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EL SERVICIO DE SEGURIDAD PRIVADA EN AGLOMERACIONES: DEBATE

DESDE LA LEY 1801 DE 2016 (NUEVO CÓDIGO DE POLICÍA Y
CONVIVENCIA).

JAIDY BUITRAGO HERNÁNDEZ

PROFESOR

CARLOS ALFONSO MAYORGA PRIETO

UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA

ESPECIALIZACIÓN EN ADMINISTRACIÓN DE LA SEGURIDAD

SEMINARIO DE INVESTIGACIÓN

BOGOTÁ D.C.

2018
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El servicio de seguridad privada en aglomeraciones: debate dese la Ley 1801 de 2016

(Nuevo Código de Policía y Convivencia)

Resumen

El servicio de seguridad privada en aglomeraciones es un tema que se encuentra en

debate en Colombia. El Nuevo Código de Policía – Ley 1801 de 2016 establece que es

responsabilidad de los organizadores de aglomeraciones contratar servicios de seguridad

privada. Sin embargo, esta regulación fue declara inexequible por la Corte Constitucional. En

este trabajo se presenta una posición documentada en la literatura internacional sobre la

organización de los servicios de seguridad público – privada para aglomeraciones o eventos

públicos, con el fin de aportar elementos para la discusión en el caso colombiano.

Palabras calve: seguridad privada, aglomeraciones, Código de Policía, Corte Constitucional,

Colombia.
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Introducción

La privatización de la seguridad es un fenómeno que se viene presentando de forma

creciente, en la medida que, de una parte, el Estado no tiene la capacidad de atender todos los

requerimientos de seguridad de la sociedad civil, y, de otra parte, por un mercado en el que se

viene incrementando la demanda de gran variedad de servicios de seguridad (Conpes, 2008;

Greene, et al, 1995; Betancourt, 2007).

En Colombia la Constitución Política define en su artículo 218 que le corresponde a la

Policía Nacional “el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los

derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en

paz”. Así mismo, la Ley 1801 de 2016 define un nuevo reglamento para la actividad de la

Policía Nacional. En esta ley, denominada como Código Nacional de Policía y Convivencia,

se indica en los artículos 58 y 62 que la seguridad interna y externa en actividades que

involucran aglomeraciones de público, complejas y no complejas, es responsabilidad de los

organizadores, quienes están obligados a contratar empresas de vigilancia y seguridad privada

y/o empresas de logística. Valga aclarar qué entiende la ley por aglomeraciones complejas de

público. De acuerdo con los artículos 581 y 602, el grado de complejidad lo determina la

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Artículo 58. Definición de actividades que involucran aglomeraciones de público no complejas. Las
actividades que involucran aglomeraciones de público no complejas son aquellas que de acuerdo con
variables tales como: aforo, tipo de evento, clasificación de edad para el ingreso, lugar donde se desarrolla,
infraestructura a utilizar, entorno del lugar, características del público, frecuencia, características de la
presentación, carácter de la reunión, den lugar a riesgos bajos o moderados de afectación a la comunidad o
a los bienes y con baja probabilidad de ocurrencia, además de no generar afectación de la dinámica normal
del municipio, distrito o del área específica en que se realizan y que por ello no requieren condiciones
especiales para su desarrollo, determinadas por el Gobierno nacional de conformidad con el parágrafo del
artículo 47 del presente Código.
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Artículo 60. Definición de las actividades que involucran aglomeraciones de público complejas. Las
actividades que involucran aglomeraciones de público complejas son aquellas que de acuerdo con variables
tales como: aforo, tipo de evento, clasificación de edad para el ingreso, lugar donde se desarrolla,
infraestructura a utilizar, entorno del lugar, características del público, frecuencia, características de la
presentación, carácter de la reunión, den lugar a riesgos de afectación a la comunidad o a los bienes,
generando una alta afectación de la dinámica normal del municipio, distrito o del área específica en que se
realizan, y que por ello requieren condiciones especiales para su desarrollo, determinadas por el Gobierno
nacional de conformidad con el parágrafo del artículo 46 del presente Código.
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estimación de un alto riesgo de afectación para la comunidad y sus bienes, sin que se aclare

qué es alto riesgo.

