EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891-1924 René Millar C. Introduccién El parlamentarismo fue el sistema de gobiemo que la clase polftica traté de implantar en el pafs desde mediados del siglo XIX. Sin embargo, Ja tradicién autoritaria y las ventajas de que disfrutaban el Ejecutivo y el partido oficial con el régimen ponaliano dificultaron su instauraci6n, En todo caso, en la medida en que se desarrollaron los partidos polfticos y el ideario liberal se encamé en ellos, la evolucién hacia un sistema parla- mentario se hizo m4s marcada e incontrarrestable, La revolucién de 1891 elimin6 Jos Gltimos obst4culos que impedfan su pleno funcionamiento. Empero, el partamentarismo chileno present6 desde un comienzo una seric de peculiaridades que, en lo fundamental, tendicron a darle una ia preeminencia al Congreso sobre el Presidente y garantizar de ) Ta exagerada los derechos de las minorfas. El origen de esas parti- cularidades orgdnicas se encuentra en las caracteristicas que tuvo la evo- lucién institucional hacia el nuevo régimen. La lucha contra el autoritaris- mo presidencial y, sobre todo, el trauma de la guerra civil condicionaron): la concentracién de facultades en cl Congreso, la negativa a accptar limitacioncs a esa preeminencia y la inclaudicable defensa de los derechos \ de Jas minorias. El funcionamiento practico de ese sistema result6 distante de las expectativas que se habfan forjado los partidarios del bando triunfante en la revolucién. A los pocos afios hubo s{ntomas de frustracién en algunos sectores y comenzé a surgir una abundante critica a las prdcticas parla- mentarias deficientes, sin que, por lo dems, ello implicara un cuestiona- micnto del sistema en Sf La gran mayorfa de los politicos siguid defen- diendo el parlamentarismo a pesar de los defectos que presentaba y de que vefan un menor desarrollo econdmico del pats, La historiografia, basdndose en ese criticismo y en los vacfos eviden- tes que dicho sistema presentaba, ha mostrado, en general, una imagen muy negativa del parlamentarismo criollo. Sin embargo, se han exagerado sus deficiencias y se le ha atribuido 12 responsabilidad de problemas MAL A NIM a mum PB Ie OM EWENOT BE250 RENE MLLAAC. y situaciones de los que no se le puede hacer cargo, con lo cual se ha distorsionado su verdadero cardcter. Nuestro objetivo al escribir estas paginas es hacer un andlisis desa- pasionado de las estructuras orgdnicas que presenté el parlamentarismo entre 1891 y 1924. Al mismo ticmpo, intentaremos mostrar la influencia que pudo haber tenido en Ia labor de los gobiernos y en el desarrollo global del pafs. Por ultimo, nos detendremos a examinar los principales factores que influyeron en el colapso final del sistema y en el papel que tuvieron Alessandri y los militares en la instauracién del presidencialismo. Para alcanzar esos objetivos hemos recurrido de preferencia a los memorialistas, a las obras de los constitucionalistas y a las tesis de licen- ciatura escritas por estudiantes de Derecho de la época, sin descartar la prensa y las sesiones del Congreso. Sin embargo, nuestras conclusiones son provisionales y podrfan experimentar algunas modificaciones, 0 ser confirmadas, como consecuencia de una revisién més sistematica de las ultimas fuentes citadas. En todo caso, en esta aproximacién al parlamen- tarismo chileno pretendemos, por una parte, dejar en claro que desde el punto de vista hisiérico el tema no est4 cerrado y, por otra, abrir una ventana que aliente a nuevas investigaciones que profundicen mds en dicha materia. 1, La historfografia del parlamentarismo chileno EI parlamentarismo es uno de esos escasos temas en que las interpre- taciones de la historiograffa resultan coincidentes. Todos los autores, salvo m{nimas excepciones, han dado de él una imagen més 0 menos similar, en donde lo esencial es la caracterizacién negativa del sistema. No obstante, tras esa uniformidad hay matices diversos, producto de la forma- cién y contexto ideoldgico de los autores. En este apartado presentaremos algunas de esas visiones, tratando de destacar lo mAs significativo y peculiar de ellas. Para pitene E Edwards! el perfodo que se inicia en 1891 y termina en 1924 es de “letargi “Tetargia politica”, de inmovilidad. En ese lapso no se habria realizado ninguna obra fructffera, dejandose sin solucionar cualquier pro- blema que pudiera generar discrepancias. La pardlisis habrfa sido de tal | Alberto Edwards, La fronda aristocrética (Santiago: Editorial del Pacifico, 1945), caps. XXX-XXXVIL.EL PARLAMENTARISMO CHLENO ¥ SU CRISIS 1891-1024 envergadura que, al no producirse acontecimientos significativos, podrfa hablarse de un Chile sin historia. Como consecuencia de Ja revolucién de 1891, segtin dicho autor, la antigua clase dirigente se hizo con el poder total, transformando al Presi- dente de la Republica en un elemento decorativo, sin ninguna influencia polftica o electoral. Una vez sometido cl poder presidencial, aquella oli- garquia se dedic6’a sus juegos politicos, que se limitaban a constituir 0 deshacer alianzas y a organizar o derribar gabinetes El Unico m6vil que habfa tras esas maniobras eran los intereses personales o de grupo. Con todo, el disfrute del poder polftico no se habria buscado por imperativos doctrinarios o por un afan de enriquecimiemo, sino més bien por razones de prestigio social. Seguin Edwards, “un asiento en las Camaras equivalfa “unt robieza"" y en el deseo por alcanzarlo no se trepidaba en gastar fortunas para Cohechar a los electores. La actividad politica del perfodo se circunscribfa, de preferencia, a las maniobras para enfrentar con éxito las elecciones o para constituir las mayorfas parlamentarias que permitieran organizar o deiribar un gabinete. Con esas finalidades los partidos tend{an a agruparse en dos combinacio- nes: Ja Alianza Liberal y la Coalicién. Sin embargo, las diferencias entre ellas, a pesar de lo que podrfa suponerse, serfan nulas. El concepto liberal se referfa al ideario laicista del siglo XIX, que ya no tenfa vigencia en el perfodo pariamentario, salvo para algunos sectores de la masa electoral. Estoriitims, por lo demas, habria resultado muy util para Ja clase politica, que, al agitar esas materias de vez en cuando, contentaban ai electorado y podfan dedicarse luego sin trabas “a su pequefio juego de intrigas de salon” En suma, si tras la Alianza Liberal habfa muy poco contenido, tras la Coalicién no habfa nada, pues se definfa en términos negativos frente a la primera. Por lo menos hasta 1918 estuvieron lejos de representar lo que posteriormente serén las tendencias de derecha, por una parte, y de iz- qguierda por otra. No obstante lo anterior, Alberto Edwards ve algunos aspectos positi- vos en el parlamentarismo chileno. Al respecto destaca la tranquilidad publica del perfodo, el decoro que se guarda en los procedimientos, el respeto a la legalidad, la continuidad del orden jurfdico y la honradez personal de Ja gran mayoria de los gobernantes. Entre Jo negativo, lo m4s destacable serfa7la inmovilidad a la que hemos hecho referencia, y que queda de manifiesto en los numerosos y graves problemas que no se resolvieron. Entre ellos menciona los defectos de la'instrucci6n publica, el funcionamiento de la organizacién municipal, las f6rmulas de financiamiento fiscal y la devaluacién del peso.RENE MILLAR C, Interesante resulta el planteamiento del historiador Gonzalo Vial, que sigue muy de cerca Ja interpretacidn de Alberto Edwards y que viene a sintetizar todos los juicios crfticos emitidos sobre el parlamentarismo chileno, a los que afiade nuevos argumentos y opiniones.? El resultado es una visién tremendamente negativa de la que nada se salva y en la que se omiten las referencias a aspectos rescatables. Para Vial, el poder del Presidente de la Republica fue “reducido a su mds mfnima expresi6n”, mientras se acrecentaba el del Congreso, que se habria transformado en el verdadero soberano. Con todo, agrega que esto Ultimo era m4s bien aparente, puesto que quienes detentaban el poder de manera efectiva eran los partidos polfticos, responsables directos del com- portamiento abusivo del Parlamento y del desorbitado incremento de su autoridad. Las manifestaciones més evidentes de esos excesos serfan la autoca- lificaci6n de las elecciones por el Parlamento, con criterio politico y no de justicia; la obstrucci6n de las minorfas, incluso de las més insignificantes, que podfan paralizar en forma indefinida cualquier proyecto recurtiendo a los vacfos en los reglamentos de las Cémaras, sobre todo a aquéllos teferidos a la clausura de los debajes; la exagerada utilizaci6n de las interpelaciones y votos de censura, que muchas veces Ilegaban a plantear- se por asuntos intrascendentes 0 por ambiciones personales y que gene- raban las continuas crisis de gabinete, con resultados nefastos para el funcionamiento de la administracion; y la injerencia irresponsable de los parlamentarios en el presupuesto del Estado y en materias tan delicadas como las que tenfan que ver con el Poder Judicial, las Fuerzas Armadas y las relaciones exteriores. Como est4 dicho, responsables directos y tiltimos de esas extralimi- taciones y, por tanto, de la ineficiencia del parlamentarismo, serfan los partidos polfticos, al carecér de principios doctrinarios sélidos, de una organizacién eficiente y de disciplina interna, Pero, a juicio de Gonzalo Vial, el régimen chileno no s6lo fue ineficiemte, sino que ademas favorecié la corrupcién tanto en el 4mbito politico como en el de los negocios. Concluye haciendo presente que Ja cormupcidn e ineficiencia del par- lamentarismo contribuyeron a su creciente desprestigio, lo cual Hevé alos ms diversos sectores al convencimiento de que el régimen debfa desapa- recer. Por otra parte, esa imagen que Gonzalo Vial proyecta del sistema de gobierno la relaciona de una manera directa con el proceso de aguda decadencia que, a su juicio, afectarfa a la clase dirigente de la época. 