Planeamiento

de la Defensa
Nacional
La experiencia
argentina
(2007-2013)
Planeamiento
de la Defensa
Nacional
La experiencia
argentina
(2007-2013)

Sergio Eissa y Ana Albarracín Keticoglu (eds.)

 Me refiero, por una parte, al ámbito de lo doméstico y allegado; por otra, al
de lo ajeno y extranjero. Así el nombre de la discordia se aplica a la enemistad
entre allegados, y el de guerra a la enemistad entre extranjeros (...) Sostengo
que los de raza griega son parientes y allegados entre sí, y que son en cambio,
ajenos y extranjeros para los bárbaros (...) Por lo tanto, cuando los griegos lu-
chen con los bárbaros y los bárbaros con los griegos diremos que están en gue-
rra y que son enemigos por naturaleza, y será preciso dar el nombre de guerra
a esta enemistad; pero cuando luchen griegos contra griegos, hemos de afirmar
que son en verdad amigos por naturaleza, pero que Grecia se halla circunstan-
cialmente enferma y dividida y será preciso dar el nombre de discordia a esta
enemistad.

Platón, República
Índice

Prólogo 9
JORGE BATTAGLINO

Introducción
11
SERGIO EISSA

1. Aportes teóricos 13
SOL GASTALDI Y SERGIO EISSA

Una mirada desde el proceso de política pública: el

que define el diseño no siempre decide la implemen-
tación. 13
Aportes desde la teoría de las relaciones civiles-mi-
litares
21
2. El planeamiento para la defensa. Historia
y diferentes metodologías 30
SOL GASTALDI Y SERGIO EISSA

Métodos de planeamiento estratégico para el diseño

del Instrumento Militar 32
Planeamiento bajo certidumbre 33
Planeamiento bajo incertidumbre
35
Los debates en el Siglo XXI
43
3. Conceptos y normativa del Planeamiento
para la Defensa en la Argentina 44
ANA ALBARRACÍN KETICOGLU, SERGIO EISSA, JUAN CALVO,
SOL GASTALDI, KARINA MENEGHETTI Y ALEJANDRO SALESI

Antecedentes 46
La Defensa Nacional desde el retorno de la democracia
46
El Planeamiento para la Defensa Nacional entre
1983 y 2006 55
5
 El Planeamiento por Capacidades (2007-2013)
Conceptos 57
Sistema de Planeamiento, Programación y
Presupuestación (S3P) 61
El Sistema Presupuestario en la Administración
Pública 65
Normativa del Nivel Estratégico Nacional sobre el
Planeamiento de la Defensa Nacional 69
Disposiciones de la Ley Nº 23.554 de Defensa
Nacional en materia de planeamiento 71
El Decreto Nº 1691/2006 sobre Organización y
Funcionamiento de las Fuerzas Armadas 76
El Decreto Nº 1729/2007 sobre el Ciclo de
Planeamiento de la Defensa Nacional 80
Convocatoria al Consejo de Defensa Nacional
(CODENA) 87
Directiva de Política de Defensa Nacional 88
El Planeamiento Estratégico Militar según la Doctrina
Militar 89
Doctrina 89
Publicación Conjunta PC 20-09 “Planeamiento para
la Acción Militar Conjunta– Nivel Estratégico Militar
del Jefe de Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas
Armadas 91
El planeamiento de recursos de la defensa 101
El Sistema Integral de Gestión de Inversiones para la
Defensa (SIGID) 101
4. La dinámica del Primer Ciclo de Planea-
miento de la Defensa Nacional 114

JUAN CALVO, SERGIO EISSA Y ALEJANDRO SALESI

Los pasos previos al inicio del Ciclo de Planeamiento

de la Defensa Nacional 115
6
 Dentro del Ministerio de Defensa 115
Dentro del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Ar-
madas (EMCO) 118
La Directiva de Política de Defensa Nacional 121
El Nivel Estratégico Militar: de la DEMIL al PROCA-
MIL 125
Directiva para la Elaboración del Planeamiento Estra-
tégico Militar (DEPEM) 125
La Apreciación y Resolución Estratégica Militar (ARE-
MIL) 127
La Directiva Estratégica Militar (DEMIL) 128
El Plan Militar de Corto Plazo (PMCP) 129
El Plan Militar de Mediano Plazo (PMMP) 130
El Plan Militar de Largo Plazo (PMLP) 130
El Proyecto de Capacidades Militares (PROCAMIL) 132
La supervisión del Nivel Estratégico Nacional: del
PROCAMIL al PLANCAMIL 134
5. Implementación del Ciclo de Planeamien-
to de la Defensa Nacional: El retorno del Ni-
vel Estratégico Nacional y el Planeamiento
de Recursos 135
SERGIO EISSA, KARINA MENEGHETTI Y ALEJANDRO SALESI

Resolución MD N° 414/2011 - Directrices para la

elaboración del Plan de Capacidades Militares 2011 136
Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL 2011) 140
Planeamiento de Recursos para la Defensa 144
Planeamiento estratégico vs Planeamiento de recur-
sos: el límite difuso entre ambos y la pulseada política
de poder 147
La implementación del Sistema de Planeamiento de
Recursos para la Defensa (SIPRED) 150
7
 El primer Ciclo de Planeamiento, el SIGID y el
Presupuesto 152
Observaciones y reflexiones sobre los resulta-
dos obtenidos en la etapa del planeamiento
estratégico 153
Observación de desvíos 153
Reflexiones sobre los resultados del CPDN 154
6. Conclusiones: enseñanzas 159
Bibliografía 163
Autoras y autores 179

8
Prólogo

El libro Planeamiento de la Defensa Nacional. La experiencia argentina

(2007-2013) es el primero que se publica en la Argentina –y, hasta donde
llega mi conocimiento, en la región– sobre la teoría, proceso y prácticas
formales e informales relativas al planeamiento estratégico en el área de la
defensa nacional. El libro es el fruto del trabajo de años de un conjunto de jó-
venes investigadores e investigadoras que contaron con la guía del Dr. Sergio
Eissa y el financiamiento en el marco de diversos proyectos de investigación,
como el PIDDEF o los UNDEFI, de la Universidad de la Defensa Nacional.
Los autores/as presentan una particularidad digna de ser destacada: son
académicos especializados en temas de defensa que, al mismo tiempo, han
participado de la gestión ministerial en esa área. Ello le imprime al libro una
característica muy valorada. Es un trabajo que combina ambición conceptual
con un gran conocimiento empírico del caso, algo que lo coloca en la senda
de los abordajes que merecen una atenta lectura porque logran alejarse tan-
to de la mera descripción conceptual/normativa como del análisis de caso sin
mayor teorización o vinculación con las conceptualizaciones de las ciencias
sociales.
Se trata de un libro que reflexiona sobre la defensa nacional como varia-
ble central de análisis, algo que no es habitual en la producción académica
de la disciplina. En este sentido, es un promisorio intento de trascender las
aproximaciones más usuales a esta temática que se focalizan en las relaciones
civiles-militares y su agenda de control civil, en las cuestiones de la sociología
y formación militares o en la problemática de las capacidades materiales,
entre otros.
La originalidad de este trabajo radica en que es el primero que analiza
en detalle el proceso de implementación del Decreto Nº 1729/2007, que
condujo al primer el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional. Esta
normativa establecía las funciones de cada uno de los actores del Sistema de
Defensa Nacional en el planeamiento, aunque siempre bajo la supervisión
del nivel estratégico nacional, es decir del Ministerio de Defensa. Sobre la
base del análisis de documentación oficial y entrevistas el libro logra recons-
truir ese proceso señalando sus virtudes y debilidades.
El trabajo presenta una descripción detallada de la dinámica del primer
ciclo de planeamiento, a la que le siguen secciones destinadas a explicar cada
9
 una de sus fases. Es particularmente interesante la riqueza de la información
y análisis presentados, tanto de esa dinámica a nivel de Ministerio de Defensa
como en el ámbito del Estado Mayor Conjunto, algo que refleja el profundo
conocimiento del ciclo. Es sumamente interesante el análisis de las distorsio-
nes y desafíos que se produjeron en la fase de implementación a partir de los
que los autores definen como desajustes entre el nivel estratégico nacional y
el nivel estratégico militar.
El libro nos recuerda que la defensa es una dimensión de la política es-
tatal profundamente condicionada por la historia, la cultura, la ideología, la
geografía y el contexto regional e internacional. El examen pormenorizado
del planeamiento permite apreciar el peso y el impacto que tiene cada uno
de estos aspectos en la definición de la estrategia nacional y su traducción en
la estrategia militar.
El ciclo de planeamiento es uno de los aspectos centrales de la defensa
nacional. Aunque en cada país recibe una denominación particular, todos los
ministerios tienen áreas responsables de definir la estrategia militar de la na-
ción a partir de un diagnóstico del escenario internacional que se realiza en el
nivel estratégico nacional por la conducción civil ministerial. Los documentos
que se derivan de este ciclo quizás sean los más relevantes desde el punto
de vista de la defensa del país. Representan la hoja de ruta a seguir por los
funcionarios políticos y la conducción militar.
Este libro, por otra parte, contribuye a la demarcación del objeto de
estudio del subcampo disciplinar de la defensa, al permitir delimitar espacios
propios de indagación y reflexión de una dimensión de la realidad social que
tiene especificidad propia. Este ejercicio no se encuentra exento de desafíos,
sobre todo en vista de la riqueza y diversidad de las lecturas que existen
sobre la defensa y, principalmente, por el hecho de que la indagación sobre
el objeto de estudio, o sobre el estatus del área como campo de análisis, ha
estado ausente.
En suma, se trata de una contribución original a los estudios de defensa
que se distingue por su solidez conceptual y empírica. Por ese motivo, es
un libro de lectura obligada, no solo para especialistas del área sino también
para docentes y estudiantes interesados en la temática.

Jorge Battaglino
Rector de la Universidad de la Defensa Nacional
Investigador CONICET
10
Introducción

El proceso de política pública está estrechamente vinculado al Sistema de

Planeamiento, Programación y Presupuestación (S3P). Ese vínculo puede te-
ner dos vías. La primera es la que conduce de la política a la “técnica” y la se-
gunda es la que intenta imponer la “técnica” a la política. Este último enfoque,
de raíz economicista, intenta cuantificar todo un proceso y materializarlo a
través del S3P, cuando en realidad el proceso de política pública es esencial-
mente político (Aguilar Villanueva, 1993), donde actores políticos y sociales,
domésticos y externos, intervienen en función de sus intereses o sistemas de
creencias. Por otro lado, y más importante aún –sobre todo en relación con la
política de defensa–, la definición de los lineamientos de la defensa nacional es
una decisión política. Raymond Aron (1987) sostenía que el desencadenamien-
to de la violencia era una decisión política, que era conducida políticamente y
que era culminada también por una decisión política. En este sentido, Clau-
sewitz afirmaba que:

Tampoco es sensato llamar a militares, como muchos gobiernos hacen

cuando están planeando una guerra, y pedirles un consejo puramente
militar. Pero aún tiene menos sentido que los teóricos afirmen que todos
los medios militares disponibles deberían ser puestos a disposición del
comandante de forma que, sobre esa base, pudiese preparar planes pu-
ramente militares para una guerra o campaña. (…) La experiencia nos
dice que (…) sus líneas principales siguen siendo establecidas por los
gobiernos (…), por un organismo puramente político y no militar. (1999,
p. 856)

Por lo tanto, la técnica –el mejor plan preparado y presupuestado– no

debe perder de vista el carácter intrínsecamente político de la política pública
ni que los lineamientos de la política de defensa son fijados por la política y no
por la técnica.
Este libro intentará analizar las reglas de juego formales e informales que
afectaron el Ciclo de Defensa Nacional iniciado en el año 2007 y que, pese a
que el poder político –el nivel estratégico nacional– había definido claramente
la misión y los lineamientos de la política de defensa, así como los criterios
que debían tenerse en cuenta para el diseño del Instrumento Militar, la imple-
mentación de este proceso en el nivel Estratégico Militar distorsionó dichas
definiciones políticas del nivel Estratégico Nacional.
Las hipótesis que guiarán este análisis son dos. En primer lugar, sostenemos
que esa distorsión se produjo porque el nivel Estratégico Nacional, a través
11
 de la Secretaria de Estrategia y Asuntos Militares, no ejerció plenamente la
supervisión estratégica sobre los documentos elaborados por el nivel Estra-
tégico Militar –Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas– durante el
año 2010, como lo ordenaba el Decreto Nº 1729/2007. En segundo lugar,
sostendremos que la inercia burocrática del Estado Mayor Conjunto de las
Fuerzas Armadas, frente a la ausencia del ejercicio de la conducción política de
las Fuerzas Armadas, realizó el planeamiento estratégico militar como lo había
hecho hasta entonces: en base a sus documentos doctrinarios.
A los efectos de avanzar en este análisis debemos definir qué entenderemos
por distorsiones e inconsistencias. Estas tienen que ver con los desvíos que se
hayan producido en el nivel Estratégico Militar en relación con los lineamientos
políticos y estratégicos establecidos en el nivel Estratégico Nacional. Y, en
segundo lugar, también se refieren a la falta de sincronía entre el planeamiento
estratégico y el planeamiento de recursos.
Este trabajo fue iniciado en el año 2014, en el marco de un Proyecto PID-
DEF del Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa “Manuel Belgrano”,
que contó con la dirección del Mg. Ramiro Riera y la participación del Dr.
Sergio Eissa, Mg. Sol Gastaldi, Lic. Candela Justribó, Lic. Matías Tapia y Lucía
Espejo. Luego el proyecto fue retomado en el marco del Proyecto UNDEFI
Nº 309/2018: “Primer Ciclo de Planeamiento por Capacidades (2009-2011)”,
dirigido por el Dr. Sergio Eissa, con la participación de la Mg. Sol Gastaldi, la
Mg. Karina Meneghetti, el Mg. Alejandro Salesi, la Mg. Ana Albarracín y el Mg.
Juan Calvo.
El libro se divide en cinco grandes capítulos. En el primero se abordan los
aportes teóricos de las teorías de políticas públicas y de las relaciones civi-
les-militares. En el segundo analizamos las definiciones conceptuales respec-
to al planeamiento para la defensa. En el tercero se estudia la normativa –las
reglas formales– que ordenaba el desarrollo del Ciclo de Planeamiento para
la Defensa. El cuarto capítulo analiza la implementación del Ciclo de Planea-
miento, donde aparecerán las reglas informales y las interacciones entre el
Ministerio de Defensa y el Estado Mayor Conjunto de la Defensa. El quinto
capítulo vuelve al nivel Estratégico Nacional, donde prestaremos atención a
las inconsistencias entre el producto final elaborado por el nivel Estratégico
Militar y la Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN) 2009 –que dio
origen al PLANCAMIL 2011–, y la falta de sincronía entre el planeamiento
político-estratégico y el planeamiento de recursos. Finalmente se presentan
las conclusiones.

Dr. Sergio Eissa

Director del Proyecto UNDEFI Nº 309/2018

12
1. Aportes teóricos

Sol Gastaldi y Sergio Eissa

En este capítulo repasaremos el aporte de las teorías de las políticas pú-

blicas y de las relaciones civiles-militares por dos motivos. En primer lugar,
observaremos que las definiciones efectuadas en la agenda pública y en la
agenda de gobierno, de acuerdo a sus intereses y sistemas de creencias,
sesgan las alternativas de políticas públicas que se le presentan al decisor.
De ahí las palabras de Zahariadis (2003), que quien define es el que decide,
lo cual deja al desnudo la estructura de poder involucrada en esta área de
cuestión pública. Sin embargo, la puja por la definición no finaliza una vez que
se le presentan las alternativas al decisor, sino que esta continuará durante
el diseño y la implementación. Ahora bien, la implementación de la política
pública de defensa no la realiza de manera directa el Ministerio de Defensa,
sino que está mediatizada por las Fuerzas Armadas. En consecuencia, resulta
relevante estudiar la política de defensa bajo la dinámica de una política pú-
blica. De ahí que sea necesario abordar las herramientas que las teorías de
las políticas públicas nos brindan.
En segundo lugar, sostendremos en este libro que la incongruencia entre
la definición realizada en el nivel Estratégico Nacional y el nivel Estratégi-
co Militar se debe a una ausencia o déficit de conducción política. Por ello,
resulta necesario revisar los aportes teóricos del enfoque de las relaciones
civiles-militares.

Una mirada desde el proceso de política pública: el que de-

fine el diseño no siempre decide la implementación.

En el modelo Glass Onion (Eissa, 2015) se considera, siguiendo a Aguilar

13
 Aportes teóricos

Villanueva (1993) y Sabatier (2007), que el proceso de política pública es más

bien desordenado, ya que se mezclan y sobreponen las distintas etapas, pero
que, no obstante, nos sirve como “instrumento analítico” para estudiar las
decisiones que se adoptan en torno a un problema público.
En la sociedad existe un conjunto de situaciones problemáticas, algunas
de las cuales ingresan a la agenda pública, donde son debatidas por los acto-
res sociales y políticos. Cuando estas son debatidas, también son definidas,
lo cual supone convertirlas en problemas. Es decir, los interesados debaten
sus componentes, causas, consecuencias y planteamiento, acerca de cómo
puede ser resuelto y en cuánto tiempo si requiere algún tipo de acción por
parte de una agencia estatal. Estas son construcciones lógicas que estructu-
ramos de tal manera que tengan una respuesta, es decir, que la solución sea
parte de la definición del mismo (Aguilar Villanueva, 1993).
El debate se desarrolla en un determinado orden social; es decir, que
todos los órdenes sociales tienen una

Naturaleza hegemónica (…) y el hecho que toda sociedad es el pro-

ducto de una serie de prácticas que intentan establecer orden en un
contexto de contingencia (…) [En síntesis], todo orden es político y
está basado en alguna forma de exclusión. Siempre existen otras posi-
bilidades que han sido reprimidas y que pueden reactivarse (…) Todo
orden hegemónico es susceptible de ser desafiado por prácticas con-
trahegemónicas, es decir, prácticas que van a intentar desarticular el
orden existente para instaurar otra forma hegemónica. (Mouffe, 2011,
p. 24-25)

De esta manera, algunos temas son invisibilizados y otros no. En conse-

cuencia, salvo que se produzca un evento inesperado en el orden doméstico
o en el internacional (cisne negro), o desde la política se construya un orden
contrahegemónico que visibilice prácticas sociales sedimentadas y que han
sido naturalizadas, los temas y su definición se encontrarán dentro de los
límites que impone ese orden hegemónico.
Sin embargo, que un problema haya ingresado en la agenda pública no
supone que ingrese automáticamente en la agenda gubernamental. El go-
bierno no sólo regula y actúa como filtro de esos problemas, sino que tam-
bién puede iniciar cuestiones en la agenda pública (Aguilar Villanueva, 1993).
La agenda gubernamental es, tal como sostiene Aguilar Villanueva (1993, p.
31-32) “el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración
seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones”.
14
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

De esta manera, cuando un problema ingresa en la agenda gubernamen-

tal es nuevamente debatido y definido. Esta definición condicionará “la con-
figuración de los instrumentos, modos y objetivos de la decisión pública, las
opciones de acción” y existirá una interdependencia conceptual entre la de-
finición y la solución, porque “la solución forma parte de la misma definición
del problema” (Aguilar Villanueva, 1993: p. 52 y 60).
En otras palabras, la forma en que se define un problema condiciona la
selección de los instrumentos, modos y objetivos de la política pública, es
decir, las opciones de acción. O, dicho de otra manera, las alternativas de
políticas disponibles para el decisor (Aguilar Villanueva, 1993; Eissa, 2005).
Dentro de ese conjunto de alternativas, ya limitadas por la manera en que ha
sido analizado el problema, la decisión estará condicionada por los actores
y organismos involucrados en el proceso, las variables que el decisor pueda
manipular, la relevancia del problema, la calidad y la cantidad de la informa-
ción, y la personalidad del decisor (Mena, 1989; Eissa, 2005).
Por otra parte, dado el contexto de incertidumbre y de ambigüedad, que
resulta en una asimetría de información, algunos actores podrán influenciar
el proceso para ajustar la definición a la solución deseada. La clave está en
cómo se presenta la información al decisor (Zahariadis, 2003). En palabras
de Aguilar Villanueva (1993, p. 52), “quien define es quien decide”.
Por lo expuesto, el estudio de la formación de la agenda de gobierno y
las decisiones allí adoptadas revela “cuál es la estructura de poder” que pre-
domina en la hechura de la política pública (Aguilar Villanueva, 1993: p. 27).
Por otro lado, si bien en el proceso de toma de decisión intervienen
actores sociales y estatales, articulados en un complejo mecanismo social de
interacciones e influencias mutuas, en el caso de la política exterior y defen-
sa, la decisión final y la implementación quedarán a cargo del actor estatal.
Por eso es relevante, en materia de defensa, estudiar la implementación, es
decir, cómo se adoptan las decisiones en el nivel estratégico operacional.
Ahora bien, el actor estatal “tiene la posibilidad de ejercer un poder pú-
blico en función de que, en última instancia, las políticas públicas son fijadas e
implementadas por el Estado” (Repetto, 1998, p. 10-11). Pero ese Estado no
es un actor racional unificado, lo que se expresa en la metáfora de la famosa
“bola de billar”: no solo existen diferentes agencias que compiten entre sí,
sino que también la competencia se desarrolla dentro de las mismas y entre
los actores políticos de unas y otras.
En efecto, si se desea saber y explicar las preferencias de un Estado con
relación a las estrategias que desarrolla, es necesario saber quiénes tienen
poder, qué desean y qué creen. Para ello, debemos ver al Estado como el
conjunto de personas en el cual los líderes políticos y los burócratas son
15
 Aportes teóricos

individuos que intentan maximizar el éxito de sus carreras (Geddes, 1994).

Entonces, las decisiones que tomen en materia de política pública reflejarán
además sus intereses.
Asimismo, Robert Jervis (citado por Dos Santos Ferreira, 2006) sostiene
que es imposible explicar las políticas sin referencia a las creencias de los
decisores sobre el mundo y sus imágenes sobre los otros. Por otro lado,
eventos previos en el escenario internacional ayudarán al decisor a cons-
truir percepciones para comprender el mundo y a actuar frente a un nuevo
evento, punto de suma importancia si nos referimos a aspectos de la política
de defensa, la cual, indefectiblemente, se asocia a la política exterior de una
nación. Es decir, influyen en las decisiones de los actores sus creencias indivi-
duales, sus imágenes, sus valores, sus capacidades, sus actitudes, sus talentos
y experiencias previas (Russell, 1991) y sus intereses (Geddes, 1994).
Asimismo, el proceso de hechura de la política no sólo se produce en un
marco de incertidumbre en el cual los actores toman decisiones sin conocer
la totalidad de la información, sino que esa elección no es necesariamente
racional y que, además, se produce en un contexto de ambigüedad. Según
Zahariadis (2003, p. 18), la ambigüedad es central, y “la manipulación es la
lucha” [por controlarla]. En consecuencia, dado el contexto de escasez de
tiempo, incertidumbre y de ambigüedad, que resulta en una asimetría de
información, algunos actores podrán influenciar el proceso para ajustar la
definición a la solución deseada. En efecto, la conceptualización de un pro-
blema no solo implica que determinados elementos del mismo serán tenidos
en cuenta en detrimento de otros, sino que la forma en que se ha definido
también implicará la asignación de responsabilidades y de recursos presu-
puestarios al interior del Estado. En la lucha por definir un problema de una
manera u otra intervendrán los actores, con distintos recursos de poder y de
información. Aquellos que tengan ventaja debido a la asimetría de informa-
ción podrán manipular a los decisores e influenciar en la agenda de acuerdo
con sus intereses o sistemas de creencias (Zahariadis, 2003). Estos actores
son los denominados “emprendedores políticos” (entrepreneurs). A los fines
de este modelo, cualquier actor podrá ser un entrepreneur que, por el tema
que se esté tratando, tenga interés en él y que, debido a su ventaja en el
manejo de la información –porque sabe lo que quiere–, tenga poder para
manipular a los decisores: esto supone tener la capacidad de presentar una
propuesta de política, de modificarla, o de bloquearla. Previamente no po-
dremos establecer, entonces, quiénes serán esos emprendedores políticos,
cómo asimismo tampoco podremos saber quiénes serán los actores que
intervengan en un proceso de hechura de una política pública. Pero debe
quedar claro, por lo expuesto más arriba, que estos actores “especiales”
16
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

pueden ser tanto domésticos como externos (Zahariadis, 2003).

En síntesis, los actores tomarán las decisiones de acuerdo con sus intere-
ses y sus sistemas de creencias. Dichas decisiones se adoptan en un contexto
de incertidumbre y ambigüedad, lo cual permite que ciertos actores —em-
prendedores políticos— tengan la capacidad para que determinada cuestión
se problematice en función de sus intereses.
Ahora bien, esos actores actúan dentro de determinados “marcos con-
textuales”, que influyen en sus incentivos (Geddes, 1994 y Putnam, 1988 y
1993). Es decir, los actores buscarán influir a lo largo de todo el proceso, por
lo que la problematización y hasta la implementación estarán influidas por un
conjunto de factores o marco contextual. Este conjunto de factores son el
sistémico (cambios en la estructura internacional y en la matriz Estado-So-
ciedad a nivel internacional); sistema político (régimen político y dinámica
política), socioeconómico (modelo económico; sociodemográfico; sociocul-
tural) y el institucional (reglas de juego formales e informales establecidos
por la política exterior y de defensa nacional).
El proceso hasta aquí descripto no se produce en un único escenario,
sino que es un juego tridimensional con varias capas que interactúan entre
sí. Éstas no tienen una configuración determinada, sino que para cada “jue-
go” –para cada proceso, para cada tema– podrán adoptar una configuración
diferente, en función de las características de los actores intervinientes y de
los factores que moldean el proceso de toma de decisión.
Así, en el proceso de decisión los actores actuarán en una o en todas
las capas. Entenderemos por escenario el ámbito donde se materializan e
interactúan los intereses y las creencias de los diversos actores que, atrave-
sado por los factores que ya hemos descrito, posee determinadas reglas de
juego. El escenario de la decisión y del diseño podrá ser, o no, el mismo de
la implementación de la política.
Al problematizarse una cuestión, se configurará una estructura espacial
de los escenarios en los cuales se producirá el proceso decisorio. Estos son:

a) El escenario decisional o núcleo decisorio;

b) El escenario burocrático;
c) El escenario societal, y
d) El escenario externo.

En cada uno habrá actores que intervendrán en el proceso y cada uno

tendrá sus reglas de juego. Qué actores intervendrán dependerá del tema
y del peso de los factores en esa cuestión. Los actores de cada escenario
podrán quedar o no restringidos al accionar en su escenario, porque algu-
17
 Aportes teóricos

nos de ellos tendrán la capacidad de avanzar hasta el escenario decisional, y

tratarán de influenciar en los decisores: los que hemos denominado como
emprendedores políticos.
Las reglas de juego son las normas constitutivas de cada cuestión, para
cada escenario (Porcelli, 2013). Por ejemplo, las reglas para un tema de po-
lítica exterior en el escenario burocrático no serán las mismas que para el
escenario societal. Entonces, estas variarán por tema y escenario. Asimismo,
una vez iniciado el proceso de toma de decisión, podrán originarse nuevas
reglas que pasarán a fortalecer las existentes, cambiarlas parcial o totalmen-
te. El proceso del “juego” decisorio podrá producir modificaciones en la
dinámica del mismo.
Los temas pueden estar originados en cualquiera de los escenarios. Pue-
den ser problematizados inicialmente en la capa societal e intentar ser intro-
ducidos en el escenario decisional. O, por el contrario, el tema puede llegar
desde el exterior e intentar ser introducido para su problematización en la
capa burocrática o directamente en el núcleo decisorio.
Cada escenario podrá ser (recordemos que hablamos de actores y reglas
de juego):

a) Muy relevante: tiene un rol decisivo en el proceso decisorio;

b) Relevante: tiene un rol activo en el proceso decisorio;
c) Poco relevante: tiene un rol secundario en el proceso decisorio;
d) Irrelevante: no tiene ningún tipo de rol en el proceso de política
pública bajo análisis.

La conformación de una coalición de actores con intereses o sistemas

de creencias convergentes en cada área de cuestión que logre imponer la
definición de un problema, a lo largo de todo el proceso de política pública,
en los diferentes escenarios en el que el mismo se desarrolle, permitirá el
diseño e implementación de una política pública.
Mientras que los escenarios externo y societal fueron irrelevantes, el es-
cenario burocrático fue muy relevante en el proceso del Primer Ciclo de Pla-
neamiento de la Defensa, porque en dicho escenario convivieron los actores
políticos del Ministerio de Defensa y su burocracia y la burocracia militar.
La indiferencia de los primeros, los funcionarios políticos, y una débil buro-
cracia ministerial, permitió a la burocracia militar tamizar las definiciones de
la Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN) 2009 a través de su
cuerpo doctrinario y trabajar de la misma manera a como se lo venía hacien-
do, provocando una distorsión en las principales premisas de la DPDN. Esa
indiferencia no solo se reflejó en la incongruencia entre los documentos del
18
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

nivel estratégico militar y la Directiva de Política de Defensa Nacional 2009,

sino también en que el Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL) 2011 –
como veremos– no fue aprobado mediante resolución ministerial, así como
tampoco la Directiva de Recursos.
En este libro se analizará únicamente cómo las reglas de juego formales e
informales –es decir, solo el factor institucional– afectaron el Ciclo de Planea-
miento de la Defensa Nacional, y que pese a que el poder político –el nivel
Estratégico Nacional– había definido claramente la misión y los lineamientos
de la política de defensa, así como los criterios que debían tenerse en cuenta
para el diseño del Instrumento Militar, la implementación de este proceso
en el nivel Estratégico Militar distorsionó las definiciones políticas del nivel
Estratégico Nacional.
Esto es así porque la definición no solo se produce en la selección de
alternativas políticas o en su diseño, sino también en la implementación de la
política. En este caso, en la elaboración del PLANCAMIL, correspondiente
al Primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional.
Tal como adelantamos, la puja por la definición no se limita a las agendas
pública y gubernamental, sino que continúa durante el proceso de diseño
e implementación. Es fundamental estudiar también esta fase en la política
de defensa, porque el Ministerio de Defensa no la implementa de manera
directa, sino que lo hace mediatizado por la burocracia militar.
Ingram y Fiederlein (1988) consideran que la forma de implementar la
política puede tener poco que ver con el modo en que fue diseñada. Por
ello, algunos autores sostienen que, en lo que respecta a la implementación
de las políticas públicas, debe ser analizada como un componente separa-
do analíticamente del resto de las fases del proceso, porque “envuelve un
conjunto distinto de causas y condiciones” (Mena, 1989, p. 143). En efecto,
Aguilar Villanueva (1994) sostiene, citando a Bardachi, que el proceso de
implementación es:

el proceso de ensamblar numerosos y diversos elementos del programa

(...) que se encuentran en manos de diferentes partes que (...) son
independientes entre sí, razón por la cual la persuasión y la negociación
son el único modo de lograr que cada parte coopere proporcionando
elementos del programa (o política) que está bajo su control. (p. 62)

Por tal motivo, muchas políticas que están bien diseñadas fallan en la fase
de implementación. En este sentido, Tamayo (1997) señala que los estudios
de implementación de las políticas públicas son más recientes. Hasta los años
sesenta, los analistas se habían concentrado en la fase de formulación del
19
 Aportes teóricos

ciclo de la hechura de la política pública.

Existen varios modelos de análisis para estudiar la implementación de
una política. En el modelo top-down, “la esfera política decide y la esfera
administrativa pone en marcha las decisiones (…). La administración no es
más que una variable dependiente de la política” (Tamayo, 1997, p. 299). La
incapacidad para alcanzar las metas propuestas hizo que los analistas pensa-
ran que las fallas no se encontraban solo en la etapa de la decisión. Tamayo
(1997) señala que la implementación es un proceso en el que intervienen
otros actores que no participaron de la decisión y del diseño, y que, por lo
tanto, el éxito o fracaso de una política depende de los distintos actores y
de su capacidad para llegar a acuerdos e intercambiar recursos. Cuanto más
elevado sea el número de actores que intervienen en esta fase, más difícil
será que el proceso de implementación se ajuste al diseño original. Por ello,
la implementación puede entenderse como “un proceso de ensamblaje” de
distintas partes del programa, cuya responsabilidad está en manos de distin-
tos actores. Es decir:

la implementación es una sucesión de movimientos –juegos– entre

actores, para decidir en qué condiciones entregarán los recursos –los
elementos que componen el programa– que controlan (…) Los actores
participantes intentarán todo tipo de estrategias para conseguir que la
política a implementar maximice sus propios intereses y minimice el
nivel de sus contribuciones, liberando recursos para otros juegos –otros
procesos de implementación–. (Tamayo, 1997: p. 302)

En síntesis, los actores que intervienen en el proceso de implementa-

ción de una política pública pueden ser más o menos distintos de aquellos
que la hayan diseñado. Estos tratarán de maximizar sus propios intereses y
disminuir sus pérdidas y/o actuarán en función de sus sistemas de creencias
(Russell, 1991; Geddes, 1994). Es por esto que las fallas en la implementa-
ción pueden deberse a que:

a) Los actores busquen cambiar los objetivos iniciales de la política;

b) Se resistan a la implementación, realizando sólo aportes simbólicos;
c) Demoren la implementación frente a la incertidumbre que los do-
mina debido a potenciales cambios en las circunstancias políticas y/o
a la falta de claridad en la política;
20
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

d) Exista una oposición entre los distintos actores que intervienen en

el proceso de implementación y/o entre los que intervienen en esta
fase con los que participaron en la decisión y en el diseño; y
e) El interés, el poder y la voluntad real del decisor en implementar la
política (Mena, 1989; Tamayo, 1997; Birkland, 2005; Eissa, 2005).

Por lo tanto, este libro abordará el estudio del proceso del Ciclo de Pla-
neamiento de la Política de Defensa Nacional (2007-2013) en la República
Argentina. Nuestra hipótesis sostiene que durante la fase de implementación
en el Nivel Estratégico Militar, frente a la ausencia de supervisión estratégica,
los actores militares tamizaron las definiciones de la DPDN 2009 en el es-
cenario burocrático militar a través de la doctrina militar, donde poseían una
ventaja de formación y de recursos humanos.

Aportes desde la teoría de las relaciones civiles-militares

Los supuestos teóricos que ofrece el enfoque de las relaciones civiles-mi-

litares brindan también elementos de análisis que nos permiten aplicar al
estudio del primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional en Argen-
tina. Estos elementos teóricos, a grandes rasgos, permiten una lectura de la
interacción entre civiles y militare1 en clave politológica, es decir, entendién-
dola como una relación de poder.
Los primeros elementos teóricos fueron elaborados por Samuel Hun-
tington (1964), quien entendía las relaciones civiles-militares como un sis-
tema compuesto por tres elementos interdependientes: la posición formal
y estructural de las instituciones militares en el gobierno, el rol informal y
la influencia de los militares en la política y en la sociedad en general, y la
naturaleza de las ideologías de los grupos militares y no militares. Desde una
perspectiva sistémica, Huntington consideraba que la situación de equilibrio
que resultaba de determinada configuración de la “relación entre autoridad,

1  Nos referimos a los “civiles” en tanto componente político de la relación, que son aquellos responsables de
la toma de decisiones en materia de política de defensa y política militar. En ocasiones, aparece el término de
relaciones político-militares para denotar este aspecto, puesto que muchos países designan a oficiales militares
en puestos de conducción civil, para ejercer desde el cargo de ministro de Defensa, hasta funcionarios de tercer
nivel, como subsecretarios y directores. Según el enfoque teórico de las relaciones civiles-militares, el hecho
de que oficiales de las Fuerzas Armadas sean designados en puestos de conducción política podría reducir la
capacidad de control civil; al respecto, Pion-Berlin (2013) señala que la reducción del mando vertical favorece
el control civil.
21
 Aportes teóricos

influencia e ideología de los militares, por una parte, y la autoridad, influencia

e ideologías de los grupos no militares, por la otra” (1964, p. 10) conformaba
un tipo de control civil que podía o no favorecer la seguridad nacional.2
Desde entonces, el marco analítico propuesto por dicho autor dominó el
abordaje teórico de las relaciones civiles-militares, por lo que se ha constitui-
do en un referente indiscutible para esta área temática. Al respecto, Peter
Feaver (1996) señala que aspectos tales como su carácter deductivo y la
centralidad que sus desarrollos analíticos tuvieron en las academias militares
estadounidenses constituyeron las principales razones por las cuales su con-
ceptualización no encontró teorías rivales, aun a pesar de que muchos de sus
argumentos han sido objetados posteriormente frente a la evidencia empírica.3
Según este autor (Feaver, 1999) la literatura posterior continuó con-
tribuyendo al entendimiento de las relaciones civiles-militares, pero
no constituyó un desafío teórico directo a este paradigma dominante.4
Parte de las limitaciones que posee el enfoque de Huntington fue-
ron puestas en evidencia por el sociólogo argentino Ernesto López
(2001), quien apuntó correctamente que sus supuestos ofrecían di-
ficultades para ser aplicados al contexto latinoamericano, donde la
subordinación militar constituía más la excepción que la norma.5

2  Se trata de los conceptos de “control civil objetivo” y “control civil subjetivo”, vinculados al poder relativo
de los grupos civiles frente a los militares y al ejercicio de la “profesionalidad militar”. El primero es el tipo de
control civil que hace a los militares políticamente neutrales, asegurando la no interferencia de los mismos en la
política nacional, en base a una alta profesionalidad que sostiene la ética de la subordinación.

3  Feaver (1996) señala que, si bien en el momento de la publicación de El Soldado y el Estado los argumentos
teóricos de Huntington eran ampliamente aplicables, la resolución de la Guerra Fría demostró que algunos
argumentos podían ser objetados empíricamente, como aquel por el cual entendía que la ideología liberal de los
Estados Unidos dificultaría la maximización de la seguridad nacional.

4  Es necesario aclarar que, en forma paralela al aporte de Samuel Huntington, la sociología brindó otro pa-
radigma teórico, a partir del trabajo de Morris Janowitz (1960). La corriente de investigación que se instituyó
a partir de su trabajo también centró sus estudios en torno al concepto de profesionalismo, pero, a diferencia
de Huntington, consideró que la profesionalidad no asegura per se el control civil sobre las FFAA. Según este
enfoque, la autonomía militar debe ser limitada por el control civil, a través de un incremento en los grados de
libertad de las autoridades civiles en los procesos de toma de decisión.

5  Ernesto López también propone una revisión de los tradicionales conceptos huntingtonianos de “control civil
objetivo” y “control civil subjetivo”, dado que, según el autor, no serían aplicables a los contextos latinoamerica-
nos. Empleando una perspectiva weberiana, López define al control civil subjetivo como un “intento por esta-
blecer, alcanzar y mantener la subordinación militar a la autoridad pública sobre la base de la particular adhesión
de las clases uniformadas a algún grupo o sector civil. Esta adhesión podría, entre otras cosas, ser fundada en
la coincidencia o similitud de opiniones; lealtad personal; o la conveniencia individual, material, institucional y a
través de acuerdos”. Por su parte el control civil objetivo refiere al “intento por establecer, alcanzar y mantener
la subordinación militar a la autoridad pública en base a la legitimación racional-legal” (López, 2001, p. 99). La
traducción es propia.
22
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

Mirando entonces el contexto local, López sostenía que “los problemas

involucrados en la subordinación militar constituyen uno de los aspectos más
significativos y delicados en la evolución de democracias estables” (2001, p. 89)6,
por lo cual es importante resaltar el nexo entre la configuración de las civi-
les-militares y la estabilidad democrática, no solo pensando en golpes de Es-
tado, sino en cualquier otra forma de intervención militar directa o indirecta
sobre el juego democrático y las instituciones del Estado.
Los procesos de transición y consolidación democráticos que sucedieron
tras la tercera ola democratizadora7 (Huntington, 1994) acarrearon en mu-
chos países transformaciones profundas sobre el sistema de la defensa nacio-
nal, dirigidas a adecuar las políticas y las estructuras institucionales en función
de las nuevas condiciones estratégicas del escenario de seguridad –como la
construcción de la zona de paz sudamericana– y a reducir el alto grado de
autonomía castrense alcanzado tras los años de autoritarismo e intervencio-
nismo militar. En otros Estados, las reformas al modelo de defensa y militar
se postergaron por años, conservando los militares importantes márgenes
de autonomía y capacidad decisoria.8
Teniendo en cuenta la vasta bibliografía en la materia, en general pode-
mos considerar que en los países de la región sudamericana se establecieron
dos modalidades de control civil (Gastaldi, 2012).
Uno es el modelo de control político civil, sobre el que ha teorizado
fundamentalmente David Pion-Berlin (2005). Según el autor, el control po-
lítico civil difiere de “las clásicas nociones de control civil, sin importar que
sean estas objetivas, subjetivas (modelo de penetración), democráticas o
recientes reinvenciones de estos términos” (p. 63). El control político ci-
vil refiere a ciertas acciones realizadas por los dirigentes civiles para evitar
comportamientos indeseables de las Fuerzas Armadas, como provocaciones

6  La traducción es nuestra.

7  Huntington se refiere así al proceso de transiciones a la democracia desde regímenes autoritarios que se
desarrollaron en una treintena de países de Europa, América Latina y Asia, entre los años 1974 y 1990. El autor
define a la “ola de democratización” como al “conjunto de transiciones de un régimen no democrático, que
ocurren en un determinado período de tiempo y que superan significativamente a las transiciones en dirección
opuesta durante ese mismo período. Una ola también implica habitualmente la liberalización o la democratiza-
ción parcial en sistemas políticos que no se convierten por completo en democracias” (1994, p. 24). Las otras
dos olas de democratización procedieron, según Huntington, entre 1828 y 1926, como consecuencia de las
revoluciones francesa y estadounidense, mientras que la segunda fue entre 1943 y 1962.

8  Por caso, puede mencionarse a Chile y Bolivia, donde los militares mantienen un rol tutelar como garantes
del orden institucional. O el caso de Portugal, cuya carta magna creó un órgano denominado “Consejo de la
Revolución”, que funcionó entre 1974 y 1982, facultado para asesorar al gobierno y evaluar la constitucionalidad
de las leyes, integrado por miembros de las Fuerzas Armadas (Huntington, 1994). En el caso de Brasil, si bien
este país inició su transición a la democracia en 1985, no tuvo un Ministerio de Defensa hasta el año 1999.
23
 Aportes teóricos

o amenazas de golpe de Estado. Este tipo de control civil se orienta a “ase-

gurar la conformidad con las políticas, más que nada en los niveles de ma-
yor jerarquía de las Fuerzas Armadas” (Pion-Berlin, 2005: p. 64). El control
político civil, entendido entonces según el criterio de Pion-Berlin, es aquel
que se ejerce mediante relaciones interpersonales entre el presidente y los
altos mandos militares. Puesto que no media una relación institucional –al
menos de manera jerarquizada y excluyente–, la relación interpersonal es
el elemento determinante de la cooperación o el conflicto en la relación
civil-militar.
La otra modalidad que han adquirido las relaciones civiles-militares es la
del control civil basado en instituciones. Trinkunas (2001) utiliza el término
“control civil institucionalizado” para señalar los casos en que el control civil
se ejerce de modo permanente mediante instituciones del Estado. Según
este autor, sólo se puede asegurar el control civil por medio de instituciones.
Efectivamente, el control político civil no goza de esa permanencia. Tomando
los aportes de Juan Ramón Quintana (2002; 2003; 2005) la falta o déficit de
institucionalidad en la relación civil-militar se traduce en vínculos informales
y provisorios, sostenidos sobre una especie de pacto tácito de coexistencia
civil-militar que conduce a que cada gobierno, al momento del inicio de su
gestión, se vea obligado a renovarlo.
A esta corriente institucionalista se suman los aportes de Thomas Bru-
neau (2005), quien sostiene que las relaciones civiles-militares en Latinoa-
mérica deberían reflejar una “trinidad”, sobre la base de tres elementos
clave: control civil democrático, efectividad y eficiencia. Bruneau entiende
efectividad como la capacidad de las Fuerzas Armadas para implementar los
roles y misiones asignadas, y eficiencia como la capacidad de alcanzar estos
objetivos con el menor costo en vidas y recursos. En este enfoque, son las
instituciones las que sustentan la “trinidad”: ministerios de defensa, legislatu-
ras, procesos interagenciales y sistemas de inteligencia dirigidos por civiles.
A estas ideas, resulta importante agregarles los análisis de Marcelo Saín
(2010). Este autor define como “gobierno civil sobre las Fuerzas Armadas”
al patrón o modalidad que adquieren las relaciones civiles-militares bajo un
régimen democrático cuando se verifica el ejercicio efectivo del gobierno
político-institucional sobre las Fuerzas Armadas y la subordinación efectiva
de éstas a las autoridades gubernamentales. Esta modalidad de relaciones
civiles-militares supone, según el autor:

el ejercicio efectivo y competente de la conducción gubernamental –

ejecutiva y legislativa– sobre las Fuerzas Armadas en todo lo atinente
24
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

al establecimiento de las bases legales, orgánicas y funcionales de la

defensa nacional; la estructuración y gestión del sistema institucional
de gobierno de la defensa nacional y las Fuerzas Armadas; la fijación y
el control del cumplimiento de las misiones y funciones institucionales
específicas de esas fuerzas; la formulación y gestión de la estructura or-
gánica, funcional y doctrinal de las mismas; y el tratamiento y abordaje
de todas aquellas cuestiones y actividades derivadas del funcionamiento
político-institucional de las Fuerzas Armadas o que supongan la vincu-
lación o intervención institucional de éstas. (2010: p. 35-36).