La Corte Constitucional emite fallo sobre la inexequibilidad de los artículos 58 y 62,

entre otros contenidos en el título VI de la Ley 1801 de 2016 (Corte Constitucional, C-

223/17, 2017) con efectos diferidos hasta el 19 de junio de 2019, abriendo un debate sobre las

competencias de la seguridad privada y sus relaciones con la Policía Nacional para asuntos

como la aglomeración de público. En este sentido, es importante hacer un análisis sobre los

límites y alcances de la seguridad privada en el marco de eventos masivos como conciertos,

certámenes deportivos, desfiles y manifestaciones que requieren de servicios de seguridad

dado el potencial riesgo que representan para la convivencia pacífica y el ejercicio de los

derechos ciudadanos. Específicamente, se presenta un debate entre el problema que significa

para la fuerza pública movilizar personal y recursos para atender la seguridad de

aglomeraciones, sacrificando la actividad habitual y programada del pie de fuerza, generando

riesgos para la seguridad ciudadana, y la capacidad e incentivos de las empresas privadas de

vigilancia y seguridad para prestar un servicio de corta duración que requiere de personal

capacitado y tecnologías en aspectos como el control de acceso, manejo de asistentes, rutas

de evacuación y prevención de riesgos como incendios, invasiones y sobrecupos, así como

acciones para prevenir y enfrentar actos terroristas o de violencia en general.

Este aspecto lo analiza Chaparro (2016) en su trabajo de grado de la Especialización

en Administración de la Seguridad de la Universidad Militar Nueva Granada, brindando un

panorama inicial de gran valor, que puede extenderse con una revisión de literatura

internacional y de casos de otros países para contribuir al pensamiento crítico en el debate

actual que abre la Ley 1801 de 2016 respecto de la participación de empresas de seguridad y
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vigilancia privada y/o empresas de logística en las actividades que involucran aglomeraciones

de público complejas y no complejas.

Desarrollo

Evolución de los servicios de seguridad privada

La privatización de la seguridad puede encontrarse en la alta edad media en Europa,

alrededor del siglo XIII, a través de un proceso en el que los caballeros ya no actuaban para la

protección de las monarquías y los feudos, sino en favor de agentes como los comerciantes y

terratenientes, que pagaban sus servicios para su protección al margen de los mandatos de la

realeza (Mandel, 2001).

Estas fuerzas privadas se fueron consolidando durante los siglos XIV y XV, llegando

a constituirse en organizaciones mercenarias con un lugar en el mercado de la seguridad hacia

el siglo XVIII (Mandel, 2001). Estas organizaciones fueron usadas por los primeros grandes

industriales para disuadir sindicatos, como lo muestra el caso de la huelga de Homestead en

1892 en Estados Unidos, donde la Carnegie Steel Company contrató a la llamada Agencia

Nacional de Detectives Pinkerton para resolver por la fuerza un conflicto laboral (Schneider,

1982). De hecho, esta empresa es considerada la primera en prestar servicios de seguridad

privada en Estados Unidos (McCrie, 2017, pag. 293).

Como consecuencia de las revoluciones burguesas del siglo XVIII, que trajo consigo el

establecimiento de estados nacionales, se configuró la idea de que el aparato militar, que

obedece a la rama ejecutiva del poder político, tiene una función central: garantizar la

soberanía sobre un territorio. El Estado tiene el legítimo monopolio del poder militar para
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establecer el orden y la seguridad. También se fueron configurando modernos cuerpos

policiales para atender los problemas de orden público. Por tanto, las organizaciones

mercenarias, a comienzos del siglo XX, fueron objeto de intervención y supresión por parte

del poder armado de los Estados (Lozano, 2012).

Las dos guerras mundiales en la primera mitad del siglo XX hicieron que la estructura

militar se afincara en los asuntos bélicos y de seguridad nacional, evidenciando la

incapacidad de la organización policial para atender la gran cantidad de asuntos que requiere

la seguridad de las naciones. En tiempos de la guerra fría, se implementan una serie de

políticas neoliberales, enfocadas a la privatización de muchas actividades que manejaban los

Estados. En las décadas de 1960 y 1970, conocidas como la era de la privatización, entraron

toda clase de empresas en el negocio de la seguridad (Lozano, 2012), animados entre otros

asuntos por la falta de confianza generada por la incapacidad de la fuerza pública de atender

los requerimientos de seguridad (Yoshida, 1999).