2Gonzalo Vial, Historia de Chile (1891-1973) (Santiago: Edivorial Santillana, 1987), vol. Le ll, cap. X.EL PARLAMENTARISNO CHILENO ¥ SU CRISIS 1691-1924 Estas visiones del parlamentarismo criollo que nos dan Edwards y Vial est4n en gran medida condicionadas por Ja profunda admiracién que ambos profesan a la obra de Ponales y al autoritarismo de la época pelucona. Consciente o inconscientemente exaltan aquélla a costa de acen- tuar los aspectos negativos del parlamentarismo. En esa identificacién con el régimen portaliano se comprometerén, en el 4mbito intelectual y polf- tico, a exaltar, o a hacer realidad, los valores que el ministro de Prieto habrfa encarnado. Hay que recordar que Alberto Edwards fue un impor- tante colaborador de la primera administraci6n de Carlos Tbéfiez y que Gonzalo Vial estuvo muy vinculado a Jorge Prat y al grupo “Estanquero” Estos autores, junto a otros como Julio César Jobet y Guillermo Felit Cruz,? también tienen en comin una predisposicién antiaristocratica, Este feiiémeno resulta especialmente marcado en Gonzalo Vial, que muestra a una aristocracia corrofda por el dinero, el afan de figuracién, el gasto y lujo desi enfrenados y la imitacién de lo extranjero, Una clase dirigente frivola y decadente no podfa sino tener un régimen ineficiente y cormupto. El patlamentarismo era,el gobierno de la aristocracia o de Ja oligarqufa, como prefiere denominarla Alberto Edwards. Con pequefios matices, la interpretacién de esos autores correspon- de a la de 1a mayorfa de quienes se han preocupado del tema. A modo de excepci6n, frente a esa tendencia aparece el planteamiento de Julio Heise. El objetivo que é1 persigue al analizar cl parlamentarismo chileno es declaradamente revisionista; pretende una reivindicacién de Ja etapa par- Tamentaria mostrando sus facetas positivas, que habrfan sido omitidas en forma sistematica. En dos aspectos del parlamentarismo centra su afan rectificador. Uno Se refiere al significado que habrfa tenido como escuela c{vica y el otro a la importancia que habrfa desempefiado como antecedente de lo que de- nomina la democracia social contempordnea. ~ En lo que respecta al primer punto, sostiene que el parlamentarismo acentu6 el respeto a la legalidad y al mantenimiento del orden constitucio- nal. Esto se habrfa manifestado en la subordinacién de las Fuerzas Arma- 3 Julio César Jobet hace referencias al parlamentarismo en su Ensayo critico del desa- rrollo econémico-social de Chile (Santiago: Editorial Universitaria, 1955), cap. IT, y Guillermo Felis Cruz en Chile visto a través de Agustin Ross (Samiago: Imprenia Encuadernacién Pino, 1950), parte Il, N° XXXII y ss. También en “La evolucién politica, econémica y social de Chile. Ensayo histérico sobre los rasgos fundamen- tales hasta 1924”, Anales de la Universidad de Chile, 119 (tercer trimestre de 1960), pp. 45-85, especialmente pp. 74 y ss. 4 Julio Heise, Historia de Chile. El per‘odo parlamentario 1861-1925 (Santiago: Edi- torial Andrés Bello, 1974), t. 1. 253254 RENE MMLLARC. das al poder civil; en el puntual acatamiento de las reglas y prdcticas parlamentarias; en c] normal funcionamiento de Ja relacién entre gobiemo y oposicién, que hacfa posible la altemancia en el poder; y en el rechazo al empleo de la violencia como herramienta polftica. Por otra parte, Heise también se refiere a la critica mds reiterada en contra de] régimen, como esla inestabilidad de los gabinetes. Sobre el] particular argumenta que las Totativas ministeriales no fueron exclusivas del perfodo 1891-1924, sino que se ° sé dieron con intensidad antes de Balmaceda y sobre todo después de 1925 bajo el régimen presidencialista. Ademds, sefiala que los cambios de 5 gabinete de la época parlamentaria no generaron mayor discontinuidad en las polfticas de gobierno y que, por otra parte, evitaron las tensiones que + pudieron poner en peligro la estabilidad institucional. También se muestra} en desacuerdo con la desorganizacién y corrupcién administrativas que se imputaban al parlamentarismo, Heise destaca el respeto que se tuvo en la €poca por las libertades Piiblicas, sobre todo en Io que respecta a la prensa, a las ideas religiosas y a las posibilidades de reunirse y asociarse. Termina haciendo presente el significado que habrfa tenido el perfodo parlamentario como anteceden- te del proceso democratizador contempordneo, al consolidarse los princi- pios liberales al mismo tiempo que se desarrollaban nuevos sectores sociales y adquirfa importancia una mentalidad que ponfa énfasis en la busqueda de una mayor justicia e igualdad.» La visién de Heise, de gran interés por destacar aspectos no conside- sados por la historiograffa, resulta, al igual que las de Edwards y Vial, unilateral y discutible, al subrayar sdlo las caracterfsticas que estima positivas del régimen. De todos los autores que se han preocupado del tema el que hace uno de los andlisis m4s desapasionados y ecudnimes es Francisco Antonio Encina. El plantea que en el perfodo parlamentario se produce un deterio- TO, sobre todo en lo econdémico, respecto de 1830-1891. Sin embargo, esa decadencia no podrfa imputarse al sistema, sino a elementos ajenos al mismo, muy diffciles de controlar. Al respecto pone hincapié en los factores sociolégicos y econdémicos. La menor ccleridad en el desarrollo econdémico habrfa estado en gran medida condicionada por problemas de naturaleza fisica y ubicacién geografica. Pero cl elemento determinante de todo el deterioro, incluido el aspecto politico, seria el cambio que sufre la -estructura social, al adquirir los sectores medios un protagonismo cada vez mayor y decaer la aristocracia tradicional, No obstante también afirma que Ia visi6n que se tiene del perfodo es exageradamente negativa, en razén de que los propios contempordncos, al ver que sus ilusiones no se cumplfan, se encargaron de desprestigiarlo,EL PARLAMENTARISMO CHILENO ¥ SU CRISIS 1091-1824 al mismo tiempo que idealizaron de manera desmedida la etapa 1830- 1891. Asf, analizando algunas criticas puntuales, considera que los fraudes electorales, si bien tuvicron gran desarrollo, no pueden compararse con los provocados anteriormente por las autoridades de gobierno, que tenfan un cardcter sistem4tico, se extendian a todo cl pafs y beneficiaban sélo al partido oficial. También indica que las rotativas ministeriales no paraliza- ron la administracién, como se ha afirmado, puesto que los subsecretarios ¥: jefes de scccién permitieron que aquélla mantuvicra su expedicién y ia | tradicionales. Tampoco esté de acuerdo con la pardlisis polftica del parlamentarismo, y: ya que estima que, en general, los presidentes ejer- cieron el mando con cierta eficacia y que, en contraposicién, el poder de los gobernantes portalianos no era tan absoluto como se ha dicho. Final- mente se muestra en desacuerdo con las opiniones sobre las generaliza- das corrupciones de la época, porque estarfan basadas en casos aislados y sobre todo en calumnias y acusaciones sin fundamento. Estos conceptos de Encina resultan muy significativos porque era un observador con una sensibilidad poco comin, contemporaneo y protago- nista del acontecer polftico y, adem4s, admiraba profundamente a Portales y su obra, lo que no le impedfa ver con objetividad al parlamentarismo, que representaba la negacién del régimen portaliano. Con todo, sus plan- teamientos sobre el perfodo 1891-1920 no pasan de ser algunas répidas reflexiones que expone al final del tomo XX de su Historia de Chile. Dej6 para una obra posterior, que nunca escribid, el andlisis en detalle de lo que titul6 como Historia de la Repiiblica partamentaria. Esta breve sintesis sobre Ja historiograffa del parlamentarismo deja de manifiesto, por lo menos en pane, que las im4genes que preferentemente se han dado de ese régimen no son suficientemente objetivas y que, a pesar de contener elementos v4lidos, merced a condicionantes y circunstancias de distinta naturaleza, son mAs bien distorsionadoras. 