Comentario al art.

6 de la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

Comentario al art. 6 de la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo
Común.
BIB 2012\5078
Francisco González Navarro. Magistrado del Tribunal Supremo (Jubilado). Catedrático de
Derecho Administrativo

Publicación: . , .
ISBN

- I.- Convenios de colaboración

- 1.- Sin negar que la redacción del artículo 145.2 CE permitía entender que sólo da cobertura a los
Convenios de colaboración entre Comunidades Autónomas, lo cierto es que esa interpretación tuvo
poco recorrido
- 2.- De los convenios entre la Administración del Estado (territorial e institucional) y las
correspondientes organizaciones de la Administración de las Comunidades Autónomas
- a.- Grupo normativo
- b.- Naturaleza
- c.- Clases
- II.- La relación jurídica de colaboración
- 1.- Estructura estática
- a.- Sujetos
- b.- Objeto
- c.- Forma
- 2.- Estructura dinámica
- a.- Nacimiento
- b.- Desarrollo
- c.- Crisis
- d.- Modificación
- e.- Extinción
- III.- Formas de gestión de los convenios de colaboración stricto sensu (1). Gestión mediante
consorcio creado ad hoc
- 1.- «Consorcios»: un significante en busca de un significado
- a.- Consorcios privados
- b.- Consorcios públicos
- c.- Conclusión
- 2.- El artículo 6.5, LRJPA, remite a un vacío en el que cabe todo
- IV.- Formas de Gestión del convenio de colaboración (20): Gestión mediante una sociedad mercantil
creada ad hoc
- V.- Formas de gestión del Convenio de Colaboración (3): Órganos mixtos de vigilancia y control

I- Convenios de colaboración

1- Sin negar que la redacción del artículo 145.2 CE permitía entender que sólo da cobertura a los
Convenios de colaboración entre Comunidades Autónomas, lo cierto es que esa interpretación
tuvo poco recorrido
1
El artículo 145.2 , CE, habla únicamente de Convenios entre Comunidades Autónomas , pero
en la práctica han aparecido también convenios de las Comunidades Autónomas con el
21 de diciembre de 2012 © Thomson Aranzadi 1
 Comentario al art. 6 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

2
Estado, con las Corporaciones locales, y con otras organizaciones públicas . Asimismo, y por
la peculiar configuración de la autonomía vasca, el Estatuto de esta Comunidad Autónoma ha
previsto también la realización de convenios entre los llamados «territorios históricos» que
3
integran aquélla .
1 Ángel MENÉNDEZ REXACH, Los convenios entre Comunidades Autónomas, ed. Instituto de Estudios de
Administración local, Madrid, 1982; María Jesús MONTORO CHINER, Convenios entre Federación y estados
miembros en la República Federal Alemana, ed. Tecnos, Madrid, 1987. Para conocer cómo se vive en la realidad
española esta forma de cooperación, cfr.: Informe sobre los convenios de colaboración entre la Administración del
-Estado y las Comunidades Autónomas sometidas a autorización de la Comisión delegada del Gobierno para política
autonómica durante 1988, MAP, serie Block, núm. 8, Madrid, 1990.En cualquier caso, el trabajo más completo que
conozco sobre esta materia es el de Pablo MARTÍN HUERTA, Los convenios interadministrativos, ed. Instituto
Nacional de Administración Pública, Madrid, 2000, 354 pp.

1 Ángel MENÉNDEZ REXACH, Los convenios entre Comunidades Autónomas, ed. Instituto de Estudios de
Administración local, Madrid, 1982; María Jesús MONTORO CHINER, Convenios entre Federación y estados
miembros en la República Federal Alemana, ed. Tecnos, Madrid, 1987. Para conocer cómo se vive en la realidad
española esta forma de cooperación, cfr.: Informe sobre los convenios de colaboración entre la Administración del
-Estado y las Comunidades Autónomas sometidas a autorización de la Comisión delegada del Gobierno para política
autonómica durante 1988, MAP, serie Block, núm. 8, Madrid, 1990.En cualquier caso, el trabajo más completo que
conozco sobre esta materia es el de Pablo MARTÍN HUERTA, Los convenios interadministrativos, ed. Instituto
Nacional de Administración Pública, Madrid, 2000, 354 pp.

2 Del primer tipo: convenios económicos del Estado con Navarra, reconocidos en la disposición adicional 2.ª de la
Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas; del segundo tipo: convenios forestales ( art. 84.3 del
texto refundido de la Ley básica estatal de Régimen local); consorcios ( art. 110 del mismo texto refundido); del tercer
tipo, los celebrados con Universidades (cfr.: Luis MARTÍN REBOLLO, Exigibilidad de los convenios
interadministrativos y consecuencias patrimoniales de su incumplimiento, en la obra colectiva «Escritos jurídicos en
memoria de Luis Mateo Rodríguez», ed. Universidad de Cantabria, 1993, I, pp. 305-329).