Si bien la presencia de departamentos de seguridad dentro de las empresas es un

fenómeno que emergió desde la primera revolución industrial, y se reconoce que este

departamento es fundamental dentro de las estructuras organizacionales (Fayol, 1974), la

emergencia de empresas dedicadas a prestar servicios de seguridad se da en el marco de la

Posguerra, ya que existía una falla en el mercado por la incapacidad de la policía para

salvaguardar la propiedad privada. Entonces, los militares y policías retirados y cesantes

entraron a solucionar estas fallas de mercado con la creación de empresas privadas

prestadoras de diferentes servicios de seguridad (Mandel, 2001). Así mismo, se vende una

percepción de inseguridad por parte de los prestadores de servicios privados, que aumenta las

demandas de los privados (Sarre y Prenzler, 2000).

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Se fue generando un mercado creciente para los servicios de seguridad, en tanto que los

Estados no han tenido la capacidad para atender la gran variedad de requerimientos en

seguridad de las naciones (Mandel, 2001). Tanto la ola de privatización que se inicia en las

políticas neoliberales de la posguerra, como la creciente demanda que ofrece la oportunidad

para que emprendedores en el sector de la seguridad creen firmas prestadoras de servicios,

hace converger el auge de la seguridad privada con la privatización de la seguridad. El hecho,

por ejemplo, de que organismos como Naciones Unidas acompañen desde la década de 1990

procesos de paz con una fuerza militar privada y compañías de seguridad privadas es muy

indicativo (Avant, 2004). Así mismo, en Estados Unidos, por ejemplo, la relación de

efectivos de la seguridad privada frente a la fuerza pública es de tres a uno (Sarre y Prenzler,

2000).

En Colombia, la aparición de fuerzas militares privadas se remonta a los tiempos de la

independencia. Corsarios ingleses y franceses conformaron fuerzas privadas para combatir a

los españoles en las Américas (Lozano, 2012). Esto continuó en los diferentes conflictos del

siglo XIX e inicios del XX. En la década de 1950 aparecen empresas privadas de seguridad,

especialmente internacionales, lo que hizo necesario empezar a regularlas. Sin embargo, se

reconocía la existencia de servicios especiales de vigilancia que no estaban a cargo del

Estado, como lo son “espectáculos públicos, circos, boxeo, corridas de toros, carreras,

deportes, etc” (Art. 1 Decreto 776 de 1945), pero en los que podía trabajar el personal de la

fuerza pública.

En 1966, mediante el Decreto 1667, se definió el Estatuto Orgánico de Policía, en el

que esta entidad del Estado tiene la competencia para emitir conceptos favorables o no sobre
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la prestación de servicios de seguridad privada. Luego, el Decreto 2347 de 1971 autoriza al

Ministerio de Defensa Nacional para expedir licencias de funcionamiento para las empresas

de vigilancia. De esta forma se puede deducir que el auge de la seguridad privada estaba de la

mano con la facultad del Estado para privatizar, o facultar a organizaciones privadas, a

realizar funciones de seguridad.

Con fundamento en la Ley 61 de 1993 el Gobierno Nacional expide el Decreto - Ley

356 de 1994 por medio del cual se establece un marco regulatorio para la seguridad privada

en Colombia (Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada) que a la fecha se encuentra

vigente. Se entiende de esta normatividad que las empresas de vigilancia y seguridad privada

deben desarrollar actividades tendientes a prevenir, disuadir, disminuir y detener las

amenazas que afecten a las personas y sus bienes, así como las perturbaciones a la seguridad

y la tranquilidad (Conpes, 2008). Asimismo, en el documento Conpes 3521 de 2008 sobre los

“Lineamientos de política pública para el sector de la vigilancia y seguridad privada en

Colombia”, propone que existen oportunidades de negocio y posibilidades de crecimiento del

sector brindando servicios en cárceles, espectáculos públicos y protección a personas, que

pueden aprovecharse con un nuevo marco legal.

Desde la expedición del Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada (Decreto-Ley 356

de 1994) a la fecha, han pasado más de dos décadas, en las cuales se ha evidenciado un

dispendioso esfuerzo por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada -

SVSP a través de una serie de resoluciones y circulares para complementar y/o reformar este

estatuto de normas generales aplicado a toda clase de servicios de seguridad.