2. Las caracteristicas del parlamentarismo chileno A pesar de que Julio Heise, con algun fundamento, considera que este régimen funcion6 en Chile entre 1861 y 1925, nuestro andlisis se referira especialmente al perfodo clésico 1891-1924. En éste ya no existen grupos que objeten su constitucionalidad y el Congreso consolida su hegemonfa Sobre. el Ejecutivo. Una de las primeras caracterfsticas que hay que destacar del régimen chileno es lo referente al marco constitucional que le sirve de base. Como256 RENE MILLARC. es sabido, nunca se dict6 un texto que estableciera de manera especffica un régimen parlamentario. En consecuencia, durante el perfodo 1891. 1924 va a regir la Constitucién de 1833, que habfa sido dictada a instan- cias de quienes propugnaban un Ejecutivo con amplias atribuciones, para poner término a la anarqufa. Logicamente el texto reflejaba ideas que iban a diferir de manera radical de las que sostendrfa la clase politica a fines del siglo XIX. Lo cierto es que en la Constitucién de 1833 el] Presidente de la Repiblica gozaba de un cimulo de facultades que le daban una clara preeminencia sobre el Congreso. En la prdctica, durante las res primeras décadas de vigencia, esas atribiciones se vieron ampliadas por las leyes electorales y Ja intervencién abiena de] Ejecutivo en los comicios, lo que le permitié contar con Congresos incondicionales. Estos no tuvieron in- convenientes para otorgar facultades extraordinarias al Presidente o decla- rar estado de sitio, cuando lo solicitaba. Ese régimen autoritario fue evolucionando hacia un equilibrio entre los poderes y, finalmente, hacia un predominio del Congreso. Pero esto se hizo sin derogar el texto de 1833. El ideario liberal se trat6 de hacer realidad utilizando como instrumentos de presién politica ciertas disposi- ciones de la misma Carta que favorecian al Congreso. Ademas, sc limita- ron las atribuciones de] Presidente mediante algunas reformas constitucio- nales y se introdujeron determinadas prdcticas al margen de la Constitucién que buscaban establecer la responsabilidad polftica de los ministros. El resultado fue un régimen inorgdnico, que en su evolucién tendié a ir concentrando el mayor numero de facultades en el Congreso, como una forma de garantizar las libertades frente a una posible dictadura del Eje- cutivo, Ese temor al despotismo del Presidente impidié que se establecie- ran los resguardos necesarios para evitar los excesos del Parlamento 0 los conflictos entre los poderes. En consecuencia, desde el punto de vista de la regulaci6n institucional, el parlamentarismo criollo tuvo una evolucién que qued6 inconclusa. a) La responsabilidad politica de los gabinetes Dentro de ese marco constitucional, imperfecto como est4 dicho, un elemento clave es Ja responsabilidad polftica de los ministros. Esta hace posible no sélo un control del Congreso sobre el gobierno, sino, ademas, hace que éste dependa en su permanencia de la confianza del Parlamento. En el régimen chileno esa responsabilidad qued6 consagrada de manera inconcusa como consecuencia de la revolucién de 1891. Sin embargo, para la mayoria de la clase politica de la segunda mitad del siglo XIX eraELPARLANENTARISMO CHILENO Y SUCRISIS 1851-192 257 una materia consagrada en Ja Constitucién de 1833 desde siempre. Lo cierto es que ella habia sido producto de una larga evolucién. Segiin parecer de un constitucionalista de la época,’ tendrfa su fundamento en el art. 87 del texto de 1833, que establecfa que cada ministro era responsable en forma personal o solidaria de los actos que suscribiese solo 0 con los demés ministros. Pero, en la prdctica, la responsabilidad polftica de los secretarios de gobiemo se alcanz6 recurriendo al aplazamiento de la discusion de algu- & de las leyes que, por mandato constitucional, debfan aprobarse perié- dicamente. Esas leyes eran las de presupuesto, de contribuciones y la que fijaba el nimero de las fuerzas de mar y tierra.° La presencia de ellas en el texto de 1833 era pervivencia de la mentalidad liberal que inspir6 la Constitucién de 1828, heredera, incluso en esas disposiciones, de la espa- fiola de 1812. Ya en la década de 1840 el Congreso comenz6 a utilizar , dichas leyes como instrumento de presién polftica sobre el Ejecutivo,'s" aplazando la discusi6n de las mismas hasta que no se obtuviera lo exigido por la mayorfa del Congreso. En 1850 y 1857 se recurri6 directamente a ese medio para conseguir un cambio de gabinete” y desde esa Epoca hasta el témino del régimen parlamentario las leyes periddicas fueron un ins- trumento relativamente eficaz que se utilizé para hacer que el gobiemo representara Ja opinién mayoritaria del Congreso. .. Al margen de la Constitucion y teniendo por fundamento las faculta- des fiscalizadoras de las Cémaras,® se logré imponer dos prdcticas pol{- ticas que contribuyeron a consagrar la subordinacién de los ministros uw" al Congreso, Se trata de las interpelaciones y los votos de censura. Las primeras se incorporaron en el reglamento de la Cémara de Diputados en 1846 6, a instancias de Manuel Antonio Tocornal, que las tomé del sistema: ‘franc Los votos de censura, a su vez, comenzaron a plantearse por esa misma época, aunque sélo en 1890, durante el gobiemo de Balmaceda, se aprobé el primero de ellos? 5 Joaquin Larrain Zaiartu, Derecho parlamentario chileno (Santiago: Imprenta Nacional, 1896), 1. I, pp. 306 y ss. SEl texto constitucional no establecia duracién a la ley que autorizaba la permanencia de uopas en el lugar donde sesionaba el Congseso. La practica parlamentaria la fij6 normaimente en 12 meses. Jorge Huneeus, La Constitucién ante el Congreso (Santiago: Imprenta de Los Tiempos, 1879), 1. 1. p. 185. 7 Jorge Huneeus, op. cit., L. 1, pp. 179-181. 8 Segiin el constitucionalista Alcibiades Roldan (Elementos de Derecho Constitucional de Chile. Santiago: Imprenia y Litografia Barcelona, 1913, p. 347) en la reforma constitucional de 1874 referente a la Comisién Consevadora, art. 49, inciso 1°, se consagraron expresamente las atribuciones fiscalizadoras del Congreso. 9 Julio Heise hace un recuento de la labor fiscalizadora del Congreso con anterioridad a Balmaceda, mencionando las interpelaciones y votos de censura mas significativos.258 RENE MILLARC. No obstante Jo anterior, la evolucién no fue facil, porque existfa una tradicion autoritaria, respaldada en las amplias facultades constitucionales de que gozaba el Presidente de la Republica. Incluida la disposicién que le permitfa “nombrar y remover a su voluntad a los ministros” Ademds, merced a la intervenci6n electoral, el Ejecutivo disponfa de mayorfa en e] Congreso, con la que impedia la concrecién de los ideales parlamentarios defendidos por amplios sectores de la clase politica, desde liberales a conservadores. As{, s6lo cuando el gobierno perdié el control sobre ambas ramas del Congreso pudieron aprobarse los votos de censura antes men- cionados. En todo caso, desde 1865 en adelante, en los debates generados al presentarse las censuras, hab{a quedado de manifiesto el acuerdo tacito de las Cémaras, e incluso del gobiemo, en cuanto a que la aprobaci6n de cllas implicaba la renuncia del ministerio.!° Después de 1891 la responsabilidad polftica de los ministros ante el Parlamento, aceptada de manera indiscutida, se hard efectiva en ciertos casos con el rechazo de aquél a algiin proyecto presentado por el Ejecutivo 0 tradicionalmente a través de las interpelaciones y los votos de censura. Las interpelaciones eran para el Congreso el medio mds usual para desem- pefiar la funcién fiscalizadora. De acuerdo con cl reglamento de la Camara de Diputados de 1846, vigenie a fines del siglo XIX, las podfa efectuar individualmente cualquier diputado, bastando con anunciarla en una se- sidn para que fuese discutida en la siguiente o en otra que el presidente de la C4mara fijara. También se autorizaba la intervencién de otros diputados en el debate y se contemplaba su conclusién votando un proyecto de acuerdo por simple mayorfa."! En suma, la reglamentacion era minima, lo que facilitaba la obstruccién de las minorfas, al poder ocupar con prefe- rencia absoluta la orden del dfa de todas las sesiones hasta su conclusién, dificulténdose de ese modo el cumplimiento de la funcién legislativa del Congreso.'?, Ese inconveniente se tuvo en cuenta al reformarse el reglamento de la Cémara en 1904. La modificacién de mayor trascendencia consistié en Véase El perfodo parlamentario 1861-1925 (Santiago: Editorial Universitaria, 1982), 1. Tl, pp. 30-33 y 46.49. 10 Sobre las declaraciones que se hicieron cn la presentacién de los votos de censura antes de la revolucién de 1891 ver José Miguel Yrarrazaval, El Presidente Balmaceda (Santiago: Editorial Nascimento, 1940), t. I, pp. 10-24, "1 Joaquin Larrain, op. cit. 1. II, p. 421 12 Néstor Sénchez, El Derecho escrito y las précticas. Estudio sobre el Reglamento Interno de la Cémara de Diputados (Valparaiso: Imprenta y Litografia Universo, 1911), p.361. También, Ismac] Valdés Valdés, Practicas parlamentarias (Santiago: Segunda edicién. Imprenta y Litografta Barcelona, 1918), pp. 193 y 273. 