Saín (2010) afirma además que el gobierno civil se optimiza cuando se ar-
ticula en un contexto caracterizado por un elevado nivel de institucionaliza-
ción legal de tipo racional-burocrático. Sin embargo, señala que este modelo
requiere, además, para su efectiva instrumentación, de la voluntad política
de conducción. Al respecto, considera que la falta de una firme voluntad
de conducción es un elemento que deriva en el desempeño deficiente del
ejercicio del gobierno político-institucional sobre las Fuerzas Armadas. De
acuerdo al autor, esta falta de voluntad para la efectivización de un ejercicio
competente del mando, puede deberse a diversos factores, ya sea por indi-
ferencia frente a la cuestión castrense, por considerar inoportuno o no que-
rer asumir los costos de dicho ejercicio, o también la falta de conocimiento
técnico-profesional sobre los asuntos de defensa que generan fallas o déficits
en la conducción. Dicho con otras palabras: sin voluntad de conducción las
instituciones no aseguran per se el control civil sobre las Fuerzas Armadas.
Como puede observarse, los estudios sobre relaciones civiles-militares
en América Latina suelen ponderar el efecto o implicancia de los elemen-
tos políticos-relacionales, o bien, los político-institucionales sobre el control
civil. De cualquier modo, es interesante señalar algunos aspectos del modelo
argentino de control-civil, tal vez, uno de los más avanzados de la región en
términos institucionales (Battaglino, 2010).
El modelo de control civil en Argentina es resultado de un largo proceso
de ingeniería institucional (Gastaldi, 2012). Este modelo empezó a forjarse
luego de la recuperación de la democracia, y si bien no estuvo desprovisto
de avances y retrocesos9, no logró consolidarse sino hasta el gobierno de

9  Ernesto López (1994) da cuenta de las dificultades que tuvo este proceso en el campo político. El caso tal vez
más paradigmático sea la sanción de la Ley de Defensa Nacional. En abril de 1985, la Unión Cívica Radical (UCR)
presentó en la Cámara de Diputados el primer proyecto de ley, que fue aprobado cuatro meses después a pesar
de la oposición del bloque peronista; en su paso por el Senado, volvió a encontrar obstáculos en su tratamiento
como consecuencia de una división interna en el peronismo, que terminó presentando tres proyectos alterna-
tivos que fueron compatibilizados –junto al proyecto de ley de la UCR– en un solo proyecto para octubre de
1986. Éste, tras su remisión a la cámara de origen, no obtuvo tratamiento. Al año siguiente, después del primer
25
 Aportes teóricos

Néstor Kirchner, en el año 2006.

La modalidad altamente represiva del régimen autoritario que se instauró
en 1976 en el marco del denominado “Proceso de Reorganización Nacio-
nal”10, así como la derrota militar ante el Reino Unido en la Guerra de Malvi-
nas –que propició un escenario de salida en base a un esquema de transición
“no pactada” o “por colapso” (O’Donnell, 1988 y 1989; López, 2007)– se
constituyeron como dos elementos que marcaron ostensiblemente la rela-
ción civil-militar tras la recuperación de la democracia.
Ernesto López (2007, p. 26) afirma que el caso argentino podría resu-
mirse como una “transición peculiar”, puesto que el gobierno de Alfonsín
no logró la “plena ocupación de los espacios y recursos de poder por parte
de los civiles, que los ubicara en una sólida posición de predominio y control
con respecto a los militares”. Esto se evidenció a través de la cuota de poder
remanente con la que contaron los militares y sus aliados tras la transición,
a través de lo cual lograron bloquear algunas iniciativas gubernamentales o
limitar sus opciones en el proceso de toma de decisiones (Sidicaro, 2007;
McSherry, 2008; Battaglino, 2010; Eissa, 2015).
Coincidiendo con Jorge Battaglino, si bien las Fuerzas Armadas se habían
retirado del poder como consecuencia de una derrota militar, esta no fue
provocada por un actor doméstico, sino por una potencia extrarregional,
lo que indudablemente tuvo incidencia en el relacionamiento civil-militar, ya
que “los actores que intentaban implementar el control civil no eran los mis-
mos que habían derrotado militarmente a los militares” (2010, p. 175).
A pesar de estas limitaciones, Alfonsín emprendió un firme proceso de
contracción del poder militar que reconfiguraría las relaciones entre civiles
y militares. Tal como señala Battaglino, la “política militar de Alfonsín se ha
transformado en un piso que persiste hasta la actualidad. Todos los gobiernos
que lo sucedieron mantuvieron, y algunos profundizaron, las medidas adop-
tadas por él” (Battaglino, 2010, p. 181). De estas medidas sobresale, a nues-
tro entender, un elemento que se constituiría como un aspecto clave para el
modelo de control civil que empezaba a delinearse. Se trata de la reforma11

levantamiento militar de abril de 1987, las dos principales fuerzas políticas acordaron un nuevo proyecto, que
fue aprobado en Diputados a fines de ese año. Recién en abril de 1988, el proyecto fue aprobado en el Senado
y la ley que fue sancionada –Ley N° 23.554 de Defensa Nacional– no fue reglamentada sino hasta el año 2006.

10  En adelante Dictadura Militar (1976-1983).

11  Ver Ley N° 23.023 y Decreto N° 436/84. Esta reforma incluyó la concentración de las funciones de los
Comandantes en Jefes de las Fuerzas Armadas en la figura del Presidente de la Nación como único Comandante
en Jefe; la degradación de éstos a Jefes de Estado Mayor General y la delegación en el ministro de Defensa de
facultades que eran ejercidas por el Presidente, tales como disponer los nombramientos o cambios de destino
26
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

por la cual se empoderó al Ministerio de Defensa mediante la de-

cisión de colocar a las Fuerzas Armadas bajo su conducción civil.12
Otras medidas de importancia fueron el achicamiento de la organización mi-
litar, la reforma del Código de Justicia Militar, la resolución de los conflictos
limítrofes pendientes, el aumento de la cooperación con los países vecinos y
el traspaso de Gendarmería y Prefectura Nacional de la órbita del Ejército y
la Armada al Ministerio de Defensa.13
A pesar de lo que significaron estas políticas como contribución al es-
tablecimiento del control civil, las relaciones civiles-militares durante este
período estuvieron particularmente marcadas por el rumbo que adquirieron
los juicios a los militares implicados en los crímenes cometidos durante la
Dictadura Militar (1976-1983). Dicho proceso judicial exacerbó las diferen-
cias existentes entre las preferencias de la dirigencia política y de la mayor
parte de la sociedad, que reclamaban el juzgamiento de los responsables de
las violaciones a los derechos humanos cometidas durante la dictadura, y de
los militares, quienes demandaban una “solución política”.
La ola de levantamientos militares demostró que resultaba imperioso en-
cauzar un proceso de reforma institucional que determinara una pauta legal
que permitiese afirmar la subordinación militar. En este marco, la sanción de
la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional en 1988 se consagró como un paso
decisivo en esa dirección. También se convirtió en la piedra fundamental
sobre la que se erigiría el modelo de control civil argentino, el cual fue mate-
rializándose bajo los siguientes gobiernos.
Tras la represión de la última rebelión carapintada de diciembre de
1990, en el gobierno de Carlos Menem, se logró establecer la plena
subordinación militar (Canelo, 2010). Menem ejecutó, en materia de de-
rechos humanos, una política claramente conciliatoria –tras decretar
los indultos– y, a la vez, continuó reduciendo la autonomía militar y afir-
mando el control civil, dando inicio a un nuevo ciclo de relacionamien-
to civil-militar que tendría una dinámica pendular (Gastaldi, 2012).14

del personal superior, los retiros y bajas y el ejercicio de facultades disciplinarias (López, 1994; Canelo, 2012).

12  Por “conducción civil” entenderemos el ejercicio por parte de las autoridades gubernamentales del gobier-
no y gestión de los asuntos de la política de defensa nacional y la política militar. Coincidiendo plenamente con
Marcelo Saín, desde la reapertura democrática, los sucesivos gobiernos hasta la llegada de Néstor Kirchner de-
jaron que “las instituciones castrenses gestionen los asuntos de la defensa y autogobiernen sus propias fuerzas,
dando forma con ello a una sistemática delegación de la conducción” (2010, p. 188). Por tal motivo, caracteriza-
remos dicha actuación como conducción civil delegativa. Ver también Montenegro (2013).

13  Para un mayor detalle de estas políticas, ver Battaglino (2010).

14  Se considera que las relaciones civiles-militares durante la administración menemista manifestaron una
27
 Aportes teóricos

Durante los años siguientes, el Congreso actuó decididamente en la reduc-

ción de la autonomía militar (Pion-Berlin, 2001), a través de la sanción de
un conjunto de normas que continuaron delimitando el rol de las Fuerzas
Armadas en democracia: la Ley 24.059 de Seguridad Interior, que definió
y delimitó el empleo subsidiario de las fuerzas armadas en operaciones de
seguridad interior ante situaciones de carácter excepcional, previa declara-
ción del estado de sitio; la Ley del Servicio Militar Voluntario, que otorgó al
Ministerio de Defensa la facultad del “planeamiento, dirección y coordina-
ción del proceso para la prestación, registro y verificación del Servicio Militar
Voluntario”, reservando a las Fuerzas Armadas las cuestiones vinculadas a la
instrucción militar de los soldados; la Ley N° 24.948 de Reestructuración de
las Fuerzas Armadas que estableció los escenarios de empleo del instrumen-
to militar; y Ley 25.520 de Inteligencia Nacional, que determinó el rol de la
inteligencia militar y clausuró el denominado “consenso básico en materia
de Defensa y Seguridad”. Es decir, un acuerdo interpartidario de “carácter
general y mayoritario resultante de una serie de acuerdos alcanzados y efec-
tivizados entre los sucesivos gobiernos democráticos y las principales fuerzas
partidarias de la oposición” (Saín, 2001, p. 11).15
Como puede verse, la sanción de la Ley 23.554 de Defensa Nacional
permitió la lenta edificación en el país de un modelo de control civil de tipo
institucional (Gastaldi, 2012), que fue cimentándose con el devenir de los
años a partir de la implementación de un vasto plexo normativo en materia
de defensa. No exento de avances y retrocesos, y tras la sanción de las Leyes
de Seguridad Interior (1992), de Reestructuración de las Fuerzas Armadas
(1998) y de Inteligencia Nacional (2001), este proceso de institucionalización
se completaría fundamentalmente en el año 2006, tras la sanción del decre-
to reglamentario de la Ley de Defensa Nacional (Decreto N° 727/06) y del

dinámica pendular, puesto que las mismas oscilaron entre mayores y menores niveles de cooperación. Por un
lado, los indultos decretados por el entonces mandatario y la participación de los militares en misiones de paz
fueron las medidas más importantes que lograron un estadio de cooperación en la relación civil-militar. No
obstante, algunas políticas tales como la restricción presupuestaria, la eliminación del servicio militar obligatorio,
la privatización de las empresas militares estatales y la desarticulación de emprendimientos productivos para la
defensa, junto a la apertura de procesos judiciales por robo de bebés y las “autocríticas institucionales”, actuaron
como elementos que tensionaron la relación civil-militar. Para un mayor detalle de estos hechos se sugiere ver
Canelo (2010).

15  Saín sostiene que sobre dicho consenso básico se formalizaron los criterios políticos fundamentales de
las políticas de defensa y seguridad: “la conceptualización de la defensa como el esfuerzo nacional destinado a
conjurar todo tipo de agresiones militares [estatales] de origen externo, la distinción legal e institucional entre la
defensa nacional y la seguridad interior, la definición de las instituciones castrenses como instrumentos militares
de la defensa nacional, la expresa prohibición de que las Fuerzas Armadas produzcan inteligencia referida a los
asuntos de política interna del país y el carácter excepcionalísimo que tendría toda eventual intervención militar
para conjurar situaciones vulneratorias de la seguridad interior” (2001: p. 10-11).
28
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

ordenamiento normativo subsiguiente que permitió ampliar la capacidad del

Ministerio de Defensa de “formular políticas, controlar su ejecución e incre-
mentar, por lo tanto, las áreas del Ministerio bajo control civil” (Battaglino,
2011, p. 245).
Este breve recorrido histórico nos permite ver, entonces, al modelo de
control civil argentino como resultado de un largo proceso de ingeniería ins-
titucional, el cual coloca a las instituciones como el elemento determinante
de la relación civil-militar (Gastaldi, 2012). En este esquema, la subordina-
ción militar se sostiene, tal como afirma Ernesto López (2001), sobre un
criterio de legitimación de tipo racional-legal, en tanto el ejercicio del control
civil se realiza a través del liderazgo del Ministerio de Defensa a partir del
diseño, formulación, ejecución y supervisión de la política de defensa y la
política militar. Es decir, mediante el establecimiento de normas legales y
procedimientos institucionales que impiden o cercenan la autonomía polí-
tica de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, y tal como lo ha destacado Saín
(2010), la voluntad de conducción es clave para hacer valer lo establecido en
normas y procesos, aspecto que se verá más adelante, cuando describamos
la dinámica entre los actores del Nivel Estratégico Nacional y del Nivel Estra-
tégico Militar frente al primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional.

29
 2. El planeamiento para la defensa. Historia y dif-
erentes metodologías

Sol Gastaldi y Sergio Eissa

El planeamiento para la defensa constituye un procedimiento fundamen-

tal de policymaking para el establecimiento del diseño de fuerzas militares. Se
concibe como un proceso que se ejecuta en el marco de una metodología a
través de la cual se articulan de manera lógica medios-fines. De ahí que gene-
ralmente se emplee el término «planeamiento estratégico». Breitenbauch y
Jakobsson (2018, p. 254) notan este aspecto, señalando que “el planeamien-
to de la defensa debería ser considerado una parte relevante e integral del
panorama subdisciplinario general de los estudios de defensa y estratégicos”.
Inserto así dentro de la disciplina de los denominados “Estudios de Segu-
ridad”, el planeamiento resulta de interés analítico para la defensa nacional,
por lo cual a través del presente apartado se indagará sobre los aspectos
teóricos que caracterizan este proceso junto a elementos de orden meto-
dológico.
La complejidad e importancia que posee la política de defensa para pre-
servar los intereses nacionales o vitales de un Estado demanda el estable-
cimiento de un proceso lógico y racional, a través del cual el mayor nivel
de su conducción política–el nivel Estratégico Nacional– fije los objetivos
estratégicos y defina la estrategia a seguir. En tal sentido, el planeamiento
estratégico militar consiste en la elaboración, el diseño y ejecución de las es-
trategias adoptadas, a los efectos de alcanzar los objetivos militares. En este
proceso, el planeamiento será la herramienta que se utilizará para traducir
las instrucciones políticas en los efectos militares requeridos, estableciendo
un determinado diseño de instrumento militar.
Arteaga Martín y Fojón Lagoa (2007) realizan una valiosa distinción entre
el objeto y el método de planeamiento que resulta relevante mencionar:

el objeto del planeamiento estratégico sigue siendo el empleo de la

fuerza, independientemente de las modalidades de aplicación que re-
30
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

quiera en un determinado momento histórico, mientras que el método

se refiere al proceso racional de determinación de objetivos, medios y
formas de emplear la fuerza. (p. 20-21)

Tal como señalan estos autores:

el arte de la política se ejerce mejor sobre una base metodológica y sólo

el planeamiento permite evaluar los costes de las decisiones, sean pre-
supuestarios, políticos o sociales, así como sus riesgos, las posibilidades
de acierto o fracaso que encierra cada decisión debidamente valorada.
(2007, p. 21)

El planeamiento estratégico, entendido como método, facilitará la adecua-

ción de objetivos y capacidades militares. Más allá de la metodología de planea-
miento adoptada –que veremos a continuación–, la lógica del planeamiento es-
tratégico es, en términos generales, la siguiente: una vez identificado el fin para
el que se desea emplear el instrumento militar se prosigue con la definición
de la estructura y capacidades militares necesarias, es decir, la determinación
de la estructura de fuerza y equipos militares –por ejemplo, sistemas de ar-
mas– adecuados para las misiones militares asignadas.
El desarrollo del planeamiento, como proceso y en su procedimiento,
dependerá en gran medida de los arreglos institucionales y de los actores in-
tervinientes. Así, en términos teóricos es posible identificar dos subsistemas:
el político-estratégico y el estrictamente militar. La procedencia y relevancia
de ambos actores estará definida fundamentalmente en base al diseño insti-
tucional (organigrama), aunque también puede intervenir la correlación de
fuerzas (sociograma). Sin embargo, es importante que sea el Ministerio de
Defensa, en tanto nivel Estratégico Nacional, el conductor y supervisor de
todo el proceso. El planeamiento en el nivel del subsistema político-estra-
tégico (el cual puede, a la vez, iniciarse en el mayor nivel de conducción, es
decir, del Presidente de la Nación o Jefe de Estado, a partir de una Direc-
tiva Presidencial u otro documento de ese nivel) debe evaluar el contexto
estratégico, establecer la misión de las Fuerzas Armadas, objetivos de fuer-
zas, identificar el potencial de las fuerzas propias y rivales (si las hubiere),
entre otros factores que, por lo general, se encuentran expresados en la
normativa básica de defensa, libros blancos u otras publicaciones oficiales,
que constituyen los lineamientos político-estratégicos que reciben el nom-
bre de “doctrina de defensa”. Por su parte, el subsistema militar será el res-
ponsable del planeamiento de las operaciones, que se vincula al desarrollo
de capacidades y al empleo de la fuerza. En las últimas décadas, la tendencia
31
 El planeamiento para la defensa. Historia y diferentes metodologías

dominante ha sido hacia lo conjunto, por lo que esta etapa recibe el nombre
de planeamiento militar conjunto, el cual suele delimitarse en ciclos de corto,
mediano y largo plazo. Así, el planeamiento de corto plazo determinará el
instrumento militar necesario para cumplir las misiones actuales; mientras
que el planeamiento de mediano y largo plazo buscará establecer el diseño
de fuerzas deseable –y también necesario– para lograr los efectos militares
futuros dispuestos por el nivel Estratégico Militar.

Métodos de planeamiento estratégico para el diseño del

Instrumento Militar

Desde una óptica vinculada con la toma de decisión, los diferentes mé-
todos de planeamiento pueden ser agrupados en dos categorías: i) modelos
descendentes o “de arriba hacia abajo”; y ii) modelos ascendentes o “de
abajo hacia arriba”.
En el modelo descendente, el proceso de planeamiento parte del mayor
nivel de conducción política. Es generalmente asociado a la “gran estrategia”,
“estrategia política” o “estrategia de seguridad nacional”, en tanto parte de la
identificación política de los objetivos nacionales que conllevan la elaboración
de una serie de documentos claves a través de los sucesivos niveles en la
toma de decisión.
Tal estructuración jerárquica permite la priorización de los fines. Asimis-
mo, proporciona una manera sistemática de pensar a través de los reque-
rimientos desde una perspectiva amplia o “macro”, lo que a la vez permite
establecer relaciones con otros instrumentos de apoyo además del militar.
En cambio, en el modelo ascendente, los medios terminan determinando
los fines, puesto que prevalecen como variables las capacidades existentes.
Así, el planeamiento se realiza a partir del análisis de una situación estratégica
previsible, en torno a cómo los potenciales oponentes pueden ser enfrenta-
dos con los medios disponibles.
En el caso argentino –y como veremos más en detalle en los próximos
capítulos– se adoptó un modelo descendente, que partió del mayor nivel de
decisión política, el cual empleó la metodología de planeamiento basado en
capacidades.
Tal como se insinuó más arriba, el contexto estratégico de seguridad in-
32
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

ternacional influye en sobremanera a la adopción del método de planea-

miento. En tal sentido, se puede asegurar que la finalización del conflicto
Este-Oeste marcó un punto de inflexión en los procedimientos tradicionales
de planeamiento de la defensa. En palabras de Arteaga Martín y Fojón Lagoa
(2007, p. 27): “el alejamiento de una confrontación global, incluida la escala-
da nuclear, no se ha traducido en una simplificación del planeamiento. Por el
contrario, las circunstancias del uso de la fuerza se han complicado extraor-
dinariamente por la incertidumbre del contexto estratégico”.
De este modo, durante la Guerra Fría, la base del planeamiento consis-
tía en la evaluación de las amenazas militares externas y se traducía en un
cálculo de balance de fuerzas (Arteaga Martín y Fojón Lagoa, 2007). Con-
trariamente, en el actual escenario de incertidumbre, los planificadores de
la defensa en lugar de señalar “quién”, han priorizado la identificación del
“cómo”. Es decir, reconocer modos genéricos de agresión y establecer las
capacidades necesarias para enfrentar tales tipos de amenazas.
Considerando así el contexto estratégico, las diferentes metodologías de
planeamiento de fuerzas pueden dividirse en dos categorías genéricas, de
acuerdo al grado de (in)certidumbre.

Planeamiento bajo certidumbre

Siendo la metodología predominante durante la época de la Guerra Fría

debido a la certidumbre, a nivel estratégico, respecto de los oponentes en
torno a los cuales desarrollar el planeamiento de la defensa –pues estos res-
pondían a dos bloques antagónicos claramente delimitados en el Sistema
Internacional–, el planeamiento bajo certidumbre se formulaba en torno a
las denominadas hipótesis de conflicto.

Planeamiento por hipótesis de conflicto

Este método de planeamiento tradicional, también denominado como

33
 El planeamiento para la defensa. Historia y diferentes metodologías

“Planeamiento basado en amenazas” se caracteriza por su desarrollo a partir

del conocimiento concreto de las amenazas y del potencial agresor, permi-
tiendo elaborar los planes u opciones de respuesta ante un posible enfrenta-
miento (Arteaga Martín y Fojón Lagoa, 2007). Tales planes son resultado de
un cálculo de fuerzas, denominado balance militar.
Ampliamente empleado durante el período de Guerra Fría, el planea-
miento basado en la amenaza se encuadraba en el análisis de la situación
estratégica definida por el enfrentamiento entre dos grandes bloques anta-
gónicos. Se basaba en un escaso número de escenarios estáticos que permi-
tían identificar los medios necesarios para combatir y, eventualmente, anular
la amenaza predefinida, orientando la toma de decisiones hacia la renova-
ción de los sistemas de armas existentes o la adquisición de otros tecno-
lógicamente novedosos, con el fin de compensar el balance militar con el
oponente previamente identificado. El planeamiento basado en la amenaza
es, en esencia, reactivo y los estrategas podrían tener graves dificultades en
adaptarlo a cambios repentinos en un ambiente internacional.
Por lo tanto, resulta útil en términos heurísticos referirse al método bajo
certidumbre como “planeamiento por hipótesis de conflicto”, en tanto una
hipótesis de conflicto remite a una “suposición de un enfrentamiento, fun-
dado en la evaluación y comparación entre la actitud estratégica propia y la
de otros actores estaduales, en relación a los respectivos intereses vitales,
nacionales, u objetivos nacionales” (Estado Mayor Conjunto, 2010).
Es importante destacar las limitaciones de este enfoque. Como señalan
Arteaga Martín y Fojón Lagoa (2007, p. 192-193): “que las amenazas tuvieran
nombre y apellidos concretos agotaba todo el planeamiento e impedía planear
otras amenazas”. El caso argentino bien muestra este aspecto. Las hipótesis
de conflicto que el país mantenía con Chile, Brasil y el “ámbito interno”16,
le impidieron orientar el planeamiento de fuerzas hacia la conjuración de
otra amenaza: el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, con el
cual finalmente entró en guerra en 1982. Fue una guerra con un país que
tenía usurpada parte del territorio argentino desde 1833. “Sin una adecuada
preparación, contradiciendo normas esenciales de la planificación y engen-
drando así, errores y omisiones fundamentales que afectaron la orientación
estratégica militar y la coherencia de la planificación contribuyente. Todo
ello constituyó una causa decisiva de la derrota” (Rattenbach, et al., 1982: p.
233), cimentada a la vez en una errónea concepción política y estratégica que

16  El “ámbito interno” fue cambiando a lo largo del tiempo. Mientras que en el siglo XIX se refería a los pue-
blos originarios, posteriormente fue variando desde el anarquismo/socialismo, pasando por el radicalismo y el
peronismo, fundamentalmente, hasta llegar al Plan CONINTES en 1958 y la Doctrina de Seguridad Nacional
en 1966.
34
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

suponía “que Gran Bretaña no reaccionaría militarmente y que los EE.UU.

no permitirían una escalada militar” (Rattenbach, et al., 1982: p. 230).

Planeamiento bajo incertidumbre

El planeamiento basado en la incertidumbre ha sido consecuencia de

la transformación del sistema internacional luego de la Guerra Fría (1947-
1991), donde los vertiginosos cambios demandaron que el planeamiento
fuera flexible y permitiera la denominada “adaptabilidad estratégica” a di-
chos cambios estratégicos. Asimismo, el planeamiento bajo condiciones de
incertidumbre debe brindar “adaptabilidad operativa”, aquella destinada a
sumar capacidad de reacción ante cambios en el escenario.
Si bien no se aplican en forma pura, en el planeamiento bajo incerti-
dumbre se destacan fundamentalmente la metodología de: i) planeamiento
basado en capacidades, ii) la de planeamiento basado en efectos, y iii) el
denominado enfoque global (comprehensive approach). Estos métodos han
sido progresivamente incorporados y adaptados a los marcos nacionales por
los países más avanzados desde el fin de la Guerra Fría. También pueden
mencionarse otros, siguiendo a Arteaga Martín y Fojón Lagoa (2007), como
el portfolio-managment o gestión de cartera, que evalúa como debe distri-
buirse el esfuerzo en función de distinto tipo de escenarios; o el planeamien-
to adaptativo, que evalúa las estructuras de fuerza de acuerdo a diferentes
presupuestos y escenarios.
En los siguientes apartados analizaremos las metodologías de planea-
miento bajo incertidumbre.

Planeamiento basado en escenarios

Este método fue empleado en muchos países por el planeamiento militar

luego de la Segunda Guerra Mundial (aunque sus raíces datan del siglo XIX),
en especial en Estados Unidos con el apoyo técnico de la RAND Corporation
–creada en el año 1948–.
35
 El planeamiento para la defensa. Historia y diferentes metodologías

La RAND Corporation fue precursora de esta metodología, a través del

análisis de escenarios basados en pronósticos probabilísticos. Sin embargo,
su evolución en los años ´50 se debe principalmente al aporte que hizo al
Departamento de Estado de los Estados Unidos Herman Kahn, quien se-
ñalaba que los escenarios de planeamiento no eran predicciones, sino una
construcción conceptual de futuros alternativos. El modelo de Kahn emplea-
ba técnicas cualitativas e intuitivas de análisis. Posteriormente, el desarro-
llo del planeamiento por escenarios retomó técnicas probabilísticas para la
modelización de escenarios basadas en algoritmos y, finalmente, se recurrió
a la técnica prospectiva, centrada fundamentalmente en los desarrollos de
Michael Godet de 1992 (Vergara Schmalbach, Fontalvo Herrera y Maza Ávi-
la, 2010).
La construcción de escenarios fue especialmente acogida por el mundo
empresarial. Tal es el emblemático ejemplo de los escenarios desarrollados
por la empresa Shell International.
Este método se basa en la formulación de situaciones hipotéticas para el
empleo de fuerzas que derivan en el desarrollo de planes viables para tales
futuros posibles o escenarios. Los conocidos “juegos de guerra” son una
herramienta que suele ser empleada para la construcción de los escenarios
de planeamiento.

Planeamiento basado en capacidades

El planeamiento basado en capacidades fue originariamente empleado

en forma aislada para el planeamiento nuclear durante la década de 1960, e
incluso durante la década siguiente para el posicionamiento de equipo militar
estadounidense en el Golfo Pérsico. Sin embargo, este método cobró forma
dentro de la RAND Corporation a fines de la década de 1990, considerándose
a Paul K. Davis como su principal mentor, con el propósito de ampliar el ran-
go de los escenarios para el planeamiento (Breitenbauch y Jakobsson, 2018).
Este método se generalizó en los Estados Unidos a partir del año 2001,
de la mano del Secretario de Defensa Donald Rumsfeld, aunque su primera
mención oficial data de la Revisión Cuadrienal de la Defensa de 1997 (Artea-
ga Martín y Fojón Lagoa, 2007). Este planeamiento pasó a reemplazar el mo-
delo que había introducido el ex Secretario de Defensa Robert McNamara,
basado en amenazas, y que se aplicó por lo menos durante cuarenta años.
36
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

El propósito fundamental de esta metodología es “invertir los recursos

escasos en las capacidades militares que mayor ventaja comparativa pro-
porcionen” (Arteaga Martín y Fojón Lagoa, 2007, p. 197). Por tal razón, se
argumenta que esta metodología se destaca por combinar incertidumbre
estratégica con la realidad presupuestaria. El método basado en efectos, que
se detallará a continuación, coincide con el de capacidades en la conside-
ración de un horizonte presupuestario restrictivo, por lo que tienden a la
búsqueda de la maximización de las capacidades disponibles.
El planeamiento basado en capacidades se desarrolla sin el establecimien-
to a priori de los conflictos concretos en los que se ha de participar, por
lo que se enfoca en identificar las capacidades necesarias para reaccionar
ante ellos. Es por esto que se dirige a la obtención de las capacidades que
permitan operar en el espectro más amplio de las operaciones frente a ame-
nazas genéricas. Debe destacarse que la obtención de capacidades no es
sinónimo de obtención de medios militares –por ejemplo, equipamiento y
armas– dado que por capacidad se entiende la aptitud para lograr un efecto,
es decir, “se trata de desarrollar determinadas aptitudes militares genéricas
como la movilidad, la protección, la logística integrada, el mando y control y
otras que se consideren necesarias para hacer frente a los retos operaciona-
les del futuro” (Arteaga Martín y Fojón Lagoa, 2007, p. 204).
Así, “capacidad” remite al conjunto de factores (sistemas de armas, in-
fraestructura, personal y medios de apoyo logístico, entre otros) asentados
sobre la base de unos principios y procedimientos doctrinales que preten-
den conseguir un determinado efecto militar a nivel estratégico, operacional
o táctico, para cumplir las misiones asignadas.
Como señalan Arteaga Martín y Fojón Lagoa (2007):

en el planeamiento tradicional se fijaban de antemano los agresores po-

tenciales y se conocía su forma de combatir, por lo que el objetivo de los
planeamientos se reducía a compensar sus estructuras y capacidades
de fuerzas (military balance). En el planeamiento bajo incertidumbre
basado en las capacidades, donde los intereses vitales no peligran ni
existe una amenaza predeterminada, el planeamiento se centra en la
selección de escenarios (concepto estratégico) y en la definición de las
capacidades operacionales necesarias para hacer frente a la amenaza
que surja. (p. 204)

En este modelo, la selección de escenarios no se asemeja a la definición

de futuros alternativos, sino que brinda un marco para contextualizar el es-
tablecimiento de los objetivos de capacidad de manera realista.
37
 El planeamiento para la defensa. Historia y diferentes metodologías

Como puede observarse, el planeamiento por capacidades resulta idó-

neo para aquellos Estados cuya situación estratégica no observa una situa-
ción de conflicto bélico inminente ni en el mediano ni en el largo plazo, o
una potencial agresión, siendo adecuado para los países que se encuentran
en una zona de paz. Por ello, el proceso de planeamiento por capacidades
se inicia identificando escenarios donde se puede emplear al instrumento
militar, aquellos que pueden tomar la forma de “escenarios estratégicos”
u “operativos”, que sirven para establecer las funciones que deben realizar
las Fuerzas Armadas a mediano y largo plazo. Es decir, los escenarios deben
reflejar el tipo de misión que el nivel Estratégico Nacional establece para el
empeñamiento del instrumento militar. Por tal motivo, Davis (2002) sugiere
desarrollar junto a la elaboración de escenarios, un análisis de misiones, lo
cual brinda mayor precisión para la definición de las capacidades a desarro-
llar.
El planeamiento por capacidades es, en muchos casos, complementado
con una fase de planeamiento de recursos que se realiza finalizada la etapa
de planeamiento de las capacidades –deseables–. En función del horizonte
presupuestario, se definen las capacidades materiales a retener, modernizar
o incorporar. Luego, se establecen las capacidades, atendiendo sus compo-
nentes funcionales (como comando y control, movilidad estratégica, logísti-
ca) y operacionales (estructura de fuerza, fuerza de despliegue rápido).

Planeamiento basado en efectos

En líneas generales, esta metodología proveniente del ámbito empre-

sarial permite seleccionar los medios más adecuados para lograr el efecto
deseado. Por efecto, debe entenderse “el estado físico y/o conductual de un
sistema resultante de una acción, conjunto de acciones o efectos directos o
indirectos” (U.S. Joint Forces Command, 2006, p. 3).
Si bien se puede emplear a nivel estratégico, contribuye en gran medida
al planeamiento operativo. A diferencia del planeamiento tradicional, este
método no busca planificar en base a “quién”, sino en función del “cómo”.
El resultado de este planeamiento conjuga el análisis de tres variables: i) el
estado final deseado; ii) las acciones y efectos directos e indirectos requeri-
dos para llegar a dicho estado final deseado; y iii) las capacidades disponibles
para ello.
38
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

En tal sentido, Breitenbauch y Jakobsson (2018) destacan que el planea-

miento de la defensa consiste en un:

proceso deliberado de planificar las fuerzas futuras de una nación, las

posturas de fuerza y ​​las capacidades de fuerza (a diferencia del pla-
neamiento operativo sobre cómo emplear las fuerzas en la guerra). La
planificación debe considerar al corto, mediano y largo plazo. Esta de-
finición es útil en distinguir entre la previsión de la fuerza y ​​el empleo
de fuerza, donde este último no forma parte del planeamiento de la
defensa. (p. 256)

Cabe destacar que el planeamiento de la operación en base a efectos

puede proveer a objetivos de distinto nivel. Como ejemplo, Edward Smith
(2006) señala que el estado final deseado de una operación táctica puede ser
destruir la aeronave de un oponente, lo que puede generar a la vez un efecto
a nivel operacional como puede ser el logro de la superioridad aérea, y un
efecto a nivel estratégico militar, como que el oponente abandone su ataque.
A nivel estratégico, para el logro de los objetivos, el planeamiento basado
en efectos prioriza emplear otras capacidades, además de las inherentemen-
te militares, como las capacidades diplomáticas, económicas o políticas. Esta
multidimensionalidad de las capacidades suele generar una mayor comple-
jidad al proceso de planeamiento. Así, la Organización del Tratado del At-
lántico Norte (OTAN) define al planeamiento basado en efectos como un
enfoque que involucra “la aplicación integrada y comprensiva de todos los
instrumentos de poder de la Alianza, tanto militares como no militares, a los
resultados deseados” (Mitchel, 2008, p. 20).
Es importante destacar que entre los países que han adoptado esta me-
todología se destacan Estados Unidos y el Reino Unido de Gran Bretaña
e Irlanda del Norte (en adelante, Reino Unido), tras la transformación del
escenario de seguridad internacional luego de los atentados del 11 de sep-
tiembre de 2001. Por lo tanto, aparece este modelo de planeamiento como
una herramienta apta para orientar las operaciones caracterizadas por con-
textos de incertidumbre, asimetría y prevalencia de actores no estatales.
Entre las ventajas que reporta en el nivel operacional, se destaca que provee
una mejora en la unidad de esfuerzo entre militares, inter-agencias, socios
multinacionales y organizaciones no gubernamentales; favorece la economía
de fuerza y un uso más preciso de las capacidades (U.S. Joint Forces Com-
mand, 2006). Arteaga Martín y Fojón Lagoa (2007) destacan la flexibilidad
que aporta esta metodología.
39
 El planeamiento para la defensa. Historia y diferentes metodologías

El siguiente gráfico extraído de Smith (2006) representa el proceso racio-

nal de planeamiento a través de una metodología basada en efectos.

Gráfico 2.1: Planeamiento a través de la metodología de efectos

Fuente: Smith (2006: p. 133)

Del gráfico se desprenden las tres variables fundamentales que orientan

este proceso de planeamiento: el estado final deseado, las acciones y efectos
requeridos para alcanzar dicho estado, y las capacidades disponibles.
El estado final deseado se establece en los niveles estratégico nacional
y estratégico militar, como puede observarse en el siguiente gráfico. Por su
parte, los efectos actúan como un articulador entre los objetivos estratégi-
cos nacionales y las acciones de nivel táctico.

40
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

Gráfico 2.2: Metodología basada en Efectos por Nivel Estratégico

Fuente: U.S. Joint Forces Command (2006: p. 5)

Como argumentan Arteaga Martín y Fojón Lagoa (2007)

la metodología es esencialmente conceptual, por lo que los responsa-

bles de planeamiento han potenciado los centros de experimentación,
desarrollo y análisis para estudiar las acciones y medios idóneos para
conseguir los efectos deseados (…). El enfoque EBAO requiere planea-
miento, ejecución y análisis basados en un entendimiento dinámico y
holístico del ambiente y los actores donde las acciones y los efectos se
acumulan e interactúan (…). En este contexto complejo se entiende
por actores, no sólo los adversarios, sino también los aliados, neutrales
y cualquier otro que influya sobre las operaciones. (p. 201)

Enfoque global

Este modelo es el más novedoso de los tres. Su aplicación se articula

primordialmente a la gestión de crisis bajo coaliciones internacionales. Este
nuevo método se orienta al planeamiento de la seguridad, en el que la defen-
sa aparece entre otros instrumentos, y se desarrolla en forma interagencial,
basándose en gran medida en un enfoque por efectos. A diferencia de este
último, la planificación abarca más actores, incluso organizaciones no guber-
namentales, teniendo un componente que conjuga lo civil y lo militar.
41
 El planeamiento para la defensa. Historia y diferentes metodologías

Finalmente, debe tenerse en cuenta que el análisis de las diferen-

tes metodologías de planeamiento estratégico –esbozadas en este ca-
pítulo– no abarca el universo de métodos existentes. El interés prin-
cipal se basó en identificar criterios para su clasificación y realizar una
breve descripción de aquellos más relevantes en la actualidad. Las ex-
periencias nacionales dan cuenta que estos métodos no son aplicados
en sus formas puras, sino que son adaptados a las situaciones domésti-
cas de cada país, en función de las necesidades de defensa, marcos insti-
tucionales, relación civil-militar, techos presupuestarios, entre otros17.
Más allá de esto, es importante destacar el vínculo existente entre estrategia
y planeamiento, en palabras de Arteaga Martín y Fojón Lagoa (2007):

La renuncia, o la postergación, de una estrategia preconcebida crea

una desconexión entre los objetivos políticos y las capacidades militares
de forma que se pueden perseguir objetivos para los que no se cuentan
con las capacidades adecuadas o adquirir capacidades militares que no
sirven a objetivos políticos predeterminados (…) el empleo de la fuerza
sin una estrategia política previa acerca la responsabilidad a los actores
de la gestión militar, mientras que lo contrario la acerca a los responsa-
bles políticos. (p. 29-33)

Los debates en el siglo XXI

El siglo XXI trajo una renovada discusión sobre las metodologías de pla-
neamiento. En los Estados Unidos, se replanteó la utilidad del modelo basado
en capacidades. Entre las críticas, se señala que dicho método le ha impedido
a los Estados Unidos considerar otros aspectos, además de las capacidades
militares, que también inciden en el desarrollo de las operaciones, como la
cultura o aspectos geográficos y estratégicos. Parte de la discusión se arraiga

17  Por ejemplo, Estados Unidos emplea en diferentes etapas el planeamiento basado en capacidades y el
planeamiento basado en efectos.
42
 Sol Gastaldi y Sergio Eissa

en los desafíos que enfrentó ese país en escenarios no convencionales, como

Irak y Afganistán. Además, refiere al nuevo horizonte de conflicto, que vatici-
na el retorno a las políticas de poder, a partir del ascenso de nuevos actores
globales como China, Rusia, Corea del Norte e Irán (Pietrucha, 2015). Inclu-
so contempla escenarios operacionales híbridos. Nuevos documentos de la
RAND Corporation enfatizan que las construcciones sobre metodologías de
planeamiento deben avanzar y adaptarse a través del tiempo para enfrentar
los desafíos emergentes.

43
 3. Conceptos y normativa del planeamiento para la
defensa en la Argentina

Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,

Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

Si bien en este capítulo nos centraremos fundamentalmente en el análi-

sis del andamiaje legal que posibilitó y acompañó el desarrollo del Ciclo de
Planeamiento de la Defensa de la República Argentina (2007-2013), primero
presentaremos una breve introducción de los antecedentes doctrinarios en
torno a esta cuestión en el país, para entender la evolución de este proceso
hasta sus características en la actualidad. En tanto política pública, como se
mencionó al principio, no estuvo desprovista de la influencia del escenario in-
ternacional, y del sistema de creencias y valores de los actores del momento.
Recordemos que la política de defensa, luego de la Segunda Guerra Mun-
dial y hasta el año 1983, estuvo sujeta al devenir del juego de poder de la
Guerra Fría entre los bloques occidental y oriental y la lucha contra el co-
munismo internacional. En primer lugar, su articulación se gestionó en torno
a la Doctrina de Defensa Nacional (1948-1955), y desde 1955 recibió las
influencias de la Doctrina francesa de Guerra Revolucionaria y de la Doctrina
de Seguridad Nacional auspiciada desde los Estados Unidos, que conllevó el
empleo del instrumento militar en seguridad interior para combatir al “ene-
migo interno”.
De este modo, entre los antecedentes sobre planeamiento en la Re-
pública Argentina, destacaremos en primer lugar la Ley Nº 13.234 del año
1948, sancionada en el primer gobierno del presidente Juan Domingo Perón
(1946-1955). Esta norma, que regulaba diversos aspectos de la Defensa Na-
cional, establecía en su artículo 2°:

Las previsiones accesorias para la organización de la Nación en tiempo de guerra, deberán ser
adoptadas desde tiempo de paz de acuerdo con las directivas fijadas por el Consejo de De-
fensa Nacional. La preparación y ejecución de los planes y programas destinados a satisfacer
esas previsiones hasta en sus menores detalles, corresponden a los ministerios o secretarias
de Estado por intermedio de sus organismos dependientes y de aquellos que, a los efectos de
44
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

la coordinación, creare especialmente el Consejo de Defensa Nacional.