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Recientemente, la Ley 1801 de 2016 – Código Nacional de Policía y Convivencia - pone

en manos de empresas privadas actividades de seguridad que actualmente son asumidas por

el Estado como la seguridad en aglomeraciones de público (eventos masivos), abriendo un

debate sobre las implicaciones que esta situación puede desencadenar, sin embargo, la Corte

Constitucional mediante sentencia C-223/17 se pronunció sobre el Titulo VI de la

mencionada Ley, en los siguientes términos:

La Sala considera que la normatividad dispuesta en el Título VI del derecho de

reunión, del Libro Segundo, artículos 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 69,

60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75 de la Ley 1801 de 2016,

consiste en una regulación integral de los derechos fundamentales de reunión y protesta

pública pacífica, con incidencia sobre los derechos interrelacionados y concurrentes de

libertad de expresión y los derechos políticos, que versa sobre el núcleo esencial, los

elementos estructurales y los principios básicos de esos mismos derechos, en el sentido

de haber consagrado límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la

estructura y los principios de tales derechos, lo que obligaba a que esa regulación sea

expedida por los procedimientos de la ley estatutaria y no por los de la ley ordinaria,

como en efecto sucedió, razón por la cual, la Corte Constitucional declarará la

inexequibilidad de las referidas normas, defiriendo los efectos de dicha declaración por

un término no mayor al agotamiento de las siguientes dos legislaturas, es decir, hasta

antes del 20 de junio de 2019 (Corte Constitucional, C-223/17, 2017).

Si bien la Corte Constitucional declara inexequibles los artículos del Título VI de la Ley

1801 de 2016, por considerar que los mismos versan sobre derechos fundamentales de

reunión y protesta pública pacífica y que por tanto deben ser regulados por procedimiento de
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ley estatutaria en virtud del art. 152 de la CP, nada dice sobre la importancia que conlleva

dejar en manos de las empresas de vigilancia y seguridad privada y/o empresas de logística la

seguridad interna y externa de actividades que involucran aglomeraciones de público

complejas y no complejas (Corte Constitucional, C-223/17, 2017), ni se advierte ningún tipo

de incompatibilidad entre la prestación de servicios de vigilancia y seguridad privada en

aglomeraciones de público y los derechos fundamentales consagrados en la CP. A

continuación, se expone una revisión de la literatura internacional sobre las relaciones entre la

seguridad pública y privada, orientada al debate que abre las disposiciones de la ley 1801 de

2016 y el pronunciamiento de la Corte Constitucional en Colombia.

El manejo de la seguridad en aglomeraciones

Desde una posición teórica, se puede indicar que la policía se encarga de regular el

orden social fuera de las edificaciones, mientras que la seguridad privada se encarga del

orden dentro de los edificios y las infraestructuras (Greene et al. 1995). Avant (2004)

argumenta que existe un impacto positivo en la seguridad ciudadana a partir de la acción de

las empresas de seguridad privada en múltiples requerimientos de la sociedad, que le

permiten al Estado y su pie de fuerza enfocarse en asuntos relevantes de seguridad nacional

como el control del crimen organizado. De hecho, Loader (2012) indica que la protección a la

persona y la propiedad cada vez es menos competencia de la policía y más un asunto

comercial y de negocios entre privados. La seguridad puede verse como un servicio que se

puede vender y comprar. Como indica Loader (2012), la seguridad como mercancía se

convierte en capital de función privada más que en un bien público del cual todos deben

gozar.
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Sin embargo, en la búsqueda de seguridad ciudadana, especialmente en grandes

metrópolis, se presentan una serie de relaciones entre las dos fuerzas para salvaguardar la ley

y el orden, basadas en la idea de que la seguridad privada extiende los ojos y los oídos de la

policía para su efectiva actuación (Greene et al. 1995). De hecho, como lo argumenta Greene

et al. (1995, pag. 8) la cooperación con la seguridad privada es una estrategia que la policía

utiliza para mejorar la seguridad pública, particularmente en las comunidades de negocios

densamente pobladas.

En las décadas recientes las relaciones entre la seguridad pública y privada han venido

en aumento (McGrie, 2017), particularmente bajo el concepto de alianzas público-privadas

(public-private partnerships - PPPs) (Bures y Carrapico, 2017). En grandes eventos de

aglomeraciones complejas como los juegos olímpicos, se ha evidenciado una

complementariedad organizada entre seguridad pública y privada que ha dado buenos

resultados (Boyle y Haggerty, 2009). La destinación de fondos específicos para mega eventos

por parte del Estado y los organizadores, ha permitido que las fuerzas armadas y las firmas de

seguridad privada coordinen sus esfuerzos para garantizar el orden social. Las divisiones

claras de tareas apoyadas en sistemas de comunicación han facilitado la armonía de acciones

conjuntas frente a los riesgos en seguridad de los mega eventos (Boyle y Haggerty, 2009).