13 Ismael Valdés, op. cit., p. 23EL PAALAMENTARISHO CHILENO Y SU CAISIS 1891.1924 asignarle a su discusi6n sélo tres sesiones ordinarias a la semana, pudien- do convocarse sesiones extraordinarias para tratar otras materias.'* Por lo general, las interpelaciones ocupaban numerosas sesiones a lo largo de uno o dos meses, como se desprende de unas estadisticas elaboradas en 1920.5 Sin embargo, el efecto negativo de ese hecho para la labor legis- Jativa, al parecer, no fue tan importante como podria suponerse de aque- Jlos datos, pues Ja reforma de 1904 daba cierta capacidad de maniobra para tratar paralelamente otros asuntos. Incluso, en casos de interpelaciones de tfascendencia mds bien relativa podfa legarse a situaciones como la que se plantearon en diciembre de 1908, cuando se fijaron las sesiones ordi- narias los lunes, martes y miércoles de 10 a 12 de la mafiana, en las que se vefa Ja interpelacién, dejando la tarde para sesiones extraordinarias, de mayor duracién, en las que se debatfan la ley de presupuestos y otros proyectos importantes. !® Los senadores también podian realizar interpelaciones, y el derecho de que gozaban al respecto cra muy amplio, puesto que ellas ingresaban siempre en el primer lugar de la orden del dia, ocupandoen la practica toda Ja tabla de la sesion, con Jo que se impedia el debate de cualquier otro proyecto. En el fondo ocurrfa lo mismo que en la Cémara de Diputados hasta antes de 1904, El reglamento del Senado, que regfa desde 1840 con pequefias modificaciones, fue reformado de manera significativa s6lo en 1917, regulandose las interpelaciones en un sentido similar al de la Ca- mara de Diputados.!” Asf se trat6 de resguardar y garantizar la facultad fiscalizadora del Congreso sin entorpecer la funcién legislativa:, Las interpelaciones podjan llegar a su fin a través de varias vias. Una era el desistimiento liso y lano del interpelante en vista de la respuesta dada por el ministro. Otra era formulando una indicacién para pasar a la orden del dfa pura y simple, es decir, para volver a preocuparse de las miaterias pendientes de la tabla ordinaria. Esto cquivalfa a considerar sin mayor base las razones que habian provocado la interpelacién y, por lo mismo, significaban un respaldo para el ministro, o sea, un voto de confianza. La proposicién que se votaba en esos casos decfa: “Ofdas las explicaciohes del sefior Ministro, la Cémara acuerda pasar a 1a orden del 14 arts. 119 y 120 del Reglamento de la Cémara de Diputados, en Ismael Valdés, op. ci pp. 191-193. 15 Gustavo Montt Pinto, Reforma del reglamento de las Cémaras (Santiago: Imprenta, Litogrrafia y Encuademnacién La Unidn, 1920), pp. 91 y ss. 1 Sanchez, op. cit., p. 370. 17 Los articulos 109 a 112 del Reglamento del Senado de 1917 se refieren a las interpe- Jaciones y siguen en forma casi literal a los del Reglamento de la Cémara de Diputados. Ismael Valdés, op. cit., pp. 270-271. 259260 RENE MILLARC. dfa”.!® Una tercera posibilidad consistfa en una proposicién de pasar a la orden del dfa indicando los motivos que tenfa Ja Camara para adoptar dicha resolucidn. Estas 6rdenes del dfa motivadas, dependiendo de sy tenor, podfan significar un asentimiento a la gestién del ministro o una censura mds o menos velada. Este ultimo caso se da, por ejemplo, en una interpelacién promovida el 17 de octubre de 1916, en e] Senado, en contra del Ministro del Interior Luis Izquierdo, por el funcionamiento de la policfa de Iquique, en la que Ismael] Tocomal hizo la siguiente proposi- ci6n: “El Senado espera que el sefior Ministro del Interior, cn la reorga- nizaci6n de la policfa de Iquique, atenderd las fundadas observaciones que ha formulado el honorable Senador por Tarapaca y pasa a Ja orden del fa”! Por ultimo, se podfa poner término a una interpelacién mediante la votaci6én de un proyecto de acuerdo (es decir, de una resolucién que no resultaba obligatoria para los ciudadanos y que por lo general se referia al régimen intemo del Congreso), en que la Camara manifestaba su parecer, ya sea respaldando o censurando al ministro. Un ejemplo de ese segundo tipo de situaciones lo encontramos en el proyecto de acuerdo presentado por el senador Arturo Alessandri en la interpelacién al Ministro Luis Izquierdo, el 28 de agosto de 1916, por la policfa de Iquique. En é1 se sefiala: “El Senado declara que 1a respuesta dada por cl sefior Ministro del Interior a los cargos comprobados en el presente debate no corresponde a los propésitos de correccién administrativa y de prescindencia electoral manifestados en el actual gabinete”.?? Los votos de censura no siempre estaban vinculados a una interpelacién, puesto que podfan presentarse cuando el parlamentario considerara “que el gabinete no respondfa a la opinién mayoritaria de la Camara. Asf, por ejemplo, una situacién de esa naturaleza se planteé en la sesién de la Camara de Diputados de 11 de agosto de 1911, en que Enrique Zafiartu, en vista de la confirmacién de un nuevo pacto pol{tico entre varios parti- dos, presenté el siguiente proyecto de acuerdo: “La C4mara estima que ha legado el momento de que se organice un ministerio parlamentario”’.”” A los medios ya referidos de que disponfa ¢] Congreso para hacer efectiva la responsabilidad de los ministros habrfa que agregar la posi- bilidad de rechazo de un proyecto que formara parte del programa del 18 Ese vol se presenté, por ejemplo, en una interpelacién que se debatfa en junio de 1919, Cémara de Diputados, sesiones ordinarias, 6 de junio de 1919, p. 93. 19 Luis Izquierdo, Nuestro sistema politico ante el Senado (Valparaiso: Sociedad Im- prenta y Litograffa Universo, 1916), p. 50. 20 Thidem, p. 18. 21 Cémara de Diputados, sesiones ordinarias, 11/8/1911, t. I, p. 1001.ELPARLAMENTARISMO CHILENO Y SUCRISIS 1091-1924 gabinete o de algiin otro respecto del cual cl gabinete hiciera cuesti6n de confianza, Sobre el particular, se puede citar la discrepancia que se planted el 28 de octubre de 1916 en la Cémara de Diputados entre el Ministro de Hacienda Alberto Edwards y la mayorfa de los parlamentarios, que decidié enviar a comisién el proyecto de contribuciones defendido por aquél. El ministro, ante la votacién adversa, presenté la renuncia, con la que solidarizaron los demds miembros del gabinete.”* Sobre este punto cabe hacer presente que en nuestro régimen parlamentario la responsabi- lidad polftica de los ministros, salvo casos excepcionales, era colectiva. ahf que la censura a un ministro provocara indefectiblemente Ja renun- cia de todo el gabinete, De lo expresado se desprende que el Congreso posefa facultades fiscalizadoras muy amplias,” entre las que se encontraban aquellas que le permitfan hacer efectiva la responsabilidad polftica de los ministros. Ade- més, el tiempo que las C4maras pod{an destinar al cumplimiento de esa funci6n era igualmente considerable. Un autor de la época, exagerando sin duda, llega a seflalar que le consagraban el mayor tiempo util de que disponfan.** De acuerdo al reglamento de la Cémara de Diputados, la fiscalizacion se podfa efectuar en Ja primera hora de las sesiones ordina- rias, salvo los 20 minutos reservados a los asuntos de facil despacho y, en caso de interpelaciones, en la segunda hora, ocupando de manera preferen- te la orden del dfa, lo cual implicaba 1a parte medular de la sesi6n. Por otra parte, y como ya se ha manifestado, ambas C4maras dispo- nfan de idénticas atribuciones en esa materia, Tanto el Senado como la C4mara de Diputados, indistintamente, podfan ejercer facultades politi- cas ante el ministerio, es decir, interpelar, censurar y, en ultimo término, 2 Horacio Ardnguiz, Ricardo Couyoudmjian y Juan Eduardo Vargas, “La vida politica chilena, 1915-1916" Revista Historia, 7 (Santiago, 1968). pp. 42-43. 3 Ademas de las mencionadas podria agregarse el derecho que poseia para nombrar comisiones parlamentarias investigadoras de irregularidades que afectaran a la ad- minjstracién. Dentro de ese contexio encontramos las diversas comisiones que se formaron para investigar la situacién de la zona salitrera. El aleance y objetivos de estas comisiones se encuentran resumidos en el preémbulo del informe de lacomisin que se designé en 1913 y que expresa: "En agosto del presente afio se hicieron en Ta Honorable Cémara de Diputados diversas observaciones acerca del desorden de los servicios departamentales y comunales de la provincia de Tarapacé y de las publicaciones que sobre ellos se hacfan en los mas importantes diarios de la capital. Se dijo entonces que era indispensable el envio de una Comisién Parlamentaria que verificara la exactitud de esas denuncias y extendiera sus investigaciones al estudio de Ia cuestién social, econémica e industrial de wda la zona del salitre y se hizo formal indicacién en este sentido por un H. Diputado” C4mara de Diputados. Comision Parlamentaria encargada de estudiar las necesidades de las provincias de Tarapacd y Antofagasia (Santiago: Talleres de la Empresa Zig-Zag, 1913), p. V. 24 Gustavo Montt, op. cit., p. 64. 