depende el éxito del nuevo paradigma.

5. - El Rol Fundamental de la Familia.

La Convención desde su preámbulo y en varios de sus artículos se refiere al papel fundamental que debe desempeñar la
familia en la garantía de los derechos del niño. En efecto, el preámbulo dice expresamente que "el niño, para el pleno y
armonioso desarrollo de su personalidad, debe crecer en el seno de la familia, en un ambiente de felicidad, amor y
comprensión".

Este principio genera cambios fundamentales en las políticas sociales dirigidas a niños y adolescentes. Tradicionalmente,
en América Latina, se han aplicado medidas de internamiento de instituciones como si fuesen medidas de protección.
Con la adopción del nuevo paradigma se privilegia la familia como el medio natural y primario donde se garantiza el
desarrollo y la protección del niño y del adolescente. Los padres son los principales responsables de cuidarlos y
educarlos. A tal efecto, el Estado debe brindar a la familia la ayuda necesaria para poder asumir plenamente sus
responsabilidades. Apoyando a la familia se estará apoyando al niño.

Este principio obliga al Estado a evitar medidas que separen al niño de su familia, entendida en su sentido más amplio.
Ante cualquier circunstancia, se debe tornar en cuenta primero la familia, luego los parientes más cercanos y sólo en
casos excepcionales se aplicarán medidas como colocación en hogares sustitutos o adopción y, en último caso, su
colocación en entidades de atención.

El proyecto que presentamos asume estos principios a través de todo su articulado.

IV. El Proceso.

Este proyecto es la culminación de un proceso legislativo inusual, por no decir inaudito, en Venezuela. El país está
acostumbrado a ser sorprendido con la aprobación y puesta en vigencia de Leyes, cuya procedencia, justificación,
necesidad y contenido son desconocidos por sus destinatarios, incluso por quienes deben aplicarlas. En lo relativo a este
proyecto, cuyo fin último es dictar las pautas para lograr la protección integral de nuestra infancia y juventud, se hizo de
otra manera, atendiendo, precisamente, el ya comentado principio de la participación en virtud del cual una Ley que
aspire adaptarse al nuevo paradigma no se elabora en el escritorio de un Ministro o de forma semi clandestina en el
seno de una comisión de expertos. Los nuevos procesos legislativos para la infancia, llevados a cabo en los años noventa,
han demostrado que no es posible alterar los contenidos de la Ley si no se altera los mecanismos sociales de su
producción. La nueva legalidad de la infancia se construye de forma democrática con la activa participación popular, con
la intervención de todos los actores del sector oficial y privado, de los operadores y de los usuarios de la Ley. En este
caso así se hizo.
En efecto el equipo redactor del Anteproyecto, de la Universidad Católica Andrés Bello - UCAB se incorpora oficialmente
al proceso en Octubre de 1996 y su tarea consistió, fundamentalmente, en dar forma jurídica a las ideas y aspiraciones
ampliamente debatidas a todos los niveles, incluso por los niños y adolescentes, desde Julio de 1995, cuando el Partido
Social Cristiano COPEI, introduce en la Cámara de Diputados del Congreso de la República, un Proyecto de Reforma
Parcial a la Ley Tutelar de Menores.

La discusión publica amplia y plural, en torno a lo que hoy constituye el contenido de este proyecto se profundizo
después que el Instituto Nacional del Menor - INAM -, en Octubre de 1995, introdujera ante la Comisión Especial del
Congreso el "Anteproyecto de Ley Orgánica sobre Protección del Menor".

La sociedad se movilizó rápida y eficazmente en torno a la discusión, enriqueciéndola. El sector oficial demostró una
gran apertura a las nuevas ideas y el resultado de este proyecto, en cuya elaboración participaron con igual poder de
decisión un equipo redactor, integrado por especialistas, y un equipo de apoyo integrado por representantes de la
sociedad. Asi mismo, un borrador del Anteproyecto fue sometido a consulta y validación de expertos y de los actores del
proceso: jueces, INAM y sociedad civil, obteniéndose como resultado, valiosísimas observaciones y acuerdos y respeto a
varios puntos fundamentales.

Para elaborar este proyecto se realizó un ejercicio de derecho comparado. Se examinó cuidadosamente todas las Leyes y
códigos que sobre niños y adolescentes se ha dictado en los últimos años en América Latina: Brasil, Bolivia, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Perú y República Dominicana. Estos países, con mayor o menor éxito ya reformaron
sus legislaciones para adecuarlas a la Convención. Los expertos internacionales que colaboraron con el equipo redactor
suministraron valiosa información sobre el resultado de la aplicación de las referidas Leyes lo cual permitió depurar este
Proyecto, para evitar los errores y acoger los aciertos de los países hermanos.

V. Algunas Consideraciones Sobre Técnica Legislativa.

Los redactores del proyecto de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente consideramos necesario
conferirle rango orgánico porque, aun cuando se trata de una ley especial para niños y adolescentes, contiene normas
programáticas que deberán ser acatadas por otras leyes especiales que se dicten al respeto. Asimismo, tiene
disposiciones que derogan normas contenidas en leyes orgánicas vigentes en nuestro país.

Se decidió denominarla ley y no código porque no es un dispositivo cerrado, aun cuando este proyecto acoge la mayoría
las normas aplicables a los niños y adolescentes y contiene principios y disposiciones programáticas, sustantivas y
procedimentales de aplicación preferente frente a otras Leyes que rigen la materia.

En efecto, hay materias que seguirían regulando por otras normas. como por ejemplo la tutela ordinaria, que se regiría
por el Código Civil.

En cuanto a la estructura, la Ley propuesta está dividida en seis Títulos, éstos en Capítulos y la gran mayoría de los
últimos en secciones. El contenido de cada título se desprende claramente de su denominación. Así, el Titulo I contiene
las disposiciones directivas aplicables a toda Ley; el Titulo II define los derechos, garantías y deberes de los niños y
adolescentes, el Título III define y norma la actuación del Sistema de Protección del Niño y del Adolescente; el Título IV
contiene las disposiciones relativas a las instituciones familiares, en cuanto están referidas a niños y adolescentes; el
Título V construye el Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescente y, por último, el Titulo VI contiene las
disposiciones adicionales, finales y transitorias de la Ley.

Como es fácilmente observable del enunciado de los Títulos, la Ley que nos ocupa está estructurada en cuatro grandes
bloques de materias diferenciadas entre sí: los principios generales y derechos, garantías y deberes; el Sistema de
Protección; las instituciones familiares y el Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescente. A simple vista, pareciera
posible dividir el proyecto en compartimientos estancos y aprobarlo mediante cuatro Leyes especiales. Esta es la
solución que adoptaron Costa Rica y El Salvador, por ejemplo. Sin embargo, esta no seria la alternativa adecuada
porque:

a) La Convención de los Derechos del Niño es, como ya dijimos Ley de la República y, como tal, de obligatorio
cumplimiento en su totalidad;

b) La Convención de los Derechos del Niño constituye un conjunto coherente y sistemático de disposiciones y principios
de protección a los niños y adolescentes. Además, como ya se dijo, consagra una serie de derecho y garantías que exige
de los Estados signatarios la instrumentación de los medios para hacerlos efectivos con la participación del Estado, de la
familia, de la sociedad y del propio niño.

Ahora bien, el aprobar un conjunto de derechos, garantías y deberes (Título II del proyecto) sin legislar sobre un sistema
de políticas, programas, medidas, órganos y procedimientos (Título III) que propicien su efectividad, carecería por
completo de valor real y práctico y se circunscribiría a una mera declaración sin posibilidad de aplicación en el terreno
fáctico. De la misma manera, efectuar reformas en instituciones fundamentales como la patria potestad o la guarda o
darle contenido a otras como la familia de origen y la sustituta (Título IV), haciendo abstracción de los medios de
participación y de colaboración de la sociedad y el Estado en la actividad familiar constituiría, además de una violación al
espíritu y contenido de la Convención, la sanción de normas vacías de contenido práctico y asidero ético.

Dar a la familia el papel que le corresponde, definir y establecer sanciones cuando incumple sus obligaciones, no pasaría
de ser un conjunto de "buenos principios" si todo ello no va acompañado de regulaciones que posibiliten a la familia el
cumplimiento de su rol y consagren soluciones alternativas, en interés del niño y del adolescente. Estas regulaciones son
las contenidas en el Título II del proyecto denominado Sistema de Protección del Niño y del Adolescente.

Por último, aprobar el Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescente (Titulo V), sin sancionar, en forma
concomitante, lo relativo a los derechos y garantías constituiría una flagrante violación a la Convención y un acto de
irresponsabilidad social hacia un sector, el de los infractores, al no ofrecerle mecanismos que le hagan posible al menos
entender porque se les exige más participación y responsabilidad hacía la sociedad en la cual viven.
En conclusión, aunque cada una de las partes que integran el proyecto estén cabalmente desarrolladas, se complementa
necesariamente, son interdependientes entre sí. Separarlas implicaría el desmembramiento de todo el sistema
propuesto como nuevo paradigma.

Es importante aclarar que el proyecto sacrifica, en algunos aspectos, la pureza de la técnica legislativa en beneficio de la
claridad de la Ley, en función de su finalidad pedagógica, puesto que pretendemos expresar de forma comprensible el
nuevo paradigma de la protección integral.

Los proyectistas estamos conscientes de que la ley es extensa y contiene muchas disposiciones que son, técnicamente
materia de reglamento. No obstante se decidió privilegiar la cabal comprensión del nuevo modelo. El éxito de la
experiencia emprendida por varios de los países mencionados anteriormente se ha visto seriamente comprometido
porque las leyes, en aras de la economía y de la técnica dejaron a la normativa complementaria (reglamentos,
resoluciones, leyes estadales y municipales), materias fundamentales.

Con el mismo propósito de favorecer la comprensión decidimos agotar, en cada artículo, en la medida de lo posible, el
contenido de una determinada materia en vez de subdividir del desarrollo de esta última en varios artículos. Dada esta
decisión, dentro del proyecto pueden encontrarse artículos largos, pero siempre referidos al desarrollo de una misma
materia. En este sentido, los redactores hemos decidido privilegiar la regla de técnica legislativa según la cual "a cada
artículo le corresponde un tema" por sobre la que aboga por la brevedad del artículo sin desmerecer esta última en
cuanto fue posible.

VI. Disposiciones Directivas.

El Titulo I establece las disposiciones directivas, es decir, aquellas que prevén los principios y regulaciones
fundamentales son aplicables a toda la Ley y que determinan las bases del desarrollo de su contenido.

La primera disposición de este Título se refiere al objeto de la Ley, sintetiza todos sus principios y finalidades. Se
contempla inequívocamente que la Ley persigue asegurar a todos los niños y adolescentes el ejercicio y disfrute pleno y
efectivo de sus derechos y garantías por medio de la protección integral que el Estado la familia y la sociedad deben
brindarles, desde el momento de su concepción. Es preciso subrayar dos ideas del contenido de esta norma: en primer
lugar, que la Ley consagra y reconoce expresamente a todos los niños y adolescentes la titularidad de un conjunto de
derechos fundamentales, garantizándoles adicionalmente el ejercicio personal de los mismos en forma progresiva; y, en
segundo lugar, que la responsabilidad de lograr este propósito corresponde, de forma concurrente pero diferenciada, al
Estado, la familia y la sociedad. Mas adelante se volverá sobre estas premisas al comentar en detalle algunas de las
disposiciones.
La convención no hace distinción entre las personas con menos de 18 años, a pesar de ello, se consideró imprescindible
crear dos categorías dentro de este grupo etario: los niños y los adolescentes. La finalidad perseguida con esta opción es
regular con mayor sencillez las materias relativas al ejercicio de derechos y garantías los deberes y responsabilidades.
Recuérdese que en estas materias la Convención obliga a establecer un régimen que armonice el contenido de las
mismas con el desarrollo del niño reconociéndoles de forma progresiva más potestades, deberes y responsabilidades
hasta llegar a los 18 años de edad. Así pues se ha establecido el límite entre estos dos grupos etarios en los 12 años de
edad. Esta decisión obedece a criterios pacíficos de la sicología evolutiva, los cuales han sido adoptados de forma casi
unánime en la legislación comparada.

El principio de igualdad y no discriminación, contemplando en el artículo 3, es el principio más importante para asegurar
a los niños y adolescentes el pleno y efectivo ejercicio y goce de sus derechos y garantías. Esta disposición ordena la
aplicación de esta Ley a todos los niños y adolescentes sin discriminación de ningún tipo, independientemente de los
motivos que puedan originarlas e inclusive si la misma es producto a su vez de la discriminación en contra de sus padres,
representantes, responsables o familiares. Este principio se ratifica en muchas de las disposiciones de la Ley cuando se
emplea la palabra "todos" al referirse a los niños y adolescentes. En efecto al utilizar la frase "todos los niños y
adolescentes" se persigue subrayar que la Ley no admite en forma alguna la posibilidad de excluir de su ámbito de
aplicación y protección a ningún niño o adolescente.