3 Martín María RAZQUÍN LIZARRAGA, Los Convenios y acuerdos en el estatuto de autonomía del País Vasco, ed.
Instituto Vasco de Administración Pública, Oñate, 1988, 107 páginas.
El artículo 6, cuyo comentario he de hacer ahora, se ocupa exclusivamente de los convenios
entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
2- De los convenios entre la Administración del Estado (territorial e institucional) y las
correspondientes organizaciones de la Administración de las Comunidades Autónomas

a- Grupo normativo

Antes de la modificación llevada a cabo por la Ley 4/1999 (RCL 1999, 114) , el artículo 6.1
decía así:
«El Gobierno de la Nación y los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas
podrán celebrar convenios de colaboración entre sí en el ámbito de sus respectivas
competencias.»
Pareciera, a la vista de este texto, que los convenios de colaboración entre el Estado y las
Comunidades Autónomas se concebían como una forma de colaboración al más alto nivel, tal
vez por considerar que en la práctica no iban a ser demasiado numerosos, cuando la realidad
ha sido que el uso de esta forma de relacionarse el Estado aparato y los subsistemas
regionales -también la de los convenios de colaboración entre los otros subsistemas- ha
4
cobrado un notable incremento .
4 En el Informe sobre los convenios de colaboración entre la Administración del Estado y las Comunidades
Autónomas sometidos a autorización de la Comisión delegada del Gobierno para política autonómica durante 1988,
cit. en nota 1 se daba noticia de 176 convenios durante ese año.

4 En el Informe sobre los convenios de colaboración entre la Administración del Estado y las Comunidades
Autónomas sometidos a autorización de la Comisión delegada del Gobierno para política autonómica durante 1988,
cit. en nota 1 se daba noticia de 176 convenios durante ese año.
Sea por esta u otra razón -que sobre ello carezco de información- lo cierto es que la Ley
4/1999 (RCL 1999, 114) ha dado nueva redacción al número 1 de este artículo 6 que ha
quedado redactado así:
«La Administración general [sic] y los Organismos públicos vinculados o dependientes de la
misma podrán celebrar convenios de colaboración con los órganos correspondientes de las

21 de diciembre de 2012 © Thomson Aranzadi 2

 Comentario al art. 6 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

Administraciones de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas

competencias.»
En el comentario al artículo 2 he hablado de la «resurrección» en la LRJPA (RCL 1992, 2512)
del sintagma Administración General del Estado que, por lo que conozco, aparece usado por
primera vez en un proyecto de Código Civil de 1821, y concluía proponiendo que se volviera
a la más precisa denominación de Administración del Estado, que -para sorpresa de todos
aquellos que la hubieran podido considerar expulsada del vocabulario jurídico- aparece
empleada en los artículos 13, 19.1.c) y 19.1.d) , de la LJ de 1998.
Llegamos ahora a este artículo 6.1 y nos sale al paso otra expresión distinta, abreviación de
aquella que apareció en 1821. El artículo que estoy comentando habla, en efecto, de
Administración General, sin más, expresión que figura en la versión del Senado del Proyecto
de modificación que ha desembocado en la Ley 4/1999 (RCL 1999, 114) , también en el texto
remitido por el Congreso al Senado en 19 de octubre; pero no en el texto que figura en el
Boletín de 18 de marzo de 1998 que publicó el Proyecto de Ley enviado por el Gobierno,
5
donde se hablaba de Administración General del Estado .
5 Las peripecias fundamentales de la elaboración en sede parlamentaria de la Ley 4/1999 (RCL 1999, 114) , de
modificación de la LRJPA (RCL 1992, 2512) , son éstas: Publicación del proyecto abriendo plazo de enmiendas:
«Boletín Oficial de las Cortes Generales», Congreso de los Diputados, VI legislatura, Serie A. Proyecto de ley, 18 de
marzo de 1998, núm. 109-1; texto remitido por el Congreso de los Diputados: «Boletín Oficial de las Cortes
Generales», Senado, Serie II. Proyectos de ley, 19 de octubre de 1998, núm. 106 (a); texto conteniendo las
modificaciones introducidas por el Senado «Boletín Oficial de las Cortes Generales», Senado, VI legislatura. Serie II.
Proyectos de Ley, 16 de noviembre de 1998, núm. 106 (c).

5 Las peripecias fundamentales de la elaboración en sede parlamentaria de la Ley 4/1999 (RCL 1999, 114) , de
modificación de la LRJPA (RCL 1992, 2512) , son éstas: Publicación del proyecto abriendo plazo de enmiendas:
«Boletín Oficial de las Cortes Generales», Congreso de los Diputados, VI legislatura, Serie A. Proyecto de ley, 18 de
marzo de 1998, núm. 109-1; texto remitido por el Congreso de los Diputados: «Boletín Oficial de las Cortes
Generales», Senado, Serie II. Proyectos de ley, 19 de octubre de 1998, núm. 106 (a); texto conteniendo las
modificaciones introducidas por el Senado «Boletín Oficial de las Cortes Generales», Senado, VI legislatura. Serie II.
Proyectos de Ley, 16 de noviembre de 1998, núm. 106 (c).
Por lo que hace a los Organismos públicos vinculados a una Administración pública o
dependientes de ella, me remito a lo que, con cierta extensión quedó estudiado en el
comentario al artículo 2. Allí subrayé que los adjetivos «vinculado» y «dependiente», que en
el lenguaje vulgar cobran a veces un significado muy próximo, están usados en este artículo
6.1 con valor semántico distinto.
Conociendo, pues, todo esto, se puede entender ya, sin mayor explicación, por qué en la
rúbrica con la que oriento acerca del contenido de este apartado, la descripción que hace ese
precepto de los convenios de que ahora me estoy ocupando la he «traducido» como lo he
hecho: convenios entre la Administración del Estado (territorial e institucional) y las
correspondientes organizaciones [es decir, territoriales e institucionales] de las Comunidades
Autónomas.
Como luego se verá, estos llamados convenios de colaboración pueden versar sobre las más
diversas finalidades: realizar una obra en común, instrumentar planes conjuntos, transferir
fondos de unas a otras, trasladar el ejercicio competencial, crear órganos y personas técnicas
(«jurídicas» en la terminología al uso), y hasta comprometer el ejercicio de su potestad
6
normativa .
6 Pablo MARTÍN HUERTA, Los convenios interadministrativos, cit., en nota 1, p. 18.