261262 RENE MILARC. obligar a la constitucién de un gabinete que representara la mayorfa parlamentana. b) La falta de limitaciones 2 las facultades politicas del Congreso Este es otro de los elementos caracteristicos del parlamentarismo chileno. En la mayorfa de los paises europeos con régimen parlamentario, junto al derecho que tenfa cl Congreso para censurar a un gabinete, el jefe del Estado podia disolver e] Parlamento y convocar a elecciones para su renovacidn. En algunos casos como Inglaterra, Francia ¢ Italia, el jefe de Estado, ya sea el Rey o el Presidente de la Republica, podfa disolver la Cémara de Diputados, que por lo general era la Camara més popular desde el punto de vista de su generacién. En otros, como Bélgica, Espafia y Holanda, el Rey podfa disolver ambas Cémaras simulténea 0 separa- damente.?5 La disolucién de alguna de las C4maras se consideraba un instrumen- to importante para salvar los conflictos entre el gobierno y el Congreso y, al mismo tiempo, para darle mayor estabilidad al sistema. Ante una cen- sura del gabinete, el gobiemo podia responder con la disolucién de la C4mara si estimaba que ella no representaba el sentir popular en ese momento. En Ultimo término era la ciudadanfa la encargada de resolver el conllicto pronunciandose a favor del gabinete o de 1a mayoria del Congreso. E] temor de los parlamentarios a esas elecciones anticipadas los levarfa a ser mas precavidos a la hora de censurar un ministerio. En Chile, el Presidente de la RepUblica no disponia de esa facultad. El texto constitucional de 1833 no la contempl6, a pesar de los intentos efectuados por Mariano Egana. Después, el proceso de reformas a la Constituci6n tuvo como tnico objetivo disminuir las atribuciones del Presidente; en consecuencia, una disposicién de esa naturaleza, que signi- ficaba entregarle un poder importante al Primer Mandatario, no pasé por Ja mente de la clase polftica. S6lo después de 1891 es posible encontrar opiniones que sefialan la necesidad de introducir esa Practica. Desde comienzos del siglo XX, los planteamientos en ese sentido serén cada vez més abundantes, hasta transformarse en una materia que comenz6 a ser considerada en los programas de las candidaturas y agrupaciones polfticas. La Uni6n Liberal, que apoyaba a Pedro Montr, la incluye en el programa 25 Julio Baniados Espinoza, Constituciones de Chile, Francia, Estados Unidos, Republica Argentina, Brasil, Bélgica, Espana, Inglaterra y Suiza (Santiago: Roberto Miranda editor, 1889). También Raul Ripamonti, De! Régimen Parlamentario en Chile i en especial de la Inestabilidad Ministertal (Santiago: Imprenta Santiago. 1922), p. 74.EL PARLAMENT ARISMO CHILENO ¥ SUCRISIS 1801-1604 que presenta con motivo de la eleccién presidencial de 1906.% Parla- mentarios de diversos partidos ta propondrdn entre las reformas que se le debfan efectuar al régimen. Sobre cl mismo tema se escribieron articulos de prensa, folletos y memorias universitarias. Sin embargo, esa reforma nunca se llevé a efecto, a pesar de que desde fines de 1a década de 1910 habfa un sentir mayoritario de la clase polftica a favor de ella, La razon fundamental! de ese fenémeno, por lo menos en las etapas iniciales y finales del parlamentarismo, est4 dado por el temor de los congresales y partidos al despotismo o a la prepotencia del Presi- ite. Durante afios c] objetivo fue limitar las atribuciones del Primer Mandatario y, una vez que se alejé cl fantasma de la “tiranfa”, los partidos mayoritarios se mostraron recclosos de los posibles cambios que una eleccién anticipada podfa provocar en la correlacién de las fuerzas parla- mentarias. Por otra parte, las atribuciones fiscalizadoras del Congreso también resultaban exageradas al haber C4maras con idénticas facultades. Dado que Ja C4mara de Diputados se renovaba integramente cada tres afios y ia de Senadores lo hacfa al mismo tiempo, pero en forma parcial, casi nunca habia uniformidad en la distribucion de las fuerzas en una y otra. Era muy poco frecuenie que una de las combinaciones polfticas de la época tuviera mayorfa en ambas Camaras.”’ En la prdctica, esta situaci6n hacfa posible una frecuencia mucho mayor cn !4s interpeiaciones, puesto que el gabinete por lo general representaba a la mayoria de slo una de las Cémaras, quedando en minorfa en La otra y expuesto a la aprobacién de una censura en cualquier momento. Hubo algunos gobiernos que intentaron sostencrse, a pesar de haber sido censurados én una Camara, obteniendo un voto de confranza en Ja otra.*8 Sin embargo, esas tentativas siempre frecesaron, 26 El manifiesto de la Union Liberal dice al respecto: “Facultad de disolver la Camara de Diputados por el Presidente de la Republica con acuerdo del Senado a fin de evitar Ia posibilidad de conflictos agudos con la democrética apelacién al pueblo, reforma que teniendo como tenemos libertad electoral efectiva, no traerd sino ventajas” Citado por Juan Eduardo Vargas, “Notas sobre ¢] pensamiento politico de Pedro Montt”, Estudios de Historia de las Instituciones Politicas y Sociales, 2 (Santiago, 1967), p. 291. 27 Uno de esos escasos acontecimienios se produjo como consecuencia de las elecciones generales de marzo de 1918, en las que la Alianza Liberal obtuvo un claro triunfo que le permitié controlar las dos Cémaras, 28 Durante cl gobierno de Juan Luis Sanfuentes se debatié, en varias de las crisis ministeriales, la situacién de un gabinete cerisurado en una Cémara y apoyado en la otra, Véase Gonzalo Vial, op. cit., vol. II, pp. 593-594. En el gobierno de Alessandri también se planted el tema; en una ocasisn el Presidente mantuvo el gabinete y en la otra acepté Ia crisis. Véase Ricardo Donoso, Alessandri, agitador y demoledor (México: Fondo de Cultura Econémica, 1952), t. 1, pp. 340-342 y 347. 263264 Aeve Mitac. porque implicaban un desaffo demasiado grande a las CAmaras que po- sefan un enorme poder obstruccionista para desalentarlas, ~ c) Los vacios en el reglamento de las Camaras E] més importante correspondfa a la clausura del debate, es decir, al derecho de las mayorfas para obtener un pronunciamiento de la asamblea, En el reglamento de Ja CAmara de Diputados de 1846 no se contemplaba; lo tinico que existia era una limitacién al nimero de veces que un parla- mentario podfa hacer uso de Ja palabra sobre un proyecto o un artfculo. Esto ultimo resultaba completamente ineficaz para impedir los abusos, que se hicieron habituales al no establecerse un tiempo m4ximo de dura- ci6n a los discursos. Asf, un parlamentario podfa hablar ininterrumpi- damente por tres o mAs sesiones, paralizando el desarrollo de cualquier iniciativa. Bastaba Ja accién concertada de dos o tres diputados para obstaculizar él progreso de un proyecto.” En vista de esa situacidn, en 1904, al discutirse la reforma del regla- mento, se pretendié introducir la clausura de los debates. Con todo, debido ala oposici6n de los partidos Conservador y Dem6crata eso no fue posible, alcanz4ndose un acuerdo s6lo para limitar c] tiempo de los mismos. En el art{culo 84 del reglamento se sefial6 que un diputado podfa hablar dos veces sobre un proyecto y que los discursos no podfan durar mds de cuatro horas en la discusién en general y dos en la particular. Pero esta regulacién, que ya era muy amplia, podfa quedar sin efecto si en la discusién en particular un grupo de 15 diputados solicitaba la suspensién de esa limitante.® En definitiva, considerando que 15 diputados no era un nimero diffcil de alcanzar para la mayorfa de los partidos,?! parece claro que, en gran medida, subsistié €1 régimen primitivo de cuasi absoluta libertad en el uso de la palabra. S6lo en lo que respecta a las leyes periédicas habfa una norma desde 1887 que establecfa una incipiente clausura del debate.?? 29 Néstor Sanchez, op. cit. p. 259. 3 Ismael Valdés, Practicas parlamentarias (Santiago: Imprenta, Litografia y Encuader- nacién Barcelona, primera edicién, 1906), p. 126. 31 En Jas elecciones de 1912 el Partido Conservador obtuvo 25 diputados, el Liberal 22, el Radical 24, el Nacional 14, el Liberal Democrético 25 y el Demécrata 5. Véase Julio Heise, El periodo parlamentario 186-1925 (Santiago: Editorial Universitaria, 1982), 1. Il, p. 142. 