Como se ha planteado a lo largo de esta exposición de motivos, la Convención obliga a crear un sistema de protección en
donde exista una participación del Estado, la familia y la sociedad. Las obligaciones y responsabilidades de estos actores
encuentran su fundamento inicial en las Disposiciones Directivas. En este sentido, el artículo 4 establece expresamente
que el Estado tiene la obligación indeclinable o irrenunciable de adoptar todas las medidas, de cualquier naturaleza, que
sean conducentes e idóneas para lograr el goce efectivo y pleno de los derechos consagrados y reconocidos en la Ley.

El artículo 5 al referirse al papel de la familia prevé que ésta tiene una responsabilidad prioritaria, inmediata e
irrenunciable en la materia. Esta disposición desarrolla el mandato constitucional de considerar a la familia como la
célula fundamental de la sociedad y persigue reforzar sus obligaciones y responsabilidades con el niño y el adolescente.
A tal efecto, se reconoce que es ella la que está vinculada directamente al niño y al adolescente y, que por lo tanto, tiene
una función prioritaria en su protección y desarrollo. Todo esto obliga al Estado a tomar medidas, de diferente
naturaleza, para que la familia pueda asumir y cumplir apropiadamente las obligaciones y responsabilidades que se les
reconoce.

Los principios orientadores del papel de la sociedad se encuentran regulados en el artículo 6 de la Ley. Esta disposición
desarrolla el artículo 57 de la Constitución de la República que contempla lo que parte de la doctrina nacional ha
llamado el "Deber de Solidaridad Social", al consagrar el deber de la sociedad de participar en el logro de la vigencia
plena de los derechos y garantías de los niños y adolescentes. Asimismo reconoce que la sociedad tiene el derecho a
participar directamente en esta materia, como consecuencia necesaria de la aplicación de los principios democráticos.
Como se observa se prevé un deber - derecho de la sociedad en materia de protección de niños y adolescentes.
La Prioridad Absoluta mencionada varias veces en esta exposición de motivos, encuentra su desarrollo en el artículo 7. Al
incorporarse expresamente en la Ley esta premisa de la doctrina de la Protección Integral se transforma en una forma
que debe ser acatada, de forma imperativa y en todo momento por el Estado, la familia y la sociedad en sus actuaciones
que estén relacionados con niños y adolescentes. En consecuencia, está protegida a través de los órganos competentes
y su cumplimiento conlleva responsabilidad.

El Interés Superior del Niño también ha sido regulado expresamente por el artículo 8. Se ha logrado una definición que
obedece a su naturaleza, indicando que es un principio de interpretación y aplicación de la Ley, de imperativo
cumplimiento para el Estado, la familia y la sociedad en la toma de todas las decisiones relacionadas con niños y
adolescentes. De esta forma se cumple cabalmente con el contenido del artículo 3 de la Convención. Es importante
advertir que uno de los objetivos de esta disposición es limitar la amplísima discrecionalidad que existe en la Ley Tutelar
de Menores en materia de toma de decisiones concernientes a los niños y adolescentes, sin llegar al extremo de impedir
la posibilidad de adecuar la toma de decisiones a las circunstancias específicas de los niños y adolescentes en los casos
concretos. Por este motivo, se establece claramente cual es la finalidad que debe perseguirse, así como un conjunto de
elementos y reglas que deben apreciarse obligatoriamente para determinar, en casos concretos cuál es el Interés
Superior del Niño. El incumplimiento, infracción o no apreciación de ellos conlleva responsabilidad y está protegido en
los mismos términos que en el caso de la Prioridad Absoluta.

El último artículo de este Título consagra el principio de gratuidad de las actuaciones, relativas a los asuntos de niños y
adolescentes, manteniendo la tradición normativa sobre este particular, con el objeto de garantizar el acceso universal
de todos los niños y adolescentes al Sistema de Protección previsto en esta Ley.

VII. Derechos, Garantías y Deberes.

El Titulo II regula lo relativo a los derechos, garantías y deberes de todos los niños y adolescentes de una manera amplia,
en cumplimiento absoluto de las obligaciones derivadas de la Convención.

Una lectura rápida o superficial de este Título podría llevar a pensar que repite innecesariamente muchas disposiciones
que ya se encuentran previstas en el ordenamiento jurídico. Sin embargo, esta percepción es equivocada aun cuando
reconozcamos ser cierto que algunas disposiciones consagran de derechos contemplados en la legislación sin diferencia
alguna.

Se optó por regular ampliamente los derechos, garantías y deberes de los niños y adolescentes por muchas razones,
entre ellas:

a) La obligación de consagrar expresamente los derechos específicos previstos en la Convención y otros tratados e
instrumentos jurídicos internacionales;
b) La necesidad de adecuar los derechos consagrados en la Convención a la realidad nacional y el ordenamiento jurídico;

c) El imperativo de dotar de contenido y limites a los derechos y garantías de los niños y adolescentes para asegurar su
vigencia plena y efectiva, especialmente de algunos derechos ya contemplados en la legislación nacional, requieren
precisiones especificas; y,

d) La necesidad de establecer una gama de garantías de los derechos de los niños y adolescentes, que no se encuentran
previstas en el ordenamiento jurídico.

Adicionalmente, es imprescindible recordar que en la redacción de toda la Ley se ha prestado especial atención a su
finalidad pedagógica y a la necesidad de que la misma sea fácil de entender, interpretar y analizar por sus beneficiarios y
usuarios (los niños, adolescentes, sus familias y el ciudadano común). Desde esta perspectiva es que cobra mayor
importancia que la redacción de los derechos, garantías y deberes sea simple, amplia y abarcante. En efecto, se busca
que los niños, los adolescentes y sus familias tengan acceso a una Ley de fácil lectura, sin remisiones a otras Leyes o
tratados internacionales difíciles de ubicar y entender, y que sea de muy sencilla interpretación y aplicación. Si se logra
este objetivo, se estaría dando un paso importante en el logro de la vigencia plena y efectiva de los derechos y garantías
de los niños y adolescentes.

EI Capítulo I del Titulo II contiene las Disposiciones Generales. En este Capítulo se establece expresamente que los niños
y adolescentes son sujetos de derecho. A pesar de que ello es así más allá de la disposición que contiene esta afirmación,
pareció necesario incorporarla debido a que a en la historia reciente del país se ha negado a niños y adolescentes esta
condición, tanto en la Ley como en la realidad. Es imprescindible eliminar definitivamente la idea del niño como
''objeto" de tutela estatal, que es el axioma que subyace en la doctrina de la Situación irregular.

El artículo 12 da contenido a la naturaleza jurídica de los derechos y garantías de los niños y adolescentes, indicando
expresamente sus caracteres. De todos ellos parece conveniente destacar dos: la interdependencia entre sí y la
indivisibilidad. Esta es la primera vez que se reconoce en la legislación Venezolana estos dos caracteres propios de los
derechos inherentes a la persona humana, reconocidos como tales en la Cumbre Mundial sobre Derechos Humanos de
las Naciones Unidas, realizada en 1493. Estos dos caracteres son complementarios el primero, implica que estos
derechos dependen unos de otros y están vinculados estrechamente entre sí, por tanto, la violación de uno de ellos
implica seguramente la vulneración de otros. El segundo, es la consecuencia del primero, ya que si estos derechos son
interdependientes, luego es imposible dividirlos y respetar o reconocer algunos de ellos y otros no. La esencia de estos
dos caracteres puede resumirse en una oración: para lograr el disfrute efectivo y pleno de todos los derechos inherentes
a la persona humana es imprescindible el respeto y la garantía a su vez de absolutamente todos esos derechos.

En este Capítulo se reconoce a niños y adolescentes el ejercicio progresivo de sus derechos y garantías, así como el
cumplimiento de sus deberes. Este régimen progresivo de derechos, garantías y deberes es uno de los principios
fundamentales de la doctrina de la Protección Integral, no consagrarlo expresamente implicaría una clara contravención
a la Convención. Ahora bien, este régimen progresivo no implica que el niño o el adolescente pueda ejercer de forma
inmediata, después de la vigencia de la Ley, todos sus derechos y garantías. Por el contrario, se consagra un régimen en
el cual el niño y el adolescente se le va reconociendo el ejercicio de sus derechos y garantías conforme a su desarrollo o
evolución de sus facultades, el cual va acompañado de un incremento progresivo de sus deberes y su responsabilidad,
inclusive en materia penal. Asimismo, se indica expresamente que los padres, representantes y responsables tienen el
deber de orientarlos en el ejercicio de sus derechos y garantías de forma que contribuya a su desarrollo integral y a su
incorporación a la ciudadanía activa. En definitiva, no se trata de otorgar capacidad plena a los niños y adolescentes, si
no más bien de reconocer el ejercicio personal de sus derechos y garantías con la debida orientación. Adicionalmente, es
necesario señalar que en ciertos derechos, usualmente en aquellos vinculados a la defensa de otros derechos, se ha
considerado pertinente establecer expresamente que a partir de determinada edad los niños o adolescentes pueden
ejercerlos por si mismos, ya que ello implica una garantía adicional de protección.

El Capítulo II del Título II se refiere a los Derechos, Garantías y Deberes. La forma tradicional de consagrar y ordenar los
derechos inherentes a la persona humana ha sido dividirlos por categorías o tipos: individuales y colectivos; civiles y
políticos, y económicos, sociales y culturales; etcétera. Bajo estas divisiones muchas veces subyacían valoraciones
erradas de los diferentes derechos, que consideraba algunos más importantes o urgentes que otros; normalmente
sobrevalorando los derechos civiles y políticos frente a los derechos económicos, social y cultural. Estas valoraciones,
todavía muy arraigadas en nuestro país, contravienen los caracteres dc interdependencia entre sí e indivisibilidad de
estos derechos, además hacen una distinción que nuestro constituyente nunca consagró. Por estos motivos se tomo la
decisión de no hacer divisiones en este Capítulo y no organizar los derechos por categorías o tipos. Se optó más bien por
un orden que parece mucho más acorde con la materia que regula la ley. Así, se consagro los derechos y garantías en un
orden cronológico que corresponde a la forma en que éstos cobran importancia en la vida y desarrollo del niño y del
adolescente.

Tal vez el derecho más novedoso de todo el Capítulo es el Derecho a opinar. Este derecho garantiza a todos los niños y
adolescentes la facultad de opinar en todos los asuntos que les conciernan y, adicionalmente, obliga a todas las
personas a tomar en cuenta sus opiniones de acuerdo a su desarrollo. Por tanto, tiene derecho a expresar su forma de
ver las cosas en todos los ámbitos de la vida y a que las opiniones que han expresado sean consideradas por las demás
personas, nunca desechadas de antemano. Este derecho no intenta en modo alguno establecer que sus opiniones sean
de obligatorio acatamiento o imperativas para las demás personas, si no más bien asegurar que los niños y adolescentes
sean respetados como sujetos en desarrollo y que como tales tienen algo que decir y un lugar en nuestra sociedad este
derecho se considera un medio idóneo para la formación de personas con capacidad y responsabilidad para ejercer su
derecho y cumplir con sus deberes.

Otro conjunto de derechos que luce novedoso, aunque en su totalidad no lo sea, son los derechos vinculados a la
participación de los niños y adolescente a la sociedad, dentro de los cuales encontramos los derechos de participar de
reunión, de manifestar, de libre asociación, de defender sus derechos, de petición de justicia. A excepción de los
derechos a participar y a defender sus derechos, el resto ya se encuentran previstos en la legislación a favor de todas las
personas, sin embargo se decidió regularlos porque era imprescindible establecer precisiones que los adaptaran a la
condición específica de los niños y adolescentes. Resultaba inconveniente que niños y adolescentes continuasen
ejerciéndolos bajos las misma regulaciones que los adultos, por ello, se establecieron límites y restricciones adicionales,
dentro de los cuales se incluyeron aquellos derivados de las facultades legales que le corresponden a los padres,
representantes y responsables. En todo caso, conviene recordar que no consagrar expresamente los derechos
vinculados a la participación de los niños y adolescentes implicaría una abierta contradicción con la doctrina de la
Protección Integral y con los compromisos internacionales de la Republica.

Mención especial merecen los derechos vinculados a la salud sexual y reproductiva, a la libertad de expresión y a la
información, porque todos ellos responden a imperativos y necesidades que existen actualmente en nuestro país, los
cuales deben abordarse urgentemente.