6 Pablo MARTÍN HUERTA, Los convenios interadministrativos, cit., en nota 1, p. 18.

Siendo tan amplia su versatilidad, no puede sorprender que haya quien renuncie a intentar
7
definirlos . Y el propio Tribunal Constitucional ha optado por una solución análoga, como
limitándose a decir -con referencia a los convenios entre Comunidades Autónomas, únicos
previstos en la CE (RCL 1978, 2836) , o sea los del artículo 145.2 - que quedan fuera del
concepto los que se refieran a «declaraciones conjuntas de intenciones o propósitos sin
contenido vinculante, o [a] la nueva exposición de directrices o líneas de actuación» ( STC
8
44/1986, de 17 de abril [RTC 1986, 44] ) .
7 Es lo que hace GARCÍA ORTEGA, Manual de contratos del Estado, Espasa-Calpe, Madrid, 1980, p. 344.

21 de diciembre de 2012 © Thomson Aranzadi 3

 Comentario al art. 6 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

7 Es lo que hace GARCÍA ORTEGA, Manual de contratos del Estado, Espasa-Calpe, Madrid, 1980, p. 344.

8 En el caso estudiado por esa sentencia se trataba de la impugnación de una Resolución del Presidente de la
Generalidad de Cataluña, aprobatoria de un convenio celebrado con la Comunidad Autónoma de Murcia. Se habían
incumplido los trámites del art. 145.2 CE, y la Generalidad alegaba que se trataba de una nueva declaración de
intenciones, tesis no compartida por el TC.

b- Naturaleza

La LCAP (RCL 1995, 1485) declara excluidos de su ámbito, entre otros «negocios y
contratos» [sic] que cita, los siguientes ( art. 3.1 ):
«[...] c) Los convenios de colaboración que celebre la Administración General del Estado con
la Seguridad Social, las Comunidades Autónomas, las entidades locales, sus respectivos
organismos autónomos y las restantes entidades públicas o cualquiera de ellos entre sí,
siempre que la materia sobre la que verse no sea objeto de un contrato de obras, de
suministro, de consultoría y asistencia o de servicios, o que siendo objeto de tales contratos
su importe sea inferior, respectivamente, a las cuantías que se especifican en los artículos
9
135.1, 177.2 y 203.2» .
9 El texto actual de este precepto es el que resulta del Real Decreto-ley 5/2005, de 11 de marzo (RCL 2005, 503) ,
que adiciona al texto originario el inciso que aparece a partir de la frase «cualquiera de ellos entre sí».
Nótese cómo la LCAP (RCL 1995, 1485) elude calificar los pactos que aparecen citados en la
larga serie [de la letra a) a la k), ambas inclusive] que contiene ese artículo 3.1 . Y téngase
presente, además, que el artículo 4, LCAP, dice también esto:
« Artículo 4. Libertad de pactos.-La Administración podrá concertar los contratos, pactos y
condiciones que tenga por conveniente siempre que no sean contrarios al interés público, al
ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración y deberá cumplirlos a tenor
de los mismos, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación básica en
favor de aquélla.»
De estos preceptos hay que partir, en cualquier caso, a la hora de averiguar la naturaleza
jurídica de los que este artículo 6, LRJPA, llama «convenios de colaboración». Y téngase
presente que decir «naturaleza jurídica» es tanto como decir, el ser, la sustancia, aquello sin
lo que «la cosa» convenio de colaboración no sería ya lo que es, sino otra cosa distinta.
Lo que ha dicho el Tribunal Supremo sobre los convenios de colaboración lo ha dicho -por lo
que me consta- en relación con los que se pactan entre el Estado y las Corporaciones
Locales, y sobre los que se pactan entre éstas, pero es claro que su doctrina puede aplicarse
a los que se pactan entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues, al menos en
principio, parece que puede aceptarse que no son los distintos sujetos públicos que
intervienen en el negocio jurídico de que se trate los que determinan la naturaleza de ese
negocio.
10
Pues bien, he aquí algunas declaraciones jurisprudenciales :
10 Cfr. Javier BERMÚDEZ, Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre colaboración interadministrativa,
«Documentación Administrativa», núm. 240 (octubre-diciembre 1994).