32 Como consecuencia de la obstruccién de que fue objeto la Ley de Contribuciones de 1886, el 7 de mayo del afio siguiente la Camara aprobé el art. 114 del reglamento referente al cierre del debate en las leyes periédicas. En su inciso principal se sefial que Ia discusién de cualquiera de esas leyes se cerraré a lo menos 10 dfas antes de que comiencen a regir, salvo que la Cémara acuerde en una sesién anterior conti- nuar o aplazar el debate. Ismael Valdés, op. cit, 1* ed., pp. 157 y ss.EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891-1904 La reglamentacién existente no sufrié modificaciones hasta 1912, cuando por primera vez se aprobé una disposicién que establecfa la clau- sura de] debate, De acuerdo con ella habfa que votar en primer término la declaracién de urgencia de un proyecto y, después de discutirlo en parti- cular durante cinco sesiones, el Presidente podfa clausurar el debate y proceder a Ja votacién de cada artfculo, Ademés, se reducfa a dos horas la duraci6n de los discursos en cualquier etapa. Con todo, la efectividad de la disposici6n, en la prdactica, se iba a ver limitada de manera notoria porque para rechazar la declaracién de urgencia bastaba el voto de sélo diez diputados.? Una nueva reforma se efectué en 1918, a instancias de la mayorfa parlamentaria de la Alianza Liberal, obtenida en las elecciones de ese afio. Como todas las anteriores, fue producto de una ardua transacci6n lograda después de dilatadas sesiones diumas y noctumas de 12 horas. Rivas Vicufia, en sus memorias, hace una expresiva descripcién de esas inciden- cias: “La alianza acord6 la celebracién de una sesién de 24 horas para vencer la resistencia conservadora, Ladislao Errazuriz era el monitor en- cargado de mantener el quérum en Ja sala, durante aquella sesisn memo- rable que Henaba doce horas de un dfa y doce del dfa siguiente, y que obligaba a los diputados a permanecer en la sala toda la noche. El debate continué hasta Jas primeras horas de la madmugada. Se iniciaron gestiones de arreglo. Sastuvimos con energfa el principio de la Clausura del debate por simple mayoria en todas las formulas de arreglo. Los conservadores recurrieron al Ministro del Interior para llegar a una soluci6n. Alessandri aproveché el momento para presentarse como persona grata a los conservadores y ilegé a un arreglo que yo estimé censurable. Los demécratas no eran partidarios de la clausura de los debates y apoyaron a Alessandri, También le prestaron su concurso los radicales y liberales que sentfan la fatiga de la campafia”,*4 En esa reglamentacién se disminufa a una hora el tiempo de duraci6én de los discursos y la declaracin de urgencia era modificada, establecién- dose una ordinaria y otra extraordinaria. La primera se acordaba por simple mayorfa y la segunda necesitaba el voto del 68 por ciento de los diputados. Una vez declarada la urgencia, ef proyecto debfa discutirse en particular a lo largo de cinco sesiones antes de que el Presidente procedie- 33 Ismael Valdés, op. cit, 2 ed., p. 141, También Emesto Ewertz, Reglamento de las Cémaras. Necesidad de su reforma (Santiago: Imprenta de la Penitenciaria, 1922), p. 78. 34 Manuel Rivas Vicuiia, Historia Politica y Parlamentaria de Chile (Santiago: Edi- ciones de la Biblioteca Nacional, 1964), 1. 1, pp. 114-115 265266 RENE MILLARC. ra a clausurar ¢] debate. Con todo, !a Cémara podfa acordar por simple mayorfa la postergacién, por algunas sesiones, de dicha clausura.>* Esta reforma, al igual que las anteriores, result6 muy poco efectiva, aplicando- se en contadas ocasiones a lo largo del perfodo en que estuvo en vigencia. Finalmente, en agosto de 1921 se aprobé la ultima modificacién en esta materia, la que tampoco introdujo cambios sustanciales; s6lo se disminuyé ei quérum para la declaracién de urgencia al 51 por ciento de los diputados presentes, al mismo tiempo que se permitio postergar aquella votacién por cinco sesiones después de que ya se hubiese discutido el proyecto en otras cinco. En todo caso, en ia época fue considerada un gran avance, porque en el fondo estableci6é la clausura por simple mayorfa,*® En suma, de todo lo anterior se desprende que la clausura del debate fue un instrumento reglamentario poco eficaz y no solo en la Camara de Diputados sino también en el Senado, en donde Ja reglamentacién era todavfa mucho més limitada.”” En esc sentido, el régimen chileno se dife- renciaba de los procedimientos establecidos en la mayorfa de los pafses, como era el caso de Inglaterra, Francia desde 1915, Brasil y Uruguay, entre otros, en donde la clausura podfa aprobarse por simpe mayorfa. En Chile, las dificultades para establecer una efectiva clausura de los dehates se explica, en gran medida, por el cardcter que tuvo la lucha polftica en la segunda mitad del siglo XIX. La mayorfa de los partidos, y sobre todo el Conservador, se enfrentaban a la omnipotencia del Primer Mandatario y del partido oficial, que controlaba mayoritariamente el Congreso, En gran medida, el Partido Conservador se iré configurando como tal en su lucha contra el poder, ser4 un partido minoritario que, para mantener su escasa representacién y para hacerse ofr en las C4maras, necesitar4 recurrir a todas las normas y prdcticas que permitfan hacer respetar los derechos de las minorfas. En ese clima se inserta también su lucha por la libertad electoral y por el voto acumulativo,® El temor a la tiranfa de las mayorfas nunca desaparecié de ese partido, pues, una vez superado el problema de la omnipotencia presidencial, siempre estuvo latente a posibilidad de que los sectores liberales impulsaran una legisla- 35 Gustavo Monit, op. cit., pp. 58-60. También Ewertz, op. cit. pp. 79-82 36 Ernesto Ewertz, op. cit., pp. 84-86. El Presidente Arturo Alessandri consideré la re- forma como un gran logro e intenté haceria extensiva ai Reglamento del Senado. Mensaje Presidencial de 122, en Camara de Diputados, sesiones ordinarias, 1° de __ junio de 1922, p. 10. 7 Ismael Valdés, op. cit., 2" ed., pp. 250-253. Reglamento de la Cémara de Scnadores, arts. 68-75 y 76. 38 José Alfonso, en 1909, considera que el volo acumulativo habia significado un medio de defensa contra el autoritarismo presidencial, ver El Parlameniarismo y la Re- forma Politica en Chile (Santiago: Cabeza y Cia. Impresores, 1903), p. 16.ELPARLAMENTARISMO CHILENO Y SUCRISIS 1691-1924 ci6n de tipo “doctrinaria”, que perjudicara valores que consideraba esen- ciales. En una fecha tan tardia como 1918 se manifiesta esa actitud del partido y se argumenta una y otra vez que Ja clausura del debate seria un instrumento que, en manos de la mayorfa liberal, permitirfa impulsar una legislacién Jaicista.*? Para el Partido Demécrata, una agrupacién muy pequefia con escasa representacién parlamentaria, la inexistencia de la clausura le daba un peso politico mucho mayor que el obtenido por los resultados electorales. Empero, justificaban su postura diciendo que, cuando atacaban 1a clausu- ra, estaban defendiendo las libertades de pensamiento y de conciencia.“° En definitiva, las limitaciones a la clausura de] debate, segiin la mentali- dad de la época, eran una garant/a para los derechos de las minorfas; éstas, a través de la obstrucci6n, podfan obligar a los sectores mayoritarios a transar y a actuar de manera consensual. Adem4s del procedimiento en materia de clausura del debate los reglamentos de las C4maras presentaban otra serie de vacfos 0 deficien- cias menores, pero que repercutian en la efectividad de la labor parlamen- taria. Al respecto, se puede mencionar el ilimitado derecho de los parla- mentarios a presentar e! nimero de indicaciones que estimaran convenientes durante el debate de las leyes, lo cual no sélo alargaba la discusién, sino que a veces le restaba armonfa y claridad a las normas despachadas. Otra deficiencia se relacionaba con las peticiones de segunda discusién, que pod{an ser presentadas por cualquier diputado en forma individual y que, por tanto, se prestaban para diferir el pronunciamiento sobre una matenia. Por ultimo, estaba el tiempo excesivo destinado a la hora de incidentes, que era igual al que se asignaba a la orden del dfa (es decir, a la labor legislativa) y que en determinados casos podia ocupar parte dei que le correspondfa a ésta.*! d) Imprecisa separacién entre jefe de Estado y jefe de gobiemo En un proceso que se inicia en el siglo XIX, a partir del gobiemo de José Joaquin Pérez, e) Ministro del Interior tendié a ser asimilado a un Primer Ministra, En ese aspecto tuvo un gran significado Ja lectura del programa que hacia ei jefe del gabinete ante ias C4maras, al momento de 99 René Millar, La eleccién presidencial de 1920. Tendencias y précticas en el Chile parlamentario (Santiago: Editorial Universitaria, 1982), p. 25. 4° Moisés Poblete Troncoso, Nuestro seudo Régimen Parlamentario (Santiago: Talleres de Numen, 1920), p. 77. René Millar, op. cit., p. 21 41 Sanchez. op. cit.. pp. 225-232-236. Ewertz, op. cil., pp. 21 y ss. Montt, op. cit., pp. 67 y ss. 267268 RENE MILLARC. ser designado, también, el papel cada vez mds determinante que aqué] desempeii6 en la configuracién del gabinete.*? En forma pafalela, al Pre- sidente de la Republica se le fueron cercenando sus atribuciones. Asf, se prohibi6 su reelecci6n, se modificé la composicién del Consejo de Estado y de la Comisién Conservadora, se limitaron las facultades extraordina- rias y el estado de sitio, se liberaliz6 el sistema clectoral, se establecicron las incompatibilidades parlamentarias y se limit6 la influencia del Senado, bastién del Ejecutivo. Con posterioridad a la revolucién de 1891 se le quits el veto absoluto, se le restringié la facultad de nombrar diplomdticos en forma auténoma y dejo de tener el derecho exclusivo para convocar a sesiones extraordinarias.