Un tema como la salud sexual y reproductiva tradicionalmente solapado por perjuicios sociales, debe ser abordado
decididamente ante las alarmantes estadísticas que evidencian el alto índice de embarazos precoces y el aumento de
enfermedades de transmisión sexual entre adolescentes, inclusive el VIH y el SIDA. Ante esta realidad, se reconoció el
derecho ha ser informado y educados en esta materia, pero estableciendo claramente que ello debe realizarse de
acuerdo al desarrollo de los niños y adolescentes y para inculcar valores sobre una conducta sexual y una paternidad y
maternidad responsable, sana, voluntaria y sin riesgo. Ahora bien, de nada sirve esta labor de prevención si los
adolescentes no tienen acceso efectivo a servicios de salud y consulta en esta materia, esto hizo necesario establecer
mecanismos y garantías que les aseguraran este acceso.

Existe consenso entre la sociedad y las autoridades estatales sobre la gravedad del problema de los niños y adolescentes
y la información a la que tiene acceso. A pesar que esta Ley no es la llamada a solventarlo en su globalidad, se consideró
oportuno establecer algunas limitaciones en tormo al tema, debido a que por imperativo de la Convención se debe
consagrar expresamente y proteger los derechos de la libertad de expresión y de la información En este sentido se
estableció en el artículo 68 que todos los niños y adolescentes tienen derecho a recibir, buscar y utilizar todo tipo de
información pero siempre que esta sea acorde con su desarrollo y bajo los límites que les corresponde establecer a los
padres, representantes y responsables. Fundados en estas importantes limitaciones a este derecho, se desarrolló una
serie de restricciones al acceso a determinadas informaciones y medios. Para complementar estas limitaciones se
estableció algunas disposiciones para impulsar una política pública de producción de informaciones dirigidas
específicamente a niños y adolescentes.

Parece prudente hacer una breve explicación del derecho de libertad de tránsito, regulado expresamente en el artículo
39. En primer lugar, debe recordarse que el mismo se encuentra consagrado en la Constitución de la República a favor
de todas las personas, incluidos los niños y adolescentes. Por este motivo, pareció necesario establecer una serie de
precisiones sobre el contenido y ejercicio de este derecho en el caso de niños y adolescentes, los cuales no están
previstos a nivel constitucional. En este sentido, se contempla una restricción fundamental que son los límites derivados
del ejercicio de las facultades legales que corresponden a los padres, representantes y responsables. De este modo, se
expresa, sin dejar lugar a dudas que el ejercicio de la libertad de tránsito en el caso de los niños y adolescentes no es
absoluta.

El Capítulo III del Título que comentamos, se refiere al Derecho de la Protección en Materia del Trabajo. La protección de
los niños y adolescentes trabajadores es un tema de actualidad en nuestro país, el cual no ha sido abordado
adecuadamente por la legislación ni por las autoridades estatales. No obstante, el trabajo de niños y adolescentes a
aumentado en la medida en que se ha incrementado la pobreza.

Con este Capítulo se da cumplimiento a las obligaciones fundamentales que ha asumido la República en materia de
trabajo de niños y adolescentes, que derivan de la Convención y el Convenio N° 138 sobre edad mínima de la
Organización Internacional del Trabajo. Con sus disposiciones se busca la protección de niños y adolescentes contra todo
trabajo que sea peligroso, resulte nocivo para su salud o desarrollo integral, o que afecte negativamente su proceso
educativo. Para lograr estas finalidades era imprescindible modificar y derogar algunas disposiciones de la Ley Orgánica
del Trabajo referidas al trabajo de menores, para lo cual se trató en la medida de lo posible de reformar el menor
numero de artículos.

Se mantiene la edad mínima para trabajar en catorce años conservando, la posibilidad, por vía excepcional y previa
autorización, de que adolescentes de doce a catorce años de edad puedan trabajar. A pesar de que el Convenio N° 138
establece como regla general que la edad mínima debería fijarse a los quince anos de edad, debido a la realidad nacional
en esa materia, se optó por establecer una edad mínima inferior, en apego a las excepciones previstas en este tratado
internacional, que permiten hacerlo cuando así lo impongan las circunstancias específicas del Estado Parte. Debe
subrayarse que se fijó, esta edad mínima para cualquier clase de trabajo, aumentando su ámbito de aplicación en
relación al artículo 247 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual se refiere única y exclusivamente a trabajos industriales,
comerciales y mineros, y deja afuera otros trabajos como los agrícolas, pesqueros y de servicios.

Todos los adolescentes para trabajar deben inscribirse en un Registro de Adolescentes Trabajadores, llevado por el
Consejo de Protección, con el objeto de facilitar al Ministerio del ramo la inspección y supervisión del trabajo. Para el
caso de los adolescentes de 12 a 14 años se prevé que sólo pueden trabajar después de haber obtenido una autorización
del Consejo de Protección. Es importante subrayar que se optó por atribuir estas competencias a un órgano municipal
porque se consideró que tiene las condiciones necesarias para conocer en forma directa y cercana las circunstancias
específicas de los casos sometidos a su consideración. Un órgano local tiene mejores y mayores posibilidades para
determinar la conveniencia o no de otorgar una autorización para trabajar.

En materia de jornada de trabajo de los adolescentes se mantiene el número máximo de horas diarias y semanales
establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, pero se han introducido dos modificaciones importantes: primero, se prohíbe
expresamente el trabajo en horas extraordinarias, lo cual ya está previsto en la Ley Tutelar de Menores y es una
obligación derivada del Convenio N° I38; y, segundo, se redujo el período de descanso dentro de la jornada de 2 a 1
hora, con el objeto de disminuir el tiempo del adolescente dedicado al trabajo de 8 a 7 horas y facilitar el disfrute de
otros derechos como el descanso, la recreación y sobre todo, la educación.

Se ha aumentado a 22 días hábiles el periodo de vacaciones remuneradas de los adolescentes trabajadores, 7 días más
que los trabajadores mayores de 18 años. Esto tiene como finalidad asegurarles el disfrute de los derechos al descanso y
a la recreación; así como adecuar la legislación al contenido del Convenio N° 138 que obliga a otorgar un período
mínimo de 4 semanas de vacaciones.
La invocación más importante de este Capítulo es reconocer a los adolescentes trabajadores los derechos a la
sindicalización y de huelga. Al hacerlo se da cumplimiento a varias obligaciones derivadas de diversos tratados
internacionales ratificados por la República, sobre todo, se otorga a los adolescentes trabajadores medios idóneos para
la defensa de sus derechos e intereses en el trabajo, por ello estos derechos aparecen como garantías adicionales al
resto de los derechos. Ahora bien se ha establecido límites al ejercicio de los mismos, que se derivan de la condición
especifica de los adolescentes, por lo que se ha respetado la importancia que tienen las facultades legales que
corresponden a los padres representantes y responsables de la materia.

Un vacío que resultaba imprescindible llenar es el de establecer sanciones, especificas y con carácter disuasivo, contra
las infracciones de la ley en materia de trabajo de niños y adolescentes, los cuales inexplicablemente fueron olvidadas
en la Ley Orgánica del Trabajo. En este sentido, se previó distintas sanciones referidas a la violación de las normas
referidas a la edad mínima, al trabajo sin la autorización o el registro correspondiente y el ingreso o permanencia en el
empleo sin examen médico integral.

Es importante advertir que la competencia judicial para conocer los asuntos contenciosos de los adolescentes en
materia de trabajo, ha sido atribuida al Tribunal de Protección al Niño y al Adolescente, en desarrollo del mandato que
establece el artículo 74 de la Constitución de la República.

VIII. Sistema de Protección del Niño y del Adolescente.

El hecho de que los niños y adolescentes sean sujetos de derecho exige que la nueva legislación, además de reconocer y
dar contenido a los derechos, cree vías efectivas a fin de garantizarlo. Para ello el proyecto mediante el Sistema de
Protección del Niño y del Adolescente, desarrollado en le Titulo III, estableció claramente:

1. Las estrategias, actores, órganos, instancias y procedimientos idóneos para lograr ese objetivo esencialmente;

2. Un conjunto de medidas sancionatorias para quienes, estando obligados a ellos no garanticen, amenacen o violen
dichos derechos;

3. Los mecanismos que garanticen los fondos necesarios para brindar protección integral a los niños y adolescentes.

Atendiendo al principio de la Participación, según el cual la sociedad en su conjunto es responsable de hacer efectiva la
garantía de los derechos de los niños y adolescentes, el proyecto diseña una estructura coherente, integrada por entes
del sector público y del sector privado, con atribuciones panificadoras, coordinadoras, deliberativas, controladoras y
ejecutadoras de modo de crear una red eficiente de atención, defensa y garantía de los derechos del niño y del
adolescente, observada la descentralización político-administrativa. En efecto, para la puesta en marcha del Sistema
proponemos la descentralización administrativa que supone la transferencia de poder, autoridad y recursos del gobierno
central de los estados y municipios o, mejor aun, de los dos primeros a los últimos. Consideramos indispensable reducir
el poder de intervención del gobierno central en problemas que mejor se resuelven en el ámbito de la actuación local,
porque tales problemas son inabordables a través de las antiguas formas centralizadas de gobernar, es decir, solamente
son administrables a pocos pasos de su origen.

1. Estrategias.

El proyecto concibe varias estrategias de protección, expresadas en las secciones 1° y 2° del Capítulo II, así como el
Capítulo III del Título III. Se trata de las políticas, programas y medidas de protección. Las primeras, previstas en el
artículo 120, se explican por si solas. Los programas son estrategias de protección por excelencia puesto que incluyen
todas las sanciones realizadas por individuos o entidades para desarrollar las políticas y ejecutar las medidas de
protección previstas en la Ley. El artículo 124 enuncia un conjunto de programas de la más variada índole, pero las
posibilidades de crear otros son infinitas, siempre y cuando dichos programas se adecuen a las exigencias de la propia
Ley.

Mención más detenida merece las medidas de protección previstas en el artículo 125, porque su concepción y desarrollo
suponen la superación de una de las características más importantes de la doctrina de la Situación Irregular: la
judicialización de todos los problemas de la infancia. De acuerdo a este paradigma, el juez de menores tiene
competencia para resolver problemas sociales y jurídicos, para todo lo relacionado con el niño, se encuentre éste en
situación de abandono, de peligro o sea infractor. Sea víctima o victimario. En la práctica esto significa que única
autoridad (el juez), siguiendo el mismo procedimiento da soluciones similares tanto en los casos de niños jóvenes a
quienes se les ha vulnerado sus derechos, como en aquellos otros en los que son los niños y adolescentes quienes
vulneran los derechos de los demás.

La moderna concepción de la protección integral obliga a conceder un tratamiento diferente a las dos situaciones antes
mencionadas y en consecuencia, encontramos en este proyecto dos sistemas claramente diferenciados uno, el Sistema
de Protección para los Niños y Adolescentes que son víctimas y otros, el Sistema Penal de Responsabilidad Penal del
Adolescente (Título V), para los victimarios. A los primeros se les aplica las medidas de protección y a los segundos,
sanciones con finalidad socio-educativa. En el primer caso interviene la autoridad administrativa, en el segundo, la
judicial.

El proyecto, acogiendo plenamente los mandatos de la Convención, reduce los márgenes de discrecionalidad y
desjudicializa el proceso de imposición de las medidas de protección. En tal sentido, atribuye competencia para la
imposición de las medidas, salvo las de colocación familiar o en entidad y la adopción, que por su alcance y
consecuencias serán aplicadas por el juez, a los Consejos de Protección, órganos administrativos que ejercen función
pública y estarán ubicados en cada municipio del país. Así mismo, se indica claramente, tanto a los Consejos de
Protección como a la autoridad judicial, según corresponda, cuáles medidas de protección pueden aplicar, eliminándose
con ello la absoluta discrecionalidad consagrada en la Ley Tutelar de Menores, que dejaba a la libre voluntad del
funcionario público la vida y libertad de un niño o adolescente.

2. Organos y Servicios.

Los órganos a través de los cuales opera el Sistema de Protección son administrativos, judiciales y el Ministerio Público.
Los órganos administrativos son los Consejos de Derechos y los Consejos de Protección del Niño y el Adolescente y los
judiciales son el Tribunal de Protección del Niño y del Adolescente, y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia.

a) Organos Administrativos.

El proyecto dedica dos Capítulos del Título III a desarrollar los órganos administrativos de protección: el Capítulo IV con
sus cinco secciones, referidos a los Consejos de Derechos y el Capítulo V a los Consejos de Protección. Con la creación de
estos dos tipos de Consejos el proyecto se dispone a proteger tanto los derechos difusos y colectivos como los derechos
individualmente considerados.