Sin embargo, estos mega eventos son planeados con mucha anticipación, preparando

entre otros asuntos, la coordinación en las relaciones entre la seguridad pública y la privada.

Lo interesante es analizar cuándo esas relaciones deben organizarse en razón de eventos que

no tienen una programación definida en el largo plazo, como lo pueden ser los conciertos

musicales, algunos eventos deportivos, desfiles y pequeñas manifestaciones, entre otros. Es

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importante entonces, señalar algunos de los factores que dificultan la relación entre la

seguridad pública y privada.

En las aglomeraciones hay un asunto de riesgo que es fundamental tener presente. Se

pueden presentar situaciones de gran excitación emocional, irritabilidad, agresividad, pánico,

histeria y agitación, que puede expandirse colectivamente generando situaciones de peligro

para las que es necesario tener protocolos preparados y formas de atención de emergencias en

la prestación de un servicio de seguridad. No basta con que la seguridad privada advierta a la

fuerza pública de un problema colectivo, es necesario que ambas fuerzas puedan articularse

para actuar. Sin embargo, hay tensiones en las relaciones y la coordinación de la seguridad

pública y privada.

Dentro de las tensiones en la coordinación de la seguridad pública y la privada se

encuentran las percepciones y estereotipos entre los miembros de las dos fuerzas (Nalla y

Hwang, 2006; Greene et al. 2005). Los policías tienden a considerar a los vigilantes como un

personal mal preparado, mal pagado y con bajo estatus, mientras que los vigilantes pueden

considerar a los policías como agentes corruptos que abusan de su estatus y poder, que no

comparten información y subestiman la fuerza privada (Greene et al. 1995; Nalla y Hwang,

2006, pág. 487). Sin embargo, la responsabilidad del control social es de la policía y del

Estado, que legítimamente controlan y regulan lo que la seguridad privada puede o no hacer,

haciendo que la seguridad privada tenga un rol marginal. Como bien indica Gimenez-Salinas

(2004, pag. 169): “La policía tiene una superioridad que puede dificultar el logro de una

cooperación real e igualitaria con el sector privado: tienen poderes de licencia, control y

sanción”.
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También se generan tensiones sobre los límites de la seguridad pública y privada. Los

roles de la policía y los guardias de seguridad se confunden y se malinterpretan en situaciones

en las que tienen que interactuar (Greene et al. 1995; Yoshida, 1999). Button, (2003, pag.

230), en su análisis sobre la seguridad privada en espacios cuasi-públicos, como lo pueden ser

estadios y otras infraestructuras para aglomeración de público, indica que “Todos los agentes

de seguridad poseen "Derechos universales", como el derecho a realizar un arresto ciudadano

cuando se ha cometido una ofensa arrestable o el uso de fuerza razonable para evitar que se

cometa un delito”. Yoshida (1999, pág. 247) indica que los guardias de seguridad se

consideran como una autoridad cuasi-policial, con poder para intervenir en función de

mantener a salvo las personas y espacios de su competencia, incluyendo la captura de

criminales en “flagrante delicto” (Yoshida, 1999, pág. 249). En esta tensión se podría situar el

manejo de las relaciones en eventos masivos y aglomeraciones de público, donde las

contingencias que urgen ser atendidas pueden generar conflictos entre la seguridad pública y

la seguridad privada en el uso legítimo de la fuerza.

Finalmente, las empresas de seguridad y vigilancia privada tienen fines diferentes a los

que tienen las organizaciones del Estado en materia de seguridad pública (Bures y Carrapico,

2017). Particularmente la empresa privada presta sus servicios donde es rentable hacerlo,

mientras que la fuerza armada del Estado debe atender por orden constitucional los diferentes

asuntos de seguridad de las naciones. Por lo tanto, se generan conflictos en la definición de

responsabilidades y competencias, en la medida que la empresa privada busca maximizar su

ganancia sobre las lógicas y requerimientos de la seguridad pública, y las organizaciones de

policía y otras fuerzas del Estado no reciben el apoyo que esperan o requieren para establecer

la seguridad y el orden público.