Esta norma, por su parte, se encuadra en la doctrina vigente del mo-

mento, desde la cual el Estado argentino consideraba a la defensa nacio-
nal como un deber de toda la Nación, tanto de su población como de sus
fuerzas productivas, consideradas en un conjunto donde todos los factores
del poder nacional –economía, sociedad, industria– se ordenaban en torno
a la defensa de la nación en caso de ataque exterior. Tal como señala Saín
(2010), se trató de la primera institucionalización de la defensa nacional y de
organización militar bajo un gobierno democrático en Argentina.
Paradójicamente, pese a instrumentar la defensa nacional hacia la conjura-
ción de amenazas externas, sobre la base de esta norma el presidente Arturo
Frondizi (1958-1962) dictó en 1958 el Decreto S N° 9880 que estableció el
Plan de Conmoción Interior del Estado (Plan “CONINTES”). Para la ejecu-
ción de ese plan, se tomaron en cuenta los planes de conmoción interna or-
denados en la entonces Ley de Ministerios N° 14.439 a las Fuerzas Armadas,
bajo la influencia de la Doctrina Francesa de Guerra Revolucionaria.
Posteriormente, en el marco de la Doctrina de Seguridad Nacional,
orientada a luchar contra el enemigo externo encarnado en el comunismo
y en el enemigo interno, se identificaron no solo a Chile y Brasil como hipó-
tesis de conflicto, sino también al marxismo y al peronismo, caracterizados
entonces como subversivos por el gobierno militar.
Esta doctrina, que fue materializada en la Ley de Defensa Nacional N°
16.970 sancionada por el dictador Juan Carlos Onganía (1966-1970), esta-
blecía en el artículo sexto que “la seguridad nacional requiere fundamen-
talmente: la formulación, planeamiento y programación de las medidas de
defensa relacionadas con el desarrollo nacional; la preparación y alistamien-
to de los medios del potencial militar y el Planeamiento y conducción de las
operaciones militares.”
Asimismo, disponía en su artículo 8° que el planeamiento debía estable-
cer “políticas y estrategias”, formular planes de largo y mediano plazo, la
orientación y lineamientos políticos y la presupuestación de la política de
seguridad nacional. Del mismo modo, el artículo 29 ponía en el presidente
de la nación la responsabilidad de fijar los objetivos políticos que daban lugar
al planeamiento.
Así, la Defensa Nacional, según el artículo primero de la Ley N° 16.970,
tenía como fin “lograr y mantener la Seguridad Nacional necesaria para el
desarrollo de las actividades del país, en procura de sus objetivos naciona-
les”. De este modo, el planeamiento se orientaba en función de la Doctrina
de Seguridad Nacional, y se destinaba a elaborar los planes que garantizaran
45
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

dicha seguridad nacional. En tal sentido, las Fuerzas Armadas se involucra-

ban en el planeamiento de todos los factores del poder nacional, no sólo los
vinculados al componente militar. Esto se debe a que los comandantes de las
tres fuerzas integraban el Consejo de Seguridad Nacional (CONASE), res-
ponsable del planeamiento de largo plazo de la política y estrategia nacional
que afectasen a la seguridad, sobre la base de la evaluación de los objetivos
políticos que se haya propuesto alcanzar el Gobierno nacional. También in-
tegraban, a través de otras normas, el Consejo Nacional de Desarrollo (CO-
NADE) y el Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (CONACYT).
Por su parte, el Ministerio de Defensa desarrollaba particularmente un
rol de coordinación del apoyo administrativo y de asuntos comunes a las
tres fuerzas, sin intervención directa en el procedimiento de planeamiento,
salvo por su participación como miembro del Comité Militar, responsable
este, entre otras cosas, de planear la estrategia militar y la conducción estra-
tégica de las operaciones militares.18

Antecedentes

La Defensa Nacional desde el retorno de la democracia

A partir de 1985, diversos actores políticos y sociales –como radicales,

peronistas e independientes– comenzaron a trabajar en un proyecto de
ley de defensa. Como telón de fondo de dicha iniciativa, se encontraba
la urgencia de propiciar una institucionalización fuerte en la materia,
que significara cerrar cualquier puerta a una nueva intervención militar.
Asimismo, se consideraba necesario propiciar un cambio doctrinario
que extirpara del sector castrense la Doctrina de Seguridad Nacional,
sobre cuya base se había justificado la intervención militar en asuntos de
seguridad interior y la ejecución de una brutal represión que condujo a

18  Ver artículo 24 de la Ley de Ministerios Nº 18.416. El Comité Militar se integraba, de acuerdo a la Ley Nº
16.970, por el Presidente de la Nación, que lo presidía, por el Ministro de Defensa y la Junta de Comandantes
en Jefe, conformada por los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas. El Comité Militar también era respon-
sable de asignar responsabilidades operativas y logísticas a cada fuerza armada, de acuerdo con la planificación
estratégica; establecer comandos conjuntos y específicos; formular la doctrina conjunta de las Fuerzas Armadas
y las políticas para el adiestramiento conjunto. Para estas tareas, el Comité Militar disponía de un órgano de
trabajo, denominado Estado Mayor Conjunto, dependiente de la Junta de Comandantes en Jefe.
46
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

masivas violaciones de los derechos humanos. Tal proyecto de ley debía,

entonces, consensuar una definición de defensa nacional que sentara
las bases para la construcción de una política de defensa autónoma.
Independientemente de las motivaciones de los actores involucrados19
, la convergencia de sus intereses y sistemas de creencias permitieron
alcanzar en 1988 lo que Marcelo Saín (2010) ha denominado el “consenso
básico” (ver gráfico 3.1).
La fortaleza de esa problematización de la defensa nacional permitió que
el “consenso básico” se cristalizara en tres leyes esenciales a lo largo de tres
gobiernos y de trece años. Nos referimos así a la Ley Nº 23.554 de Defensa
Nacional, aprobada en el año 1988; la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior,
de 1992; y la Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional, sancionada en el año
2001.
Estas normas conforman así un constructo sistémico –en tanto que para
su comprensión deberían ser leídas de manera conjunta–, articulado alre-
dedor de tres principios básicos que consideramos como liminares. Dichos
principios son20:

a) La supresión de las hipótesis de conflicto con los países vecinos que

requieran la utilización de las Fuerzas Armadas;
b) La separación orgánica y funcional entre defensa nacional y seguridad
interior; y
c) El gobierno civil de la política de defensa.

Dicho “consenso básico”, que se materializó en las leyes citadas ut supra,

fue fortaleciéndose durante los gobiernos de Néstor Kirchner (2003–2007)
y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015), quienes aprobaron diversas
normas de distinta jerarquía jurídica que hicieron operativas las leyes ya san-
cionadas y que completaron el entramado jurídico de la defensa nacional. En
este marco se consolidó una arquitectura institucional que posibilitó, entre
otras cosas, la efectiva conducción política de las Fuerzas Armadas. Por lo
tanto, puede sostenerse que la orientación de la política de defensa argentina
se ha construido a partir de esos pilares y, en este proceso, cada gobierno ha
agregado un elemento más en su consolidación, lo cual da cuenta del amplio
arraigo del “consenso básico”.

19  Ver Eissa (2015). Una buena descripción de cómo se alcanzó el acuerdo es expuesta por Druetta (1989).

20  Para un mayor detalle de estos principios, se sugiere ver Eissa, S. y Gastaldi, S. (2014).
47
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

Gráfico 3.1: Consenso básico

Fuente: Eissa (2018)

Además del trípode que conforma el denominado “Consenso Básico”

(Saín, 2010) es importante destacar también la siguiente normativa:

• Ley del Servicio Militar Voluntario Nº 24.429 (1995).

• Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas Nº 24.948 (1998).
• Decreto Nº 727/2006 “Reglamentario de la Ley de Defensa
Nacional”.
• Decreto Nº 1691/2006 “Directiva sobre Organización y
funcionamiento de las Fuerzas Armadas”.
• Decreto Nº 1729/2007 “Ciclo de Planeamiento de la Defensa
Nacional”.
• Decreto Nº 1714/2009 “Directiva de Política de Defensa Nacional”.

48
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

Este plexo normativo establece una serie de lineamientos que configuran

una definición estratégica por parte de nuestro país, y, en consecuencia, un
específico diseño de fuerza para su Instrumento Militar.
En primer lugar, se define a la Defensa Nacional como “la integración y
acción coordinada de todas las fuerzas de la nación para la solución de aquellos
conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva
o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo”21. Al respecto, el
decreto reglamentario de la Ley de Defensa en su artículo primero precisa
que “las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán
empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas
pertenecientes a otro/s Estado/s” 22. Asimismo, agrega que:

se entenderá como “agresión de origen externo” el uso de la fuerza

armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la
independencia política de nuestro país, o en cualquier otra forma que
sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.23

En segundo lugar, la Ley de Defensa Nacional, en su artículo cuarto,

sostiene que “se deberá tener permanentemente en cuenta la diferencia
fundamental que separa a la Defensa Nacional de la Seguridad Interior”. Al
respecto, el artículo tercero del decreto reglamentario agrega:

el Sistema de Defensa Nacional no podrá contemplar en su formulación

doctrinaria, en la planificación y adiestramiento, en la previsión
de las adquisiciones de equipos y/o medios, como así tampoco en
las actividades relativas a la producción de inteligencia, hipótesis,
supuestos y/o situaciones pertenecientes al ámbito de la seguridad
interior, conforme la misma aparece delimitada en la Ley Nº 24.059 de
Seguridad Interior.24

Esta misma norma sostiene en sus considerandos que:

el sistema de defensa debe orientarse estructural y organizativamente

21  Artículo 2º de la Ley Nº 23.554.

22  Artículo 1º del Decreto Nº 727/2006.

23  Artículo 1° del Decreto N° 727/2006.

24  Decreto Nº 727/2006.

49
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

hacia la conjuración de situaciones de agresión externa perpetradas

por fuerzas armadas de otro Estado, en un todo de acuerdo con lo
dispuesto por la Resolución 3314 (1974) de la ORGANIZACION DE
LAS NACIONES UNIDAS (ONU), dejando fuera de la órbita del mismo,
ya sea en sus aspectos doctrinario, de planeamiento y adiestramiento,
así como también de producción de inteligencia, toda cuestión que
haga y/o refiera a la seguridad interior. Por tal motivo, deben rechazarse
enfáticamente todas aquellas concepciones que procuran extender y/o
ampliar la utilización del instrumento militar hacia funciones totalmente
ajenas a la defensa, usualmente conocidas bajo la denominación nuevas
amenazas, responsabilidad de otras agencias del Estado organizadas y
preparadas a tal efecto; toda vez que la intervención regular sobre tales
actividades supondría poner en severa e inexorable crisis la doctrina, la
organización y el funcionamiento de una herramienta funcionalmente
preparada para asumir otras responsabilidades distintas de las
típicamente policiales.25

En tercer lugar, la Ley Nº 24.948, que sancionó las “bases políticas,

orgánicas y funcionales fundamentales para la reestructuración de las Fuerzas
Armadas”, considera los siguientes supuestos de empleo del Instrumento
Militar argentino:

• Operaciones Convencionales en defensa de los intereses vitales de

la Nación;
• Operaciones en el marco de las Naciones Unidas;
• Operaciones en apoyo de la seguridad interior, encuadradas en la
ley Nº 24.059;
• Operaciones en apoyo a la comunidad nacional o de países amigos.26

Al respecto, la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las

Fuerzas Armadas precisa que “la misión principal de las Fuerzas Armadas,
Instrumento Militar de la Defensa Nacional, es la de conjurar y repeler toda
agresión externa militar estatal, a fin de garantizar y salvaguardar de modo
permanente los intereses vitales de la Nación”27. Más adelante, agrega que

25  Decreto Nº 727/2006.

26  Artículo 6° de la Ley Nº 24.948.

27  Anexo I del Decreto 1691/2006. Sección “Respecto de las Misiones principal y subsidiarias del Instrumen-
to Militar y de sus respectivos ámbitos de actuación”.
50
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

deberán considerarse como misiones subsidiarias del instrumento militar la:

• Participación de las Fuerzas Armadas en el marco de las operaciones

multilaterales de Naciones Unidas;
• Participación de las Fuerzas Armadas en operaciones de seguridad
interior prevista por la Ley de Seguridad Interior Nº 24.059;
• Participación de las Fuerzas Armadas en operaciones de apoyo a la
comunidad nacional o de países amigos; y
• Participación de las Fuerzas Armadas en la construcción de un
Sistema de Defensa Subregional.28

Es relevante reseñar extensivamente los títulos V y VI de la Ley de

Seguridad Interior Nº 24.059, citada por la Directiva de Organización y
Funcionamiento de las Fuerzas Armadas29. En el artículo 27 se establece que
el Ministerio de Defensa dispondrá, a requerimiento del Comité de Crisis,
que:

las Fuerzas Armadas apoyen las operaciones de seguridad interior

mediante la afectación (…) de sus servicios de arsenales, intendencia,
sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de
elementos de ingenieros y comunicaciones, para lo cual se contará en
forma permanente con un representante del Estado Mayor Conjunto en
el Centro de Planeamiento y Control de la Subsecretaría de Seguridad
Interior.

Observemos cómo el legislador ha querido dejar escrito expresamente

que “servicios de las Fuerzas Armadas” podrán ser usados en operaciones de
seguridad interior, excluyendo a las unidades de combate de las tres Fuerzas.
Los artículos 28, 29 y 30 de la Ley N° 24.059 se refieren a los potenciales
atentados a las unidades militares en tiempos de paz. En ellos se establece
que un atentado a una jurisdicción militar es una cuestión de seguridad
interior, aclarando que es obligación primaria de las Fuerzas Armadas
preservar dicha jurisdicción y “el restablecimiento del orden dentro de la
aludida jurisdicción”, de conformidad a la legislación vigente.30
El Titulo VI se refiere específicamente “al empleo subsidiario de elementos

28  Decreto Nº 1691/2006.

29  Decreto Nº 1691/2006.

30  Esto incluye no solo a La Ley Nº 24.059, sino también a la Resolución MD Nº 1020/2009.
51
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

de combate de las Fuerzas Armadas en operaciones de seguridad interior”.

El artículo 31, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 27, establece que:

las Fuerzas Armadas serán empleadas en el restablecimiento de la

seguridad interior dentro del territorio nacional, en aquellos casos
excepcionales en que el sistema de seguridad interior descrito en esta
ley resulte insuficiente a criterio del Presidente de la Nación para el
cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 2º.

Para que el presidente haga uso de las atribuciones que le otorga

la Constitución Nacional en el artículo 86 inciso 17, deberá declarar
previamente el estado de sitio.
El legislador también quiso dejar establecido, en el artículo 32, que el
empleo de las Fuerzas Armadas se ajustará a las siguientes pautas:

a) La conducción de las fuerzas armadas, de seguridad y policiales

nacionales y provinciales queda a cargo del Presidente de la Nación
asesorado por los comités de crisis de esta ley y la 23.554;
b) Se designará un comandante operacional de las fuerzas armadas
y se subordinarán al mismo todas las demás fuerzas de seguridad
y policiales exclusivamente en el ámbito territorial definido para
dicho comando;
c) Tratándose la referida en el presente artículo de una forma
excepcional de empleo, que será desarrollada únicamente en
situaciones de extrema gravedad, la misma no incidirá en la doctrina,
organización, equipamiento y capacitación de las fuerzas armadas,
las que mantendrán las características derivadas de la aplicación de
la ley 23.554.

En cuarto lugar, nuestro país adopta una estrategia disuasiva y de la

legítima defensa, de acuerdo con el artículo 51 de la Carta de las Naciones
Unidas.31 Al respecto, la Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN)
de 2009 sostiene que la política de defensa:

se encuentra fundada en el inequívoco respeto y promoción de la

democracia, los derechos humanos, la autodeterminación de los pueblos,
la vocación por la paz y la justicia, el apego al derecho internacional y
al sistema multilateral como instrumentos centrales para regular las
relaciones nacionales y resolver las controversias entre los Estados y

31  Artículo 2º Ley Nº 24.948.

52
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

también en la firme convicción de la importancia irremplazable que

posee la cooperación interestatal como medio de construcción y
consolidación de la paz y la seguridad internacional.32

Asimismo, la DPDN 2009 rechaza “los procedimientos de carácter

unilateral, las prácticas intervencionistas y toda conducta internacional que
no se ajustara a los criterios que en materia de paz y seguridad establece la
Carta de Naciones Unidas”.33
En virtud de lo expuesto, nuestro país adopta un posicionamiento y
actitud estratégica defensiva, basada en el concepto de legítima defensa,
como “criterio esencial y ordenador sobre la cual se estructura todo el
sistema de defensa del Estado argentino”34. Además, concibe a su política de
defensa en una doble dimensión: autónoma y cooperativa. Esto es:

la propia política de defensa de la Nación, su diseño de fuerzas y

sus capacidades no ofensivas hacia terceros Estados, se vincula y
complementa según la concepción y el posicionamiento estratégico
argentino con la dimensión y los compromisos multilaterales, tanto de
nivel subregional, cuanto regional y también global.35

En quinto lugar, el Instrumento Militar argentino debe estructurarse

doctrinaria, orgánica y funcionalmente en función de la misión principal,
“cuál es la de conjurar y repeler toda agresión externa perpetrada por
Fuerzas Armadas de otro Estado”. Por lo tanto:
la misión principal (…) debe ser (…) el principal criterio ordenador
de todo su diseño de fuerza, en tanto que toda misión subsidiaria del
instrumento militar no deberá afectar las capacidades requeridas para
el cumplimiento de aquella misión primaria y esencial.

Sólo los casos de operaciones multilaterales en el marco de Naciones

Unidas y de construcción de un Sistema de Defensa Subregional, deberán
contemplarse en el diseño tanto de los estándares mínimos que requieren

32  Capítulo segundo del Decreto Nº 1714/2009 Directiva de Política de Defensa Nacional. Cabe destacar que
es la primera directiva emitida en democracia.

33  Capítulo segundo del Decreto N° 1714/2009

34  Capítulo segundo del Decreto Nº 1714/2009.

35  Capítulo segundo del Decreto Nº 1714/2009.

53
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

las operaciones multilaterales como de los niveles de interoperabilidad y

complementariedad efectiva mantenidos en los países de la subregión.36
Por otro lado, la DPDN 2009 agrega que:

Este modelo de defensa argentino, enteramente previsible en términos

de concepción estratégica y cabalmente “defensivo” en términos de
su diseño de fuerzas y de la disposición de sus capacidades, asume
a la Defensa Nacional según el esquema clásico y en coherencia
con el ordenamiento normativo vigente, según el cual, el Sistema de
Defensa debe conjurar y repeler mediante el empleo de las Fuerzas
Armadas, instrumento militar de la Defensa Nacional, toda agresión
externa militar, a fin de garantizar y salvaguardar de modo permanente
la soberanía, independencia y autodeterminación de la Nación, su
integridad territorial y la vida y libertad de sus habitantes.37

Cabe destacar que el diseño de fuerzas se realizará en función del

método de planeamiento por capacidades en reemplazo del modelo basado
en hipótesis de conflicto.38
Finalmente, y en sexto lugar, se considera que el Instrumento Militar sólo
resultará apto:

si se lo concibe, planifica y ejecuta como “instrumento integrado”,

razón por la cual la acción militar deberá entenderse necesaria
e ineludiblemente como acción integrada, esto es, como acción
conjunta, incluso en aquellos casos en los que por el ámbito en que
ésta se desarrolle y/o por las características propias de la operación
en cuestión, la misma deba ser ejecutada por una fuerza específica en
forma exclusiva.39

Se entiende a la acción conjunta como “el empleo coherente, coordinado

y sistemático de todos los medios y recursos con que cuenta cada fuerza

36  Decreto Nº 1691/2006. “Respecto de las Misiones principal y subsidiarias del Instrumento Militar y de sus
respectivos ámbitos de actuación”.

37  Capítulo segundo del Decreto Nº 1714/2009.

38  Decreto Nº 1691/2006.

39  Decreto Nº 1691/2006. “Respecto a la Concepción del Instrumento Militar y de las Condiciones de su
Empleo Efectivo”
54
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

armada en forma específica”.40 Esta concepción se integra con la disposición

que establece que:

el Comando Operacional será la instancia responsable de la ejecución

del adiestramiento conjunto, del control de las ejercitaciones conjuntas,
de la elaboración del planeamiento estratégico operacional y de su
correspondiente ejecución y de las operaciones militares

Además, la disposición establece que el Ejército, la Armada y la

Fuerza Aérea sólo alistan, adiestran y sostienen los medios puestos a su
disposición.41 En este sentido, el Decreto Reglamentario de la Ley de
Defensa Nacional establece también que el Estado Mayor Conjunto de las
Fuerzas Armadas “tendrá el control funcional sobre las Fuerzas Armadas,
con autoridad para impartir órdenes, pudiendo disponer de tales medios”.
Para ello, “mantendrá relación funcional con los Jefes de los Estados
Mayores Generales de las Fuerzas Armadas, quienes lo asesorarán en el
planeamiento militar conjunto”.42

El Planeamiento para la Defensa Nacional entre 1983 y

2006

Desde el retorno a la democracia y hasta el año 2006, la República Ar-

gentina había efectuado tres (3) ciclos de planeamiento estratégico militar
que quedaron inconclusos por diversos acontecimientos políticos.
El primer ciclo se inició durante la gestión de Raúl Borrás como Ministro
de Defensa (1983-1985) y continuado por Roque Carranza (1985-1986),
que concluyó con la firma del presidente Raúl Alfonsín (1983-1989) de la
Directiva Estratégica Militar 1985. En ella se utilizó la tradicional metodología
de planeamiento por hipótesis de conflicto. Dicho planeamiento, elabora-
do completamente por el Departamento de Política y Estrategia del Estado
Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, sin la participación del Ministerio

40  Decreto Nº 1691/2006.

41  Decreto Nº 1691/2006. Ver también el Decreto Nº 727/2006.

42  Artículo 19 del Decreto Nº 727/2006.

55
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

de Defensa –aunque bajo conocimiento del presidente–, establecía como

potencial amenaza a Chile en alianza con el Reino Unido de Gran Bretaña
e Irlanda del Norte. Había desaparecido el enemigo ideológico interno, por
orden del presidente, pero ya se comenzaba a notar la presión de la agenda
estadounidense, en tanto que aparecían mencionados el narcotráfico y el
terrorismo internacional (Eissa, 2015).
Dicho documento, pese a ser firmado por el presidente de la nación Raúl
Alfonsín (1983), no fue implementado por las disputas entre el Ejército, la
Armada y la Fuerza Aérea Argentina. Ésta última quería que se adoptara una
postura estratégica defensiva con un mayor rol para esa fuerza, lo cual im-
plicaba reequipar a la misma para recuperar los aviones perdidos en la Gue-
rra de Malvinas (1982). La Armada, por otra parte, pensaba que la directiva
perjudicaba el plan de reequipamiento y modernización que ya había sido
aprobado en el período 1965-1975. El Ejército simplemente optó por reali-
zar un planeamiento propio. La hipótesis que planteaba la DEMIL 1985 fue
actualizada en 1989, denominando a la Directiva como DEMIL 1989, aunque
no fue resultado de un proceso de planeamiento y volvió a ser revisada entre
1991 y 1993 (Eissa, 2015).
El segundo ciclo de planeamiento se inició en 1996 por iniciativa del Con-
greso de la Nación. En efecto, a partir del año 1995, el Senado de la Nación,
por impulso del Senador Eduardo Vaca, realizó una serie de audiencias con
especialistas nacionales y extranjeros, civiles y militares, que culminaron en
el año 1999 y que coadyuvaron a la sanción de la Ley Nº 24.948 de Rees-
tructuración de las Fuerzas Armadas en 1998. Más allá de lo expuesto en
este párrafo, el hecho más notable es que se le solicitó al Poder Ejecutivo
que emitiera una directiva estratégica nacional. En el año 1996, el Presidente
de la Nación, Carlos Menem (1989-1999), aprobó el Decreto Nº 1116/1996
que dio inició a un proceso de planeamiento que culminó con la firma, por
parte del Ministro de Defensa, Jorge Domínguez (1996-1999), de la DEMIL
1999. Este documento ya preveía un escenario de incertidumbre y, por tal
motivo, utilizó la metodología de planeamiento por escenarios (Alonso et al.,
1998). Sin embargo, nunca fue implementada por el recorte presupuestario
ordenado por el presidente Fernando De la Rúa a través de la Ley Nº 25.401
(Eissa, 2015).
En el año 2000, durante la gestión del ministro López Murphy (1999-
2001), se elaboró la Directiva Estratégica Nacional (DENAC 2001), que
fue firmada por el ministro Horacio Jaunarena (2001-2003), pero no por el
presidente Fernando de la Rúa (1999-2001). Del mismo modo, esta direc-
tiva tampoco fue implementada por la debacle económica, política y social
que ocurrió en Argentina en diciembre de 2001. En el año 2002 se intentó
56
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

reflotar esa DENAC, pero la renuncia anticipada del presidente Eduardo

Duhalde (2002-2003) hizo que ese decreto no fuera firmado (Eissa, 2015).

El Planeamiento por Capacidades (2007-2013)

El presidente Néstor Kirchner (2003-2007) designó a José Pampuro,

dirigente peronista cercano al presidente Eduardo Duhalde (2002–2003),
para reemplazar al ministro radical Horacio Jaunarena al frente del Ministe-
rio de Defensa. Asimismo, el presidente Kirchner decidió renovar las jefatu-
ras de los Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas y del Estado
Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, luego del pase a retiro de una can-
tidad de oficiales superiores consustanciados con la conducción militar que
condujo a las fuerzas desde los inicios del gobierno de Fernando De la Rúa
(1999-2001). En el caso del Ejército Argentino, la designación del General
de Brigada Roberto Bendini implicó el pase a retiro de veintisiete oficiales de
mayor antigüedad en el Ejército Argentino (Verbistky, 2018).
En este marco, la conducción política en el Ministerio de Defensa de la
Nación y de las Fuerzas Armadas era una materia pendiente y, sobre esto,
había varios temas que resolver. Uno de estos era la sobreviviente capaci-
dad de las fuerzas para autogobernarse, tal como sostiene Ernesto López
(1994).
Asimismo, en el país todavía continuaba un fuerte debate que provenía
de la década de los noventa sobre la participación de los militares en tareas
propias de la seguridad interior, específicamente en la lucha contra el narco-
tráfico y el terrorismo, según manifestaban públicamente numerosos aca-
démicos y propios oficiales en actividad. En este sentido, en esos años hubo
una puja muy fuerte entre quienes querían involucrar a las Fuerzas Armadas
en la lucha contra las nuevas amenazas y quienes seguían defendiendo la
separación entre defensa y seguridad interior.43
Como bien destaca Saín (2002), hacia principios de siglo la política de
defensa y militar se debía una profunda reforma en aspectos doctrinarios,
organizacionales y de funcionamiento acorde a la realidad nacional, regional
y global del nuevo milenio. Del mismo modo, emprender un efectivo ejer-
cicio del gobierno civil de los asuntos de la defensa nacional era asimismo
otro asunto cardinal.

43  Entrevista reservada con Fuente X (civil), 17 de agosto de 2018, Buenos Aires. 57
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

Todos estos factores se conjugaban para considerar la necesidad de ge-

nerar una nueva política de defensa. Una de las primeras medidas del presi-
dente Kirchner fue decidir dos políticas generales: la revisión del pasado en
términos de los delitos de lesa humanidad, suspendidos tras la sanción de las
leyes de Punto final y Obediencia Debida, y la modernización de la política
de defensa.
En el marco de intervenir fuertemente en la construcción de una política
de defensa orientada y conducida por el poder político, el presidente Kirch-
ner decidió revisar la situación de la política de defensa. Para ello convocó a
un debate entre académicos, especialistas, militares y civiles involucrados en
la defensa nacional para realizar una discusión diagnóstica en la materia. Esta
decisión, conocida como “La Defensa Nacional en la Agenda Democrática”,
se plasmó por medio de un decreto del Poder Ejecutivo nacional que realizó
esta convocatoria44.
De esta convocatoria surgió una conclusión que indicaba la situación ge-
neral de la defensa nacional en este periodo. En ese debate se reconoce
el contexto de incertidumbre estratégica (Tello, 1998) desde principios de
los años 2000, y la necesidad de considerar que las Fuerzas Armadas po-
sean misiones en tanto instrumento de la defensa del Estado. Del mismo
modo, se reconoce la importancia del ámbito conjunto para fortalecer la
interoperabilidad de las Fuerzas en la búsqueda de una mayor eficacia mili-
tar. Asimismo, destaca que las Fuerzas asesoran al Estado Mayor Conjunto
de las Fuerzas Armadas para la elaboración del planeamiento conjunto y
sobre la dimensión y despliegue de las Fuerzas en el territorio, entre otras
responsabilidades. Por su parte, en el marco de la incertidumbre estratégi-
ca, las Fuerzas Armadas encuentran la definición de sus misiones en torno
a la defensa de intereses a proteger en el escenario estratégico en el que se
encuentra el país, en el marco de las Naciones Unidas respecto al derecho
de legítima defensa. Sin embargo, y como parte de la conclusión de este de-
bate, se establece la relevancia central de la decisión política en la definición
de las misiones militares. Así, reside en las autoridades políticas que condu-
cen la administración del Estado la responsabilidad de definir la política de
defensa, y ya no en los funcionarios militares45.
Por otro lado, este primer debate arrojó importantes definiciones res-
pecto a los intereses vitales y estratégicos de la República Argentina que se-
rían luego considerados por los funcionarios y las funcionarias responsables
del planeamiento estratégico militar en el próximo ciclo.

44  Decreto Nº 545/2003.

45  Decreto Nº 545/2003.

58
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

A partir de diciembre de 2005 se inició una etapa de reformas moderni-

zadoras del sistema militar. Estas, a su vez, no hubieran podido ser posibles
sin una base normativa y doctrinaria previa a la gestión de la ministra Nil-
da Garré (2005-2010). Así, entendemos que la división orgánico-funcional
entre la defensa nacional y la seguridad interior, y la sanción de la ley de
Defensa Nacional, dieron la oportunidad para una segunda etapa abocada
a completar e implementar el entramado normativo de la defensa nacional
(Eissa, 2015). De esta manera, la conjunción entre la decisión política de
ejercer el gobierno civil de la defensa y la nueva normativización dieron
como resultado la oportunidad para intervenir en funciones que se encon-
traban en potestad de las Fuerzas Armadas, como el caso del planeamiento
de la defensa y el planeamiento de recursos.
En igual sentido, se entendió que el gobierno político de la defensa se
fundamentaba en las capacidades para gestionar por parte de los funciona-
rios civiles, “capacidades de gestión necesarias para diseñar e implementar
políticas sectoriales en el ámbito de la defensa” (Montenegro y Fernández,
2012, p. 5).
Tanto la reglamentación de la Ley de Defensa Nacional46, como el De-
creto de Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas47, pilares
de la modernización del sistema de defensa, fueron normas que se emitie-
ron casi de manera simultánea. De esta manera, podemos entender estas
medidas como un conjunto de normas que dieron lugar a una política clara
de avanzar en el gobierno civil de la defensa nacional. Montenegro y Fernán-
dez (2012) así lo destacan cuando describe al periodo como de normativiza-
ción de la política de defensa, tarea que había quedado inconclusa desde la
sanción de la Ley de Defensa Nacional a fines de la década de los ochenta.
De esta manera, se buscó:

adoptar una serie de decisiones e implementar un conjunto de iniciati-

vas tendientes a revertir aceleradamente la situación general de “dele-
gación” de la conducción de los asuntos militares, procurando instalar
de manera efectiva el gobierno político sobre los mismos a partir de la
subordinación burocrática de los militares. (Montenegro y Fernández,
2012, p. 13)

De esta forma, este periodo de formulación normativa se consagraría

46  Decreto Nº 727/2006.

47  Decreto Nº 1691/2006. Este decreto es considerado, junto al Decreto Nº 1729/2007 sobre el Ciclo de Pla-
neamiento, como reglamentaciones parciales a la Ley Nº 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas.
59
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

como una etapa de segunda generación de reformas –aunque todavía incon-

clusa48– vinculada a la eficacia y eficiencia de gestión política de los asuntos
de defensa, destinada a reducir los márgenes de autonomía de las Fuerzas
Armadas (Montenegro y Fernández: 2012).
En septiembre de 2006, el presidente Kirchner emitió el Decreto N°
1168/2006, a través del cual le requiere al Consejo de Defensa Nacional
–CODENA– la realización del Diagnóstico Comprensivo de la Situación
Estratégica Nacional. El CODENA se compone por el Presidente de la Na-
ción, el Vicepresidente de la Nación, los ministros de las carteras del Poder
Ejecutivo nacional, el titular del organismo de inteligencia nacional, los pre-
sidentes de las Comisiones de Defensa Nacional de la Honorable Cámara
de Senadores y de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación junto
a otro legislador en representación de la primera minoría parlamentaria. A
su vez, por decisión del Ministro de Defensa, podrán participar del CODE-
NA los Jefes de Estado Mayor Generales de las fuerzas y del Estado Mayor
Conjunto de las Fuerzas Armadas. Su misión es la de asistir y asesorar al
Presidente de la Nación en:

la determinación de los conflictos, de las hipótesis de conflicto y de

guerra así como también en la adopción de las estrategias, en la de-
terminación de las hipótesis de confluencia y en la preparación de los
planes y coordinación de las acciones necesarias para su resolución.
(Ley 23.554, Art. 12°)49

La convocatoria al CODENA y la elaboración del Diagnóstico Compren-

sivo de la Situación Estratégica Nacional fue un aspecto trascendental, no
sólo porque fue la primera convocatoria realizada a este desde la sanción de
la Ley de Defensa Nacional, sino porque su resultado fue un insumo para el
Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional.
Efectivamente, en 2007 se aprobó el Decreto Nº 1729, que instaura
el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional como un procedimiento

48  Aún no han sido sancionadas la Ley de Personal Militar, la Ley de Reservas y la Reglamentación de la Ley
Nº 24.948. Abril 2021.

49  En consecuencia, el CODENA se constituyó por primera vez en el Honorable Senado de la Nación para su
deliberación. Entre los presentes en aquella reunión, presidida por la entonces Ministra de Defensa, Nilda Garré,
se encontraron: la Senadora Nacional justicialista María Cristina Perceval, presidente de la Comisión de Defensa
Nacional del Senado; el Diputado Nacional Jorge Villaverde, presidente de la Comisión de Defensa Nacional de
la Cámara de Diputados; y además algunos oficiales militares, funcionarios de la Jefatura de Gabinete de Minis-
tros, del Ministerio de Desarrollo Social, entre otros funcionarios y legisladores. La crónica de aquella reunión
puede ser leída en Honorable Cámara de Senadores (2006).
60
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

institucional destinado a establecer el modelo de instrumento militar acorde

a las necesidades del país. Un proceso que, como veremos, implementaba
una metodología novedosa y, de acuerdo al principio del gobierno civil de
la defensa, adoptaba un modelo descendente para el desarrollo del planea-
miento.
De esta manera, este ciclo se constituía en la primera etapa del Sistema
de Planeamiento, Programación y Presupuestación (S3P)50, de acuerdo a lo
establecido en la ley Nº 24.948, aprobada en el año 1998.
Por lo expuesto, antes de desarrollar en extenso el marco normativo
establecido por el Decreto citado, resulta necesario clarificar estos tres (3)
conceptos: S3P, Ciclo Presupuestario y Plan y Planeamiento.

Conceptos

Sistema de Planeamiento, Programación y Presu-

puestación (S3P)

Orígenes

El S3P fue introducido en el Departamento de Defensa de los Estados

Unidos en 1961, durante la presidencia de John F. Kennedy (1961-1963) y
bajo la gestión del Secretario de Defensa Robert McNamara (1961-1968).
Sin embargo, las raíces del S3P son más antiguas y pueden ser identificadas
en al menos dos fuentes. La primera se remonta a la Oficina de Producción
para la Guerra, creada por el presidente Franklin D. Roosevelt (1882-1945)
en 1942. La segunda raíz del S3P puede encontrarse en los Procedimientos
de Finanzas y Presupuesto de General Motors del año 1924 (Novick, 1966).
En efecto, en el año 1940, el presidente Roosevelt puso en marcha la
Comisión de Asesoramiento de la Defensa Nacional, con el objeto de asis-
tir a los países amigos en el esfuerzo de guerra. Hacia fines de ese año se
introdujeron reformas que seguían los modelos de control de producción
industrial y distribución ya implementados en el mundo empresarial. Rápi-
damente surgió el problema de que las prioridades no eran compatibles con
los medios disponibles. Novick (1966) señala que tuvo que reconocerse que

50  Luego, pasaría a denominarse S3PE en Argentina, al agregarse como parte del sistema la etapa de Ejecución.
61
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

los militares no sabían qué requerían para construir armas y que tampoco
se identificaban etapas para poder entregar lo necesario para realizar la pro-
ducción a tiempo. Una vez creada la Oficina de Producción para la Guerra,
en 1942, se implementó el Plan de Materiales Controlados, que resultó el
primer programa federal de presupuesto. Este programa incorporaba ideas
como las metas-objetivos, programas interservicios, un horizonte temporal
y un análisis sistemático de las alternativas.
El siguiente paso en el desarrollo del S3P se produjo en algunas agencias
de gobierno (por ejemplo, la Guardia Costera) y en el Think Tank RAND
Corporation.
La RAND fue creada por funcionarios provenientes de la Oficina de Inves-
tigación Científica y Desarrollo del por entonces Departamento de Guerra,
y de otros civiles provenientes del sector industrial. El objetivo inicial fue
conectar el planeamiento militar con las decisiones de desarrollo e investiga-
ción. Fue puesta en marcha a través de un proyecto de la Fuerza Aérea de
los Estados Unidos en 1945, hasta que finalmente se convirtió en un Think
Tank en 1948. Actualmente es financiada por el gobierno de los Estados Uni-
dos y por el sector privado.
La RAND consideraba que las herramientas tradicionales para elegir me-
dios (tanques, aviones, etc.) no eran las únicas, y que había que incorporar el
criterio de Análisis de los Sistemas de Armas. El primer trabajo que desarro-
lló este concepto es del año 1949. En 1959, la RAND le propuso a la Fuerza
Aérea aplicar el primer sistema de programa y presupuesto, y sugirió no
limitarlo solo a la temática de los sistemas de armas, sino expandirlo también
a todas las actividades militares. La Fuerza Aérea no adoptó inmediatamente
la idea, aunque tampoco la prohibió, lo cual le permitió a la RAND seguir
desarrollando sus ideas sobre la programación presupuestaria. En 1960, este
Think Tank publicó dos documentos: “The economics of defense in the nuclear
age” y “New tools for planners and programmers”. Estos trabajos llamaron la
atención del futuro Secretario de Defensa, Robert McNamara, que los intro-
dujo en el Departamento de Defensa en 1961 (Novick, 1966).
McNamara y su equipo querían un método para ayudar al proceso de
toma de decisión y en este punto eran más importantes los problemas cua-
litativos que los cuantitativos (Novick, 1966). Según Don Vito (1969), el
propósito del S3P era proveer las herramientas analíticas para la toma de
decisiones y materializarlas en las funciones de planeamiento, programación
y presupuestación. De acuerdo con este autor, una organización puede ser
vista de manera simplificada a través de “cinco fases básicas y secuenciales”:
a) planeamiento, b) programación, c) presupuestación, d) implementación
(operations) y e) evaluación. El S3P se relaciona con las tres primeras de estas
62
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

fases y busca unificar las mismas, minimizando la autonomía de cada una de

estas funciones (Don Vito, 1969, p. 2).
El S3P puede estar constituido por cinco elementos básicos (Don Vito,
1969, p. 3):

a) Estructura programática;
b) Un documento que efectúe proyecciones para el futuro;
c) Un proceso de toma de decisión;
d) La utilización de herramientas analíticas para la toma de decisiones; y
e) Un sistema de información adaptado a las necesidades del S3P, que
apoya al resto de los elementos.

Previamente a la incorporación del S3P, cada fuerza realizaba su presu-

puesto de manera independiente, casi sin ningún tipo de orientación política.
El Departamento de Defensa se limitaba a fijar los techos presupuestarios
de cada servicio y, si estos se excedían, procedía a efectuar el recorte co-
rrespondiente.
Finalmente, el presidente Lyndon B. Johnson (1963-1969) extendió el
S3P a todo el gobierno federal en 1965. Este fue reformado durante los go-
biernos de Richard Nixon (1969-1974), James Carter (1977-1981) y Ronald
Reagan (1981-1989). Uno de los cambios más significativos se produjo en
1984 cuando los Comandantes Operacionales fueron “alentados” a opinar
en el marco de la Oficina de Recursos de la Defensa y en el desarrollo de los
Memorándums de los Programas por Objetivos. En 1987, los Comandantes
Operacionales fueron incorporados plenamente al proceso del S3P. Durante
los recortes en el presupuesto realizados por George Bush (1989-1993) y
William Jefferson Clinton (1993-2001) se produjeron también modificacio-
nes. Cabe destacar el cambio introducido por este último presidente, que en
el año 1993 dictó el documento denominado “Bottom Up Review”, el primer
antecedente de la Directiva de Defensa de los Estados Unidos. En otras pala-
bras, el poder político produjo, por primera vez, un documento político que
orientaba la planificación en materia de defensa: era el input inicial del S3P.

El S3P en Argentina

La implementación del Sistema de Planeamiento, Programación y Pre-

supuestación (S3P) fue producto de la convergencia de dos iniciativas. La
63
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

primera correspondió al Ministerio de Defensa argentino durante la primera

gestión de Horacio Jaunarena en dicha jurisdicción (1986-1989), por iniciati-
va de su Secretario de Planeamiento, Adalberto Rodríguez Giavarini (1986-
1989).51
Adalberto Rodríguez Giavarini se había incorporado al Ejército Argenti-
no, de donde egresó como subteniente en 1964. Optó por la especialidad
de paracaidista y realizó un intercambio en West Point, Estados Unidos. En
1968 solicitó la baja porque consideraba que no tenía aptitud militar.52 Una
vez que abandonó la carrera militar, ingresó en la Universidad de Buenos
Aires, donde se recibió de licenciado en Ciencias Económicas.
Tras ocupar cargos políticos previamente al retorno de la democracia,
ingresó al Ministerio de Economía en 1983 como Subsecretario de Presu-
puesto en la Secretaría de Hacienda. Un año más tarde, se incorporó como
Subsecretario de Producción para la Defensa en el Ministerio de Defensa.
Finalmente, una vez designado Horacio Jaunarena en dicha jurisdicción, ocu-
pó el cargo de Secretario de Planeamiento.
Durante su gestión se implementó el S3P, herencia, en primer lugar, de
su paso por la carrera de economía y, fundamentalmente, por el intercambio
realizado en West Point.53
La segunda iniciativa que fomentó la implementación del S3P fue obra
del General de Brigada Racana, doctorado en el IMT (Instituto Tecnológico
de Massachusetts). Él ya había presentado el proyecto al Jefe del Ejército
Argentino, quien lo había instruido para que se realizaran reuniones de ca-
pacitación a nivel de las Grandes Unidades de Combate (Brigadas), con el
propósito, además, de capacitar a los oficiales encargados de implementarlo.
Sin embargo, con el cambio de gobierno, la implementación de la Primera
Reforma del Estado en 1990 y el consiguiente ajuste presupuestario, y, fun-
damentalmente, con la falta de directivas políticas en materia de defensa, el
S3P dejó de implementarse en el Ejército en 1992.54 En la Armada Argentina
y en la Fuerza Aérea Argentina, el S3P fue implementado de manera cen-
tralizada, up-bottom, por lo que se puede concluir que el proceso fue asis-

51  Entrevista con Horacio Jaunarena, 16 de diciembre de 2014. Entrevista con el Gral. (RE) Raúl Racana, 24
de abril de 2015.