10 Cfr. Javier BERMÚDEZ, Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre colaboración interadministrativa,
«Documentación Administrativa», núm. 240 (octubre-diciembre 1994).
- S. de 23 de febrero de 1987, Sala 3.ª, Ponente: Delgado Barrio (RJ 1987, 3308) , (asunto:
convenio administrativo de cooperación intermunicipal, en el que intervienen varios
Ayuntamientos y la empresa nacional Mercasa):
«(...) siendo aplicables a estos convenios los principios esenciales de los negocios jurídicos
bilaterales, hay que concluir reconociendo la fuerza vinculante del litigioso en tanto no se
declare bien su invalidez o bien su ineficacia sobrevenida por virtud de acontecimientos
posteriores que así lo impongan».
- S. de 7 de marzo de 1987, Sala 3.ª, Ponente: García Estartús (RJ 1987, 3505) , (asunto
convenio entre el Ayuntamiento de Zaragoza y el de Utebo para el suministro de agua):
La naturaleza contractual de los convenios supone [...]que «(...) cuando se trate del
requerimiento de pago dimanante de otra Corporación y por una obligación de naturaleza
convencional, la requerida puede hacer una declaración de voluntad contraria a la obligación

21 de diciembre de 2012 © Thomson Aranzadi 4

 Comentario al art. 6 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

que se le exige, o acordar la procedencia de la misma, mediante el pertinente acuerdo que

podrá ser recurrido en vía jurisdiccional por la contraria al poner fin dicho acuerdo a la vía
administrativa, sin que hasta ese acuerdo exista un acto definitivo que ponga término a la
controversia generada por la distinta apreciación de los Ayuntamientos contratantes, a los
que la respectiva potestad de interpretación que les confiere el artículo III del Decreto de 6 de
octubre de 1977 y 99 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de
enero de 1953, y el carácter ejecutorio de estos acuerdos y los de modificación y resolución
de los contratos, se traduce en que la audiencia previa que tiene que conceder la
Administración al contratista, párrafo 2.º de ese precepto, al ser ambas partes de Derecho
Público, con identidad de facultades respecto a lo convenido, de ser contradictorias sus
declaraciones de voluntad la decisión de esa discrepancia tiene que resolverse
necesariamente por los Tribunales (...)».
- S. de 16 de marzo de 1987, Sala 3.ª, Ponente: Iménez Hernández (RJ 1987, 3655) , [asunto
convenio entre el Estado (IRYDA) y la Diputación Provincial de Zamora].
«(...) aunque tiene ciertas concomitancias con los contratos, en cuanto responde como éstos
a una concurrencia de voluntades coincidentes sobre determinado objetivo y orientadas a una
específica finalidad, rebasa o excede el específico concepto de éstos, aun en su calidad
administrativa, por las características y circunstancias de los concurrentes, que si de un lado
tienen ambos una postura oficial o de autoridad, quizá no absolutamente identificable, de otro
excluyen... esa postura de «imperio», característica de la Administración en los contratos
administrativos, circunstancia ésta determinante de una cierta situación de igualdad entre
ambas partes, excluyente tanto de la posibilidad de actuación de ius variandi de la
Administración, cuanto de quedar reservada a los Tribunales la facultad impositiva en cuanto
a la ejecución de lo pactado, si ello no se lleva a término por las partes interesadas de común
acuerdo».
c- Clases

De antemano hay que renunciar a una clasificación de los convenios de colaboración entre la
Administración del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas que
adoptara como criterio de ordenación el objeto sobre el que pueden versar estos convenios.
No es que puedan ocuparse de «todo lo divino y de todo lo humano», pero casi, porque su
versatilidad es enorme.
Por eso, y puesto que la Ley 4/1999 (RCL 1999, 114) ha introducido un número 4 en el que
prevé los que llama «Protocolos generales» [que no son otra cosa que convenios directores
de futuros convenios], me parece bien agrupar los convenios de colaboración de que me
estoy ocupando en dos grandes grupos, subdistinguiendo, además, en el segundo grupo
aquellos que crean órganos de vigilancia y control y, en su caso, una organización común
para la gestión y los que no lo crean. El cuadro resultante sería éste:

Convenios de Colaboración entre la Administración del Estado (Territorial o

Institucional) y sus correspondientes de las Comunidades Autónomas
1. Convenios directores («Protocolos generales»).
2. Convenios derivados (autónomos, si no hay convenio director).
a) Sin órganos u organizaciones creadas ad hoc
b) Con órganos u organizaciones creados ad hoc
- órganos de vigilancia y control
- organizaciones personificadas de gestión
# con vestidura consorcial
# con ropaje de sociedad mercantil

11 Se limitan «a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de cada Administración en una cuestión
de interés común o a fijar el marco general y la metodología para el desarrollo de la colaboración en un área de
interrelación competencial o en un asunto de mutuo interés» ( art. 6.4 ).

II- La relación jurídica de colaboración

21 de diciembre de 2012 © Thomson Aranzadi 5

 Comentario al art. 6 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

1- Estructura estática

a- Sujetos

En el proyecto de modificación de la LRJPA (RCL 1992, 2512) que aparecía publicado en el

«Boletín Oficial de las Cortes Generales», Congreso de los Diputados, del día 18 de marzo
de 1998, el elemento subjetivo de los convenios de colaboración que se pretendía regular en
el artículo 6 quedaba definida así:
«1. Los titulares de los Departamentos ministeriales y los presidentes o directores de los
Organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración del Estado, dentro de
las facultades que les otorgue la normativa presupuestaria y previo cumplimiento de los
trámites establecidos, entre los que se incluirá necesariamente el informe del Ministerio o
Ministerios afectados, podrá celebrar convenios de colaboración con los órganos
competentes de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus
respectivas competencias.»
El texto aparecido en el BOE de 14 de enero de 1999, que publica la Ley 4/1999 (RCL 1999,
114) , de modificación de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512) , LRJPA, difiere bastante de éste y,
a mi entender, lo mejora. Sin necesidad de transcribirlo de nuevo, de él se infiere que los
sujetos entre los que puede pactarse un convenio de colaboración son éstos:
a) La Administración territorial del Estado, a través de sus órganos centrales (un ministro,
normalmente).
b) Los organismos autónomos y las entidades públicas personificadas vinculadas a la
Administración del Estado o dependientes de ella.
c) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
d) Las entidades públicas personificadas vinculadas a una Administración Autónoma o
dependientes de ella.
b- Objeto