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Como expone Gimenez-Salinas (2004), las empresas privadas de seguridad tienen el

incentivo de la ganancia, por encima de las lógicas de un sistema de seguridad ciudadana. La

responsabilidad de garantizar la seguridad es de la fuerza pública. El rol de la vigilancia

privada es el de mantener, hasta donde le es posible, el control de la seguridad contratada. Por

lo tanto, asumir responsabilidades como el manejo de aglomeraciones, implica no solo tener

la capacidad en personal y tecnología disponible para la contratación, sino garantizar que las

fallas en la seguridad son responsabilidad del Estado y su fuerza armada. Las empresas de

seguridad privada al no encontrar rentable la prestación del servicio en eventos de

aglomeraciones masivas ya sea en términos de salario, condiciones de trabajo o costos y

complejidad de la tecnología, no se involucran. En consecuencia, le corresponde a la Policía

hacerse cargo de la seguridad en asuntos como aglomeraciones dada su misión constitucional

(Alain y Crête, 2009, pag. 88).

Casos internacionales

A continuación, se presentan algunos casos reseñados en la literatura internacional

sobre las relaciones entre la seguridad pública y privada. Si bien no se encuentran casos

específicos sobre el manejo de aglomeraciones en eventos masivos, si se presentan algunas

consideraciones que resultan indicativas para el debate que se suscita en Colombia. Se

seleccionó un caso de Asia, uno de África, uno de Europa y uno de América del Norte.

En Corea del Sur la policía tiene facultades para inspeccionar a las empresas privadas de

seguridad y vigilancia dos veces al año, administrando las sanciones en los casos en los que

las firmas y el servicio no cumplen con los requisitos estipulados en la ley. Este marco de

relación puede generar tensiones que se convierten en barreras para la cooperación y las

relaciones cordiales entre la seguridad pública y privada (Nalla y Hwang, 2006, pág. 488).
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Sin embargo, el estudio de Nalla y Hwang (2006) sobre la percepción de las relaciones entre

la seguridad pública y la privada muestran que la vigilancia privada tiene una percepción

positiva sobre la colaboración con la policía. Pese a ello, la policía no tiene una percepción

tan positiva en la colaboración con la vigilancia privada. Esto en parte a la superioridad que

legalmente disponen para el control del orden social. Por lo tanto, en asuntos como el manejo

de aglomeraciones, la policía prefiere mantener el dominio de la seguridad y no arriesgar con

la sesión de funciones a las empresas de seguridad privada.

En Sudáfrica, el estudio de Berg (2004) muestra una estrategia denominada City

Improvement District – CID, diseñada para obligar a las empresas de seguridad privada a

cooperar con la policía para mejorar la seguridad ciudadana. A través de entrevistas a

profundidad, Berg (2004) encuentra que las grandes empresas de seguridad privada son

comandadas por exmiembros de la fuerza pública, que con sus relaciones generan sistemas de

coordinación con la policía en un marco informal pero funcional para el control del delito. En

otros casos, donde no hay relaciones entre los empresarios y los miembros de la fuerza

pública, se generan espacios de coexistencia con límites de competencias bien marcados.

Berg (2004, pág. 119) argumenta que “La mayoría de los delitos que se tratan en las áreas de

CID son delitos menores: delitos callejeros, infracciones de la ley y seguridad pública general

en los centros comerciales y durante los eventos deportivos. Es una excepción más que una

regla que las compañías de seguridad privadas se relacionen con la policía en operaciones

organizadas”. Por lo tanto, las relaciones tienden a ser funcionales, en el sentido de que la

vigilancia privada provee información y la fuerza pública actúa en consecuencia, sin que se

creen formas de trabajo coordinado, por ejemplo, para el manejo de eventos deportivos.
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En el Reino Unido el debate sobre la disposición de servicios de seguridad privada en

espacios de aglomeraciones de personas como aeropuertos, escenarios deportivos, complejos

de oficinas y centros comerciales reside en la legitimidad del poder de la propiedad privada

más que del poder público de control criminal, lo que ha derivado el término de ‘nuevo

feudalismo’ (Loader, 1997, pag. 146). Las compañías aseguradoras han incidido en que los

servicios de seguridad privada se extiendan y generen múltiples mecanismos para aplicar

tecnologías de prevención del crimen. El problema reside en que “Betraña está casi sola en la

Europa Occidental en su deseo de no regular o licenciar la industria de la seguridad privada”

(Loader, 1997, pag. 147). Mientras que la British Security Industries Association – BSIA

busca mantener las lógicas de un libre mercado en el que puedan proveer sus servicios

contratados acorde a las necesidades de los demandantes, la policía teme los intereses

comerciales generen tanto abusos en la fuerza, como desbalances en la posibilidad de

coordinar sistemas de seguridad para clases medias y bajas. Así mismo, debates sobre el

costo-beneficio de la financiación pública y los presupuestos para el cuerpo policial versus

una orientación hacia la promoción de la seguridad privada, son asuntos de tensión en el

Reino Unido (Loader, 1997).