52  Escribano, Claudio (2013, 5 de julio), “La virtud del agradecimiento”, en La Nación, Buenos Aires.

53  Entrevista con el Cnel. (RE) Gualterio Báez, 2 de marzo de 2015.

54  Entrevista con el Gral. (RE) Raúl Racana, 24 de abril de 2015.

64
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

temático e introducido de manera específica.55 A ello contribuyó que ni el

Ministerio de Defensa ni el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas
hubieran participado del proceso56.
Concluida la gestión de Horacio Jaunarena, en 1989, el tema quedó rele-
gado a un segundo plano.
El S3P reaparece en el léxico de la defensa con la Ley Nº 24.948 de Rees-
tructuración de las Fuerzas Armadas, promulgada el 3 de abril de 1998, por
iniciativa de Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, que había teni-
do un rol relevante en la redacción de esta ley. En su artículo 26 se ordena:

Para presupuestar las necesidades de cada fuerza y efectuar el control

de gestión de los fondos previstos en el artículo siguiente, se utilizará el
Sistema de Planeamiento, Programación y Presupuestación (S3P) con
medios informáticos compatibles e interoperables con el Ministerio de
Defensa.

Sin embargo, la Ley de Reestructuración no fue implementada, especial-

mente en lo que refiere al Título V “Financiamiento”, en virtud de la crisis
económica, que impidió que se pudiera cumplir con la pauta de crecimiento
presupuestario fijada en dicha norma. En efecto, la Ley de Presupuesto Nº
25.401, del año 2001, derogó el artículo 26 que fijaba las pautas para dicho
incremento como así también la implementación del S3P.
El S3P fue retomado recién por el Decreto Nº 1729/2007 cuando se
aprobó el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional.

El Sistema Presupuestario en la Administración Pública

En el año 1992, el Honorable Congreso de la Nación aprobó la Ley Nº

24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional, en el marco de la puesta en vigencia de la convertibilidad
en 1991 (Ley Nº 23.928) y en el contexto de la Primera Reforma del Estado
(Ley Nº 23.696), cuyo principal objetivo era producir una drástica reducción
del este.

55  Entrevista con el Cnel. (RE) Gualterio Báez, 2 de marzo de 2015.

56  Entrevista con el Gral. (RE) Raúl Racana, 24 de abril de 2015.

65
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

A los efectos de mejorar la implementación de la Ley Nº 24.156 de

Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional, la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos publicó un Manual. Allí se detallaban los aspectos concep-
tuales que dieron origen a la Ley y se explicaba el funcionamiento del Sistema
de Programación y Presupuestación (S2P). Esta última palabra, “sistema”,
era una de las ideas centrales de la reforma. En efecto, el manual señala que
se habían producido mejoras en los sistemas presupuestarios, contables, de
compras, entre otros, pero que:

La falta de coordinación de la reforma de dichos sistemas originó que los

avances técnicos alcanzados en cada uno de ellos (…) sufrieran un pro-
ceso de estancamiento. La falta de integración de estos sistemas llevó,
a su vez, a la creación y desarrollo de sistemas de información propios
y específicos en función de sus necesidades. (Ministerio de Hacienda,
2016, p. 16)

Por otro lado, la reforma establecía que el sistema contable fuera el sis-
tema integrador de la información financiera del sector público, y que el
sistema presupuestario lograse un sistema descentralizado de elaboración y
ejecución del presupuesto, otorgando mayor responsabilidad a cada una de
las jurisdicciones para que contemplaran las metas previstas en cada uno de
los programas. Es decir, la responsabilidad de “concebir los planes de acción,
de fijar las metas y estimar los recursos físicos y financieros que requieren la
ejecución de las actividades y proyectos de los programas presupuestarios”
sería responsabilidad de cada jurisdicción (Ministerio de Hacienda, 2016, p.
18).
Por último, en dicho manual se considera al presupuesto como un instru-
mento de gobierno, en tanto contiene:

a) la adopción de un plan de acción del Estado para un período dado; b)

la formulación de una política global y políticas específicas para llevar
adelante dicho plan; y c) la dirección de las actividades para la mate-
rialización de tales políticas y para el seguimiento y evaluación de su
cumplimiento. (Ministerio de Hacienda, 2016, p. 58)

En definitiva, la Ley Nº 24.156 representó un avance notable en la formu-

lación del presupuesto, pese a que no llegó a conformar el modelo de S3P,
sino el S2P, en tanto que consideramos que la definición política, plasmada
en el plan de cada jurisdicción, no se corresponde con la programación, pre-
66
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

supuestación y la evaluación, y que ésta última no tiene impacto en la for-

mulación del nuevo plan para el siguiente año. Es decir, se integraron trans-
versalmente todos los subsistemas (contable, presupuestario, etc.) pero no
hubo una integración vertical que estableciera una coordinación entre el plan
de gobierno, los planes jurisdiccionales, la programación, el presupuesto y la
evaluación.
Sin embargo, y a pesar de que la Ley Nº 24.156 intenta concentrar la ad-
ministración financiera y los Sistemas de Control del Estado nacional, para-
dójicamente no incluía a las inversiones públicas. Recién se establecería dos
años más tarde, con la promulgación de la ley 24.354 de Inversión Pública.
Pese a lo expuesto ut supra, la estructura presupuestaria actual permite
varias aperturas, entre las que destacamos: a) finalidad y función, b) objeto
del gasto y c) jurisdicción. Por ejemplo, el gasto de la jurisdicción de defensa
incluye todo el gasto de la misma, lo cual no coincide necesariamente con el
gasto en la función de defensa, que sólo refleja los gastos que corresponden
específicamente a la defensa nacional. Por otro lado, la clasificación por ob-
jeto de gasto permite analizar en qué se gasta: a) Inciso 1 personal, b) Inciso
2 Bienes de Consumo, c) Inciso 3 Servicios no personales, d) Bienes de Uso
y e) Transferencias.
El gasto público como instrumento que permite expresar la demanda de
bienes y servicios y el otorgamiento de transferencias ha dado lugar a una
variedad de clasificaciones que sirven a fines diferentes. Los clasificadores de
gastos seleccionados en Argentina para integrar un sistema de información
financiera son (Ministerio de Hacienda, 2016):

• Por ubicación geográfica

• Por objeto
• Por su carácter económico
• Por finalidades y funciones
• Por categorías programáticas
• Por fuente de financiamiento

Asimismo, se pueden estudiar distintas clasificaciones combinadas como:

• Económica ­Por Rubros de Recursos

• Por finalidades, funciones y clasificación económica de los gastos
• Institucional y económica de los gastos
• Económica ­Por objeto
• Por finalidades y funciones e institucional del gasto
• Por finalidades, funciones y objeto del gasto
67
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

• Institucional del gasto según la fuente de financiamiento

• Institucional ­Por objeto del gasto
• Geográfica ­Institucional
• Institucional ­Por programas
• Por programas ­Por objeto del gasto

Estas clasificaciones permiten ver el gasto desde distintas ópticas, de

acuerdo con el objetivo que se persiga en su análisis.
Por otro lado, la cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento tiene como
propósito ordenar las cuentas públicas para permitir su análisis económico.
Al decir análisis económico se hace particular referencia a la repercusión de
las transacciones financieras del sector público en la economía del sector
privado, o, más aún, en la economía global o general.
La cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento surge de relacionar la cla-
sificación económica de los recursos públicos con la clasificación económi-
ca de los gastos públicos, permitiendo determinar diferentes resultados. A
su vez, el ordenamiento económico de recursos y gastos se cruza con los
componentes institucionales o subsectores del sector público considerado
(clasificación institucional).
Según el Manual de Clasificaciones Presupuestarias (2016):

La cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento permite determinar las

magnitudes de diferentes conceptos con contenido económico, tales
como: recursos tributarios, recursos corrientes, gastos de consumo,
gastos de transferencia, gastos corrientes, ahorro o desahorro corriente,
gastos en inversión real, gastos de capital, gastos primarios, recursos de
capital, resultados primario y financiero (déficit o superávit fiscal), fuen-
tes financieras (por ejemplo uso del crédito) y aplicaciones financieras
(por ejemplo amortización de la deuda).
A su vez, esas magnitudes corresponderán a diferentes componentes
institucionales, tales como: administración central, organismos descen-
tralizados, instituciones de seguridad social, administración nacional,
empresas públicas, fondos fiduciarios, sector público nacional, provin-
cias, municipalidades, sector público argentino.
Las citadas magnitudes podrán corresponder a diferentes momentos
o etapas de los recursos y gastos públicos: presupuesto, ejecución del
presupuesto (base devengado), ejecución de tesorería (base caja).
Las magnitudes pueden expresarse de diferentes maneras: en moneda
corriente o a precios corrientes; en moneda constante o a precios rea-
les, para analizar el comportamiento histórico o temporal; en relación
68
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

con el PBI (u otro indicador macroeconómico), lo que permite dar idea

de la significación de los agregados públicos en la economía, de modo
relativamente sencillo, y posibilitar la comparación internacional. (p.
295)

En definitiva, el análisis del Presupuesto y las Cuentas de Inversión “se

constituye en una herramienta central a la hora de definir una acción de
gobierno” y muestra la orientación que ha tenido el gasto a lo largo de los
años (Pesce et al., 1999, p. 65), lo cual refleja las prioridades gubernamenta-
les, convirtiendo a ambos documentos en un reflejo de la intención política
(Follietti, 2004; y Adams, 1992).

Normativa del nivel Estratégico Nacional sobre el Planea-

miento de la Defensa Nacional

El año 2006 marcó un punto de inflexión en el planeamiento de la de-

fensa en nuestro país. Luego de 18 años, la Ley de Defensa Nacional Nº
23.554 era reglamentada por el Poder Ejecutivo a través del Decreto Nº
727/2006. La gestión política de Néstor Kirchner (2003-2007), y continuada
por Cristina Fernández (2007-2015), consagró el gobierno civil de la defensa
y, en ese sentido, se inició un proceso de fortalecimiento de las capacidades
institucionales y de reestructuración de las Fuerzas Armadas en función de
lo dispuesto por la Ley Nº 23.554.
En este marco, compartimos plenamente la afirmación que realiza Mar-
celo Saín (2010, p. 203) al considerar que el Decreto N° 727/2006, regla-
mentario de la Ley de Defensa Nacional, fue un paso trascendental que per-
mitió revertir el “vacío institucional en materia de gobernabilidad política
de la defensa nacional” que había alentado “la permanente delegación de la
conducción de estos asuntos en las propias Fuerzas Armadas”.
El sistema de planeamiento de la defensa no estuvo ajeno a esta nue-
va dinámica, y a través del marco normativo subsiguiente –decretos Nº
1691/2006 y 1729/2007–, se estableció un procedimiento sistemático y
racional que, bajo la conducción y supervisión del Ministerio de Defensa,
definió un modelo de fuerzas coherente con el posicionamiento y actitud es-
tratégica de la República Argentina y los fines de la Defensa Nacional. Desde
69
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

entonces, son los objetivos políticos los que definen las capacidades militares
–modelo descendente–, mediante la aplicación del método de planeamiento
basado en capacidades.
Acaso una de las definiciones más trascendentes del Decreto Nº 727/2006
de Reglamentación de la Ley de Defensa Nacional fuera la definición respec-
to de los agresores externos (artículo 2º de la ley), de origen exclusivamente
estatal militar. Esta definición, que fue de estricta naturaleza política, terció
en un debate en torno al empleo de las Fuerzas Armadas en tareas de segu-
ridad interior, contrapunto que había sido alentado en la década de 1990 y a
principios de este siglo tanto por voces militares como civiles57.
En acuerdo con los cambios estratégicos globales luego del fin de la Gue-
rra Fría, los Estados centrales comenzaron a diagramar nuevas misiones para
las Fuerzas Armadas, identificando nuevos tipos de conflictos y agresores.
Entre estos, actores no estatales y amenazas transnacionales, como el nar-
cotráfico, el terrorismo, el crimen organizado, el mantenimiento del orden
público y otros tipos de riesgos para la seguridad internacional.
En todo caso, los Estados Unidos propiciaban la intervención de las Fuer-
zas Armadas en tareas de conjuración de estos riesgos, configurados en va-
rios países como delitos penales y comunes. En los países sudamericanos,
varios Estados no poseían una división entre las funciones de la defensa ex-
terior y la seguridad interna similar a la argentina. Incluso, algunos de ellos
contemplaban en sus constituciones y en la legislación local la intervención
de los militares ante determinadas situaciones y, por lo general, con la debida
autorización por parte de la conducción política del Estado.
De esta manera, en Argentina ocurre una puja muy fuerte en los años 90,
entre quienes querían involucrar a las Fuerzas Armadas en la lucha contra las
nuevas amenazas y quienes seguían defendiendo la separación entre defensa
y seguridad interior, que, tal como está establecido en la ley, es una separa-
ción orgánica y funcional y que no es tajante (Eissa, 2018).
Por su parte, la República Argentina tenía claramente definidas, por la
Ley 23.554 de Defensa Nacional, las misiones de las Fuerzas Armadas para
ejercer la defensa ante agresores externos militares. Desde 1988, la doctrina
y el adiestramiento del personal de las fuerzas se había orientado hacia la
posible defensa del territorio nacional ante un eventual Estado que pudiera
ejercer un ataque al país. Asimismo, con la historia reciente de participación
de los militares en la política nacional, durante el terrorismo de Estado, se
mantenía un fuerte consenso político y social sobre la especificidad de las

57  Los actores del denominado “Consenso Oris de Roa”, que adoptan para la Argentina los lineamientos es-
tratégicos de Estados Unidos para América Latina, lo cual devino en Fuerzas Armadas pequeñas (small forces),
dedicadas a la seguridad interior. Es una continuación del modelo de la Doctrina de Seguridad Nacional.
70
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

misiones militares.
Sin embargo, el debate permeó diversos estamentos castrenses y civiles.
El contexto de una creciente conflictividad criminal, el surgimiento más visi-
ble del narcotráfico y su vínculo con organizaciones criminales trasnacionales
y de mayor capacidad delictiva, favorecían esta discusión, al tiempo que era
tomada por algunos dirigentes políticos y oficiales superiores de las Fuerzas
Armadas. En esta situación se encontraba la ausencia de una definición polí-
tica en torno al problema.
La reglamentación de la Ley Nº 23.554 fue la oportunidad para dejar de
lado estas conjeturas. La decisión fue unívocamente política y de acuerdo
a las concepciones sobre la política de defensa que el gobierno de Néstor
Kirchner había decidido para el Estado argentino: una actitud estratégica
defensiva, la dimensión autónoma y cooperativa de la defensa nacional y la
instauración definitiva del gobierno político de la defensa.

Disposiciones de la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional en

materia de planeamiento

Las bases jurídicas, orgánicas y funcionales fundamentales para la prepa-

ración, ejecución y control de la defensa nacional son dispuestas en la Ley Nº
23.554, sancionada en el año 1988. Esta ley derogó la anterior norma de la
dictadura, la Ley N° 16.970, que ordenaba la defensa nacional de acuerdo a
la denominada Doctrina de Seguridad Nacional. Con su abrogación dispuesta
por la Ley 23.554 se eliminó también el Sistema Nacional de Planeamiento y
Acción para la Seguridad, creado por dicha norma.
Asimismo, la nueva legislación derogó la Ley Nº 19.276, mediante la cual
se había creado la Secretaría de Planeamiento y Acción de Gobierno. Este
organismo, dependiente del presidente de la Nación, se desempeñaba como
órgano de asesoramiento y de trabajo de los distintos consejos nacionales –el
Consejo de Seguridad Nacional, el Consejo Nacional de Desarrollo y el Con-
sejo Nacional de Ciencia y Técnica–, todos ellos integrados por los ministros
y los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas. Además, le correspondía
entender en el análisis de los requerimientos emergentes del Planeamiento
Militar Conjunto vinculados con la movilización, así como también participar
en la elaboración de los planes correspondientes, como el Plan Conjunto de
Movilización Militar.
71
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

La Ley Nº 23.554 estableció los fines del Sistema de Defensa Nacional:

a) Determinar las hipótesis de conflicto y las que deberán ser reteni-

das como hipótesis de guerra;
b) Elaborar las hipótesis de guerra, estableciendo para cada una de
ellas los medios a emplear;
c) Formular los planes que posibiliten una adecuada preparación de
toda la Nación para el eventual conflicto bélico;
d) Elaborar los planes para la conducción de los niveles de Defensa
Nacional, correspondientes a la estrategia militar y a la estrategia
operacional;
e) Dirigir la guerra en todos sus aspectos, desde el nivel de la estrate-
gia nacional;
f) Conducir las Fuerzas Armadas y los esfuerzos de los sectores del
país afectados por el conflicto bélico, en el nivel estratégico militar
y en el estratégico operacional;
g) Preparar y ejecutar las medidas de movilización nacional;
h) Asegurar la ejecución de operaciones militares conjuntas de las
Fuerza Armadas y eventualmente las operaciones combinadas que
pudieran concretarse;
i) Establecer la hipótesis de confluencia que permitan preparar las
alianzas necesarias y suficientes, para resolver convenientemente la
posible concreción de la hipótesis de guerra;
j) Controlar las acciones de la posguerra.

Por su parte, en materia de planeamiento estratégico para la defensa

nacional, la norma dispuso que:

• Los planes formulados por el Sistema de Defensa Nacional debe-

rán posibilitar una adecuada preparación de toda la Nación para el
eventual conflicto bélico (Art. 8º, inc. C).
• El Sistema de Defensa Nacional tendrá por finalidad elaborar los
planes para la conducción de los niveles de Defensa Nacional, co-
rrespondientes a la estrategia militar y a la estrategia operacional
(Art. 8º, inc. D).
• El Presidente de la Nación, con el asesoramiento del Consejo de
Defensa Nacional (CODENA) dispondrá el contenido y las pautas
para la realización del planeamiento para la Defensa Nacional, con-
trolando su confección y ejecución (Art. 10).
• El CODENA asistirá y asesorará al Presidente en la determinación
72
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

de los conflictos, de las hipótesis de conflicto y de guerra así como

también en la adopción de las estrategias, en la determinación de las
hipótesis de confluencia y en la preparación de los planes y coordi-
nación de las acciones necesarias para su resolución (Art. 12).

De las disposiciones mencionadas, resulta importante destacar el rol

otorgado al CODENA en materia de planeamiento en tanto integrante del
Sistema de Defensa Nacional, en virtud del desarrollo normativo posterior.
Así, la Ley 23.554 crea un órgano de Nivel Estratégico Nacional, inherente-
mente de conducción civil58, responsable de asistir y asesorar al Presidente
en ese aspecto. Por tanto, según surge del artículo 12, el CODENA posee
responsabilidad primaria de asistir y asesorar al Presidente en la:

1. Determinación de los conflictos.

2. Determinación de las hipótesis de confluencia, de conflicto y de
guerra.
3. Adopción de las estrategias.
4. Preparación de los planes y coordinación de las acciones necesarias
para su resolución.

La normativa posterior, precisamente el Decreto Nº 727/2006 de regla-

mentación de la Ley de Defensa Nacional y el Decreto Nº 1729/2007 que
crea el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional, incorporaron pautas
legales que arrojaron luz sobre las competencias del CODENA en materia
de planeamiento, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 23.554.
No obstante, es claramente identificable del análisis de dicho artículo que
el CODENA asume un rol de asistencia y asesoramiento a la máxima auto-
ridad política de dirección de la Defensa Nacional y de conducción de las
Fuerzas Armadas en el análisis y apreciación del escenario nacional, regional
e internacional. De esta lectura puede surgir la identificación de intereses u
objetivos potencialmente coincidentes con otros Estados, que eventualmen-
te influyen en la configuración y formulación de cursos de acción comunes,
cooperativos y complementarios. Del mismo modo pueden identificarse in-

58  De acuerdo al artículo 14 de la Ley Nº 23.554, el CODENA se encuentra presidido por el presidente e
integrado por integrado por el vicepresidente de la nación, los ministros del Gabinete Nacional y el responsable
del organismo de mayor nivel de inteligencia. El Ministro de Defensa puede requerir la participación del Jefe de
Estado Mayor Conjunto y de los Jefes de Estado Mayores Generales cuando el ministro lo considere necesario.
Asimismo, está integrado por los presidentes de las Comisiones de Defensa del Senado y de la Cámara de
Diputados de la Nación y dos integrantes de dichas Comisiones, uno por el bloque de la mayoría y otro por la
primera minoría. Asimismo, el artículo 11 establece que el Ministerio de Defensa es el órgano de trabajo del
CODENA, ejerciendo su Secretaría.
73
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

tereses u objetivos potencialmente divergentes con otros Estados que, en el

ámbito estrictamente de la defensa, podrían derivar en situaciones plausibles
de enfrentamiento, que se denominan, según su intensidad y forma de ma-
terialización, hipótesis de conflicto o hipótesis de guerra. Estas competencias
se corresponden a así las responsabilidades señaladas antes en los puntos 1
y 2.
Por su parte, la responsabilidad consignada como punto 3 se vincula con
el asesoramiento respecto de la adopción de los cursos de acción y medidas
destinadas a prevenir o superar los conflictos generados por las agresiones
estatales militares externas, así como conducir los destinos de la Nación du-
rante el hecho bélico y consolidar la paz una vez concluida la contienda. En
tal sentido, el artículo 27 del Decreto Nº 727/2006 convocó por primera vez
al CODENA y dispuso:

Art. 4º — Es competencia del CODENA el ejercicio de la función de

asistencia y asesoramiento al Presidente de la Nación en cuestiones
relativas a la determinación de los lineamientos básicos de la política
de defensa nacional, especialmente a través del diseño y elaboración de
informes, evaluaciones, dictámenes y proyectos periódicos y especia-
les para la determinación de situaciones de riesgo que puedan afectar
la soberanía e independencia nacional, proponiendo en tales casos las
medidas y/o acciones que se estimen necesarias para su resolución.
Art. 6º — El Presidente de la Nación podrá requerir al CODENA la
preparación de un diagnóstico comprensivo de la situación estratégica
nacional, en el que se deberán especificar y describir actores, situacio-
nes y tendencias que, ya sea en el plano regional y/o global, puedan
interesar a la defensa nacional.

Por último, la cuarta responsabilidad está directamente relacionada con

el planeamiento, y fue posteriormente especificada en el artículo 5º del De-
creto Nº 1729/2007. Este establece que el CODENA participa en la ela-
boración de la Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN), docu-
mento de nivel Estratégico Nacional que inicia el Ciclo de Planeamiento de
la Defensa Nacional, que explicita los lineamientos centrales de la política
de defensa nacional y de la política militar y los criterios y parámetros para
la organización, funcionamiento, planificación, empleo y administración de
los recursos humanos y materiales de las Fuerzas Armadas. En tal sentido,
los aportes del CODENA, como el diagnóstico comprensivo de la situación
estratégica nacional, fueron un insumo para la elaboración del capítulo 1 de
la DPDN, “Diagnóstico y Apreciación del Escenario de Defensa y Seguridad
74
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

Global y Regional”.

La Ley Nº 23.554 estableció, además, otras disposiciones en materia de

planeamiento estratégico militar. Estas son:

• El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas entenderá en

la elaboración de planeamiento militar conjunto y en el control del
planeamiento estratégico operacional (Art. 17).
• El Estado Mayor Conjunto realizará el planeamiento estratégico
militar de acuerdo a orientaciones dadas por el Presidente de la
Nación, a través del Ministro de Defensa, pudiendo ser asesorados
por los Jefes de los Estados Mayores de las Fuerzas Armadas. Dicho
planeamiento de nivel estratégico militar, podrá prever el estableci-
miento de comandos estratégicos operacionales conjuntos, especí-
ficos o combinados, y comandos territoriales, cuyos comandantes
deberán ser designados por el Presidente de la Nación, de quien
dependerán en caso de guerra o conflicto armado. A efectos del
planeamiento y adiestramiento, éstos dependerán del Ministro de
Defensa, a través del Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas
Armadas (Art. 18 y 24).
• La composición, dimensión y despliegue de las Fuerzas Armadas,
constituidas por el Ejército Argentino, la Armada Argentina y la
Fuerza Aérea Argentina, derivarán del planeamiento militar conjun-
to (Art. 21). Los Jefes de los Estados Mayores Generales podrán
asesorar al Estado Mayor Conjunto al respecto (Art. 24).
• Los componentes del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea
de la República Argentina, se mantendrán integrando sus respec-
tivos agrupamientos administrativos, dependiendo de los Jefes del
Estado Mayor. Conforme resulte del planeamiento conjunto, se dis-
pondrá la integración de estos componentes o parte de ellos, bajo
la dependencia de comando estratégicos operacionales conjuntos,
específicos o combinados o comandos territoriales (Art. 22).
• Los planes de movilización necesarios para adecuar los recursos de
la Nación a las necesidades de la Defensa Nacional serán elabora-
dos por el Ministerio de Defensa y aprobados por el Presidente de
la Nación (Art. 32).
• El Presidente de la Nación aprobará los planes y acciones necesa-
rios para la Defensa Civil (Art. 33).

A modo de conclusión, del análisis de la Ley Nº 23.554 podemos obser-

75
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

var que la norma de 1988 introducía implícitamente:

a) Una nueva concepción estratégica, al reemplazar la doctrina de Se-

guridad Nacional por la doctrina de Defensa Nacional, que orienta-
ría a partir de entonces el planeamiento y empleo del instrumento
militar.
b) Una importante reforma sobre el sistema de planeamiento, al des-
mantelar el andamiaje institucional creado por las normas de la últi-
ma dictadura militar (1976-1983).
c) El sistema de planeamiento de la defensa a conformar debía ser un
modelo descendente.
d) Debilitaba a los Comandantes de las Fuerzas Armadas (ahora Jefes
de Estado Mayor General) y fortalecía al Estado Mayor Conjunto,
órgano que antes dependía de la Junta de Comandantes en Jefe.
Esta decisión permitiría que el planeamiento militar conjunto sea
realizado desde una visión holística, a partir de la idea de conjunción
y no como una sumatoria de los planes segmentados de cada fuerza
armada.
e) Desvinculaba a las Fuerzas Armadas del planeamiento de los facto-
res del poder nacional, quedando solamente autorizadas a formu-
lar el planeamiento sobre el componente militar. Las desvinculaba,
además, de la formulación del planeamiento para la defensa nacional
(Nivel Estratégico Nacional) al disponer que es el presidente, con
asesoramiento del CODENA, el responsable de orientar su desa-
rrollo y ejercer su supervisión y del planeamiento militar conjunto,
ahora competencia del Estado Mayor Conjunto.

El Decreto Nº 1691/2006 sobre Organización y Funciona-

miento de las Fuerzas Armadas

Meses después de la reglamentación de la Ley de Defensa, el gobierno

de Néstor Kirchner (2003-2007) aprobó la Directiva sobre Organización y
Funcionamiento de las Fuerzas Armadas a través del Decreto Nº 1691/2006,
con el objetivo de impartir directrices políticas claras que establecieran rigu-
rosamente los criterios y lineamientos a los que deberán ajustarse la organi-
zación, estructura, misiones, despliegue y funciones del instrumento militar.
76
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

Este decreto ordenó así los parámetros para el diseño del instrumento
militar. Así, para el diseño de fuerzas, la norma introdujo la metodología de
planeamiento basada en capacidades, tal como se cita a continuación:
Un diseño de fuerzas del Instrumento Militar que continuará avanzando en función del criterio
de “capacidades” en reemplazo del modelo basado en hipótesis de conflicto, esto es, en fun-
ción de alcanzar y consolidar la aptitud de ejecutar en forma autónoma la completa gama de
operaciones que demandan todas las formas genéricas de agresión que se manifiestan en los
conflictos convencionales de origen externo generados por actores estatales.59

Partiendo de la orientación presente en la Ley Nº 23.554 de Defensa

Nacional60, la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas
Armadas estableció los criterios para guiar el proceso de modernización de
las Fuerzas Armadas, a fin de tener un instrumento militar que resulte apto
y eficaz para garantizar la defensa de los intereses vitales de la Nación. Estos
aspectos debían no sólo corresponderse con los lineamientos políticos que
orientan la defensa nacional, el posicionamiento estratégico del país y la pos-
tura y actitud estratégica61, sino también ratificar el accionar militar conjunto,
como criterio indispensable de organización y eficiencia operativa.
Así, la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Ar-
madas señala que la política militar y el consecuente diseño de fuerzas del
instrumento militar deben presentar, entre otros aspectos, como caracterís-
tica general:

Un diseño de la estructura orgánico-funcional del instrumento militar

tendiente a la superación de los condicionantes geográficos del territo-
rio nacional: un alto grado de movilidad estratégica y táctica suficien-
te para compensar la desfavorable relación entre fuerzas limitadas y
amplios espacios geográficos y un despliegue de fuerzas orientado por

59  Inciso b “Respecto de los Roles y Funciones del Estado Mayor Conjunto y de las Fuerzas Armadas”.

60  Así se expresa la Ley 23.554 de Ley de Defensa Nacional, cuando en su artículo 21 señala que la composi-
ción, dimensión y despliegue [de las Fuerzas Armadas] derivarán del planeamiento militar conjunto.

61  Piénsese, por caso, que el despliegue de las Fuerzas Armadas –que a la fecha no ha sido modificado– refleja
un escenario estratégico nacional y regional ya inexistente. Según Rattenbach et al (1987, p. 127) las Fuerzas
Armadas conservaron un despliegue adecuado “al propósito de ocupar o controlar el país, respondiendo a los
dictados de la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN), que coloca al enemigo dentro del propio país”. Otros
autores, como Marcelo Acuña y Ricardo Runza (2006) consideran que el despliegue de las Fuerzas Armadas res-
ponde a un criterio de ocupación territorial cuya mayor concentración se encuentra en la Provincia de Buenos
Aires, particularmente alrededor de la Capital Federal, configurando una especie de cinturón militar alrededor
del principal centro de poder político y económico del país que no se corresponde con la actual situación
estratégica.

77
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

la consideración de la ecuación “concentración-dispersión”, en cuyas

consideraciones aparecen (además de los determinantes geográficos),
la necesidad de evitar posicionamientos contradictorios con la política y
los objetivos de cooperación regional, la búsqueda de la optimización de
recursos mediante el agrupamiento de medios y servicios y la necesidad
de asegurar la capacidad para operar en forma sostenida en todas las
regiones y espacios estratégicos del territorio nacional.

Esta Directiva introduce la diferenciación entre misión principal y mi-

siones subsidiarias. La primera consiste en conjurar y repeler toda agresión
externa militar estatal, a fin de garantizar y salvaguardar de modo permanen-
te los intereses vitales de la Nación. Por su parte, las misiones subsidiarias
para las Fuerzas Armadas que dispone son: i) participación en operaciones
multilaterales de Naciones Unidas; ii) participación en operaciones de segu-
ridad interior en función de lo establecido en la Ley Nº 24.059 de Seguridad
Interior; iii) participación en operaciones de apoyo a la comunidad nacional
o de países amigos; y iv) participación en la construcción de un Sistema de
Defensa Subregional.
La norma establece que la consecución de la misión principal del Ins-
trumento Militar debe ser el principal criterio ordenador de todo el diseño
de fuerzas, en tanto que toda misión subsidiaria del instrumento militar no
deberá afectar las capacidades requeridas para el cumplimiento de aquella
misión primaria y esencial. Por lo tanto, el diseño de fuerzas debe tender,
en primer lugar, al logro de la misión principal, asegurando una aptitud para
ejecutar en forma autónoma la completa gama de operaciones que deman-
dan todas las formas genéricas de agresión que se manifiestan en conflictos
internacionales. Solo los casos de operaciones multilaterales en el marco de
Naciones Unidas y de construcción de un sistema de defensa subregional
deberán ser contemplados en el diseño de los estándares mínimos que re-
quieren las operaciones multilaterales y de los niveles de interoperabilidad y
complementariedad efectiva mantenidos por los países de la región.
Con respecto a la acción militar conjunta, en base a lo dispuesto por la
Ley Nº 23.554 en su artículo 21, que señala que la organización y funciona-
miento de las Fuerzas Armadas “se inspirarán en criterios de organización
y eficiencia conjunta, unificándose las funciones, actividades y servicios cuya
naturaleza no sea específica de una sola fuerza”, la Directiva sobre Organiza-
ción y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas precisa que:

La acción militar deberá entenderse necesaria e ineludiblemente como

acción integrada, esto es, como acción conjunta, incluso en aquellos
78
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

casos en los que por el ámbito en que ésta se desarrolle y/o por las
características propias de la operación en cuestión, la misma deba ser
ejecutada por una fuerza específica en forma exclusiva (…). En función
del cumplimiento de las misiones asignadas al Instrumento Militar de
la Defensa Nacional y como condición primaria para un accionar mili-
tar eficaz, la acción conjunta debe ser entendida y ejecutada como el
empleo coherente, coordinado y sistemático de todos los medios y re-
cursos con que cuenta cada fuerza armada en forma específica, empleo
concebido a partir del control y de la gestión integral y centralizada de
la totalidad de dichos medios y recursos militares disponibles por el con-
junto de organismos que conforman el sistema de Defensa Nacional.
Este carácter ineludiblemente conjunto del Instrumento Militar implica
a las diversas cuestiones de doctrina, de planeamiento, de diseño de
fuerzas, de adiestramiento y de operación militar propiamente dicha,
razón por la cual deberá avanzarse en la elaboración del Planeamiento
Estratégico Militar, con sus supuestos básicos de doctrina militar con-
junta, planeamiento militar conjunto y adiestramiento militar conjunto,
y asimismo también en las modificaciones y readecuaciones necesa-
rias de las estructuras orgánico-funcionales de cada una de las fuerzas
como presupuestos iniciales de evolución hacia un Instrumento Militar
integrado y efectivamente conjunto.

Según lo expresado en el fragmento citado del Decreto Nº 1691/2006,

el planeamiento estratégico militar es inherentemente conjunto. Dado que
la acción militar es conjunta, el planeamiento de fuerzas, debe, indefectible-
mente, ser conjunto. Esta cuestión no impide que la Armada, el Ejército y la
Fuerza Aérea realicen planeamientos contribuyentes, en tanto que éstos son
responsables exclusivamente de alistar, adiestrar y sostener los medios pues-
tos a su disposición. Y mientras sea el Comando Operacional –creado por el
Decreto Nº 727/2006– el responsable de operar, sólo se puede garantizar la
eficacia de la misión partiendo de un diseño conjunto del instrumento militar,
a partir del planeamiento militar conjunto. Por ello, dice la norma que:

Es principio fundamental entender al Instrumento Militar de la Nación

como instrumento integrado, cuya naturaleza, concepción, organiza-
ción y doctrina de empleo se ajuste a la acción conjunta como criterio
básico y esencial para la obtención de la máxima capacidad operacio-
nal.62

62  Decreto 1691/2006. Anexo I “Respecto de la Concepción del Instrumento Militar y de las Condiciones de
su Empleo Efectivo”.
79
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

Por ende, los medios humanos y materiales de cada fuerza armada, de-
berán estar determinados por el diseño del Instrumento Militar, diseño que
será responsabilidad del Estado Mayor Conjunto.
De esta manera, el diseño del instrumento militar, derivado del planea-
miento militar conjunto, debía priorizar el desarrollo de capacidades, que
posibilitaran la integración y coordinación del instrumento militar, que se
correspondieran con el perfil y la actitud estratégica defensiva que asumía
la política de defensa, garantizando niveles operativos aptos para actuar en
forma combinada con otras fuerzas de la región, o en el marco de una fuerza
de paz multilateral, y, por supuesto, que fueran viables en términos presu-
puestarios.
Así, el diseño del instrumento militar argentino empezó a orientarse
en función de capacidades, que fueron establecidas en la Directiva sobre
Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas. De esta forma, el
planeamiento estratégico militar debió priorizar el desarrollo y la consolida-
ción de las capacidades de: vigilancia, comando y control, comunicaciones,
informática e inteligencia, movilidad táctica y estratégica, sostén logístico;
así como también de capacidades relacionadas al concreto desarrollo de las
operaciones militares de combate.
Esto exigía, a la vez, un cambio cultural, particularmente en aquellos fun-
cionarios civiles y militares que se abocarían a las tareas de planeamiento.
Significaba un profundo cambio en el modo de pensar y diseñar una estruc-
tura de fuerzas, hacerlo ya no en función del “quien”, sino del “para qué”.

El Decreto Nº 1729/2007 sobre el Ciclo de Planeamiento

de la Defensa Nacional

Como ya se expresó, la metodología de planeamiento basada en capaci-

dades es coherente con un escenario estratégico signado por la incertidum-
bre y la imprevisibilidad. El planeamiento basado en hipótesis de conflicto ha
resultado poco a poco disfuncional en el actual contexto estratégico, por la
poca practicidad que éste presenta en un mundo donde la planificación debe
ser flexible y dinámica, frente a la excepcionalidad que presenta la guerra
interestatal, aspecto que prevalece en muchas regiones del mundo, como
la suramericana.
Entre 2008 y 2015, Sudamérica se consolidó en una verdadera zona de
80
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

paz. Dicha zona de paz ha otorgado a los países una alta previsibilidad en tér-
minos estratégicos. Esta característica regional ha tornado obviamente inne-
cesario un planeamiento por hipótesis de conflicto. Por el contrario, ha facili-
tado entre los países considerar aspectos de complementación y confluencia
como fue visto en el marco del Consejo de Defensa Suramericano de la
UNASUR, o bien, en forma bilateral, con aspectos tales como la creación de
fuerzas combinadas para ser desplegadas en misiones de paz de las Nacio-
nes Unidas, como la Fuerza de Paz Conjunta Combinada argentino-chilena
“Cruz del Sur” y la Compañía de Ingenieros Combinada peruano-argentina
General San Martín.
Este escenario estratégico es clave para la formulación del planeamien-
to estratégico militar. Como se ha mencionado, el modelo adoptado por
la Argentina es de tipo up-bottom, es decir, descendiente. Parte del mayor
nivel de conducción política, y la apreciación que el nivel Estratégico Nacio-
nal realice, serán determinantes para el diseño de las capacidades militares
necesarias para el desarrollo de las misiones del instrumento militar en dicha
coyuntura estratégica.
Con fecha 27 de noviembre de 2007 se promulgó el Decreto N° 1729
que aprobó el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional (CPDN). Su
objetivo es fijar, a partir de directivas políticas y criterios técnico-militares, un
diseño del Instrumento Militar para el corto, mediano y largo plazo63.
En su sexto considerando, el decreto de referencia es claro respecto de
la importancia del planeamiento en defensa. Sostiene que este es “el proceso
esencial e insustituible del Sistema de Defensa Nacional en lo que refiere
a la definición de todos los subsistemas del Instrumento Militar: recursos
humanos, infraestructura, logística, material, información, adiestramiento,
organización y doctrina”64.
El decreto continúa afirmando el carácter conjunto del Instrumento Mili-
tar y da cuenta de la importancia fundamental de un adecuado y claramente
definido proceso de elaboración del planeamiento de la defensa nacional.
De esta manera y en su Artículo 2° el decreto establece que el CPDN:

organiza y encuadra el proceso de definición estratégica, insumo de

la primera etapa del Sistema de Planeamiento, Programación y Presu-
puestación (S3P), a partir del cual deberán programarse y presupues-
tarse las necesidades del instrumento militar, según lo previsto en el

63  Decreto Nº 1729 del 30 de noviembre de 2007.

64  Decreto 1729/2007.

81
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

artículo 26 de la Ley N° 24.948.65

La finalidad última del decreto aquí analizado es el establecimiento del

CPDN, definiendo el procedimiento para la elaboración de los documentos
que lo constituirían, y la asignación de tareas a cada instancia interviniente.
El Decreto Nº 1729/2007 sostiene que el CPDN se iniciará, según se
indica en el anexo I, con el dictado de una Directiva de Política de Defensa
Nacional (DPDN).
De acuerdo al este decreto, a partir de la promulgación de la DPDN, el
Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas debía formular el Planea-
miento Estratégico Militar, el cual se dividirá a su vez en seis documentos
consecutivos:

a) Directiva para la Elaboración del Planeamiento Estratégico Militar

(DEPEM)
b) Apreciación y Resolución Estratégica Militar (AREMIL)
c) Directiva Estratégica Militar (DEMIL)
d) Plan Militar de Corto Plazo (PMCP)
e) Plan Militar de Mediano Plazo (PMMP)
f) Plan Militar de Largo Plazo (PMLP)

Del Plan Militar de Mediano Plazo se derivan dos documentos: a) Pro-

yecto de Capacidades Militares (PROCAMIL), elaborado por el Estado Ma-
yor Conjunto de las Fuerzas Armadas y b) el Plan de Capacidades Militares
(PLANCAMIL), elaborado por el Ministerio de Defensa. Mientras el primero
plasma el Instrumento Militar deseable; el segundo diseña las Fuerzas Arma-
das posibles.

a) Directiva de Elaboración del Planeamiento Estratégico

Militar (DEPEM)

Una vez dictada la DPDN por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN), la cual,
como ya hemos analizado, explicita los lineamientos centrales de la política
de defensa nacional y de la política militar, el Estado Mayor Conjunto de
las Fuerzas Armadas formulará una Directiva para la Elaboración del Pla-

65  Artículo 2° del Decreto 1729/2007.

82
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

neamiento Estratégico Militar (DEPEM) la cual deberá ser aprobada por el

Ministerio de Defensa.
Este documento deberá explicitar los lineamientos de la política de de-
fensa nacional y la política militar, estableciendo los criterios y parámetros
que guiarán la organización, el funcionamiento, la planificación y el empleo y
administración de recursos (tanto humanos como materiales) de las Fuerzas
Armadas, en el marco de la política del Estado nacional. (Ministerio de De-
fensa, 2009)
La DEPEM formulará las consideraciones útiles tendientes a clarificar y
asegurar “una adecuada articulación entre la DPDN y el Planeamiento Es-
tratégico Militar propiamente Dicho”66. Su vigencia estará sujeta a la conso-
lidación y actualización del trabajo de planeamiento y al carácter cuadrienal
de la DPDN.
Una vez terminada la elaboración de la DEPEM, el Estado Mayor Con-
junto deberá elevarla a consideración del Ministerio de Defensa. Una vez
aprobada, el Estado Mayor Conjunto realizará el planeamiento estratégico
militar a partir de la elaboración de tres documentos consecutivos: la Apre-
ciación y Resolución Estratégica Militar (AREMIL), la Directiva Estratégica
Militar (DEMIL) y el Plan Militar de Corto, Mediano y Largo Plazo (PMCP,
PMMP, PMLP). Puede apreciarse en el siguiente esquema:

66  Decreto N° 1729/2007.

83
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

Gráfico 3.2: Ciclo de Planeamiento

Fuente: Meneghetti et al., (2009).67

67  Entre el Decreto Nº 1729/2007 y el Manual, del cual fue extraído este gráfico, ya surge una primera incon-
sistencia, en tanto que la norma no hace mención que debe tenerse en cuenta al Plan de Largo Plazo para la
elaboración del PLANCAMIL.
84
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

b) La Apreciación y Resolución Estratégica Militar (AREMIL)

Este documento puede definirse como un diagnóstico y apreciación de
la situación estratégica militar global y regional, en el cual se analizarán las
tendencias, riesgos y amenazas militares actuales a los intereses nacionales,
como así también los de mediano y largo plazo, en función de las competen-
cias y misiones específicas del instrumento militar. El documento concluye
con una resolución estratégica militar a fin de satisfacer el cumplimiento de
la misión del Instrumento Militar y de los objetivos definidos por el PEN.
Así como la AREMIL permite determinar las capacidades militares nece-
sarias para el cumplimiento de la misión principal del IM, puede permitir un
ajuste o modificación por parte del PEN de algunos de los objetivos ante-
riormente fijados.

c) Planes de corto, mediano y largo plazo

Estos documentos de carácter conjunto y consecutivo comprenden “la
elaboración del Plan para el empleo del Instrumento Militar en el Corto Pla-
zo; la elaboración del Plan para el desarrollo y la obtención de capacidades
militares en el Mediano Plazo y la elaboración del Plan para el diseño y la
evolución estratégica del Instrumento Militar en el Largo Plazo”68.

d) Proyecto de Capacidades Militares (PROCAMIL)

En base a lo estipulado en el Decreto N° 1729/2006, el Proyecto de
Capacidades Militares debe consolidar “un modelo deseable que satisfaga
integralmente las misiones impuestas a las Fuerzas Armadas de la Nación”
en el planeamiento de mediano plazo “y a los requerimientos surgidos del
Planeamiento de Corto Plazo”69. El Proyecto de Capacidades Militares de-
berá:

ser enviado al Ministerio de Defensa para su aprobación antes del día

30 de junio del año correspondiente (año -2), instituyéndose así el Plan
de Capacidades Militares, documento que constituirá el marco en base
al cual será elaborado el Plan de Inversiones de Defensa (PIDEF) (año
-1) establecido por el Sistema Integral de Gestión de Inversiones para

68  Decreto Nº 1729/2007.

69  Decreto Nº 1729/2007.

85
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

la Defensa (SIGID)70

y se constituirá en el insumo para que éste elabore el Plan de Capacidades

Militares. De esta manera, ambos documentos deberían presentar similitu-
des.

e) Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL) y super-

visión del Ciclo de Planeamiento
El CPDN concluye con la aprobación del Plan de Capacidades Militares
(PLANCAMIL) por parte del Ministro de Defensa, elaborado sobre la base
del planeamiento estratégico militar de mediano plazo consustanciado en
el Proyecto de Capacidades Militares (PROCAMIL). En dicho plan quedan
reflejadas las prioridades de las capacidades militares a ser recuperadas, in-
corporadas o descartadas en el mediano plazo.
Luego, el CPDN es completado por la etapa de Supervisión del Ciclo
con el objetivo de controlar el desarrollo del mismo y efectuar, de ser nece-
sario, correcciones a los contenidos. Esta supervisión se da en dos etapas: la
Supervisión Ministerial a cargo del Ministerio de Defensa y la Supervisión Es-
tratégica Militar a cargo del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas.
La primera de ellas recae sobre la autoridad política la cual deberá “ana-
lizar en forma continua el escenario internacional y regional, para ajustar el
enfoque acerca de los escenarios, las eventuales amenazas o los desafíos po-
sibles, de manera tal de permitir la actualización necesaria del componente
militar de la Defensa Nacional”71.
El segundo control es una función de la autoridad militar, por la cual se
deberá verificar el desarrollo de las Fuerzas Armadas en forma armónica y
equilibrada ante las modificaciones que pudieran acaecer.