Como he dicho hace un momento [cfr. apartado I, 2, c), de este comentario] los convenios de
12
colaboración de que se trata pueden tener por objeto el cumplimiento de fines muy variados
, siempre y cuando lo que se pacte (arg. art. 3, LCAP):
12 Cada vez es más frecuente que las leyes que regulan aspectos concretos de la actividad administrativa prevean
la existencia de convenios interadministrativos. Por ejemplo: Ley 14/1996 (RCL 1996, 3183) , de cesión de tributos del
Estado a las Comunidades Autónomas ( art. 15.3 ); Ley 48/1984 (RCL 1984, 2933) , sobre objeción de conciencia y
prestación social sustitutoria [ art. 12.2 d)]; Ley 29/1985 (RCL 1985, 1981) , de Aguas; Ley 13/1986 (RCL 1986, 1194) ,
de Fomento y Coordinación General de la Investigación científica y técnica ( art. 15.1 ); etcétera.

12 Cada vez es más frecuente que las leyes que regulan aspectos concretos de la actividad administrativa prevean
la existencia de convenios interadministrativos. Por ejemplo: Ley 14/1996 (RCL 1996, 3183) , de cesión de tributos del
Estado a las Comunidades Autónomas ( art. 15.3 ); Ley 48/1984 (RCL 1984, 2933) , sobre objeción de conciencia y
prestación social sustitutoria [ art. 12.2 d)]; Ley 29/1985 (RCL 1985, 1981) , de Aguas; Ley 13/1986 (RCL 1986, 1194) ,
de Fomento y Coordinación General de la Investigación científica y técnica ( art. 15.1 ); etcétera.
- no sea contrario al interés público
- respete el ordenamiento jurídico
- se ajuste a los principios de buena administración.
c- Forma

a') Clausulado. Aparece descrito en el número 2 del artículo 6, LRJPA, que estoy comentando
y no es del caso transcribirlo de nuevo ahora.
b') Ropaje o vestidura. El convenio se cubrirá con la veste que corresponda en cada caso, sin
que sea posible dar normas generales sobre todo porque, aunque pactan en condiciones de
igualdad, los sujetos tienen distinto ámbito territorial de competencias. Por ejemplo, el
convenio (derivado) de colaboración entre la Administración del Estado y la Comunidad de
Cataluña que aplica en los respectivos ámbitos territoriales el Real Decreto 489/1997, de 14
de abril (RCL 1997, 904) , sobre publicación de las leyes en las lenguas cooficiales de las
Comunidades Autónomas, se publicó por Orden Ministerial de 21 de abril de 1998, en el BOE
del día 25.
21 de diciembre de 2012 © Thomson Aranzadi 6
 Comentario al art. 6 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

2- Estructura dinámica

a- Nacimiento

El convenio se perfecciona jurídicamente cuando los sujetos que lo pacten firman el

instrumento de formalización (arg. art. 6.2 , LRJPA).
Previamente habrá tenido lugar la oportuna negociación y la realización de los estudios
pertinentes, y cada organización interviniente habrá debido cumplir los requisitos que su
respectivo ordenamiento exija para que la organización pueda quedar vinculada por lo
acordado.
Que hay -y no puede dejar de haber- una fase previa de negociación es algo sabido, y que se
da incluso en el caso de grandes obras públicas sujetas plenamente a la legislación de
contratos administrativos. Tanto más en el caso que nos ocupa, como prueba -indiciaria, al
menos- de que esto es así véase lo que establece la disposición adicional 12.ª , de la Ley
53/2002, de 30 de diciembre, «de acompañamiento» a la de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2003:
«Decimosegunda. Metro de Sevilla.
En el ejercicio 2003, el Gobierno, en consideración a las circunstancias que concurren en el
transporte colectivo regular de viajeros en la ciudad de Sevilla, estudiará las condiciones de la
participación económica de la Administración General del Estado en la financiación de las
obras relativas al Metro de Sevilla, en orden a la suscripción de un Convenio para tal fin con
las Administraciones andaluzas competentes».
b- Desarrollo

La ejecución del convenio requerirá el ejercicio de funciones de dirección (planificar,

organizar, mandar y controlar), y de gestión (procuración y administración de medios
personales y reales, financiación, etc.).
Para ello puede ser conveniente, y el artículo 6 así lo prevé, la creación de:
- un órgano mixto (entiéndase: de composición mixta) de vigilancia y control;
- una organización común de gestión, que, como ya nos consta, podrá adoptar la forma de
consorcio o la de sociedad mercantil.
c- Crisis