*? Esas reformas significaron una mengua radical de los poderes del Presidente de 1a Republica, quien, por ese mismo hecho, perdié buena parte de su relevancia politica. Con todo, y sin considerar algunas atribu- ciones que conservé, el Presidente de la Repdblica desempefié en la prdctica un papel polftico bastante mds activo que el que podfa esperar- se de] marco que le habfan impuesto. En parte, ese protagonismo va a depender del cardcter y personalidad de cada mandatario y, por lo tanto, variard bastante de uno a otro. Sin cmbargo, esa situaci6n no fue muy diferente a lo acontecido con anterioridad a 1891. Hubo presidentes, como Riesco y Barros Luco; que tuvieron escasa presencia en Ja conduccién de la vida politica; pero también hubo otros, como Errazuriz Echaurren, Pedro Montt y Juan Luis Sanfuentes, que tuvieron una activa participa- cién._El primero de éstos fue el conductor decisivo de las relaciones intemacionales,* cl segundo desarroll6 un vasto programa de obras publi- cas a pesar de la oposici6n parlamentaria,*’ y el Ultimo fomenté las po- Ifticas econédmicas de corte proteccionista e impulsé un mayor inter- vencionismo estatal, al mismo tiempo que participé activamente en el juego polftico.** Una cosa muy distinta a la materia ahora en discusién es el hecho de que las expectativas que pudieron haber despertado sus can- didaturas estuvieran muy distantes de los logros finalmente obtenidos. 42 Fernando Silva Vargas, Historia de Chile (Santiago: Editorial Universitaria, 1982), vol. IV, pp. 742-743. 43 Sobre el particular, véase Luis Valencia Avaria, Anales de la Republica (Santiago: Imprenia Universitaria, 1951), t. I, pp. 187 y ss. También Gonzalo Vial, op, cit., vol. 1, UT, p. $55 4 Jaime Eyzaguirre, Chile durante el gobierno de Errdzuriz Echaurren (Santiago: Editorial Zig-Zag, 1957), cap. Ill, 2a. parte. 45 Manuel Rivas Vicuia, Historia Politica y Partamertaria de Chile (Santiago: Edi- ciones de Ia Biblioteca Nacional, 1964}, t. I, pp. 105-126. 4 Daniel Martner, Historia de Chile. Historia econémica (Santiago: Establecimienios Gréficos Balcells, 1929), pp. 611 y ss. Ricardo Donoso, op. cit.. t. L, pp. 191-205.EL PARLANENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891-1924 E] Presidente de la Republica, al margen de la Constitucién, disponfa de un instrumento eficaz para influir cn la conduccién del gobierno. Este era el Consejo de Ministros, que habitualmente presid{a el Primer Manda- tario. A través de él influfa en las polfticas que iba a desarrollar el gabinete y podfa hacer que se mantuvieran determinadas polfticas a pesar de las rotativas ministeriales, Esta labor no debe de haber sido facil, sobre todo cuando el gabinete pertenecfa a una tendencia distinta a la del Presidente; sin embargo, la habilidad y energfa de algunos mandatarios les permiti6é imponer sus ideas, aunque fuese parcialmente. Incluso mAs, presidentes considerados abtlicos, y al parecer renuentes a asistir al Consejo, impu- sieron a través de é] las Ifneas directrices al gobierno. Tal es el caso de Ram6n Barros Luco, seguin refiere su Ministro de Hacienda Manuel Rivas Vicufta.” También se puede citar al Presidente Alessandri, que en sus Recuerdos de gobierno hace diversas referencias al Consejo de Minis- tros, en los que queda de manifiesto una situacién como la descrita.*® Con todo, consideramos que Alessandri es poco representativo de los presiden- tes parlamentarios. No obstante, parece evidente que el Consejo de Ministros fue una institucién en la que se debatfan las I{neas polfticas que debfa seguir el Gobiemo’? Ahora, la mayor o menor influencia que pudo haber tenido el Presidente, como estd dicho, dependié de la destreza y cardcter de cada mandatario. e) El sistema de partidos Este se caracteriz6 por ser multipartidario. En total eran seis los que tenfan representacidn parlamentaria: el Partido Liberal (que con frecuencia se dividia en una parcialidad aliancista y otra coalicionista), el Conserva- dor, el Radical, el Liberal Democratico, e] Nacional y el Democrata. A lo largo del perfodo 1891-1924 no se producen cambios significativos en el sistema, manteniéndose el numero de partidos y también, en cierta medi- da, el respaldo electoral y 1a representacién parlamentaria de los mismos. Esa estabilidad era en parte consecuencia de las practicas electorales. Asf, para el caso de las elecciones de diputados existfa e] sistema de voto 7 Manuel Rivas Vicufa, op. cit. t. I, pp. 312 y ss. 48 Arturo Alessandri, Recuerdos de gobierno. Editorial Nascimento, Santiago, 1967, t. 1. pp. 76-196-266 y 280. 49 Ese hecho también queda de manifiesio en las administraciones de Federico Errézuriz Echaurren y Germén Riesco; véase Jaime Eyzaguirre, op. cit., pp. 205-206. Tam- bién, Germin Riesco, Presidencia de Riesco, 1901-1906 (Santiago: Imprenta Nascimento, 1950), pp. 125 y 139. 269270 RENE MILLAR. acumulativo que favorecia notoriamente a las minorfas, permitiendo que siempre aleanzaran un grado de representacién ¢ impidiendo Jos triunfos aplastantes de las mayorias. Un papel similar desempefié la Jey electoral de febrero de 1911, que estructuré las agrupaciones departamentales, de forma que eligieran un m{nimo de dos diputados por circunscripcién; de acuerdo con sus disposiciones, la minorfa necesita sdlo un tercio de la votacion para asegurarse un representante y la mayorfa mas de los dos tercios para Jograr ambos cargos.°° A lo anterior se unfan las dos férmulas de intervencién electoral que utilizaban de manera habitual todos los partidos. Ellas eran el cacicazgo y el cohecho, Los caciques posefan disciplinadas clientelas que decidfan los resultados, sobre todo en las zonas rurales, en las que vivfa mas de la mitad de la poblacién total del pafs. En consecuencia, a los partidos y a sus candidatos les basiaba con ganarse el apoyo de algunos de estos grandes electores para tener ascgurada una representacidn en el Parla- mento. El cohecho era cl otro instrumento que, utilizado por las diversas fuerzas, permitfa, al igual que el cacicazgo, contrarrestar el avance de las tendencias democratizadoras y de la mayor conciencia politica de la ciu- dadanfa. La compra de votos y la accién de los caciques evitaban los cambios bruscos de los resultados clectorales, como se puede apreciar en los cuadros que se incluyen a continuacién. A medida que se avanza en el tiempo se aprecia una evolucién en c] comportamiento electoral, que liende a beneficiar mas a los partidos que esgrimen un discurso politico de corte populista; sin embargo, esa tendencia no es muy marcada y sélo se manifiesta con mayor vigor hacia fines del perfodo. Hay que hacer notar que a partir de 1918 los partidos que se sentian mas perjudicados con la compra de votos, por no disponer de cajas electorales bien provistas, recurricron a las ligas contra cl cohecho; éstas no s6lo persegufan el comercio de votos sino que también impedfan por la fuerza la votacién de los contrarios, Estos seis partidos, si bien tenfan discrepancias importantes, al mismo tiempo coincidfan en relaci6n con muchas materias, como las referentes al orden social, al sistema econémico y al régimen politico, En este ultimo aspecto, todas las colectividades eran paniidarias del parlamentarismo, al que consideraban como el sistema que mejor garantizaba los derechos de las personas. Incluso el Partido Liberal Democrdtico, que en sus postula- dos se identificaba con el presidencialismo, en la practica se incorporé al sistema, sin plantearse en pugna con é1 y sdlo esporddicamente hizo 50 Julio Heise, op. cit. t. I, pp. 139-149.ELPARLAMENTARISHO CHILENO ¥ SU CRISIS 1891-1924 Votantes por partidos Elecciones de Diputados 1912-1915-1918 Partidos Politicos 1912 1915 1918 Votantes Propor. Votantes Propor. Votantes Propor. Por part. ‘por part. por part. Conservador 63.443 «2152 32.264 «21,45 35.066 19,31 Demécrata 14.545 494 11882 7,89 11.828 6,51 Liberal 56.546 1918 23.428 15,57 35.901 19,77 Liberal Demoeratico 61.971 21,02 26.022 17,30 23.833 13,13 Liberal Democrético Aliancista 2.751 1,51 Nacional 40.465 13,72 14.530 970 19.911 10,97 Nacionalista 1.758 0,97 Radical 49.012 1662 31.755 21,11 44.915 24,74 Socialista 509 0,40 548 (G31 Independiemes: 8.557 2,30 9.787 650 4886 2,69 Dispersos 306 0,10 120 0,08 153 0,09 Total 289.845 100,00 150.306 100,00 181.550 100,00 5! Diputados electos por partido Elecciones parlamentarias 1912-1915-1918 Partidos Politicos 1912 1915 “1918 Corservador 25 26 25 Demécrata 5 5 6 Liberal 22 16 6 Liberal Democratico 25 22 15 Nacional 14 15 11 Radical 24 26 32 Independientes 3 8 292 5! Censo electoral de 1918 (Santiago: Oficina Nacional de Estadisticas, 1918), p. 86. 52 Anuario Estadistico de la Repblica de Chile, 1912 (Santiago: Sociedad Impren- tay Litografia Universo, 1914), Vol. Ill, Politica y administracién, p. 14. Censo electoral. Elecciones ordinarias de Senadores, Diputados, Municipales y Eleciores. 