70  Decreto Nº 1729/2007, artículo 8 inciso 2.

71  Resolución del Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas N° 121/2008. Capítulo 1. Aparta-
do 1.04.
86
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

Convocatoria al Consejo de Defensa Nacional (CODENA)

Como ya mencionamos previamente el rol del CODENA en el Sistema

de Defensa Nacional y sus atribuciones respecto del planeamiento, resta
señalar que el Decreto N° 727/2006 determinó que el Ministerio de Defen-
sa asumiera el rol de órgano de trabajo permanente de dicho consejo por
medio de la conformación de la Secretaría del Consejo de Defensa Nacional
(SECODENA). Así asegura la continuidad y sistematicidad en el abordaje
de los temas de competencia de dicho consejo. En el artículo 6° del citado
decreto se estableció que, por orden del presidente de la nación, el CODE-
NA debería elaborar un diagnóstico comprensivo de la situación estratégica
nacional, siendo el Ministerio de Defensa el responsable de la elaboración
final del documento, para lo cual considerará todos los aportes hechos por
los demás miembros del consejo.
A partir de todo lo expuesto previamente, y cumpliendo con lo dispues-
to en el Decreto N° 727/2006, en el año 2006, bajo la presidencia del Dr.
Néstor Kirchner y a través del Decreto N° 1168, se requirió que el Consejo
de Defensa Nacional realizara el Diagnóstico Comprensivo de la Situación
Estratégica Nacional.
Consiguientemente, la Ministra de Defensa, Nilda Garré, encomendó a
la Secretaria de Asuntos Militares (encabezada por el entonces Secretario,
Vázquez Ocampo) la tarea de elaborar los proyectos de temarios que se en-
contrasen relacionados con los asuntos cuyo tratamiento debiera proponer
el SECODENA, al igual que la preparación de documentos e informes que
resultaran de conveniencia para los objetivos de la secretaría.
Finalmente, todo este proceso dio como resultado, en el año 2007, la
confección del Diagnóstico Comprensivo de la Situación Estratégica Na-
cional elaborado por el Consejo de Defensa Nacional. Este cuenta con una
introducción y siete capítulos, en los cuales se desarrollan diferentes temas
que se encuentran vinculados, de una manera u otra, con la política de de-
fensa nacional. Si bien fue confeccionado en forma previa a la publicación del
Decreto N° 1729/2007 del CPDN, este documento fue empleado como
un insumo de gran relevancia en la elaboración del primer capítulo de la
DPDN.

87
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

Directiva de Política de Defensa Nacional

Dado que es el documento que inicia cada ciclo de planeamiento,

la DPDN debe ser suscrita por el presidente de la nación a propuesta del
Ministerio de Defensa. Debido a las experiencias anteriores, el Subsecretario
de Asuntos Técnicos Militares, Germán Montenegro (2005-2007), le propu-
so a la ministra Nilda Garré (2005-2010) que se realizara una Directiva Es-
tratégica Nacional (DENAC), porque su realización y materialización serían
muy difíciles, y que se encarara una directiva sectorial72.
La DPDN detalla los lineamientos centrales de la Política de Defen-
sa Nacional y de la Política Militar, compuesto por tres capítulos: a) un diag-
nóstico y apreciación del escenario de defensa y seguridad global y regional
(capítulo en el que debería participar específicamente el CODENA); b) una
explicitación de la concepción y posicionamiento estratégico y político nacio-
nal en materia de defensa, y; c) los criterios que deberán orientar el accionar
de las Fuerzas Armadas de la Nación respecto de varias cuestiones ligadas a
su estructuración y desarrollo orgánico-funcional.
La DPDN también es definida como un documento cuadrienal, a pre-
sentarse en septiembre (año -3, siendo 0 el de ejecución presupuestaria), sin
perjuicio de las actualizaciones que pudieran realizarse debido a cambios en
la coyuntura estratégica o en los objetivos impuestos a las Fuerzas Armadas
por el Poder Ejecutivo Nacional. Cabe señalar que, de manera excepcional,
el Decreto Nº 1729/2007 otorgó una vigencia de cinco años a la primera
DPDN.
Su elaboración se planteaba a partir de la colaboración de un grupo de
trabajo interjurisdiccional que dependía funcionalmente de la Secretaría de
Asuntos Militares del Ministerio de Defensa (hoy, Secretaría de Estrategia y
Asuntos Militares) y bajo la dirección, coordinación y control de la Subsecre-
taría de Asuntos Técnico Militares (hoy Subsecretaría de Planeamiento Es-
tratégico y Política Militar). A partir de la DPDN, el Estado Mayor Conjunto,
en su carácter de asistente y asesor en materia de estrategia militar, elaboró
la Directiva de Elaboración del Planeamiento Estratégico Militar (DEPEM)
correspondiente bajo supervisión de la conducción política de la jurisdicción.
En su primera parte, la DPDN realiza una apreciación del marco en el
que se inserta el país y su sistema y Política de Defensa Nacional, descri-
biéndose y analizándose el escenario mundial y regional desde la Defensa
Nacional, a los fines de identificar situaciones, tendencias, riesgos y desafíos a

72  Entrevista reservada con Fuente E (civil), 14 de mayo de 2021.

88
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

ser ponderados. En la segunda parte se establece la postura estratégica de la

República Argentina respecto a ese escenario. Y en la tercera parte se desa-
rrollan los lineamientos, hipótesis (si las hubiera), escenarios que orientarán
el subordinado planeamiento estratégico militar.

El Planeamiento Estratégico Militar según la Doctrina

Militar

Doctrina

La Doctrina Militar Básica

Al 2010, de acuerdo al Plan de Publicaciones para la Acción Militar Con-

junta “R” 2010-2014, elaborado por el Estado Mayor Conjunto de las Fuer-
zas Armadas con la finalidad de proporcionar las bases para coordinar las
actividades de revisión, actualización y producción de Doctrina Militar Con-
junta y Conjunta Combinada para el período indicado, las Fuerzas Armadas
contaban con tres publicaciones conjunta de doctrina básica para la acción
militar conjunta:

• RC 00-01 Doctrina Básica para la Acción Militar Conjunta (AMC)

• RC 00-02 Diccionario para la AMC

• RC 08-01 Derecho Internacional de los Conflictos Armados

El Plan mencionado fue trabajado durante los años siguientes, debién-

dose aclarar que las publicaciones que para ese entonces eran denominadas
con la sigla “RC”, en referencia a “Reglamento Conjunto”, pasaron luego a
denominarse “Publicaciones Conjuntas” –PC–. Asimismo, debemos men-
cionar:

• La publicación PC 00-01 Doctrina Básica para la AMC, que se cons-

tituye en la publicación liminar de todo el sistema de doctrina militar
para la acción conjunta, ha sido reelaborada en diversas oportunida-
des por el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, sin contar
89
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

al año 2013 con una publicación de carácter definitiva debido a la falta

de consensos en torno a cuestiones básicas. Esto resulta un escollo
de importancia a la hora de evaluar los avances en materia de acción
militar conjunta.
• La publicación PC 00-02, denominada en la actualidad Glosario de
Términos de Empleo Militar para la AMC, tampoco poseía al año
2013 aprobación ministerial definitiva.
• La publicación PC 08-01 Derecho Internacional de los Conflictos Ar-
mados, fue actualizada y es la única publicación en carácter definitivo,
es decir, que fue aprobada por resolución ministerial –Resolución MD
Nº 435/2010–.

}Al igual que cada nivel de doctrina, cada nivel de planeamiento se asocia
a un nivel de conducción, tal como se observa en el siguiente cuadro:
Cuadro N° 1: Niveles de Conducción y Niveles de Doctrina
NIVEL DE NIVEL DE NIVEL DE PLANEAMIENTO DOCUMENTOS DE
CONDUCCIÓN DOCTRINA PLANEAMIENTO

ESTRATÉGICO DOCTRINA DE PLANEAMIENTO DE LA DPDN

NACIONAL DEFENSA DEFENSA

ESTRATÉGICO DOCTRINA PLANEAMIENTO ESTRATÉ- DEPEM

MILITAR MILITAR BÁSICA GICO MILITAR
AREMIL

DEMIL

PLANES MILITARES DE
CORTO, MEDIANO Y
LARGO PLAZO*

ESTRATÉGICO DOCTRINA PLANEAMIENTO ESTRATÉ- PLAN ESTRATÉGICO

OPERACIONAL MILITAR DERIVADA GICO OPERACIONAL OPERACIONAL

TÁCTICO DOCTRINA PLANEAMIENTO ESPECÍFI- PLANES DE APOYO

MILITAR DE CO CONTRIBUYENTE
PROCEDIMIENTOS

Fuente: Elaboración propia en base al Decreto Nº 1729/200773.

73  Ver los artículos 8 a 10 del Anexo I al Decreto Nº 1729/2007.

.
90
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

Doctrina Militar Derivada y de Procedimientos

En cuanto al ámbito doctrinario derivado y de procedimientos, las FFAA

no contaban durante el período de análisis con un documento definitivo de
doctrina derivada.
Hacia el año 2013, el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas se
encontraba aun trabajando en la elaboración de la publicación conjunta de
doctrina derivada denominada PC 10-04 “Planeamiento Estratégico para la
Acción Militar Conjunta”, y en la actualización de las publicaciones de doctri-
na de procedimientos, con el propósito de alcanzar la coherencia conceptual
entre ambos niveles doctrinarios.
Con respecto a la doctrina de procedimientos, se cuenta con las siguien-
tes publicaciones doctrinarias:

• PC 20-01 “Planeamiento para la AMC niveles Estratégico Operacio-

nal y Táctico”, proyecto, público, 2005.

• PC 20-04 “Planeamiento para la AMC para la AMC Nivel Operacio-

nal”, 2013.

• PC 20-09 “Planeamiento para la AMC Nivel Estratégico Militar”, pro-

yecto, público, 2008.

Esta última publicación fue aprobada por Resolución del Jefe del Estado
Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas N° 121/2008. Puesto que debería
traducir los aspectos doctrinarios de nivel Estratégico Nacional al nivel Estra-
tégico Militar, corresponde analizarla con mayor detalle, lo que será tratado
en el siguiente apartado.

Publicación Conjunta PC 20-09 “Planeamiento para la Ac-

ción Militar Conjunta – Nivel Estratégico Militar”

El Nivel Estratégico Militar (NEM) es definido como “el más alto nivel de
conducción militar, el cual es ejercido por el Presidente de la Nación en su
carácter de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, lo que incluye el

91
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

planeamiento, desarrollo y empleo del poder militar”74.

De esta forma, en palabras de Tapia (2017), se entiende que el Jefe del
Estado Mayor Conjunto asesorará y asistirá al Ministro de Defensa y al Presi-
dente de la Nación sobre estrategia militar. En este sentido, una de las tareas
principales será la de elaborar el Planeamiento Estratégico Militar (PEM). A
tal efecto, los Jefes de los Estados Mayores Generales de cada fuerza (JJEEM-
MGG) proporcionarán asesoramiento en sus ámbitos de responsabilidad de
los medios que se encuentran a su disposición a fin de adiestrar, alistar y
sostener al componente militar.
El Planeamiento Estratégico Militar (PEM) es definido por la Publicación
Conjunta PC 20-09 “Planeamiento para la Acción Militar Conjunta – Nivel
Estratégico Militar” como “un conjunto de actividades destinadas a estable-
cer objetivos, determinar políticas y preparar planes y programas para llevar
a cabo acciones propias del nivel que se trate”75, y se encuentra subordinado
a los lineamientos políticos establecidos por el nivel Estratégico Nacional y
plasmados en la Directiva de Política de Defensa Nacional.
Por ello, PEM determinará (Tapia, 2017, 86):

las misiones que deberán ser satisfechas por el o los Comandos

Estratégicos Operacionales (CCEEOO) en el Plan Militar de Corto
Plazo; las capacidades a alcanzar o mantener en el mediano plazo y
su evolución y desarrollo en el largo plazo (Plan Militar de Mediano
y Largo Plazo y Proyecto de Capacidades Militares); y las accio-
nes de alistamiento, adiestramiento y sostenimiento de los medios
puestos a disposición de los Estados Mayores Generales.

Asimismo, los requerimientos del Planeamiento Estratégico Militar son

(Tapia, 2017, 86):

a) Cumplir con lo establecido en la legislación vigente respecto a la ela-

boración del mismo a partir del método de planeamiento por capa-
cidades militares.
b) Que en su inicio, la DPDN precise los escenarios, tanto competitivos
como cooperativos, donde se prevé el empleo del Instrumento Mili-
tar, tanto en su misión principal como en las secundarias.
c) Determinar la estrategia para satisfacer las misiones asignadas.

74  Resolución del Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas N° 121/2008. Capítulo 1. Apartado
1.02.

75  Resolución del Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas N° 121/2008. Capítulo 1. Apartado
1.03.
92
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

d) Establecer criterios claros en el máximo nivel de conducción a fin de

asegurar el accionar de las Fuerzas Armadas.
e) Instituir los objetivos de las capacidades militares
f) Establecer las capacidades militares necesarias para desarrollar o man-
tener: las misiones estratégicas operacionales; las formas posibles de
agresión; los cambios imprevistos o desfavorables que puedan afectar
los intereses de la nación; alcanzar los estándares mínimos requeridos
para la interacción militar permitiendo la participación de las Fuerzas
Armadas en el marco de cooperación multilateral de la ONU.

La Publicación Conjunta PC 20-09 “Planeamiento para la Acción Militar

Conjunta – Nivel Estratégico Militar” establece en su capítulo 3 los objetivos
a alcanzar (Tapia, 2017, 87):

a) Analizar para cada escenario seleccionado por el Comandante en Jefe

de las Fuerzas Armadas la misión militar asignada y el grado de con-
tribución con el objetivo político y las relaciones existentes entre esas
misiones y otras de otros sectores del Estado que puedan contribuir
con la maniobra;
b) Evaluar los escenarios a fin de determinar fortalezas y debilidades con
el objetivo de concluir amenazas y oportunidades las cuales expresa-
rán el grado de libertad de acción del Instrumento Militar;
c) Determinar para cada escenario, sea presente o futuro, la maniobra
estratégica militar y sus correspondientes objetivos estratégicos ope-
racionales;
d) Determinar las capacidades militares necesarias a fin de satisfacer las
misiones militares de cada escenario asignado (capacidades por es-
cenario);
e) Determinas las capacidades militares requeridas para complementar
las anteriores a fin de garantizar la protección de los Intereses Vitales
de la Nación en una situación de incertidumbre (capacidades por in-
certidumbre);
f) Determinar los objetivos de las capacidades militares anteriormente
mencionadas;
g) Orientar la atención respecto de los avances tecnológicos, de investi-
gación y desarrollo en pos de las maniobras en curso;
h) Supervisar de manera continua la evolución de los factores que pue-
dan afectar las misiones militares en cada escenario asignado;
i) Supervisar la elaboración y aprobar los Planes Estratégicos Operacio-
nales (PPEEOO), los Planes de Apoyo a las Operaciones (PPAO) y al
93
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

Proyecto de Capacidades Militares (PROCAMIL);

j) Supervisar el ambiente internacional con el objetivo de encontrar va-
riaciones que puedan modificar la percepción militar de escenarios
con sus respectivas amenazas, riesgos o desafíos.

La formulación del proceso de planeamiento se orientará a partir de:

a) “Consideraciones generales sobre el conjunto de factores constitu-

yentes de las capacidades operativas del Instrumento Militar (MIRI-
LADO);
b) Consideraciones y conceptos sobre las futuras operaciones militares
conjuntas estableciendo Criterios Operativos Conjuntos (diseños y
capacidades operativas), Criterios Funcionales Conjuntos (capacida-
des funcionales duraderas), Criterios de Integración Conjunta (tareas,
condiciones y normas que se derivan los criterios operativos y funcio-
nales conjuntos);
c) Consideraciones del estado del planeamiento operativo anterior y del
proceso de planeamiento estratégico militar a comenzar;
d) Consideraciones de tareas o estudios previos que aparecieran como
necesarios y sobre otras instrucciones de coordinación evaluadas
como pertinentes”.

a) Directiva de elaboración del Planeamiento Estratégico

Militar (DEPEM)

El Decreto Nº 1729/2007 no establece un formato ni un contenido pre-

establecido para la DEPEM. Sin embargo, la Resolución del Jefe de Estado
Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas Nº 121/2008 establece que deberá
incluir76:

• Consideraciones tendientes a clarificar y asegurar la adecuación entre

la DPDN y el PEM;
• Apreciación de la situación estratégica militar global, regional y subre-
gional;
• Consideraciones disponibles sobre el conjunto de factores que cons-
tituyen las capacidades operativas del IM (MIRILADO);

76  Lo que sigue fue tomado de la Resolución del Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas N°
121/2008. Capítulo 4. Apartado 4.03.
94
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

• Consideraciones relativas a los escenarios de actuación de las FUER-

ZAS ARMADAS y a los riesgos o amenazas a los Intereses Vitales de
la Nación;
• Relaciones entre planeamiento operativo y planeamiento de fuerzas;
• Detalle de los planes operativos a revisar o a elaborar;
• Conceptos sobre las futuras operaciones conjuntas;
• Consideraciones relacionadas al proceso de planeamiento militar a
iniciar;
• Tareas, actividades o estudios previos necesarios;
• Personal participante;
• Términos para la elaboración y elevación de documentos y otras ins-
trucciones.

b) Apreciación y Resolución Estratégica Militar (AREMIL)

Si bien el Decreto Nº 1729/2007 y la DPDN 2009 hablan de la AREMIL

como un solo documento, la Resolución Nº 121/2008 del Jefe de Estado
Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas la divide en Apreciación Estratégica
Militar (AEM) y Resolución Estratégica Militar (REM).

Respecto de la AEM, esta tiene la función de interpretar y evaluar la si-

tuación estratégica militar de cada escenario, así como también la situación
estratégica militar global y regional. A partir de dicha evaluación se permitirá
inferir las tareas que deberán ser contenidas en las misiones estratégicas
militares y su vinculación con el objetivo político y del resto de las misiones
contribuyentes. El resultado será plasmado en la determinación de las ame-
nazas y las oportunidades de las maniobras.

La resolución citada, en su capítulo quinto divide la AEM en tres pasos. En

el primero de ellos, denominado Situación Estratégica, se efectúa un análisis
y evaluación de todos los actores y demás factores pertinentes que confor-
man los escenarios asignados a la estrategia militar. En el segundo paso, el
Análisis de la Situación Estratégica, se examina lo definido en el primer paso,
lo que permite la identificación de las fortalezas y las debilidades para luego
precisar las amenazas y oportunidades las cuales expresan el grado de liber-
tad de acción con el que cuenta el Instrumento Militar. Por último, el tercer
paso, el Análisis de la Probable Evolución de la Situación Estratégica, se efec-
tuará mediante el uso de las herramientas metodológicas consideradas más
95
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

pertinentes según la problemática particular en estudio.

Por su parte, la REM, según la misma Resolución, afirma en su capítulo
sexto: “definirá los criterios para satisfacer las misiones militares (…) como
así también las pautas para completar los medios (…) para garantizar el pru-
dente aseguramiento de los Intereses Vitales de la Nación, por efecto de la
incertidumbre”77.
La REM constituye las bases para la DEMIL, y puede substanciarse en cin-
co pasos. En el primero de ellos, la Selección de la Maniobra para cada Esce-
nario, el Estado Mayor Conjunto podrá recabar información respecto de: la
maniobra estratégica general y la asignación de las misiones contribuyentes;
las alternativas para cada uno de los objetivos políticos trazados por el Poder
Ejecutivo Nacional; la eventualidad de diferir dichos objetivos al mediano
plazo con sus correspondientes consecuencias de previsión; la orientación
sobre las capacidades militares a incorporar, modernizar o eliminar; la de-
cisión política sobre el compromiso presupuestario para el Plan Militar de
Mediano Plazo (PMMP); la orientación respecto de los objetivos del PMMP.
Para cada una de estas circunstancias el Estado Mayor Conjunto deberá se-
leccionar cada una de las maniobras para satisfacer los fines asignados.
El segundo paso, de Formulación de Objetivos Operacionales para cada
Escenario Asignado, es en el cual se expresa el encuadre de una dirección
táctica conectando así recursos y objetivos. El tercer paso, conocido como
Delimitación de los Espacios Involucrados, deberá definir los espacios de
actuación de las Fuerzas que sean asignadas a los Comandos Estratégicos
Operacionales a fin de satisfacer las misiones militares impuestas.
El cuarto paso, de Determinación de las Capacidades Militares, establece
las capacidades militares conjuntas por escenario y por incertidumbre. Por
último, el quinto paso, de Determinación de los Objetivos de Capacidades
Militares – OOCCMM, buscará describir específica y mensurablemente los
efectos operacionales que las Fuerzas Armadas necesitan generar para cum-
plir con las tareas asignadas y posibilitar el accionar militar conjunto.

77  Resolución del Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas N° 121/2008. Capítulo 6. Aparta-
do 6.01.
96
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

c) La Directiva Estratégica Militar (DEMIL)

Una vez aprobada la AREMIL78 por el Ministerio de Defensa, el Estado

Mayor Conjunto deberá formular la DEMIL. Esta normativa materializará la
resolución estratégica militar adoptada y orientará el desarrollo del modelo
de fuerzas en las sucesivas etapas de planeamiento de mediano y largo plazo
y las del empleo de corto plazo.
La DEMIL concilia las decisiones más abstractas, propias de la manio-
bra estratégica, con las resoluciones de mayor detalle, propias de quienes
deben traducir a la táctica los objetivos operacionales asignados. La DEMIL
busca “el perfeccionamiento y la orientación del planeamiento posterior, de
tal manera que los planes a los que dará origen, reúnan las condiciones más
adecuadas de aptitud, factibilidad y aceptabilidad”79.
En cuanto a su estructura y contenido la DEMIL deberá:

• Proveer en forma clara la situación estratégica general, nacional y

militar donde se encuadran las acciones del Instrumento Militar;
• Expresar la concepción estratégica militar, la cual se entiende como
el modo en que se emplean todos los medios militares de las Fuer-
zas Armadas;
• Indicar la misión militar asignada para cada escenario;
• Adelantar una idea preliminar de la maniobra estratégica militar con
sus componentes estructurales;
• Expresar los Objetivos Estratégicos Militares (OOEEMM) de los
esfuerzos operacionales y orgánicos (metas que perseguirán los
componentes de la organización prevista por la estrategia militar);
• Orientar con prioridad la decisión preliminar de la estrategia militar
respecto de las capacidades militares que deberán completar a las
demandadas por los escenarios asignados;
• Brindar los lineamientos generales que permitan la formulación de
los planes de corto, mediano y largo plazo;
• Proporcionar las bases para la elaboración de los proyectos de fi-
nanciamiento que demande el gasto militar.

78  O, según la Resolución mencionada, la AEM y la REM

79  Resolución del Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas N° 121/2008. Capítulo 7. Apartado
7.01
97
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

d) Los planes militares de corto, mediano y largo plazo

i. Plan Militar de Corto Plazo (PMCP, de menos de cuatro
años)

Es aquel que determinará la forma de empleo del Instrumento Militar

con su respectivo despliegue de fuerzas y capacidades militares existentes,
como así los riesgos estratégicos que acarrea la ponderación de la situa-
ción actual, debido a que no podrán satisfacerse todos los requerimientos
que demande el planeamiento para el logro de los Objetivos Estratégicos
Militares. EL PMCP constituye la referencia fundamental estableciendo las
prioridades de las capacidades militares.
La finalidad del PMCP es la de establecer previsión para la organización,
alistamiento, adiestramiento y empleo del Instrumento Militar para el corto
plazo con los medios efectivamente disponibles y las posibilidades de mo-
vilización inmediatas. El PMCP es un proceso para conducir a las Fuerzas
Armadas hacia un estado de alistamiento para las operaciones a través de su
articulación.
El contenido del PMCP se divide en:

a) Plan Militar de Corto Plazo propiamente dicho y;

b) Los Planes Contribuyentes. Entre los que se encuentran: los Pla-
nes Estratégicos Operacionales (Planes de Campaña), los Planes de
Apoyo a las Operaciones (PAO), los Planes de Contingencia, el Plan
Anual de Actividades Específicas (PAAE) y el Plan Anual de Adiestra-
miento Conjunto (PAAC).

ii. El Plan Militar de Mediano Plazo (PMMP, de cuatro a veinte

años)

El PMMP “es un sistema de procesos integrados e interdependientes que

implican el desarrollo de conceptos operativos, experimentos y doctrina,
que identifican los cambios necesarios a las capacidades existentes y que ar-
ticulan nuevos requerimientos de capacidades para las Fuerzas Armadas”80.
Esta etapa del planeamiento resulta una derivación del PMCP ya que
se fundamenta en las mismas apreciaciones y resoluciones. Entiende en el
diseño y el desarrollo de las capacidades militares. Para ello, orientará los

80  Resolución del Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas N° 121/2008. Capítulo 9. Apartado
9.01.
98
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

esfuerzos disponibles en el logro de las capacidades necesarias del IM que

aseguren el cumplimiento de los Objetivos Estratégicos Militares en un mar-
co temporal de incertidumbre coincidiendo con el tiempo necesario para
planificar y desarrollar medios militares determinando los riesgos estratégi-
cos que eventualmente deberán ser asumidos.
El Decreto que aprueba el CPDN define capacidad como “aquellas ap-
titudes o suficiencias de una organización para lograr un efecto deseado,
que serán definidas por sistemas (recursos humanos, organización, doctrina,
adiestramiento, material, logística, infraestructura e información), emplea-
dos en base a principios y procedimientos doctrinarios”81.
En un principio el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas debe-
rá formular un Proyecto de Capacidades Militares (PROCAMIL) que “conso-
lide un modelo deseable que satisfaga integralmente las misiones impuestas
a las Fuerzas Armadas de la Nación y a los requerimientos surgidos del Pla-
neamiento de Corto Plazo”82.
Dicho documento deberá ser elevado a consideración del Ministerio de
Defensa. Una vez aprobado se dará comienzo al Plan de Capacidades Mili-
tares (PLANCAMIL), el cual constituye la base sobre el cuál será elaborado
el Plan de Inversiones de Defensa (PIDEF), así como también la Demanda
Específica y Conjunta de inversiones de la defensa y los Planes Directores de
las Fuerzas Armadas. El PLANCAMIL sintetizará el Planeamiento Estratégico
Militar de Mediano Plazo y constituirá el documento rector que determinará
el modelo posible de evolución del IM.
El PMMP reconoce incentivos de naturaleza estratégica y de orden tác-
tico-técnico y presupuestario. El primero de ellos puede vincularse a una
misión impuesta cuya factibilidad estuviera comprometida por insuficiencia
de medios o a fines cuya obtención haya sido pospuesta o postergada por
falta de medios (incentivos de capacidades militares a desarrollar o fines a ser
cumplidos por otros sectores del Estado). El incentivo de tipo táctico-técni-
co y presupuestario estará limitado por las capacidades militares a mantener
o modernizar más las capacidades a incorporar o eliminar.

iii. El Plan Militar de Largo Plazo (PMLP, de más de 20 años)

Es el documento que define una visión estratégica y de desarrollo del IM
para el largo plazo, atendiendo a las posibles modificaciones del escenario

81  Decreto 1729/2007, apéndice I.

82  Decreto 1729/2007.

99
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

estratégico y de los avances tecnológicos que puedan afectar los Objetivos

Estratégicos Militares anteriormente estipulados. Del mismo modo, el PMLP
observará las pautas y progresos generales en Investigación y Desarrollo
(I+D), en concordancia con el planeamiento científico tecnológico de nivel
nacional, definiendo una visión de largo plazo y las acciones a llevar adelante
con el fin de generar una transformación y renovación de las Fuerzas Arma-
das.
El PMLP reconocerá los avances tecnológicos aplicados a la defensa y
analizará el impacto que los mismos produzcan sobre las maniobras estraté-
gicas militar y operacional. Al mismo tiempo, buscará satisfacer requerimien-
tos operacionales y tácticos que actúen como demandantes de innovación
tecnológica.
Del mismo modo, la finalidad del PMLP es la de disponer una estimación
de las necesidades futuras de las Fuerzas Armadas en lo referente a arma-
mento, material, infraestructura y sistemas de información y telecomunica-
ciones. De esta manera, orientará los esfuerzos para las inversiones en I+D
(investigación y desarrollo); la preparación de la industria nacional en pos de
acometer los futuros programas de armamento, sistemas de información
y telecomunicaciones, complementando sus objetivos con los estipulados
por otros ámbitos científicos nacionales. El objetivo último del mismo es la
adquisición de nuevas capacidades, intentando generar nuevas opciones y
testeando aquellas que hoy se consideran mejores de cara al futuro.
El contenido general del PMLP contemplará:

• Bases estratégico-militares para la elaboración del plan;

• Tendencias doctrinarias, orgánicas, científicas y técnicas que afecten
la evolución de las Fuerzas Armadas;
• Exigencias derivadas de la estrategia militar y operacional y de las
tendencias doctrinarias y orgánicas;
• Objetivos y políticas de investigación, desarrollo y/o producción de
carácter conjunto
• Objetivos de investigación, desarrollo y/o producción específica de
la Fuerza Aérea, el Ejército o la Armada;
• Objetivos nacionales de I+D;
• Fijación de políticas de transferencia de proyectos de desarrollo.

100
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

El planeamiento de recursos de la defensa

El Decreto Nº 1729/2007 que aprobó el Ciclo de Planeamiento de la

Defensa Nacional, establece claramente en su artículo 2º que:

El Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional organiza y encua-

dra el proceso de definición estratégica, insumo de la primera etapa
del Sistema de Planeamiento, Programación y Presupuestación (S3P),
a partir del cual deberán programarse y presupuestarse las necesidades
del instrumento militar, según lo previsto en el artículo 26 de la Ley Nº
24.948.

Desde entonces, el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional pasó a

consustanciar a la primera “P” del S3P y su producto final –el PLANCAMIL–
es el insumo para la programación y presupuestación.
Gracias a este Sistema, el planeamiento estratégico y el planeamiento de
recursos forman parte de una unidad. Sin embargo, estas iniciativas empeza-
ron a cobrar sentido de unidad recién a partir del año 2011 con la creación
del Sistema de Planeamiento de Recursos para la Defensa (SIPRED).

El Sistema Integral de Gestión de Inversiones para la De-

fensa (SIGID)

En el año 2007, se creó el primer Sistema Integral de Gestión de Inversio-

nes para la Defensa (SIGID) por Resolución MD N° 626. El SIGID establece
la elaboración de un único plan de inversiones conformado por una canasta
de proyectos, priorizada con distintas instancias aprobatorias, con una tem-
poralidad definida y responsables asignados.
Gracias a este sistema, el Ministerio de Defensa y el Estado Mayor Con-
junto abandonaron su rol de meros validadores de los proyectos elevados
por las Fuerzas Armadas y pasaron a tener un rol activo en cuanto a la con-
solidación, priorización y aprobación de proyectos. La aplicación del SIGID
supuso, además, una mejora en el uso eficaz de los recursos destinados a la
Defensa Nacional, mayor transparencia institucional, la articulación de los
distintos componentes del instrumento militar y, por ende, una disminución
en la duplicación de esfuerzos –gracias a la planificación conjunta– y la posi-
101
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

bilidad de registrar históricamente los proyectos de inversión del sistema de

Defensa Nacional (Meneghetti et al., 2009).
A un año de su puesta en funcionamiento, en el año 2008 tuvo lugar
una segunda versión del sistema, que difería de la anterior en los siguientes
puntos83:

• Inclusión en el SIGID del modo de conexión con el Ciclo de Planea-

miento de la Defensa;
• Incorporación en el Sistema del documento de la Directiva de Ob-
tención de Medios como parte inicial del mismo;
• Instauración de una tipología de proyectos (infraestructura, produc-
ción, adquisición, I+D);
• Inclusión en la órbita del SIGID a organismos faltantes;
• Solicitud de un Estudio de Prefactibilidad Reducido (EPR) para pro-
yectos de pequeño monto;
• Extensión de las etapas de intervención de los organismos.

El éxito en la aplicación de este sistema se basó en que fue acompañada

por seminarios y cursos de capacitación para una gran cantidad de civiles y
militares. Su fortaleza anida en que se encuentra en diversos instrumentos
legales y se interconecta con el CPDN, el Sistema de Planeamiento de Re-
cursos para la Defensa (SIPRED) y el Presupuesto Jurisdiccional. Otra forta-
leza es que fue complementada por un curso de posgrado para la elabora-
ción de los estudios de prefactibilidad que continúa hasta nuestros días.
Dentro del sistema de planeamiento por capacidades, el SIGID es el en-
cargado de transformar el planeamiento estratégico militar en recursos ma-
teriales tangibles, logrando una concordancia necesaria entre las capacidades
militares requeridas y los proyectos con inversión del sistema de Defensa
Nacional (Meneghetti et al., 2009). En consonancia con esto, la función del
SIGID es asignar responsabilidades institucionales, definir y normalizar re-
quisitos de presentación de los documentos relacionados y establecer pla-
zos perentorios para su entrega, en cada una de las etapas de conformidad,
postulación, aprobación, ajuste, ejecución y evaluación ex post que se esta-
blecen.
El SIGID se basa en los principios de centralización normativa y descen-
tralización operativa, confiando en la autogestión de las organizaciones que
lo integran, de forma de poder realizar con los inputs del sistema el sengui-
miento de las distintas tareas a ejecutar. Se compone por diferentes docu-
mentos en las distintas etapas, que a continuación se detallan:

83  Resolución MD Nº 1441/2008.

102
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

i) Directiva de obtención de medios

El sistema se inicia con la emisión por parte del Ministerio de Defensa de
una Directiva de obtención de medios. Esta directiva establecerá lineamien-
tos y criterios globales para orientar, en los organismos conformadores, el
proceso de evaluación de alternativas de canales de obtención. Así procura
un medio preliminarmente apto en la satisfacción de una capacidad requeri-
da por el Planeamiento Estratégico de la Defensa.
La tipificación de los proyectos según los canales de obtención es la si-
guiente:

• Proyectos de Investigación y Desarrollo: son aquellos proyectos

cuyo producto final conforma un prototipo de un nuevo sistema de
armas o bien la modernización de un sistema existente que exija el
desarrollo de tecnologías no disponibles comercialmente. En caso
que se determine ex ante que el objetivo final del proyecto sea la
producción en serie, deberá contener un subproyecto de certifi-
cación, en el cual se contemplen todas las acciones tendientes a la
obtención de un certificado de aptitud del prototipo diseñado.
• Proyectos de producción: son aquellos proyectos que implican la
fabricación en serie de equipamiento, sistemas de armas, partes y
piezas para la defensa a partir de un prototipo certificado, surgido
de un proyecto de investigación y desarrollo propio o bien de una
licencia externa adquirida.
• Proyectos de infraestructura: son aquellos proyectos que implican
la construcción de una nueva obra pública edilicia o que aportan una
mejora o ampliación de la misma.
• Proyectos de inversión en bienes durables: son aquellos proyectos
cuyos insumos principales son durables, requiriéndose su combi-
nación con otros insumos a los fines de alcanzar una capacidad de
acción futura para la defensa. Dichos insumos durables deberán
adquirirse en el mercado nacional o internacional. Para el caso de
operaciones significativas de adquisición de sistemas de armas de-
berá considerarse adecuadamente la gestión de compensaciones
(offsets) en el marco más amplio de la estrategia industrial sectorial.

La primera etapa del SIGID se denomina “conformación”. Durante esta

etapa la máxima autoridad de las Fuerzas Armadas, el Estado Mayor Con-
junto y los demás organismos dependientes del Ministerio de Defensa, “con-
forman” la Demanda Preliminar Específica de Inversiones para la Defensa.
103
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

Esta se complementa con los estudios analíticos y documentos descripti-

vos correspondientes a los distintos proyectos que estuvieran previamente
aprobados por el Ministerio de Defensa.
Esta demanda contiene una cartera de proyectos de inversión prioriza-
dos de acuerdo al PLANCAMIL y las necesidades institucionales en el caso
de las Fuerzas Armadas y el Estado Mayor Conjunto, y de acuerdo a las
necesidades de organización y funcionamiento en el caso de los demás or-
ganismos.
Al final del período pautado, existen tantas demandas preliminares es-
pecíficas como organismos pertenecen a la jurisdicción de Defensa. Estas
demandas son canalizadas a través de dos cauces. Por un lado, las Demandas
Preliminares Específicas de Inversiones para la Defensa de las Fuerzas Arma-
das y el Estado Mayor Conjunto son enviadas al Estado Mayor Conjunto para
su análisis. Por otro, las Demandas Preliminares Específicas de Inversiones
para la Defensa de los demás organismos que componen la jurisdicción son
enviadas al Ministerio de Defensa.
El Estado Mayor Conjunto y el Ministerio de Defensa analizan las de-
mandas preliminares específicas de inversiones para la Defensa y elaboran
una canasta de proyectos, cada uno priorizando, en un listado ordenado por
prioridad decreciente de ejecución –de acuerdo al Plan de Capacidades Mi-
litares (PLANCAMIL)–, la Directiva de Obtención de Medios (DOM) y las
necesidades institucionales.
Hacia el interior del Estado Mayor Conjunto (EMCO), la Directiva
EMCO N° 15/2008 establece qué dirección interviene, en qué momento y
cómo lo hace.
El análisis que se realiza en este tramo es multidisciplinario e interde-
partamental. Al final de esta etapa se postulan al Ministerio de Defensa las
dos demandas preliminares conjuntas de inversiones para la Defensa (en el
Estado Mayor Conjunto y el Ministerio de Defensa). Luego, el Ministerio de
Defensa analiza las demandas recibidas y aprueba los proyectos que compo-
nen la Demanda Preliminar Aprobada para la Defensa.
Dicha demanda estará compuesta por los proyectos de toda la jurisdic-
ción y constará de un listado ordenado por prioridad decreciente de ejecu-
ción. Dicho listado formará parte del Anteproyecto de Presupuesto de la
Jurisdicción y se enviará al Ministerio de Hacienda y a la Jefatura de Gabinete
para su análisis.
El listado de proyectos debe contar con el respaldo y la carga de toda la
información en el Banco de Proyectos de Inversión Pública (BAPIN) y en el
Banco de Inversiones Militares (BIM) según corresponda.
La Demanda Preliminar Aprobada para la Defensa se somete a los vaive-
104
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

nes del sistema presupuestario y en este proceso puede presentar tres tipos
de ajustes:

• Ajuste A: por los techos y sobretechos financieros comunicados

por el Ministerio de Hacienda y establecidos por el Ministerio de
Defensa para la elaboración del anteproyecto del presupuesto de
la jurisdicción.
• Ajuste B: por las modificaciones que el Honorable Congreso de la
Nación realice al proyecto de ley del presupuesto nacional.
• Ajuste C: por las modificaciones que realice la Jefatura de Gabinete
de Ministros por medio de la Decisión Administrativa de Distribu-
ción de Créditos de la Jefatura de Gabinete de Ministros.

El ajuste C conforma el Plan de Inversiones para la Defensa (PIDEF). El

PIDEF es el documento más importante del SIGID, puesto que contiene los
proyectos que se ejecutarán el año N con crédito asignado. Con este docu-
mento culmina la etapa de decisiones de la logística genética84, con lo que
finaliza la etapa de planeamiento.
Hasta esta etapa, los documentos que componen las fases de planea-
miento se ven reflejadas en el siguiente esquema.

84  Es “la categoría conceptual de la logística que se ocupa de la generación de las capacidades militares” (Me-
neghetti et al., 2009, p. 73).
105
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

Gráfico 3.3: Fases del Planeamiento para el Plan de Inversiones

Fuente: Documentos que conforman el proceso de planeamiento del SIGID II (Meneghetti et al., 2009).

Durante todo el año N se ejecutan los proyectos del Plan de Inversiones

para la Defensa (PIDEF), por lo que esta etapa cuenta con los procesos de
negociación, contratación y ejecución física y financiera.
Este Plan puede modificarse a lo largo del año por necesidades de ejecu-
ción de las distintas Subjurisdicciones y Organismos que componen el Minis-
terio de Defensa.
Dichas modificaciones necesitan de la aprobación del Ministerio de De-
fensa en dos instancias evaluativas: presupuesto e inversiones. Las com-
pensaciones pueden realizarse entre proyectos que componen el PIDEF o
106
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

desde el funcionamiento ordinario del organismo hacia algún proyecto ya

existente o a incorporar.
En definitiva, para que se apruebe la compensación presupuestaria, se
debe encontrar correctamente justificada la partida presupuestaria de don-
de se extraerán los recursos y la partida presupuestaria hacia donde se des-
viarán, y la justificación debe realizarse en torno a los proyectos asociados a
estos cambios presupuestarios.
El SIGID contempla, además, dos tipos de evaluaciones: concomitante
y ex post. La evaluación concomitante se realiza durante el año N y se es-
tructura en base al análisis de la ejecución física y financiera de todos los
proyectos del PIDEF. Por otro lado, el análisis ex post se efectúa hasta cinco
años después de la ejecución de los proyectos significativos (N+5) de las
subjurisdicciones y organismos dependientes de la jurisdicción. Se estable-
cen también auditorías y controles a la unidad ejecutora por parte de los
organismos de control interno y externo según lo establece la Ley de Admi-
nistración Financiera.

ii) Manual para identificar, formular y evaluar proyectos con inver-

sión de la defensa-basados en capacidades

En el año 2009 se aprobó por Resolución MD N° 1119 el mencionado

manual, que regula los procesos de identificación, formulación y evaluación
de los proyectos con inversión basados en capacidades, cuya aplicación es de
carácter obligatorio para toda la jurisdicción.
Esta herramienta tiene como objetivo estandarizar la elaboración de Pro-
yectos con Inversión para la Defensa (PIDs), tanto públicos como militares.
Dicho manual consta de tres capítulos:

a) “Conceptos generales sobre Defensa”, en el que se detalla el pro-

ceso de planeamiento para la defensa argentina y el Sistema Integral
de Gestión de Inversiones para la Defensa;
b) “Fundamentos teóricos para la elaboración de los Proyectos con
Inversión para la Defensa (PID)”; y
c) “Aplicación metodológica y elaboración del documento analítico de
los Proyectos con Inversión para la Defensa (PID)”.