Es perfectamente posible -porque la vida, también la de las organizaciones, es conflicto- que

a lo largo de la vida del convenio se produzcan situaciones de crisis (incumplimiento de lo
pactado, o discrepancias sobre el alcance del pacto) entre las organizaciones convenidas.
Dando por supuesto esta realidad, el artículo 6.3 , LRJPA, prevé la posible creación de un
órgano de vigilancia y control que «resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento
que puedan plantearse». Se constituye así una vía interna de composición, sin perjuicio de
que el conflicto pueda llegar a residenciarse ante los tribunales de justicia.
d- Modificación

Cabe también que durante la vida del convenio se produzcan alteraciones subjetivas
(incorporación, o, en su caso, baja de alguna de las organizaciones intervinientes, sucesión o,
si se prefiere subrogación de una organización en los derechos y obligaciones de otra que se
13
extingue o cuyas competencias se le traspasan) objetivas (ampliación o reducción del
objeto); o temporales [prórroga de la duración del pacto: art. 6.2.f) ].
13 Cfr. STS de 17 de julio de 1996 (RJ 1996, 6196) (RJ 1996, 6196), que reconoce la subrogación de la Diputación
Regional de Cantabria, como consecuencia de un traspaso de competencias, en un convenio celebrado por la
anterior Administración Institucional de la Sanidad Nacional.

13 Cfr. STS de 17 de julio de 1996 (RJ 1996, 6196) (RJ 1996, 6196), que reconoce la subrogación de la Diputación
Regional de Cantabria, como consecuencia de un traspaso de competencias, en un convenio celebrado por la
anterior Administración Institucional de la Sanidad Nacional.

e- Extinción

21 de diciembre de 2012 © Thomson Aranzadi 7

 Comentario al art. 6 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

El instrumento de formalización debe prever la duración del convenio, el cual -salvo que se
pacte prórroga- se extinguirá al vencimiento del plazo correspondiente [ art. 6.2, letra f)]. Es
ésta la única causa de extinción del convenio que prevé la LRJPA (RCL 1992, 2512) .
14
Pero, obviamente, hay otras. Por lo menos estas otras : cumplimiento del objeto; declaración
de invalidez del convenio; mutuo acuerdo; denuncia unilateral; cambio fundamental en las
circunstancias; aprobación de leyes contrarias; incumplimiento resolutorio; extinción de la
persona técnica firmante del convenio (como de la absorción o fusión de municipios); la
llamada desuetudo, significante latino empleado en el ámbito de las relaciones
internacionales, y cuya aplicación tiene carácter excepcional y sólo en el ámbito de los
15
convenios pactados por tiempo indefinido .
14 El catálogo del texto lo tomo del citado libro de Pablo MARTÍN HUERTA, Los convenios interadministrativos,
especialmente pp. 295-311.

14 El catálogo del texto lo tomo del citado libro de Pablo MARTÍN HUERTA, Los convenios interadministrativos,
especialmente pp. 295-311.

15 Viene a ser una forma de extinción del convenio por facta concludentia (actos concluyentes indicativos de la
voluntad de las partes de tenerlo por extinguido).

III- Formas de gestión de los convenios de colaboración stricto sensu (1). Gestión mediante
consorcio creado ad hoc

1- «Consorcios»: un significante en busca de un significado

Es esta modalidad de gestión la que plantea problema al intérprete. Y ello porque no es

posible saber qué sea eso de una forma consorcial, salvo la muy vaga o remota de que
remite a la idea de conjunto o comunidad. «Ni en Derecho procesal, ni en Derecho civil, ni en
Derecho administrativo -dice MORILLO VELARDE- tiene un contenido que puede
considerarse aproximado si excluimos la remota significación que remite a la idea de conjunto
16
o comunidad» .
16 José Ignacio MORILLO-VELARDE PÉREZ, Voz «Consorcios locales», en la obra colectiva Diccionario de
Derecho Administrativo (dirigido por S. MUÑOZ MACHADO), ed. Instel, Madrid 2005.

16 José Ignacio MORILLO-VELARDE PÉREZ, Voz «Consorcios locales», en la obra colectiva Diccionario de
Derecho Administrativo (dirigido por S. MUÑOZ MACHADO), ed. Instel, Madrid 2005.
No es un decir a la ligera el de MORILLO-VELARDE, el cual se cuida de documentar la
afirmación con la que abre su reflexión sobre los consorcios locales.
Cierto es que no han faltado intentos de encontrar los rasgos identificadores de un grupo
numéricamente suficiente para probar la existencia de una unidad jurídica diferenciada a la
17
que bautizar con ese nombre . Por ejemplo el siguiente:
17 R. MARTÍN MATEO, El consorcio como institución jurídica, en «RAP», núm. 61, 1970, pp. 9-41. Del mismo: Los
consorcios locales. Una institución en auge, «RAP», núm. 129, septiembre-diciembre 1992, pp. 7-18. Cfr. también:
Eva NIETO GARRIDO, El consorcio como instrumento de cooperación administrativa, «REALA», núm. 146, pp.
327-361.