Finalmente, en el caso de Canadá se puede ver que las relaciones entre la seguridad

pública y privada son muy diversas y heterogéneas, donde los roles tienden a confundirse.

Alain y Crête (2009) indican como caso representativo que la seguridad en el Departamento

de Policía de Montreal es provisionada por empresas privadas. También Alain y Crête (2009,

pag. 77) indican que “las organizaciones policiales compiten ahora con firmas privadas por

contratos para brindar seguridad durante eventos públicos como conciertos de rock y

reuniones deportivas”. Los autores dejan entrever que el manejo de la seguridad en

aglomeraciones se encuentra en un libre mercado, donde los organizadores, responsables de

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garantizar que los eventos no generen problemas de orden público y seguridad, tienen la

facultad de establecer las formas en las que pueden proveer seguridad. Señalan que se pueden

contratar miembros de la fuerza pública para asuntos privados, lo que genera problemas para

la gobernanza de la seguridad. En Colombia existió la práctica, especialmente en los bancos,

de contar con policías que, en uso de sus vacaciones o licencias, eran contratados para prestar

sus servicios, asunto que se restringió con la regulación de la década de 1990 arriba

mencionada.

Retos y dificultades en el sector de la vigilancia y seguridad privada

Alain y Crête (2009, pag. 88) proponen que el sector de la seguridad debe organizar

comités entre la seguridad pública y privada para que se planifiquen y coordinen las formas

de respuesta a los requerimientos que se generan para actividades no cotidianas. Estos

comités deben no solo generar un espacio de diálogo y capacitación conjunta, así como de

planificación y negociación, también debe fungir como árbitro para dirimir los conflictos que

se presenten en las relaciones entre la seguridad pública y privada. También indican que la

capacitación es un tema fundamental para crear una cultura de colaboración entre las dos

fuerzas.

En este sentido, se propone la creación de espacios de capacitación conjunta entre los

miembros de la fuerza pública y la vigilancia y seguridad privada, en la que se puedan

generar escenarios de interacción, aprendizaje y coordinación entre estos dos agentes de la

seguridad. Para lograr una seguridad ciudadana, es fundamental que tanto las personas que

trabajan en la fuerza pública como en la privada, se conozcan, puedan compartir espacios y

experiencias, y en un proceso de formación conjunta, puedan generar sinergias para la

coordinación de sus actividades.

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En consecuencia, el Estado colombiano debe regular de fondo el mercado de la

seguridad privada, definir claramente las reglas de juego para este sector y contar con la

capacidad de mantener el legítimo control de la fuerza, así como de la supervisión y

vigilancia de la seguridad privada. Hay tanto auge de aparición de empresas de seguridad

privada, como un proceso de privatización de la seguridad en el que debe legislarse para que

exista un equilibrio en la libre empresa y libre competencia con la responsabilidad que tiene

el Estado de garantizar la seguridad de los ciudadanos de acuerdo con la Constitución Política

de Colombia, desde las lógicas de calidad y eficiencia que guían su actuación.

Conclusión

Posibilitar la participación de la seguridad privada en la prestación de servicios en

aglomeraciones es, como indica el documento Conpes 3521 de 2008, una oportunidad para el

crecimiento del sector, que puede capitalizarse con la actualización de la legislación vigente.

Sin embargo, la reglamentación del Código de Policía en la Ley 1801 de 2016 de la

participación de la seguridad privada en aglomeraciones de público masivas, en vez de

contribuir a organizar la normativa en seguridad y vigilancia privada, lo que hace es generar

más distorsiones para interpretaciones y arbitrariedades.