Este instrumento fue un hito importante en la materia al ser el primero

en su tipo en UNASUR85, y también fue pionero como herramental comple-

85  El manual fue presentado en el seminario internacional “Evaluación y gestión de inversiones en los Sistemas
de Defensa” realizado en Buenos Aires el 29 de abril del 2010. Compartieron este espacio distintos países de
107
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

mentario al Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP). El mismo fue

redactado por una comisión compuesta por civiles y militares provenientes
del Ministerio de Defensa, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, las
Fuerzas Armadas y la academia.
El manual es complementado por un Plan de Capacitación en Gestión de
Inversiones para la Defensa que contribuye a la asimilación de la metodología
y conceptos básicos sobre la temática, que se brinda a civiles y militares de
la jurisdicción.

iii) Implementación de un modelo de gestión por resultados

A partir del año 2006, el sector Defensa realizó una profunda reforma
de los procedimientos y estándares de planificación presupuestaria de los
requerimientos del sector, procurando garantizar su adecuación con los
objetivos fijados por el planeamiento estratégico y, a su vez, generando las
condiciones para alcanzar mayores niveles de eficiencia y transparencia en la
administración de los recursos asignados.
Esta reforma, produjo la estructuración de un planeamiento presupues-
tario orientado a resultados, siguiendo también las prescripciones emanadas
del organismo rector en la materia (Disposición Nº 664/2007 de la Subse-
cretaría de Presupuesto y la Circular Nº 2/2009 de la Oficina Nacional de
Presupuesto). 
Asimismo, debe también destacarse que la propia Directiva de Política de
Defensa Nacional86 instruye al Ministerio de Defensa a:
fortalecer su capacidad de planificación presupuestaria, priorizándose la cabal y efectiva ar-
ticulación del presupuesto y, específicamente, de los proyectos de inversión pública y militar
con los programas de recuperación, modernización y adquisición de los medios materiales
identificados como contribuyentes al desarrollo de las capacidades operativas del Instrumento
Militar.

En este contexto, el modelo de gestión por resultados fue receptado

por la Directiva General para la Elaboración del Presupuesto de la Jurisdic-
ción Defensa (Resolución MD Nº 220/2011), documento a partir del cual se
regulan las pautas temporales, metodológicas y técnicas que, en formato de
directivas complementarias, sistematizan anualmente el proceso de formu-

UNASUR (Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Uruguay), junto a distintos países que ya han
emprendido procesos de modernización, como España, Estados Unidos, Francia e Italia.

86  Decreto N° 1714/2009.

108
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

lación de los requerimientos financieros del sector. 

En ese tiempo, el presupuesto jurisdiccional reflejaba no solo
coherencia entre el planeamiento estratégico militar (materiali-
zado en el PLANCAMIL), programación de inversiones y presu-
puesto, sino también una sustantiva mejora en materia de aperturas pro-
gramáticas, metas, indicadores y compromisos de gestión por resultados. 
Respecto de las aperturas programáticas, se implementó un nuevo mode-
lo para el Estado Mayor Conjunto y las Fuerzas Armadas, principalmente
en las áreas importantes de alistamiento operacional, sanidad y formación,
de modo que no existiera en la jurisdicción ningún programa que no con-
templara una debida especificación en al menos dos actividades o proyectos
contribuyentes.
En relación con las metas e indicadores, se confeccionaron directivas que
establecieron definiciones básicas comunes para la construcción de modelos
de indicadores de disponibilidad de medios materiales y de adiestramiento
operacional. Por ejemplo, cabe puntualizar lo alcanzado respecto de la nor-
malización de la unidad de medida hora de vuelo y del mejoramiento de las
propias del adiestramiento militar específico.

iv) El Sistema de Planeamiento de Recursos para la Defensa (SI-

PRED)

El SIPRED, creado por Resolución MD N° 54/2011, surgió por recomen-

dación del Informe para la Modernización del Sistema Logístico de la De-
fensa87, instrumento técnico del Ministerio de Defensa, elaborado por civiles
y militares especialistas en la temática. En sus considerandos se hace re-
ferencia a todo el marco normativo mencionado anteriormente resaltando
su importancia ya que, sumado al CPDN, “configuran los principales ejes
normativos y procedimentales de la Implementación del referenciado SIS-
TEMA DE PLANEAMIENTO, PROGRAMACIÓN, PRESUPUESTACIÓN Y
EJECUCIÓN (S-3PE), requiriéndose de este modo una creciente articula-
ción entre ellas”88.
De esta manera se afirma que el Planeamiento de los Recursos para
la Defensa es un proceso de importancia fundamental para acompañar al
CPDN, y en consecuencia resulta necesaria la confección de un sistema de
planeamiento de recursos “sentando así las bases para la debida articulación
temática y cronológica de los lineamientos e iniciativas programáticas exis-

87  Resolución MD N° 1350/2008.

88  Resolución MD N° 54/2011.

109
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

tentes en la materia”89.
Así, el SIPRED se define como:
el conjunto de principios, normas y procedimientos que articula los procesos de planificación
y gestión de recursos (financieros y logísticos) existentes en las etapas de planeamiento, pro-
gramación, presupuestación y ejecución en las que se divide la determinación y obtención de
los requerimientos de la Defensa90.

Su objeto y función pueden resumirse como “sentar las bases, desde la

perspectiva de los recursos, para la adecuada implementación del Sistema de
Planeamiento, Programación, Presupuestación y Ejecución (S-3PE) en la Ju-
risdicción Defensa, enlazando y complementado las distintas iniciativas pro-
gramáticas en curso” (Resolución MD N° 54/2011). De esta manera, se asig-
nan responsabilidades institucionales, definiendo y normalizando requisitos
de presentación de los documentos pertinentes al tiempo que se establecen
plazos en cada una de las etapas del Sistema (Tapia, 2017). En consecuencia,
su importancia radica en su misión, la cual se refiere a la planificación de
todas las inversiones del sistema de defensa que deben realizarse de forma
conjunta e integral, englobando las inversiones públicas y militares en un úni-
co sistema, incorporando los distintos componentes del instrumento militar,
marcando su carácter conjunto para así brindar coherencia en el diseño del
instrumento militar (Meneghetti et al., 2009).
El SIPRED alcanza tanto al Ministerio de Defensa como al Estado Mayor
Conjunto de las Fuerzas Armadas y a los Estados Mayores Generales de las
tres Fuerzas. La autoridad de aplicación tanto del SIPRED como del SIGID II
y el Programa de Adquisición Consolidada de Insumos para la Defensa (PA-
CID) es la Secretaría de Planeamiento del Ministerio de Defensa.91
El SIPRED configura de forma ordenada las etapas del S-3PE con sus
normativas. Así la Etapa I (Planeamiento) va a estar regulada por el CPDN
como principal norma. En su interior, el Ministerio de Defensa emitirá una
Directiva de Planeamiento de Recursos para la Defensa (DPRD) cuyas direc-
trices deberán ser tomadas en cuenta por el Estado Mayor Conjunto para
el Planeamiento Estratégico Militar para la elaboración tanto del Proyecto

89  Resolución MD N° 54/2011.

90  Resolución MD N° 54/2011.

91  Por el Decreto N° 636/2013 se produce una modificación a la estructura orgánica del Ministerio de De-
fensa. A partir de ello, la Secretaria de Planeamiento pasa a denominarse Secretaría de Ciencia, Tecnología y
Producción para la Defensa. Posteriormente, al cambiarse las funciones entre distintas Secretarías, la figura
de la antigua Secretaría de Planeamiento se diluye, quedando el SIPRED sin responsable legal y por lo tanto
difícilmente ejecutable.
110
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

de Capacidades Militares (PROCAMIL) como para el Plan de Capacidades

Militares (PLANCAMIL).
La segunda etapa, programación, será regulada por el SIGID II y comple-
mentada por el Manual para la Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos con Inversión para la Defensa Basados en Capacidades, el cual fue
aprobado mediante Resolución MD N°1119/200992.. En esta etapa, y luego
de la aprobación del PLANCAMIL, el Ministerio de Defensa deberá emitir
una Directiva de Obtención de Medios para la defensa (DOM) especificando
las prescripciones generales de la DPRD anteriormente mencionada. Una
vez aprobado el PLANCAMIL y la DOM, el Estado Mayor Conjunto emi-
tirá una Directiva para la Elaboración de los Planes Directores Específicos
(DEPDE), la cual servirá de orientación para la confección de los Planes Di-
rectores Específicos (PPDDEE), tanto de las tres Fuerzas Armadas como del
Estado Mayor Conjunto. Una vez elevados estos planes, el Estado Mayor
Conjunto deberá confeccionar un Plan Director Conjunto (PDC). Luego de
ello, el Ministerio de Defensa emitirá un Programa Plurianual de Inversiones
para la Defensa (PRIDEF).
La Resolución MD N° 626/2007 creó el Sistema Integral de Gestión de
Inversiones para la Defensa (SIGID) con el objetivo de organizar el proceso
de toma de decisiones en materia de inversiones. Lo hizo fijando responsa-
bilidades institucionales, plazos y metodologías para la conformación, pos-
tulación, aprobación y modificación de los proyectos de inversión pública
nacional de toda la jurisdicción Defensa. Además, busca cumplir con la exi-
gencia de garantizar la articulación coherente del Plan de Inversiones para la
Defensa con las capacidades requeridas al Instrumento Militar en el Ciclo de
Planeamiento de la Defensa Nacional.
En el año 2008, con el objetivo de optimizar el sistema creado, la resolu-
ción fue derogada y reemplazada por la Resolución MD N° 1441/2008, que
crea el SIGID II. La misma informa que, a partir del dictado del Decreto N°
1451/2008, se modificaron las funciones de la Secretaría de Planeamiento
del Ministerio de Defensa93, asignándole la función de entender en la apli-
cación, coordinación y control del SIGID, así como en la consolidación del
Plan de Inversiones en Defensa (PIDEF). De esta manera resultaba necesario
actualizar el SIGID a sus previsiones, así como optimizar los plazos y respon-
sabilidades institucionales establecidos.

92  La Resolución MD N° 1119/2009 en sus considerandos informa que el manual será el instrumento de re-
ferencia técnica para la elaboración de los documentos analíticos de los Proyectos con Inversión de la Defensa
(PIDs).

93  La cual según la Resolución de creación del SIGID definió una nueva estructura organizativa.
111
 Conceptos y normativa del planeamiento para la defensa en la Argentina

Dicha actualización debería llevarse adelante a través de:

un único proceso integrado de postulación, conformación y aprobación de los proyectos de
inversión que deriven del Planeamiento Estratégico de Defensa y, cuyos canales de obtención
se encaucen mediante lineamientos de prioridades estipulados por el MINISTERIO DE DE-
FENSA, debidamente articulados con la política científica nacional y la estrategia nacional de
desarrollo industrial.94

De esta manera se creó el SIGID II, que se define como “el conjunto
ordenado de principios, normas y procedimientos que regula el proceso de
identificación, formulación y evaluación de los proyectos de Inversión para la
Defensa, integrando tanto los de carácter público como los específicamente
militares”95, y cuyo objetivo es “garantizar el uso eficiente y transparente de
los recursos asignados al sector, así como la plena adecuación de las inver-
siones a las capacidades determinadas por el Planeamiento Estratégico de
Defensa”96.
El SIGID II comprende en su alcance al Ministerio de Defensa, el Estado
Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, los Estados Mayores Generales del
Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada, el Instituto de Investigaciones Cien-
tíficas y Técnicas para la Defensa (CITEDEF), el Instituto de Ayuda Finan-
ciera para Pago de Retiros y Pensiones (IAF), el Instituto Geográfico Militar
(IGM)97, el Servicio Meteorológico Nacional (SMN) y el Servicio de Hidro-
grafía Naval (SHN).
La Directiva General para la Elaboración del Presupuesto de la Jurisdic-
ción Defensa es la que regulará normativamente la Etapa III. Aprobada por la
Resolución MD N° 220/2011, la directiva tiene por objetivo “estructurar el
proceso de elaboración del presupuesto de la Jurisdicción Defensa, conso-
lidando los específicos de las subjurisdicciones y entidades descentralizadas
del sector en pos de lineamientos comunes y bajo la perspectiva de una
gestión orientada a resultados”.
La mencionada norma debe entenderse encadenada a otras directivas
complementarias que la reglamentan y actualizan, contribuyendo a su preci-
sión técnica y adaptación a objetivos estratégicos. En ella se presenta, en pri-
mer lugar, el marco normativo que rige para la confección del presupuesto

94  Resolución MD N° 1441/2008.

95  Resolución MD N° 1441/2008. Anexo I. Artículo 1°.

96  Resolución MD N° 1441/2008. Artículo 2°.

97  En 2009 su denominación fue modificada por Instituto Geográfico Nacional (IGN)
112
 Ana Albarracín Keticoglu, Sergio Eissa, Juan Calvo,
Sol Gastaldi, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

preliminar para la Administración Pública, y luego los instrumentos jurídicos

que establecen las pautas para la formulación presupuestaria a nivel Jurisdic-
ción Defensa. Al mismo tiempo, se esboza una matriz conceptual que sirve
de sustento a la metodología de gestión por resultados. Por último, se indi-
ca la dinámica institucional mediante la cual debe elaborase el presupuesto
jurisdiccional y los estándares mínimos que deben cumplir los documentos
que lo integran. Como puede deducirse, la autoridad de aplicación de esta
normativa es la Secretaría de Planeamiento del Ministerio de Defensa.
Por último, la Etapa IV (Ejecución) será regulada por el Programa de Ad-
quisición Consolidada de Insumos para la Defensa (PACID), aprobado me-
diante la Resolución MD N° 841/2009. Su antecedente inmediato es la crea-
ción de la Dirección General del Servicio Logístico de la Defensa (DGSLD),
creada por el Decreto N° 1451/2008 y cuya misión es la de efectuar la ges-
tión operativa de las contrataciones consolidadas de bienes y servicios en la
jurisdicción y de los programas de incorporación y modernización de sis-
temas de armas que se aprueben en consonancia con las orientaciones del
Planeamiento Estratégico Militar.
El PACID es, entonces, el conjunto de principios, normas y procedimien-
tos que regula el proceso de planeamiento y ejecución del abastecimiento
de los insumos (bienes y servicios) de la Jurisdicción Defensa, cuya gestión
operativa está a cargo de la DGSLD, dependiente de la Secretaría de Pla-
neamiento. Su objetivo es estructurar un proceso integrado de alistamiento
interoperable de medios materiales de la defensa, contribuyendo a generar
economías de escala.
El alcance del programa va del Ministerio de Defensa al Estado Mayor
Conjunto de las Fuerzas Armadas y los Estados Mayores General de las tres
Fuerzas Armadas.

113
 4. La dinámica del Primer Ciclo de Planeamiento
de la Defensa Nacional

Juan Calvo, Sergio Eissa y Alejandro Salesi

Hasta la construcción del andamiaje normativo detallado en los capítulos

previos, el Sistema de Defensa Nacional había adolecido de un lineamiento
político surgido desde el máximo nivel de conducción del Estado. De esta
manera, una de las características centrales de todo el primer ciclo de pla-
neamiento, y de los que le siguieron, fue la disponibilidad de una serie de
documentos ordenadores y estratégicos de la defensa nacional, diagnósticos
y apreciaciones internacionales (globales y regionales), y con expectativas
que el Poder Ejecutivo nacional establecía para su Instrumento Militar.
En este sentido, tras la aprobación de la primera Directiva Política de
Defensa Nacional (DPDN 2009), los funcionarios civiles y militares desarro-
llaron una doctrina de defensa conjunta para la formulación de una política
de defensa coherente desde los lineamientos políticos.
El producto de este proceso fue la realización de un ciclo completo de
planeamiento, finalizado en 2011 con la elaboración del Plan de Capacidades
Militares (PLANCAMIL) 2011. Asimismo, el Decreto Nº 1729/2007 sentó
las bases para el desarrollo de futuros ciclos de planeamiento (2014 y 2018),
los cuales, aún con modificaciones sustanciales en sus contenidos y orien-
taciones políticas sobre la defensa, se sostuvieron incluso en diferentes go-
biernos98.
Pese a estos importantes logros alcanzados, la etapa de la implementa-
ción del primer CPDN no estuvo exenta de ciertos desvíos en la ejecución
respecto de lo que la normativa y los lineamientos políticos habían estable-
cido en su diseño original. Con la intención de visibilizarlos, este capítulo
reconstruirá cronológicamente cómo fue esa implementación a través de un
análisis de los documentos de mayor relevancia en relación a la DPDN 2009
y el producto final –PLANCAMIL 2011–. Asimismo, se señalarán algunos
de los desvíos sustantivos observados en cuanto al resultado del proceso. A

98  El Decreto Nº 1729/2007 continúa vigente. Abril de 2021.

114
 Juan Calvo, Sergio Eissa y Alejandro Salesi

través de ellos, también se pretende identificar en qué grado se hizo efectiva

la supervisión ministerial que debía realizarse sobre el ciclo respecto de lo
producido por el nivel estratégico militar.

Los pasos previos al inicio del Ciclo de Planeamiento de la

Defensa Nacional.

Dentro del Ministerio de Defensa

De acuerdo al Decreto Nº 1729/2007, que aprobó el Ciclo de Planea-

miento de la Defensa Nacional (CPDN), la DPDN es el documento que
permitió dar un puntapié inicial al CPDN. Al momento de publicarse el De-
creto N° 1714/2009, que aprobó la DPDN 2009, ya se contaba con una ar-
quitectura normativa previa que había sido elaborada para poner en marcha
el ciclo.
Ente las normas que formaron la estructura legal sobre la cual se apoyó
el CPDN, se destacó la reglamentación de la Ley de Defensa Nacional a tra-
vés del Decreto Nº 727/2006, que entre sus disposiciones complementarias
instaba a convocar al CODENA. De esta manera, el Decreto Nº 1168/2006
requirió al CODENA la preparación de un diagnóstico sobre la situación
estratégica nacional. Durante el año 2007, el CODENA elevó al Poder Eje-
cutivo Nacional el documento denominado “Diagnóstico Compresivo de la
situación Estratégica Nacional desde la perspectiva de la Defensa Nacional”;
un informe de carácter analítico y reservado, que describía factores que pu-
dieran representar vulnerabilidades para la defensa del país.
Por otra parte, el Decreto Nº 1691/2006 (Directiva de Organización y
Funcionamiento de las Fuerzas Armadas) estableció las pautas y lineamientos
en cuanto al diseño del Instrumento Militar en función del criterio de capaci-
dades. A partir de ello, el Ministerio de Defensa le requirió al Estado Mayor
Conjunto de las Fuerzas Armadas (EMCO) el desarrollo de la metodología
y la estructura doctrinaria para realizar el planeamiento por capacidades.
De esta manera, se pasó a un importante cambio cultural para toda la juris-
dicción, que en las Fuerzas Armadas implicaba reorientar muchos años de
formación y práctica en la elaboración del planeamiento por escenarios o
hipótesis de conflicto.99 Por su parte, el Ministerio de Defensa debió generar

99  La Fuente H fue, en el momento en que estos cambios se producían, uno de los encargados de iniciar
115
 La dinámica del Primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional

capacidades para intervenir en dicho proceso. Para ello, se aprobó una nueva
estructura orgánica mediante el Decreto Nº 788/2007, que fue complemen-
tada por el Decreto Nº 1451/2008100. Esas reformas institucionales buscaban
lograr una verdadera sinergia entre las acciones de los actores involucra-
dos, a fin de que la participación ministerial resultara activa en referencia al
CPDN.
Asimismo, y en consonancia con el Decreto Nº 1729/2007, se creó una
Comisión de Evaluación y Seguimiento del CPDN a través de la Resolución
Ministerial MD Nº 685/2008, a fin de poder efectuar la supervisión y control
sobre la ejecución del CPDN. Esa comisión estaba integrada por represen-
tantes de la Secretaría de Estrategia y Asuntos Militares, la Subsecretaría de
Asuntos Técnicos Militares, la Secretaría de Planeamiento, representantes
del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas y de cada una de las
Fuerzas Armadas. Es decir, se estaban asignando responsabilidades directas
sobre el desarrollo del ciclo de planeamiento a distintas instancias del área
de Defensa, con el objeto de que pudieran supervisar el Planeamiento Es-
tratégico Militar –dependiente del CPDN–, para que no se desviara de los
lineamientos y criterios que impondría la Directiva de Política de Defensa.
Por otra parte, se creó el Comité de Doctrina por medio de la Reso-
lución MD N° 11/2008 en el ámbito de la Secretaría de Estrategia y Asun-
tos Militares, que tenía por objetivo la sistematización de la Doctrina de la
Defensa y la respectiva actualización de la Doctrina Militar Conjunta de las
Fuerzas Armadas101. La doctrina era un tema clave para el desarrollo del pla-
neamiento porque el vacío doctrinario de nivel básico, en materia de planea-
miento estratégico militar conjunto, dificultó la traducción de las definiciones

los trabajos requeridos para la implementación del ciclo. Sobre este aspecto recuerda que la modificación del
criterio para realizar planeamiento estratégico le vino impuesta mediante el Decreto Nº 1691/06, lo que trajo
aparejado un primer interrogante para su puesta en práctica: “Para hacer el planeamiento por el criterio de ca-
pacidades, usted tiene que seguir el método ¿Qué es el método por capacidades?”. Entrevista reservada Fuente
H (militar), 13 de noviembre de 2018.

100  Decreto Nº 1451/2008. Este decreto realizó modificaciones en la Secretaría de Asuntos Militares, que
pasó a llamarse de Estrategia y Asuntos Militares. A esa instancia se le sumó una Subsecretaría de Planeamiento
Estratégico y Política Militar con una Dirección General de Planeamiento y Estrategia. También modificó lo
anteriormente establecido en el Decreto Nº 788/2007. Este expresaba que la Secretaría de Asuntos Militares
efectuaría el Planeamiento Militar Conjunto, cuando, según lo establecido en la Ley Nº 23.554, el Decreto Nº
727/2006, el Decreto Nº 1691/2006 y el Decreto Nº 1729/2007, se ordenaba que el EMCO era el organismo
que debía “elaborar, formular, ejercer” el Planeamiento Estratégico Militar. Varias de las modificaciones reali-
zadas se encontraban detalladas en el “Informe para la Modernización del Sistema Logístico de la Defensa”,
producido a partir de la Resolución Ministerial MD Nº 299/2008.

101  Resolución MD Nº 13/2005, con la tarea de ordenar y sistematizar los reglamentos, manuales, directivas
e instrucciones que guiaban la planificación y ejecución de las operaciones.
116
 Juan Calvo, Sergio Eissa y Alejandro Salesi

del nivel Estratégico Nacional al nivel Estratégico Militar. En cuanto al ámbito

doctrinario derivado y de procedimientos, las Fuerzas Armadas no contaban
con un documento en cuestiones de planeamiento, lo cual profundizó las
dificultades mencionadas en la sección anterior. Por su parte, la elaboración
de la PC 20-09 como doctrina de procedimientos generó una publicación
que más bien debía corresponder al nivel de doctrina básica o, en su defecto,
de doctrina derivada, teniendo en cuenta el nivel de conducción con el cual
se corresponde.
Para entonces, la demora en la aprobación formal de la DPDN a través
de un decreto presidencial ponía en tensión el cronograma para la realiza-
ción del primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional. En este mis-
mo sentido, la Secretaría de Estrategia y Asuntos Militares diseñó un docu-
mento de corto plazo para orientar el trabajo del Estado Mayor Conjunto de
las Fuerzas Armadas, priorizando las capacidades que debían ser alcanzadas
en el corto plazo. Este documento fue aprobado a través de la Resolución
MD Nº 207/2009. Dichos objetivos de capacidad de corto plazo estaban
designados a subáreas: a) Comando y Control Integrado; b) Movilidad; c)
Sostén Logístico; d) Generación de Fuerzas.
El objetivo de la aprobación de la Resolución MD Nº 207/2009 “Objeti-
vos de Capacidades para el Corto Plazo” fue salvar la brecha que existiría,
a consideración del Secretario de Estrategia y Asuntos Militares, Germán
Montenegro, y del Subsecretario de Planeamiento Estratégico y Política Mi-
litar, José Luis Sersale, entre la DPDN y la DEPEM. Es decir, se buscaba que
este documento priorizara de antemano algunas áreas de capacidad que no
solo son necesarias en tiempos de guerra, sino que también son utilizadas
en tiempos de paz para realizar el resto de las misiones complementarias
y otras tareas. Para ello, la subsecretaría trabajó a lo largo de todo el año
2008 en reuniones entre el subsecretario y asesores civiles y militares para
su redacción.
Esta fue finalmente aprobada el 5 de marzo del año 2009. Sin embargo,
su implementación habría sido obstaculizada, por diferentes motivos, por el
Subsecretario de Planificación Logística y Operativa de la Defensa –Gustavo
Sibilla–, por el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, el Comando
Operacional (COPERAL) y las Fuerzas Armadas. La oposición de la subse-
cretaría era más bien metodológica: no se podía priorizar porque aún no se
había iniciado el ciclo y, por lo tanto, solo se podía efectuar la priorización al
final del CPDN. La oposición del EMCO, el COPERAL y las fuerzas se en-
contraba arraigada en el deseo de no desfinanciar ninguna capacidad y, opo-
niéndose a la resolución, obtenían el resultado deseado. La renuncia tanto
de Montenegro como de Sersale a comienzos de 2010 dejó a la resolución
117
 La dinámica del Primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional

en el olvido102.

Dentro del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas

(EMCO)

Por su parte, el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas impulsó

la modernización de la doctrina militar, tanto en lo que respecta a su ela-
boración como en la formación de los oficiales de ese organismo. De esta
manera, el jefe del EMCO aprobó por la Resolución Nº 121/2008 el ante-
proyecto de publicación conjunta PC 20-09 “Planeamiento para la Acción
Militar Conjunta – Nivel Estratégico Militar”. Ese documento fue elaborado
para establecer los conceptos teóricos, procedimientos y razonamientos
prácticos para la elaboración del Planeamiento Estratégico Militar basado en
capacidades.
Entre las varias previsiones sobre las que se desarrolló la PC 20-09, se
destaca la información que el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Ar-
madas debía obtener del nivel Estratégico Nacional a través de la DPDN.
Asimismo, y en consonancia con la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional,
se estableció que el planeamiento requería una actualización constante por
parte del CODENA, lo cual no sucedió103.
Dentro de este marco definido, el EMCO decidió implementar una me-
todología de planeamiento con una lógica dual, para que a las deducciones
de los escenarios presentes se les pudieran sumar ciertas previsiones para el
marco de incertidumbre del horizonte estratégico, generando con ello una
adaptación nacional de la metodología de planeamiento por capacidades. Al
respecto, la metodología de planeamiento incluía una lógica de carácter de-
ductivo (“Juicio por escenarios”) partiendo de los intereses y objetivos defi-
nidos por el PEN, y otra de carácter inductivo (“Juicio por incertidumbre”),
cuando el primero no llegaba a aportar las capacidades suficientes para pro-
teger los intereses definidos. El diseño de fuerzas resultante de ambos juicios

102  Entrevista reservada con Fuente J (civil), 15 de abril de 2021, Buenos Aires.

103  Se destaca la ausencia de un “escenario industrial, tecnológico, de recursos humanos, presupuestario y

otras orientaciones de alcance jurisdiccional, que justifiquen el esfuerzo de planeamiento por capacidades y la
posibilidad de su implementación”. Ver Informe para la modernización del sistema logístico de la Defensa (Mi-
nisterio de Defensa de la República Argentina, 2008).
118
 Juan Calvo, Sergio Eissa y Alejandro Salesi

materializaría una serie de capacidades del Instrumento Militar en el corto,

mediano y largo plazo, fijando los efectos deseados para cada una de ellas y
verificando luego la aptitud para cumplir las misiones (“Juicio por Aptitud”).
A su vez, estas capacidades deseables serían analizadas según el horizonte
presupuestario (“Juicio por Factibilidad y Aceptabilidad”), resultando en las
capacidades posibles a disponer. Esa diferencia, resultante entre lo deseable
y lo posible en materia de capacidades disponibles, daría lugar a un análisis
de riesgos, de juicios estratégicos y políticos del más alto nivel de decisión
nacional (Torres, 2010).
En este sentido, la adaptación realizada a la metodología de planeamiento
basada en capacidades, a partir de la implementación de los dos juicios men-
cionados, aseguraba “una respuesta prudente y razonable a la demanda real
y presente, pero también a la incertidumbre estratégica”104. En otras pala-
bras, estas características hicieron de la metodología adoptada por el Estado
Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas un método híbrido, puesto que
conjugaba elementos propios de otras aproximaciones: la de planeamiento
basado en amenazas, basado en escenarios (mencionando, pero sin definir
actores e hipótesis de conflicto) y basado en capacidades militares.
En ese sentido, se establecieron áreas de capacidad no excluyentes con
el objeto de cubrir todo el espectro que necesitan las Fuerzas Armadas para
ser empleadas: a) Comando, Control, Comunicaciones, Inteligencia e Infor-
mática (C3I2); b) Movilidad táctica y estratégica; c) Vigilancia y reconoci-
miento; d) Sostén logístico; e) Desarrollo de operaciones; f) Protección de
fuerzas y objetivos estratégicos; g) Apoyo Ecológico, Científico, Humanitario
y de Misiones de Paz. Tenían como antecedente lo definido por el Decreto
Nº 1691/2006 en cuanto a las capacidades105, aunque las dos últimas no se
preveían en esa norma.
Poco tiempo después, el jefe del EMCO resolvió aprobar una estructura
de administración y de responsabilidades para la orientación, ejecución y
supervisión del Planeamiento Estratégico Militar, a través de la Resolución
Nº 166/2008106. Esa norma creó una Comisión de Planeamiento Estratégico

104  Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (2008).

105  El decreto destaca las capacidades de vigilancia, el comando, control, comunicaciones, informática e
inteligencia, movilidad táctica y estratégica en el ámbito de territorio nacional, sostén logístico, y también las
relacionadas al concreto desarrollo de las operaciones militares de combate.

106  Resolución del jefe del EMC Nº 166, Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas de la República
Argentina, 2 de junio de 2008. En 2009, la Directiva Nº 9 del jefe del EMCO complementó esa resolución.
119
 La dinámica del Primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional

Militar107 como instancia permanente para abordar las actividades y docu-

mentos derivados del planeamiento y, además, se creó una Comisión de
Seguimiento108, para asistir al jefe del EMCO y garantizar la articulación del
ciclo. Es notorio que una de las definiciones que dio ese documento fuera
que el CPDN abarcaba el planeamiento estratégico militar y el planeamiento
de recursos, siendo que el primero es responsabilidad del jefe del EMCO
con asesoramiento de los Estados Mayores Generales de las Fuerzas Ar-
madas y del Comando Operacional (COPERAL), y el segundo (un plan de
recursos financieros, humanos y materiales, que permita la implementación
de las operaciones y las capacidades militares), responsabilidad del Ministe-
rio de Defensa109.
Por último, se ordenaba al subjefe del EMCO realizar las modificaciones
en la estructura orgánica del EMCO en virtud de satisfacer la dinámica del
Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional. No obstante, sin formularse
reformas mayores a la estructura orgánica ni a la dotación de personal –tanto
por la cantidad disponible como por la locación de los especialistas en ciertas
temáticas–, la Comisión de Planeamiento se valió de los Grupos de Trabajo
(GT) temáticos, creados específicamente para desarrollar las tareas contri-
buyentes a la elaboración de los documentos de planeamiento. Por fuera
de la Comisión de Planeamiento, el jefe del EMCO también se valió de la
opinión técnica del Gabinete de Estrategia Militar del EMCO110 para evaluar
los documentos antes de ser elevados al Ministerio de Defensa111.
Finalmente, el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas adelantó
el trabajo de elaboración de la Directiva de Elaboración del Planeamiento

107  Dicha comisión estaría presidida por el titular de la Jefatura V – Planeamiento Estratégico y Políticas del
EMCO, con responsabilidad sobre la orientación, armonización y racionalización sistémica del ciclo, y sería inte-
grada también por los equivalentes de los Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas y del COPERAL.

108  Sería presidida por el subjefe del EMCO e integrada por los titulares de las distintas áreas del EMCO.

109  Principalmente, de la Secretaría de Planeamiento.

110  El Gabinete de Estrategia Militar fue creado por Resolución Nº 158/2008 del jefe del EMCO en cumpli-
miento de las modificaciones orgánicas que la Resolución 546/2008 del Ministerio de Defensa le impuso. Entre
sus responsabilidades, se destaca que para el CPDN debía evaluar y proponer al JEMCO (jefe del EMCO)
durante el proceso de planeamiento por el criterio de capacidades, además de modificaciones de los aspectos
metodológicos pertinentes al planeamiento en curso para transformar el Instrumento Militar y mantener una
vinculación con el Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa “Manuel Belgrano”.

111  En el ámbito del Ministerio de Defensa, una instancia técnica similar fue creada por el Decreto Nº 763 de
mayo de 2008: el Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa (CEEPADE) “Manuel Belgrano”. Su objetivo
fue centralizar la producción de conocimiento sobre temas estratégicos para contribuir a la toma de decisiones
y al planeamiento estratégico de la Defensa Nacional.
120
 Juan Calvo, Sergio Eissa y Alejandro Salesi

Estratégico Militar (DEPEM).

La Directiva de Política de Defensa Nacional

Con ese andamiaje como base se promulgó la Directiva de Política de

Defensa Nacional (DPDN) 2009 a través del Decreto Nº 1714/2009, lo que
dio inicio formal al primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional
(CPDN). Los dos años que habían pasado desde la aprobación del CPDN
sirvieron para la incorporación de normas y herramientas operativas que
facilitaran su concreción al interior de la Cartera de Defensa. Desde otro
punto de vista, en ese intervalo también es posible identificar un contexto
institucional signado por especulaciones y tensiones alrededor de la moder-
nización del área que se estaba realizando.
La Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN) 2009 fue elaborada
en el Ministerio de Defensa y elevada al Poder Ejecutivo Nacional (PEN),
previa intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores. En efecto, la
DPDN 2009 comenzó a trabajarse en el ámbito de la Subsecretaría de Asun-
tos Técnicos Militares a cargo de Germán Montenegro, el cual no solo coor-
dinaba el trabajo, sino que también intervenía en la redacción. El equipo
estaba conformado por sus asesores José Luis Sersale y Daniel Rodríguez,
y una comisión ad honorem que aportaba ideas y que estaba integrada por:
Marcelo Saín, Luis Tibiletti, Ernesto López, José María Ugarte y Rubén Mon-
tenegro. El borrador inicial se trabajó al mismo tiempo que se escribía la
Reglamentación de la Ley de Defensa y, en este proceso, José Luis Sersale
interactuaba directamente con Germán Montenegro, quién giraba el borra-
dor y recibía aportes de la Comisión, trasladándoselos a José Luis Sersale.
A medida que las incumbencias de la Subsecretaría se fueron ampliando y
complejizando, al punto tal que Germán Montenegro funcionaba como un
viceministro en los hechos, José Luis Sersale pasó a interactuar directamente
con la comisión en la persona de Rubén Montenegro, quien le pasaba los
borradores al subsecretario. Cuando José Luis Sersale renunció, a fines del
2007112, la interacción entre el subsecretario y la comisión quedó a cargo de
Daniel Rodríguez113.

112  Volvería como Subsecretario de Planeamiento Estratégico y Política Militar a principios del 2008.

113  Entrevista reservada con Fuente J (civil), 15 de abril de 2021, Buenos Aires.
121
 La dinámica del Primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional

La DPDN 2009 quedó estructurada en tres capítulos y fue aprobada por

el Decreto Nº 1714/2009114.
En la primera parte, dedicada al escenario global y regional, la DPDN
sostenía que el escenario post Guerra Fría, en el marco de la globalización,
atravesaba un contexto de incertidumbre estratégica, de liderazgos difusos
y conflictos novedosos producidos por actores no estatales, con ausencia de
un consenso general sobre un orden global basado en la seguridad, y el alar-
mante empleo de políticas de poder y conductas unilaterales no respetuosas
del derecho internacional que debilitaban las prácticas multilaterales. En este
marco, se destacaba la posición hegemónica estadounidense en el ámbito
militar que fortalecía sus acciones políticas en todo el mundo y, en particular,
en la agenda de seguridad y defensa. Asimismo, se observaba que ciertas re-
giones eran críticas, mientras que otras no. De esta manera, América del Sur
era destacada como clara zona de paz frente a regiones como Medio Orien-
te y el Sudeste Asiático, donde los conflictos armados persistían. Además, en
Suramérica se observaba un creciente proceso de integración regional en lo
económico y comercial, que fue favorecido con la restauración democrática
a partir de la década de 1980. Obviamente, se destacaba la existencia del
enclave colonial del Reino Unido sobre el territorio argentino en las Islas
Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur, sin considerarlo como un factor de
conflicto militar dado que la Constitución Nacional había establecido la vía
diplomática para la resolución de la disputa de soberanía sobre las islas, sin
que la DPDN llegara a convertirlo en una hipótesis de conflicto.
En virtud de lo expuesto, la República Argentina no identificaba even-
tuales agresores militares externos estatales identificados con un Estado de
forma específica. Bajo esta concepción, la aplicación del método de planea-
miento basado en capacidades le permitía la construcción de un modelo de
fuerzas militares acorde a un ambiente estratégico de incertidumbre que,
pese a no identificar a un enemigo en particular, no renunciaba a la capacidad
de organizar su defensa nacional de manera autónoma para enfrentar, de
ser necesario, a un eventual agresor estatal militar externo. Esta definición,
y la expresión “conjurar y repeler toda agresión externa militar estatal115
(AEME), además del cambio de metodología de planeamiento, generaron
complicaciones en el proceso del planeamiento estratégico militar. Esto se

114  El artículo 3º del Decreto N° 1729/2007 dispone que la DPDN debía tener tres capítulos específicos: a)
un diagnóstico y apreciación del escenario de defensa y seguridad global y regional; b) una explicitación de la
concepción y posicionamiento estratégico nacional en materia de defensa y de los lineamientos centrales de
la política de defensa nacional; c) la determinación, el establecimiento y/o la actualización de los parámetros y
criterios que deberán orientar y dirigir el accionar de las Fuerzas Armadas de la Nación.

115  Decreto Nº 1691/2006.

122
 Juan Calvo, Sergio Eissa y Alejandro Salesi

debe a que no había experiencia en el planeamiento por capacidades y a que

se tomó literalmente la expresión señalada, sin realizar una evaluación de
probabilidades de ocurrencias de las potenciales AEME. De ahí las críticas
que formularon algunos militares y académicos, de manera errónea, por-
que entendían que el planeamiento por capacidades generaba unas Fuerzas
Armadas más costosas porque debía dar cuenta desde una amenaza nu-
clear-bacteriológica-química hasta una convencional116.
Por otra parte, la DPDN 2009 mencionaba “situaciones de conflicto y/o
enfrentamiento interestatales o intermésticos derivadas de crisis alimenta-
rias, competencias por recursos escasos o riquezas naturales, confrontacio-
nes étnicas, religiosas y/o raciales o del desarrollo transfronterizo de activi-
dades criminales tales como el terrorismo, narcotráfico, tráfico de personas,
tráfico de armas pequeñas, convencionales y de destrucción masiva, entre
otros”117. En este sentido, es importante destacar que, si bien la DPDN 2009
reconocía la existencia de factores que incidían en la seguridad internacional,
de naturaleza no estatal y con ámbito de actuación en el nivel transnacional o
intranacional, sostenía claramente que estas, por su complejidad y su forma
dinámica, no eran hipótesis de empleo de las Fuerzas Armadas. A su vez, la
DPDN 2009 daba cuenta de otros acontecimientos complejos que también
ocurrían en diversos escenarios y con diferente intensidad, derivados de ca-
tástrofes naturales o situaciones de emergencias humanitarias, y que podían
demandar elementos militares para contribuir en su gestión y contención en
un amplio espectro de actividades operacionales.
En el segundo capítulo, la DPDN 2009 sostenía que el Estado argentino
adoptaba una actitud y posicionamiento estratégico de defensiva. En este
sentido, se establecía a la paz como un bien estratégico para la política ex-
terior y de defensa, en acuerdo con la concepción de legítima defensa de la
Carta de las Naciones Unidas. Esta política defensa tenía un carácter autóno-
mo, por un lado, y cooperativo por el otro, tendiente a consolidar los niveles
de confianza mutua alcanzados.
En el tercer capítulo se planteaban las directrices para el Ministerio de
Defensa, el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (EMCO) y las
Fuerzas Armadas. Con respecto al primero, la DPDN 2009 expresó la ne-
cesidad de fortalecer y consolidar el pleno y efectivo gobierno político de
la Defensa Nacional. Para ello, instruyó al Ministerio de Defensa atender la
implementación efectiva de la política de defensa en sus diversos aspectos,
entre los que destacaba la ejecución del Ciclo de Planeamiento de la Defensa

116  Entrevista reservada con Fuente X (civil), 17 de agosto de 2018.

117  Decreto Nº 1714 DPDN 2009.

123
 La dinámica del Primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional

Nacional (CPDN) y el logro de un efectivo accionar militar conjunto. En tal

entendimiento, el EMCO debía actualizar la doctrina conjunta, los planes,
manuales, reglamentos, programas y procedimientos a fin de asegurar y faci-
litar el accionar militar conjunto de las Fuerzas Armadas.
En cuanto al Planeamiento Estratégico Militar, la DPDN insistía en su
realización conforme al criterio de capacidades para la obtención de una
“fuerza activa sustancial”118, para lo que se exigía una definición respecto del
conjunto de prioridades y, por ende, de la formulación de los parámetros de
distribución de la inversión en materia de defensa. Para tal fin, también se
ordenó a las Fuerzas Armadas que elevaran al EMCO, de manera regular, un
informe preciso y detallado sobre la totalidad de los medios militares dispo-
nibles en sus ámbitos respectivos, y que luego realizaran una actualización
semestral de esa información.
En cuanto al EMCO, la DPDN estableció que su tarea prioritaria era la
implementación y la eficiente consecución del CPDN, la gestión e integración
de la información para el Planeamiento Estratégico Militar y la supervisión,
integración y estandarización del conjunto de reglas y procedimientos de las
fuerzas relativas al empleo de los medios militares. De manera similar, en
atención a la implementación del nuevo modelo de planeamiento, el EMCO
debía proponer su reestructuración integral y, concurrentemente, los Es-
tados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas debían hacer lo propio a
través de lo establecido por el Planeamiento Estratégico Militar del EMCO.
De tal forma, la DPDN 2009 era resultado de las vulnerabilidades enun-
ciadas en el diagnóstico realizado por el CODENA, impartiendo pautas vin-
culadas a ello para el Ministerio de Defensa, el EMCO y las Fuerzas Armadas.
Al respecto, definió los elementos esenciales que son base del planeamiento,
como el diagnóstico y apreciación de tendencias del escenario de defensa y
seguridad regional y global, los riesgos y las amenazas actuales, próximas y a
largo plazo, aunque careció de lineamientos presupuestarios que permitie-
ran el armado de un planeamiento militar de mediano y largo plazo, indepen-
dientemente de la pauta presupuestaria ordinaria.