17 R. MARTÍN MATEO, El consorcio como institución jurídica, en «RAP», núm. 61, 1970, pp. 9-41. Del mismo: Los
consorcios locales. Una institución en auge, «RAP», núm. 129, septiembre-diciembre 1992, pp. 7-18. Cfr. también:
Eva NIETO GARRIDO, El consorcio como instrumento de cooperación administrativa, «REALA», núm. 146, pp.
327-361.

a- Consorcios privados

# Comunidades de regantes.
# Cotos mineros para la prestación de servicios mancomunados de desagüe, ventilación y
transporte, o para la explotación más ventajosa de una zona minera.
# Consorcios forestales, incluyendo aquí las asociaciones constituidas por propietarios de
montes ( arts. 251 y 256 del Reglamento de Montes), que tienen personalidad jurídica, y
dejando fuera, en cambio, los simples convenios de repoblación forestal.
# Juntas de compensación urbanística y asociaciones para la gestión privada de

21 de diciembre de 2012 © Thomson Aranzadi 8

 Comentario al art. 6 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

urbanizaciones.
# Cooperativas, tanto de producción como de consumo.
# Sociedades de colonización, agrupaciones trigueras, agrupaciones de labradores para fines
específicos, federaciones (como la Federación Arrocera), etc.
# Agrupaciones de empresas (por ejemplo, el consorcio de fabricantes de neumáticos, la
Unión de fabricantes de máquinas-herramientas, las unidades o grupos de exportación,
encaminadas a la ordenación y disciplina colectiva del comercio exterior, etc.), formas
jurídicas atípicas que han desbordado -a impulsos de la presión de los hechos- el marco
puramente societario.
b- Consorcios públicos

Y, aparte de los anteriores, que son consorcios privados, hay consorcios públicos que
propiamente responden a los rasgos de la figura. Tales, por ejemplo:
# Mancomunidades de municipios.
# Agrupaciones forzosas de municipios.
# Comunidades de tierra (subespecie de los bienes comunales).
c- Conclusión

El resumen que acabo de hacer puede bastar para convencernos de que la figura del
consorcio en nuestro derecho remite a otro problema ulterior: el de la determinación de lo que
18
bajo esa fórmula se trata de cubrir .
18 Análogo es el parecer de José Luis MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, Los consorcios en el derecho español (Análisis
de su naturaleza jurídica), IEAL, Madrid, 1974, (p. 261).

18 Análogo es el parecer de José Luis MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, Los consorcios en el derecho español (Análisis
de su naturaleza jurídica), IEAL, Madrid, 1974, (p. 261).
Tan cierto es esto, que el artículo 40 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales dice que:
«Los consorcios podrán utilizar cualquiera de las formas de gestión de servicios, sustituyendo
a los entes consorciados.»
19
Y aunque un análisis como el que realizó en su día F. ALBI permite excluir algunos de esos
modos de gestión siempre habría que aceptar, al menos en el ámbito local.
19 Fernando ALBI, Tratado de los modos de gestión de las Corporaciones locales, Madrid, 1960, p. 498.

19 Fernando ALBI, Tratado de los modos de gestión de las Corporaciones locales, Madrid, 1960, p. 498.
«... el consorcio no es, en esencia, más que una fundación pública o una empresa mixta,
constituida, de modo exclusivo, entre entidades públicas».
2- El artículo 6.5, LRJPA, remite a un vacío en el que cabe todo

El número 5 del nuevo artículo 6, LRJPA, es el mismo artículo 7 de la Ley 30/1992, y en él no

había gran cosa. Reléase despacio y se comprobará que no estamos ante una unidad
jurídica en sentido verdadero y propio, y por eso dije ya en la 2.ª edición de estos
Comentarios y sigo sosteniendo, aquí y ahora, que este número 5 del artículo 6 remite a un
puro nomen iuris, hasta, si se quiere, eufónico, pero en ningún caso a un régimen jurídico
definido ni definible.
Y el hecho de que, junto a los ya mencionados más arriba -desaparecidos algunos o muchos
de ellos- se hayan podido contabilizar en la España de 1997 hasta 438 consorcios vigentes
en el ámbito local, de muy variada composición (desde Municipios y Diputaciones,
Comunidades Autónomas y Áreas metropolitanas, Mancomunidades, hasta Comarcas y
Entidades locales Menores), sólo nos dice que el fenómeno Cooperativo goza de buena
salud. Pero esto no pasa de ser una constatación sociológica, o política, o sociopolítica. Pero
no nos ilustra ni poco ni mucho acerca de la realidad jurídica que se recubre con esa
vestidura consorcial.
Dicho con otras palabras: No acierto a ver demasiada afinidad entre -digamos- el Consorcio
del Pacto por Albacete, constituido en 1992, para el aumento de inversiones destinadas a la

21 de diciembre de 2012 © Thomson Aranzadi 9

 Comentario al art. 6 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

creación de tejido industrial, creación de empresas agrarias de transformación y servicios,

mejora de la calidad de vida, etc., etc., en esa provincia y en el que están presentes la
Diputación provincial, el Ayuntamiento de Albacete, la Caja Rural, la Cámara oficial de
Comercio, el Partido Popular, el PSOE, la UGT de Albacete y la Comunidad de Castilla-La
Mancha, y el Consorcio Urbium Hispanae Romanae, constituido en 1995 para estudiar,
promover, desarrollar y gestionar [sic] el conocimiento del pasado histórico común de
20
Tarragona, Córdoba y Mérida .
20 Estos y otros datos no menos interesantes, los hallará el lector en el documentado trabajo de Juan Francisco
PARRA MUÑOZ, A vueltas con la naturaleza jurídica del Consorcio, «Actualidad administrativa», núm. 20, 14 al 20
mayo 2001, pp. 799-833.