Los Consejos de Protección que funcionaran, como se dijo anteriormente en cada municipio, se ocuparán de imponer
medidas de protección cuando los derechos de un niño, de un adolescente o varios de ellos hayan sido violados de
forma individual. Se prevé que cada Consejo de Protección esté integrado por tres consejeros, como mínimo, escogidos
por la propia sociedad. Luego serán invertidos de función pública para que sus decisiones tengan fuerza conminatoria.
Los Consejeros son funcionarios especialísimos, porque estando vinculados a la alcaldía, no son subordinados al alcalde
en sus decisiones. Esta figura tiene características similares, en cuanto a su naturaleza, a la del edil.

Los Consejos de derecho han sido creados con la finalidad de proteger los derechos difusos y colectivos. Aun cuando se
haya optado por no definir tales derechos difusos v colectivos dejando que la propia dinámica de la norma, a través de la
interpretación jurisprudencial se encargue de ellos, debe tomarse en cuenta que no estamos creando una categoría
nueva de derechos a favor de niños y adolescentes sino poniendo énfasis en el destinatario de la protección y por
consiguiente en la violación o amenaza con miras a la preservación o restitución del derecho violado amenazado.
Podríamos decir que son colectivos y difusos aquellos derechos y garantías consagrados en la Ley cuando se refieren a
los niños y adolescentes, o aun grupo de ellos, genéricamente considerados.

Los Consejos de Derechos, presentes en tres ámbitos: nacional, estadal y municipal, son órganos deliberativos y
controladores, constituyéndose con representación y responsabilidad paritaria y compartida entre el sector público y la
sociedad en ejercicio de la democracia participativa. Los Consejos de Derecho a nivel nacional, estadal y municipal deben
funcionar en forma coordinada, por lo que la existencia de los tres niveles obedece a la necesidad de coherencia en
materia de protección al niño y al adolescente.
Los Consejos de Derechos tienen dos vías para garantizar los derechos de los niños y adolescentes: la formulación de
políticas de protección y atención y la actuación cuando se viola o amenaza sus derechos difusos y colectivos. En esta
última vía, los Consejos de derechos tendrían a su disposición dos instrumentos: la posibilidad de recomendar y efectuar
sugerencias a otros órganos del sector público encargados de prestar distintos servicios a niños y adolescentes y la
posibilidad de intentar la acción de protección, un recurso judicial al cual se hará referencia más adelante.

Tanto los Consejos de Protección como los Consejos de Derechos prestarán dentro de su ámbito de competencia,
servicios actualmente inexistentes en el país. Las directrices básicas de esta nueva forma de protección, que deben
orientar la creación y funcionamiento de estos novedosos órganos, se encuentran en este proyecto.

Lo anterior no desvirtúa sino, por el contrario, aboga a favor de la autonomía estadal o municipal puesto que los estados
y los municipios, en el ejercicio de sus competencias regionales y locales y en atención y respeto al principio de la
descentralización, asumen, de acuerdo a los términos de la Ley, de manera autónoma, el proceso de creación de estos
órganos, la elección de sus miembros, la reglamentación que regirá su organización interna y funcionamiento y, lo que
es más importante, el registro y control de las entidades de atención las cuales son en definitiva las unidades primarias
que estarán encargadas de la instrumentación de los programas de atención que se ejecuten en el respectivo municipio,
la inscripción y funcionamiento de tales programas, así como el manejo de los recursos de los Fondos de Protección del
Niño y del Adolescente, todo ello de acuerdo a Los dispuesto en las secciones 1ª, 2ª y 3ª del Capítulo VII y en el Capítulo
XIII, respectivamente.

El proyecto hace especial referencia a las Defensorías del Niño y del Adolescente, concebidas como un servicio que debe
prestarse en el ámbito municipal. Obsérvese que las Defensorías, cuya regulación se encuentran en las secciones 1ª 2ª y
3ª del Capítulo VIII, son servicios que ya están operando, con éxito, en algunas alcaldías y organizaciones no
gubernamentales del país, por lo cual al incluirlas en el Sistema de Protección, el proyecto las legítimas y confiere rango
a los defensores que la integran.

b) Organos Judiciales y Ministerio Público.

En la sección 1ª del Capítulo VI se concibe al Ministerio Público como órgano fundamental dentro del sistema de
protección. Se prevé que cuente con fiscales especializados y, para el cabal ejercicio de las funciones que les son propias,
se les otorga amplias facultades de inspección y vigilancia, así como para la obtención de datos fundamentales para la
promoción y defensa de los intereses legítimos de niños y adolescentes.

Puntal del nuevo sistema es la concepción del Tribunal de Protección del Niño y del Adolescente, órgano jurisdiccional
especializado para conocer todos los asuntos que afectan directamente la vida civil de niños y adolescentes, en materia
de familia, patrimoniales y laborales; para ejercer el control judicial sobre la actuación de los Consejos de Protección y
de los Consejos Municipales de Derechos; para la imposición de las sanciones civiles por infracciones a la protección
debida y finalmente, para la decisión sobre la acción de protección, máxima expresión de la potestad jurisdiccional en
materia de resguardo a los derechos colectivos y difusos del niño y del adolescente. Esto evidencia, la magnitud de la
importancia del tribunal, diseñado para una especial, integral y cabal protección.

La integración del mismo es una sala de Juicio y en una Corte Superior, permite el máximo aprovechamiento de los
recursos. El hecho de que la Sala de Juicio esté integrada por cuantos jueces sean necesarios, quienes conocerán
unipersonalmente los asuntos que se les encomiende, permite que especialistas en las distintas materias, pero
formando parte del mismo tribunal, se distribuyan, equitativamente, las causas según su naturaleza y de acuerdo a un
programa preestablecido, que asegure la garantía del Juez legal y previo, conforme a la organización interna.

Se prevé también Salas de Apelaciones que deben funcionar dinámicamente e integrarse con los jueces, para conocer
exclusivamente de los recursos de apelación, debidamente formalizados, lo que conlleva a un conocimiento puntual del
asunto impugnado puesto que se ha eliminado la figura de la consulta.

Cada tribunal, a los fines de garantizar un análisis integral de los asuntos, debe contar con servicios propios o en su
defecto presupuesto para servirse de médicos, psicólogos, sociólogos, trabajadores sociales y cualquier otro experto.
Además, para preservar la actuación de los jueces solos a los asuntos propiamente jurisdiccionales, se ha dispuesto una
sala encargada de efectuar oportunamente las citaciones y notificaciones necesarias para el eficaz desarrollo de los
procesos. Se contará asimismo con funcionarios ejecutores de medidas cautelares o definitivas.

3. Acciones y Procedimientos.

El Sistema de Protección estaría incompleto y sería del todo inoperante, si el proyecto no contemplarse los mecanismos
procesales, para exigir, ante las instancias anteriores mencionadas el cumplimiento de los derechos consagrados en esta
Ley. Por ello ha previsto un conjunto de acciones y procedimientos, tanto administrativos como judiciales. Entre las
acciones se destaca, como uno de los institutos más novedosos de este proyecto la Acción de Protección contra hechos,
actos u omisiones de particulares, órganos e instituciones públicas y privadas que amenacen o violen derechos
colectivos o difusos del niño y del adolescente. Su finalidad es un mandato judicial de protección, mediante la
imposición al requerido de obligaciones de hacer o de no hacer, siempre que sea de posible cumplimiento.

La idea de evitar judicialmente que los derechos y garantías consagradas a favor del niño y del adolescente, en
abstracto, puedan no concretarse por conducta activa u omisión de quien tenga el deber de asegurárselos; pero
soslayando pronunciamiento idealmente correctos pero fácticamente incumplibles.

Se otorga el Ministerio Público el ejercicio de la acción de protección cuando el solicitante sea la Nación, los estados o
los municipios, independientes del requerido, de modo que éstos deben presentarle al Ministerio Público su pretensión
y éste la hará valer, sólo si encontrara fundamento en el pedido. Se pretende así evitar que, para eximirse de su propia
responsabilidad, la Nación, los estados o los municipios, entablen querellas unos contra los otros.

4. Infracciones a la Protección Debida. Sanciones.

El proyecto contempla un conjunto de sanciones, tanto civiles como penales, aplicables en caso de infracciones contra
los bienes jurídicos más relevantes consagrados en favor de niños y adolescentes.

En este sentido son medulares los siguientes aspectos incluidos en el proyecto:

a) El carácter de acción pública de todos los hechos punibles cuyas victimas sean niños y adolescentes, de modo que el
Ministerio Público, en virtud del principio de la oficialidad, está obligado a investigarlos.

b) La abolición de las instituciones del nudo hecho y el antejuicio de mérito, protectora de la cualidad del funcionario
público y que han derivado en un obstáculo para la averiguación y sanción de los hechos punibles cometidos por abuso
de autoridad y por ende fuente de impunidad, en caso de malos tratos, tortura, lesiones e incluso muerte de niños y
adolescentes.

c) La consagración legal de la figura de comisión por omisión, de amplio arraigo en la doctrina penal, que asimila a la
comisión, la omisión de quien, estando en posesión de garante, no evita, pudiendo hacerlo un resultado lesivo para el
orden jurídico. Ejemplo emblemático es el padre o la madre que sabiendo hambriento a su pequeño hijo, no lo
alimentan, pudiendo hacerlo y éste muere a consecuencia. Tal omisión se asimila a la acción de matar, y el resultado
muerte se debe sancionar a Título de homicidio intencional (calificado), con una atenuación específica.

d) La tipificación como delitos autónomos del uso de niños o adolescentes para delinquir y la inclusión de éstos en
grupos criminales. Se pretende, con la inclusión de este nuevo tipo, sancionar severamente a quienes, aprovechando la
inimputabilidad de los niños y adolescentes, se sirven de ellos en eventos criminales.

e) La fijación de multas por meses de ingreso, lo cual pretende que la afectación del nivel de vida sea lo más igualitaria
posible, cosa que no se logra tomando como base para el cálculo, sumas determinadas o días salario.

f) La previsión de otras formas accesorias de sanción tales como: cierres, suspensiones, retiro de circulación,
incautaciones y restituciones.
g) La disposición de que las multas impuestas reviertan en beneficio de los niños y adolescentes al destinarlas a los
Fondos de Protección.

5. Recursos.

En relación con los recursos que serán necesarios para lograr la protección y atención integral a niños y adolescentes, la
Ley ha creado un sistema de Fondos de Protección del Niño y del Adolescente a nivel nacional, estadal y municipal,
previstos en el Capítulo XIII del Titulo III. Se trata de fondos que funcionan como servicios autónomos sin personalidad
jurídica. Así esta Ley consagra lo que constituye un punto clave en la nueva concepción del recurso humano, y dentro de
él como sector prioritario el de la niñez y la juventud, al elegir su protección y atención en empresa básica de prioridad
absoluta. Por ello, se define los Fondos de Protección como el conjunto de recursos vinculados a la ejecución de
programas, acciones o servicios de protección y atención al niño y al adolescente.

En relación a posibles problemas presupuestarios para la implantación de esta nueva organización administrativa es
importante recalcar que se ha tenido especial cuidado en minimizar los gastos administrativos de los órganos a ser
creados. Así, la función de Consejeros de los Consejos de Derechos tiene carácter no remunerado. Los Consejos de
Protección, por su parte, se componen tan solo de tres funcionarios cuyas remuneraciones afectarán los respectivos
presupuestos municipales. Siendo que el monto de tales remuneraciones será fijado de forma autónoma en cada
municipio.

En el caso del Consejo Nacional de Derechos, se a previsto la creación de la Dirección Ejecutiva, cuya instrumentación
tampoco tendrá mayores repercusiones a nivel presupuestario al contrario, lejos de producirse un incremento en el
gasto público motivado por la producción de nuevos órganos, se producirá una reducción y una reasignación de
recursos. En efecto, la propia Ley contempla en sus Disposiciones Transitorias que el actual Instituto Nacional del Menor
(INAM), instituto autónomo adscrito al Ministerio de la Familia y actualmente encargado de prestar la atención a
"menores en situación de riesgos o abandonados", de acuerdo a los términos de la Ley Tutelar dé Menores, sea el que
asuma la Dirección Ejecutiva del Consejo Nacional de

Derechos.

Las razones de la situación anterior son varias: En primer lugar, como quiera que la comprensión, instalación y puesta en
funcionamiento de los nuevos órganos creados por le anteproyecto supone tiempo, se ha optado por la continuidad
administrativa. En segundo término, la reducción del actual INAM a la categoría de Dirección Ejecutiva de un órgano
deliberativo, como el Consejo Nacional de Derechos, lejos de aumentar el gasto público significará salvo el inicial y lógico
proceso de liquidación de personal, una reducción de presupuesto por cuanto el gasto administrativo que supone el
funcionamiento de un instituto autónomo que cuenta en la actualidad con varios cientos de empleados se reducirá
significativamente. En tercer lugar, la reducción del gasto ordinario en el presupuesto del INAM abrirá la posibilidad de
que tales recursos sean reasignados al destino que siempre debieron tener: la protección y atención directa a niños y
adolescentes y no la atención de gastos burocráticos.