El primer punto de controversia radica en que mientras la Supervigilancia en el marco

del Decreto 356 de 1994 exige que la prestación de servicios sea realizada por empresas y

cooperativas de vigilancia y seguridad privada, previo cumplimiento de una serie de

requisitos y con personal calificado, el Código de Policía abre la puerta para que la seguridad

en aglomeraciones de público sea prestada por empresas de logística. Como indica Carlos
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Mayorga, superintendente de vigilancia y seguridad para agosto de 2015: “Es necesario

señalar y establecer que una actividad que involucra un alto riesgo social exige que sea

prestado con los más altos índices de idoneidad, condiciones que avala la Superintendencia al

expedir una licencia de funcionamiento para el desarrollo de este tipo de actividad y que le

brinda garantías e incluso seguros” (El Nuevo Siglo, 2015). Por lo tanto, esta disposición en

el Código de Policía genera un riesgo para la seguridad en las aglomeraciones en tanto se

posibilita que instituciones encargadas de la organización de eventos como actividad

misional, cumplan funciones para las que no están preparadas.

Otro problema está en la preparación y capacidad para las empresas del sector, así como

los incentivos para prestar servicios en aglomeraciones de público. Como se indicó, para una

empresa movilizar recursos y capacidades para atender un evento público, puede no resultar

atractivo como negocio. Es posible que emerjan empresas de seguridad privada dedicadas a

este sector, o las empresas grandes formen unidades estratégicas de negocio para atender este

naciente segmento. Sin embargo, sin una debida organización del sistema jurídico-legal, se

pueden generar riesgos en cuanto a la capacidad humana, tecnológica, logística y operativa de

las empresas para atender este tipo de eventos.

Existen asuntos clave de análisis para las empresas, como lo es contratar masivamente

personal altamente capacitado para un evento temporal, así como los problemas que pueden

surgir como reacción a cualquier emergencia o contingencia que se pueda presentar durante

el evento, donde muy posiblemente los guardas de seguridad se pueden extralimitar en sus

funciones invadiendo las competencias que exclusivamente le corresponde desarrollar a la

Policía, representando esta situación un riesgo para la convivencia pacífica y el ejercicio de

los derechos ciudadanos, así como la generación de problemas de responsabilidad para las

empresas frente a las contingencias por las acciones tomadas por sus vigilantes.
 19

Es necesario desarrollar un marco normativo para las nuevas realidades y condiciones

del mercado de la seguridad privada, incluyendo el fortalecimiento de recursos económicos y

legales suficientes para el desarrollo de las labores que adelanta la Superintendencia de

Vigilancia y Seguridad Privada. La ausencia de reglamentación debidamente actualizada

sumada al excesivo crecimiento del sector ha impedido al ente de control estar el día en

cuanto al cumplimiento de sus laborares administrativas evidenciando un alto retraso en los

tramites, así como en el cumplimiento las funciones misionales, siendo estas últimas las que

en gran medida han provocado la denominada desconfianza publica, dado que no se ejerce un

adecuado control sobre los vigilados y menos sobre los usuarios del servicio, que ejemplarice

las empresas del sector.

Así las cosas, la disposición del Código de Policía respecto de la prestación del servicio

de vigilancia y seguridad privada en aglomeraciones de público no es viable de implementar

por ahora, toda vez que puede generar graves implicaciones frente al monopolio de la fuerza

del Estado, más cuando no ha sido posible la expedición de una reforma al Decreto- Ley 356

de 1994, que le brinden al ente de control los instrumentos para que pueda ejercer sus

funciones sobre vigilados y usuarios.

No resultaría prudente ampliar a otros escenarios las actividades de seguridad privada,

mientras no se cuente con las herramientas que permitan poner en orden lo existente a la

fecha, por tanto la prioridad es la actualización normativa para el funcionamiento de las

empresas de seguridad privada, el cual ha estado vigente por más 20 años y que

evidentemente en la actualidad resulta obsoleta en muchos aspectos, toda vez que ha

impedido el aprovechamiento de las ventajas tecnológicas, la multiplicidad de servicios, la

 20

inversión extrajera para el crecimiento de la economía, la constitución de otras formas

societarias, entre otros aspectos como bien lo señala el mencionado documento Conpes 3521.

Por tanto, en la actualidad el sector de la vigilancia y seguridad privada no cuenta con la

reglamentación necesaria que garantice un buen funcionamiento en otros escenarios, las

relaciones entre la seguridad pública y privada no están claramente definidas para enfrentar

situaciones que por ahora le corresponde a la fuerza pública, por eso se reitera la importancia

de ordenar primero lo que se tiene antes de incursionar en otros campos.

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