20 Estos y otros datos no menos interesantes, los hallará el lector en el documentado trabajo de Juan Francisco
PARRA MUÑOZ, A vueltas con la naturaleza jurídica del Consorcio, «Actualidad administrativa», núm. 20, 14 al 20
mayo 2001, pp. 799-833.
Es posible que algún día se llegue a saber lo que es, desde el punto de vista jurídico, un
consorcio. Hoy por hoy el consorcio es un mero ropaje o vestidura que sirve para cubrir una
realidad socio-política que es bullente y proteica, y cuya configuración jurídica es, en su
práctica totalidad, de origen estatutario. Cuando esa realidad variopinta sea analizada por
estudiosos capaces de dedicar su tiempo a conocer la micrología del sistema, es seguro -me
atrevo a predecirlo- que empezaremos a separar el trigo de la paja, y podremos elaborar un
sistema conceptual inteligible del fenómeno cooperativo interadministrativo.
IV- Formas de Gestión del convenio de colaboración (20): Gestión mediante una sociedad
mercantil creada ad hoc

La organización común creada para la gestión de un convenio puede adoptar también la

forma de sociedad mercantil (cfr. art. 6.5, párrafo primero, inciso final ).
La posibilidad de que mediante convenios de colaboración se creen sociedades mercantiles
aparece reconocida varios años antes de que lo previera la LRJPA (RCL 1992, 2512) :
- S. de 23 de febrero de 1987 (RJ 1987, 3308) , Sala 3.ª, Ponente: Delgado Barrio, [asunto
convenio administrativo de cooperación intermunicipal en el que intervienen varios
Ayuntamientos y la empresa nacional Mercasa, y a través del que se crea una sociedad
mercantil]:
«(...) es claro el artículo 57 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local que prevé
convenios administrativos para articular la cooperación de distintas Administraciones para la
prestación de servicios locales «con carácter voluntario», cooperación aquélla que puede
traducirse en la constitución de sociedades mercantiles -art. 85.4.e) de la propia Ley de
Bases- cuyo objeto sea la gestión de mataderos y mercados -art. 86.3 de la misma Ley-.
Innecesario es indicar la posibilidad de que participen en tales convenios las Provincias o las
Islas -arts. 31.2.a) y 41 de la citada Ley-».
V- Formas de gestión del Convenio de Colaboración (3): Órganos mixtos de vigilancia y control

La potestad de resolver los problemas de interpretación y aplicación de los convenios de

colaboración está atribuida a los órganos de vigilancia y control establecidos en el Convenio
de que se trate, por lo que «el mecanismo al que debe someterse con carácter preliminar la
resolución de las discrepancias que surjan de la aplicación del Convenio» es el órgano de
esa naturaleza instituido ad hoc en el mismo. Todo ello sin perjuicio de que posteriormente
puede utilizarse la vía contencioso-administrativa.
STS, Sala 3ª, sección 3ª, de 8 de marzo de 2011 (RJ 2011, 2013) , FJ 5ª:
«La naturaleza singular de los Convenios de colaboración suscritos entre el Estado y las
Comunidades Autónomas se proyecta, desde la perspectiva estructural u orgánica, como
destaca la Sala de instancia con conveniente rigor jurídico, en la constitución de órganos
mixtos de vigilancia y control, al que el artículo 6.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, atribuye la facultad de resolver los problemas de interpretación y cumplimiento que
puedan plantearse respecto de la ejecución de los mismos, sin perjuicio de la atribución al
orden jurisdiccional contencioso-administrativo del conocimiento de las cuestiones litigiosas

21 de diciembre de 2012 © Thomson Aranzadi 10

 Comentario al art. 6 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

que puedan surgir, conforme a lo dispuesto en el artículo 8.3 del referido texto legal.
Resulta, por ello, más acorde con los principios generales de eficacia y de descentralización
que rigen la actuación de las Administraciones Públicas sancionados en el artículo 103 de la
Constitución, desde la perspectiva de las prescripciones convencionales examinadas,
procurar la intervención de la Comisión Bilateral Mixta de Programación, Seguimiento y
Control instituida en los Convenios de colaboración suscritos entre el Ministerio de Fomento y
la Comunidad Autónoma de les Illes Balears de 21 de enero de 1998 y de 12 de marzo de
2004, en la resolución de las controversias surgidas sobre el incumplimiento de los
presupuestos de los proyectos y plazos pactados para la licitación de las obras, sobre el
incumplimiento de la obligación de licitar las obras contando con la previa supervisión del
proyecto por el Ministerio de Fomento, y sobre el incumplimiento consistente en haber licitado
y adjudicado obras no contempladas en los Convenios, en cuanto que es inapropiada la
aplicación de técnicas de coordinación en el modelo de relaciones interadministrativas de
cooperación o de colaboración. En este sentido, como refiere la Sala de instancia, la
Comisión Bilateral Mixta debe, en el ejercicio de sus facultades, adoptar aquellas previsiones
que se revelen necesarias, adecuadas y proporcionadas para la correcta aplicación,
ejecución y desarrollo de los Convenios de colaboración considerados.
En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente el único motivo de casación
articulado por el Abogado del Estado, y los dos motivos de casación formulados por el
Letrado de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears, debemos declarar no haber lugar a
los recursos de casación interpuestos contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de
lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2008 (PROV 2008,
167999) , dictada en el recurso contencioso-administrativo número 562/2005».

21 de diciembre de 2012 © Thomson Aranzadi 11