IX. Instituciones Familiares.

El Titulo IV está referido a las instituciones familiares y lo integran seis Capítulos, los tres primeros contienen normas de
derecho material y los otros tres de derecho procesal.

De las instituciones familiares, se aborda lo concernientes a la patria potestad y dentro de ella la guarda, con enfoques
muy precisos sobre aquellos aspectos cuya regulación era imprescindible adecuar a los requerimientos de la Convención
Internacional Sobre los Derechos del Niño, tales como, obligación alimentaria, visitas y autorizaciones para viajar, así
mismo se aborda la regulación de la familia sustituta especialmente en las modalidades de colocación familiar y
adopción.

El Capítulo I comprende algunas disposiciones generales, a saber: el concepto de familia de origen (artículo 345) y la
unidad de filiación (artículo 346).

En efecto, se consideró importante establecer el concepto de familia de origen, concebida como familia nuclear, pues la
misma es el centro de gravedad de una serie de disposiciones de la mayor importancia, las cuales van desde el derecho
reconocido el niño y al adolescente de ser criado y educado dentro de tal familia, hasta el hecho de considerar
excepcional la separación del seno familiar.

Las previsiones sobre patria potestad, contenidas en el Capítulo II, están dirigidas fundamentalmente a subsanar algunas
omisiones y a corregir ciertas imprecisiones que, en materia, presenta el Código Civil. En tal sentido, decidimos definir el
instituto debido a su trascendencia en las relaciones familiares y, en especial, para destacar el carácter de compromiso y
responsabilidad que el mismo comporta para los progenitores, en el afán de hacer comprender, de una vez por todas,
que no se puede seguir considerando el contenido de la patria potestad en función de lo que convenga a los padres, sino
en interés de los hijos sometidos a ella. En el artículo referido a la titularidad de la patria potestad se ha incorporado
algunas orientaciones que hagan posible, en caso de desacuerdo entre los padres, que éstos arriben a una solución
conjunta en todo lo que concierne a los hijos dejándose la intervención judicial como última posibilidad.

En el caso de los hijos habidos fuera del matrimonio (artículo 350) se estimó beneficioso, para ellos, atenuar la
rigurosidad del artículo 261 del Código Civil, el cual supedita la atribución de la titularidad conjunta de la patria potestad
al establecimiento simultáneo de la filiación. En tal sentido, se hizo extensiva la titularidad y el ejercicio conjunto de la
patria potestad a aquellos casos en que el progenitor que no hubiese podido concurrir con el otro a presentar o
reconocer el hijo, haga dicho reconocimiento dentro de los seis meses siguientes al nacimiento del respectivo niño.
Debido a la conveniencia de agrupar en el proyecto todas las disposiciones que se refieren a la patria potestad, se
incorporó, la previsión contenida en el artículo 192 del Código Civil en cuanto se refiere a las medidas en caso de
divorcio, separación de cuerpos o nulidad del matrimonio, dentro de las cuales se estimó importante que el juez tuviese
en cuenta las previsiones de los cónyuges en materia de guarda, visitas y obligación alimentaria, cuando el divorcio se
solicita con base a la causal contenida en el artículo 185-A.

En lo relativo a la afectación de la patria potestad, se consagra la privación de la misma reformulándose algunas de las
causales previstas en el Código Civil y añadiéndose otras, evitando en lo posible el uso de adjetivos, a fin de que el juez
decida en cada caso con base en la gravedad, reiteración, arbitrariedad y habitualidad de los hechos. Además, se da
contenido al enunciado de extinción de la patria potestad al cual alude el Código Civil, colocándose, entre las causales de
la misma, el haber consentido en la adopción del hijo.

Acorde con el compromiso de brindar una mayor protección a los niños y adolescentes, se faculta el Ministerio Público
para interponer la acción de privación de patria potestad, no solo de oficio sino también a petición del hijo cuando tenga
doce años o más, a la persona que ejerza la guarda y al Consejo de Protección.

Como respuesta a la tendencia general y a la conveniencia de impedir la separación del niño o adolescente de la familia
de origen solo por razones económicas, en el artículo 354 se afirma la improcedencia de la privación de la patria
potestad por la falta o carencia de recursos materiales. En tal caso, se considera que la solución es mantener al niño o
adolescente con sus padres, a los cuales deberá incluirse en un programa que ayude a resolver la problemática familiar.

La Sección 2ª del Capítulo II trata sobre la guarda, cuyo contenido se amplía y se hace énfasis en el requisito del contacto
directo con los hijos, lo cual posibilidad decidir el lugar de residencia de los mismos. Se incorporó una norma que
sanciona, con la imposibilidad de conceder la guarda, en los casos de incumplimiento de la obligación alimentaria,
cuando tal negativa resulte injustificada, y haya pronunciamiento judicial en la materia.

Las medidas sobre guarda en caso de divorcio, separación de cuerpos y nulidad de matrimonio se las considera
extensivas a los casos en que los padres tengan residencias separadas, pues las situaciones que plantean con respecto a
los hijos son similares. Dentro de estas medidas se incorporó, la posibilidad de que los hijos de siete años o menos no
permanezcan con la madre a solicitud expresa de ella, lo cual responde a la necesidad de algunas madres de confiar la
guarda de los hijos al padre, cuando sean razones estrictamente personales y no de salud o de seguridad las que les
impidan el ejercicio de la guarda.

En cuanto a la obligación alimentaria, tratada en la Sección 3ª, si bien se mantienen algunas de las soluciones que están
previstas en la Ley Tutelar de Menores y el Código Civil, se introdujo importantes modificaciones con miras hacer más
efectivo su cumplimiento y dar respuesta más adecuada a los intereses en juego.
Entre estas modificaciones, algunas de las cuales han venido siendo aplicadas por la jurisprudencia, podemos encontrar:
la referencia al contenido de la obligación alimentaria; la declaratoria de subsistencia de la misma con independencia de
la titularidad de la patria potestad o del ejercicio de la guarda; la ampliación del número de personas obligadas, con
inclusión de personas ajenas al círculo familiar, tal y como sería el caso en aquellas colocaciones familiares donde se
prevea tal obligación; la fijación de la obligación alimentaria en salarios mínimos con miras a disponer de una referencia
por todos conocidas y de divulgación nacional el ajuste en forma automática y proporcional del monto, teniendo en
cuenta, para ello, la tasa de inflación que se determine por los índices del Banco Central, pero siempre dentro de los
parámetros que constituyen la necesidad e interés de quien requiere el cumplimiento de la obligación y la capacidad
económica del obligado.

El convenimiento para fijar el monto de la obligación tiene especial importancia, se permite la solución del caso entre las
partes sin intervenciones de terceros o través de la Defensorías y Defensores del Niño y de Adolescente. A la fijación por
convenimiento de las partes se incorporó lo relativo al incremento automático del monto para evitar que las partes
tengan que modificar el convenio solo con ese fin. Asimismo se estable el deber para el juez de cuidar los intereses del
niño o del adolescente, los cuales pueden resultar afectados si el obligado se aprovecha de la inexperiencia de quien
suscribe el convenio. Resultó también novedoso conceder fuerza ejecutiva al convenimiento homologado por el juez
para hacerlo efectivo en caso de incumplimiento, sin tener que acudir al procedimiento judicial. Todo eso refuerza el
procedimiento especial de alimentos, en el cual se propicia el convenimiento como primera solución (artículo 516).

En cuanto a la responsabilidad solidaria que tradicionalmente se ha hecho recaer sobre el empleador o quien haga sus
veces, por dejar de retener las cantidades que los tribunales les indican de los sueldos, salarios y otra remuneraciones
del obligado, la misma se hace extensiva a los administradores o directivos de personas jurídicas, como por ejemplo,
bancos o instituciones financieras, que tengan la administración, el depósito o la custodia de bienes pertenecientes al
obligado, todo ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles, o penales que ocasione su conducta.

El término para que prescriba la obligación de pagar lo adecuado por concepto de obligación alimentaria se elevó a diez
años, con la finalidad de desestimular el incumplimiento de la misma. No se trata con ello de equiparar la naturaleza de
la obligación alimentaria con la patrimonial, sino de concederle la importancia que tiene.

Por otra parte, se ha considerado conveniente penalizar el retardo en el cumplimiento de dicha obligación mediante el
pago de intereses que serán calculados a la rata del doce por ciento anual.

Se ha previsto la posibilidad de que la obligación alimentaria puede ser cumplida a través de otros medios distintos al
pago de una mensualidad, siempre que ello suponga la entrega periódica de una cantidad de dinero que satisfaga las
necesidades del solicitante, ejemplo de estos medios son la constitución de un usufructo a favor del niño o adolescente,
o su designación como beneficiario de determinados intereses económicos.
En cuanto a las visitas, previstas en la Sección 4ª, se tuvo presente la importancia de conservar y favorecer los nexos del
niño y del adolescente con su familia de origen. Debido a que, en interés de los hijos, pueden sus padres resultar
privados de la patria potestad o de la guarda, se previó un régimen de visitas, el cual puede hacerse extensivo a otros
familiares y, aún a terceras personas, cuyo contacto con el niño o adolescente se repute conveniente al mismo. Estas
visitas se las puede entender no solo como el derecho o la oportunidad de acceder a la residencia del hijo, sino también,
como la facultad de llevarlo a un lugar diferente al de su residencia habitual, por un periodo limitado de tiempo que se
fijará entre las partes, de común acuerdo, o por el juez competente. Se consideró conveniente incluir esta definición del
contenido de las visitas a fin de ocasionar menos discusiones al respeto y, en especial, para alertar al juzgador, en caso
que las conceda, acerca de extensión que les puede fijar. Dentro de las normas sobre visitas se incorporó a la previsión
referida a retención o sustracción del hijo por parte de un progenitor, a sabiendas que la guarda del mismo ha sido
conferida a otra persona, consecuencias económicas dirigidas a desestimular la cada vez más frecuente indeseable
práctica de desconocer las decisiones judiciales en materia de guarda y la afectación a los intereses del hijo, el cual es
tratado como un objeto cuya propiedad pareciera estar en discusión.

Al igual que en el caso de la guarda, se niega el derecho de visita al progenitor que incumple injustificadamente la
obligación alimentaria, pese a habérsele impuesto judicialmente y a disponer de recursos económicos para ello.

En la Sección 5ª del Capítulo II, se desarrolla lo referente a las autorizaciones para viajar, las cuales constituyen una
materia muy delicada por su cercanía con el trafico de niños, lo cual justificada las precauciones que se establecen en el
proyecto.

En efecto, a fin de brindar una mayor protección a los niños y adolescente se establecen más controles para los viajes al
exterior que para los realizados al interior del país. La intervención judicial esta prevista para aquellos casos en que
exista desacuerdo entre las personas llamadas por Ley a otorgar la respectiva autorización o se nieguen a darla,
legitimándose al hijo, si es un adolescente o al padre que autorice el viaje, para solicitar tal intervención.

El Capítulo III de este Título trata de la familia sustituta, la cual surge cuando los niños y adolescentes son privados
temporal o permanentemente de su medio familiar, ya sea porque hay ausencia total de padres, o porque estos son
afectados en la titularidad o ejercicio de la patria potestad o de la guarda sobre sus hijos. Como modalidades jurídicas
sustitutivas del medio familiar se menciona la colocación familiar o en entidades de atención, la tutela y la adopción.

La familia substituta debe ser entendida como aquella que, no siendo la familia natural del niño o el adolescente, lo
acoge para que forme parte de la misma, con la finalidad de suministrarle protección, afecto y educación. La familia
sustituta puede estar conformada por una o más personas.
Para entender la importancia de la colocación familiar, debe tenerse presente que una de las figuras jurídicas que
responde mejor a la Doctrina de la Situación Irregular es la tutela del Estado, pues la misma ha sido concebida para
proveer de tutor a todos aquellos niños o adolescentes que son declarados en estado de abandono.

Cuando un niño o adolescente pierde a sus padres pero dispone de recursos económicos, la institución de
representación que surge es la tutela ordinaria de menores, la cual permite colocar la persona del niño o del
adolescente y sus bienes, bajo el cuidado y protección de un tutor, un protutor, un suplente de protutor y un consejo de
tutela, integrado por cuatro personas. Sin embargo, cuando el niño o adolescente carece de estos recursos, no dispone
de todas estas personas que estén dispuestas a cuidarlo y protegerlo y surge entonces, el Estado como tutor, conforme
lo prevé el Código Civil en sus artículos 318 a 322 y la Ley Tutelar de Menores.