27172 RENE NILLARC. declaraciones testimoniales a favor de aquél. Por otra parte, los partidos Tepresentaban de preferencia a la clite social, aunque algunos también estuvieron atentos a responder a las inquietudes de los nacientes sectores medios. Esto ultimo se daba en el caso de] Partido Conservador y, sobre todo, del Radical. La situaci6n del Partido Demécrata era un tanto espe- cial, pues estaba vinculado con los intereses de ciertos c{rculos artesanales y obreros, pero no se manifestaba en contra del orden establecido y se identificaba plenamente con el régimen de gobiemo, llegando a oponerse a algunas de las reformas que pretendfan perfeccionarlo.*? Todo esto hacfa que en los partidos predominaran las posiciones moderadas y que e] extremismo quedara fuera del sistema. Desde el punto de vista doctrinario las diferencias se centraban en la distinta valoracién que se le daba a la religién y al racionalismo como fundamento del mundo natural y espiritual. Para el Partido Conservador la fuente de todas las cosas era Dios y el sentido a la existencia terrena se lo Otorgaba Jesucristo; por tanto, le asignaba un papel determinante en la Sociedad a la religién catdlica y a los principios cristianos. Los dem4s partidos eran herederos de la tradici6n racionalista y liberal-laicista euro- pea, lo que los llevaba a sostener una postura critica respecto de la religion reyelada y, sobre todo, frente a la Iglesia Catélica y a su influencia en la sociedad, Sin embargo, los temas doctrinarios, a partir de las luchas Teligiosas de Santa Maria, tienen una influencia cada vez menor en la contingencia polftica. Las otras materias de interés para los partidos no daban origen a puntos de vista discrepantes y, por el contrario, los plan- lteamientos tendfan a ser coincidentes. Aun mds, los programas de los Partidos, cuando se referfan a los temas sociales y econdémicos, lo hacfan de Presidente de la Repiiblica, ato 1915 (Santiago: Imprenta y Litografia Univer- 50, 1915), p. XII. Censo electoral. Elecciones ordinarias de Senadores, Diputados y Municipales (Santiago: Imprenta y Litografva Universo, 1918), pp. 4 y 5. En las elecciones de 1909, segiin Fi Mercurio, los diputados electos por partido serfan los siguientes: Conservador 20; Demécrata 5; Liberal 16; Liberal Democritico 16; Nacional 18; Radical 18; ¢ independientes 1. El mismo periédico, comentando esos comicios, expresa: “Conocido aproximadamente el resultado de las elecciones de senadores y diputados verificadas cl him domingo, Nega el momento de consi- Gerar que la composicién de las Cémaras futuras sera mas 0 menos la del actual Congreso. Los partidos, con insignificantes alteraciones, conservan su antigua po- sicién en ambas ramas legislativas” El Mercurio 10/03/1919, pp. 3 y 8. $3 El Partido Demécrata se opuso tenazmente a la clausura del debate y ademés se integré en plenitud al juego entre alianzas y cualiciones. Ismael Valdés, op. cit., 2" ed. pp. 140 y 142. Se opuso también 2 los planteamientos sobre +una even- tual disolucién de 1a Cémara de Diputados por el Presidente de la Republic: cfr. entrevista al senador demécrata Guillermo Bafiados, El Mercurio, 16f01/1924, p. 17.EL PARLAMENTARISMO CHILENO ¥ SU CRISIS 1891-1924 en términos muy generales, dejando estas materias, en gran medida, abier- tas a la opinién personal de cada militante.* En suma, frente a los grandes temas de la polftica contingente, con la excepcién de la ensefianza, los partidos no presentaban opiniones dis- crepantes. Sin embargo, en el interior de las agrupaciones sf habfa tenden- cias diversas, que obedecfan a un mismo paitr6n, reiterado en el seno de cada partido. Por ejemplo, en casi todos los partidos, en materia econémi- ca, habfa una tendencia proteccionista y otra librecambista; en el Ambito social estaban los partidarios de velar por los derechos de los trabajadores mediante la legislacién y los defensores del ideario liberal, es decir, de la 273 regulacién vfa oferta y demanda. No obstante, desde comienzos del siglo, XX las tendencias liberales fueron perdiendo fuerza de manera paulatina., La organizacion intema de los partidos era en general poco eficiente, no existiendo una preocupacién especial sobre 1a materia. Salvo los parti- dos Radical y Conservador, que poseian una estructura institucional im- plantada a lo largo de casi todo el pais, el resto no pasaba ms all4 de los comités directivos y de algunos organismos provinciales de mayor vigen- ja En el papel que en la realidad.°> Como esté dicho, los requerimientos electorales se enfrentaban recurriendo de preferencia a los caciques. Tam- poco existfa una verdadera disciplina de partido, pues los acucrdos que tomaban diffcilmente eran respetados por todos los parlamentarios. Aun mAs, ni siquiera poseian normas que obligaran a aquéllos a seguir las 54 Sobre este tema, véase René Millar, op. cil. pp. 21 y 41. También, Gonzalo Vial, op. cit., vol. 1, t. 1, p. 49. Paul Reinsch, “E] gobierno parlamentario en Chile”, Revista Chilena, aio Il, t. IX, N° XXIX (Santiago, 1919), p. 413. En la convencién liberal de 1907 el delegado Rafael Casanova Zenteno sefialaba en relacién con Ja inclusién del tema monetario en el programa del partido: “En cuestiones en que la opinion dentro del Partido Liberal esta tan dividida no conviene que se vengan a fijar estos rumbos en el programa del partido” Esta fue la postura que finalmente se impuso en esa oportunidad. La Convencién Liberal celebrada en Santiago los d(as 24, 25 y 26 de diciembre de 1907 (Santiago: Imprenta, Litografia y Encuadernacién Bar- celona, 1908), p. 147. El diputado conservador Romualdo Silva Cortés sefalaba en una sesin de la Cémara de 1919, a propésito de un proyecto de estabilizacién monetaria: “Yo creo que es una desgracia para cl pafs que nuestros partidos politicos tan numerosos ya, mds de seis en una nacién de menos de cuawo millones de habitantes y de gobierno parlamentaric exagerado, casi abusivo, no hagan cuestiones cerradas de estas cuestiones monetarias” Camara de Diputados, sesiones extraor- dinarias, 21/11/1919, pp. 489-490. 55 Con respecto a la organizacién del Partido Radical, véase David Duefias Santander, El Partido Radical a través de sus convenciones, 1888-1925 (Santiago: Memoria, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, 1988). Sobre ¢] Partido Liberal, véase debate generado en la convencién de 1907 en el cual Manuel Rivas Vicufia, secretario de la misma, pone como ejemplo a seguir la organizacin sobre base comunal de los partidos Conservador y Radieal, en La Convencién, op. cit., p. 184. we274 RENE MILLAR. indicaciones de la directiva. Por lo demas, estaba muy lejos de los intere. ses 0 inquietudes de los partidos imponer algtin tipo de regulacién disci- plinaria. A ello se contraponia la amplia gama de cuestiones en que los partidos no tenfan una posicién programatica definida y que se conside- raban “materias abiertas” Pero la raz6n de fondo cra el acendrado indi dualismo de que hacfan gala los politicos de la época. El respeto a la conciencia individual y a la toma de decisiones polfticas basada en ella era considerado un derecho propio de la democracia y de un régimen liberal como el existente en el pafs y no se mostraban dispuestos a limi- tarlo.% En la medida en que habia varios partidos, cuyas fuerzas eran ade- mAs equiparadas, para poder formar gobierno debieron agruparse en combinaciones. Unos buscaron la identidad doctrinaria, constituyendo la Alianza Liberal, en un intento por unir a todos los partidos de esa tenden- Cia. Por otra parte, la necesidad de constituir un frente comin para salvar graves dificultades de orden politico o econémico hizo posible la incorpo- raci6n de los conservadores al gobierno a comienzos de la administracién de Jorge Montt.. De ahf en adelante la combinacién parlamentaria que inclufa a los ultramontanos adquirié un cardcter mds 0 menos permanente. Se denominé Coalicién y terminé por agrupar junto a conservadores, preferentemente, a nacionales y balmacedistas, mostrandose mds reacios a integrarse, por razones doctrinarias, 10s liberales y sobre todo los radi- caies. La estabilidad de estas combinaciones fue precaria. Atentaron contra ella los problemas doctrinarios y de organizacién de los partidos. En la medida en que la cuesti6n religiosa pierde fuerza, se difuminan las dife- rencias entre los partidos, lo que facilita Ja movilidad. Esta también es favorecida por la falta de disciplina interna de las colectividades y por las ambiciones personales de los caudillos. En definitiva, la formacién de mayorfas estables cra algo muy diffcil dé conseguir y, por tltimo, si licgaba a alcanzarse, muchas veces sus efectos se vefan limitados por- que no sé daba una homogencidad entre ambas Camaras. Con todo, creo que hay algo muy interesante de subrayar: la tendencia de los partidos a formar dos bloques. Me parece percibir aquf una evolucién clara hacia el bipartidismo, que es tan propia del régimen parlamentario. Es bien notable como después de 1920 !a movilidad entre los aliancistas y los unionistas se hace minima y ambas combinaciones adquieren un perfil muy marcado. 56 Raw Ripamonti, op. cit., p. 96. También René Millar, op. cit., pp. 21-22.