118  Sintéticamente, la fuerza activa sustancial expresa la mínima organización que se precisa para enfrentar la
incertidumbre relacionada con la capacidad de referencia, con el mínimo esfuerzo que garantice su operación
sistémica, el dominio del know how técnicotáctico y la posibilidad que ésta obre como célula de una fuerza de mayor
magnitud y con idénticas aptitudes.
124
 Juan Calvo, Sergio Eissa y Alejandro Salesi

El Nivel Estratégico Militar: de la DEMIL al PROCAMIL

Directiva para la Elaboración del Planeamiento Estratégico

Militar (DEPEM)

Siguiendo a la DPDN 2009, la Directiva de Elaboración para el Planea-

miento Estratégico Militar (DEPEM) hacía énfasis en que el Instrumento Mili-
tar del Sistema de Defensa Nacional debía estructurar su organización y fun-
cionamiento de acuerdo con su misión principal, siendo la misma el criterio
primario y ordenador de su diseño, organización y empleo. Añadía que toda
misión complementaria no debía perjudicar o afectar las capacidades reque-
ridas para el cumplimiento de la misión principal. Asimismo, consideraba la
existencia de restricciones legales para la generación de capacidades de las
misiones subsidiarias asignadas.
Por otro lado, una de las actividades preliminares que disponía para el
planeamiento estratégico militar era abordar, en el corto plazo, la reglamen-
tación de la normativa relativa a la movilización para atender los requeri-
mientos de la Defensa Nacional. Esto es en función del alcance, magnitud
y esfuerzo emergentes de las misiones relacionadas con la defensa de la
integridad y soberanía de los espacios de la jurisdicción, y los recursos hu-
manos y materiales a ser afectados. Resulta curiosa esa disposición teniendo
en cuenta que en ninguno de los apartados de la DPDN 2009 se mencio-
na la cuestión de la movilización. También se exponían las consideraciones
generales sobre el MIRILADO (acrónimo de los factores constitutivos de
las capacidades militares, es decir, Medios, Infraestructura, Recursos Huma-
nos, Inteligencia, Adiestramiento, Logística y Organización) y particulares
sobre cada uno de esos factores siguiendo lo dispuesto en el Decreto N°
1729/2007.
Al analizar los criterios operativos, funcionales y de integración conjunta,
afirmaba que el modelo que las Fuerzas Armadas debían seguir era aquel
con una adecuada flexibilidad estratégica y adaptabilidad a las modificacio-
nes sustantivas que pudieran darse en el entorno de seguridad internacional.
Asimismo, añadía que ese documento materializaba los lineamientos básicos
sobre el Instrumento Militar que incidirían en la visión sobre su evolución y
objetivos.
En lo que respecta a escenarios, tendencias y conmociones, la DEPEM
definía que las tendencias son consideraciones del rumbo futuro extrapolado
de un determinado tema, sobre la base de una determinada comprensión
del mismo y de los factores que probablemente influyan en su futuro. Así,
125
 La dinámica del Primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional

consideraba que las tendencias globales son complejas en cuestiones de se-

guridad internacional. Señalaba el incremento en la asimetría interestatal, la
existencia de diferendos interestatales irresueltos, la presencia de actores
de carácter transnacional, la hegemonía de Estados Unidos de América, el
agotamiento de los recursos naturales y el aumento de la inseguridad alimen-
taria, entre otras. Por su parte, para las conmociones, estimaba que eran
acontecimientos que modificaban la evolución a futuro de las tendencias y,
al hacerlo, socavaba los supuestos que sustentan las políticas actualmente
implementadas.
En cuanto a la situación global y regional son varias las similitudes que
presentaba respecto a la DPDN 2009, entre las cuales se distinguen el rol y
la clara hegemonía de Estados Unidos a partir de las asimetrías interestatales,
conflictos a causa de disputas étnicas, religiosas o políticas, la continuidad de
enclaves coloniales, el incremento de retrocesos para el sistema multilateral
por parte de las Naciones Unidas, entre otras. En referencia a la situación
regional, también dejaba explícito que América del Sur se caracterizaba por
ser una zona de paz, aunque presentaba ciertos diferendos territoriales. Con
otra perspectiva, se apartaba de la DPDN 2009 al subrayar la generalización
del empleo de agresiones a la soberanía territorial de los Estados como me-
dio de resolución de diferendos y protección de intereses, sin especificar en
qué escenario acontecía dicho fenómeno, y el incremento de las actividades
transnacionales desestabilizantes que implicaba. Por ejemplo, la degradación
del normal funcionamiento de las estructuras que sustentan la existencia de
los Estados nación, la ruptura del compromiso de mantener a la región como
zona de paz, la potenciación de conflictos separatistas y la ruptura del status
quo establecido por el Tratado Antártico.
En cuanto a las capacidades, este documento identificaba seis áreas: a)
Comando y control, comunicaciones, guerra electrónica, seguridad de la
información e informática; b) Movilidad táctica y estratégica; c) Vigilancia,
reconocimiento e inteligencia; d) Sostén logístico; e) Operaciones asocia-
das a la misión principal; f) Identificación de capacidades y determinación de
medios para las misiones subsidiarias del Instrumento Militar. Si bien pueden
advertirse ciertas similitudes nodales, en este documento las áreas de capa-
cidad sufren nuevas modificaciones respecto de las definidas por el Decreto
Nº 1691/2006 y la PC 20-09.
Por sus implicancias, fue aprobada finalmente por Resolución Ministerial
Nº 1338/2009. Concluida y aprobada la DEPEM, el EMCO comenzó con la
elaboración del planeamiento estratégico militar propiamente dicho, plas-
mado en la producción de los sucesivos documentos hasta la elevación del
PROCAMIL al Ministerio de Defensa.
126
 Juan Calvo, Sergio Eissa y Alejandro Salesi

La Apreciación y Resolución Estratégica Militar (AREMIL)

Merece señalarse que, mientras el Decreto Nº 1729/2007 definió al paso

consecutivo de la DEPEM como el abocado a elaborar la Apreciación y Re-
solución Estratégica Militar (AREMIL), la PC 20-09 lo redefinió en dos etapas
divididas: primero, la Apreciación Estratégica Militar y, de forma subsiguien-
te, la Resolución Estratégica Militar.
A partir de lo expresado en la DEPEM, la AREMIL estableció un diagnós-
tico y apreciación de la situación estratégica militar y una resolución para el
cumplimiento de la misión del Instrumento Militar y de los objetivos oportu-
namente definidos por el Poder Ejecutivo Nacional. Las herramientas con-
ceptuales del planeamiento estratégico militar que se utilizaron fueron los
ambientes geoestratégicos diferenciados, la conceptualización de tendencias
y conmociones, de agresores genéricos, de amenazas militares y de áreas de
capacidades, las cuales fueron explicadas y detalladas.
En la AREMIL, las tendencias detectadas eran más numerosas que en los
documentos antecedentes, destacando el rol de la tecnología y de la conse-
cuente brecha tecnológica entre Estados. No obstante, siguiendo la DPDN
2009, se indicaba que en la región predominaba la voluntad de mantener
América del Sur como una zona de paz, a pesar de que persistían en algu-
nas disputas interestatales dadas por las grandes áreas de recursos naturales
y los enclaves coloniales subsistentes. Además, ambos documentos coinci-
dían en el compromiso generalizado con los esquemas de seguridad global
y regional, pero se diferenciaban en el caso de las conmociones. En suma,
se observaban diferencias en cuanto a la apreciación de las conmociones,
dividiéndolas entre conmociones globales y regionales. La AREMIL también
se aparta de la DPDN 2009, pese a que diferencia los escenarios globales
y regionales, dado que incorpora a las “Nuevas Amenazas”, tales como el
terrorismo y el narcotráfico.
Por su parte, la Resolución Estratégica Militar exponía los lineamientos
generales para el diseño del Instrumento Militar, determinando las capaci-
dades militares conjuntas por escenario y por incertidumbre y su prelación
a corto, mediano y largo plazo, estableciendo diferentes fases: a) Estabili-
zación (se despliegan capacidades militares, se sostendrían esfuerzos ope-
racionales y se alcanzarían grados de respuesta); b) Diseño (diseño de ca-
pacidades militares mediante la recuperación y el desarrollo de nuevas); c)
Evolución (transformación y evolución para todos los plazos a fin de alcanzar
la superioridad tecnológica).
Paralelamente, el documento daba pautas generales para tener en cuenta
127
 La dinámica del Primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional

en cuestiones de despliegue, y destacaba los efectos a los que el accionar del

Instrumento Militar se debía direccionar. En síntesis, definiciones tales como
una actitud estratégica defensiva, el control efectivo en espacios nacionales,
el especial énfasis en áreas de frontera y objetivos de interés estratégico, la
aptitud para operar en toda la variedad de ambientes y los estándares míni-
mos de interacción multilateral, se ven aquí reflejados.
Por otro lado, en el mencionado documento, el EMCO indicaba los crite-
rios de organización del nivel estratégico operacional, es decir, del Comando
Operacional de las Fuerzas Armadas. Si bien, la organización del Comando
Operacional no es un aspecto señalado en ninguno de los documentos des-
criptos anteriormente, corresponde su organización a este nivel, pero con la
aprobación del Ministerio de Defensa.

La Directiva Estratégica Militar (DEMIL)

La Directiva Estratégica Militar (DEMIL), siguiendo la doctrina del EMCO,

debía ser orientadora para la planificación del corto, mediano y largo plazo.
En ese sentido, tal como precisa la PC 20-09, debía conciliar las decisiones
más abstractas, propias de la maniobra estratégica, con las resoluciones de
mayor detalle, propias de la táctica o el soporte operativo. Por lo tanto, se
trataba de obtener un documento con características concurrentes, dado
que todos los niveles (superiores y subordinados) debían interactuar y avan-
zar de forma simultánea para su concreción.
Sobre lo producido en esta etapa, debe mencionarse que la DEMIL-CP
nombraba al Comando Operacional de las Fuerzas Armadas como el órgano
natural del planeamiento y conducción de las operaciones al nivel Estratégi-
co Operacional, tanto en tiempos de paz como en situaciones de conflicto
armado, hasta que el Poder Ejecutivo Nacional determinara la creación de
otros comandos operacionales, definición que es retomada oportunamente
por la Directiva del Comandante Operacional Conjunto N° 08/2010 “S”.
Así las cosas, la Directiva Estratégica Militar de Corto Plazo (DEMIL-CP)
01/2010 “S” actuó como antecedente del citado documento de nivel ope-
racional.
Asimismo, instrucciones complementarias a la Directiva Estratégica Mili-
tar de Corto Plazo (DEMIL-CP) 01/2010 “S”, al igual que en la Directiva del
Comandante Operacional Conjunto N° 08/2010 “S”, explicitaban cada uno
128
 Juan Calvo, Sergio Eissa y Alejandro Salesi

de los sectores estratégicos con los que se divide el territorio nacional. Cabe
notar que, en ambos documentos se explicitan las áreas que conformarán
cada uno de los sectores estratégicos con los que se divide el total del terri-
torio nacional.
Por su parte, para el mediano plazo, la DEMIL debía definir los escena-
rios, los objetivos estratégicos, la maniobra y las misiones militares, junto con
las capacidades requeridas para su cumplimiento.
Por otra parte, la Directiva Estratégica Militar de Largo Plazo (DEMIL-LP)
01-2/2010 “S”, en uno de sus primeros apartados, expone el análisis del
conflicto futuro (que proviene de la Apreciación Estratégica Militar), íntima-
mente relacionado con el largo plazo. Así, se presentan algunas tendencias:
la guerra tradicional como aquel evento que evidenciará una marcada asi-
metría operativa-tecnológica, el incremento de potenciales agresores de
distinta naturaleza (estatal y no estatal), la presencia de un nuevo espacio de
conflicto configurado en el ciberespacio, el aumento de conflictos a partir
de tensiones por el acceso a recursos básicos de supervivencia y desarrollo
humano, el desarrollo de tecnología de la información y su subsiguiente de-
pendencia por parte de los Estados-Nación.
Finalmente, si bien la Directiva Estratégica Militar orienta el desarrollo del
modelo de fuerzas, esta no presentaba definiciones de áreas de capacidad.

El Plan Militar de Corto Plazo (PMCP)

El Decreto N° 1729/2007 estableció que el Plan Militar de Corto Plazo

fuera el documento que determinaría la forma de empleo del Instrumento
Militar con el despliegue de fuerzas y las capacidades militares existentes,
como así también los riesgos estratégicos emergentes de tal situación. Este
debía materializarse con la elaboración de los planes que anunciarían el em-
pleo efectivo de las Fuerzas Armadas, en los escenarios y según las pautas
establecidas en la DPDN, y sobre la base de los recursos existentes. Con-
siguientemente, debía haber un planeamiento contribuyente que estuviera
compuesto por los Planes de Apoyo (PA) desarrollados por los Estados Ma-
yores Generales de las Fuerzas Armadas.
Una vez que fueran obtenidos los pertinentes planes estratégicos ope-
racionales, se daría lugar a la promulgación del PMCP por parte del EMCO.
Paralelamente, los Estados Mayores Generales debían confeccionar los pla-
129
 La dinámica del Primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional

nes de apoyo a las operaciones, que tenían que exponer las capacidades a
mantener por incertidumbre. Por último, la distancia entre las misiones y las
capacidades del Instrumento Militar existentes, tanto del Comando Estraté-
gico Operacional como de los Estados Mayores Generales, derivarán en la
consolidación del PMCP.
La falta de precisión del Decreto Nº 1729/2007 se trasladó también a
la publicación, señalando al PMCP como parte del planeamiento de nivel
Estratégico Militar. Esta “zona gris” del PMCP conllevó a que en su proceso
confluyeran actores correspondientes al nivel Estratégico Militar y, mientras
que probablemente también tenía que entender e intervenir en etapas de
formulación anteriores y en su ejecución, al nivel Estratégico Operacional.
Así el PMCP, tal como se encuentra teóricamente formulado, tenía natura-
leza estratégico-militar, aunque contenido operacional, lo cual acarreó difi-
cultades en la elaboración de ese documento y en la aplicación de los planes
resultantes en la actividad operacional conjunta.
Así, tanto de nivel Estratégico Nacional como a nivel Estratégico Militar,
el CPDN no contó con el documento que compilara el PMCP. No obstante,
se elaboró la Directiva del Comandante Operacional Conjunto N° 08/2010
“S” (Formulación de planes de campaña esquemáticos - Nivel Estratégico
Operacional - Contribuyentes a la DEMIL N° 01/2010 “S”). Ese documento,
congruente con la DEMIL-CP (por ejemplo, en categorías de fuerza y en
los grados de alerta), presenta como propósito el establecer los lineamien-
tos generales para orientar a los Estados Mayores Generales de las Fuerzas
Armadas en la elaboración de los planes de apoyo y planes de operaciones
contribuyentes al planeamiento estratégico operacional119.
Es necesario diferenciar ambos documentos. Por un lado, el PMCP es-
tablece la utilización del Instrumento Militar en un plazo de tres años, como
dicta el Decreto Nº 1729/2007 y, en este sentido, sirve de orientación para
saber qué medios hay que recuperar, modernizar o incorporar en el corto
plazo. Por otro lado, la Directiva del Comandante Operacional brinda una
“foto actual”, que debería renovarse anualmente. Sin embargo, este último
documento no fue aceptado por el Jefe del Estado Mayor Conjunto de las
Fuerzas Armadas. En consecuencia, no se contó con un documento que es-
tableciera cómo sería utilizado el esfuerzo militar con los medios disponibles
en caso de una agresión militar externa120.

119  Directiva del Comandante Operacional Conjunto N° 08/2010 “S”, contribuyente a la Directiva Estratégica
Militar de Corto Plazo N° 01/2010 “S” (DEMIL-CP) (Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas: 2010).

120  Entrevista reservada con Fuente X (civil), 17 de agosto de 2018, Buenos Aires.
130
 Juan Calvo, Sergio Eissa y Alejandro Salesi

El Plan Militar de Mediano Plazo (PMMP)

El Plan Militar de Mediano Plazo (PMMP) tenía que vincular escenarios

y tendencias y capacidades militares para cumplir las misiones asignadas en
cada uno de ellos (juicio por escenarios y el juicio por incertidumbre), y
elaborar el plan dirigido a mantener, modernizar, incorporar o eliminar esas
capacidades. En síntesis, debía identificar los cambios necesarios a las capaci-
dades existentes y articular requerimientos de nuevas capacidades militares.
Su carácter indicativo y su amplitud variable se definían en la medida en que
sus definiciones sobre las capacidades dependían de los tiempos de obten-
ción, de los procesos técnicos, presupuestarios y financieros vinculados con
cada una de estas.
Merece ser notado que en varios pasajes de la PC 20-09 existe una vela-
da identificación del PMMP con el PROCAMIL. Por tal motivo, se señalarán
algunas de sus características en el apartado perteneciente a este último do-
cumento.

El Plan Militar de Largo Plazo (PMLP)

El documento definía una visión estratégica y de desarrollo del Instru-

mento Militar a largo plazo, así como las acciones que atendieran a la evo-
lución del escenario estratégico y los avances tecnológicos que generasen
efectos en los objetivos estratégicos militares asignados a las Fuerzas Arma-
das. Por tal motivo, se definían también áreas de capacidad, a los efectos de
asegurar la sustentabilidad y consecución de las actividades de investigación
y desarrollo militar.
En este sentido, el Proyecto de Plan de Largo Plazo seguía los lineamien-
tos de definir objetivos estratégicos que debían reflejarse en los programas
transversales sistémicos abordados por el sistema de ciencia y tecnología. A
su vez, debían estar relacionados con las tecnologías del ciberespacio, con el
dominio del ciclo aeroespacial de la defensa, con la supervivencia a ingenios
de destrucción masiva, con las tecnologías independientes del aire aplicadas
a la propulsión de plataformas militares, con la logística antártica, con la pro-
tección del medio ambiente, con el sistema de armas y municiones y, por
último, con la transformación e innovación de las capacidades militares.
131
 La dinámica del Primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional

En referencia a las misiones subsidiarias, mencionaba como objetivo es-

tratégico la protección del medio ambiente, indicando que el calentamiento
global y la contaminación conllevan una progresiva degradación de los recur-
sos naturales, y que, por ello, resulta indispensable que se incluyan criterios
de sustentabilidad ambiental en el diseño, organización, desarrollo, empleo y
sostenimiento del Instrumento Militar.
Con respecto a los factores constitutivos de cada capacidad, se hacía
mención del MIRILADO, detallando de acuerdo a cada uno de los factores
y lo que se entiende por ellos, en términos de planeamiento a largo plazo.
Continuando con los lineamientos que hacían a la actitud estratégica defen-
siva adoptada por el país, el PMLP indicaba que las actividades relativas a
la vigilancia y al control de los espacios jurisdiccionales y la vigilancia de los
espacios de interés a la maniobra estratégica militar –especialmente en los
espacios ultraterrestres, marítimos, insulares, fluviales y subyacentes– serían
sumamente importantes.
Por otro lado, designaba como efectos deseados para el desarrollo y
evolución del Instrumento Militar la confirmación de la disponibilidad de re-
cursos que contribuyeran a acompañar la sustentabilidad y previsibilidad del
proceso de transformación y evolución para todos los plazos y alcanzar la
superioridad tecnológica y capacidad de producción para la defensa en áreas
sensibles.

El Proyecto de Capacidades Militares (PROCAMIL)

El PROCAMIL que se elevó al Ministerio de Defensa terminó siendo una

edición reducida del PMMP. En cuanto a la correlación entre el PROCAMIL
y el PMMP, se destaca que los anexos del PROCAMIL repiten sistemática-
mente lo escrito en el Plan de Mediano Plazo. De esta manera, el PMMP, tal
como parecería asimilar la PC 20-09, definía el modelo posible de evolución
de las Fuerzas Armadas.
La materia constitutiva del PROCAMIL presentaba una confusión con-
ceptual, debiendo solo intervenir, desde el punto de vista técnico-militar, en
la definición y argumentos sobre cuáles son las capacidades requeridas para
cumplir de modo satisfactorio con la misión principal de las Fuerzas Arma-
das. Es decir, el modelo deseable del Instrumento Militar que debe exponer
el PROCAMIL no es lo mismo que el modelo que determinará cuáles son
132
 Juan Calvo, Sergio Eissa y Alejandro Salesi

las opciones para satisfacer las capacidades militares necesarias para que la
misión principal pueda ser formalizada.
Además, el PROCAMIL se apartaba del diseño conjunto, sosteniendo
de la unidad de comando la especificidad, la interoperabilidad y la compa-
tibilidad y complementariedad de las Fuerzas Armadas con el objeto de
alcanzar el accionar militar conjunto. En consecuencia, se advierte que no
plasmaba la naturaleza conjunta e integrada de las Fuerzas Armadas a la que
hace referencia toda la normativa de Defensa Nacional. Tampoco se res-
petaba la estructura orgánica y las responsabilidades que tiene cada uno de
los integrantes del Sistema de Defensa Nacional, dejando en manos de los
Estados Mayores Generales tareas que corresponden al EMCO, en tanto
es el máximo exponente de “integración y estandarización del conjunto de
reglas, procesos, procedimientos, funciones, servicios y actividades relativos
al uso o empleo de los medios militares, así como también al fortalecimiento
y a la consolidación de las capacidades operacionales”121. Asimismo, si bien
la DPDN 2009 hacía referencia a la actitud estratégica defensiva y al énfasis
que la política de Defensa Nacional hace sobre la región suramericana y en
relación con las hipótesis de conflicto, el PROCAMIL incluía información que
se desviaba de esa disposición, añadiéndose que, de alguna manera, equipa-
raba la misión principal con las misiones subsidiarias.
No obstante, en línea con lo expresado por el Decreto Nº 1691/2006,
auspiciaba la adecuada capacidad de control de todos los espacios de juris-
dicción en sus tres ámbitos: tierra, mar y aire. En cuanto a las misiones sub-
sidiarias, el PROCAMIL las especificaba, sosteniendo que son identificadas
con: la participación en operaciones multilaterales de paz, la participación en
operaciones relacionadas a la Seguridad Interior previstas por la Ley de Se-
guridad Interior N° 24.059, la asistencia a países amigos o a la comunidad en
casos de desastres naturales, la participación en la construcción de un Siste-
ma de Defensa Subregional, la contribución al afianzamiento de los derechos
soberanos argentinos en el sector antártico y, por último, el cumplimiento
con la totalidad de las responsabilidades específicas por los tratados, acuer-
dos y legislación internacional que son firmados y respetados por la Repúbli-
ca Argentina. De esta forma, también iba más allá de lo que la normativa, en
la que se sustentaba su elaboración, definía como misiones subsidiarias de las
Fuerzas Armadas.

121  Decreto N° 727/2006, Boletín Oficial de la República Argentina, 12 de junio de 2006.

133
 La dinámica del Primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional

La supervisión del nivel Estratégico Nacional: del PROCAM-

IL al PLANCAMIL

A principios de 2010, renunciaron el Secretario de Estrategia y Política

Militar, Germán Montenegro, y el Subsecretario de Planeamiento Estratégico
y Política Militar, José Luis Sersale. En su reemplazo, la Ministra de Defensa,
Nilda Garré, nombró a Gustavo Sibilla y Juan López Chorne, respectivamen-
te, quienes permanecieron en los cargos hasta diciembre de 2010, cuando
Garré fue designada como Ministra de Seguridad. Durante ese año no se
ejerció la supervisión del planeamiento estratégico militar. Esta decisión se
reflejó en el PROCAMIL122.
La supervisión por parte del Ministerio de Defensa se vio afectada por los
cambios producidos en su interior. Es por esto que el Estado Mayor Con-
junto de las Fuerzas Armadas continuó trabajando en el planeamiento con el
acervo que ya se poseía y, de esa manera, pudo llegar a un PROCAMIL que
se desviaba del PLANCAMIL, simplemente por una ruptura en el proceso de
supervisión a partir de febrero de 2009 y porque no hubo cambios doctrina-
rios que adaptaran el planeamiento al –valga la redundancia– planeamiento
basado en capacidades.

122  Entrevista reservada con Fuente X (civil), 17 de agosto de 2018, Buenos Aires.
134
5. Implementación del ciclo de planeamiento de la
defensa nacional: el retorno del nivel estratégico
nacional y el planeamiento de recursos

Sergio Eissa, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

A partir del año 2011, la Secretaría de Estrategia y Asuntos Militares

(SEAM) –a cargo de Alfredo Forti (diciembre de 2010 a diciembre de 2011)–
retomó la tarea de culminar el primer Ciclo de Planeamiento de la Defensa
Nacional (CPDN, 2009-2011)123. Cuando el SEAM y su equipo recibieron
del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas el Proyecto de Capaci-
dades Militares (PROCAMIL) se observó que los desvíos con respecto a la
DPDN 2009 eran de tal magnitud que había que realizar el Plan de Capa-
cidades Militares (PLANCAMIL) casi desde cero. A tal efecto, se aprobó la
Resolución MD Nº 414/2011 que establecía los lineamientos para elaborar el
PLANCAMIL. Para ambos temas, se conformó una Comisión de Trabajo ad
hoc que integraban los asesores de la SEAM, Daniel Rodríguez y Miguel Ber-
múdez, y el Director de Planeamiento y Estrategia, Luciano Anzelini, quienes
trabajaron intensamente junto a los Jefes de Planeamiento Estratégico y Po-
líticas del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (EMCO), Antonio
Torres, Gabriel Urchipía y Gustavo Romero, que se sucedieron entre las
fechas mencionadas.
En diciembre de 2011, luego de la reelección de la presidenta Cristina
Fernández de Kirchner (2011-2015) y de que Arturo Puricelli fuera confir-
mado como Ministro de Defensa, este último produjo cambios en la orgá-
nica ministerial. De esta forma, Oscar Quatromo pasó a la SEAM y Mauro
Vega fue nombrado como Secretario de Planeamiento, en su reemplazo.
Pese al trabajo realizado por la Comisión de Trabajo, el PLANCAMIL no
fue aprobado a través de una resolución ministerial, tal como los actores
involucrados en el proceso hubieran esperado, porque el entonces Ministro
Arturo Puricelli no quiso comprometerse a la inversión que se establecía
en el PLANCAMIL 2011 para un período de 20 años. De esta manera, solo
se logró que el ministro comunicara mediante una nota a las Secretarías, al

123  Entrevista reservada con Fuente X (civil), 17 de agosto de 2018, Buenos Aires.
135
 Implementación del ciclo de planeamiento de la defensa nacional:
el retorno del nivel estratégico nacional y el planeamiento de recursos

Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas y a los Estados Mayores

Generales de las Fuerzas Armadas, que el PLANCAMIL 2011 era un docu-
mento oficial y que debía ser utilizado como guía para el diseño del Instru-
mento Militar.
En diciembre de 2011, el Ministro Arturo Puricelli designó como Subse-
cretario de Planeamiento Estratégico y Política Militar a Martín Plaza, quien
solicitó, por iniciativa del Director General de Planeamiento y Estrategia, Lu-
ciano Anzelini, a las distintas dependencias del ministerio sus aportes para la
redacción de una nueva Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN),
necesaria para el inicio del segundo ciclo de planeamiento. Si bien toda la
información fue compilada, la DPDN nunca se redactó. Se tuvo que esperar
hasta que fuera designado Agustín Rossi como Ministro de Defensa, en el
año 2013, para que la DPDN 2014 fuera elaborada. Si bien todas las depen-
dencias del Ministerio hicieron sus aportes, la redacción estuvo concentrada
en la Subsecretaría de Planeamiento Estratégico y Política Militar, a cargo de
Fernanda Llobet (2013-2015) y con el asesoramiento de la Dirección Gene-
ral de Planeamiento y Estrategia, dirigida por Ramiro Riera (2013-2015).124
Una vez elaborado el plan en todas sus fases, cabía la responsabilidad
del nivel Estratégico Nacional para realizar las debidas gestiones ante las au-
toridades económicas del gobierno nacional, de modo de dar inicio con la
serie de inversiones para modernización y reequipamiento de las Fuerzas
Armadas, así como el cumplimiento de todo el planeamiento estratégico de
la defensa. De esta manera, esta cuestión de no avanzar en la implementa-
ción del planeamiento de la defensa generó un descreimiento general de los
actores participantes en el primer ciclo de planeamiento.

Resolución MD N° 414/2011 - Directrices para la elabo-

ración del Plan de Capacidades Militares 2011

En base a lo dispuesto por el Decreto N° 1729/2007, que aprueba el

Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional, y después de haber sido ele-
vado el PROCAMIL 2010, se establecieron un mecanismo, los actores, el
procedimiento y los criterios que serían considerados para confeccionar el
Plan de Capacidades Militares, documento final del Ciclo de Planeamiento y

124  Entrevista reservada con Fuente X (civil), 17 de agosto de 2018, Buenos Aires.
136
 Sergio Eissa, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

perteneciente al nivel Estratégico Nacional.

La Comisión de Trabajo ad hoc que hemos señalado en el apartado previo
redactó la Resolución MD Nº 414/2011. Esta tuvo por finalidad crear dentro
del ámbito del Ministerio de Defensa la Comisión para la elaboración del
Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL), la cual estaría presidida por la
Secretaria de Estrategia y Asuntos Militares y la Secretaria de Planeamiento y
compuesta por funcionarios de ambas secretarías, responsables de estable-
cer criterios (Anexo I de la Resolución) en los que estaría basado el PLAN-
CAMIL 2011. El motivo del dictado de esta Resolución se debió a que el
PROCAMIL se apartaba de lo dispuesto tanto en el Decreto Nº 1729/2007
como en la DPDN 2009.
De esta forma, el Plan de Capacidades Militares se orientó en base a los
lineamientos, parámetros y criterios de carácter político-técnico y presu-
puestario que fueron establecidos en la DPDN 2009 y en el Anexo I de la
Resolución MD N° 414/2011.
En cuanto a los criterios político-técnicos, la normativa mencionada hace
especial hincapié en:

• El diseño del Instrumento Militar y la política de defensa.

Los mismos deben dar cuenta de la actitud y disposición estratégica
militar defensiva que adoptó la nación en base al “principio de legí-
tima defensa como criterio organizador ante la materialización de
una eventual agresión estatal militar externa”125.
• El Instrumento Militar Conjunto como paradigma del modelo.
Las Fuerzas Armadas deberán fundamentar su concepción, em-
pleo, organización y doctrina en su naturaleza conjunta a partir de
las capacidades sistémicas que sean necesarias, de las cuales se de-
tectan las capacidades militares específicas.
• La misión principal de las Fuerzas Armadas como factor de diseño.
En función de su misión principal, permanente e indelegable, las
Fuerzas Armadas deberán estructurarse doctrinaria, orgánica y
funcionalmente para conjurar y repeler cualquier agresión estatal
militar externa.
• El diseño conjunto/pertinencia específica.
Considerando la naturaleza especifica que caracteriza a los dife-
rentes componentes del Instrumento Militar, este criterio involucra
el reconocimiento de la existencia de una pertinencia natural de
los distintos medios y sistemas de armas a cada uno de esos com-

125  Resolución MD N° 414/2011. Anexo I, inciso 1.1 a.

137
 Implementación del ciclo de planeamiento de la defensa nacional:
el retorno del nivel estratégico nacional y el planeamiento de recursos

ponentes, “responsables de su más eficaz y eficiente alistamiento,

adiestramiento y sostenimiento contribuyentes al mejor cumpli-
miento de su misión principal”126.

En segundo lugar, se hace referencia a los “criterios para la priorización

de las áreas de capacidad/capacidades militares y subcapacidades militares
del Instrumento Militar y, consecuentemente, de los respectivos proyectos
de recuperación, modernización y/o adquisición”127, los cuales son:

• Incidencia del área de capacidad a ponderar en la ejecución efec-

tiva y en el desempeño sistémico de las aptitudes necesarias para
el empleo eficaz del Instrumento Militar en el cumplimiento de su
misión principal.
• Incidencia de la capacidad militar a ponderar en la materialización
y optimización del área de capacidad de la cual la misma es contri-
buyente.
• Escalabilidad modular en el proceso de materialización de las capa-
cidades militares.

En forma contigua, la Resolución MD N° 414/2011 establece criterios

para adoptar en torno al despliegue del Instrumento Militar:

• El despliegue territorial del Instrumento Militar debe llevar a cabo

la materialización de un claro e inequívoco mensaje estratégico
acerca de la Actitud y Disposición Estratégica Defensiva del Estado
Nacional.
• Máximo aprovechamiento del actual despliegue compatible con el
diseño del Instrumento Militar propuesto.
• Flexibilidad de empleo. Cabe considerar el despliegue próximo a
la zona de probable empleo, las guarniciones próximas a vías de
comunicación territoriales, guarniciones que permitan la integra-
ción de capacidades específicas similares y guarniciones próximas a
campos o zonas de adiestramiento.

En las áreas de presupuestación y logística, la Resolución MD N°

414/2011 establece los siguientes parámetros para ser incluidos:

• En cuanto a los criterios para la determinación del horizonte de

126  Resolución MD N° 414/2011. Anexo I, inciso 1.1 d.

127  Resolución MD N° 414/2011. Anexo I, inciso 1.2.

138
 Sergio Eissa, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

recursos financieros en la confección del Plan de Capacidades Mili-

tares, los factores de planeamiento serán:

i) Alcanzar una participación del 1,5 % del Producto Bruto Interno

en el presupuesto del año 2016.
ii) Prever un crecimiento homogéneo de dicha participación en el
período 2012-2015 hasta alcanzar el mencionado porcentaje en
el año 2016.
iii) Mantener una participación constante del PBI en el período
2017- 2032.
iv) Mantener la actual composición del gasto jurisdiccional en el
período 2012-2016.128

• En referencia a los “criterios para la presentación de los proyectos

de inversión contenidos en el plan de Capacidades Militares”129,
los mismos precisan cumplir con los requisitos del Sistema Integral
de Gestión de Inversiones para la Defensa (SIGID). Por otro lado,
como parte del anexo de la normativa, se adjunta una matriz de
presentación de proyectos para este Plan de Capacidades Militares
que, a su vez, deberán contar con sus respectivos análisis de facti-
bilidad evaluados de acuerdo a la normativa vigente.
• A partir de los lineamientos expuestos, que se tuvieron en cuenta
para la confección del Plan de Capacidades Militares, resulta im-
prescindible analizar la correspondencia entre la normativa que
aprobó la Comisión para la Elaboración del Plan de Capacidades
Militares y el Plan de Capacidades Militares, producto de dicha co-
misión.

En los hechos, el planeamiento de recursos cuyos parámetros formaban

parte de la Resolución MD N° 414/2011 nunca contó con la asignación pre-
supuestaria necesaria.

128  Resolución MD N° 414/2011. Anexo I, inciso 2.1.

129  Resolución MD N° 414/2011. Anexo I, inciso 2.2.

139
 Implementación del ciclo de planeamiento de la defensa nacional:
el retorno del nivel estratégico nacional y el planeamiento de recursos

Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL 2011)

Como se señaló ut supra, la Comisión de Trabajo ad hoc que integraban

los asesores de la SEAM, Daniel Rodríguez y Miguel Bermúdez, y el Director
de Planeamiento y Estrategia, Luciano Anzelini, junto a los Jefes de Planea-
miento Estratégico y Políticas del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Ar-
madas (EMCO), Antonio Torres, Gabriel Urchipía y Gustavo Romero –que
se sucedieron entre las fechas mencionadas–, elaboraron el PLANCAMIL
2011.
Normativamente, este tiene como finalidad formular y operativizar el
modelo de Instrumento Militar posible y necesario para la República Argen-
tina desde la concepción y el paradigma definido por el compendio jurídico
que da forma al Sistema de Defensa Nacional y a su política de defensa. Así,
el documento desarrolla dos dimensiones: una estratégica, la cual se refiere
al empleo y al diseño del Instrumento Militar, y otra técnica, donde se realiza
una identificación y priorización de las capacidades militares que se proyecta
recuperar, consolidar o lograr en un período de veinte años.
De esta manera, la concepción estratégica del Instrumento Militar estará
basada en su misión principal y será guiada por diferentes preceptos, como
el control efectivo de los espacios soberanos y el desarrollo de capacida-
des conjuntas. En consecuencia, el diseño del Instrumento Militar implicará
adoptar una organización y un despliegue de naturaleza defensiva, siguiendo
con la actitud estratégica defensiva que adopta el país.
Teniendo en cuenta esta premisa, el diseño de las Fuerzas Armadas con-
templará una categorización y arquitectura de fuerzas en base a las funcio-
nalidades de Fuerzas de Respuesta regional, fuerzas de intervención rápida,
fuerzas de defensa principal y fuerzas de reserva movilizables.
Asimismo, el Instrumento Militar contará con diversos sectores estratégi-
cos, donde se prioriza el empleo del Instrumento Militar. Posteriormente se
definió el diseño del mismo, que se constituye a través de la identificación y
determinación de las capacidades militares necesarias para el cumplimiento
de los efectos militares requeridos previstos130 y de la determinación del re-
querido redespliegue territorial a implementar131. Este último debe cumplir
con una serie de finalidades: alcanzar un adecuado balance que asegure la
disponibilidad de fuerzas en oportunidad, calidad, tiempos de alerta y efec-

130  Plan de Capacidades Militares 2011.

131  Plan de Capacidades Militares 2011.

140
 Sergio Eissa, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

tos en todo el territorio132, la garantía del acceso al sistema de movilidad

estratégica e infraestructura territorial, al acceso a las capacidades logísticas
de alistamiento, adiestramiento y sostenimiento conjunto, y la facilitación del
cumplimento de las misiones complementarias en función de las directivas
del nivel Estratégico Nacional.
El Plan de Capacidades Militares postula un nuevo método de planea-
miento militar, que modifica de manera directa al diseño de las Fuerzas Ar-
madas. Está basado en el desarrollo de capacidades militares, en función de
alcanzar y consolidar la aptitud de ejecutar en forma autónoma la completa
gama de operaciones que demandan todas las formas genéricas de agresión
que se manifiestan en los conflictos convencionales de origen externo133 per-
petrados por fuerzas armadas de otro país.
Comenzando por la definición de capacidad como la aptitud o suficiencia
de una organización para lograr y sostener un efecto deseado en ambiente y
tiempo dado134, el planeamiento le otorgó la definición de acción combinada
de múltiples sistemas y factores orientados a la obtención de un determi-
nado efecto militar135. Consecuentemente, y en pos de sistematizar estas
capacidades, se postularon una serie de áreas de capacidad que agrupan a
casi la totalidad de las capacidades requeridas. Estas áreas (que están com-
puestas por capacidades que logran los mismos efectos militares) represen-
tan agrupamientos funcionales en aptitud de producir efectos estratégicos
diferenciados136. Así, se detectaron seis áreas de capacidad diferentes que
se distinguen en:

I. Área de Capacidad 1: comando, control y comunicaciones. Se

define como una arquitectura organizaciones y de sistemas de
planeamiento, coordinación y enlace de naturaleza conjunta,
que asegura un efectivo y eficiente ejercicio del comando y
control entre los componentes administrativos, operativos y de
apoyo del Instrumento Militar para alertar y responder oportu-
namente ante agresiones externas militares estatales, tanto en
espacios de jurisdicción nacional como en aquellos de interés.

132  Plan de Capacidades Militares 2011.

133  Plan de Capacidades Militares 2011.

134  Plan de Capacidades Militares 2011.

135  Plan de Capacidades Militares 2011.

136  Plan de Capacidades Militares 2011.

141
 Implementación del ciclo de planeamiento de la defensa nacional:
el retorno del nivel estratégico nacional y el planeamiento de recursos

II. Área de Capacidad 2: movilidad táctica y estratégica. Es identifi-

cada como “una estructura de concentración y dispersión poli-
modal del grueso de los componentes operativos y de apoyo al
Instrumento Militar para desplegar y responder oportunamen-
te”.

III. Área de Capacidad 3: vigilancia, reconocimiento e inteligencia.

Es una estructura organizacional y de sistemas de planeamien-
to, coordinación y enlace de la información, de naturaleza con-
junta, contribuyentes a los procesos de inteligencia estratégica,
militar, operacional, táctica, en soporte de los componentes de
decisión, operativos y de apoyo al Instrumento Militar para aler-
tar y prevenir.

IV. Área de Capacidad 4: sostén logístico. Esta área de capacidad es

reconocida como la estructura de sistemas, organizaciones de
planeamiento, ejecución y supervisión logística requeridas, en
capacidad de prever y proveer los suficientes recursos humanos
y materiales y, al mismo tiempo, de soportar a los componentes
operativos y de apoyo al Instrumento Militar.

V. Área de Capacidad 5: operaciones de combate. Esta área tiene

como finalidad la ejecución de operaciones militares conjuntas,
conformadas por elementos de combate, en capacidad de ob-
tener, mantener o recuperar el control de los espacios de juris-
dicción nacional y de responder eficazmente contra agresiones
externas militares estatales.

VI. Área de capacidad 6: identificación de capacidades y determina-

ción de medios para cumplimiento de las misiones subsidiarias.

Por su parte, el PLANCAMIL 2011 indica que la misión principal será

el criterio ordenador de todo su diseño, en tanto el cumplimiento de sus
misiones complementarias no podrá implicar a las capacidades y aptitudes
del Instrumento Militar para el efectivo y eficaz cumplimiento de la misión
principal, en todo tiempo y bajo cualquier circunstancia137.
Paralelamente, a pesar de que entre ambos documentos se encuentran
coincidencias en torno a la disposición de fuerzas con ciertas particularidades
y a los sectores estratégicos que deben ser abordados por las Fuerzas Ar-

137  Plan de Capacidades Militares 2011.

142
 Sergio Eissa, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

madas, es posible hacer una distinción entre la concepción que presentan de

lo conjunto. Mientras que el PLANCAMIL 2011 posee como premisa que el
diseño del Instrumento Militar se haga en base a la conjunción.
En el cuadro siguiente se puede observar como la proyección de incre-
mento presupuestario del gasto en defensa, que debía llegar al 1.5% del
PBI para el año 2016, durante todo el horizonte temporal no tuvo grandes
variaciones. Partió del 0.76% inicial, alcanzando un pico en 2014 del 0.88%
y llegando a su punto más bajo en 2019 con un 0,71% del PBI: menos de la
mitad de lo que debería ser según la proyección económica.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de SIPRI en https://www.sipri.org/databases/milex y proyec-

ciones de Resolución MD N° 414/2011.

En el cuadro siguiente se realiza la comparación del Gasto en Defensa de

los países de América del Sur en el período estudiado en este trabajo (2007-
2013). Podemos observar que desde el año 2011 al 2013 Argentina tiene el
menor presupuesto de América del Sur (medido en porcentaje del PBI), y en
los años anteriores solo logra superar levemente a Paraguay.