Sin embargo, el Estado no está concebido para tutelar uno o varios niños en particular, ya que su obligación es tutelar
los derechos de todos los niños en general. Los niños y adolescentes requieren, para ser debidamente cuidados y
protegidos, de un responsable civil y no de un ente abstracto que no tiene rostro, ni sentimientos y está ausente en los
momentos más importantes de la vida de esos niños y adolescentes. Estos responsables civiles pueden ser los padres,
tutores y guardadores, por lo que la tutela del Estado debe consistir en garantizar que exista uno de estos responsables
para cada niño o adolescente que lo requiera y a instrumentar y promover los programas que permitan la capacitación,
mejoramiento y atención a todas estas personas.

Por todas estas razones y como respuestas a la doctrina de la Protección Integral, se eliminó en el proyecto la institución
de la tutela del Estado, así como la figura de la declaratoria del estado de abandono. Para sustituirlas se propone acudir
a las otras figuras más acordes con el nuevo paradigma, tales como colocación familiar y la adopción, pues la tutela
ordinaria de menores resulta difícil de lograr para quienes carecen de recursos económicos y hasta tanto no se
modifique la regulación contenida en el Código Civil. En cuanto a la eliminación de la declaratoria del estado de
abandono, se propone sustituirla por la privación y la extensión de la patria potestad para posibilitar así la decisión del
juez acerca de la medida de protección que más convenga en el caso particular.

Por cuanto la colocación familiar podría también presentar algunas dificultades para la pronta y efectiva atención de
algunos niños y adolescentes, se propone como última alternativa, la colocación de los mismos en entidades de
atención. En estos casos la guarda y representación de estos niños y adolescentes estaría confiada a los responsables de
tales entidades u otras personas que trabajan en las mismas, siempre que satisfagan los requerimientos que se exijan
para tal designación y se les controle adecuadamente. Para que pueda dar resultado la colocación, estas personas solo
podrán tener bajo su responsabilidad un número razonable de niños o adolescentes.

En cuanto al concepto y contenido de la guarda que constituye el objeto fundamental de la colocación familiar o en
entidades de atención, los mismos son similares a los de la guarda, considerada como parte de la patria potestad. En
cuanto a la representación, ésta puede ser otorgada para todos los actos que conciernan al niño o adolescente, o solo
para ciertos actos.
A los fines de propiciar los mejores resultados a través de la intervención de una familia sustituta, en el artículo 395
aparecen señalados los principios que deberá tener presentes et juez para decidir, en cada caso, la modalidad más
apropiada de familia sustituta.

Es importante destacar que solo el funcionamiento de toda la estructura prevista en el proyecto hará posible la
sustitución exitosa de la tutela del Estado y de la declaratoria del estado de abandono.

La adopción, desarrollada en la Sección 3ª del Capítulo III, constituye otra de las instituciones familiares que prevé el
proyecto. Para su regulación se mantuvo muchas de las normas de la Ley de Adopción, se modificaron algunas y se
crearon otras. Entre las principales modificaciones podemos mencionar la eliminación de la adopción simple, por cuanto
la misma había quedado reducida en la Ley de Adopción a permitir una adopción sin ruptura de nexos entre el adoptado
y su familia de origen y sin constitución de vínculos entre adoptantes y el adoptado, lo cual se produce cuando la
adopción plena no es posible. Asimismo se eliminó el requisito de los tres años casados que se exige a los cónyuges que
desean adoptar, por cuanto este requisito ha estado vinculado en nuestra legislación sobre adopción a dar oportunidad
de tener una descendencia propia. Sin embargo, una vez que se eliminó la prohibición de adoptar para quienes tenían
descendientes, tal requisito ya no se justifica y tampoco justificaría si se pretende que el mismo sea un indicativo de la
estabilidad de la respectiva unión matrimonial, pues, en tal caso, resultaría insuficiente.

Otra modificación se produjo en lo que se refiere a la duración del período de prueba, el cual se elevó a seis meses como
mínimo, pues tres meses resultaba muy poco tiempo para determinar con relativa certeza si la convivencia de
adoptantes y adoptado resulta exitosa. Se previó, además, la obligación de que se produzca durante, ese lapso no
menos de dos evaluaciones acerca de los resultados de dicha convivencia. Estas evaluaciones pueden ser realizadas por
la respectiva oficina de adopciones o por el equipo multidisciplinario del tribunal.

Entre las nuevas previsiones que se incorporaron en materia de adopción están referidas a supeditar la validez del
consentimiento de la madre a que el niño haya nacido; exigir asesoramiento a todas aquellas personas cuyo
consentimiento es necesario en una adopción, así como suministrar a estas personas información acerca de los efectos
que tendrá dicha adopción; prohibir la obtención de beneficios económicos o de cualquier otra clase para consentir en la
adopción; exigir elaboración del correspondiente informe sobre el candidato a adopción, con miras a determinar su
adoptabilidad, comprendiéndose, en dicho informe a la familia y evolución personal y médica del posible adoptado; así
como elaborar el informe necesario que permita determinar la aptitud para adoptar de los solicitantes de la adopción;
salvaguardar la confidencialidad del contenido de toda la información que conforme un expediente de adopción y hacer
posible que el adoptado o su representante accedan a esta información, si su interés lo hace aconsejable.

Otro aspecto novedoso de la regulación en esta materia está constituido por las normas sobre adopción internacional
previstas en la Sección 4ª. En tal sentido, se estimó necesario dar una definición de lo que debe entenderse por
adopción internacional para lo cual se utilizó el concepto de residencia habitual de las partes, debiendo estas estar en
países distintos con independencia de su nacionalidad. Se tuvo en cuenta que Venezuela puede ser tanto país de
residencia habitual de los niños o adolescentes a ser adoptados, como de los solicitantes de la adopción.
Una previsión muy importante constituye la exigencia de tratados o convenios internacionales para que se pueda
realizarse una adopción internacional. La razón de tal exigencia está en la necesidad de proteger adecuadamente a los
niños o adolescentes que son dados en adopción a personas que residen en otros países. sin garantía alguna acerca de la
información que suministran dichas personas para solicitar la adopción, ni tampoco del seguimiento que debe realizarse
durante el período de prueba o de lo que pueda pasar con el candidato a adopción, si los solicitantes desisten de la
adopción después que el niño o el adolescente ya se encuentran en otro país. Asimismo, debido a que Venezuela ratificó
y se encuentra vigente para nosotros el Convenio de La Haya sobre protección de niños y cooperación en materia de
adopción internacional, aprobado en 1993, conceder la adopción internacional a solicitantes de Estados no partes de
aquel o de cualquier otra convención en la materia, crearía dos tipos de adopción internacional, una muy cuidada y con
resultados controlados por los organismos que intervienen en la adopción, y otra, exenta de controles y cuidados. La
última de estas modalidades proporciona la peligrosa e inconveniente práctica de las entregas directas de los candidatos
a adopción por sus padres a los solicitantes, sin ningún respaldo institucional y sin garantía de veracidad de los datos
suministrados y, a la larga, se producirá el debilitamiento del objetivo de la Convención de La Haya, haciéndonos más
vulnerables al tráfico de niños. Finalmente es oportuno recordar que la Convención de Naciones Unidas sobre los
Derechos del Niño auspicia en su artículo 21 la celebración de convenios y tratados en materia de adopción
internacional.

Otro aspecto importante de la adopción internacional es el referido a la Subsidiariedad de la misma, lo cual significa que
se debe agotar primero las posibilidades de una adopción interna y solo si ello no es posible o no es lo más conveniente
para quien va a ser adoptado, se utilizaría el recurso de la adopción internacional. Asimismo, se incorporan algunas
exigencias referentes a la habilitación de los solicitantes, a la autorización que debe obtenerse del Estado al cual va ser
trasladado el candidato a adopción para que el mismo pueda entrar y permanecer allí, a la presentación de las
solicitudes de adopción y a los responsables por los informes de seguimiento durante el periodo de prueba.

Los tres últimos Capítulos del Titulo IV están dedicados a los aspectos procesales y comprenden, respectivamente, un
procedimiento contencioso en asuntos de familia y patrimoniales, un procedimiento para la adopción y un
procedimiento para alimentos y guarda.

El procedimiento contencioso en asuntos de familia y patrimoniales resulta aplicable en asuntos de familia, excepto la
adopción, obligaciones alimentarias y guarda, para los cuales se prevén procedimientos especiales; Asimismo, se aplica
en asuntos patrimoniales, dentro de los que se incluyen los conflictos laborales. Dicho procedimiento se enmarca dentro
de una serie de principios rectores destinados a lograr una eficaz y pronta justicia en los casos en que aplique. Como
rasgos más relevantes de este procedimiento se pueden mencionar la oralidad, brevedad de los lapsos, gratuidad,
amplitud de los medios probatorios, igualdad de las partes y ampliación de los poderes del juez para conducir el
proceso. Dentro de este procedimiento se previó, la procedencia de los recursos de revocación, apelación y casación,
con las particularidades propias de cada uno de ellos.
El procedimiento de adopción conserva los rasgos generales del procedimiento actualmente regulado en la Ley de
Adopción; sin embargo, se incorpora al mismo algunas previsiones dirigidas a responder a la adopción internacional y a
las nuevas disposiciones consagradas para la adopción en general.

Finalmente, se decidió mantener el procedimiento especial de alimentos y de guarda contenido en la Ley Tutelar de
Menores, debido a los resultados prácticos que ha permitido obtener, adicionándole algunas previsiones que
contribuyen a su mejor funcionamiento.

Se estimó innecesario recargar el proyecto con una serie de procedimientos especiales aplicables a diversos asuntos,
tales como, rectificación de los actos del estado civil, oposición o suspensión del matrimonio, autorizaciones para los
padres y otros representantes, los cuales se encuentran debidamente regulados en el Código de Procedimiento Civil,
motivo por el cual se 1imitó el proyecto a hacer la remisión correspondiente.

X. Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescentes.

La Convención y los demás instrumentos jurídicos que integran la Doctrina de la Protección Integral poseen todos los
elementos para revertir el antiguo paradigma y construir un Sistema Penal de Responsabilidad de Adolescentes que
sustituya el binomio "compasión-represión" por el binomio "severidad-justicia".

El antiguo paradigma de la Situación Irregular hace eco de la postura "compasión-represión" visto que se caracteriza por:

a) La indefinición de lo que es hecho antisocial;

b) La aplicación de cualquier medida de seguridad, independientemente de la infracción cometida;

c) Competencia ilimitada del juez para decidir ambas cosas (qué constituye hecho antisocial y qué medida aplicar) lo
cual conduce a la impunidad o al exceso de rigor, según la pertenencia del "menor" a una determinada clase social.

Los requisitos mínimos para la construcción del nuevo sistema penal de responsabilidad son:

a) La consideración del adolescente infractor como una precisa categoría jurídica. Só1o es infractor quien ha cometido
actos previamente definidos como delito o falta según la Ley Penal.
b) La consideración de los menores de dieciocho y mayores de doce años como inimputables e irresponsables. La
responsabilidad implica que a los adolescentes se les atribuya, en forma diferenciada respecto de los adultos, las
consecuencias de los hechos que siendo típicos, antijurídicos y culpables, signifiquen la realización de una conducta
definida como delito o falta, pues aun no esté plenamente presente en él la capacidad de entender y de obrar conforme
a esa comprensión, hay ya un proceso de maduración que permite reprocharles el daño social que causen,
imponiéndoles una sanción que constituye una medida con finalidad educativa.

La más moderna doctrina aconseja incluso dejar a un lado los eufemismos y asumir, de una vez por todas, que los
adolescentes infractores tienen responsabilidad penal, de la misma naturaleza que la del adulto, si bien atenuada.