Cuadro N° 2: Comparación de Gasto en Defensa de América del Sur medido como porcentaje del PBI

País/Año 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Argentina 0,79% 0,76% 0,89% 0,81% 0,76% 0,78% 0,84%
Bolivia 1,69% 1,96% 1,99% 1,67% 1,68% 1,85% 1,84%
143
 Implementación del ciclo de planeamiento de la defensa nacional:
el retorno del nivel estratégico nacional y el planeamiento de recursos

Brasil 1,47% 1,44% 1,54% 1,54% 1,41% 1,38% 1,33%

Chile 2,32% 2,59% 2,27% 2,24% 2,26% 2,05% 1,99%
Colombia 3,27% 3,71% 3,86% 3,63% 3,08% 3,16% 3,27%
Ecuador 2,57% 2,67% 3,12% 3,01% 3,10% 2,95% 2,88%
Guyana 1,43% 1,59% 1,53% 1,38% 1,26% 1,17% 1,18%
Paraguay 0,74% 0,68% 0,75% 0,75% 0,85% 0,96% 0,96%
Perú 1,30% 1,23% 1,52% 1,46% 1,38% 1,48% 1,64%
Uruguay 1,78% 1,87% 1,82% 1,88% 1,72% 1,80% 1,82%
Venezuela 1,89% 1,79% 1,23% 1,01% 1,13% 1,34% 1,67%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de SIPRI en https://www.sipri.org/databases/milex

Planeamiento de recursos para la Defensa

Los lineamientos políticos y estratégicos fueron establecidos, de acuerdo

con el Decreto Nº 1729/2007, en la Directiva de Política de Defensa Nacional
2009, pero en dicho decreto no se establecía cómo y cuándo comenzaría
el planeamiento de recursos. Este último punto tuvo que ser resuelto ad
hoc a posteriori de que se aprobara dicho decreto, de ahí el origen de las
inconsistencias dentro del propio nivel Estratégico Nacional, además de
las competencias intraministeriales que ya hemos señalado en el capítulo
anterior.
La necesidad de realizar un sistema de planeamiento de recursos no fue
un capricho de algún funcionario, ni una moda de la época. Tampoco el inten-
to de darle un perfil estrictamente economicista a la defensa. Fue un trabajo
de muchos y surgió a partir de consensos generados en diversos debates en
el ámbito civil y militar en espacios de nivel estratégico, operativo, táctico,
económico y de administración estatal y en las distintas líneas de gobierno.
Tal como se expresó anteriormente, meses después de la reglamenta-
ción de la Ley de Defensa Nacional a través del Decreto Nº 727/2006, se
aprobó por medio del Decreto N°1691/2006 la Directiva sobre Organiza-
ción y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas. La misma tenía como obje-
tivo principal establecer criterios y lineamientos a los que deberán ajustarse
la organización, estructura, misiones, despliegue y funciones del Instrumento
Militar.
Dicho decreto establecía que el diseño de fuerzas del Instrumento Militar
144
 Sergio Eissa, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

debía adoptar el criterio de capacidades “en función de alcanzar y consolidar

la aptitud de ejecutar en forma autónoma la completa gama de operaciones
que demandan todas las formas genéricas de agresión que se manifiestan
en los conflictos convencionales de origen externo generados por actores
estatales”138.
Por ese entonces, en nuestro país poco se conocía sobre el diseño de
fuerzas por capacidades, y comenzaron a realizarse investigaciones sobre la
experiencia de los países que implementaban esta forma de planeamiento.
De manera de dar pie a un debate amplio dentro de la Jurisdicción, se deci-
dió convocar a especialistas en la temática para formar parte de la Comuni-
dad de Planeamiento.
Esta comunidad estaba constituida por gran cantidad de personas entre
los que se encontraban civiles en funciones en el Ministerio de Defensa, mi-
litares en actividad y retirados y organizaciones no gubernamentales e inves-
tigadores independientes. Dicha Comunidad llegó a convocar reuniones de
hasta 200 personas. La organización de la misma estaba a cargo del Almiran-
te Trama, en ese momento Jefe V de Planeamiento Estratégico del Estado
Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas.
Luego de varias reuniones, se decidió subdividir a la comunidad en gru-
pos más pequeños que abarcaran los distintos aspectos que conformaban
este cambio de paradigma. Un ejemplo de ello fue la reactivación del Co-
mité de Logística Conjunta (CLC)139, cuyo antecesor fue la Junta Superior
Logística,140 creada en el año 1995. El mencionado comité fue presidido en
ese momento por el Subsecretario de Fortalecimiento Institucional de las
Fuerzas Armadas dependiente de la Secretaría de Planeamiento del Minis-
terio de Defensa.
Tras varias reuniones del Comité se decidió la realización de un estudio
exhaustivo del estado actual de las funciones logísticas de la defensa, cuestión
que dio lugar a la creación de la denominada “Comisión de asesoramiento
técnico para la modernización del sistema logístico de la defensa”141. Dicha
comisión, conformada por militares en actividad y retirados, asesores y fun-
cionarios del Ministerio de Defensa, plasmó sus investigaciones y recomen-
daciones en el libro Informe para la modernización del sistema logístico de la

138  Decreto Nº 1691/2006.

139  Resolución MD N° 371/2007.

140  Resolución MD N° 503/1995.

141  Resolución MD N° 299/2008.

145
 Implementación del ciclo de planeamiento de la defensa nacional:
el retorno del nivel estratégico nacional y el planeamiento de recursos

defensa, aprobado por Resolución Ministerial142.

En el marco del planeamiento de recursos, el informe mencionaba la ne-
cesidad de que los distintos procesos se unificaran en un mismo Sistema de
Planeamiento, Programación, Presupuestación y Ejecución (S3PE).
Con la intención de darle curso a las recomendaciones del mencionado
informe, se creó en el marco de la Comunidad de Planeamiento el GT05
(Grupo de Trabajo N°5), encomendado a tal fin. El propósito de este grupo
de trabajo era:
Elaborar y validar un sistema que permita articular y compatibilizar el proceso de Planea-
miento de Recursos de la Defensa con el proceso del Planeamiento Estratégico Militar, para
satisfacer, en oportunidad e integridad, las necesidades y requerimientos emergentes durante
las distintas etapas de desarrollo del CPDN143.

Este grupo realizó diversas reuniones y obtuvo insumos para la elabo-

ración de su trabajo, desde actividades de intercambio con especialistas de
España sobre temas relacionados con Planeamiento de recursos de la de-
fensa, hasta el seminario “Presupuesto y Defensa en Sudamérica. Modelos
de Eficiencia e Integración Regional144”. Por primera vez se trató el tema del
Planeamiento de Recursos para la Defensa (PRD) al mismo nivel de impor-
tancia que el Planeamiento Estratégico Militar (PEM), con la firme intención
de concretar las Capacidades Militares a través de la asignación eficiente de
recursos y no dejarlas sólo en el terreno de la estrategia.
La preocupación principal del grupo era poder coordinar en un mismo
macrosistema los distintos sistemas de planeamiento estratégico, inversio-
nes, presupuesto y adquisiciones. Para ello, el S3PE resultaba esencial, ya
que permitía establecer los riesgos, debido a que contemplaba, a través de
la programación y la presupuestación, pasar de las capacidades “necesarias”
a las capacidades “posibles”. Por otro lado, el Planeamiento de Recursos,
acompañando el Ciclo de Planeamiento, constituía una herramienta eficaz
para proponer y defender los Presupuestos del Área de Defensa, tan dismi-

142  Resolución MD N° 1350/2008.

143  Documentos de trabajo GT N°5.

144  Dicho Seminario se realizó del 1 al 2 de Septiembre de 2011 en Buenos Aires, organizado por el Ministerio
de Defensa de Argentina. La iniciativa se planteó con el objetivo de promover la búsqueda de la eficiencia en la
administración de los recursos asignados a la Defensa Nacional, fomentando el intercambio de visiones, leccio-
nes aprendidas y perspectivas entre los distintos sectores involucrados en la temática, tanto en Argentina como
en Sudamérica. El seminario contó con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), la
Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP) y la Asociación Internacional
de Presupuesto Público (ASIP) y fue estructurado en siete paneles en los que disertaron prestigiosos especialis-
tas en la materia y académicos nacionales e internacionales.
146
 Sergio Eissa, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

nuidos hasta el momento.

En este tema existía un gran consenso, ya que los distintos sistemas que
conformarían el planeamiento de recursos ya se encontraban articulados a
nivel nacional y ampliamente desarrollados en distinta bibliografía técnica.
Es así que las Fuerzas Armadas, el Estado Mayor Conjunto y la Secretaría
de Planeamiento hablaban un mismo idioma. Solo restaba articularlos con el
planeamiento estratégico.
Sin embargo, un tema resultó difícil de definir: hasta dónde llegaba el
planeamiento estratégico y desde dónde comenzaba el planeamiento de re-
cursos.

Planeamiento estratégico vs planeamiento de recursos: el

límite difuso entre ambos y la pulseada política de poder
Toda la comunidad de planeamiento estaba de acuerdo: era necesario
articular el planeamiento estratégico con el planeamiento de recursos. A
continuación, adjuntamos un esquema de esta articulación:

Gráfico 5.1: Articulación del Planeamiento Estratégico Militar y el Planeamiento de Recursos

Fuente: Resolución MD N°1119/2009

147
 Implementación del ciclo de planeamiento de la defensa nacional:
el retorno del nivel estratégico nacional y el planeamiento de recursos

En el gráfico precedente se puede observar cómo el planeamiento militar

y el planeamiento de recursos se pensaban como dos procesos interconec-
tados pero autónomos. Sin embargo, surge una gran duda con respecto a
ambos: ¿hasta dónde debía llegar uno y dónde comenzaría el otro? Pun-
tualmente, el tema de discusión se encuadraba en quién debería definir los
medios materiales a recuperar, modernizar o adquirir para incrementar las
capacidades militares actuales.
Esta discrepancia se solucionaba al definir la composición del Proyecto de
Capacidades Militares (PROCAMIL) o, más específicamente, el Plan de Ca-
pacidades Militares (PLANCAMIL). Por desgracia, el Decreto Nº 1729/2007,
que aprobó el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional, no aclaraba en
detalle cómo deberían definirse el PROCAMIL ni el PLANCAMIL en cuanto
a los medios materiales a adquirir, así que la normativa no podría dirimir esta
discrepancia de conceptos.
Por un lado, estaban quienes decían que el planeamiento estratégico de-
bía definir los medios (entre ellos, sistemas de armas) a adquirir ya que no
tenía sentido planificar sin definir los sistemas de armas, temiendo que todo
el análisis quede en el mundo de las ideas.
Por otro lado, estaban quienes decían que el planeamiento estratégico
solo debería definir en forma específica (y plausible de ser luego cuantifica-
ble) las capacidades militares. Los medios se especificarían posteriormente
en forma política pero dicho análisis para la toma de decisiones contaría con
herramientas económicas incluidas en el estudio de prefactibilidad de los
proyectos de inversión del Sistema Integral de Gestión de Inversiones para la
Defensa (SIGID) tales como: Análisis de Beneficios y Costos (ABC); Análisis
de Costos Mínimos (ACM), haciendo especial hincapié en el Costo Medio
del Ciclo de Vida (CMCV); Análisis de Costo - Contribución al Objetivo de
Capacidad Militar (ACCOC), el cual presenta el modelo de eficacia susten-
tado en el análisis multiatributo; y el Análisis del Costo Anual Equivalente
(CAE).
Los primeros tenían a su cargo el planeamiento estratégico (Secretaría
de Asuntos Militares) y los segundos el planeamiento de recursos (Secretaría
de Planeamiento).
Varias reuniones se realizaron a los fines de compatibilizar ambos crite-
rios. Sin embargo, “el aspecto cualitativo de las capacidades y el equipamien-
to parece ser la trama del pensamiento sobre capacidades”145. No se tuvo
en cuenta que también eran necesarias herramientas de análisis cuantitativo

145  Acta de reunión Secretaría de Planeamiento - Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas “Planea-
miento estratégico – Desarrollo de capacidades” del 8 de marzo de 2007.
148
 Sergio Eissa, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

para que, junto con la experiencia y el juicio profesional, se pudieran tomar

mejores decisiones con respecto a las capacidades. Sobre todo, teniendo en
cuenta que en ese momento se encontraban en el Ministerio de Defensa los
recursos humanos necesarios para ser la base para la investigación, capacita-
ción, y asistencia técnica en esas cuestiones.
Finalmente, el Plan de Capacidades Militares 2011 (PLANCAMIL 2011)
no solo incluyó un detalle cualitativo de las capacidades necesarias del instru-
mento militar, sino que también incluyó un documento denominado “Matriz
Estratégica de Diseño del Instrumento Militar” (MEDIM) que contenía un
listado de medios a adquirir asociados a las subcapacidades militares que
derivaban de las correspondientes áreas de capacidad militar. La mencionada
MEDIM se traduciría en términos de planeamiento de recursos en la “Matriz
de Inserción de Proyectos” (MIP), que contiene a todos los proyectos de
inversión necesarios para las capacidades definidas por el Instrumento Militar
priorizados y en un horizonte temporal de 20 años con su correspondiente
presupuesto asociado.
La decisión de incorporar estos nuevos documentos en el planeamiento
estratégico limitó la actuación del SIGID, sistema utilizado para la toma de
decisiones en materia de inversión, debido a que la canasta de proyectos a
ejecutar ya se encontraba definida y priorizada por el planeamiento estraté-
gico.

149
 Implementación del ciclo de planeamiento de la defensa nacional:
el retorno del nivel estratégico nacional y el planeamiento de recursos

Gráfico 5.2: Metodología empleada para la priorización de los proyectos contenidos en la Matriz Estra-
tégica de Diseño del Instrumento Militar (MEDIM) y la Matriz de Inserción de Proyectos (MIP)

Fuente: Exposición del Estado Mayor Conjunto, 4 de junio de 2012

La implementación del Sistema de Planeamiento de Recur-

sos para la Defensa (SIPRED)

El SIPRED nunca se implementó. Los documentos creados por este sis-

tema, tales como la Directiva de Programación de Recursos para la Defensa
(DPRD), la Directiva para la Elaboración de los Planes Directores (DEPD),
los Planes Directores Específicos (PDE), el Plan Director Conjunto (PDC) y
150
 Sergio Eissa, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

el Programa de Inversiones para la Defensa (PRIDEF), así como también la

Directiva de Obtención de Medios contemplada en el SIGID II (aprobado en
el año 2008), nunca se materializaron.
Una de las posibles explicaciones de esto es que no se creó una estruc-
tura orgánica “permanente” a nivel dirección cuyas funciones específicas
consistieran en el monitoreo de la elaboración de los documentos del SI-
PRED. En los primeros años de su creación, a pesar que cambiara en forma
sustantiva el organigrama de la jurisdicción, las funciones del SIPRED residían
a nivel subsecretaría. Sin embargo, en años posteriores, dichas funciones
desaparecieron.
Una segunda explicación es que no se quiso avanzar en una improvisada
Directiva de Planeamiento de Recursos (que más adelante se incorporaría al
Sistema de Programación e Recursos para la Defensa –SIPRED–) basada en
proyecciones macroeconómicas a 20 años que envió el Ministerio de Defen-
sa al Ministerio de Economía. En ellas, se realizó un exhaustivo estudio que
estimaba alcanzar en cinco años un nivel de gasto de defensa del 1.5% del
PBI y sostenerlo durante 20 años y, posteriormente, en la elaboración de la
Matriz Estratégica del Instrumento Militar elaborada por el Estado Mayor
Conjunto que detallaba los proyectos de inversión que deberían financiarse
de acuerdo al PLANCAMIL en el largo plazo con estos recursos.
Una salida de lo anterior hubiera sido la actualización de la normativa a
la nueva estructura organizacional del Ministerio de Defensa y las Fuerzas
Armadas, así como a los nuevos sistemas de gestión, pero esto tampoco
sucedió. Otra solución podría haber sido que el Ministro Puricelli lograra la
convalidación del PLANCAMIL a nivel presidencial para que el incremento
del presupuesto necesario pudiera ingresar a la agenda del gobierno, pero
como vimos en el capítulo anterior, este objetivo tampoco se logró.
A pesar de la impronta de su creación, que consistió en normalizar las
etapas que conforman el Sistema de Planeamiento, Programación, Presu-
puestación y Ejecución (S3PE) del Ministerio de Defensa, el SIPRED solo
quedó en el mundo de las ideas y tanto el Planeamiento Estratégico como el
Planeamiento de Recursos continuaron desconectados.
A pesar de ello, ni bien se aprobó la actualización de la Directiva de Polí-
tica de Defensa Nacional en el año 2014146 se realizaron reuniones en la Se-
cretaría de Ciencia, Tecnología y Producción para la Defensa (ex Secretaría
de Planeamiento) con el objetivo de reflotar el SIPRED y elaborar la Direc-
tiva de Programación de Recursos para la Defensa (DPDR), documento que
debe preceder a la DPDN según el SIPRED. Hasta se llegó a pedir al Minis-

146  Decreto N° 2645 DPDN, 2014.

151
 Implementación del ciclo de planeamiento de la defensa nacional:
el retorno del nivel estratégico nacional y el planeamiento de recursos

terio de Economía las proyecciones oficiales de los principales indicadores

macroeconómicos en un horizonte de veinte años, insumo fundamental de
la directiva. Sin embargo, la DPDR contribuyente a la DPDN 2014 nunca
se aprobó, así como tampoco surgió de aquella un nuevo PLANCAMIL que
orientara, por lo menos, el SIGID o el presupuesto, únicos vestigios del pla-
neamiento de recursos.

El primer Ciclo de Planeamiento, el SIGID y el presupuesto

Luego de finalizado el Primer Ciclo de Planeamiento, tanto la Matriz Es-

tratégica del Instrumento Militar (MEDIM) como la Matriz de Inserción de
Proyectos (MIP) fueron los insumos privilegiados para la planificación de las
inversiones en el Sistema Integral de gestión de Inversiones para la Defensa
(SIGID). No se aprobaban los proyectos como parte de la Demanda Preli-
minar Específica de las Fuerzas Armadas y el Estado Mayor Conjunto de las
Fuerzas Armadas si no formaban parte de estos instrumentos del planea-
miento estratégico.
Sin embargo, y debido a que con el correr del tiempo el PLANCAMIL
2011 no fue actualizado y la realidad económica de la jurisdicción tendió a
que prevaleciera lo urgente por sobre lo planificado y el corto plazo por
sobre el mediano y largo plazo, comenzó de a poco a producirse una mar-
cada desconexión entre el planeamiento estratégico y el planeamiento de
recursos.
Los proyectos de inversión continuaron basándose en capacidades milita-
res prioritarias, pero muchas veces en detrimento de aquellos se financiaban
proyectos de equipamiento dual con la finalidad de asistir a emergencias de
la comunidad u operaciones de paz de la ONU. Esto último desviaba los es-
casos recursos presupuestarios de la defensa, tanto en el rubro de inversión
como de operación, hacia sectores que no contribuían a la Misión Principal
de las Fuerzas Armadas. Por otro lado, el hecho de que cada departamento
funcionara desconectado y no hubiera una realimentación de los procesos,
ni un análisis económico interno del presupuesto hizo que la eficiencia en la
asignación de recursos disminuyera.

152
 Sergio Eissa, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

Observaciones y reflexiones sobre los resultados obteni-

dos en la etapa del planeamiento estratégico

Observación de desvíos

El primer CPDN era un proceso que estaba originalmente planteado

para llevarse adelante en cinco años, de cara a su correspondiente vincula-
ción con el planeamiento presupuestario de la jurisdicción y a la búsqueda
de su desafectación de una administración presidencial particular. Su desa-
rrollo efectivo, a partir del trabajo adelantado que se realizó sobre la base
de versiones en borrador de los documentos de planeamiento, se formalizó
en poco menos de dos años. Es decir que la contracara de la realización del
ciclo habría sido su completa desafectación de la producción documental
respecto al cronograma planteado por el Decreto Nº 1729/2007, producida
tanto por los retrasos iniciales en la formalización del documento que inicia-
ba el ciclo como por el breve lapso en el que se entregaron los posteriores,
revelando uno más de los desvíos que se han ido detallando a lo largo de
este capítulo.
La consecuente tensión del EMCO entre cumplir con la tarea encomen-
dada y la de asesorar técnicamente al Ministerio de Defensa conformó un
proceso de creciente complejidad, desarrollado por un recurso humano
que, en general, no contaba previamente con una cultura conjunta ni con la
experiencia operativa sobre la nueva metodología introducida. Estas cuestio-
nes habrían interpelado el grado de supervisión del nivel estratégico-militar,
a cargo del EMCO que, en ese marco reseñado, debía asegurar el cumpli-
miento acabado de las directivas impartidas. Por otro lado, la alta rotación
de funcionarios clave del Ministerio de Defensa (ministros, secretarios y sub-
secretarios) a lo largo del CPDN, junto a la escasez de burocracias técnicas,
habría conformado un panorama contrastante con la antigüedad general del
personal militar dentro del EMCO, generando una marcada desigualdad téc-
nica y un desequilibrio importante con respecto a las Fuerzas Armadas, con
quienes luego interactuaron en la negociación intraburocrática (Llenderozas,
2008). Estos factores podrían haber contribuido a afectar la supervisión mi-
nisterial, bajo responsabilidad del Ministerio de Defensa, que debía evaluar la
correspondencia del Planeamiento Estratégico Militar con los lineamientos
determinados por la DPDN. Los enfoques necesarios para desarrollarla y
para los que se creó parecen no haber durado en el tiempo.
En este sentido, la adaptación y la implementación de una metodología
autóctona, sin contar con una trayectoria previa en la materia y un sostenido
153
 Implementación del ciclo de planeamiento de la defensa nacional:
el retorno del nivel estratégico nacional y el planeamiento de recursos

nivel de supervisión sobre la tarea encomendada, podría haber inducido o

coadyuvado a que en algunos documentos se realizaran apreciaciones, eva-
luaciones y definiciones que se apartaban de lo diseñado por las normas que
le dieron sustento. Los varios indicios encontrados en la etapa de planea-
miento estratégico, tales como cambios en las áreas de capacidad; alteración
de los pasos del proceso de planeamiento; diferencias en las apreciaciones
sobre la conflictividad de los escenarios, sobre las tendencias y conmociones
y sobre las áreas estratégicas; confusiones sobre la misión principal y subsi-
diarias y sobre el tenor del documento a ser elaborado; permitirían apoyar
lo anteriormente expresado.
El planeamiento por capacidades se planteó como un método alterna-
tivo al tradicional de hipótesis de conflicto. Esta coordinación entre el nivel
político y militar fue, sin dudas, un reto para sus protagonistas, específica-
mente en el caso de identificar qué agresores externos “genéricos” habría
que enfrentar militarmente, como también el caso de la formulación de las
capacidades conjuntas. Otro, también, posiblemente haya sido convocar
nuevamente a las otras jurisdicciones involucradas, a través del CODENA,
con objeto de actualizar y perfeccionar los diagnósticos que facilitaran una
mejor articulación de las definiciones políticas al ámbito de planeamiento
estratégico militar.
Por último, vale destacar que la falta de elaboración de los Planes de
Apoyo y la tibia conjunción del PROCAMIL exhibiría un panorama en el que
el desarrollo del CPDN estuvo teñido por un juego de suma cero entre las
Fuerzas Armadas y el EMCO. Al respecto, vale tener presente que, en la
práctica, ni el EMCO ni su recientemente creado Comando Operacional pu-
dieron tener el protagonismo ni completar su rol sin contar con la estructura
y la trayectoria para cumplir eficientemente con el planeamiento estratégico
y operacional de la defensa.

Reflexiones sobre los resultados del CPDN

En lo que respecta a la puesta en marcha el CPDN, debe tenerse en

cuenta que se trató de una primera experiencia histórica en nuestro país,
razón principal por la que no abundaba información de los aspectos clave
sobre los que se debía planificar. Por eso mismo era necesario producirla.
En el proceso estudiado puede apreciarse que un número de disposiciones
154
 Sergio Eissa, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

de distinto nivel –al interior del Ministerio de Defensa y del EMCO, ya en el

proceso de implementación del CPDN– fueron resolviendo, más o menos
parcialmente, los problemas que surgían de la nueva metodología de plani-
ficación implementada. De manera paralela al CPDN, los involucrados en
su desarrollo realizaron un ciclo de aprendizaje de un ciclo cuya articulación
no estaba contemplada en el diseño de origen. Como resultado de ello, un
conjunto de dispositivos institucionales capaces de acompañar la implemen-
tación del CPDN, plasmados en resoluciones, planes, programas, directivas
y orientaciones, se fue consolidando sobre la marcha hasta establecer una
base para futuras contribuciones a los próximos ciclos.
La sobrecarga administrativa que implicó ese modo de trabajo, atento a
los protocolos y a los procedimientos institucionales, sobrepasó la capacidad
de procesamiento de las organizaciones involucradas en la marcha del ciclo.
La falta de un acaudalado ejercicio burocrático previo por parte del Minis-
terio de Defensa y la inexistencia de un sistema único para la gestión de la
información con el EMCO y las Fuerzas Armadas fueron factores subestima-
dos que supusieron múltiples obstáculos comunicacionales en la ejecución
del ciclo. Un ejemplo de la ausencia de una protocolización inequívoca fue la
convivencia de varias versiones del PMMP dentro del circuito administrativo
y la consecuente controversia sobre cuál de todas estaba en vigor.147
Dado que la DPDN y el primer ciclo consideraron el escenario de in-
certidumbre como base para la realización del planeamiento, se descartó
el planeamiento por hipótesis de conflicto para cambiarlo por el método
de capacidades militares. Surgieron así numerosos problemas que resolver,
porque el planeamiento a nivel conjunto se producía por primera vez en la
historia de las Fuerzas Armadas y porque se introducía la innovación en el
método por capacidades. Este cambio fue una fuerte preocupación para los
planificadores, dado que la generalidad que se abría en torno a los eventuales
agresores del Estado era muy amplia. Por ello, se constituyó en “un reto a la
interpretación de las nuevas amenazas, pero también entraña un riesgo cual
es no magnificar el diseño del Instrumento Militar a fin de abarcar todas las
posibilidades de ocurrencia de las mismas” (Rositano, 2016, p. 6).
Por otro lado, también se advierte que existía cierta aversión a la defi-
nición sobre los escenarios, dado que aún dentro de otra metodología de
planeamiento, remitirían al método de hipótesis de conflicto. Ello motivó
a que los únicos escenarios que se fijasen dentro de la DPDN fueran el de
apoyo logístico a la Antártida y el de la participación de las Fuerzas Armadas
en el marco de Operaciones de Mantenimiento de Paz de Naciones Unidas.

147  Entrevista reservada con Fuente Z (militar retirado), 20 de diciembre de 2018, Buenos Aires.
155
 Implementación del ciclo de planeamiento de la defensa nacional:
el retorno del nivel estratégico nacional y el planeamiento de recursos

Es decir, se determinaron escenarios de carácter no-conflictivo y, por otro

lado, no se establecieron escenarios de tipo presupuestario ni científico-tec-
nológico.
Este tipo de definiciones condujeron a la posibilidad de que, bajo un me-
nor grado de supervisión ministerial y con el mandato de orientarse al logro
de las capacidades necesarias para asegurar el “cumplimiento integral de
los objetivos estratégicos militares”148, el planeamiento dentro del EMCO
pudiera ampliar lo que concebía como en el ámbito de la incertidumbre y,
como resultado final, que el PROCAMIL sobredimensionara el Instrumento
Militar deseable para hacerle frente. No brindarle taxativamente los escena-
rios al elemento encargado de la planificación implicó generar un vacío para
planificar, más aún cuando el EMCO lo consideraba como una contribución
que debería estar definida en la publicación que rige el CPDN. De tal mane-
ra, se procedió a enmendar este tipo de carencias a través de construcciones
propias del EMCO en conjunción posterior con el Ministerio de Defensa. A
modo de ejemplo, ante la ausencia de horizontes presupuestarios, las Fuer-
zas Armadas habrían continuado determinando sus capacidades sobre la
base de configuraciones tradicionales, sin el amparo de recursos monetarios.
Otro ejemplo al respecto fue que, ante la indefinición de los escenarios, en
consulta con autoridades pares de otros países que estaban experimentando
problemas similares al interior de sus organizaciones, se optó por generarlos
a partir de las misiones de las Fuerzas Armadas en virtud de la apreciación
estratégica que realizara oportunamente el CODENA149. Pero, por otro
lado, este tipo de vacíos también dejaba abierta la interpretación de que si
no había definiciones claras era porque no existían, o porque se desconocían
las obligaciones del decisor político respecto a eso. Por tal motivo, “si yo no
tengo objetivos estratégicos nacionales, mal puedo definir a través de ellos
los objetivos estratégicos militares o, me voy un paso antes, los objetos de
valor estratégico, para después de eso definir los objetivos. ¿Cómo lo hace-
mos? Lo tuvimos que definir nosotros”.150
Tal tipo de mecánica ad hoc se tuvo que establecer no sólo al interior del
EMCO, sino que fue necesariamente replicada en el interior de los GT, que
fueron generando los estudios contribuyentes a los documentos de ciertas
etapas del ciclo buscando cuál era la información estratégica nacional. En tal
sentido, el Plan Estratégico Territorial del Ministerio de Planificación Federal,

148  Artículo 8º del Decreto Nº 1714/2009.

149  Entrevista reservada con Fuente H (militar), 13 de noviembre de 2018.

150  Entrevista reservada con Fuente G (militar retirado), 5 de diciembre de 2018.

156
 Sergio Eissa, Karina Meneghetti y Alejandro Salesi

Inversión Pública y Servicios funcionó como referencia para establecer ob-

jetos de valor estratégico que compusieran los objetivos estratégicos, tales
como centrales nucleares, represas o rutas, en reemplazo de otras fuentes.
El conjunto de documentos que componen ciclo en sí también se vio
alterado: por ejemplo, el PMLP solo fue desarrollado en su factor de capa-
cidad “material” (la M de MIRILADO) y, por las razones que se señalaron
anteriormente, estaba desvinculado de sus posibilidades presupuestarias, lo
que quizás habría motivado a que no se terminara de formalizar su aproba-
ción. Complementariamente, el PMLP fue desarrollado como proyecto y
fue distribuido como tal, dado que se componía de diagnósticos específicos
y proyectos de investigación y desarrollo de largo y mediano plazo de cada
fuerza en detrimento de la función de integración, estandarización y con-
solidación de las capacidades operacionales que posee el EMCO. Se suma
a ello que cada uno de los planes que desarrolló el EMCO requería que las
Fuerzas Armadas le hicieran un plan de apoyo, lo cual no sucedió. Si bien se
establecieron lineamientos para orientar a los Estados Mayores Generales
en la elaboración de los planes de apoyo y planes de operaciones contribu-
yentes al planeamiento estratégico operacional, las rencillas entre el EMCO,
el Comando Operacional y las Fuerzas Armadas habrían conspirado contra
la elaboración de esos planes.
Por otro lado, también se le sumaron documentos que no estaban pre-
vistos originalmente: una “Matriz Estratégica de Diseño del Instrumento Mi-
litar” (MEDIM) incluyó un listado de medios para adquirir asociados a las
capacidades militares, que se traducía en una “Matriz de Inserción de Pro-
yectos” (MIP), que abarcó todos los proyectos de inversión para las capaci-
dades definidas por las Fuerzas Armadas en un horizonte de 20 años, junto
con su respectivo presupuesto asociado. Estas incorporaciones, por fuera de
la letra de lo normado, definían y priorizaban los proyectos de inversión que
debían ser ejecutados en detrimento del mecanismo ministerial creado para
la toma de decisiones en materia de inversiones.
Sobre el aspecto presupuestario, cabe señalar que las distintas inicia-
tivas que se venían implementando en el ámbito ministerial para mejorar
los procesos de inversiones y de presupuestación en torno al planeamiento
de recursos comenzaron a concatenarse con el CPDN en su fase de finali-
zación. Este costado de la gestión del planeamiento preveía Directivas de
Planeamiento de Recursos para la Defensa (para determinar el escenario
económico-financiero de cada CPDN) y una Directiva de Obtención de Me-
dios posterior al PLANCAMIL (para priorizar posibles canales de obtención
de medios y elaborar proyectos de inversión), documentos con los que el
primer CPDN finalmente no contó.
157
 Implementación del ciclo de planeamiento de la defensa nacional:
el retorno del nivel estratégico nacional y el planeamiento de recursos

En el terreno de la aprobación ministerial del PLANCAMIL, desde la Se-

cretaría de Estrategia y Asuntos Militares se le presentó el documento al
ministro Arturo Puricelli, recomendándole que le diera su endoso para que
lo firmara después la Presidenta de la Nación. Finalmente, el Ministro no
elevó formalmente ese documento a la titular del PEN, sino que lo presentó
al área legal y técnica de la presidencia, desde donde lo observaron más bien
por su costo monetario y político: “eso implicaba sentarte a negociar con el
poder político y económico de la administración para formar los recursos
necesarios para su ejecución”.151
Sin obtener mayores novedades sobre el tema desde el Poder Ejecutivo
Nacional el Ministro y algunos actores de su jurisdicción decidieron remitir
ese documento al EMCO con una nota que lo encabezaba, pero sin que
pudiera ser considerado como una orden.

151  Entrevista reservada con Fuente K (civil), 4 de octubre de 2018.

158
6. Conclusiones: enseñanzas

Sergio Eissa y Ana Albarracín Keticoglu

La experiencia de haber desarrollado un primer Ciclo de Planeamiento

de la Defensa, entre el ámbito civil y el militar de manera conjunta, y ante un
desafío absolutamente novedoso, fue un hecho trascendente de la gestión
ministerial. En este sentido, observamos una política pública como lo fue el
planeamiento con una importante impronta ideológica y política que transi-
tó tres gobiernos constitucionales (2003-2007; 2007-2011 y 2011-2015) y,
luego, con un cambio de gobierno y de orientación política, aún mantiene
ciertos aspectos concretos, como lo es el Ciclo de Planeamiento y la impor-
tancia del lineamiento político emanado de las autoridades civiles como eje
rector de la política de defensa.
Para el Ministerio de Defensa el hecho de gestionar un planeamiento de
la defensa –como el posterior que se inició con la actualización de la DPDN
en 2014– fue trascendente por la enorme tarea de compatibilizar criterios
entre ámbitos disímiles, el civil y militar, tanto de formación académica,
como también de miradas políticas y de interpretación de la historia recien-
te de nuestra República Argentina. Así, sobre el eje de un trabajo concreto y
con un mandato político específico, los resultados del trabajo común fueron
una de las experiencias más importantes. Sobre todo, en la construcción de
equipos de trabajo en el ámbito ministerial, que contó con sólidos profe-
sionales, técnicos y personal especializado en temas de la política exterior,
la defensa nacional, planeamiento de recursos y, luego, en el planeamiento
estratégico. Todo esto fue posible, se entiende, porque la línea política fue
clara y precisa en sus objetivos: se sabía desde dónde partíamos y hacia
dónde ir.
Con la sanción de la primera Directiva de Política de Defensa Nacional
en 2009, por medio del Decreto Nº 1714/2009, la totalidad del sistema mi-
litar se ordenó en torno a los lineamientos políticos surgidos de estas instan-
cias superiores. Así, con el lineamiento político expreso en un documento
firmado por la Presidenta de la Nación Argentina, el poder político decidió
intervenir en la formulación del planeamiento de la defensa.
La DPDN 2009 tuvo una esencial característica política, en tanto ex-
159
 Conclusiones: enseñanzas

presa una visión de un gobierno sobre la defensa nacional. El poder político

en el nivel Estratégico Nacional presentó un análisis estratégico sobre el
presente de los escenarios global, regional y nacional y la manifestación de
los intereses vitales y estratégicos que el Estado argentino asumió preservar.
A su vez, esta orientación política le otorgó a todo el proceso un eje
ordenador y legitimador del accionar militar, dejando en responsabilidad de
las autoridades civiles de la nación las definiciones estratégicas y políticas y el
rol que las Fuerzas Armadas deben cumplir en el marco de las políticas esta-
tales. Esta situación, que no está exenta del vital asesoramiento técnico mi-
litar, eximió a las fuerzas de la responsabilidad de decidir hacia dónde debe
ir la política de defensa. En igual sentido, el ciclo de planeamiento incluyó,
en sus etapas finales, una doble supervisión de todo el proceso. Su finalidad
fue la de corroborar la correspondencia entre el lineamiento político y los
desarrollos posteriores, tanto del ámbito civil como del propio militar. Este
hecho, de supervisar lo realizado, generó aprendizajes tanto en la calidad de
la gestión ministerial, como en el propio ciclo de planeamiento, lo cual sumó
a la mejora de esta política pública.
Asimismo, desde los correspondientes niveles de gestión ministerial,
se ejerció un seguimiento de la formulación de los diversos documentos y
planes que fueron propios de la etapa del planeamiento estratégico militar,
cuya responsabilidad fue exclusiva del Estado Mayor Conjunto de las Fuer-
zas Armadas. Este seguimiento –que es distinto a las etapas de supervisión
militar y ministerial planteadas en la norma– se mantuvo activo en tanto y en
cuanto la administración civil mantuvo una firme gobernanza de la política
de defensa. Tal es así, que esta instancia de una gestión comprometida a
ejercer el gobierno político de la defensa arrojó enseñanzas para las futuras
administraciones ministeriales.
En definitiva, la novedad de esta política fue que otorgó al sistema de de-
fensa nacional un marco de certidumbre, una referencia institucional, tanto
para la dirigencia política como para los militares.
Asimismo, fue destacable el trabajo de fortalecimiento del rol del Estado
Mayor Conjunto en materia de la formulación del planeamiento conjunto,
la construcción de doctrina y conceptos comunes entre las fuerzas y el pla-
neamiento de recursos. Incluso más importante, como instancia de coordi-
nación superior a cada una de las fuerzas, así como su rol de conductor de
las operaciones militares y de las misiones del Instrumento Militar.
Sin embargo, con el transcurso del tiempo y el cambio de autoridades
del Ministerio de Defensa, estas capacidades institucionales logradas con un
colosal esfuerzo se fueron perdiendo.
Uno de los errores más grandes fue gestar al planeamiento de capaci-
160
 Sergio Eissa y Ana Albarracín Keticoglu

dades y planeamiento de recursos de manera separada. La pulseada políti-

ca no contribuyó a la generación de sinergias que coadyuvara a mejorar el
proceso. No debemos enfocarnos en que ambos procesos converjan, sino
en que formen parte de lo mismo. Para ello es necesario que el Ministerio
de Defensa decida realizar el salto desde el Planeamiento de Recursos a un
Planeamiento Económico Integral, tal como existe en numerosos países del
mundo.
Hace falta estudiar a la disciplina económica ya no como un proceso an-
tagónico del Planeamiento Estratégico tal como muchos lo ven, sino como
una disciplina que puede brindar herramientas de suma importancia para
que la toma de decisiones pueda contar con fundamentos basados en la
estadística, la modelización y los estudios económicos y de ingeniería nece-
sarios, complementados con sistemas informáticos acordes a las exigencias
y con el nivel de rigurosidad, resguardo de la información y seguridad infor-
mática necesarios. Para ello se debe analizar en el ámbito del Ministerio de
Defensa la contratación de recursos humanos capacitados o la subcontrata-
ción de organismos especializados públicos, privados o mixtos que asesoren
con expertise y oportunidad en estos temas específicos a demanda de las
autoridades que correspondan.
Por otra parte, también es necesario que tanto el proceso de inversiones
como el presupuestario lleven adelante la retroalimentación con el planea-
miento estratégico y que los mismos sean transparentes y plausibles de ser
evaluados por la sociedad.
Asimismo, la estructura organizacional debe responder a estos cambios.
Debe pasar de ser una burocracia mecánica a una profesional (Mintzberg,
1979). De esta forma, se dejan de lado los procedimientos rutinarios, sim-
ples y repetitivos que responden a procesos independientes que contribu-
yen a un estamento superior con una amplia red de normas y protocolos
que deben cumplirse como un fin en sí mismos.
El proceso de Planeamiento Estratégico y de Recursos deben, entonces,
unificarse, mejorarse y retroalimentarse para lograr que la Defensa Nacio-
nal sea eficiente y eficaz en el uso de recursos humanos, materiales y eco-
nómicos.
Debe existir una instancia de evaluación y control no definida en la nor-
mativa que determine no solo la elaboración del planeamiento estratégico,
la correcta definición de las capacidades militares y la ejecución de los re-
cursos asignados, sino que además estos últimos hayan sido destinados a las
capacidades prioritarias del Instrumento Militar de la Nación. Necesitamos
conocer, documentar y explicar el avance o retroceso en este sentido para
que no haya lugar a desviaciones de recursos para fines que no son priori-
161
 Conclusiones: enseñanzas

tarios.
Y, por último, es prioritario que las autoridades militares y políticas a
nivel jurisdiccional y nacional aúnen sus esfuerzos para lograr los consensos
necesarios para llevar adelante estas mejoras y poder pensar en un Sistema
de Defensa a largo plazo.

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Autoras y autores
En orden alfabético

ANA ALBARRACÍN KETICOGLU

Magister en Inteligencia Estratégica Nacional (Universidad Nacional de La Plata). Diplomada en Cooperación
Sur-Sur y Triangular en América Latina y el Caribe (Universidad Complutense de Madrid). Licenciada en Rela-
ciones Internacionales (Universidad
Católica de Salta). Maestranda en Defensa Nacional (Universidad de la Defensa Nacional).

JUAN CALVO
Magister en Defensa Nacional (UNDEF); candidato a Magister en Inteligencia Estratégica Nacional (UNLP) y
Licenciado en Ciencia Política (Universidad del Salvador). Docente-investigador en temáticas de defensa en
proyectos de extensión universitaria en la Facultad de la Defensa Nacional (UNDEF) y en el Instituto Nacional
de Capacitación Política del Ministerio de Interior de la Nación.

SERGIO EISSA
Posdoctor en Ciencias Sociales (Universidad de Buenos Aires), Doctor en Ciencia Política de la Universidad
Nacional de San Martín; Magíster en Ciencias Sociales, mención en Relaciones Internacionales de la Facultad La-
tinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Argentina, y Licenciado en Ciencia Política (UBA). Docen-
te-investigador en temáticas de Defensa, Seguridad (internacional y ciudadana) y Política Exterior en la Facultad
de Ciencias Sociales de la UBA, en el Instituto Universitario de la Gendarmería Nacional (IUGNA) y la UNDEF.

SOL GASTALDI
Asesora de la Subsecretaría de Planeamiento Estratégico y Política Militar del Ministerio de Defensa. Licenciada
en Ciencia Política (UBA). Magister en Defensa Nacional (UNDEF). Profesora de grado en la carrera de Ciencia
Política y de posgrado en el Programa de Actualización en Pensamiento Político No Occidental de la Facultad de
Ciencias Sociales (UBA). Profesora en el Doctorado en Defensa Nacional y docente-investigadora de la UNDEF.
Autora de diversas publicaciones sobre Defensa, Planeamiento Militar, Estrategia y Relaciones Internacionales.

KARINA MENEGHETTI
Doctoranda en Economía (UCA), Magister en Políticas Públicas y Gobierno (Universidad Nacional de Lanús),
Especialista en Evaluación de Proyectos de Inversión para la Defensa (UNDEF) y Licenciada en Economía
(UBA). Docente-investigadora en temáticas de Economía de la Defensa, Economía Internacional y Economía
del Conocimiento y Nuevas Tecnologías en la Universidad de la Defensa Nacional (UNDEF).

179
 ALEJANDRO SALESI
Magíster en Políticas Públicas y Gerenciamiento del Desarrollo (UNSAM-Georgetown University). Licenciado
en Relaciones Internacionales (USAL). Profesor de la Escuela Superior de Guerra Conjunta de las Fuerzas Ar-
madas (UNDEF).

180
El ciclo de planeamiento es uno de los aspectos centrales de la defensa nacional.
Aunque en cada país recibe una denominación particular, todos los ministerios
tienen áreas responsables de definir su estrategia militar a partir de un diagnós-
tico del escenario internacional realizado en el nivel estratégico nacional por la
conducción civil ministerial.
El libro nos recuerda que la defensa es una dimensión de la política estatal profun-
damente condicionada por la historia, la cultura, la ideología, la geografía y el con-
texto regional e internacional. El examen detallado del planeamiento, a nivel de
Ministerio de Defensa y del Estado Mayor Conjunto, permite apreciar el impacto
que tienen estos aspectos en la definición de la estrategia nacional y su traducción
en la estrategia militar.
La solidez conceptual y empírica de esta obra trasciende las aproximaciones más
usuales a esta temática. Por ese motivo es de lectura obligada, no solo para es-
pecialistas del área, sino también para docentes y estudiantes interesados en la
temática.