Los estudios más reputados advierten sobre la gran importancia pedagógica de establecer un principio de
responsabilidad para el adolescente y de no quedarse apegados a una visión asistencial de la njusticia para la niñez y
adolescencia, que sólo le quita al joven la conciencia de la responsabilidad de sus actos.

c) Garantía del debido proceso, adoptado todos los principios de la Convencición: humanidad, legalidad,
juriscionalidad, contradictorio, inviolabilidad de la defensa, impugnación y legalidad del procedimiento. En otras
palabras si el adolescente comete una infracción de la Ley Penal debe tener los mismos derechos y garantías previstas
para los adultos, mas aquellos inherentes a su especial condición, como la reserva a la identidad y la confidencialidad de
las actas del proceso.

d) Reducción de los márgenes de discrecionalidad del juez, mediante la consagración de los principios de legalidad
del acto, del procedimiento, de la sanción y su ejecución.

e) Concepción de la privación de libertad como una medida de naturaleza estrictamente judicial (salvo el caso de
flagrancia) y excepcional (último recurso), impuesta sólo en caso de infracciones graves. La ejecución de la medida
privativa de libertad es de competencia exclusiva e indelegable del Estado.

f) Previsión de una amplia gama de medidas educativas que permitan dar respuestas diferenciadas según el tipo de
infracción y a la edad del infractor.

g) Control judicial de las medidas impuestas al adolescente para garantizar sus derechos, así como los objetivos que se
atribuyen a la sanción. En este sentido, el Titulo V, Capítulo I, en su Sección 1°, comienza por definir el sistema, señalar
sus integrantes y consagrar los principios básicos de Derecho Penal sustantivo: responsabilidad en la medida de la
culpabilidad, por conducta típica y antijurídica y que lesione o ponga en peligro el bien tutelado. La responsabilidad sólo
puede ser declarada en juicio y la sanción sólo puede ser la prevista en la Ley según el caso, cuya ejecución debe
cumplirse en la forma que ésta regula.
Seguidamente, en la Sección 2°, se precisa el ámbito de aplicación personal, espacial y temporal de la Ley, así como los
casos de concurrencia de adultos y adolescentes en un hecho punible y, finalmente, se da pautas de interpretación.
Punto de sumo interés es la determinación de que un niño que incurra en un hecho no puede ser objeto de sanción
penal sino de una medida de protección a cuyo efecto el fiscal del Ministerio Público o el juez, según se haya establecido
su participación durante la investigación o el juicio, notificará lo conducente al Consejo de Protección. Se dispone así un
régimen progresivo de exigencia de responsabilidad conforme a las enseñanzas de la sicología evolutiva só1o a partir de
los doce años de edad, que se hace más marcado a los catorce y que adquiere plenitud a los dieciocho años.

La Sección 3° consagra una serie de garantías fundamentales de orden sustantivo y procesal, acatando el mandato de la
Convención en el sentido de que el sistema penal de responsabilidad de adolescentes debe, como mínimo, ser tan
garantista como el de adultos, con las particularidades de la especialidad en razón de la edad. Así, además de los
principios de igualdad, dignidad, proporcionalidad, inocencia, derecho de ser oído, defensa, debido proceso y única
persecución, se ha incluido los principios de información clara y precisa de los motivos de la investigación, sobre el
significado de las actuaciones procesales y las decisiones que se produzca, con la finalidad de que el proceso sea
absolutamente conocido y entendido por el adolescente, lo que además del desarrollo del derecho de defensa que trae
consigo, contiene un sentido altamente pedagógico, dirigido a la concientización de la responsabilidad. Se consagra la
confidencialidad de los datos del proceso; la excepcionalidad de la privación de libertad; la separación de adultos cuando
se esté detenido y, algo de gran importancia,la consideración de los usos y costumbres de adolescentes pertenecientes a
comunidades indígenas, cuando se trate de establecer su responsabilidad penal.

El Capítulo II regula el procedimiento penal para la determinación de la responsabilidad del adolescente, el cual ha sido
concedido bajo el modelo que presenta el Código Orgánico Procesal Penal. Así, además de mantenerse la uniformidad
de la legislación, se reconoce al adolescente todo un sistema de garantías derivado de la concepción del proceso
acusatorio, que conforme a los más acabados documentos producidos y aprobados por la comunidad organizada de
negocios, constituye el marco de referencia de los derechos del ciudadano enjuiciado penalmente.

La Sección 1° trata de la investigación, define su objeto y regula la actividad a ser cumplida en esta fase, dándose
especial atención al régimen de libertad al restringirse la detención a situaciones límite, previstas en los artículos 557,
558 y 559 que son:

a) La sorpresa en flagrancia en la comisión de un hecho punible, en cuyo caso se hace constar las circunstancias en que
ésta se produjo, para que el fiscal del Ministerio Público a cargo lo presente al Juez de Control en veinticuatro horas y,
de ser procedente el enjuiciamiento, convoque directamente al juicio oral ante el Tribunal del Juicio;

b) Para identificación, vale decir, cuando en una investigación en curso surgen evidencias contra un adolescente que
no se encuentra civilmente identificado o de cuya identidad se tenga duda fundada, entonces, el Juez de Control a
solicitud del fiscal del Ministerio Público puede acordar la medida, hasta por noventa y seis horas;
c) Para asegurar la comparecencia a la audiencia preliminar, caso en el que, teniéndose evidencias contra un
adolescente identificado, éste no haya podido ser ubicado o, aun estándolo, no hubiere otra forma posible de asegurar
su comparecencia a la audiencia preliminar. Se regula así una situación muy frecuente y se faculta a los cuerpos
policiales para ubicar y aprehender al adolescente, asegurando su comparecencia al proceso pero con máximas
garantías, toda vez que el fiscal del Ministerio Público, ubicado y aprehendido el adolescente, debe presentarlo en
veinticuatro horas al Juez de Control, quien podrá ordenar su detención. Tanto en el caso b), como en el c), ordenada
judicialmente la detención preventiva, la acusación deberá ser presentada dentro de las noventa y seis horas siguientes.

La medida judicial de detención preventiva, dictada durante la investigación, no debe confundirse con la prisión
preventiva prevista en el artículo 581, pues esta última implica ya la declaratoria de haber mérito para el enjuiciamiento
del adolescente imputado, al admitirse la acusación contra él presentada. En este supuesto, en el auto de
enjuiciamiento, el Juez de Control debe dictar la medida cautelar necesaria para asegurar que el imputado no se evadirá
y comparecerá al juicio oral, pudiendo decretar su prisión preventiva só1o en casos excepcionales, que la disposición
puntualiza.

Así se cumple el mandato de la Convención sobre la excepcionalidad de la privación de libertad, en este caso
considerada como medida cautelar.

La investigación culmina con la presentación de una acusación formal o con un pedido de sobreseimiento.

La Sección 2° prevé fórmulas de solución anticipada que, por lo novedosas en nuestra realidad penal, merece especial
consideración. Así tenemos que por el principio de oficialidad, el fiscal del Ministerio Público tiene la obligación de
investigar cuando tenga sospecha fundada de la existencia de un hecho punible, pero la confirmación de la sospecha por
la investigación no necesariamente debe conducirlo a acusar al adolescente que lo cometió o participó. Por aplicación
del principio de oportunidad puede darse al asunto soluciones distintas a la acusación. Dichas soluciones son:

a) La conciliación: fórmula mediante la cual el fiscal del Misterio Público promueve un acuerdo que, si es homologado
por el Juez de Control, conlleva a la suspensión del proceso a prueba. Si durante el lapso determinado para el
cumplimiento de las condiciones del acuerdo, éste es cabalmente satisfecho, procede el sobreseimiento. Esto tiene la
gran ventaja de permitir la reparación individual o social del daño y al mismo tiempo pretende la concientización del
adolescente a cuyo efecto se ordena su orientación y supervisión por el ente más idóneo. Finalmente se evita llevar a
juicio oral una significativa cantidad de asuntos, que se solucionan favorablemente a las partes sin que se renuncie a la
responsabilidad del adolescente por su acto, excluyéndose únicamente aquellos hechos punibles que por su gravedad y
repercusión social se estima deben ser enjuiciados;

b) La remisión: esta fórmula permite prescindir total o parcialmente del juicio en atención a lo insignificante del hecho
(criminalidad de bagatela) o a la mínima participación del adolescente. También como recompensa a una contribución
decisiva en la investigación que permita evitar la comisión de otros hechos punibles, esclarecerlos o determinar la
participación de otras personas, caso típico del crimen organizado y de las pandillas, que utilizan adolescentes entre sus
miembros, para la perpetración de crímenes de toda especie. Otro supuesto ocurre cuando el adolescente, a
consecuencia del hecho, ha sufrido un daño físico o moral grave, caso que se presenta, por ejemplo, cuando hurtado o
robando es gravemente herido o cuando por conducir, sin licencia y con descuido, sufre un accidente en el que muere o
sufre una severa lesión un ser querido o resulta él mismo con secuelas significativas de daño físico o moral. Finalmente,
cuando la sanción que se espera, por el hecho de cuya persecución se prescinde, carece de importancia en relación a la
sanción ya impuesta o a la que cabe esperar por los restantes hechos; caso que se presenta cuando, por ejemplo,
cumpliendo sanción de privación de libertad por un robo agravado se descubre que también el adolescente había
cometido un hurto simple que en su momento no fue conocido o que, siendo enjuiciado por varios hechos punibles,
alguno o algunos resulten de menor importancia frente a otro u otros más graves, cuya sanción se estime suficiente.

Estos supuestos, fundamentados en los principios de humanidad y proporcionalidad permiten no sancionar la

criminalidad de bagatela o la culpabilidad exigua y decantar el proceso de modo de elevar a juicio sólo lo más
significativo del resultado de una investigación.

Como se observa, en ambos casos, no hay pronunciamiento definitivo de culpabilidad o no, respecto al asunto
conciliado o remitido, por lo que no debe confundirse con el procedimiento de admisión de los hechos, que si bien
abrevia el proceso, suprimiendo el debate, concluye con una sentencia del Juez de Control. Dictada en la audiencia
preliminar.

La Sección 3° regula la acusación y la audiencia preliminar estableciendo así el enlace entre la investigación y el juicio
oral. De este modo, estimando el fiscal del Ministerio Público que la investigación arroja mérito y no habiéndose logrado
o no siendo posible alguna formula de solución anticipada, presentará la acusación al Juez de Control quien decidirá si
ordena o no el enjuiciamiento del imputado previa audiencia. Así se garantiza una vez más el derecho de defensa y se
crea mecanismos de control, de modo que sólo vaya a juicio una acusación bien fundada, subsanados los vicios de forma
y resuelta cualquier cuestión incidental, todo lo cual permite una mejor preparación del debate.

En el auto de enjuiciamiento el Juez de Control deberá decidir sobre la medida cautelar más conveniente para asegurar,
en el caso concreto, la comparecencia a juicio del imputado, a cuyo efecto se le suministra una variada gama de
posibilidades que encuentran su forma más gravosa en la prisión preventiva, medida excepcional que procede
únicamente cuando exista riesgo razonable de evasión, temor fundado de destrucción u obstaculización de pruebas o
peligro para la víctima, el denunciante o el testigo. Además sólo es admisible cuando el enjuiciamiento sea por delitos
para los cuales se autoriza la privación de libertad como sanción.

Se dispone que, si transcurridos tres meses con el adolescente en prisión preventiva, el juicio no ha concluido con
sentencia condenatoria, el juez que conozca el mismo la hará cesar, sustituyéndola por otra medida cautelar. Esta
regulación equilibrada la presunción de inocencia con el deber del Estado de asegurar el enjuiciamiento, de modo que se
concibe gradualmente las medidas de coerción personal de restricción o privacidad, una vez dispuesto el enjuiciamiento
y mientras concluye el juicio, en atención a los principios de la proporcionalidad y necesidad.
La audiencia preliminar puede concluir incluso con la sentencia definitiva y la imposición de la sanción, en caso de
admisión de los hechos. En este caso, la ausencia de responsabilidad por el adolescente y la supresión del trámite del
juicio oral se recompensa, si la sanción que procede es la privación de libertad, con una significativa reducción.

La Sanción 4° regula el juicio oral, que se ha concedido según el modelo del Código Orgánico Procesal Penal, con
reducción de algunos plazos de modo de hacerlo lo más breve posible, sin que ello signifique menoscabo del derecho de
defensa. Se incorpora al Tribunal de Juicio, cuando se trate de delitos graves, la figura del escabino, lo que promueve la
participación ciudadana en el juzgamiento de adolescentes, siempre bajo la dirección del juez profesional especializado.

El núcleo del proceso es la audiencia de juicio que se ha dispuesto oral, continua y reservada. Se garantiza un debate
contradictorio fiscal-querellante versus imputado-defensor en el que cada parte tenga oportunidad de presentar sus
pruebas y controlar las del contrario siendo el juez el director del mismo, con lo cual se preserva su imparcialidad. Así,
los miembros del tribunal sólo podrán interrogar para esclarecer puntos dudosos pero sobre hechos o circunstancias ya
debatidas por las partes.

Se dispone que la sentencia se pronuncie verbalmente, concluido el debate, y cuando no fuere posible su redacción
total se leerá su dispositiva, dándose una explicación sintética de sus fundamentos con lo cual queda notificada,
fijándose un plazo breve para su redacción y publicación. La explicación ratifica una vez más el sentido educativo del
juicio y la necesidad de que el adolescente comprenda el significado de las razones legales y éticos sociales de las
decisiones que se produzca.

La Sección 5° regula el régimen impugnatorio, manteniendo los recursos que prevé el Código Orgánico Procesal Penal al
que se remite en cuanto a su tramitación, procedencia y efectos. Novedad constituye en Venezuela la incorporación del
recurso de casación al proceso para determinar la responsabilidad penal de adolescentes, con lo cual se garantiza a
éstos un derecho tradicionalmente concedido solo a los adultos. El régimen de recursos debe ser entendido dentro de
los parámetros del principio de inmediación pues, al establecerse un juicio oral, el control que pueda ejercer el ad-quem
en la vida impugnatoria es mucho más restringido, pues si éste pudiera realizar una nueva valoración de los medios de
prueba, resolviendo sobre los hechos con base en lo consignado en la sentencia del a-quo y en las actas del juicio oral,
entonces perdería su razón de ser este juicio. De este modo, el control superior del fallo del Tribunal de juicio gira en
torno a si éste se basa en una infracción legal, que incluye aspectos sustanciales y quebrantamiento de las formas
procesales de mayor importancia.

El Capítulo II concluye con la Sección 6ª que prevé otras disposiciones complementarias relativas a la competencia
territorial, al cálculo de la prescripción, a la regulación de los efectos de la evasión, a la acción civil y finalmente a la
perturbación mental. Respecto a este punto se ha previsto que si el imputado al momento del hecho punible sufre
perturbación mental debe decretarse el sobreseimiento por el Juez de Control, pero si esto sólo es advertido
posteriormente, en el trámite del juicio oral, procede la absolución; por el contrario, si la perturbación mental ocurre
con posterioridad al hecho el proceso se suspenderá y si no fuere posible continuarlo en un año se dará por terminado.
Si la perturbación mental ocurre o es advertida después de la sentencia condenatoria, se suspenderá el cumplimiento
de la sanción. Se dispone además que en todos los casos el adolescente debe ser objeto de la medida de protección que
corresponda a sus circunstancias.

El Capítulo III está referido a las sanciones, comenzado su Sección 1° por precisar cuales son éstas, cumpliéndose así con
el principio de la legalidad de la pena en el sentido de su predeterminación en abstracto. EI catálogo es amplio y va
desde la amonestación hasta la privación de libertad, pasando por formas graduales de restricción de derechos que
comprende la imposición de reglas de conducta, servicios a la comunidad, libertad asistida y semi libertad, siendo el
denominador común a todas una finalidad primordialmente educativa.

De Fundamental importancia son las pautas para la determinación de la sanción aplicable, sobre la base del
reconocimiento de que la legislación penal versa sobre conductas y la posible aplicación de sanciones proporcionales a
quien culpablemente las ejecutó y no cuestiones relativas a la personalidad o forma de vida del autor, cuestión que si
bien puede ser importante, corresponde a un enfoque determinista sociológico propio de área de prevención, que debe
separarse de lo que corresponde en esencia a una Ley penal y ser tratado de un modo distinto. Aquí radica la principal
diferencia con la legislación que viene a derogar la nueva Ley. Al pretender ser la legislación tutelar una panacea a todo
el fenómeno de la criminalidad de adolescente, resultó un híbrido que no fue eficaz en la prevención, pero que, sin
embargo, se instrumentalizó como un derecho penal represivo y arcaico, que hacia notable referencia a la personalidad
del autor y que usaba indiscriminadamente criterios como el de " riesgo social" y " medidas de seguridad" sin atención a
las garantías elaboradas hasta el detalle por el Derecho Penal, en sus siglos de desarrollo.

Se pretende ahora, bajo parámetros fundamentalmente objetivos, dar la pauta para la aplicación de una auténtica
sanción, entendida como medio para lograr por una parte la concientización y reinserción en la sociedad del adolescente
infractor de la ley penal y por otra, dar respuesta a la sociedad que exige seguridad y, para ello, contención del
fenómeno criminal.

La sección 2° define clara y precisamente cada una de las sanciones previstas y su forma cumplimiento, dando
preeminencia a nuevas formas alterativas a la privación de libertad y cabida a programas socio educativos, incluso de
iniciativa no gubernamental, con lo cual se integra a la sociedad civil a esta tarea fundamental de rescate del
adolescente infractor, para si mismo, su familia y su comunidad.

La privación de libertad se admite como sanción únicamente cuando el adolescente haya resultado culpable de uno o
varios de los hechos punibles taxativamente dispuestos que son, por regla general, los de mayor significación social, por
sus resultados, por la violencia que les es intrínseca o por la generalización del fenómeno y su vinculación con el crinen
organizado; o cuando fuere reincidente y el hecho punible objeto de la nueva sanción, se prevea en la legislación
ordinaria pena privativa de libertad, que en su limite máximo sea igual o mayor a cinco años; o cuando incumpliere
injustificadamente otra sanción que le haya sido impuesta, caso en el cual se considera su intemamento como un
presupuesto necesario para un programa socio-educativo eficaz.
Se regula además con la mayor precisión el lapso mínimo y máximo que puede durar la privación de libertad según la
edad del adolescente, los distintos supuestos de procedencia de esta sanción y se agrega que en ningún caso podrá
imponerse al adolescente un lapso de privación de libertad mayor al límite mínimo de pena establecido en la Ley penal
para el hecho punible correspondiente. Esto, sumado a que el lapso máximo por el que puede privarse su libertad a un
adolescente mayor de catorce años es de cinco años, y de dos en caso de que tengan menos edad, da cuenta del
absoluto respeto a la concepción de que se trata de una responsabilidad penal especialmente atenuada y que la
privación de libertad como medida sancionatoria excepcional, sólo es procedente en casos muy graves y como sustrato
para la aplicación de un programa acorde con el objetivo pedag6gico de la sanción.

La sección 3° regula lo concerniente a la ejecución de las sanciones, aspecto medular que explica cuestiones de tanta
importancia como la exigencia de entidades y programas, públicos o privados, debidamente registrados, para garantizar
su adecuado cumplimiento y el logro de su finalidad educativa.

Se dispone la obligatoriedad de la escolarización, formación para el trabajo y recreación en los institutos de

internamiento, que deben ser establecimientos públicos y pertenecer al sistema previsto en este proyecto; se resalta la
necesidad de seleccionar cuidadosamente el personal según su capacitación, lo que pretende hacer efectiva una
auténtica especialidad.

Asunto trascendental es el plan individual de ejecución de la sanción de privación de libertad, en cuya elaboración debe
participar el adolescente y el cual atiende al estudio de los factores y carencias que incidieron en su conducta y al
establecimiento de metas concretas y estrategias idóneas para fortalecer sus potencialidades y suplir o manejar sus
deficiencias. Es aquí y no en la determinación de la sanción, donde cobra un rol significativo la personalidad del infractor,
de modo que atendiendo a sus especiales necesidades se atiende también a la prevención. Sin duda alguna, seria poco
humano y poco efectivo un sistema de ejecución penal que quitara al condenado la esperanza y la posibilidad real de
integrarse a la sociedad y de vivir una vida sin delincuencia.

El Capítulo culmina con la Sección 4° que prevé el control judicial de la ejecución de las sanciones impuestas al
adolescente, para garantizar el cumplimiento de sus objetivos. El Derecho Penal ha comprendido que resulta
incompatible la concepción de un sistema sustantivo y procesal garantista con la práctica de echar al olvido al
condenado. En este contexto, además de la prohibición de condiciones penitenciarias crueles o degradantes, que
destruyen la personalidad, se ha dispuesto la intervención judicial especializada que, entre otras atribuciones, debe
revisar las sanciones impuestas por lo menos cada seis meses para verificar si están cumpliendo los objetivos que las
fundamentaron, lo que garantiza un régimen progresivo en los programas socio- educativos.

El Capítulo IV, último del Titulo, diseña y estructura la justicia penal del adolescente. La Sección 1° regula la actividad del
Ministerio Público en este campo y de la Policía de Investigación.
Al Ministerio Público corresponde la investigación y el ejercicio de la acción penal pública. Para el primer aspecto rige el
principio de la oficialidad y para el segundo los criterios de oportunidad reglados a los cuales ya se ha hecho amplia
referencia.

La Policía de Investigación es el órgano encargado de auxiliar en la investigación de los hechos punibles y sus
responsables y debe contar con personal especialmente capacitado para trabajar con adolescentes. Puede practicar
aprehensiones pero en ningún caso disponer la incomunicación. Otros cuerpos policiales también están facultados para
aprehender adolescentes en cuyo caso deben ponerlos de inmediato a la orden de la policía de investigación. Esta debe
siempre comunicarlo de inmediato al fiscal del Ministerio Público.

La Sección 2° regula al sujeto procesal imputado, disponiéndose sus derechos y en especial la participación de su
defensor desde el inicio de la investigación y durante todo el proceso; este puede ser particular pero se prevé la defensa
pública especializada, tal cual está concebida para los adultos. Se dispone que los padres, representantes o responsables
puedan intervenir en el proceso como coadyuvantes en la defensa sin perjuicio de su participación como testigo del
hecho investigado.

La Sección 3° está referida a la víctima, la que de conformidad con la Ley tiene amplia participación en el proceso, aun no
constituyéndose en querellante, pudiendo incluso recurrir en apelación contra el sobreseimiento o la absolución. La
definición de victima, sobrepasa al directamente ofendido por el hecho punible, extendiéndose a otros afectados e
incluso a asociaciones, fundaciones y otros entes legalmente constituidos, en caso de delitos que afectan intereses
difusos o colectivos, siempre que el objeto de la agrupación se vincule directamente con esos intereses.

Para el enjuiciamiento de hecho punibles que requieren instancia privada, la victima deberá ejercer la acción mediante
querella, conforme dispone el artículo 556 y en los delitos de acción pública podrá adherirse a la acusación fiscal en el
plazo establecido en el artículo 572.

Culmina el Capítulo con la Sección 4° dedicada a los órganos jurisdiccionales.

En busca de una economía de acciones que brinde la mayor eficiencia con el máximo aprovechamiento de los recursos,
se ha concebido la Sección de Adolescentes del Tribunal Penal. Esto permite la utilización del nuevo concepto funcional
de la administración de justicia que prevé el Código Orgánico Procesal Penal y caracteriza el proceso de adolescentes
dentro del marco que le es propio, un tribunal penal, pero eso si, como órgano especializado tanto a nivel de la
investigación como del proceso mismo y posteriormente en la etapa de ejecución de la sanción.

Este tribunal se concibe asistido de un servicio auxiliar de equipos multidisciplinario y de una sala de citaciones y
notificaciones, además, dotado de instalaciones, equipos y personal, necesarios para el cabal cumplimiento de sus
funciones.
XI. Disposiciones Transitorias y Finales.

Bajo este Titulo genérico encontramos tres tipos de normas: disposiciones que tienen carácter preparatorio, como los
artículos (672 y 673), otras con carácter verdaderamente transitorio y por último, las finales.

Se incluye disposiciones preparatorias para que, al momento de concluirse la vacatio los órganos y la normativa
complementaria estén dispuestos para hacer efectiva la protección a los niños y adolescentes, previstas en la Ley.

Las disposiciones contenidas en los artículos 674, 676, 677 y 678, por ejemplo, tienen carácter verdaderamente
transitorio y están concebidas especialmente para garantizar la protección aun cuando determinados órganos no estén
debidamente instalados en toda la República.

Las disposiciones finales contenidas en los artículos 673, 674, 675 y 681 ameritan un breve comentario:

Actualmente el Instituto Nacional del Menor es un organismo complejo que ejecuta una gran cantidad de programas y
dirige una amplia gama de entidades de atención. Sin embargo, está pasando por un proceso de reorganización interna,
transfiriendo tales entidades y programas a las Gobernaciones de los Estados.

Las disposiciones transitorias obligan a la profundización del proceso descentralización del Instituto, previendo un lapso
no mayor de un año para que concluya. Hasta tanto, el INAM, para evitar traumas y favorecer la continuidad
administrativa, seguirá funcionando como instituto autónomo. Vencido el plazo o finalizado el proceso de transferencia,
las disposiciones transitorias establecen que el primer Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Derechos será quien
desempeñe el cargo de Presidente del INAM para la época.

El artículo 681 cuyo contenido pudiera lucir drástico, tiene por finalidad proveer de identidad a más de cuatrocientos mil
niños venezolanos que en estos momentos, formalmente no existen. Por carecer de identidad no tienen acceso al
disfrute de derechos tan fundamentales como la educación y la salud. En tal sentido, seria contradictorio, inconcebible,
consagrar para los niños y adolescentes derechos y garantías que luego no podrán hacer valer porque no pueden
demostrar que son personas, a la luz de la legislación.

Las disposiciones finales se circunscriben a las derogatorias expresas y tacitas y a la vacatio legis. Sobre este particular se
impone comentar que por virtud de la organicidad, especialidad y posterioridad de esta Ley, quedan derogadas todas las
disposiciones que le son contrarias, previstas en las Leyes ahora vigentes. Esta derogatoria puede ser total, cuando la
disposición es enteramente sustituida, o parcial, cuando sólo se sustituye en cuanto afecte a niños o adolescentes,
quedando vigente en lo relativo a adultos.

Además hay derogatorias expresas como los artículos 413 y 434 del Código Penal, que no han sido sustituidos por otros
porque simplemente contenían una discriminación negativa inaceptable contra niños y adolescentes.